Вы находитесь на странице: 1из 352

УДК 321

ББК 67.400.6
М 43
Издание осуществлено при финансовой поддержке
Российского фонда фундаментальных исследований
по проекту № 20-114-00004, не подлежит продаже.
Рекомендовано к печати Ученым советом ИМЭМО РАН
Редакционная коллегия:
д.э.н., проф. В.Г. Варнавский, д.полит.н. И.Л. Прохоренко,
д.полит.н., проф. М.В. Стрежнева, к.полит.н. Е.М. Харитонова
Авторский коллектив:
к.полит. н. В.А. Аватков (6.3; 7.3), А.А. Алешин (4.1 в соавт.; 5.3), А.З. Артамонова (6.4),
к. полит. н. К.Р. Вода (5.2; 8.5); к. полит. н. А.А. Давыдов (7.2), И.Э. Ибрагимов (8.6),
С.В. Кислицын (7.1), к. и. н. Н.А. Косолапов (гл. 1), к. и. н. А.В. Куприянов (6.2),
к. э. н. Е.О. Лабецкая (7.4), д.полит.н. Д.Б. Малышева (8.4 в соавт.), к.и.н. Д.В. Малышев
(8.4 в соавт.), к. полит. н. Д.Э. Моисеева (5.1; 8.2), д.полит.н. И.Л. Прохоренко (Введение;
4.1 в соавт.; 4.2 в соавт.; 5.4 в соавт.; 8.8) , к. полит. н. Э.Г. Соловьев (гл. 2),
д. полит. н., проф. М.В. Стрежнева (гл.3; 8.1), к. полит. н. Н.Ю. Сурков (8.6 в соавт.; 8.7),
к. полит. н. П.П. Тимофеев (8.3), к. полит. н. Е.М. Харитонова (4.1 в соавт.; 4.2 в соавт.;
4.3; 5.4 в соавт., 6.1 в соавт.).
Рецензенты: д.полит. н., член-корреспондент РАН И.С. Семененко,
д.и.н., профессор Воронков Л.С.

На обложке: зал заседаний Парламентской ассамблеи Совета Европы.

М 43 Межпарламентские институты в мировой политике. Коллективная монография /


Под ред.: В.Г. Варнавского, И.Л. Прохоренко (отв. ред.), М.В. Стрежневой, Е.М. Хари-
тоновой. – М.: ИМЭМО РАН, 2020. – 352 c. , ил.
ISBN 978-5-7777-0814-4
Коллективная научная монография посвящена деятельности межпарламентских институ-
тов и их роли в мировой политике. В фокусе первой части работы – феномен парламентской
дипломатии, роль национальных парламентов в региональных и международных политических
процессах на фоне глобальных трансформаций партийно-политического ландшафта. Выявле-
ны тенденции, влияющие на деятельность национальных парламентов и их взаимодействие на
региональном и глобальном уровне, их участие в региональных интеграционных проектах
и глобальном управлении, рассмотрены проблемы сравнительного изучения и оценки эффек-
тивности межпарламентских институтов. Во второй части исследуются формы и направления
деятельности конкретных, наиболее влиятельных межпарламентских институтов в соответ-
ствии с предложенной в монографии типологизацией. Сводная информационно-аналитиче-
ская таблица в приложении позволяет составить систематизированное представление о дея-
тельности и субъектности межпарламентских институтов в современном мире, может явиться
основой для мониторинга их деятельности и прогнозирования их динамики.
УДК 321
ББК 67.400.6
Опубликовано в России
© ИМЭМО РАН, 2020
© Коллектив авторов, 2020
ISBN 978-5-7777-0814-4 © Издательство «Весь Мир», 2020
ОГЛАВЛЕНИЕ

Список сокращений 10

Введение (И.Л. Прохоренко) 14

ЧАСТЬ I
МЕЖПАРЛАМЕНТСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО:
КОНЦЕПЦИИ И ФОРМАТЫ

ГЛАВА 1. Законодательная власть во внешних сношениях государства


как проблема политической теории (к постановке вопроса)
(Н.А. Косолапов) 19
1.1. К терминологии: «дипломатия» и «парламентская дипломатия» 21
1.2. Становление парламентаризма как политико-исторический
процесс 24
1.3. Факторы и движущие силы внешних функций парламентаризма
XXI века 28
1.4. Новое институциональное наполнение внешней политики 32
1.5. Выводы и вызовы для политической теории 34

ГЛАВА 2. Глобальные трансформации партийно-политического ландшафта


(Э.Г. Соловьев) 35
2.1. Эволюция партийных систем: новая точка бифуркации 38
2.2. Популизм – явные политические успехи и неочевидный
политический потенциал 46
2.3. Межпарламентское сотрудничество: есть ли готовность
к растущему плюрализму? 50

ГЛАВА 3. Типологизация межпарламентских институтов (М.В. Стрежнева) 56


3.1. Межпарламентские неправительственные организации и сети 59
3.2. Международные и региональные парламентские организации 61
3.3. Международные и региональные парламентские
специализированные агентства 62
3.4. Парламентские органы международных, региональных
и наднациональных организаций, имеющие оформленную
международную правовую базу 63
Заключение 65
6 Оглавление

ГЛАВА 4. Подходы к сравнительному анализу межпарламентских институтов 68


4.1. Методика сравнительного анализа межпарламентских органов
и организаций по типу и основным показателям
(И.Л. Прохоренко, Е.М. Харитонова, А.А. Алешин) 68
4.2. Выбор показателей для сравнительной оценки, динамического
мониторинга и прогнозирования
(И.Л. Прохоренко, Е.М. Харитонова) 74
4.3. Эффективность деятельности межпарламентских институтов
(Е.М. Харитонова) 83

ЧАСТЬ II
МЕЖПАРЛАМЕНТСКИЕ ИНСТИТУТЫ: МОДЕЛИ И ПРАКТИКИ

ГЛАВА 5. Межпарламентские организации и сети 87


5.1. Комитет парламентского сотрудничества Россия – Европейский
союз (Д.Э. Моисеева) 87
5.2. Азиатско-тихоокеанский парламентский форум (АТПФ)
(К.Р. Вода) 92
5.3. Всемирная организация парламентариев за сбалансированную
окружающую среду (ГЛОБЕ) (А.А. Алешин) 98
5.4. Парламентские форумы в глобальном управлении: встречи
спикеров «Группы семи» и «Группы двадцати»
(Е.М. Харитонова, И.Л. Прохоренко) 104

ГЛАВА 6. Глобальные и региональные парламентские организации 108


6.1. Межпарламентский союз (И.Л. Прохоренко, Е.М. Харитонова) 108
6.2. Азиатская парламентская ассамблея и идея единого
паназиатского законодательного органа (А.В. Куприянов) 115
6.3. Тюркская парламентская ассамблея в контексте современной
турецкой политики (В.А. Аватков) 129
6.4. Межпарламентская ассамблея православия (А.З. Артамонова) 135

ГЛАВА 7. Международные и региональные парламентские


специализированные агентства 150
7.1. Парламентская ассамблея НАТО (С.В. Кислицын) 150
7.2. Парламентская ассамблея Организации Договора
о коллективной безопасности (А.А. Давыдов) 160
7.3. Деятельность Парламентской ассамблеи Черноморского
экономического сотрудничества в рамках отношений
черноморских государств (В.А. Аватков) 175
7.4. Парламентское измерение Трансарктики (Е.О. Лабецкая) 183
Оглавление 7

ГЛАВА 8. Парламентские институты международных, региональных


и наднациональных организаций с оформленной
международно-правовой базой 205
8.1. Европейский парламент как уникальный наднациональный
институт (М.В. Стрежнева) 205
8.2. Парламентская ассамблея Совета Европы (Д.Э. Моисеева) 227
8.3. Парламентская ассамблея ОБСЕ (П.П. Тимофеев) 244
8.4. Форматы парламентских институтов международных
организаций на постсоветском пространстве
(Д.В. Малышев, Д.Б. Малышева) 258
8.5. Межпарламентская ассамблея стран АСЕАН (К.Р. Вода) 288
8.6. Парламенты и межпарламентские союзы арабского мира
(Н.Ю. Сурков, И.Э. Ибрагимов) 298
8.7. Панафриканский парламент (Н.Ю. Сурков) 307
8.8. Латиноамериканские межпарламентские институты
в контексте интеграционных процессов в регионе
(И.Л. Прохоренко) 312

ПРИЛОЖЕНИЕ. Межпарламентские институты в современном мире


(информационно-аналитическая таблица) 320

Коротко об авторах 350

Список врезок
4.1. Парламентская ассоциация (Британского) Содружества 72
4.2. Европейский парламентский форум по сексуальным и
репродуктивным правам 72
4.3. Ассоциация сенатов, Шура и эквивалентных собраний в Африке
и арабском мире 76
4.4. Европейская межпарламентская конференция по космосу 78
4.5. Парламентарии за нераспространение и отмену
ядерного оружия 78
4.6. Глобальная организация парламентариев против коррупции 78
4.7. Парламентская ассамблея франкофонии 81
4.8. Парламентская ассамблея Сообщества португалоязычных стран 81
5.1. Азиатско-Тихоокеанский парламентский форум (АТПФ) 98
5.2. Всемирная организация парламентариев за сбалансированную
окружающую среду (ГЛОБЕ) 100
5.3. Конференция спикеров «Группы семи» 105
5.4. Парламентский форум БРИКС 107
5.5. Совещание спикеров парламентов стран Евразии 107
6.1. Межпарламентский союз 108
8 Оглавление

6.2. Международный форум «Развитие парламентаризма» 113


6.3. Азиатская парламентская конференция (АПА) 121
6.4. Межпарламентская ассамблея православия (МАП) 136
7.1. Парламентская ассамблея НАТО 150
7.2. Северный совет 187
7.3. Конференция парламентариев Арктического региона.
Постоянный комитет парламентариев Арктического региона 190
7.4. Конференция парламентариев Баренцева региона 195
7.5. Парламентская конференция Балтийского моря (ПКБМ).
Постоянный комитет ПКБМ 199
8.1. Европейский парламент 205
8.2. Парламентская ассамблея Совета Европы 227
8.3. Парламентская ассамблея ОБСЕ 245
8.4. Межпарламентская ассамблея стран АСЕАН (АИПА) 288
8.5. Арабский парламент 299
8.6. Арабский межпарламентский союз 300
8.7. Панафриканский парламент 308
8.8. Латиноамериканский парламент (ЛАП, ПАРЛАТИНО) 313
8.9. Центральноамериканский парламент 318
8.10. Андский парламент в рамках Андского сообщества наций 318
8.11. Парламент МЕРКОСУР (ПАРЛАСУР) 318

Список рисунков
4.1. Количество межпарламентских организаций и форумов
(по дате основания) 74
4.2. Межпарламентские организации по типам 75
4.3. Глобальный/региональный охват межпарламентских
организаций и форумов 75
4.4. Расположение штаб-квартир или секретариатов
межпарламентских организаций и форумов
по регионам мира 76
4.5. Специализация межпарламентских организаций и форумов 77
5.1. Институциональная структура сотрудничества Россия – ЕС 88
6.1. Структура органов МАП 140
7.1. Карта Арктического региона 184
7.2. Транснациональные пространства Северного полушария Земли 186
8.1. Обычная законодательная процедура
в Европейском парламенте 81
8.2. Политические группы ПАСЕ 230
8.3. Структура доходной части бюджета Совета Европы 231
8.4. Статьи расходов бюджета Совета Европы 232
8.5. Организационная структура АИПА 290
Оглавление 9

Список таблиц
4.1. Критерии эффективности межпарламентских институтов 85
7.1. Численность делегаций и количество голосов
по странам – членам ПА НАТО 151
7.2. Численность делегаций ассоциированных стран 151
7.3. Финансирование ПА НАТО по странам, тыс. евро 156
7.4. Количество докладов и принятых впоследствии резолюций
(2017–2018) 159
7.5. Соотношение влияния институтов президента
(премьер-министра) и парламента в политических системах
стран – членов ПА ОДКБ на примере наличия процедуры
отрешения президента и процедуры роспуска парламента
в конституциях этих стран 162
7.6. Число инициатив от стран – членов ОДКБ в программах
деятельности ПА ОДКБ по сближению и гармонизации
национального законодательства этих стран
на 2011–2015 и 2016–2020 гг. 169
7.7. Распределение количества инициатив по их типу
и по комиссиям ПА ОДКБ, вносившим их на рассмотрение,
с 2010 по 2019 г. 171
7.8. Товарооборот РФ с основными партнерами по ОЧЭС
в 2018 г. (долл. США) 179
8.1. Бюджет ОБСЕ и ПА ОБСЕ за 2009–2018 гг. 249
8.2. Наблюдательные миссии ПА ОБСЕ на выборах в 2013–2018 гг. 252
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

ААПМ – Ассоциация азиатских парламентов во имя мира


АИПА – Межпарламентская ассамблея стран АСЕАН (до 2007 г. –
АИПО)
АИПО – Межпарламентская организация стран АСЕАН
АдГ – Альтернатива для Германии
АМС – Арабский межпарламентский союз
АПА – Азиатская парламентская ассамблея
АС – Африканский союз
АСЕАН – Ассоциация государств Юго-Восточной Азии
АСЕМ – Форум «Азия – Европа»
АСЕП – Парламентское партнерство Азия – Европа
АТР – Азиатско-Тихоокеанский регион
АТПФ – Азиатско-Тихоокеанский парламентский форум
АТЭС – форум «Азиатско-тихоокеанское экономическое
сотрудничество»
Бенилюкс – политический, экономический и таможенный союз
Бельгии, Нидерландов и Люксембурга 
БДИПЧ – Бюро по демократическим институтам и правам человека
(ОБСЕ)
БИМСТЕК – Инициатива стран Бенгальского залива по
многостороннему техническому и экономическому
сотрудничеству
БРИКС – неформальное межгосударственное объединение в составе
пяти стран: Бразилии, России, Индии, Китая и ЮАР
БРС – Баренцев региональный совет
ВБ – Всемирный банк
ВП – Восточное партнерство
ВТО – Всемирная торговая организация
ГГО – глобальное гражданское общество
ГД ФС РФ – Государственная Дума Федерального Собрания Российской
Федерации
ГЛОБЕ – Всемирная организация парламентариев за
сбалансированную окружающую среду
ГО – гражданское общество
Список сокращений 11

ГУАМ – см. ОДЭР-ГУАМ


ДЕС – Договор о Европейском союзе
ДФЕС – Договор о функционировании Европейского союза
ЕврАзЭС – Евразийское экономическое сообщество
ЕАЭС – Евразийский экономический союз
ЕВРОПОЛ – Полицейская служба Европейского союза
ЕОУС – Европейское объединение угля и стали
ЕК – Европейская комиссия
ЕП – Европейский парламент
ЕС – Европейский союз
ЕЦБ – Европейский центральный банк
ИГ – «Исламское государство»
КНДР – Корейская Народно-Демократическая Республика
КПАР – Конференция парламентариев Арктического региона
КПБР – Конференция парламентариев Баренцева региона
КПК ООН – Конвенция ООН против коррупции
КПС Россия – ЕС – Комитет парламентского сотрудничества
Россия – Европейский союз
КР – Киргизская (Кыргызская) Республика
КСА – Королевство Саудовская Аравия
ЛАГ – Лига арабских государств
ЛАП – Латиноамериканский парламент
МАП – Межпарламентская ассамблея православия
МБС – Международный Баренцев секретариат
МВФ – Международный валютный фонд
МИД РФ – Министерство иностранных дел Российской Федерации
МЕРКОСУР – Общий рынок стран Южной Америки (иногда –
Южноамериканский общий рынок)
МОТ – Международная организация труда
МПА ЕвраАзЭС – Межпарламентская ассамблея Евразийского
экономического сообщества
МПА СНГ – Межпарламентская ассамблея Содружества Независимых
Государств
МПИ – межпарламентские институты
МПК – Межпарламентская конференция
МПИ – межпарламентские институты
МПС – Межпарламентский союз
НК – Нагорный Карабах
НКО – некоммерческая организация
НПО – неправительственная организация
ОБСЕ – Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе
ОАР – Объединенная Арабская Республика
ОВПБ – Общая внешняя политика и политика безопасности (ЕС)
12 Список сокращений

ОДЭР-ГУАМ – Организация за демократию и экономическое развитие


– ГУАМ в составе четырех стран: Грузии, Украины,
Азербайджана и Молдовы
ОДКБ – Организация Договора о коллективной безопасности
ОИС – Организация исламского сотрудничества
ООН – Организация Объединенных Наций
ОЧЭС – Организация Черноморского экономического
сотрудничества
ПА ВАС – Парламентская ассамблея Восточноафриканского
сообщества
ПА НАТО – Парламентская ассамблея Организации
Североатлантического договора
ПА ОБСЕ – Парламентская ассамблея Организация по безопасности
и сотрудничеству в Европе
ПА ОДКБ – Парламентская ассамблея Организации Договора
о коллективной безопасности
ПАП – Панафриканский парламент
ПАРЛАСУР – Парламент МЕРКОСУР
ПАРЛАТИНО – Латиноамериканский парламент
ПАС – Парламентская ассамблея Средиземноморья
ПАСЕ – Парламентская ассамблея Совета Европы
ПАЧЭС – Парламентская ассамблея Черноморского экономического
сотрудничества
ПНА – Палестинская национальная администрация
ПКБМ – Парламентская конференция Балтийского моря
ПКПАР – Постоянный комитет парламентариев Арктического
региона
ПКПКБМ – Постоянный комитет Парламентской конференции
Балтийского моря
ПСИС – Парламентский союз исламского сотрудничества
ПС СБР – Парламентское Собрание Союза Беларуси и России
ПСП – постсоветское пространство
ПСП Россия – ЕС – Постоянный совет партнерства Россия –
Европейский союз
РА – Республика Армения
РБ – Республика Беларусь
РК – Республика Казахстан
РТ – Республика Таджикистан
РФ – Российская Федерация
СААРК – Южно-Азиатская ассоциация регионального
сотрудничества (иногда – Ассоциация регионального
сотрудничества стран Южной Азии)
САР – Сирийская Арабская Республика
СБЕР – Совет Баренцева/Евроарктического региона
Список сокращений 13

СБСЕ – Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе


(с 1 января 1995 г. – ОБСЕ)
СВМДА – Совещание по взаимодействию и мерам доверия в Азии
СГБМ – Совет государств Балтийского моря
СЕ – Совет Европы
СЕЛАК – Сообщество государств Латинской Америки и Карибского
бассейна
СИБ – Северный инвестиционный банк
СМСС – Совет министров Северных стран
СНГ – Содружество Независимых Государств
СПС – Соглашение о партнерстве и сотрудничестве Россия –
Европейский союз
СПА ЕС-АКТ – Совместная парламентская ассамблея Европейского союза
и стран Африки, Карибского бассейна и Тихого океана
СРН – Совет Россия-НАТО
СС – Северный совет
ССАГПЗ – Совет сотрудничества арабских государств Персидского
залива (Россия, Беларусь, Казахстан, Таджикистан)
СТЭС – Совет Тихоокеанского экономического сотрудничества
СФ ФС РФ – Совет Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации
США – Соединенные Штаты Америки
ТПП – транснациональное политическое пространство
ТЭС – Тихоокеанский экономический совет
ТЮРКПА – Парламентская ассамблея тюркоязычных стран
ФАО – Продовольственная и сельскохозяйственная организация
ООН
ФАР – Федерация арабских республик
ФС РФ – Федеральное Собрание Российской Федерации
ХЕЛКОМ – Хельсинкская конвенция по Балтийскому морю
ЦА – Центральная Азия
ЧБТР – Черноморский банк торговли и развития
ШОС – Шанхайская организация сотрудничества
ЭКОВАС – Экономическое сообщество государств Западной Африки
ЭКОСОС – Экономический и социальный совет ООН
ЮАР – Южно-Африканская Республика
ЮК – Южный Кавказ
ЮНЕСКО – Организация Объединенных Наций по вопросам
образования, науки и культуры
ЮНИСЕФ – Детский фонд ООН
ЮНКТАД – Конференция ООН по торговле и развитию
ВВЕДЕНИЕ

До последнего времени специалисты – политологи и международники в Рос-


сии и за рубежом – не проявляли значимого научного интереса к междуна-
родному сотрудничеству национальных парламентов, и это вполне объяснимо.
Традиционно в качестве ключевых игроков международной жизни рассма-
тривались и продолжают рассматриваться государства, точнее – националь-
ные правительства. В строгом смысле слова международные отношения – это
отношения межгосударственные, а если быть еще более точным – межправи-
тельственные, отношения между органами исполнительной власти государств.
Между тем в современном мире национальные парламенты, законода-
тельные органы власти государств играют все бóльшую роль в международ-
ных делах. Влияя напрямую в рамках своих конституционных полномочий
на процесс формирования и реализации внешней политики государств, они
также ведут собственную парламентскую дипломатию. Они участвуют в том
или ином формате в работе международных и региональных межправитель-
ственных организаций, добиваясь в первую очередь учреждения и развития
особого парламентского измерения деятельности таких организаций, а также
региональных и субрегиональных интеграционных объединений, институтов
и форумов формирующейся системы глобального управления.
Таким образом, свойственные международным организациям, региональ-
ным интеграционным объединениям и любым транснациональным режимам
(прежде всего, режимам хозяйствования) дефицит демократии и чрезмерная
бюрократизация могут быть частично восполнены или преодолены посред-
ством межпарламентского сотрудничества и формирования различных парла-
ментских институтов. Межпарламентское сотрудничество дает возможность
услышать голос и понять волю народа, которую и призваны выражать законо-
дательные органы власти. В условиях регионализации и глобализации нацио-
нальные парламенты обретают принципиально новую для себя роль, а их дея-
тельность выходит далеко за пределы национальных границ.
В большинстве современных региональных и международных организаций
этот новый, парламентский аспект деятельности присутствует и укрепляется,
создавая дополнительные возможности для диалога и укрепления доверия
между странами-участницами, согласования и продвижения различных ини-
циатив и коллективных решений. Сложились и активно развиваются различ-
ные формы привлечения национальных парламентов к участию в региональ-
ных интеграционных проектах, в глобальном экономическом и политическом
Введение 15

регулировании. Достаточно привести примеры Европейского парламента,


Конференции спикеров «Группы семи», Парламентского саммита спикеров
парламентов стран «Группы двадцати», Парламентской сети Всемирного бан-
ка и Международного валютного фонда, Парламентской конференции Все-
мирной торговой организации.
Отсюда становится понятным, что именно в предметном поле изучения
Европейского союза как наиболее успешного и продвинутого варианта реги-
ональной интеграции, а также формирующейся системы глобального поли-
тико-правового регулирования и появился научный (как, впрочем, и значи-
мый прикладной) интерес к явлению и практике парламентской дипломатии
и  межпарламентского сотрудничества1. И хотя парламентские сети в гло-
бальном экономическом регулировании представляют собой неформальные
обсуждения, «какими сопровождается принятие обязывающих международ-
ных решений и какие проходят вне государственных рамок… с их помощью
образуются также арены более или менее формализованного общения, под-
готавливающего принятие глобальных решений по мировым вопросам общей
значимости, которые не предполагают стать обязательными для исполнения
(а лишь рекомендательными)»2.
Авторы настоящей коллективной научной монографии поставили своей
задачей исследовать сравнительно новый в историческом плане (ему немно-
гим более столетия) и сравнительно мало исследованный в политической нау-
ке феномен парламентской дипломатии в рамках модели представительной
демократии, основанной на принципах разделения властей, а также между-
народное сотрудничество законодательных органов государств, формы, прин-
ципы и основные направления деятельности различных межпарламентских
институтов.
Участники научного коллектива в итоге стремились осмыслить, какую
роль способны играть и играют национальные парламенты в международном
политическом процессе в условиях регионализации, экономической и полити-
ческой глобализации, являются ли межпарламентские институты качествен-
но новыми субъектами региональной и мировой политики. Иными словами,
имеют ли они собственные целеполагание и стратегию действий, способны ли
критически усваивать свой и чужой практический опыт3 и в силах ли оказы-

1 См., например: Malamud A. and Stavridis S. Parliaments and Parliamentarians as International

Actors. Reinalda B. (ed.). The Ashgate Research Companion to Non-State Actors. Surrey: Ashgate Publish-
ing Limited, 2011, pp. 106–116; Cooper I. The Politicization of Interparliamentary Relations in the EU:
Constructing and contesting the ‘Article 13 Conference’ on Economic Governance. Comparative European
Politics, 2016, vol. 14, pp. 196–214; Стрежнева М.В. Роль национальных парламентов в управлении
Европейским союзом // Мировая экономика и международные отношения. 2015. № 1. С. 52–62;
Стрежнева  М.В. Парламентские сети в транснациональном экономическом управлении //
Вестник Пермского университета. Серия: Политология. 2018. № 2. С. 5–20.
2 Стрежнева  М.В. Парламентские сети в транснациональном экономическом управлении.

Указ. соч. С. 11.


3 Подробнее о субъектах мировой политики и международных отношений см.: Косолапов

Н.А. Тема  7. Субъекты мировой политики и международных отношений: явления, критерии,


основы типологии // Мировая экономика и международные отношения. 1998. № 12. С. 123–134.
16 Введение

вать влияние на политический дискурс и повестку дня в пределах конкретно-


го макрорегиона или даже в глобальном масштабе, формулировать насущные
региональные и/или глобальные проблемы развития и содействовать поиску
ответов на них силами законодательных органов власти, используя возмож-
ности международной кооперации и объединения коллективных усилий. При
этом важно было выяснить в том числе, насколько скоординированы дипло-
матические усилия исполнительной и законодательной ветвей власти, всегда
ли эффективными оказываются действия парламентариев на международной
арене. Ведь электоральный цикл имеет ограниченную продолжительность,
а депутаты и сенаторы не всегда обладают необходимым профессиональным
образованием и достаточным опытом внешнеполитической экспертизы.
Исследовательскому замыслу научного коллектива отвечает структура
монографии. В фокусе первой части работы – проблемный ракурс: феномен
парламентской дипломатии как проблема политической теории, роль наци-
ональных парламентов в региональных и международных политических про-
цессах на фоне глобальных трансформаций партийно-политического ланд-
шафта. Выявлены тенденции, влияющие на деятельность национальных
парламентов и их взаимодействие на региональном и глобальном уровнях,
их участие в региональных интеграционных проектах и глобальном управле-
нии. Рассмотрены научный потенциал и проблемы сравнительного изучения
и оценки эффективности межпарламентских институтов.
Во второй части исследуются направления и формы деятельности конкрет-
ных, наиболее влиятельных межпарламентских институтов в соответствии
с предложенной в монографии типологизацией.
Сводная информационно-аналитическая таблица в приложении позволя-
ет составить систематизированное представление о деятельности и субъект-
ности межпарламентских институтов в современных региональных и между-
народных процессах и может явиться основой для мониторинга деятельности
межпарламентских институтов, а также для прогнозирования их динамики,
в  частности возможности их перемещения из одной типологической группы
в другую, обретения или потери качественно значимых функций.
Надеемся, что монография станет интересной широкому кругу читателей,
политологам и специалистам–международникам, ученым широкого гумани-
тарного профиля, преподавателями студентам высших учебных заведений,
а также экспертам органов государственной власти и управления.
Авторы выражают искреннюю благодарность рецензентам научного изда-
ния члену-корреспонденту РАН, доктору политических наук Ирине Станисла-
вовне Семененко и доктору исторических наук, профессору Льву Сергеевичу
Воронкову, взявшим на себя труд критически прочитать монографию и выска-
зать ценные замечания по ее доработке.
Введение 17

Список литературы
1. Cooper I. The Politicization of Interparliamentary Relations in the EU: Constructing
and Contesting the ‘Article 13 Conference’ on Economic Governance. Comparative
European Politics, 2016, vol. 14, pp. 196–214.
2. Malamud A. and Stavridis S. Parliaments and Parliamentarians as International Actors.
Reinalda B. (ed.). The Ashgate Research Companion to Non-State Actors. Surrey:
Ashgate Publishing Limited, 2011, pp.106–116.
3. Косолапов Н.А. Тема  7. Субъекты мировой политики и международных
отношений: явления, критерии, основы типологии // Мировая экономика
и международные отношения. 1998. № 1. С. 123–134.
4. Стрежнева М.В. Роль национальных парламентов в управлении Европейским
союзом // Мировая экономика и международные отношения. 2015. № 1.
С. 52–62.
5. Стрежнева М.В. Парламентские сети в транснациональном экономическом
управлении // Вестник Пермского университета. Серия: Политология. 2018.
№ 2. С. 5–20.
Часть I. МЕЖПАРЛАМЕНТСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО:
КОНЦЕПЦИИ И ФОРМАТЫ

ГЛАВА 1. Законодательная власть во внешних сношениях


государства как проблема политической теории
(к постановке вопроса)

Идея и понятие института парламентаризма занимают ключевое место в совре-


менной политической теории. Согласно ей, сущность демократии – в праве
народа самому определять свою жизнь. Практическую возможность для этого
открывает парламент – собрание демократически избираемых представите-
лей народа, от его имени вершащих законодательную деятельность. Задачей
же исполнительной ветви власти остается практическая деятельность в рамках
принимаемого парламентом законодательства.
Исторически эта схема создавалась для регулирования внутристрано-
вых отношений (сложность последних и их регулирования будут рассмотре-
ны ниже). Такое регулирование неизменно включает два временных уровня:
непрерывный текущий, объектом и предметом регулирования в котором явля-
ются реальные повседневные практические дела и отношения; и дискретный
долговременный, объектом и предметом, в котором выступают периодически
принимаемые и/или изменяемые общие принципы, правила и проекты обще-
ственной жизни.
Совокупность внутристранового властного регулирования – его общее
устройство, нормы, институты и регламенты их деятельности – и является
собственно государством, территория (регулируемые пространства) которого
всегда достаточно четко определена, что делает возможным внятное разделе-
ние внутренней сферы государства и его внешней среды. При этом историче-
ски государство было чаще всего лишено возможности беспредельно распро-
странять свое регулирование за пределы своих границ. Попытки подобного
распространения в отдельных случаях увенчивались успехом, следствием чего
было образование империй. В отличие от государств, которые так или ина-
че трансформировались в своих исторических преемников, все известные
в истории империи неизменно распадались. Этот факт указывает на одну из
ключевых особенностей империй: наличие в них неустранимого дисбаланса
между размерами внутриимперских территорий и пространств, объективно
требующих регулирования, и практическими регулятивными возможностями
метрополии1.

1 Здесь и далее под регулятивными возможностями государства (метрополии) понимается

вся совокупность имеющихся у государства средств воздействия – формальных и неформальных,


финансовых, экономических, научно-технологических, информационных, силовых и пр., если
иное не оговорено в тексте.
20 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

С того времени, как все геотории планеты оказались так или иначе поде-
лены между различными государствами, изменение регулируемой данным
государством сферы стало возможно лишь путем ущемления дееспособно-
сти и сфер регулирования других государств. Именно поэтому попытки таких
изменений стали рассматриваться как агрессия, а их историческая частота
дала основания считать международные отношения «диким полем».
В этих условиях на долю исполнительной власти государства выпадало
ведение всех предметных внешних сношений – от торговли и дипломатиче-
ских отношений до войн, – а также дискретное участие в выработке и уста-
новлении международного (международно-регионального, мирового) поряд-
ка, если и когда конкретное государство обладало для этого практическими
и политическими возможностями и мотивацией, ана долю законодательной
власти – дискретное определение принципов внешних сношений для «своего»
государства, а также дискретное же решение вопросов войны и мира и рати-
фикация важнейших межгосударственных актов. Так сложилась классическая
схема международных – по сути межгосударственных – отношений, главным
субъектом которых был институт государства, представляемый органами его
исполнительной власти.
Вместе с тем со второй половины ХХ в. законодательные органы государств
начинают играть быстрорастущую роль не только в дискретных, но и в повсед-
невных межгосударственных отношениях. Устанавливаются регулярные пря-
мые связи между парламентами разных стран2, проводятся международные
встречи парламентариев, создаются межпарламентские структуры. Однако
все это по инерции рассматривалось как дополнение внешней деятельности
властей исполнительных и даже получило название «парламентской диплома-
тии» – дипломатия, как известно, прерогатива именно исполнительной власти.
С началом XXI в. парламенты все чаще берут на себя инициативу во внеш-
неэкономических и внешнеполитических вопросах, ранее считавшихся полем
деятельности и компетенций исполнительной власти. Последними по време-
ни на момент написания этого текста примерами такого рода были решения
Конгресса США, попытавшегося законодательным оформлением санкций
в отношении некоторых государств (в том числе Российской Федерации) не
только ограничить свободу политического маневрирования президента США
в ведении дел с этими странами, но и добиться прямого воздействия на вну-
треннюю и внешнюю политику государств-объектов американских санкций.
При этом, если решения исполнительной власти могут при необходимости
и/или желании быть изменены или отменены достаточно быстро, то решения
законодателя в этом плане могут быть гораздо консервативнее и устойчивее;
а следовательно, способны негативно влиять на международные отношения
даже тогда, когда факторы и обстоятельства, изначально вызвавшие эти реше-
ния, давно и существенно изменились. Так, аналогичные действия Конгресса

2 Их отсчет идет с 1889 г., когда был создан Межпарламентский союз, участниками которого

изначально были парламентарии в личном качестве. Позже членство перешло к парламентам


в целом. Конгресс США членом союза не является.
Глава 1. Законодательная власть во внешних сношениях государства… 21

США имели место и в прошлом (1974 г., поправка Джексона – Вэника, видо-
измененная и продолжающая действовать как «закон Магницкого» и в 2020 г.).
В 2010-е гг., однако, возникает принципиально новое положение, при кото-
ром практическая внешняя политика (а не только ее принципы) США, а вслед
за ними и ряда других государств складывается из действий как исполнитель-
ной, так и законодательной властей, причем две эти ветви могут при этом ока-
зываться в конфликте друг с другом. Если исполнительная власть руководству-
ется обычно все же практическими соображениями (каковы бы они ни были),
то законодатели нередко исходят из соображений идеологического, религиоз-
ного, политико-психологического порядков. Поэтому изменение или отме-
на решений, принятых на основе таких соображений, обычно предполагает
изменение воззрений парламентариев и/или глубокое обновление партийно-
политического состава парламента под влиянием перемен в настрое, интере-
сах, воззрениях элит и избирателей.
Несколько упрощая, правомерно сказать, что если раньше для изменений
во внешней политике государства достаточно было повлиять на первое лицо
этого государства и несколько ключевых фигур в его окружении, то включение
в международно-политические процессы власти законодательной требует вли-
яния на элиты и крупные массивы избирателей – а это уже совершенно иные
приемы, затраты ресурсов и времени.
Как оценивать такое положение – как историческую аберрацию или как
долговременное новое явление в функционировании государства, в его внеш-
ней политике, а также в международной жизни? Если это явление устойчиво
и движимо не только субъективными причинами, то какие факторы обуслови-
ли его становление и как оно может сказаться на самόм государстве, его буду-
щих транснациональных отношениях, какие выводы из него надо сделать для
внешней политики России в предстоящие годы, и как осознание этого явления
способно изменить некоторые положения политической теории?
Разумеется, данная глава не претендует дать исчерпывающие ответы на
названные вопросы. Автор видит свою задачу в том, чтобы обозначить про-
блему и возможные подходы к ее интеграции в политическую теорию3.

1.1. К терминологии: «дипломатия» и «парламентская дипломатия»


Во второй половине ХХ в. понятие «дипломатии» переживает резкое рас-
ширение. Традиционная дипломатия, осуществляемая профессиональными
дипломатами по каналам министерства иностранных дел, обогащается специ-

3 Институт парламентаризма, его структура и функционирование рассматриваются в тео-

рии права в рамках двух- (законодатель–исполнитель) или трехзвенной (они же плюс судебная
власть) схем, а также в тех направлениях политической науки, которые концентрируются на
темах партий, фракций, лоббизма и, в последние десятилетия, наднационального управления
(см. главу «Перспективы парламентаризации глобального экономического управления»). В дан-
ной главе речь идет об интеграции проблемы парламентаризма в теорию международных отно-
шений как раздел политической теории в целом.
22 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

фическими формами – разовыми («пинг-понговая») и допускающими много-


кратное использование («челночная»). Дипломатия классическая (закрытая)
дополняется играющими все бόльшую роль публичной (открытой) и народ-
ной (проводимой НПО и другими институтами гражданского общества). Воз-
никают дипломатии, «отраслевые» по сферам приложения и/или специфике
используемых средств: экономическая, цифровая. По характеру применяе-
мых средств принуждения «дипломатию канонерок» дополнили долларовая,
а с началом XXI в. – дипломатия санкций. Список явно не закрыт, число воз-
можных «дипломатий» будет, скорее всего, возрастать.
Для человека, осознавшего себя как личность, важной психологической
потребностью становится необходимость показать себе и другим, что он
не просто один из многих миллиардов индивидов или «винтиков» в структурах
современного мира, но самостоятельная и значимая часть последнего. Види-
мо, в том числе и по этой причине, чем шире утверждается в мире демократия,
тем пристальнее внимание к сохраняющимся еще островкам былого аристо-
кратизма, дворцового этикета, ритуалов монархий, титулов и символов при-
вилегированных слоев прошлого. В сознании немалой части обитателей «гло-
бальной деревни» одним из подобных островков особой избранности остается
сфера дипломатии.
С началом массовых контактов между парламентариями разных стран,
практики их зарубежных поездок в СМИ и политической публицистике полу-
чает хождение понятие «парламентской дипломатии». Не исключено, что пар-
ламентариям, в большинстве представляющим «глубинку» своих стран, эле-
ментарно льстило причаститься к «блестящему» сонму дипломатов. К тому же
политически формулировка «парламентская дипломатия» оказалась бесспор-
но удачной находкой.
Однако при всем уважении к законодательной власти, парламентариям
и  межпарламентским контактам и отношениям, в научном обороте понятие
«парламентской дипломатии» нуждается в существенных уточнениях. Ключе-
вой вопрос здесь – ограничивается ли она тем, что просто дополняет все иные
виды «дипломатий», осуществляемые по непарламентским каналам и направле-
ниям, или у нее есть (либо она постепенно приобретает) специфические, только
ей присущие функции; или же имеет место некое сочетание первого и второго.
Изданный в 1984 г. «Дипломатический словарь» под редакцией тогдашне-
го министра иностранных дел СССР А.А. Громыко толковал дипломатию как
«принципиальную деятельность глав государств, правительств и специальных
органов внешних сношений по осуществлению целей и задач внешней полити-
ки государства, а также по защите прав и интересов государства за границей»4.
С тех пор это определение без сколь-нибудь существенных изменений кочует
по отечественной научной и политической литературе на данную тему.
Определение это предельно расширительно. Оно вводит в качестве глав-
ного критерия понятие «принципиальной» деятельности, никак не уточняя,

4 Громыко А.А. (гл. ред.). Дипломатический словарь: В 3 т. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Наука,

1985–1986. Т. 1: А–И.
Глава 1. Законодательная власть во внешних сношениях государства… 23

по каким признакам такая деятельность отличается от «не принципиальной».


В отсутствие внятных критериев данное определение, по сути, отождествляет
дипломатию со всей внешнеполитической деятельностью государства вооб-
ще, не выделяя качественной специфики дипломатии. Под него без натяж-
ки подходят даже такие виды деятельности государства, как агрессия, война
или, в новейшее время, экспорт «цветных революций», «гибридные войны».
Конечно, не первый век уже существуют явление и понятие «дипломатии
канонерок»; однако само по себе это явление – далеко не война: по ее целям
и задачам это еще дипломатия, хотя и своеобразная.
В западной литературе принято четко разделять понятия «внешней поли-
тики» и «дипломатии»; при этом первая рассматривается как явление сущ-
ностное, а вторая – как один из инструментов первой. Дипломатию ото-
ждествляют, как правило, с поддержанием диалога, ведением переговоров
и видят в ней один из важнейших институтов государства и системы межго-
сударственных отношений в целом. Хотя в дипломатической практике могут
использоваться самые жесткие формы диалога и средства давления на контр-
агента (существует, например, концепция так называемой «дипломатии при-
нуждения» – cohesive diplomacy), ее главный отличительный признак – отказ
от использования в  лоне собственно дипломатии средств прямого насилия,
прежде всего военного5. Говоря фигурально, дипломатия может – а нередко
и должна – «выкручивать руки»; но идти дальше этого уже не ее задача.
Ради терминологической точности следует также различать явления
и понятия «дипломатии» и «дипломатических способностей». Если первое –
функция, сфера деятельности, один из институтов государства и инструмен-
тов политики, то второе – качество личных способностей индивида. Умение
отстаивать свои ценности, интересы и позиции, не портя при этом отноше-
ния с другими, а по возможности улучшая их, востребовано на всех уровнях
и во всех сферах жизни. Способностями к такой «дипломатии» могут обладать
самые разные по их профессиям, образованию, социальному положению, воз-
расту и иным персональным характеристикам люди. В том числе и парламен-
тарии. Что, однако, не делает всех их дипломатами в строгом смысле слова.
Принципиальная особенность всех форм профессиональной дипломатии
заключается в том, что все они осуществляются органами, представляющими
исполнительную власть государства. Так называемая народная дипломатия
дает выход в эту сферу институтам гражданского общества6. Парламентская
дипломатия напрямую выводит в повседневную деятельность сфер внешней
политики и международных отношений законодательную власть государства.
В какой роли и с какими целями?

5 См.: Diplomacy. Evans G. and Newnham J. (eds.). The Penguin Dictionary of International Rela-

tions. London: Penguin Books, 1998, pp. 128–130.


6 Разумеется, это происходит лишь там, где существуют реально действующее гражданское

общество и его интерес к внешним сношениям своей страны. В противном случае «народная
дипломатия» оказывается лишь еще одним политико-пропагандистским средством в арсенале
исполнительной власти соответствующего государства.
24 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

1.2. Становление парламентаризма как политико-исторический


процесс
Исторически формирование государства начиналось на базе силового ком-
понента: в первооснове той фактической власти, которая позднее разовьется
в  государство, неизменно была и остается некая группа вооруженных (по
меркам времени) людей. В более поздние времена ее господство дополнялось
и подкреплялось наличием служителей культа. При всем влиянии последних,
им вплоть до европейского Средневековья редко когда и где удавалось заби-
рать власть в свои руки: по большей части их функцией была легитимация вла-
сти «кесарей». Если же и когда верхушке культа удавалось захватить власть, то
происходило это всегда с опорой на верные ей вооруженные формирования.
Всякая власть была неотделима от насилия, прежде всего физического,
практически не знавшего ограничений. Это насилие выполняло три жизненно
важные функции:
• защиту ареала обитания социума (позднее – территории государства),
• поддержания в социуме определенного внутреннего порядка (позднее –
стабильности государства, его устройства и иерархии властей и элит),
• стихийного регулятора тех общественных отношений, которые человек
или еще исторически не мог, или по каким-то причинам не желал регу-
лировать ненасильственными средствами и методами.

Постепенное увеличение численности населения в благополучных кра-


ях и, как его следствие, рост численности прослойки, которую правомерно
называть «элитой» древних сообществ, поставили проблему защищенно-
сти этой элиты от произвола верховной власти. Поскольку произвол был не
только нравственной патологией правителей, но и естественным и наиболее
эффективным способом управления элитой (принцип управления «разделяй
и властвуй» применялся прежде всего к ней и дожил в этом качестве до наших
дней), обеспечение защищенности элиты оказывалось (и остается доныне)
противоречивой и потому трудновыполнимой задачей.
В древних сообществах тогдашние «элиты» насчитывали десятки, сотни,
редко где тысячи человек; соответственно, отношения внутри элиты, а также
между ней и верховной властью имели исключительно межличностный харак-
тер. По мере исторического роста численности населения росла и численность
элит – хотя бы потому, что для более многочисленного населения требовалось
больше управителей; с другой стороны, такое население и более масштабное
хозяйство могли прокормить и множившуюся элиту. Естественно, что в подоб-
ных условиях задачи как управления элитой «сверху», так и обеспечения ее
защиты от произвола верхов со временем лишь усложнялись.
В том, как решались эти задачи, многое зависело от личности верховного
правителя (как бы он ни назывался). Разумному правителю (не нравственному,
ибо содержание нравственности в разные эпохи и разных сообществах сильно
варьировалось, да и нравственность вовсе не обязательно ходит рука об руку
с разумом), как правило, были нужны искренняя поддержка хотя бы основ-
Глава 1. Законодательная власть во внешних сношениях государства… 25

ных сегментов элиты, а для этого управление ею методом «пряника и кнута» (а


не наоборот), уважение ее ключевых фигур, их постоянное удержание в поле
зрения, возможность получить от них и/или элиты в целом добросовестные
советы. Так возникали первые совещательные структуры при высшей власти.
Эти структуры, однако, не решали и не могли решить задачу защиты эли-
ты в целом от произвола правителя. Их влияния хватало в лучшем случае на то,
чтобы защитить по возможности отдельных представителей высшей знати. Но
элита, не уверенная в надежности своего положения, будет решать прежде все-
го собственные краткосрочные задачи и не может служить действенной опорой
верховной власти. По той же причине (краткосрочный горизонт интересов эли-
ты) она не сможет быть и надежной долгосрочной опорой государства и соци-
ально-территориальной системы. Но и опекать персонально растущее число
элитариев верховная власть даже при всем ее желании практически не может.
Ответом стало расширение практики законотворчества, причем субъек-
том его было уже собрание представителей элиты, члены которого выдвига-
лись ею самой и/или верховным правителем. Такое собрание, как бы оно ни
называлось, объективно выполняло, помимо законотворческой, две важные
функции: оно посредством создания законов дополнительно легитимировало
политическое устройство и власть верховного правителя; и потому даже при
максимальной его послушности было пусть слабым, но ограничителем свое-
волия последнего – нарушение правителем принятых законов и регламентов
могло теперь серьезно ослабить его власть, а в некоторых случаях и полностью
делегитимировать ее политически и психологически.
Надо оговориться, что на протяжении веков важнейшим институтом, через
который различные группы высших слоев элиты могли влиять на верховного
правителя, была религия и ее структуры (там, где они существовали) – жрецы,
священнослужители, позднее церковь. Правитель не мог занять свое место, не
получив благословения иерархов веры; слово священнослужителей обладало
весомым, нередко решающим значением в одобрении деятельности верховной
власти и могло даже полностью делегитимировать ее. Иерархи веры, позднее
главы церквей на длительные исторические периоды добивались главенства
церкви над верховной светской властью.
Особенно важны в этом плане история и роль римско-католической церк-
ви и Ватикана в политической истории Европы. Институт парламентаризма
возник в его современном понимании в практике католичества и позднее,
вместе с рядом смежных практик, был перенесен в светскую жизнь, секуляри-
зирован. Тема взаимоотношений верховных религиозных и светских властей
самостоятельна и крайне сложна. Здесь отметим только, что верховная свет-
ская власть в Европе стала таковой, лишь вырвавшись из-под доминирования
Ватикана, и процесс ее высвобождения занял практически 600 лет – с XII по
XVIII вв. В некоторых странах и религиях светская власть и сегодня продолжа-
ет оставаться под властью духовной.
Параллельно возникал, утверждался в практике и в сознании мыслящей
части элит запрос не только на защищенность конкретных лиц, родов, групп
в настоящем времени, но и на долговременные гарантии такой защищенно-
26 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

сти. Тут уже недостаточно было благорасположенности верховного правителя,


его клятв и обещаний, даже его порядочности (впрочем, встречавшейся неча-
сто). Недостаточным оказывался и такой распространенный метод защиты, как
дворцовые перевороты. Помимо сложности их организации и связанных с ними
смертельных рисков, перевороты обеспечивают интересы лишь узкой группы
заговорщиков, а не элиты в целом (иногда даже сильно вредя последней). Для
элиты же искомые гарантии могли быть обеспечены только системными мера-
ми, которые включали бы постоянное эффективное ограничение самовластия
и самодурства человека, волей судьбы оказавшегося у высшей власти в стране.
Подсказку дало сочетание практик совещательных групп при правите-
ле («ученых советов при Чингисхане») и случаев самоуправления на уровнях
отдельных деревень и древних городов. Исторические предтечи современных
парламентов, положившие начало процессу разработки формального права,
давали элите относительно более высокую защищенность (которая постепен-
но перетекала и на нижние слои социумов), а верховной власти – дополни-
тельную легитимацию самой власти и ее действий, открывшуюся с возможно-
стью ссылок на «народное представительство» и «волю народа».
На протяжении многих веков принятые во всех странах, где появились
первые протопарламенты, системы цензов прямо и откровенно обеспечивали
их элитарный состав. С появлением новых категорий элиты последние обычно
рано или поздно добивались права быть представленными в таких структурах,
и их введение туда нередко рассматривалось как революция (а иногда и было
ею). Не отрицая действительно революционного значения ряда таких пере-
мен, надо, тем не менее, признать, что законодательные собрания оставались
при этом институтами элиты и для элиты, со временем все более защищав-
шими элиту уже с двух сторон: как от верховной власти, так и в отношениях
с другими слоями социума («низами»).
Постепенно в мире сложились несколько моделей отношений между вер-
ховным правителем и палатой, более или менее приближенной по ее статусу
и функциям к современному парламенту:
• реальная высшая власть принадлежит палате, верховный правитель
отсутствует или его статус имеет сугубо символический характер;
• лидирующая роль принадлежит правителю, искренне сотрудничающему
с палатой в определении политического курса и принятии законов (что
не исключало конфликтов по отдельным вопросам);
• «сильный» правитель придерживается авторитарного курса (нередко
весьма жесткого), роль палаты номинальна, но институт палаты сохра-
няется как инструмент легитимации власти и деятельности «сильного»
правителя;
• правитель диктаторского толка сохраняет палату как политическую деко-
рацию, лишив ее реальных полномочий и функций, или распускает ее.

Исторически в подавляющем большинстве стран (прото)парламенты нахо-


дились в ведόмом, подчиненном положении, поскольку верховный правитель
неизменно сочетал в своем лице все три ветви власти – законодательную,
Глава 1. Законодательная власть во внешних сношениях государства… 27

исполнительную и судебную. О какой-либо даже ограниченной их роли во


внешней политике своих стран того времени можно говорить, видимо, лишь
как об отдельных, исключительных случаях.
Рост численности населения и, как следствие, численности элит; развитие
института государства, умножение и усложнение его функций; промышленная
революция имели одним из первых и главных своих следствий кристаллизацию
под верховным правителем исполнительной власти – совокупности исполняв-
ших волю трона органов, призванных заниматься практическими вопросами,
решать которые, как сейчас говорят, «в ручном режиме» сам правитель в силу
их растущего в геометрической пропорции объема уже не имел возможности
и вынужден был ограничиваться все более дискретным вмешательством лишь
в отдельные, наиболее важные с его точки зрения дела, отношения и процессы.
Таким образом, за исключением небольшого числа самоуправлявшихся
городов и территорий, (прото)парламенты и исполнительные органы оказа-
лись по отношению к верховному правителю на одном и том же – подчинен-
ном, или втором – уровне государственных управления и политики. Верхов-
ная же власть (правитель) выступала по отношению к ним в качестве лидера
и арбитра. Так стихийно, на протяжении многих веков, на базе множества
стран и культур, различных условий и опыта управления в светской практике
сложилась функциональная «трехчленка»: создание законов – практика госу-
правления – арбитраж, во всех ее компонентах, однако властно, политически
и функционально замкнутая на правителя и в целом подпадавшая под идейно-
политическое доминирование тех или иных веры, религии, церкви.
Осознание ее именно как функционального триединства, позволявшего
не просто ограничивать верховного правителя, а вообще избавиться от него,
притом бескровным и абсолютно легитимным образом, произошло в процессе
создания и последующей эволюции США и их политической системы. «Отцы-
основатели» США сознательно выстраивали новое государство как противо-
положность европейским монархиям того времени. За образец был взят Древ-
ний Рим эпохи республики. Поскольку закат Рима начался с его отходом от
республиканизма и поворотом к имперской политике, был сделан вывод
о недопустимости в США условий, при которых возникал бы риск появления
там монархии европейского типа или чего-то подобного. В этих целях в кон-
ституцию США был заложен системный конфликт ветвей власти (см. ниже).
Одновременно ставилась задача обеспечить безусловное верховенство свет-
ской власти над духовной, но без отрицания последней. Эта задача была решена
отделением церкви от государства и провозглашением равноправия различных
направлений христианства (другие религии в то время, естественно, не рассма-
тривались). Примером здесь послужили как многобожие Рима, так и уже прочно
сложившаяся к XVIII в. религиозная практика Великобритании7.
7 Так называемая англиканская церковь – сложившийся на протяжении XVI–XVII вв. союз

25 течений христианства, каждое из которых сохраняет в рамках союза полную автономию в тол-
ковании вероучения, ритуалах и выборе своих иерархов. Союз независим от Ватикана; его главой
является царствующая особа Великобритании, т.е. власть духовная политически (но только поли-
тически) находится под контролем власти светской.
28 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

В рамках светской власти законодательная, исполнительная и судебная ста-


ли самостоятельными ветвями; при этом функции арбитража делают судебную
власть де-факто высшей, и хотя законодатель имеет приоритет перед исполни-
телем, тем не менее последний обладает мерой самостоятельности, позволяю-
щей ему при необходимости блокировать и/или саботировать решения зако-
нодателя. В конституционные связи между тремя ветвями власти намеренно
встроен конфликт, обеспечивающий долговременные гибкость и динамиче-
скую стабильность государственной и политической систем.
Не лишенное слабых сторон и недостатков, это государственное устрой-
ство позволило США без принципиальных его изменений и революций
пройти через гражданскую и две мировые войны и вот уже почти два с поло-
виной века обеспечивает американскому государству способность в целом
эффективно сочетать конституционную преемственность с периодическими
эволюциями в составе государства; силу федеральной власти с высокой авто-
номностью штатов; динамическую стабильность государства и экономики
с исторически беспрецедентным ростом (до последнего времени) влияния
США в мире.
Оно оказалось оптимальным и для решения другой задачи, вставшей
в начале ХХ в. перед всеми наиболее крупными государствами с развитыми
экономиками: выстраивания многоуровневой системы государственного
управления, которая позволяла бы балансировать общестрановые и локаль-
ные интересы таким образом, чтобы, как минимум, не подавлялась – а жела-
тельно, укреплялась бы и развивалась – мотивация каждого уровня к росту,
развитию и расширению диапазона доступных ему возможностей в стране,
регионе и в мире. Этот подход предполагает качественное расширение роли
законодательной власти и рост значения взаимного сотрудничества законода-
телей разных уровней – от местного до общенационального, а в перспективе
и наднационального.

1.3. Факторы и движущие силы внешних функций парламентаризма


XXI века
Парламенты многих, прежде всего ведущих государств никогда не были
индифферентны к вопросам внешней политики и международной жизни.
Однако после Второй мировой войны происходит быстро нарастающая акти-
визация их внимания к двум этим сферам. Тому способствовали объективные
качественные процессы мирового развития. Поскольку процессы эти давно
и исчерпывающе описаны и проанализированы в научной литературе, огра-
ничимся здесь лишь их общим перечислением:
• после войны происходит, без преувеличения, революция в отношениях
буржуазно-демократического государства, рынка и общества. В практи-
ку входят государственно-монополистическое регулирование финансов
и экономики, в политическую повестку – вопросы прав человека, трудо-
вых отношений и социальной ответственности государства;
Глава 1. Законодательная власть во внешних сношениях государства… 29

• в Западной Европе начинается процесс экономической интеграции,


уже скоро выдвинувший на первый план финансовые и политические
ее аспекты;
• развитие мировых экономики, торговли, коммуникаций вкупе с научно-
технической революцией предъявили спрос на беспрецедентные диапа-
зон и объемы соответствующего международного регулирования;
• как серьезнейший вызов, требовавший ответа на всех направлениях –
в экономике, финансах, военной сфере, социальной политике, было
воспринято на Западе создание социалистического лагеря и советско-
китайского союза;
• ликвидация колониализма, появление десятков новых государств резко
изменили политическую картину мира, потребовали и открыли возмож-
ность создания сотен международных организаций, подняли их роль
в  мировых политике и экономике, а также сделали неизбежными про-
цессы внутренней перестройки в странах–бывших метрополиях.

Все это в совокупности требовало заключения колоссального числа ранее


не практиковавшихся международных соглашений; гигантских объемов согла-
сования внутреннего законодательства государств с международными правом
и договорами; решения многих прецедентных вопросов суверенитета и наци-
ональной безопасности в условиях растущей взаимозависимости народов
и государств. Тем самым объективно повышалась роль законодательной вла-
сти; непрерывно расширялась сфера рассматриваемых ею проблем и вопро-
сов на стыке внутренней жизни государств и их внешних сношений; возникла
и получила развитие потребность в установлении постоянных межпарламент-
ских связей; парламентарии и институт законодательной власти в целом при-
обретали опыт глубокого погружения в самые разные проблемы международ-
ной жизни и вкус к такой деятельности.
Одновременно на всем протяжении ХХ в. нарастали, а в последней его
трети резко ускорились процессы глобализации, создавшие к исходу столетия
принципиально новые политические и правовые условия в мире и поставив-
шие перед законодателями всех стран задачи небывалой сложности.
Глобализация – процесс прежде всего социальный, и как явление она
ведет свою историю с древних времен. Ее начало и первое документированное
подтверждение глобализации духовной – Библия, согласно которой «нет ни
эллина, ни иудея», а все люди сотворены Богом равными. Следующим рубе-
жом можно назвать становление науки, ибо научное знание универсально,
а следовательно, по природе своей глобально. Становление и начало развития
капитализма – глобализация нравственная, ибо этот образ жизни повсемест-
но утверждает на практике свои ценности и неотделим от них. Экономическая
глобализация знала две волны: в конце XIX в. возникают первые транснацио-
нальные корпорации; а с начала 1970-х гг. появление океанских танкеров и кон-
тейнеровозов сделало возможным перемещение между континентами десят-
ков и сотен миллионов тонн грузов. Карибский кризис 1962 г. ознаменовал
рождение глобализации военно-политической, которую полвека именовали
30 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

ракетно-ядерной конфронтацией СССР и США. Сочетание экономических,


финансовых и военно-политических факторов международной жизни сделало
к середине 1970-х неизбежной постановку проблемы глобального управления
(создание Группы шести/семи, а уже в 1990-е Группы двадцати). Электроэнер-
гетика, использование волновых частот, борьба с эпидемиями, а затем реактив-
ная гражданская авиация и сверхкрупнотоннажный океанский коммерческий
флот потребовали унификации правил и технологий в этих областях, в связи
с чем можно говорить о глобализации технологической. С распространени-
ем компьютеризации происходят финансовая (с 1970-х гг.), а с появлением
интернета – информационная глобализация. Не поддаются четкой хронологи-
ческой привязке по времени становления, но несомненны как явления глоба-
лизации культурная, человеческих отношений (массовые транснациональные
связи– родственные, профессиональные и др.), образовательная, становление
глобальной теневой экономики и даже глобализация криминальная.
Каждая из названных глобализаций – сеть. Для придания их совокупно-
сти качества действительной целостности глобального мира не хватает свя-
зующей вертикали – глобализации международно-политической. Вопрос
о  ней в  повестке текущих международных отношений пока даже не постав-
лен. Главных причин тому три. Одна – объективно такая глобализация долж-
на будет ввести в наднациональное русло священную корову современной
мировой политики – институт государства. Мир это чувствует и бунтует:
кто слабее – тихим саботажем; кто сильнее – открыто, как президент США
Д. Трамп, настойчиво осуществляющий антиглобалистскую революцию, либо
как Китай или Россия, делающие упор на международное право (т.е. на сохра-
нение системы межгосударственных отношений как стержня миропорядка)
и переходящие к приоритету внутреннего законодательства над международ-
ными обязательствами8.
Другая и более весомая причина – состояние наук о личности и обще-
стве, которые не могут предложить реалистическую, операциональную кон-
цепцию искомого мира. Не могут предложить такую концепцию и светские
идеологии XVIII–XX вв., от либерализма и социализма до устойчивого разви-
тия: инструментальные в частностях, они не дают синергетического ответа на
вопрос о том, как должен быть устроен глобально целостный мир XXI в. и как
он может быть построен. Нет внятного практического понимания устройства
такого мира и у субъектов глобального управления, в документах которых вот
уже полвека доминируют по сути лишь благие пожелания.
Третья и наиболее существенная причина – влияние глобализации на
национально-страновые и транснациональные элиты современного мира,
и  те последствия, которые могут отсюда проистекать для института государ-
ства и  конкретных стран. За последние полвека выросли не только числен-
8 Надо оговориться: глобализация несет институту государства и конкретным странам не

только вызовы и риски, но и разнообразные «плюсы». В каждом случае, однако, баланс издер-
жек и преимуществ от глобализации для той или иной страны будет определяться динамикой
внутриэлитных отношений в этой стране и характером связей ее элит с элитами глобальными.
Об этом – ниже.
Глава 1. Законодательная власть во внешних сношениях государства… 31

ность элит, но и в еще большей степени их социальное разнообразие. Профес-


сиональные, этноконфессиональные, культурные и иные сообщества, разные
меньшинства – все они сформировали свои элиты и установили транснаци-
ональные связи, а нередко и лояльности. В условиях глобальных коммуника-
ций интересы таких элит могут в большей или меньшей степени расходиться
и даже конфликтовать с интересами материнского государства и других элит
своей страны. В поисках поддержки и защиты отдельные элитные группы
могут обращаться к внешним силам – тем более что в условиях миграцион-
ной свободы размывается понятие «национального предательства». Достиг-
шие высокого совершенства технологии манипулирования общественным
мнением и электоральным поведением, особенно если и когда они получают
мощную внешнюю поддержку, способны в отдельных случаях существенно
повышать роль узких элитных групп в составе национального парламента. Их
антипод – глобальные элиты, априори ставящие свои интересы и цели выше
государственных и страновых.
Отмеченная выше неспособность (а фактически нежелание) государств
даже ставить вопрос о международно-политической глобализации объясня-
ется сочетанием стремления США утверждать свою исключительность, «гло-
бальное лидерство», их усиливающимся с начала XXI в. противопоставлением
себя международному сообществу; и опасений большинства государств отно-
сительно того, что международно-политическая глобализация окончательно
поставит их под контроль международных, а в будущем глобальных инсти-
тутов, лишит даже номинального суверенитета. По сути единственное, что
сделали государства в рамках глобального управления – это создали в 1999 г.
«Группу двадцати» (G20), которая в начале XXI в. была выведена с министер-
ского уровня на уровень глав государств и правительств и постепенно расши-
ряет круг рассматриваемых ею проблем за рамки сугубо финансовых.
Одним из следствий такой позиции государств явилось то, что с начала
XXI в. (и даже несколько ранее) движущей силой политической глобализации
де-факто становится неформальный союз крупнейших финансовых интересов
и международной бюрократии. На протяжении 2010-х гг. и особенно с при-
ходом к власти в США президента Д. Трампа борьба за политическую глоба-
лизацию как таковую (быть ей или не быть; быть, конечно), ее содержание,
направленность и цели ведется одновременно на трех уровнях: конкуренции
и соперничества ведущих государств, прежде всего США и Китая; противоре-
чий между институтом государства и явлением глобализации; а также проти-
воречий между национально-страновыми и глобалистскими элитами.
Под влиянием всего перечисленного меняется в сторону расширения роль
парламентов и межпарламентских связей и отношений во внешних сношени-
ях государств и в международной жизни. Эта роль давно уже не ограничивает-
ся «межпарламентской дипломатией» и не сводится только к ней: парламенты,
делающие в своей работе упор прежде всего на «дипломатию», фактически
расписываются в том, что остаются лишь придатками исполнительной вла-
сти. В идеале парламенты могут и должны работать на опережение в создании
32 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

правовой базы и принципов регулирования глобального мира. Глобализация


может быть заторможена действующими против нее факторами; но полностью
она уже не уйдет и, скорее всего, получит дальнейшее развитие. Следовательно,
потребуется и какое-то ее международно-политическое оформление, которое,
в свою очередь, будет во многом зависеть от позиций и решений парламентов.

1.4. Новое институциональное наполнение внешней политики


Если парламент становится постоянным участником внешних сношений сво-
его государства, то объективно это означает существенное изменение инсти-
туционального наполнения внешней политики. Парламент всегда был в этой
политике – но дискретно по времени и по содержанию. Теперь он стал ее
участником на повседневной и предметной основе – а это означает, что впер-
вые в своей истории государство выходит во внешние сношения во всей пол-
ноте его основных ветвей власти. При отсутствии политического, личностного
и/или аппаратного конфликта между ними это может сильно укрепить пози-
ции государства во внешних делах; наличие же конфликта может эти позиции
ослабить или даже свести к нулю.
В настоящее время за парламентами сохраняются и не подвергаются сомне-
ниям их исторически сложившиеся функции во внешних сношениях своего
государства: объявление и прекращение войн, контроль кадрового наполне-
ния внешнеполитических служб и исполнительной власти в целом, ратифи-
кация международных договоров и соглашений. Важное внешнеполитическое
значение приобрел также процесс обсуждения и утверждения бюджета госу-
дарства. В последние годы некоторые парламенты, особенно Конгресс США,
присвоили себе функцию одно- или многостороннего введения санкций про-
тив других государств. Как минимум в случае США практика санкций прямо
используется ими как одно из средств глобального управления. Это позволяет
предположить, что санкции пришли в международные отношения и в работу
законодательных органов очень надолго.
В 2010-е гг. во многом именно парламенты определяли баланс функций
противоборства, конкуренции и сотрудничества во внешних сношениях своих
государств. Особые роль и позиция здесь проявились со стороны Конгресса
США. Специфика этого государства в том, что его внутреннее законодатель-
ство имеет безусловный приоритет над его международными обязательствами.
Причем такое положение открывает перед любым американским судом право
и возможность выносить решения по международным вопросам в случаях того
или иного конфликта интересов, и делает Конгресс США, состоящий (как
и любой парламент) из представителей локальных интересов, весьма заинте-
ресованным в сохранении этого принципа и в его использовании в «перетяги-
вании каната» с федеральной исполнительной властью.
Было бы неверно трактовать этот принцип и основанную на нем практи-
ку как исключительно позитивные, даже намеренно желательные для США.
Да, в них есть удобные для исполнительной власти и крупного бизнеса США
Глава 1. Законодательная власть во внешних сношениях государства… 33

моменты. Но в долговременной перспективе их сохранение скорее подрывает


доверие к США как договороспособной стране. В случае нарастания в США
конфликтов между различными элитами эта особенность, несомненно, будет
использоваться во внутриполитической борьбе, что может сильно осложнить
или парализовать деятельность исполнительной власти во внешних сношени-
ях. Первые «звонки» такого рода уже прозвучали на протяжении первого срока
президентства Д. Трампа применительно к отношениям США с Россией.
К концу 2010-х гг. вышла на поверхность и более не отрицается борьба за
пространственное оформление глобализации, де-факто ведущаяся с 1990-х,
если не раньше. Борьба эта идет по нескольким направлениям, и решающее
слово в ней, скорее всего, скажут парламенты. Основные направления ее мож-
но обозначить следующим образом:
• нужно ли вообще какое-то формальное закрепление международно-
политическое глобализации, или этот процесс может и дальше разви-
ваться на неформальной основе («глобализация по понятиям»);
• если такое закрепление желательно, то требует ли оно и будет ли проис-
ходить на основе некоего глобального права (по логике необходимого),
или будет опираться на право международное, на межгосударственные
соглашения;
• если глобальное право признается как желательное или неизбежное, то
ляжет ли в его основу одна из соперничающих правовых систем (США, ЕС
или Китая), или глобальное право будет разрабатываться и приниматься
отдельно, или же подвергнется модернизации право международное;
• в любом случае, кто и как будет всем этим заниматься, и какие подходы
обеспечили бы необходимую легитимность процессу выработки будущего
права (глобального или международного) и результатам этого процесса.

Опасность в том, что следствием этой борьбы (а неотъемлемой ее частью


выступает практика экспорта страновых права и законодательства за пределы
суверенной юрисдикции) может оказаться не победа той или иной правовой
системы, но эрозия права как такового – как международного (которое уже
опасно ослаблено), так и внутристранового. Подобная эрозия может легко
соединяться с популизмом, становясь в одних случаях его следствием, в дру-
гих – его триггером.
Весь названный комплекс проблем по-новому ставит и вопрос о характе-
ре отношений государства с гражданским обществом (ГО) своей страны (если
такое общество в стране существует), а также с глобальным гражданским обще-
ством (ГГО). Страновое ГО по определению не может быть гомогенным, а тем
более монолитным; оно с некоторой мерой адекватности отражает многообра-
зие наличествующих в обществе ценностей, интересов, позиций. Еще сложнее
его взаимодействие с ГГО, которое по многим критериям может существенно
отличаться от странового ГО.
Гражданское общество – форма самозащиты общества от тотального
насильника, каким является государство. Парламент – подчиненная часть это-
го насильника (в автократиях всех типов) или посредник в отношениях между
34 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

обществом и государством (в демократиях). Тогда межпарламентаризм в пер-


вом случае – это расширение сферы господства института государства; а во
втором – расширение контроля общества над государством, в том числе через
внешнюю (транснациональную) сферу, которая в глобальном мире выступает
уже не как «чужая» (международная), но как «своя» (мир-то теперь целостен).

1.5. Выводы и вызовы для политической теории


Государство, выходя во внешнюю сферу всеми ветвями своих властей (и судебной
тоже, но она не предмет нашего рассмотрения), тем самым выносит в эту сферу
и конфликт между этими ветвями – конфликт, в котором прежнее доминирование
тут подсистем исполнительной власти уже не может считаться гарантированным.
Многочисленные внешние силы получают не только де-факто (условия для этого
были и раньше), но и политически и даже юридически легитимные возможности
использовать такого рода конфликты в своих интересах и целях.
Как следствие, конкретное государство и институт государства становятся
более уязвимыми по отношению к внешним силам и влияниям. Причем это имеет
место как для авторитарных, так и для демократических государств, хотя послед-
ствия этого нового положения проявляются для них, видимо, на разных времен-
ных горизонтах. В длительной перспективе это может стать фактором силы буду-
щего государства – не насильника, но рациональной корпорации по управлению
социально-территориальной системой. Станет ли оно такой или останется тради-
ционным, патриархальным, будет во многом зависеть уже не только от исполни-
тельной, но и от законодательной власти, от ее готовности и способности интегри-
ровать локальные внутристрановые интересы с внешними.
Полноценный выход государства во внешнюю сферу всеми ветвями его
власти9 в перспективе неизбежно приведет к усложнению всей структуры
международных отношений, что по всей вероятности повлечет существен-
ные подвижки в содержании разделов политической теории, теорий внешней
политики и международных отношений и смежных дисциплин, рассматрива-
ющих вопросы формирования политики, принятия политических решений,
роли институтов и бюрократии, взаимосвязей формальных и неформальных
процессов в элитах, виды и способы сотрудничества, конкуренции и соперни-
чества государств в современном мире.

Список литературы
1. Громыко А.А. (гл. ред.). Дипломатический словарь: В 3 т. 4-е изд.,
перераб. и доп. М.: Наука, 1985–1986. Т. 1: А–И.
2. Diplomacy. Evans G. and Newnham J. (eds.). The Penguin Dictionary of
International Relations. London: Penguin Books, 1998, pp. 128–130.

9 Судебная власть – не предмет рассмотрения в данной работе; но совершенно очевидно, что

ее место и роль во внешних сношениях государства и в международных отношениях «обречены»


на усиление и возрастание.
ГЛАВА 2. Глобальные трансформации партийно-
политического ландшафта

Глобальный финансово-экономический кризис 2008–2010 гг., а теперь


и последствия пандемии, будучи серьезными испытаниями на гибкость и жиз-
неспособность социальных и политических систем стран Запада, поставили
на повестку дня вопрос о том, за счет чего подобная адаптивность может быть
достигнута. В период Великой депрессии (1929–1933) интеллектуальный ответ
состоял в смене социально-экономической модели (повсеместное распростра-
нение кейнсианства, политика стимулирования инвестиционного и  потре-
бительского спроса) и трансформации идеологии (социальный либерализм,
пришедший на смену либерализму классическому, социал-демократический
вариант реформизма и демократического социализма, окончательно утвер-
дившийся в мировой политике уже после Второй мировой войны). В кризис-
ные 1970-е гг. получил распространение тезис о необходимости снять с «пере-
груженного» социальными обязательствами и расходами государства часть
бремени,возложенного на него в рамках доминировавшей социальной модели.
Имел место неолиберальный переход от «экономики спроса» к «экономике
предложения», а по миру в конце 1970-х и в 1980-х гг. прокатилась неоконсер-
вативная идеологическая волна (причудливо сочетавшая консерватизм и тра-
диционализм с почти либертарианскими установками и апелляцией к класси-
ческому либерализму и индивидуализму).
Тем проблематичнее в интеллектуальном и политическом плане то обсто-
ятельство, что в ответ на кризис 2008–2010 гг. никаких новых магистральных
интеллектуальных и идеологических трендов продемонстрировано не было
(если не считать таковыми дальнейшее распространение «молекулярных» иде-
ологий, не ориентированных на универсальные идеи или объяснения обще-
ственных процессов, а сконцентрированных на одностороннем, «тоннельном
видении» проблем – от последовательного феминизма до «воинствующего»
энвайронментализма). Лидерство современного Запада во многом основано
на его способности к социальным инновациям, на креативности элит и гиб-
кости институтов. Констатация определенного интеллектуального застоя сви-
детельствует о снижении адаптивности западных институтов и политических
систем, теряющих способность приспосабливаться к вызовам современности
и давать на них адекватный системный ответ.
Брекзит и неожиданный для большинства аналитиков исход выборов
в  США 2016 г. ясно продемонстрировали, что в мировой политике (прежде
всего на Западе) набирают силу настроения «разгневанных граждан», недо-
36 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

вольных господствующим истеблишментом и проводимой им политикой,


раздраженных характером текущих политических процессов и выступающих
с требованиями серьезных перемен. Но при этом перемен, зачастую понима-
емых достаточно парадоксально – прежде всего, как возврат к «светлому про-
шлому».
До последнего времени либерализм рассматривался в рамках западного
политического сознания как наиболее универсальная и прогрессивная идео-
логия, а либеральная демократия – как своего рода конечная точка развития,
как столь ярко описанный более четверти века назад Ф.  Фукуямой «конец
истории». Однако постепенно к середине 2010-х либеральный триумфализм
стал сменяться историческим пессимизмом, ожиданием того, что «кризис
западного либерализма не закончится в одночасье... [Х.]Клинтон в Белом доме
также не гарантировала бы Америке бóльшую безопасность. Самоуверенность
западных элит подрывает их способность осознавать истинные масштабы
угрозы»1. И угроза эта не только и не столько вытекает из авторитарной аль-
тернативы, формируемой рядом незападных стран (в числе которых в публи-
кациях западных авторов неизменно фигурируют Россия и Китай), сколько
связана с качеством политических и социально-экономических процессов
в  рамках западных либеральных демократий. Многие западные политологи
отмечают, что граждане стран Запада, и особенно американцы, оказались не
просто в ситуации растущей социальной дифференциации. Они пребывают
практически в разных мирах, в параллельных вселенных. Если ранее государ-
ственные институты создавали ощущение (может быть, иллюзорное) возмож-
ностей вертикальной мобильности, общности интересов и судьбы правящих
классов и масс населения, то на рубеже XX–XXI вв. все более явственно прояв-
ляет себя иная тенденция – состоятельные люди постепенно обособляются от
своих менее зажиточных сограждан. Они не живут рядом с бедными и не вза-
имодействуют с ними в различных социальных институтах (армия, колледж,
университет) так, как это происходило раньше. Нижние и верхние социаль-
ные страты все меньше пересекаются друг с другом, ведут разный образ жизни.
И поэтому, хотя коммуникационные технологии связали людей как никогда
прежде, социальные классы при этом максимально отдалились друг от друга.
Возникшая социальная сегрегация и обособление элит привели к исчезнове-
нию чувства солидарности из жизни западных обществ (стандарты здесь зада-
ют Соединенные Штаты). «И поскольку космополитичная элита чувствовала
себя прекрасно, многие пришли к выводу (часто даже не осознавая этого), что
солидарность не так уж важна для хорошо функционирующей демократии…
Счет за нарушенный общественный договор выставили в 2016 г. по обе сторо-
ны Атлантики»2. По большому счету «коронавирусные» расовые и иные бунты
в рамках трансатлантического сообщества являются продолжением этой исто-
рии разобщения и сегрегации.

1 Luce E. The siege of western liberalism. Financial Times. 05.05.2017. Available at: https://www.

ft.com/content/c7444248-3000-11e7-9555-23ef563ecf9a (accessed 12.05.2019).


2 Colgan J., Keohane R. The Liberal Order Is Rigged. Foreign Affairs, 2017, no. 3, pp. 36–44.
Глава 2. Трансформации партийно-политического ландшафта 37

В западных СМИ и политологической литературе начинают появлять-


ся статьи под заголовками типа «Отступление либерализма», «Гибель мечты»
и  т.д. Алармистов пока меньшинство (хотя их полку прибывает, и не только
в экспертных кругах – о кризисе неожиданно заговорил президент Франции
Э. Макрон). Многие эксперты полагают, что не нужно преувеличивать угро-
зу, которую произошедший социально-политический сдвиг представляет для
либерального порядка. В конце концов, экономические плоды глобальных
связей настолько всеобъемлющи, что даже если к власти в некоторых странах
придут правые или левые радикалы (чаще именуемые ныне «популистами»),
национальные правительства вернутся к «ответственному поведению», неза-
висимо от риторики избирательных кампаний и популистских предвыбор-
ных обещаний (что, в общем, продемонстрировала леворадикальная (и/или
популистская) греческая СИРИЗА или правопопулистские «Истинные фин-
ны»). Все это так, однако трудно было представить еще несколько лет назад,
что западные аналитики всерьез будут обсуждать вопросы постлиберализма,
а  президент американского Института предпринимательства Артур Брукс
напишет следующие строки: «Многие элиты и чиновники испытали шок, тре-
вогу и депрессию после победы Трампа. Но им следует отнестись к ней как
к возможности извлечь для себя важные уроки и измениться. Им необходимо
разработать позитивную политическую программу, радикально поддерживаю-
щую занятость населения и предлагающую серьезные меры по развитию чело-
веческого капитала. И им надо научиться уважительно обращаться с простыми
людьми, находящимися на периферии американского общества – от Инеса до
Детройта и долины Рио-Гранде»3.
Происходящие изменения действительно не отменяют совершенно уни-
кального места либерализма как стержневой идеологии «однополярного
момента» в истории мировой политики и того, что его идеологическая роль
по сей день предельно актуальна и несоизмерима с показателями влияния
собственно либеральных партий в партийно-политических системах отдель-
ных стран. Каковы бы ни были предпочтения избирателей, ни в современной
Европе, ни тем более в США ни одна партия, рассчитывающая на прочную
и долговременную перспективу участия в «большой политике», не рискует
сколько-нибудь далеко выходить за пределы концептуального и ценностно-
го поля современной интерпретации либеральной идеологии. Предложить
своим избирателям программу, несовместимую со «здравым смыслом» идей
либерализма, – защитой прав и свобод индивида, выборностью власти, право-
вым государством, верховенством закона, разделением властей, – автомати-
чески означает для партии ее маргинализацию. Даже политики, чьи взгляды
и программные установки оппоненты называют популистскими или право-
радикальными, как, скажем, лидер французской партии Национальное объ-
единение (бывший Национальный фронт) Марин Ле Пен, подчеркивают при-
верженность идеям свободы и равноправия индивидов как традиционным,
неотъемлемым нормам западного общества. Выйти за пределы общего «либе-

3 Brooks A. The Dignity Deficit. Foreign Affairs, 2017, no. 2, pp. 106–117.
38 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

рального консенсуса» с его постмодернистскими культами многообразия,


толерантности, политкорректности и т.д. совсем не просто. Очевидно имеет
место «эффект колеи» (path effect).
В последнее время в фокусе внимания российских и зарубежных аналитиков
находится феномен популизма. Считается, что одной из причин подъема попу-
лизма в глобальном масштабе стало резкое «обеднение идеологического меню».
Торжество технократического стиля управления и борьба между партиями за
сосредоточенного где-то в районе политически центристских позиций «медиан-
ного» избирателя создало ощущение отсутствия выбора. В результате популизм
со своей «новой» идеологической начинкой представил альтернативу не толь-
ко на левом (как случалось и ранее), но прежде всего на оголившемся правом
фланге. Он создал условия для новой глобальной политической волны (или даже
волн – левой и правой). И все это якобы создает совершенно новые условия для
межпартийных контактов и идеологических политических альянсов.

2.1. Эволюция партийных систем: новая точка бифуркации4


Развитие партийных систем можно рассматривать в качестве естественного
процесса и значимого индикатора демократичности современных политиче-
ских систем. Появление новых партий, трансформация идеологии и програм-
матики старых, иными словами, развитие партийных систем является частью
нормального функционирования (normal performance) современной демо-
кратии. Благодаря возникновению новых и идеологическому обновлению
старых партий оказывается возможным преодоление дефицита демократии,
поддерживается влияние граждан на политику демократическим и эволюци-
онным путем. Агрегация общественных интересов становится более четкой,
в политику вовлекаются новые общественные силы. Формулируемые новыми
партиями и движениями требования способствуют корректировке направле-
ния развития политических процессов, позволяют осуществлять эффектив-
ное политическое давление на власти и властвующие элиты соответствующих
стран.
Абсолютно аксиоматический характер носит в последние десятилетия
утверждение, согласно которому современная демократия немыслима без
партий–просто в силу того, что партии способны лучше всего справляться
с  такими функциями, как структурирование результатов выборов, обеспече-
ние политической интеграции и мобилизации граждан, агрегирование разно-
образных социальных интересов, осуществление политического рекрутиро-
вания элиты, формирование основных направлений политики. При наличии
в рамках политической системы такого элемента демократического институ-
ционального дизайна, как свободные выборы, обеспечивается дополнитель-
ный импульс развитию политической конкуренции.

4 Первый вариант представленного далее текста опубликован в: Соловьев Э.Г. Эволюция партий-

ных систем: новая точка бифуркации? Контуры глобальных трансформаций. 2018. № 3. С. 185–198.
Глава 2. Трансформации партийно-политического ландшафта 39

Современные политические партии невероятно разнообразны и, функ-


ционируя в рамках разных политических систем и режимов, существенно
отличаются друг от друга. Но в любом случае политические партии выступа-
ют ключевым институтом и одновременно инструментом борьбы за власть.
В одном из классических определений известного американского экономиста
и политолога Э. Даунса подчеркивается, что партия – это «команда людей,
стремящихся контролировать государственный аппарат путем приобретения
должностей на надлежащим образом организованных выборах»5. А не менее
известный американский политолог К. Джанда определял партии как органи-
зации, преследующие цель «замещения правительственных должностей свои-
ми получающими общественную поддержку представителями»6.
В любом случае в рамках соревновательных систем формируется некий
набор партий, на протяжении нескольких избирательных циклов получающих
существенную электоральную поддержку. И таким образом конкурирующие
между собой политические партии формируют партийную систему страны.
В современных демократиях партийная система не является некой застыв-
шей институциональной конструкцией. Она достаточно динамична, реагирует
на изменение предпочтений избирателей и отнюдь не исключает исчезнове-
ния одних и возникновения новых политических партий. При этом, разуме-
ется, история страны, параметры избирательных систем, особенности поли-
тических институтов и политических культур накладывают свой отпечаток на
политическую динамику и задают рамки возможных трансформаций. Ины-
ми словами, каждая из партийных систем обусловлена спецификой развития
того или иного государства и характером вызовов, которые перед ним стоят.
Тем не менее, если говорить о наиболее общих факторах развития партийных
систем, то еще в классических работах, начиная с С.М. Липсета и С. Роккана7,
выделялись четыре основных типа политических конфликтов, оказавших наи-
большее влияние на параметры и структуру партийных систем в разных стра-
нах. Это конфликты между собственниками и рабочими, между государством
и церковью, между центром и периферией, между городом и селом.
Собственники против рабочих – конфликт, выросший из результатов про-
мышленной революции и породивший широкую линейку социалистических,
коммунистических и рабочих партий. Причем характер и степень радикализ-
ма этих партий во многом зависел от того, как властвующая элита реагирова-
ла на требования трудящихся. Там, где элита демонстрировала инклюзивную
стратегию, старалась интегрировать рабочих в политическую систему, эти пар-
тии быстро легализовались, расстались с наиболее радикальными постулата-
ми партийных программ и, в конце концов, заняли в целом достаточно уме-
ренные, реформистские политические позиции. В тех же странах, где элиты
не продемонстрировали достаточной политической гибкости, рабочие партии

5 Downs A. An Economic Theory of Democracy. New York: Harper, 1957, P.25.


6 Janda K. Political Parties: A Cross-National Survey. New York: Free Press, 1980, P. 5.
7 См, в частности: Lipset S., Rokkan S. (eds.). Party Systems and Voter Alignments. New York: Free

Press, 1967.
40 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

стремительно радикализировались и в конечном счете оказались в авангарде


антисистемных сил.
Конфликт «государство против церкви» был довольно широко распро-
странен в Западной Европе. Исторически политическая активность католиче-
ской церкви с ее притязаниями на универсальную власть была серьезной про-
блемой для целого ряда государств, одним из препятствий на пути процесса
государственной централизации. Уже несколько столетий как этот конфликт,
казалось бы, полностью потерял свою значимость. Однако его отголоски нахо-
дили и находят проявление в создании и функционировании так называемых
христианских партий. Среди партий с подобными клерикальными (католиче-
скими) корнями – ныне действующие и вполне влиятельные ХДС/ХСС в Гер-
мании, Христианско-демократический призыв в Нидерландах и др.
Конфликт центра против периферии – привел к возникновению по всей
Европе националистических или региональных партий (наиболее актуальны,
в силу особенностей политической динамики Новый Фламандский альянс
в  Бельгии, Шотландская национальная партия в Британии, каталонские
и баскские националистические партии в Испании).
Ну а дихотомия города и села дала жизнь всевозможным «крестьянским»,
«народным» партиям (их политические аналоги до сих пор функционируют
в ряде стран Восточной Европы).
В наше время глобализация порождает новый глубокий конфликт, отголо-
ски которого, по-видимому, будут сказываться на развитии партийных систем
на протяжении длительного периода времени. Это вызванный объективными
(экономическими и социальными) процессами глобализации конфликт между
глобализированной элитой и массами населения. Этот конфликт только начи-
нает набирать силу и будет разворачиваться в обозримой перспективе. Тем не
менее, он уже оказывает влияние на параметры политических процессов и на
характер трансформации партийных систем некоторых европейских стран.
В конце XX в. в развитии партийных систем стран Запада сформировал-
ся устойчивый тренд – сужение политического спектра, последовательное
движение к политическому центру партий из разных частей политического
спектра (от социал-демократов до консерваторов). В широких политических
и политологических кругах на рубеже XX–XXI вв. как аксиома стала вос-
приниматься точка зрения, согласно которой было объявлено устаревшим
представление о  существовании устойчивого «право-левого политическо-
го континуума», в  рамках которого правые представляют консервативные,
а левые – социальные ценности. Социологические измерения общественно-
го мнения в этот исторический период (например, исследования Pew Research
Center и др.) в принципе подтверждали эту точку зрения. Очень ограниченное
количество избирателей в странах Запада были способны уверенно причис-
лить себя к левым или правым. Таким образом, партии и кандидаты, акценти-
рующие идеологические мотивы и цели своей деятельности, а также склонные
слишком явно смещаться к тому или другому флангу политического спектра,
проводили рискованную политическую линию. Ориентируясь на идеологиче-
Глава 2. Трансформации партийно-политического ландшафта 41

ски заряженного, но относительно малочисленного «ядрового» избирателя,


они не были способны привлечь на свою сторону представителей «колеблю-
щегося» большинства. Иными словами, они могли потерять на выборах голоса
избирателей, не имеющих определенных идеологических убеждений или не
склонных демонстрировать устойчивой приверженности тем или иным поли-
тическим силам. Эта, количественно преобладающая ныне, «колеблющаяся»
часть электората группировалась в основном вокруг политического центра
и превращала выборы конца XX – начала XXI вв. в борьбу идеологически сте-
рильных политических сил за так называемого медианного избирателя. Поя-
вился даже попавший в учебники по политологии и пособия для начинающих
политтехнологов лозунг, сводившийся к тому, что партии существуют «не для
идеологий, а для успеха на выборах».
Партии в этой борьбе за «медианного избирателя» окончательно превра-
тились во «всеохватывающие» (catch all party, т.е., коротко говоря, лишенные
определенной социальной и идеологической базы) или даже «картельные» (т.е.
состоящие из беспринципных, но при этом принципиально внеидеологиче-
ских «профессиональных политиков», борющихся между собой за властные
позиции за счет мобилизации на выборах максимального числа голосов изби-
рателей). В условиях доминирующего либерального политического консенсуса
и массового смещения избирателя к политическому центру это было прагма-
тичным и по-своему рациональным решением. В русле подобной тенденции
четкое деление политических партий на правые и левые во все большей степе-
ни становилось данью политической традиции и отражением инерции мышле-
ния возрастных политиков и политических аналитиков. Имело место последо-
вательное сокращение идеологических, доктринальных различий (аналитики
уверенно заговорили о «конце больших идеологических нарративов»). А суже-
ние диапазона принципиальных расхождений политики левоцентристских
и правоцентристских правительств постепенно привело к тому, что и левые,
и правые политические партии постепенно сдвигались к политическому цен-
тру, одновременно буквально «оголяя» правый и левый политические фланги.
Но уже с конца 1990-х гг. стала набирать силу и фиксироваться в рам-
ках социологических опросов и в ходе выборов новая тенденция. На смену
индифферентному отношению к политике большинства удовлетворенного
своим социальным и экономическим положением электората постепенно шло
недовольство растущей его части «дефицитом демократии» и сложившейся
в странах Запада моделью выработки политических решений. Модель эта, по
меткому выражению известного политолога болгарского происхождения Ива-
на Крастева, давала гражданам «возможность менять лишь правительства, но
не политику»8, что явно вступало в противоречие с господствующим в обще-
ственно-политическом дискурсе нормативным (почти изоморфным некой
гражданской религии) идеалом демократии.
Продолжала размываться и социальная база политических партий – даже
тех, которые изначально (как, например, социалистические и рабочие партии)

8 Krastev I. The Strange Death of the Liberal Consensus. Journal of Democracy, 2007, October, p. 59.
42 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

были ориентированы на артикуляцию интересов совершенно определенных


социальных страт или классов.
К началу XXI в. заметно выросла доля представителей старших возрас-
тов в числе приверженцев политических партий. И это было связано не толь-
ко с  демографическими сдвигами в развитых странах, но и со сменой моти-
вации молодых людей, вступающих в те или иные партии, либо их активно
поддерживающих. Поддержка партий нередко стала носить преимуществен-
но карьерный и даже потребительский характер. По остроумному замечанию
немецкого политолога К. фон Байме, «в постмодернистском обществе член-
ство в  партии… больше не является приверженностью всей жизни… Люди
вступают в партию, как входят в вагон, в котором едут какое-то время, и выхо-
дят, доехав до нужной остановки»9. Подобные тенденции неизбежно влекли
за собой снижение партийной сплоченности и дисциплины, а также заметное
падение численности членов политических организаций10. Все это заставило
многих западных исследователей заговорить о кризисе партий и партийной
политики в целом и вызвало к жизни феномен «выборов отрицания».
Результаты состоявшихся в последние годы выборов, которые нередко
называют «выборами отрицания», определяются совокупностью факторов,
среди которых определяющее место занимают экономические проблемы,
вопросы идентичности и ценностный раскол «национально ориентированно-
го» большинства населения и приверженных наднациональным, глобальным
целям элит.
Существенную роль в становлении политического феномена сыграла деле-
гитимизация политического истеблишмента в результате кризиса 2008–2010 гг.
и по его итогам. Нет сомнения, что эти тенденции усилятся в посткоронави-
русную эпоху.
Представления о безусловной компетентности элит сменились сомнения-
ми и неуверенностью в будущем, которую явно транслируют в ходе многочис-
ленных социальных опросов представители средних и неимущих слоев насе-
ления. Серьезными факторами, стимулирующими представления о кризисе
управления, стали падение доходов, рост налогов, сокращение числа рабочих
мест, увеличение численности частично занятых –так называемого прекариа-
та (от англ. precarious– нестабильный, ненадежный), не имеющего стабильного
дохода. Даже итоги длительного экономического подъема уже не оценивались
столь однозначно, как это имело место ранее. Например, американский эко-
номист, Нобелевский лауреат Джозеф Стиглиц, сделал вывод о том, что ожив-
ление экономики, начавшееся после глобального финансово-экономическо-
го кризиса 2008–2010 гг., принесло выгоды лишь одному проценту жителей
США11. Концентрация богатства сопровождалась эрозией социальной базы

9 Beyme K., von. Parlimentary Democracy: Democratization, Destabilization, Reconsolidation.

1799–1999. Haundsmills: Macmillan, 2000, p. 202.


10 Whiteley P.F. Is the Party over? The Decline of Party Activism and Membership across the Demo-

cratic World. Party Politics, 2011, vol.17, no. 1, pp. 21–44.


11 Стиглиц Дж. Великое разделение. Неравенство в обществе, или Что делать оставшимся

99% населения? М.: Эксмо, 2016. С. 40.


Глава 2. Трансформации партийно-политического ландшафта 43

современной демократии (среднего класса) и стагнацией доходов и социаль-


ного положения наименее обеспеченных слоев общества.
До самого последнего времени левые партии устойчиво и предсказуемо
ассоциировались с требованиями увеличения государственных расходов, раз-
витием институтов социального государства и регулированием бизнеса. Пра-
вым приписывалось стремление ограничить роль государства, сократить соци-
альные гарантии и вмешательство в жизнь общества. Одновременно модели
электорального поведения, как правило, исходили из предпосылки о том, что
политические предпочтения избирателей во многом определяются их эконо-
мическим статусом и уровнем дохода. Однако многочисленные исследования
последних десятилетий (начиная с новаторских работ Р. Инглхарта12) проде-
монстрировали, что этого недостаточно. Экономический статус уже не опре-
деляет в полной мере политические и электоральные предпочтения граждан
стран Запада, равно как и существующие в этих странах политические разме-
жевания. Позиция по социальным и культурным (а не экономическим) вопро-
сам, таким как проблемы мультикультурализма, меньшинств, гендера, семьи
зачастую становится решающей в обосновании предпочтений избирателей.
И  эффекты глобализации, информационной революции, демографические
проблемы (включая миграционный фактор) только усиливают эти тренды.
Одна из наиболее глубоких линий раскола между приверженцами тради-
ционных ценностей и национальных государств, с одной стороны, и глобали-
зированными элитами, с другой, проходит по вопросу миграционной полити-
ки. Нарастание миграционного потока и изменение его состава (резкий рост
числа выходцев из беднейших и/или разрушенных гражданскими войнами
стран Азии и Африки) служит катализатором антиглобалистских, национали-
стических настроений, особенно в странах Западной Европы (феномен поли-
тической популярности партий и движений, типологически схожих с Нацио-
нальным фронтом во Франции и Альтернативой для Германии в ФРГ). Новое
качество этим тенденциям способно придать нарастание террористической
угрозы в крупнейших городах Европы.
Дополнительным политически дестабилизирующим фактором, оказав-
шим определенное (но отнюдь не решающее, как это часто интерпретируется
в России) влияние на трансформацию политической повестки партий в стра-
нах Запада, стала эрозия традиционных ценностей, что стимулировало подъем
консервативных настроений части электората. Признание на законодательном
уровне однополых браков в целом ряде государств обозначило новые горизон-
ты гендерной эмансипации. Но фактически под видом плюрализма сексуаль-
ных предпочтений в странах Запада насаждается унифицированная, сексуаль-
но индифферентная и по сути бюрократическая модель регулирования личной
жизни. В контексте доминирующей либеральной парадигмы демократию
принято отождествлять с непрерывным расширением поля индивидуальных
прав и свобод. При этом забывается, что в основу демократии была положе-

12 Inglehart R. Culture Shift in Advanced Industrial Countries. Princeton: Princeton University Press,

1990.
44 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

на концепция неотчуждаемого естественного права. Подменяя естественные


семейные узы искусственно созданными посредством законодательного пере-
определения системы семейных отношений, государство очевидно вторгается
в «заповедные владения» общества, где веками существуют и воспроизводят-
ся структуры, более древние и фундаментальные, чем сами государственные
отношения13. Закономерным результатом такой политики становится усиле-
ние присутствия государства в частной жизни граждан. Нетрудно заметить,
насколько подобное положение расходится с современным пониманием духа
и сути демократии.
Результатом сочетания всех этих факторов стал электоральный цикл, в рам-
ках которого практически неуклонно размывалась почти неоспоримая моно-
полия на политическую власть, которой обладали системные партии полити-
ческого мейнстрима и достаточно консолидированный (вне зависимости от
формальной партийной принадлежности) традиционный политический исте-
блишмент стран Запада.
Критика роли партий в современных политических процессах и их недо-
статочной функциональности для развития современной демократии в общем
не нова. Еще в конце XX в. многие известные западные политологи акценти-
ровали внимание на том, что партии в организационном, институциональном
плане не соответствуют требованиям, которые предъявляет к ним современ-
ное общество, и тем функциям, которые они должны выполнять в рамках
современных демократических политических систем14. Уже тогда находились
(и  в  немалом количестве) радикальные критики, в том числе в политологи-
ческой среде, которые видели во «всеохватывающих» и «картельных» пар-
тиях скорее симптом «упадка либеральной демократии», перерождающейся
в некое подобие олигархии политических профессионалов. Собственно, кри-
тика репрезентативной демократии как таковой акцентировала такие аспекты
негативных перемен, как сужение числа лиц, способных оказать влияние на
процесс принятия политических решений, манипулятивный эффект воздей-
ствия СМИи даже иллюзорный характер выборов (из фиксированного числа
политических партий и ограниченного набора лидеров, конкурирующих
между собой за возможность замещения правительственных постов). Но пре-
обладающей оставалась точка зрения, согласно которой в рамках институцио-
нального дизайна современной демократии политические партии продолжали
выполнять важнейшие функции артикуляции и агрегирования социально
значимых интересов, трансляции требований к центрам принятия реше-
ний, рекрутирования партийных элит, оставаясь при этом важной скрепой
13 Подробнее об этом см.: Смирнов А.Н. В тисках эмансипации: традиции и нетрадиционные

ценности европейского консерватизма. Соловьев Э.Г. (ред.). Партийно-политические системы


и политические идеологии в странах Запада в начале XXI века: факторы эволюции и направления
трансформации. М.: ИМЭМО РАН, 2016. С. 51–52.
14 Классическими считаются работы: Mair P. Continuity, Change and the Vulnerability of Party.

West European Politics, 1989, vol. 12, no. 1, pp. 169–187; Beyme K. von. Party Leadership and Change
in Party Systems: Towards a Postmodern Party State? Government and Opposition, 1996, vol. 31, no. 2,
pp. 135–159; Ignazi P. The Crisis of Parties and the Rise of New Political Parties. Party Politics, 1996, vol.
2, no. 4, pp. 549–566.
Глава 2. Трансформации партийно-политического ландшафта 45

в системе отношений «гражданское общество – партия – государство». Пар-


тии воспринимались как институт, способный реагировать на новые веяния
в политике, инициирующий и репрезентирующий политические инновации,
и организующий различные сегменты электората.
В последнее время западные аналитики все чаще говорят о кризисе совре-
менных политических партий и партийных систем в несколько ином контек-
сте – в основном в привязке к угрозе популизма правого, левого или иного тол-
ка15. Достаточно вспомнить продолжительный политический кризис в США,
связанный с неспособностью правящей республиканской партии консоли-
дироваться вокруг фигуры президента Д.Трампа и нежеланием оппозиции
(в лице демократов) смириться с итогами президентских выборов (в  общем,
почти неслыханная для Соединенных Штатов ситуация), что привело даже
к формированию настоящих протестных движений, а в канун новых, 2020 г.,
президентских выборов – расовых волнений. Или приход к власти в Греции
абсолютно внесистемной, как тогда казалось, партии СИРИЗА. А также тре-
пет европейских элит перед угрозой победы на президентских и парламент-
ских выборах крайне правых Национального фронта М. Ле Пен во Франции,
Партии свободы во главе с харизматичным этническим индонезийцем и гол-
ландским националистом Г. Вилдерсом в Нидерландах или Австрийской пар-
тии свободы. В этом же ряду стоит и стремительный крах партийной системы
Франции, где споры о наличии в стране двух-, трех- или четырехполюсной
партийной системы сменились анализом невероятных электоральных успе-
хов своеобразного «центристского популиста» Э. Макрона и его стремительно
созданной буквально за два месяца партии на президентских и парламентских
выборах 2017 г. Популизм, как становится очевидно, – это не некая поли-
тическая патология, характерная для политических маргиналов, а сложное
явление, связанное с идеологическим кризисом и глубокой трансформацией
политических нарративов. в той или иной степени присущее любому обще-
ству (ряд исследователей дают этому парадоксальное определение – normal
pathology). Популизм становится выразителем духа времени (populist Zeitgeist)
и проявлением некоей «патологической нормы» (pathological normalcy) и лишь
представляет несколько экзальтированную и радикализированную картину,
в общем понятную и даже разделяемую политическим мейнстримом и боль-
шинством населения16.

15 См. об этом: Luce E. The Siege of Western Liberalism. Op.cit.; Kreisi H. The Populist Challenge.

West European Politics, 2014, vol.37, no. 2, pp. 361–378; Painter A. Democratic Stress, the Populist Signal
and Extremist Threat: A Call for a New Mainstream Statecraft and Contact Democracy.London: Policy Net-
work, 2013.
16 См. об этом: Mudde C. The Populist Radical Right: A Pathological Normalcy. West European

Politics, 2010, vol.33, no. 6, pp.1167–1186; Mudde C. Fighting the System? Populist Radical Right Parties
and Party System Change. Party Politics, 2014, vol. 20, no. 2, pp. 217–226.
46 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

2.2. Популизм – явные политические успехи и неочевидный


политический потенциал
Пустόты, образовавшиеся из-за размывания центра на противоположных
сторонах политического спектра, стали заполняться новыми политическими
силами. Возросла электоральная привлекательность «гибридных», «популист-
ских», как их зачастую именуют аналитики, партий и движений правой или
левой ориентации, оспаривающих монопольные лидерские позиции систем-
ных партий мейнстрима17.
При этом вхождение вчерашних политических аутсайдеров во власть (или,
по крайней мере, их приближение к достижению этой цели) перекраивает
европейский партийно-политический ландшафт (Партия свободы в Австрии,
«Истинные финны», Датская народная партия (ДНП), СИРИЗА и др.). Есть
основания вести речь «о формировании того, что можно назвать двойной
биполярностью, когда противостояние сторонников традиционных систем-
ных партий, с одной стороны, и антисистемных политических сил, оспарива-
ющих власть системного мейнстрима, с другой, дополняет, а иногда, действи-
тельно, вытесняет традиционное противостояние левых и правых»18.
В программных установках популистских партий нередко обнаружива-
ется довольно сложный микст правой, националистической, консервативной
социально-культурной составляющей и левых (или дирижистских) экономи-
ческих подходов. Популистские партии и движения набирают силу в странах
с очень разными социально-экономическими параметрами развития и в оче-
видно различающихся социокультурных контекстах – от процветающих Шве-
ции и Германии до переживающей затяжной кризис Греции.
В 2014–2016 гг. обозначился подъем лево- и правопопулистской волны
в странах Запада. Итоги выборов 2017–2020 гг. в Европейском союзе показали
пределы этого подъема и способность правящих элит к преодолению текущего
кризиса. Однако популистский крен политики связан сегодня не только с уси-
лением право- и леворадикальных партий, но и с происходящими изменени-
ями в позициях ряда системных партий мейнстрима. В стремлении противо-
стоять оттоку избирателей их руководство вынуждено перехватывать у своих
популистских оппонентов и интегрировать в свою политику существенные
элементы их программ и хлесткие политические лозунги, радикализируя тем
самым собственные позиции по ряду вопросов. К ним относятся такие болез-
ненные для граждан ЕС темы, как иммиграционная политика, мультикуль-
турализм и отношение к мигрантским меньшинствам, содержание процесса
и темпы евроинтеграции, противостояние «брюссельской бюрократии».

17 См.: Вайнштейн Г.И. Современный популизм как объект политологического анализа //

Полис. Политические исследования. 2017. № 4. С. 69–89.


18 Вайнштейн Г.И. Электоральный фактор в эволюции партийного ландшафта Европы.

Швейцер В.Я. (отв. ред.). Электоральные процессы в Европейском союзе (середина второго деся-
тилетия XXI века). М.: Институт Европы РАН, 2016. С. 17; Вайнштейн Г.И. Трансформация запад-
ноевропейского политического ландшафта и институциализация антисистемной политики  //
Мировая экономика и международные отношения. 2018. № 5. Т. 62, С. 17–28.
Глава 2. Трансформации партийно-политического ландшафта 47

В Евросоюзе пересмотр партийной стратегии традиционными поли-


тическими партиями становится практически неизбежен в изменивших-
ся политических условиях, которые диктуют необходимость присутствия
во внутрипартийных дискуссиях «старых» национальных партий не только
социально-экономических и политических проблем конкретной страны, но
и вопросов об оценке нынешнего этапа глобализации, о мягкой трансформа-
ции принципов мультикультурализма, перспективах европейской интеграции.
На характер дискуссии оказывают воздействие факторы асимметричного вли-
яния кризиса на страны Евросоюза и различной степени устойчивости пар-
тийно-политических систем государств – членов ЕС.
Что касается собственно «популистских» партий, нередко именуемых
challenger parties («партии, бросающие вызов»)19, то преобладание в той или
иной стране «новых левых» или «новых правых» во многом зависит от полити-
ческой истории соответствующих стран. Например, в южноевропейских стра-
нах, наиболее пострадавших от кризиса 2008–2010 гг. и с учетом имеющихся
у них традиций левого движения преобладающие позиции среди антиисте-
блишментских, как их иногда называют, партий заняли левые.
Повестка дня «новых левых» напоминает традиционную, хотя и подзабы-
тую уже за последние десятилетия, программатику и идейно-политические
установки левых сил (марксистов разных типов). Левые популисты, или край-
не левые, заняли нишу, которую добровольно расчистили для них социали-
сты, социал-демократы, лейбористы, резко сдвинувшиеся к политическому
центру на рубеже XX–XXI вв. В качестве примера стремительного подъема
новых левых политических сил можно привести греческую СИРИЗА и испан-
скую «Подемос». Однако в условиях кризисной Греции СИРИЗА фактически
не столько отстаивает левые идеи, сколько защищает национальные интересы
страны в столкновении с, пусть и обоснованными, притязаниями бюрокра-
тических структур и политических элит Европейского союза. И в этом смысле
в  действиях СИРИЗА нет ничего специфически левого по сравнению с дру-
гими антиистеблишментскими партиями, хотя эффект оказался политически
куда более сильным, поскольку СИРИЗА находилась у власти. В центре поли-
тической дискуссии при этом оказались проблемы взаимоотношений с брюс-
сельской бюрократией и перспективы ЕС, а также роль и место политического
истеблишмента традиционных европейских политических партий20.
Политические и электоральные успехи греческой СИРИЗА воодушевили
ее единомышленников во многих европейских странах, сформировав опреде-
ленную тенденцию. Еще один яркий, пусть и кратковременный, всплеск попу-
лярности новых левых сил имел место в Испании – партия «Подемос» (исп.
Podemos –«Мы можем»)21.

19 Hino А. New Challenger Parties in Western Europe: A Comparative Analysis. London: Routledge, 2012.
20 См.: Семененко И.С., Прохоренко И.Л. От проекта элит к массовой политике: вызовы политиза-

ции европейской интеграции // Мировая экономика и международные отношения. 2015. № 7. С. 35.
21 См.: Прохоренко И.Л. Испания в процессах трансформации партийно-политических

систем европейских стран. Соловьев Э.Г. (ред.) Партийно-политические системы и политиче-


ские идеологии в странах Запада в начале XXI века. Указ. соч. С. 102–107.
48 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

Правые популистские партии в европейских странах переживают поч-


ти беспрецедентный, но в общем ситуативный подъем, связанный сразу
с  несколькими болезненными для общественного сознания темами: кризис
концепции мультикультурализма, беспрецедентная миграционная волна,
накрывшая Европу в 2015 г., и ее последствия (в том числе неадекватная поли-
тика властей по приему «беженцев»), недостаточная эффективность и непро-
зрачность действий брюссельской бюрократии и растущий евроскептицизм,
борьба за региональную и национальную автономию, проблема эрозии тради-
ционных ценностей. В этом контексте дополнительный импульс к развитию
по всей Европе получило большое число антиистеблишментских партий, кри-
тикующих политику европейских властей с самых разных позиций, – Партия
независимости Соединенного Королевства (United Kingdom Independance Party,
UKIP), Национальный фронт во Франции, греческая «Золотая заря», итальян-
ские «Лига Севера» и «Движения пяти звезд», голландская Партия свободы,
Партия свободы в Австрии, Датская народная партия, Швейцарская народная
партия, Шведские демократы и др. Определенной координации и согласова-
ния политических шагов на европейском уровне им удалось добиться за счет
формирования отдельной фракции «Европа наций и свобод» в Европейском
парламенте, возглавили которую М. Ле Пен (Национальный фронт, Франция),
Г. Вильдерс (Партия свободы, Нидерланды) и Х.-К. Штрахе (Австрийская пар-
тия свободы). Провалившись на национальной политической арене, на выбо-
рах в Европарламент они практически удвоили свое представительство (с 36
до 73 депутатов).
Весьма симптоматичны оказались результаты выборов 2016 и 2017 гг. в Гер-
мании (местных и общенациональных). Здесь правопопулистская партия
Альтернатива для Германии (АдГ), выступающая радикальной противницей
политики правящей в стране коалиции, получила существенную поддержку
избирателей. В результате Германия, ранее практически незатронутая «эпиде-
мией популизма», органично вписалась в общеевропейское русло трансфор-
мации партийно-политического ландшафта. На федеральных выборах сен-
тября 2017 г. АдГ стала третьей по численности в Бундестаге (94 депутатских
места), получив 12,6% голосов избирателей22.
Тем не менее, успехи антиистеблишментских партий на европейской арене
относительны. Наиболее впечатляюще они, как правило, выступают на выбо-
рах в относительно слабые в политическом отношении институты (например,
в Европарламент в 2019 г., который до последнего времени мало что решал
в ЕС, но давал возможность для протестного голосования избирателей). В силу
консолидированного сопротивления правящих элит, слабости партийных
программ (акцентирующих несколько предельно актуальных пунктов полити-
ческой повестки дня – например, масштабная иммиграция в страны Европей-
ского союз или выход Соединенного Королевства из состава ЕС) в современ-
ной Европе этим политическим партиям не удается завоевать большинства

22 См.: Кузнецов А.В. Германия в год выборов: «пиррова победа» Ангелы Меркель. Баранов-

ский В.Г., Соловьев Э.Г. (ред.). Год планеты. Вып. 2017 г. М.: Идея-Пресс, 2017. С. 227–235.
Глава 2. Трансформации партийно-политического ландшафта 49

на выборах разного уровня. Кроме того, их политические успехи редко удается


закрепить. Они не бывают долговременными.
Выборы 2016–2019 гг., проходившие во многих странах Европейского сою-
за, пожалуй, наилучшим образом обозначили предел электоральных возмож-
ностей современных западноевропейских праворадикальных партий. С одной
стороны, многократное увеличение потока легальных и нелегальных мигран-
тов в ЕС с 2015 г., Брекзит, волна террористических актов в городах Евросою-
за, а также победа Дональда Трампа на президентских выборах в США, кото-
рую никто не прогнозировал, усилили недоверие граждан к правящему классу
и дали зеленый свет росту радикальных антиистеблишментских настроений.
С другой стороны, партии мейнстрима оказались перед необходимостью пере-
мен и, перехватывая лозунги и занимая позиции конкурентов по ряду ключе-
вых вопросов, в частности относительно регулирования миграционных пото-
ков, смогли успешно сбить волну популярности радикалов. Президентские
выборы 2016 г. в Австрии, парламентские выборы в Нидерландах и Австрии,
а также череда выборов во Франции в 2017 г. обозначили новую общую для
Западной Европы тенденцию.
Участие в правительстве ведет к адаптации и трансформации крайне пра-
вых. «Истинные финны», сторонников которых оппоненты называли не ина-
че, как популистами и радикальными националистами, заняли свою полити-
ческую нишу в Финляндии. Им удалось привнести в политическую повестку
дня страны проблемы, значимые для избирателей, но не артикулируемые,
отсутствующие в нарративе политического истеблишмента страны. На парла-
ментских выборах 2015 г. партия завоевала 38 депутатских мест. Это позволило
«Истинным финнам» получить четыре портфеля в коалиционном правитель-
стве по итогам выборов, причем ее представители заняли ключевые должности
в кабинете министров– посты министра обороны, иностранных дел (им стал
сам лидер партии Т.Сойни), социального обеспечения и здравоохранения,
труда и юстиции. Но пребывание в правительстве и участие в принятии совсем
не популярных решений обвалило рейтинги партии, собравшей на местных
выборах в 2016 г. всего чуть более 7% голосов избирателей. В партии тут же про-
изошел раскол, в том числе по принципиальным вопросам отношения к ЕС
в целом и к политике Брюсселя в сфере регулирования иммиграции, в част-
ности. Неизбежность сложных компромиссов при работе в правительстве,
отступление от декларированных перед избирателями целей ведет к падению
популярности и утрате «новыми правыми» партиями способности противопо-
ставлять себя традиционному партийному истеблишменту.
Кроме того, правый радикализм и националистическая риторика часто
отпугивают широкие слои избирателей и загоняют ультраправых в малопер-
спективное «политическое гетто». Большая часть граждан усматривает в жест-
кой националистической и ксенофобской риторике бессмысленную попытку
разжигания межэтнической и межконфессиональной розни, чреватую серьез-
ными социальными и политическими конфликтами. Одновременно обвине-
ния в ксенофобии, экстремизме, расизме, равно как и в тесных связях с нео-
50 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

нацистами и фашистами, являются мощным дискредитирующим средством


в  руках правящей элиты. Отсюда попытки ребрендинга самых разных пра-
вых партий практически по всей Европе, стремление представить их побор-
никами национальных культур и ответственного отношения к иммиграции.
Ребрендинг не способен изменить сложившуюся политическую репутацию,
тем более, что обвинения в ксенофобии и связях с нацистами зачастую отнюдь
не выглядят для многих европейских правых радикалов необоснованными.
Например, норвежская ультраправая Партия прогресса прославилась тем, что
в ее ряды входил фанатик-убийца Андерс Брейвик. А в борьбе за расширение
электоральной базы они начинают тяготеть к превращению в обычные «всеох-
ватывающие» (catch all) партии.
В результате рубеж в 25–30% голосов избирателей на общенациональных выбо-
рах является наивысшей (и зачастую абсолютно недостижимой) планкой для
европейских крайне правых политических сил23. Многие из правых популистов
фактически выступают партией «одного» или максимум двух вопросов (Бри-
танская партия независимости и ее харизматичный лидер Найджел Фарадж,
например). Если европейские правые популисты не смогут диверсифициро-
вать свой политический арсенал и будут концентрироваться лишь на вопросах
неэффективности правительств в решении проблем иммиграции, им едва ли
удастся удержать завоеванные позиции.
Выход на политическую арену в ряде стран крайне правых и крайне левых
сил скорее ситуативен, выступает как следствие текущих кризисных явле-
ний – миграционного кризиса, терроризма, экономического краха. Подъем
популистских партий самого разного (правого, левого, право–левого) толка
имеет свои пределы. Но сам процесс адаптации партийных систем к новому
типу острого конфликта между глобализированной элитой и остающимися
по преимуществу гражданами национальных государств массами населения
только начинает набирать обороты (причем и в развитых, и в развивающих-
ся странах). Вопрос заключается в том, насколько готовы к нему партийные
и политические системы разных стран и насколько вообще гибки и адаптивны
современные политические элиты.

2.3. Межпарламентское сотрудничество: есть ли готовность


к растущему плюрализму?
Таким образом, под воздействием объективных социально-экономических
и политических процессов в мире, эрозии «среднего класса»проявляются сим-
птомы кризиса и связанной с его преобладанием современной модели пред-
ставительной демократии. Но не нужно путать кризис и коллапс. Кризис – это
проявление трансформации системы, выживаемость которой зависит от сте-
пени ее адаптивности. Кризис подталкивает процесс изменений партийно-
политических систем как развитых, так и развивающихся стран. После долгого
23 См., например: Mudde С. (ed.). The Populist Radical Right: A Reader (Extremism and Democ-

racy). Abingdon and New York: Routledge, 2016.


Глава 2. Трансформации партийно-политического ландшафта 51

(несколько десятилетий) преобладания тенденций размывания идеологиче-


ских различий маятник общественных предпочтений качнулся в сторону элек-
торальной поддержки правых и левых радикалов и популистов. С учетом гло-
бальных экономических последствий пандемии COVID-19 и прогнозируемого
общего спада в мировой экономике и мировой торговле как минимум в 2020 г.,
эта тенденция может закрепиться на обозримую перспективу. В результате
политикам и экспертам придется иметь дело с гораздо более разнообразным
«идеологическим меню», в том числе в сфере контактов парламентариев на раз-
личных уровнях и в рамках международных межпарламентских организаций.
Трансформация партийных систем происходит:
• на фоне эффектов глобализации, порождающих новые линии социального
напряжения и разделения в обществе (в том числе по линии глобализиро-
ванные элиты – антиглобалистски настроенные массы);
• в контексте дефицита демократии, когда часть электората развитых запад-
ных стран четко осознаёт, что «может менять правительство, но не поли-
тику» и время от времени под влиянием ситуативных факторов участвует
в протестном голосовании, оказывая поддержку альтернативным истеблиш-
менту политическим силам;
• в условиях фрагментации политического поля из-за кризиса «больших иде-
ологических нарративов» и прихода им на смену так называемых молеку-
лярных идеологий и партий «одного вопроса»;
• в связи с процессами формирования нового консенсуса «взаимного отчужде-
ния» общества и истеблишмента, когда углубляющийся отрыв элит от основ-
ных социальных групп приобретает несколько социологически и экономе-
трически фиксируемых измерений: расхождение ценностных ориентаций,
рост имущественного неравенства, снижение социальной мобильности;
• под влиянием растущего запроса на внятное универсальное объяснение
гражданам происходящих событий и обозначение понятных перспектив
общественного развития;
• в рамках перехода от однополярного мироустройства рубежа XX–XXI вв.
к полицентричному миропорядку XXI в.

Последний пункт принципиально важен. Значимым компонентом холодной


войны был идеологический конфликт противостоящих держав. С завершением
холодной войны в общественно-политическом дискурсе стран Запада утверди-
лось мнение о том, что мировая политика утрачивает идеологическое измерение.
В  реальности под деидеологизацией зачастую понималось лишь исчезновение
одного из идеологических полюсов мировой политики. Идеологическая состав-
ляющая оказалась глубоко интегрирована в формировавшийся «новый» мировой
порядок и играла в нем, пожалуй, еще более важную, подлинно системообразую-
щую роль. Само доминирование стран Запада в складывавшейся системе между-
народных отношений легитимировалось во многом посредством идеологического
инструментария24.

24 См. подробнее: Соловьев Э.Г. Трампизм и международные отношения: мир на пороге

деидеологизации? // Международная жизнь. 2017. № 10 (октябрь). С. 70–86.


52 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

Демократия западного типа рассматривалась как универсальная историче-


ская вершина политической эволюции, а исходя из постулата, согласно которому
демократии не воюют, еще и основой международной безопасности, и предпо-
сылкой устойчивого развития. Однополярность миропорядка интерпретировалась
в этом контексте как безусловное благо, поскольку позволяла надеяться на пре-
одоление гоббсианского состояния анархичности международной среды. Страны
Запада (выступающие в качестве единственного центра силы глобального мас-
штаба) получали возможность эффективного контроля за поведением остальных
участников системы международных отношений за счет внедрения единых норм,
ценностей, правил поведения и принуждения остальных акторов к их исполне-
нию. Неудивительно, что именно в этот период (в 1990-е гг.) получили широкое
распространение многочисленные концепции так называемого наступательного
либерализма, предполагавшие возможность активного (в том числе с помощью
применения силы ведущими мировыми демократическими державами) продви-
жения демократических институтов и ценностей, смены режимов по всему миру
как главного условия обеспечения мира и всеобщей безопасности, а либерализм
в его неолиберальной интерпретации конца XX в. как идеология оказался на пике
влияния. При этом глобализация интерпретировалась, прежде всего, как вестер-
низация, как воздействие стран Запада на трансформирующиеся политические
сообщества и экономики стран третьего мира.
По большому счету, сформулированные и принятые странами Запада прави-
ла не подлежали обсуждению. При этом увлечение едиными нормами и правила-
ми на международной арене не исключало правового релятивизма, когда базовые
нормы международного права (суверенитет, невмешательство во внутренние дела
других государств, отказ от использования военной силы и пр.) стали применять-
ся выборочно (идея «политического шведского стола»), в зависимости от текущих
политических потребностей и конкретных ситуаций. За правовым последовал
и  моральный релятивизм, проявившийся, например, в готовности разграничить
«плохой» и «хороший» терроризм в зависимости от соображений политической
конъюнктуры.
И вот наступает период сдвига «богатства и влияния» на Восток. В полити-
ческом плане наблюдается окончание «четвертой волны» демократизации (в тер-
минологии С. Хантингтона), так и не утвердившей господства либеральных цен-
ностей ни в Восточной Азии, ни тем более на Ближнем Востоке. В свою очередь,
китайская модель становится все более привлекательной как в организационном
плане, так и с точки зрения растущих возможностей финансового подкрепления
Пекином тенденций развития сотрудничества с КНР.
В зарождающемся полицентричном миропорядке отношения становят-
ся более конкурентными, а процессы –все более стохастичными. Мир вступает
в турбулентную постоднополярную эпоху, происходит практически рефлекторный
поворот к политическому реализму как интеллектуальной доминанте в интерпре-
тации и принятии решений в динамичной и гораздо более неопределенной, чем
в последние десятилетия, международной среде.
В контексте происходящих изменений формируется несколько вызовов,
с  которыми неизбежно придется столкнуться при развитии межпарламентского
сотрудничества и межпартийных контактов. Большое значение будет иметь спо-
Глава 2. Трансформации партийно-политического ландшафта 53

собность западных элит к переосмыслению собственной роли и своего лидерского


потенциала в современном разнообразном мире.
До последнего времени, всячески акцентируя пользу разнообразия внутри
отдельных стран, представители западных элит и экспертного сообщества исходи-
ли из того, что в глобальном масштабе для реального политического плюрализма
просто нет места. Либеральный идеологический консенсус позволяет представи-
телям самых разных политических сил, несмотря на различия, относительно легко
находить общий язык и некое общее видение проблем. Размывание либерального
консенсуса ставит вопрос о готовности вести дискуссию вне общего идейно-поли-
тического поля. Возникает вопрос и об эффективности такой дискуссии.
В качестве магистрального направления развития до последнего времени рас-
сматривалась глобализация, понимаемая как вестернизация и адаптация к запад-
ным стандартам остальных участников международного общения. И вот глобали-
зация как объективный процесс (а не идеологизированный конструкт) обернулась
другой своей стороной – усилением роли незападных стран (прежде всего КНР
и Индии). Остается открытым вопрос о том, возможна ли выработка неких новых
общих стандартов политического поведения на основе реального плюрализма
мнений, в том числе в контексте межпарламентского сотрудничества. Особенно
актуален этот вопрос в связи с фактически разным пониманием сути и содержания
парламентской деятельности и роли партий странами Запада и, например, КНР.
До последнего времени формирование международных межпартийных свя-
зей и сетей сотрудничества проходило при преобладающем влиянии полити-
ческих сил мейнстрима стран Запада. Нервная реакция американского, а затем
и  европейского политического истеблишмента на активность неких анонимных
(якобы российских) блогеров в социальных сетях и очевидная интерпретация
российских, китайских и иных незападных СМИ как инструмента пропаганды,
настоящая истерика по поводу якобы имевшего место вмешательства, вторжения
в избирательный процесс со стороны РФ и КНР в целом ряде стран ставит вопрос
о готовности наших западных партнеров признать саму возможность существова-
ния и функционирования незападных и возможно даже антизападных (в идейно-
политическом плане) политических сил и сетей влияния.
Очевидно, что и в новых международных условиях роль институтов межпарла-
ментского сотрудничества будет оставаться важной с точки зрения наличия допол-
нительного канала связи между элитами, возможности прямой коммуникации
не только с единомышленниками и людьми, разделяющими общие ценности, но
и с открытыми оппонентами. У различных политических партий в разных странах
будет сохраняться мотивация к участию в разных форматах межпарламентского
сотрудничества. Весьма вероятно также, что оппозиционные партии и даже отно-
сительно маргинальные, радикальные силы в тех же странах Запада будут нацеле-
ны на получение дополнительных каналов доступа к политической информации,
к поддержке из-за рубежа и иным типам ресурсной подпитки, и даже, в отдель-
ных случаях, оказанию политического давления на собственное правительство
с использованием неких внешних возможностей (как это делают ныне оппозици-
онеры в странах Евразии). Однако, пока неясно, насколько институты межпар-
ламентского сотрудничества, построенные в последние десятилетия по модели,
основывающейся на моральном и политическом превосходстве и лидерстве стран
Запада, способны адаптироваться к этой новой ситуации.
54 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

Список литературы
1. Вайнштейн Г.И. Современный популизм как объект политологического ана-
лиза // Полис. Политические исследования. 2017. № 4. С.  69–89.
2. Вайнштейн Г.И. Трансформация западноевропейского политического ланд-
шафта и институциализация антисистемной политики // Мировая эконо-
мика и международные отношения. 2018. № 5. Т. 62. С. 17–28.
3. Вайнштейн Г.И. Электоральный фактор в эволюции партийного ландшафта
Европы. Швейцер В.Я. (отв. ред.). Электоральные процессы в Европейском
союзе (середина второго десятилетия XXI века). М.: Институт Европы РАН,
2016. С. 14–19.
4. Кузнецов А.В. Германия в год выборов: «пиррова победа» Ангелы Меркель.
Барановский В.Г., Соловьев Э.Г. (ред.). Год планеты. Вып. 2017 г. М.: Идея-
Пресс, 2017. С. 227–235.
5. Прохоренко И.Л. Испания в процессах трансформации партийно-политиче-
ских систем европейских стран. Соловьев Э.Г. (ред.). /Партийно-политиче-
ские системы и политические идеологии в странах Запада в начале XXI века:
факторы эволюции и направления трансформации. М.: ИМЭМО РАН,
2016. С. 102–107.
6. Семененко И.С., Прохоренко И.Л. От проекта элит к массовой политике: вызо-
вы политизации европейской интеграции // Мировая экономика и между-
народные отношения. 2015. № 7. С. 29–40.
7. Смирнов А.Н. В тисках эмансипации: традиции и нетрадиционные ценности
европейского консерватизма. Соловьев Э.Г. (ред.) // Партийно-политиче-
ские системы и политические идеологии в странах Запада в начале XXI века:
факторы эволюции и направления трансформации. М.: ИМЭМО РАН,
2016. С. 51–52.
8. Соловьев Э.Г. Трампизм и международные отношения: мир на пороге деиде-
ологизации? // Международная жизнь. 2017. №10 (октябрь).С. 70–86.
9. Соловьев Э.Г. Эволюция партийных систем: новая точка бифуркации? //
Контуры глобальных трансформаций. 2018. № 3. С. 185–198.
10. Стиглиц Дж. Великое разделение. Неравенство в обществе, или Что делать
оставшимся 99% населения? М.: Эксмо, 2016. 480 c.
11. Beyme K. von. Parlimentary Democracy: Democratization, Destabilization, Recon-
solidation. 1799–1999. Haundsmills: Macmillan, 2000. 202 p.
12. Beyme K. von. Party Leadership and Change in Party Systems: Towards a Post-
modern Party State? Government and Opposition, 1996, vol. 31, no. 2, pp. 135–159.
13. Brooks A. The Dignity Deficit. Foreign Affairs. 2017, no. 2, pp. 106–117.
14. Colgan J., Keohane R. The Liberal Order Is Rigged. Foreign Affairs, 2017, no. 3,
pp. 36–44.
15. Downs A. An Economic Theory of Democracy. New York: Harper and Brothers,
1957. 310 p.
16. Held D. Global Covenant. The Social Democratic Alternative to the Washington Con-
sensus. Cambridge: Polity Press, 2004. 224 p.
17. Hino А. New Challenger Parties in Western Europe: A Comparative Analysis. Lon-
don: Routledge, 2012.
Глава 2. Трансформации партийно-политического ландшафта 55

18. Inglehart R. Culture Shift in Advanced Industrial Countries. Princeton: Princeton


University Press, 1990. 504 p.
19. Ignazi P. The Crisis of Parties and the Rise of New Political Parties. Party Politics,
1996, vol. 2, no. 4, pp. 549–566.
20. Janda K. Political Parties: A Cross-National Survey. New York: Free Press, 1980. 960 p.
21. Krastev I. The Strange Death of the Liberal Consensus. Journal of Democracy, 2007,
October, pp. 56–63.
22. Kreisi H. The Populist Challenge. West European Politics, 2014, vol. 37, no. 2,
pp. 361–378.
23. Lipset S., Rokkan S. (eds.). Party Systems and Voter Alignments. New York: Free
Press, 1967. 554 p.
24. Luce E. The Siege of Western Liberalism. Financial Times. 05.05.2017. Available at:
https://www.ft.com/content/c7444248-3000-11e7-9555-23ef563ecf9a (accessed
12.05.2019).
25. Mair P. Continuity, Change and the Vulnerability of Party. West European Politics,
1989, vol. 12, no. 1, pp. 169–187.
26. Mudde C. Fighting the System? Populist Radical Right Parties and Party System
Change. Party Politics, 2014, vol. 20, no. 2, pp. 217–226.
27. Mudde C. The Populist Radical Right: A Pathological Normalcy. West European
Politics, 2010, vol. 33, no. 6, pp.1167–1186.
28. Mudde С. (ed.). The Populist Radical Right: A Reader (Extremism and Democracy).
Abingdon and New York: Routledge, 2016.
29. Painter A. Democratic Stress, the Populist Signal and Extremist Threat: A Call for
a  New Mainstream Statecraft and Contact Democracy. London: Policy Network,
2013. 56 p.
30. Whiteley P.F. Is the Party over? The Decline of Party Activism and Membership
across the Democratic World. Party Politics, 2011, vol.17, no. 1, pp. 21–44.
ГЛАВА 3. Типологизация межпарламентских институтов

Национальные парламентарии и транснациональные парламентские образо-


вания с их участием играют растущую роль в международных отношениях1.
При этом распространение на мировой арене межпарламентских институтов
особенно тесно связано с феноменами регионализма и региональной интегра-
ции2.
Пик роста численности межпарламентских институтов (МПИ) пришелся на
период расцвета «нового регионализма»3 в конце 1980-х – 1990-е годы. В отли-
чие от «старого регионализма», который преследовал конкретные цели созда-
ния региональных режимов свободной торговли или оборонительных союзов,
«новый» подразумевал более многомерную интеграцию, одновременно включа-
ющую в себя экономические, политические, социальные и культурные аспекты.
Он получил развитие вследствие создания новых или «апгрейда» ранее уже суще-
ствовавших интеграционных организаций (в качестве примеров интеграции
«второго поколения» здесь уместно выделить Европейский союз, Африканский
союз, Ассоциацию стран Юго-Восточной Азии и МЕРКОСУР). Инициативы по
их модернизации во всех случаях сопровождались усилиями по приданию этим
объединениям более убедительного парламентского измерения4.
Помимо собственно МПИ как проявления многостороннего межпарла-
ментского взаимодействия, тогда же стали заметными различного рода двусто-
ронние формы транснационального парламентаризма – такие как, например,
формализованные связи Европейского парламента и Конгресса США в виде
Трансатлантического диалога законодателей. Последние могут преследовать
цели: (1) социализации – обмена опытом, информацией и достижения боль-
шего взаимопонимания между парламентариями из различных регионов или
стран; (2) межкультурного диалога политических элит (по вопросам демокра-

1 О необычном влиянии национальных парламентариев мы можем судить, например, на

основании перипетий процесса выхода Великобритании из ЕС. См.: Oliver T. Taking Back Control?
The U.K. Parliament and the Brexit Withdrawal Negotiations. Mercator European Dialogue. February 2019.
Available at: https://www.mercatoreuropeandialogue.org/download-file/750/ (accessed 08.09.2018).
2 Giesen M. Regional Parliamentary Institutions: Diffusion of a Global Parliamentary Organizational

Design? KFG WorkingPaper, August 2017, no. 80.


3 Признанным автором теории нового регионализма является профессор Гётеборгского уни-

верситета (Швеция) Бьёрн Хеттне. См.: Hettne B. Theorizing the Rise of Regionness // New Political
Economy, 2000, vol. 5 (3), pp. 457–472.
4 Rocabert J., Schimmelfennig F., Crasnic L. et al. The Rise of International Parliamentary Institu-

tions: Purpose and Legitimation. Review of International Organizations, 2019, vol. 14, pp. 607–631.
Глава 3. Типологизация межпарламентских институтов 57

тии, прав человека или борьбы против изменения климата); (3) демократиче-
ского мониторинга межрегиональных партнерств и переговоров, направлен-
ных на их заключение.
Связываемые с межпарламентскими институтами надежды имеют отно-
шение к их потенциально позитивному вкладу в глобальное управление, кото-
рое с их помощью могло бы стать более демократичным и транспарентным.
Разрыв между национальным уровнем управления, где имеются демократи-
ческие институты, и глобальным или (макро)региональным уровнями, где
сейчас принимаются многие решения, является главной причиной того, что
называют международным дефицитом демократии. С учетом существования
такой проблемы МПИ могут служить источником процедурной легитимации
на любом уровне международного управления5, поскольку, в качестве пар-
ламентариев, их участники напрямую отвечают перед своими избирателями.
Вопросы, которые заботят их национальных избирателей, во многих случаях
являются общими для людей во многих странах, сталкивающихся с одними
и теми же глобальными проблемами.
В то же время национальные парламентарии, которые в большинстве слу-
чаев входят в межпарламентские институты и двусторонние парламентские
взаимодействия, имеют конституционно гарантированные права участия
в  управлении в рамках национальной политической системы, тогда как за
государственные пределы такие права непосредственно не распространяются.
С такой точки зрения в сущности МПИ не более чем имитируют национальные
парламенты в данном качестве, содействуя экстраполяции на международные
организации того доверия, которое испытывают граждане к национальным
институтам, на основании поверхностного сходства МПИ с национальными
парламентами6.
В то же время отсутствие у них законодательной власти МПИ компенси-
руют менее традиционными для парламентской деятельности функциями:
обеспечением дополнительных возможностей демократического контроля
над национальной исполнительной властью, лоббированием правительств
по вопросам ратификации международных договоров, наблюдением за ходом
выборов в зарубежных странах, техническими программами, связанными
с  продвижением демократии, укреплением мер доверия, разрешением кон-
фликтов и поддержкой прав человека и др.7
В своей работе МПИ сталкиваются со многими сложностями, ведущи-
ми к снижению эффективности их деятельности. К числу таковых мы можем
отнести: (1) большую текучку в членстве – низкую преемственность членского
состава, из-за которой участники могут быть слабо привержены деятельности

5 Tallberg J. and Zurn M. The Legitimacy and Legitimation of International Organizations: Intro-

duction and Framework. Review of International Organizations, 2019, vol. 14, pp. 581–606. https://doi.
org/10.1007/s11558-018-9330-7.
6 Lenz T. and Viola L. Legitimacy and institutional change in international organisations: a cognitive

approach. Review of International Studies, 2017, vol.43, no. 5, pp. 939–961.


7 Cofelice A. Parliamentary Institutions in Regional and International Governance: Functions and Powers.

Abingdon, Oxon: Routledge, 2019.


58 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

МПИ и даже плохо в ней разбираться; (2) нехватку финансирования. Пробле-


ма с оценкой эффективности деятельности МПИ при этом вытекает из того,
что, по существу, они не участвуют непосредственно в процессе принятия гло-
бальных или региональных решений, за которые на деле отвечают националь-
ные правительства (исполнительная власть). Есть свидетельства того, что идеи
и формальные инициативы, исходящие от МПИ, приводят к  общественно
значимым действиям межправительственного формата, но такие свидетель-
ства не носят систематического характера.
Первая серьезная попытка типологизации размножившихся МПИ была
предпринята в начале 2000-х гг. канадским ученым Робертом Катлером8.
В частности, он предложил рассматривать четыре типа МПИ: (1) конгресс –
собрание национальных парламентариев с ограниченным числом полномо-
чий, но с перспективой учреждения более постоянной структуры в будущем;
(2) ассамблею – относительно более упорядоченный транснациональный пар-
ламентский орган с собственным секретариатом и способностью (в развитом
состоянии) осуществлять мониторинг других организаций; (3) парламент –
обладающий более серьезной надзорной компетенцией в отношении между-
народной или региональной организации, с которой он связан; (4) легисла-
туру – способную принимать законодательные решения, обязательные для
исполнения на национальном уровне.
Предложенные Катлером типы скорее относились к разным стадиям
в  институциональном развитии МПИ. Но в принципе их можно различать,
руководствуясь различными критериями – такими как преследуемые ими цели,
характер членства или их географическая локация. В данной работе критерия-
ми для выделения определенных типов органов и организаций в большей или
в меньшей степени послужили: (1) наличие или отсутствие у межпарламентско-
го института собственной договорной базы; (2) наличие или отсутствие у него
формальных связей с конкретными международными межправительственны-
ми организациями; (3) принципы его формирования; (4) его внутренняя струк-
тура и действующие в нем организационные правила; (5) области его компетен-
ции; (6) характер и объем полномочий; (7) взаимодействие с парламентариями
государств, не входящих в состав конкретных организаций, и др., что позволяет
выделить четыре основополагающих типа, к рассмотрению которых мы теперь
приступаем. Следует оговориться, что данная типология с  незначительными
вариациями, зависящими от целей конкретного анализа, по существу принята
в большинстве современных исследований МПИ9.
8 Cutler R. M. The European Parliament in Comparative International Perspective (August 18, 1999).

Available at: https://ssrn.com/abstract=3040287 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3040287(accessed


03.04.2015); Cutler R.M. The Emergence of International Parliamentary Institutions: New Networks
of Influence in World Society. SmithG.S. and WolfishD. (eds.) Who Is Afraid of the State? Canada in a
World of Multiple Centresof Power.Toronto: University of Toronto Press? 2001. Available at: http://www.
robertcutler.org/download/html/ch01gs.html#title13 (accessed 03.04.2015); Cutler  R.  M. International
Parliamentary Institutions as Organizations. Journal of International Organizations Studies, 2013, vol. 4,
no. 1, pp. 104–126.
9 См.: Kissling C. The Legal and Political Status of International Parliamentary Institutions. Back-

ground Paper #4. Committee for a Democratic U.N., Berlin, Germany, January 2011. См. также: Вино-
Глава 3. Типологизация межпарламентских институтов 59

Предлагаются к рассмотрению четыре группы (типа) межпарламентских


объединений, которые различаются по степени своей институционализации,
хотя нельзя исключить перехода с течением времени отдельных образований
из одной группы в другую. Для каждой из групп характерен свой набор основ-
ных функций, которые они выполняют.

3.1. Межпарламентские неправительственные организации и сети


Это слабо структурированные образования, объединяющие национальных
парламентариев на региональном, надрегиональном или международном
уровнях. Парламентарии различной партийной принадлежности, в них уча-
ствующие, являются частью национальной законодательной ветви власти, но
формально действуют здесь в индивидуальном качестве. Такие МПИ учреж-
даются на основании национальных законов, они не имеют международного
юридического лица. Во многих случаях подобные организации имеют ограни-
ченную в тематическом отношении повестку, и тогда их участники в основном
занимаются лоббированием правительств и продвижением в международном
общественном мнении и в деловых кругах разных стран мира конкретных
решений по тем или иным вопросам. Соответствующая деятельность вклю-
чает проведение исследований, сбор информации и выработку новых, более
прогрессивных подходов к социально-экономическому управлению. Возмож-
ность принятия обязывающих решений исключена. В последние годы созда-
ние подобных сетей поддерживают, в том числе финансово, специализирован-
ные агентства системы ООН.
В качестве примера назовем Парламент по климату (Climate Parliament,
ранее e-Parliament) – глобальную сеть заинтересованных законодателей, кото-
рые продвигают в национальных парламентах совместно вырабатываемые ими
политические решения по борьбе с изменением климата (ориентируясь на
такие приоритеты, как упор на возобновляемые источники энергии, эффек-
тивность энергоиспользования и доступ к энергии для бедных слоев населе-
ния).
Другой пример подобного рода – Парламентская сеть Всемирного банка
(ВБ) и Международного валютного фонда (МВФ). Это платформа, которая
помогает депутатам парламентов и представителям гражданского общества
в развивающихся странах держать под наблюдением собственные правитель-
ства и многосторонние институты, занимающиеся проблемами глобального
развития. Деятельность Сети нацелена на поощрение обсуждений и обмен
информацией между парламентариями по вопросам достойного управления,
контроля над фондами развития, а также на привлечение гражданского обще-
ства к участию в законодательном процессе. У Сети нет официальной связи
с ВБ и МВФ (были предприняты сознательные шаги по институционально-

градова А.А. Межпарламентские институты: критерии и классификации // Сравнительная поли-


тика. 2011. Т. 4. № 6. С. 3–12.
60 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

му отмежеванию Сети от ВБ и МВФ, выразившиеся в получении ею статуса


некоммерческой ассоциации по французскому праву).
Еще один пример – Консультации спикеров парламентов «Большой двад-
цатки», отражающие заинтересованность в усилении институционализации
G20, но действующие вне непосредственной связи с саммитами глав испол-
нительной власти. Когда такую встречу проводит страна-председатель, то
она проходит до или после саммита, но встреча в Саудовской Аравии в 2012 г.
не  была привязана к саммиту. Некоторые страны, такие как Франция, Рос-
сия и Австралия, в свое время вообще не проводили подобных парламентских
встреч10. Последняя встреча этого типа состоялась в ноябре 2019 г. в Токио
(Япония)11.
Первый Форум парламентариев БРИКС состоялся в июне 2015 г. в россий-
ской столице12. Участники этой встречи согласились изучить возможность соз-
дания постоянной парламентской (или межпарламентской) ассамблеи, чтобы
сближать законодательство и собирать вместе законодателей стран-участниц
для обсуждения насущных вопросов (начиная с распространения ядерного
оружия и реформы международных институтов)13. Очередной форум парла-
ментариев стран БРИКС состоялся в октябре 2019 г. на полях ассамблеи Меж-
парламентского союза в Белграде (Сербия). Однако России не удалось насто-
ять на создании постоянно действующей парламентской ассамблеи БРИКС,
чему воспротивилась Индия14.
Межпарламентские образования сетевого типа укрепляют взаимопонима-
ние парламентариев из разных стран и, в частности, просвещают их в вопро-
сах глобального экономического управления и имплементации решений G20
в национальных рамках, но полномочий парламентского контроля над испол-
нительной властью они не имеют. Парламентарии наделяются в их рамках
«мягкими» инструментами, успех в использовании которых сильно зависит от
их неформальной способности к мобилизации массовой политической под-
держки и к оформлению публичной сферы нормотворчества. В то же время
такие объединения играют полезную роль в качестве арены для обсуждения
важнейших глобальных вопросов и поощрения национальных парламентари-
ев к большей международной активности.

10 Szczepański M. and Bassot E. The Group of Twenty (G20): Setting the Global Agenda. Briefing,

January 2015, p. 10. Available at: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2015/545712/


EPRS_BRI%282015%29545712_REV1_EN.pdf (accessed 08.09.2018).
11 См.: Final Draft Joint Statement of the 6th G20 Parliamentary Speakers’ Summit. Available

at:https://www.eerstekamer.nl/id/vl3bhbt1n0lr/document_extern/20191104_p20_final_joint_statement/
f=/vl3bhcxb22t4.pdf (accessed 08.09.2018).
12 Замахина Т. Нашли баланс: парламентарии БРИКС провели первый в истории форум.

Российская газета, 8 июня 2015. Режим доступа: https://rg.ru/2015/06/08/brics-site.html (дата обра-


щения: 08.09.2018).
13 См.: BRICS Parliamentary Forum. 08.06.2015. Available at: http://en.brics2015.ru/tran-

scripts/20150608/157712.html (accessed 07.06.2020).


14 Химшиашвили П. Индия затормозила российский проект по созданию ассамблеи БРИКС.

РБК, 08.06.2015. Режим доступа: https://www.rbc.ru/politics/08/06/2015/55758db99a7947dff14d5646


(дата обращения: 08.09.2018)..
Глава 3. Типологизация межпарламентских институтов 61

3.2. Международные и региональные парламентские организации


Это относительно более развитые парламентские организации (не имеющие,
тем не менее, четкой привязки к международным или региональным органи-
зациям межправительственного контура), куда направляют свои делегации
национальные или региональные парламенты (индивидуальное членство
исключено). Можно утверждать, что они наделены международным юридиче-
ским лицом, т.е. релевантны с точки зрения международного права в преде-
лах, ограниченных межпарламентской сферой их действий, хотя их междуна-
родный парламентский статус и оспаривается многими правительствами. Для
учреждения МПИ данного типа достаточно простого решения парламентов
или международного парламентского договора.
К данному типу можно отнести, например, Межпарламентский союз, кото-
рый осуществляет координацию действий парламентов мира, Арабский меж-
парламентский союз, Евролатиноамериканскую парламентскую ассамблею15,
Парламентскую ассамблею Средиземноморья, Парламентскую ассамблею
Евронест в рамках программы Восточного партнерства Европейского союза
(она занимается вопросами энергетики, торговли, защиты окружающей среды
и европеизацией норм и стандартов стран-партнеров в соответствующих обла-
стях, выполняя консультационную и мониторинговую функции).
Некоторые из этих образований имеют полуофициальные связи с меж-
правительственными организациями, в остальных отношениях оставаясь
полностью самостоятельными. Среди них есть такие, которые основывают-
ся на межправительственном договоре (Парлатино16 – Латиноамериканский
парламент функционирует на основании Договора 1987 г., имея целью содей-
ствовать гармонизации законодательства латиноамериканских стран в  таких
областях, как образование, здравоохранение, защита окружающей среды,
борьба с наркобизнесом), а другие (Парламаз – Амазонский парламент, зани-
мающийся вопросами устойчивого и социального развития) только рассчиты-
вают на признание, выраженное в форме международного договора. Арабский
межпарламентский союз и Межпарламентский союз заключили соглашения
о сотрудничестве с Лигой арабских государств и ООН, а также с Советом Евро-
пы, соответственно. Кроме того, в 2001 г. Межпарламентский союз изменил
алгоритм членства в собственных рядах (в его работе теперь формально уча-
ствуют не парламентские делегации, а парламенты как таковые) с целью полу-

15 EUROLAT является парламентским форумом саммитов ЕС-Латино-Карибская Америка

(Латинская Америка и Карибский бассейн). Ежегодная генеральная ассамблея состоит из чле-


нов Европейского парламента и представителей парламентов Латинской Америки, в том числе
Parlatino (Латиноамериканский парламент), Parlandino (Андский парламент), Parlacen (Централь-
ноамериканский парламент) и PARLASUR (Парламент МЕРКОСУР); на нем также представлены
мексиканский и чилийский конгрессы. Парламентская ассамблея EUROLAT имеет постоянно
действующий комитет по вопросам политики, безопасности и прав человека, который собира-
ется не реже одного раза в год.
16 Парлатино нацелен на создание сообщества латиноамериканских государств и оформле-

ние общего гражданства.


62 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

чить более убедительное признание в качестве международного юридического


лица со стороны национальных правительств).

3.3. Международные и региональные парламентские


специализированные агентства
Такие объединения (примеры: Парламентская ассамблея НАТО, Парламент-
ская ассамблея Организации черноморского экономического сотрудниче-
ства  – ПАЧЭС, Центральноамериканский парламент) существуют не на
особицу, как образования предыдущего типа, а плотнее встроены в систему
международных МПО. Это «официальные» межправительственные инсти-
туты, основанные парламентами, членами которых являются национальные
парламенты. Тем не менее, редкостью является заключение специального
международного договора, которым регулировалось бы институциональное
сотрудничество между подобным институтом и той международной органи-
зацией, с которой он непосредственно связан (исключение здесь составляет
Балтийская ассамблея – совещательный орган по сотрудничеству между пар-
ламентами Эстонии, Латвии и Литвы17), что, напротив, типично для специ-
ализированных агентств в системе ООН.
Однако во всех случаях в той или иной форме наличествует признание меж-
парламентских институтов со стороны межправительственной организации.
МПИ данного типа могут основываться на межправительственном договоре
(пример: Центральноамериканский парламент), создаваться решением или
резолюцией официально вовлеченных в его работу парламентариев (Парла-
ментский форум Сообщества развития Юга Африки), декларацией спикеров
парламентов (ПАЧЭС) или межпарламентским договором (Парламентская
ассамблея стран-членов процесса сотрудничества в Юго-Восточной Европе),
что обеспечивает им статус международного юридического лица с большой
степенью убедительности.
Все МПИ данного типа функционируют на основании собственных стату-
тов или правил процедуры, имеют оформленную институциональную структуру,
свой бюджет и парламентские делегации от каждого участвующего государства.
Некоторые из них имеют право заключать международные договоры (Парла-
ментская ассамблея франкоязычных стран, Центральноамериканский парла-
мент). Но их участие в законотворчестве не заходит далее принятия необязы-
вающих резолюций, способных вылиться не более чем в нормы мягкого права.
В отличие от межпарламентских институтов ранее упомянутых типов,
специализированные агентства способны со временем обрести традицион-

17 Соглашение по балтийскому парламентскому и правительственному сотрудничеству между

указанными тремя странами было подписано в 1994 г. Оно определило обязанности Балтийской
ассамблеи и Балтийского совета министров, а также установило, что главным форумом для двух
организаций является Балтийский совет. Главной задачей совета является мониторинг сотруд-
ничества государств Балтии как на законодательном, так и на исполнительном уровне, а также
обеспечение исполнения совместно принятых решений.
Глава 3. Типологизация межпарламентских институтов 63

ные парламентские функции – законодательную и парламентского контроля


исполнительной власти. Некоторые из них прошли путь развития от незави-
симой межпарламентской организации до специализированного агентства.
Рекомендации Центральноамериканского парламента могут содержать проек-
ты договоров, т.е. этот МПИ вплотную приблизился к обретению права зако-
нодательной инициативы.
Специализированные парламентские агентства вовлечены в имплемента-
цию решений, принимаемых межправительственными органами, с которыми
они связаны. Тот факт, что они официально признаны соответствующими меж-
правительственными органами, в целом следует признать их важным инсти-
туциональным преимуществом. Некоторые из специализированных агентств
наделены статусом наблюдателя, т.е. практически подключены к работе меж-
правительственных органов на особых условиях.

3.4. Парламентские органы международных, региональных


и наднациональных организаций, имеющие оформленную
международную правовую базу
Существование таких органов (МПИ или наднациональных парламентов,
избираемых в ходе прямых выборов) оправдывается, по крайней мере отча-
сти, необходимостью процедурной демократической легитимации процессов
региональной интеграции. Ожидается или подразумевается, что, перейдя на
систему прямых выборов региональных парламентов, они со временем обретут
законодательную и контрольную функции в рамках соответствующих интегра-
ционных объединений. Но, за исключением ЕП (первые прямые выборы в ЕП
состоялись в 1979 г.), пока на практике относящиеся к данной группе МПИ
остаются далеки от того, чтобы полностью выполнять ту роль, которой наделя-
ются национальные парламенты в демократической системе государств, а обе-
спечить функционирующую систему прямых выборов не удается.
Власть парламентских органов регионального и международного уровня
до настоящего времени не достигает масштаба полномочий, которыми рас-
полагают парламенты в условиях национальной демократии. Они не выпол-
няют в полной мере законодательную функцию, функцию демократического
контроля и бюджетную функцию (не принимают решений в отношении бюд-
жета международной организации в целом или, по крайней мере, собствен-
ного бюджета). Впрочем, в отношении многих организаций в международном
гражданском обществе уже развернулась дискуссия о необходимости устране-
ния подобного международного дефицита демократии.
Если говорить о формальной стороне дела, то сегодня региональной ассам-
блеей, в наибольшей степени приблизившейся к национальным парламентам
по объему их традиционных полномочий, следует назвать Парламентскую
ассамблею Восточноафриканского сообщества (ПА ВАС)18. Но, по существу,
18 The East African Legislative Assembly. Available at: http://www.eala.org/assembly/category/

overview; http://www.eala.org/assembly/category/mandate (accessed 08.05.2020). См. также: Филип-


64 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

подчинение процедуры избрания членов Ассамблеи разнящимся между собой


национальным законам и правилам продолжает лишать ее существенной доли
практического влияния.
Наднациональный Европейский парламент, единственный в подлинном
смысле наднациональный парламент в мире, в формальном отношении даже
уступает ПА ВАС по объему законодательных полномочий (он делит власть по
принятию наднациональных решений с Советом министров ЕС и лишен пра-
ва законодательной инициативы, которое в Европейском союзе отдано Евро-
пейской комиссии).
Как подтверждает опыт Евросоюза, развитие парламентского измерения
региональных объединений в Латинской Америке, в Африке и на постсовет-
ском пространстве в перспективе будет, скорее всего, зависеть от меры готов-
ности государств-членов передать существенные аспекты своего суверенитета
интеграционным институтам. Вместе с тем следует обратить внимание: в ЕС,
наряду с постепенным наделением ЕП серьезными полномочиями, в послед-
ние годы параллельно происходит укрепление статуса и повышение роли
в европейском управлении национальных парламентов. Для этого, в частно-
сти, на основании межправительственного договора была учреждена Меж-
парламентская конференция по стабильности, экономической координации
и управлению19. Как подтверждает опыт ЕС, при сохранении национального
суверенитета в налогово-бюджетной сфере, национальные парламенты Евро-
зоны, отличающейся высоким уровнем наднациональной интеграции в сфере
монетарной политики и рыночного регулирования, закономерным образом
обретают новые функции, как то:
(1) мониторинг наднациональной деятельности исполнительной ветви
национальной власти;
(2) ознакомление с ходом переговоров, которые ведутся в рамках процесса
макроэкономической координации;
(3) контроль над соблюдением принципа субсидиарности;
(4) участие в оценке имплементации транснациональной политики.

К рассматриваемому четвертому типу МПИ в ряду прочих транснаци-


ональных органов относится и Межпарламентская ассамблея Содружества
Независимых Государств (МПА СНГ), которая создавалась с целью объединить
государства-члены СНГ через формирование общего правового пространства.
В 1995 г. руководители стран СНГ подписали Конвенцию о Межпарламентской
ассамблее, ратифицированную впоследствии парламентами 9 стран Содруже-
ства, которая закрепила статус МПА СНГ в качестве самостоятельной межго-
сударственной организации. Одной из главных сфер активности МПА являет-
ся выработка и принятие модельных законов, которые предлагаются странам

пов В.Р. Восточноафриканское сообщество: от межправительственной организации к федератив-


ному государству? // Международное право и международные организации. 2017. № 3. С. 53–72.
19 Она была создана на основании статьи 13 заключенного в 2012 г. Фискального пакта. См.:

Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union (TSCG). Available
at:http://www.consilium.europa.eu/en/history/20120301-tscg-euro-summit(accessed 08.05.2020).
Глава 3. Типологизация межпарламентских институтов 65

СНГ в качестве образца для национального законодательства, вследствие


чего (в качестве наиболее существенного результата ее деятельности) удается
добиваться гармонизации национального законодательства, что, в частности,
облегчило переход к рыночной экономике и способствовало интеграции ряда
участвующих государств в систему международных институтов. Среди приня-
тых таким образом документов модельный Налоговый кодекс, модельный Уго-
ловный кодекс, модельный Инновационный кодекс, модельный Гражданский
кодекс, Положения о защите прав инвесторов на рынке ценных бумаг, модель-
ные законы «О свободных экономических зонах», «Об электронной цифровой
подписи», «О рынке ценных бумаг» и др.
Одной из важных функций МПА является также наблюдение за ходом
выборов и референдумов.

Заключение
1. Среди всех международных институтов, которые являются парламентами
или напоминают парламенты, наднациональную природу имеет только
Европейский парламент, обладающий реальной действенной властью. Все
другие транснациональные парламентские образования, которым больше
подходит наименование межпарламентских институтов, при существен-
ных различиях между ними (по структуре, компетенциям и функциям)
и даже при наличии серьезных интеграционных амбиций у политических
элит, продолжают значительно отставать от Европейского парламента
в данном отношении.
2. Региональные межпарламентские институты остаются важным инструмен-
том развития парламентской дипломатии и демократизации региональной
интеграции. Благодаря их существованию национальные парламентарии,
политические партии и даже граждане могут получить важные площадки для
обсуждения насущных региональных и глобальных проблем и оспаривания
принимаемых решений. Но механизмы принятия этих решений по большей
части остаются в руках национальных правительств и президентов.
3. Важно видеть разницу между органами парламентского надзора в регио-
нальной или глобальной системе управления и представительством наци-
ональных парламентов в этой системе. Возникающие межпарламентские
институты могут иметь разные задачи, цели и функции, а потому в рамках
одного и того же региона может быть целесообразным сосуществование
нескольких (как минимум двух) организационно различных МПИ.
4. Межпарламентские институты, которые не учреждаются или не призна-
ются на основании соответствующего межправительственного договора,
практически не имеют шансов обрести со временем функции законода-
тельную, демократического надзора и бюджетную.
5. Автономные межпарламентские институты, опирающиеся на межправи-
тельственный договор, могут в лучшем случае рассчитывать на обладание
консультативной функцией, хотя возможность их дальнейшей трансфор-
66 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

мации, сопровождающейся наделением их новыми полномочиями, не сто-


ит исключать.
6. Разные формы региональной интеграции (интеграционные проекты) для
своей реализации нуждаются в наделении соответствующих МПИ неоди-
наковым, специфичным кругом полномочий.
7. Анализ эффективности деятельности межпарламентских органов и орга-
низаций должен изначально отталкиваться от специфики функций, при-
сущих тому или иному межпарламентскому институту. Для того чтобы
ориентироваться в многообразии подобных функций, полезно опереться
на классификацию или типологию интересующих нас МПИ. Преиму-
щества типологии, исходящей из особенностей политико-правового ста-
туса МПИ, которая избрана в настоящей работе, связаны с тем, что объ-
ем функций, присущих тому или иному межпарламентскому институту,
в каждом случае самым непосредственным образом зависит именно от его
политико-правового статуса.

О принадлежности межпарламентских институтов к тому или иному типу


мы можем судить лишь с известной мерой условности. Кроме того, конкрет-
ные межпарламентские институты с течением времени переживают эволю-
цию, вследствие которой может быть констатирован их переход из одного типа
в другой, с чем будет связано повышение/понижение их политического влия-
ния. Работа в рамках МПИ может быть сознательно направлена на индуциро-
вание благоприятной институциональной трансформации межпарламентско-
го образования, если таковая представляется вероятной.

Список литературы
1. Виноградова А.А. Межпарламентские институты: критерии и классифика-
ции // Сравнительная политика. 2011. Т. 4. № 6. С. 3–12.
2. Замахина Т. Нашли баланс: парламентарии БРИКС провели первый
в  истории форум. Российская газета, 8 июня 2015. Режим доступа: https://
rg.ru/2015/06/08/brics-site.html (дата обращения: 08.09.2018).
3. Филиппов В.Р. Восточноафриканское сообщество: от межправительствен-
ной организации к федеративному государству? // Международное право
и международные организации. 2017. № 3. С. 53–72.
4. Cofelice A. Parliamentary Institutions in Regional and International Governance:
Functions and Powers. Abingdon, Oxon: Routledge, 2019.
5. Cutler R.M. The Emergence of International Parliamentary Institutions: New Net-
works of Influence in World Society. Smith G.S. and Wolfish D. (eds.) Who Is
Afraid of the State? Canada in a World of Multiple Centres of Power. Toronto: Univer-
sity of Toronto Press, 2001. Available at: http://www.robertcutler.org/download/
html/ch01gs.html#title13 (accessed 03.04.2015).
6. Cutler R. M. The European Parliament in Comparative International Perspec-
tive (August 18, 1999). Available at: https://ssrn.com/abstract=3040287 or http://
dx.doi.org/10.2139/ssrn.3040287 (accessed 03.04.2015).
Глава 3. Типологизация межпарламентских институтов 67

7. Cutler R. M. International Parliamentary Institutions as Organizations // Journal


of International Organizations Studies, 2013, vol. 4, no. 1, pp. 104–126.
8. Giesen M. Regional Parliamentary Institutions: Diffusion of a Global Parliamen-
tary Organizational Design? KFG Working Paper, August 2017, no. 80. Available
at:https://www.polsoz.fu-berlin.de/en/v/transformeurope/publications/working_
paper/wp/wp80/WP_80_Giesen_WEB.pdf (accessed 08.09.2018).
9. Hettne B. Theorizing the Rise of Regionness. New Political Economy, 2000, vol.
5 (3), pp. 457–472.
10. Kissling C. The Legal and Political Status of International Parliamentary Institu-
tions. Background Paper #4. Committee for a Democratic U.N., Berlin, Germany,
January 2011.
11. Lenz T. and Viola L. Legitimacy and institutional change in international organisa-
tions: a cognitive approach. Review of International Studies, 2017, vol. 43, no. 5,
pp. 939–961.
12. Oliver T. Taking Back Control? The U.K. Parliament and the Brexit Withdrawal
Negotiations. Mercator European Dialogue. February 2019. Available at: https://
www.mercatoreuropeandialogue.org/download-file/750/ (accessed 08.09.2018).
13. Rocabert J., Schimmelfennig F., Crasnic L.et al. The rise of international parlia-
mentary institutions: Purpose and legitimation. Review of International Organiza-
tions, 2019, vol. 14, pp.607–631.
14. Tallberg J. and Zurn M. The Legitimacy and Legitimation of International Organi-
zations: Introduction and Framework. Review of International Organizations, 2019,
vol. 14, pp. 581–606. DOI: 10.1007/s11558-018-9330-7.
15. Szczepański M. and Bassot E. The Group of Twenty (G20): Setting the Global
Agenda. Briefing, January 2015, p. 10. Available at: http://www.europarl.europa.
eu/RegData/etudes/BRIE/2015/545712/EPRS_BRI%282015%29545712_REV1_
EN.pdf (accessed 08.09.2018).
ГЛАВА 4. Подходы к сравнительному анализу
межпарламентских институтов

4.1. Методика сравнительного анализа межпарламентских органов


и организаций по типу и основным показателям
Парламентская дипломатия является все более важным направлением внеш-
неполитической деятельности. Появившись в последней трети XIX в. в Европе
по мере все более широкого распространения модели представительной демо-
кратии, развития демократических норм и институтов и все более активного
вовлечения парламента в принятие решений, она постепенно дополняет тра-
диционную, или классическую, двустороннюю и многостороннюю диплома-
тию и династические связи прошлого государств Старого Света. Вначале это
были личные контакты парламентариев, которые трансформировались во
взаимодействие групп и делегаций национальных парламентов и приобрели
институциональные очертания.
Идеи парламентской дипломатии легли в основу Межпарламентского сою-
за, учрежденного в 1889 г. лауреатами Нобелевской премии мира Фредериком
Пасси, французским экономистом, политическим деятелем и первым руко-
водителем международной пацифистской организации Международная лига
мира и свободы, и Уильямом Ранделлом Кримером, британским политиком,
депутатом парламента от Либеральной партии, идеологом рабочего и антиво-
енного движений.
В XX в. произошли кардинальные трансформации в международно-поли-
тической системе, что сделало дипломатию и внешнюю политику еще более
сложным феноменом, поставив под вопрос монополию исполнительной вла-
сти в данной сфере. Одной из форм так называемой новой, или открытой,
дипломатии становится дипломатия парламентская. Дипломатия в целом
все более становится процессом коммуникации и представительства с целью
обеспечить взаимодействие между различными коллективными субъектами
и индивидами, не только государствами.
Идеи демократии совершили триумфальное шествие в большинстве стран
мира. Демократия была признана Всемирным саммитом ООН 2005 г. в качестве
универсальной ценности, основанной на свободном волеизъявлении народа,
который определяет свои политические, экономические, социальные и куль-
турные системы, и на его активном участии в решении вопросов, касающих-
ся всех аспектов его жизни. Современные тенденции демократизации обще-
ства все активнее способствуют вовлечению структур гражданского общества
в разработку государственной политики, активизации неправительственных
организаций, разнообразных социальных групп и рядовых граждан. Это,
в  свою очередь, содействует развитию системы представительства интересов
Глава 4. Подходы к сравнительному анализу межпарламентских институтов 69

граждан, повышению роли общественно-политического дискурса в формиро-


вании правительственной повестки дня, в том числе и по вопросам внешней
политики, различных форм и направлений международного сотрудничества.
Партнерами парламентской дипломатии являются отличные от глав госу-
дарств и национальных правительств акторы международных отношений –
законодательные органы государств, а не исполнительная власть. Предпола-
гается, что национальные парламенты как новые участники международной
жизни не дублируют, не заменяютнациональные правительства и не конкури-
руют с ними, а действуют в русле продвижения национальных внешнеполи-
тических интересов. Понятно, что законодательный орган в демократическом
государстве, где действует процедура всеобщих прямых равных выборов путем
тайного голосования, управляется парламентским большинством, своего рода
«правой рукой» исполнительной власти, а председатель правительства в боль-
шинстве случаев представляет политическую партию, которая добилась наи-
большего успеха на парламентских выборах.
Тем самым парламенты скорее призваны не изменить, а дополнить
и  наполнить большей содержательностью и новыми импульсами политику
государства. Члены парламента и парламенты как демократические полити-
ческие институты, представляющие интересы граждан, могут привнести зна-
ния, опыт, а также большее доверие в установление и/или развитие полити-
ческого диалога, в предотвращение или урегулирование межгосударственных
и международных конфликтов. Они в силах обеспечить необходимую гибкость
в сложных ситуациях, поскольку их действия вовсе не обязывают правитель-
ства соблюдать их рекомендации, и могут использовать для этого в том числе
неофициальные каналы доступа и влияния. Поэтому можно говорить о парла-
ментской дипломатии как о разновидности публичной дипломатии и своего
рода политическом ресурсе.
Считается, что все парламентарии в той или иной степени вовлечены
в  международные дела, используя для этого самые различные инструменты,
имеющиеся в их распоряжении. Парламенты обладают важными конституци-
онными полномочиями ратификации международных договоров и соглаше-
ний, участия в международных переговорах под эгидой правительства в целях
мониторинга и планирования последующих мероприятий.
Парламентская дипломатия предполагает также содействие урегулиро-
ванию международных конфликтов, участие в процессах миротворчества,
в работе межправительственных форумов, в правительственных делегациях на
международных конференциях регионального и глобального уровня. Все эти
виды деятельности подразумевают информационный обмен (сбор и распро-
странение информации) и вовлечение граждан в механизм и процесс приня-
тия внешнеполитических решений.
В то время как главной целью парламентской дипломатии становится
влияние на третьи страны или, точнее, на их правительственную политику,
парламентский контроль в широком смысле, включая такие процедуры, как
письменные и устные вопросы правительству, для которых предусмотрена
специальная процедура на заседании парламента, парламентский или депутат-
70 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

ский запрос, интерпелляция, постановка вопроса о доверии, парламентское


расследование, фокусируются прежде всего на воздействии на процесс приня-
тия внешнеполитических решений национальным правительством в допусти-
мых национальным законодательством пределах и настолько, насколько это
не вредит эффективной внешней политике государства. Эти два поля парла-
ментской деятельности тесно связаны между собой и оказывают все большее
влияние друг на друга.
Сравнительный анализ межпарламентской деятельности выявляет, с одной
стороны, общемировую тенденцию к росту активности парламентов в сфере
международных отношений. Создано и функционирует большое число меж-
парламентских организаций и органов. Можно найти сходство между неко-
торыми из них, попробовать их типологизировать. С другой стороны, каждая
из существующих организаций межпарламентского сотрудничества обладает
своей спецификой и даже уникальностью. У каждой своя история создания,
история парламентской дипломатии, собственное целеполагание, свои при-
оритеты межпарламентской деятельности и география взаимодействия.
В данном разделе сделана попытка представить общую характеристику
действующим в настоящее время в мире межпарламентским организациям
и органам и дать их сравнительный анализ по типам и основным показате-
лям. Предложенная матрица в виде информационно-аналитической таблицы
позволила разработать собственный подход к оценке и определению эффек-
тивности работы межпарламентских организаций и органов с точки зрения
национальных интересов России и могла быть стать основой будущего экс-
пертного мониторинга деятельности межпарламентских органов и организа-
ций в современном мире.
Мы постарались составить максимально полный список таких организа-
ций, всего их оказалось в сводной таблице более 60 (а именно 64).
Разведение парламентских организацийи органов по четырем различным
типам дополняется их анализом по следующим показателям: год основания;
участники и наблюдатели и их число; принципы финансирования; структура
и органы управления; основные функции; участие в международных органи-
зациях, их количество и статус участия; участие России в организации и ста-
тус ее участия. Эти данные дают возможность осмыслить в самом первом
приближении конкретную модель организации, а значит, подойти к новому
этапу – поиску ответа на вопрос, имеет ли смысл нашей стране и если да, то
в каком формате организовать взаимодействие с этой конкретной организаци-
ей, и соответственно к разработке стиля поведения России в этой конкретной
организации в случае, если работа с ней оказывается результативной с точки
зрения национальных интересов.
Используя классификацию парламентских организацийи органов, пред-
ложенную в главе 3, мы отнесли 19 из них к межпарламентским неправи-
тельственным организациям и сетям (что составляет 30% от общего числа),
16 – к международным и региональным парламентским организациям (25%),
7 – к международным и региональным парламентским специализированным
агентствам (11%) и, наконец, 22 – к парламентским органам международных,
Глава 4. Подходы к сравнительному анализу межпарламентских институтов 71

региональных и наднациональных организаций, имеющим оформленную


международную правовую базу (34%).
Понятно, что рамки различаемых нами типов не являются раз и навсегда
заданными для данной конкретной организации. Предложенная типологиза-
ция как раз и важна тем, что позволяет понять не только формат (формальный
и неформальный) и географию деятельности организации (международный,
региональный, субрегиональный характер), но проследить ее потенциальную
динамику и возможную трансформацию, что предполагает изменение каче-
ства организации и, соответственно, отнесение ее на этот раз к другому типу
парламентских организацийи органов.
Подобную трансформацию можно наблюдать на примере Латиноамери-
канского парламента (ПАРЛАТИНО), который в конце 2000-х гг. превратился
из региональной парламентской организации в парламентский орган реги-
ональной организации, имеющей оформленную международную правовую
базу. Несмотря на то, что в ПАРЛАТИНО входят 23 из 33 государств региона,
после учреждения Сообщества государств Латинской Америки и Карибского
бассейна (СЕЛАК) в феврале 2010 г. в составе всех без исключения стран реги-
она и решения последнего передать ПАРЛАТИНО функции парламентского
органа этого регионального блока с тем, чтобы превратить его в перспективе
в законодательный орган СЕЛАК, парламент, который представлял бы инте-
ресы всей Латинской Америки и Карибского бассейна («большой родины» для
всех латиноамериканцев). Аналогичным образом сетевая организация может
институционализироваться по инициативе участников и превратиться в меж-
дународную или региональную парламентскую организацию, а региональная
организация – приобрети новое качество регионального парламентского спе-
циализированного агентства.
Предложенный табличный анализ выявил тот факт, что бóльшая часть
межпарламентских организаций и органов относится к двум типам – к меж-
парламентским неправительственным организациям и сетям (30% от обще-
го числа), а также к парламентским органам международных, региональных
и наднациональных организаций, имеющим оформленную международную
правовую базу (34%). Это наглядно отражает тенденции мирового развития.
С одной стороны, в условиях транснационализации, регионализации и гло-
бализации в различных регионах мира – в Европе, Азии, Африке, Северной
и  Южной Америке – активно идут процессы субрегиональной и региональ-
ной интеграции, формирования различных региональных блоков и объедине-
ний. Парламентская дипломатия играет возрастающую роль в региональных
и субрегиональных международных организациях и интеграционных объеди-
нениях, а также складывающейся системе глобального управления.
С другой стороны, особенностью современной международно-полити-
ческой системы стало увеличение количества активных участников мировой
политики и изменение их качества, в международные отношения оказались
вовлечены принципиально новые негосударственные акторы. Среди них
национальные и региональные парламенты, власти и законодательные органы
субнационального уровня, транснациональные бизнес-структуры, междуна-
72 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

родные межправительственные организации, международные межпартийные


организации, региональные интеграционные объединения, средства массовой
информации, национальные и международные неправительственные орга-
низации, транснациональные диаспоры. Очень часто эти качественно новые
участники международных отношений склонны использовать неформальные
практики взаимодействия, создавать неформальные институты многосторон-
него сотрудничества.
Пример тому – неформальные международные организации и сети (Пар-
ламентские партнерские встречи Азия–Европа, Парламентская ассоциация
(Британского) Содружества, Конференция спикеров «Большой семерки»,
Глобальный комитет парламентариев по вопросам народонаселения и раз-
вития, Парламентская сеть Всемирного банка и Международного валютного
фонда и т.д.), которые в рамках своего гибкого формата взаимодействия дают
возможность широкой и разнообразной повестки дня, играю роль площадки
для обмена мнениями и информацией, установления личных контактов, укре-
плению доверия как между политиками лично, так и между парламентскими
делегациями, палатами парламентов и парламентами в целом.

Врезка 4.1.

Парламентская ассоциация (Британского) Содружества /


Commonwealth Parliamentary Association
Официальный сайт: http://www.cpahq.org.
Год создания: 1911.
Штаб-квартира: Лондон (Великобритания).
Участники: парламентарии из 183 региональных отделений из 53 стран.
Предмет деятельности: сотрудничество парламентариев в целях обеспечения эффек-
тивного управления в своих странах и следования ценностям Содружества.

Врезка 4.2.

Европейский парламентский форум по сексуальным и репродуктивным


правам / European Parliamentary Forum for Sexual and Reproductive Rights
Официальный сайт: www.epfweb.org
Год создания: 2000 (до 2019 г. – Европейский парламентский форум по народонаселению
и развитию.
Штаб-квартира: Брюссель (Бельгия).
Участники: 31 парламентская группа из европейских государств и Европейского парламен-
та (Австрия, Азербайджан, Албания, Армения, Бельгия, Босния и Герцеговина,
Великобритания, Германия, Дания, Италия, Испания (с отдельными группами из
Страны Басков и Каталонии), Ирландия, Латвия, Литва, Норвегия, Польша, Португалия,
Россия, Румыния, Северная Македония, Сербия, Турция, Финляндия, Франция,
Хорватия, Швейцария, Швеция, а также представители Европейского парламента).
Предмет деятельности: платформа для членов парламентов из политических партий раз-
личной направленности, желающих добиться консенсуса и сотрудничать в инициати-
вах, связанных с защитой сексуального и репродуктивного здоровья и прав наиболее
уязвимых слоев населения в своих странах и за рубежом.
Глава 4. Подходы к сравнительному анализу межпарламентских институтов 73

Рассмотрим деятельность парламентских органов международных, реги-


ональных и наднациональных организаций, имеющих оформленную между-
народную правовую базу. По сути, Европейский парламент – единственный
парламентский орган наднациональной организации sui generis с оформлен-
ной международной правовой базой – регионального интеграционного объе-
динения, Европейского союза. Европарламент является одним из влиятельных
акторов европейской и мировой политики, активно участвуя в развитии меж-
региональных и трансрегиональных связей Европейского союза и содействуя
процессам региональной и субрегиональной интеграции в различных частях
мира, позиционируя Евросоюз и как центр идей, и как своего рода лаборато-
рию и полигон для проверки на практике проектов и инициатив, а в конечном
счете – как образец и пример для подражания.
В свою очередь, Европейский союз создает и развивает и другие форматы
межпарламентской кооперации. Так, Комитет парламентского сотрудниче-
ства Россия – ЕС был создан в свое время для продвижения формата страте-
гического взаимодействия России и Европейского союза, поддержания поли-
тического диалога, мониторинга выполнения взаимных договоренностей,
выработки рекомендаций для Постоянного совета Партнерства. Совместная
парламентская ассамблея ЕС – АКТ была учреждена для формирования и раз-
вития межрегионального и трансрегионального политического диалога между
государствами-членами ЕС и странами Африки, Карибского бассейна и Тихо-
го океана.
Следуя примеру Европейского союза, многочисленные субрегиональ-
ные и региональные интеграционные группировки в Латинской Америке
и Африке, в первую очередь, также задумались о парламентском измерении
своей интеграционной активности. В 1970–1990-е гг. были созданы Централь-
ноамериканский парламент в рамках Центральноамериканской интеграци-
онной системы, Андский парламент в рамках Андского сообщества наций,
Парламент МЕРКОСУР (ПАРЛАСУР), Межпарламентская ассамблея стран
АСЕАН (АИПА), Парламент Экономического и валютного сообщества стран
Центральной Африки, Парламент ЭКОВАС и т.д. Несомненно, деятельность
такого рода парламентских органов представляет несомненный интерес для
России как активного участника интеграционных процессов на постсоветском
пространстве, а взаимодействие с ними сможет содействовать развитию меж-
регионального и трансрегионального сотрудничества Евразийского экономи-
ческого союза.
Несколько слов о возрасте межпарламентских организаций. Старейшей
межпарламентской организацией является Межпарламентский союз, учреж-
денный в 1889 г., – всемирная межпарламентская организация (в составе
179 стран мира, за исключением США, Либерии и Эритреи). Первоначально
организация представляла собой форум для многосторонних политических
консультаций отдельных парламентариев, впоследствии трансформировалась
в межпарламентскую организацию суверенных государств, однако личные
контакты парламентариев Межпарламентским союзом по-прежнему активно
74 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

приветствуются. Вторая по возрасту организация – Парламентская ассоциа-


ция (Британского) Содружества, учрежденная в 1911 г.
Самые молодые межпарламентские организации – Совещание спикеров
парламентов стран Евразии (2016) и Международный форум «Развитие парла-
ментаризма» (2018), созданные при активном участии Российской Федерации.
Важным является вопрос о репрезентативности организации с точки зре-
ния интересов России. Вероятно, при оценке организации и для эффективно-
го ее мониторинга значимым являются не только количественные показатели,
но и качественная содержательная экспертная оценка – в частности, присут-
ствие в той или иной организации стран, имеющих приоритетное значение для
реализации Стратегии внешней политики и/или для экономики и внешней
торговли Российской Федерации (в качестве примера, когда количественные
и качественные оценки значительно отличаются, можно привести Парламент-
ское Собрание Союза России и Белоруссии, где «всего» два участника).

4.2. Выбор показателей для сравнительной оценки, динамического


мониторинга и прогнозирования
Существует ряд показателей, которые можно использовать для сравнительной
оценки, динамического мониторинга и прогнозирования дальнейшего разви-
тия и трансформации МПИ. Обратимся для начала к количественным пока-
зателям.
Создание институтов межпарламентского сотрудничества происходи-
ло неравномерно. Анализ существующих межпарламентских организаций
и форумов с точки зрения даты их основания показывает, что больше всего
новых организаций появилось в 1990-е и 2000-е гг. (см. рис. 4.1). Это неудиви-
тельно: ведь именно в эти десятилетия усилился процесс глобализации, появи-
лись и укрепились новые транснациональные объединения стран, повысился

70
60
50
40
30
20
10
0
19 век 1900-е 1910-е 1920-е 1930-е 1940-е 1950-е 1960-е 1970-е 1980-е 1990-е 2000-е 2010-е
Создано организаций Всего
Рисунок 4.1. Количество межпарламентских организаций и форумов (по дате основания)
Источник: составлено на основании данных сводной таблицы.
Глава 4. Подходы к сравнительному анализу межпарламентских институтов 75

25
I. Межпарламентские неправительственные организации
и сети
20 II. Международные и региональные межпарламентские
организации
15 III. Международные и региональные парламентские
специализированные агентства
10 IV. Парламентские органы международных, региональных
и наднациональных организаций, имеющие
5 оформленную международную правовую базу

0
I II III IV

Рисунок 4.2. Межпарламентские организации по типам


Источник: составлено на основе данных сводной таблицы.

интерес к регулированию и координации законодательной деятельности на


региональном и международном уровнях. В указанный период были созданы
такие МПИ, как Азиатско-Тихоокеанский парламентский форум (1993), Евро-
пейская межпарламентская конференция по космосу (1999), Парламентская
сеть Всемирного банка и Международного валютного фонда (2000) и др.
На рис. 4.2 представлено распределение международных парламентских
институтов по типам.
Еще одна характеристика – глобальный/региональный охват институтов меж-
парламентского сотрудничества (см. рис. 4.3). Анализ географии деятельности
таких структур на основании составленного авторами сводного списка межпар-
ламентских организаций и форумов показывает, что наиболее многочисленной
группой являются европейские МПИ (22 организации). Следом идут глобаль-
ные институты и МПИ на африканском континенте (по 15 организаций), а так-
же МПИ других регионов. Однако часть глобальных МПИ во многом опирается

Австралия и Океания – 1 (2%) Арктика – 1 (1%)


Северная Америка – 4 (5%)
Южная Америка – 7 (9%)

Европа – 22
(28%)

Азия – 13
(17%)

Глобальные –15
(19%) Африка – 15
(19%)

Рисунок 4.3. Глобальный/региональный охват межпарламентских организаций и форумов


Источник: составлено на основе данных сводной таблицы.
76 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

на европейский опыт, а их штаб-квартиры расположены в странах Европы, пре-


жде всего, Европейского союза. Например, штаб-квартира Парламентской сети
Всемирного банка и Международного валютного фонда находится в Париже
(Франция), а штаб-квартира Всемирной организации парламентариев за сба-
лансированную окружающую среду (ГЛОБЕ) – в Брюсселе (Бельгия). При изу-
чении регионального распределения по расположению штаб-квартир и секрета-
риатов можно увидеть, что почти половина МПИ базируется в Западной Европе
(см. рис. 4.4).

Непостоянное – 8 (13%)

Южная Америка – 5 (8%)

Северная Америка – 3 (5%)


Европа – 25
(40%)
Африка – 8
(13%)

Азия – 9
(15%)

Рисунок 4.4. Расположение штаб-квартир или секретариатов межпарламентских организаций


и форумов по регионам мира
Источник: составлено на основе данных сводной таблицы.

Врезка 4.3

Ассоциация сенатов, Шура и эквивалентных собраний в Африке и


арабском мире / Association of Senates, Shoora and Equivalent Councils
in Africa and the Arab World
Официальный сайт: https://www.assecaa.org.
Год создания: 2004.
Штаб-квартира: Сана (Йемен).
Участники: 24 государства (Алжир, Бахрейн, Ботсвана, Бурунди, Габон, Демократи-
ческая Республика Конго, Египет, Зимбабве, Иордания, Йемен, Катар, Лесото,
Мадагаскар, Марокко, Мавритания, Намибия, Нигерия, Оман, Республика Конго,
Саудовская Аравия, Судан, Эсватини, Эфиопия, ЮАР).
Наблюдатели: Межпарламентский союз, Африканский союз, Парламентская ассоциа-
ция Содружества, Панафриканский парламент, Экономическое сообщество госу-
дарств Западной Африки, Лига арабских государств, Организация исламского
сотрудничества, Европейский парламент.
Предмет деятельности: укрепление парламентских двухпалатных систем на африкан-
ском континенте и Арабском Востоке; укрепление экономического, политическо-
го, культурного сотрудничества и безопасности, координация работы региональ-
ных парламентов на международных площадках.
Глава 4. Подходы к сравнительному анализу межпарламентских институтов 77

Стоит отметить, что все европейские организации в анализируемом свод-


ном списке были созданы не позднее 2000 г., а количество МПИ в других
регионах продолжает увеличиваться. Например, Ассоциация сенатов, Шура
и эквивалентных собраний в Африке и арабском мире была создана в 2004 г.;
Азиатская парламентская ассамблея – в 2006  г.; Парламент Экономическо-
го и  валютного сообщества стран Центральной Африки – в 2010  г.; Парла-
ментская ассамблея Организации экономического сотрудничества со штаб-
квартирой в г. Тегеране (Иран) – в 2013 г.
Следующий показатель – специализация МПИ (см. рис. 4.5). Подавляющее
большинство (72%) проанализированных нами организаций позициониру-
ются как универсальные, то есть не фокусируются на определенной темати-
ке, а работают по всем направлениям, актуальным для стран-участниц МПИ:
защита прав человека, экономика и социальная сфера, проблемы безопасно-
сти и др.
Целью работы этих МПИ является развитие межпарламентского взаи-
модействия и укрепление связей между законодательными органами стран-
участников. Такие организации могут охватывать определенный регион мира
(например, страны Средиземноморья) или объединение государств, или же
работать на глобальном уровне.
Так, СПА ЕС-АКТ фокусируется на сотрудничестве между ЕС и странами
Африки, Карибского бассейна и Тихого океана в области демократии и  раз-
вития. Среди сфер сотрудничества упоминаются: защита прав человека; повы-
шение роли женщин; интеграция экологической политики; развитие торгов-
ли; проектирование сельских программ и проектов для отдельных сообществ;
борьба с эпидемиями; развитие регионального сотрудничества; сотрудниче-
ство с НПО; помощь нуждающимся странам; защита беженцев. Таким образом,
организация стремится охватить широкий круг социальных и экономических
вопросов. Еще один пример организации из данной группы – Парламентский
форум Сообщества развития Юга Африки. Среди ее целей: продвижение прав
человека, равенства, демократии и эффективного управления, мира и ста-
бильности; ускорение экономической интеграции; содействие налаживанию
связей с другими парламентскими органи-
зациями.
Вторая группа (28%) – это организа-
ции, специализирующиеся на более узкой
тематике. Это, например, Европейская
межпарламентская конференция по кос- Тематические – 18
(28%)
мосу, «Парламентарии за нераспростране-
ние и отмену ядерного оружия», Глобаль-
ная организация парламентариев против Универсальные – 47
коррупции, Европейский парламентский (72%)

Рисунок 4.5. Специализация межпарламентских


организаций и форумов
Источник: составлено на основе данных сводной таблицы.
78 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

форум по сексуальным и репродуктивным правам (до 2019 г. – Европейский


парламентский форум по народонаселению и развитию).

Врезка 4.4

Европейская межпарламентская конференция по космосу /


The European Interparliamentary Space Conference (EISC)
Официальный сайт: https://eisc-europa.eu.
Год создания: 1999.
Штаб-квартира: нет.
Участники: 12 государств (Бельгия, Великобритания, Германия, Испания, Италия, Люк-
сембург, Норвегия, Польша, Румыния, Франция, Чехия, Эстония).
Ассоциированный член: Россия.
Предмет деятельности: межпарламентское сотрудничество в космосе между европей-
скими национальными парламентами, содействие обмену информацией о косми-
ческой деятельности и содействие взаимопониманию в национальной политике.

Врезка 4.5

Парламентарии за нераспространение и отмену ядерного оружия /


Parliamentarians for Nuclear Non-Proliferation and Disarmament
Официальный сайт: http://www.pnnd.org.
Год создания: 2000.
Штаб-квартира: Прага (Чехия).
Участники: более 800 парламентариев из 80 стран.
Предмет деятельности: независимый форум парламентариев для распространения
идей и материалов, развития совместных стратегий и участия в вопросах, ини-
циативах и платформах с целью ядерного нераспространения и разоружения
на национальном и международном уровнях.

Врезка 4.6

Глобальная организация парламентариев против коррупции /


Global Organization of Parliamentarians Against Corruption (GOPAC)
Официальный сайт: http://gopacnetwork.org.
Год создания: 2002.
Штаб-квартира: г. Оттава (Канада).
Участники: более 700 парламентариев из 60 стран.
Наблюдатели: частные лица, спонсоры, некоммерческие организации, аудиторские
компании.
Предмет деятельности: увеличение подотчетности и прозрачности посредством
эффективных механизмов борьбы с коррупцией и всестороннего участия, сотруд-
ничества между парламентариями, правительствами и гражданским обществом,
оказание помощи и поддержки парламентариям.

Тематические или специализированные организации могут быть сравни-


тельно менее влиятельными, чем универсальные. Они занимаются одной или
несколькими приоритетными темами: например, проблемами демографии
Глава 4. Подходы к сравнительному анализу межпарламентских институтов 79

и  здравоохранения; космосом; регулированием атомной отрасли, экологи-


ей и т.п. Однако, фокусируясь на определенной теме, они имеют достаточно
потенциальных возможностей для обсуждения вопросов и оказания влияния
в пределах своей компетенции, а также формирования региональной и гло-
бальной повестки. Такие межпарламентские форумы и органы могут более
глубоко заниматься соответствующей проблемой, привлекать к работе экспер-
тов и представителей индустрии, обсуждать законодательные инициативы для
регулирования той или иной сферы на национальном и транснациональном
уровнях.
Частично деятельность таких МПИ можно рассматривать с помощью тео-
рии неофункционализма. Необходимость выработки коллективных решений
и гармонизации законодательства в таких сферах, как космос, охрана окру-
жающей среды, здравоохранение или борьба с коррупцией, приводят к появ-
лению межрегиональных или глобальных межпарламентских структур, объ-
единяющих парламентариев и экспертов, специализирующихся на указанных
темах. Если говорить о перспективах развития МПИ, то у каждого типа этих
институтов есть определенный потенциал. Драйверами развития межпар-
ламентского сотрудничества на региональном уровне являются рост числа
вопросов, требующих от государств региона согласованных действий, а также
региональная интеграция. Среди таких вопросов – проблемы безопасности,
увеличение масштабов иммиграционных процессов и рост числа беженцев,
экономические вызовы, охрана окружающей среды, противодействие инфек-
ционным заболеваниям, использование общих морских ресурсов и т.п. Мож-
но предположить, что и в дальнейшем социальные и экономические вызовы
регионального и мирового характера, а также научно-технический прогресс
будут стимулировать создание и развитие тематических организаций. Парла-
менты стран мира сталкиваются с необходимостью адаптировать националь-
ное законодательство и учитывать принципиально новые условия, например,
стремительное развитие технологий в сферах информации, коммуникации
и защиты данных; в области генетики и медицины; постоянно растущие транс-
граничные потоки товаров, услуг, капитала, технологий, информации, а также
межстрановое перемещение людей и т.п.
Современное научно-техническое, экономическое и социальное развитие
не может быть ограничено национальными и даже региональными рамками,
а значит, в большинстве случаев новые законодательные решения, которые
изначально будут носить транснациональный характер и разрабатываться
с привлечением ведущих специалистов по указанным темам, независимо от
страны их происхождения. С дальнейшим развитием технологий могут поя-
виться новые тематические организации, которые будут призваны обеспечить
экспертную поддержку и информирование парламентариев для разработки
и гармонизации законодательных инициатив, регулирующих такие сферы или
практики в таких сферах.
Однако существует и другой тип тематических организаций, основой для
деятельности которых становится та или иная коллективная (макрорегио-
нальная, цивилизационная) идентичность и которые олицетворяют собой
80 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

парламентское измерение деятельности таких форм современных транснаци-


ональных политических пространств, в которых особую роль играют транс-
национальные диаспоры – диаспоральные «миры», опирающиеся на общую
культурную память их «граждан». Роль скрепы подобных «миров» играет
воспроизводство элементов имперской и постимперской идентичности.
К  таким транснациональным пространствам можно отнести Ибероамери-
канское сообщество наций, Глобальное сообщество франкоговорящих госу-
дарств и народов, Сообщество португалоязычных стран, а также трансатлан-
тическое и постсоветское пространства.
Например, основанная в 1967 г. Парламентская ассамблея франкофонии
указывает в качестве своих целей продвижение демократии, правового госу-
дарства, прав человека во франкоязычном пространстве, а также распростра-
нение французского языка и содействие культурному разнообразию в  мире.
Эта межпарламентская организация действует в рамках международной
неправительственной организации «Глобальное сообщество франкоговоря-
щих государств и народов», которая основана в 1970 г., имеет штаб-квартиру
в Париже и включает 56 постоянных и три ассоциированных члена, а также
14 наблюдателей1.
Действующая с 2007 г. Парламентская ассамблея Сообщества португа-
логоворящих государств среди своих целей указывает политический диалог,
кооперацию и продвижение португальского языка. Работа таких организаций
направлена на сохранение и усиление определенных культурных, религиозных
или других ценностей и ориентиров и, возможно, некоторую корректировку
траектории глобализации, в первую очередь, в интересах развивающихся госу-
дарств. Действует эта межпарламентская организация в рамках Сообщества
португалоязычных стран, которое объединило народы Португалии и ее быв-
ших колоний2.
Созданная в 1993 г. Межпарламентская ассамблея православия (МАП)
занимается лоббированием законов, отвечающих интересам православия
в  обществе; содействием активизации межцерковного общения; содей-

1 Глобальное сообщество франкоговорящих государств и народов имеет статус наблюда-

теля при Генеральной Ассамблее ООН, предполагает привлечение к своей работе франкофон-
ных регионов Бельгии и Канады, а кроме того, налаживание взаимодействия государственных
и частных активистов, способствующих укреплению особых связей между франкоговорящими
людьми. Каждые два года проходят встречи на высшем уровне в рамках организации, действуют
такие институты, как Конференции на уровне министров, Постоянный совет (в составе пред-
ставителей государств –членов), Межправительственное агентство с головным офисом в Париже
и региональными отделениями во Вьетнаме, Габоне и Того. Одной из своих главных задач орга-
низация считает поддержку французского языка и содействие его распространению для развития
межгосударственного и международного общения в условиях глобализации. В состав данного
объединения также входят латиноамериканские государства, в которых французский язык явля-
ется официальным или родным для значительной части населения, — Гаити, Доминика, Сан-
Томе и Принсипи, Сент-Люсия.
2 Сообщество португалоязычных стран было создано в 1996 г. (штаб-квартира исполни-

тельного секретариата этой международной организации расположена в Лиссабоне). Из восьми


государств-участников два находятся в Латинской Америке (Бразилия и Сан-Томе и Принсипи),
статус ассоциированного члена имеет Венесуэла.
Глава 4. Подходы к сравнительному анализу межпарламентских институтов 81

ствием усилению политических мер в деле защиты духовных ценностей


православия.
Здесь на первый план выступает реальная или провозглашаемая общая
коллективная идентичность стран-участниц МПИ и идет речь о межпарла-

Врезка 4.7

Парламентская ассамблея франкофонии /


Parliamentary Assembly of La Francophonie
(Аssemblée parlementaire de la francophonie)
Официальный сайт: http://apf.francophonie.org
Год создания: 1970.
Штаб-квартира: Париж (Франция).
Участники: 61 государство и правительство (Албания, Андорра, Армения, Бель-
гия, Бенин, Болгария, Буркина-Фасо, Бурунди, Вануату, Вьетнам, Габон, Гаити,
Гана, Гвинея, Гвинея-Бисау, Греция, Демократическая Республика Конго, Джи-
бути, Доминика, Египет, Кабо-Верде, Камбоджа, Камерун, Канада, Квебек, Кипр,
Коморские Острова, Конго, Косово, Кот-д’Ивуар, Лаос, Ливан, Люксембург, Мав-
рикий, Мавритания, Мадагаскар, Мали, Марокко, Молдова, Монако, Нигер, Новая
Каледония, Нью-Брансуик, Катар, ОАЭ,Руанда, Румыния, Сан-Томе и Принсипи,
Северная Македония, Сейшельские Острова, Сенегал, Сент-Люсия, Сербия, Того,
Тунис, Франция, Французская община Бельгии, Центральноафриканская Респу-
блика, Чад, Швейцария, Экваториальная Гвинея).
Наблюдатели: 27 государств и правительств (Аргентина, Австрия, Босния и Герце-
говина, Венгрия, Гамбия, Грузия, Доминиканская Республика, Ирландия, Кана-
да-Онтарио, Коста-Рика, Латвия, Литва, Луизиана, Мальта, Мексика, Мозам-
бик, Польша, Словакия, Словения, Таиланд, Украина, Уругвай, Хорватия,
Черногория,Чехия,Эстония, Южная Корея).
Предмет деятельности: политическая деятельность и многостороннее сотрудничество
в интересах франкоязычного населения, продвижение французского языка, мира
и устойчивого развития.

Врезка 4.8

Парламентская ассамблея Сообщества португалоязычных стран /


Parliamentary Assembly of the Community of Portuguese Language
Countries
Официальный сайт: https://www.cplp.org/id-3570.aspx
Год создания: 2007.
Штаб-квартира: Лиссабон (Португалия).
Участники: парламенты 9 стран (Португалии, Бразилии, Анголы, Гвинеи-Бисау, Кабо-
Верде, Мозамбика, Сан-Томе и Принсипи, Тимор-Лешти, Экваториальной Гви-
неи).
Наблюдатели: Андорра, Аргентина, Великобритания, Венгрия, Грузия, Италия, Люк-
сембург, Маврикий, Намибия, Сербия, Словакия, Турция, Уругвай, Франция,
Чехия, Чили, Япония.
Предмет деятельности: политический диалог, кооперация, продвижение португальско-
го языка.
82 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

ментском взаимодействии, основанном на осознании, поддержке и развитии


такой общей идентичности, а также парламентской дипломатии.
Безусловно, как и любая классификация, деление организаций по геогра-
фическому принципу, а также и распределение на универсальные и темати-
ческие, в определенной степени условно. Некоторые организации занимают
промежуточное положение между этими типами; другие в процессе развития
меняются и перерастают рамки одной темы или одного региона. Например,
действующую с 1911 г. Парламентскую ассоциацию (Британского) Содруже-
ства, скорее, можно отнести к универсальным, однако в ее деятельности мож-
но увидеть и признаки тематической организации, так как она основана на
общих ценностях и общей идентичности стран–участниц.
В настоящий момент пик активности по созданию новых МПИ преодолен.
Предсказывать дальнейшие тенденции развития МПИ можно только с опорой
на прогнозы относительно перспектив региональной интеграции и глобализа-
ции. В работах ИМЭМО РАН этим процессам уделяется значительное внима-
ние: по мнению авторов коллективной монографии «Мир 2035. Глобальный
прогноз», глобализация в предстоящие два десятилетия существенно поменя-
ет свои формы, в том числе через использование новых моделей и платформ
региональной интеграции. Кроме того, общая картина глобальной интеграции
меняется: формируются новые гравитационные поля, трансформируются тра-
диционные3. Эти процессы могут привести как к укрупнению МПИ и при-
соединению к ним новых стран-участниц, так и к изменению регионального
распределения организаций и форумов, а также более заметной роли азиат-
ских стран.
С другой стороны, возникает вопрос о перспективах развития парламен-
таризма. При смещении центров силы из «западного мира» в Азию и, прежде
всего, в Китай вопросы, связанные с преодолением демократического дефи-
цита в глобальном управлении, могут частично уйти на второй план, усту-
пив место таким проблемам, как, например, информационная безопасность
и невмешательство третьих стран во внутриполитические процессы.
Неоднозначно также выглядит вопрос о будущем партийной и публич-
ной политики в странах, традиционно продвигающих принципы демократии
и парламентаризма на региональном и глобальном уровне. Хотя межпарла-
ментские организации и форумы далеко не всегда напрямую отражают пар-
тийное распределение в странах–участницах, тем не менее, на них неизбежно
сказываются изменения и кризисы, затрагивающие ведущие партии стран-
участниц. Например, политическая неопределенность и кризис ведущих
британских политических партий, связанный с выходом Великобритании из
Европейского союза, может уменьшить активность парламентариев на между-
народном уровне и оказать влияние на повестку дня МПИ. В то же время рост
внимания обществ к тем или иным проблемам может отразиться на усилении
позиций партий определенной направленности в национальных парламентах

3 Мир 2035. Глобальный прогноз / под ред. А.А. Дынкина; ИМЭМО им. Е.М. Примакова

РАН. М.: Магистр, 2017. 352 с.


Глава 4. Подходы к сравнительному анализу межпарламентских институтов 83

и опосредованно привести к усилению соответствующей повестки дня в дея-


тельности МПИ или привести к созданию новых институтов межпарламент-
ского сотрудничества.
Интересно также посмотреть на тренды с точки зрения «мягкой силы»
и  влияния на зарубежные аудитории тех или иных стран и объединений.
Как было сказано выше, многие из межпарламентских институтов являются
европейскими; кроме того, глобальные МПИ работают с опорой на штаб-
квартиры в европейских государствах. Сложившуюся ситуацию можно рас-
смотреть в контексте изменяющегося баланса сил в современном мире. Если
до сих пор в межпарламентском взаимодействии доминировал европейский
дискурс, то в будущем возможны новые приоритеты. Так, описание функций
современных МПИ, базирующихся в Европе, в большинстве случаев содержит
словосочетания «защита прав человека» или «развитие демократии».
В то же время, если посмотреть на организации, которые созданы по ини-
циативе государств за пределами Европы, можно встретить такие описания
миссии, как «укрепление арабской солидарности» (Арабский межпарламент-
ский союз) или «обеспечение исламской солидарности» (Парламентский союз
Организации исламского сотрудничества); «выработка коллективной страте-
гии по обеспечению безопасности и стабильности в Азии» (Азиатская парла-
ментская ассамблея) и др.
Меняющийся баланс сил и новые приоритеты и вызовы могут привести
к изменению повестки дня МПИ, а также открывают как новые возможности,
так и новые политические и правовые риски. Например, инициативы, направ-
ленные на обеспечение кибербезопасности, могут не только способствовать
гармонизации национальных законодательств в этой сфере, но и обеспечивать
конкурентные преимущества крупным компаниям влиятельных стран или
ограничивать свободу слова и доступ к информации.

4.3. Эффективность деятельности межпарламентских институтов


Оценку эффективности межпарламентских объединений и форумов можно
проводить на основании одного из двух подходов:
1) оценка эффективности в достижении тех целей и задач, которые ставят-
ся перед организацией или форумом;
2) оценка эффективности с точки зрения участия в региональном или гло-
бальном управлении.
В первом случае необходимо отталкиваться от целей и задач каждой орга-
низации. Во втором – анализировать, какой вклад вносят конкретная орга-
низация или форум в решение региональных или глобальных проблем, гар-
монизацию законодательств стран–участниц, преодоление демократического
дефицита в региональном или глобальном управлении; какое влияние такая
деятельность оказывает на принятие решений на национальном, региональ-
ном или глобальном уровне; на достижение целей устойчивого развития и про-
движение демократических принципов и ценностей.
84 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

Первый подход представляется достаточно узким и, в конечном итоге, сво-


дится к изучению отчетов организаций и сопоставлении полученных резуль-
татов с заявленными целями. При этом, если перед организацией стоит цель
«установить диалог между парламентариями стран-участниц» или «способ-
ствовать обмену мнениями по решению тех или иных вопросов», сам факт
существования международной площадки уже обеспечивает, хотя бы фор-
мально, достижение такого рода целей. Однако реальное влияние контактов
между парламентариями различных стран на решение тех или иных вопросов
достаточно сложно оценить: сама возможность диалога еще не означает дости-
жения договоренностей или даже установления взаимопонимания.
В то же время, используя второй подход, можно попытаться ранжировать
организации по степени влияния на реальную ситуацию в странах-участницах
и в регионе или мире. Такой подход не исключает учета деятельности МПИ
в качестве инструмента парламентской дипломатии: эффективную коммуни-
кацию между парламентариями разных стран и участие институтов межпар-
ламентского сотрудничества в преодолении международных кризисов и кон-
фликтов также можно рассматривать в качестве составляющих глобального
управления.
При использовании второго подхода, можно предложить ряд основных
критериев (качественных и количественных) для оценки эффективности орга-
низации.
1. Количественные показатели. Сюда можно отнести данные, характеризую-
щие охват и интенсивность деятельности организаций, в том числе:
• число стран-участниц МПИ;
• характеристики стран-участниц: совокупная численность населения,
общая доля в мировом ВВП и др.
• количество парламентариев–членов МПИ;
• частота проведения встреч (конференций, ассамблей и т.п.) и количе-
ство участников встреч.

2. Качественные показатели:
• статус МПИ при влиятельных международных объединениях и органи-
зациях, в том числепри ООН, ЕС и др.
• информационное влияние на региональном и глобальном уровне:
известность МПИ, степень отражения ее деятельности в мировых СМИ;
• открытость и взаимодействие с экспертами и гражданским обществом:
участие экспертов и НКО в деятельности МПИ, общественное обсуж-
дение инициатив, регулярные встречи с представителями экспертных
кругов и гражданского общества;
• степень влияния на законодательный процесс: наличие законодатель-
ных инициатив и предложений, экспертная оценка влияния организа-
ции на законодательную деятельность стран-участниц по приоритетным
темам деятельности;
• экспертная оценка МПИ в качестве площадки для парламентской
дипломатии, в том числе опыт фасилитации контактов между парламен-
Таблица 4.1.
Критерии эффективности межпарламентских институтов

Эффективность
Критерии
Низкая Средняя Высокая

1. Репрезентативность МПИ Представлено небольшое число стран либо Представлены страны одного региона либо Представлен широкий круг государств из
страны, не имеющие приоритетного некоторые государства, отношения с разных регионов мира, значимые
значения для реализации Стратегии которыми имеют приоритетное значение международные объединения и ряд
внешней политики и/или для экономики и для реализации Стратегии внешней государств, отношения с которыми имеют
внешней торговли РФ политики и/или для экономики и внешней приоритетное значение для реализации
торговли РФ Стратегии внешней политики и/или для
экономики и внешней торговли РФ

2. Гибкость формата и возможности для Строго определенный формат, узкая Достаточно гибкий формат. Существуют Динамичный формат мероприятий данной
представителей российского повестка, определяемая другими некоторые возможности для влияния на МПИ. Широкие возможности для
парламента влиять на повестку дня участниками организации или форума повестку дня и/или формат мероприятий формирования повестки дня
данной МПИ

3. Возможности для развития Возможности ограничены или отсутствуют Существуют возможности взаимодействия Существуют возможности для
двусторонних связей с парламентами по узкому кругу тем или с небольшим взаимодействия по широкому кругу тем и/
участников МПИ числом участников или развития двусторонних связей с
широким кругом государств

4. Соответствие тематики работы Тематика работы слабо связана с Тематика работы в определенной степени Тематика работы полностью соответствует
приоритетным направлениям политики приоритетами развития РФ связана с приоритетами развития РФ приоритетам развития РФ
РФ

5. Возможности для формирования Возможности ограничены или отсутствуют Существуют возможности взаимодействия Широкие возможности для взаимодействия
общественного мнения и с отдельными СМИ и/или для с влиятельными мировыми СМИ и/или
взаимодействия с влиятельными формирования общественного мнения по возможности формирования общественного
мировыми СМИ некоторым вопросам мнения по значимым для России темам
Глава 4. Подходы к сравнительному анализу межпарламентских институтов
85
86 Часть I. Межпарламентское сотрудничество: концепции и форматы

тариями по вопросам, связанным с расхождениями мнений и официаль-


ных позиций стран–участниц; опыт преодоления разногласий и кризи-
сов; разработки общих подходов к решению региональных и глобальных
проблем и др.;
• субъективная оценка степени эффективности парламентариями–участ-
никами МПИ.Такая оценка может быть отдельно организована и про-
ведена в формате опросов и экспертных консультаций.

Кроме того, эффективность МПИ можно рассматривать с точки зрения


соответствия национальным интересам той или иной страны, создания воз-
можностей для развития парламентской дипломатии, обеспечения влияния
и диалога со значимыми партнерами. В частности, для того чтобы определить
приоритеты с точки зрения участия в МПИ для конкретной страны (в нашем
случае – для Российской Федерации), можно рассмотреть эффективность тех
или иных организаций по ряду критериев, соответствующих национальным
интересам России.
Часть II. МЕЖПАРЛАМЕНТСКИЕ ИНСТИТУТЫ:
МОДЕЛИ И ПРАКТИКИ

ГЛАВА 5. Межпарламентские организации и сети

5.1. Комитет парламентского сотрудничества


Россия – Европейский союз
Политический диалог на парламентском уровне между Россией и Европей-
ским союзом (ЕС) был установлен 1 декабря 1997  г., когда вступило в силу
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС). Согласно статье 95 Согла-
шения был учрежден Комитет парламентского сотрудничества (КПС) Рос-
сия  – Европейский союз (EU–Russia Parliamentary Cooperation Committee). Он
формируется из делегаций парламентариев с обеих сторон. Со стороны Рос-
сии в работе КПС участвуют представители обеих палат Федерального Собра-
ния РФ, включая председателя комитета Совета Федерации по международ-
ным делам, спикера или вице-спикера Государственной думы, а также членов
комитета Госдумы по международным делам – всего 20–21 чел., в том числе
15 депутатов Госдумы и шесть представителей Совета Федерации. Со сто-
роны ЕС всеми вопросами сотрудничества с российской стороной занимается
отдельная Делегация Европейского парламента по сотрудничеству ЕС–Рос-
сия (European Parliament’s Delegation to the EU–Russia Parliamentary Cooperation
Committee, далее – Делегация, Делегация Европарламента), которая направляет
такое же количество представителей для участия в заседаниях КПС.

5.1.1. Институциональная структура сотрудничества Россия–ЕС


Основным рабочим органом для взаимодействия России и ЕС на межправи-
тельственном уровне является Постоянный совет Партнерства (ПСП), кото-
рый в 2003 г. заменил Совет сотрудничества, учрежденный согласно СПС (см.
рис. 5.1). ПСП служит площадкой для проведения регулярных встреч между
министрами иностранных дел и отраслевыми министрами с обеих сторон.
Жесткой периодичности проведения заседаний установлено не было; как пра-
вило, они проводились 2-3 раза в год. Вспомогательным органом для решения
организационных и процедурных вопросов был назначен Комитет сотрудни-
чества. Он также служит для взаимодействия между ПСП и КПС. Рис.5.1 отра-
жает институциональную структуру сотрудничества России и ЕС в том виде,
в каком она была сформирована на базе СПС.
Согласно СПС, Комитет может направлять Постоянному совету Партнер-
ства свои рекомендации и запрашивать информацию. Совет Партнерства
88 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

Постоянный совет Партнерства

Правительство РФ
Совет ЕС
Европейская комиссия
Комитет сотрудничества

рекомендации;
рекомендации
запрос информации

Комитет парламентского сотрудничества


Федеральное собрание РФ + Европейский парламент

Рисунок 5.1. Институциональная структура сотрудничества Россия – ЕС

также может направлять свои рекомендации Комитету. Однако оба органа


работают достаточно автономно друг от друга и свободны в определении своей
повестки. Принимаемые документы не носят обязательного характера.

5.1.2. Функции, повестка и процедурные вопросы КПС


КПС служит межпарламентским форумом, в рамках которого стороны обсуж-
дают широкий спектр вопросов, касающихся их взаимоотношений. В целом
все затрагиваемые темы относятся к одной из четырех областей политики,
названными в СПС «общими пространствами» («дорожными картами») Рос-
сии и ЕС: экономика и окружающая среда; свобода, безопасность и справед-
ливость; внешняя безопасность; исследования и образование, включая куль-
турные аспекты1.
Комитет сам определяет свою повестку дня, что позволяет парламентари-
ям сконцентрироваться на наиболее актуальных вопросах. Формат заседаний
достаточно гибкий. Согласно Правилам процедуры, КПС должен проводить
не менее двух заседаний в год на территории ЕС (как правило, в Брюсселе или
Страсбурге) и на территории Россиипоочередно. Сопредседателями Комите-
та являются главы обеих делегаций. В прошлом составе Европарламента это
были Отмар Карас (Othmar Karas), Австрия, член парламентской фракции
Европейской народной партии и С.В. Железняк, РФ, член Комитета Госдумы
по международным делам, фракция «Единая Россия». Всего с 1997 по 2014 г.
в рамках КПС было проведено 16 рабочих заседаний.

1 Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской

Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами–членами,


с другой стороны. Режим доступа: https://russiaeu.ru/userfiles/file/partnership_and_cooperation_
agreement_1997_russian.pdf (дата обращения: 16.06.19)
Глава 5. Межпарламентские организации и сети 89

Как правило, по окончании заседаний Комитет принимает совместное


заявление, которое затем предлагается вниманию Европейского парламента,
Федерального Собрания РФ и других органов, чьи компетенции были в нем
затронуты. В случае, когда в ходе межпарламентских встреч удавалось достичь
договоренностей, они поступали на более высокий межправительственный
уровень – на заседания ПСП. По факту принять какие-либо рекомендации
или договоренности в ходе работы КПС удавалось далеко не всегда, но даже
в этом случае ценность имела сама дискуссия.

5.1.3. Формат сотрудничества до 2014 года


Делегация Европейского парламента по сотрудничеству ЕС–Россия рабо-
тает на постоянной основе.Члены Делегации регулярно встречаются во время
заседаний Европейского парламента, а также сотрудничают с другими инсти-
тутами и службами ЕС, среди которых Европейская служба внешнеполити-
ческих действий и Европейская комиссия. На эти встречи часто приглашался
Постоянный представитель России в ЕС.
В рамках КПС члены Делегации Европейского парламента по сотрудниче-
ству ЕС–Россия регулярно, два раза в год совершали рабочие поездки в Рос-
сию для участия в заседаниях рабочей группы с российскими коллегами. Для
ЕС это был крайне важный и эффективный канал взаимодействия, позволяв-
ший им непосредственно наблюдать преобразования, которые переживала
Россия в 2000-х гг.2
В целом, межпарламентское взаимодействие в формате КПС вносило весо-
мый вклад в развитие двусторонних отношений Россия–ЕС: парламентарии
устанавливали отношения друг с другом, с представителями СМИ, регулярные
встречи обеспечивали политическую преемственность и последовательность.
Для обеих сторон КПС был единственным каналом прямого взаимодействия
в форме открытой дискуссии. Кроме того, визиты Делегации ЕС в разные горо-
да России, где проводились заседания КПС, позволяли ближе познакомиться
со страной, генерировали интерес к ее регионам, демонстрировали открытость
России и стремление к конструктивному диалогу. И наоборот, посещение рос-
сийской делегации Европейского парламента всегда привлекало внимание
евродепутатов, на заседания КПС приглашались Верховный представитель ЕС
по иностранным делам и политике безопасности, а также члены Европейской
комиссии по обсуждаемым вопросам.
В 2000-х гг. Россия и ЕС были полны оптимизма в отношении друг друга.
Так, В.П. Лукин, занимавший в то время должность заместителя Председате-
ля Госдумы, неоднократно участвовал в заседаниях КПС и давал весьма пози-
тивную оценку перспективам межпарламентского сотрудничества: «Характер-
но, что Европарламент занимает взвешенную позицию по острым вопросам.
Там не принято громко хлопать дверью. Европарламент предпочитает обсуж-

2 Information Note on the Work of the Delegation to the EU-Russia Parliamentary Cooperation

Committee (2009-2014) [Electronic resource]. – Mode of access: http://www.europarl.europa.eu/cms-


data/121781/Information%20about%20D-RU%202009-2014.pdf (accessed: 15.06.2019)
90 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

дать вопросы на основе взаимного уважения, пытаясь понять, что происхо-


дит в России. Поэтому, мы никаких отношений с Евросоюзом не прерываем
и намерены в дальнейшем развивать с ним всестороннее сотрудничество»3.
В  целом, вплоть до наступления охлаждения в отношениях России с ЕС
в 2013 г. межпарламентское сотрудничество набирало обороты, даже несмотря
на то, что после конфликта в Грузии в 2008 г. энтузиазм с обеих сторон заметно
поубавился.

5.1.4. Приостановка работы КПС


Отношения России и ЕС в своем развитии постоянно проходят через полити-
ческие кризисы и охлаждение, что сказывается на межпарламентском сотруд-
ничестве. Так, работа КПС была осложнена из-за напряженности в отноше-
ниях двух сторон в 2013 г. вследствие негативной реакции российской стороны
на начало переговоров ЕС с рядом стран по соглашениям об ассоциации (про-
грамма ЕС «Восточное партнерство»). В 2014 г. работа Комитета была заморо-
жена по инициативе ЕС: Россию обвинили в нарушении суверенитета Укра-
ины, аннексии Крыма, дестабилизации политической ситуации и нарушении
норм международного права, после чего последовало принятие ограничитель-
ных мер, в том числе дипломатических, в результате которых межпарламент-
ское взаимодействие было приостановлено4. По факту, с марта 2014  г. свою
деятельность приостановили как Комитет парламентского сотрудничества,
так и Постоянный совет Партнерства. Последний саммит Россия – ЕС имел
место в январе 2014 г.
Несмотря на отсутствие регулярных встреч с российскими коллегами,
делегация Европарламента по сотрудничеству ЕС-Россия продолжает свою
работу, которая сводится к мониторингу политической ситуации в России,
проведению заседаний (иногда с участием представителей российского граж-
данского общества, неправительственных организаций и СМИ) и публика-
ции заявлений. В целомДелегация проводит большую работу по формиро-
ванию позиции Европарламента в отношении России. К сожалению, часть
парламентариев не отличаются лояльностью к российской стороне, из-за
чего принятие антироссийских резолюций Европейским парламентом – не
редкость. Последний такой документ, осуждающий внешнюю политику РФ
и демонстрирующий намерение ЕС продлевать действие санкций, был при-
нят 12 марта 2019 года5.

3 О межпарламентском сотрудничестве Россия – Европейский союз [Электронный ресурс].

Режим доступа: http://www.mid.ru/evropejskij-souz-es/-/asset_publisher/6OiYovt2s4Yc/content/


id/602160 (дата обращения: 01.12.2018).
4 European External Action Service Official Website. EU restrictive measures in response to the crisis

in Ukraine [Electronic resource]. – Mode of access: https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-


homepage_en/8322/EU%20restrictive%20measures%20in%20response%20to%20the%20crisis%20
in%20Ukraine (accessed: 14.06.2019)
5 European Parliament resolution of 12 March 2019 on the state of EU-Russia political relations

(2018/2158(INI)) [Electronic resource]. Mode of access: http://www.europarl.europa.eu/doceo/docu-


ment/TA-8-2019-0157_EN.html (accessed: 15.06.2019).
Глава 5. Межпарламентские организации и сети 91

5.1.5. Формат сотрудничества после 2014 года


Ввиду отсутствия регулярных заседаний КПС, сегодня межпарламентское
сотрудничество Россия–ЕС утратило очень важную составляющую, а именно –
системность. В результате приходится констатировать, что эффективность
работы КПС на данный момент свелась к минимуму, хотя до 2014  г. это
был весьма продуктивный и многообещающий канал для выстраивания
двусторонних отношений.
В настоящее время редкие встречи российских парламентариев с коллегами
из ЕС все же иногда имеют место, но проходят вне рамок КПС и носят
неформальный характер. К примеру, одна из таких встреч прошла в  ноябре
2017  г.: делегация из пяти представителей Федерального Собрания  РФ во
главе с заместителем Председателя Госдумы О.Н.  Епифановой участвовала
во встрече с членами Делегации по сотрудничеству ЕС-Россия6. В ходе встре-
чи стороны обсудили возможные пути решения текущих разногласий меж-
ду Россией и ЕС, а также перспективы возобновления межпарламентского
сотрудничества по вопросам, представляющим общий интерес, таким как
изменение климата, глобальная безопасность и борьба с терроризмом. Однако
в ближайшей перспективе возобновление работы КПС не предвидится.

5.1.6. Заключение
Европарламент, руководствуясь выработанными Евросоюзом внешнеполити-
ческими принципами выстраивания отношений с Россией7, остается непре-
клонным по ряду вопросов, которые мешают восстановлению полноценного
политического диалога. Среди основных противоречий между сторонами:
присоединение Крыма к России, политический кризис на Украине, военные
конфликты в Сирии и Ливии. Вместе с тем, обе стороны осознают важность
и необходимость сотрудничества. Поэтому возобновление работы КПС было
бы крайне желательно, но, к сожалению, в данном политическом контексте
практически невозможно.
С приостановлением работы КПС Делегация Европейского парламента
по сотрудничеству ЕС–Россия утратила часть своего влияния – эти вопросы
взяла на себя Европейская служба внешнеполитических действий. С инсти-
туциональной точки зрения, в вопросах «высокой» внешней политики в ЕС
по-прежнему доминирует межправительственный подход, который отводит
Парламенту довольно скромную роль. Иными словами, Европарламент бук-
вально не располагает компетенциями, чтобы инициировать смену внешне-
политического курса ЕС в диалоге с Россией. Вместе с тем ЕС осознает важ-

6 Delegation to the EU-Russia Parliamentary Cooperation Committee. The Chairman Statement. EP

delegation chair Karas met Russia’s State Duma Vice-Speaker Epifanova [Electronic resource]. – Mode
of access: http://www.europarl.europa.eu/cmsdata/135000/20171122_statement_DRUchair_KARAS_
Epifanova.pdf (accessed: 16.06.2019).
7 The EU’s Russia policy Five guiding principles [Electronic resource]. – Mode of access: http://

www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/614698/EPRS_BRI(2018)614698_EN.pdf
(accessed: 16.06.2019).
92 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

ность России в качестве своего стратегического соседа и вынужден продолжать


избирательное сотрудничество с Россией по вопросам безопасности, измене-
ния климата, энергетики и т.д.

5.2. Азиатско-Тихоокеанский парламентский форум (АТПФ)


Азиатско-Тихоокеанский парламентский форум (далее – АТПФ) – междуна-
родная парламентская организация, в которую входят 27 стран. АТПФ создан
в 1993 г. по инициативе правительства Японии с целью стимулировать меж-
парламентский диалог и сотрудничество между странами Азиатско-Тихооке-
анского региона (АТР) по ключевым вопросам регионального развития. На
ежегодные сессии АТПФ собираются представители законодательных органов
ведущих государств АТР из четырех региональных групп: Северо-Восточной
Азии (5 стран), Юго-Восточной Азии (8 стран), Океании (6 стран), Америки
(8 стран).
АТПФ как международному парламентскому институту присущи слабая
институционализация (АТПФ не имеет постоянно действующих координа-
ционных органов) и отсутствие полной международной правосубъектности
(решения АТПФ не носят обязывающего характера). По сути это неформаль-
ный форум.

5.2.1. Структура и принципы работы


Согласно Токийской декларации 1993 г. – первому учредительному документу
АТПФ, задачами работы этой организации провозглашались развитие меж-
парламентского диалога для упрочения демократии, мира, свободы и про-
цветания, поддержка либерализации международной торговли и инвестиций,
достижение устойчивого развития и защита окружающей среды, наращивание
взаимодействия в области безопасности8.
Новая Токийская декларация 2012  г. призывала участников форума углу-
блять понимание проблем, интересов и опыта стран региона; изучать важней-
шие политические, социальные и культурные последствия экономического
роста и интеграции; поощрять региональное сотрудничество на всех уровнях
по вопросам, представляющим взаимный интерес для региона; способств вать
продвижению в странах АТР чувства сплоченности, взаимопонимания
и сотрудничества9.
Работу АТПФ организует Исполнительный комитет, состоящий из 11 чле-
нов во главе со страной–устроительницей сессии. Комитет избирает председа-
теля АТПФ (полномочия длятся один год с мая по апрель), определяет повест-
ку дня сессии. Страны-участницы готовят проекты резолюций по вопросам
повестки дня. Также на сессии создается комитет, который составляет резолю-
8 Asia-Pacific Parliamentary Forum. Milestone Declarations. TokyoDeclaration. 1993. Available at:

http://www.appf.org.pe/ (accessed 03.06.2019).


9 Asia-Pacific Parliamentary Forum. Milestone Declarations. NewTokyoDeclaration. 2012. Available

at: http://www.appf.org.pe/ (accessed 03.06.2019).


Глава 5. Межпарламентские организации и сети 93

ции на основе предложенных странами проектов и итоговое совместное ком-


мюнике.
Название и тематический фокус сессии определяется страной-устроитель-
ницей10. На сессии АТПФ, как правило, проводится четыре пленарных заседа-
ния: по вопросам политики и безопасности, по вопросам экономики и торгов-
ли, по вопросам регионального сотрудничества в АТР, по вопросам будущей
работы форума. На пленарных заседаниях АТПФ представители делегаций
стран-участниц выступают по ключевым вопросам повестки дня. Страны,
подготовившие проекты резолюций, разъясняют остальным участникам свою
позицию. Сессия АТПФ завершается принятием итогового совместного ком-
мюнике, в котором перечисляются все утвержденные резолюции. Все реше-
ния АТПФ принимаются на основе консенсуса.
Расходы на проведение сессии АТПФ несет парламент страны–устрои-
тельницы сессии. Делегации самостоятельно несут расходы по участию в сес-
сии АТПФ.

5.2.2. Значение и тематика резолюций


Большинство участников АТПФ оценивают его как важную представитель-
скую площадку, позволяющую установить контакты, наладить диалог между
членами законодательных собраний государств АТР, а также обсудить и доне-
сти позиции своих стран по ключевым проблемам экономики, политики,
гуманитарного развития и безопасности в АТР11. Участие в АТПФ и проведе-
ние сессий форума на своей территории позволяет странам, находящимся на
трудном пути внедрения демократических институтов, продемонстрировать
определенный уровень зрелости парламентской системы своих государств
и опробовать возможности парламентаризма на международной арене.
Эффективность работы АТПФ определяется, во-первых, большим числом
участников и высоким статусом делегатов сессий. Ежегодно в сессиях АТПФ
принимают участие парламентарии из более чем 20 стран АТР. Руководите-
ли делегаций – спикеры национальных парламентов, их заместители, пред-
седатели комитетов по международным делам и их члены. Во-вторых, парла-
ментарии ведут диалог по актуальным проблемам региональной интеграции,
торгово-экономического и политического сотрудничества, гуманитарного
и  культурного взаимодействия. В-третьих, АТПФ обладает обширными свя-
зями с другими МПИ и международными организациями. В сессиях АТПФ
10 24-я сессия АТПФ в 2016 г., проводившаяся в канадском Ванкувере, имела название

«Укрепление партнерств для процветания, безопасности и роста»; 25-я сессия АТПФ в 2017  г.
в фиджийском Натадола – «Парламентские партнерства ради мира и безопасности»; 26-я сессия
АТПФ в 2018 г. во вьетнамском Ханое – «Парламентское партнерство: мир, инновации и устой-
чивое развитие»; 27-я сессия АТПФ в 2019 г. в камбоджийском Сиемреапе – «Укрепление меж-
парламентского взаимодействия для мира, безопасности и устойчивого развития»; 28-я сессия
АТПФ в 2020 г. в австралийской Канберре – «Парламентское партнерство до и после 2020 года».
11 См.: Report of the New Zealand Parliamentary Delegation to the 26th Annual Meeting of the Asia

Pacific Parliamentary Forum (APPF) Hanoi, Viet Nam, and bilateral visit to the Republic of Korea. Avail-
able at:https://www.parliament.nz/media/5181/report-of-the-new-zealand-parliamentary-delegation-
to-the-26th-annual-meeting-of-the-asia-pacific-parliamentary-forum.pdf (accessed 03.06.2019).
94 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

регулярно принимают участие представители ООН, АТЭС, АСЕАН, Форума


тихоокеанских островов, СТЭС, ТЭС, ШОС, МПС, ПАСЕ, МПА СНГ и др.
Резолюции АТПФ подчеркивают важное значение парламентской дипло-
матии для достижения мира, безопасности, продвижения стабильности, эко-
номической интеграции, динамичного роста, устойчивого развития и процве-
тания в АТР и в мире12. Участники форума выражают стремление содействовать
качественному, сбалансированному, устойчивому, инновационному росту,
развитию людских ресурсов, экономической, финансовой и социальной инте-
грации; продвигать свободную и открытую торговлю и инвестиции; поддер-
живать основанную на правилах, свободную, открытую, справедливую, про-
зрачную и инклюзивную многостороннюю торговую систему; поддерживать
региональную и субрегиональную всеобъемлющую взаимосвязанность; повы-
шать подготовленность и устойчивость к изменениям климата13.
Первоочередное внимание участники АТПФ уделяют вопросам развития
региональной экономической интеграции. Резолюции Форума указывают на
первостепенное значение углубления экономических связей между странами
региона для продвижения мира, стабильности и развития в АТР. Подчеркива-
ется стремление создать в регионе универсальную многостороннюю торговую
систему, регулируемую открытыми, недискриминационными и равными для
всех правилами, основанными на принципах ВТО14.
Для достижения данной цели парламентарии АТПФ призывают противо-
действовать протекционизму в торговле и инвестициях, расширять практики
эффективного управления, бороться с коррупцией и недобросовестными тор-
говыми практиками, препятствующими развитию международной коопера-
ции. Ввиду сосуществования в АТР стран с разным уровнем экономическо-
го развития парламентарии призывают развитые страны оказывать помощь
менее развитым партнерам в укреплении институтов, способствующих либе-
рализации торговли и инвестиций. Участники АТПФ выражают поддержку
существующим в АТР торгово-экономическим режимам, если они отвечают
критериям свободной, открытой, справедливой, транспарентной и инклюзив-
ной многосторонней торговой системы. Они призывают содействовать созда-
нию Зоны свободной торговли в АТР посредством заключения региональных
соглашений, таких как Всестороннее прогрессивное соглашение о Транстихо-
океанском партнерстве, Региональное всестороннее экономическое партнер-
ство, Тихоокеанский альянс, соглашения о свободной торговле между АСЕАН
и ее торговыми партнерами15.
12 Resolution on Promoting Parliamentary Diplomacy for Peace, Security and Prosperity in the

Region and the World. 26th Annual Meeting of the Asia Pacific Parliamentary Forum (APPF). Available
at: http://www.appf.org.pe/meeting/Tweenty-six/APPF-26-Resolution-No.5-Promoting-Parliamen-
tary-Diplomacy-Peace-Security-Prosperity.pdf (accessed 03.06.2019).
13 Ibid.
14 Resolution on the Role of Parliaments in Promoting Seamless Regional Economic Integration.

26th Annual Meeting of the Asia Pacific Parliamentary Forum (APPF). Available at: http://www.appf.org.
pe/meeting/Tweenty-six/APPF-26-Resolution-No.4-Role-Parliaments-Promoting-Seamless-Regional.
pdf (accessed 03.06.2019).
15 Ibid.
Глава 5. Межпарламентские организации и сети 95

В тоже время на фоне распространения соглашений о свободной торговле


между странами АТР и усиления конкуренции на рынках товаров и услуг рас-
тет запрос со стороны национальных сообществ на усиление политического
и  общественного контроля за последствиями торгово-экономической инте-
грации. В этой связи повышается роль парламентариев в процессах обеспе-
чения соответствия создающихся режимов свободной торговли требованиям
изменяющихся национальных и глобальных условий16.
В итоговых резолюциях АТПФ отмечается проблема неравномерного рас-
пределения преимуществ, получаемых разными странами и сообществами от
региональной торгово-экономической интеграции. Подчеркивается стрем-
ление к достижению устойчивого развития и искоренению таких пороков
быстрого экономического роста, как бедность, изоляция, социальное неравен-
ство, загрязнение окружающей среды17. Особое внимание уделяется преодоле-
нию вызовов для национальных рынков и сообществ в АТР со стороны уско-
ренного информационного и технологического развития и неравномерного
доступа к достижениям информационно-телекоммуникационной революции.
Участники АТПФ выражают стремление продолжать поиск эффективных схем
региональной интеграции и способов преодоления вызовов, препятствующих
развитию и сбалансированному росту. Парламентарии призывают проверять
существующие торгово-экономические договоренности и механизмы на пред-
мет их соответствия целям устойчивого развития. Кроме того, ставится задача
оказывать влияние на правительства стран АТР для реализации ими эффек-
тивных налоговых и финансовых политик и достижения стабильного и инклю-
зивного экономического роста18.
С точки зрения совершенствования социально-гуманитарной сферы в АТР
актуальными задачами остаются достижение гендерного равенства и расши-
рение юридических, экономических и социальных прав и возможностей жен-
щин, а также защита материнства и детства. Для обсуждения этих остроакту-
альных проблем на 24-й сессии АТПФ в канадском Ванкувере было впервые
проведено пленарное заседание женщин-парламентариев, впоследствии став-
шее ежегодным, открывающим сессию АТПФ. По мнению участников АТПФ,
для решения проблем гендерного неравенства парламентарии должны обнов-
лять национальные законодательства с целью расширения занятости женщин,
сокращения разрыва в зарплатах женщин и мужчин, устранения всех форм
дискриминации на рабочем месте19. Кроме того, необходимо законодательно
расширять доступ женщин к образованию, передовым технологиям, финан-
16 Cм. Report of the joint delegation from the Canada–China Legislative Association and the

Canada–Japan Inter-Parliamentary Group to the 26th Annual Meeting of the Asia Pacific Parliamen-
tary Forum (APPF) Hanoi, Viet Nam Available at: https://www.parl.ca/DocumentViewer/en/IIA/visit-
report/9253938/page-9 (accessed: 03.06.2019).
17 Resolution on Promoting Economic Growth and Free Trade. 26th Annual Meeting of the Asia

Pacific Parliamentary Forum (APPF). Available at: http://www.appf.org.pe/meeting/Tweenty-six/


APPF-26-Resolution-No.2-Promoting-Economic-Growth-Free-Trade.pdf (accessed 03.06.2019).
18 Ibid.
19 Resolution on Strengthening Regional Partnership for Gender Equality and Empowerment of

Women and Girls for Peace and Sustainable Development. 27th Annual Meeting of the Asia Pacific Parlia-
96 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

совым рынкам, предоставить им высококачественную медицинскую помощь


и социальную защиту. Задачей парламентариев также называется принятие
законов, направленных на повышение компьютерной грамотности женщин,
развитие их предпринимательских и лидерских способностей, расширение
участия женщин в политике20.
В области безопасности коллективные действия парламентского сообще-
ства АТПФ направлены на урегулирование региональных конфликтов, выра-
ботку мер по противодействию терроризму и трансграничной преступности.
В частности, на 26-й сессии АТПФ в 2018 г. во вьетнамском Ханое парламента-
рии АТПФ признали ядерные и ракетные испытания, проводившиеся КНДР
в 2017 г., недопустимыми нарушениями мира и безопасности в регионе, а так-
же выразили обеспокоенность нарушениями прав человека в Северной Корее,
призвав всех участников соблюдать международный режим санкций в отноше-
нии КНДР до ее полной денуклеариазции и выполнения требований между-
народного сообщества21. В области борьбы с терроризмом и трансграничной
преступностью участники АТПФ призывали усилить пограничный контроль
для пресечения транзита террористической деятельности, реформировать
национальные законодательства, внедряя интегрированный подход к борьбе
с терроризмом и трансграничной преступностью с привлечением различных
ведомств и госструктур, расширять обмен информацией и лучшими практика-
ми между полицейскими и военными ведомствами стран АТР22.

5.2.3. Участие России в АТПФ


Делегации Российской Федерации, включающие членов обеих палат парла-
мента, с 1995 г. регулярно принимают участие в ежегодных сессиях АТПФ.
В 2007 г. 15-я сессия АТПФ проводилась в Москве, в 2013 г. 21-я сессия АТПФ
состоялась во Владивостоке. В 2017 г. Россия выбрана членом Исполнитель-
ного комитета АТПФ на четыре года. Российская делегация ежегодно готовит
несколько (четыре-пять) проектов резолюций по ключевым темам повестки
дня форума, практикуя в последние годы предварительную рассылку своих
проектов резолюций другим странам–участницам АТПФ. Это позволяет уси-
лить проработку текстов резолюций и учесть мнения заинтересованных сто-
рон. Тем самым повышается вероятность утверждения предложенных Россией

mentary Forum (APPF). Available at: http://www.appf27.org.kh/appf27/FrontEnd/pages/views_docu-


ments.aspx?id=31 (accessed 03.06.2019).
20 Resolution on Promoting Gender Equality for Sustainable Development and Shared Prosperity in

the Asia-Pacific Region. 26th Annual Meeting of the Asia Pacific Parliamentary Forum (APPF). Available
at: http://www.appf.org.pe/meeting/Tweenty-six/APPF-26-Resolution-No.1-%20Promoting-Gender-
Equality.pdf (accessed 03.06.2019).
21 Resolution on Peace on the Korean Peninsula. 26th Annual Meeting of the Asia Pacific Parliamen-

tary Forum (APPF). Available at: http://www.appf.org.pe/meeting/Tweenty-six/APPF-26-Resolution-


No.11-Peace-the-Korean-Peninsula.pdf (accessed 03.06.2019).
22 Resolution on Combating International Terrorism and Trans-Border Crime. 26th Annual Meet-

ing of the Asia Pacific Parliamentary Forum (APPF). Available at: http://www.appf.org.pe/meeting/
Tweenty-six/APPF-26-Resolution-No.9-Combating-International-Terrorism-Trans-Border-Crime.pdf
(accessed 03.06.2019).
Глава 5. Межпарламентские организации и сети 97

формулировок. На 24-й сессии АТПФ в 2016 г. в канадском Ванкувере были


приняты три инициированные Россией резолюции, на 25-й сессии АТПФ
в 2017 г. в фиджийском Натадола – пять, на 26-й сессии АТПФ в 2018 г. во вьет-
намском Ханое – пять, на 27-й сессии АТПФ в 2019 г. в камбоджийском Сием-
реапе – пять23, на 28-й сессии АТПФ в 2020 г. в австралийской Канберре  –
четыре24.
После введения рядом стран антироссийских санкций и приостановки
участия России в Парламентской ассамблее Совета Европы можно говорить
о повышении важности АТПФ для российских парламентариев как площад-
ки для реализации парламентской дипломатии. В частности, на 24-й сессии
АТПФ в 2016 г. в Ванкувере, российская делегация инициировала обсуждение
вопроса о недопустимости рестрикций в отношении парламентариев, подго-
товив проект соответствующей резолюции. Инициированная Россией резо-
люция, содержащая призыв не прибегать к санкциям против парламентариев,
была принята на следующей – 25-й сессии АТПФ в 2017 г. в г. Натадола.
В АТПФ принимают участие страны АТР, связи с которыми имеют важное
значение для России. Среди стран, направляющих на АТПФ значительные по
составу делегации, следует выделить Австралию, Канаду, Японию, Республику
23 Резолюции, инициированные Россией на 24-й сессии АТПФ в 2016 г.: «Политика и безопас-

ность в АТР», «Экономика, торговля и региональные цепочки добавленной стоимости», «Борьба


с  терроризмом». Резолюции, инициированные Россией на 25-й сессии АТПФ в 2017 г.: «Парла-
ментское сотрудничество в АТР», «Мир и безопасность в АТР», «Борьба с терроризмом и насиль-
ственным экстремизмом», «Экономическое и торговое сотрудничество в АТР», «Обеспечение
устойчивого развития». Резолюции, инициированные Россией на 26-й сессии АТПФ в 2018 г.: «Ген-
дерное равенство для устойчивого развития и сопроцветания в АТР», «Экономический рост и сво-
бодная торговля», «Парламентская дипломатия ради мира, безопасности и процветания в регионе
и мире», «Сотрудничество в области культуры и туризма», «Борьба с терроризмом и трансгранич-
ной преступностью», Резолюции, инициированные Россией на 27-й сессии АТПФ в 2019 г.: «Ген-
дерное равенство, расширение прав и возможностей женщин и девочек ради мира и устойчивого
развития», «Поощрение культурного разнообразия и развития туризма в АТР», «Укрепление дове-
рия ради мира, безопасности и устойчивого развития в регионе», «Противодействие терроризму
и транснациональной преступности в регионе», «Создание дееспособных институтов для продви-
жения торговли и инвестиций для устойчивого и инклюзивного развития».
24 Резолюции, инициированные Россией на 24-й сессии АТПФ в 2016 г.: «Политика и безопас-

ность в АТР», «Экономика, торговля и региональные цепочки добавленной стоимости», «Борьба


с терроризмом». Резолюции, инициированные Россией на 25-й сессии АТПФ в 2017 г.: «Парла-
ментское сотрудничество в АТР», «Мир и безопасность в АТР», «Борьба с терроризмом и насиль-
ственным экстремизмом», «Экономическое и торговое сотрудничество в АТР», «Обеспечение
устойчивого развития». Резолюции,инициированные Россией на 26-й сессии АТПФ в  2018  г.:
«Гендерное равенство для устойчивого развития и сопроцветания в АТР», «Экономический рост
и свободная торговля», «Парламентская дипломатия ради мира, безопасности и процветания
в регионе и мире», «Сотрудничество в области культуры и туризма», «Борьба с  терроризмом и
трансграничной преступностью», Резолюции, инициированные Россией на 27-й сессии АТПФ
в 2019 г.: «Гендерное равенство, расширение прав и возможностей женщин и девочек ради мира
и устойчивого развития», «Поощрение культурного разнообразия и развития туризма в АТР»,
«Укрепление доверия ради мира, безопасности и устойчивого развития в  регионе», «Противо-
действие терроризму и транснациональной преступности в регионе», «Создание дееспособных
институтов для продвижения торговли и инвестиций для устойчивого и инклюзивного развития».
Резолюции, инициированные Россией на 28-й сессии АТПФ в 2020 г.: «Роль женщин в развитии
и процветании Азиатско-Тихоокеанского региона», «Устойчивый мир и безопасность в регионе»,
«Борьба с терроризмом и экстремизмом в АТР», «Экономические и торговые вопросы».
98 ОРГАНЫ
Часть II. Межпарламентские МЕЖПАРЛАМЕНТСКОЙ
институты: модели и практики
АССАМБЛЕИ ПРАВОСЛАВИЯ
Корея, Индонезию, Чили, Мексику. Парламентарии из этих стран регуляр-
но готовят проекты резолюций по таким актуальным и значимым для России
вопросам, как торгово-экономическое сотрудничество, продвижение иннова-
ций, развитие экономики знаний, наращивание межпарламентского сотруд-
ничества, безопасность в АТР, борьба с терроризмом, организованной пре-
ступностью и контрабандой наркотиков, продовольственная безопасность.
Кроме того, распространена практика совместной подготовки и выдвижения
резолюций несколькими странами, в том числе по интересующей России
тематике.

Врезка 5.1

Азиатско-Тихоокеанский парламентский форум (АТПФ)/


Asia Pacific Parliamentary Forum (APPF)
Официальный сайт: http://www.appf.org.pe
Год создания: 1993.
Штаб-квартира: нет, сессии проводятся ежегодно в разных странах.
Участники: 27 государств (Австралия, Вьетнам, Индонезия, Камбоджа, Канада, Китай,
Колумбия, Коста-Рика, Лаос, Малайзия, Маршалловы Острова, Мексика, Микро-
незия, Монголия, Новая Зеландия, Папуа–Новая Гвинея, Перу, Республика Корея,
Россия, Сингапур, Таиланд, США, Фиджи, Филиппины, Чили, Эквадор,Япония).
Наблюдатели: Бруней (без права голоса).
Принятие решений: принцип консенсуса.
Предмет деятельности: выявление и обсуждение вопросов, представляющих взаим-
ный интерес в глобальном контексте, углубленное понимание проблем, интересов
и опыта стран региона, изучение важнейших политических, социальных и культур-
ных последствий экономического роста и интеграции, поощрение регионального
сотрудничества на всех уровнях по вопросам, представляющим взаимный инте-
рес для региона, продвижение в своих странах чувства сплоченности, взаимопо-
нимания и сотрудничества с регионом АТР.

5.3. Всемирная организация парламентариев за сбалансированную


окружающую среду (ГЛОБЕ)
Проблемы будущего развития, неравенства в распределении благ, ограничен-
ности ресурсов Земли, изменения климата все больше заботят человечество,
в  особенности начиная со второй половины XX в. Одним из способов отве-
тить на них является концепция устойчивого развития, впервые официально
введенная в 1992 г. на Конференции ООН по проблемам окружающей среды
и  развития в г.  Рио-де-Жанейро (Бразилия). Она стала своего рода консен-
сусом мирового сообщества по вопросу опринципах развития человечества,
базирующихся на парадигме устойчивости. Устойчивое развитие соответ-
ствует целям удовлетворения потребностей в развитии и сохранении окружа-
ющей среды как для нынешнего, так и для будущих поколений, уменьшения
разрыва в уровне жизни народов мира, искоренения бедности и нищеты.
Глава 5. Межпарламентские организации и сети 99

Главной международной площадкой для разработки и реализации кон-


цепции устойчивого развития является Организация Объединенных Наций.
В рамках ООН идет процесс обсуждения, концептуализации, целеполага-
ния и создания индикаторов выполнения целей и задач данной концепции.
Основными акторами этого процесса являются представители исполнитель-
ной власти государств–членов ООН, в него также вовлечены различные меж-
дународные организации, представители гражданского общества, бизнеса,
национальных некоммерческих и неправительственных организаций, научно-
го сообщества. Этот процесс оказывается в фокусе внимания ученых и экс-
пертов по всему миру.
Стратегической базой для реализации концепции являются документы,
разработанные в рамках саммитов ООН, таких как «Саммит Земли» (1992)
и «Рио +20» (2012). Среди документов особое место занимают «Повестка XXI»
(1992), «Цели развития тысячелетия ООН» (2000–2015) и пришедшие им на
смену «Цели устойчивого развития ООН» (2016–2030). Особенностью страте-
гического развития этих основополагающих деклараций стало как расширение
географии задач – от развивающихся стран ко всем государствам мира, – так
и  углубление концептуальных подходов к осмыслению необходимых пере-
мен и созданию индикаторов реализации целей. «Цели устойчивого развития
ООН» по сути представляют собой «достаточно сбалансированную социо-эко-
лого-экономическую стратегическую систему приоритетов для человечества
и всех стран с высокой степенью взаимозависимости и взаимодополняемости
отдельных целей».
При этом многие исследователи отмечают низкую эффективность реали-
зации и даже разработки задач устойчивого развития. Так, Р. Коллуэй, а так-
же Дж.  Киртон и М.  Ларионова говорят о необходимости реформирования
институтов глобального управления, которые на современном этапе своего
развития не в состоянии решать ключевые глобальные экономические и гео-
политические проблемы. Т.Ю. Сидорова приводит тезис о том, что в рамках
реализации концепции устойчивого развития в ООН государства не берут на
себя традиционных международных обязательств, что не дает возможности
говорить об обязательной имплементации национальными правительствами
решений ООН в этой сфере; а также о том, что большая доля экономических
факторов устойчивого развития не позволяет разработать равные международ-
ные обязательства для всех государств. С.А. Долматова отмечает противоречие
между экономической доктриной либерального мейнстрима, выступающего
за приоритет экономического роста, отражаемого в процентных показателях
от ВВП, и за поддержку стремления частного бизнеса к максимальному извле-
чению прибыли, и концепцией устойчивого развития, где экономический рост
ориентирован на обеспечение социально-экологической стабильности для
будущих поколений.
На преодоление возникающих проблем, трудно решаемых на уровне
исполнительной власти государств, с бóльшим успехом может повлиять власть
законодательная, чему, в частности может способствовать межпарламентское
100 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

сотрудничество в сфере устойчивого развития. Легислативная имплементация


решений ООН и совершенствование национальных законодательств усилия-
ми парламентов в ряде случаев может оказаться более эффективным, особен-
но в контексте отсутствия у государств традиционных международных обяза-
тельств.

5.3.1. Деятельность ГЛОБЕ


Одной из таких межпарламентских организаций является Всемирная органи-
зация парламентариев за сбалансированную окружающую среду (ГЛОБЕ). Она
является некоммерческой и была основана в 1989 г. представителями Конгресса
США, Верховного Совета СССР, Европейского парламента и Парламента Япо-
нии. Центральный офис организации находится в Брюсселе (Бельгия).

Врезка 5.2.

Всемирная организация парламентариев за сбалансированную


окружающую среду (ГЛОБЕ) / Global Legislators Organisation for
a Balanced Environment (GLOBE)
Официальный сайт: https://globelegislators.org.
Год создания: 1989.
Штаб-квартира: Брюссель (Бельгия).
Участники: 26 государств (Аргентина, Бразилия, Великобритания, Германия, Индия,
Индонезия, Италия, Канада, Китай, Колумбия, Конго, Республика Корея, Коста-
Рика, Мексика, Монголия, Нигерия, Перу, Российская Федерация, Словения,
США, Филиппины, Франция, Швеция, ЮАР, Япония), а также Европейский союз.
Наблюдатели: 19 наблюдателей (Конгресс Мексики, Конгресс Бразилии, Министерство
иностранных дел и по делам Содружества (Великобритания), Министерство меж-
дународного развития (Великобритания), правительство Дании, правительство
Норвегии, Федеральное правительство Германии, Европейский союз, Всемирный
банк, Глобальный экологический фонд, Программа ООН по окружающей среде,
Программа развития ООН, Программа ООН по сокращению выбросов в резуль-
тате обезлесения и деградации лесов, Межпарламентский союз, Зоологическое
общество Лондона, Лондонская школа экономики и политических наук, также
некоммерческие организации и фонды (MAVA, Zennstrom, COM+).
Предмет деятельности: разработка экологического законодательства, его внедрение
в национальных рамках.

Все страны-участницы имеют национальные представительства в форме


отделений Организации, возглавляемых действующими парламентариями.
Каждое региональное отделение имеет право голоса как член Генеральной
ассамблеи – высшего органа Организации. В отделения входят только дей-
ствующие представители национальных парламентов. На заседания Ассам-
блеи приглашаются международные организации и почетные члены ГЛОБЕ.
Кроме того, Ассамблея назначает своих представителей – президента и пять
региональных вице-президентов, курирующих деятельность соответствующих
их региону национальных отделений.
Глава 5. Межпарламентские организации и сети 101

Главной целью ГЛОБЕ является объединение законодателей из разных


стран и различных партий для практических действий по продвижению повест-
ки устойчивого развития. В рамках Организации парламентарии занимаются
решением актуальных экологических проблем через разработку и совершен-
ствование национального законодательства. Среди задач ГЛОБЕ обозначе-
но создание критической массы законодателей, продвигающих в своих стра-
нах правовые меры реагирования на основные глобальные вызовы в области
устойчивого развития, а также увеличение роли законодателей в контроле за
соблюдением правительствами международных соглашений.
Помимо этого, ГЛОБЕ поддерживает законодателей через национальные
отделения при разработке, продвижении и надзоре за исполнением нацио-
нальной политики в рамках целей устойчивого развития с акцентом на изме-
нении климата, состоянии и сохранении лесов, экономическом учете и эколо-
гическом управлении.
Мероприятия ГЛОБЕ проходят в разных форматах: саммиты организа-
ции, совмещенные саммиты с другими организациями, профильные форумы.
Помимо проведения ежегодных заседаний Генеральной ассамблеи, ГЛОБЕ
принимает участие в международных мероприятиях своих партнеров.
Последних можно разделить на пять групп:
• парламенты (Конгресс Бразилии, Конгресс Мексики);
• правительства и министерства (Министерство иностранных дел и по
делам Содружества Великобритании, Министерство международного
развития Великобритании, правительство Дании, правительство Норве-
гии, Федеральное правительство Германии, Европейский союз);
• международные организации (Всемирный банк, Глобальный экологиче-
ский фонд, Программа ООН по окружающей среде, Программа разви-
тия ООН, Программа ООН по сокращению выбросов в результате обе-
злесения и деградации лесов, Межпарламентский союз);
• фонды (MAVA, Zennstrom, Konrad Adenauer Foundation);
• организации (COM+, Зоологическое общество Лондона, Лондонская
школа экономики и политических наук).

За время существования ГЛОБЕ масштаб работы и задачи Организации


менялись. В начале своей деятельности она принимала активное участие в сам-
митах ООН, посвященных экологической повестке, в том числе в Конферен-
ции ООН по проблемам окружающей среды и развития в г. Рио-де-Жанейро
(Бразилия) в 1992 г. ГЛОБЕ ратовала за углубление влияния «Целей развития
тысячелетия ООН» в развитых странах, а также за скорейшее перенесение
в национальное законодательство решений по экологической тематике, при-
нятых в ООН.
Затем с середины 2000-х гг. ГЛОБЕ стала важной площадкой для обсужде-
ния вопросов устойчивого развития парламентариями стран «Группы семи»,
Европейского союза, а также Бразилии, Индии, Китая, Мексики и ЮАР. В ее
мероприятиях регулярно принимали участие лидеры государств-участников.
В дальнейшем увеличивалось как число участников и партнеров Организации,
102 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

так и количество ее инициатив, в том числе появились инициируемые ГЛОБЕ


программы.

5.3.2. Программы ГЛОБЕ

В 2010-е гг. ГЛОБЕ разработала ряд законодательных инициатив по экологи-


ческой тематике. Среди них инициатива по электрическим средствам пере-
движения и инициатива по природному капиталу. В рамках последней в 2012
и 2014 гг. было проведено два исследования, посвященных сравнению зако-
нодательства двадцати стран в области природного капитала. Помимо этого,
ГЛОБЕ выпустило документы «Привезти саммиты 2015 г. домой: повестка для
законодателей» и «Экологическое законотворчество для устойчивого разви-
тия», в которых были разработаны рекомендации по внедрению в законода-
тельство актуальных решений, принятых на международных саммитах в рам-
ках ООН и других организаций.
Помимо решения общих для всех стран-членов вопросов, ГЛОБЕ про-
водит активную деятельность в отношении развивающихся стран, что стало
особенно проявляться в последние годы. Повысилась роль парламентариев из
стран Латинской Америки, где за последние пять лет прошло четыре меропри-
ятия ГЛОБЕ из десяти (в предыдущие пять лет – два из девяти). Кроме того,
в последние годы несколько мероприятий состоялись в Африке, чаще всего
в Нигерии.
Особую роль в повышении влияния ГЛОБЕ сыграло углубление ее взаимо-
действия с ООН, в частности с программами по окружающей среде, развитию,
программой сокращения выбросов в результате обезлесения и деградации
лесов. В 2013 г. ГЛОБЕ совместно с ООН разработала инициативу по климати-
ческому законодательству (в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении
климата). В русле данной инициативы был проведен ряд саммитов, по 2015 г.
включительно было опубликовано пять исследований национального эколо-
гического законодательства, принятого по всему миру.
В 2011–2013 гг. была разработана инициатива по лесному законодательству
(совместно с Программой ООН по сокращению выбросов, вызванных обезле-
сением и деградацией лесов). В рамках инициативы состоялись два междуна-
родных лесных форума, а также было проведено исследование законодатель-
ства ряда стран.
Совместно с Программой ООН по окружающей среде была реализована
инициатива по наращиванию связей и согласованных действий законодателей
в связи с выполнением решений, принятых на саммитах ООН в 2015 г. (Сен-
дайская рамочная программа по снижению риска бедствий, Программа дей-
ствий третьей Международной конференции по финансированию развития,
которая состоялась в Аддис-Абебе (Эфиопия) в июле 2015 г., Цели в области
устойчивого развития, Конференция по климату в Париже).
В 2016 г. ГЛОБЕ разработала законодательную базу для актуализации тема-
тики биоразнообразия (в рамках Конвенции ООН о биологическом разноо-
бразии). В 2016 г. ГЛОБЕ провела форум совместно с Конференцией сторон
Глава 5. Межпарламентские организации и сети 103

Конвенции ООН о биологическом разнообразии. В 2018 г. ГЛОБЕ совмест-


но с ООН выпустила документ «Экологическое законодательство и надзор за
устойчивым развитием: руководство для законодателей».

5.3.3. Факторы, определяющие степень эффективности ГЛОБЕ

ГЛОБЕ является значимым элементом современной мировой политики, спо-


собствующим движению к достижению странами мира целей устойчивого
развития. Широкая страновая представленность делает эту организацию вос-
требованной международной площадкой для взаимодействия парламентариев
по актуальной повестке, которая включает вопросы экологии, разработки
и внедрения законодательных мер, направленных на решение экологических
проблем, а также парламентского контроля над исполнительной властью. Это,
помимо прочего, расширяет возможности «мягкой силы» государств-членов.
Тесное взаимодействие с международными организациями, в первую очередь
с ООН, Всемирным банком, ЕС – европейским региональным интеграцион-
ным объединением, представляющим интересы 27 государств-членов, а также
непосредственно с рядом национальных правительств, добавляет политиче-
ский вес Организации и ее участникам.
Немаловажно, что членами региональных отделений являются только дей-
ствующие депутаты национальных парламентов. Это помогает разрабатывать
на национальном уровне конкретные законодательные меры реагирования на
глобальные вызовы в области устойчивого развития, а также проводить аудит
климатического законодательства государств-членов. Помимо прочего, уча-
стие национальных парламентариев в формировании глобальной экологиче-
ской повестки позволяет представителям бизнеса и гражданского общества
влиять на нее через институт лоббирования.
Вместе с тем в последние годы новые вызовы как глобального, так и реги-
онального уровней все более ограничивают возможности ГЛОБЕ. Во-первых,
усиление конкуренции между государствами ведет к экономическому протек-
ционизму, что негативно сказывается на достижении целей устойчивого раз-
вития. Во-вторых, рост популизма приводит к прохождению в национальные
парламенты радикальных сил левого и правого спектров, что ограничивает про-
странство для маневра депутатам и парламентским фракциям для продвижения
идей наднациональных аспектов устойчивого развития и противодействия эко-
номическому протекционизму. В-третьих, эффективность деятельности ГЛОБЕ
зависит от степени демократичности политического процесса в странах-членах.
Кроме того, распространение радикальных идеологий, проповедуемых фунда-
менталистскими и, зачастую, экстремистскими организациями также не спо-
собствует устойчивому развитию. Все это порождает тенденцию к маргинализа-
ции в общественном мнении концепции «устойчивое развитие», ее увязыванию
с определёнными политическими силами, что в конечном счете может привести
к нарастанию нестабильности и к процессам, обратным целям данной концеп-
ции. Следствием может стать снижение авторитета и эффективности междуна-
родных организаций, выступающих за устойчивое развитие, в том числе ГЛОБЕ.
104 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

Список литературы
1. Бобылев С.Н., Горячева А.А. Устойчивое развитие: цели и инвестиции //
Социум и власть. 2017. № 5 (67). С. 61–64.
2. Долматова С.А. Проблемы актуализации концепции «устойчивого разви-
тия»: политэкономический императив // Проблемы современной экономи-
ки. 2015. № 3 (55) С. 134–137.
3. Сидорова Т.Ю. Проблемы эффективности механизмов ООН в области
устойчивого развития // Сибирский юридический вестник. 2016. № 2 (73).
С. 138–141.
4. Хуламанова С.Б., Тхалиджоков С.Л. Гергокова М.А. Устойчивое развитие –
путь к решению экономических и экологических проблем // Экономиче-
ский вестник Ростовского государственного университета. 2006. № 4. Ч. 2.
С. 316–319.
5. Callway R. Governance for Sustainable Development. A Foundation for the Future.
London: Routledge, 2005. 240 p. DOI: 10.4324/9781849771481
6. Chasek P., Wagner L.M. The Roads from Rio. Lessons Learned from Twenty Years
of Multilateral Environmental Negotiations.New York: Routledge, 2012. 336 p.
DOI: 10.4324/9780203125564
7. Kamau M., Chasek P., O’Connor D. Transforming Multilateral Diplomacy.
The  Inside Story of the Sustainable Development Goals. 1st edition. New York:
Routledge, 2018. 366 p. DOI: 10.4324/9780429491276.
8. Kirton J., Larionova M. Accountability for Effectiveness in Global Governance.
London: Routledge, 2017. 300 p. DOI: 10.4324/9781315565484

5.4. Парламентские форумы в глобальном управлении:


саммит спикеров «Группы двадцати»
В науке о международных отношениях существуют различные подходы к трак-
товке понятия «глобальное управление». Наиболее обоснованным представ-
ляется понимание глобального управления как многоуровневой системы
существующих и подлежащих созданию институтов общемирового, междуна-
родного, национального и регионального регулирования и управления, кото-
рые осуществляют свои функции по отношению к различным сферам и видам
деятельности в области экономики и финансов, безопасности, международно-
политического взаимодействия, а также по отношению к природным и соци-
альным пространствам, имеющим глобальное значение. При этом, вероятно,
можно говорить о глобальном управлении не только как о некой многоуровне-
вой системе, но и как о многоуровневом разнонаправленном процессе комму-
никации и взаимодействия.
Под глобальным управлением, по нашему мнению, понимаются правила,
которым подчинен процесс, главные цели которого включают:
• решение общемировых (глобальных) проблем, которые затрагивают
большинство стран и народов и требуют максимально широкого форма-
та международного сотрудничества;
Глава 5. Межпарламентские организации и сети 105

• управление глобальными рисками, которые связаны с угрозами приро-


де, здоровью и питанию человека, устойчивому развитию, сбалансиро-
ванности глобальной финансовой системы;
• достижение общих целей согласованными усилиями государств и других
организаций, включая международные институты, транснациональные
корпорации, неправительственные организации, региональные инте-
грационные объединения, различные негосударственные акторы.

«Группа двадцати» (G20, также иногда ее называют «Большая двадцат-


ка») – это ведущий форум международного сотрудничества по наиболее важ-
ным аспектам международной экономической и финансовой повестки дня.
Статус постоянного члена «Группы двадцати» имеют 19 стран и Европей-
ский союз (ЕС). Страны-участницы группы: Аргентина, Австралия, Брази-
лия, Великобритания, Германия, Индия, Индонезия, Италия, Канада, Китай,
Мексика, Российская Федерация, Саудовская Аравия, США, Турция, Фран-
ция, ЮАР, Южная Корея и Япония.
Форум начал работу в конце 1990-х  гг. в связи с необходимостью реаги-
рования на азиатский финансовый кризис. Встречи проводились на уровне
министров финансов и глав центральных банков ведущих экономик мира.
В  2008 г. было принято решение проводить в рамках форума встречи лиде-
ров стран, и значение «двадцатки» существенно возросло. В саммитах лиде-
ров принимают участие главы государств и правительств «Группы двадцати»,
а также руководители приглашенных стран и международных организаций.
Это более представительный и сбалансированный форум, чем «Группа семи»
(G7 или, как ее часто называют, «Большая семерка»). Совокупно на экономи-
ки G20 приходится около 85% мирового ВВП и 75% мировой торговли, в этих
странах проживает 2/3 населения планеты. Россия принимала участие во всех
саммитах «Большой двадцатки».
Консультации спикеров – это пока окончательно не устоявшийся формат
взаимодействия в рамках «Группы двадцати», призванный преодолеть
демократический дефицит в глобальном управлении и усилить роль
парламентов. Аналогичный институт межпарламентского взаимодействия
учрежден и в рамках «Большой семерки», другого важнейшего закрытого
привилегированного неформального форума глобального управления.

Врезка 5.3

Конференция спикеров «Группы семи» /


G7 Speakers Conference
Официальный сайт: нет.
Год создания: 2002.
Штаб-квартира: нет.
Участники: спикеры нижних палат парламентов стран «Группы семи».
Предмет деятельности: обсуждение актуальных тем деятельности национальных
парламентов и международных проблем.
106 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

Впервые Консультация спикеров парламентов стран G20 прошла в  Оттаве


(Канада). Организатором выступил Сенат Канады. Затем подобные встречи
прошли в Сеуле (Республика Корея) в 2011 г., в Эр-Рияде (Саудовская Ара-
вия) в 2012 г., в Мехико (Мексика) в 2013 г. При этом Консультации спикеров
не были официальной частью саммитов «Группы двадцати» и не всегда про-
водились страной, принимающей лидеров «двадцатки». Во время нескольких
следующих саммитов лидеров «Группы двадцати» такие встречи не организо-
вывались.
В 2018 г. встреча спикеров парламентов G20 прошла в пятый раз в Буэнос-
Айресе (Аргентина). На этот раз помимо Саммита спикеров стран «Группы
двадцати» также был организован парламентский форум. Соорганизаторами
мероприятий стали Национальный конгресс Аргентины и Межпарламентский
союз. Помимо представителей стран-участниц «Группы двадцати» и Европей-
ского союза, который является коллективным членом G20 , на мероприятие
также были приглашены представители государств –гостей саммита «Группы
двадцати» и международных организаций.
В 2019 г. саммит лидеров G20 проводился в г.  Осака (Япония), а шестая
встреча спикеров состоялась в ноябре 2019 г. в Токио.
Таким образом, до сих пор встречи спикеров парламентов G20 проходили
нерегулярно. Однако проведенный в 2018 г. парламентский форум «двадцатки»
и поддержка со стороны Межпарламентского союза свидетельствуют о разви-
тии формата и о международном признании важности нового формата меж-
парламентского взаимодействия. Заинтересованность в развитии форума и его
интеграции в официальную повестку дня саммитов «Группы двадцати» также
высказывает Европейский парламент.
Встречи спикеров и парламентский форум призваны усилить роль парла-
ментов в формирующейся системе глобального управления в рамках «Группы
двадцати». Вместе с тем уровень и формат участия, а также степень заинтере-
сованности в таких встречах варьируются в зависимости от страны и ее поли-
тической системы. Например, в таких странах, как Канада и Великобритания,
спикер парламента традиционно должен быть политически нейтрален. В то же
время, участие не только спикеров, но и других парламентариев в рамках рас-
ширенного мероприятия позволяет преодолеть такие ограничения. Роль пар-
ламента и характер его взаимодействия с исполнительной властью в каждой из
стран также оказывают влияние на отношение к таким встречам.
Парламентские встречи и форумы в рамках «Большой двадцатки» могут
восприниматься по-разному. С одной стороны, они являются неформаль-
ными площадками для дискуссий и обмена мнениями, дают возможность
спикерам и парламентариям установить и расширить контакты с коллегами
из других влиятельных стран, продвигать значимую для той или иной страны
повестку дня. С другой стороны, подобные встречи могут использоваться как
возможность для парламентариев повлиять на решения, принимаемые лиде-
рами стран в рамках саммитов «Группы двадцати» или встреч в министерском
формате. Перспективы развития формата связаны как с ролью встреч лиде-
Глава 5. Межпарламентские организации и сети 107

ров «двадцатки» на международной арене, так и с усилиями отдельных стран–


участниц и их парламентов, а также международных объединений.
Показательно, что опыт работы форумов межпарламентского сотрудниче-
ства в рамках институтов глобального управления лег в основу учрежденных
при активном участии Российской Федерации в 2015 г. Парламентского фору-
ма БРИКС и в 2016 г. Совещания спикеров парламентов стран Евразии.

Врезка 5.4

Парламентский форум БРИКС /


BRICS Parliamentary Forum
Официальный сайт: нет.
Год создания: 2016.
Штаб-квартира: нет.
Участники: Парламентарии из стран–членов БРИКС.
Предмет деятельности: Укрепление межпарламентского сотрудничества, обсуждение
вопросов, затрагивающих общие интересы стран–участниц БРИКС.

Врезка 5.5.

Совещание спикеров парламентов стран Евразии


Официальный сайт: нет.
Год создания: 2016.
Штаб-квартира: нет.
Участники: 41 государство. В первом Совещании, состоявшемся в Москве (Российская
Федерация) в апреле 2016 г., приняли участие делегации 19 стран, во втором, про-
веденном в Сеуле (Республика Корея) в июне 2017 г. – 28 стран, в третьем, орга-
низованном в Анталье (Турция) в октябре 2018 г., – делегации 41 страны Евразии.
Предмет деятельности: консультации касательно сближения подходов парламента-
риев разных стран по вопросам, требующим совместных решений; содействия
международному сотрудничеству, развития на евразийском пространстве инте-
грационных экономических проектов; формирование открытой и справедливой
архитектуры сотрудничества (в том числе в контексте защиты инвестиций, опти-
мизации процедуры движения товаров через границу, модернизации технических
стандартов, облегчения доступа на рынки услуг и капиталов).

Список литературы
1. Барановский В.Г., Иванова Н.И. (отв. ред.). Глобальное управление: возмож-
ности и риски. М.: ИМЭМО РАН, 2015. – 315 с.
2. Дынкин А.А. (отв. ред.). Стратегический глобальный прогноз 2030. Расши-
ренный вариант. М.: Магистр, 2011. 480 с.
3. Прохоренко И.Л. Межрегионализм и трансрегионализм. Стрежнева М.В.
(отв. ред.). Европейский союз в глобальном экономическом управлении. М.:
ИМЭМО РАН, 2017 С. 50–65.
ГЛАВА 6. Глобальные и региональные парламентские
организации

6.1. Межпарламентский союз


Межпарламентский союз (МПС, Inter-Parliamentary Union, IPU) является ста-
рейшей организацией межпарламентского сотрудничества. Он был создан
в июне 1889 г. на международной конференции в Париже 94 депутатами наци-
ональных парламентов 9 стран мира, которых объединил проект целесообраз-
ности участия парламентариев как можно большего количества стран в реше-
нии международных проблем.

Врезка 6.1

Межпарламентский союз, МПС /


Inter-Parliamentary Union, IPU
Официальный сайт: https://www.ipu.org.
Год создания: 1889.
Штаб-квартира: Женева (Швейцария).
Участники: 179 государств.
Ассоциированные члены: 13 международных региональных межпарламентских орга-
низаций.
Наблюдатели: Около 70 организаций: институты и агентства системы ООН, региональ-
ные и субрегиональные международные организации, организации межпарла-
ментского сотрудничества (среди них Парламентское Собрание Союза России
и Беларуси).
Предмет деятельности: Координация действий парламентов мира, поддержка ООН;
развитие межпарламентского сотрудничества; продвижение, защита и развитие
демократии по всему миру; защита прав человека, равенства и верховенства
закона.

Инициаторами проекта выступили представители Великобритании


и Франции, и прежде всего Уильям Ранделл Кример, депутат Палаты общин
от Либеральной партии, деятель рабочего и антивоенного движений, основа-
тель Международной ассоциации трудящихся и Международной арбитражной
лиги, лауреат Нобелевской премии мира 1903  г., и Фредерик Пасси, эконо-
мист, лидер европейского движения за мир, депутат Национального собра-
ния Франции, первый (вместе с Жаном Анри Дюнаном) лауреат Нобелев-
ской премии мира, основатель и первый руководитель Международной лиги
за постоянный мир, действительный член и президент Французской акаде-
мии моральных и политических наук. Историческим контекстом учреждения
принципиально новой по своему формату международной организации стали
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 109

территориальные споры в Европе и мире, колониальные войны великих дер-


жав и предчувствие неизбежности большой войны в Европе.
Изначально организация называлась Международный парламентский
союз ради международного арбитража. Учредительная конференция приняла
обращение к правительствам стран мира заключить соглашения о решении
спорных вопросов международной важности путем арбитража, без нанесения
ущерба независимости государств и без вмешательства в их внутренние дела.
В дальнейшем круг обсуждаемых новым международным институтом проблем
значительно расширился, его задачами в том числе стали развитие парламент-
ской демократии и обмен опытом в этом плане, продвижение модели парла-
ментской демократии в незападных странах. С 1899 г. он стал официально име-
новаться Межпарламентским союзом. Штаб-квартира организации с 1892  г.
размещалась в г. Берне (Швейцария), в 1911 г. была перенесена в г. Брюссель
(Бельгия), с началом Первой мировой войны в 1914 г. переехала в г. Осло (Нор-
вегия), а с 1921 г. – в г. Женеву (Швейцария), где и находится до сих пор.
Объединяет в настоящее время в качестве постоянных членов делега-
ции национальных парламентов 179 стран мира (Конгресс США не является
участником Межпарламентского союза, в Союзе не участвуют также Либерия
и Эритрея). В его состав входят 13 ассоциированных членов в лице региональ-
ных межпарламентских организаций Европы, Африки, Ближнего Востока,
Латинской Америки (Андский парламент, Арабский парламент, Восточноаф-
риканская законодательная ассамблея, Межпарламентский комитет Западно-
африканского экономического и валютного союза, Центральноамериканский
парламент, Европейский парламент, Межпарламентская ассамблея СНГ, Пар-
ламент Экономического и валютного сообщества стран Центральной Афри-
ки, Парламент Экономического сообщества государств Западной Африки,
Парламентская ассамблея франкофонии, ПАРЛАТИНО, ПАСЕ, ПАЧЭС).
Также статус постоянных наблюдателей имеют около 70 организаций, в число
которых входят институты и агентства системы ООН, региональные и субре-
гиональные международные организации, организации межпарламентского
сотрудничества (таких 32, среди них Парламентское Собрание Союза России
и Беларуси). Таким образом, Межпарламентский союз является своего рода
зонтичной организацией, координируя деятельность своих членов и посто-
янных наблюдателей в сфере межпарламентского сотрудничества для поиска
коллективных ответов на региональные и глобальные вызовы.
Примечательно, что такая страна, как Соединенные Штаты Америки, не
выглядит особенно активной с точки зрения продвижения деятельности МПИ.
С одной стороны, это, казалось бы, противоречие: ведь именно США заявля-
ют о себе как о «светоче свободы и демократии» для остального мира, то есть
потенциально должны играть активную роль в МПИ, стремящихся к  усиле-
нию демократии и парламентаризма в мире. С другой стороны, Соединенные
Штаты традиционно имеют особую позицию относительно многостороннего
сотрудничества и не участвуют в международных организациях или инициати-
вах, которые предполагают влияние на собственную политику страны. В част-
ности, США – одна из немногих стран мира, которая не является участником
110 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

старейшей из подобных организаций, Межпарламентского союза. В  под-


готовленной в 2009 г. аналитической записке американского консерватив-
ного экспертного центра Heritage Foundation говорится, что стране и не сле-
дует вступать в Межпарламентский союз по ряду причин. Универсальность
организации и  открытость для разных режимов означает, по мнению автора
записки, отход от демократических ценностей и предоставление возможности
для выступлений авторитарных режимов, а также введение ограничивающих
демократию и свободу слова мер.
МПС является всемирной (глобальной) межпарламентской организаци-
ей, считается прародителем ООН и неким парламентским аналогом ООН,
координируя деятельность парламентов мира и поддерживая с Организацией
Объединенных Наций стратегический формат отношений. 15 сентября 1997 г.
им была принята Всеобщая декларация о демократии, в дальнейшем к этой
дате был приурочен Международный день демократии (согласно резолюции
№ A/RES/62/7 ГА ООН от 13 декабря 2007  г., посвященной поддержке уси-
лий правительств по развитию и упрочению демократий). Имея в ООН статус
наблюдателя, МПС организует ежегодные парламентские слушания в рамках
заседания Генеральной Ассамблеи ООН, где члены парламентов обменивают-
ся мнениями с официальными лицами и представителями сообщества дипло-
матов ООН, а также ведущими экспертами. Союзу предоставлен консульта-
тивный статус категории «А» при Экономическом и социальном совете ООН
(ЭКОСОС).
МПС имеет свой Устав и руководящие органы – Ассамблею, Руководящий
совет, Исполнительный комитет (заседания которого проходят дважды в год).
Нынешний председатель МПС – Габриэла Куэвас Баррон, Мексика (срок
полномочий с 2017 по 2020 г.). Генеральный секретарь МПС – Мартин Чун-
гонг, Камерун (срок полномочий с 2014 г., в 2017 г. продлен до 2021 г.).
В структуре Ассамблеи четыре постоянных комитета: по проблемам мира
и международной безопасности; по устойчивому развитию, финансам и тор-
говле; по вопросам демократии и прав человека; по делам ООН.
В Руководящем совете сформированы: Комитет по проблемам Ближнего
Востока, Комитет по содействию соблюдению международного гуманитарно-
го права, Группа посредников по Кипру, Группа советников по вопросам здра-
воохранения, Форум женщин-парламентариев, Форум молодых парламента-
риев.
В Исполнительном комитете функционируют: Группа по вопросу гендер-
ного партнерства, Подкомитет по финансам и Рабочая группа по Сирии.
Бюджет МПС формируется за счет ежегодных взносов стран-участниц
и  издательской деятельности. Взнос Федерального Собрания Российской
Федерации в 2018 г. составил 341 тыс. швейцарских франков. По договорен-
ности между палатами взнос уплачивает Государственная Дума.
140-я Ассамблея проводилась 6–10 апреля 2019 г. в г. Дохе (Катар), следу-
ющая 141-я Ассамблея прошла в октябре 2019 г. в г.  Белград (Сербия).142-я
Ассамблея, которая должна была состояться в апреле 2020 г. в Женеве (Швей-
цария) была отменена в связи с пандемией COVID-19.
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 111

Основная работа МПС ведется в рамках двух основных форматов: семь


тематических групп и шесть так называемых геополитических групп.
Тематические группы организованы в соответствии с основными направ-
лениями (фокусами) работы МПС: «сильные парламенты», «гендерное равен-
ство», «права человека», «устойчивое развитие», «мир и безопасность», «гло-
бальное управление», «молодежь».
Геополитические группы – это в настоящее время:
• «Группа 12+» (47 участников – страны Европейского союза, Австралия,
Канада и Новая Зеландия, страны Европы, не входящие в Евросоюз,
в том числе Грузия и Украина, а также Израиль и Турция);
• «Африканская группа» (52 участника);
• «Арабская группа» (21 участник);
• «Азиатско-Тихоокеанская группа» (34 участника);
• «Группа стран Латинской Америки и Карибского бассейна» (23 участника)
• и наконец, самая малочисленная группа «Евразия» в составе семи участ-
ников: Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россий-
ская Федерация и Таджикистан.

Грузия и Украина по понятным причинам не участвуют в этой группе: эти


государства взяли курс на евроинтеграцию и вступление в НАТО, успешно
сотрудничают с Европейским союзом в рамках программы «Восточное пар-
тнерство». Азербайджан, который продолжительное время находится в кон-
фликте с Арменией по вопросу Нагорного Карабаха, в настоящее время вышел
из состава «Евразии», куда он вошел в 1998 г., когда такая группа была учреж-
дена; в «Группу 12+» его не берут, учитывая относительно невысокий прогресс
сотрудничества с Евросоюзом в рамках «Восточного партнерства».
Подобное разделение на некие прообразы будущих международно-поли-
тических регионов, организованных скорее не только по географическому,
а  по пространственному принципу, недвусмысленно указывает на важность
и реальные возможности объединения коллективных усилий государств, близ-
ких территориально и исторически, а также по уровню социально-экономиче-
ского развития, для поиска решений региональных проблем или глобальных
вызовов, имеющих региональное измерение. Объединение коллективных уси-
лий на глобальном уровне – это задача будущего. Сложность решения этой
задачи подтверждает прежде всего тот факт, что идея Парламентской Ассам-
блеи ООН, истоки которой уходят далеко в 1920-е гг., еще в эпоху Лиги Наций,
до сих пор не претворилась в жизнь.

Эффективность МПС определяется:


1) продолжительностью работы МПС как старейшей международной
межпарламентской организации, проявившей свои несомненные гиб-
кость, креативность и адаптационные возможности в различные исто-
рические эпохи и ставшей одной из всемирных площадок для диалога
и взаимодействия;
112 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

2) фактически глобальным характером организации, числом постоян-


ных и ассоциированных членов, а также наблюдателей, вхождением
в  состав организации парламентариев государств с различными пар-
тийно-политическими системами и политическим режимами;
3) давними и прочными связями с влиятельными глобальными, реги-
ональными и субрегиональными международными организациями
и институтами;
4) стремлением объединить парламентариев всего мира для их вклада
в поиск ответов на значимые для всего человечества глобальные и реги-
ональные проблемы;
5) продуманной структурой организации работы по тематическим и реги-
ональным направлениям.

6.1.1. Участие России

Делегация Федерального Собрания Российской Федерации – 10 человек (пять


от Государственной Думы и пять от Совета Федерации). Нынешний руководи-
тель делегации Государственной Думы – курирующий заместитель Председа-
теля Государственной Думы П.О.  Толстой. Сопредседателями Межпарламент-
ской группы Российской Федерации являются Председатель Совета Федерации
В.И. Матвиенко и Председатель Государственной Думы В.В. Володин.
Отношения МПС с Россией начались в 1906 г., во время первой Госдумы:
так называемая британская группа МПС направила обращение к Николаю II
о том, чтобы Россия участвовала в работе этой организации. Русская группа
Межпарламентского союза была создана в составе III Государственной думы
в 1909 г. и к 1910 г. насчитывала 115 членов Думы и 16 членов Государственного
совета.
МПС инициировала включение Верховного Совета СССР в состав органи-
зации: в 1955 г. было принято решение об образовании национальной парла-
ментской группы СССР и вступлении ее в МПС. Парламентская группа СССР
имела свой периодический печатный орган «Бюллетень Межпарламентской
группы СССР», который выходил два раза в год на русском языке. Советские
парламентарии активно работали во всех органах МПС, выступали с инициа-
тивами по резолюциям и принимали заявления, которые касались актуальных
вопросов международной повестки дня соответствующего периода, в парла-
ментской группе СССР на взаимной основе создавались отдельные секции по
установлению отношений между другими национальными парламентскими
группами. Председатель Комитета Совета Федерации РФ по международным
делам, ротационный председатель и член Исполнительного комитета МПС
К.И. Косачев обоснованно считает, что подобный формат межпарламентских
связей на двусторонней основе с использованием такой универсальной пло-
щадки, как МПС, вполне может быть рассмотрен в качестве примера для орга-
низации нынешней российской делегации.
Россия дважды становилась местом проведения Ассамблей МПС – 100-й
Ассамблеи в 2010  г. в Москве и 137-й в 2017 г. в г. Санкт-Петербург. Можно
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 113

с уверенностью говорить о достаточной эффективности работы российской


делегации в МПС. Так, в ходе работы 136-ой Ассамблеи МПС в г. Дакке (Бан-
гладеш) Россия инициировала проект резолюции на важную и острую для
себя тему «Роль парламента в соблюдении принципа невмешательства во вну-
тренние дела государств», добилась его рассмотрения и обеспечила принятие
документа консенсусом. Также в Дакке России удалось реализовать свою ини-
циативу по созданию Рабочей группы по содействию политическому урегули-
рованию в Сирии (такая структура в итоге была создана в Исполнительном
комитете МПС в апреле 2017 г.).
Несмотря на разнообразие и представительность существующих МПИ
и  длительную историю деятельности таких влиятельных организаций, как
Межпарламентский союз, поиск новых форм межпарламентского взаимодей-
ствия продолжается.
Одной из новых площадок стал международный форум «Развитие парла-
ментаризма», который проводился в Москве по инициативе Государственной
Думы РФ в 2018 и в 2019 г. и заявлен как ежегодный. По данным Госдумы РФ,
в первый год на форуме были представлены 96 стран, а на следующий год – 132
страны мира. В 2020 г. форум планировалось провести в июле, однако в связи
с пандемией COVID-19, мероприятие перенесли на следующий год. В рамках
форумов были организованы секции по международной безопасности, межпар-
ламентскому сотрудничеству, законотворчеству и правовой основе цифрового
будущего, международному гуманитарному праву и другим темам. Кроме того,
в рамках форумов прошли отдельные мероприятия, посвященные взаимодей-
ствию России с государствами Латинской Америки и со странами Африки.
С помощью данного форума Россия стремится создать альтернативные воз-
можности для взаимодействия с парламентариями государств мира, оказывать
влияние на повестку дня с точки зрения межпарламентского взаимодействия,
преодолеть ограничения, с которыми она сталкивается на других площадках.

Врезка 6.2

Международный форум «Развитие парламентаризма» /


International Forum “Development of Parliamentarism”
Официальный сайт: нет. Есть страницы форумов на сайте Госдумы.
Год создания: 2018.
Штаб-квартира: г. Москва (Россия).
Участники: 95 государств.
Предмет деятельности: консультации, обмен законодательными практиками.

Однако, несмотря на известные сложности в связи с неблагоприятной


для России ситуацией в мире, России не следует снижать активность участия
работы российской делегации в структуре МПС. Не отрицая важности двусто-
роннего межпарламентского диалога, России необходимо стремиться к более
эффективной работе в многостороннем формате, учитывая возможный вклад
парламентариев в решение глобальных проблем («больших вызовов», согласно
114 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

терминологии Стратегии научно-технического развития России), стараться


с наибольшей выгодой для национальных интересов страны использовать дан-
ный перспективный формат взаимоотношений.
В непростых условиях нынешней геополитической реальности России
нужно научиться более спокойно воспринимать критику зарубежных коллег-
парламентариев в адрес Российской Федерации в плане оценки проводимых
под эгидой МПС сравнительных исследований ситуации в различных странах
мира, якобы имеющих место в РФ нарушений прав человека, соблюдения ген-
дерного равенства и т.д., стремиться понять и услышать друг друга, донести
свою позицию, устанавливая в том числе и личные контакты с парламента-
риями из других стран, в известном смысле применяя во многом позитивный
опыт межпарламентского сотрудничества Советского Союза в годы так назы-
ваемого мирного сосуществования.
Необходимо не пытаться создавать альтернативные МПС форматы меж-
парламентского сотрудничества, а более взвешенно и продуманно подходить
к разработке стратегии участия в этой всемирной организации, в частности,
создать пул независимых экспертов по тематическим и геополитическим груп-
пам, существующим в МПС, и выстраивать приоритеты задач и действий,
в том числе в соответствии с их исследованиями, разработками и рекоменда-
циями.
С точки зрения наблюдаемых тенденций мирового развития следуетуде-
лить особое внимание тематической секции «Глобальное управление», более
активно взаимодействовать с ассоциированными членами и наблюдателями
на площадке МПС; в настоящее время это касается, например, отношений
с Арабским парламентом, делегациями и представителями отдельных араб-
ских стран, учитывая продолжающуюся военную операцию России в Сирии
и вероятное активное участие нашей страны в послевоенном восстановлении
Сирийской Арабской Республики.
Наконец, учитывая позитивный опыт прошлого, имеет смысл рассмотреть
вопрос о создании электронного сетевого бюллетеня на русском и английском
языках по типу аналогичного печатного органа, который издавала парламент-
ская группа СССР в Межпарламентском союзе. В нем российские парламента-
рии и специалисты по международным делам могли бы обоснованно излагать
свои позиции и инициативы, доносить их до широкой общественности, а так-
же приглашать к дискуссиям российских и иностранных экспертов.

6.1.2. Заключение

На протяжении многих десятилетий обсуждается идея некоего «мирового


парламента». В качестве первой ступени к созданию такого парламента пред-
полагается создание Парламентской Ассамблеи ООН (ПА ООН). С 2007 г.
инициатива по созданию такого органа продвигается в рамках «Кампании по
созданию Парламентской Ассамблеи ООН», в которой участвуют некоммер-
ческие организации и парламентарии различных стран. По идее инициаторов
создания такой ассамблеи, ее роль будет отличаться от роли Межпарламент-
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 115

ского союза, и в будущем МПС и ПА ООН должны будут дополнять деятель-


ность друг друга: первый будет обеспечивать взаимодействие национальных
парламентов, а вторая со временем превратится в «глобальный парламент».
Эта инициатива получила поддержку со стороны ряда межпарламентских
объединений. Так, рекомендации Европейского парламента по реформе ООН
включают пункт о создании Парламентской Ассамблеи в рамках системы ООН
для того, чтобы усилить демократический характер, прозрачность и подотчет-
ность глобального управления и обеспечить более активное гражданское уча-
стие в деятельности ООН, в особенности для достижения Целей устойчивого
развития. В поддержку создания ПА ООН выступил также Панафриканский
парламент.

Список литературы:
1. Косачев К.И. Межпарламентский союз и Россия: история сквозь века. Россий-
ский совет по международным делам. Режим доступа: http://russiancouncil.
ru/analytics-and-comments/comments/mezhparlamentskiy-soyuz-i-rossiya-
istoriya-skvoz-veka/?sphrase_id=22110939 (дата обращения: 05.06.2018).
2. Bromund T.R. Why the United States Should Not Join the Inter-Parliamentary
Union. WebMemo2348 / The Heritage Foundation. Available at: http://www.heritage.
org/Research/InternationalOrganizations/wm2348.cfm (accessed 05.06.2018).
3. Bummel A. The Case for a UN Parliamentary Assembly and the Inter-Parliamenta-
ry Union. Democracy without Borders, 2019 / Policy Review. Available at: https://
www.democracywithoutborders.org/files/DWBIPUAB.pdf (accessed 02.07.2019).
4. Leinen J., Bummel A. A World Parliament: Governance and Democracy in the 21st
Century. Berlin: Democracy without Borders, 2018. 422 p.

6.2. Азиатская парламентская ассамблея и идея единого


паназиатского законодательного органа

Деятельность Азиатской парламентской ассамблеи (АПА, Asian Parliamentary


Assembly, APA) значительно меньше привлекает внимание мировых СМИ, чем
деятельность ее европейского прообраза – Парламентской ассамблеи Совета
Европы (ПАСЕ). Происходит это прежде всего потому, что ПАСЕ является
действующим международным политическим институтом на пространстве
Большой Европы и имеет широкий круг полномочий: выбирает генерального
секретаря Совета Европы и его заместителя, принимает заключения по канди-
датурам новых государств-членов, следит за тем, чтобы они выполняли обяза-
тельства, принятые при вступлении. Кроме того, ПАСЕ принимает заключе-
ния по всем международным конвенциям, которые разрабатываются в Совете
Европы.
В отличие от ПАСЕ, АПА представляет собой форум для обсуждения вто-
ростепенных или слишком общих проблем и лишена реальных рычагов влия-
ния на происходящие события. Тем не менее, АПА не намерена отказываться
от своей амбициозной задачи – создать в перспективе единый общеазиатский
116 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

парламент, который превратился бы в форум (формальный или неформаль-


ный) для согласования позиций по основным мировым проблемам и способ-
ствовал бы проведению азиатскими странами согласованной политики по
отдельным вопросам международной повестки.

6.2.1. Возникновение и эволюция идеи паназиатского парламента

Само появление идеи общеазиатской парламентской структуры датируется нача-


лом XX века. К тому моменту азиатские страны являлись европейскими колони-
ями или страдали от навязанных им европейцами и американцами неравноправ-
ных договоров. Немногочисленные независимые государства либо находились
в состоянии упадка и не могли оказывать существенного влияния на мировую
политику (Османская и Китайская империи), либо были слишком малы для
этого (Сиам), либо их суверенитет являлся чисто формальным (Персия).
Единственным исключением из этого правила была Япония, которая,
успешно завершив модернизацию и индустриализацию, претендовала при
поддержке Великобритании на роль субрегионального гегемона на Дальнем
Востоке. При этом в азиатских колониях и на зависимых территориях, вовле-
ченных в общемировые процессы, формировался слой национальной интел-
лигенции, недовольной подчиненным положением своих народов и стремя-
щейся к созданию государств-наций по европейскому образцу. Эти стремления
объективно способствовали подъему паназиатского национализма и возник-
новению иллюзии возможности формирования единых общеазиатских инсти-
тутов власти, которые могли бы составить конкуренцию европейским. Общий
подъем социал-демократического движения, предчувствие надвигающихся
потрясений также играли свою роль.
Неудивительно, что первые предложения о создании общеазиатской пар-
ламентской структуры были выдвинуты в среде интеллектуалов-эмигрантов,
которые больше были склонны к теоретизированию и поиску идей, могущих
объединить Азию, чем к реальному восприятию существующих различий
и проблем. В 1909 г. в издании The Indian Sociologist появилась программная
статья, написанная группой азиатских интеллектуалов, прежде всего выходцев
из Британской Индии. В ней предлагалось организовать паназиатский парла-
мент. Предполагалось, что он будет базироваться в Париже, а его работа станет
первым шагом к освобождению Азии.
«В Париже не составляет труда отыскать большое число образованных
индийцев, османов, китайцев, арабов, армян, парсов, персов, сиамцев и дру-
гих, – говорилось в статье. – Несложно организовать Паназиатский парла-
мент, который бы координировал стремления и политику освобожденного
Востока. Группа людей с острым разумом на берегах Сены сможет выстроить
в боевой порядок мечи восьмисот миллионов. Азия слишком долго пребывала
во тьме и под тенью смерти. Дайте Азии воспрянуть в Единстве – и Единство
принесет Могущество».
Никаких подробностей того, как именно и на каком основании Панази-
атский парламент должен осуществлять руководство «мечами восьмисот мил-
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 117

лионов», в статье не приводилось. Как видно, предлагаемая структура не была


собственно надпарламентской или парламентской в строгом смысле слова.
Скорее это был комитет по подготовке восстания, причем без практического
понимания самого процесса и целей.
Тем не менее, этот призыв имеет смысл считать отправной точкой форми-
рования идеи общеазиатской руководящей парламентской структуры. По ито-
гам Первой мировой войны азиатский национализм получил мощный импульс.
Паназиатские идеи соседствовали с идеями борьбы за национальное осво-
бождение с опорой на этническую или религиозную общность (пантюркизм,
индийское освободительное движение, панарабизм). Широкое распростране-
ние получили коммунистические идеи, набирали популярность ультраправые
взгляды, которые причудливо сочетались с лозунгами национального освобож-
дения. Само паназиатское движение серьезно страдало от внутренних противо-
речий (в первую очередь по вопросу о японской экспансии) и в итоге свелось, по
сути, к индийско-китайскому сближению на религиозной и культурной почве.
В результате и без того едва намеченный контур общеазиатского института,
не привязанного к определенной идеологии, нации или религии, исчез.
Окончание Второй мировой войны, разгром держав Оси привели к форми-
рованию нового мирового порядка. Попытка Японии выстроить Великую вос-
точноазиатскую сферу сопроцветания провалилась. Неприглядная практика
реализации этой идеи привела к тому, что ряд национально-освободительных
движений, поддерживавших ранее японскую политику освобождения стран
Азии от западных колонизаторов, начали войну уже против Японии как новой
колонизирующей силы. С другой стороны, в результате успешных кампаний
японских войск европейские колонизаторы потеряли тщательно создавав-
шийся ореол непобедимости, что сделало невозможным возвращение бывших
колоний под власть европейских держав и привело к распаду азиатских владе-
ний колониальных империй, прежде всего Британии и Франции, и обретению
независимости странами Юго-Восточной и Южной Азии и Ближнего Востока.
В условиях начавшейся холодной войны премьер-министр Индии Джава-
харлал Неру и его советники разработали концепцию «третьего полюса», кото-
рый представлял собой расширенный за счет Африки паназиатский конструкт
с опорой на Китай и Индию. Однако рост недоверия между двумя странами-
лидерами, вылившийся в пограничную войну 1962 г., ознаменовал полное
крушение этого проекта. Кроме того, созданные на месте бывших колоний
независимые государства продемонстрировали, что намерены всеми мерами
оберегать новообретенный суверенитет и не готовы жертвовать им ради инте-
грационных проектов.
Характерным примером является судьба панарабских проектов – Объеди-
ненной Арабской Республики (ОАР), Федерации Арабских Республик (ФАР)
и Единого государства Ливии и Чада. Дополнительные трудности создавала
идущая холодная война, приведшая азиатские государства в разные лагеря и
обострившая противоречия между членами интеграционных объединений.
Единственный тип объединений, демонстрировавший устойчивость – эконо-
118 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

мический (АСЕАН); он не подразумевал глубокой политической интеграции


и, как следствие, создания региональных парламентов. В целом в годы холод-
ной войны азиатские страны демонстрировали тягу не к интеграции, а к обо-
соблению и суверенизации.
Ситуация изменилась лишь после окончания холодной войны и распа-
да биполярной системы. Азиатские государства, до того являвшиеся члена-
ми противостоявших друг другу блоков или симпатизировавшие им, в новой
реальности вынуждены были объединяться, чтобы гарантировать соблюдение
своих интересов в условиях перестройки мировой системы и увеличить свой
вес в мировой политике. Укрепил свои позиции АСЕАН, возникли новые эко-
номические блоки (СААРК, БИМСТЕК).
В этих условиях возникла идея о формировании общеазиатских полити-
ческих институтов, которые позволили бы странам региона уменьшить тре-
ния между собой и тем самым эффективнее расходовать ресурсы, а также
укрепить свои позиции на международной арене. Инициатором выступила
Бангладеш – одна из развивающихся стран Южной Азии, в силу географиче-
ского положения (ее территория со всех сторон окружена территорией Индии,
претендующей на роль регионального гегемона и статус великой державы)
лишенная возможности претендовать на статус экономического либо воен-
ного лидера и стремящаяся укрепить свои внешнеполитические позиции при
помощи громких, но труднореализуемых инициатив. Одной из них стало соз-
дание общеазиатской парламентской структуры.

6.2.2. Ассоциация азиатских парламентов во имя мира (ААПМ)

Первый практический шаг к созданию паназиатского парламента был сделан


1–4 сентября 1999 г. В эти дни в столице Бангладеш Дакке собралась Азиат-
ская конференция парламентариев за мир и сотрудничество (АКПМС, Asian
Parliamentarians’ Conference for Peaceand Cooperation, APCPC). Конферен-
ция проходила при поддержке представительства Программы развития ООН
в Бангладеш, предоставившей необходимую финансовую и частично техниче-
скую помощь. Всего на мероприятии присутствовали официальные предста-
вители 31 государства (Бангладеш, Бахрейн, Бутан, Вьетнам, Индонезия, Иор-
дания, Ирак, Иран, Йемен, Камбоджа, Катар, Кирибати, Китай, Кувейт, Лаос,
Ливан, Малайзия, Мальдивская Республика, Монголия, Непал, Пакистан,
Палестина в лице представителей Палестинской национальной администра-
ции, Россия, Саудовская Аравия, Сингапур, Сирия, Таиланд, Тонга, Узбеки-
стан, Шри-Ланка, Южная Корея). Ряд стран не прислали официальных пред-
ставителей (в первую очередь по техническим причинам: к примеру, в Индии,
пристально следящей за любыми интеграционными инициативами в регионе,
в тот момент шла предвыборная кампания в национальный парламент), но
их представители присутствовали на конференции в составе неофициальных
делегаций либо общественных групп.
Формат конференции был выбран бангладешскими властями для того,
чтобы представить свою новую инициативу: Ассоциацию азиатских парла-
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 119

ментов во имя мира (ААПМ, Association of Asian Parliaments for Peace, AAPP).
За создание этой структуры проголосовали 26 официальных делегаций из 31,
в том числе российская.
Как указывалось на ныне не функционирующем сайте организации, она
«возникла благодаря общему желанию и согласованным усилиям законодате-
лей и представителей гражданского общества государств Азии по продвиже-
нию мирных инициатив во всем мире в целом и в азиатском регионе в част-
ности». В качестве первоочередной задачи было заявлено создание четких
рамок регионального сотрудничества по вопросам усиления борьбы по защите
прав человека и демократии. ААПМ в ходе работы должна была формировать
стратегии для реализации мирных инициатив и права на развитие, равно как
и социальных, культурных и экологических прав населения Азии.
Достичь этих задач предполагалось при помощи создания посредством
ААПМ площадки для парламентариев, на которой они могли бы обменивать-
ся взглядами, идеями и опытом для разработки общих мирных стратегий для
Азии и всего мира, координировать свои действия во имя отстаивания прав
человека и гуманитарных принципов, а также налаживать контакты с предста-
вителями гражданского общества для реализации мирных инициатив. ААПМ
изначально имела сугубо антивоенную направленность; не подразумевалось
достижение каких-либо экономических или узкополитических целей, все
сформулированные задачи касались прежде всего культурных или общеполи-
тических инициатив.
Основными органами ААПМ являлись генеральная ассамблея, исполни-
тельный совет и секретариат. Президентом новой Ассоциации была избрана
премьер-министр Бангладеш Шейх Хасина, вице-президентом – принц Норо-
дом Ранариддх, глава Национальной Ассамблеи Камбоджи. Секретариат изна-
чально разместился в Дакке, однако в дальнейшем, согласно Хартии, пере-
мещался в страну, которая принимала очередную ежегодную конференцию.
Всего за время своего существования ААПМ успела провести пять таких кон-
ференций (1–4 сентября 1999 г. – г. Дакка, Бангладеш; 5–10 ноября 2000 г. –
г.  Пномпень, Камбоджа; 16–19 апреля 2002  г. – г.  Пекин и г.  Чунцин, КНР;
31 августа – 4 сентября 2003 г. – г. Манила, Филиппины; 29 ноября – 3 декабря
2004 г. – г. Исламабад, Пакистан).

6.2.3. Роль гражданских активистов

Одной из своеобразных черт ААПМ стало то, что в ее работе с самого начала
участвовали неправительственные организации, представляющие граждан-
ское общество стран Азии. Несмотря на сравнительно небольшое число деле-
гатов (22 представителя гражданского общества на более чем 200 участников,
причем к числу таких представителей отнесли и бывших индийских парла-
ментариев, прибывших на конференцию не в составе официальной делегации
национального парламента), они сумели внести важный вклад как в  работу
конференции, так и в определение ее характера, ключевых принципов и целей.
Сами представители гражданского общества, в число которых входили акти-
120 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

висты борьбы за мир и представители аналитических центров Азии, Европы


и Америки, выказывали недовольство своим небольшим представительством,
что отмечается в отчете делегатов организации «Гаагский призыв к миру»
Гоури Садхвани и Патрика Маккарти. Именно эта организация изначально
сотрудничала с парламентариями Бангладеш при подготовке конференции
и создания ААПМ, и именно благодаря ей был в принципе согласован вопрос
об участии представителей гражданского общества в работе Ассоциации.
Трактовка понятия «гражданское общество» в реалиях Южной Азии оказа-
лась для делегатов из других частей света, привыкших к четкому разделению
между общественниками и представителями властей, сюрпризом: так, в каче-
стве представителя делегатов от гражданского общества приветственное слово
на конференции произнес Индер Кумар Гуджрал – бывший премьер-министр
Индии, который даже не обсудил свою речь с активистами. К содержанию его
речи, впрочем, претензий у них не возникло.
Роль, сыгранную в ходе конференции активистами, сложно переоценить.
В отличие от парламентариев, включая бангладешских, которые были плохо
подготовлены к дискуссии, гражданские активисты держались вместе, сумели
провести своих представителей во все рабочие группы конференции и созда-
ли собственную группу, которая встречалась дважды в день и согласовывала
позиции, и даже выпускали ежедневные пресс-релизы, которые печатались
в газете конференции.
Подобная четкая позиция, наличие конкретных предложений, готовность
отстаивать их и продвигать свои интересы привели к тому, что гражданские
активисты сумели перехватить инициативу на конференции. Так как их пред-
ставители присутствовали во всех официальных рабочих группах, а парла-
ментарии всех стран-участниц не были подготовлены к подобной ситуации,
рассчитывая выработать проекты adhoc в ходе дискуссий, за основу на этих
дискуссиях брались именно проекты резолюций и заключений, на скорую
руку набросанных гражданскими активистами. Сами выступления активи-
стов во время общего обсуждения итоговых документов (согласно регламенту,
им позволено было выступать пять раз) были приняты очень тепло. Отстоять
свою позицию и продвинуть необходимые поправки им удалось во всех груп-
пах за исключением комитета по согласованию итогового проекта резолюции,
где их представители отсутствовали.
В результате в итоговые документы конференции удалось внести основ-
ные положения, которые отстаивали гражданские активисты: стремление
к полному ядерному разоружению, внедрение образовательных программ на
пацифистских принципах, создание регистра ручного огнестрельного оружия,
акцент на предотвращении конфликтов благодаря уважению прав религиоз-
ных и этнических меньшинств, защита прав женщин, борьба с бедностью,
защита окружающей среды, продвижение «новой дипломатии». Ассоциация
одобрила, в частности, создание Азиатской хартии прав человека, применение
адекватных мер по уничтожению всех форм дискриминации женщин, детей и
других ущемленных слоев общества, выразила поддержку идеям о централь-
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 121

ной роли ООН в предотвращении и разрешении конфликтов и о необходи-


мости убедить страны поставить на повестку дня вопрос об уменьшении их
военных расходов, и проч. Самим представителям гражданских организаций
участие в конференции дало ценный опыт, побудив к продолжению сотруд-
ничества в формате правозащитных групп. Так, было выдвинуто предложение
о создании формальной общеазиатской структуры, куда бы вошли представи-
тели гражданского общества стран Азии. Эта структура, как предполагалось,
должна была осуществлять мониторинг деятельности Ассоциации и влиять на
ее работу в нужном для защиты прав человека ключе.

6.2.4. Азиатская парламентская ассамблея


В течение шести лет, однако, ААПМ не удалось добиться какого-либо замет-
ного прогресса. Организация превратилась в место встреч и бесед парламен-
тариев из стран Азии, не в последнюю очередь из-за изначально ограниченной
вопросами поддержания мира в регионе повестки и отсутствия механизмов
для реализации каких-либо инициатив. Существование ААПМ стало бес-
смысленным, и на Седьмой сессии генеральной ассамблеи ААПМ, проходив-
шей в Тегеране 12–14 ноября 2006  г., вместо нее была учреждена Азиатская
парламентская ассамблея (АПА, The Asian Parliamentary Assembly, APA), которая
стала ее продолжательницей.

Врезка 6.3

Азиатская парламентская ассамблея (АПА) /


The Asian Parliamentary Assembly (APA)
Официальный сайт: http://www.asianparliament.org.
Год создания: 2006.
Штаб-квартира: Тегеран (Иран).
Участники: парламенты 42 государств (Азербайджана, Афганистана, Бангладеш, Бах-
рейна, Бутана, Вьетнама, Индии, Индонезии, Ирака, Ирана, Иордании, Йемена,
Казахстана, Камбоджи, Кипра, Киргизии, Кирибати, Китая, КНДР, Кувейта, Лаоса,
Ливана, Малайзии, Мальдивской Республики, Монголии, Непала, ОАЭ, Пакистана,
Палау, ПНА, Республики Корея, России, Саудовской Аравии, Сингапура, Сирии,
Таджикистана, Таиланда, Тонги, Турции, Узбекистана, Филиппин и Шри-Ланки).
Наблюдатели: 16 стран и 11 организаций.
Предмет деятельности: борьба с коррупцией, изучение перспектив глобализации,
организация доступа к здравоохранению, борьба с незаконным оборотом нар-
котиков, укрепление дружбы и сотрудничества между странами-членами, борьба
с бедностью, поощрение культурного разнообразия и культурного обмена, разре-
шение вопросов, связанных с электроэнергией, противодействие последствиям
глобального финансового кризиса, защита окружающей среды и расследование
военных преступлений израильских военных на палестинских территориях.

АПА в целом сохранила антивоенную направленность ААПМ: в качестве


одной из основных целей была заявлена координация усилий парламентов
стран-членов с целью повышения их роли в обеспечении мира в Азии. Однако,
122 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

в отличие от ААПМ, перед АПА была поставлена амбициозная цель: сфор-


мировать в перспективе Азиатский парламент как единый законодательный
орган для всего региона. Цели и задачи АПА обозначены в ее Хартии и Теге-
ранской декларации. Первым президентом Ассамблеи в соответствии со ста-
тьей 15 Хартии сроком на два года был избран председатель Исламского кон-
сультативного совета Хаддад Адель.
Основными органами АПА являются пленум, исполнительный совет, бюро
Ассамблеи, комитеты и секретариат.
Пленум является основным органом АПА. В его состав входят 206 чел.,
представляющих все страны-участницы пропорционально численности насе-
ления. Делегаты парламентов стран-участниц избираются соответствующими
национальными парламентами на двухлетний срок. Численность делегатов
пленума может меняться, так как в соответствии с хартией изначально каждый
парламент страны-члена делегирует в АПА двух человек плюс дополнительных
делегатов в зависимости от размера населения страны: государства с числен-
ностью населения от 1 до 50 млн чел. имеют право на двух дополнительных
делегатов, от 50 до 200 млн – трех, от 200 до 500 млн – четырех, с населением
свыше 500 млн – пять. Подобная система очевидно предоставляет дополни-
тельные возможности странам, относящимся к первой обозначенной кате-
гории: к примеру, Бахрейн и Катар с общим населением около 3,7 млн чел.
вместе превосходят по числу делегатов Индию или Китай с населением более
миллиарда.
На заседаниях Пленума могут присутствовать также представители других
азиатских парламентов, региональных и международных организаций в случае
одобрения их просьбы Исполнительным советом. В этом случае им присваи-
вается статус наблюдателя.
В задачи Пленума входит утверждение решений, резолюций и деклара-
ций, предоставление отчетов о деятельности АПА во всех сферах. Пленум дол-
жен собираться минимум раз в год, однако в случае крайней необходимости
по требованию представителей любого из парламентов-членов и одобрения
большинства представителей парламентов-членов проводится внеочередное
заседание.
В Исполнительный совет АПА входят по одному делегату от парламента
каждой страны-участницы. Он собирается не реже двух раз в год: непосред-
ственно перед заседанием пленума и за три месяца до заседания, причем
последняя встреча традиционно проходит в стране, где проходило прошлое
заседание пленума. Исполнительный совет является основным руководящим
органом в перерывах между сессиями пленума.
Бюро состоит из председателя, его четырех заместителей и одного доклад-
чика. Председатель выбирается в начале каждого заседания пленума из чис-
ла председателей (спикеров) национальных парламентов стран-участниц на
срок от года до двух в зависимости от решения парламента страны-участницы,
которая принимает очередную сессию пленума, простым большинством голо-
сов пленума либо путем аккламации. Единственным ограничением является
возможность переизбрания председателя на новый срок. До избрания нового
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 123

председателя сессию открывает и ведет предыдущий председатель либо глава


делегации парламента, который он возглавляет либо возглавлял на момент
избрания. Председатель открывает, приостанавливает и закрывает заседания,
руководит работой Пленума, обеспечивает соблюдение процедуры, предо-
ставляет слово выступающим, ставит вопросы для голосования, оглашает
результаты голосования и объявляет Пленум закрытым. Решения председателя
по этим вопросам являются окончательными. Именно он принимает решение
по вопросам AПА, которые не регламентированы процедурными правилами,
после консультации с остальными членами Бюро.
Все страны-участницы в целях облегчения избирательного процесса раз-
делены на пять регионов: Западная Азия (Бахрейн, Ирак, Иордания, Кипр,
Кувейт, Ливан, Палестина, Саудовская Аравия, Сирия, Турция, ОАЭ, Йемен),
Юго-Восточная Азия (Вьетнам, Индонезия, Камбоджа, Лаос, Малайзия, Син-
гапур, Таиланд, Филиппины), Южная Азия (Афганистан, Бангладеш, Бутан,
Индия, Иран, Мальдивская Республика, Непал, Пакистан, Шри-Ланка), Вос-
точная Азия и Тихоокеанский регион (Кирибати, Китай, КНДР, Монголия,
Палау, Тонга, Фиджи, Южная Корея), Центральная Азия и СНГ (Казахстан,
Киргизия, Россия, Таджикистан, Узбекистан). Председатель представляет
один из регионов, вице-президенты – остальные четыре. Они избираются
в соответствии со статьей 10 Хартии из числа глав парламентов соответствую-
щих регионов, докладчик избирается из числа делегатов.
Бюро Ассамблеи принимает все надлежащие меры для обеспечения эффек-
тивной организации и нормального функционирования пленарных заседаний
в соответствии с Хартией и процедурными правилами. Помощь в этом ему
оказывает генеральный секретарь.
Секретариаты АПА бывают постоянными и временными.
Штаб-квартира Постоянного секретариата находится в Тегеране, его бюд-
жет и состав определяются решением Пленума. Возглавляет Постоянный
секретариат генеральный секретарь, избираемый по рекомендации Исполни-
тельного совета Пленумом из числа видных деятелей стран-участниц. Гене-
ральный секретарь или его представитель в любой момент могут быть при-
влечены по просьбе председателя к работе Пленума в качестве советников по
любому из рассматриваемых на нем вопросов. Помимо этого, Постоянный
секретариат ведает всем документооборотом и распространяет отчеты о засе-
даниях и проекты резолюций на рабочем языке АПА и на арабском языке.
Он также несет ответственность за предоставление технических средств для
синхронного перевода на английский и арабский языки с языков, на которых
выступают делегаты, и содержит штат синхронных переводчиков на англий-
ский. Помимо этого, постоянный секретариат АПА ведает архивом, в котором
хранятся документы заседаний Исполнительного совета и Пленума, и следит
за выполнением решений, принятых этими органами. Он публикует докумен-
ты Пленума и распределяет их среди парламентов-членов и наблюдателей.
Временный секретариат образуется в принимающей стране, где созывается
Исполнительный совет и проводится заседание Пленума, по решению пред-
седателя АПА. Они занимаются обеспечением работы этих органов, помощь
124 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

в этом деле ему оказывает Постоянный секретариат. В ведении временного


секретариата находится обеспечение адекватных условий для размещения
делегатов и их работы в принимающей стране.
В составе АПА действуют пять постоянных комитетов: по политике, миру
и безопасности, социальному и культурному сотрудничеству, экономике
и устойчивому развитию, а также комитет по энергетике. В случае необходимо-
сти на заседании Пленума могут быть созданы другие постоянные комитеты,
подкомитеты, комиссии и другие вспомогательные органы. Эти органы пред-
ставляют свои отчеты и рекомендации Пленуму для рассмотрения и принятия
решения. По предложению Бюро или, по крайней мере, 10 парламентов-чле-
нов создание других постоянных комитетов или подкомитетов, комиссий или
вспомогательных органов должно быть включено в повестку дня Исполнитель-
ного совета. Рекомендация Исполнительного совета по этому вопросу утверж-
дается большинством голосов присутствующих и участвующих в голосовании
на заседании Пленума. Межсессионные заседания подкомитетов, комиссий
и  вспомогательных органов созываются парламентом страны-участницы,
принимавшей предыдущее заседание Пленума; однако по взаимному согла-
сию председателя и Постоянного секретариата они могут приниматься любой
другой страной-участницей. Продолжительность и количество межсессион-
ных заседаний каждого подкомитета, комиссии и вспомогательного органа,
а также число их членов утверждаются Пленумом, который должен принимать
во внимание справедливость географического распределения представителей
стран-участниц.
Наконец, в рамках АПА действуют 11 рабочих групп, в которые входят
ученые и эксперты, работающие как в государственных, так и в негосудар-
ственных аналитических центрах и учебных заведениях. Их деятельность осу-
ществляется под надзором Управляющего комитета. Рабочие группы изучают
и предлагают возможные меры, которые могут быть приняты в соответствии
с  пунктом 9 Тегеранской декларации, предусматривающей принятие плана
действий АПА.
Семь групп ведут работу по следующим направлениям: изучение возмож-
ности заключения Азиатского договора о дружбе, создание интегрированно-
го азиатского энергетического рынка, создание Азиатского валютного фонда,
изучение перспектив глобализации, возможностей и вызовов, которые она
несет с собой для стран Азии, уменьшение бедности в соответствии с Целя-
ми развития тысячелетия ООН, продвижение идеи о культурных различиях
как сильной стороне Азии, борьба с коррупцией и улучшение качества госу-
дарственного управления. Еще четыре рабочие группы заняты прежде всего
организационными проектами: формированием процедурных правил АПА,
подготовкой повестки дня и организацией совместной конференции пред-
ставителей стран-членов АПА и глав МИД стран-членов, разработка возмож-
ных полей для формирования единых законодательных норм, организацией
информационной кампании о деятельности АПА.
В целом сфера деятельности АПА включает борьбу с коррупцией, изучение
перспектив глобализации, организацию доступа к здравоохранению, борьбу
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 125

с незаконным оборотом наркотиков, укрепление дружбы и сотрудничества


между странами-членами, борьбу с бедностью, поощрение культурного раз-
нообразия и культурного обмена, разрешение вопросов, связанных с электро-
энергией, противодействие последствиям глобального финансового кризиса,
защиту окружающей среды и расследование военных преступлений израиль-
ских военных на палестинских территориях.
В настоящий момент в состав АПА на постоянной основе входят парламен-
ты 42 государств: Азербайджана, Афганистана, Бангладеш, Бахрейна, Бутана,
Вьетнама, Индии, Индонезии, Ирака, Ирана, Иордании, Йемена, Казахстана,
Камбоджи, Кипра, Киргизии, Кирибати, Китая, КНДР, Кувейта, Лаоса, Лива-
на, Малайзии, Мальдивской Республики, Монголии, Непала, ОАЭ, Пакиста-
на, Палау, ПНА, Республики Корея, России, Саудовской Аравии, Сингапура,
Сирии, Таджикистана, Таиланда, Тонги, Турции, Узбекистана, Филиппин
и Шри-Ланки. Статус наблюдателя имеют 16 стран и 11 организаций.

6.2.5. Причины неудач паназиатских парламентских инициатив

Таким образом, теоретически Азиатская парламентская ассамблея, кото-


рая ставит перед собой в качестве основной задачи выработку коллективной
стратегии по обеспечению безопасности и стабильности в регионе, должна
выступать в качестве одного из ключевых инструментов политического диа-
лога стран-участниц. На практике, однако, этого не происходит. Ни в одном из
конфликтов последнего времени АПА не смогла эффективно предотвратить
эскалацию либо оказать хоть какое-то влияние на происходящие события.
Это связано с несколькими причинами:
1. Институциональная беспомощность АПА. Эта проблема была заложе-
на еще в момент формирования Ассоциации азиатских парламентов
во имя мира. На учредительном заседании в 1999 г. одним из камней
преткновения стал вопрос об 11 статье проекта Хартии, гласившей:
«Спорные вопросы двусторонних отношений должны быть исключены
из обсуждения на любых форумах Ассоциации, если это не согласовано
Генеральной Ассамблеей». Удалить эту статью предложила Палести-
на (предположительно с подачи Пакистана). Китай выступил против,
однако его позиции не хватило сторонников: поддержать Китай могла
Индия, но ее официальные представители, как указано выше, на засе-
дании не присутствовали. В результате статья была исключена. Тео-
ретически наличие этого пункта грозило выхолащиванием повестки
дня, однако удаление привело фактически к параличу органов сперва
ААПМ, а затем АПА, которые заинтересованные стороны пытаются
использовать как площадки для давления друг на друга.
2. Чрезмерное внимание к палестинской проблеме. Военные престу-
пления израильских военнослужащих на палестинских территори-
ях – вопрос, который арабские страны неизбежно пытаются включить
в повестку дня любого международного объединения, в котором они
участвуют. Учитывая, что многие страны Азии поддерживают открытые
126 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

либо тайные контакты с Израилем как по военной, так и по торговой


линии, очевидно, что этот пункт повестки дня будет саботироваться,
при этом негативно влияя на само сотрудничество АПА с Израилем
и лишая возможности Израиль, одну из наиболее развитых азиатских
стран, без учета позиции которой в принципе невозможно ближнево-
сточное урегулирование, вступить в ряды АПА.
3. Отсутствие единой повестки дня для Азии. Эта проблема связана с чрез-
вычайной цивилизационной, религиозной и этнической разнородно-
стью Азии, ее географическим разделением на пять отчетливых субре-
гионов, которые заинтересованы прежде всего в решении собственных
проблем. В этих субрегионах исторически сложились принципиально
разные подсистемы международных отношений (наличие нескольких
лидеров в Южной Азии, китайское доминирование в Восточной, отсут-
ствие явных лидеров в Юго-Восточной и Западной Азии, политическое
доминирование России с  наличием субрегионального лидера в виде
Казахстана в Центральной Азии), которые крайне сложно интегриро-
вать между собой.

В итоге сложилась ситуация, в которой выхолащивается сама идея АПА.


Призванная служить мостом к установлению мира в Азии, она превращается
в площадку для отстаивания собственных интересов. Все чаще в адрес АПА
звучат обвинения в том, что она действует в интересах ряда стран-участниц
в ущерб интересам других. Так, пленарное заседание, проведенное в конце
октября 2018 г. в порте Гвадар – конечном южном пункте экономического
коридора Китай–Пакистан (CPEC),  – было проигнорировано почти поло-
виной стран-участниц, включая Индию. Из 42 стран-членов АПА на встрече
были представлены всего 26.
Все большее значение в деятельности АПА приобретает китайский фактор.
Ассамблея постепенно превращается в поле борьбы сторонников и против-
ников китайских инфраструктурных инициатив «Пояса и пути» и становится
заложницей внутриполитических процессов в Азии. Не в последнюю очередь
это связано с растущей ролью союзника КНР Пакистана, выдвигающего все
новые инициативы и претендующего на роль одного из лидеров организации.
Это не означает, что России стоит приостановить участие в структурах
АПА. Скорее имеет смысл действовать в общем русле, используя данный орга-
низационный формат для достижения собственных целей, в частности, укре-
пления позиций в рамках «Поворота на Восток»; однако необходимо тщатель-
но оценивать выдвигаемые предложения, чтобы не оказаться вопреки своему
желанию втянутой в борьбу между сторонниками и противниками «Пояса
и пути» и в конфликт между Индией и Пакистаном.
Нужно при этом отметить определенную устойчивость АПА к разногласи-
ям между странами и внутригосударственным проблемам. Так, после начала
гражданской войны в Сирии АПА, несмотря на неоднозначное отношение
к правительству Башара Асада различных стран-участниц, не приняло реше-
ние о приостановке участия Сирии в составе организации, как это сдела-
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 127

ла ЛАГ, и продолжила воспринимать существующий в стране парламент как


единственного выразителя воли сирийского народа, что сыграло определен-
ную роль в  укреплении легитимности режима Башара Асада. Следует, одна-
ко, реалистично оценивать возможности АПА в плане реализации заявленных
амбиций, в частности, формирования общеазиатского парламента. В насто-
ящее время это невозможно. Как верно отмечает китайский эксперт Хэ Бао-
ган, «идея региональной безопасности по европейскому образцу предполагает
учреждение Азиатского парламента или Азиатского суда для разрешения кон-
фликтов. Это звучит заманчиво, но в сегодняшней Азии недостижимо».

6.2.6. Возможности и перспективы

В связи с очевидной неспособностью АПА достичь поставленных целей воз-


никает естественный вопрос: возможно ли в Азии в принципе создание инте-
грационных инициатив, основанных на парламентской дипломатии? Если
попытка формирования единого паназиатского органа окончилась провалом,
то, возможно, успешной окажется «интеграция регионов» – налаживание
межпарламентского взаимодействия на субрегиональном уровне с дальней-
шей реализацией паназиатских инициатив в формате взаимодействия парла-
ментских объединений субрегионов?
Анализируя субрегионы Азии, можно отметить, что лишь в двух из них,
Юго-Восточной Азии и Западной Азии, удалось реализовать подобную ини-
циативу. В случае Юго-Восточной Азии речь идет о Межпарламентской ассам-
блее АСЕАН (АИПА, ASEAN Inter-Parliamentary Assembly, AIPA), до 2007 г.
именовавшейся Межпарламентской организацией АСЕАН (АИПО, ASEAN
Inter-Parliamentary Organization, AIPO). АИПО была создана еще в 1978 г.
в Сингапуре, однако, невзирая на тесное сотрудничество между государства-
ми АСЕАН в экономической сфере, она так и осталась сравнительно слабой.
АИПА, в свою очередь, выполняет лишь консультативные функции, факти-
чески будучи лишенной возможности издавать обязательные к принятию для
всех стран-участниц АСЕАН законы или надзирать за их выполнением. Столь
же расплывчатые формы присущи и сотрудничеству в рамках Арабского меж-
парламентского союза.
В трех остальных субрегионах, невзирая на наличие интеграционных эко-
номических структур и форматов безопасности (СААРК, БИМСТЕК, ШОС,
ОДКБ, ЕАЭС), эффективно действующие межпарламентские объединения
фактически отсутствуют. Межпарламентское взаимодействие осуществляется
на основе взаимных визитов и регулярных контактов либо при помощи перио-
дических совещаний на уровне глав парламентов (к примеру, Совещания спике-
ров парламентов стран Евразии), не оформляясь при этом в институционализи-
рованные формы. Это, по всей видимости, объясняется как наличием в каждом
из субрегионов явного лидера и сублидеров, во всех из которых основную роль
в определении внешней политики страны играют органы не законодательной,
а  исполнительной власти. В этих условиях более глубокая интеграция парла-
ментов, на первый взгляд, лишена смысла, так как почти все вопросы решаются
128 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

на  уровне совещаний глав государств и отдельных министров. Такой формат


наиболее удобен как для крупных держав, являющихся центрами этих объеди-
нений (Индия, Россия, Китай), так и для малых стран, которые опасаются, что
создание единых парламентских механизмов будет способствовать дальнейшей
политической интеграции и тем самым поставит под угрозу их суверенитет.
Россия может сыграть в данных условиях роль застрельщика нового фор-
мата паназиатского межпарламентского сотрудничества. Для этого необходи-
мо, отойдя от формата «ассамблеи за мир», которые из-за отсутствия повестки,
предусматривающей обсуждение конкретных мер и контроль над их приняти-
ем, превращается в площадку для встреч. Речь идет прежде всего о создании
рабочих групп по согласованию законодательных норм и разрешению прак-
тических вопросов, возникающих в процессе двустороннего и многосторон-
него сотрудничества стран-участниц. Однако анализ всего спектра возможных
функций такого органа, предложения по его структуре и более полное описа-
ние механизма взаимодействия выходят за рамки данной главы.

Список литературы
1. Лебедева Н.Б. Индийский океан: вызовы XXI века и Индия (очерки между-
народных отношений). М.: Институт востоковедения РАН, 2018. 575 с.
2. Лебедева Н.Б. Международные отношения в зоне Индийского океана. М.:
Наука, Главная редакция восточной литературы, 1991. 199 с.
3. Усов В.А. Формирование общего индоокеанского пространства. М.: Инсти-
тут Африки РАН, 2003. 130 с.
4. Aydin C. Beyond Civilization: Pan-Islamism, Pan-Asianism and the Revolt against
the West. Journal of Modern European History, 2006, vol. 4, no. 2, pp. 204–223.
Beyond Hegemony? – «Europe» and the Politics of Non-Western Elites, 1900–1930.
5. Beeson M., Stubbs R. (eds.). Routledge Handbook of Asian Regionalism. Abingdon:
Routledge, 2012. 488 p.
6. Fischer-Tiné H. Shyamji Krishnavarma: Sanskrit, Sociology and Anti-Imperialism.
New Delhi: Routledge India, 2014. 264 p.
7. He Baogang. Contested Ideas of Regionalism in Asia. Abingdon: Routledge, 2016. 196 p.
8. Kasuya Y. (ed.). Presidents, Assemblies and Policy-Making in Asia. New York:
Palgrave Macmillan, 2013. 208 p.
9. Kumar R. In the National Interest: A Strategic Foreign Policy for India. New Delhi:
Business Standard Books, 2010. 186 p.
10. Nirmala Devi T. (ed.). India and Bay of Bengal Community: The BIMSTEC
Experiment. Bangladesh-India-Myanmar-Sri Lanka-Thailand (Nepal & Bhutan)
Economic Cooperation. New Delhi: Gyan Publishing House, 2007. 390 p.
11. Pant V.H. New Directions in India’s Foreign Policy: Theory and Praxis. Cambridge:
Cambridge University Press, 2019. 299 p.
12. Zheng Y., Liang Fook L., Hofmeister W. (eds.). Parliaments in Asia: Institution
Building and Political Development. Abingdon: Routledge, 2014. 296 p.
13. Saran S. How India Sees the World: Kautilya to the 21st Century. New Delhi:
Juggernaut Books, 2017. 312 p.
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 129

14. Sen T. India, China and the World: A Connected History. New Delhi: Oxford
University Press, 2018. 540 p.
15. Singh S. From Delhi to Bandung: Nehru, “Indian-ness” and “Pan-Asian-ness”
South Asia: Journal of South Asian Studies, 2011, vol. 34, no. 1, pp. 51–64.
16. Stolte C., Fischer-Tiné H. Imagining Asia in India: Nationalism and Internationalism
(ca. 1905 – 1940). Comparative Studies in Society and History, 2012, vol. 54, no. 1,
pp. 65– 92.
17. Thomson M.R. Democracy with Asian Characteristics.The Journal of Asian Studies,
2015, vol. 74, no. 4, pp. 875–887.

6.3. Тюркская парламентская ассамблея в контексте современной


турецкой политики
За время своего существования турецкая государственность пережила несколько
воплощений, пройдя путь от разрозненных бейликов второй половины XI в. до
республики в XX в. При этом на протяжении всего пути Турцию сопровождало
стремление к завоеваниям, распространению собственного политического,
военного и экономического влияния, что в реалиях современного мира принято
называть «имперским комплексом». Экспансионистская логика взаимодей-
ствия Турции с внешним миром ощущается и сегодня, однако на данном этапе
ее проявления стали куда более мягкими, и куда менее очевидными.
Имперские амбиции современной Турции принято связывать с понятием
неоосманизм. Этот термин был впервые употреблен английским журналистом
и аналитиком Дэвидом Барчардом в отношении политики, проводимой вось-
мым президентом Турецкой Республики Тургутом Озалом. Неоосманизм был
охарактеризован им как «тенденция возвращения к историческому наследию
Османской империи, отождествления Турецкой Республики с ее величествен-
ной предшественницей, что должно вызывать в гражданах страны подъем
патриотических чувств».
В рамках идеологии неоосманизма можно выделить ряд субидеологий,
которые являются своего рода уточняющими ее интерпретациями, а имен-
но: панисламизм, пантюркизм и евразийство. В совокупности, дополняя друг
друга, все они наиболее точно отражают суть неоосманизма, который на дол-
гие годы фактически стал неофициальной внешнеполитической доктриной
современной Турции.
В наиболее общем виде концепция подразумевает распространение турец-
кого влияния на соседние страны посредством инструментов «мягкой силы»,
экономики, гуманитарных контактов и т.д. Внутриполитический национа-
лизм периода Ататюрка сегодня, очевидно, утратил свое прежнее значение. На
смену ему приходят новые ценности, основанные на имперском мышлении,
умеренном исламе, турецком евразийстве, пантюркизме и панисламизме.
Что же касается пантюркизма, то его можно охарактеризовать как явление,
которое можно наблюдать в тюркских республиках Центральной Азии, а также
в Российской Федерации. Это – культурное и политическое течение, в основе
130 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

которого лежит стремление народов тюркского происхождения к объедине-


нию на основе культурной, религиозной, этнической и языковой общности.
Распад в конце XX в.Советского Союза, одной из двух ключевых держав
биполярной системы, повлек за собой колоссальные изменения как всей
политической картины мира, так и евразийской подсистемы международных
отношений. Получившие независимость бывшие советские республики при-
ступили к поиску собственного социально-политического и экономического
пути, выбора новой модели своей государственности. Перед большинством
стран встал непростой выбор – развиваться в контексте собственных логик,
выстраивая внешнеполитический курс в соответствии с собственными нацио-
нальными интересами, или же присоединиться к трансформировавшимся, но
в той или иной степени стабильным геополитическим конструктам.
Заполнить вакуум политического влияния, который возник на постсовет-
ском пространстве, в частности в Центральной Азии, взялись Соединенные
Штаты. При этом осуществлять эту задачу они собирались опосредованно,
задействуя союзников на территории Ближнего Востока, а теперь и независи-
мой Центральной Азии, в частности, речь идет о Турецкой Республике. Подоб-
ное стремление нашло свое отражение в процессе, который сегодня опреде-
ляют как «экспорт турецкой модели демократии». Как и перечисленные выше
идеологии, его можно охарактеризовать как один из элементов идеологии нео-
османизма. В основе данного процесса лежало представление о Турции как об
образцовом ближневосточном государстве, где ислам в повседневной жизни
простых граждан гармонично сочетается со светскостью в политике; государ-
стве, сумевшем впервые на Востоке создать жизнеспособную модель социаль-
но-политического устройства, наиболее близкого к западноевропейской.
Уже с начала 90-х гг. XX в. понятие «турецкая модель» стала неотъемле-
мой частью внешнеполитической риторики Соединенных Штатов на Ближ-
нем Востоке и в Центральной Азии. Одной из целей ее реализации Вашингтон
видел в ограничении влияния Ирана в этих регионах. Данная идея была теп-
ло воспринята и в самой Турции, которая на тот момент находилась в актив-
ном поиске пространств для укрепления собственных внешнеполитических
позиций и, соответственно, распространения своего политического влияния
. Действующий тогда президент Турции Сулейман Демирель стал главным
проводником этой идеи после своего визита в США в 1992 г. В данном контек-
сте также особую роль играет тот факт, что Турция стала первым государством,
признавшим независимость новообразованных постсоветских республик.
Таким образом, приобретя на старте выстраивания диалога определенную
степень лояльности в ключе данного признания, Анкара приступила к нара-
щиванию всестороннего взаимодействия с этими государствами: дала старт
крупным инвестиционным проектам, предоставляла гранты на обучение сту-
дентам, открыла местные отделения турецких телеканалов и радиостанций.
В том же 1992 г. и под эти же цели Турецкой Республикой был создан спе-
циальный институт – Турецкое агентство по сотрудничеству и развитию (Тürk
İşbirliği ve Kalkınma Ajansı; TİKA),в задачи которого входило оказание финан-
совой, технической и иной помощи тюркским государствам постсоветского
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 131

пространства, в том числе и передача опыта проведения рыночных реформ


и институциональных преобразований. После периода упразднения в качестве
самостоятельной организации с 1999 г. TİKA в 2011 г. получила статус самосто-
ятельного министерства правительства Турции, что явно очерчивает контуры
складывавшегося на тот момент внешнеполитического курса Анкары.
Примечательно, что на начальном этапе развития значительный вклад
в осуществление пантюркистской концепции Турецкой Республики сыграл
обвиняемый в попытке государственного переворота в июле 2016 г. и пресле-
дуемый сегодня турецкими властями бывший соратник Реджепа Эрдогана –
исламский проповедник Фетхуллах Гюлен и основанное им движение «Хиз-
мет». Путем открытия на рубеже XX и XXI вв. в Казахстане, Туркменистане,
Киргизии, Узбекистане, Азербайджане, а также в тюркских республиках Рос-
сийской Федерации частных школ Гюлен сумел сформировать разветвленную
сеть протурецких политиков различных уровней не только в странах Цен-
тральной Азии, но и в значительной части регионов мира. Тем не менее весь-
ма скоро данные учебные заведения повсеместно были подвергнуты критике
со стороны общественности и представителей государственных институтов,
а после были закрыты (примерно, в 2000 г. началась череда таких закрытий) по
инициативе руководств среднеазиатских государств, которые видели в разви-
тии системы таких школ попытку посягательства на их суверенитет со стороны
Турецкой Республики.
Наряду с турецкими лицеями и колледжами существовали организации,
основывающиеся на культурном сотрудничестве и тем не менее все также
критикуемые, а именно: Научный и технологический исследовательский
совет Турции (TÜBİTAK) и Международная организация тюркской культуры
(TÜRKSOY). Однако если образовательные кампании в виде открытия на тер-
ритории других государств учреждений различного уровня обучения не сни-
скали успеха, то перечисленные организации на протяжении своего развития
не только расширили количество государств-участниц и вовлеченных стран,
но и успешно апробировали различные форматы культурного взаимодействия
и воздействия.
Как было отмечено выше, молодые тюркские республики отнюдь не иска-
ли нового претендента на роль старшего брата, которым когда-то была совет-
ская Россия, что нашло отражение в риторике их лидеров, прежде всего,
Казахстана. Явное сопротивление близких по языку и происхождению госу-
дарств вынудило Анкару на некоторое время смягчить амбициозные инициа-
тивы в отношении тюркского мира.
Возврат к этим идеям произошел уже в XXI в. Несмотря на то, что дей-
ствующее турецкое руководство неизменно отрицает влияние пантюркиз-
ма и  панисламизма на политический курс страны, именно приход к власти
в 2001 г. Партии справедливости и развития (ПСР) часто выделяют как один
из факторов, который способствовал возобновлению данного дискурса и рас-
пространению пантюркистских идей в Турции.
В XXI в. внешнеполитическая доктрина Республики претерпела серьезные
изменения: все чаще обращаясь к своему османскому прошлому, во внешней
132 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

политике Анкара прибегает к использованию своей истории и социально-


культурных особенностей. Сегодня политика партии направлена не просто
на взаимодействие со странами Востока и тюркского мира, непосредственно
попадающими в пространственное выражение турецкой ностальгии по време-
нам Османской империи, но и на установление прочного турецкого влияния
в этих регионах, с которыми Турция к тому же имеет неразрывные историче-
ские и культурные связи.
«Манифестом» внешней политики Турции в XXIв. – при отсутствии офи-
циальной доктрины внешней политики – стала работа ее бывшего министра
иностранных дел, а затем и премьер-министра Ахмета Давутоглу «Стратегиче-
ская глубина. Международное положение Турции». Идеи, высказанные на ее
страницах (хотя автор это и отрицает) довольно четко укладываются в концеп-
цию неоосманизма, таким образом возвращая эту идею к жизни на современ-
ном этапе.
Ключевым тезисом концепции является необходимость установления
более тесного сотрудничества со странами соседних регионов, прежде всего
с государствами Ближнего Востока, поскольку со времен образования Турец-
кой Республики в 1923 г. в ее политике наблюдается значительное отклоне-
ние в  пользу отношений со странами Запада. Турция как продолжательница
Османской империи и когда-то весьма могущественное государство, объеди-
нявшее весь мусульманский мир, в рамках выдвинутой Давутоглу инициативы
должна сосредоточиться на восстановлении и развитии добрососедских отно-
шений с государствами, которые когда-то входили в ее состав и с которыми она
имеет общее историческое прошлое, культурные, религиозные и иные ценно-
сти, даже если эти действия отрицательно повлияют на ее отношения с Евро-
пейским союзом и США.
Несмотря на то, что в своей работе Давутоглу говорит о «новом политиче-
ском мышлении» руководства страны, к концу 2000-х гг.Турция фактически
возвращается к попыткам укрепить и институционально оформить свое влия-
ние в тюркских республиках Центральной Азии, выступив с инициативой соз-
дания организации, нацеленной на расширение и углубление сотрудничества
законодательных ветвей власти этих государств.
Так, в 2008 г. возникла Парламентская ассамблея тюркоязычных государств
(ТЮРКПА; Türk PA), куда, наряду с Турцией, вошли Казахстан, Азербайджан
и  Киргизия. Целью организации является сближение экономик и политиче-
ских институтов этих стран, осуществление совместных проектов, а также
продвижение тюркской культуры по всему миру, и уже в 2009 г. по инициати-
ве этих же государств был создан Совет Сотрудничества тюркских государств
(Тюркский совет). Он представляет собой международную межправитель-
ственную организацию, деятельность которой направлена на поддержание
мира и безопасности в регионе, включающем республики Центральной Азии
и Турцию, а также на развитие добрососедских связей между его странами.
Совет стал основополагающим институтом сотрудничества на пространстве
тюркских государств, включив в свой состав целый ряд институтов, созданных
ранее, в том числе ТЮРКПА и TÜRKSOY.
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 133

Парламентская ассамблея тюркоязычных стран представляет собой парла-


ментское объединение Азербайджана, Казахстана, Киргизии и Турции, соз-
данное 21 ноября 2008 г. на основе соглашения, подписанного главами пар-
ламентов четырех стран. Подписание соглашения состоялось в Стамбуле, во
дворце Долмабахче.
29 сентября 2009 г. в столице Азербайджанской Республики в г. Баку состо-
ялось первое пленарное заседание Парламентской ассамблеи тюркоязыч-
ных стран. В его ходе были приняты: внутренний устав организации, а также
Бакинская декларация, в которой были обозначены основные направления
сотрудничества в рамках ТЮРКПА.

6.3.1. Структура ТЮРКПА

Главным механизмом политического сотрудничества в рамках организации


являются пленарные заседания спикеров парламентов стран-участниц, по
итогам каждого из которых принимается декларация, в которой отмечаются
результаты деятельности ТЮРКПА, а также выражается общее согласован-
ное мнение по ряду вопросов международной повестки дня. За всю историю
ТЮРКПА прошло восемь пленарных заседаний: 21 ноября 2018 г., Турция,
г.  Измир; 8 декабря 2017 г., Киргизия, г. Бишкек; 4 декабря 2015 г., Казах-
стан, г. Астана; 13 июня 2014 г., Азербайджан, г. Баку; 10 июня 2013 г., Турция,
г. Анкара; 14 июня 2012 г., Киргизия, г. Бишкек; 28 апреля 2011 г., Казахстан,
г. Астана; 29 сентября 2009 г., Азербайджан, г. Баку.
Председательство в организации ежегодно переходит от одной страны
к другой посредством ротации в соответствии с английским алфавитом. В дан-
ный момент председателем ТЮРКПА является спикер турецкого парламен-
та Мустафа Шентоп, а пост генерального секретаря занимает представитель
Киргизии Алтынбек Мамаюсупов.
Постоянным административным органом, координирующим деятель-
ность Ассамблеи, является Секретариат, который располагается в Баку, а сама
организация имеет статус международной.
В структуре ТЮРКПА действуют четыре постоянные комиссии, в кото-
рых находятся по два–три представителя от каждой страны-участницы: 1) по
экономическим, торговым и финансовым вопросам; 2) по вопросам законода-
тельства; 3) по международным отношениям; 4) по социальным, культурным
и гуманитарным вопросам.
Целями ТЮРКПА являются:
• способствование дальнейшему развитию политического диалога между
государствами при помощи инструментов парламентской дипломатии;
• дальнейшая активизация совместной деятельности по другим направле-
ниям межпарламентского сотрудничества и сближение национального
законодательства на основе исторической, культурной и языковой общ-
ности;
• развитие взаимовыгодного и равноправного сотрудничества между тюр-
коязычными странами и другими странами региона;
134 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

• выработка рекомендаций по защите и передаче общих ценностей тюр-


коязычных стран в сфере истории, искусства, литературы и др., а также
по сближению законодательных мер;
• проведение деятельности по улучшению отношений между странами
в политической, социально-экономической, культурной, гуманитарной,
правовой и других областях.

Деятельность в рамках ТЮРКПА реализуется на основе принципов неза-


висимости, суверенитета, территориальной целостности и нерушимости госу-
дарственных границ, равенства и уважения участников и невмешательства
во внутренние дела других государств. Кроме того, целями организации так-
же являются укрепление политической и экономической безопасности госу-
дарств, улучшение благосостояния народов посредством полного и эффек-
тивного использования природных ресурсов, развитие новых связей в области
парламентской дипломатии, установление новых отношений с парламентами
других стран и другими международными организациями.

6.3.2. Внешние контакты

Стоит отметить, что ТЮРКПА тесно сотрудничает с Союзом муниципали-


тетов тюркского мира, Международным казахско-турецким университетом
имени Ахмеда Ясеви и киргизско-турецким университетом Манас. Органи-
зация также имеет связи с Парламентской Ассамблеей ОБСЕ, Организацией
исламского сотрудничества, Совещанием по взаимодействию и мерам доверия
в Азии и рядом других международных структур.
С момента наступления эпохи постбиполярности в системе международ-
ных отношений, Турция, руководствуясь собственными имперскими амби-
циями, взяла за основу внешней политики идеологию пантюркизма. Таким
образом, Анкара расширила сферу своих геополитических интересов. Вместе
с тем, большое значение для Республики приобрел регион Центральной Азии,
в первую очередь из-за этнической и языковой близости Турции со страна-
ми, входящими в него. Однако в 1990-е гг. тюркский вектор турецкой внешней
политики наглядно продемонстрировал очевидный разрыв между ожидани-
ями турецкого руководства и его достижениями. Учтя ошибки и недостатки
своей политики в регионе, в начале 2000-х гг. Анкара разработала более праг-
матичный и всеобъемлющий политический курс.
На современном этапе можно определенно говорить о попытках Турции
не просто интегрировать постсоветские тюркские республики и вовлечь их
в собственную орбиту влияния, но и образовать новую региональную подси-
стему – «тюркский мир», который рассматривался бы как единый коллектив-
ный актор на мировой арене. При этом интеграция в «тюркском мире» прошла
качественный этап своего развития – от заявлений на высшем уровне до появ-
ления полноценных институциональных структур.
В рамках неоосманизма Турецкая Республика выступила с рядом иници-
атив по созданию интеграционных объединений на пространстве «тюркского
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 135

мира». Были основаны организации, охватывающие практически все сферы


сотрудничества: начиная от политики и заканчивая образованием. Ведется
сотрудничество с тюркскими странами как в рамках данных организаций, так
и на двусторонней основе. Политическая сфера сотрудничества дополняется
культурной и идеологической составляющими, что способствует постепенной
трансформации тюркских республик в единую силу и геополитический кон-
структ.

Список литературы:
1. Аватков В.А. Тюркский мир и тюркские организации //Мировая политика.
2018. № 2. С. 11–25.
2. Добротина О.В. Турецкие школы в Средней Азии: истоки и суть явления /
Аватков В.А., Бадранов А.Ш., Кочкин М.В. (ред.). Вопросы безопасности,
интеграции и евразийства. М.: Международные отношения, 2015. С. 93–97.
3. Дружиловский. С.Б. Турция: привычка управлять. Полит.ру. Режим доступа:
https://polit.ru/article/2006/01/11/druzhilovsky/ (дата обращения: 09.02.2019).
4. Кудряшова И.В., Матюхин В.В. Турция: национальные интересы и импер-
скость //Политическая наука. 2013. № 3. С. 117–136.
5. Маврина Ю.В. Концепция внешней политики Турции Ахмета Давутоглу //
Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: История. Меж-
дународные отношения. 2014. № 1. С. 69–75.
6. Надеин-Раевский В.А. Турция на пороге непростого выбора // Международ-
ная жизнь. 2014. № 3. С. 110–125.
7. Уразова Е.И. Совет сотрудничества Тюркских государств (Тюркский совет) –
новое интеграционное объединение в Евразии // Ислам на Ближнем Восто-
ке. 2015. № 9. С. 429–436.
8. Шлыков П.В. «Турецкая модель» от евроинтеграции к девестернизации //
Россия в глобальной политике. Режим доступа: https://globalaffairs.ru/global-
processes/Turetckaya-model-ot-evrointegratcii-k-devesternizatcii-19629 (дата
обращения: 09.02.2019).

6.4. Межпарламентская ассамблея православия


Межпарламентская ассамблея православия (МАП) – это межпарламентская
организация, созданная в 1993 г. по инициативе парламента Греции. До 2001 г.
организация носила название «Европейская межпарламентская ассамблея
православия», когда в ее работе впервые приняли участие депутаты из Австра-
лии, Африки, Азии и США. Неслучайно инициатива по созданию подобной
организации возникла именно в конце XX в.
Если говорить о системе международных отношений, о миропорядке,
нельзя не вспомнить тот факт, что мы живем в эпоху формирования пост-
биполярной системы, которая, по мнению многих исследователей, до сих
пор находится в стадии трансформации. Конец XX и начало XXI вв. отмечены
такими факторами, как расцвет глобализации, увеличение количества и роли
136 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

Врезка 6.4

Межпарламентская ассамблея православия (МАП) /


Interparliamentary Assembly on Orthodoxy (I.A.O.)
Официальный сайт: https://eiao.org.
Год создания: 1993.
Штаб-квартира: Афины (Греция)
Участники: парламентские делегации из 25 государств (Албании, Армении, Белорус-
сии, Боснии и Герцеговины, Болгарии, Греции, Грузии, Иордании, Казахстана,
Кипра, Латвии, Ливана, Литвы, Молдавии, Палестины, Польши, Украины, России,
Румынии, Сербии, Сирии, Финляндии, Хорватии, Черногории, Эстонии). Макси-
мальное число участников делегации каждого парламента – 5 человек .
Периодически участие в Генеральной ассамблее МАП принимают в личном
порядке (без согласования со своим парламентом) депутатские группы и депутаты
из следующих стран: Австралии, Аргентины, Египта, Канады, Конго, Мозамбика,
Судана, США, Уганды, Чили и Эфиопии .
Парламентарии–участники делегации обязательно являются православными
по вероисповеданию.
Наблюдатели (ассоциированные члены): любые международные институты и орга-
низации, с которыми Межпарламентская ассамблея православия подписывает
соглашение о сотрудничестве, могут участвовать в работе Ассамблеи в качестве
наблюдателей.
Предмет деятельности: координация законотворческой деятельности и всемерное
содействие принятию национальными парламентами законов, отвечающих инте-
ресам православия в обществе, где оно стало культурно- и этнообразующим фак-
тором, содействие активизации межцерковного общения, усилению политических
мер в деле защиты духовных ценностей православия.

в мировой политике негосударственных транснациональных акторов, расту-


щая взаимозависимость, прорыв в развитии технологий, распад Советского
Союза в 1991 г. и учреждение Европейского союза (ЕС) в 1992 г.
В связи со столь масштабными изменениями многие исследователи про-
гнозировали затяжной глобальный кризис, охватывающий не только эконо-
мическую и политическую сферы, но и духовную. Из-за падения коммуни-
стических режимов резко возросла роль церкви в государствах, относившихся
ранее к социалистическому блоку. Для народов этих стран религия, в частно-
сти, православие, стала своего рода якорем, помогающим удержать душевное
и моральное равновесие в момент осуществления фундаментальных измене-
ний политического и общественного строя.
В этот период стали заметны две параллельные тенденции. С одной сто-
роны, ренессанс религии на пространстве бывшего социалистического блока,
а также в арабском мире. С другой, подход религиозной нейтральности, искус-
ственного занижения роли религии в публичной сфере в странах Запада. Осо-
бенно это было заметно в Европе на фоне дальнейшего углубления интеграции
государств–членов ЕС. Также фиксировалось усиление прозелитизма со сторо-
ны протестантских миссионеров в восточнохристианских странах. Из-за сово-
купности этих факторов общество православных государств в конце XX в. отчет-
ливо ощутило необходимость не только в усилении межцерковного диалога, но
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 137

и в обеспечении принятия политических мер, направленных на защиту духов-


ных ценностей. Поэтому речь идет именно о межпарламентском объединении.
Для достижения эффективных результатов и защиты своих интересов между-
народному православному сообществу было недостаточно сотрудничества на
уровне церквей. Нужно было обеспечить вовлеченность в этот процесс государ-
ственных структур, в частности институтов законодательной власти.
Неслучайно, что инициатором создания МАП выступила Греция. Совре-
менная Греция – это государство–член Европейского союза, подключившееся
к европейской интеграции еще в 1981 г., это колыбель западной, европейской
цивилизации. С другой стороны, Греция по-прежнему остается частью боль-
шого православного мира, являясь не только родиной православия, но также
страной, в которой религиозный фактор по-прежнему играет значительную
роль в социальной и политической жизни в отличие от множества секуляризи-
рованных западноевропейских государств. Это страна традиционной культу-
ры и патриархальных ценностей, более половины населения которой связыва-
ет свою национальную идентичность с православием. По словам генерального
секретаря по делам религий Министерства образования Греции Георгиоса
Каландзиса, взаимосвязь греческой национальной идентичности с правосла-
вием связана с незаменимой ролью православия в самосознании греков как
по отношению к Западу, так и по отношению к Востоку. Также во время борь-
бы за создание греческого государства православная церковь отдавала всё для
победы. «Наш собственный язык был спасен благодаря православию и свя-
щенным текстам. Если нам нужен неопровержимый факт, свидетельствующий
о непрекращающейся непрерывности нашего Рода, то это наш язык, который
никогда не переставал говорить». По мнению Мариоса Бегзоса, профессора
сравнительной философии и религии Афинского университета, православ-
ная вера – это связующий элемент, соединяющий, «склеивающий» греков вне
зависимости от того, каких политических взглядов они придерживаются, гово-
рят ли они по-гречески и гражданами какой страны они являются, потому что
они начинают и заканчивают свою жизнь православными обрядами.
Изначально через создание Европейской межпарламентской ассамблеи
православия планировалось интегрировать восточное христианство в систему
институтов Европейского союза с целью, в том числе, защитить право право-
славного населения европейских стран на жизнь в соответствии с близкими
им ценностями и традициями – в противовес появившейся тенденции к рели-
гиозной нейтральности. Однако с началом деятельности Ассамблеи пришло
осознание того, сколь важно объединить единомышленников со всего мира,
служить «мостом» между находящимися вдали друг о друга обществами. Более
того, МАП стала той площадкой, на которой могут встречаться политики
и  религиозные представители. Ведь совпадение в понимании международ-
ных проблем и путей их решения у религиозных организаций и политических
субъектов достигается в ходе общения и совместной деятельности.
С самого начала члены организации также отмечали особую роль России
в объединении, в том числе как единственной православной страны, входящей
138 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

в Совет Безопасности ООН в качестве постоянного члена. Для России участие


в Ассамблее тоже имело большое значение. В 1990-е гг., после распада Совет-
ского Союза роль РПЦ в России резко возросла. Реинтеграция Русской право-
славной церкви в российское общество, проходившая в 1990-е и ранние 2000-е
гг., подняла на поверхность ряд проблем и вопросов различного свойства. Сюда
можно отнести и исследования роли православия в формировании русской/
российской идентичности, и дискуссии об уязвимости как России, так и право-
славной традиции перед «западным либерально-демократическим проектом»
в отсутствии четкой национальной идеи, и многое другое. Был достигнут
определенный консенсус РПЦ и нового российского государства: обе сторо-
ны оказались заинтересованы в утверждении цивилизационного разнообра-
зия в мире, которое поможет всем желающим сохранить свои традиции. Таким
образом, становится очевидным, из чего проистекает готовность России при-
нять участие в проекте международной православной организации.
За прошедшие десятилетия мы имели возможность наблюдать, что роль
религиозного фактора в международных отношениях и в политике не умень-
шилась, а, наоборот, возросла. В интересах государствс православной тра-
дицией, чтобы православие занимало не последнее место среди ведущих
мировых конфессий. Однако для православия не характерны мессианство
и  насильственное насаждение веры. Существует традиция защиты веры и
организованной в согласии с ней жизни, а также укрепления союза с теми,
кто разделяет близкие ценности. В этой связи Межпарламентская ассамблея
православия, институт, не имеющий механизма принуждения, но основанный
на принципах многосторонних обсуждений, как нельзя лучше соответствует
нуждам и  целям современного международного православного сообщества,
что и определено в учредительном документе Ассамблеи.

6.4.1. Задачи МАП

Задачи и цели Межпарламентской ассамблеи православия определяет Статья


2 Учредительного акта МАП, принятого в 1994 г. Согласно ей, долг Ассам-
блеи – с  помощью православия помогать миру в преодолении противоре-
чий, основанных на вопросах национальной и религиозной принадлежности,
и  находить способы защиты этнических и религиозных меньшинств. Также
усилиями МАП должна поддерживаться роль православной культуры в каче-
стве объединяющей силы как между европейскими странами, так и между
Европой и другими регионами. Деятельность Ассамблеи в сотрудничестве
с  международными организациями и  правительствами стран направлена на
защиту прав человека, религиозных свобод и на обеспечение уважения куль-
турных и религиозных особенностей отдельных стран и регионов, а также
морали и нравственности. Помимо этого, цель МАП  – усилить роль право-
славия в решении глобальных вопросов и служить посредником между поли-
тическими, парламентскими, церковными, научными и духовными деятелями
и/или институтами. Ассамблея также обязана следить за событиями в  Боль-
шой Европе, оценивать их и подчеркивать роль православия в формировании
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 139

новой европейской политической реальности. Наконец, одна из целей МАП –


это использование роли Греции и России в ЕС и в Совете Безопасности ООН
соответственно для продвижения объединяющей роли православия.

6.4.2. Руководящие органы

Наивысшим органом Межпарламентской ассамблеи православия является


Генеральная ассамблея МАП, которая состоит из парламентских делегаций
стран-участниц. Ее работой руководит председатель Генеральной ассамблеи,
избираемый ее пленумом. Он созывает Генеральную ассамблею и председа-
тельствует на ее заседаниях. В настоящий момент президентом МАП является
Сергей Гаврилов, член российской делегации, депутат Государственной Думы
Российской Федерации от КПРФ.
Исполнительным органом МАП является Международный секретариат,
в состав которого входят генеральный секретарь (всегда представитель Греции,
в настоящий момент – Андреас Михаилидис) и шесть членов, среди которых
есть постоянный представитель России. Все они обладают правом голоса при
принятии решений. В работе Секретариата также участвуют без права голоса
заместитель генерального секретаря, казначей МАП и двое советников МАП
(из России и из Греции). Международный секретариат является официальным
внешним представителем МАП, а в период между заседаниями Генеральной
ассамблеи – высшим органом политических решений.
Помимо этого существуют вспомогательные органы – комиссии Между-
народного секретариата, их назначение заключается в том, чтобы повышать
результативность деятельности МАП. В настоящее время работают восемь
постоянных тематических комиссий: Финансовая комиссия, Комиссия по
регламенту, Комиссия по правам человека, Комиссия по культуре, Комиссия
по международной политике, Комиссия по СМИ, Комиссия по социальной
деятельности, семье и материнству, Комиссия по образованию.
В состав комиссии может входить не более одного представителя от каждой
страны. Число комиссий и количество членов может быть изменено только по
решению Генеральной ассамблеи. Руководство каждой комиссией осущест-
вляет ее председатель при поддержке докладчика. Можно видеть, что сфера
деятельности комиссий охватывает широкий спектр вопросов. Это отражает
цели Ассамблеи, касающиеся защиты духовных православных ценностей во
всех сферах общественной жизни.
Кроме комиссий Международного секретариата МАП создала несколь-
ко вспомогательных комитетов сотрудничества с другими международными
организациями, с которыми у Ассамблеи подписаны договоры о сотрудниче-
стве. Их структура не отличается от структуры комиссий. На данный момент
существует три таких комитета: 1) по сотрудничеству с Панафриканским пар-
ламентом; 2) по сотрудничеству с Межпарламентской Ассамблеей Союзного
государства России и Беларуси; 3) по сотрудничеству с Парламентским союзом
исламского сотрудничества (ПСИС) (см. рис. 6.1).
140 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

ОРГАНЫ
МЕЖПАРЛАМЕНТСКОЙ
АССАМБЛЕИ ПРАВОСЛАВИЯ

МЕЖДУНАРОДНЫЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ
СЕКРЕТАРИАТ СЕКРЕТАРИАТ

КОМИССИИ
И КОМИТЕТЫ

ФИНАНСОВАЯ КОМИССИЯ
КОМИТЕТ ПО СОТРУДНИЧЕСТВУ
С ПАНАФРИКАНСКИМ
КОМИССИЯ ПО РЕГЛАМЕНТУ
ПАРЛАМЕНТОМ

КОМИССИЯ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

КОМИССИЯ ПО КУЛЬТУРЕ
КОМИТЕТ ПО СОТРУДНИЧЕСТВУ
С МЕЖПАРЛАМЕНТСКОЙ
КОМИССИЯ
АССАМБЛЕЕЙ СОЮЗА
ПО МЕЖДУНАРОДНОЙ ПОЛИТИКЕ
РОССИИБЕЛАРУСИ

КОМИССИЯ ПО СМИ

КОМИССИЯ ПО СОЦИАЛЬНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, СЕМЬЕ
И МАТЕРИНСТВУ КОМИТЕТ ПО СОТРУДНИЧЕСТВУ
С ПАРЛАМЕНТСКИМ СОЮЗОМ
ИСЛАМСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
КОМИССИЯ ПО ОБРАЗОВАНИЮ)

Рисунок 6.1. Структура органов МАП

Можно сделать вывод о том, что МАП не ограничивает себя в выборе партне-
ров по религиозному признаку. Напротив, Ассамблея старается расширять свои
внешние контакты. Срок полномочий членов Международного секретариата,
Президента Генеральной ассамблеи и членов комиссий и комитетов – два года.

6.4.3.Управление (организация работы)


Заседание Генеральной ассамблеи МАП, высшего органа МАП, проводится
один раз в году, в июне, и длится шесть дней. Страна и город проведения сле-
дующего заседания определяются на текущем заседании. Повестку дня Гене-
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 141

ральной ассамблеи разрабатывает Международный секретариат и утверждает


председатель Генеральной ассамблеи. Каждая парламентская делегация имеет
один голос. Пленум имеет кворум, когда на заседаниях участвуют 3/5 стран-
участниц. Решения принимаются абсолютным большинством присутствую-
щих членов1. По приглашению Международного секретариата МАП или пред-
седателя Генеральной ассамблеи на заседаниях могут присутствовать члены
правительств и главы церквей стран-участниц. Международные или неправи-
тельственные организации могут участвовать в Генеральной ассамблее в каче-
стве наблюдателей, если были приглашены председателем Ассамблеи. Заседа-
ния Генеральной ассамблеи, как правило, открыты для публики.
Регулярные заседания Международного секретариата могут проходить
до трех раз в год, на них приглашаются все члены Секретариата и председа-
тель Генеральной ассамблеи. Внеочередное заседание может быть созвано по
требованию большинства членов. В задачи Секретариата входит выполнение
решений Ассамблеи, а также ведение ее финансовых дел, координация деятель-
ность комиссий и продвижение идей и принципов МАП на международном
уровне. Заседание Международного секретариата созывается Генеральным
секретарем, который одновременно является постоянным представителем
Греции в  Секретариате. Он руководит работой Секретариата, представляет
МАП в различных международных органах, курирует и координирует действия
всех органов Ассамблеи. Заседания Секретариата являются закрытыми.
Комиссии готовят доклады со своими предложениями для Генеральной
ассамблеи и Международного секретариата. Тема, над которой работает
комиссия, либо предлагается ей одним из органов МАП, либо выбирается
самостоятельно с условием обязательного согласования с Секретариатом.
У каждой комиссии есть председатель, который по согласованию с Секре-
тариатом созывает заседание комиссии. Несколько комиссий могут про-
водить совместные заседания, в случае если разрабатываемые ими вопро-
сы связаны между собой. Решения комиссий принимаются относительным
большинством присутствующих членов. Эти решения впоследствии переда-
ются Международному секретариату, который может внести свои изменения
и дополнения. От Секретариата зависит, будут ли эти решения представлены
на голосование на заседании Генеральной ассамблеи. Заседания комиссий
закрыты для публики.

6.4.4. Финансирование
Источниками доходов Ассамблеи являются добровольные взносы стран-
участниц. Счет, на который поступают средства, должен быть открыт в грече-
ском банке либо на имя Генерального секретаря, либо на имя казначея МАП.
Размер взноса устанавливается Генеральной ассамблеей МАП по предложению
Международного секретариата при поддержке Финансовой комиссии2. Если

1
Официальный сайт МАП. Available at: http://eiao.org/archives/1014 (accessed 19.04.2019).
2
Интервью с К. Мигдалисом (действующим советником МАП от Греции), 23 апреля 2019.
Личный архив автора.
142 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

государство-член оказывается не в состоянии уплатить эту сумму, Секретариат


может изменить ее размер в соответствии с возможностями конкретной страны.
Также по предложению Секретариата и с согласия национальной парламент-
ской делегации размер взноса определенной страны может быть увеличен.
Кроме этого, финансовые ресурсы Ассамблеи дополняются взносами и пожерт-
вованиями членов Ассамблеи, ее сторонников и спонсоров, а также взносами
из любых источников, которые не запрещены греческим законодательством.
Греческое государство вносит арендную плату за штаб-квартиру Международ-
ного секретариата и выделяет сумму на покрытие части текущих расходов. Каз-
начеем Межпарламентской ассамблеи православия назначается один из членов
ее Секретариата по договоренности с Финансовой комиссией. В случае отсут-
ствия казначея на заседании Генеральный секретарь может его заменить. Каз-
начей также участвует в работе Финансовой комиссии. Бюджет МАП утвержда-
ется Генеральной ассамблеей, ей же казначей представляет финансовые отчеты.
С учетом того, что число участников МАП не является фиксированным, можно
предположить, что величина бюджета значительно варьируется в разные годы
в зависимости от того, кто участвует в объединении. Учитывая, что большин-
ство участников – это страны Южной и Восточной Европы, не отличающиеся
в целом высоким уровнем благосостояния, можно прогнозировать, что в бли-
жайшем будущем МАП не станет более богатой в финансовом отношении орга-
низацией, если у нее не появятся значимые негосударственные спонсоры.

6.4.5. Деятельность МАП

Согласно статье 4 Учредительного Акта МАП, Межпарламентская ассамблея


православия использует следующие методы для достижения своих целей:
формулирует обращения в международные организации; выражает протесты
и принимает резолюции, адресованные правительствам, церквям и организа-
циям; декларирует свои принципы; отправляет делегации в центры принятия
решений; оказывает влияние на процесс принятия решений; организует пар-
ламентские встречи; выражает свою позицию через публикации; учреждает
ассоциации с международными и локальными объединениями.
МАП активно расширяет сеть партнерских взаимоотношений. В 2005 г.
Ассамблея и Организация исламского сотрудничества подписали соглашение
о сотрудничестве. В 2007 г. было заключено соглашение о сотрудничестве меж-
ду МАП и Панафриканским парламентом, в котором Ассамблея имеет статус
наблюдателя. Межпарламентская ассамблея православия также имеет статус
наблюдателя в Межпарламентском Союзе, Парламентской ассамблее черно-
морского экономического сотрудничества, Парламентском Собрании Союз-
ного государства России и Беларуси, а также статус партнера Межпарламент-
ской ассамблеи государств-участников СНГ. Помимо этого, МАП принимала
участие в пленарной сессии Межпарламентской ассамблеи Средиземноморья
и в Европейском молитвенном завтраке, организованном под эгидой Евро-
пейского парламента.
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 143

Парламентарии–участники Ассамблеи также регулярно встречают-


ся с представителями международных организаций разных типов: Всемир-
ным советом церквей, Фондом Ага Хана, движением «Политики и политика
за единство». Более того, члены Ассамблеи регулярно принимают на своих
мероприятиях представителей католической и православных церквей, а так-
же встречаются с ними во время своих заграничных поездок. Таким образом,
видно, что МАП старается максимизировать свое присутствие на глобальном
уровне через взаимодействие с широким спектром партнеров.
На счету Межпарламентской ассамблеи православия 27 заседаний Гене-
ральной ассамблеи и 19 книг и докладов, в том числе по результатам между-
народных конференций. Помимо этого, МАП провела четыре выставки в раз-
ных странах: в 2015 г.–выставку фотографий «Пасха на христианском Востоке»
в рамках участия делегации МАП в Генеральной ассамблее Панафриканского
парламента в г. Йоханнесбург (ЮАР); в 2016 г.–выставку фотографий и гра-
вюр «Святая гора Афон» в Государственной Думе Российской Федерации;
в 2018 г.–выставку икон «Пресвятая Богородица. Иконы из Ее святого удела –
горы Афон» в г. Бейруте (Ливан) и в том же году –выставку икон «Воскресение
Иисуса Христа» в Византийском музее, г.  Афины (Греция). Географическое
разнообразие мест проведения хорошо иллюстрирует стремление МАП к реа-
лизации своих целей и задач в глобальном масштабе, охвату как можно боль-
шей целевой аудитории и расширению круга партнеров.
На счету Ассамблеи организация четырех международных конкурсов.
В 2013 и 2016 гг. прошли конкурсы фотографий «Пасха на христианском Вос-
токе» и «Уничтожение памятников христианского Востока». В 2014 г. состоялся
конкурс научных работ по теме «Социальные ценности христианства в обла-
сти политики и вклад Межпарламентской ассамблеи православия (МАП)
в дело укрепления этих ценностей», а в 2017 г. – конкурс иконописного искус-
ства «Воскресение Иисуса Христа».
Неслучайно именно эти виды искусства вошли в сферу деятельности МАП.
Иконопись отражает приверженность традициям, идеи сохранения православ-
ного духовного и культурного наследия, которое ценится не только верующими,
но и широкой общественностью во всем мире. Фотография же символизиру-
ет современность. Православие с его ценностями должно органично встраи-
ваться во все сферы жизни современного человека, чтобы устоять перед рито-
рикой секуляризма и религиозной нейтральности. Помимо этого, что может
лучше, чем фотографии, отразить реальное положение христиан на Ближнем
Востоке? Это регион, переживающий тяжелейшие потрясения и находящийся
под пристальным вниманием мирового сообщества. Именно в  этом регионе
пересекаются интересы ведущих международных акторов. Через эти выстав-
ки и конкурсы МАП выражает намерение не быть исключенной из процесса
обсуждения судьбы Ближнего Востока. Также представители Ассамблеи при-
нимали участие в 19 конференциях, форумах и семинарах (в 11 случаях МАП
являлась организатором либо одним из организаторов мероприятия).
144 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

6.4.6. Участие России


Россия является членом Межпарламентской ассамблеи православия с момента
учреждения последней в 1994 г. Ей наряду со страной–инициатором создания
Ассамблеи – Грецией – принадлежит лидирующая роль в объединении. Как
уже было сказано, постоянные члены Международного секретариата Ассам-
блеи – это один депутат из Греции и один депутат из России. Один из совет-
ников Секретариата – также россиянин. Помимо этого, с момента основания
организации пост президента МАП всегда занимали российские представи-
тели. В конце 2019 г. член российской делегации И. Сухарев был назначен
председателем комиссии по культуре. Русский язык – один из официальных
языков Ассамблеи. В 1993 г. на учредительной конференции была отмечена
особая роль России как единственной православной страны, являющейся чле-
ном Совета безопасности ООН.
Делегация Федерального Собрания Российской Федерация  состоит из
восьми человек (шесть от Государственной Думы и два от Совета Федерации)3.
Решение увеличить число участников российской делегации с пяти довосьми
было утверждено Генеральной ассамблеей МАП с целью обеспечить пред-
ставленность в МАП членов обеих палат Федерального Собрания РФ4. Взнос
Федерального Собрания РФ в 2018 г. составил 200 тыс. евро. По договоренно-
сти между палатами взнос уплачивает Государственная Дума5.
Из 26 Генеральных ассамблей три проводились в России: в Москве в 1995 г.,
в Москве и Санкт-Петербурге в 1999 г. и в Москве в 2014 г. Также трижды на
территории России проходили заседания Международного секретариата МАП:
дважды в Москве –в 2006 г. и в 2016 г., и в Сочи в 2017 г. (всего с 1994 г. состо-
ялось 29 заседаний). На данный момент российские парламентарии председа-
тельствуют в Финансовой комиссии и Комиссии по международной политике.
Всего депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации в рамках
участия в Межпарламентской ассамблее православия совершили не менее
69 поездок за рубеж. Во время этих путешествий члены российской делегации
не менее 61 раза встречались с руководителями и членами зарубежных парла-
ментов и международных парламентских органов и организаций (из них 25 раз
в рамках участия в Генеральной ассамблее, 28 раз в связи с заседанием Между-
народного секретариата и не менее 8 раз в рамках конференций, семинаров
и круглых столов, организуемых МАП).
Известно о как минимум трех поправках к итоговым резолюциям МАП,
которые были приняты по инициативе российских представителей. В текст
итоговой резолюции 24-й Генеральной ассамблеи МАП в 2017 г. было вклю-
чено предложение Ирины Яровой о создании широкой международной анти-

3 Официальный сайт Госдумы РФ. Режим доступа: http://duma.gov.ru/international/orgs/ (дата

обращения 25.04.2018).
4 Интервью с К. Мигдалисом (действующим советником МАП от Греции), 23 апреля 2019.

Личный архив автора.


5 Официальный сайт Госдумы РФ. Режим доступа: http://duma.gov.ru/international/orgs/ (дата

обращения: 27.11.2018).
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 145

террористической коалиции6. В 2018 г. члены МАП осудили «любые расколы


и преследования православных церквей на канонической территории их слу-
жения7». Эту поправку внесли в итоговый текст по предложению депутата Гос-
думы Константина Затулина. Помимо этого, в итоговой резолюции 25-й Гене-
ральной ассамблеи в 2018 г. были также учтены предложения Ирины Яровой.
Заместитель Председателя Государственной Думы РФ предложила считать
неприемлемой практику санкций в отношении всех видов парламентской дея-
тельности. Всего в декларации были отражены семь предложений Ирины Яро-
вой и российской делегации8.
В 2016 г. МАП принимала участие в Российско-греческом форуме граждан-
ских обществ, а также в рамках перекрестного года России в Греции и Греции
в России Ассамблея открыла свой павильон на Международной выставке в г.
Салоники (Греция). В тот же год участники Ассамблеи были наблюдателями на
парламентских выборах в России.

6.4.7. Эффективность
Говоря о межпарламентском объединении, сложно давать оценку его эффек-
тивности, так как единых критериев не существует. Межпарламентская ассам-
блея православия стремится содействовать принятию законов, отвечающих
интересам православия, активизации межцерковного общения и усилению
политических мер в деле защиты духовных ценностей православия. Однако она
производит впечатление либо довольно закрытой, либо малоактивной органи-
зации. Отсутствие в открытом доступе сведений о законотворческих достиже-
ниях Ассамблеи (принятии в результате лоббирования ее участниками законов
в государствах-членах или решений международных организаций, с которыми
она сотрудничает) не позволяет дать более точную оценку в этом отношении.
В любом случае информационное обеспечение организации находит-
ся на недостаточно высоком уровне. Официальный сайт Межпарламентской
ассамблеи православия доступен только на трех языках, при четырех офи-
циальных  – русском, греческом, английском, французском – отсутствует
французская версия. Наблюдаются также расхождения в информации, опу-
бликованной в разных разделах официального сайта МАП в связи с несвоев-
ременным обновлением содержания. Также у организации есть аккаунт только
в одной социальной сети – Facebook. Отсутствует в открытом доступе и муль-
тимедийный контент, отражающий деятельность Ассамблеи: видео и онлайн-
трансляции мероприятий и т.п.
Недостаток работы с общественностью привел к тому, что о МАП мало зна-
ют в экспертном сообществе и научной среде9. Показательно, что Ассамблея
6 Официальный сайт Госдумы РФ. Режим доступа: http://duma.gov.ru/news/13942/ (дата
обращения: 27.11.2018).
7 Официальный сайт МАП. Режим доступа: http://eiao.org/wp-content/uploads/2018/07/2018_
GENERAL-ASSEMBLY_DECLARATION_RU.pdf (дата обращения: 27.11.2018).
8 Официальный сайт Госдумы РФ. Режим доступа: http://duma.gov.ru/news/27501/ (дата
обращения: 27.11.2018).
9 Алексеев Д.П. Европейская межпарламентская ассамблея православия как общественно-
политический феномен конца XX века.
146 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

практически не упоминается ни в российских, ни в греческих публикациях,


имеющих отношение к исследованию внешней политики и международных
отношений (даже в тех, которые посвящены непосредственно российско-
греческим отношениям), притом что эти государства занимают лидирующие
позиции в самом межпарламентском объединении.
В то же время нельзя отрицать, что данная организация обладает огром-
ным потенциалом. Объединяя депутатов из России, постсоветских государств,
государств–членов ЕС, государств Ближнего Востока и периодически депу-
татов с других континентов, МАП может стать платформой для сотрудниче-
ства широкого спектра участников. Важен и достаточно уникальный характер
организации, которая, имея прямое отношение к религии, в то же время зани-
мается вопросами политики, а не веры. Ценности, которые, согласно декла-
рации, объединяют участников МАП, хоть и названы «православными», по
сути в большинстве своем являются универсальными, как и любые базовые
основы морали. Ассамблея не скрывает стремлений раскрывать свой потен-
циал. Президент МАП, депутат Госдумы РФ Сергей Гаврилов, говоря о пла-
нах объединения на 2020 г., анонсировал встречи на уровне Европарламента
и ЕАЭС, расширение сотрудничества с африканскими странами и проведение
мероприятий в Арктике10.
Стоит, однако, понимать, что возможности Ассамблеи как института меж-
дународного сотрудничества в реальности довольно ограничены. Во-первых, ее
участники являются парламентариями, а не кадровыми дипломатами и соот-
ветственно не обладают всем спектром знаний и качеств, необходимых, в част-
ности, для международных переговоров. Во-вторых, в силу узконаправленного
характера организации (вопросы православия в политике) ее участники, опять
же, могут оказаться в ситуации недостаточной информированности по про-
чим политическим вопросам. Такая неоднозначность была хорошо проиллю-
стрирована летом 2019 г. в Грузии, когда заседание МАП, по сути, послужило
предлогом для начала длительных уличных протестов, закончившихся в итоге
дипломатическим скандалом между двумя государствами-участниками.
20 июня 2019 г. в Тбилиси и Батуми начались массовые протесты после
того, как Сергей Гаврилов, российский парламентарий и президент МАП,
выступил в рамках пленарного заседания МАП в здании грузинского парла-
мента11. Это вызвало недовольство присутствующих оппозиционных депута-
тов из «Единого национального движения» и «Европейской Грузии», которые
требовали, чтобы российская делегация покинула парламент, а затем сами
покинули зал заседания. После этого в здании парламенты появились радика-
лы, которые облили Сергея Гаврилова водой. Заседание было прервано и про-
должилось уже в отеле, после чего члены российской делегации под усиленной

10 Межпарламентская ассамблея православия намерена активизировать работу. РИА

Новости. 15.11.2019. Режим доступа: https://ria.ru/20191115/1561002440.html (дата обращения:


12.03.2020).
11 В Грузии участники протестов начали штурм парламента // Новая Газета. 20.06.2019.

Режим доступа: https://www.novayagazeta.ru/news/2019/06/20/152679-v-gruzii-uchastniki-protestov-


nachali-shturm-parlamenta (дата обращения: 27.10.2019).
Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 147

охраной были вывезены в тбилисский аэропорт и вернулись в Россию. За этим


последовали протесты перед зданием парламента в Тбилиси и на центральной
площади в Батуми. Протестующие обвиняли власти Грузии в предательстве
национальных интересов, указав на то, что с их ведома Гаврилов занял кресло
председателя парламента и вел заседание на русском языке. Они также потре-
бовали отставки председателя парламента Ираклия Кобахидзе, руководите-
ля Службы госбезопасности Вахтанга Гомелаури и министра внутренних дел
Георгия Гахария. Среди звучащих лозунгов был «Россия – оккупант», а так-
же митингующие сожгли российский флаг и попытались прорваться в здание
парламента12.
Очевидно, что российские парламентарии и члены Ассамблеи в целом ока-
зались заложниками обстоятельств. Поведение оппозиционных грузинских
депутатов и протесты населения Грузии явились результатом обострившихся
внутриполитической и социальной ситуации в Грузии. Межпарламентская
ассамблея православия лишь дала предлог для начала активного выражения
недовольства грузинскими властями как со стороны оппозиции, так и со сто-
роны части общества. Таким образом, проблема не в том, что произошли про-
тесты «по вине» МАП, а в том, что ее участники не просчитали вероятность
подобного развития событий.
При подготовке к проведению Ассамблеи в Грузии (как и в любой другой
стране) руководство МАП должно было бы поручить органам объединения
мониторинг ситуации внутри страны, так и ее нынешних межгосударственных
отношений с целью избежать проведения очередного заседания Ассамблеи
в политически нестабильной стране, к тому же имеющей непростые отноше-
ния с одним из участников МАП – ротационным председателем. Грузинская
делегация, в свою очередь, как представитель принимающей стороны, должна
была бы по мере приближения даты мероприятия обратить внимание своих
коллег на вероятные риски в связи с обострением внутриполитической ситуа-
ции. Наконец, участники Ассамблеи не должны были недооценивать тот факт,
что отношения России и Грузии носят сложный характер с учетом, во-первых,
места проведения, а во-вторых, лидирующей роли России в самой органи-
зации. Если бы все вышеперечисленное было сделано, вполне вероятно, что
МАП не оказалась бы в положении «инструмента», использованного для мас-
штабной политической провокации.
Перечисленные недочеты говорят о нескольких организационных недо-
статках МАП. Во-первых, присутствуют проблемы в области коммуникации
как между членами разных делегаций, так и между делегациями и органами
МАП. По всей видимости, официальные механизмы взаимодействия либо
отсутствуют, либо не соответствуют потребностям организации.
Также налицо неспособность парламентариев–участников МАП рассма-
тривать дела Ассамблеи не «в отрыве» от внутриполитической ситуации стран-

12 Попытка штурма парламента в Тбилиси: полиция применила водометы и газ // Русская

Служба BBC NEWS. 21.06.2019. Режим доступа: https://www.bbc.com/russian/news-48713519 (дата


обращения: 27.10.2019).
148 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

участниц и международной ситуации (включая все ее аспекты, в том числе


специфику взаимоотношений между конкретными государствами). Данную
проблему озвучил и председатель комиссии по международным делам МАП,
депутат Государственной Думы Константин Затулин13, говоря о том, что рос-
сийские парламентарии, в частности, оказались не готовы к тому, что грече-
ская делегация будет всячески препятствовать обсуждению церковного раско-
ла на Украине на полях МАП по причине позиции, которую заняла Элладская
православная церковь в данном вопросе. Вновь внутри- и внешнеполитиче-
ские аспекты, касающееся конкретных государств, оказались не приняты
в расчет. Этот пример также хорошо иллюстрирует коммуникационную про-
блему в деятельности МАП.
Во-вторых, при подготовке мероприятий органами МАП не проводится
достаточная аналитическая работа в отношении оценки текущей ситуации.
Это происходит либо в связи с недостаточной квалификацией соответству-
ющих специалистов, либо в связи с отсутствием необходимых поручений от
руководства МАП, что говорит о пробелах в сфере планирования.
Подводя итоги, следует сказать, что Межпарламентская ассамблея право-
славия – это объединение, обладающее значительным потенциалом, но в то же
время имеющее ряд серьезных недостатков в организации работы, без устра-
нения которых не станет возможным достижение максимальной эффективно-
сти в его деятельности.
Организации следует обратить внимание на развитие связей с широкой
общественностью, информационное обеспечение и публичную дипломатию.
Также важно, чтобы Ассамблея приспособила свою деятельность к цифро-
вой эпохе: модернизировала свой официальный сайт, активно вела аккаунты
в социальных сетях, более энергично сотрудничала со СМИ.
Что касается малоизученности МАП в научной среде, этот недостаток
также можно устранить усилиями самой организации. Проблема кроется
не в отсутствии интереса у экспертов, а в закрытом характере работы самой
Ассамблеи и в том, что на данном этапе она концентрирует свои инициати-
вы на областях искусства, истории и теологии (конкурсы, выставки), но не на
политических и  социальных задачах. Представляется целесообразным уси-
лить сотрудничество Ассамблеи с учеными и экспертами через более активное
поощрение исследований, касающихся самой организации, ее роли в поли-
тике и международных отношениях. Подобное развитие событий не только
повысит известность Ассамблеи, но и поможет ей лучше оценивать собствен-
ную эффективность через призму экспертного мнения.
Также важно, чтобы в сфере расширения партнерских связей Межпарла-
ментская ассамблея православия не останавливалась на достигнутом. Число
международных организаций, в которых МАП имеет статус наблюдателя, пока
сравнительно невелико. В то же время установление связей с большим количе-
ством региональных и международных организаций и объединений, особенно

13 Затулин рассказал о поведении греческих депутатов на Ассамблее православия. РИА Ново-

сти. 18.11.2019. Режим доступа: https://ria.ru/20191118/1561085283.html (дата обращения: 12.03.2020).


Глава 6. Глобальные и региональные парламентские организации 149

политически весомых, таких как ООН и ОБСЕ, повысит шансы организации


на успех в реализации задач, поставленных в ее уставных документах.
Наконец, узконаправленный характер организации – это ее сильное
и одновременно слабое место. Сильное – потому что таким образом межпар-
ламентскому объединению удается избегать «острых углов» мировой полити-
ки, фокусируясь на вопросах христианства, обезопасив себя. Слабое – потому
что «ослепляет» организацию, не дает ей видеть полную картину, что может
приводить к досадным недоразумения и даже неудачам. Для исправления дан-
ной ситуации необходимо реформирование объединения, направленное на
улучшение механизмов координации и взаимодействия внутри МАП, повы-
шение качества аналитической деятельности и планирования.

Список литературы
1. Алексеев Д.П. Европейская межпарламентская ассамблея православия как
общественно-политический феномен конца XX века: дис. … канд. филос.
наук. М.: МГУ им. М.В. Ломоносова, философский факультет, 2000. 116 c.
2. Бессонов Н.М. Православие в наши дни. М.: Политиздат, 1990. 304 с.
3. Будкин В. Государство и религия на постсоветском пространстве // Кавказ &
Глобализация. 200. Т. 1 (5). С. 25–47.
4. Ефимова Л.М., Сапронова М.А. (ред.). Ислам в мировой политике в начале
XXI века: учеб. пособие. М.: МГИМО–Университет, 2016. 345 с.
5. Рябых Г. Русская Православная Церковь в системе современных между-
народных отношений // Полис. Политические исследования. 2008. № 2.
С. 23–37.
6. Тихомиров Л.А. Что такое Россия? Тихомиров Л.А. Критика демократии.
Статьи из журнала «Русское обозрение», 1892–1897 гг. М.: Редакция журна-
ла «Москва», 1997. 665 с.
7. Nye J. Soft Power. Foreign Policy, 1990, no. 80, pp. 153–171.
8. Κουσκουβέλης Η. Εισαγωγή στις Διεθνείς Σχέσεις. Β’ έκδοση.Αθήνα, 2004. –
Σελ. 147–186.
9. Λακασας Α. Ενα με την εθνική ταυτότητα η Ορθοδοξία. Η Καθημερινή, 2017,
4 Απριλίου. Available at: http://www.kathimerini.gr/894798/article/epikairothta/
ellada/ena-me-thn-e8nikh-taytothta-h-or8odo3ia (accessed 10.04.2019).
ГЛАВА 7. Международные и региональные парламентские
специализированные агентства

7.1. Парламентская ассамблея НАТО

Врезка 7.1

Парламентская ассамблея НАТО/


NATO Parliamentary Assembly
Официальный сайт: https://www.nato-pa.int.
Год создания: 1955.
Штаб-квартира: Брюссель (Бельгия).
Участники: делегации от парламентов стран–членов НАТО (всего 29 делегаций, общее
число делегатов – 266 чел.).
Наблюдатели (ассоциированные члены): 12 стран (общее число делегатов – около 40 чел.).
Предмет деятельности: обеспечение коммуникации и диалога между парламентариями
стран–членов НАТО.

Парламентская ассамблея НАТО (ПА НАТО) была создана для коорди-


нации действий Североатлантического альянса и правительств его стран-
участниц. Она является самостоятельной организацией, не подчиняющейся
данному военному блоку или руководству какого-либо государства. ПА НАТО
не осуществляет непосредственного надзора за деятельностью Североатлан-
тического альянса, однако она предоставляет дополнительную платформу
для парламентариев, которые могут влиять на принятие решений в областях,
имеющих отношение к НАТО на национальном и на международном уровнях.
В рамках своей деятельности Парламентская ассамблея готовит законодателей
к внутристрановым дебатам по вопросам, имеющим отношение к деятельно-
сти Североатлантического альянса1.
В деятельности организации участвуют 266 делегатов из 29 стран–членов
НАТО (см. табл.7.1). Численность каждой делегации основывается на размере
соответствующей страны-участницы и отражает ее парламентское устройство.
Также в работе ПА принимают участие делегаты из стран-партнеров. В резуль-
тате их общее количество достигает примерно 360 чел. (из года в год цифра
может незначительно варьироваться)2.

1 Why a Parliamentary Assembly for NATO? NATO Parliamentary Assembly. Available at:https://

www.nato-pa.int/content/why-parliamentary-assembly-nato (accessed 27.05.2019).


2 How we work. NATO Parliamentary Assembly. Available at: https://www.nato-pa.int/content/how-

we-work (accessed 27.05.2019).


Глава 7. Международные и региональные парламентские… 151

Таблица 7.1 Таблица 7.2


Численность делегаций и количество Численность делегаций
голосов по странам–членам ПА НАТО ассоциированных стран

Количество Количество Количество


Страна Страна
делегатов голосов делегатов

Албания 4 2 Австрия 5
Бельгия 7 3
Азербайджан 5
Болгария 6 2
Великобритания 18 5 Армения 3
Венгрия 7 2
Босния и Герцеговина 3
Германия 18 5
Греция 7 2 Грузия 4
Дания 5 2
Македония 3
Исландия 3 2
Испания 12 3 Молдова 3
Италия 18 4
Сербия 5
Канада 12 4
Латвия 3 2 Украина 8
Литва 4 2
Финляндия 4
Люксембург 3 2
Нидерланды 7 3 Швейцария 5
Норвегия 5 2
Швеция 5
Польша 12 3
Португалия 7 2 Россия до 2014 г. 10
Румыния 10 2
Всего без России 53
Словакия 5 2
Словения 3 2 Источник: Rules of Procedure [электронный ресурс] //NATO
Соединенные Parliamentary Assembly, 2017. P. 31. Режим доступа:
36 6 https://www.nato-pa.int/document/assembly-rules-
Штаты
procedure (дата обращения 30.05.2019).
Турция 18 2
Франция 18 5
Хорватия 5 2 Несмотря на то, что конституцион-
Черногория 3 2 ное устройство стран-участниц различ-
Чехия 7 2 но, национальные парламенты традици-
Эстония 3 2 онно обеспечивают надзор за военными
Всего 266 – бюджетами и вооруженными силами,
Источник: Rules of Procedure [электронный ресурс] //NATO а также санкционируют расходы и при-
Parliamentary Assembly, 2017. P. 25–26. Режим досту- менение вооруженных сил за рубежом3.
па: https://www.nato-pa.int/document/assembly-rules-
procedure (дата обращения 30.05.2019)
Своей работой Ассамблея содействует
парламентской осведомленности и  по-
ниманию ключевых вопросов, влияющих на коллективную безопасность евро-
атлантического региона.
Идея привлечения парламентариев к работе НАТО высказывалась еще
в начале 1950-х гг. В 1955 г. состоялась первая Конференция членов парламен-
тов стран НАТО, в работе которой приняли 158 парламентариев из 14  госу-
3 Why a Parliamentary Assembly for NATO? NATO Parliamentary Assembly. Available at:https://

www.nato-pa.int/content/why-parliamentary-assembly-nato (accessed 27.05.2019).


152 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

дарств. В 1966 г. она была преобразована в Североатлантическую ассамблею,


а в 1999 г. – в Парламентскую ассамблею НАТО.
С начала 1990-х гг. значение Ассамблеи в трансатлантической политике
объективно возросло. После распада социалистического блока она обеспечи-
вает политическое сопровождение процесса расширения НАТО, выполняет
роль канала межпарламентской связи между военным блоком, его членами
и кандидатами на вступление. Еще в 1991 г. в структуре Ассамблеи появился
статус ассоциированных членов, который способствовал привлечению пред-
ставителей парламентов других стран и выстраиванию диалога с ними. Вме-
сте с тем возник и ряд программ, направленных на повышение кооперации,
обмен опытом и формирование представления о деятельности и целях НАТО
(Программа Роуза–Рота, Программа ориентации НАТО).
Таким образом, в своей работе Парламентская ассамблея НАТО выполняет
две основные задачи: во-первых, это повышение координации, согласованно-
сти и взаимопонимания между парламентариями стран–членов военного бло-
ка; во-вторых – выстраивание диалога с представителями государств, не вхо-
дящих в состав Альянса, но выражающих желание к развитию сотрудничества.
Руководящие органы Парламентской ассамблеи НАТО имеют развитую
структуру, что отвечает специфике устройства Североатлантического альянса
как межгосударственного субъекта международных отношений. В ней мож-
но выделить три основные органа: Постоянный комитет, Бюро, профильные
комитеты.
Постоянный комитет выполняет координационную и организационную
функции в работе Ассамблеи, определяет права и обязанности делегатов,
представляющих страны, не входящие в НАТО. В его состав входят:
1. Главы парламентских делегаций стран-членов НАТО (всего 29), которые
имеют право голоса.
2. Председатель ПА НАТО, который имеет право голоса, если является
главой национальной парламентской делегации. Избирается на один
год и может быть переизбран один раз. Является высшим должност-
ным лицом Ассамблеи, выносит решения по вопросам ее деятельности
в период между заседаниями Постоянного комитета, Бюро и ежегодных
сессий. Он осуществляет модерацию проводимых заседаний, обеспе-
чивает соблюдение правил процедуры, ставит вопросы на голосование
и объявляет результаты. Постановления председателя по всем проце-
дурным вопросам являются окончательными.
3. Вице-председатели (всего пять), которые имеют право голоса, если
являются главами парламентских делегаций. Избираются на один год
и могут быть переизбраны один раз. В случае неспособности председа-
теля выполнять свои функции Постоянный комитет назначает на его
место одного из вице-президентов.
4. Казначей ПА НАТО избирается на двухлетний срок и может переизби-
раться дважды. Имеет право голоса, если является главой парламент-
ской делегации. В состав его обязанностей входит составление бюдже-
Глава 7. Международные и региональные парламентские… 153

та и представление финансовой отчетности за предыдущий год перед


членами Ассамблеи. Казначей несет ответственность за осуществление
финансовой и бюджетной политики и обеспечение ее соответствия
политическим целям Ассамблеи.
5. Международный секретариат и генеральный секретарь ПА НАТО выпол-
няют функции административного обеспечения деятельности Ассам-
блеи. Генеральный секретарь ПА НАТО права голоса не имеет.

Бюро ПА НАТО состоит из председателя, заместителя председателя и каз-


начея. Его собрания проводятся три раза в год перед проведением заседаний
Постоянного комитета. Однако Бюро может созываться по требованию пред-
седателя ПА НАТО или большинства его членов. Во время перерывов в работе
Постоянного комитета Бюро несет ответственность за корректировку и изме-
нение направлений и тем в работе профильных комитетов, подкомитетов
и специальных рабочих групп.
Профильные комитеты и подкомитеты ПА НАТО выполняют аналитиче-
ское обеспечение работы Ассамблеи. Их задачей является изучение проблем
и вызовов в сфере безопасности, политики и экономики, которые стоят перед
странами–членами НАТО. Работа комитетов ведется на постоянной основе
в течение всего года в основном для подготовки аналитических и программных
материалов для весенней и осенней сессий Парламентской ассамблеи. Всего
действует пять комитетов:
1) Комитет по гражданским вопросам безопасности4. В его состав входит
Подкомитет по демократическому управлению. В фокусе его работы нахо-
дятся невоенные проблемы безопасности трансатлантического пространства,
оказывающие влияние на деятельность НАТО: проблемы демократии, пар-
ламентского надзора в военной сфере, гражданских свобод, международного
права и прочих вызовов в социально-политической сферах. В 2018 г. основны-
ми направлениями работы являлись проблемы содействия развитию демокра-
тии и прав человека в регионе Черного моря, гражданская защита на Крайнем
Севере и в средиземноморских регионах, борьба с «гибридными угрозами»
со стороны России. В 2019 г. тематика обновилась. Основной акцент был сде-
лан на идеологических проблемах НАТО в условиях кризиса «либерального
миропорядка» и роста популистских настроений в отдельных странах Запада
(и,  в  частности, в США и Великобритании). Еще одним важным направле-
нием в работе комитета стала проблема борьбы с нелегальной иммиграцией
и минимизация ее издержек. Третьим направлением в 2019 г. стали актуальные
проблемы Украины. Внимание, в частности, уделялось проблемам российско-
го влияния, вопросам способствования процессу интеграции в евроатланти-
ческое сообщество, поддержке реформ и усилению борьбы с коррупцией. Год
спустя, 22–25 мая 2020 г. в г. Киеве была проведена весенняя сессия ПА НАТО5.
4 Committee on the Civil Dimension of Security.NATO Parliamentary Assembly. Available at:https://

www.nato-pa.int/content/committee-civil-dimension-security (accessed 27.05.2019).


5 Spring Session: Kyiv, 22-25 May 2020. NATO Parliamentary Assembly. Available at:https://www.

nato-pa.int/node/61296 (accessed 29.02.2019).


154 Часть II. Межпарламентские институты: модели и практики

В 2020 г. основными темами стали права женщин, улучшение качества обра-


зования и информирования о НАТО, Китай и перспективы «либерального
миропорядка».
2) Комитет по обороне и безопасности6 занят аналитической работой
в военной сфере. В его состав входят Подкомитет по сотрудничеству в области
трансатлантической обороны и безопасности и Подкомитет по будущим сред-
ствам безопасности и обороны. Основными направлениями работы являются
проблемы военной эффективности и взаимодействия членов НАТО, угрозы,
стоящие перед военным блоком, в том числе в космическом и киберпростран-
ствах, вопросы военных бюджетов стран–членов НАТО, их сотрудничество
в рамках проведения военных операций и т.д.
В 2018 г. основными направлениями его работы являлись проблемы сдержи-
вания на востоке Европы, распределение военных обязанностей между членами
военно-политического блока, определение места и роли сил специальных опе-
раций НАТО, а также ситуация в Афганистане в контексте местной и региональ-
ной безопасности. В 2019 г. работа комитета была сосредоточена на современ-
ных проблемах ядерного сдерживания, развитии системы североатлантической
безопасности, а также эволюции учений НАТО. Затем, в 2020 г., внимание уде-
лялось военной модернизации России как вызову для Организации Североат-
лантического договора, проблеме поддержания мира на Балканах, результатам
работы Инициативы НАТО по укреплению оборонного потенциала.
3) Комитет по экономике и безопасности7. В его состав входят Подкомитет
по транзиту и развитию и Подкомитет по трансатлантическим экономическим
отношениям. Основное внимание уделяется проблемам трансатлантической
торговли и инвестиций, макроэкономических вызовов, энергетической без-
опасности, развития стран Центральной и Восточной Европы, экономических
санкций как инструмента внешнеполитического воздействия.
В 2018 г. комитет уделял внимание таким темам, как будущее космиче-
ской промышленности, проблемы энергетической безопасности в Централь-
ной и Восточной Европе, современные вызовы мировой торговли. В 2019 г.
среди основных направлений исследований были экономические санкции
как инструмент внешней политики, Македония в контексте ее политических
трансформаций, экономического развития и вступления в НАТО, североаме-
риканский и европейский подходы к цифровым рынкам и кибербезопасности.
В 2020 г. ключевыми темами стали китайский проект «Пояс и путь», эконо-
мика региона Черного моря, кризис в Персидском заливе 2019–2020 гг. и его
влияние на глобальные энергетические рынки.
4) Комитет по политике8. В его состав входят Подкомитет по партнерским
связям и Подкомитет по трансатлантическим отношениям. Основные направ-

6 Defence and Security Committee. NATO Parliamentary Assembly. Available at:https://www.nato-

pa.int/content/defence-and-security-committee (accessed 27.05.2019).


7 Economics and Security Committee.NATO Parliamentary Assembly. Available at:https://www.nato-

pa.int/content/economics-and-security-committee (accessed 27.05.2019).


8 Political Committee. NATO Parliamentary Assembly. Available at: https://www.nato-pa.int/con-

tent/political-committee (accessed 27.05.2019).


Глава 7. Международные и региональные парламентские… 155

ления работы включают в себя проблемы роли НАТО на трансатлантическом


пространстве, политические и дипломатические аспекты деятельности Альянса,
проблемы его расширения и подготовки новых кандидатов к вступлению и пр.
В 2018 г. работа велась по следующим темам: нестабильность на Юге; без-
опасность на Западных Балканах; северокорейская ядерная проблема в сфере
международной безопасности и ее значение для НАТО. В 2019 г. внимание уде-
лялось политическим вызовам африканского континента, а также проблемам,
связанным с единс