MÉXICO, PERÚ Y ARGENTINA EN LOS AÑOS '90

REPENSANDO LOS ALCANCES DE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES

Introducción

Hace ya dos siglos que las trayectorias nacionales en todo el continente vienen siguiendo un
camino separado a partir de la formación y consolidación de los estados latinoamericanos,
generando una diversidad de situaciones que hacen que cualquier análisis que quiera plantearse
acerca de la región sea difícil de generalizar. Y, aún así, pareciera primar cierta noción de
homogeneidad cuando se pretende hablar de los problemas de América Latina, asumiendo que la
existencia de un pasado lingüístico, cultural y colonial permea de tal forma la región que es posible
englobar sus dificultades históricas -pero también las actuales- como un todo. América Latina es, de
manera innegable, un entramado de relatos que durante mucho tiempo fueron caminando a la par
unos junto a otros.

Este pasado común se evidencia tanto en la evolución de las formas políticas modernas en el
continente como en los diversos modelos de desarrollo socioeconómico que se han planteado a lo
largo del tiempo, pudiendo hablar de estilos de liderazgo personalistas en sus variantes caudillista o
populista o de períodos de sustitución de importaciones -por mencionar algunos- como conceptos
aplicables al análisis en muchos países de la región, que han brindado una fructífera bibliografía y
eternos debates para dilucidar la naturaleza de estos conceptos.

Siguiendo esta línea, el objetivo del presente trabajo es poner bajo la lupa un momento de la
historia reciente de América Latina y sus consecuencias para la manera que hoy tiene de entender
las dificultades que sobrevuelan a cualquier intento de lograr una estabilidad a largo plazo en
términos económicos, políticos y sociales. ¿Por qué América Latina no puede despegar? * es una
pregunta cuyo intento de respuesta dependerá de que la región pueda interpretar su propia historia y
encontrar allí algunas claves para repensar su futuro.

Para poder periodizar lo más adecuadamente posible el momento que se desarrollará, es

pertinente situar el análisis en los primeros años de la aplicación del llamado Consenso de
Washington en América Latina, ejemplificados a partir de tres casos concretos: México durante la
presidencia de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), Perú durante la primera época del gobierno
de Alberto Fujimori -desde su ascenso al poder hasta el período inmediatamente anterior a su
reelección (1990-1995) y la primera presidencia de Carlos Saúl Menem en Argentina (1989-1995).

Ciertamente el análisis comparativo de tres períodos de gobierno en un momento dado no

pretende generar respuestas acabadas y profundas al interrogante planteado más arriba, pero es
opinión de la autora de este trabajo que el último gran shock que sacudió los fundamentos

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estructurales de las relaciones sociales en América Latina aún no ha mostrado todas sus
consecuencias. Es necesario indagar más en esta cuestión.

Para eso el trabajo se estructurará de la siguiente manera: i) introduciendo el contexto

internacional y regional en donde se insertaron las reformas en América Latina; ii) analizando la
naturaleza de las reformas en los tres países mencionados anteriormente (México, Perú y Argentina)
de manera separada para un mejor ordenamiento; iii) realizando una comparación de los tres casos y
iv) elaborando una serie de conclusiones que puedan hacer las veces de puente con el presente.

Contexto internacional y regional

La caída del muro de Berlín en 1989 hace emerger como el gran vencedor de la época a
Estados Unidos. Sin embargo su labor para constituirse en potencia hegemónica venía gestándose
desde la posguerra misma, estableciendo una serie de mecanismos de cohesión y cooperación i que
le permitieran estrechar múltiples lazos de lealtad con sus aliados. A grandes rasgos, ya podía
suponerse la presencia de ciertos arreglos de cooperación de corte liberal hacia la década del '50,
consistentes en la apertura económica, la reciprocidad y la administración multilateralii.

Cuando los límites del modelo del Estado de bienestar comenzaron a observarse a partir de
las sucesivas crisis económicas -desde finales de los '60 hasta principios de los '80- los países de la
alianza capitalista (Europa Occidental, Japón y Estados Unidos, principalmente) entendieron que
había llegado el momento de dejar a un lado las premisas keynesianas y poner en práctica un nuevo
consenso económico que permitiera revertir los problemas generados al interior de los estados por
las falencias macroeconómicas generadas por un exceso de atención a la demanda y con el pleno
empleo como premisa: el liberalismo en términos económicos comenzó, de esta manera, a ganar
impulso fuera del círculo intelectual -en donde sus premisas nunca dejaron de ser defendidas iii-. Y
especialmente luego del colapso del comunismo, cobró más fuerza y legitimidad a nivel mundial el
modelo del capitalismo -imbuido del impulso neoliberal- inserto en regímenes democráticos
también liberales. En breve este postulado será puesto en cuestión para América Latina.

El neoliberalismo se consolidó así como un conjunto de postulados influídos ciertamente

por el liberalismo clásico, pero teniendo en cuenta las grandes transformaciones que las sociedades
estaban sufriendo y el nuevo contexto en donde debían comenzar a regir los criterios de
racionalidad propios de esta corriente. Es el triunfo de las instituciones democráticas y la economía
de mercado.

Es en este clima de época en el que la región discutía sus alternativas. Por un lado, una tarea
urgente era salir de la llamada crisis de la deuda, originada por múltiples factores -a nivel

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internacional una corriente de préstamos que se cortó abruptamente por la decisión unilateral de
Estados Unidos de aumentar las tasas de interés; a nivel regional o local el fracaso sucesivo en la
aplicación de políticas económicas heterodoxas como respuesta al estancamiento del modelo de
sustitución de importaciones-. Por otro lado también se estaba discutiendo el papel del mercado,
puesto en juego nuevamente como posible asignador de recursos, lo cual generó un replanteo
respecto al rol mismo del Estado “en el plano, por un lado, de la inflexión de sus objetivos desde el
“control” hasta la ilusión de “solución” (“final”) del conflicto social y, por otra parte, de su
endeudamiento externo e irreversible”iv.

A partir de esta lógica se generó una transformación en la gestalt de las cúpulas líderes en
los países latinoamericanos, que “se percataron de que para lograr el crecimiento sostenible se
necesitaría un clima macroeconómico estable, un sector externo abierto y una estructura de
incentivos orientada hacia el mercado”v. Estos tres pilares del modelo neoliberal -estabilidad
macroeconómica, apertura comercial y reforma estructural- fueron las principales condiciones
impuestas desde los organismos multilaterales de crédito para producir un diálogo fructífero con los
gobiernos latinoamericanos (aunque, como se explicará más adelante, con sus matices en cada
caso), situación a la que desde entonces se refiere como consenso de Washingtonvi. En resumidas
cuentas, para salir de la última de las grandes crisis del modelo de sustitución de importaciones, éste
debía dejar de existir.

En paralelo con estos cambios de índole económica, América Latina también pasaba por un
momento particular de realumbramiento de las democracias -el período de las transiciones
democráticas- luego de las dictaduras militares que se sucedieron, con muy pocas excepciones,
prácticamente en toda la región. En algunos países puede argumentarse incluso que estas dictaduras
sirvieron como facilitadoras de la sustitución de la vieja matriz productiva por su reemplazo
neoliberal. Sin embargo, “vastos programas de reformas estructurales fueron lanzados por líderes de
gobiernos popularmente electos […] se hizo evidente que la simple dicotomía entre autoritarismo y
democracia no discriminaba respecto de la existencia o no de un recurso clave para iniciar políticas
de transformación”vii. Es factible pensar, entonces, que los últimos años de la década del '80, pero
sobre todo los años '90 supusieron un quiebre fundamental con el período inmediatamente anterior,
la puesta en práctica de un modelo de desarrollo totalmente distinto al que la región concebía hasta
entonces pero sobre todo un cambio en las relaciones estructurales del tejido social; se desarrollará
el fenómeno y la naturaleza de la desintegración de la matriz estado-céntrica en América Latina y
su reemplazo por el modelo neoliberal, a partir de los cambios a nivel económico pero también de la
resignificación del rol del Estado –en tanto asignador de recursos y rector de las relaciones sociales-

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en relación con el mercado. “El neoliberalismo en América Latina […] no consistió sólo en la
aplicación ideológica del 'consenso de Washington', sino antes bien en el uso pragmático, o tal vez
cínico, de las recetas del consenso neoliberal frente al bloqueo estructural terminal del Estado
desarrollista”viii.

Tres presidencias, tres reformas, tres neoliberalismos

Para analizar los países seleccionados se tomarán en cuenta algunos elementos que -sin
constituir la totalidad de lo que una caracterización más exhaustiva podría proveer- aportan sin
embargo una dimensión tal que aproxima a los tres casos a una comparación posible y deseable en
los términos propuestos por este trabajo. Para poder lograr esto, la descripción situacional tanto de
Argentina como de Perú y México se enfocará en el estilo del mandato a cargo de impulsar las
reformas**, la naturaleza de la coalición de apoyo de cada uno de los gobiernos, el nivel de crisis
-es decir, las dificultades tanto de índole política como económica y social que encontraron los
mandatarios al momento de asumir el poder- y, como consecuencia de todo esto, un mejor
entendimiento de los alcances, éxitos y limitaciones de los respectivos programas de reformas
aplicados, circunscribiendo temporalmente dichos elementos al marco de análisis puntual -es decir,
cada una de las presidencias-. El panorama de más largo plazo formará parte, lógicamente, de las
conclusiones.

Argentina

En el período que se considera -la primera presidencia de Carlos Menem (1989-1995)- las
principales características que rodean al proceso de reformas estructurales consistieron en: un
presidente electo democráticamente con un estilo hiperpresidencialistaix; una coalición de apoyo de
tipo multisectorial y una crisis hiperinflacionaria en los primeros años de este mandato -entre 1989
y 1991-.

A las claras, el liderazgo centrado en la figura del Ejecutivo fue siempre la forma
predominante de gobernar, en períodos democráticos y no tanto. Sin embargo en el caso de Menem
vale aumentar la intensidad y hablar de hiperpresidencialismo,”un gobierno de emergencia fundado
en criterios legales, pero al mismo tiempo proclive a excederlos para implantar medidas drásticas y
urgentes”x cuando se analiza, por ejemplo, el estilo de llevar a cabo las negociaciones pertinentes a
las reformas económicas “mediante el trato directo con grupos económicos atraídos por la venta de
los activos estatales. Ello produjo como contrapartida, un marginamiento de los partidos políticos y
una desjerarquización del Parlamento”xi. Asimismo se registró en este momento un alto nivel de
actividad en cuanto a los decretos presidenciales, avalados por ese Parlamento que prefería -en su

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gran mayoría- delegar en la figura Ejecutiva atribuciones de todo tipo, incluso la facultad de ampliar
la Corte Suprema y nombrar a los jueces. Esta especie de “carta blanca” sin dudas también fue
posible por la manera en que Menem logró agrupar a una diversidad de sectores en torno a su
figura. Por un lado se perfilaba como heredero de la tradición peronista, haciendo que el Partido
Justicialista y sus aliados de siempre -principalmente los sindicatos- cerraran sus filas en torno a
una única figura para las elecciones de 1989. Pero también dialogaba con los sectores empresarios
afectados por la crisis hiperinflacionaria y con los organismos multilaterales de crédito, a quienes
inmediatamente después de asumir su cargo se encargó de enviarles claras señales de que pretendía
obtener su beneplácito aplicando un programa de gobierno lejano al populismo prometido durante
la campañaxii. Al fin y al cabo, su futuro Ministro de Economía lo dijo: “Apenas elegido Presidente,
la primera decisión estratégica de Menem no se refirió a la organización de la economía, sino a la
política exterior de Argentina. Menem decidió que debíamos pasar a ser una Nación confiable para
nuestros vecinos, para Estados Unidos, Europa y Japón y, en lo posible, para todas las naciones del
mundo”xiii.

La crisis económica aparece como otro factor subyacente que permite caracterizar este
momento de excepcionalidad y también marcar una diferenciación en el proceso de reformas
estructurales, ya que puede dividírselo en dos etapas: una primera de urgencia (1989-1991) en
donde la prioridad era lograr erradicar la hiperinflación y enviar signos de estabilidad tanto hacia la
población como a los organismos multilaterales de crédito, para lograr una recomposición de los
lazos con éstos últimos y, en el caso de los primeros, para poder capitalizar políticamente la
situación de manera que fuera posible profundizar la transformación de la economía. Tanto la
aprobación de la ley de Emergencia Económica como la ley de Reforma del Estado se encuentran
dentro de esta dinámica, aprovechando un clima de época que tuvo resultados inmediatos: dar fin “a
los regímenes de promoción industrial y de exportación, a la compra de industria nacional por parte
del Estado y a los beneficios fiscales a la empresa argentina“ xiv. Una oleada de privatizaciones
realizadas de manera abrupta e indiscriminada también se corresponde con esta etapa, en tanto la
necesidad de obtener recursos era prioritaria en la búsqueda de la mencionada estabilización.

Un segundo momento ya ocurre a partir de 1991, cuando es palpable la consolidación de las

estructuras financieras y comerciales de tipo más ortodoxo, con Domingo Cavallo como Ministro de
Economía a la cabeza:

El año 1991 constituye una divisoria de aguas que delimita dos períodos al interior de un proceso de
cambio iniciado por una conducción política de fuerte arraigo popular y orientado a abrir el paso a un
patrón de desarrollo centrado en las señales de mercado y el liderazgo de la inversión privada. El corte

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 entre uno y otro período lo establece el Plan de Convertibilidad[...]: sus mecanismos institucionales
permitieron alcanzar la estabilidad de precios y a la vez colocaron a la organización económica dentro de
un nuevo régimen de funcionamientoxv.

Aquí comienza una etapa de planificación propiamente dicha, con objetivos de cimentar más
sólidamente los cambios que se habían logrado en la primera etapa, y contando con una situación
económica local e internacional mucho más favorable. Las capacidades técnicas para afrontar este
desafío, con el expertise de Cavallo a la cabeza, no explican sin embargo lo que ocurrió en la
práctica con dichas reformas. Vicente Palermo hace un análisis por demás detallado de la dinámica
política que rodeó al proceso, y da cuenta de numerosas contradicciones en los términos de la
aplicación del programa de liberalización:

En oposición a precios relativos fijados por el mercado, es destacable la relevancia de sistemas de

regulaciones ad hoc que suponen precios 'políticamente' fijados: el tipo de cambio, el sistema de
regulaciones que afecta a los usuarios productores y/o residenciales de las privatizaciones, la pauta de
capitalización en semi-cautividad […] de la seguridad social, la supervivencia de un esquema
fuertemente protectivo para un sector industrial (el automotriz), las reversiones, generales y en el marco
del Mercosur, concretadas a partir de fines de 1992, en materia de apertura comercial, la posición
privilegiada que ostentan las organizaciones gremiales en la oferta de servicios de salud xvi.

Pero más importante aún es la paradoja de costos y beneficios que se generó: a corto plazo
los beneficios de las reformas se hicieron muy palpables en términos económicos y sociales: la
sensación de inestabilidad y caos social generalizado se aplacó, al desaparecer el fenómeno
hiperinflacionario y retornar los flujos de crédito e inversiones al país, mientras que los costos a
pagar por la puesta en marcha de las reformas no fueron percibidos como altos en el momento; en
parte debido al sentido de emergencia que se había experimentado previamente; en parte a la
capacidad negociadora del gobierno para que los sectores que conformaban su principal apoyo no se
vieran tan perjudicados, lo cual dio como resultado políticas híbridas como las descriptas. Esto no
era normal: “Las reformas estructurales de cualquier signo son 'redistributivas' y, por ende,
conllevan la necesidad de impartir costos, jamás son inocuas[...]. Esta cuestión analítica es de la
mayor relevancia porque tiene implicaciones para la sostenibilidad política de las reformas: si la
situación debe primero empeorar, hay un evidente problema intertemportal que debe ser procesado
políticamente”xvii.

Por el contrario, en Argentina los costos comenzaron a palparse una vez que la primera gran
crisis ya dentro del paradigma neoliberal explotó en 1995: la vulnerabilidad externa y la debilidad
de las instituciones e instrumentos económicos y financieros empezaban a asomar con claridad xviii.
Pero mientras tanto, los pronósticos favorables y la palpable mejora en las condiciones de vida

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sumados a una gran negociación política interpartidaria (el Pacto de Olivos) lograron que se
cristalizara el apoyo al modelo y a Menem a través de la Reforma Constitucional de 1994 que le
permitió ser reelegido al año siguiente.

Perú

El caso peruano presenta un escenario muy particular para la implementación de las

reformas estructurales. La presidencia de Alberto Fujimori -o la parte que se analizará de ella-
comprende dos momentos: uno, entre 1990 y 1992, en donde su mandato era democrático pero en
un marco institucional muy débil; otro período que comienza con el auto-golpe efectuado ese año.
Esto, que le permitió suspender los mecanismos democráticos y, posteriormente, generar el marco
para la implementación de una nueva Constitución, en 1993, facilitó su reeleción en 1995. Tanto en
uno como en otro momento lo que se observa es un liderazgo de corte autoritario:

El régimen fujimorista cae muy por debajo de los estándares de “procedimientos mínimos”
democráticos en varios aspectos. Primero, las libertades civiles son sistemáticamente avasalladas. Las
líneas telefónicas de la mayor parte de los periodistas importantes y líderes de oposición están
intervenidas; muchos periodistas son perseguidos, acosados e intimitades por amenazas de muerte; y
varios críticos del régimen han sido forzados a huir del país para evitar cargos legales ficticios xix.

Por su parte, respecto de la coalición de apoyo, ésta fue circunstancial: Fujimori apeló a un
importante sector de la población que en general no se involucraba de manera política -partiendo de
la base de una estructura partidaria cuya naturaleza era tradicionalmente expulsiva- y logró llegar a
ganar las elecciones con un dicurso carismático y reivindicativo de los más desfavorecidos.
Paralelamente los partidos tradicionales se encontraban tan debilitados que no supusieron una
competencia muy fuerte. Aún así, el apoyo que Fujimori recibió en su acceso al poder se vio puesto
a prueba casi inmediatamente a partir de las medidas implementadas para superar la crisis monetaria
y el déficit fiscal. Éste se manifestaba como demasiado volátil, dependiente de las fluctuaciones
económicas, y tampoco podía ser muy duradero puesto que no estaba arraigado en ningún tipo de
tradición política: “al no existir un movimiento u organización que se beneficiara de su capital
político, ni bases o sectores sociales propiamente dichos sobre los que se asentara el fujimorismo,
su sobrevivencia exigió de manera casi necesaria su permanencia en el poder, el manejo del Estado,
el acceso a sus recursos, lo que le permitió establecer una serie de relaciones clientelares”xx.

Cuando se observa la crisis económica peruana se ve una tendencia compartida de forma

regional: un alto nivel de inestabilidad, corta vida de los ciclos expansivos y recesiones cada vez
más severas, llegando a valores hiperinflacionarios hacia finales de los '80 xxi. Pero lo que
verdaderamente la distingue y permite entender la legitimidad otorgada desde la ciudadanía al

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liderazgo de Fujimori para llevar adelante las reformas de manera prácticamente unilateral -una vez
que su base de apoyo se vio debilitada- es una combinación entre la mencionada inestabilidad
económica sumada a la crisis de los partidos políticos. Ya se mencionó brevemente que las
principales fuerzas políticas adolecían de un déficit de participación; es decir, no lograban canalizar
correctamente los intereses de la mayoría de la población y, lo que es más, se terminaba generando
un círculo vicioso a partir del cual quienes no accedían a los partidos políticos no tenían vida
política en absoluto. Éste fue un elemento que Fujimori supo aprovechar: “el apoyo popular al golpe
de 1992 no debe ser visto meramente como un mandato para combatir el terrorismo y la
hiperinflación. También fue implícitamente un mandato para suplantar una clase política que, se
creía, había dejado de representar adecuadamente a la mayoría de los peruanos”xxii.

Así las cosas, el programa de reformas estructurales llevado a cabo en Perú fue aplicado de
manera problemática, al no poder consensuar el Poder Ejecutivo una dirección compartida por
sectores amplios. Sí fue de importancia el apoyo de los organismos multilaterales de crédito, que
por cierto vieron en Fujimori a una personalidad fuerte capaz de llevar el mando de un cambio muy
brusco para lo que Perú venía acostumbrado a tener en las décadas anteriores xxiii. Y ese impulso
generado por la popularidad con la que ganó las elecciones y el nivel de apoyo que obtuvo una vez
realizado su auto-golpe en 1992 corroboraron la necesidad de hacer lo máximo posible en el menor
tiempo posible. “Estaba convencido de que dichas reformas debían realizarse paralelamente al
proceso de estabilización y en el menor tiempo posible; es decir en menos de 3 años. Las reformas
que no se hacen en los primeros momentos difíciles de la estabilización ya no se hacen más”xxiv.

El momento de estabilización consistió, por lo tanto, en reducir los niveles de inflación y

hacer al mercado peruano atractivo para inversiones extranjeras, razón por la cual se lo liberalizó.
Esto, por otro lado, sin tener en cuenta la incorporación de la estructura económica previa, lo cual
tuvo consecuencias negativas para los sectores que formaban parte de ella. Se produjo “la salida del
Estado de áreas mejor dispuestas para la actividad de la iniciativa privada; el desmoronamiento de
un proteccionismo de la industria nacional sostenido durante décadas con el argumento del
desarrollo incipiente y que en realidad cobijó a una industria deficiente, obsoleta, que en muchos
rubros no logró su cometido: un robustecimiento que le permitiera competir en el exterior”xxv.

Ahora bien, al momento de encarar -como en otros casos- reformas más profundas, sale a la
luz que lo que se planteó en el país fue la idea de volver al pasado: “La reforma liberal de los años
noventa, llevada a cabo por el gobierno de Fujimori, se ha propuesto regresar en lo económico a los
años cincuenta, al modelo primario-exportador. El control de la hiperinflación y la derrota de
Sendero Luminoso son los dos activos principales de esta empresa”xxvi. Y, nuevamente, uno podría

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suponer que tales méritos serían quizás impulsores del apoyo social para continuar la
transformación del país. Sin embargo, el cariz autoritario que tomó Fujimori para implementar una
mayor apertura económica demuestra lo contrario, particularmente porque la política de ajuste
implementada -una de esas medidas casi fundacionales para indicar que algo tiene que cambiar- no
fue bien recibida:

En el país existe un consenso bastante amplio de que se han obtenido logros significativos en los
campos de la pacificación, de la estabilización económica y ciertamente el panorama desalentador que
vivía el país ha ido quedando atrás. Sin embargo, a pesar de los resultados continúa prevaleciendo la
preocupación que ocurra un contratiempo o un fracaso de la política de estabilización, pues repetir
ajustes como los ya experimentados sería insostenible para la poblaciónxxvii.

Esa preocupación de no poder sostener la implementación de reformas tenía razón de ser:

intentos similares ya se habían dado en Perú a lo largo de la historia para lograr su transformación
productiva, nunca con resultados demasiado destacables y siempre teniendo consecuencias en el
empeoramiento en las condiciones de vida de la población. En este caso, “Entre otras medidas, la
aplicación de un programa de correción de los precios relativos internos y externos y de un rígido
programa de austeridad fiscal […] ha disminuido la capacidad de consumo de importantes sectores
poblacionales y deteriorado aún más los escasos y deficientes servicios que el Estado presta a la
población”xxviii.

La reforma del Estado encarada para hacer frente a estas transformaciones de la economía se
realizó, de otra parte, obedeciendo más a criterios ajenos que propiosxxix. En la práctica, como ya se
ha visto, predominaron las formas autoritarias por sobre la construcción de instituciones más
democráticas y una ampliación de la participación, lo cual ciertamente no ayudó a dotar a las
reformas de algún tipo de legitimidad que excediera lo meramente formal.

México

Carlos Salinas de Gortari asumió la presidencia mexicana en 1988 en medio de una

indignación generalizada por sospechas de fraude. Aún así, a lo largo de los seis años que duró su
mandato tuvo que hacerse cargo, por una parte, de la transición política que implicaba para el
Partido Revolucionario Institucional (PRI) abandonar el poder después de décadas de detentarlo -las
idas y vueltas al mismo interior del partido por abrir el juego político y las reacciones de los
partidos opositores, principalmente el Partido Acción Nacional (PAN)- y, por otra parte, de
continuar la transición económica definitiva hacia el neoliberalismo (que ya había comenzado en
vistas de la aguda crisis de 1982) y de la inminente firma del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (TLCAN), se consideraba como una prioridad absoluta para poder tener una

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inserción internacional acorde con los tiempos que corrían.

Esta situación obliga a preguntarse si Salinas de Gortari ejerció en efecto algún tipo de
liderazgo, puesto que el rumbo de sus prácticas de gobierno seguía estando, en la práctica, bajo las
directrices del PRI. Cierto es que fue la cara visible de las reformas estructurales, pero no pareciera
gozar de la misma reputación que algunos de sus contemporáneos latinoamericanos. Su cargo fue,
valga la redundancia, meramente ejecutivo. Y es en ese espíritu -y en el de conseguir la legitimidad
que las urnas no le otorgaron desde el principio- que orientó sus acciones de gobierno.

Desde este punto de vista, se comprende también que la coalición de apoyo al Ejecutivo
haya sido sobre todo partidista. Aún así ciertos lazos personales, como aquellos establecidos con el
sector empresario, por ejemplo, fueron un punto muy importante para llevar a cabo exitosamente
ciertas propuestas comprendidas dentro de las reformas estructurales. Por caso, en cuanto a las
privatizaciones, el acervo de empresas públicas fue notablemente reducido en apenas diez años: de
1155 compañías en 1983 a 213 en 1993 -habíéndose creado la Unidad de Desincorporación de
Entidades Paraestatales en el medio-xxx. Probablemente sin un diálogo con el sector privado esto
hubiera sido mucho más difícil de organizar en tan poco tiempo.

Bien conocida es la naturaleza de la crisis por la que México atravesaba en esos años,
habiendo comenzado con un brusco deterioro de sus indicadores económicos con la recesión de
1982xxxi. Para cuando Salinas de Gortari asumió el poder, los esfuerzos de reforma ya venían
llevándose a cabo desde hacía un tiempo -como ya se ha mencionado al comienzo del apartado-:

Fue precisamente la necesidad ineludible de enfrentar la crisis de 1982 la que, por fin, generó en el
gobierno la voluntad política no sólo de aceptar el cambio sino de encabezarlo. De este modo, en 1983 se
inicia el proceso de reforma del Estado mexicano. Los dos propósitos generales de esta reforma han
sido: i) impulsar la liberación de la economía con el objetivo de que las fuerzas del mercado sean
centrales en la asignación de recursos; y ii) lograr, en forma paulatina, la democratización de la vida
política nacionalxxxii.

Podría decirse que el programa de reformas estructurales aplicado en México se encontró

bastante cercano a las expectativas que el consenso de Washington tenía, quizás debido al
compromiso asumido para con Estados Unidos a partir de una asociación comercial tan importante
como el TLCAN. La apertura al exterior, la privatización y desregulación fueron trabajos “de
grandes dimensiones”xxxiii. Y de hecho la política compensatoria aplicada fue también muy relevante
para aplacar algunas de las demandas sociales generadas por el recrudecimiento de las condiciones
de vida. El Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) es considerado al día de hoy tanto
como uno de los artilugios clientelistas más ambiciosos de la historia de México como también un

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ejemplo muy acabado de una típica política compensatoria de los '90 -acepciones que no se
excluyen mutuamente, por otra parte-xxxiv.

Aún así, la evaluación del momento se centró sobre todo en el hecho de que, fuera de los
objetivos relacionados con la disciplina fiscal, no quedaba claro qué otros beneficios se habían
obtenido a partir de la introducción de estas reformas. Por otra parte, a una economía con mayor
apertura -y en este caso México fue uno de los ejemplos más acabados de esta situación- le
corresponde ciertamente un aumento en su vulnerabilidad frente a sacudidas externas. Cuando hacia
el final del mandato de Salinas de Gortari se perfilaban elementos anómalos, tales como una
alarmante disminución de las reservas en dólares del tesoro mexicano, no se consideró la
posibilidad -ni por parte del gobierno saliente ni por el de Ernesto Zedillo- de que esto podía afectar
la dinámica de inversiones y los flujos de capital hacia el interior del país. Pero cuando este tipo de
situaciones salieron a la luz se desencadenó una crisis interna de gran magnitud y, de la misma
manera que la propia vulnerabilidad fue un desencadenante, también lo fue en otros países que
inmediatamente se hicieron eco de esta crisis como si fuera propia. Nacía así el “efecto Tequila”xxxv.

Comparando las experiencias: una lección para América Latina

Pese a las diversas situaciones particulares que Argentina, Perú y México atravesaron para
concretar su proceso de reformas estructurales, éstas tuvieron lugar de una manera u otra. La
urgencia generada por los fracasos del modelo económico anterior, las presiones internas y externas
impulsaron un salto hacia adelante en la modernización del Estado, algo que no sucedía de manera
tan profunda desde hacía décadas. Así y todo, si bien se observa una orientación clara respecto de la
necesidad de estabilización macroeconómica como primer paso para instaurar un modelo de
libremercado, no sucede lo mismo cuando se ven los planes de reforma más profundos.
Privatizaciones -o achicamiento del Estado en general, reformas tributarias, reducción o eliminación
de aranceles, todas fueron pensadas como “recetas” para un mejor funcionamiento de la economía,
sin trabas del Estado, y sin embargo surgen paradojas xxxvi tales que no pueden comprenderse sin
atender al proceso político por detrás de la aplicación de medidas económicas.

Allí donde las coaliciones de apoyo se sostenían en raíces históricas y/o multisectoriales
-como en Argentina o México- eso dio un impulso aún mayor a la implementación de reformas más
profundas y radicales, e incluso lograron vislumbrarse algunos méritos en lo inmediato. Por otra
parte en Perú, como en otros procesos de reforma que no contaron con una coalición de apoyo
firme, el éxito en la implementación fue mucho más limitado y la aplicación de métodos autoritarios
pareció una salida eficiente. Y, sin embargo, el nivel de profundidad de la crisis dentro de cada país
actuó como un incentivo muy importante para que los gobiernos actuaran con un voto de confianza

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ciega, ante la desesperación que las sociedades experimentaban por un panorama que no tenía un
horizonte de cambio -a menos que éste fuera muy drástico-. Podría decirse que la democracia nunca
fue tan delegativa como en estos momentos.

Este período también contiene la propuesta e implementación de sendas reformas políticas,

las cuales tuvieron lugar obedeciendo a una necesidad de cambio institucional que acompañara
desde el Estado la evolución del modelo neoliberal: tanto Argentina, como Perú y México
modificaron sus Constituciones para adaptarlas a las nuevas realidades, ya sea capitalizando los
éxitos obtenidos en el programa económico -como pareciera ser el caso de la reforma impulsada por
Menem- o como una manera de aplacar los reclamos ante la falta de institucionalidad y
transparencia, lo cual en definitiva podía opacar los méritos de obedecer a los parámetros
internacionales en materia económica.

Se reconoce que los mecanismos del mercado pueden tener un rol importante en la asignación
eficiente de los recursos, pero que en sociedades como la nuestra es absolutamente indispensable la
aplicación de programas que persigan algo más que la eficiencia económica y que por ello se requiere de
capacidad estatal para regular y corregir las deficiencias y distorsiones que puede provocar el mercado,
porque de otro modo se correría el riesgo de que la nueva orientación económica acentúe el actual
dualismo. Por un lado, la minoría que mediante la modernización productiva puede entrar a competir en
el mercado en términos de competitividad internacional y, por el otro, la masa de los que no tendrán otra
alternativa que la sobrevivencia y la creciente marginación económica y socialxxxvii.

No es que a los otros países que se han analizado -o al resto de América Latina también- les
faltara capacidad estatal. Tuvieron la capacidad de llevar a cabo reformas estructurales de un calibre
que no es común, arrastrando consigo décadas de otra orientación económica y social. Y lo hicieron
de manera bastante rápida y profunda. Pero ¿a qué precio? Porque pareciera que, en el proceso, el
Estado mismo se vio debilitado y sujeto a nuevas vulnerabilidades, lo cual a su vez provocó efectos
absolutamente nocivos para los sectores sociales que tuvieron que pagar los mayores costos de la
nueva estructura económica sin poder verse compensados de manera correlativa -a lo sumo a través
de un asistencialismo precario que no los dejara completamente librados a su suerte-xxxviii.

A modo de conclusión

El año 1995 marcó un punto de quiebre respecto a la ponderación de las políticas

económicas planteadas por el Consenso de Washington unos años antes, tanto para los gobiernos
que se analizaron a lo largo de este trabajo como para la región en general. El efecto Tequila
planteó en una etapa temprana del neoliberalismo a la latinoamericana las vulnerabilidades a las
que se sometían las economías cuya apertura al mercado no se planificaba sino en términos de

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resultar terrenos más atractivos para las inversiones extranjeras, sin tener en cuenta otros factores
claves para darle estabilidad a las reformas estructurales.

En una vista hacia dentro de estas economías, la cuestión se manifestó desde otro lugar, y
en plazos más largos aún: frente a éxitos tales como la reducción del déficit fiscal y los niveles de
inflación a nivel regional, fue un aumento en la brecha distributiva, los niveles de desempleo y
empleo precario y el deterioro o estancamiento de los sistemas de salud y educación lo que prendió
la alarma tanto al interior de América Latina como en los diversos organismos internacionales
acerca de que, precisamente, el factor económico no podía ser el único a tener en cuentaxxxix.

Quizás desde el presente esto resulte una obviedad, pero la realidad es que, incluso cuando
los programas de liberalización económica planteados desde organismos como el Banco Mundial o
el Fondo Monetario Internacional incluían la cuestión social en su agenda, lo hacían desde una
perspectiva compensatoria que buscara aplacar las desventuras de los perdedores del cambio a
corto plazo, imaginando un horizonte en el cual los beneficios del libremercado iban a derramar a
la sociedad en su conjunto. Hoy sabemos que eso no es suficiente y, aún así, ese pensamiento sigue
permeando la política públicaxl. Los Estados latinoamericanos presentaron reformas estructurales
desparejas, y como resultado de ello uno se pregunta si alguna vez lograron salir de la crisis de la
matriz estado-céntrica.

La crisis tocó fondo. ¿Cuál es ese fondo? Es la convergencia de lo siguiente: 1) un estado que como
principio legal de orden tiene escasa influencia sobre la conducta de la mayoría de los actores, como
burocracia llega a límites extremos de desintegración e ineficacia, y en un momento determinado es
incapaz de respaldar la moneda nacional; 2) un movimiento obrero derrotado, en el sentido de que ya no
es capaz de oponerse a las políticas neoliberales sino mediante protestas fragmentarias y efímeras; 3) una
clase capitalista que en gran medida se ha devorado a sí misma y cuyos verncedores se han
metamorfoseado en conglomerados centrados en las finanzas (junto con ramas del comercio y de
actividades profesionales vinculadas al consumo suntuario), y 4) un consenso generalizado de que vivir
con una inflación alta e inestable es tan intolerable que cualquier solución es mejor, aunque ella reafirme
un mundo muy desigual, en el que muchas formas de sociabilidad solidaria se han perdido xli.

Se gira sobre la misma cuestión hace por lo menos dos décadas: el Estado-nación no es
sólido en su constitución, y está en crisis. Trasladar esa crisis y la responsabilidad de su solución al
mercado no brindó una alternativa viable y hoy todavía se están pagando costos sociales e
institucionales por esto. El concepto de reforma estructural todavía tiene hoy una connotación más
asociada a los resultados negativos del neoliberalismo a la latinoamericana que otra cosa. Es
necesario revisar esto, volver a plantear la necesidad de reformas pero esta vez de una manera
consensuada regionalmente, clara en sus propuestas y sostenible a lo largo de tiempo, para dejar de

13
hablar de crisis del Estado y poner el foco de nuestra atención en cómo su consolidación puede
hacer frente a las eternas demandas de la sociedad: construcción de la democracia, crecimiento con
equidad y reducción de la desigualdad. Si en los '90 esto fracasó, es hora de volver a intentarlo.

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* Poco tiene que ver el interrogante de la autora con el take-off desarrollista, excepto para señalar que la región
todavía precisa -en su mayoría- de un despegue simbólico que le permita avizorar el rumbo en términos de proyectos
de país. La diferencia principal es que dicho rumbo, desde su punto de vista, debe ser pensado y aplicado desde y al
interior de América Latina y en ese sentido no se trata de imitar ninguna fórmula de éxito previamente establecida.
i Ikenberry, John, “La gran estrategia liberal y la persistencia del orden hegemónico de Estados Unidos durante la
posguerra” en Política y gobierno. V. IX, n° 1, 1er semestre de 2002, p. 14.
ii Ibíd., p. 15.
iii En 1994, Hayek sostenía firmemente que “Pensar que la mente humana debe dominar «conscientemente» su propio
desenvolvimiento es confundir la razón individual, la única que puede «dominar conscientemente» algo, con el
proceso interpersonal al que se debe su desarrollo. Cuando intentamos controlar este proceso no hacemos sino poner
barreras a su desarrollo y, más temprano o más tarde, provocar una parálisis del pensamiento y una decadencia de la
razón. “. Hayek, Friedrich A., Camino de servidumbre en Textos Selectos de EUMEDNET.
iv Negri, Antonio, GlobAL. Buenos Aires, Paidós, 2006, p. 46.
v Banco Mundial, “América Latina y el Caribe: diez años después de la crisis de la deuda. Capítulo 4: El Ajuste
macroeconómico como prioridad” en Informe sobre el Desarrollo Mundial. Washington, 1993, p. 41.
vi Es interesante el relato que hace Domingo Cavallo de esta situación, entendiéndolo como consenso
latinoamericano: “la importancia de 'Washington' para las reformas económicas de América Latina derivó del
liderazgo que el Gobierno de Estados Unidos demostró estar dispuesto a aportar en apoyo de las reformas decididas
por los gobiernos de los países[...]. El FMI, el Banco Mundial y el BID algunas veces ayudaron a resolver problemas
y en otras oportunidades cometieron errores, pero muy pocas veces impusieron programas que no hubieran sido
diseñados por los equipos locales”. Ver Cavallo, Domingo, “Clase N° 5: El Consenso de Washington y el liderazgo
de los Estados Unidos” en Curso en la Harvard University, Cambridge, Massachusetts, primer semestre de 2004.
vii Torre, Juan C., El proceso político de las reformas económicas en América Latina. Buenos Aires, Paidós, 1998, p.
38.
viiiNegri, Antonio, op.cit., p. 153.
* * En este sentido cabe aclarar que la clásica división de tipos de gobierno lijphartiana entre presidencialismo y
parlamentarismo no será de mucha utilidad puesto que los tres países han sido objetos de estudio de las
deformaciones del presidencialismo y constituyen para Guillermo O' Donnell un cuasi-tipo ideal de democracias
delegativas. Es más fructífero para este análisis tomar categorías que permitan dar cuenta de matices más
específicos.
ix En referencia a cómo Osvaldo M. Iazetta lo caracteriza. Ver Iazetta, Osvaldo M., “Capacidades técnicas y de
gobierno en las privatizaciones de Menem y Collor de Melo” en Desarrollo Económico. Buenos Aires, v. 37, n° 146,
julio-septiembre 1997.
x Ibíd., p. 279.
xi Ibíd., p. 280.
xii Gerchunoff, Pablo y Torre, Juan C., “La política de liberalización económica en la administración de Menem” en
Desarrollo Económico. Buenos Aires, v. 36, n° 143, octubre-diciembre 1996, p. 737-
xiiiCavallo, Domingo, “Clase N° 6: Argentina hasta la crisis brasileña” en Op. Cit.
xiv Presidencia de la Nación Argentina, Carlos Saúl Menem - I (1989-1995).
xv Ibíd., p. 734.
xvi Palermo, Vicente, ¿Mejorar para empeorar? La dinámica política de las reformas estructurales argentinas.Buenos
Aires: Norma, 1999, p. 171-172.
xviiIbíd., p. 161.
xviii Damill, Mario., Fanelli, José María, y Frenkel, Roberto, “De México a México: el desempeño de América Latina
en los noventa” en Desarrollo Económico. Buenos Aires, v. 36, número especial, verano 1996, p. 61.
xixLevitsky, Steven, “Fujimori and post-party politics in Peru” en Journal of Democracy. Washington D. C., v. 10, n°
3, julio 1999, p. 79.
xx Tanaka, Martín, “Los partidos políticos en el fujimorismo y los retos de su reconstrucción” en Cavarozzi, Martín y
Abal Medina, Juan Manuel (Comps.): El asedio a la política. Rosario: Homo Sapiens, 2007, p. 332.
xxi Dancourt, Oscar, “Reforma neoliberal y política macroeconómica en el Perú” en Revista de la CEPAL. Santiago de
Chile, n° 67, abril 1999, p. 52.
xxii Levitsky, Steven, Op. Cit., p. 81.
xxiii Si bien existía a la vez una preocupación por la falta de institucionalidad
xxiv Johnson, Jaime U., “Reforma y modernización del Estado: la experiencia de Perú” en VV.AA., Reforma y
modernización del Estado. Santiago de Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y
Social, 1995, p. 329. Palabras del entonces Ministro de Economía, Carlos Bolaño.
xxv Ibíd., p. 338.
xxvi Dancourt, Oscar, Op. Cit., p. 50.
xxvii Johnson, Jaime U., Op. Cit., p. 329.
xxviii Ibíd., p. 328.
xxix La Constitución del '93 tuvo lugar más por presiones internacionales que por otra cosa. Ver Johnson, Jaime U., Op.
Cit., p. 369.
xxx Ibíd., p. 48.
xxxi Ver Damill, Mario., Fanelli, José María, y Frenkel, Roberto, “De México a México: el desempeño de América
Latina en los noventa” en Desarrollo Económico. Buenos Aires, v. 36, número especial, verano 1996.
xxxii Bazdresch, Carlos y Elizondo, Carlos, Op. Cit., p. 40.
xxxiii Ibíd., p. 49.
xxxiv Duhau, Emilio, “Pobreza, ciudadanía y política social en América Latina” en Ciudades. Puebla, n° 36, octubre-
diciembre 1997, p. 8.
xxxv Damill, Mario., Fanelli, José María, y Frenkel, Roberto, Op. Cit., p. 61.
xxxvi (Ver cita xvii)
xxxvii, Ibíd., p. 327.
xxxviii En Argentina ni siquiera eso: el gasto social tuvo algunos incrementos -lo cual de todas maneras era de
esperarse-, pero en lo esencial no hubo grandes programas nacionales de compensación; en Perú el asistencialismo
tuvo fines electorales y en México no se puede negar que el PRONASOL, entre otros, fueron programas de gran
alcance, pero que de todas maneras eran parches provisorios antes que políticas de Estado de largo plazo.
xxxix Como la estrategia cepaliana de “ajuste positivo”. Ver Johnson, Jaime U., Op Cit., p. 362.
xl Draibe, Sônia Miriam, “Neoliberalismo y políticas sociales: reflexiones a partir de las experiencias
latinoamericanas” en Desarrollo Económico. Buenos Aires, v. 34, n° 134, julio-septiembre 1994, p. 185.
xli O' Donnell, Guillermo, “Acerca del Estado, la Democratización y Algunos Problemas Conceptuales: una perspectiva
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