Конституционная основа, предмет и метод административного права

России
Административное право России сформировалось и развивается на
основании целого ряда ключевых норм действующей Конституции
Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря
1993 года с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования
1 июля 2020 года (далее – Конституция РФ).
Наиболее значимыми для административного права России являются
статьи 10, 12, 118, 132, 133 Конституции РФ, Перечисленные статьи
Конституции РФ: признают самостоятельность органов исполнительной,
законодательной и судебной власти; оттеняют правосудие, осуществляемое
посредством административного судопроизводства как специальную
административно-процессуальную форму деятельности судов; отгранивают
органы местного самоуправления от системы органов государственной
власти; устанавливают возможность наделения органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также
выполнения данными органами во взаимодействии с органами
государственной власти публичных функций в рамках единой системы
публичной власти; предоставляют возможность создавать, применять и
развивать в России административное и административно-процессуальное
законодательство.
Особое регулирующее значение для административного права имеет ст.
72 Конституции РФ, которая разделяет административное и
административно-процессуальное законодательство и тем самым относит
административное право России к системе материального права Российской
Федерации.
В соответствии со ст. 2 и 18 Конституции РФ смысл и содержание
общественных отношений, регулируемых современным административным
правом, определяются исходя из соотношения закрепленных в законах и
иных нормативных правовых актах РФ, а также в законах и иных
нормативных правовых актах субъектов РФ прав и законных интересов
частных лиц — физических лиц и организаций (частные права и законные
интересы) с правами и законными интересами публичных образований —
Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований
(публичные права и законные интересы). Например, смысл и содержание
общественных отношений, регулируемых административным правом,
определяются из соотношения частных и публичных прав, законных
интересов, закрепленных в бюджетном, налоговом, жилищном, земельном,
водном, лесном законодательстве, законодательстве об охране окружающей
среды, законодательстве, регулирующем различные сферы обеспечения
общественной безопасности (дорожного движения, пожарной,
промышленной, радиационной и т. п.).
Под воздействием перечисленных конституционных норм
административное право России имеет ярко выраженный двойственный
характер, выполняет одновременно регулятивную и охранительную
функцию.
С одной стороны, посредством административного права государство
(главным образом - через органы исполнительной власти, органы местного
самоуправления, иные административно-публичные органы (например,
Центральный банк РФ, органы записи актов гражданского состояния), их
представителей) оказывает административное распорядительное
воздействие на общественные отношения, в рамках которого обеспечивается
интеграция (взаимосвязь и согласованность) частных и публичных прав,
законных интересов. С другой стороны, посредством административного
права государство (главным образом - через органы исполнительной власти,
органы местного самоуправления, иные административно-публичные органы
(например, Счетная палата РФ, административная комиссия, комиссия по
делам несовершеннолетних и защите их прав), их представителей, оказывает
на общественные отношения административное охранительно-защитное
воздействие, в рамках которого обеспечивается защищенность (охрана и
защита) частных и публичных прав, законных интересов. Таким образом,
благодаря административному праву обособляется сфера административно--
распорядительной деятельности государства и сфера административно-
охранительной деятельности государства.
Под административно-распорядительной деятельностью государства
понимается деятельность публичных образований (Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований),
осуществляемая на основании и в соответствии с нормами
административного права через компетентные органы исполнительной
власти и органы местного самоуправления, а также иные административно-
публичные органы, их представителей в целях обеспечения интеграции
(установления взаимосвязи, согласованности) публичных и частных прав,
законных интересов.
В сфере административно-распорядительной деятельности государства
нормы административного права образуют правовую основу для
возникновения, изменения и прекращения общественных отношений,
которые складываются с обязательным участием либо под контролем
органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по
поводу обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов
физическими лицами и организациями, другими органами в целях
достижения интеграции (взаимосвязи) частных и публичных прав, законных
интересов. Например, в сфере административно-распорядительной
деятельности государства нормы административного права составляют
правовую основу общественных отношений, связанных с предоставлением
данными органами физическим лицам и организациям прав на материальные
и нематериальные блага, имеющие публичное значение, и обеспечением
реализации таких прав, в том числе с предоставлением и обеспечением
реализации права на недвижимое имущество и сделок с ним, права на
государственную регистрацию актов гражданского состояния и др.;
отношений, связанных с присуждением государственных званий и наград,
предоставлением государственных льгот; отношений, связанных с
возложением и обеспечением исполнения физическими лицами и ор-
ганизациями публичных обязанностей, в том числе возложение и обе-
спечение реализации воинской обязанности, обязанности налогового учета и
учета по месту пребывания или проживания и др.
Административно-охранительная деятельность государства -
деятельность публичных образований (РФ, субъектов РФ, муниципальных
образований), осуществляемая на основании и в соответствии с нормами
административного права через компетентные органы исполнительной
власти и органы местного самоуправления, а также иные административно-
публичные органы, их представителей в целях обеспечения защищенности
(охраны и защиты) публичных и частных прав, законных интересов от ряда
специфических факторов окружающей действительности, способных
причинить вред, данным правам и интересам ( в т.ч. от административных
правонарушений и иных противоправных деяний, общественно опасных
ситуаций (дорожно-транспортное происшествие, эпидемия, пожар, взрыв и
т.п.), вредоносных факторов окружающей среды, возникающих в результате
правомерного использования техногенных и природных источников
опасности (автотранспорта, воздушных судов, промышленных объектов и
пр.), неправомерных или необоснованных действий (бездействия) и решений
представителей публичной власти.
В сфере административно-охранительной деятельности государства
нормы административного права составляют правовую основу для воз-
никновения, изменения и прекращения общественных отношений с
обязательным участием либо под контролем органов исполнительной
власти и органов местного самоуправления, которые от имени Российской
Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют
различные виды деятельности по обеспечению исполнения законов и иных
нормативных правовых актов физическими лицами и организациями,
другими органами в целях охраны и защиты (защищенности) частных и
публичных прав, законных интересов различной отраслевой
принадлежности. Так, например, в сфере административно-охранительной
деятельности государства, нормы административного права образуют
правовую основу общественных отношений, связанных с выдачей органами
исполнительной власти и органами местного самоуправления разнообразных
разрешений, лицензий, сертификатов соответствия продукции. В сфере
административно-охранительной деятельности государства компетентные
органы исполнительной власти и органы местного самоуправления выявляют
и пресекают административные правонарушения, налоговые
правонарушения, нарушения антимонопольного законодательства,
рассматривают обращения граждан и организаций об обжаловании действий
(бездействия) и решений должностных лиц. В данной сфере выделяются
общественные отношения с участием органов исполнительной власти,
органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, которые
возникают и функционируют в связи с ограничением распространения и
ликвидацией эпидемий, эпизоотий, аварий, дорожно-транспортных
происшествий, пожаров и др.
Благодаря двойственной природе воздействия, оказываемого адми-
нистративным правом на общественные отношения, в сферах админи-
стративно-распорядительной и административно-охранительной дея-
тельности государства обеспечивается беспрепятственная реализация норм
федерального законодательства и законодательства субъектов РФ,
устанавливается баланс публичных и частных прав, законных интересов.
Обобщая изложенное, административное право определим как
самостоятельную отрасль Российской Федерации, нормы которой
регулируют общественные отношения, возникающие в сферах
административно-распорядительной и административно-охранительной
деятельности государства по поводу и в связи с необходимостью
обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов
в целях достижения баланса частных и публичных прав, законных
интересов.
Предмет административного права составляет система общественных
отношений, складывающихся в сферах административно-распорядительной и
административно-охранительной деятельности государства с обязательным
участием или под контролем органов исполнительной власти и органов
местного самоуправления по поводу и в связи с необходимостью
обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов
физическими лицами, организациями, иными органами в целях достижения
баланса (установления равновесия) публичных и частных прав, законных
интересов.
Административное право юридически оформляет неравенство участников
регулируемых общественных отношений, придает данным отношениям
определенную целенаправленность. Такое свойство административного
права позволяет в научно-практических целях раскрыть структуру его
предмета, выделяя основные направления регулируемой административно-
распорядительной и административно-охранительной деятельности
государства. Такой подход к пониманию административного права
называется функциональным.
С позиции функционального подхода основными направлениями
административно-распорядительной деятельности государства,
регулируемыми административным правом, являются:
• установление общеобязательных правил поведения физических лиц и
организаций на основании и во исполнение норм законов;
• предоставление и обеспечение реализации права физических лиц и
организаций на материальные и нематериальные блага, имеющие публичное
значение;
• возложение публичных обязанностей на физических лиц и организации,
обеспечение исполнения таких обязанностей;
• побуждение физических лиц и организаций к совершению действий,
имеющих публичное значение и одобряемых государством.
 Основными направлениями административно-охранительной дея-
тельности государства, регулируемой административным правом, яв-
ляются:
• официальное разрешение, одобрение, признание правильными от-
дельных правомерных видов деятельности (действий) физических лиц и
организаций, способных причинить вред (ущерб) частным и публичным
правам, законным интересам;
• предупреждение, выявление и пресечение административных пра-
вонарушений, а также иных нарушений законодательства, влекущих
возникновение административных правоотношений в том числе, например,
налоговых правонарушений, нарушений требований банковского законо-
дательства, нарушений антимонопольного законодательства, нарушений
иных обязательных требований, ограничение, устранение и компенсация
причиненного вреда (ущерба), восстановление нарушенного правового
положения, устранение иных последствий указанных правонарушений. В
обобщенном виде выделяемые правонарушения предлагается называть
административными деликтами;
• разрешение административно-правовых и иных публично-значимых
споров (в том числе, например, споров, возникающих между частными
лицами и органами исполнительной власти в связи с обеспечением данными
органами исполнения норм федерального законодательства и
законодательства субъектов РФ, антимонопольные и патентные споры) ;
• предупреждение, выявление, нейтрализация чрезвычайных и иных
общественно опасных ситуаций, влекущих возникновение ад-
министративных правоотношений в том числе, например, аварий, пожаров,
ДТП. Общественно опасные ситуации такого рода предлагается называть
административно-правовыми казусами;
• административно-принудительное исполнение специальных
обязанностей, возложенных на физическое лицо или организацию судебным
или административным актом (обязанностей по уплате административных
штрафов, передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие
бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их
пользу определенных действий или воздержанию от совершения
определенных действий).
В структуре предмета административного права сопоставимо с обо-
значенными направлениями административно-распорядительной и ад-
министративно-охранительной деятельности государства предлагается
выделять функциональные сферы регулируемых общественных отношений.
Функциональными сферами, регулируемыми административным правом,
являются:
1) сфера административного нормотворчества — сфера издания ор-
ганами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а также
иными административно-публичными органами нормативных правовых
актов (указов, постановлений, приказов, решений и др.) на основании и во
исполнение норм законов, регулирующих административные
правоотношения;
2) сфера административного правопредоставления — сфера предо-
ставления административно-публичными органами физическим лицам и
организациям прав на использование материальных и нематериальных благ,
имеющих публичное значение;
3) сфера административного обязывания — сфера возложения адми-
нистративно-публичными органами на физических лиц и организации
публичных обязанностей, обеспечения исполнения таких обязанностей;
4) сфера административного стимулирования — сфера побуждения
административно-публичными органами физических лиц и организаций к
совершению действий, имеющих публичное значение и одобряемых
государством;
5) сфера административного санкционирования — сфера официального
разрешения, одобрения, признания правильными отдельных правомерных
видов деятельности (действий) граждан и организаций, способных
причинить вред частным и публичным правам, законным интересам.
Главным образом — правомерной деятельности (действий) по
использованию техногенных и природных источников опасности;
6) сфера противодействия административным деликтам — сфера
предупреждения, выявления, пресечения, административных право-
нарушений, а также иных правонарушений, влекущих возникновение
административных правоотношений (административных деликтов),
устранения последствий данных правонарушений;
7) сфера разрешения административно-правовых и иных публично-
значимых споров — сфера защиты прав граждан и организаций от
неправомерных или необоснованных административно-правовых действий
(бездействия) и решений административно-публичных органов, их
должностных лиц, а также разрешения административно-правовых споров,
возникающих между организациями и физическими лицами в ходе их
публичного взаимодействия;
8) сфера противодействия административно-правовым казусам —
сфера предупреждения, выявления, нейтрализации чрезвычайных и иных
общественно опасных ситуаций, влекущих возникновение ад-
министративных правоотношений (административно-правовых казусов) —
аварий, пожаров, ДТП и т. п.;
9) сфера административно-принудительного исполнения специальных
обязанностей — сфера принудительного исполнения обязанностей,
возложенных на физическое лицо, организацию, орган судебным или
административным актом (в частности, обязанностей, возложенных
судебными актами, актами других органов и должностных лиц, которым при
осуществлении установленных федеральным законом полномочий
предоставлено право возлагать на иностранные государства, физических лиц,
юридические лица, Российскую Федерацию, субъекты РФ, муниципальные
образования обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в
соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо
совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от
совершения определенных действий).
Административное право регулирует общественные отношения,
составляющие его предмет, посредством императивного и диспозитивного
методов.
Императивный метод административного права проявляется в
следующем.
1. Большинство норм административного права содержат правила
поведения в виде категорических предписаний, отступление от которых
недопустимо. В частности, административно-правовые нормы
исчерпывающим образом определяют права и обязанности участников
регулируемых ими отношений, а также порядок реализации этих прав и
обязанностей. В качестве примера можно привести нормы, содержащиеся в
Правилах дорожного движения.
2. В качестве основных средств властного воздействия органов
исполнительной власти, органов местного самоуправления, иных
административно-публичных органов на поведение других участников
административных правоотношений нормы административного права
предусматривают такие средства, как издание обязательных для исполнения
правовых актов, выдача обязательных для исполнения предписаний и
указаний, совершение властно-распорядительных действий, приме¬нение
мер административного принуждения. Именно при помощи этих средств и
осуществляется текущая деятельность указанных органов. В частности,
решение административно-публичными органами таких текущих вопросов
их деятельности, как предоставление физическим лицам и организациям
каких-либо прав, правового статуса, выявление и пресечение совершаемых
ими правонарушений осуществляется по¬средством совершения
соответствующих властных действий, принятия соответствующих властных
решений.
3. Нормы административного права дают возможность административно-
публичным органам в ходе осуществления ими деятельности во многих
случаях самим, по собственной инициативе, принимать те или иные властные
решения, совершать властные действия в отно¬шении физических и
юридических лиц, в том числе не подчиненных им организационно.
Например, сотрудники полиции в соответствии с нормами Федерального
закона «О полиции» вправе по собственной инициативе применять в
отношении граждан и организаций админи-стративно-правовые меры,
направленные на выявление и пресечение преступлений и административных
правонарушений.
Диспозитивный метод административного права проявляется в
несколько других свойствах.
1. Отдельные нормы административного права предоставляют
участникам соответствующих регулируемых ими общественных отношений
право выбирать по своему усмотрению указанные в этих нормах
альтернативные варианты поведения. Например, норма, закрепленная в ч. 1
ст. 6 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о
требованиях пожарной безопасности», позволяет владельцам зданий и
сооружений при обеспечении пожарной безопасности данных объектов
выбрать одно из двух возможных условий ее обеспечения.
2. В некоторых случаях административно-правовые нормы
предус¬матривают возможность решения отдельных вопросов, возникающих
в сфере осуществления административно-распорядительной и админи-
стративно-охранительной деятельности государства, не посредством издания
обязательных для исполнения правовых актов и совершения властно-
распорядительных действий, а путем применения таких средств, как
согласование и координация действий участников соответствующих
правоотношений. Это возможно, в частности, при регулировании отношений
между различными не подчиненными друг другу организационно
административно-публичными органами, занимаю¬щими равное правовое
положение в системе таких органов, например, отношений по взаимному
предоставлению данными органами необходимой для их деятельности
информации.
В отдельных случаях нормы административного права допускают
регулирование соответствующих отношений путем заключения между
участниками этих отношений так называемых административных договоров
(соглашений). По действующему российскому законодательству заключение
таких договоров и соглашений допускается, в частности, при решении
вопросов разграничения компетенции между органами исполнительной
власти различного уровня взаимодействия между ними, а также при
оформлении государственно-служебных отношений.
Поскольку административное право юридически оформляет неравенство
участников регулируемых отношений, то преимущественно использует
императивный метод.