Regime de acumulação e configuração
do território no Brasil
Resumo
No quadro cíclico de crise e recuperação da
economia capitalista ao longo do século XX, a
criação de um mercado mundial pressupunha
uma relativa autonomia territorial dos Estados
nacionais. Durante a acumulação intensiva, os
espaços nacionais tendiam a apresentar siste-
mas urbanos hierárquicos, áreas polarizadas
e, freqüentemente, desenvolvimento desigual.
Com a reestruturação da economia mundial
em direção à acumulação flexível, algumas
das regularidades começaram a se modificar.
Houve conseqüências sobre o desenvolvimento
econômico e sobre a dinâmica espacial de dife-
rentes países, como a intensificação do papel
das redes. O texto busca compreender em que
medida diferentes regimes de acumulação con-
dicionam diferentes formas de configuração
territorial. A análise toma o cenário internacio-
nal como contexto geral para processos histó-
ricos do desenvolvimento espacial brasileiro.
Palavras-chave: regime de acumulação;
território; região; desenvolvimento territorial;
desenvolvimento regional; desenvolvimento
espacial brasileiro.
cadernos metrópole 20
Lúcia Cony Faria Cidade
Glória Maria Vargas
Sérgio Ulisses Silva Jatobá
Abstract
In the cyclical background of crisis and recovery
of the capitalist economy throughout the
20th century, the creation of a world market
presupposed some territorial autonomy of the
national States. During intensive accumulation,
national spaces tended to present hierarchical
urban systems, polarized areas and,
frequently, unequal development. With the
restructuring of the world economy towards
flexible accumulation, some of the regularities
started to change. There were consequences
concerning economic development and the
spatial dynamics of different countries, such
as the growing role of networks. The text
aims to understand to what extent different
accumulation regimes condition different
forms of territorial configuration. The
analysis adopts the international scenario
as background for historical processes in
Brazilian spatial development.
Keywords: accumulation regime;
territory; region; territorial development;
regional development; Brazilian spatial
development.
pp. 13-35 20 sem. 2008
 lúcia cony faria cidade, glória maria vargas e sérgio ulisses silva jatobá
Introdução1
A fase contemporânea do desenvolvimento
econômico internacional que seguiu o for-
dismo ou regime de acumulação intensiva
caracteriza-se pela emergência do capital
financeiro e pela acirrada competitividade,
apoiadas por acelerados avanços tecnoló-
gicos e flexibilidade nos métodos de pro-
dução e de gestão. É também conhecida
como regime de acumulação flexível. En-
tre as tendências das últimas décadas está
a constituição, consolidação e expansão de
blocos econômicos que limitam a autono-
mia dos Estados sobre decisões relativas a
seus territórios e estabelecem uma escala
supra-regional e a mescla de redes mate-
riais e imateriais de apoio à acumulação
sobre os territórios nacionais. Outra ten-
14 dência é o aumento das conexões diretas
entre empresas transnacionais localizadas
em centros metropolitanos mundiais e em-
presas subordinadas em centros regionais­
e locais de outros países, cujas atividades
se regem, dessa forma, de acordo com in­
teresses externos. No Brasil, esse desen­
rolar tem adquirido contornos expres-
sivos, ilustrando a necessidade de uma
reinterpretação, não apenas de processos­
concretos como também de concepções
encarregadas de dar sentido a esses mo-
vimentos. O objetivo deste trabalho é
compreender, no quadro de diferentes
regimes de acumu­lação comandados pela
escala mundial e seu centro hegemônico,
como a dinâmica do desenvolvimento bra-
sileiro recente se relaciona com a configu-
ração territorial do país.
Um dos aspectos marcantes do de-
senvolvimento brasileiro são os contrastes­
cadernos metrópole 20 pp. 13-35 20 sem. 2008
entre riqueza e pobreza produzidos e re-
produzidos ao longo de sua história. As
desigualdades sociais são visíveis quando se
comparam os níveis de renda, de qualidade
de vida e de vulnerabilidade dos distintos
grupos da população. Embora em um mes-
mo país, ricos e pobres parecem viver em
dois mundos extremamente diferentes. As
desigualdades entre os ramos da econo-
mia se expressam nos grandes diferenciais
de produtividade, qualificação e remune-
ração que refletem diferentes níveis de
investimentos, complexidade tecnológica,
formalidade e informalidade das diferen-
tes atividades. As desigualdades espaciais
manifestam-se nos centros metropolitanos
e urbanos, por meio da segregação, e, ain-
da, nas áreas rurais, articuladas de forma
diferenciada aos processos de acumulação
vigentes. Acompanham as desigualdades
sociais, econômicas e espaciais processos
intensos e continuados de degradação do
meio ambiente.
No quadro do Estado reformado, com
grandes restrições de recursos para inves-
timentos públicos, políticas de apoio ao de-
senvolvimento social e de proteção ao meio
ambiente apresentam alcance limitado. A
lógica que se impõe, apoiada por fortes
pressões na arena política, facilitada pela
disseminação de uma ideologia consumista
e temperada por um mercado de trabalho
altamente excludente, é a dos requisitos da
acumulação. Dadas as diferentes dimen-
sões desses apoios, uma das mais relevan-
tes e menos comentadas é a organização
territorial. Na fase de industrialização, por
trás de um discurso desenvolvimentista,
a malha territorial implantada pelo Esta-
do foi estratégica para expandir a atuação
de grupos regionalizados para a escala
 regime de acumulação e configuração do território no brasil
nacional.­ A captura do Estado por frações
do Centro-­Sul,­­sob o discurso das desigual-
dades regionais e da integração, foi muito
bem documentada por Chico de Oliveira
(1977, pp. 75-78).
Em anos recentes, as redes territoriais
têm servido de base para interesses nacio-
nais e também internacionais voltados para
a consolidação de áreas produtivas em ativi-
dade e para a incorporação de novas áreas
ao modelo dominante. Um exemplo obser-
vado por Silva são as agroindústrias, cres-
centemente articuladas a redes de apoio ur-
bano, redes técnicas e redes de escoamento
da produção (2008). Configura-se um cená-
rio no qual forças internas e externas atuam
sobre o Estado para garantir a implantação
e manutenção de uma malha territorial em
sintonia com os requisitos da acumulação.
Assim, entre as questões de reflexão estão:
Quais as relações entre mudanças no regime
de acumulação e dinâmica territorial? Qual
o papel do Estado e das políticas públicas de
desenvolvimento na configuração do territó-
rio brasileiro?
Um dos pressupostos deste trabalho é
que o contexto socioeconômico e ambien-
tal concidiona ações públicas e privadas de
gestão do território. Os resultados dessas
ações tendem a se projetar sobre diferen-
tes dimensões, entre as quais a organiza-
ção espacial. Outro pressuposto considera
que processos dominantes com gênese na
escala mundial, embora sem um rebati-
mento mecânico ou absoluto, tendem a se
refletir na escala nacional; essa, por sua
vez, apresentaria efeitos sobre a escala
regional e a local. Uma perspectiva com-
plementar é a análise da dinâmica tem-
poral, que pode ser compreendida com o
auxílio da periodização.­Na medida­em que
cadernos metrópole 20
se trabalha com escalas, uma periodização
no âmbito mundial, mais amplo, pode ser
desdobrada ou ajustada ao se tratar da
escala nacional e assim sucessivamente.
Períodos mais recentes podem ser tra-
tados em mais detalhe do que perío­d os
anteriores.­
Considerando a necessidade de um
tratamento específico para os sistemas
explicativos de referência, o próximo item
trata de formulações teóricas que servem
de apoio para a discussão dos processos em
análise. Em seguida, apresentam-se aspec-
tos essenciais para a compreensão do con-
texto mundial e suas transformações em
décadas recentes, em dois períodos: a fase
de acumulação intensiva e a fase de acumu­
lação flexível. Após, trata-se dos rebati-
mentos dessas mudanças na escala Brasil e
sua combinação com processos nacionais,
por meio de uma periodização articulada 15
à escala mundial. As notas teóricas a se-
guir abordam, na primeira parte, os temas
espaço, território e região e, na segunda,
desenvolvimento, regime de acumulação e
produção do espaço capitalista.
Notas teóricas:
dinâmica do espaço,
desenvolvimento e
configuração territorial
Espaço, território e região
A temática relativa ao território e à região­
pode ser inicialmente referida a uma
conceituação­ do espaço mais abstrata e
abrangente. Para Santos, o espaço inclui
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 lúcia cony faria cidade, glória maria vargas e sérgio ulisses silva jatobá
uma combinação de materialidade e da vida
que a anima. Para o autor, pode-se conside-
rar o espaço como
[...] formado por um conjunto indisso-
ciável, solidário e também contraditório
de sistemas de objetos e sistemas de
ações não considerados isoladamente,
mas como o quadro único no qual a his-
tória se dá. (Santos, 1996, p. 51)
A natureza do espaço seria, então, fruto do
fato de que ele é formado tanto pelo resul-
tado material das ações da sociedade na his-
tória como pelas ações contemporâneas que
lhe concedem um dinamismo e uma funcio-
nalidade (ibid, pp. 85-86)
A visão dinâmica do espaço é compar-
tilhada por Doreen Massey, que enfatiza
também os aspectos relacionais e a plurali-
16 dade. Massey aborda o espaço por meio de
proposições. Primeiro, reconhece o espaço
como o produto de interrelações, consti-
tuído de interações, desde o imensamente
global até intimamente pequeno. Segundo,
apresenta o espaço como a esfera na qual
é possível a existência da multiplicidade,
uma pluralidade na qual coexistem distin-
tas trajetórias. Terceiro, vê o espaço como
em permanente construção, produto de
relações embutidas nas práticas materiais,
sempre em processo de fazer-se, jamais
acabado, nunca fechado. A autora acres-
centa que não apenas o espacial é político,
mas que algumas perspectivas específicas
podem afetar questões políticas (Massey,
2008, pp. 29-30).
Uma visão complementar é a pers-
pectiva do território, que enfatiza os as-
pectos materiais e inclui um viés político.
Território,­ para Paul Claval, diz respeito
cadernos metrópole 20 pp. 13-35 20 sem. 2008
ao espaço de uma nação sendo estruturado
por um Estado. Território combina-se, para
o autor, aos processos de soberania, poder
e controle. Expressa, ainda, uma dimensão
simbólica, um sentido de enraizamento,
uma construção compartilhada e um papel
na construção das identidades sociais (Cla-
val, 1999, pp. 8-11 e 16).
Para Santos, não é o território pro-
priamente dito e sim sua utilização que o
torna objeto da análise social, uma noção
em constante revisão que tem de perma-
nente o fato de ser nosso quadro de vida
(Santos, 1998, p. 15). Para Raffestin, ter-
ritório é um espaço no qual “se projetou um
trabalho, seja energia e informação, e que,
por conseqüên­cia, revela relações marcadas
pelo poder” (1993, pp. 143-144).
Variável ao longo do tempo, a região
era vista pela geografia clássica como uma
unidade espacial caracterizada por relativa
autonomia funcional. O espaço geral era,
assim, constituído como um mosaico des-
sas unidades funcionais, por sua vez clara-
mente diferenciadas. A abordagem sistêmi-
ca retomou o conceito, adaptando-o à sua
perspectiva. Assim, passou a uma explicação
da lógica interna regional que enfatizava a
articulação funcional da hierarquia urbana
e a caracterização dos fluxos atuantes. A
articula­ção regional era vista, nessa pers-
pectiva, como um sistema regional (Gómes
Mendoza et alii, 1982, pp. 64 e 70).
Na visão contemporânea de Santos, a
partir da perspectiva do planeta e da his-
tória como totalidades em transformação,
energizada pela divisão internacional do tra-
balho, a região e o lugar expressariam as-
pectos funcionais e permitiriam a percepção­
empírica do mundo. A partir da divisão dos
recursos­totais do mundo, de sua distribuição­
 regime de acumulação e configuração do território no brasil
diferencial­ e de sua combinação local, cada
região ou lugar adquire sua especificidade.
Assim, sua significação decorre da totalidade
de recursos e responde à dinâmica histórica
(Santos, 1996, p. 131).
Ann Markusen, tendo em vista a difi­
culda­de de conceituar região de forma dis-
sociada do marxismo e de uma teoria do
desenvolvimento, parte de um conceito ope-
racional, aplicado aos Estados Unidos. Con-
sidera região como um território delimita-
do, maior do que uma região metropolitana
padrão (SMSA). Naquele país, as desigual-
dades regionais, em larga medida, foram
absorvidas pela generalização de um padrão
de acumu­lação. Assim, para a autora, muito
mais útil é o conceito de regionalismo. Este
pode ser considerado inicialmente como a
adoção de uma demanda territorial por al-
gum grupo social (Markusen, 1980b, p. 3).
A autora acrescenta:
Nos últimos cem anos, muito mais do
que demandas econômicas ou cultu-
rais, a estrutura política e o poder po-
lítico têm crescentemente se tornado
as causas­ e objetivos do regionalismo.
(Ibid., p. 38)
Avançando na argumentação, a autora
enuncia:
O Estado é aquele conjunto identificá­
vel de instituições que organizam e
intervêm­ sobre todos os outros aspec-
tos da vida social, codificado na lei e
apoiado pela ameaça de poder de polí-
cia. (Ibid., p. 9)
Considerando o Estado e suas relações po-
líticas como a chave para uma caracteri-
zação abstrata do regionalismo, a autora
cadernos metrópole 20
conceitua:­ “Regionalismo é uma demanda
política de um grupo social identificado ter-
ritorialmente contra um ou vários mecanis-
mos do Estado.” Markusen acrescenta que
se as relações sociais são o sujeito do regio-
nalismo, as demandas políticas sobre o Esta-
do são o seu objeto. A partir daí, a pesquisa-
dora busca uma possível definição de região
como “uma unidade territorial com alguma
forma de status político, real ou pretendido”
(ibid., pp. 13, 15 e 16).
Alain Lipietz, ao abordar o caso fran-
cês, também privilegia as relações sociais,
mas reflete uma situação de desigualdades
regionais mais significativas do que nos Es-
tados Unidos. Afirma que os espaços devem
ser definidos a partir de análises concretas
e suas diferenças apreendidas a partir de
diferentes tipos de dominação e de articula-
ção dos modos de produção (1979, p. 36).
O autor observa também as relações entre 17
as instituições e centros de poder político
e a distribuição do espaço socioeconômi-
co. Acrescenta que, na dimensão espacial,
temos a intervenção da instância política:
a) na reprodução da espacialidade do mo-
do de produção, ligada à administração do
território; e b) na articulação espacial dos
modos de produção, ou na evolução das ar-
mações regionais, que seria ligada à ação
regional (ibid., pp. 175-176).
A abordagem pode ser complementa-
da com uma breve visão sobre redes. Para
Raffestin,
Uma rede é um sistema de linhas que
desenham tramas. Uma rede pode ser
abstrata ou concreta, invisível ou visí-
vel. A idéia básica é considerar a rede
como algo que assegura a comunicação.
(1993, p. 156)
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No entender de Santos, as redes podem ser
interpretadas do ponto de vista da realidade
material e da dimensão social. Pelo ângulo
da realidade material, N. Curien conceitua
rede como
[...] toda infra-estrutura permitindo o
transporte de matéria, de energia ou
de informação e que se inscreve sobre
um território onde se caracteriza pela
topologia dos seus pontos de acesso ou
pontos terminais, seus arcos de trans-
missão, seus nós de bifurcação ou co-
municação. (Cf. Santos, 1996, p. 209)
Considerando a dimensão social, a “rede é
uma imagem do poder ou, mais exatamente,­
do poder do ou dos atores dominantes”
(Raffestin,­ 1993, p. 157). A ênfase nos as-
pectos hierárquicos apresenta-se não somen-
18 te nas redes de comunicação construídas ao
longo da história para controlar territórios,
mas também nas redes da atualidade.
O contexto do avanço do capitalismo é
de barreiras e incertezas. Para Harvey, não
somente a racionalidade intrínseca à geo-
grafia histórica do capitalismo, mas também
suas contradições são essenciais ao entendi-
mento do processo. Algumas necessidades
contribuem para conformar o espaço, como
a aceleração do tempo de turnover e a eli-
minação de barreiras espaciais. A acelera-
ção do tempo de turnover implica diminuir
o tempo de circulação do capital e acelerar
o ritmo do desenvolvimento. Investimentos
de longo prazo, no ambiente construído,
como a infra-estrutura de apoio à produ-
ção, ao consumo, às trocas e à comunicação
e, ainda, projetos governamentais de largo
horizonte são precondições para esses ga-
nhos (Harvey, 1997, p. 411).
cadernos metrópole 20 pp. 13-35 20 sem. 2008
A abordagem acima apresentou, à luz
do desenvolvimento capitalista, breves co-
mentários com vistas a um encadeamento
entre os conceitos de espaço, território, re-
gião e redes, buscando uma interpretação
com base na geografia histórica do capita-
lismo. Para subsidiar a análise de proces-
sos históricos na escala mundo e na escala
Brasil,­que seguem mais abaixo, apresenta-
se a seguir breve abordagem sobre aspec-
tos espaciais do desenvolvimento.
Desenvolvimento, regime
de acumulação e produção
do espaço capitalista
Tendo em vista as aceleradas mudanças do
mundo contemporâneo diante da globaliza-
ção, um tema que suscita amplos debates é
do desenvolvimento. Ainda assim, por um
longo tempo, a questão das causas e condi-
ções do desenvolvimento tem ocupado não
apenas análises, mas também proposições de
políticas cujos resultados têm se mostrado no
mínimo incertos. Um dos aspectos particula-
res é a questão do desenvolvimento desigual,
que não se restringe a setores e ramos da
economia, mas ocorre também no tempo e
entre regiões. Na visão da economia política,
o desenvolvimento espacial desigual se refere
ao progresso diferencial das relações sociais
capitalistas e setores ao longo de territórios
(Markusen, 1980a, p. 32). Uma perspecti-
va de análise seria a da divisão regional do
trabalho ou do processo de acumulação de
capital e de homogeneização do espaço eco-
nômico (Oliveira, 1977, p. 25).
Segundo Smith, duas tendências con-
traditórias atuam na produção do espaço
capitalista: a diferenciação e a equalização.
 regime de acumulação e configuração do território no brasil
O resultado dessa contradição na paisagem
aparece como o padrão existente de desen­
vol­vimento desigual. A tendência à diferen­
ciação espacial de níveis e condições de de-
senvolvimento teria como base histórica a
divisão do trabalho na sociedade, que traria
implícita a divisão territorial do trabalho.
Ainda que as condições naturais tenham
sido uma fundação original da divisão do
trabalho,­em sociedades mais desenvolvidas,
essa reflete uma dinâmica social relaciona-
da ao consumo produtivo e ao desenvolvi-
mento das forças produtivas (Smith, 1988,
pp. 149 e 152-153).
Ao lado da tendência para a diferencia-
ção, Smith observa que existe uma tendên-
cia do capital para uma equalização. Assim,
ainda que o espaço geográfico se diferencie
internamente em espaços absolutos distin-
tos, em diferentes escalas, o espaço global é
produzido como um espaço relativo. Dessa
forma, a necessidade de expansão de merca-
dos pelo espaço global e, ainda, a tendência
à uniformização das condições de produção
e do desenvolvimento das forças produti-
vas seriam fatores de uma equalização. A
contradição entre a tendência à diferencia-
ção e a tendência para a equalização seria
determinante do desenvolvimento desigual.
Assim, a acumulação de capital cresce, por
um lado, por meio do desenvolvimento da
divisão do trabalho e, por outro lado, pelo
nivelamento de modos de produção tradi-
cionais às condições de produção dominan-
tes (ibid., pp. 169-170).
Em visão que revisita e reconceitualiza
abordagens anteriores, Brandão propõe al-
guns processos-chave para a compreensão­
do movimento desigual da acumulação­ de
capital no espaço. Para o autor, a análi­se crí-
tica necessita de uma verificação articulada,­
cadernos metrópole 20
nos recortes territoriais, dos seguintes pro-
cessos: 1) homogeneização; 2) integração;
3) polarização; e 4) hegemonia. O autor
acrescenta que todas as linhas de análise so-
cial que trataram do desenvolvimento desi-
gual dos espaços regionais trataram desses
processos por meio de proposições teóricas
(Brandão, 2007, p. 70).
O primeiro processo é o de homogenei-
zação. A homogeneização seria uma forma
de estabelecer requisitos básicos universais
para a valorização do capital, dessa forma
tornada progressivamente mais ampla. O
segundo processo é o de integração. Na vi-
são de Brandão, a integração trata da dinâ-
mica coercitiva da concorrência, que passa
a atuar nos espaços abertos pela homoge-
neização de forma seletiva e impositiva. O
terceiro processo é a polarização. O avanço
das forças produtivas incorre em polari-
dades, “campos de forças” distribuídas no 19
espaço de forma desigual; e centralidades,
que expressam estruturas de dominação ca-
racterizadas pela assimetria e pela irreversi-
bilidade. O quarto processo é o de hegemo-
nia. O autor esclarece que a configuração
política e a correlação de forças de um país
expressam cortes regionais e locais bastan-
te nítidos (ibid., pp. 71-83).
Os processos que se estabelecem no
espaço em decorrência da dinâmica da
acumu­lação contribuem para estabelecer
uma configuração territorial em contínua
mutação. Além disso, para compreender
processos espaciais é essencial incorpo-
rar uma perspectiva histórica. No caso
de processos que se originam na escala
mundial e se expandem pelos espaços na-
cionais, embora caiba evitar rebatimen-
tos mecanicistas, é útil referir-se a ten-
dências relativas à acumu­lação intensiva
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e à acumulação flexível e sua expressão
espacial.
Para Santos, a configuração territorial
se compõe do conjunto de sistemas naturais
e dos acréscimos superpostos pela socie-
dade em uma área ou país (Santos, 1996,
p. 51). Assim, as combinações associadas
ao fordismo podem ser consideradas como
decorrentes­ da necessidade de utilização
ampla de recursos e produção em larga es-
cala, com vistas a atender a um consumo de
massa. Ao mesmo tempo, segundo Cidade,
em sintonia com os fatores clássicos de lo-
calização, as grandes unidades de produção
buscavam localizar-se em áreas próximas a
fontes de matérias-primas ou a mercados,
como forma de diminuir os custos de trans-
portes. A formação de complexos indus-
triais e a expansão metropolitana, propícias
às economias de escala e de aglomeração,
20 representaram a configuração territorial
típica do fordismo. Outras tendências do
sistema, como a concentração e a centrali-
zação de capitais e a proliferação de empre-
sas multinacionais, atuaram no sentido de
acentuar ainda mais essas formas (Cidade,
1999, p. 229).
No quadro das relações entre processos
econômicos e sua expressão espacial, Benko
identifica uma disjunção que ocorre devido à
reestruturação produtiva; o resultado seria
um “mosaico de territórios diferenciados”.
Entre as estruturas articuladas à acumula-
ção flexível estariam os pólos tecnológicos,
integrados a redes mundiais de tecnologia e
produção e com o potencial de atuar na liga-
ção entre os quadros produtivos nacionais e
internacionais (Benko, 1996, pp. 24-25).
Além das empresas de produção flexí-
vel e dos pólos tecnológicos, o pós-fordismo­
cadernos metrópole 20 pp. 13-35 20 sem. 2008
incorpora empresas específicas, caracte-
rísticas da etapa anterior. A configuração
territorial resultante, que combina formas
diferenciadas, reflete essa convivência ao
mesmo tempo em que lhe dá suporte. As-
sim, complexos produtivos que ultrapas-
saram a crise do modelo de acumulação
intensiva e se integraram ao novo sistema
convivem com novas áreas de articulação
aos circuitos produtivos.­ Ao se adaptarem
às novas tendências, algumas áreas passa-
ram a se organizar sob a forma de sistemas
produtivos espaciais de diferentes níveis e
com distintas formas. Algumas dessas áreas
apresentam potencialidades para processos
de desenvolvimento a partir de uma base
tecnológica e gerencial que favorece a ino-
vação. Além disso, o desenvolvimento local
baseado na competitividade, na inovação e
em modelos de gestão depende de qualifi-
cações nem sempre disponíveis. Assim, a
constituição diferencial dessas novas áreas
de acumulação pode acabar contribuindo
indiretamente para o aumento das desigual-
dades regionais.
Para compreender as relações entre
mudanças no regime de acumulação e di-
nâmica territorial e, também, o papel do
Estado e das políticas públicas de desen-
volvimento na configuração do território
brasileiro, é necessário ir além das refle-
xões conceituais. Em sintonia com o pres-
suposto da influência de processos globais
em diferentes escalas, apresenta-se a se-
guir um breve resgate do contexto social,
econômico e político mundial em seu de-
senvolvimento histórico a partir do século
XX. Mais adiante, discute-se a dinâmica
brasileira articulada a esses processos e
seus efeitos territoriais.
 regime de acumulação e configuração do território no brasil
Processo de acumulação
e configuração do
território em escala
mundial
O avanço da racionalidade e da ciência oci-
dental têm servido de base para um proces-
so de desenvolvimento que se caracteriza
por uma crescente produção de mercadorias
e por um insaciável uso dos recursos da na-
tureza. Na outra ponta do circuito produtivo
está a esfera do consumo que, com base em
necessidades criadas, realimentadas e per-
petuadas, é levada a atuar em sintonia com
as exigências de uma produção voltada pa-
ra a garantia e a multiplicação do lucro. No
Brasil, ao lado de uma oferta transbordante
de bens e serviços mais e mais associados
a interesses internacionais, encontra-se cada
vez menos autonomia nas atividades econô-
micas nacionais, o que se particulariza nas
escalas regional e local. Mesmo os ramos
mais tradicionais, como alimentos e vestuá-
rio, e mesmo as áreas mais remotas acabam
se modificando para abraçar conveniências
tecnológicas, muitas vezes, no interesse de
capitais de origem longínqua. Essas trans-
formações, que também influenciam as
formas de consumir, refletem tendências
de longo prazo no quadro produtivo brasi-
leiro. Essa dinâmica, por sua vez, encontra
condicionantes históricos em processos de
transformação que, ditados pelos centros
hegemônicos, se estabeleceram ao longo do
último século.
cadernos metrópole 20
Fordismo e configuração de
território mundial até o final
dos anos 1960
Cenário socioeconômico do fordismo
mundial até o final dos anos 1960
Os grandes construtores da atual integra-
ção de mercados foram os Estados Unidos
que, acompanhados de outros países cen-
trais, estabeleceram as bases de uma nova
etapa da acumulação capitalista ao longo do
século­ XX. Esse processo pode ser dividido
em duas fases: enquanto a primeira começa
no início do século e se prolonga até o final
da década de 1960, a segunda se inicia na
década de 1970 e alcança o final dos anos
noventa, avançando sobre os primeiros anos
do século XI.
Na primeira fase, a sociedade deu gran-
21
des saltos no conhecimento científico, esta-
beleceu avanços significativos na capacidade
de produzir mercadorias e deu continuidade
à disseminação da ideologia do progresso.
Em suas manifestações culturais, o período
pode ser considerado como um prolonga-
mento da modernidade; em sua expressão
socioeconômica, identifica-se com o fordis-
mo ou regime de acumulação intensiva. Na
segunda fase, mantendo uma continuidade
nas grandes tendências do sistema, o capi-
talismo mundial estabeleceu mudanças que
serviram de escudo no enfrentamento de
crises. Do ponto de vista cultural, esse pe-
ríodo identifica-se com a pós-modernidade,
enquanto, nos aspectos socioeconômicos,
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equaciona-se com o pós-fordismo ou regime
de acumulação flexível.
A periodização adotada não pretende
enquadrar diferentes países em modelos es-
tanques; pretende identificar tendências que
podem predominar em algumas áreas­ e se
manifestar de forma incompleta ou modifi-
cada em outras. Dessa forma, a breve abor-
dagem sobre esses processos gerais procura
delinear seus principais condicionantes como
referência para a interpretação de suas ma-
nifestações em países periféricos. No Brasil,
a dinâmica econômica internacional, ao se
projetar sobre o território do país, contri-
buiu para estabelecer os parâmetros de de-
senvolvimento. Por sua vez, a incorporação­
nacional no padrão de acumulação dominan-
te foi instrumental para relativizar os efeitos
de crises internacionais.
Para fazer frente aos altos e baixos da
22 economia capitalista e à longa recessão dos
anos trinta, o governo norte-americano foi
forçado a abrir mão de preceitos até então
prevalecentes de soberania do mercado.
Passou a pautar-se por ações de cunho key-
nesiano voltadas para elevar a capacidade
de compra da população. Um dos autores
que abordam o tema com uma perspectiva
territorial é David Harvey. Para o estudio-
so, dois pontos de apoio sustentaram o rá-
pido crescimento da demanda efetiva. Um
importante sustentáculo foi a disponibilida-
de de uma força de trabalho qualificada nas
regiões de acumulação mais avançadas dos
Estados Unidos, Europa Central e Japão.
Outro apoio substancial foi a reconstrução
de países arrasados pela Segunda Guer-
ra Mundial, com papel ativo do Estado,
acompanhado pela renovação urbana, pela
expansão espacial de redes de transpor-
tes e comunicações e pela oferta de infra-
cadernos metrópole 20 pp. 13-35 20 sem. 2008
e­ strutura­ em países centrais e também
nos periféricos. O poder de controlar um
mercado mundial que se massificava foi um
dos desdobramentos de uma racionalidade
ditada por redes financeiras hierarquizadas
(Harvey, 1991, p. 132).
Cenário produtivo do fordismo
mundial até o final dos anos 1960
As grandes mudanças que marcaram o
perío­d o em análise resultaram, em larga
medida, da organização produtiva que se
tornou característica do fordismo e que
serviu de base para o rápido crescimento e
a larga expansão­ desse modelo a partir dos
Estados Unidos. Uma das principais bases do
sistema foi o taylorismo e sua proposta de
administração científica, que se desdobrou
na linha de montagem, essencial para a pro-
dução em larga escala e para o consumo de
massas. Em conjunto, essas características
se tornaram as grandes responsáveis pela
expansão econômica dos países da Europa
Ocidental e do Japão que, a partir dos anos
cinqüenta, também passaram a adotar a
produção em moldes fordistas.
Para alguns autores, como Aglietta,­
entre as principais transformações pro-
movidas pelo sistema fordista estão mu-
danças substanciais no processo de tra-
balho e nas condições de vida do opera-
riado, entre as quais o aumento do nível
de consumo e uma maior atuação dos
sindicatos em torno de interesses coleti-
vos. Para Aglietta, o fordismo pressupõe
que o processo de produção se articula ao
modo de consumo no que foi chamado de
regime de acumulação intensiva. Enquan-
to o trabalho assalariado se universaliza,
 regime de acumulação e configuração do território no brasil
seu conteúdo­ particular­ é a produção em
massa (Aglietta,­1979, p. 117).
Outro autor que trata do fordismo é
Lipietz, para quem o modo de distribuição
continuada do produto, encarregado de di-
rigir a congruência entre as mudanças nas
condições de produção e nas de consumo
em um dado período, é o que se chama de
regime de acumulação. Seria, então, preciso
que se cumprissem alguns requisitos, encar-
regados de garantir a reprodução continua-
da do regime de acumulação; isso seria feito
pelo modo de regulação, um sistema de for-
ças institucionais, normas e comportamen-
tos que, por meio de práticas coercitivas ou
incitativas, levam os diferentes grupos so-
ciais a se adequarem a essas forças (Lipietz,
1982, pp. 5-6). As mudanças provocadas na
esfera da produção e do consumo, ao se ge-
neralizarem nas economias avançadas, alte-
raram de forma intensa as relações sociais,
enquanto afetaram profundamente o modo
de interagir com o território.
Efeitos do fordismo sobre
a organização espacial mundial
até o final dos anos 1960
No período em questão, ao lado da expan-
são da industrialização nos países avança-
dos, verificou-se grande crescimento agrí-
cola e um aumento substancial da população
vivendo em cidades e áreas metropolitanas.
Palco de um processo de desenvolvimen-
to continuado, esses países já dispunham
ou tinham condições de construir suporte
territorial e infra-estrutura em nível su-
ficiente para dar continuidade à acumula-
ção, em parte concentrada em complexos
industriais. Ao mesmo tempo, países que
cadernos metrópole 20
recém-adotavam processos de substituição
de importações como um caminho para o
desenvolvimento tinham menos condições
de absorver o modelo fordista. Assim, a
desigualdade foi uma das características,
tanto dos processos de acumulação que aí
se estabeleceram como da configuração ter-
ritorial resultante. Na medida da ampliação
do padrão de acumulação para novas áreas,
pode-se identificar também uma tendência
à equalização.
A expansão do fordismo pelo espaço
mundial sob influência norte-americana, pro-
gressivamente, levou sua racionalidade não
apenas para a esfera da produção, mas tam-
bém para a do consumo, com repercussões­
sobre as dinâmicas sociais, culturais e ter-
ritoriais. Após uma fase de expressivo
crescimento,­ o modelo atingiu seu limite
e iniciou uma trajetória de declínio e crise,
que levou à necessidade de uma reestrutu- 23
ração. Com vistas a garantir a sobrevivência
do modelo capitalista, a partir dos anos se-
tenta e até os dias de hoje, estabelecem-se
mudanças significativas no sistema que vêm
alterando em larga medida as relações entre
países e sua dinâmica social e econômica.
Pós-fordismo e configuração
do território mundial a partir
dos anos 1970
Cenário socioeconômico do pós-fordismo
mundial a partir dos anos 1970
Ao lado do crescimento e fortalecimento
da hegemonia norte-americana, começou a
aparecer uma nova configuração geopolítica
a partir da emergência da União Européia e
pp. 13-35 20 sem. 2008
 lúcia cony faria cidade, glória maria vargas e sérgio ulisses silva jatobá
do bloco asiático, que passaram a demandar
maior participação na economia mundial.
Após um período de crescimento durante os
anos cinqüenta e sessenta, a primeira crise
do petróleo, de 1973, ocorreu a partir de
um cenário de abundância de dólares, au-
mento de preços e insegurança financeira na
esfera internacional. A reestruturação eco-
nômica, bem como modificações no quadro
social e político internacional, foi essencial
para assegurar o retorno a uma trajetória
de crescimento.
O papel central da dominação dos Es-
tados Unidos, segundo Arrighi, manteve-se
por meio de aspectos estratégicos essen-
ciais. Entre eles está o papel do Federal
Reserve System e bancos centrais de países
associados­no controle da moeda no mundo;
a capacidade de definir o ritmo e os rumos
da liberalização comercial; e o aumento da
24 participação de grandes companhias trans-
nacionais nos negócios mundiais, em par-
ticular diminuindo o peso das transações
comerciais com relação aos investimentos
diretos (Arrighi, 1996, pp. 72-73).
Uma das características das companhias
multinacionais do século XX, para Arrighi,
era seu cunho comercial e sua especialização
funcional, em concorrência ou cooperação
com outras empresas do mesmo tipo, em
processos produtivos localizados em dis-
tintos territórios. Para o autor, o aumento
de quantidade desses estabelecimentos tem
relações não apenas com sua especialização
funcional, mas também com sua capacida-
de de atuar em diferentes territórios. Ao
se iniciar a crise da hegemonia dos Estados
Unidos, com a continuidade das disputas
com a antiga União Soviética, nos primeiros
anos da década de setenta, as multinacionais
mantinham elevado nível de autonomia. Seu
cadernos metrópole 20 pp. 13-35 20 sem. 2008
sistema produtivo, comercial e de reinvesti-
mento, que alcançava a escala mundial, além
de contornar o poder do Estado, era capaz
de promover seus interesses à revelia dos
interesses, não apenas dos Estados Unidos,
mas também de outros países. Para Arrighi,
o resultado mais significativo da hegemonia
dos Estados Unidos foi o aumento do poder
das multinacionais, que foi capaz de liberar
o crescimento do capital no mundo das li-
mitações estabelecidas pelos Estados terri-
toriais (ibid., p. 74).
Cenário produtivo do pós-fordismo
mundial a partir dos anos 1970
Para Lipietz, o apogeu do fordismo verifi-
cou-se na década de sessenta, quando já se
estabeleciam as condições da crise que viria
a seguir (Lipietz, 1982, p. 21). Na verdade,
o crescimento da economia mundial, com o
fordismo estabelecido nos Estados Unidos,
Europa Central e Japão, durou até o início
da década de 1970. Para fazer frente ao es-
gotamento do modelo, que a essas alturas já
se manifestava com maior nitidez, as gran-
des empresas intensificaram os investimen-
tos diretos em novas áreas. Estabeleceram-
se em países como a Coréia do Sul, o México
e o Brasil, considerados em condições de
alavancar o processo de desenvolvimento e
constituir-se em novos mercados.
Lipietz ressalta que, nos anos setenta,
as ações para expandir o regime de acumula-
ção intensiva para países que se lançavam no
projeto de desenvolvimento tiveram alcance
limitado. Segundo o autor, a tentativa de
abrir novos mercados foi uma forma de es-
capar da redução da taxa de lucro e da crise.­
O panorama de desigualdade dos países­
 regime de acumulação e configuração do território no brasil
receptores­ favoreceu o estabelecimento de
um fordismo periférico que, para o autor,
seria um regime de acumulação com traços
híbridos (ibid., p. 21; s.d., p. 23).
A ampliação do modelo fordista pa-
ra os países periféricos precisava aliar as
vantagens locais já existentes (abundância
de mão-de-obra, matéria-prima e recursos
naturais) com a necessária modernização da
logística, de forma que permitisse a insta-
lação de filiais das empresas multinacionais
nesses países. Suas economias de base pri-
mário-exportadora deveriam se transformar
em economias industrializadas, sem perder,
contudo, sua vocação exportadora. Passou-
se a produzir, na periferia, a custos redu-
zidos, com mão-de-obra barata, matéria
prima local e infra-estrutura alocada pelos
Estados nacionais, exportando-se a preços
altamente competitivos para o centro (Jato-
bá e Cidade, 2006).
Produto da aliança entre capitais priva-
dos nacionais e o capital internacional, tendo
à frente os Estados nacionais, o fordismo
periférico foi uma das bases do processo de
substituição de importações de países que
buscavam o desenvolvimento. A partir de di-
ferentes configurações políticas, que incluí­
ram regimes ditatoriais em diversos países
e o enfraquecimento de grupos tradicionais,
o sistema foi um dos agentes da reprodução
de desigualdades sociais e regionais.
Diante de dificuldades continuadas no
âmbito internacional, os anos setenta e oi-
tenta, segundo Harvey, caracterizaram-se
pela reestruturação econômica acompanha-
da de reajustes na esfera social e política.
Ao mesmo tempo, surgiram inovações no
âmbito da organização industrial e, ainda,
na sociedade e em sua organização políti-
ca. O autor conjetura que essas tentativas
cadernos metrópole 20
sinalizam mudanças em direção a um novo
regime de acumulação, articulado com um
também novo sistema de regulação social
e política, o regime de acumulação flexível
(Harvey, 1991, pp. 145-146).
As principais características do regime
de acumulação flexível seriam, para Harvey,
mudanças nos processos de trabalho, nas
práticas de consumo, nas formas de gestão,
nos estilos de vida, nas manifestações cultu­
rais, nos papéis do Estado e nos aspectos
espaço-temporais. Entre outras mudanças,
estão novos ramos produtivos, diferentes
serviços financeiros e novos mercados, num
quadro em que se destaca a importância das
inovações em uma variedade de áreas, como
a comercial, a tecnológica e a administrativa
(ibid., p. 147).
Alvo de diferentes pressões, os países
periféricos tentam se adaptar à acumulação
flexível, também chamada de pós-fordismo, 25
que se acompanha de um receituário neoli-
beral voltado para a desregulamentação da
economia e para a limitação do papel social
do Estado. Caracterizadas pelas desigual-
dades e pela existência de grande número
de empresas tradicionais ao lado de ramos
avançados, muitas dessas economias enfren-
tam dificuldades para promover as atualiza-
ções preconizadas. Nesse quadro, tendem a
se reproduzir as desigualdades econômicas,
sociais e espaciais.
Efeitos do pós-fordismo sobre
a organização espacial mundial
a partir dos anos 1970
O espaço mundial caracterizou-se, para­
Harvey,­ por mudanças aceleradas na pro­
dução­ do desenvolvimento desigual, não
pp. 13-35 20 sem. 2008
 lúcia cony faria cidade, glória maria vargas e sérgio ulisses silva jatobá
apenas entre setores, mas particularmen-
te entre regiões­ geográficas. Entre essas
mudanças estaria o aumento do número
de postos de trabalho em atividades de
serviços e a implantação de plantas indus-
triais em regiões não desenvolvidas. Essas
tendências aparecem sob a forma de novos
arranjos produtivos em áreas sem tradi-
ção de desenvolvimento, como a Terceira
Itália, Flandres, os inúmeros aglomerados
voltados para a produção de tecnologia da
informática e, nos países de industrializa-
ção recente, uma variedade de localidades
(ibid., p. 147).
A análise sugere que o regime de
acumu­lação flexível está deixando sua mar-
ca na dinâmica territorial do capitalismo
mundial. Diante das mudanças das últimas
décadas, a capacidade de operar com eleva-
dos níveis de competitividade e com ganhos
26 continuados de produtividade dependem
em larga medida de atividades econômi-
cas de alto conteúdo tecnológico e de ele-
vada dependência das comunicações e da
informação. Enquanto algumas regiões se
enquadram nesses requisitos e ocupam a
frente dinâmica do capitalismo internacio-
nal, outras se articulam de forma incom-
pleta ao modelo e podem constituir-se em
áreas decadentes, estagnadas ou de cresci-
mento lento. Em sintonia com as tendências
do capitalismo, as diferenças, por um lado,
aumentam a equalização, por outro, reali-
mentam as desigualdades socioespaciais.
Embora com características específicas, es-
se processo se reproduz em larga medida
no Brasil e também pode ser interpretado a
partir de sua evolução histórica.
cadernos metrópole 20 pp. 13-35 20 sem. 2008
Processo de acumulação
e configuração do
território na escala
nacional
Fordismo periférico
e configuração do território
brasileiro até o final
dos anos 1960
Cenário socioeconômico do fordismo
periférico brasileiro até o final
dos anos 1960
Baseado em uma economia agroexportado-
ra até as primeiras décadas do século XX, o
Brasil caracterizava-se como uma sociedade
tradicional, em larga medida subsidiária dos
principais centros consumidores mundiais,
notadamente a Europa. Contava com um
largo contingente de população rural, um
conjunto de regiões relativamente isoladas
entre si e vastas áreas do território ainda
por incorporar de maneira efetiva ao quadro
social, econômico e político do país. Tendo
à frente o Estado e frações hegemônicas
regionais com iniciativas de modernização,
a grande mudança na sociedade brasileira
estabeleceu-se a partir dos anos cinqüenta.
A nova proposta baseava-se na industriali-
zação, com a expansão de atividades produ-
tivas para o interior, o crescimento e con-
solidação das áreas urbanas e a construção
de um arcabouço territorial de apoio. Com
essas credenciais, esperava-se que o Brasil
pudesse finalmente se integrar às tendências
 regime de acumulação e configuração do território no brasil
das sociedades avançadas e aos mercados
emergentes que estavam sendo aos poucos
incorporados ao sistema fordista de produ-
ção e consumo de massa.
Em paralelo a fortes investimentos es-
tatais, a poderosa intervenção do Estado na
economia criava condições para a emergên-
cia de uma classe média com maior poder
aquisitivo, concentrando a renda em uma
parcela restrita da população, localizada geo­
graficamente na Região Sudeste. Não coinci-
dentemente, aí também estavam localizadas
as principias indústrias que necessitavam de
uma mão-de-obra melhor qualificada e, con-
seqüentemente, melhor remunerada, que,
por outro lado, também formava o mercado
consumidor para os sofisticados produtos
por elas produzidos (Jatobá, 2006).
Cenário produtivo do fordismo
periférico brasileiro até o final
dos anos 1960
Os esforços de industrialização em curso
desde os anos trinta caracterizavam-se pela
substituição horizontal de importações, tam-
bém conhecida como industrialização res-
tringida. A partir do Plano de Metas (1956-
1960) do governo Kubitscheck, foi iniciado
o aprofundamento do modelo por meio da
substituição vertical de importações, basea-
da na industrialização pesada. Adotando ca-
racterísticas de um Estado desenvolvimen-
tista, as políticas públicas atuaram de forma
a promover os investimentos necessários
nos setores de bens de capital, bens inter-
mediários e bens de consumo durável.
O governo buscou atrair capitais inter-
nacionais inseridos no sistema fordista, em
particular os da indústria automobilística. O
cadernos metrópole 20
setor industrial, dinamizado por investimen-
tos crescentes, ultrapassou a agricultura e
tornou-se o novo motor da economia brasi-
leira. Diante da opção pela concentração de
renda com vistas à continuidade da acumu­
lação, o grande crescimento econômico que
se seguiu, no entanto, contribuiu para ali-
mentar as desigualdades.
Ações de desenvolvimento regional
brasileiro até o final dos anos 1960
Nessa fase, além do Plano de Metas
(1956/1961), destacaram-se as políticas
de expansão do modelo de acumulação es-
tabelecido no Centro-Sul, assinaladas por
Oliveira como uma forma de destruição das
economias regionais. Seria um movimento
que destrói para concentrar, enquanto se
apropria do excedente das outras regiões 27
para centralizar o capital. Assim, as políti-
cas de redução das disparidades regionais
iriam além da esfera econômica; envolve-
riam movimentos na estrutura de poder e a
cooptação do Estado. Essa dinâmica estaria
particularmente representada no estabeleci-
mento de órgãos como a Superintendência
de Desenvolvimento do Nordeste – Sudene
(criada em 1959) (Oliveira, 1977, p. 76).
Becker e Egler lembram que entre as
estratégias de desenvolvimento regional
adotadas pela Sudene estava o incentivo ao
estabelecimento, no Nordeste, de unidades
produtivas originárias do Sudeste volta-
das para a substituição de importações.
Para os autores, essas ações contribuíram
para acentuar o rápido aumento popula-
cional de regiões metropolitanas do Nor-
deste, que acompanhou­ um processo tam-
bém verifica­d o em metrópoles localizadas
pp. 13-35 20 sem. 2008
 lúcia cony faria cidade, glória maria vargas e sérgio ulisses silva jatobá
em outras áreas­ do país (Becker e Egler,
1993, p. 87).
A incorporação do país ao modelo de
acumulação intensiva transformou o perfil
da produção manufatureira nacional, pro-
movendo a criação de um parque industrial
até então inexistente. Para isso, foi determi-
nante a implantação, pelo Estado brasileiro,
de uma infra-estrutura de apoio à base pro-
dutiva, permitindo também a expansão dos
mercados de consumo. A estratégia consistiu
na expansão da malha rodoviária a regiões,
até então isoladas, criando condições para
a circulação de mercadorias e na realização
de investimentos estatais em setores-chave
para a produção, como os de energia, mine-
ração e siderurgia (Jatobá, 2006).
As ações de cunho vertical estão en-
tre os traços principais das políticas de de-
senvolvimento regional da época. O Estado
28 brasileiro, por vezes com a participação de
instituições financeiras internacionais, bus-
cava promover investimentos privados, em
um contexto no qual se via o crescimento
econômico enquanto uma resposta a ações
estabelecidas de fora para dentro, o desen-
volvimento exógeno. Em um contexto no
qual predominavam capitais originários de
outras regiões para as quais os lucros tam-
bém eram canalizados, processos produtivos
locais tendiam a gerar benefícios limitados
para as populações das áreas nas quais se
instalavam.
Efeitos do fordismo periférico
sobre a organização espacial
brasileira até o final dos anos 1960
Estabelecida na fase colonial, a estrutura es-
pacial brasileira caracterizava-se, até os anos
cadernos metrópole 20 pp. 13-35 20 sem. 2008
trinta, por uma rede dendrítica, na qual di-
ferentes núcleos de uma área se conectam
em um centro urbano de convergência co-
mum. Assim, fluxos de mercadorias vindas
do interior, como produtos agrícolas ou mi-
nerais destinados à exportação, eram enca-
minhados para cidades litorâneas estabeleci-
das como portos, que faziam a ligação com
os mercados internacionais. Até o início da
década de cinqüenta, as regiões ainda eram
relativamente isoladas, enquanto os bens aí
produzidos tendiam a ficar circunscritos a
mercados regionais, que eram protegidos de
uma concorrência externa por esse mesmo
isolamento. De fato, apesar de a indústria
paulista ser, já nessa época, mais desenvol-
vida e potencialmente mais competitiva do
que as das outras regiões, as dificuldades
de interação eram muito grandes devido à
precariedade da malha rodoviária. Essa or-
ganização espacial ainda relativamente equi-
librada começou a se modificar nos anos
cinqüenta, com o aprofundamento da subs-
tituição de importações.
Um dos requisitos essenciais da mudan-
ça no padrão de acumulação, que buscava se
articular ao fordismo, e da integração do
mercado nacional sob o domínio do Sudeste
foi a construção de infra-estrutura produti-
va e a expansão das redes de circulação e
distribuição de mercadorias pelo território
nacional. Assim, a avançada indústria manu-
fatureira de São Paulo foi capaz de atingir e
conquistar os mercados das outras regiões,
que não tinham condições de competição.
Nesse cenário, o Estado, por meio das polí-
ticas de desenvolvimento regional e de equi-
pamento do território, teve um papel duplo.
Contribuiu, por um lado, para a diferen-
ciação, ao apoiar a acumulação de capitais
pelas indústrias do Sudeste, por outro lado,
 regime de acumulação e configuração do território no brasil
para a equalização, por meio da expansão­
do padrão produtivo dominante para o in-
terior do país.
Pós-fordismo e configuração
do território brasileiro a partir
dos anos 1970
Cenário socioeconômico do pós-fordismo
brasileiro a partir dos anos 1970
Em sintonia com as transformações que
buscavam enfrentar a crise capitalista na
esfera internacional, mudanças estruturais
marcaram essa fase do desenvolvimento
brasileiro. Setor dinâmico da economia, a
indústria ultrapassou a agricultura, que até
então era a responsável pela maior parte da
criação de riquezas do país e das trocas co-
merciais no mercado internacional. Ao lado
do desenvolvimento da indústria, também a
agricultura se modernizou, pela via da me-
canização, deixando estagnadas as atividades
nos moldes tradicionais. Embora a produção
industrial tenha crescido significativamente,
ao lado de sua participação no mercado ex-
terno, o país manteve-se como grande ex-
portador de produtos primários. Nos anos
recentes, a expansão da área cultivada, ao
lado de substanciais ganhos de produtivi-
dade, em particular na monocultura, tem
acentuado o papel dos produtos agrícolas na
pauta de exportações brasileiras.
Em um contexto de adequações à no-
va regulação internacional, a reorganização
das atividades financeiras foi uma das po-
líticas governamentais de apoio às mudan-
ças estruturais, o que também contribuiu
para aumentar o peso dos investimentos
cadernos metrópole 20
estrangeiros na economia. Também nessa
fase, embora o mercado interno tenha se
ampliado para incorporar a classe média, as
grandes massas populares foram deixadas à
margem. A grande contração salarial, que
atingiu de maneira especialmente forte os
trabalhadores não qualificados, contribuiu
significativamente para a intensificação das
desigualdades sociais. Mais recentemente,
essa situação começou apresentar uma
melhora, com sinais de uma diminuição da
pobreza.
Esse período começou com o cres-
cimento acelerado da economia e depois
assistiu a uma sucessão de crises. Nos pri-
meiros anos da década de setenta, houve
uma desaceleração, continuada ao longo das
décadas seguintes, em decorrência da crise
do petróleo. No início da década de oiten-
ta, para Fiori, com a crise da dívida externa
encerrava-se a era do desenvolvimentismo. 29
A partir daí, em sintonia com os países cen-
trais que retomavam a linha liberal-conser-
vadora, ia se consolidando a nova estratégia
neoliberal que os Estados Unidos adotavam
para a América Latina e seu correspondente
ideário (Fiori, 2001, p. 181).
O prolongamento de uma fase de bai-
xo crescimento econômico, agravado por
proces­sos inflacionários intensos, que sub-
sistiram até a década de noventa, acompa-
nhou-se de elevado endividamento público.
A integração aos requisitos da economia
globalizada sem o aumento da capacidade de
absorção de grandes contingentes de mão-
de-obra tem se refletido em um grande au-
mento da exclusão social. O atual gover­no,
embora faça parte de uma tradição de críti-
ca às propostas neoliberais, tem promovido
ajustes em sintonia com essa visão. Assim,
as propostas de desenvolver políticas sociais
pp. 13-35 20 sem. 2008
 lúcia cony faria cidade, glória maria vargas e sérgio ulisses silva jatobá
abrangentes e efetivas acabam tendo alcan-
ce limitado.
Cenário produtivo do pós-fordismo
brasileiro a partir dos anos 1970
Articulado ao modelo de acumulação inten-
siva dos países centrais, o sistema adotado
nessa fase no Brasil adaptou-se às condições
vigentes na forma de sua variante, o fordis-
mo periférico. Uma das condições do mo-
delo, que era a existência de uma força de
trabalho com elevados níveis de qualificação,
só pôde ser atendida em algumas regiões­
do país, como o Sudeste e o Sul. Apesar de
propiciar, nos primeiros anos, um substan-
cial crescimento econômico, o modelo de
desenvolvimento adotado resultou em ele-
vados índices de desemprego e subemprego,
30 acompanhados de grande concentração de
renda.
Com as mudanças em direção a uma
acumulação flexível, as necessidades do
mercado levaram à elevação da intensidade
do trabalho; além disso, por um lado, à ne-
cessidade de níveis mais complexos de qua-
lificação e, por outro lado, à substituição de
postos de trabalho mais qualificados por ou-
tros menos qualificados, e, ainda, à tercei-
rização e a uma diminuição da estabilidade.
Na agricultura, a expansão da agroindústria
contribui para a acentuação da seletividade,
enquanto a ampliação da monocultura de
exportação aponta para a precariedade das
condições de trabalho. Nesse quadro, a po-
pulação excluída e os habitantes de áreas de
economia tradicional dificilmente encontram
perspectivas de articulação estável ao siste-
ma produtivo.
cadernos metrópole 20 pp. 13-35 20 sem. 2008
Ações de desenvolvimento regional
brasileiro a partir dos anos 1970
Durante a fase de modernização conserva-
dora, iniciada na fase anterior com prolon-
gamento nos anos iniciais da fase em pauta,
o planejamento governamental adotou polí-
ticas de desenvolvimento com rebatimentos
sobre o território nacional. Entre essas estão
o I Plano Nacional de Desenvolvimento – I
PND (1972/74) e o II Plano Nacional de De-
senvolvimento – II PND (1975/79). Parte do
equipamento do território por meio de infra-
es­trutura e de redes diferenciadas se estabe-
leceu a partir desses planos.
Ao longo de um extenso período de
modesto crescimento econômico, o Estado
tem encontrado limitações para manter as
extensas redes implantadas e para financiar
investimentos produtivos. Busca potenciali-
zar os recursos disponíveis, de forma a pro-
piciar apoio a setores articulados ao modelo
de acumulação hegemônico. Assim, o Plano
Plurianual – PPA 1996/1999 (Programa
“Brasil em Ação”), do Governo Fernando
Henrique, selecionava “eixos de desenvolvi-
mento” que incluíam projetos estratégicos.
Um de seus propósitos era remover obs-
táculos para o escoamento da produção de
grandes empresas articuladas ao capitalismo
internacional, como agroindústrias e mine-
radoras. Após inúmeras críticas ao seu ca-
ráter marcadamente econômico, a proposta
foi ampliada em seguida ao PPA 2000/2003
(“Avança Brasil”). Observe-se que o general
Meira Mattos, analista e teórico da geopolí-
tica brasileira, assinala que a estratégia geo­
política brasileira está contida, em parte, no
programa “Avança Brasil” (Meira Mattos,
2007, p, 52).
 regime de acumulação e configuração do território no brasil
Durante os dois governos Lula, seguem
vigentes as limitações para o financiamento
do desenvolvimento e manutenção de infra-
estrutura. Além disso, diante de pressões po-
líticas que envolvem o próprio federalismo,
tem havido movimentos em direção a ações
voltadas para o território. Assim, no PPA
2004/2007 (“Brasil de Todos”), incluem-se
programas voltados para o desenvolvimento
territorial. Programas sociais, como o Bolsa
Família, também buscam diminuir as desi-
gualdades sociais e regionais e seus efeitos.
Considerado por Filgueiras e Gonçal-
ves como o marco estratégico para orientar
ações estruturantes e a gestão macroeconô-
mica do segundo governo Lula, o Programa
de Aceleração do Crescimento – PAC foi
lançado em janeiro de 2007. Abrangendo o
período 2007-2010, o PAC contém medi-
das voltadas para a expansão da economia
e real­ça a elevação dos investimentos em in-
fra-estrutura (Filgueiras e Gonçalves, 2007,
pp. 197-198).
No que toca ao desenvolvimento regio­
nal­ e local, os resultados contraditórios de
políticas de ênfase exógena predominantes
na etapa anterior, bem como o sucesso de
experiências em variadas localidades no
cená­rio nacional e internacional, contribuí­
ram para um redirecionamento. Passou a
haver uma maior atenção para recursos e
iniciativas locais e para o envolvimento de
outros atores, além dos governamentais
em ações de desenvolvimento. Entre as
propostas adotadas em anos recentes está
a de apoio e promoção a arranjos produ-
tivos locais­ (APLs). Autores como Lemos,
Albagli e Szapiro­ mencionam a criação, em
2003, do Grupo de Trabalho Permanente
para APLs – GTP (Lemos, Albagli­e Szapiro,
2006, pp. 252-252).
cadernos metrópole 20
Ao longo do período, as ações gover-
namentais voltadas para o desenvolvimento
regional refletiram as mudanças que têm
afetado o caráter do Estado. Na fase desen-
volvimentista, as políticas se caracterizaram
pela verticalização, por seu caráter exógeno
e por uma perspectiva nacional ou regional.
Na fase neoliberal, as ações enfatizaram as
potencialidades locais, o desenvolvimento
endógeno e uma perspectiva sub-regional.
Em busca de efeitos do pós-fordismo
sobre a organização espacial brasileira
a partir dos anos 1970
Os efeitos das atividades articuladas à acumu­
lação flexível nas últimas décadas incluíram
um período de agravamento das desigual-
dades regionais, durante o qual aumentou
também a concentração de atividades eco- 31
nômicas e população nas regiões metropo-
litanas, em particular no Sudeste. Seguiu-se
uma desconcentração relativa, embora não
tenha sido homogênea. Assim, como indica
Azzoni em análise do setor terciário, nas
atividades do segmento mais dinâmico, o de
serviços, principalmente os mais modernos,
o desempenho do Sudeste é destacadamen-
te favorável. Segundo o autor, isso indicaria
que o contexto da reestruturação produtiva
dos últimos anos tem contribuído para be-
neficiar áreas que já concentram boa parte
da atividade econômica nacional (Azzoni,
2005, p. 570). Mais recentemente, novos
territórios de acumulação, como os tecno-
polos, parecem representar uma tendência
de acentuação da concentração regional no
Sudeste e em suas cercanias.
Para Araújo, nos anos recentes,
há forças concentradoras e forças de
pp. 13-35 20 sem. 2008
 lúcia cony faria cidade, glória maria vargas e sérgio ulisses silva jatobá
desconcentração.­ Assim, entre as forças de
desconcentração estão a abertura comercial,
mudanças tecnológicas, considerações logís-
ticas, a proximidade do cliente final e incen-
tivos oferecidos por governos locais. Além
disso, entre as forças de concentração es-
tão os requisitos locacionais da acumulação
flexível; e a necessidade de proximidade de
recursos humanos qualificados, de conheci-
mento e tecnologia, de infra-estrutura eco-
nômica e de mercados consumidores de alta
renda (Araújo, 2000, p. 118).
Além dos processos da economia indus-
trial, comercial e de serviços que tendem a
afetar diretamente as cidades, também ati-
vidades tradicionalmente circunscritas ao
campo expandem sua influência sobre o ter-
ritório e o sistema urbano. Assim, verifica-
se uma acelerada expansão da agricultura
capitalizada e tecnificada pelo interior do
32 país, partindo do Sul e Sudeste e seguindo
em marcha acelerada pelo Centro-Oeste em
direção à Amazônia. Grupos de interesse
voltados para essas atividades pressionam
o Estado para atender suas necessidades
de redes de infra-estrutura e logística e de
núcleos de apoio urbano dotados de equipa-
mentos e articulados a redes técnicas.
Também no caso brasileiro, o desenro-
lar do modelo de acumulação flexível, ma-
tizado pelo quadro nacional, parece estar
atuando sobre a dinâmica territorial do país.
Tanto em áreas urbanas como em rurais, a
busca da competitividade e da produtividade
por grupos integrados ao modelo dominan-
te é apoiada em larga medida pela ação do
Estado. Essa ação, por meio de políticas de
infra-estrutura e da ação regional, tende a
atuar de forma decisiva sobre a configuração
do território. Também aqui, enquanto algu-
mas regiões se articulam a esse movimento,
cadernos metrópole 20 pp. 13-35 20 sem. 2008
outras permanecem como espaços divididos,
em um sistema capitalista que tende a pro-
duzir movimentos de equalização e também
a reproduzir a desigualdade.
Conclusões
É importante analisar as forças dinâmicas da
sociedade na promoção do desenvolvimento
como forma de melhor compreender suas
implicações espaciais. Assim, este estudo
buscou compreender as relações entre mu-
danças no regime de acumulação e dinâmica
territorial; e, também, o papel do Estado e
das políticas públicas de desenvolvimento na
configuração do território brasileiro
O texto apresentou aspectos gerais do
regime de acumulação intensiva, ou fordis-
mo, buscando compreender suas tendências
espaciais, tomando caminho semelhante
quanto ao regime de acumulação flexível, ou
pós-fordismo. Convém notar que ambos os
sistemas são entendidos como referências
interpretativas de uma realidade complexa.
Em ambos os casos, apresentam-se ten-
dências duais: enquanto os movimentos da
acumulação atuam na direção de uma dife-
renciação espacial que reforça áreas já con-
solidadas, há também movimentos de equa-
lização que estendem o padrão dominante e
tendem a incorporar novas áreas.
No caso brasileiro, o Estado tem si-
do bastante ativo no apoio aos centros de
acumu­lação e sua expansão, com rebatimen-
tos sobre a configuração do território. Parte
desses processos pode encontrar legibilidade
em dinâmicas originadas no espaço mundial e
outra parte tem sido estabelecida ao longo do
desenvolvimento histórico do país. O modelo
 regime de acumulação e configuração do território no brasil

de acumulação que condiciona processos ur- escalas e se manifesta de maneira bastante

banos, metropolitanos e rurais se estabelece concreta em movimentos de gestão do terri-
segundo uma lógica que perpassa diferentes tório e na configuração territorial resultante.

Lúcia Cony Faria Cidade

Arquiteta, Mestre em Arquitetura, Mestre em Planejamento Urbano e Regional e PhD em
Planejamento Urbano e Regional. Professora Associada da Universidade de Brasília, Instituto
de Ciências Humanas, Departamento de Geografia, Centro de Desenvolvimento Sustentável e
Núcleo de Estudos Urbanos e Regionais (Distrito Federal, Brasil).
cony@unb.br

Glória Maria Vargas

Geógrafa, Doutora em Geografia pela Universidade de São Paulo. Pesquisadora da Universi-
dade de Brasília, Centro de Desenvolvimento Sustentável (Distrito Federal, Brasil).
yoya@uol.com.br

Sérgio Ulisses Silva Jatobá

Arquiteto, Doutor e Mestre em Desenvolvimento Sustentável pela Universidade de Brasília.
Pesquisador e servidor público da Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente do
Distrito Federal e Universidade de Brasília do Núcleo de Estudos Urbanos e Regionais (Distrito
Federal, Brasil).
sj.jatoba@uol.com.br 33

Nota
(1) Os autores agradecem ao parecerista anônimo por comentários que permitiram o aprimora-
mento do texto.

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Recebido em maio/2008
Aprovado em ago/2008

cadernos metrópole 20 pp. 13-35 20 sem. 2008

 Diferenciação espacial
e análise regional sob a condição
capitalista na contemporaneidade*
Ulysses da Cunha Baggio

Resumo
Este artigo se propõe a uma abordagem crí­
tica da diferenciação espacial no âmbito da
dinâmica social, especialmente sob a condi­
ção capitalista na contemporaneidade, quan­
do a dimensão contraditória e desigual de
realização territorial do capitalismo, sob os
impactos da globalização acelerada, se re­
vela mais recrudescida e, desse modo, rea­
vivando os estudos em torno da região e da
regionalização.
Palavras-chave: globalização; diferen­
ciação espacial; região; regionalização; terri­
tório.
Abstract
This article provides a critical approach to
space differentiation in the scope of social
dynamics, especially under today’s capitalist
condition, when the contradictory and
unequal dimension of capitalism’s territorial
accomplishment, under the impacts of
accelerated globalization, is more exacerbated.
In this way, the article stimulates studies about
regions and regionalization.
Keywords: globalization; space
differentiation; region; regionalization;
territory.

cadernos metrópole 20 pp. 37-56 20 sem. 2008

 ulysses da cunha baggio
Introdução
Ontologicamente, o espaço geográfico
compõe-se de “n” variáveis socioculturais e
fisiográficas que se manifestam tanto empí­
rica como abstratamente. As materialidades
produzidas pelo trabalho social, bem como
aquelas engendradas pelas dinâmicas da na­
tureza, constituem formas empiricamente
identificáveis no território, o que nos dá
a paisagem geográfica. Os componentes
abstratos (não auto-evidentes) podem ser
exemplificados, entre outros, pelas ideolo­
gias, fluxos de informação e circulação do
capital financeiro. Postula-se, assim, que o
espaço geográfico não se definiria nem co­
mo um objeto empírico nem como um obje­
to teórico-abstrato, mas mais propriamente
como uma situação relacional multidimen­
38 sional de variadas escalas, proporcionando-
nos uma pluralidade de leituras geográficas
do real e do mundo ou ainda de imagina­
ções geográficas múltiplas. Nesse universo,
o sujeito de conhecimento e de ação é con­
cebido ontologicamente como um ente es­
pacial, ao mesmo tempo em que é produtor
de espacializações que se dão no plano de
sua existência como ser social.
As variadas formas de intercâmbio e
de integração entre variáveis (concretas e
abstratas) conformam e explicam proces­
sos e dinâmicas de formação e organização
do território que se realizam progressiva­
mente a partir de interconexões globais e
reajustes relacionais constantes, em que
pesem a força do dinheiro (e das finanças),
a moderna tecnologia e a informação. Da­
do que a combinação/recombinação entre
elas admite a diversidade, a exemplo de
interações e formas híbridas, produzem-se
cadernos metrópole 20 pp. 37-56 20 sem. 2008
variados­arranjos territoriais, em diferentes
escalas geográficas, que expressam novas
territorializações e novas territorialidades
de variados matizes que, na espacialidade
contemporânea, se mostram cada vez mais
mutantes, móveis e até mesmo sobrepostas.
Esse cenário, a se afirmar como um verda­
deiro caleidoscópio geográfico, nos conduz,
inequivocamente, a reafirmar e valorizar
a idéia de espaço diferenciado ou ainda de
novas dinâmicas de diferenciação espacial,
remetendo-nos à idéia de região ou de es­
paço regionalizado.
Diante da afirmação de tendências glo­
balizantes nas sociedades e nos lugares, o
conhecimento regional assume grande mag­
nitude e pertinência analítica quanto ao des­
vendamento e à aferição de práticas sociais
diversas, especialmente no que importa às
suas implicações regionais e regionalizantes.
Não se pretende aqui recair em abordagens
demasiadamente abstratas; é preciso, pois,
que os atores sejam valorizados devida e
adequadamente no processo de análise.
Deliberadamente, tais atores (instituições,
empresas, Estado, movimentos sociais, etc.)
e suas práticas adquirem um poder que se
amplia em níveis globais, precipitando a
constituição de um cenário marcado por
múltiplas regionalizações da vida cotidiana,
submetido a transformações sociais perma­
nentes, conquanto perpassado pela profusão
de intercâmbios globais.
Desse modo, a condição socioespacial
da contemporaneidade implica a produção
de formas e expressões territoriais progres­
sivamente desencaixadas, mutantes e instá­
veis, de modo a impactar e a reduzir sen­
sivelmente as manifestações espaciais tradi­
cionais, mais estáveis e encaixadas (Giddens,­
1991). Os mecanismos de desencaixe­
 diferenciação espacial e análise regional sob a condição capitalista na contemporaneidade
propiciados­ pela força do capital, pelo ar­
cabouço científico-tecnológico e pela infor­
mação (e os discursos a ela relacionados)
entabulam condições que ampliam subs­
tancialmente as possibilidades operacionais
dos sujeitos, bem como ações de caráter
decisório, conquanto também produzam in­
seguranças ao plano da vida pessoal. Daí se
compreender certa busca por identidades de
caráter mais estabilizador, arena em que o
regionalismo pode ser encarado como uma
condição a operar compensações diante dos
constrangimentos provocados pela globali­
zação, sugerindo uma vinculação quase que
orgânica entre regionalismo e identidade.
Sob o intenso desenvolvimento das
forças produtivas, alcançado principalmente
nas últimas décadas, a formação desse efeti­
vo caleidoscópio territorial engendra, entre
outras expressões, a conformação de perife­
rias pobres no âmbito de países avançados,
assim como manifestações espaciais moder­
nas e desenvolvidas na chamada periferia
do sistema. Essa situação se revela como
uma explícita manifestação da redefinição
da questão social sob o capitalismo contem­
porâneo e de seus mecanismos de coesão e
fragmentação, que são engendrados no e
para além dos processos de produção, por­
tanto não se reduzindo a eles. E aqui não
seria recomendável e nem prudente forçar
interpretações que pretendam certa organi­
zação esquemática desse cenário, e menos
ainda mediante a utilização de categorias
tradicionais num universo social em que a
extensão de poder de seus atores hegemôni­
cos torna-se de difícil aferição, mal admitin­
do uma avaliação arrazoada por meios esta­
tísticos. Nessa arena do capitalismo global,
os mecanismos de controle se mostram cada
vez mais limitados e impotentes, em que
cadernos metrópole 20
nada­ ou quase nada parece ser efetivamen­
te controlável. Essa complexidade, melhor
dizer totalidade fragmentária e contradito­
riamente autodestrutiva, impõe dificuldades
e limites quanto à identificação, demarcação
e qualificação de suas expressões constituti­
vas, representando grandes desafios às di­
versas áreas do conhecimento, à ação do Es­
tado e às práticas dos movimentos sociais.
Por isso, urge o desenvolvimento de um
conhecimento relacional capaz de apreen­
der criticamente a complexidade geográfica
contemporânea. Considerando-se que esta
se apresenta como um mosaico de situações
em movimento, esse conhecimento requer,
assim, a operacionalização concomitante da
sucessão e da simultaneidade dos eventos,
pari passu a valorização do sujeito de conhe­
cimento e suas práticas espacializadoras no
mundo sensível.
39
A geografia como
um conhecimento
genuinamente relacional
Estando a Geografia devotada funda­­­men­
tal­­­mente­ ao estudo das relações entre a
sociedade, na sua diversidade, e a nature­
za – pro­gressivamente convertida em natu­
reza humanizada pelo trabalho socialmente
realizado –, vislumbra-se a efetiva unicida­
de da Geografia, isto é, a inseparabilidade
homem/natureza. Inseparabilidade que, no
entanto, expõe uma condição humana cons­
trangida e reduzida pela degradação do tra­
balho (e da natureza) sob os fundamentos
e a lógica de uma economia de exploração
ou ainda de uma capitalização ampliada e
pp. 37-56 20 sem. 2008
 ulysses da cunha baggio
extenuante, com decorrências devastadoras
e intoleráveis,­ conquanto acirre diferenças
e racismos de toda ordem, cujas especifici­
dades locais e regionais não podem ser elu­
didas pela análise. Trata-se de uma condi­
ção que só ideologicamente implica alguma
positividade, mas que logo se dissolve ante
as pulsações do mundo sensível, a revelar
uma estrutura social na qual o humano está
profundamente subordinado à lógica da va­
lorização do capital, relegando a vida a uma
condição inferior e secundária.
A inseparabilidade aludida – permeada
por contradições – sugere a concepção de
uma Geografia que articule e integre os ter­
mos dessa relação, sem, contudo, homoge­
neizá-la e tão pouco fetichizá-la, pois cons­
tituída essencialmente como relação social e
não como relação entre coisas. Desse modo,
a idéia de natureza não é aqui reduzida a um
40 recurso estritamente, como pressupunha
a ciência moderna (o que, de certo modo,
sancionou ao capitalismo a sua apropriação
e exploração generalizada), ou mesmo na­
tureza enquanto campo de possibilidades às
intervenções antrópicas. Trata-se essencial­
mente de uma concepção de natureza que
comporta o sentido do trabalho alienado
conquanto se revele como condição e limite
à realização da vida.
Com o advento da modernidade, as re­
lações entre os homens e destes com a na­
tureza conformam-se progressivamente sob
o capitalismo e sua dinâmica evolutiva. Daí a
importância de nos debruçarmos sobre a na­
tureza, as especificidades e o sentido da(s)
geografia(s) do capitalismo e suas implica­
ções na sociedade e na existência, portanto
do espaço e de suas múltipas expressões.­
Vale dizer que o espaço não se apresen­
ta apenas como um produto da sociedade,­
cadernos metrópole 20 pp. 37-56 20 sem. 2008
mas também como o seu reflexo e condição.
Nesse sentido,
[...] o espaço deve ser considerado co­
mo um conjunto indissociável de que
participam, de um lado, certo arranjo
de objetos geográficos, objetos natu­
rais e objetos sociais, e, de outro, a vida
que os preenche e os anima, ou seja, a
sociedade em movi­mento. O conteúdo
(da sociedade) não é independente da
forma (os objetos geográficos), e cada
forma encerra uma fração do conteúdo.
O espaço, por conseguinte, é isto: um
conjunto de formas contendo cada qual
frações da sociedade em movimento. As
formas, pois, têm um papel na realiza­
ção social. (Santos, 1988, pp. 26-27)
As relações sociais, que também se re­
velam como relações com a natureza, com­
portam mediações, podendo-se destacar a
do trabalho, pela qual historicamente o ho­
mem viabiliza a sua reprodução social no e
pelo espaço. À medida que o trabalho social­
mente realizado se objetiva espacialmente,
isso equivaleria a dizer que o homem reali­
za a sua existência e reprodução social como
um processo permanente e diversificado de
produção do espaço, no qual as sociedades
inscrevem as suas marcas, desigualdades e
diferenças. Dito de outra forma, é a realiza­
ção do tempo no e pelo espaço, movimento
permanente que responde por sua formação
e organização. Dado que as possibilidades
de articulação e integração entre suas va­
riáveis são múltiplas, haja vista as possibi­
lidades proporcionadas pelo arcabouço téc­
nico-científico atual,­tal movimento­significa
o redimensionamento do espaço geográfi­
co diferenciado e, portanto, dos próprios
 diferenciação espacial e análise regional sob a condição capitalista na contemporaneidade
processos­ de diferenciação­ espacial,­ reavi­
vando e fortalecendo a idéia de região e de
regionalização na compreensão das dinâmi­
cas e processos sociais do mundo atual.
A dinâmica espacial
do capitalismo
na globalização
contemporânea
A dinâmica espaço-temporal do modo de
produção capitalista potencializou-se como
um amplo desenvolvimento das forças pro­
dutivas, a ponto de produzir uma assincronia
entre o econômico e o político, com a pree­
minência do primeiro,1 com maior destaque
ao período subseqüente à Segunda Guerra
Mundial, que será marcado por um amplo
desenvolvimento da ciência e da tecnologia,
bem como pela introdução de um novo pa­
drão de acumulação e regulamentação social
e política a partir dos anos 70.2 Esse dina­
mismo representará um forte impulso à di­
fusão do “mundo da mercadoria”,3 trazendo
em sua esteira um espetacular avanço dos
processos de internacionalização de mer­
cados e da produção. Trata-se, em síntese,
de uma dinâmica evolutiva do capitalismo
que consolidou a globalização, entabulando
novas formas de organização transnacional
da produção, que conduz à redefinição das
relações entre as economias nacionais em­
basadas na centralidade do Estado-nação.
Vale lembrar, acerca disso, a importância al­
cançada pelo mercado financeiro e a rapidez
com que se dão os fluxos de “dinheiro vir­
tual”, conquanto não haja ainda instituições
capazes de regulá-los. Isso, seguramente,­
cadernos metrópole 20
aumenta­ o grau de vulnerabilidade das eco­
nomias “nacionais” diante de impactos subs­
tanciais na chamada “economia real”. Pela
hipermobilidade e preeminência do capital
financeiro na economia global, proporcio­
nadas pela desregulamentação financeira,
desenvolve-se a mundialização do dólar e a
emergência e o desenvolvimento dos fundos
de pensão (de empresas, grupos, corpora­
ções e indivíduos), o que conduziu à dispo­
nibilidade de um enorme volume de dinheiro
no mercado financeiro para fins de valoriza­
ção. É nesse sentido que a globalização eco­
nômica em andamento torna-se essencial­
mente de égide financeira (Chesnais, 1996),
não se tratando aqui apenas do lucro das
empresas e do capital bancário, mas de um
capital financeiro que é abstrato, que não é
propriamente para geração de riqueza, mas
para especulação. Surge daí uma forma de
dinheiro que não é capital, mas tão-somente 41
dinheiro, um dinheiro virtual originado de
um vultoso processo de poupança nos países
mais ricos. Sua evolução alcança maturidade
a partir, sobretudo, dos anos 90, levando à
revolução da telemática – fato que vai per­
mitir a fluidez do dinheiro (investimentos
financeiros) em tempo real – e à aceleração
do desenvolvimento da ciência e da tecno­
logia – fatores essenciais à consolidação do
capitalismo científico-técnico informacional.
Considerando que a inovação se dá no âm­
bito da pesquisa tecnológica (biotecnologia,
software, química fina, engenharia de novos
materiais, etc.), sendo realizada pelos me­
lhores pesquisadores do mundo, situados
principalmente nos países ricos, essa inova­
ção fica, em grande medida, circunscrita a
um grupo seleto de empresas no mundo. À
medida que operam na inovação tecnológica
de ponta, elas se situam no ápice da mega-
pp. 37-56 20 sem. 2008
 ulysses da cunha baggio
acumulação­ do capital no mundo. Isso se
traduz na conformação de uma hierarquiza­
ção explícita, com os países ricos no topo,
fato revelador da brutal centralização do
capital. Indubitavelmente, essa condição im­
põe grandes desafios e dificuldades aos paí­
ses mais pobres, o que vem a revelar certa
centralidade da variável tecnológica como,
se não o principal, um dos principais fatores
na construção de uma inserção na economia-
mundo em patamares mais favoráveis.
Esse cenário, contudo, dificilmente le­
vará à supressão do Estado-nação, mas mais
propriamente a ajustes no sentido de orien­
tar suas operações no sentido de tratamen­
to de aspectos estruturais e de intercâmbio
com outros estados. Ademais,
[...] numa economia mundial de rápida
integração, o Estado-nação é ainda mais
importante do que foi antes em seu
42
papel legislador, negociador, árbitro e
construtor de novas instituições regula­
tórias globais, tais como a Organização
do Comércio. (Markusen, 2005, p. 69)
Lembremos que a arena da política in­
ternacional ainda é dominada pelos Estados
ratzelianos (estados territoriais nacionais,
invenção genuinamente européia a se tor­
nar um instrumento importante no controle
das sociedades, aliás, em franco crescimen­
to após o fim da Segunda Guerra Mundial,
especialmente na África e na Ásia), os quais
requerem capacidade estratégico-militar,
variável ainda importante nas relações de
poder de âmbito internacional.
É preciso não se perder de vista que a
realização da globalização se dá, antes de
tudo, nos lugares, a partir deles, daí a con­
formação que o lugar assume como instân­
cia geográfica privilegiada para a percepção
cadernos metrópole 20 pp. 37-56 20 sem. 2008
e interpretação do mundo. Ontologicamen­
te, o lugar se revela como o lócus da vida e,
desse modo, como o cenário de realização
do cotidiano, pelo qual o mundial passou a
se expressar. E, embora o mundial redefi­
na o lugar, isso não representa necessaria­
mente a supressão das suas particularida­
des (Carlos, 1996, p.15). Vale dizer que,
com maior ou menor intensidade, todos os
lugares do planeta são atingidos, em graus
variados, pelos vetores da dinâmica global,
mas, ao menos por enquanto, não propria­
mente todos os segmentos sociais. Nesse
sentido, Milton Santos e Maria L. Silveira
(2001, p. 257) oferecem-nos uma contri­
buição luminosa, quando nos dizem que:
Dentro do território, podemos admitir
a existência de áreas em que se pode
falar de uma globalização “absoluta” e
de outras em que essa globalização é
apenas “relativizada”. As primeiras são
áreas de presença mais plena da glo­
balização. Nelas há concentração, com
pequena contrapartida, de vetores da
modernidade atual, o que leva à pos­
sibilidade de ação conjunta de atores
“globais” ou “globalizados”. Nessas
áreas, a tendência é que a produção,
a circulação, a distribuição e a infor­
mação sejam corporativas, isto é, que
a respectiva demanda principal seja de
tais empresas. Nessas áreas de presen­
ça mais plena da globalização, há uma
espécie de rendilhado mais denso de
vetores ótimos da globalização, isto é,
conduzidos por atores predispostos a
uma lógica e a um movimento que dão
primazia aos processos técnicos e polí­
ticos derivados. São, em última análise,
vetores do dinheiro puro, subservientes
aos seus desígnios: cadeias produtivas
 diferenciação espacial e análise regional sob a condição capitalista na contemporaneidade
modernas, produtos exportáveis, ativi­
dades especulativas etc. Nas áreas de
menor presença da globalização, essas
características desaparecem ou se redu­
zem segundo toda uma gama de exten­
são e intensidade.
Portanto, não é propriamente o espaço
que se globaliza, mas sim o lugar. Ademais,
a expressão concreta do espaço é dada pe­
lo conjunto dos lugares. O mundo, então,
não estaria configurado como um espaço
global, mas mais propriamente formado
por lugares da globalização, suas instâncias
mediadoras.
A lei do desenvolvimento
desigual e suas
implicações espaciais
Desde o início, a lógica espacial do capita­
lismo objetiva-se territorialmente de forma
seletiva e pluralística, conferindo diferen­
ciações entre os (e nos) lugares que parti­
cipam da globalização, entabulando bases
locais e regionais de valorização diferencial
do capital, produzindo, desse modo, parti­
cularidades espaciais quanto às suas formas
de produção e reprodução. Sob essa mesma
lógica, produzem-se igualmente verdadeiros
territórios da desolação econômica e social,
conquanto também o sejam de degradação
ambiental, aí incluídas as situações críticas
de “terra arrasada”. Desses territórios opa­
cos precipitam-se levas de migrantes (so­
bretudo de jovens do sexo masculino) que
afluem aos lugares de maior atração quanto
a possibilidades de vida, numa busca não ra­
ro desesperada de condições que dificilmen­
cadernos metrópole 20
te ultrapassam os limites da sobrevivência
forçada. Esse cenário expõe a conformação
de uma nova dinâmica migratória no mundo
deflagrada por causas essencialmente so­
ciais, mais especificamente engendradas pelo
crescimento econômico cego sob a lógica de
uma economia de exploração. Suas contradi­
ções inerentes e instabilidades se ampliam na
esteira da crise da terceira revolução indus­
trial, que vem a fortalecer os negócios e os
interesses hegemônicos em detrimento do
trabalho e do trabalhador. Sob essa lógica,
os trabalhadores estão cada vez mais sujei­
tos a perdas e constrangimentos, progressi­
vamente metamorfoseados em verdadeiras
peças reificadas da engrenagem autodestru­
tiva do moderno sistema mundial produtor
de mercadorias. Acrescente-se ainda que es­
sa condição de migração forçada sinaliza pa­
ra a formação de um estado de descontrole
da dinâmica social do capitalismo, pondo às 43
claras sua incapacidade de realizar um efeti­
vo desenvolvimento social. Engendram-se aí
comunidades e lugares matizados por uma
condição de reprodução social nas bases de
uma economia de aparência, conduzindo a
uma espécie de falseamento socioexistencial
ampliado.
Pois bem, esse traço marcante da di­
nâmica espacial capitalista remete à “lei do
desenvolvimento desigual e combinado”,
proposto por Trotsky, que é uma das leis
da dialética, isto é, a da interpenetração dos
contrários. Vale dizer que a contradição que
daí resulta é uma característica­ imanente
à realidade, contradição que opera como
elemento motor de sua própria transfor­
mação. Essa lei encerra uma dimensão es­
pacial que se consubstancia no processo de
regionalização, ou seja, de diferenciação
de áreas. Embora a diferenciação de áreas
pp. 37-56 20 sem. 2008
 ulysses da cunha baggio
acompanhe­ a história das civilizações desde
os seus primórdios,­com o desenvolvimento
das forças produtivas e a dinâmica da socie­
dade de classes sob o capitalismo, o que se
verá é que o processo de regionalização ad­
quire maior complexidade e diversidade, que
se expressa por um maior retalhamento do
espaço humanizado em inúmeras porções
regionais. Essas inúmeras porções com­
põem mosaicos socioespaciais cada vez mais
integrados por redes, sugerindo que não há
como se considerar a região como entidade
autônoma, principalmente nas condições da
globalização atual. Portanto, é com o modo
de produção capitalista que o processo de
regionalização se torna mais contundente,
dimensionando-se pela simultaneidade dos
processos de diferenciação e integração na
esteira da crescente mundialização da eco­
nomia a partir do século XV. O movimento
44 de unificação que historicamente ela engen­
dra consubstancia-se, também, como um
“movimento de diversificação, que consagra
o princípio da unidade e diversidade na His­
tória” (Santos, 1986, pp. 16-17).
Se o espaço se torna uno para atender
às necessidades de uma produção glo­
balizada, as regiões aparecem como as
distintas versões da mundialização. Esta
não garante a homogeneidade, mas, ao
contrário, instiga diferenças, reforça-
as e até mesmo depende delas. Quanto
mais os lugares se mundializam, mais
se tornam singulares e específicos, isto
é, únicos. (Ibid., pp. 46-47)
Assim, sob a lógica do capital, os meca­
nismos de diferenciação de áreas tornam-se
mais evidentes e perceptíveis, precipitando
a formação de regiões desigualmente de­
cadernos metrópole 20 pp. 37-56 20 sem. 2008
senvolvidas, porém articuladas entre si. Eis
o aspecto da combinação da lei do desenvol­
vimento desigual e combinado, combinação
que não se refere apenas à coexistência num
mesmo território de modos de vida diferen­
tes, mas também à conectividade espacial
entre os territórios (Correa, 1986, p. 45).
Assim, a lógica contraditória do desenvol­
vimento do modo de produção capitalista
projeta-se espacialmente pela construção/
destruição de formações territoriais em di­
ferentes partes do mundo, levando também
frações de uma mesma formação territorial
a conhecerem processos desiguais de valori­
zação, produção e reprodução do capital, po­
dendo daí resultar a conformação de regiões
(Oliveira, 1999, p. 75).
Em contrapartida ao plano da globali­
zação econômica desenvolve-se uma ampla
e efetiva segmentação espacial da cadeia
produtiva, deflagrando a especialização fun­
cional dos lugares, o que implica o desen­
volvimento das redes a fim de assegurar o
funcionamento do sistema. Esse movimento
entabula um novo localismo “globalizado”,
qual seja:
[...] um localismo sistematizado e ra­
cionalizado que visa absorver as merca­
dorias ao produzir e reproduzir consu­
midores. [...] É preciso agora acelerar
a rotatividade e não a implantação, e o
capital está, portanto, produzindo he­
terogeneidade, transformando lugares­
em mercadorias. (Ibid., p. 240)
Vale dizer que a interdependência eco­
nômica não se dá, verdadeiramente, de for­
ma homogênea, mas por etapas ou níveis di­
ferenciados, o que suscita uma abordagem de
caráter multidimensional a fim de apreen­der
 diferenciação espacial e análise regional sob a condição capitalista na contemporaneidade
as diferenciadas formas de interdependência­
e suas expressões geoeconômicas.­ Veja-se,
por exemplo, o caso dos mercados regionais
integrados, que
[...] são na realidade a forma pela qual
a globalização avança e não uma nova
divisão do mundo ou um fechamento
dos continentes em “blocos” alternati­
vos. (Vesentini, 2000, p. 37)
Contudo, é necessário acautelar-se quanto a
interpretações que supervalorizam os blocos
em detrimento do Estado-nacional, que, ao
menos por enquanto, se apresenta como o
principal agente político na organização ter­
ritorial do mundo.
Outro fator a reforçar o traço da dife­
renciação espacial está no próprio mercado,
uma vez que ele demanda a diversidade co­
mo variável à sua sustentação e promoção.
Sob a lógica do capital, a diferença opera
como uma condição necessária à sua repro­
dução, produzindo assim configurações ter­
ritoriais diferenciadas. Embora o mercado
seja portador de vetores de padroni­zação,
como é o consumo, isso não necessariamen­
te corresponde a um processo de homoge­
neização socioespacial. A crença nessa idéia
tem levado à equivocada interpretação quan­
to ao fim da região, isto é, de sua supressão
pelos vetores do capital mundializado, quan­
do um olhar mais atento­ à condição espa­
cial do mundo atual nos oferece evidências
diversas do processo inverso, como bem o
demonstram, por exemplo, os movimentos
regionalistas,4 que se acentuam.­ A idéia de
uma suposta homogeneização se expressa­
ria mais propriamente como um movimento
de fragmentação e segmentação espacial,
dando-nos um cenário­ de recomposição e
cadernos metrópole 20
reestruturação da diferenciação regional,­
objetivada tanto pelas novas e velhas de­
sigualdades como pela própria recriação
da diferença nos espaços. Esse panorama
sugere a idéia de uma renovada geografia
da diferenciação espacial que desvela o re­
crudescimento dos localismos, dos regiona­
lismos e das desigualdades socioespaciais.
O crescimento das disparidades territoriais
sob a globalização demarca e particulariza a
lógica evolutiva contraditória do capital e de
sua reprodução. Elas são, portanto, produto
e condição da globalização.
De acordo com Oliveira, sob o capita­
lismo, o território se expressa como “sín­
tese contraditória” ou ainda como totali­
dade concreta que catalisa as instâncias do
processo de produção e suas articulações e
mediações supraestruturais (políticas, ideo­
lógicas, simbólicas etc.), que são aspectos
importantes à sua apreensão (1999, p.74). 45
Como já observado, a diferenciação opera
como um componente fundamental à oxige­
nação da economia de mercado, conquanto
ela requeira a diversificação e a inovação
permanentes para a sua existência e repro­
dução. A competição (e a competitividade)
implica diferenciação. A criação de novos
nichos de mercado estimulados pela valori­
zação de hábitos locais e regionais evidencia
essa condição. O próprio consumo encerra
grande dose de ambigüidade, dada tanto
por sua capacidade de corromper como pe­
lo fato de precipitar, no plano da existência,
o desvendamento da impossibilidade de sua
fruição completa pelas sociedades desiguais.
Isso ocorre uma vez que o sistema busca
ininterruptamente a produção de novos ob­
jetos e o artificialismo de novas fontes de
desejo, nesta que é, efetivamente, uma so­
ciedade de consumo dirigido.
pp. 37-56 20 sem. 2008
 ulysses da cunha baggio
Diante disso, pode-se afirmar que, sob
o capitalismo e a lógica do capital, proces­sos­
de formação de regiões em escalas variadas –
ainda que instáveis e mutantes – continuarão­
a ter o seu curso, de modo a impulsionar o
ressurgimento e a reconstrução de regiões
e áreas diferenciadas – envolvendo diversas
formas de aglomeração –, dado que a espa­
cialização diferencial lhe é inerente.
Região e regionalização
A relação entre região e regionalização tem
sido fonte de debates acalorados, de polê­
micas e controvérsias, tanto na geo­grafia
como em áreas afins. A começar pelo fato
de que não há consenso quanto ao significa­
do de região, categoria que expõe sentidos
46 variados, conquanto a região seja corren­
temente utilizada com variadas conotações.
Não raro, a região se reveste de forte cará­
ter ideológico, no sentido de produzir misti­
ficações geográficas, podendo operar como
um instrumento de manipulação política.
Malgrado a noção de região exista des­
de a Antiguidade, comparecendo em diver­
sos domínios do conhecimento humano para
além da Geografia e da própria ciência – co­
mo bem atesta o seu uso no âmbito do sen­
so comum como referência de localização e
extensão –, evidencia-se, entretanto, que a
forma de abordagem e apreensão da região,
bem como dos processos que lhe dão ori­
gem, estão condicionados pelas correntes ou
escolas de pensamento geográfico historica­
mente constituídas. Assim, o que caracteriza
cada “escola” são seus fundamentos teóricos
e metodológicos, “escolas” que representam
modos de apreender as realidades espaciais,
cadernos metrópole 20 pp. 37-56 20 sem. 2008
portanto, de suas variadas expressões. Entre
os geógrafos, o conceito de região comporta
uma pluralidade de significados e acepções
que derivam dessas matrizes de pensamen­
to, trazendo certas dificuldades e variações
de ordem conceitual e operacional. Essa
polissemia em torno do conceito de região
confere à análise espacial um horizonte de
possibilidades, daí a sua riqueza para a pes­
quisa e para a reflexão acadêmica. Lembran­
do que a reflexão sobre o conceito de região
passa, necessariamente, pela discussão das
noções de espaço e de tempo, do método
e da escala; escala aqui compreendida como
relação complexa de variáveis que embasam
os recortes territoriais.
Essa reflexão implica o reconhecimento,
já bastante difundido, de que as novas con­
dições do mundo atual desnuda insuficiên­
cias e limites de abordagem da região e da
regionalização em matrizes tradicionais, ao
mesmo passo que revoga a idéia simplista e
equivocada de fim da região, concebida co­
mo decorrência de uma suposta homogenei­
zação deflagrada pela globalização. Acerca
disso, nos diz Santos:
[...] na mesma vertente pós-moderna,
que fala de fim do território, e de não
lugar, inclui-se, também, a negação da
idéia de região, quando, exatamente,
nenhum subespaço do Planeta pode es­
capar ao processo conjunto de globaliza­
ção e fragmentação, isto é, individuali­
zação e regionalização. (1996, p. 196)
Portanto, ao contrário de uma supos­
ta homogeneização e suplantação do espaço
pelo tempo, idéia central do conceito de des­
territorialização, o que se constata é o cres­
cimento de expressões locais e regionais.­
 diferenciação espacial e análise regional sob a condição capitalista na contemporaneidade
A aceleração do ritmo dos acontecimentos,
proporcionada pelos espetaculares avan­
ços científico-tecnológicos, à medida que
acentua a diferenciação dos eventos ante
os imperativos­ do mercado e da competi­
tividade crescentes, suscita o aumento da
diferenciação dos lugares e, portanto, da ex­
tensão pelo mundo do fenômeno de região
e de regionalização. À medida que o padrão
de acumulação flexível atual se objetiva por
movimentos de desconcentração da cadeia
produtiva e de segmentação geográfica dos
processos produtivos pelo mundo, propaga-
se a fragmentação do espaço, redefinin­
do, portanto, as conformações regionais
e a regionalização. A irradiação geográfica
dos processos de produção, cada vez mais
segmentados, tende a entabular especiali­
zações regionais de variados níveis, reavi­
vando, dessa forma, o interesse pelo estudo
do específico, do particular e do diferente
em diversos campos do conhecimento. Va­
le dizer que a particularidade, assim como
a singularidade adquirem maior projeção
sob os imperativos de um mesmo proces­
so contraditório. Tal processo se objetiva,
simultaneamente, por vetores de homoge­
neização e de fragmentação, não havendo
oposição entre eles, mas sim uma relação de
complementaridade, uma vez que a globa­
lização avança produzindo fragmentação e
desigualdade, evoluindo, portanto, com a
regionalização. A renovação dos interesses
pelo particular vem acompanhada de uma
revalorização da corologia e do estudo das
situações geográficas,5 pondo o acento nos
processos de apropriação social do espaço6
e na formação correlacionada de territoria­
lidades.7 Os lugares tornam-se, assim, entes
a revelar o mundo e as suas contradições, à
sua maneira.
cadernos metrópole 20
O ressurgimento dos localismos, regio­
nalismos ou nacionalismos tem levado ao
aumento da diferenciação e da fragmenta­
ção espaciais (movimento de fragmentação),­
paralelamente ao desenvolvimento de pro­
cessos de integração (movimento de coe­
são), a exemplo dos blocos econômicos e do
regionalismo econômico-comercial. Frag­
mentação e coesão são, portanto, as faces
contraditórias e mutuamente complementa­
res da dinâmica territorial contemporânea,
o que responde pela formação de uma reali­
dade multidimensional e multiescalar.
A compreensão atual da regionalização
requer o seu dimensionamento como um
processo dinâmico e flexível, haja vista o fa­
to de ela ter se tornado bastante vulnerável
aos vetores de reestruturação espacial con­
temporânea (Soja, 1993). A regionalização
abarcaria, assim, diversas territorialidades e
articulações variadas, bem como a interação 47
de múltiplas expressões sociais e econômi­
cas. Ela também comporta uma dimensão
política e pragmática, no sentido de sua ins­
trumentalização pelo planejamento estatal,
tendo em vista a consecução de políticas go­
vernamentais tais como aquelas voltadas à
redução das desigualdades regionais. O que
nos leva a encará-la não apenas como méto­
do ou instrumento analítico (e, neste caso,
também político, pois instituído pelo sujei­
to), mas também como processo efetivo no
âmbito da própria ação dos sujeitos. Desse
modo, ela se traduz como uma ação nego­
ciada entre os sujeitos para a consecução
de recortes regionais, o que se dá tanto no
plano da esfera objetiva da vivência quanto
da dimensão abstrata do pesquisador e do
planejador.
Levando-se em conta os diversos inte­
resses e especificidades culturais dos agentes
pp. 37-56 20 sem. 2008
 ulysses da cunha baggio
envolvidos, as regionalizações promovem o
redesenho permanente dos espaços de atua­
ção desses atores. Mais especificamente, a
regionalização empreendida pelo planejador
denota claramente um sentido funcionalista
de abordagem do espaço e da região, o que
não raro despreza o vivido e certas quali­
dades do existencial. Aqui, o lugar é toma­
do como algo exterior ao sujeito, arrostado
como um construto manipulável para fins
específicos, tratando-se mais propriamente
da demarcação de um espaço de controle e
dominação pelo Estado por meio do uso do
planejamento, a partir do qual esse espaço
de dominação é submetido à sua lógica. O
Estado, no entanto, ora se coloca em con­
tradição e conflito com o espaço dos inte­
resses específicos da reprodução do capital,
ora se alia a ele, estabelecendo dessa forma
uma relação ambígua que faz acentuar a
formação de diferenças territoriais em di­
48
ferentes escalas (local, regional, etc.). Nesse
sentido, a escala de análise regional adquire
grande relevância como instância particular
entre o local e o global. Acerca disso, Santos
assinala que
A região torna-se uma importante ca­
tegoria de análise, importante para que
se possa captar a maneira como uma
mesma forma de produzir se realiza em
partes específicas do planeta ou dentro
de um país, associando a nova dinâmica
às condições preexistentes.
Não basta compreender teoricamente o
que se passa no mundo, temos que ter
nossa atenção também voltada para as
diferentes geografizações das variáveis
inerentes à nova maneira de produzir.
Não podemos desprezar esta impor­
tante via de compreensão da realidade.
cadernos metrópole 20 pp. 37-56 20 sem. 2008
Hoje,­ a região, o regional, a regiona­
lização têm de ser assim entendidos.
(1988, p. 47)
Haesbaert, por sua vez, nos alerta para
o fato de que
[...] a região não deve ser definida no
sentido genérico de divisão ou recorte
espacial, sem importar a escala, como
indicam os processos de regionalização;
[...] ela deve ser vista como produ­
to de um processo social determinado
que, expresso de modo complexo no/
do espaço, define-se também pela es­
cala geo­gráfica em que ocorre, poden­
do ser, assim, um tipo de território.
(2002, pp. 135-136)
Esse movimento dinâmico e geografi­
camente expandido engendra, igualmente,
transformações constantes nas regiões.
As regiões tornam-se tanto desorganiza­
das quanto deslocadas, conformando-
se cada vez mais como espaços ou áreas
descontínuas­ de difícil demarcação (Trift,
1996, p. 239).
Considerações finais
É preciso reforçar a idéia de se buscar per­
manentemente a aferição crítica das rela­
ções socioespaciais, almejando a apreensão
de sua natureza e do seu sentido na existên­
cia humana. Há que se levar em conta, no
processo de análise, as condições ampliadas
de degradação da vida social e da economia
sob os imperativos de uma mercantilização
expandida e de sua acolitada financeirização,
 diferenciação espacial e análise regional sob a condição capitalista na contemporaneidade
que instauram o absolutismo do dinheiro
e desencadeiam uma dinâmica perversa de
empobrecimento, conduzindo a vida a um
estado progressivo de sobrevivência mercan­
tilizada. O avanço maciço do capital financei­
ro, dado quase que de forma instantânea,
representa seguramente uma condição de
incerteza e de perturbação no âmbito do sis­
tema mundial capitalista, reverberando em
todas as suas instâncias.
Isso porque, longe de ficar fixa em es­
truturas produtivas de relativa perma­
nência, uma exagerada proporção do
capital – seja das grandes fortunas, seja
dos fundos de pensão – encontra mais
rendimento na especulação e manipula­
ção dos mercados e nas expectativas de
ganho em contínua movimentação entre
moedas, títulos e ações.
[...] Sem dúvida, ainda que o observa­
dor e analista científico possam explicar
retrospectivamente e até predizer seu
movimento tendencial, a economia con­
tinua sendo determinada “pelas costas”
da grande maioria dos atores socioe­
conômicos e dos mesmos Estados. Nas
condições resultantes do desapareci­
mento do bloco soviético e da acomoda­
ção da social-democracia ante o embate
conservador, a economia capitalista se
liberta da reprodução da sociedade e,
por muito tempo, se transforma, como
na teoria, numa esfera auto-explicativa.
E, ao fazê-lo, desencadeia sua capaci­
dade destrutiva da vida. [...] Os gurus
da economia e suas variações financei­
ras de curto prazo, administradores
de uma realidade percebida com olhos
míopes ou interessados, em meio à in­
certeza, nos ameaçam com a certeza
do caos, se tentamos voltar a dominar
cadernos metrópole 20
“o mercado”. Ao fazê-lo, esvaziam de
sentido a política. Aqui, mostram sua
ignorância ou sua insensibilidade diante
dos atuais processos de fragmentação e
dissolução de sociedades, instituições e
sistemas de valores e normas, que são,
para a vida da maioria, o verdadeiro
CAOS. (Coraggio,­2005, p.106)
Ao olhar de uma geografia crítica re­
novada, profícua e socialmente conseqüen­
te, compreender os impactos desse proces­
so nos modos de vida, logo, de suas trans­
formações e suas correspondentes expres­
sões territoriais, apresenta-se hoje como
um esforço necessário ao desvendamento
de práticas e relações crescentemente ins­
trumentalizadas e fetichizadas pelo capital
e sua enorme capilaridade na sociedade e
no território. Nesse sentido, urge avançar
a análise e as ações práticas8 no mundo sen­ 49
sível para além da lógica estatista, perspec­
tiva que vem ganhando corpo na geografia
atual e em outros segmentos do saber,
movimento que, seguramente, representa
um ganho político e social auspicioso, que
reforça a crítica necessária ao Estado e à
economia (com a qual, sabidamente, ele
mantém estreitas relações), iluminando as
suas contradições, seu sentido e o universo
de relação de forças sociais que os perpassa
e lhes dão substância. Não se quer com isso
sugerir que o Estado seja politicamente ne­
gligenciado, o que representaria um enor­
me reducionismo da questão, uma vez que
ele representa o âmbito do conjunto social
onde se entrelaçam e se consubstanciam
relações políticas e econômicas cujos resul­
tados reverberam sobre a sociedade e os
respectivos territórios que ela circunscreve.
Nesse sentido, pode-se considerar que seja
pp. 37-56 20 sem. 2008
 ulysses da cunha baggio
igualmente relevante e socialmente dese­
jável empenhar esforços para uma efetiva
democratização do Estado, o que pressu­
põe níveis mais avançados de mobilização
e organização política da sociedade, com a
crescente incorporação da sociedade, na sua
diversidade, nas políticas de desenvolvimen­
to urbano, como o demonstram, por exem­
plo, as políticas de orçamento participativo
a serem aperfeiçoadas. Mas as mudanças
requerem, no seu conjunto, a atuação de
uma pluralidade de agentes, para além do
Estado e da lógica estatista.
Sob as condições marcadamente cons­
trangedoras da reprodução social sob o
capitalismo atual, o desenvolvimento de
práticas independentes do aparelho estatal
assume grande importância quanto à cons­
tituição de alternativas e percursos social­
mente mais desejáveis. Trata-se de ações de
50 caráter mais propriamente autogestionário,
portadoras do sentido da democracia dire­
ta,9 sintonizadas com o desejo, tanto quanto
ele seja possível, de mudanças libertadoras
de fundo. Ainda que se admita que as con­
dições socioespaciais da contemporaneidade
encerrem dificuldades e mesmo certos limi­
tes à sua realização (urbanização expandida
e conformação preeminente do território
sob os imperativos do capital financeiro-
rentista), ainda assim elas colocam no ho­
rizonte a possibilidade efetiva de um maior
envolvimento e participação renovada das
pessoas naquilo que afeta mais diretamente
as suas vidas, constituindo no seu conjunto
formas de atuação e operacionalização mais
críticas e refratárias a dirigismos e coopta­
ções do Estado.
Vislumbra-se, assim, a possibilidade de
um projeto social de caráter mais autôno­
mo, que compreenda o sentido da diferença
cadernos metrópole 20 pp. 37-56 20 sem. 2008
e, dessa forma, ilumine a interação social
de modo a imprimir mais vida aos lugares,
e não a sua negação, isto é, a mortificação
do espaço. Nesse sentido, há que se forjar
pelos poros da vida cotidiana a construção
progressiva de situações capazes de resti­
tuírem o desejo lúcido pela vida, revogando
a lógica de definhamento da mercadoria e
seus mecanismos de reificação das pessoas
em objetos mercantis. A brutal mercantiliza­
ção do espaço, sob o patrocínio explícito do
Estado, circunscreve os termos da mortifica­
ção aludida, que impõe uma condição crítica
à reprodução social, com a degradação do
trabalho e do trabalhador, tornado “coisa”
descartável pelo sistema produtor de mer­
cadorias. Essa condição-limite tem precipi­
tado insurgências e resistências de variados
matizes, parte delas ainda insuficientemente
conhecidas e compreendidas, quando não
negligenciadas. São forças emergentes que
se dão paralelamente à profusão de ações
diversas portadoras do sentido da barbá­
rie, revelando-se como vertentes díspares
de um mesmo processo histórico, sob uma
mesma lógica. Isso pressupõe uma tomada
de consciência quanto às causas reais des­
ta condição de degradação e aviltamento do
humano, isto é, o fato de que elas são pro­
duzidas nas contradições e nos limites (cada
vez mais evidentes) do sistema produtor de
mercadorias, em franca e perversa expansão
na contemporaneidade.
Em parte considerável, os movimentos
autonomistas10 são portadores desse senti­
do, questionando as ações do Estado e a ló­
gica que as fundamenta, ações essas que se
voltam à criação de espaços de dominação e
controle para e pelo capital, no que impor­
ta, sobretudo, às suas frações hegemônicas.
O desenvolvimento e a difusão de práticas
 diferenciação espacial e análise regional sob a condição capitalista na contemporaneidade
autonomistas delineiam não apenas novos
arranjos político-territoriais, como também
conferem à escala do lugar a condição de
lócus ­ privilegiado de uma geopolítica não
institucional estatal.
A dinâmica espacial desigual e contra­
ditória do capitalismo global reafirma, as­
sim, as diferenças pela ação diversificada
de movimentos sociais de variados mati­
zes, dentre os quais se podem sublinhar os
de caráter identitário, portadores de uma
pluralidade de identidades. À medida que a
globalização avança – fragilizando as iden­
tidades culturais locais, não raro tornando-
as difusas –, faz precipitar, como já obser­
vado, uma diversidade de práticas e ações
reativas pelo mundo, ou ainda, de variadas
formas de insurgências voltadas, em grande
medida, à inserção socioespacial de coletivi­
dades em patamares dignos, assim como ao
reconhecimento e à aceitação da alterida­
de, da diferença e, até mesmo, do direito
à indiferença. No entanto, nem toda dife­
rença é socialmente aceitável ou desejável,
podendo mesmo representar sérias amea­
ças e constrangimentos ao convívio social,
como bem o demonstra, por exemplo, os
movimentos de inspiração neonazista e
suas práticas discriminatórias e truculen­
tas. Nada que deponha contra o humano é
aceitável, salvo na órbita estreita e viciada
desses movimentos e na mente doentia de
seus adeptos e seguidores.
As ações de resistência e de insurgência
vêm desencadeando, nos mais variados ter­
ritórios, diferenciadas expressões socioespa­
ciais, como guetos, movimentos de preser­
vação de bairros, entre outros, que denotam
a crescente articulação entre o global e o
local. Vale lembrar que esse binômio global-
local se traduz na contemporaneidade como
cadernos metrópole 20
o campo relacional fundamental de forma­
ção da dinâmica constitutiva de desigualda­
des e diferenças. Ele é, concomitantemente,
portador dos vetores do novo e do velho,
o novo muitas vezes se inscrevendo sobre
as heranças territoriais do passado, poden­
do até suprimi-las, mas também se hibri­
dizar com elas ou mesmo ser refutado por
elas. Seria um exercício de pura presunção e
miopia postular que a força do novo produz
uma espécie de tábula rasa no conjunto dos
territórios, desprezando-se, assim, as for­
mas do passado remanescentes e os fatores
de inércia.
As formas localizadas de ação política
coletiva, dadas as novas possibilidades rela­
cionais engendradas pela própria globaliza­
ção, se fortalecem agora, até certo ponto,
desafiando e redimensionando o poder do
Estado. Um olhar mais atento pelos inters­
tícios das grandes cidades nos revela uma 51
gama de manifestações de resistência e de
permanência, como são os casos de certos
bairros e vilas que, até certo ponto, têm
conseguido relativamente se resguardar e
resistir às forças de fragmentação e rees­
truturação da urbanização/metropolização.
Nesses lugares, ainda perduram sinergias
significativas entre moradores e destes para
com o lugar de vivência, aspectos sujeitos
à dissolução se não forem suficientemente
valorizados e politicamente resguardados
pelos interessados. Isso sugere a confor­
mação de territórios diferenciais e diferen­
ciados, cuja unidade expõe a convergência
da extensão geográfica empírica, seus ha­
bitantes e costumes, dotados de territoria­
lidades insinuantes. Pode-se dizer que, até
certo ponto, eles expõem uma cartografia
comunitária relativamente bem demarcada,
própria.
pp. 37-56 20 sem. 2008
 ulysses da cunha baggio
É oportuno esclarecer que o sentido­
de território aqui empregado se coloca pa­
ra além da acepção que o qualifica como
um construto essencialmente material e
econômico,­mas que o compreende também
como um valor simbólico, o que implica a
valorização de práticas históricas empreen­
didas pelos sujeitos sociais e de suas rela­
ções com o espaço vivido. Bem entendido,
isso não representa qualquer forma de cisão
entre o econômico e o político, uma vez que
a valorização do espaço não é dada apenas
pelo modo econômico stricto sensu, mas es­
sencialmente pelo político. É mais propria­
mente o modo político de valorização que
circunscreve o universo relacional privile­
giado no qual se produzem formas de apro­
priação voltadas ao uso do espaço, aí incluí­
das as ainda possíveis relações topofílicas e
de pertencimento ao lugar.
52 Tendo em vista uma melhor aferição
das potencialidades e do alcance dessas
ações coletivas, é necessário que elas se­
jam avaliadas de forma sistêmica quanto às
suas­ possibilidades (e limites) de transfor­
mação e de melhoria das condições de vida,
no que importa tanto às condições objeti­
vas como subjetivas da existência. Nunca,
como agora, as relações sociais estiveram
tão submetidas e condicionadas à lógica do
capital e do mercado, que ao instaurar o
reino da concorrência e da competitivida­
de, instaura, igualmente, o ódio, o conflito,
a discriminação, induzindo à formação de
Ulysses da Cunha Baggio
Doutor em Geografia Humana pela Universidade de São Paulo; professor do curso de Geo­
grafia do Departamento de Artes e Humanidades da Universidade Federal de Viçosa (Minas
Gerais, Brasil).
ulybaggio@ufv.br
cadernos metrópole 20 pp. 37-56 20 sem. 2008
subjetividades obscuras que engendram –
quase como um automatismo – a figura do
inimigo, o que seguramente representa um
ingrediente de perturbação às relações so­
ciais, ao convívio e à solidariedade em nos­
sos tempos. Porém, compreendemos que,
para uma leitura crítica da dinâmica social,
sob aquela mesma lógica, haveria que se
levar em conta o necessário discernimento
entre as situações em que a mercadoria é
mediação relacional e aquela em que ela é
só um recurso ou ainda um instrumento
na realização da relação social. Lembremos
que, sob o capitalismo acelerado dos tem­
pos atuais, essa mediação pela mercado­
ria recrudesceu, generalizando-se mundo
afora, sobretudo por meio da publicidade
ostensiva, do consumo dirigido, que criam
valores e estabelecem uma cultura, portan­
to, um modo de vida por ela demarcada. E
com a ampliação da crise e a simultaneidade
espaço-temporal de sua ocorrência, coloca-
se no horizonte de nossas preocupações o
exercício de se pensar e forjar (por atos
práticos) as bases de uma nova forma de
socialização e humanização, para além da
forma social preeminente do valor. Indu­
bitavelmente, trata-se de uma seara difícil,
desafiadora e, por isso mesmo, estimulan­
te, caminho para o qual a humanidade, de
modo geral, parece estar ainda desprepara­
da, mas que, no entanto, tudo leva a crer
que este se lhe apresenta como única alter­
nativa a extrair luz da escuridão.
 diferenciação espacial e análise regional sob a condição capitalista na contemporaneidade

Notas
* Esta produção se vincula ao projeto autônomo de pesquisa Território e sociedade no ho-
rizonte de uma geografia libertária: percursos de uma epistemologia do desejo, que ora
desenvolvo junto ao Departamento de Artes e Humanidades da Universidade Federal de
Viçosa.

(1) O filósofo Henri Lefebvre é categórico ao assinalar que “no capitalismo, a base econômica
comanda. O econômico domina. As estruturas e superestruturas organizam as relações de
produção (o que em nada exclui os atrasos, os distanciamentos e as disparidades). Os pró-
prios conflitos se devem às relações de produção. Apesar de haver nessa sociedade uma
coerência (sem a qual ela cairia em pedaços, ou melhor, sem a qual ela não poderia ter-
se formado), apesar da coesão interna, sem chegar a suprimir as contradições, conseguir
atenuá-las, protelar os efeitos, há ‘modo de produção’ e mesmo ‘sistema’. A riqueza das
sociedades ‘nas quais reina o modo de produção capitalista’ se anuncia como uma imensa
acumulação de mercadorias” (1999, p. 112, grifo nosso; os trechos e as expressões entre
aspas simples são citações de Marx, extraídos por Lefebvre d’O capital). Anthony Giddens,
por sua vez, relaciona a proeminência do econômico mais especificamente ao processo
de inovação tecnológica. Argumenta acerca disso que, em virtude de o empreendimento
capitalista apresentar uma “natureza fortemente competitiva e expansionista, [...] a inova-
ção tecnológica tende a ser constante e difusa” e que, dessa forma, “dadas as altas taxas de
inovação na esfera econômica, os relacionamentos econômicos têm considerável influên-
cia sobre outras instituições” (1991, p. 62, grifo nosso).

(2) Sobre essa questão em específico, Harvey (1992) refere-se ao esgotamento do fordismo-
53
keynesianismo e ao advento de um novo paradigma do capitalismo, que ele desig-
na de “acumu­l ação flexível”, movimento que compreende como uma “transição” de
paradigmas.­

(3) De acordo com Lefebvre (1999, pp. 135-136, grifo do autor), “esse ‘mundo da mercadoria’
tem sua lógica, sua linguagem, que o discurso teórico encontra e ‘compreende’ (dissipan-
do conseqüentemente suas ilusões). Tendo sua coerência interna, esse mundo quer espon-
taneamente (automaticamente) se desenvolver sem limites; e pode fazê-lo. Ele se estende
ao mundo inteiro; é o mercado mundial. Tudo se vende e se compra, se avalia em dinhei-
ro. Todas as funções e estruturas por ele engendradas entram nesse mundo e sustentam-no.
No entanto, esse mundo não chega a se fechar. Sua coerência tem limites; suas pretensões
decepcionarão aqueles que apostam na troca e no valor de troca como absoluto. Com
efeito, uma mercadoria escapa ao mundo da mercadoria: o trabalho, ou antes, o tempo
de trabalho do trabalhador (proletário). Ele vende seu tempo de trabalho e continua, em
princípio, livre; mesmo se crê ter vendido seu trabalho e sua pessoa, ele dispõe de direitos,
de capacidades, de poderes que minam a dominação absoluta do mundo da mercadoria
sobre o mundo inteiro. Por essa brecha podem entrar os ‘valores’ repelidos, o valor de uso,
as relações de livre associação etc. Não é uma brecha ocasional; é mais e melhor; a con-
tradição se instala no coração da coesão do capitalismo”.

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 ulysses da cunha baggio

(4) Segundo Sandra Lencioni, os movimentos regionalistas “[...] emergem como força política
no momento em que o processo de globalização procura açambarcar e homogeneizar
todo o espaço. O movimento regionalista nega o nacional, podendo se fechar em sua par-
ticularidade, e se coloca com um sentido totalmente inverso de outrora, quando afirmar
a identidade regional era afirmar a identidade nacional, pois a construção do sentido de
pertencer a uma região integrada num todo harmônico, sob a direção do Estado, afirmava
o sentimento nacionalista. Sinais de outros tempos: o regionalismo nega o nacional e a
identidade nacional num contexto em que o nacional, que se dilui no bojo do processo de
globalização, nega o regional” (1999, pp. 199-200).

(5) Por situação, Pierre George compreende como “[...] uma soma de dados adquiridos, de re-
lações organizadas em ordem sucessiva. Algumas dessas relações continuam a ser funcio-
nais, integradas na evolução atual, enquanto que outras pertencem a uma herança que se
degrada progressivamente e deixam, ao contrário, de ser funcionais”. Esclarece, ainda, que
“[...] a situação se define necessariamente em primeiro lugar por limites espaciais, mesmo
quando a influência do espaço local ou regional se combina com efeitos de uma plura-
lidade espacial. Mas a evolução da situação pode comportar deslocamentos dos limites
regionais ou locais, expansão ou retração do referido espaço. As heranças de situações an-
teriores não correspondem necessariamente aos mesmos dados espaciais da situação atual
e, desembocando em outra situação a curto prazo, pode-se ser conduzido a reconsiderar a
posição espacial” (1968, p. 22).

(6) A idéia de apropriação está referenciada aos diversos modos pelos quais o espaço é ocupa-
do, tanto por formas materiais (objetos) como por atividades inscritas territorialmente (que
configuram os usos da terra), e ainda por indivíduos e segmentos sociais variados. Quando
54 a apropriação do espaço se realiza de forma “sistematizada e institucionalizada” ela “po-
de envolver a produção de formas territorialmente determinadas de solidariedade social
(Harvey,­1992, p. 202).

(7) Compreendendo a territorialidade uma categoria relacional espaço-sociedade, mais especi-

ficamente ela “[...] corresponde ao conjunto das relações que permitem aos diversos gru-
pos fazer valer seus interesses no espaço, tornado lugar de vida”. (Bailly e Beguin, 1998,
p. 16). Nesse sentido, ela se traduz e se inscreve como um fenômeno existencial, uma
experiência possível manifesta no tempo e no espaço. É por meio da territorialidade que
um dado grupo social ou indivíduo adquire consciência do seu espaço de vida. Assim,
“[...] a territorialidade adquire um valor bem particular, pois reflete a multidimensionalida-
de do ‘vivido’ territorial pelos membros de uma coletividade, pelas sociedades em geral”
(Raffestin,­1993, p. 158).

(8) Pensa-se aqui principalmente em ações de caráter coletivo e que envolvam na sua origem e
trajetória uma reflexão pública.

(9) Por democracia direta compreende-se uma situação (ou regime político) em que as de-
mandas e os problemas sociais não apresentam como mediação única o Estado e seus
representantes, mas, para além deles, outros agentes da sociedade civil, a exemplo de
movimentos sociais diversos que atuam numa perspectiva mais independente e de caráter
autogestionário, de modo que os indivíduos atuem mais diretamente nos processos decisó-
rios, o que modernamente implicaria o emprego do recurso da delegação e da descentra-
lização político-territorial.

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 diferenciação espacial e análise regional sob a condição capitalista na contemporaneidade

(10) Obviamente, não estamos considerando como parte integrante desses movimentos ONGs
que atuam pautadas pela lógica do mercado, muitas delas, aliás, representando interesses
de empresas transnacionais.

Referências
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VESENTINI, J. W. (2000). Novas geopolíticas. São Paulo, Ática.

Recebido em maio/2008
Aprovado em ago/2008

56

cadernos metrópole 20 pp. 37-56 20 sem. 2008

 Territórios e escalas de cooperação
e gestão consorciada: o caso francês
e seus aportes à experiência brasileira
Resumo
As mudanças na reconfiguração política e ter-
ritorial das cidades, associadas à crise fiscal
do Estado, tiveram impactos negativos sobre
a organização Federativa brasileira. No início
da presente década, a questão da reforma do
Estado abre um amplo debate político cen-
trado no aprofundamento do projeto de des-
centralização e na necessidade de cooperação
entre os entes locais, estaduais e nacionais.
Esse processo resulta na institucionalização
pelo Governo Federal da Lei de Consórcios
Públicos (Lei n. 11.107/05). 1 Este artigo re-
flete sobre modelos e escalas territoriais de
gestão e governança consorciada, a partir dos
aportes da experiência de Coopération Inter-
communale, (Cooperação Intermunicipal) na
França.2 Discute os avanços e limites do mo-
delo francês avaliando sua contribuição para o
futuro da cooperação territorial consorciada
no Brasil.
Palavras-chave: consórcios; gestão; terri-
tório; intercomunal; comunidades de aglome-
ração; comunidades urbanas; comunidades de
comunas.
cadernos metrópole 20
Suely Maria Ribeiro Leal
Abstract
Changes in the political and territorial
reconfiguration of the cities, associated
with the fiscal crisis of the State, have had
negative impacts on the Brazilian Federative
organization. At the beginning of the present
decade, the matter of State reform opens a
wide political debate focusing on the expansion
of the decentralization project and on the
need of cooperation among local states and
the national sphere. This process results
in the institutionalization by the Federal
Government of the Law of Public Consortiums
(Law n. 11.107/05).1 This article aims at a
reflection on territorial scales and models of
shared management and governance, based
on the contribution of the French experience
of Coopération Intercommunale (intercity
cooperation).2 It also discusses the progress
and limitations of the French model, evaluating
its contribution to the future of shared
territorial cooperation in Brazil.
Keywords: consortiums; management;
territories; intercommunal; communities
of agglomeration; urban communities;
communities of communes.
pp. 57-79 20 sem. 2008
 suely maria ribeiro leal
Introdução
As experiências de cooperação entre municí-
pios ainda se constituem, no caso brasileiro,
em práticas bastante embrionárias e pou-
co difundidas no espaço nacional. As mais
conhecidas são os Consórcios na área de
Saúde, na Gestão Metropolitana de Bacias
Hidrográficas, ou Convênios estabelecidos
no gerenciamento de projetos de natureza
institucional. Essas formas de cooperação
municipal, só recentemente foram regu-
lamentadas por mecanismos normativos,
através da Lei dos Consórcios Municipais,
Lei 11.107, de 6 de abril de 2005. 3 Em-
bora possam ser identificadas algumas ex-
periências consorciadas no caso brasileiro, a
exemplo dos consórcios no setor da saúde,
essas práticas ainda são pouco difundidas no
58 cotidiano da administração pública.
Na França, a Cooperação Intermunici-
pal conhece um crescimento depois da Lei de
12 de julho de 1999,4 relativa ao reforça-
mento e a simplificação das formas coope-
ração entre communes5 (municípios). A ma-
lha territorial francesa passa a se organizar
para implantar Établissements Publics de
Coopération Intercommunale – EPCI à Fis-
calité Propre (Estabelecimentos Públicos de
Cooperação Intermunicipal com Tributação
Própria - EPCI).6
No caso francês, a Cooperação Inter-
municipal vem se constituindo em prática
corriqueira na vida política local para fazer
face às dificuldades de gestão e governan-
ça de grande número de municípios. Essas
formas de cooperação foram intensificadas
a partir de 1982, com o projeto de reforma
do Estado no sentido da descentralização.
Os efeitos da descentralização marcaram
cadernos metrópole 20 pp. 57-79 20 sem. 2008
uma mutação. De uma concepção geográfi-
ca abstrata, o território tornou-se um lugar
da ação viva das políticas públicas. A lógica
ascendente de levar em conta as questões
locais substituiu uma política de organização
do território centralizada. O aparecimento
da noção de território pertinente modifi-
cou a distribuição dos contratos econômicos
e sociais. O desenvolvimento das políticas
contratuais e da Intercommunalité (Inter-
municipalidade) contribuem para uma nova
forma de relacionamento entre as esferas
governamentais, não governamentais e com
os setores privados. Na atualidade, o espa-
ço territorial francês encontra uma grande
multiplicidade de mecanismos de Coopera-
ção Intermunicipal criados pelo poder públi-
co e orientados segundo princípios políticos,
econômicos, sociais, legais e fiscais.
Percursos da cooperação
consorciada no Brasil
No Brasil, a Cooperação Intermunicipal vem
se afirmando como um importante instru-
mento para o fortalecimento dos municípios
e se impõe, a cada dia, em termos de coe­
rência do desenvolvimento do território e
de eficácia na gestão pública e melhoria da
solidariedade financeira e, ainda, como meio
para o fortalecimento da democracia e do
desenvolvimento das estruturas locais.
A adoção de estruturas de consorcia-
mento tem correspondido aos momentos de
maior autonomia e descentralização federa-
tiva, caracterizando-se como instrumento
de cooperação, coordenação e pactuação fe-
derativa entre as esferas da União, estados
e municípios.
 territórios e escalas de cooperação e gestão consorciada
No período que se inaugura com a
democratização do país, a partir da Cons-
tituição de 1988, o debate sobre a gestão
consorciada passou a assumir papel central
nas questões relativas aos processos de go-
vernança municipal. No entanto, a ausência
de regulação jurídica no disciplinamento de
acordos cooperativos de consórcios públi-
cos e ou convênios de cooperação sempre
se constituiu em entrave à implementação e
funcionamento de estruturas consorciadas.
A falta de regulação jurídica vem associada,
além disso, à competição federativa induzi-
da pela crise financeira do Estado brasilei-
ro, que tem incitado à guerra fiscal entre os
municípios e dificultado o atendimento das
demandas das políticas públicas locais.
Ações mais consolidadas no sentido da
promoção de articulação consorciada entre
municípios podem ser identificadas a partir
da década de 2000 no segmento da Saúde,
tendo como mecanismo indutor a adesão
dos municípios ao Sistema Único de Saúde
(SUS).7 A natureza integradora do SUS nas
soluções na área da Saúde Pública favoreceu
a criação de consórcios na área da saúde,
que em 2000 envolviam 1.969 municípios,
em comparação com 64 na habitação e 85
na limpeza urbana e 161 na área dos ser-
viços de esgotamento sanitário (Ribeiro,
2005a, p. 11).
Em que pese o seu crescimento em
algumas áreas das políticas urbanas, os
consórcios continuaram submetidos à pre-
cariedade legal e sem direito à personalida-
de jurídica, tendo limitada a sua utilização.
Em 1998, no bojo da aprovação da Emen-
da Constitucional n. 19, a Constituição, no
seu artigo 241, voltou a recepcionar ex-
plicitamente o instituto dos consórcios pú-
blicos, conceituando-o como mecanismos
cadernos metrópole 20
destinados­ à gestão associada de serviços
públicos a serem utilizados pelos três entes
federativos. Determinava, ainda, que a ma-
téria deveria ser objeto de disciplinamento
por meio de lei específica (Vital, 2005).
Em 2002, a eleição do Presidente Luis
Inácio Lula da Silva veio criar condições po-
líticas favoráveis ao projeto dos consórcios
públicos. A criação do Ministério das Cidades
(2003) e a realização da 1ª Conferência Na-
cional das Cidades constituem-se em passo
inicial à construção da Política Nacional de
Desenvolvimento Urbano – PNDU. Dentre as
proposições para fazer face à crise urbana
brasileira, foi evidenciada a necessidade do
envolvimento e da estreita articulação entre
os três níveis de governo, da sociedade civil
e do setor privado na adoção de uma políti-
ca nacional orientadora e coordenadora de
planos, projetos e atividades (ibid.).
A consecução dessa política vem reque- 59
rer, portanto, a adoção de um novo pacto
federativo de caráter cooperativo, no qual
se possa estabelecer um equilíbrio entre a
autonomia e a interdependência, entre o lo-
cal e o nacional, entre a unidade e a diver-
sidade, de modo que passem a ganhar rele-
vância os aspectos relativos à coordenação
e cooperação­ intergovernamentais (Brasil,
2004a, pp. 7-13).
O processo para efetivação da Lei dos
Consórcios Públicos (Lei n. 11.107) passou
por diversas etapas, iniciando-se pela regu-
lamentação do art. 241 da Constituição Fe-
deral e a criação de um Grupo de Trabalho
Interministerial – GTI,8 que esboçou uma
proposta a partir da ausculta a diferentes
especialistas. O esboço inicial foi também
submetido aos governadores dos estados,
aos prefeitos das capitais, à Frente Nacional
dos Prefeitos, à Confederação Nacional dos
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 suely maria ribeiro leal
Prefeitos e a gestores de consórcios em fun-
cionamento (Vital, 2005).
O texto apresentava como sugestões a
criação de dispositivos que ampliassem a co-
operação federativa entre todos os seus en-
tes; que aumentassem a capacidade instru-
mental do governo federal para coordenar a
implementação de políticas públicas em con-
junto com os estados, o Distrito Federal e
os municípios; e que fornecessem segurança
jurídica ao uso dos instrumentos de consor-
ciamento. Também foram incorporadas ao
texto, entre outros aspectos, as questões
relativas ao reforço à função do planejamen-
to no setor público, especialmente quanto
ao desenvolvimento regional e à prestação
de serviços públicos, o respeito às exigências
do direito público, a observância das regras
orçamentárias e da responsabilidade solidá-
ria. Essas propostas transformaram-se no
60 Projeto de Lei n. 3.884, protocolado em re-
gime de urgência na Câmara dos Deputados
em 25 de junho de 2004 (Brasil, 2005).
Em 6 de abril de 2005, a exigência de
estabelecer as normas gerais de contratação
dos consórcios públicos seria sanada, por in-
termédio da Lei n. 11.107 (ibid.).
Os municípios foram os mais direta-
mente beneficiados por esse diploma legal,
podendo promover consórcios públicos para
a realização de serviços comuns entre si ou
de forma conjunta com a União e estados.
Nos moldes postos pela Lei, o consórcio
trata-se de um instrumento que pretende
trazer ganhos de eficiência na gestão e na
execução das despesas públicas e possibilitar
a criação de parcerias as mais diversas.
Nessa direção, a partir da efetivação do
consorciamento, o Poder Público pode fir-
mar convênios, contratos, acordos de qual-
quer natureza, receber auxílio, contribuições­
cadernos metrópole 20 pp. 57-79 20 sem. 2008
e subvenções sociais ou econômicas de ou-
tras entidades e órgãos do governo; pode,
ainda, nos termos do contrato constitutivo,
promover desapropriações e instituir servi-
dões nos termos da declaração de utilidade,
necessidade pública ou interesse social rea­
lizada pelo Poder Público, podendo ainda
ser contratado pela administração direta ou
indireta dispensada a licitação (ibid.).9
O consórcio público como está previsto
é o mecanismo que faltava para a execução
das funções públicas de interesse comum
das regiões metropolitanas e aglomerações
urbanas instituídas pelos estados, dando aos
municípios a oportunidade de se associarem
na gestão dos serviços e na execução de suas
obras, contando inclusive com a participação
do Estado e da União.
Modelo francês
de cooperação
intermunicipal
A organização que estrutura o território
francês remonta à Revolução Francesa. O
debate sobre a organização territorial é um
dos primeiros na matéria, contido na Cons-
tituição de 1789 que cria o Département
(Departamento) a partir de uma construção
intelectual que respeita, todavia, a geogra-
fia. A sua criação é precedida pela anulação
dos diferentes níveis de circunscrição que
predominavam sobre as estrutura medieval
procurando romper, o mais possível, com
vínculos feudais do passado.10
Ao inverso desse processo, as
communes­ (municípios) foram organizadas
constitucionalmente­ em 1792, levando-se­
 territórios e escalas de cooperação e gestão consorciada
em conta a realidade que estruturava o ter-
ritório. Elas não foram, propriamente falan-
do, uma criação legal, mas nomes dados pela
lei e dotadas de uma organização e de um
estatuto jurídico uniforme. A commune (mu-
nicípio) é a estrutura de base da organização
administrativa francesa – “união de habitan-
tes ligados a interesses comuns”. Atualmen-
te, existem sobre o território francês 36.584
communes (municípios), as quais podem ser
consideradas uma tradição francesa de orga-
nização territorial onde vivem 75% da po-
pulação urbana do país.11 O debate político
sobre a cooperação municipal surge após a
II Guerra Mundial. A urbanização acelerada,
o êxodo rural, a reestruturação industrial, o
desenvolvimento dos meios de transportes e
a organização espacial das cidades passaram
a evidenciar, ainda mais, as dificuldades da
maioria dos municípios franceses para assu-
mir o desenvolvimento dos serviços locais e
levar a termo as missões de desenvolvimen-
to econômico e de ordenamento dos territó-
rios. Cerca de 80% dentre eles têm menos
de 1.000 habitantes, o que vem conduzindo
os poderes públicos a incitar o reagrupamen-
to municipal. Essa reaproximação se limita,
seguidamente, a realizar em comum alguns
serviços e fusões, restando a commune co-
mo um quadro de referência forte para seus
habitantes e seus eleitos, podendo a mesma
ser considerada uma tradição na organiza-
ção territorial francesa.
Numerosas reformas foram adota-
das para tentar responder às exigências do
momento. Em 1959, foram criados: o Syn-
dicat Intercommunal à Vocation Multiple –
SIVOM­(Sindicato Intermunicipal de Vocação
Múltipla – SIVOM)12 para o espaço rural, e
o District­ (Distrito), inicialmente previsto­
para os municípios urbanos. Em 1966, as
cadernos metrópole 20
aglomerações de Lille, Bordeaux, Lyon e
Strasbourg se reagruparam sob a forma de
communauté­ urbaine (comunidade urbana).
A Lei de 16 de julho de 1971, relativa às
fusões de municípios, prevê a integração de
numerosas e pequenas comunidades.
L‘Intercommunalité (A Intermunicipa-
lidade) surge como fato posterior, respon-
dendo, depois de longo tempo, a um desejo
de suprir a fragilidade política, demográfica
e fiscal dos municípios. De fato, cerca de
32.000 deles contam menos de 2.500 ha-
bitantes, cerca de 3.280 contam com me-
nos de 700 habitantes; 1.200 com 200 mil,
sendo que somente 103 municípios pos-
suem mais de 50.000 habitantes (Le Saout,
1998, p. 8). Essas cifras colocam em evi-
dência a necessidade que se impõe aos mu-
nicípios franceses de reagrupamento para
fazer face às ações de gestão dos serviços
públicos (lixo, saneamento básico, água, de- 61
senvolvimento econômico e organização do
território).
A Cooperação Intermunicipal se afirma,
portanto, como ponto forte na permanência
da commune e se impõe mais e mais, em
termos de coerência do desenvolvimento do
território e da eficácia na gestão e melhoria
da solidariedade financeira.
Dez anos depois da lei relativa às fu-
sões, a política de descentralização coloca
novamente a gestão municipal como ques-
tão importante. Por intermédio do ato
fundador da Lei de 2 de março de 1982, é
votada posteriormente, em 6 de fevereiro
de 1992, a Loi d’Administration Territo-
riale da Répúblique – ATR (Lei de Adminis-
tração Territorial da República -ATR), que
instaurou dois novos tipos de estabeleci-
mentos intermunicipais: a communauté de
communes (comunidade­ de municípios) 13
pp. 57-79 20 sem. 2008
 suely maria ribeiro leal
e a communauté­ de villes (comunidade de
cidades).14
Depois da adoção da Lei retroativa à
administração territorial da República, de
1992, a França vê sua malha territorial se
organizar para implantar Estabelecimentos
Públicos de Cooperação Intermunicipal com
Tributação Própria. Esse movimento de co-
operação intermunicipal conhece um novo
crescimento depois da adoção da Lei de 12
de julho de 1999, relativa ao reforço e à
simplificação da Cooperação Intermunicipal.
Este texto constitui uma nova fase no desen-
volvimento do projeto da Intercommunalité­
(Intermunicipalidade).15
A Lei de 1992 é considerada particular­
mente benéfica ao mundo rural, pelo viés no-
tadamente do desenvolvimento das comu­ni­
dades de municípios, o mesmo não pode ser
dito com respeito à estruturação do espaço
62 urbano. Com efeito, a limitação da fórmula da
comunidade urbana, para as médias aglome-
rações, não permitiu resolver os problemas
para cada comunidade de cidade (ville). É as-
sim que a Lei de 12 de julho de 1999 propõe
uma nova arquitetura institucional para a co-
operação intermunicipal no meio urbano, pre-
vendo a revisão da fórmula da communauté­
urbaine (comunidade urbana) para as grandes
(maiores) aglomerações, aquelas contando
com mais de 500.000 habitantes, e de criar
para as aglomerações médias uma nova ca-
tegoria jurídica de coo­peração: communauté­
d’agglomération (comunidade de aglome-
ração).16 Os limites territoriais de uma Co-
munidade de Aglomeração se restringem às
áreas urbanas. Para que uma Comunidade de
Aglomeração seja criada, a população total
das Comunas (municípios) que a compõem
deve ser de, no mínimo, 50 mil habitantes,
e a Comuna sede­ da Aglomeração deve pos-
cadernos metrópole 20 pp. 57-79 20 sem. 2008
suir 15 mil habitantes. Essa condição não é
um requisito quando se trata da commune
chef du département­(município sede do de-
partamento). Essa dupla exigência reserva à
criação das comunidades de aglomeração às
zonas urbanas representando espaços onde
o tamanho aparece como suficiente para de-
finir políticas da aglomeração, notadamente
nos domínios dos setores estruturantes co-
mo transportes, urbanismo e habitação. Por
isso as communauté­ d’agglomération (co-
munidades de aglomeração) devem exercer
competências, obrigatórias ou opcionais, cujo
conteúdo preciso­é definido pela lei, a menos
que ela não dependa de uma decisão sobre
seu interesse comunitário. Nesse quadro, as
communauté­de communes (comunidades de
municípios) tendem a reencontrar sua voca-
ção inicial de estrutura mais voltada para o
meio rural e adaptada à sua Intercommunalité­
(Intermunicipalidade) de pequeno tamanho.
Assim, seu regime jurídico não se encontra
modificado pelo voto recente do texto. Além
do mais, é possível mencionar a obrigação de
continuidade territorial, exigida quando da
criação e mesmo para extensões futuras, as-
sim como o encorajamento dado a escolha da
Taxe Professionnel­Unique (Taxa Profissional
Única).17­
Constatando a complexidade das insti-
tuições da Intercommunalité (Intermunicipa-
lidade) a Lei de 199918 buscou racionalizar
os tipos de estruturas pondo fim aos distri-
tos e à comunidade de cidade e retendo ape-
nas três categorias de estabelecimentos pú-
blicos de cooperação intermunicipal com tri-
butação própria: a communauté urbaine (co-
munidade urbana) que serve de quadro para
cooperação intermunicipal nas grandes aglo-
merações; a communauté­ d’agglomération
(comunidade de aglomeração), mais voltada
 territórios e escalas de cooperação e gestão consorciada
às cidades e ao meio ambiente urbano; a
communauté de communes­ (comunidade de
municípios) não subordinada a um limite de-
mográfico, destinada às pequenas aglomera-
ções e ao meio rural. Foram ainda mantidos
os Syndicats de Communes – SIVU e SIVOM
(Sindicatos de Municípios) – SIVU e SIVOM e
os Syndicats Mixtes (Sindicatos Mistos).
O texto prevê que as comunidades de
aglomeração, as futuras comunidades urba-
nas e as futuras comunidades de municípios
se apóiem sobre um perímetro contínuo e
sem divisão, do mesmo modo que todo o
grupamento se transformando em uma ou-
tra categoria de estabelecimentos públicos
de cooperação intermunicipal, permitindo,
desse modo, aos grupamentos se assentarem
sobre um território homogêneo e coe­rente.
A racionalização das estruturas inter-
municipais passa, igualmente, pela previsão
das superposições de estruturas e de cruza-
mentos de competências. A fim de se ante-
cipar aos cruzamentos de competências, o
texto prevê que um município não poderá
pertencer senão a um só Estabelecimento
Público de Cooperação Intermunicipal com
Tributação Própria: e facilita, por outro
lado, as retiradas dos Sindicatos de Muni-
cípios. O projeto de lei reforma também,
sensivelmente, o mecanismo de representa-
ção, substituindo para municípios aderentes
a uma comunidade ou a uma comunidade
urbana. O segundo ponto da simplificação
consiste na harmonização do direito de co-
operação intermunicipal. Esse esforço de
harmonização incide principalmente sobre a
designação dos delegados, a representação
dos municípios, as regras de funcionamento­
e da maioria qualificada ou ainda, sobre as
condições de criação. É assim criado um
verdadeiro corpo de regras comuns para o
cadernos metrópole 20
conjunto dos Estabelecimentos Públicos de
Cooperação Intermunicipal – EPCI.
Embora tenha sido alvo de intensos de-
bates no meio parlamentar, a Lei não veio
a introduzir a eleição direta pelo sufrágio
universal dos delegados comunitários. Des-
se modo, somente os conseillers municipaux
(conselheiros municipais)19 poderão ser de-
signados delegados comunitários dos Esta-
belecimentos Públicos de Cooperação Inter-
municipal: a informação e a participação dos
habitantes serão possibilitadas desde que o
órgão deliberativo do grupamento poderá
criar comitês consultivos sobre todos os ser-
viços de interesse intermunicipal relevante e
de competência dos estabelecimentos.
A representação dos cidadãos é assegu-
rada através dos órgãos eleitos pelo sufrágio
universal para as coletividades locais, sendo
um Estabelecimento Público de Cooperação
Intermunicipal administrado, conforme o 63
caso, por um comité ou conseil (comitê ou
conselho) composto por délégués élus (de-
legados eleitos) pelo conseil municipal (con-
selho municipal) de cada commune membre
(município membro). O município conserva,
portanto, o controle como órgão deliberan-
te procedendo à designação de delegados,
via conselho. Possuem, além dos comitês ou
conselhos, um gabinete composto pelo pre-
sidente e membros (vice-presidente, tesou-
reiro e secretários) eleitos pelo conselho.
A questão da legitimidade da represen-
tação indireta tem sido motivo de questiona-
mento por parte dos setores políticos. Hoje,
cerca de 80% da presidência dos Estabeleci-
mentos Públicos de Cooperação Intermuni-
cipal são ocupados por maires (prefeitos) e
18% dos presidentes possuem mandatos –
6,3% de conseillers (conselheiros) e 11,7%
adjoints (assessores do prefeito).
pp. 57-79 20 sem. 2008
 suely maria ribeiro leal
A situação da Cooperação Intermunici-
pal na França passa por novas mudanças a
partir de 2000. Sob a orientação normativa
da Lei 1999, que põe fim aos distritos e à
comunidade de cidades, os Estabelecimen-
tos Públicos de Cooperação Intermunicipal
com Tributação Própria irão se restringir
a três categorias: a communauté urbaine­
(comunidade urbana), a communauté
d’agglomeration (comunidade de aglomera-
ção), communauté de communes (comuni-
dade de municípios) (ver Figuras).
Em 1999, o número de Estabeleci-
mentos de Cooperação Intermunicipal com
Tributação Própria equivalia a 1.680 gru-
pamentos, divididos entre Sindicatos de
Vocação Única (SIVU), Sindicatos de Voca-
ção Múltipla (SIVOM), Sindicatos Mistos,
distritos, comunidades urbanas, Sindica-
tos de Aglomeração Urbana, comunidades
64 de municípios ou comunidades de cidades.
Esses grupamentos abrangiam pouco mais
de 19.000 municípios e uma população de
34.030.789 habitantes (DGCL – Ministère
de l’ Intérieur – France, 2001).
As comunidades urbanas somavam no
ano de 2000 12 grupamentos abrangendo
311 municípios, reagrupando uma popula-
ção de 4.638.748 habitantes. Em 2001, o
número de grupamentos é acrescido para
14, incorporando 348 municípios e uma
população acima de 6 milhões de habitan-
tes. Em 2001, os efeitos da lei de 1999
já podem ser melhor observados, tendo
havido um acréscimo significativo no nú-
mero de grupamentos de comunidades de
aglomeração que passam de 50 em 2000
para 90 em 2001; o número de municípios­
reagrupados­se amplia de 756 para 1.435; a
população reagrupada passa de 5.992.885
para 11.456.020. Observa-se também um
cadernos metrópole 20 pp. 57-79 20 sem. 2008
declínio­ no número de distritos e o desa-
parecimento das comunidades de cidade
(DGCL – Ministère de l‘Intérieur – France,
2001).
O desenvolvimento de grupamentos
com tributação própria segue uma evolução
considerável. Embora, até 1993, os Estabe-
lecimentos Públicos de Cooperação Intermu-
nicipal com Tributação Própria não concerne
senão cerca de 16 milhões de habitantes
repartidos sobre 466 grupamentos; a partir
da adoção da Lei ATR se verá nascer uma
dinâmica real para os estabelecimentos pú-
blicos com fiscalidade própria.
A cooperação intermunicipal na França
obteve um enorme impulso a partir da Lei
de julho de 1999. De fato, em 2000, 1.846
Estabelecimentos Públicos de Cooperação
Intermunicipal com Tributação Própria rea-
grupavam 21.339 municípios representando
37,1 milhões de habitantes. O número de
Estabelecimentos com Taxa Profissional Úni-
ca triplicou entre julho de 1999 (109 estru-
turas) a janeiro de 2000 (303), como­ tam-
bém a população concernente (4,2 milhões
para 13,1 milhões). Em 2001, o número de
grupamentos com tributação própria se ele-
va a 2.000, sendo o número­ de municípios
reagrupados equivalente a 23.458 e a popu-
lação a 40, 3 milhões de habitantes (DGCL –
Ministère de l‘Intérieur­– France, 2001).
A área urbana foi particularmente
marcada pelo crescimento da cooperação
intermunicipal: em 2000 foram criadas
cerca de 50 comunidades de aglomeração,
sendo também significativo o aumento
dos grupamentos com tributação própria
particularmente­ ilustrado pela evolução
das comunidades­ de municípios. Embora
a adoção­ da lei de 12 de julho de 1999,
relativa ao reforço e à simplificação da
 territórios e escalas de cooperação e gestão consorciada
cooperação­ intermunicipal tenha multiplica-
do as estruturas intermunicipais sobre por-
ções do território que permaneciam pobres
em grupamentos, a tipologia da prática in-
termunicipal demora a se revelar em anti-
gas tradições de cooperação.
Os dados acima demonstram que pare-
ce ser irreversível o cenário da cooperação
intermunicipal francesa, o que, a longo pra-
zo, vai transformar profundamente a orga-
nização territorial do país. Como estima a
DGCL – Ministère de l‘Intérieur – France, a
persistência desse movimento daqui a dez
ou quinze anos levará a França a possuir em
torno de 3.500 comunidades de municípios,
130 comunidades de aglomeração e 20 co-
munidades urbanas.
A distribuição da população, segundo
tipo de grupamentos, também evidencia a
importância adquirida pelos Estabelecimen-
tos Públicos de Cooperação Intermunicipal –
EPCI. Cerca de 50% dos grupamentos con-
tavam entre 2.000 e 20.000 habitantes. Os
grupamentos de sindicatos são mais nume-
rosos nas faixas de população entre 1.000
a 50.000 habitantes; os distritos, entre
2.000 e 50.000; as comunidades de muni-
cípios, entre 1.000 e 50.000, as comunida-
des urbanas e as comunidades de aglome-
ração, entre 50.000 e 300.000 habitantes.
Essas informações são compatíveis com as
regras de criação dos estabelecimentos que
determinam que as comunidades urbanas
devem compor uma população acima de 20
mil e as comunidades de aglomeração têm
que possuir no mínimo 50 mil habitantes.
cadernos metrópole 20
Aportes da cooperação
intermunicipal na
França à cooperação
consorciada no Brasil
Os rumos da cooperação intermunicipal na
França podem ser delineados no documento
Refonder l’Action Publique Locale (Refundar
a Ação Pública Local), relatório elaborado pela
Comission pour l’Avenir de la Decentralisation
(Comissão para o Futuro da Descentralização)
sob a coordenação de M. Pierre Mauroy.20
O relatório contempla o projeto de lei
da descentralização a vigorar a partir de
2007, que traça os novos horizontes da
ação intermunicipal francesa. As novas pers-
pectivas abertas no quadro desse relatório
podem ser sintetizadas nas doze orientações
prioritárias objeto de análise do Legislativo:
65
[...] 1. Uma Cooperação Intermunicipal
Democratizada; 2. Uma Coletividade
Departamental Renovada; 3. Um Poder
Regional Forte; 4. Uma Desconcentra-
ção Acrescida; 5. Competências Melhor
Distribuídas; 6. Os Princípios Reafirma-
dos; 7. Uma Democracia de Proximida-
de; 8. O Acesso mais Democrático às
Funções Eletivas; 9. Uma Melhor Segu-
rança Jurídica; 10. Uma Adaptação da
Função Pública Territorial às Exigências
da Descentralização; 11. A Moderni-
zação dos Financiamentos Locais; 12.
Um Debate Nacional e uma Conferência
Anual. (Commission pour l’Avenir de la
Centralisation, 2000)
pp. 57-79 20 sem. 2008
 suely maria ribeiro leal
O modelo francês de descentralização
passou, nos últimos vinte anos, por inúmeros­
avanços. A ruptura com a longa tradição ja­
cobina­ – centralizadora – propiciada depois
dos anos oitenta pela introdução das Leis de
1982 e 1983, redefiniu a arquitetura insti-
tucional em nível local provocando um movi-
mento irreversível de mudança no modo de
decisão, de gestão e do exercício do poder
nacional e local.
No entanto, o arcabouço institucional
constituído nos anos oitenta e sedimentado
nos anos noventa não se encontrava apto
suficientemente para fazer face às novas
transformações provocadas nas configura-
ções territoriais, políticas e sociais, de mo-
do a atender aos anseios de uma sociedade
predominantemente urbana e integrada aos
movimentos de globalização e mundialização
da economia.
66 As aspirações por um projeto global e
as críticas à própria forma de democracia –
sobre a qual se constata certa “anorexia de-
mocrática” – estão a requerer hoje reformas
de natureza profunda no modelo de descen-
tralização francês.
É nessa direção que as reflexões e pro-
posições contempladas no “Relatório Mau-
roy” se fundam na perspectiva de uma reno-
vação democrática das instituições dentro de
uma visão global de evolução da organiza-
ção territorial visando, sobretudo, atender
às novas exigências dos cidadãos em matéria
da eficácia da ação pública. O olhar sobre o
futuro da descentralização volta-se na dire-
ção de superar as limitações deixadas pelas
reformas nascidas nos anos oitenta. O de-
safio desse novo projeto se prende, assim,
à necessidade em adequar a organização
territorial e política francesa às condições
de uma nova época na qual se constata uma
cadernos metrópole 20 pp. 57-79 20 sem. 2008
geografia humana, social e política prepon-
derantemente diferente.
A questão urbana se constitui, sem dú-
vida, em um fator de impacto sobre a des-
centralização. Segundo as prospectivas esta-
belecidas pela Délegation à l’Aménagement
du Territoire et à l’Action Régionale – Datar,­
com base nos resultados do recenseamento
de 1999, quando se observa a evolução de-
mográfica do país, se constata uma repar-
tição da população completamente distinta
daquela existente nos últimos vinte anos
(Delegation Interministerielle, 1999).
Em linhas gerais, dois grandes traços
podem ser observados: em primeiro lugar,
a separação cidade-campo se atenua em
proveito de um terceiro tipo de organização
territorial, aquele das grandes áreas urba-
nas. Cada uma delas centrada sobre um pólo
urbano, cidade – centro e periferia. As áreas
urbanas na França metropolitana possuem
cerca de 42.763.000 pessoas, ou seja, três
quartos da população habitam em uma das
361 áreas urbanas que, em conjunto, re-
presentam 20% do território. O conceito
do urbano modificou-se desse modo, pro-
fundamente, não sendo mais possível, como
no passado, fazer oposição entre cidade e
campo.
Em segundo lugar, os grandes territó-
rios se desenham. Com efeito, para além das
áreas urbanas, existe um grande dinamismo
das municipalidades próximas e as ligações
entre estas com as grandes áreas urbanas
estão se sedimentando, o que tende a acen-
tuar, ainda mais, a repartição da população.
É nesse contexto que o processo de ur-
banização traz conseqüências consideráveis
sobre a evolução das estruturas urbanas das
coletividades territoriais e sobre sua organi-
zação política.
 territórios e escalas de cooperação e gestão consorciada
Um outro fator destacado pelo relatório
e também constatado nos estudos da Datar,
trata-se do agravamento das desigualdades­
regionais que configuram a organização es-
pacial e econômica do país. Nos anos noven-
ta, as grandes tendências do desenvolvimen-
to desigual persistiram: as regiões do sudes-
te restaram como principais beneficiárias do
crescimento econômico, enquanto aquelas
integrantes do norte e do nordeste – mais
populosas – foram submetidas ao êxodo in-
dustrial, e o centro da França tem continua-
do a perder população. As regiões do oeste
e sudoeste têm se beneficiado de uma nova
dinâmica, fazendo parte das regiões onde o
crescimento tem sido mais forte, juntamen-
te com a do leste.
Um breve balanço do processo de des-
centralização, de seu peso na redistribuição
do poder e na aproximação das decisões do
lugar de sua aplicação, as realizações e as
transformações que ela trouxe à vida dos
cidadãos permite avaliar alguns de seus re-
sultados.
A descentralização se traduziu, em par-
ticular, pelo desenvolvimento considerável
dos equipamentos locais. Segundo dados do
relatório,
[...] no ano de 1998 o esforço de in-
vestimento das coletividades territoriais
representou, fora o reembolso da dí-
vida, mais de 180 bilhões de francos,
correspondendo a cerca de três quartos
do investimento público nacional. As
despesas de investimento das Regiões
conheceram um aumento médio anual
de 11,3% (9,1% francos constantes)
entre 1986 e 1997 passando de 11 bi-
lhões em 1987 a 37 bilhões de francos
em 1997. A mesma evolução é consta-
cadernos metrópole 20
tada para o Departamento com um au-
mento médio de 6,1% por ano (3,6%
em francos constantes) portando­ este
tipo de despesas a 53 bilhões de fran-
cos em 1997 contra 26 bilhões em
1985.21
Ainda é importante salientar que essa
progressão foi feita em uma conjuntura de
equilíbrio financeiro em um contexto de boa
gestão que permitiu às coletividades locais
realizar uma política apreciável de redução
de encargos (Mauroy, 2000, p. 17).
Não resta dúvida que essa revolução
intermunicipal trará ao país melhores con-
dições de competir com o desenvolvimen-
to no espaço europeu que se organiza em
torno das grandes metrópoles, centros e
regiões dinâmicas. Do mesmo modo, esse
movimento permitirá o estabelecimento de
novas relações entre municípios e as inter- 67
communalité (intermunicipalidades), pro-
piciando um novo papel na paisagem ins-
titucional aos municípios, departamentos e
regiões.
Portanto, longe de ser uma simples
resposta aos problemas da gestão pública
local, a cooperação intermunicipal se ins-
creve em um debate mais amplo, que revisa
mais largamente a organização territorial e
a vida política francesa.
Nessa direção, devem ser questionados
alguns estrangulamentos que se evidenciam,
na atual conjuntura, com respeito ao futuro
cenário da organização territorial e política
francesa e que podem servir de reflexão na
adoção de futuras práticas de consorciamen-
to público no Brasil.
Aspectos a destacar são as questões da
competência institucional e da legitimidade
democrática.
pp. 57-79 20 sem. 2008
 suely maria ribeiro leal
O problema das competências de cada
ente territorial constituiu objeto de longa
análise por parte da comissão que referencia
o modo de convivência entre as esferas de
decisão:
[...] se passou, em vinte anos, de um
princípio de descentralização por blo-
cos de competências, a um sistema de
parceria no qual todo mundo faz tudo,
notadamente no domínio social. (Ibid.)
As razões atribuídas são de três ordens:
[...] A clareza da escolha de 1983 não
era sem dúvida que aparente. Daí a ori-
gem de muitas das imbricações existen-
tes. Um segundo elemento de dificulda-
de reside na generalização de uma pro-
ximidade contratual, em especial entre
68 o Estado e as coletividades. Enfim, um
terceiro fator de complexidade resulta
das extensões de competências da parte
dos serviços do Estado. (Ibid.)
A situação é igualmente contrastante
no que concerne às competências desiguais.
De um lado, os distritos ou as comunidades
fortemente integradas do ponto de vista das
missões e da tributação e, de outro, grupa-
mentos que se caracterizam por um défi-
cit de atribuições. Alguns eleitos são então
obrigados a buscar financiamentos para as
despesas de seu município. A cooperação
é para eles um meio de captar dotações
ou subvenções do Estado, da região ou da
União Européia ou do departamento.
Outro elemento trata-se da multiplici-
dade dos níveis e a ausência de coordenação.
O modelo institucional de descentralização
francês tem sido pautado por uma estrutura­
cadernos metrópole 20 pp. 57-79 20 sem. 2008
cada vez mais complexa. Os três níveis tra-
dicionais – a região, o departamento e o
município – foram acrescidos de novas es-
truturas locais, a exemplo dos sindicatos
com vocação única ou múltipla e dos dife-
rentes modos de cooperação intermunicipal,
além do surgimento de diversos tipos de
contratos­– de villes e ou de pays, instâncias
habilitadas a contratualizar com o Estado.
Essa complexidade expressa a inadaptação
do tamanho dos diferentes níveis e o custo
econômico que é gerado ante o grande nú-
mero de estruturas.
Por sua vez, as coletividades territo-
riais não se constituem nos únicos atores da
descentralização e da vida local. Organismos
sociais, estabelecimentos públicos, associa-
ções encarregadas de missões dos serviços
públicos vêm ampliar a armadura institu-
cional do serviço público local, que se torna
cada vez mais difuso à compreensão do ci-
dadão e usuário.
Um outro elemento que dificulta a arti-
culação entre os diversos níveis são os prin-
cípios de autonomia constitucional de cada
um deles, que determina que uma coletivi-
dade não pode se sobrepor hierarquicamen-
te a outra.
Esses princípios, no entanto, não impe-
dem que sejam buscadas formas de diálogo
para o exercício de competências partilhadas
entre as diversas coletividades de níveis e
vocações diferentes. Nesses aspectos, o re-
latório destaca:
[...] a ausência de uma estrutura de coo­
peração “vertical” que venha a permitir
a reunião de coletividades de diferentes
níveis. Isso se acompanha de um déficit
de diálogo entre as coletividades, da au-
sência de uma articulação das políticas
 territórios e escalas de cooperação e gestão consorciada
que podem conduzir a dupla utilização
ou mesmo a incoerências e contradi-
ções. (Comission pour l’Avenir, 2000)
Ausência de uma visão estratégica clara
por parte do Estado também é frisada pelo
relatório:
[...] o Estado não tem senão que, me-
diocremente, tirado proveito da descen-
tralização. A ausência de estratégias e
as hesitações marcam o lado onde ele
exerce localmente competências. Raras
são as políticas públicas que têm sido
explicitamente redefinidas em função
da descentralização. Em particular a
política de aménagement du territoire
(ordenamento do território) não tem
sido redefinida na ótica de uma divisão
de competência entre o Estado e as re-
giões”. (Ibid.)
Esse fato conduz a uma falta de clareza
quanto às responsabilidades induzindo ne-
cessariamente a conflitos de competências e
impedindo o bom andamento das ações, o
que se traduz em uma organização comple-
xa e opaca.
Os cidadãos e muitos eleitos se perdem
nas multiplicações dos tipos de grupamentos
(sindicatos, distritos, comunidades urbanas,
de municípios ou de cidades, para falar nas
principais, deixando-se de lado a cooperação
informal que opera por vias as mais diver-
sas). Eles compreendem mal o que as dife-
rencia. As comunidades urbanas ou de mu-
nicípios ou mesmo certos distritos dispõem
de uma tributação própria de tipo adicional.
As comunidades de cidades e certos distri-
tos, comunidades urbanas ou de municípios
beneficiam-se de uma tributação específica
cadernos metrópole 20
como taxa profissional de zona ou de aglo-
meração. Tarefas de gestão são confiadas a
distritos ou a comunidades e certos sindica-
tos se lançam à cooperação intermunicipal
através de projetos de desenvolvimento.
A adesão de um município a diversos
estabelecimentos de cooperação é a regra.
Ela é o resultado de diversas preocupações
e estratégias dos eleitos, visando evitar a
formação de Estabelecimentos muito pos-
santes. As superposições de competências,
a delegação de uma mesma competência
comunal a muitos EPCI, o exercício por um
município de uma competência oficialmente
delegada a um grupamento, o exercício de
competências que não lhe foram delegadas,
o caráter vago, complexo e confuso da re-
partição de atribuições entre grupamen-
tos e municípios-membros não são raros e
excepcionais.­
Para aumentar ainda mais a confusão, 69
alguns EPCI aderem a outros Estabeleci-
mentos Públicos de Cooperação Intermuni-
cipal e, como os grupamentos existentes são
seguidamente de tamanho insuficiente, se
vê emergir novas formas de cooperação em
Estabelecimentos Públicos de Cooperação
Intermunicipal que relevam a cooperação in-
formal, como no caso das associações.
Do lado jurídico, os estatutos legais
existentes se prestam mal à constituição de
intermunicipalidades (estabelecimentos in-
termunicipais) fortes, sem mesmo invocar a
possibilidade de instituições supracomunais.
O quadro do estabelecimento público que
foi tomado de maneira programática parece
mal adaptado e será mais e mais inadaptado
à medida do desenvolvimento de missões de
cooperação intermunicipal e do aumento em
pujança de uma intermunicipalidade de pro-
jeto. A constituição de grupamentos dotados
pp. 57-79 20 sem. 2008
 suely maria ribeiro leal
de competências diversas e dispersas é pou-
co compatível com o princípio da especifici-
dade que caracteriza a doutrina dos estabe-
lecimentos públicos. A evolução institucional
tem conduzido a que esses estabelecimentos
públicos elevem o imposto como das coleti-
vidades territoriais. Certos grupamentos de
cooperação são, em realidade, coletividades
territoriais em potencial (Le Saout, 1998).
A questão da legitimidade democrática,
sobretudo, dos mecanismos de democra-
cia representativa, ultrapassa, por si só, o
debate da descentralização do Estado e da
reorganização territorial. Em primeiro lu-
gar, pode-se questionar em que medida a
democracia representativa ainda se constitui
na forma mais adequada de expressão dos
anseios da sociedade em um contexto mun-
dial onde se fazem presentes uma infinida-
de de redes de atores sociais e econômicos?
70 Em segundo, se, através dos mecanismos da
democracia representativa, torna-se possível
hoje fazer frente aos problemas da exclusão
decorrentes da fragmentação social derivada
do modelo de acumulação do capital, pós-
fordista e flexível, sem que se leve em conta
a participação direta da sociedade?
É evidente, no caso da França, a enor-
me expressão que têm os representantes
eleitos na definição da agenda pública e no
controle sobre os mecanismos de regulação
da sociedade, mesmo considerando a ainda
forte presença dos sindicatos e das orga-
nizações sociais. O Estado na França resta
profundamente imbricado, tanto em nível
legal quanto institucional, pela presença do
controle dos partidos e de seus eleitos. Isso
ainda é mais verdadeiro quando se observam
as instâncias de controle político nas esferas
do poder local (o município, a comunidade
urbana, etc.), onde as funções de represen-
cadernos metrópole 20 pp. 57-79 20 sem. 2008
tação nos órgãos deliberativos são ocupadas
de forma majoritária pelos eleitos. Tal é ca-
so dos conselhos municipais, dos conselhos
das comunidades urbanas, dos conselhos de
quartiers (bairros), etc., e dos cargos de di-
reção política da administração.
Um exemplo concreto é o da compo-
sição dos conselhos de bairros, instâncias
consideradas de maior proximidade com o
cidadão nas quais estão previstas a partici-
pação de “personalidades representativas”
dos habitantes e das associações, onde os
representantes são designados pelos maires,
tendo os conselheiros municipais assento nos
conselhos de quartiers , e sendo o mesmo
presidido pelo eleito adjunto encarregado do
bairro. Assim, a designação de personalida-
des do bairro e de representantes associati-
vos não significa que os demais setores da
população sejam ou se sintam representados
e mobilizados a participar.
Além disso, a presença dos conselhos
de bairros, por si só, não representa um
projeto de reforçamento da cidadania de
base, mesmo considerando que estes criem
melhores condições para gestão urbana do
território da cidade e que possibilitem aos
eleitos um maior domínio sobre os proble-
mas e a compatibilização dos serviços com
as necessidades do orçamento. A ausência
da participação direta do cidadão no que
concerne aos seus interesses mais diretos e
os vínculos que se estabelecem entre eleitos,
população ou entre estes e os representan-
tes associativos tendem a favorecer a pre-
sença de laços clientelistas.
Levando em conta que é através do con-
trole decisório desses canais que se procede
à definição do ideário de governo e das polí-
ticas públicas voltadas para as áreas urbanas,
a questão a colocar é como incitar grupos
 territórios e escalas de cooperação e gestão consorciada
associativos e o cidadão a participarem mais
efetivamente da vida democrática local.
As múltiplas análises sobre a abstenção
nas eleições municipais têm se reportado
ao percentual expressivo dos grupos jovens
nessa abstenção, embora se observe uma
tendência recente de mudança, se conside-
radas as últimas eleições na França. A situa­
ção atual de desinteresse pela democracia
representativa por parte de uma parcela
importante da população obriga a repensar
os mecanismos de democracia direta como
caminho para fortalecer a democracia de
proximidade e a participação cidadã.
No que concerne à participação dire-
ta do cidadão, as reformas propostas pelo
Relatório Mauroy são ainda muito tímidas
e pouco acrescentam ao estatuto anterior.
No capítulo primeiro da segunda parte do
relatório, intitulada “Assegurar a qualidade
e a transparência da decisão local”, são des-
tacadas algumas proposições que sugerem:
[...] o engajamento dos cidadãos e a
disponibilidade dos eleitos [...] O obje-
tivo da comissão consiste em procurar
uma maior visibilidade do processo de
decisão e fazer da comuna o lugar de
exercício privilegiado da democracia.
A participação dos cidadãos na vi-
da local, tal qual descrita no relatório,
pressupõe:­
[...] uma melhor informação dos ha-
bitantes; uma grande aproximação no
debate de proximidade criando no seio
das municipalidades estruturas de pro-
ximidade de informação, de debate, de
trocas, de acompanhamento sobre os
projetos concernentes aos habitantes
(proposição 70).
cadernos metrópole 20
Como segundo elemento, a criação dos
conselhos de quartiers: “[...] Criar, nas ci-
dades de mais de 20.000 mil habitantes,
as Mairies (Prefeituras) ou Conselhos de
Quartiers;­ nas outras cidades encorajar este
dispositivo” (proposição 71a).
A proposta de eleições diretas pelo su-
frágio universal para os conselheiros das es-
truturas intermunicipais, embora signifique
um avanço na forma atual de representação,
não veicula, nem garante, a participação
cidadã­ e a democratização dos processos de
gestão pública. Como destacado na proposi-
ção 73a, a instância de maior proximidade
com os cidadãos continua a se moldar pelo
sistema de designação.
[...] Os membros dos Conselhos de
Quartiers são designados pelo Conse-
lho Municipal sob as listas, associando
representantes das associações e dos
71
habitantes reconhecidos por seu engaja-
mento e voluntários (proposição 73).
O estímulo à participação cidadã, na
forma prevista pelo relatório, não se con-
substancia, assim, em um reforço à cidada-
nia coletiva, guiando-se por premissas que
reforçam o individualismo,
[...] para os cidadãos que desejam se
investir fortemente na vida local, em
particular, aqueles designados por suas­
organizações profissionais, sindicais ou
associativas para ter assento no seio
das instâncias consultivas, o uso do
tempo dispensado deve ser revertido ao
tempo profissional. Como os eleitos, os
representantes dos sindicatos, devem
se beneficiar de créditos de horas de
representação sindical ou eletiva (pro-
posição 75a).
pp. 57-79 20 sem. 2008
 suely maria ribeiro leal
No contexto atual, a associação da
democracia representativa à democracia
participativa­ aparece como elemento tênue
nas reformas recentes contempladas no pro-
jeto de descentralização na França, o que le-
va a questionar até que ponto a democracia
representativa e os canais vigentes servem
como referencial para um cenário afirmativo
de cooperação territorial e de uma organi-
zação política de base aspirada pela socieda-
de francesa.
Caminhos de uma gestão
e governança consorciada
sustentável
A experiência francesa de cooperação inter-
municipal traz lições e aprendizados para a
72 o futuro da gestão e governança consorcia-
da no Brasil. Aspectos a realçar são algumas
similaridades com respeito aos estrangula-
mentos presentes nas estruturas de coope-
ração intermunicipal na França. As questões
da competência institucional e da legitimida-
de democrática evidenciam-se como princi-
pais limites à funcionalidade do consorcia-
mento no caso brasileiro,
Em um contexto de crise financeira, de
guerra fiscal entre os municípios e de dificul-
dades no atendimento das demandas locais,
a cooperação intermunicipal pode possibili-
tar a ampliação da capacidade financeira dos
municípios e induzir formas mais descentra-
lizadas e democráticas de gestão e gover-
nança local. No entanto, deve-se ficar alerta
para os problemas críticos das desigualda-
des regionais entre municípios, o que vai
desaguar em competências desiguais e em
um déficit de atribuições e de capacidade de
cadernos metrópole 20 pp. 57-79 20 sem. 2008
competição. Os limites à “boa governança”­
vão desde a ausência de quadros técnicos
qualificados às dificuldades do atendimento
às necessidades críticas da pobreza, até a
débil estrutura de organização das comuni-
dades locais. Outro risco a observar é o de
surgimento de uma multiplicidade de níveis
institucionais derivados de estruturas con-
sorciadas e que podem provocar a ausência
de coordenação política e ferir os princípios
da autonomia federativa.
No campo da legitimidade democrá-
tica, o Brasil apresenta particularidades
em relação ao caso francês. A significativa
presença de redes participativas em nível lo-
cal tem possibilitado o aprimoramento e a
maior transparência do processo decisório
na formulação e implementação das políti-
cas públicas. No entanto, os mecanismos de
participação direta encontram barreiras de
ordem institucional e na esfera da repre-
sentação política dos atores. As administra-
ções municipais, além de pouco aptas para
dar funcionalidade aos mecanismos parti-
cipativos são permeadas pelo clientelismo
político, que envolve desde o Executivo e o
Legislativo até lideranças populares que, na
maior parte, não têm a qualificação exigida
para o exercício de sua função, nem a re-
presentatividade requerida para o aprimora-
mento democrático desses instrumentos.22
As instâncias de participação tornam-se,
quase sempre, figuras-fantasma no aparato
institucional, acarretando a baixa legitimida-
de política desses mecanismos. A ampliação
indiscriminada de canais institucionais de
participação, ao invés de cumprir o papel de
democratização, pode arrefecer o campo de
lutas dos movimentos sociais e favorecer a
legitimação do Estado em detrimento da or-
ganização da sociedade civil.
 territórios e escalas de cooperação e gestão consorciada

Apesar dos limites mencionados, a da ação pública às periferias das cidades,

gestão consorciada e a governança coope- particularmente quanto a municípios de
rativa, por meio da associação intermuni- feição rural, podem se tornar instrumen-
cipal e da criação de instâncias de proximi- tos essenciais à promoção do desenvolvi-
dade junto e entre os cidadãos, a extensão mento local sustentável.

Suely Maria Ribeiro Leal

Arquiteta e Professora. Doutora em Economia Urbana pela Universidade Estadual de Cam-
pinas. Professora do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de
Pernambuco (Pernambuco, Brasil).
suelyleal@terra.com.br

Notas
(1) A Lei n° 11.107, de 6 de abril de 2005, está a tratar das normas gerais de contratação de
consórcios públicos.
73
(2) Coopération Intercommunale (Cooperação Intermunicipal) concerne a associação entre vá-
rios municípios.

(3) Sancionada pelo presidente Lula a lei que norteia a associação de municípios, Estados e
a União para a realização da gestão dos serviços públicos de interesse comum. A Lei n°
11.107, de 6 de abril de 2005, está a tratar das normas gerais de contratação de consórcios
públicos, trazendo ainda profundas alterações na lei de licitações.

(4) Lei de julho de 1999, Lei Chevènement.

(5) Communes (municípios): menor divisão administrativa do território francês.

(6) Fiscalité Propre (Tributação Própria percebida pelos municípios). Association des Maires de
France (2000).

(7) Segundo Arretche (2004, p. 22), “no ano de 2002, de um total de 5.560 municípios existen-
tes, 5.537 haviam assumido a gestão parcial ou integral dos serviços de saúde”.

(8) O Grupo de Trabalho Interministerial – GTI foi instituído por meio da Portaria n. 1.391, de
28 de agosto de 2003. O grupo se fundamentou na opinião de especialistas de referência
local e regional, internacionais sobre o tema.

(9) O parágrafo 1º, inciso II, do art. 6º da Lei define que o consórcio público com personalidade
jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação
consorciada. Enquanto o parágrafo 2º define que, no caso de ser revestir de personalidade
jurídica de direito privado, o consórcio público observará as normas de direito público no
que concerne à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e
admissão de pessoal.

cadernos metrópole 20 pp. 57-79 20 sem. 2008

 suely maria ribeiro leal

(10) Département (departamento): divisão administrativa do território francês – circunscrição

administrativa de base, eles são subdivididos em districts, cantons e communes, gozando
de uma ampla descentralização; as suas competências próprias são essencialmente: a ação
sanitária e social, equipamento rural, vias departamentais e despesas de investimento e
funcionamento das escolas públicas. Os Conseils Généraux são órgãos deliberantes dos
departamentos, sendo a autoridade executiva o presidente deste conselho. A França conta
com 100 departamentos (96 na metrópole e 4 no Outre-Mer). Moreau (1999).

(11) Commune (município). As competências próprias à commune concernem às ações de

proximidade; são estendidas no domínio econômico e social, em particular os edifícios e
equipamentos escolares do primeiro ciclo de ensino. Os órgãos deliberantes das commu-
nes são os conseils municipaux, que são providos de uma autoridade executiva municipal,
o maire (prefeito) eleito por este conselho. Le Saout (1998).

(12) Syndicat Intercommunal à Vocation Multiple (Sindicato Intermunicipal de Vocação Múl-

tipla – SIVOM): são criados por ato do prefeito sobre base de deliberação dos conselhos
municipais das municipalidades interessadas. Eles podem reagrupar municípios de todos
os tamanhos de um mesmo departamento ou de departamentos limites.

(13) Communauté de communes (comunidade de municípios). Reagrupamento de municípios

essencialmente rurais, tendendo futuramente a privilegiar agrupamentos tanto rurais como
urbanos. É criada por ato do prefeito baixo à deliberação do Conselho. Le Saout (1998).

(14) Communauté de Villes (comunidade de cidade): reagrupa municípios pertencentes a um ou

mais departamentos para formar uma aglomeração de 20.000 mil habitantes; ela é criada
por ato do prefeito baixo à deliberação do conselho.

74 (15) Association des Maires de France, La Coopération Intercommunale (Paris, 2000).

(16) Communauté d’Agglomération (Comunidade de Aglomeração): associação entre municí-

pios urbanos.

(17) Taxe Professionnel Unique (taxa profissional única): tributo municipal percebido sobre as
empresas, profissionais liberais e assimilados; representa a metade da fiscalidade comunal
direta e varia segundo regiões. Le Saout (1998).

(18) Lei n. 99-586 de 12 de julho de 1999, Lei Chevènement (deputado autor do projeto).

(19) Conseillers Municipaux (conselheiros municipais): as funções de representação nos órgãos

deliberativos (conselhos municipais e departamentais) são ocupadas de forma majoritária
pelos eleitos; o conselho municipal é presidido pelo maire (prefeito) eleito pelo conselho.

(20) M. Pierre Mauroy foi antigo primeiro-ministro, senador, ex-prefeito da cidade de Lille e
presidente da Comunidade Urbana de Lille.

(21) 1 Euro = 6,55957 FRF.

(22) Além dos conselhos municipais e estaduais (de Saúde, de Educação, da Criança e do Ado-
lescente, etc.), regidos constitucionalmente, se evidenciam os orçamentos participativos,
as conferências, fóruns, comissões câmaras temáticas etc.

cadernos metrópole 20 pp. 57-79 20 sem. 2008

 territórios e escalas de cooperação e gestão consorciada

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Recebido em maio/2008
Aprovado em ago/2008

cadernos metrópole 20 pp. 57-79 20 sem. 2008

 territórios e escalas de cooperação e gestão consorciada

Figura 1 – As 14 comunidades urbanas francesas

Fonte: http://www.ign.fr 77
c A comunidade urbana serve de quadro para cooperação intermunicipal entre as grandes aglomerações.
c É caracterizada pelas aglomerações com mais de 500.000 habitantes.
c Inclui alguns dos principais centros urbanos da França metropolitana, à exceção de Paris.

Figura 2 – A comunidade urbana de Marseille

Fonte: http://www.marseille-provence.com/

cadernos metrópole 20 pp. 57-79 20 sem. 2008

 suely maria ribeiro leal

Figura 3 – Comunidade de aglomeração de La Rochelle

Uma das 169 comunidades de aglomeração francesas

78

Fonte: http://www.agglo-larochelle.fr/

c As comunidades de aglomeração são categorias jurídicas voltadas às cidades médias, cuja criação é reser-
vada às zonas urbanas.
c Só pode ser criada sob condições de um mínimo de população de 50.000 habitantes, comportando a
existência de um município centro que agrupe acima de 15.000 habitantes. Esta exigência não se aplica aos
municípios-sede dos departamentos.
c São espaços onde o tamanho permite definir políticas da aglomeração nos domínios dos setores estruturantes,
como transportes, urbanismo e habitação.
c As comunidades de aglomeração devem exercer competências, obrigatórias ou opcionais, cujo conteúdo
preciso é definido pela lei, a menos que ela não dependa de uma decisão sobre seu interesse comunitário.

cadernos metrópole 20 pp. 57-79 20 sem. 2008

 territórios e escalas de cooperação e gestão consorciada

Figuras 4 e 5 – Estabelecimentos públicos de cooperação intermunicipal em 2007

As 2.400 comunidades de comunas francesas

Communauté de Communes à Fiscalité Additionnelle

Communauté de Communes à TPU (Taxe Professionnelle Unique
Communauté Urbaine
Communauté d’Agglomération
Syndicat d’Agglomération Nouvelle

79

169 Comunidades de aglomeração – 14 comunidades urbanas francesas

CA déjà existant au 1/1/2006

CA créées ex-nihilo
CA créées par transformation
Communautés urbaines

Fonte: http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/

cadernos metrópole 20 pp. 57-79 20 sem. 2008

 A cidade e a região/a cidade-região:
reconhecer processos, construir políticas
Resumo
O artigo analisa as relações entre os espaços
regionais e a cidade, tendo como ponto de par-
tida a idéia de que os processos espaciais res-
ponsáveis pela integração de cidades e regiões
demandaram, nos últimos anos, a busca de no-
vos conceitos, como o de “cidade-região”. No
primeiro momento, analisamos a questão da es-
cala de análise como problema-chave, mas que
deve estar diretamente relacionado à noção de
ação. No segundo momento, a reflexão voltou-
se para o processo de integração entre cidades
e regiões, culminando com uma curta reflexão
sobre o papel das cidades-médias. Em seguida,
elaboramos uma reflexão sobre o conceito de
“cidade-região”, alertando para a matriz polí-
tica do conceito, assim como para algumas de
suas imprecisões conceituais. Com isso, termi-
namos o artigo levantando preocupações sobre
a adoção de conceitos que reforçam, em muitos
casos, determinadas hierarquias espaciais.
Palavras-chave: cidade; região; cidade-
região;­política; escala.
cadernos metrópole 20
Tadeu Alencar Arrais
Abstract
The present paper analyzes the relations
between regional spaces and the city,
supported by the notion that spatial processes
responsible for the integration of cities and
regions have demanded the emergence of
new concepts in recent years, such as the
concept of “city-region”. Firstly, we focus
on the question of scale analysis as a key
problem which must be directly related to
the notion of action. Secondly, we turn to the
integration process between cities and regions
and subsequently provide a brief discussion on
the role played by medium-sized cities. This
is followed by an analysis of the concept of
“city-region”, highlighting its political matrix
as well as some conceptual inaccuracies. We
conclude this paper by stating our concerns
about the adoption of concepts which often
reinforce certain spatial hierarchies.
Keywords: city; region; city-region; political;
scale.
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 tadeu alencar arrais

De resto, o que é uma “região ganhadora”? Uma região que se afirma (do pon-
to de vista dos empregos, das riquezas, da arte de viver) pela sua própria ac-
tividade ou uma região que vive à custa das que perderam até mesmo de uma
parte de seus próprios habitantes? Será a hierarquia das regiões a constatação
de um êxito desigual (porventura provisório) ou a causa das vantagens de que
desfrutam as primeiras, que seriam então os centros de uma periferia?

Benko e Lipietz. O novo debate regional (1994, p. 5)

A questão da escala expressão­dessa nova forma de agrupa-

de análise: conhecimento
e ação formas de agrupamento social, e, em
Em um texto clássico da geografia regional,
Kayser (1980, p. 283) escreveu o seguin-
te: “O espaço polarizado que se organiza
em torno de uma cidade é uma região”. No
82 artigo, o geógrafo destacou a força centrí-
peta exercida pela cidade, que ocorreu em
função da progressiva concentração espacial
de bens e serviços e dos meios de produção
que interferem na dinâmica econômica re-
gional. Essa linha de raciocínio não é nova
e foi motivada, em grande parte, pelo re-
conhecimento de processos socioeconômicos
que romperam os limites jurídico-adminis-
trativos do que convencionalmente chama-
mos de cidade. Gedds (1994, p.48), obser-
vando o espaço regional londrino no início
do século XX, escreveu o seguinte:
Essas cidades-região, essas cidades-
agrupamento pedem um nome. Não
podemos chamá-las constelações; o
vocábulo conglomeração parece mais
próximo­ da realidade presente, mais
ainda é pertinente. E conurbações?
Essa talvez seja a palavra necessária, a
mento demográfico, que já está, sub-
conscientemente, desenvolvendo novas
seguida, de governo e administração
bem definidos.
A constatação de Gedds (1994) remete
à questão da correspondência entre a escala
de análise e a escala de ocorrência dos pro-
cessos socioespaciais. Tradicionalmente, as
duas escalas mais comuns na análise urbana
foram a intra-urbana e a urbano-regional,
esta última também compreendida como
metropolitana.1 Se admitirmos a escala co-
mo “um ponto de vista do conhecimento”,
como escreveu Revel (1998), então essa
discussão não se reduz ao recorte espacial
determinado a priori, seja pelo pesquisador,
seja por aqueles que conduzem as políticas
governamentais. Dessa forma, esse debate
não pode passar a margem da resposta à
duas questões:
• Existem processos socioeconômicos ur-
banos que interferem na organização do es-
paço regional?
• Existem processos socioeconômicos re-
gionais que interferem na organização do
espaço urbano?

cadernos metrópole 20 pp. 81-91 20 sem. 2008

 a cidade e a região / a cidade-região: reconhecer processos, construir políticas
Se admitimos, em qualquer que seja a
latitude, falar em espaço urbano-regional é
porque a resposta às questões colocadas é
positiva. Vejamos o exemplo do mercado de
trabalho. A oferta de emprego em Goiâ­nia,
por exemplo, é determinada por um conjun-
to de fatores, dentre os quais a concentra-
ção de serviços, comércio, indústrias, fator
estimulado pela sua condição de capital. É
através da oferta de emprego, serviços e
bens de consumo duráveis e não duráveis
que Goiânia se relaciona com os demais mu-
nicípios de sua região. Essa oferta atinge
de diferentes maneiras o espaço urbano de
Goiânia e o espaço urbano dos demais muni-
cípios que compõem a Região Metropolitana
de Goiânia. Em Goiânia, a oferta de empre-
go interfere, entre outros pontos, na eco-
nomia da cidade, gerando renda e tributos
que podem ser revertidos para políticas de
infra-estrutura urbana, moradia, programas
sociais, custeio da máquina governamental
e pagamento do funcionalismo. Já para os
demais municípios, a oferta de emprego em
Goiânia estimula o deslocamento diário de
pessoas e a conseqüente drenagem de ren-
da para a capital, já que os gastos diários
dos trabalhadores, bem como parte dos im-
postos dos empregadores são recolhidos na
base territorial da capital.2 Nesse caso, o
emprego da terminologia urbano-regional é
plenamente justificável.
Não se trata, pois, de hierarquizar as
escalas, mas de ter a clareza de que são um
ponto de partida para o reconhecimento de
processos sociais materializados no espaço
urbano-regional. Na discussão sobre a esca-
la, o que esta em questão é a ação. Essa ação
não é casual. Ao contrário, por isso Raffes-
tin (1993) fala da ação como programa. Es-
sa ação influencia a distribuição­das pessoas­
cadernos metrópole 20
e dos recursos, por isso é relacional. E es-
sa ação poder ser traduzida no movimento
pendular de milhares de pessoas, evidência
incontestável da integração dos espaços
urbano-regionais ou mesmo da ação das fir-
mas e corporações. A ação também é colo-
cada em relevo nas interpreta­ções acadêmi-
cas que procuram classificar e hierarquizar
as diversas formas espaciais, a exemplo das
inúmeras tipologias de cidades­ existentes.
Essa ação também é produto dos interes-
ses governamentais, que muitas vezes se
encontram presos aos recortes territoriais
administrativos. Assim, quando pensamos
em escala, estamos no referindo à escala de
ação, o que implica dizer que seu limite cor-
responde ao limites das ações dos diversos
atores sociais no espaço urbano-regional.3
83
A cidade e a região:
reconhecer processos
Para compreender os laços entre as cidades
e as regiões, é preciso considerar a relação
entre a sociedade e o território, atentando,
especialmente, para o processo de urbaniza-
ção. Ao partir desse pressuposto, podem-se
estabelecer diferenças entre o processo de
constituição de um dado território e a im-
portância das cidades, tal qual já fez Santos
(1982, 1996). No Brasil, em 2000, exis-
tiam 5.507 municípios e um número equi-
valente de cidades. A diferenciação entre­es-
ses municípios vai muito além da toponímia.
Em 2000, na região Norte, a média de área
dos municípios foi de 8.582,02 km2, sendo
que, no Amazonas, estado com maior área
proporcional dos municípios, a média foi
de 25.334,60 km2. Já na região Sudeste,
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 tadeu alencar arrais
a média de área dos municípios, no mesmo
ano, foi de 554,92 km2 e, no Centro-Oeste,
3.601,72 km2 (IBGE, 2000b). Em relação
à população, considerando o mesmo ano,
as diferenças se invertem, já que as regiões
Sudeste e Sul são igualmente as mais popu-
losas e as mais fragmentadas. A simples cor-
relação entre área, população e o número
de municípios dá idéia da complexidade dos
recortes municipais e regionais brasileiros e
dos desafios políticos e interpretativos.
A análise dessas diferenças são deter-
minantes para a compreensão das relações
entre as cidades e as regiões. Imperatriz,
no Maranhão, com população em 2007 de
229.671, é um exemplo típico. Sua área de
abrangência é muito mais elástica do que os
seus 1.368 km2 (IBGE, 2007). Essa cidade
exerce influência na região do Bico do Pa-
pagaio, assim como no Sul do Maranhão. A
84 oferta de emprego, a pujança do setor ata-
cadista, a concentração de serviços ligados
à saúde e educação, além do suporte às ati-
vidades agrícolas dos municípios da região,
tornam essa cidade um típico pólo regional.
Mas essa não é apenas uma realidade do Sul
do Maranhão, uma vez que ocorrem proces-
sos semelhantes em vários estados, a exem-
plo de Goiás, Minas Gerais, Pará, Piauí,
Ceará, entre tantos outros. Cidades como
Imperatriz se enquadram, do ponto de vista
demográfico, em um hiato existente entre
os ambientes tipicamente metropolitanos e
uma imensidão de cidades pequenas, cuja
população é inferior a 20.000 habitantes.
Assim, as denominadas cidades médias, que
no primeiro momento foram definidas pe-
lo critério demográfico, começam a exigir
novas formas de interpretação que incluam,
especialmente, o espaço regional. Amorin
Filho e Rigotti (2002, p. 10) destacam:
cadernos metrópole 20 pp. 81-91 20 sem. 2008
Deve-se lembrar, ainda, que apenas um
critério arbitrário como o volume po-
pulacional pode implicar consideráveis
modificações durante um dado período
de tempo, haja vista a freqüência relati-
vamente alta com que as cidades podem
ascender ou descender na hierarquia do
tamanho demográfico. Este é o caso,
especialmente, das cidades médias, pois
muitas vezes elas possuem os requisitos
para a criação e desenvolvimento de pó-
los tecnológicos e também se mostram
como alternativa a excessiva concentra-
ção industrial das regiões metropolita-
nas, fatores que normalmente atraem a
população.
Ainda podemos destacar dois pontos.
A questão da densidade do território, o
que significa que uma determinada cidade,
independentemente do número de habitan-
tes, pode ter maior capilaridade regional
que outras, de maior tamanho populacional.
Outra questão é a associação, nos termos
uma política territorial, da cidade média às
políticas de intervenção regional ligadas aos
tradicionais pólos de desenvolvimento, cuja
origem remonta à política francesa de amé-
nagement du territoire.4
A partir dos pontos levantados, aparece
uma questão interessante. Tradicionalmen-
te, tanto na compreensão acadêmica quanto
nas políticas governamentais, foi destinada
maior atenção aos arranjos metropolitanos,
o que pode ser comprovado pela revisão do
percurso histórico das regiões­ metropolita-
nas brasileiras. Nesse caso, o destaque não
se dava pela abrangência territorial, mas
pela concentração demográfica, uma vez
que essas regiões sempre abrigaram por-
ção significativa da população brasileira,
 a cidade e a região / a cidade-região: reconhecer processos, construir políticas
além de destacado peso na composição do
PIB nacional. Já no caso das assim chama-
das cidades médias ou mesmo das pequenas
cidades dispersas no território em manchas
descontínuas, a preocupação, tanto em re-
lação às políticas quanto em relação à re-
flexão acadêmica foi menor. É como se o
processo de urbanização, cuja marca regis-
trada data da década de 1970, não fosse
a expressão da integração econômica desse
imenso território pontilhado de cidades pe-
quenas e médias. Foi assim que a chamada
transição demográfica ofuscou a visão mais
global do território.
E hoje, como podemos problematizar
as relações entre as cidades e as regiões?
A primeira questão é tentar fugir da
hierarquização. A representação carto-
gráfica dos estudos da REGIC (Região de
Influên­c ia de Cidades, IBGE, 2000), por
exemplo, é ilustrativa da hierarquia urbana.
Estudos como esse carregam uma tradição
que remonta à teoria dos lugares centrais
de Christaller, cujo núcleo está na idéia de
centralidade que, por sua vez, deriva da
função da cidade. Olhando atentamente,
além da hierarquia, a riqueza desses es-
tudos está no fato de revelarem arranjos
territoriais distantes da narrativa metro-
politana, especialmente em países com as
dimensões territoriais do Brasil. Entretan-
to, pela natureza metodológica-quantitati-
va desses trabalhos, o impacto no espaço
intra-urbano foi minimizado. A noção de
“zoneamento morfológico funcional”, pro-
posta por Amorin Filho (2005), procura
associar os impactos da dinâmica regional
no espaço urbano (morfologia), sem des-
prestigiar a dinâmica regional (funcional).5
A segunda questão é que os desafios
políticos na gestão dessas cidades são tão
cadernos metrópole 20
complexos quanto aqueles presentes nos
arranjos metropolitanos. E não se trata,
apenas, de administrar o desafio demográ-
fico, tal como foi colocado na agenda de
intervenção metropolitana, que privilegiou
historicamente as políticas para habitação
e mobilidade. Muito embora as cidades mé-
dias não apareçam com freqüên­cia na mí-
dia, problemas como mobilidade e acessibi-
lidade urbana, violência urbana, déficit­ ha-
bitacional, pouca oferta de serviços de edu-
cação e saúde, saneamento básico, desem-
prego, concentração de renda, também são
freqüentes em cidades como Imperatriz,
Anápolis, Catalão, Montes Claros, Mossoró
etc., e tantas outras espalhadas pelo Norte,
Nordeste e Centro-Oeste brasileiro.
A cidade-região: 85
construir políticas
O interesse pela compressão das novas di-
nâmicas territoriais, especialmente aquelas
que derivam da estruturação do espaço
urbano-regional, tem despertado interes-
se de diversas áreas do conhecimento. Em
linhas gerais, a análise da literatura apon-
ta que os arranjos territoriais, que de al-
guma forma são adjetivados de “cidades-
regiões”,­ são resultados do período de
acumulação flexível, das transformações
do sistema fordista e das novas tecnologias
que se transformaram em fator de produ-
ção. Harvey (1996, p.140) escreve:
A acumulação flexível envolve rápidas
mudanças dos padrões de desenvol-
vimento desigual, tanto entre setores
quanto em regiões geográficas, criando,­
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 tadeu alencar arrais
por exemplo, um vasto movimento no
emprego chamado “setor de serviços”,
bem como conjuntos industriais com-
pletamente novos em regiões até en-
tão subdesenvolvidas (tais como “Ter-
ceira Itália”, Flandes, os vários vales e
gargantas do silício, para não falar da
vasta profusão de atividades dos países
recém-industrializados).
O que Harvey (1996) e outros estu-
diosos manifestam é a territorialização das
transformações contemporâneas em espa-
ços específicos que são, via de regra, adje-
tivados de regiões. Esse ponto de partida
pode ser averiguado de diferentes formas
em Harvey (1996), Scott et al. (2001),
Friedmann (1997), Benko e Lipietz (1994).
Os processos descritos por Harvey (1996)
ocorrem em diferentes formações regionais,
86 como a européia e a norte-americana e tam-
bém com diferentes conteúdos, sejam me-
tropolitanos, foco do estudo de Scott et al.
(2001) ou envolvendo núcleos urbanos me-
nores, como na Terceira Itália.6 Mas a ques-
tão que permeia a reflexão não passa por
apenas reconhecer a existência de processos
econômicos que integram cidades e regiões.
Agnew (2000, p. 106) coloca a questão da
seguinte forma:
A questão é que essas regiões raramen-
te coincidem com as regiões político-
institucionais. Portanto, há um déficit
político na capacidade das cidades-re-
giões administrarem seus negócios. O
Estado ainda controla a maior parte das
alavancas das políticas e planos de ação.
O foco do debate sobre as “cidades-
regiões” passa a ser, desse modo, político
cadernos metrópole 20 pp. 81-91 20 sem. 2008
e isso serve para diferentes formações re-
gionais, especialmente porque a integração
econômica tornou os problemas (degrada-
ção ambiental, falta de saneamento básico,
desemprego, carência de infra-estrutura ur-
bana, etc.) mais visíveis. É o fato político,
a necessidade de reconhecer/estimular res-
postas para além da escala municipal, que
justificaria, teoricamente, falar em “cidade-
região”. Seguindo esse raciocínio, Scott et
al. (2001) enxergam um mundo pontilhado
de “cidades-regiões-globais”, o que não pa-
rece facilmente empiricizável, já que na lis-
ta dessas felizes cidades (a maioria coincide
com ambientes metropolitanos) não encon-
tramos referências aos arranjos políticos e
nem mesmo pistas sobre a coesão entre os
atores regionais, o que torna muito abstra-
ta a avaliação da capacidade de resposta aos
desafios regionais e globais. Na verdade, há
uma dificuldade em visualizar tanto os desa-
fios quanto os atores. Nesse sentido, salvo o
aspecto político-ideológico, a mesma crítica
feita a Ohmae (1996), sobre a naturalização
e protagonismo da “região-ator”, também
cabe a Scott et al. (2001).7
Tanto na análise da literatura quanto
no debate sobre as políticas governamen-
tais, os argumentos sobre a existência das
“cidades-regiões” parecem basear-se em dois
pontos principais: 1) a abertura ao merca-
do global tornou mais frágeis as estruturas
locais e regionais, o que, em alguns casos,
coincide com mudanças na base produtiva,
com impacto direto na oferta de emprego;
2) de posse desse diagnóstico e baseado na
idéia de reestruturação, caberá aos atores
locais-regionais (o regional é uma forma de
dizer que os problemas da reestruturação
atingem mais que uma cidade) reunir for-
ças para superar os problemas. Não se trata
 a cidade e a região / a cidade-região: reconhecer processos, construir políticas
apenas de uma perspectiva de análise, mas
também de uma estratégia de ação, o que
pode ser verificada tanto no ABC Paulista
(Klink, 2001) quanto no Porto Cidade Re-
gião (Silva, 2005). Vejamos um exemplo do
segundo caso:
Numa conjuntura em que a região
Norte­ tem sentido os efeitos de uma
inadequação de sua estrutura produ-
tiva – constituída predominantemente
por indústrias manufactureiras pouco
evoluídas em termos tecnológicos – aos
desafios da nova sociedade globalizada
da informação e do conhecimento, in-
serida num País de práticas extrema-
mente centralizadoras que agravam
esta situação quando são procuradas
estratégias de continuar a canalizar –
indevidamente, pois ao seu acesso não
tem direito – fundos comunitários para
a Região que mais proximamente alber-
ga os detentores do poder, será com
recurso aos seus próprios meios que o
espaço territorial Porto/Cidade/Região
terá de encontrar forma de se tornar
competitivo numa Europa Comunitária
cada vez mais exigente para, ela pró-
pria, se revelar competitivo na Europa
Comunitária. (Barbosa, 2005, p. 3)
O fato é que, em muitos casos, existe
um distanciamento entre a análise acadêmi-
ca e a efetiva existência de processos políti-
cos (coesão dos atores regionais) nas esca-
las regionais resultantes da reestruturação­
da base produtiva regional, o que provoca
o esvaziamento do conceito. Não são pou-
cos os trabalhos que trazem em seu títu-
lo a denominação “cidade-região”, sem ao
menos explicar teórica e empiricamente o
sentido dessa utilização. “Cidade-região”,
cadernos metrópole 20
“cidade-região-global”, “cidade-global” etc.,
transformaram-se, em muitos casos, em
epítetos de um discurso acadêmico sedento
por novidade.
Em resumo, a contribuição do conceito
de “cidade-região” não está restrita ao reco-
nhecimento dos processos socioeconômicos
e espaciais que integram as cidades aos seus
contextos regionais. Essa perspectiva não é
nova, e o retorno a Gedds (1994) ou mesmo
a Perroux (1975); é suficiente para colocar
reticência na originalidade desse novo con-
ceito. A questão colocada é eminentemente
política, o que depende, fundamentalmente,
de considerar a tradição das políticas territo-
riais e até mesmo a questão federativa dos
diversos países e não apenas o contexto de
inserção na globalização. Na tradição políti-
co administrativa brasileira, a região sempre
foi mais uma escala de intervenção do que
de administração. Assim, as regiões respon- 87
deram muito mais à centralização do que à
descentralização, contrário do que ocorreu,
por exemplo, na França. Criamos um pro-
blema interessante para o caso brasileiro.
Há um déficit entre os processos sociais que
insistem em mostrar a integração regional e
o processo político, que insiste em fragmen-
tar, devido a nossa geometria do poder, o
espaço integrado. O resultado disso é que,
exceção feita para raros casos, não somos
capazes de estimular um pensar regional pa-
ra além do reconhecimento da polarização.8
Um esforço de síntese
Quando observamos a origem o termo
região­ ( regere ), percebemos que a refle-
xão que o funda, como já anotou Gomes
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 tadeu alencar arrais

(1995), é essencialmente política. De mo- a exemplo de extensos espaços da África,

do resumido, podemos dizer que o concei-
to de “cidade-região” apresenta como mé-
rito a lembrança que devemos fomentar a
discussão­ política em espaços integrados
por uma rede urbana densa e marcados por
desafios insti­tucionais comuns. Trata-se de
reconhecer que é possível ampliar o debate
político na perspectiva da ação regional. O
hifem, nesse caso, representa mais que um
sinal gráfico ou mesmo a união de dois subs-
tantivos. Os pontos abaixo resumem nossas
argumentações:
• É necessário atenção com os paralelis-
mos, o que significa admitir que a natureza
e operacionalidade dos conceitos é diferen-
te, seja para o Brasil, para Europa ou mes-
mo para Ásia.
• É necessário considerar a estrutura ter-
ritorial e administrativa de cada território.
88
Na França, por exemplo, a área média das
comunas, no ano de 1991, de acordo com
Costa (2002), foi de 15,8 km2, e do Reino
Unido, 505,4 km2, nada comparável à mé-
dia brasileira, que foi, em 2000, 1.546,19
km 2 (IBGE, 2000b). Além disso, existem
sistemas político-administrativos diferentes,
com modelos mais centralizados que outros,
o que pode influenciar as possibilidades de
coesão regional.
• É necessário reconhecer que o processo
de reestruturação produtiva, adjetivado de
flexível, não está generalizado em todos os
cantos do planeta. Não podemos esquecer
que o discurso sobre a flexibilidade e a deca-
dência do Estado-Nação tem data e local de
nascimento e que, abaixo do Equador, on-
de nunca houve pecado, há muitos lugares-
regiões-países que sequer desfrutaram das
“benesses” do Estado do Bem-Estar-Social,
Ásia e América Latina.
• É preciso ter cuidado para não fomen-
tar novas hierarquias construídas sobre o
solo fértil das velhas hierarquias. Se, antes,
a hierarquia se dava pelo tamanho da po-
pulação, pelo peso do setor industrial e de
serviços, agora ela se justifica pela inserção
global, tendo como atributos a criatividade,
o conhecimento e a inovação, territorializa-
dos, evidentemente, em poucas regiões do
planeta.
• É preciso qualificar os atores, explici-
tando seus interesses na “arena regional”
(Arrais, 2007) de modo a desvendar o sig-
nificado de sua ação, pois disso depende a
percepção do que foi, do que é e do que
será uma determinada região. Estimular o
pensar regional, uma consciência sobre os
problemas de uma região pode significar,
também, forjar uma falsa consciência sobre
seu destino.
Uma teoria pode ser avaliada a partir
do seu potencial explicativo, o que significa
que devemos considerar seu potencial de
universalização. A adesão aos “novos” con-
ceitos, a exemplo da “cidade-região”, não
pode ser movida apenas pela intuição, sob
o risco de esvair o debate acadêmico e com-
prometer a análise das ações dos atores re-
gionais. É por isso que insistimos na ação,
pois acreditamos que, a partir de sua análi-
se, poderemos desvendar o papel dos atores
regionais. A história da integração regional,
em diferentes formações regionais, desde a
evolução dos transportes, das comunicações
e da internacionalização da economia, de-
monstra quanto certas cidades polarizaram
seus espaços regionais, funcionando como
pólos regionais. Hoje em dia, em função da

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 a cidade e a região / a cidade-região: reconhecer processos, construir políticas

exarcebada integração, o reconhecimento qual a cidade aparecia como protagonis-

desse processo não é mais novidade. Assim
é preciso avançar. Mas avançar certos de
que não podemos fundar outras hierarquias;
afinal, não é justo substituir, com tanta na-
turalidade, a narrativa da polarização na
ta, pela narrativa da região-ator, produto
da globalização, do empreendedorismo, da
aprendizagem. Enfim, é preciso indagar até
que ponto as idéias não continuam fora do
lugar, para lembrar Schwarz (2001).

Tadeu Alencar Arrais

Doutor em Geografia pela Universidade Federal Fluminense. Professor Adjunto do Instituto
de Estudos Socioambientais da Universidade Federal de Goiás (Goiás, Brasil).
tadeuarrais@ibest.com.br

Notas
(1) Para uma discussão aprofundada sobre o espaço intra-urbano, consultar Villaça (1998).

(2) A oferta de emprego em uma determinada região também interfere na dinâmica do mercado
imobiliário, seja por meio da valorização do mercado de locação, especialmente nas áreas
onde existe concentração de serviços, seja por meio da oferta de novas áreas residenciais. 89
A proximidade de certas regiões de Goiânia, por exemplo, pode determinar o valor de
comercialização dos lotes, especialmente quando estes atendem à demanda solvável da
capital.

(3) A definição de ator de Markusen (2005, p. 58) parece bem útil: “Defino atores como institui-
ções que funcionam como agentes decisórios, empreendedores que decidem estabelecer
ou criar firmas em determinados locais e trabalhadores que tomam a decisão de migrar.
(...) Outros atores são, também, importantes – entidades de caráter não lucrativo, coopera-
tivas, grupos comunitários, associações profissionais, organizações religiosas, indivíduos e,
acima de tudo, o Estado”.

(4) A determinação de políticas para correção, na escala nacional, dos “desníveis regionais”,
foi acompanhada do aprimoramento das teorias regionais. Sobre esse assunto, consultar
Andrade (1987).

(5) O interesse pelo estudo das cidades médias, em diferentes perspectivas metodológicas,
aumentou bastante nos últimos anos. Um bom exemplo do potencial desses estudos é en-
contrado em Spósito, Spósito e Sobarzo (2006).

(6) A chamada Terceira Itália, localizada no nordeste e norte daquele país, é tida como uma
das regiões mais prósperas da Itália. O que chama a atenção dos estudiosos é o fato de es-
sa região, considerada deprimida até o segundo quartel do século XX, ter conseguido ala-
vancar-se via modernização dos setores tradicionais como vestuário (confecções), móveis,
calçados, curtumes, tecidos, entre outros, organizados por pequenas e médias empresas
familiares, com estrutura flexível e cooperação setorial, via, por exemplo, consórcios para
pesquisa e qualificação de mão-de-obra.

cadernos metrópole 20 pp. 81-91 20 sem. 2008

 tadeu alencar arrais

(7) Na verdade, os referidos autores relacionam esse processo a um novo regionalismo, algo
que, considerando as características do regionalismo, especialmente em relação ao Estado
nacional, também não encontra evidências facilmente empiricizáveis. “A partir da década
de 1970, no entanto, um novo regionalismo começou a emergir e se sobrepor firmemente
a este regionalismo devolutivo mais antigo. O novo regionalismo não é tanto um efeito
de iniciativas emanadas do governo central, mas uma resposta direta a tensões e pressões
movidos pela emergência da cidade-região como ator importante na economia mundial”.
Ver Scott et all (2001, p. 18).

(8) Algumas políticas regionais contemporâneas partem da idéia de que é necessário construir
coesões para lidar com os mais variados problemas. Uma boa reflexão sobre essas políti-
cas em diferentes regiões brasileiras é encontrada em Cruz (2005) e Araújo (2000).

Referências
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Recebido em maio/2008
Aprovado em ago/2008

cadernos metrópole 20 pp. 81-91 20 sem. 2008

 Parámetros de gobernabilidad
territorial metropolitana
Resumen
En el marco del objetivo de ordenación terri-
torial, el concepto de gobernabilidad se viene
destacando como el elemento de soporte y
equilibrio institucional para lograr “políticas
sostenibles”, que cumplan los requisitos de
mejora medioambiental, social y económica, a
largo plazo. Pero ¿en que consiste esta nueva
“modalidad de gobierno”? ¿Qué parámetros
pueden delimitar la gobernabilidad del terri-
torio, en particular de las grandes aglomera-
ciones metropolitanas, que mezclan distintos
niveles de decisión? El presente texto es una
contribución para discutir estos temas y propo-
ne seis líneas de actuación – mejorar el gobier-
no y la ordenación de regiones metropolitanas
es trabajar sobre los retos de competencias y
marco jurídico, de recursos humanos, económi-
cos y tecnológicos, de democracia y liderazgo,
de participación y capital social, de estrategia
terri­torial y de colaboración para la implanta-
ción de proyectos.
Palabras clave: gobernabilidad territorial;
gobernabilidad metropolitana; región metropo-
litana; estrategia territorial; ordenación territo-
rial; planeamiento metropolitano.
cadernos metrópole 20
Rui Florentino
Abstract
Considering the main goals of spatial planning,
the concept of governability has become a
critical element for institutional balance and
support, in order to promote “sustainable
policies” that will result in environmental,
social and economic improvements in the long
term. However, what are the main concepts
underlying this new form of government?
What parameters can define spatial
governability, particularly in large metropolitan
agglomerations, which mix different levels
of decision? This paper is a contribution to
the discussion of these issues, and proposes
six lines of action – improvement in the
governability and management of metropolitan
regions means working on the trends of the
legal aspects, of technological, economic and
human resources, leadership and democracy,
social capital and public participation, spatial
strategy and cooperation in the development
of urban projects.
Keywords: spatial governability; metropolitan
governability; metropolitan region; spatial
strategy; spatial planning; metropolitan
planning.
pp. 93-106 20 sem. 2008
 rui florentino
Introducción
Para entender la posible gobernabilidad te-
rritorial de una región metropolitana, es
útil considerar primero una perspectiva
general, con bases históricas y geográficas,
que parecen indispensables para observar
detalladamente la organización institucional
de estos territorios. En concreto en Euro-
pa, marcando el contexto de esta reflexión,
de acuerdo con sus tradiciones históricas y
culturales, se reconocen diferentes modelos
de organización administrativa del Estado,
que se caracterizan por familias de relativa
proximidad. Desde una tradición más liberal
y descentralizadora en el Reino Unido, has-
ta la familia “Napoleónica” que se extiende
por el Sur (Portugal, España, Francia, Italia
y Grecia), que por el contrario se caracteriza
94 por una mayor centralidad del poder estatal,
presente en las ciudades capitales, muchas
pequeñas diferencias se pueden encontrar
entre todos los países.
En este sentido, podemos observar
que las clásicas soluciones de un gobierno
territorial metropolitano, que se manejan
en la mayoría de los casos, resultan de dos
posturas teóricamente antagónicas. Es cier-
to que, por un lado, de manera a coordinar
estrategias supra-municipales y planes lo-
cales, se justifica la creación de una entidad
administrativa con competencias generales
sobre todo el territorio metropolitano, pe-
ro por otro, la experiencia más reciente de-
muestra que procesos de asociación volunta-
ria entre municipios pueden ser capaces de
producir mejores resultados. Mientras que
la primera solución adapta el contexto ins-
titucional a la metodología de planeamiento,
la segunda camina en el sentido contrario,
cadernos metrópole 20 pp. 93-106 20 sem. 2008
porque­ condiciona estos procesos al marco
de un gobierno municipal enraizado (Mar-
tins, 1985). Apretadas entre la administra-
ción central y los municipios, el problema
de las entidades metropolitanas es que no
llegan a conseguir una plena legitimidad en
la definición de las prioridades estratégicas
de las regiones. Mismo cuando no superadas
por las decisiones ministeriales de inversión
en grandes infra-estructuras de transporte
(puentes, autopistas, aeropuertos), la ausen-
cia de competencias exclusivas en el planea-
miento hace inevitable los conflictos (incluso
la oposición) con las autoridades locales y
entonces se pierde la dimensión estratégica
pretendida a escala metropolitana, a favor
de compromisos negociados, tal vez con un
mayor contenido político que técnico.
Si estudiamos los diferentes casos, ve-
remos que hay bastante relación entre el
contexto y la metodología de planeamiento
de cada región,1 pero también por eso no
tiene gran interés discutir en abstracto cual
será el mejor sistema, porque es el contex-
to institucional el que debe indicar los cri-
terios de referencia para se evaluar el gra-
do de validad o eficacia de esa metodología
(Etzione, 1968). A confirmar la idea, que
no hay soluciones óptimas si previamente
determinadas, están los casos más singu-
lares del Gran Londres y de la región de
Oresund.
El estrecho de Oresund a lo largo del
Báltico, en el sentido Norte – Sur, une los
países de Dinamarca y Suecia y da el nom-
bre a una “región urbana transnacional”, en
torno a las ciudades de Copenhagen, Malmö
y Lund, que tiene hoy cerca de 2 millones
de habitantes. Por cierto durante siglos el
estrecho ha contribuido para el incremen-
to de las relaciones comerciales de ambos
 parámetros de gobernabilidad territorial metropolitana
países, pero ya en 1991 los gobiernos se
han decidido a construir un puente rodo-
ferroviario entre sus territorios continen-
tales, para fortalecer el desarrollo conjunto
de las ciudades y su conexión internacional,
ya que el puente permite la accesibilidad di-
recta al nuevo aeropuerto de Copenhagen.
A través de esta estrategia común en infra-
estructuras de transportes, los dos países
fomentan una política de cooperación am-
pliada a la ordenación territorial de toda
la región, que tantas veces resulta difícil
dentro de un solo país.2 Del lado danés, las
reformas de los ámbitos territoriales de la
administración pública pueden ser también
un ejemplo para otros casos. La extinción
de 14 condados dará lugar a solamente 5
regiones, bien así como los actuales 273
municipios irán bajan a 99 – los de menos
de 20 mil habitantes tendrán que unirse
a vecinos, siendo esta también una opción
para los de más de 20 mil. Las regiones
perderán entonces competencias de plani-
ficación, a favor del Estado central y de la
nueva administración local.
El caso de Londres es también especial,
dada la dimensión metropolitana de la en-
tidad de gobierno de la ciudad, el Greater
London Authority (GLA), cuyo Presidente
es electo directamente para competencias
generales como planeamiento, transportes,
medioambiente, seguridad, cultura y salud.
Al contrario de la mayoría de las ciudades
europeas, en que la capital es administrati-
vamente un solo municipio, Londres tiene
33 distritos, que se pueden considerar como
entidades de gestión local. Si lo analizamos
en comparación con París, vemos que la po-
blación de los 13 distritos centrales (Inner
London) está próxima del municipio capital
(2,8 y 2,2 millones de habitantes), siendo
cadernos metrópole 20
que por su lado al Greater London le podrá
corresponder París junto a toda la primera
corona de la Región Ile-de-France (7,2 y 6,3
millones de habitantes respectivamente) (Fi-
gura 1). Lo específico de Londres es que su
ámbito geográfico configura en simultáneo
una región y un grande municipio, aunque
su carácter es sobretodo metropolitano, ya
que por cierto la atracción urbana de la capi-
tal se extiende hacia las regiones vecinas de
South East y East of England, en el sur del
Reino Unido.
La cooperación para el desarrollo de
Oresund y la autoridad del Gran Londres
son casos muy particulares, pero represen-
tan dos esfuerzos de buena gobernabilidad
territorial. Volviendo a este tema, importa
clarificar de qué hablamos entonces, cuan-
do empleamos la idea de un nuevo modo de
gobernar.
La literatura urbanística ha tomado el 95
concepto de gobernabilidad del campo de las
ciencias sociales (Kooiman, 1993) y lo ha
definido como un punto de equilibrio para
la implantación de los objetivos de equidad,
competitividad y sostenibilidad (Fernández
Güell, 2005).3 Un territorio metropolitano,
que tiene una elevada complejidad en cuan-
to a las necesidades, será pues gobernable
cuando se mantengan las disfuncionalidades
bajo control, mientras se producen acciones
colectivas capaces de resolver problemas y
abordar el desarrollo, en el sentido de las
direcciones deseadas (Lefèvre, 2005). De
hecho, es la demanda de mayor participa-
ción de los agentes sociales y empresariales
(organizaciones no gubernamentales, aso-
ciaciones públicas-privadas) la que indica un
claro cambio de paradigma en los procesos
de toma de decisión, en consecuencia del au-
mento del poder de la información.
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 rui florentino

Figura 1 – Comparación entre los ámbitos territoriales del Greater London

y de la Region Ile-de-France. Interpretación libre del autor
(los dos planos no están obviamente a la misma escala)

96

cadernos metrópole 20 pp. 93-106 20 sem. 2008

 parámetros de gobernabilidad territorial metropolitana
De forma escueta, se puede decir que
esta nueva “modalidad de gobierno” no será­
otra que la de gobernar en colaboración
con la sociedad civil. Según Fernández Güell
(2005), los elementos de gobernabilidad en
el ámbito territorial se agrupan a 3 niveles,
desde una figura geométrica construida en
pirámide: en la base los medios, como la tec-
nología, los recursos y el capital social, so-
portan funciones a desarrollar, los procesos
operativos y las competencias organizativas,
que a su vez potencian las condiciones para
la ejecución de la estrategia de desarrollo, el
objetivo a cumplir en los procesos de pla-
neamiento y proyecto.
El cambio de paradigma tiene soporte
en la evolución de las ciencias políticas y de
las culturas de gestión urbanística y metro-
politana. De acuerdo con muchos autores
(véanse por ejemplo Hall, 1988 o Harvey,
1989), la nueva perspectiva de gobernar
una ciudad como se tratara de una empresa
supera la importancia de los servicios que los
municipios deben proporcionar a los ciuda­
danos. Mientras que la dotación de buenas
infra-estructuras, de mantenimiento y de vi-
vienda protegida fueron las preo­­cupacio­nes
después de la Guerra, hoy los gobiernos te-
rritoriales están bastante más enfocados en
la competitividad económica, en el marke-
ting y en la promoción turística, para vender
la ciudad como un producto.
Desde las ciencias políticas, se confirma
la misma tendencia para el abandono de la
visión racionalista de la Administración (de
tradición cartesiana), hacia posturas más li-
berales, que demandan “políticas imperfec-
tas”, porque limitadas (Espada, 2007). De
un gobierno limitado, no tenemos que es-
perar la solución para todos los problemas
territoriales, sino que estimule el pluralismo
cadernos metrópole 20
de la sociedad y los agentes económicos.
Entonces desde una idea de Administración
rígida, con muchas competencias lógicas y
teóricamente coordinadas entre sí (aunque
posiblemente abstractas), pasando por el
concepto de Gestión, cuyo sentido será más
de respuesta a las iniciativas privadas (a tra-
vés del planeamiento o la regulación), llega-
mos hoy al campo de la Gobernabilidad, que
se explica por la mayor o menor capacidad
de un gobierno para llegar a acuerdos con
los ciudadanos y las empresas.
Los “nuevos principios del urbanismo”
son hoy pues completamente diferentes de
los que los urbanistas han proclamado en
gran parte del siglo XX. Según François As-
cher (2001), el desarrollo social y urbano
presenta un nuevo cuadro de prioridades:
ordenar el territorio es ahora “gobernar
proyectos en contextos de gran incertidum-
bre, delimitar objetivos desde los medios 97
que están disponibles, integrar nuevos mo-
delos de evaluación, adaptar la ciudad a di-
ferentes necesidades, concebir espacios para
las nuevas funciones, potenciar la diversidad
social, readaptar la misión de los poderes
públicos, promover distintas cualidades ur-
banas y ajustar la democracia a los nuevos
fenómenos urbanos”.
Después de esta introducción, veamos
entonces los parámetros indicados para deli-
mitar la mayor o menor capacidad de gober-
nar los territorios metropolitanos. Seis retos
se relacionan entre sí, formando un círculo
de carácter secuencial, que volverá al mismo
punto, después de pasar por los demás (Fi-
gura 2). Una línea oblicua separa los desafíos
más relacionados con el contexto (competen-
cias y marco jurídico, recursos y democracia
y liderazgo) de los procesos más metodológi-
cos (participación, estrategia y colaboración).
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 rui florentino

Figura 2 – Parámetros de gobernabilidad territorial metropolitana

y su relación encadenada

Recursos humanos
económicos y Democracia
tecnológicos y
liderazgo

Competências
y Participación
marco jurídico y
capital social

98

Colaboración para
la implantación de Estrategia
proyectos territorial

Competencias ción de proyectos se fragmentan en estos

y marco jurídico
El primer parámetro del cual depende la
gobernabilidad territorial de una región
metropolitana tiene que ver con las compe-
tencias y el marco jurídico, que son la base
institucional y normativa donde se mueven
los procesos operativos de ordenación. Las
competencias de planeamiento y de aproba-
casos en diferentes niveles (seguramente no
menos de 3), desde luego en función de la
organización política del Estado, como he-
mos visto anteriormente.
Según el contexto, los poderes de or-
denación de estos territorios se distribuyen
por los municipios, las entidades de dimen-
sión metropolitana, las provincias (estas dos
cuando existen), la región y la administra-
ción central. Pero además de esta jerarquía

cadernos metrópole 20 pp. 93-106 20 sem. 2008

 parámetros de gobernabilidad territorial metropolitana
vertical, las competencias se reparten aún
horizontalmente en sectores concurrentes,
como por ejemplo los de infra-estructuras,
transportes, medioambiente, turismo, salud,­
vivienda y educación, que muchas veces pro-
ponen objetivos contradictorios entre sí – lo
que a uno favorece, a otro perjudica.
Los principales instrumentos para la
ordenación metropolitana son sin duda los
planes territoriales, que a escala urbana sue-
len tener poder vinculante, de regulación
sobre los usos y formas admisibles de ocu-
pación del suelo, lo que es común en países
europeos, 4 bien así como la existencia de
planes de escala superior, supra-municipal,
metropolitana y regional, estos de carácter
integrado o estratégico, que dan las pautas
para el desarrollo de los recursos y activi-
dades. Pero el mismo territorio puede ser
aún parcialmente objeto de planes especiales
de la administración central, necesarios para
la protección de paisajes culturales y áreas
vulnerables o ecológicas, o interesados por
ejemplo únicamente en uno de los sectores
arriba mencionados, lo que seguramente
complica el acuerdo de prioridades.
En un marco jurídico particularmente
complejo como el territorial, no solamente
por la coordinación que exige, consideran-
do los varios ámbitos de competencias, sino
porque tampoco responde al desarrollo de
procesos económicos de las empresas, las
reformas legales tienden a corregir tardía-
mente los problemas diagnosticados, cuando
lo que deberían de hacer sería anticiparlos,
ya que las situaciones que van a aparecer
mañana no serán las mismas de hoy.
Algunas de las tendencias comunes en
Europa para solucionar los conflictos de
competencias en la ordenación del territo-
rio, pasan por el repliegue del planeamiento
cadernos metrópole 20
con valor jurídico, por la simplificación legal
en códigos de urbanismo más integrados y
objetivos, por una descentralización de com-
petencias siempre que se justifique y por la
mayor demanda de participación cívica en la
toma de decisiones (Oliveira, 2004).
Recursos humanos,
económicos y tecnológicos
Mismo considerando su importancia, mayor
o menor según los casos, la verdad es que la
definición de competencias y las eventuales
reformas del marco jurídico no son más de
que un parámetro a condicionar la gober-
nabilidad territorial de las grandes regiones
urbanas. Desde luego se coloca siempre la
cuestión paralela de que recursos se pueden
aplicar en los diferentes niveles e institucio- 99
nes. En este contexto, hablar de recursos
no es únicamente colocar el problema en
el campo de las finanzas públicas, porque
habrá que mirar igualmente a las dimensio-
nes humanas y tecnológicas de los recursos,
que se gestionan en el sentido de mejorar
la gobernabilidad y la ordenación de estos
territorios.
El capital humano está presente en el
discurso político y oficial, pero la realidad
es que la inversión en recursos humanos
queda casi siempre muy por debajo del ni-
vel necesario, mismo sabiendose de que es
un elemento crítico para la evolución social
y económica de los territorios. En particular
en la administración pública, lo que dificulta
también la mayor capacidad de gobernar es
la tradicional inercia en pasar información
de un departamento a otro. Al revés de un
funcionamiento en vertical, los organismos
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 rui florentino
estatales precisan sobretodo de apostar por
el cambio de información en horizontal, es
decir, desarrollar los procesos no solamen-
te en el ámbito de cada área gubernamental
pero sobretodo entre distintos sectores.
En cualquier caso, recursos técnicos
de coordinación supra-municipal parecen
indispensables, para asegurar la coherencia
de la estrategia territorial. En ese sentido,
el apoyo de instrumentos tecnológicos e
informáticos es una herramienta en la cual
la gobernabilidad debe seguir trabajando,
porque­también ahí se plantean serios retos:
la seguridad de la información, el tiempo
que es necesario para validarla, la equidad
en su acceso, el cruce de datos estadísticos
y mayor­trabajo intergubernamental en red,
por poner algunos ejemplos.
Sobre los recursos económicos se tra-
ta un poco de lo mismo, porque para los
100 ciudadanos lo que importa es reconocer los
efectos, deseablemente positivos, que ha
producido la inversión pública y no tanto el
hecho de confirmar de que departamento o
nivel administrativo salió la dotación finan-
ciera. En realidad, para el balance de cos-
tes y beneficios, si cuentan los resultados de
los proyectos, como veremos más adelante.
La experiencia muestra que los problemas
urbanos y territoriales no se resuelven con
mucho dinero en cima, al contrario, medidas
de gran éxito han resultado de esfuerzos lo-
cales sin grandes medios disponibles.
Democracia y liderazgo
Otro de los problemas más relevantes pa-
ra la gobernabilidad metropolitana es que
su escala de actuación carece de identidad
cadernos metrópole 20 pp. 93-106 20 sem. 2008
social y legitimidad política. Según nos con-
firma Christian Lefèvre (2005), el “sentido
de pertenencia ha permanecido en las mu-
nicipalidades o en unidades de gobierno tra-
dicional existentes, porque la identidad es
un producto de la historia y el tiempo. En
verdad, los ordenamientos metropolitanos,
sean supra-municipales o inter-municipales,
son recientes y como tal no pueden tener
una densidad o consistencia histórica simi-
lar, como las viejas instituciones políticas.”
Además, los aparatos técnicos y administra-
tivos descentralizados del Estado no están
organizados territorialmente en ámbitos
metropolitanos y en algunos casos tampoco
el gobierno regional es elegido democrática-
mente por los ciudadanos.
El voto popular es una condición im-
portante para construir la legitimidad de un
gobierno metropolitano. Esto se puede ha-
cer de una forma directa para elección de
un Presidente, o indirecta, a través del voto
para una asamblea, que después designará
y pasa a controlar las políticas del órgano
ejecutivo, como suele ocurrir en la mayoría
de los Estados y municipios europeos. Pero
mismo la elección puede no ser suficiente en
términos de legitimidad, si le falta la respon-
sabilidad de dar cuentas de los resultados de
la acción de gobierno, que se justifica por su
lado con el aumento de competencias a ese
nivel metropolitano, lo que obviamente no
será también fácil de conseguir, por la re-
sistencia conservadora de la Administración
Central y de los alcaldes de los distintos mu-
nicipios vecinos.
Con este vínculo a la construcción de
la democracia metropolitana se completa
la primera parte de los parámetros de go-
bernabilidad territorial, más relacionada
con el contexto institucional. La formación
 parámetros de gobernabilidad territorial metropolitana
de competencias­ y reformas normativas,
apoya­d as por nuevos recursos humanos,
económicos y tecnológicos, ofrecen pues
condiciones para dotar también de legiti-
midad política a los arreglos de gobierno
metropolitano, sea a través de una elección
directa o indirecta. Esta escala de poder,
que será necesaria para lograr la ordena-
ción territorial, promueve entonces nuevos
espacios de liderazgo personal e institucio-
nal, que deseablemente han de trabajar en
sintonía con la idea de gobernar en alian-
za, con las organizaciones civiles y econó-
micas de la región. Aún de acuerdo con
Lefèvre (2005), “un líder, sea individual o
colectivo, es alguien­ que puede demostrar
que representa el interés general del área
metropolitana y tiene los recursos necesa-
rios, para actuar en ese sentido. Estos re-
cursos provienen naturalmente de su po-
sición, pero también de su capacidad para
complementarlos mediante los recursos de
otros actores,­ lo que significa tener capa-
cidad para negociar, relacionarse con otros
segmentos de la sociedad, crear vínculos,
promover la búsqueda de consenso y, por
último, proponer un proyecto aceptable pa-
ra la mayoría de las partes interesadas más
relevantes.”
El nombre de Ken Livingstone, Alcalde­
de la Greater London Authority, es con fre-
cuencia comentado como un ejemplo de li-
derazgo, por su independencia partidaria y
la proximidad que ha conseguido mantener
con los ciudadanos, dando cuenta de la efi-
cacia de los poderes metropolitanos, delan-
te de los ministerios centrales, a los que los
habitantes no otorgan la misma confianza
para la solución de problemas urbanos y
territoriales.5 En algunos casos, puede ser
también relevante la experiencia anterior en
cadernos metrópole 20
el gobierno de los municipios de la región,
dada la proximidad con los ciudadanos, en
particular de la ciudad capital, porque tiene
mayor visibilidad política y ofrece buenas
condiciones para asumir el liderazgo igual-
mente a escala metropolitana, como pasó
en Bolonia con el Presidente Walter Vitali.
Participación
y capital social
El capital social de una región o un territo-
rio es un concepto relativamente difícil de
determinar, formando una idea original de
los campos disciplinares de la sociología y
economía, que apenas se estuvo utilizando
en la construcción de políticas urbanas y te-
rritoriales. En uno de los textos más refe-
renciados por la literatura académica en ese 101
ámbito, Roberto Camagni (2003) define el
capital social como “el conjunto de normas
y valores que rigen la interacción entre las
personas, las instituciones a las cuales están
incorporadas, las redes de relaciones que se
establecen entre los diferentes agentes so-
ciales y la cohesión global de la sociedad. En
resumen, el capital social constituye el ele-
mento aglutinador de toda la sociedad.”
La posible aplicación de este amplio
concepto a la gobernabilidad del territorio
se relaciona con el grado de participación
ciudadana e institucional en la definición de
políticas, planes y proyectos de ordenación.
Para eso, se reconoce que el instrumento
que reúne mejores condiciones para fo-
mentar la participación activa y conciente
de los diferentes actores urbanos es segu-
ramente la planificación estratégica de ciu-
dades, tal y como lo demuestra su práctica
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 rui florentino
y metodología­ (Fernández Güell, 1997).
Mientras que en la planificación tradicional
la participación de las comunidades y de
algunos actores privilegiados se encuentra
al margen de su esencia técnica y metodo-
lógica, ya que el plan territorial se preocu-
pa en primer lugar en dar respuesta a los
problemas urbanos y medioambientales,
aunque promueva foros de discusión pú-
blica en momentos claves del proceso (en
general al inicio y en la propuesta final), la
planificación estratégica no puede existir sin
la participación comprometida de los ciuda-
danos y de las empresas. En el límite, son
ellos que hacen el plan y sólo con su interés
será posible lograr una buena implantación
de los proyectos, que articulados según la
visión de futuro para la región suelen inte-
grar los objetivos de desarrollo físico, social
y económico, de modo a construir la soste-
102 nibilidad de la estrategia territorial.
La participación pública en la estrategia
territorial o metropolitana tiene también su
propia metodología, para que sea lo más
eficaz posible, produciendo los resultados
esperados. En ese sentido, la participación
focalizada por grupos de interés temáticos,
que permite una mayor profundidad en el
debate, por la intervención de actores más
o menos homogéneos (organizaciones no
gubernamentales, desarrollo económico,
etc.), no debe sin embargo dispensar la
promoción simultánea de foros más alarga-
dos, que posiblemente ofrecen mayor com-
plejidad a los escenarios en análisis. Lo que
importa considerar es que la participación
es un proceso de doble sentido, en que los
agentes se informan y aprenden en conjun-
to, de manera a conseguir acuerdos más in-
tegrados (Silva, 2003).
cadernos metrópole 20 pp. 93-106 20 sem. 2008
Estrategia territorial
El planeamiento territorial, entendido como
un instrumento impulsor del capital social y
de la participación ciudadana, es por eso un
factor importante para mejorar la goberna-
bilidad de la región metropolitana. Su obje-
tivo es presentar espacialmente una estra-
tegia de desarrollo, que sea aceptada por el
conjunto de la sociedad y se pueda manejar
con suficiente flexibilidad. El éxito de esa
visión de futuro, que en determinado mo-
mento será materializada en un documento
intitulado de plan, depende de algunas ca-
racterísticas, que podemos reunir en cuatro
planos. La estrategia territorial debe ser vo-
luntaria, inclusiva, continua e pro-activa.
En primer lugar, el planeamiento es
deseablemente voluntario, sobretodo el de
ámbito supra-municipal, porque con inde-
pendencia de los requisitos normativos, debe
partir de una conciencia colectiva, tanto del
poder político como de las organizaciones
privadas, de que efectivamente hace falta.
En algunos casos, es mismo el sentimiento
de incapacidad de los métodos tradicionales
de planificación para situar el crecimiento
económico y social que lleva a propuestas
más innovadoras. Con base en una actitud
claramente voluntaria, las líneas estratégi-
cas son indicativas y se manejan igualmente
desde la creatividad, para motivar la unión
de las esferas públicas y privadas, logrando
objetivos comunes y no excluyentes.
Precisamente el carácter inclusivo es el
segundo aspecto de referencia, en una doble
perspectiva, espacial y sectorial. Eso signi-
fica que la estrategia territorial deberá su-
perar límites administrativos e integrar di-
ferentes visiones de desarrollo, los retos de
 parámetros de gobernabilidad territorial metropolitana
equidad social, sostenibilidad medioambien-
tal y competitividad económica (Fernández
Güell, 2005). El proceso se configura enton-
ces “como un eficaz nexo de unión entre la
planificación económica, social y espacial.” 6
En este sentido, el planeamiento responde
mejor a la complejidad fenomenológica que
condiciona la evolución de las metrópolis
contemporáneas, siguiendo incluso el espíri-
tu de los viejos urbanistas, que ya en aquel
momento veían la ventaja de equilibrar co-
nocimientos de áreas contrastadas, como la
ecología, la sociología, la economía, etc.
En tercer lugar, la estrategia territo-
rial debe ser también continua en el tiem-
po, porque importa tanto el documento
aprobado como el aprendizaje colectivo para
llegar a una visión pactada para la región.
Para tal, es necesario monitorizar la evo-
lución del territorio, por ejemplo mediante
observatorios o dispositivos de información
integrados, que cubran variables habitual-
mente separadas en varios departamentos
estadísticos, como los usos del suelo, los
transportes, la movilidad del empleo, las di-
námicas socio-económicas y los indicadores
medioambientales. Se procura así mantener
la atención crítica sobre los objetivos fijados
por el plan, facilitando también una poste-
rior revisión de la estrategia territorial.
Por último, la estrategia metropolita-
na o regional debe ser pro-activa, ya que
a esta escala la ordenación territorial no se
persigue a través de la simple regulación
de las iniciativas privadas. Para aproximar
la evolución real al escenario de futuro que
es procurado, resulta por tanto fundamen-
tal tener en cuenta y activar los recursos de
que ese mismo escenario depende, lo que
en muchos casos no se consigue por la falta
de acuerdo entre los diferentes niveles de la
cadernos metrópole 20
administración pública, en los momentos de
inversión. Ya en la fase de implantación de
los proyectos considerados prioritarios, se
verifica pues que los retos de gobernabilidad
son interrelacionados y no se resuelven de
forma aislada, pero sí se pueden ir acotando
a través de la continua intervención en to-
dos estos parámetros.
Colaboración para
la implantación
de proyectos
En este último punto, se reúnen las tareas
relevantes para la implantación de la es-
trategia territorial: el establecimiento de
acuerdos de colaboración pública-privada,
la interiorización de costes, la evaluación de
impactes y el liderazgo técnico de proyectos 103
urbanos. En la lógica de gobernabilidad, los
compromisos son pactados previamente,
según los recursos destinados para la inver-
sión, pero se deben de mantener abiertos a
una posterior negociación, con otras institu-
ciones o empresas, interesadas también en
el desarrollo de los proyectos. Uno de los
desafíos importantes es entonces conseguir
comprometer los agentes privados en la in-
versión a medio plazo, procurando asegurar
la continuidad de los objetivos perseguidos,
cuando termine el calendario de aplicación
del dinero público.
La gestión de los procesos de implan-
tación de estrategias territoriales necesita
igualmente de la evaluación previa de las
posibles externalidades de los proyectos, de
modo a interiorizar costes y beneficios, se-
gún respectivamente los impactes negativos
o positivos esperados en el territorio. Una
pp. 93-106 20 sem. 2008
 rui florentino
evaluación correcta de las estrategias exige
pues que el balance ecológico pondere en
simultáneo las cuentas medioambientales,
sociales, económicas y fiscales (Fariña y
otros, 2001): la cuenta medioambiental con
el objetivo de se conocer la pegada urbana
de la intervención, considerando-se los tipos
de energía y materiales utilizados, el consu-
mo y también la recuperación de los suelos
necesarios para el equilibrio del sistema; la
cuenta social para saber quién beneficiará
con el proyecto y en que cuantía, revelando
los verdaderos resultados de la operación;
la cuenta económica para cerrar el progra-
ma en la perspectiva monetaria, incluyendo
efectos inducidos y no ocultando costes di-
rectos o indirectos, a medio y largo plazo; y
la cuenta fiscal con el sentido de percibir la
repercusión del proyecto sobre la inversión
y hacienda pública.
104 Finalmente, es oportuno mostrar de
nuevo la importancia del liderazgo, también
en la coordinación técnica para la implanta-
ción de los proyectos estratégicos. Es obvio
que los procesos de decisión se deben sos-
tener en la evaluación ponderada de los cri-
terios técnicos, pero nos gustaría reforzar
que cuando las propuestas de ordenación
son relegadas para un segundo escenario,
no estamos a contribuir para la clarificación
de las posibles opciones en análisis. Es ne-
cesario por tanto que los planes y proyec-
tos territoriales tengan efectivamente una
visibilidad técnica bien asumida, represen-
tada por profesionales con capacidad para
gobernar en colaboración y liderar las di-
ferentes sensibilidades en el ámbito metro-
politano.
cadernos metrópole 20 pp. 93-106 20 sem. 2008
Aportaciones
Este texto presenta una reflexión teórica,
que no pretende llegar a conclusiones inme-
diatas. Sin embargo, sí nos gustaría termi-
nar con dos aportaciones que creemos de
valor en relación a nuestro tema. La gober-
nabilidad es una evolución conceptual de los
términos de administración y gestión, que
refleja la actualidad socio-económica en que
vivimos. Tener capacidad para gobernar es
equilibrar desafíos, integrar visiones y lide-
rar procesos en colaboración con la sociedad
civil, cosa que parece simple pero en reali-
dad sabemos que no lo es.
Lo que puede resultar innovador de es-
ta exposición es que las referencias que te-
nemos de gobernabilidad, en los diferentes
campos disciplinares, se deben también de
integrar, porque no basta reformar uno de
estos parámetros para lograr una mejor go-
bernabilidad. De acuerdo con los casos par-
ticulares, de las regiones metropolitanas que
puedan estar en análisis, obviamente habrá
puntos más fuertes u otros más flojos, pero
se deben atender en su conjunto. Cualquier
de estos seis parámetros parece necesario al
sistema, pero también ninguno es suficiente
por si mismo para mejorar la gobernabilidad
territorial de una región metropolitana.
Por otro lado, la secuencia propuesta
parece tener igualmente alguna lógica. A pe-
sar de que se “salten” indiferentemente es-
tas variables, según el caso concreto, de un
parámetro del contexto a otro más opera-
tivo, la cadena sí puede ser útil, ya que por
ejemplo buenas condiciones democráticas y
 parámetros de gobernabilidad territorial metropolitana

de liderazgo favorecen de alguna manera la caso, el sentido que procuramos ofrecer

formación de más capital social y la parti- aquí es que el esfuerzo hecho en cada uno
cipación es también condición fundamental de estos parámetros contribuirá, segura-
para la estrategia territorial. En cualquier mente, para una mayor gobernabilidad.

Rui Florentino
Arquitecto. Professor de Urbanismo da Faculdade de Engenharia da Universidade Católica
Portuguesa (Lisboa, Portugal).
rflorentino@fe.lisboa.ucp.pt

Notas
(1) Investigación que el autor tiene en curso, para los casos de Madrid, Barcelona, Paris y
Lisboa.­

(2) Según Marc Jorgensen (2007), Consejero de Asuntos Internacionales de la ciudad de

Copenhagen,­ “…se puede facturar el equipaje en Suecia y dejar el coche en el aparca-
miento de la estación de tren del lado sueco.”

(3) Según la definición de Jan Kooiman, “una sociedad es gobernable cuando no hay mucha 105
diferencia entre las necesidades (problemas) y las capacidades (soluciones).” Fernández
Güell añade que “la buena gobernabilidad es el resultado de sumar la acción de gobierno,
la involucración de agentes socioeconómicos y la participación ciudadana.”

(4) A excepción del Reino Unido, donde mismo los planes municipales tienen un carácter de
referencia u orientación, más abierto a la posibilidad de negociación.

(5) Livingstone fue el último presidente de la Greater London Council, la anterior entidad me-
tropolitana, que el gobierno Thatcher abolió en 1986. En 2000, en la primera elección
para el GLA, Ken Livingstone ha vuelto a ganar, siendo entonces elegido como indepen-
diente, ya que el Partido Laborista había apoyado otro candidato.

(6) Fernández Güell (2007) se está aquí refiriendo, en concreto, a la metodología de planificación­
estratégica de ciudades.

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Recebido em maio/2008
Aprovado em ago/2008

cadernos metrópole 20 pp. 93-106 20 sem. 2008

 Modelos de ordenamento
em confronto na área metropolitana
de Lisboa: cidade alargada
ou recentragem metropolitana?
Resumo
O artigo aborda os modelos de ordenamento
territorial em confronto no processo de metro-
polização da região de Lisboa. Um, a partir do
planeamento municipal, formaliza a cidade alar-
gada. Outro, concebido à escala regional, apos-
ta na cidade compacta. A execução do modelo
extensivo conduziu a uma estrutura de cidade
distendida. Esta ocupação, objecto de críticas,
permanece activa, bem como os factores que
a induzem, o que justifica as reticências sobre
a inversão de tendências com uma expressão
que signifique mudança de paradigma. O mo-
delo de contenção proposto pressupõe uma
forte acção voluntarista da Administração e um
envolvimento empenhado dos municípios nessa
estratégia, (ainda) não salvaguardado. Por isso,
identificam-se factores críticos na mudança que
importa controlar para caminhar no sentido da
convergência.
Palavras-chave: metropolização; cidade alar-
gada; cidade compacta; planeamento regional;
planeamento municipal; gestão do território.
cadernos metrópole 20
Margarida Pereira
Fernando Nunes da Silva
Abstract
This article focuses on the disputing planning
models in the metropolization process
occurring in the Lisbon region. One of them,
within the municipal planning structure,
embodies the enlarged city. The other one,
outlined on a regional scale, rather gambles
on the compact city model. Implementing the
extensive model has led to a stretched-out city.
This occupation model remains a reference
to local authorities as well as the factors
that trigger it, justifying doubts on a claimed
reversal trend, sizeable enough as to mean a
change in paradigm. The proposed containment
model is closely associated with unmistakable
and engaged action by the Administration, as
well as commitment to this strategy by the
municipalities. Therefore, critical factors to
master in the process change are identified in
the article, in order to achieve convergence.
Keywords: metropolization; enlarged city;
compact city; regional planning; municipal
planning; territorial management.
pp. 107-123 20 sem. 2008
 margarida pereira e fernando nunes da silva
Introdução
Nas duas últimas décadas do século XX, as ci-
dades europeias foram afectadas pela emer-
gência de um novo ciclo urbano, associado
à mundialização da economia e à afirmação
da sociedade da informação e do conheci-
mento. O modelo centro-periferia da cidade
fordista, caracterizado por um processo de
desconcentração de população e actividades
menos qualificadas (indústria e terciário ba-
nal ligado aos serviços locais), designado de
suburbanização, muito dependente dos eixos
de transporte colectivo, colapsa. O modelo
emergente é marcado por uma “explosão”
urbana, gerando uma periferia alargada,
a partir de uma rede rodoviária densa que
confere grande mobilidade ao automóvel.
Os padrões de uso do solo daí resultantes,
108 globalmente de baixas densidades, são agora
mais complexos, onde convivem áreas habi-
tacionais de diferentes tipologias, actividades
diversificadas, muitas qualificadas, que sus-
citam a emergência de centralidades perifé-
ricas, gerando movimentos relacionais cada
vez mais multidireccionais. Diversos autores
têm abordado esta reconfiguração urbana,
que associam ao processo de metapolização
(Ascher, 1999, 2005) ou metropolização
(Lacour e Puissant, 1999). Ascher usa o
conceito para referenciar o processo de con-
centração de homens, actividades e capital
nas aglomerações que albergam várias cen-
tenas de milhares de habitantes, fortemen-
te integradas na economia mundial. Lacour
e Puissant enfatizam não só o aumento do
poder de comando da grande cidade sobre
um território cada vez mais alargado, mas
também múltiplas recomposições, no plano
interno (dos conjuntos urbanos envolvidos)
cadernos metrópole 20 pp. 107-123 20 sem. 2008
e nas relações externas. De facto, agora in-
teragem factores e protagonistas com ori-
gem em diversas escalas, da transnacional
à local, conferindo incerteza, instabilidade
e imprevisibilidade às metamorfoses físicas
e funcionais destes territórios. Na mudança
sobrepõem-se processos contraditórios: re-
forço da concentração (à escala macro) e da
explosão urbana (à escala meso), induzindo
a cidade distendida, descontínua, fragmen-
tada, sem referências e ambientalmente
predadora. Esta (re)organização urbana in-
tensifica as disfunções típicas das aglomera-
ções, confere-lhes outros contornos e coloca
dificuldades acrescidas ao desenho das polí-
ticas urbanas. O contexto de enquadramento
também é afectado, devido à fragmentação
do poder político e à visibilidade crescente
dos grupos económicos transnacionais que,
em permanência, impõem as suas lógicas
próprias, fazendo e refazendo a cidade. Nes-
te tumultuoso processo de “produção” urba-
na, tem vindo a ganhar audição os princípios
da sustentabilidade urbana, defendidos por
documentos emblemáticos como o Relatório
Rogers (1999), as várias orientações da UE
sobre cidades sustentáveis – por exemplo
Carta de Aalborg (1994), Compromissos de
Aalborg (2004) e Carta de Leipzig (2007) –
a Nova Carta de Atenas (2003) do Conselho
Europeu de Urbanistas. Porém, a sua aplica-
ção choca com dinâmicas difíceis de contra-
riar no terreno.
Tomando como caso de estudo a Área
Metropolitana de Lisboa (AML), o artigo
coloca em evidência as reconfigurações re-
centes que têm afectado este território e as
duas­ concepções de ordenamento (munici-
pais e metropolitana) em confronto, reflec-
tindo sobre o seu potencial de convergência
prática. Para tal a exposição está organizada
 modelos de ordenamento em confronto na área metropolitana de lisboa
em três pontos: o primeiro retrata os prin-
cipais sinais de evolução e os factores que
lhe estão associados; o segundo compara os
modelos de ocupação pensados pelos muni-
cípios e o modelo regional; o terceiro identi-
fica alguns factores críticos para a mudança,
pois se hoje a defesa da cidade compacta é
politicamente correcta, os caminhos para a
sua viabilização permanecem com excesso
de obstáculos.
As reconfigurações
territoriais na Área
Metropolitana de Lisboa:
marcos relevantes
A AML tem um papel hegemónico no sis-
tema urbano nacional. Ocupando cerca de
3% da superfície do território nacional, em
2004 concentrava 2,8 milhões de habitan-
tes (26,2% da população do país), desigual-
mente repartidos por 18 municípios das
margens direita e esquerda do Tejo, para
além de aí se concentrarem 35% do PIB e
37% do VAB nacionais.
O modelo centro-periferia
(1960-1980)
A cidade metrópole emerge nos anos 50 e
a sua consolidação prolonga-se até à déca-
da de 80 (Pereira, 2004). Neste período, a
AML regista um acréscimo populacional de
64,7%, embora com diferenças acentuadas
entre a margem direita (163,8%) e esquer-
da (100,6%).
cadernos metrópole 20
O crescimento urbano associado à in-
dustrialização do pós-guerra processa-se
segundo um modelo monocêntrico, radial,
funcionalmente dependente de Lisboa. No
final dos anos 60, a ocupação suburbana
tem duas marcas distintas: aglomerados
articulados com os principais eixos radiais
de ligação à cidade-centro; urbanizações e
terrenos expectantes (de produção legal e
ilegal) dispersos pelo território. Na década
seguinte, acontecimentos diversos (início da
recessão industrial carreada pela crise ener-
gética, reforço da expansão urbana ilegal na
sequência da “liberdade” pós “25 de Abril”,
regresso de milhares de antigos residentes
nas ex-Colónias devido à descolonização,
consolidação do poder local democrático
com competências no ordenamento dos ter-
ritórios municipais) introduzem dados novos
na dinâmica territorial. Estas mudanças não
interferem na estrutura do modelo de cres- 109
cimento metropolitano, mas intensifica-se a
ocupação da matriz territorial desenhada: as
grandes urbanizações legais persistem e as
urbanizações ilegais alargam em perímetro
e densificam-se, estimuladas pela instabi-
lidade política e descoordenação da Admi-
nistração. Lisboa-cidade, que nos anos 60
regista uma ligeira perda populacional as-
sociada à terciarização da sua área central,
recupera agora ligeiramente (por razões
conjunturais decorrentes da fixação de parte
dos recém-chegados de África). Nos municí-
pios da margem sul do Tejo, e em particular
nos mais próximos ao mar, intensifica-se a
2ª residência.
O poder local democrático consagrado
na Constituição da República Portuguesa
(CRP) (1976) recebe um território onde
os problemas se avolumam. A cidade legal,
dos núcleos suburbanos e das urbanizações
pp. 107-123 20 sem. 2008
 margarida pereira e fernando nunes da silva
isoladas no campo, densos e de tipologias
plurifamiliares, apresenta infra-estruturas
incipientes, equipamentos básicos escassos e
um espaço urbano pouco qualificado; a cida-
de "clandestina", alimentada pelo mercado
ilegal de solo, é maioritariamente construída
em baixa/média densidade, com tipologias
unifamiliares, e sem as infra-estruturas mí-
nimas intrínsecas ao estatuto de "urbano".
As quantidades de solo envolvidas na urba-
nização, e o ritmo da sua integração, di-
ficultam uma correcta infra-estruturação,
pelos custos inerentes e a incapacidade de
resposta da Administração em tempo útil.
A periferia permanece muito dependente de
Lisboa, onde se concentra o emprego terciá-
rio, os equipamentos de hierarquia superior,
o comércio e os serviços mais especializados
e qualificados.
Os anos 80 marcam a transição para
110 o ciclo urbano que se afirmará na década
seguinte (Pereira, 2004). A integração de
Portugal na U.E. desencadeia a convergência
de diversos factores, nomeadamente: exe-
cução da rede de infra-estruturas rodoviá-
rias prevista no Plano Director da Região de
Lisboa (1964) viabilizada pelos fundos co-
munitários, reforço do investimento estran-
geiro induzido pela abertura das fronteiras,
aumento do rendimento das famílias e das
facilidades de crédito (privatização da ban-
ca), com reflexos na expansão do consumo
de bens duráveis (entre eles a habitação, de
1ª ou 2ª residência) e de serviços estimulado
pelo crescimento da massa monetária dispo-
nível. A passagem do modelo rodoviário ra-
dial para um modelo radioconcêntrico mais
estruturado altera as condições de mobilida-
de, potencia alterações acentuadas no uso
do solo e multiplica e afasta as frentes de
urbanização.
cadernos metrópole 20 pp. 107-123 20 sem. 2008
O modelo de cidade
alargada (com início
nos anos 90/em curso)
De 1980 para 2001 o crescimento da popu-
lação na AML abranda (7,2%) face a igual
período anterior, mas as diferenciações in-
ternas acentuam-se: Lisboa-cidade reduz em
30% os seus residentes e o crescimento da
periferia norte (26,9%) supera ligeiramente
o da periferia sul (22,2%).
Nos anos 90, a discrepância de com-
portamentos entre a população residente e
os alojamentos ajuda a explicar a explosão
da mancha urbana: a variação da população
na AML foi de 5%, mas a dos alojamentos
atingiu os 22%, sendo o contributo maior
dado pela 2ª residência. Porém, o facto mais
relevante foi o acréscimo dos alojamentos
vagos, que ultrapassou os 47% na AML (e
os 60% em Lisboa). Apesar do crescimento
populacional pouco expressivo, a sua reor-
ganização interna é relevante: Lisboa perde
15% dos seus residentes, absorvidos pela
periferia. As mudanças no modelo funcional
e espacial também são marcantes: progres-
siva ascensão do terciário, queda da indús-
tria pesada, desenvolvimento de indústria
ligeira, aparecimento da logística. O sector
bancário privado sofre uma grande expan-
são e é em parte responsável pelo desenvol-
vimento do imobiliário (George, 2004).
Da reestruturação económica, com im-
pacte na (re)localização das actividades me-
rece referência
[...] por um lado, a quebra do empre-
go industrial e a expansão dos serviços,
e, por outro lado, a diminuição do em-
prego na cidade e os ganhos na coroa
 modelos de ordenamento em confronto na área metropolitana de lisboa
suburbana, em relação com as trans-
formações estruturais da economia e
da organização do trabalho. (Salgueiro,
2001, 58)
Os movimentos­de desconcentração e reloca-
lização de actividades para a periferia deixam
de ser exclusivos da indústria, registando-se
expansões das actividades terciárias (comér-
cio e serviços) designadamente pela cons-
trução de grandes centros comerciais, cen-
tros de escritórios e parques tecnológicos.
O poder político e o poder económico per-
manecem em Lisboa-cidade, mas o modelo
monocêntrico vai-se esbatendo. A metrópo-
le é marcada pelo alastramento da mancha
urbana, pela fragmentação (física, funcional
e social), e começa a emergir uma estrutura
policêntrica mais equilibrada (ibid.).
Apesar de Lisboa-cidade continuar a
perder população e actividades, a recen-
tralização, associada à (re)valorização de
áreas na cidade consolidada, ganha outra
dimensão e diferentes formas (reabilita-
ção de sítios antigos, reaproveitamento de
áreas sub-u­t i­lizadas ou abandonadas por
obsolescência física e funcional). O conges-
tionamento do tráfego, o imobilismo do
mercado de arrendamento, a hiper-inflação
do imobiliário são tendências pesadas que
inibem mudanças estruturais para a sua (re)
qualificação e para a sua afirmação externa
como centro da Região Metropolitana.
Nas novas periferias, sobressai uma
“organização caótica” (Pereira, 2004), pela
coexistência de realidades distintas: áreas
habitacionais desqualificadas, com standards­
urbanísticos e de habitação muito abaixo
do aceitável; produtos imobiliários de ele-
vado standing e por vezes inovadores (con-
domínios habitacionais privados, parques­
cadernos metrópole 20
tecnológicos­ e de escritórios, centros co-
merciais nas suas diversas configurações,
parques temáticos, campos de golfe).
Duas visões de
ordenamento
(inconciliáveis) para o
território metropolitano
A perspectiva (egocentrada)
dos municípios
O poder local democrático reforça o seu en-
volvimento na gestão do território, embora
continuando com tutela técnico-administrati-
va central (através de órgãos regionais des- 111
concentrados – as Comissões de Coordena-
ção de Desenvolvimento Regional – CCDR).
Para apoiar a gestão municipal é criada,
em 1982,1 a figura de plano director muni-
cipal (PDM), mas o seu carácter facultativo
e a fraca tradição de planeamento justificam
a escassa adesão das autarquias à sua ela-
boração. Algumas autarquias recorrem a
planos de urbanização ainda do regime au-
toritário ou entretanto lançados e a estudos
de reconversão urbanística para as áreas de
urbanização ilegal para apoiar a gestão ur-
banística. Mas a maior parte da gestão do
território, embora carecendo sempre do
aval da entidade regional (CCR), decorre de
decisões avulsas e casuística. Este modo de
aprovação das urbanizações da iniciativa dos
particulares favorece a dispersão das áreas
urbanas, ainda muito dependentes da ofer-
ta de transporte colectivo, dada a deficiente
pp. 107-123 20 sem. 2008
 margarida pereira e fernando nunes da silva

rede viária de grande capacidade e a reduzi-
da taxa de motorização.
A integração de Portugal na UE obriga à
definição em plano eficaz dos investimentos
candidatáveis a financiamento comunitário.
Este facto leva à revisão2 do enquadramento­
legal do PDM, aligeirando o seu conteúdo
e processo de elaboração, mas tornando-o
obrigatório. Em consequência, durante os
anos 90, todo o território metropolitano fi-
ca coberto com orientações de ordenamento
•interesse colateral sobre o espaço rural
e manifesta dificuldade em interpretar e or-
denar as dinâmicas que afectam as franjas
urbanas;
• admissibilidade de construção em espaço
rural (áreas agrícolas, florestais, agro-flores-
tais, ...), de vários usos (habitação, indústria,
equipamentos, turismo, ...), referenciados a
uma dimensão mínima da parcela;
• os planos posteriores a 1995 tendem

a partir da escala municipal. ainda a integrar nos perímetros urbanos as

Nos modelos territoriais então propos-
tos identificam-se um conjunto de tendên-
cias comuns:
•áreas urbanizáveis de grandes dimen-
sões, suportadas em perspectivas de cres-
cimento que já não seriam expectáveis
ocorrer;
• diminuta atenção dada à cidade existente;
112
áreas urbanas de génese ilegal (AUGIs);3
• definição relativamente coerente e deta-
lhada das grandes redes de infra-estruturas
e de equipamentos;
• as áreas agrícolas, florestais e agro-flo-
restais tendem a decalcar os usos existentes,
sem preocupações da sua valorização en-
quanto espaços de produção.

Tabela 1 – Classes de uso do solo dos PDM da AML em área e percentagem

Classes de uso do solo PMOT Área total (ha) Área total (%)
Equipamentos metropolitanos e infraestruturas 11542,7 4,1
Estrutura verde agrícola 75719,7 26,6
Estrutura verde agro-florestal 24455,3 8,6
Estrutura verde florestal 42507,8 14,9
Estrutura verde indústria-extractiva 1046,3 0,4
Estrutura verde zona única 64281,8 22,6
Urbano consolidado 29578,3 10,4
Urbano industrial 7892,4 2,8
Urbano livre 3649,3 1,3
Urbano não consolidado 21323,0 7,5
Urbano recreio e lazer 1250,2 0,4
Por classificar* 27307,5 9,6
Total 310554,17 100
* Corresponde principalmente à rede viária principal
Fonte: DGOTDU, vários anos.

cadernos metrópole 20 pp. 107-123 20 sem. 2008

 modelos de ordenamento em confronto na área metropolitana de lisboa
A Figura 1 representa o modelo de
ocupa­ção territorial da AML, a partir da jus-
taposição das propostas de ordenamento de
todos os Planos Directores Municipais, cuja
classificação do uso do solo foi compatibili-
zada. A leitura da carta é bem elucidativa da
fragmentação urbana, aqui marcada por de-
feito, já que aí não estão assinalados os usos
urbanos que poderão surgir em espaço rural.
Outro resultado deste exercício é a do-
minância dos espaços não urbanos em to-
do o espaço metropolitano, com destaque
para os agrícolas (26,6%), agro-florestais
(8,6%) e florestais (14,9%), que no con-
junto representam mais de metade da área
total. O urbano consolidado corresponde a
10,4% da área total, sendo que o urbano
não consolidado representa 7,5%, o que
não deixa de ser significativo no que esta
dimensão (quase idêntica à dos espaços con-
solidados, quando a população cresceu mui-
to pouco) traduz de uma ocupação extensiva
do território. Note-se ainda que uma boa
parte do que é classificado como “estrutura
verde agro-florestal” inclui áreas de foros
com edificação dispersa, o que não é mais
que uma morfologia urbanística característi-
ca dos espaços peri-urbanos.
O sobredimensionamento das áreas
de expansão é justificado pela incapacidade
da Administração controlar a iniciativa da
sua execução, dependente dos detentores
da propriedade, assegurando uma oferta
superior à procura, para evitar efeitos mo-
nopolistas e a fuga de oportunidades não
previstas. O processo de urbanização4 per-
manece agarrado ao cadastro da proprie-
dade e às iniciativas dos particulares (e dos
seus objectivos, meios, timing, estratégias),
dada a ausência do princípio de programa-
ção. A escassez de objectivos e acções para
cadernos metrópole 20
intervir na cidade consolidada conduzem à
sua progressiva degradação física e conse-
quente desqualificação, o que motiva a saída
de muitos residentes (ou a não fixação de
outros).
Nas áreas rurais (agrícolas, florestais,
agro-florestais), a construção isolada (pa-
ra usos diversos) é admitida quase sem-
pre, apenas condicionada a uma dimensão
mínima­ das parcelas e às restrições à cons-
trução impostas pelas servidões de utilidade
pública. Também podem ocorrer ocupações
para fins turísticos, aproveitando as prerro-
gativas dadas pela legislação específica (em-
bora seja comum tratar-se de subterfúgios
para concretizar urbanizações fora dos perí-
metros urbanos, convertendo-se a posterio-
ri em condomínios fechados para primeira
ou segunda residência). Isto é, a par da dis-
persão da urbanização nos perímetros urba-
nos, a ocupação difusa também acontece no 113
espaço rural.
Esta filosofia de organização territorial
enquadra formas de gestão já praticadas.
Cada município pretende concentrar no seu
território as tendências da dinâmica metro-
politana, sendo pouco frequente a concer-
tação de soluções inter-municipais, mesmo
nos territórios de fronteira. O investimento
público central na rede rodoviária de gran-
de capacidade, sem preocupações sobre os
impactes territoriais induzidos, estimula o
afastamento e pulverização das frentes de
urbanização.
Os modelos de ordenamento en-
fermam de vários vícios, mas a situação
agrava-se na gestão do plano. De facto, a
execução dos planos é ainda uma intenção
sem consequên­cias, a julgar pela sua pouca
credibilização e pelo raro envolvimento dos
promotores de forma aberta e transparente­
pp. 107-123 20 sem. 2008
 margarida pereira e fernando nunes da silva

Figura 1 – Classes de uso do solo dos PDM compatibilizadas para a AML

114

urbano consolidado urbano livre

equipamentos metrop. e infraestruturas estrutura verde zona única
urbano recreio e lazer estrutura verde florestal
urbano industrial estrutura verde agro-florestal
urbano não consolidado estrutura verde agrícola
estrutura verde indústria-extractiva por classificar

cadernos metrópole 20 pp. 107-123 20 sem. 2008

 modelos de ordenamento em confronto na área metropolitana de lisboa
(Antunes, F. Rocha, 2006). A gestão não tem
sentido estratégico, estando reduzida a uma
atitude burocrática de controlo de usos e ín-
dices urbanísticos (densidades, cérceas, áreas
de construção e de implantação, áreas de ce-
dência para equipamentos colectivos, ...).
A atitude “nim”5
da entidade metropolitana
A visão egocêntrica dos municípios não é
contrariada pela entidade metropolitana.
Em 19916 surgem as áreas metropo-
litanas de Lisboa e do Porto, como asso-
ciações de municípios de carácter especial
(obrigatórias). Estas entidades revelaram
total inoperância no seu funcionamento,
como Pereira e Silva (2001) o demonstram
para a AML. A Junta Metropolitana (órgão
executiva, constituído pelos Presidentes de
todas as Câmaras Municipais aí integradas),
sempre aludiu falta de legitimidade políti-
ca para justificar a não tomada de posição
sobre os projectos estratégicos para a área
metropolitana; o Conselho Metropolitano
(órgão de coordenação entre as políticas
sectoriais nacionais e as políticas munici-
pais), nunca desempenhou as suas funções,
porque subestimado pelos departamentos
centrais. Nem a coordenação do nível mu-
nicipal foi salvaguardada, aqui por falta de
empenhamento dos municípios envolvidos,
ciosos do seu protagonismo local.
A alteração introduzida à lei das áreas
metropolitanas, em 2003,7 persistiu num
modelo baseado na associação dos municí-
pios (agora voluntária) e nem o reforço de
competências trouxe alterações ao modo
funcionamento, persistindo a ausência de
posições sobre o território metropolitano.
cadernos metrópole 20
A visão top down
da entidade regional
O Plano Director da Região de Lisboa
(PDRL), o primeiro plano regional, concluí­
do em 1964, preconiza um modelo que
aposta na concentração urbana, quer pelo
reforço da aglomeração de Lisboa (consti-
tuída pela cidade e cinco aglomerados con-
tíguos), quer pela estruturação do cresci-
mento suburbano (expansão contida dos
núcleos existentes na periferia, ignorando
grandes manchas dispersas de urbanização
ilegal). A sua não aprovação inviabiliza a
concretização das infra-estruturas estru-
turantes do desenvolvimento previsível e a
elaboração dos planos de urbanização, para
particularizar à escala local as orientações
regionais. Embora numa outra conjuntura,
importa reter para futuras comparações 115
duas ideias-chave: o conceito de concentra-
ção urbana prevalecente na estruturação
metropolitana; o “esquecimento” de impor-
tantes dinâmicas no terreno, que não são
enquadradas nem travadas.
De facto, a maior parte das infra-estru-
turas viárias estruturantes só serão concre-
tizadas com os fundos comunitários (mais
de ¼ de século depois!). Todavia este plano
tem constituído um “guião” para a Adminis-
tração Central ir “controlando” a actuação
dos municípios.
Nos anos 80, a CCRLVT promove a
elaboração do plano regional de ordena-
mento do território da área metropolitana
(PROT-AML), cujo processo se arrastará
por mais de uma década (Tomás, 2002). Só
em 2002 a AML tem aprovado um plano, 8
de natureza estratégica, para o território
metropolitano. Enquadrado pelos princípios
pp. 107-123 20 sem. 2008
 margarida pereira e fernando nunes da silva
definidos na Lei de Bases do Ordenamento
do Território e Urbanismo (LBOTU)9 e nos
Instrumentos de Gestão Territorial (IGT),10
a proposta do PROT aposta em “Estruturar
e qualificar a área metropolitana (...) em
contraponto com o urbanismo expansivo e
depredador de recursos que caracterizou
a Região nos últimos 30 anos” (CCDRLVT,
2004, p. 9).
Face às múltiplas disfunções no terre-
no, marcadas por um urbanismo expansivo
e desorganizado e problemas ambientais
graves, e à pressão sobre ecossistemas frá-
geis (orla costeira, estuários, rede hidro-
gráfica), o PROT adopta a sustentabilidade
como o conceito de base para ancorar a filo-
sofia do plano.
116
Figura 2 – Esquema do modelo territorial para a AML (PROT-AML)
0 2 4 6 8 km
cadernos metrópole 20 pp. 107-123
Assim, aponta como prioridades funda-
mentais:
• a sustentabilidade ambiental, onde se
destaca a (re)valorização e a revitalização
do meio rural como elemento do equilíbrio
metropolitano;
• o reordenamento metropolitano, através
da contenção de expansão urbana e de um
modelo de estrutura metropolitana;
• a coesão sócio-territorial;
• a organização do sistema metropolitano
de transportes e da logística.
A estratégia territorial visa quatro ob-
jectivos específicos:
• recentrar a área metropolitana no Estuá­
rio do Tejo, salvaguardando os valores natu-
rais e as áreas protegidas;
ACÇÕES URBANÍSTICAS CENTROS / PÓLOS
área urbana central a revitalizar centro de 1º nível
área urbana a articular e/ou qualificar centro de nível sub-regional
área urbana a estabilizar pólo industrial e logístico
área urbana crítica a conter e qualificar pólo de investigação e desenvolvimento
área urbana a estruturar e ordenar pólo de internacionalização econômica e/ou cultural
área de dispersão urbana a controlar pólo de valência turística e ambiental
área urbana periférica a estruturar pólo de equip. e serviços de nível sub-regional
área turística a estruturar e qualificar pólo de equip. e serviços de nível sub-regional
área logística a estruturar e ordenar centralidade em eixo ou multipolar
ÁREAS A ESTABILIZAR FLUXOS/LIGAÇÕES A REFORÇAR OU FOMENTAR
principal externa
área agrícola
secundária externa
área agro-florestal principal interna
área florestal secundária interna
área natural principal do Centro da AML
SISTEMA ECOLÓGICO METROPOLITANO aeroporto internacional existente
novo aeroporto internacional
áreas estruturantes primárias
porto
ligações/corredores estruturantes primários
limite da AML
20 sem. 2008
 modelos de ordenamento em confronto na área metropolitana de lisboa
• desenvolver a “Grande Lisboa”, cidade
das duas margens, ancorada na cidade de
Lisboa;
• policentrar a região;
• valorizar a diversidade territorial, corri-
gindo desequilíbrios existentes.
A estrutura do modelo territorial (Fi-
gura 2) alicerça-se na filosofia de cidade
compacta, recentragem no núcleo central
(agora alargado à margem esquerda do
Tejo, com a integração de Almada, Seixal e
Barreiro), contenção das áreas urbanas pe-
riféricas, restrições à dispersão e valoriza-
ção e salvaguarda dos corredores ecológicos
e das áreas­ agrícolas, florestais e naturais.
São identificadas áreas homogéneas, para as
quais são dadas orientações sempre no sen-
tido da “contenção”, “requalificação”, “reva-
lorização”, estando ausente o termo “expan-
são”. As redes de transporte são orientadas
para a consolidação de um sistema radiocon-
cêntrico (Nunes da Silva, F.; Gaivoto, C.; Lo-
pes, V., 2002). Ao nível ambiental, sobres-
saem as propostas da estrutura metropoli-
tana de protecção e valorização ambiental,
incluindo a rede ecológica metropolitana, a
rede ecológica secundária e as áreas vitais
(Bettencourt,­H. , 2002).
A operacionalização do PROT passa
pela integração das suas orientações nos
PDM, já que compete a estes o estabele-
cimento de um regime de ocupação e de
uso do solo. Daí a importância das normas
específicas para enquadrar os IGT a elabo-
rar ou a rever. Entre as orientações para
os instrumentos de planeamento municipal
sublinha-se:
• promover a urbanização programada;
• definir limites coerentes e estáveis para
os espaços urbanos;
cadernos metrópole 20
• qualificar
urbanística e paisagisticamente
as áreas urbanas centrais, assegurando-lhes
um papel na prestação de bens e serviços;
• definir mecanismos de reforço da ima-
gem própria dos aglomerados rurais;
• promover a contenção da edificação dis-
persa e do parcelamento da propriedade em
meio não urbano.
Ora, é inequívoco que estes princípios
são efectivamente o contrário do que até
agora tem sido praticado.
A aprovação do PROT não teve efeitos
imediatos ao nível municipal. O preâmbulo
do diploma que aprova o plano regional re-
fere que
[...] são genericamente incompatíveis
com o PROT-AML as seguintes disposi-
ções constantes de plano municipal de
ordenamento do território: a) a classi-
ficação como solo urbanizável (destina- 117
do a fins urbanos, industriais ou equi-
pamento) de áreas inseridas na rede
ecológica metropolitana (...), ou seja,
nas áreas estruturantes primárias ou
secundárias, nos corredores e nas áreas
vitais; b) as que admitam ocupação, uso
e transformação do solo não consentâ-
nea com as indicações do PROT-AML
nas áreas integradas na estrutura me-
tropolitana de protecção e valorização
ambiental, incluindo a rede ecológica
metropolitana e as áreas a estabilizar
(agrícolas, agro-florestais, florestais e
naturais).
Tal incompatibilidade
[...] implica a necessidade de alterar
(...) as disposições manifestamente in-
compatíveis dos planos municipais de
pp. 107-123 20 sem. 2008
 margarida pereira e fernando nunes da silva
ordenamento do território quando estas
contrariem os objectivos visados com as
normas do PROT-AML que motivaram
a situação de incompatibilidade. Quando
a alteração referida no número anterior
não possa dispensar uma reavaliação
global das propostas de ocupação e uso
do solo no âmbito de uma acção de pla-
neamento ou quando não seja possível
determinar com segurança, por razões
de escala ou pela natureza das disposi-
ções em causa, o alcance ou a própria
existência da incompatibilidade, deve a
reavaliação necessária processar-se em
procedimento próprio de elaboração,
alteração ou revisão de plano municipal
de ordenamento do território.
Para dar cumprimentos ao determina-
do na Lei,11 o PROT identifica as incompati-
bilidades dos PMOT com a estrutura regio-
118
nal do sistema urbano das redes, das infra-
estruturas e dos equipamentos de interesse
regional.
Detectaram-se mais de uma centena
de incompatibilidades, particularmente
com a Rede Ecológica Metropolitana
(...), embora só em 13 casos (...) es-
sas incompatibilidades obrigam a revi-
sões significativas dos PDM. (Ferreira,
2002, p. 40)
Assim
(...) as incompatibilidades de alcance
significativo obrigam a alterações dos
PDMs, através de fortes reduções de
edificabilidade, de permutas de direitos
de construção ou, quando juridicamente
consolidados, a indenizações. (Ibid.)
cadernos metrópole 20 pp. 107-123 20 sem. 2008
Mas os municípios não optam pela revi-
são dos PDM em vigor, apesar de propostas
aí contempladas contrariarem/inviabilizarem
orientações consagradas no plano regional,
nomeadamente no que se refere aos cor-
redores ecológicos, espaços verdes vitais
e áreas­ de maior sensibilidade ambiental.
Aliás,­é precisamente para esses espaços que
se tem dirigido o apetite de grandes grupos
financeiros e promotores imobiliários, ten-
do conseguido a aprovação de verdadeiras
“mini-cidades” sob a cobertura de empre-
endimentos turísticos, algumas vezes exi-
bindo mesmo a chancela ecológica dada por
algumas organizações ambientalistas que,
sob o pretexto da necessidade de assegurar
sustentabilidade­ ao empreendimento, aca-
bam por aceitar o trade off entre as restri-
ções ambientais e os benefícios económicos
que se possam obter. Assim, surgem algu-
mas situações de difícil ultrapassagem for-
mal, já que no actual quadro legal o PROT
(de natureza estratégica) apenas vincula os
municípios e não os particulares (por exem-
plo: um particular desencadeia a urbanização
da sua propriedade, em conformidade com
as orientações do PDM, mas esta aprovação
contraria as orientações regionais, a que a
autarquia está vinculada).
A ambiguidade destas situações justifi-
cou um despacho12 do Ministro do Ambiente
Ordenamento do Território e Desenvolvi-
mento Regional, determinando:
a adopção das disposições contidas no
•
PROT-AML como quadro orientador do
exercício de todas as competências;
• a elaboração, alteração ou revisão de
PMOT devem assegurar a conformidade do
plano com o PROT-AML;
 modelos de ordenamento em confronto na área metropolitana de lisboa
• os procedimentos conducentes à alte-
ração dos PMOT (embora ainda não inicia-
da), para garantir que os mesmos passem
a estar em conformidade com o disposto no
PROT-AML.
A partir de então, a CCDR tem promo-
vido processos de negociação tendo em vista
a concertação de soluções que viabilizam as
orientações do PROT (em particular as asso-
ciadas à viabilização dos corredores ecológi-
cos) (Carmo, 2006).
Mais recentemente (2007) o documen-
to “Lisboa 2020 – Uma Estratégia de Lisboa
para a Região de Lisboa”, integra nos pro-
jectos estruturantes ou estratégicos (defini-
dos como
[...] projectos susceptíveis de provoca-
rem rupturas com a situação existente
e as tendências de desenvolvimento
“instaladas”, conduzindo as mudanças
no sentido da construção do modelo
de território desejado, “plasmado” na
visão (...)
proposta no PROT (CCDRLVT, 2007,
p. 109), a “Articulação dos Instrumentos
Muni­c ipais de Gestão Territorial com o
PROT-AML­” (ibid., p. 111).
Na visão para a próxima década – “Lis-
boa Euro-Região Singular” – impõe-se inter-
ferir de forma decisiva na dinâmica territo-
rial, defendendo um novo modelo territorial
baseado
[...] nos princípios da cidade compacta
(...) e da polinucleação, afirmando-se
como uma região metropolitana polinu-
cleada em substituição do actual mode-
lo radiocêntrico e fragmentado. (Ibid.,
p. 101)
cadernos metrópole 20
Para atingir tal objectivo defende-se na in-
tervenção territorial
[...] o princípio da integração dinâmi-
ca da região no contexto internacional,
ibérico e nacional (...), o princípio da
eficiência e sustentabilidade ambiental
(...) e o princípio da requalificação e
revitalização do território, do patrimó-
nio habitacional e patrimonial, assegu-
rando a coerência territorial, controlan-
do o uso extensivo do solo, apoiando
uma renovação de funções e formas de
apropriação da terra e, sobretudo, con-
jugando tradição e modernidade no uso
da cidade. (CCDRLVT, 2007, p. 102)
Factores críticos
119
para a mudança
As situações descritas sobre as orientações
de planeamento elaboradas ao nível da área
metropolitana (PROTAML) ou a partir dos
objectivos definidos em cada município
(PDM) são inequívocas quanto ao seu an-
tagonismo. No terreno temos implantado
um modelo urbano em extensão (activo),
enquanto os sinais de degradação das áreas­
consolidadas (com particular dimensão em
Lisboa) persistem e acentuam-se diaria-
mente, apesar de intervenções pontuais em
sentido inverso (caso da operação de rege-
neração urbana no Parque das Nações, na
sequência da Expo 98, e de algumas acções
de reabilitação urbana, sempre de dimensão
exígua e com escasso efeito multiplicador).
Nos PDM em revisão parecem persis-
tir as tendências expansionistas. As práticas
pp. 107-123 20 sem. 2008
 margarida pereira e fernando nunes da silva
de gestão reactiva, que colocam na iniciativa
privada grande parte (senão mesmo o exclu-
sivo) da expansão territorial, são marcadas
for falta de objectivos relativos ao interesse
colectivo a defender na organização do ter-
ritório.
Assim sendo, como promover a conver-
gência dos dois modelos? Para tal, defende-
se como indispensável contrariar/neutralizar
algumas das causas determinantes no cresci-
mento da cidade fragmentada e na expansão
urbana difusa:
• persistência na densificação da rede ro-
doviária de grande capacidade, em prejuízo
do investimento nas redes de transporte
colectivo;
• ausência de controlo sobre as mais-valias
fundiárias geradas pelos planos e ainda me-
nos da sua apropriação (ao menos parcial)
por parte dos poderes públicos;
120 • fraca agilidade e difícil operacionalização
dos mecanismos para a regeneração da cida-
de consolidada;
• valorização do espaço não urbano/rural
sempre dependente de usos urbanos, sejam
empreendimentos residenciais ou turísticos,
seja apenas uma habitação.
Depois, a intervenção municipal deve
privilegiar três frentes de actuação: esta-
bilizar a mancha urbana; (re) estruturar a
cidade alargada e revalorizar a cidade exis-
tente, caminhando no sentido defendido pe-
lo PROT.
1 - Estabilizar a mancha urbana. Esta
é uma acção fundamental, que passa pela
“libertação” da valorização dos espaços não
urbanos/rurais do licenciamento da constru-
ção e da urbanização.
2 - (Re)estruturar a cidade alargada. A
matriz de dispersão da urbanização na AML
é um dado incontornável (Soares, 2002),
cadernos metrópole 20 pp. 107-123 20 sem. 2008
que tem que ser enquadrado nas soluções
de intervenção (Soares, 2005). Uma atitude
voluntarista deve encarar tal circunstância
como uma oportunidade, já que a cidade
policêntrica está lançada e a periferia tem
ganho autonomia (em emprego, em equi-
pamentos, em serviços). Assim, é necessário
apostar em operações de requalificação/col-
matação dos espaços urbanos da periferia,
ajustadas às especificidades dos diferentes
tecidos urbanos, embora seja certo que a
(re)estruturação da cidade alargada difere
da gestão da cidade compacta (Portas, Do-
mingues e Cabral, 2003).
3 - Revalorizar a cidade existente.
Esta exige uma actuação diversificada, que
envolve acções de grande dimensão e com-
plexidade ou apenas de “acunpultura urba-
na” (Lerner, 2005). Nas primeiras podem
integrar-se operações de regeneração urba-
na sobre áreas funcionalmente obsoletas e
ou abandonadas (por exemplo importantes
troços das frentes ribeirinhas do estuário
do Tejo, antigas áreas industriais ou de ar-
mazenamento, equipamentos abandonados
ou com localizações desajustadas (quartéis,
prisões, ...). São intervenções mais difíceis
de “montar”, pela elevado envolvimento fi-
nanceiro e escassez de recursos públicos.
Mas muitos destes espaços são propriedade
pública, o que permite a criação de parcerias
de diferente natureza (público-privadas, pri-
vadas-privadas), mas onde a Administração
tem de garantir a salvaguarda dos interesses
colectivos da cidade/área metropolitana. As
segundas estão associadas à requalificação
e animação das áreas residenciais, actuan-
do sobre o espaço público, o favorecimento
da reabilitação do edificado, a facilidade da
mobilidade, a instalação dos equipamentos
colectivos e do comércio de proximidade.
 modelos de ordenamento em confronto na área metropolitana de lisboa

Como se pode constatar ao longo deste
texto, o diagnóstico dos problemas da AML
está feito, o enquadramento conceptual pa-
ra o seu ordenamento territorial explicitado
e as principais propostas de intervenção pa-
ra resolver as suas insuficiências estruturais
claramente formuladas e constam já de ins-
trumentos de gestão territorial aprovados
pelo governo central. A questão está por
isso na ausência de mecanismos eficazes pa-
ra as levar à prática, o que encontra fortes
resistências, tanto ao nível da administração
central do Estado, onde as estratégias e po-
líticas sectoriais se têm sempre sobreposto a
uma visão de conjunto, como dos municípios,
sempre ciosos de conservarem os seus pode-
res territoriais e temendo qualquer raciona-
lidade supra-municipal que lhes retire auto-
nomia no licenciamento da urbanização. Só
quando estes dois bloqueios políticos forem
ultrapassados será possível passar dos pla-
nos à sua concretização, criando desse modo
as condições para que o processo de trans-
formação do território da AML seja efecti-
vamente conduzido pelos poderes públicos
segundo objectivos de interesse colectivo.

Margarida Pereira
Licenciatura em Geografia pela Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa. Doutoramen-
to no ramo de Geografia e Planeamento Regional, especialidade de Planeamento e Gestão
do Território, na Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa.
Professora Auxiliar com Nomeação Definitiva no Departamento de Geografia e Planeamento 121
Regional da Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa (Lisboa,
Portugal).
ma.pereira @fcsh.unl.pt

Fernando Nunes da Silva

Licenciado em Engenharia Civil, ramo de Urbanização e Transportes, e Doutoramento no ra-
mos da Engenharia Civil, pelo Instituto Superior Técnico da Universidade Técnica de Lisboa.
Professor Catedrático, no domínio da área científica de Urbanismo e Transportes, no Depar-
tamento de Engenharia Civil e Arquitectura do Instituto Superior Técnico (Lisboa, Portugal).
fnsilva @ist.utl.pt

Notas
(1) Decreto-Lei nº 208/82, de 26 de maio.

(2) Decreto-Lei nº 69/90, de 2 de março

(3) Ao abrigo da Lei nº 91/95, de 2 de setembro (estabelece o regime excepcional para a recon-
versão urbanística das Áreas Urbanas de Génese Ilegal).

cadernos metrópole 20 pp. 107-123 20 sem. 2008

 margarida pereira e fernando nunes da silva

(4) No actual quadro legal português, compete à administração local a classificação e quali-
ficação do solo (em rural e urbano), através dos planos municipais de ordenamento do
território, de natureza regulamentar, com a definição de usos e parâmetros urbanísticos.
O processo de urbanização está reservado aos particulares detentores da propriedade que,
respeitando aquelas orientações, promovem o loteamento, a infra-estruturação e a cons-
trução da respectiva propriedade.

(5) Isto é, esta entidade tem adoptado uma atitude de indefinição sobre as decisões estruturan-
tes para a Área Metropolitana de Lisboa, não dizendo não nem sim, já que o seu processo
de constituição compromete uma visão metropolitana e não permite mais do que visões
municipais, poucas vezes convergentes.

(6) Lei nº 44/91, de 2 de agosto.

(7) Lei nº 10/2003, de 13 de maio.

(8) Resolução do Conselho de Ministros nº 68/2002, de 8 de abril.

(9) Lei nº48/98, de 11 de setembro.

(10) Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de setembro.

(11) Artº 59 -2º do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de setembro.

(12) Despacho nº 12772/2006 (2ª série) do MAOTDR, de 24 de maio.

122

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Recebido em jun/2008
Aprovado em ago/2008

cadernos metrópole 20 pp. 107-123 20 sem. 2008

 Operações urbanas – nova forma
de incorporação imobiliária: o caso
das Operações Urbanas Consorciadas
Faria Lima e Água Espraiada*
Resumo
O surgimento de localizações para novas ativi-
dades econômicas, os empreendimentos imo-
biliários daí decorrentes, as políticas públicas
associadas aos novos empreendimentos ou a
ausência delas têm levado ao aumento da den-
sidade e da ocupação de determinadas áreas da
cidade de São Paulo, ao mesmo tempo em que
a evasão de algumas atividades econômicas e
de população ocasionaram o abandono e a de-
gradação de outras áreas.
O presente artigo tem como objetivo analisar as
transformações no espaço urbano e o processo
de valorização imobiliária ocorridos na porção
sudoeste da cidade de São Paulo, a partir dos
anos 1990, como conseqüência da implementa-
ção das Operações Urbanas Faria Lima e Água
Espraiada, identificando os impactos físico-es-
paciais e socioeconômicos dessas transforma-
ções para outras áreas da cidade e, principal-
mente, para as áreas do entorno.
Palavras-chave: valorização imobiliária; in-
tervenção urbana; projetos urbanos; legislação;
operação urbana consorciada; São Paulo.
cadernos metrópole 20
Laura Cristina Ribeiro Pessoa
Lucia Maria Machado Bógus
Abstract
The emergence of areas for the development
of new economic activities, the real estate
enterprises that derive from them, the public
policies associated with the new enterprises or
their absence, have caused the intensification
of the density and occupation of certain areas
in the city of São Paulo, while the evasion of
some economic activities and population have
led to the abandonment and degradation of
other regions.
The aim of this paper is to analyze the urban
space transformations and the increase in
value of real estate that have been occurring
in the Southwestern part of the city of São
Paulo since 1990, as consequences of the
implementation of the Faria Lima and Água
Espraiada Urban Operations, and to identify
physical and socioeconomic impacts on the
city.
Keywords: increased real estate value; urban
intervention; urban projects; legislation; shared
urban operation; São Paulo.
pp. 125-139 20 sem. 2008
 laura c. r. pessoa e lucia maria machado bógus
As cidades contemporâneas têm passa-
do por constantes mudanças em sua dinâmi-
ca socioespacial, fato que tem promovido a
valorização e ampliado o debate das ques-
tões urbanas. Como forma de adaptação à
essas mudanças, as discussões e as ações do
urbanismo e do planejamento urbano vêm
tomando um novo rumo, ganhando relevân-
cia crescente e refletindo, como cita Vassalo
Rosa (1999)
[...] uma cultura de fluxo constante e
global da informação, avessa à unifor-
mização e ao estilo; tornando as suas
criações muito mais livres e criativas,
abertas a novas formas.
A remodelação urbana tem sido de grande
importância para os urbanistas, desafiando-
os a fornecer subsídios para a criação de po-
126 líticas públicas mais efetivas e estimulando
o permanente processo de reconstrução e
criação de novas bases espaciais de produção
através da substituição, renovação e ruptu-
ra das estruturas preexistentes. Além disso,
observa-se a presença, cada vez maior, de
grandes projetos urbanos e de parcerias pú-
blico-privadas na promoção da recuperação
urbanística e ambiental de áreas importan-
tes da cidade.
Esses projetos têm como proposta a
requalificação urbana por meio de um pro-
cesso social e político de intervenção ter-
ritorial, num conjunto de ações integradas
seguindo a lógica de desenvolvimento urba-
no e visando essencialmente a qualidade de
vida da população, com a criação de novas
centralidades.
Nesse contexto, coloca-se o foco princi-
pal deste texto, que é a análise das mudan-
ças urbanas e dos impactos socioespaciais
cadernos metrópole 20 pp. 125-139 20 sem. 2008
observados em uma área da cidade de São
Paulo, em decorrência da implantação das
Operações Urbanas Consorciadas Faria Lima
e Água Espraiada. O poder público, em uma
ação conjunta com a iniciativa privada, ins-
tituiu, em 1995, a Lei 11.732 e, em 2001,
a Lei 13.260, com o objetivo de reestrutu-
rar um setor da região sudoeste da cidade e
criar um espaço renovado com mais qualida-
de de vida, através do ordenamento territo-
rial e da regulamentação e controle da ação
do mercado imobiliário.
Como indica a Cons­t ituição Federal
(art. 182 e 183) e o Es­tatuto da Cidade, a
legislação urbanística – enquanto instrumen-
to de política urbana – deve sempre­ buscar
a cidadania através da garantia da função
social da cidade e do bem-estar de seus ha-
bitantes. Mas, ao contrário­ dessa orienta-
ção, os projetos de renovação urbana estão,
via de regra, se voltando, cada vez mais, aos
interesses privados do mercado imobiliário,
fundiário e financeiro, atuando, primordial-
mente, em benefício das elites dominantes e
do capital, levando à perda do valor de uso
da terra, à expulsão da população de baixa
renda para a periferia e à consolidação de
enclaves sociais.
Como citado anteriormente, a visão de
construção, transformação e renovação da
cidade ou parte dela por meio de projetos
urbanos tem sido bastante aceita e utilizada
em todo o mundo. Dentro desse contexto,
podemos identificar vários exemplos concre-
tos já implantados que, baseados na realida-
de, nas características, nas necessidades de
cada local e no público a atingir, definiram
objetivos, estratégias e feições diferentes,
de forma a torná-los mais adequados e mais
viáveis de serem executados. Alguns exem-
plos podem ser citados: as Docklands­ de
 operações urbanas – nova forma de incoporação imobiliária
Londres e o bairro de Marais em Paris que
tinham como objetivo a criação de novos
distritos de negócios através da renovação
urbana das áreas degradadas; as olimpía-
das de Barcelona, a feira de Baltimore e a
Expo’98­de Lisboa que, aproveitando a pro-
moção de eventos internacionais ou espetá-
culos, conseguiram promover a renovação
de uma área da cidade.
No caso de São Paulo, cabe mencionar
as operações urbanas consorciadas, que, de
acordo com o Estatuto da Cidade (Lei Fede-
ral n. 10.257, de 10 de julho de 2001, Art.
32, §1°), são
[...] um conjunto de intervenções e me-
didas coordenadas pelo Poder Público­
Municipal, com a participação dos pro-
prietários, moradores, usuários per-
manentes e investidores privados, com
o objetivo de alcançar em uma área
transformações urbanísticas estrutu-
rais, melhorias­ sociais e a valorização
ambiental.
Constituem um instrumento legal de reno-
vação de espaços predeterminados da cidade
e/ou ampliação de infra-estruturas urbanas
por meio de intervenções, tendo em vista a
intensificação do uso e ocupação do solo ur-
bano e, para tal, lança mão da parceria entre
o poder público e a iniciativa privada. Por-
tanto, para lograr êxito na consecução dos
objetivos, é preciso definir uma estratégia
capaz de despertar o interesse da iniciativa
privada, para que esta venha, efetivamente,
a custear a implantação de obras, melhorias
ou equipamentos de interesse público.
Cada operação urbana deve ser regula-
mentada por lei específica aprovada pelo po-
der legislativo. Através da lei, serão definidos­
cadernos metrópole 20
o perímetro, os objetivos, o programa de in-
tervenções e os limites de flexibilidade em
relação aos parâmetros estabelecidos pela
Lei de Zoneamento, ou seja, como será fei-
ta a concessão de incentivos urbanísticos e a
correspondente obtenção de contrapartidas.
O valor arrecadado nessa outorga onerosa
só pode ser usado em melhorias urbanas na
própria região.
No cenário da cidade de São Paulo,
existem cinco operações urbanas consor-
ciadas aprovadas e em fase de implantação:
Centro (1991), Água Branca (1995), Faria
Lima (1995), Água Espraiada (2001) e Rio
Verde-Jacu-Pêssego (2004).
O texto trata das Operações Urbanas
Faria Lima e Água Espraiada, que foram as
que se destacaram pela grande contribuição
no processo de valorização imobiliária que
ocorreu na porção sudoeste da cidade de
São Paulo a partir dos anos 1990. 127
A Operação Urbana Consorciada Fa-
ria Lima foi aprovada pela Lei n. 11.732,
de 1995, visando, primordialmente, ao
prolongamento­ da Avenida Faria Lima, com
a implantação de infra-estrutura e desa-
propriações necessárias. As intervenções
previstas viriam para aliviar a saturação da
rede viária da região sudoeste do municí-
pio, identificada como uma área nobre da
cidade, o que trouxe alterações profundas
nessa porção da cidade de São Paulo, não
somente na área em si como também em
seu entorno imediato.
O perímetro dessa Operação Urbana
abrange 450 hectares entre a Avenida Fa-
ria Lima e a Marginal Pinheiros, que foi di-
vidido em quatro subperímetros: Pinheiros,
Faria Lima, Hélio Pelegrino e Olimpíadas.
Em 2004, na revisão da lei 11.732/1995,
foi regulamentado o Certificado de Potencial­
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 laura c. r. pessoa e lucia maria machado bógus
Adicional de Construção (Cepac). Foi então
determinado o estoque de Cepac para ca-
da perímetro da Operação Urbana, ou seja,
qual o potencial que cada região tinha para
o adicional de construção, estipulando-se,
a partir daí, um valor mínimo por Cepac e
uma equivalência em m2 de terreno e m2
adicional para determinados usos.
O Cepac é um título mobiliário rastrea-
do pelo mercado imobiliário, atrelado a uma
única operação urbana e também aos proje-
tos previstos nela, podendo ser negociado
livremente na Bolsa de Valores. De acordo
com a lei da Operação Urbana Faria Lima
(11.769/2004), a definição do valor míni-
mo do Cepac e a sua gestão é competência
da Empresa Municipal de Urbanização –
Emurb. Esses títulos deverão ser alienados
em leilão público, na forma determinada
pela Emurb ou utilizados para o pagamento
128 de projetos, desapropriações, gerenciamen-
to e obras previstas no Programa de Inves-
timentos da operação urbana. A emissão
de Cepac’s é controlada pela Comissão de
Valores Mobiliários­ – CVM. Segundo João
d’Ávila, sócio e diretor técnico da Empresa
Amaral d’Ávila – Engenharia de Avaliações
[...] em relação ao modelo anterior
de financiamento das obras públicas e
às fórmulas anteriores de determina-
ção do potencial de valorização do so-
lo e das contrapartidas que deveriam
ser devolvidas à administração pública
(mais valias), a instituição do Cepac é
extremamente positiva, considerando
ainda que foi o que possibilitou a real
implantação da operação urbana e tem
sido responsável pelo sucesso dela.
Acrescentou, ainda, que
cadernos metrópole 20 pp. 125-139 20 sem. 2008
além da presença da Emurb e da CVM
na emissão e regulação dos Cepac’s,
também há a fiscalização do Banco do
Brasil e da Caixa Econômica Federal, o
que garante o rigor dos processos de
definição e arrecadação das contraparti-
das e a sua correta utilização por parte
da administração municipal.
Também na perspectiva de Paulo
Sandroni,
[...] a criação dos Cepac’s foi um suces-
so e é exatamente o que proporciona
o êxito das operações urbanas – ga-
rantem a obtenção das contrapartidas
de forma justa e integral, permitindo
a arrecadação­ antecipada dos recursos
necessários para a execução das obras
públicas previstas na lei. Assegura,
principalmente, o controle eficiente da
utilização dos recursos obtidos pela ad-
ministração pública através das opera-
ções urbanas.
E acrescenta ainda que
as operações urbanas são importan-
tes instrumentos de financiamento de
obras públicas, devido à possibilidade
que oferecem ao poder público de apro-
priar parte das mais valias geradas pe-
los investimentos privados.
O “sucesso” da Operação Urbana Fa-
ria Lima é mais uma vez evidenciado por
Montandon­e Souza (2007), quando afirma
que ela
[...] contabilizou o maior fluxo de recur-
sos dentre todas as operações urbanas
instituídas em São Paulo – entre 1995
 operações urbanas – nova forma de incoporação imobiliária
e 2004 foram obtidos cerca de R$300
milhões provenientes de contrapartida
financeira, em função da concessão de
potencial adicional de construção. Em
relação ao investimento privado, houve
ampla adesão de novos empreendimen-
tos, notavelmente os de alto padrão e
não residenciais.
A Operação Urbana Consorciada Água
Espraiada foi aprovada pela Lei 13.260 de
2001, com um programa de intervenções,
segundo a própria lei, que visava
[...] a complementação do sistema
viá­r io e de transportes, priorizando
o transporte coletivo , a drenagem, a
oferta de espaços livres de uso público
com tratamento paisagístico e o provi-
mento de Habitações de Interesse Social
para a população moradora em favelas.
(grifo nosso)
Para tal, previa, fundamentalmente, a com-
plementação da Avenida Jornalista Roberto
Marinho (antiga Água Espraiada) até a Ro-
dovia dos Imigrantes, passando pela Mar-
ginal Pinheiros; implantação de viadutos de
acesso e de um complexo viário, com pontes,
interligando a Avenida Jornalista Roberto
Marinho com as marginais do Rio Pinheiros
e implantação das vias locais margeando a
Avenida Água Espraiada.
As intervenções previstas, seguindo uma
ordem de prioridades, serão executadas pa-
ralelamente à venda de Cepac’s, ou seja, eles
serão lançados e negociados de forma casada
com a execução das obras previstas na lei. Os
recursos auferidos com a venda do primei-
ro lote de Cepac’s colocado no mercado fo-
ram investidos na implantação do complexo
cadernos metrópole 20
viário que possibilitou a ligação da Avenida
Jornalista Roberto Marinho com a Margi-
nal Pinheiros, incluindo nessa intervenção a
construção de uma ponte estaiada, que, con-
forme afirmação do governador José Serra,
“trata-se de uma obra faustosa” que irá be-
neficiar o transporte público individual.
A Operação Urbana Água Espraiada
abrange um perímetro de 1.426 ha lindeira
ao córrego de mesmo nome, na zona sul de
São Paulo. Ela foi instituída, como citado em
parágrafo anterior, com o principal objetivo
de complementar a Avenida Jornalista Ro-
berto Marinho, ou seja, objetivamente, es-
sa operação urbana vem dar continuidade à
obra de abertura da Avenida Água Espraiada
iniciada no governo do prefeito Paulo Ma-
luf em 1995. Nessa época, havia no local 68
núcleos de favelas lineares com uma popula-
ção superior a 50 mil pessoas e também na
região; entre a Marginal Pinheiros e a Aveni- 129
da Luís Carlos Berrini, ficava a favela Jardim
Edith, formada aproximadamente por três
mil famílias, num terreno de 68 mil metros
quadrados (Fix, 2001). Para a abertura da
avenida, foi necessária a remoção das popu-
lações das favelas existentes, o que ocorreu
de acordo com os interesses do mercado
imobiliário em nome de uma “revitalização
do espaço urbano”. As decisões sobre essa
obra foram impostas pelo governo:
[...] um projeto propondo o aumento
da faixa da avenida e o seu prolonga-
mento até a Rodovia dos Imigrantes,
com quatro pistas expressas e duas
locais. Como não se tratava de uma
operação urbana, não havia o com-
prometimento de manter a população
desapropriada no mesmo perímetro
e, nesse caso, o governo optou por
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 laura c. r. pessoa e lucia maria machado bógus

Figuras 1 e 2 – Incremento populacional por anéis – Município de São Paulo

Fonte: IBGE.
130

Tabela 1 – Incremento populacional por anéis – distritos englobados

pelas OUC Faria Lima e Água Espraiada

Denominação Anel 1991-1995 1996-2000

Jardim Europa interior -78034 -24155
Pinheiros interior -78034 -24155
Brooklin intermediário -99074 -3956
Campo Belo intermediário -99074 -3956
Ibirapuera intermediário -99074 -3956
Itaim intermediário -99074 -3956
Moema intermediário -99074 -3956
Vila Mascote intermediário -99074 -3956
Vila Olímpia intermediário -99074 -3956
Morumbi exterior -82395 109204
Real Parque exterior -82395 109204
Vila Santa Catarina exterior -82395 109204
Chácara Santo Antonio exterior 504916 531446

Fonte: IBGE.

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 operações urbanas – nova forma de incoporação imobiliária
construir­ conjuntos habitacionais na
Cidade Tiradentes, Zona Leste do mu-
nicípio. (Fix, 2001)
Entretanto, as discussões sobre a im-
plantação da Operação Urbana Água Es-
praiada já existiam, só foram “congeladas”
por uns tempos, com o governo alegando
que a construção da avenida iria funcionar
como uma “alavanca” para a aprovação
dessa operação urbana e que a abertura da
avenida seria mais fácil de ser aprovada, por
não implicar mudança de zoneamento e por
facilitar a execução das desapropriações e a
remoção, criando o famoso “fato consuma-
do” (ibid., p. 96). Na verdade, o prefeito,
atendendo a seus próprios interesses e aos
interesses de uma classe dominante, decidiu
pela construção da avenida a qualquer custo.
Como em muitas outras situações, es-
sa ação revelou um processo perverso de
ocupa­ção do espaço, criando “centralidades
de ou para elite”, expulsando parte da popu-
lação de baixa renda para a periferia, onde
o preço do solo e das moradias é menor e o
custo de vida mais acessível, mas, em con-
trapartida, onde há carência de infra-estru-
tura, de equipamentos sociais e de emprego,
contribuindo para intensificar a demanda
por transporte público coletivo.
Analisando os índices populacionais re-
lativos à década de 1990 (Figuras 1 e 2),
é possível perceber que o anel periférico do
município de São Paulo recebeu o maior in-
cremento de população, ou seja, um aumen-
to de mais de 1.000.000 habitantes, o que
equivale a mais de 130% do total do cres-
cimento da população do município. Entre
os anos de 1991 e 1995, esse incremento
chegou a representar mais de 260% do to-
tal do município e, entre os anos de 1996
cadernos metrópole 20
e 2000, só houve incremento positivo nos
anéis exterior e periférico: 18,3% e 89,4%,
respectivamente.
Dos 13 distritos englobados pelas Ope-
rações Urbanas Consorciadas Faria Lima e
Água Espraiada (Tabela 1), dois localizam-se
no anel interior, sete no intermediário e três
no exterior. Na década de 1990, o incremen-
to populacional desses anéis foi negativo,
sendo que o anel intermediário foi mais sig-
nificativo nessa queda de população, sendo
também o que detém o território com maior
influência das operações urbanas. Essas duas
regiões, apesar de, comprovadamente, esta-
rem passando por um processo de verticali-
zação, ou seja, de incremento na densidade
construtiva, vêm apresentando redução na
população residente, indicando, provavel-
mente, que as operações urbanas contribu-
íram para a mudança no perfil da população
residente e para a mudanda de uso. 131
Sandroni e Biderman (2005), anali-
sando a distribuição de renda na metrópole,
citam que há um círculo de riqueza aproxi-
madamente no centro da mancha urbana
da RMSP (um pouco deslocado para Oeste)
e que a Operação Urbana Consorciada Faria
Lima fica no centro desse círculo de riqueza.
Podemos acrescentar, ainda, que também a
Operação Urbana Consorciada Água Espraia-
da está inserida nesse círculo. Ou seja, nessas
regiões concentram-se as classes mais altas e
é justamente a área que detém a maior ofer-
ta de infra-estrutura e de empregos.
No caso dos lançamentos imobiliários,
o comportamento foi um pouco diferente
para o mesmo período, ou seja, de 1991
a 2000. Entre os anos de 1991 e 1995,
os lançamentos imobiliários ocorreram de
forma­ mais acentuada nos anéis interme-
diário e exterior (Figura 3), sendo que os
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Figuras 3 e 4 – Número de lançamentos imobiliários por anéis

Município de São Paulo

Fonte: Embraesp.

132
Figura 5 – Lançamentos imobiliários antes e depois de 1995

Fonte: Embraesp.

cadernos metrópole 20 pp. 125-139 20 sem. 2008

 operações urbanas – nova forma de incoporação imobiliária
dois são responsáveis por quase 70% dos
lançamentos nesses cinco anos, enquanto no
anel periférico se localizaram 14% desses
lançamentos.
Entre os anos de 1996 e 2000 (Figura
4), o maior número de lançamentos aconte-
ceu no anel intermediário seguido pelo anel
exterior, mas houve um pequeno aumen-
to de lançamentos no anel periférico. Isso
mostra que grande parte população de alta
renda, que é o foco de interesse do merca-
do imobiliário, continuou se instalando na
parte mais central do município, onde, de
uma forma mais geral, ocorreram os im-
pactos das Operações Urbanas Faria Lima e
Água Espraiada. Os poucos lançamentos ve-
rificados no anel periférico foram os condo-
mínios horizontais e verticais em forma de
empreendimentos fechados voltados para a
classe média/alta, considerados por Caldeira
(2000) “enclaves sociais”, que vêm contri-
buindo de forma significativa para a segre-
gação e para a exclusão, fomentando as de-
sigualdades socioespaciais.
É possível, portanto, identificar uma
continuidade no processo de periferização
no município paulista. As taxas de cresci-
mento e de incremento populacionais indi-
cam os anéis mais externos como destino
da população, em contrapartida, também há
indicação de maior concentração da renda
nos anéis interior, central e intermediário,
ou seja, os moradores da periferia, que são
a maioria, ainda apresentam níveis de ren-
da mais baixos que os residentes nas áreas
centrais. As favelas continuam se instalan-
do, preferencialmente, na região periférica
do município e os lançamentos imobiliários
residenciais, que são direcionados à classe
mais alta, têm como alvo as zonas mais va-
lorizadas da cidade.
cadernos metrópole 20
Observa-se, também, que antes mesmo
de a lei da operação urbana ser aprovada
pelo legislativo, ou seja, quando ainda es-
tava em fase de discussão, a região já pas-
sava a ser alvo de especulação imobiliária,
processo que se acentuou com a aprovação.
Ainda é possível verificar que o processo de
valorização imobiliária decorrente das inter-
venções urbanas extrapolou os limites pre-
vistos na operação consorciada, o que indica
a necessidade de um olhar atento também
para o entorno imediato da região, sem per-
der de vista que essa parcela da cidade é so-
mente parte de um todo e que essas ações
devem ser vistas como parte de uma estra-
tégia maior de desenvolvimento da cidade.
Segundo Sandroni e Biderman (2005),
[...] na região da Faria Lima houve
cerca de 15% de valorização no preço
médio do metro quadrado e antigas re- 133
sidências unifamiliares de classe média
deram lugar a edifícios de apartamento
de classe média alta e também de edifí-
cios comerciais de alto padrão, levando
à elitização.
Criou-se uma nova centralidade que con-
centra dinheiro e poder e reforça a segre-
gação socioespacial, exercendo, sem dúvida,
um impacto na reestruturação espacial da
cidade.
A compreensão da dinâmica com que se
processam essas grandes intervenções urba-
nas e das modificações estruturais geradas
por elas é fundamental para a proposição de
políticas públicas compatíveis com um de-
senvolvimento sustentável da cidade. Além
disso, o processo especulativo do mercado
imobiliário, indiscutivelmente, é determinan-
te na ocupação do espaço, respondendo de
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forma significativa pela expansão do tecido
urbano. Isso indica que o estudo da atuação
dos agentes imobiliários também é impor-
tante para a compreensão dessas interven-
ções e, principalmente, para a definição das
ações do poder público.
Focalizando a área das duas operações
urbanas e seu entorno imediato, o que de-
finiria uma área de abrangência (Figura 5),
constata-se que, dos lançamentos imobi-
liários ocorridos em todo o município en-
tre 1985 e 2004, o Morumbi aparece em
primeiro lugar, com 741 imóveis, seguido
por Moema (355), Butantã (292), Jardins
(208), Campo Belo (162), Pinheiros (151),
Itaim (149) e Brooklin (137). No cenário

Tabela 2 – Lançamentos imobiliários

Áreas Antes % Depois % Total

Chácara Flora 1 8.3 11 91.7 12
Alto da Boa Vista 3 11.5 23 88.5 26
Santo Amaro 9 15.8 48 84.2 57
Planalto Paulista 1 20.0 4 80.0 5
Ibirapuera 5 29.4 12 70.6 17
Butantã 92 31.5 200 68.5 292
Jardim Europa 7 33.3 14 66.7 21
Aeroporto 3 33.3 6 66.7 9
134
Alto de Pinheiros 19 38.0 31 62.0 50
Chácara Santo Antonio 21 43.8 27 56.3 48
Água Funda 4 44.4 5 55.6 9
Pinheiros 69 45.7 82 54.3 151
Vila Olímpia 46 46.0 54 54.0 100
Morumbi 342 46.2 399 53.8 741
Vila Nova Conceição 44 46.8 50 53.2 94
Itaim 70 47.0 79 53.0 149
Vila Madalena 51 47.2 57 52.8 108
Brooklin 67 48.9 70 51.1 137
Vila Santa Catarina 21 50.0 21 50.0 42
Sumaré 12 52.2 11 47.8 23
Jabaquara 77 53.1 68 46.9 145
Real Parque 52 53.1 46 46.9 98
Campo Belo 87 53.7 75 46.3 162
Vila Mascote 51 54.3 43 45.7 94
Jardins 116 55.8 92 44.2 208
Moema 219 61.7 136 38.3 355
Jardim Marajoara 72 63.7 41 36.3 113
Total 1.561 47.8 1.705 52.2 3.266

Fonte: Embraesp.

cadernos metrópole 20 pp. 125-139 20 sem. 2008

 operações urbanas – nova forma de incoporação imobiliária

Tabela 3 – Áreas com maior número de lançamentos imobiliários entre 1985 e 2004,
por total de imóveis e por total de unidades lançadas

Zonas de valor TT imóveis Zonas de valor TT unidades

Morumbi 741 Morumbi 32.062
Moema 355 Butantã 19.560
Butantã 292 Moema 16.945
Jardins 208 Jardins 9.499
Campo Belo 162 Brooklin 8.647
Pinheiros 151 Pinheiros 8.134
Itaim 149 Jabaquara 7.775
Jabaquara 145 Jardim Marajoara 7.388
Brooklin 137 Itaim 6.260
Jardim Marajoara 113 Vila Olímpia 6.251
Fonte: Embraesp.

geral­ da cidade, dos dez primeiros distri-
tos no ranking de lançamentos, somente
três estão fora da área de abrangência das
operações urbanas: Tatuapé, Vila Mariana e
Santana, apontando para a existência de es-
peculação imobiliária na área.
Fazendo uma comparação entre todos
os lançamentos ocorridos nos dez primeiros
anos – 1985 a 1994, ou seja, antes da opera-
ção urbana Faria Lima (1.562 lançamentos),
com os ocorridos entre 1995 e 2004 (1.706
lançamentos), observa-se que esse número
praticamente se manteve (Tabela 2). Quando­
são analisadas as áreas separadamente, a
diferença é observada de forma acentuada
em alguns pontos da região, como, Chácara
Flora, Alto da Boa Vista, Santo Amaro, Ibi-
rapuera e, principalmente, Butantã.
Do total de unidades lançadas na re-
gião de estudo, mais uma vez, o Morumbi­
aparece em primeiro lugar, com mais de
32.000 unidades, seguido por Butantã,
Moema, Jardins, Brooklin e Pinheiros (Ta-
bela 3). Comparando o total de imóveis
com o total de unidades lançadas no perío­
do estudado (Tabela 3), é possível perce-
ber que o Morumbi, o Butantã, Moema e
Jardins mantêm a mesma posição, ou seja, 135
estão entre os quatro primeiros colocados.
Já o Brooklin, o Jardim Marajoara e, mais
acentuadamente a Vila Olímpia, mudam de
posição, ou seja, em virtude do maior nú-
mero médio de apartamentos por lança-
mento, eles assumem um lugar à frente no
ranking, evidenciando maior verticalização
nessas áreas.
Deve ser destacado que os distritos do
Morumbi e Butantã são, territorialmente,
maiores que Moema, Jardins, Brooklin e Vi-
la Olímpia, o que indica que, em relação os
dois primeiros, esses quatro últimos tiveram
maior densificação construtiva.
Uma análise separada das duas décadas,
de 1985 a 1994 e de 1995 a 2004, tanto
por empreendimento imobiliário como por
unidades lançadas, mostra que o Morumbi,
que esteve bastante à frente ao longo dos
últimos 20 anos, perdeu posição, ou seja, na

cadernos metrópole 20 pp. 125-139 20 sem. 2008

 laura c. r. pessoa e lucia maria machado bógus

Tabela 4 – Lançamentos Imobiliários por total de unidades

1985 a 1995 a
Zonas de valor % % TT
1994 2004
Jardim Europa 167 34.6 316 65.4 483
Jabaquara 2.876 37.0 4.899 63.0 7.775
Vila Santa Catarina 741 37.0 1.261 63.0 2.002
Água Funda 150 38.1 244 61.9 394
Jardim Marajoara 2.840 38.4 4.548 61.6 7.388
Aeroporto 356 42.2 488 57.8 844
Sumaré 254 44.0 323 56.0 577
Vila Madalena 1.080 45.2 1.307 54.8 2.387
Moema 7.771 45.9 9.174 54.1 16.945
Jardins 4.547 47.9 4.952 52.1 9.499
Vila Nova Conceição 1.386 50.8 1.340 49.2 2.726
Campo Belo 2.241 53.7 1.934 46.3 4.175
Vila Mascote 2.203 54.8 1.820 45.2 4.023
Alto de Pinheiros 822 57.7 603 42.3 1.425
Pinheiros 4.733 58.2 3.401 41.8 8.134
Itaim 3.682 58.8 2.578 41.2 6.260
Real Parque 1.434 59.8 963 40.2 2.397
Morumbi 19.211 59.9 12.851 40.1 32.062
Santo Amaro 2.144 64.2 1.198 35.8 3.342
136
Alto da Boa Vista 148 64.9 80 35.1 228
Brooklin 5.672 65.6 2.975 34.4 8.647
Butantã 12.938 66.1 6.622 33.9 19.560
Ibirapuera 446 71.6 177 28.4 623
Chácara Santo Antonio 1.933 71.9 755 28.1 2.688
Chácara Flora 1.631 72.1 632 27.9 2.263
Vila Olímpia 4.633 74.1 1.618 25.9 6.251
Planalto Paulista 78 81.3 18 18.8 96
Total 86.117 56.2 67.077 43.8 153.194

Fonte: Embraesp.

segunda década, proporcionalmente ao total (1985 a 1994) e as lançadas na década se-

da área, caíram os lançamentos, indicando
uma mudança no interesse imobiliário, que
se deslocou para o Jardim Europa, Jaba-
quara, Jardim Marajoara, Moema e Jardins
(Tabela 4).
Entre o total de unidades lançadas na
região de estudo nos dez primeiros anos
guinte (1995 e 2004), houve significativa­
queda (quase 20.000 unidades). Como o
número de empreendimentos lançados foi
maior, considera-se que de forma geral hou-
ve uma redução na densidade habitacional
na região. Diante da afirmação de que hou-
ve aumento no preço da terra em função da

cadernos metrópole 20 pp. 125-139 20 sem. 2008

 operações urbanas – nova forma de incoporação imobiliária
renovação do espaço e, conseqüentemente,­
do maior interesse imobiliário, é possível
concluir que houve aumento da renda da
população que passou a residir nesse es-
paço, o que também é indicativo de menor
densidade. Outra indicação foi a mudança
no uso, ou seja, houve um aumento do uso
não-domiciliar, o que automaticamente leva
a uma diminuição da densidade em função
da redução da população residente.
Dessa forma conclui-se que o cresci-
mento da verticalização (caso do Brooklin,
Vila Olímpia, por exemplo) e da renda da
população residente associado à queda na
densidade habitacional é indicação de que
houve um processo peculiar de "gentrifica-
ção" na região:
[...] uma área em franca valorização e
residencial de classe média deu lugar a
uma ocupação de residências de classe
média alta; grosso modo, na região da
Operação Urbana Faria Lima houve um
aumento da renda média da faixa de
R$2,3 a 3,6 mil em 1991 para a faixa
acima de R$3,7 mil em 2000. (Sandro-
ni e Biderman, 2005).
Verifica-se também a intensificação de
comércio e serviços em detrimento do uso
residencial, que Sandroni chama de “gen-
trificação dos negócios”, ou seja, uma troca
de casas e sobrados por edifícios verticais
luxuo­sos, que foram ocupados, na sua maio-
ria, por pequenos negócios, levando à mu-
dança do uso e, conseqüentemente, à queda
da densidade habitacional.
Cabe assinalar, ainda, que a verticali-
zação em algumas áreas da região ocorreu
ao longo das duas décadas e não somente
após as intervenções urbanas, o que poderia­
cadernos metrópole 20
indicar­ que esse processo já vinha aconte-
cendo em função de uma visão prévia do
mercado imobiliário e dos estudos e indica-
ções de mudanças na legislação local. Essa
expectativa de valorização futura traz um
aumento da demanda das áreas, o que faz
com que o valor da terra e dos terrenos se
eleve.
Concluindo, há evidências claras de
valorização imobiliária de uma área já
valorizada, onde houve a substituição da
classe média pela classe média alta. As
operações urbanas se propunham a “al-
cançar, em uma área, transformações ur-
banísticas estruturais, melhorias sociais e
valorização ambiental", estando sempre
esse interesse voltado para a coletivida-
de, mas, ao contrário, o que se observa
é a criação de centros que concentram ri-
queza e expulsam parte da população re-
sidente para uma condição de vida pior, é 137
o favorecimento da concentração de inves-
timentos públicos e privados nas áreas­ de
interesse do mercado imobiliário, nas áre-
as que já são bem infra-estruturadas. Mas
essa infra-estrutura, com a ação da espe-
culação (fomentada pela operação urbana)
fica sobrecarregada e, conseqüentemente,
a região passa a sofrer pressão por novos
investimentos.
Efetivamente, as operações urbanas são
instrumentos para obtenção de recursos fi-
nanceiros para investimento público, através
da promoção e do incentivo à verticalização.
Esse instrumento oferece a possibilidade ao
poder público de se apropriar de parte da
mais-valia gerada pelos investimentos pri-
vados, que se beneficiam dos adicionais de
construção permitidos pela legislação e da
valorização do solo nas regiões que são obje-
tos de operação urbana. Essa, como observa
pp. 125-139 20 sem. 2008
 laura c. r. pessoa e lucia maria machado bógus

Claudino Ferreira, é uma visão bastante eco- mente “rentabilizável” numa ótica financeira
nomicista, muito centrada numa concepção da exploração da capacidade do solo para
do solo urbano como mercadoria ilimitada- albergar construção, via verticalização.

Laura Cristina Ribeiro Pessoa

Graduação em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de Taubaté. Licenciatura em Edu-
cação Artística pelas Faculdades Integradas Tereza D’Ávila. Mestrado e doutorado em Estru-
turas Ambientais Urbanas pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de
São Paulo. Pós-doutorado junto à Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (São Paulo,
Brasil).
lpessoa@usp.br

Lucia Maria Machado Bógus

Bacharel/Licenciada e Mestre em Ciências Sociais pela Pontifícia Universidade Católica de São
Paulo. Doutora em Arquitetura na área de Estruturas Ambientais Urbanas pela Faculdade
de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo. Professora do Departamento de
Sociologia e do Programa de Estudos Pós-Graduados em Ciências Sociais da Pontifícia Univer-
sidade Católica de São Paulo. Vice-Coordenadora do Programa de Estudos Pós-Graduados em
Ciências Sociais da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (São Paulo, Brasil).
lubogus@uol.com.br
138

Nota
* Esse texto é resultado da pesquisa de pós-doutorado intitulada “Reestruturação Urbana e Desi-
gualdades Socioespaciais: município de São Paulo“, desenvolvida junto ao Núcleo de Estudos e
Pesquisas Urbanas/Observatório das Metrópoles São Paulo do Programa de Estudos de Pós-Gra-
duação em Ciências Sociais e do Departamento de Sociologia da Pontifícia Universidade Católica
de São Paulo, sob a coordenação da Profa. Dra. Lucia Bógus.

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Recebido em maio/2008
Aprovado em jul/2008

cadernos metrópole 20 pp. 125-139 20 sem. 2008

 Os “vários Paranás”
e o planejamento do estado
Rosa Moura
Sandra Teresinha da Silva
Maria Isabel de Oliveira Barion
Nelson Ari Cardoso
Diócles Libardi

Resumo
O trabalho sintetiza os resultados da análise da
dinâmica social, econômica e institucional do
Paraná, que mostram que a natureza da inser-
ção desse estado na divisão social do trabalho
vem se dando heterogeneamente, tornando di-
ferentemente integradas as partes de seu terri-
tório. Discute a absorção, pela estrutura de pla-
nejamento do desenvolvimento do estado, dos
resultados dessas análises e das linhas de ação
propostas em função dessa heterogeneidade e
da diversidade presente. Conclui que o conheci-
mento não se transforma necessariamente em
ações objetivas.
Palavras-chave: desenvolvimento regional;
planejamento do desenvolvimento; divisão so-
cial do trabalho; espacialidades do Paraná; es-
pacialidades relevantes; espacialidades social-
mente críticas.
Abstract
TThis paper summarizes the results of the
analysis of the social, economic and institutional
dynamics of Paraná, which show that the the
insertion of this State in the social division of
labor has been occurring in a heterogeneous
form, integrating parts of its territory in
different levels. It discusses how the State’s
development planning structure absorbs
the outcomes of this analysis and the lines
of action proposed based upon the present
heterogeneity and diversity. It concludes that
knowledge does not necessarily turns into
objective actions.
Keywords: regional development; planning
of development; social division of labor;
Paraná’s spatialities; relevant spatialities;
critical spatialities.

cadernos metrópole 20 pp. 141-163 20 sem. 2008

 rosa moura et alii
Introdução
O presente trabalho sintetiza uma série de
estudos que caracterizam a dinâmica social,
econômica e institucional do Paraná, Região
Sul do Brasil, nas últimas décadas (Ipardes,­
2005; 2006a, 2006b)1 e discute a incor-
poração de seus resultados nas políticas de
âmbito regional formuladas pelo governo
do estado. A pesquisa na qual se pauta foi
desencadeada para subsidiar o processo de
planejamento urbano e regional do Paraná,
proposto pela Política Estadual de Desenvol-
vimento Urbano e Regional – PDU (Paraná,
2003).
Essa política foi formulada imediata-
mente após a posse do governador Roberto
Requião (gestão 2003-2007), que sucedeu
os oito anos findos da gestão do governador
142 Jaime Lerner, gestão essa marcada por uma
atuação fiel aos pressupostos do modelo­neo­
liberal, de estado mínimo, flexibilização das
políticas públicas, particularmente as sociais.
Em lugar de políticas urbanas e políticas de
desenvolvimento regional, o estado vinha
experimentando uma estratégia de atração
de capitais e corporações com base em con-
cessão de incentivos fiscais, alimentando a
guerra fiscal entre estados brasileiros e o
acirramento da competição entre municípios
para lograrem novos investimentos.­
Assim, o novo governo, cujo perfil ideo­
lógico se opõe ao viés neoliberal, convocou
a imediata criação de uma equipe compos-
ta por servidores públicos da área técnica,
complementada por profissionais de renome
da academia, de escritórios de planejamento
e por representantes das Associações de Mu-
nicípios, para que fosse estruturado um pla-
no estratégico voltado ao desenvolvimento­
cadernos metrópole 20 pp. 141-163 20 sem. 2008
urbano e regional do estado. Em intenso
trabalho conjunto e num curto período, esse
grupo elaborou a referida política a tempo
de orientar as práticas do governo que se
instalava.
Cabe salientar que a preocupação com
uma política regional e urbana também
ocorreu no âmbito do governo federal, mas
não somente. No início dos anos 2000, en-
quanto a política nacional também assumia
a retórica do estado mínimo, ampliava-se
significativamente a dívida pública, as desi-
gualdades sociais e regionais do país eram
nítidas, a imprensa explicitava os conflitos
da sociedade e do Estado, e os movimentos
sociais se colocavam ativos. A esse contex-
to soma-se a intensidade do crescimento e
expansão das cidades. O reconhecimento
das particularidades regionais do território
motivou a busca da sociedade por institucio-
nalizar mecanismos de gestão pública, incor-
porando a participação em suas formulações
e controle social da execução.
Conseqüentemente, é desse período a
criação do Ministério da Integração Nacional
e do Ministério das Cidades; da aprovação
do Estatuto da Cidade, após 13 anos de
tramitação no Congresso Nacional; da ins-
tauração do processo das Conferências das
Cidades; da formulação da Política Nacional
de Desenvolvimento Urbano (Brasil, 2004);
da Política Nacional de Desenvolvimento
Regional (Brasil, 2005); e das discussões
em torno de uma Política Nacional de Or-
denamento do Território (Brasil, 2006), no
âmbito Federal. No âmbito estadual houve
o fortalecimento da Secretaria Estadual do
Desenvolvimento Urbano, que coordenou a
formulação da PDU e assumiu a condução
do processo de Conferências das Cidades
no Estado, dando maior transparência ao

critério­ de inversão dos recursos públicos,
que passou a ser pautado no Índice de De-
senvolvimento Humano Municipal (PNUD,
2003), priorizando municípios com os índi-
ces mais baixos.
Além dessas medidas governamentais,
iniciativas da sociedade civil tornaram-se re-
correntes. É o caso do Fórum Futuro 10,
organizado pela Rede Paranaense de Comu-
nicação, de uma série de eventos regionais
organizados pela Federação das Indústrias
do Estado do Paraná, além da emergência
de outros planos de desenvolvimento regio-
nais, muitos deles de iniciativa das associa-
ções de municípios paranaenses. É o caso
também da contínua proposição legislativa
de criação de “regiões metropolitanas” nos
mais variados centros urbanos do estado.
Ou seja, o governo do estado oficializa es-
sa discussão e aponta para uma perspecti-
va mais abrangente e participativa de ação
governamental, inserindo-se num processo
construído pela sociedade, que se organiza
em torno dessas idéias.
A Política de Desenvolvimento Urbano e
Regional para o Estado do Paraná consubs-
tanciou-se em três grandes linhas estratégi-
cas: desenvolvimento regional, desenvolvi-
mento urbano e desenvolvimento institucio-
nal. A Política de Desenvolvimento Regional
proposta, e sobre a qual se volta a pesquisa
considerada neste trabalho, desdobra-se em
três programas específicos: de estrutura-
ção integrada das grandes aglomerações e
suas respectivas regiões funcionais; de pro-
moção acelerada de regiões deprimidas; e
de atuação dirigida a regiões especiais. Foi
para subsidiar seu detalhamento e orientar
sua implementação que o Instituto Parana-
ense de Desenvolvimento Econômico e So-
cial (Ipardes) foi convocado a desenvolver­
cadernos metrópole 20
os “vários paranás” e o planejamento do estado
pesquisa­ que mostrasse as transformações
recentes e a organização regional do territó-
rio paranaense.
Desenvolvimento
e resultados da pesquisa
Aspectos metodológico-
operacionais e primeiros
resultados
A pesquisa desenvolvida para subsidiar a Po-
lítica de Desenvolvimento Regional do Esta-
do do Paraná e que resultou na identificação
dos “Vários Paranás”2 teve como objetivos:
(i) identificar, a partir da análise de um
amplo conjunto de indicadores, as distintas
espacialidades existentes no Paraná; (ii) di- 143
mensionar suas potencialidades e limitações
ao desenvolvimento regional, como contri-
buição à formulação de políticas de desen-
volvimento; e (iii) compreender as trans-
formações territoriais em curso no estado,
ante o estreitamento da internacionalização
da economia e de suas relações socioterrito-
riais e institucionais. Para compreender as
mudanças na organização territorial do Pa-
raná e identificar as diversas espacialidades3
configuradas, a pesquisa tomou como fio
condutor a divisão social do trabalho, cate-
goria capaz de mediar o entendimento entre
o processo de desenvolvimento em geral e
o desenvolvimento específico de uma econo-
mia e sociedade particulares.
A pesquisa partiu da hipótese de que
a natureza da inserção do Paraná na divi-
são social do trabalho vem se dando hete-
rogeneamente, tornando diferentemente
pp. 141-163 20 sem. 2008
 rosa moura et alii

integradas­ as partes de seu território. Para
confirmar tal hipótese, foram organizadas
duas matrizes básicas de análise. A primei-
ra, contemplando, sempre que possível, um
período entre os anos 1970 e 2005 (em
séries atingindo a informação mais recen-
te disponível), relacionou informações so-
bre valor adicionado fiscal (VAF), emprego
formal, ocupação e produção agropecuária,
infra-estrutura científico-tecnológica, infra-
estrutura viária e principais centralidades
urbanas. Uma superposição das informações
temáticas espacializadas, demarcando a con-
junção dos indicadores de melhor participa-
ção e melhor desempenho econômico-social
no conjunto, concentração de ativos institu-
cionais e a evolução na posição central na
rede de cidades evidenciou os municípios e
“espaços relevantes”.4
Tendo como corte a participação do
144 município no total do Estado igual e/ou su-
perior a 0,25%, 5 essa matriz mostrou o
grau de concentração presente na geração
da riqueza do VAF estadual (Figura 1). O
VAF dos Serviços, em 2003, apresentou
maior concentração, com apenas 24 muni-
cípios com participação superior a 0,25%;
entre eles, somente Curitiba e Paranaguá
respondem por 63,17% do total do esta-
do (desconsiderando os serviços públicos,
que acentuam ainda mais esse perfil). Vem
seguido do VAF da Indústria, para o mes-
mo ano, no qual Araucária, Curitiba e São
José dos Pinhais somam 50% do total. As
empresas entre as 300 maiores do estado
estão presentes num conjunto comparativa-
mente menos concentrado: 68 municípios
(Tabela 1). No entanto, enquanto em 36
deles há apenas uma empresa, em Curitiba
encontram-se 69. A distribuição no terri-
tório dos municípios com as maiores par-
ticipações ressalta as aglomerações, acom-
panhando e sedimentando a economia do
estado.
Entre os indicadores contemplados
para análise dos ativos institucionais, fo-
ram selecionados os referentes à presença
da infra-estrutura técnico-científica (Tabela
2). Os mesmos confirmaram a concentração
espacial, dando ainda maior conteúdo à re-
levância de determinadas espacialidades (ver
Figura 1).

Tabela 1 – Indicadores e classes de relevância econômica – Municípios do Paraná

Mun. que somam Mun. com Mun. com Total mun.

Indicador 50% e mais do participação participação relevantes
total do indicador >=0,25 a <1,00% >=1,00% (Part. >+0,25%)
Faturamento empresas 2002 7 31 15 46
Número de empresas 2002 4 56 12 68
Emprego formal 2003 6 37 15 52
VAF total 2003 5 33 15 48
VAF indústria 2003 3 29 14 43
VAF serviços 2003 2 16 8 24

Fontes: SEFA, RAIS.

Nota: Informações trabalhadas pelo Ipardes

cadernos metrópole 20 pp. 141-163 20 sem. 2008

 os “vários paranás” e o planejamento do estado

Tabela 2 – Indicadores da distribuição da infra-estrutura técnico-científica –

municípios do Paraná – 2005

Mun. com Mun. com Total mun.

Mun. sem
Infra-estrutura mais de uma apenas uma com alguma
infra-estrutura
infra-estrutura infra-estrutura infra-estrutura
Parque tecnológico 0 5 394 5
Incubadora 3 10 386 13
Instituições e fundações de pesquisa 5 31 363 36
Instituição de ensino superior 31 47 321 78

Fonte: SETI.
Nota: Informações trabalhadas pelo Ipardes.

Em cada espacialidade, foram identifi- espacialidades delimitadas a partir dos mu-

cados um ou mais municípios, considerados
centrais à rede de cidades do estado, inter-
conectados entre si com apoio do sistema
viário principal. Tal sistema apresenta as
melhores condições do Paraná em termos de
trafegabilidade e garante os fluxos da ativi-
dade econômica, servindo de estrutura física
para sustentação da dinâmica desse conjunto
privilegiado de municípios e espacialidades.
A conjunção da relevância econômica,
da densidade técnico-científica e do papel
de lugar central na rede de cidades, apoia-
do na presença do sistema rodoviário como
suporte físico para as interconexões, define
o espaço de concentração e densificação,
apropriando-se aqui do conceito de Santos
e Silveira (2001). Esse espaço de concen-
tração e densificação reúne as espacialidades
polarizadas pelas principais centralidades do
Paraná, assumindo diferentes graus de rele-
vância (ver Figura 1).
Em situação extrema, 282 municípios
não registraram indicadores classificados en-
tre os mais expressivos, sendo considerados
como de baixíssima relevância. Contudo, é
importante ressaltar que, mesmo nessa con-
dição, eles ou parte deles estão interligados
de alguma forma à dinâmica econômica das
nicípios que obtiveram melhor desempenho
nos indicadores econômicos e institucionais
trabalhados neste estudo.
A segunda matriz, contemplando um
conjunto de indicadores sociais disponibiliza-
dos para o ano 2000, relacionou dados so-
bre componentes demográficos, saúde, edu-
cação e renda, saneamento e moradia, cuja 145
sobreposição evidenciou os municípios “so-
cialmente críticos”. Os valores relativos de
cada indicador (taxas, índices e proporções
ao total do município) foram ordenados e
salientadas as 39 piores posições, ou seja,
os 39 municípios (correspondendo a 10%
do total de municípios do Paraná, em 2004)
com as proporções mais elevadas de pessoas
em condições críticas quanto à educação e
renda, menores índices de envelhecimento,
coeficientes de mortalidade infantil mais ele-
vados, maior proporção de déficit de mora-
dias ou domicílios em situação de carência ou
deficiência quanto a serviços fundamentais,
como saneamento. Foi somado o número de
vezes que o município se posicionou entre
esses 10% com os piores indicadores em
relação ao estado e o somatório resultan-
te apontou a escala daqueles em condições
mais críticas no aspecto social.

cadernos metrópole 20 pp. 141-163 20 sem. 2008

 rosa moura et alii
Mapeados os indicadores proporcionais,
formaram-se duas porções contínuas, uma
na parte central do estado e outra no Vale
do Ribeira, avizinhando-se a espacialidades
economicamente relevantes (ver Figura 1). A
faixa alongada na porção central do estado
se avizinha aos municípios que formam duas­
principais espacialidades economicamen-
te relevantes, do Norte Central e do Oeste
paranaense; a porção do Vale do Ribeira faz
parte do território institucional da Região
Metropolitana de Curitiba, enfatizando a
convivência dos extremos em proximidade.
Essas áreas, relegadas inicialmente pe-
las restrições do solo à produção agrícola,
funcionam como reservas para a expansão
física das atividades das espacialidades re-
levantes, sendo incorporadas aos poucos,
com apoio de tecnologia e infra-estrutura.
Somada à limitação física, a falta de repre-
146 sentação política também se coloca como
obstáculo à inserção dessas áreas na divisão
social do trabalho.
Enquanto os indicadores de proporções
de carências sociais revelaram áreas nas
quais as situações críticas se dão abrangen-
temente nos municípios e em porções contí-
nuas do território, informações de volumes
de pobres e de domicílios carentes e defi-
cientes, embora com baixa proporção, mos-
traram grande concentração desses volumes
em poucos municípios. Correspondem àque-
les economicamente relevantes ou centrais,
e àqueles que mais crescem e se urbanizam
no Paraná, como confirmam informações
dos Censos de 1991 e 2000. Tais consta-
tações reforçam a compreensão de que,
nas espacialidades econômicas relevantes,
a produção da riqueza se faz gerando de-
sigualdades, excluindo municípios, bairros e
segmentos da população.
cadernos metrópole 20 pp. 141-163 20 sem. 2008
Pode-se concluir que as espacialidades
economicamente relevantes são, concomi-
tantemente, detentoras do poder, do co-
nhecimento e geradoras da riqueza, porém,
concentradoras de carências, avizinhadas
por extensões desprovidas e dependentes,
representativas do fato estrutural próprio
da dinâmica seletiva da expansão do capital.
Por conseguinte, os primeiros resultados da
pesquisa apontam para um território diver-
so, concentrado e desigual, compondo espa-
cialidades com certo grau de similaridade,
complementaridade e relativa integração em
seu interior, cuja integração na divisão social
do trabalho resulta da história e sustenta a
dinâmica do território como um todo.
As distintas espacialidades respondem
por diferentes papéis na divisão social do
trabalho, tanto externa quanto internamente
ao estado. São notórios os espaços de man-
do e os espaços de obediência, conforme no-
ção de Milton Santos (1999), assim como
as relações sinérgicas a partir dos principais
centros urbanos e das porções fronteiriças.
Essa configuração espacial heterogênea não
é específica do Paraná, mas decorrente da
natureza do modo de produção vigente:
concentrador, seletivo e excludente. Para
seu enfrentamento, a ação pública torna-se
indispensável no sentido de, ao menos, mi-
nimizar os efeitos sociais e territoriais das
chamadas forças do mercado.
Certamente, os processos que remete-
ram a essa configuração diversa também se
ajustam, salvo especificidades, a configura-
ções similares em outros estados brasileiros
ou países, como também se colocaram pre-
sentes entre os que deram origem aos “agru-
pamentos territoriais de alta performance”6
identificados no estado de São Paulo (Silva
Neto, 2006). A dinâmica engendrada por

esse modelo insere o Paraná na divisão so-
cial do trabalho especialmente a partir de
seu potencial em recursos naturais. Ao lon-
go do tempo, o estado consolidou seu papel
centrado na exploração desses recursos e na
agroindustrialização e, mais recentemente,
na incorporação de segmentos modernos e
internacionalizados da indústria.
Os “vários Paranás”
Espacialmente, as situações de maior ho-
mogeneidade percorrem um amplo espec-
tro, abarcando desde grandes conjuntos de
municípios, conjuntos mais dispersos e indi-
víduos (referindo-se a municípios), configu-
rando distintas espacialidades no estado (ver
Figura 1).
Entre os “espaços relevantes”, destaca-
se uma espacialidade de máxima relevância,
concentração e densidade, formada pela
aglomeração metropolitana de Curitiba, pelo
entorno de Ponta Grossa e por Paranaguá,
denominada 1º espaço relevante. Essa espa-
cialidade participa de forma mais integrada,
nacional e internacionalmente, na divisão
social do trabalho, a partir do desempenho
de um conjunto de atividades econômicas
diversificadas, concentrando os principais
constitutivos da sociedade paranaense, no
que se refere ao poder econômico, político
e ideológico.
Duas espacialidades com elevada rele-
vância são identificadas no Norte Central e
Oeste do Estado. No Norte Central, as aglo-
merações de Londrina e Maringá polarizam
o 2º espaço relevante que, historicamente,
sustenta uma matriz produtiva diversificada,
que se assemelha à do 1º espaço, mantendo,
contudo, uma grande distância nos volumes
cadernos metrópole 20
os “vários paranás” e o planejamento do estado
de geração de riquezas, ativos institucionais
e na diversidade de opções produtivas, de
comércio e de serviços. Outra distinção com
relação àquele espaço é que as atividades
agropecuárias ainda mantêm participação
significativa no total da sua produção. Nes-
sa espacialidade, ao mesmo tempo em que
se constata uma unidade no desempenho
de sua função na divisão social do trabalho,
distinguem-se relações que irradiam de uma
condição de bipolaridade, impondo sub-re-
cortes espaciais a partir de Londrina, num
vetor para o Norte Pioneiro, e de Maringá,
num vetor para o Noroeste.
A porção Oeste é considerada como o
3º espaço relevante, tendo Cascavel como
principal pólo, desenvolvendo um vetor de
dinamismo em direção a Toledo e Marechal
Cândido Rondon. Em grau de importância,
essa espacialidade guarda menor distancia-
mento com o 2º espaço do que este para 147
com o 1º espaço relevante, diferenciando-
se nitidamente de ambos. Sua articulação à
divisão social do trabalho se dá a partir de
um número menor de atividades, ligadas,
fundamentalmente, à produção agroindus-
trial, assim como aos serviços. Sua posição
fronteiriça, cuja centralidade se manifesta
em Foz do Iguaçu, assegura-lhe o desem-
penho de funções importantes nas relações
internacionais e no comércio, elevando seu
peso na geração de riquezas e estreitando
vínculos do Paraná com os países do Merco-
sul. Agrega-se o turismo, pela presença do
Parque Nacional do Iguaçu, onde se encon-
tram as Cataratas do Iguaçu, dos municípios
lindeiros ao Lago de Itaipu e pelo comércio
de fronteira.
Quatro recortes foram apontados co-
mo espacialidades de média relevância. Um
deles é a espacialidade especializada do
pp. 141-163 20 sem. 2008
 rosa moura et alii
Centro-Oriental, com nítidos vínculos nacio-
nais e internacionais em função da ativida-
de papeleira, composto por poucos municí-
pios, porém em número crescente, dada a
necessidade de expansão do uso da terra,
mantendo presente a função do Paraná no
desempenho de atividades que requerem a
utilização de recursos naturais. A forte es-
pecialização e a natureza da atividade, com
baixa capacidade de geração de emprego,
renda e consumo, portanto, de indução de
atividades de comércio e serviços, torna essa
espacialidade economicamente relevante cir-
cundada e até infiltrada por extensas áreas
socialmente críticas. Seus vínculos externos
resultam, assim, em relações verticalizadas,
sem engendrar sinergias regionais.
Na porção Noroeste do estado, Umua­
rama, Paranavaí, Cianorte e outros muni-
cípios do entorno desses se destacam com
148 média relevância, porém exercendo papel
central no desempenho de funções mais
complexas e modernas em uma região que
mantém base agropecuária. Nessas centrali-
dades, começam a se consolidar atividades
possivelmente irradiadas do 2º espaço, se-
ja pelos vínculos históricos do caminho da
ocupação, seja pela própria expansão das
atividades, num movimento do capital a
partir do Norte Central, todavia num está-
gio relativamente mais atrasado. Apontam
para a possibilidade de estarem constituin-
do articulações na própria região, sem per-
derem, ainda, a condição de expulsores de
população, dando indícios de que as ativida-
des desenvolvidas não conseguem absorver
a força de trabalho existente, muito embo-
ra tenha apresentado taxas de crescimento
anual do emprego formal, particularmente
do emprego industrial, bem acima da média
estadual.
cadernos metrópole 20 pp. 141-163 20 sem. 2008
Outra espacialidade de média relevân-
cia é a porção Sudoeste, articulando municí-
pios que historicamente funcionaram como
portas de entrada dos vetores de atividades
oriundas dos estados do Sul. Insere-se na di-
visão social do trabalho pela entrada da for-
ça colonizadora do Rio Grande do Sul e de
Santa Catarina, mantendo a predominância
da produção e transformação agropecuária.
Esses municípios tentam ampliar sua inte-
gração nacional e internacional pela inova-
ção e diferenciação de produtos e atividades
do Setor Primário (vinhos, embutidos etc.),
em função de seus reduzidos capitais. Pou-
cas novas indústrias surgem em busca de
alternativas para inserção econômica nessa
espacialidade, colocando-se como tentativas
locais de diversificação, porém sem manifes-
tar, ainda, condições de aglutinar e otimizar
excedentes mais expressivos, sofrendo as
barreiras impostas pela própria estrutura
produtiva.
Guarapuava (estendendo-se a Irati) e
Campo Mourão constituem pontos economi-
camente de média relevância, centrados em
porções do território que não manifestam
condições similares. Funcionam como re-
ceptáculos da produção do entorno, o que,
pela natureza, não permite impulsionar uma
estrutura econômica e social horizontaliza-
da. Em Guarapuava e imediações, a estru-
tura da terra em grandes propriedades, a
presença de atividades com baixo potencial
gerador de emprego – basicamente a soja e,
mais ao sul, o extrativismo – e incapazes de
desencadear outras atividades, além do bai-
xo potencial para o uso agrícola, contribuem
para reduzir o dinamismo regional. Os pou-
cos excedentes que permanecem na região
centram-se em Guarapuava, que se consolida
como base de apoio e prestação de serviços,­

favorecida, também, pela localização privi-
legiada num dos mais importantes corre-
dores viários do estado, a BR 277. Campo
Mourão tem como explicação da verticalida-
de das relações o fato de sediar a Coamo
Agroindustrial Cooperativa – considerada a
maior cooperativa agroindustrial da América
Latina –, colocando-se sob comando dessa
importante unidade empresarial. Extrai sig-
nificativo excedente de seu entorno, o que
lhe assegura expressão econômica e política
e lhe permite instrumentalizar sua estrutura
de comércio e de serviços, estreitando seus
vínculos externos, porém sem grandes des-
dobramentos regionais.
Espacialidades com mínima relevância
são identificadas nos municípios de fronteira
com o estado de Santa Catarina, que usu-
fruem da sinergia das relações fronteiriças
que se manifestam nas pequenas aglomera-
ções ou ocupações contínuas entre centros
urbanos dos dois estados. Reproduzem, em
parte, a história de ocupação do Centro-Sul
paranaense, pautada no extrativismo; repre-
sentam um vetor de entrada das atividades
econômicas catarinenses; e recebem os efei-
tos da dinâmica econômica metropolitana,
nesse caso facilitados pela infra-estrutura
viária. Espacialidades de mínima relevância
são identificadas também no Norte Pioneiro,
que conta uma história de apogeu e deca-
dência ligados à economia cafeeira, que le-
gou a possibilidade de consolidação de pou-
cos, mas importantes ativos institucionais.
Essa porção do Paraná ainda estabelece for-
tes vínculos com o estado de São Paulo.
O outro conjunto de municípios rela-
tivamente homogêneos corresponde aos
“espaços socialmente críticos”. Pequena
parte desses municípios encontra-se na fai-
xa demarcada como Vale do Ribeira, em sua
cadernos metrópole 20
os “vários paranás” e o planejamento do estado
porção­ paranaense, que se estende em di-
reção ao aglomerado metropolitano, histó-
rica no que concerne a isolamento, pobreza
e dependência. Os demais municípios, com
elevada incidência entre os mais críticos,
fazem parte da mancha contínua na porção
central do estado, que se alonga no sentido
Norte Pioneiro/Centro-Sul, aproximando-
se e contornando a porção sul de Cascavel,
reunindo ainda um grande número de muni-
cípios com no mínimo uma ocorrência entre
os 10% mais críticos do conjunto de indica-
dores analisados. Outras manchas contínuas
menores margeiam as fronteiras com Santa
Catarina e com São Paulo, porém, não tão
problemáticas quanto as anteriores.
A porção central do estado apresenta
fatores socioculturais importantes, como
a presença de reservas indígenas, comuni-
dades quilombolas, assentamentos rurais,
além de uma estrutura fundiária predomi- 149
nantemente de grandes estabelecimentos
rurais, entre outros que, certamente, pos-
suem papel contributivo na realidade atual.
As restrições no uso do solo, bem como o
modelo econômico extrativista (madeira/
erva mate) que remonta aos primórdios da
exploração capitalista nessa região, são fato-
res determinantes. Acresce-se a isso o fato
de a maioria desses municípios encontrar-se
ilhada – ou seja, contornada – pelo princi-
pal sistema viá­rio do estado, sendo pouco
recortada internamente por outras vias de
transporte.
Observa-se que os municípios com as
maiores incidências entre os mais críticos
apresentam elevadas proporções de ocupa-
ção formal na agropecuária e no setor públi-
co. Em sua grande maioria, são municípios
rurais, localizados em áreas com menor po-
tencial para uso agrícola da terra e de baixo
pp. 141-163 20 sem. 2008
 rosa moura et alii
crescimento populacional. Alerta-se para o
fato de que a leitura das proporções de pri-
vação e carência é insuficiente para mapear a
situação de precariedade no estado, já que a
localização dos maiores volumes de pessoas
pobres, desatendidas e dos domicílios caren-
tes ocorre em municípios dinâmicos, porém
sem capacidade de oferecer ocupação em ní-
veis compatíveis à população residente.
Ao se considerarem as relações eco-
nômicas, sociais e políticas, verifica-se que
o Paraná se insere na dinâmica nacional e
internacional, fundamentalmente, por meio
das três principais espacialidades, 1º, o 2º e
o 3º espaços, articulados pelo sistema rodo-
viário principal. Ressalta-se o elevado desní-
vel entre o 1º espaço e os dois últimos, com
nítida concentração no primeiro. As demais
espacialidades com algum grau de relevân-
cia se inserem desempenhando papéis mais
150 especializados, enquanto as espacialidades
socialmente críticas permanecem relativa-
mente à margem da dinâmica econômica
e política do estado. Nestas, há profundas
dificuldades na geração de emprego e ren-
da, além de sérias restrições na oferta de
ocupações e na atenção às necessidades so-
ciais da população. Dessa forma, é o grau
de inserção ou exclusão na divisão social do
trabalho que desenha os Vários Paranás.
Como síntese geral, a análise ressal-
tou um Paraná complexo e heterogêneo,
com áreas economicamente relevantes e so-
cialmente críticas, concentrado e desigual.
Não poderia ser diferente. Essa é a mesma
situa­ção encontrada em nível nacional e in-
ternacional, muito embora possa apresentar
graus diferenciados, segundo a história do
país e de cada uma de suas regiões, e a ca-
pacidade de estruturar e implementar res-
postas regionais às determinações exógenas
cadernos metrópole 20 pp. 141-163 20 sem. 2008
e situações impostas pela realidade. Decor-
re da lógica do mercado – e sua busca de
rentabilidade – que, no caso em estudo, se-
lecionou porções do território paranaense;
privilegiou a exploração das condições físi-
co-ambientais; em alguns casos, apropriou-
se de atividades existentes e, em outros,
introduziu atividades ainda inexistentes;
viabilizou diferentes níveis de incorporação
da população; acumulou, concentrou, aden-
sou e criou uma desigualdade espacialmente
visível em termos regionais, mas também
interna a qualquer escala. Sob tal lógica, o
Paraná se incorporou à divisão nacional e
internacional do trabalho de modo grada-
tivo e diverso, envolvendo desigualmente a
totalidade de seu território e de sua popu-
lação. Como contraponto à mera lógica da
rentabilidade econômica e ao enfrentamen-
to das desigualdades, o trabalho salientou,
com grande ênfase, a importância da ação
pública.
Subsídios à política de
desenvolvimento regional
Essa etapa da pesquisa apontou a necessida-
de de realização de uma seqüência de estu-
dos, buscando aprofundar, detalhar e expli-
citar nexos e lógicas nos processos identifica-
dos em sua expressão espacial.7 Além disso,
os resultados divulgados permitiram apontar
alguns elementos fundamentais, consubstan-
ciados em um conjunto de linhas de ação, pa-
ra constituir uma agenda de desenvolvimen-
to regional para o Paraná (Ipardes,­2006b).
Tais linhas serão inócuas, caso o estado não
assuma a centralidade necessária à condução
de um processo de planejamento para o de-
senvolvimento regional.

Pensar uma política de desenvolvi-
mento que contemple toda a diversidade e
heterogeneidade­do Paraná não é tarefa fácil
e exige ações de contratendência, de resis-
tência aos desequilíbrios e injustiças, assim
como de construção de experiências coleti-
vas integradoras e includentes. Em primeiro
lugar, a diversidade não deve ser tida como
problema, mas como maior possibilidade
de alavancar o desenvolvimento do estado,
portanto, é fundamental investir no enorme
potencial de variedade (intra-regional, seto-
rial, urbana, cultural, ocupacional, etc.) que
o Paraná possui. Isso exige que se contrapo-
nha à tendência dominante de organização
da dinâmica econômica e populacional pelo
mercado, para que não se acentuem as desi-
gualdades em todos os aspectos.
Nesse contexto, o estado se apresenta
como agente fundamental de desenvolvi-
mento e com autoridade para influir nessa
trajetória, compensar as desigualdades e
equilibrar diferentes pesos econômicos, fi-
nanceiros e políticos. Com isso, arrefecer
a concentração, criar novas possibilidades,
estimular potencialidades, corrigir rumos,
dinamizar espaços e setores econômicos,
enfim, incluir territórios e população, por
meio de uma política de desenvolvimento in-
tegradora e socialmente justa.
Tendo em vista a multiplicidade de fa-
tores interrelacionados, que afetam a so-
ciedade na sua totalidade, é fundamental
que uma política de desenvolvimento seja
uma iniciativa do estado, em qualquer ní-
vel, sem se restringir às ações cotidianas
da atuação pública, mais pertinentes a um
plano operacional. Nela se explicita a idéia
de transformação da realidade vigente, que
pressupõe que o estado, como instância de
poder político, organize sua ação na busca
cadernos metrópole 20
os “vários paranás” e o planejamento do estado
da mudança desejada para que assuma a
sua coordenação. Assim, é primordial que
se institua, na esfera governamental, uma
instância articuladora da política, com as
demais instâncias setoriais das diferentes
esferas governamentais e instituições públi-
cas e privadas que atuam em cada espaciali-
dade paranaense, e com os diversos planos
de desenvolvimento regional já existentes e
em execução.
Destaca-se também a importância do
estado para estreitar vínculos inter-regio-
nais, aprofundar estudos das relações fron-
teiriças, além do fortalecimento da relação
do Paraná, e das suas regiões em particular,­
com a matriz produtiva nacional e dos paí-
ses do Mercosul. Nesse sentido, a articula­
ção dos diferentes planos regionais e das
políticas setoriais sobressai como condição
de fortalecimento de uma Política Estadual
de Desenvolvimento Regional e da estrutura 151
socioeconômica paranaense.
A articulação e o acompanhamento de-
vem acontecer diante da premissa de que
uma política de desenvolvimento não é so-
mente uma coletânea de problemas levanta-
dos ou um rol de metas e ações registradas
em documento específico, mas uma constru-
ção permanente. Construção essa que exige
um processo de elaboração contínuo da Polí-
tica de Desenvolvimento Regional, particular-
mente em sua dimensão territorial, de modo
que ela possa não somente contribuir com
essa construção, mas, principalmente, cons-
tituir-se como seu elemento fundamental.
Planejar e intervir na busca do de-
senvolvimento regional implica, substan-
cialmente, entender a história das regiões,
suas relações, seus arranjos particulares;
compreender as formas como o capitalismo­
as organiza e desorganiza; e considerar as
pp. 141-163 20 sem. 2008
 rosa moura et alii
dinâmicas socioeconômicas, o que torna
complexo seu entendimento e a definição
de seus limites. Por isso, as espacialidades
identificadas­ são apenas uma manifestação
no território; um meio de compreender o
todo, não um produto. Por conseguinte,
é fundamental analisar cada uma delas, na
busca de compreender processos que distin-
gam as que requerem políticas diferenciadas
para o seu desenvolvimento e o desenvol-
vimento do estado, e trazer para o diálogo
sobre o presente e o futuro da região toda
a diversidade de organizações da socieda-
de, que possam pactuar uma participação
contínua e legítima nesse processo. Enfim,
é imprescindível adentrar os Vários Para-
nás, para obter os elementos que instruam
a construção de uma agenda de desenvolvi-
mento regional que faça emergir um Paraná
diverso, porém sem privar parcelas do seu
152 território e de sua população dos frutos do
desenvolvimento e do acesso aos direitos de
cidadania.
Considerando essas premissas, foi su-
marizado o conjunto de linhas de ação para
as dimensões econômica, social e institucio-
nal, com vistas a combater as desigualdades
regionais e explorar o potencial da diversi-
dade paranaense. Essas linhas estão agrupa-
das nas seguintes estratégias:
(a) Desconcentração, competitividade e
mobilidade: desconcentração econômica e
populacional, pelo reforço às atividades pre-
sentes nas espacialidades de mínima, média
e elevada relevância econômica; moderni-
zação do sistema de circulação de pessoas,
mercadorias e informações, com vistas à
equiparação das condições de competiti-
vidade do estado com outros mercados e
cadernos metrópole 20 pp. 141-163 20 sem. 2008
à consolidação­ do direito à mobilidade e à
informação; e fortalecimento de uma rede
ampliada de centros e de municípios perifé-
ricos nas aglomerações urbanas.
(b) Inclusão social e econômica: fortaleci-
mento das economias locais nas espacialida-
des socialmente críticas; e distribuição dos
frutos do desenvolvimento por meio de po-
líticas sociais abrangentes e territorialmente
diferenciadas, com vistas à inclusão social e
à eqüidade.
(c) Implementação e diversificação dos
ativos técnico-científicos: ênfase em investi-
mentos em atividades de pesquisa avançada
em biotecnologia e tecnologias produtivas
alternativas, apropriando-se das possibilida-
des oferecidas pelo potencial agrícola, tec-
nológico e científico do estado.
(d) Desenvolvimento e gestão ambiental:
conservação ambiental com vistas à prote-
ção da biodiversidade e ao uso sustentável
dos recursos naturais para a produção de
energia.
(e) Gestão do desenvolvimento: considera
premissa fundamental da Política Estadual
de Desenvolvimento Regional que a mesma
seja assumida pela sociedade paranaense,
entendida como o conjunto de segmentos
produtivos, políticos e sociais, com seus di-
versos interesses, conflitos, reivindicações,
prioridades e recursos. Cabe ao estado a
coordenação geral dessa política, instituin-
do, na esfera governamental, uma instância
de acompanhamento da implementação que
articule as políticas setoriais das diferentes
esferas de governo e demais instituições
públicas e privadas que atuam no território
estadual.

A estruturação do
planejamento urbano
e regional no Paraná
A pesquisa “Os Vários Paranás” (Ipardes,
2005; 2006a) e suas proposições progra-
máticas em linhas de ação (Ipardes, 2006b),
pelo nível de sistematização que atingiram,
ofereceram ao governo do estado os funda-
mentos para a definição da pretendida Polí-
tica Estadual de Desenvolvimento Regional.
Tendo como origem a PDU, tais estudos se
constituíram em subsídios para a definição
dos Planos Regionais de Desenvolvimento
Estratégico (Paraná, 2006).
Apoiado no eixo central do Plano de
Governo 2003-2006, “desenvolvimento
sustentável e inclusão social”, e consideran-
do as principais conclusões obtidas pelo Os
Vários Paranás, o PRDE definiu como
[...] principal alinhamento estratégico
a INCLUSÃO social, seja a inclusão ci-
dadã dos paranaenses excluídos social,
econômica e culturalmente do desen-
volvimento estadual, seja a inclusão
territorial de integração ao espaço
paranaense de suas partes marginais,
buscando-se forte COESÃO INTERNA
no ordenamento do território. (Paraná,
2006, p. 52 – grifos no original)
Sobre as espacialidades identificadas
em Os Vários Paranás, o PRDE definiu dois
níveis de atuação: o macrorregional, com
quatro recortes, e o regional, com a defi-
nição de dez regiões específicas. A partir
dessas definições, foram idealizadas linhas
estratégicas, programas e subprogramas
para as áreas econômica, social, territorial-
cadernos metrópole 20
os “vários paranás” e o planejamento do estado
ambiental e institucional para as quatro ma-
crorregiões. Internamente a estas, foram
consideradas as diferenças regionais, pela
proposição diferenciada de programas e
subprogramas às dez regiões.
A análise da proposta de regionalização
do PRDE e das espacialidades identificadas
em Os Vários Paranás revela, contudo, al-
gumas diferenças, muito embora o primeiro
tenha usado como base o segundo. A dife-
rença principal está na definição do PRDE
da região denominada Centro Expandido,
na qual foram agrupadas as espacialidades
socialmente críticas (região central do esta-
do) e as porções Noroeste e Norte Pioneiro
(Figura 2). Há que se lembrar que essas úl-
timas foram classificadas, respectivamente,
como espacialidades de média e mínima re-
levância em Os Vários Paranás.
Destaca-se que, no conjunto, o PRDE
não atingiu o nível de definição dos instru- 153
mentos de intervenção e das ações para a
sua implementação. Entretanto, tendo sido
concluída a primeira etapa dos trabalhos no
final de 2006, último ano da gestão gover-
namental iniciada em 2003, e tendo passado
o processo eleitoral com o governador do
estado sendo reeleito, a Sedu desencadeou
uma reestruturação interna, redefinindo sua
ação no âmbito do governo, preparando-se
institucionalmente para a implementação
das definições contidas naqueles Planos (De-
creto nº 350, de 21/3/2007).
Com a reestruturação, foram criadas­
quatro coordenadorias técnicas – de Progra­
ma de Desenvolvimento Urbano; de Relações
Institucionais e Qualificação; dos Planos de
Desenvolvimento Regionais; e das Regiões
Metropolitanas, Microrregiões e Conselhos
das Cidades. Paralelamente, ocorreu tam-
bém a institucionalização das coordenações
pp. 141-163 20 sem. 2008
 rosa moura et alii
das Regiões Metropolitanas de Maringá e de
Londrina8 e das microrregiões de Cascavel,
Foz do Iguaçu e Litoral, todas elas vinculadas­
à Sedu. Em síntese, a Sedu reorganizou-se
institucionalmente no nível estadual e regio-
nal, neste último, estando presente nas prin-
cipais espacialidades relevantes, e deu início
aos trabalhos para a gestão governamental
2007-2010.
Nesse ínterim, a Secretaria de Estado
do Planejamento, sob a gestão de um grupo
político diferente da primeira gestão gover-
namental, resgatou sua função de coordena-
dora e de articuladora das ações do governo
do estado e lançou a Política de Desenvolvi-
mento do Estado (PDE) em 24 de agosto de
2007. Essa política também tomou por base
os resultados de Os Vários Paranás, apre-
sentando como meta
154 [...] estimular o desenvolvimento eco-
nômico e social do Estado, priorizando
as regiões com menores índices de de-
senvolvimento humano, respeitando os
limites fiscais das contas públicas. (Pa-
raná, s/d, p. 3)
Para implementação da PDE, o estado
foi dividido em seis regiões de planejamen-
to, que resultaram de uma combinação dos
recortes definidos em Os Vários Paranás e
PRDE (ver Figura 2). Essa combinação fica
evidente ao se observar a extensão da re-
gião denominada Centro Expandido, que
não englobou a porção Noroeste, como em
Os Vários Paranás, mas incorporou a porção
Norte Pioneiro, como no PRDE. No que se
refere às demais espacialidades, não há di-
ferenças entre a PDE e o PRDE. Há que se
mencionar que participaram da definição da
regionalização da PDE, o Ipardes e a Sedu.
cadernos metrópole 20 pp. 141-163 20 sem. 2008
Com o objetivo de reduzir as disparida-
des regionais, priorizando o atendimento à
população mais pobre e excluída, foram de-
finidas ações diferenciadas, priorizando os
investimentos nas regiões menos dinâmicas
do estado. Assim sendo, a PDE prevê que a
região Centro Expandido, considerada uma
espacialidade socialmente crítica onde se en-
contram os menores índices de desenvolvi-
mento, irá receber maior atenção do estado.
A região terá o maior volume de recursos
per capita e será beneficiada com o maior
volume de ações de vários órgãos do estado.
Para as outras regiões, foram definidos in-
vestimentos que potencializam o dinamismo
já existente e que incentivam o crescimento
das regiões menos dinâmicas, a partir das
relações interregionais. Além dessas, foram
propostas ações transversais, comuns a to-
das as regiões, principalmente nas áreas de
infra-estrutura urbana, energia e logística
de transporte, produção industrial e produ-
ção agrícola.
O investimento total previsto é de
R$18.154,10 milhões, envolvendo apor-
tes de empresas estatais (R$11.055,29
milhões), recursos de vinculações constitu-
cionais (R$2.368,33 milhões) e investimen-
tos de secretarias de estado e vinculadas
(R$4.730,48 milhões). Do investimento to-
tal, mais da metade (55,3%) será destinado
à infra-estrutura urbana, energia e logística
de transporte; 18,9% para ciência e tec-
nologia, educação, saúde e meio ambiente;
10,8% à produção agrícola; 10,4% à pro-
dução industrial; e 4,6% para justiça, segu-
rança e modernização do estado.
A distribuição regional dos recursos de-
finidos para infra-estrutura urbana, energia
e logística prevê que 32% sejam destinados
à região Leste (1º espaço), 21% ao Centro

Expandido, 8,6% para a região Norte (2º
espaço), 6,1% para a Noroeste e 5% para a
região Oeste (3º espaço). No Centro Expan-
dido e na região Leste esses investimentos
são responsáveis por mais de 70% do total
dos investimentos regionais programados,
enquanto que nas demais regiões esse per-
centual varia entre 51% e 64%. Em todas
elas, os maiores investimentos serão feitos
em geração, transmissão e distribuição de
energia e telecomunicação,9 com exceção da
região Leste, em que a prioridade de inves-
timento é na infra-estrutura portuária (por-
tos de Paranaguá e Antonina).
Em relação aos demais investimentos,
a escala de prioridades varia em cada re-
gião, de acordo com suas características ou
deficiências: no Centro Expandido apare-
cem em seguida, embora com participação
muito baixa, os investimentos em habita-
ção para atendimento a famílias de baixa
renda, em produção agrícola, em obras de
abastecimento de água e tratamento de
esgoto, investimentos na construção, am-
pliação e adaptação de estabelecimentos de
ensino; na região Leste, com percentuais
bem mais equilibrados, vêm logo a seguir
os investimentos em geração, transmissão
e distribuição de energia, abastecimento e
tratamento de esgoto, integração do trans-
porte metropolitano, consórcios metro-
politanos para resíduos sólidos; na região
Noroeste, destacam-se investimentos na
construção, ampliação e adaptação de es-
tabelecimentos de ensino e habitação para
famílias de baixa renda; na região Norte,
vêm a seguir investimentos em obras de
abastecimento de água e tratamento de
esgoto e habitação para famílias de baixa
renda; na região Oeste os investimentos
na construção, ampliação e adaptação de
cadernos metrópole 20
os “vários paranás” e o planejamento do estado
estabelecimentos­ de ensino, no turismo na
região de Foz do Iguaçu, e em centros de
detenção e penitenciá­rias são os prioritaria-
mente elencados; no Sudoeste, a escala de
investimentos contempla a construção, am-
pliação e adaptação de estabelecimentos de
ensino, investimentos em produção­ agríco-
la, abastecimento e tratamento de esgoto,
construção de hospital e centro de saúde e
aquisição de equipamentos.10­
Indiscutivelmente, a PDE deu uma im-
portante contribuição: assumiu a espacialida-
de socialmente crítica Centro Expandido co-
mo área prioritária de governo, para a qual
propôs um conjunto de ações e definição or-
çamentária envolvendo todos os órgãos do
governo estadual. O objetivo principal foi a
inclusão social e ampliação da presença do
poder público, por meio da oferta de servi-
ços sociais e de aporte técnico e financeiro
para viabilizá-las economicamente. 155
Contudo, por mais que a PDE tenha
proposto ações regionalizadas, verifica-se
que ela se limitou a constituir um plano de
definição orçamentária e distribuição re-
gional dos investimentos estaduais, e de
orientação ao Plano Plurianual (PPA) – que
instrumentaliza a competência de planeja-
mento disposta às três instâncias de gover-
no pela Constituição Federal, com objetivos,
diretrizes e metas definidas, introduzindo a
regionalização orçamentária –, no caso do
Paraná, também coordenado e acompanha-
do pela SEPL. Nesse sentido, não pode ser
considerado uma política desenvolvimento
regional, não articula uma estratégia de de-
senvolvimento regional para o Paraná, tam-
pouco instaura o planejamento e a gestão do
desenvolvimento do Estado.
Assim, a proposta de Os Vários Para-
nás (Ipardes, 2006b) de construção e de
pp. 141-163 20 sem. 2008
 rosa moura et alii
fortalecimento­ de uma Política Estadual
de Desenvolvimento Regional, apesar dos
avanços obtidos até o momento, ainda não
se concretizou. Talvez o PRDE tenha sido o
programa estadual que mais se aproximou
dessa proposição, ainda que se observem
diferenças­ conceituais e epistemológicas en-
tre o que se entende por Política de Desen-
volvimento Regional em Os Vários Paranás
e no PRDE. O simples e quase imperceptível
uso dos termos Política de Desenvolvimento
Regional, pelo primeiro, e Planos Regionais
de Desenvolvimento, pelo segundo, é reve-
lador dessas diferenças. Sutileza que advém
da própria compreensão de desenvolvimento
adotada nos trabalhos. Enquanto o primei-
ro admite o desenvolvimento como processo
multifacetado de intensa transformação es-
trutural, resultando de variadas e comple-
xas interações sociais, e que ativa recursos
156 materiais, simbólicos e mobiliza sujeitos so-
ciais e políticos buscando ampliar o campo
de ação da coletividade, o segundo admite
que o plano físico territorial é estruturador
do desenvolvimento e que um rol de proje-
tos regionais pode ser suficiente para sua
materialização. Dessa forma, muito embora
um trabalho tenha se constituído em subsí-
dio para a elaboração do outro, as duas equi-
pes técnicas partiram de arcabouços teóricos
distintos e de proposições também distintas
quanto ao processo de implementação da
política.
Além disso, não se podem desprezar
os inúmeros Planos de Desenvolvimento Re-
gionais elaborados para praticamente todas
as regiões do estado. O surgimento desses
planos pode estar apontando que, na ausên-
cia de uma efetiva Política Estadual de De-
senvolvimento Regional, os municípios estão
se organizando para propor estratégias pró-
cadernos metrópole 20 pp. 141-163 20 sem. 2008
prias de desenvolvimento, a partir das quais
definem os caminhos para sua região, ela-
boram pautas de reivindicação e conquistam
maior capacidade de pressão política junto
aos governos estadual e federal. Muitos pro-
gramas federais, com recursos volumosos,­
estão voltados a estratégias regionais ou
territoriais de desenvolvimento. Assim, as
regiões que estão organizadas e articuladas
por um plano de desenvolvimento têm con-
dições de se credenciar e se inserir nesses
programas.
A emergência desses planos não está
desvinculada da ação do governo do estado,
que prestou, para a elaboração de alguns,
apoio técnico e financeiro. Tal iniciativa tem
sido incentivada fortemente pela SEPL e pela
Sedu. Nesse aspecto, destaca-se o Programa
de Formação de Líderes Públicos que, desde
2003, vem promovendo encontros estaduais
e regionais, envolvendo um número expres-
sivo de prefeitos, vice-prefeitos e secretários
municipais, dos quais o desenvolvimento re-
gional é um de seus eixos estratégicos.11
No entanto, reiterando, não há uma
política que oriente estrategicamente tais
planos ou que articulem suas proposições
no âmbito de uma construção voltada para o
desenvolvimento regional do estado.
A própria proposição desmedida de
criação de unidades regionais, ou “regiões
metropolitanas”, algumas oriundas do pró-
prio executivo estadual, também se volta a
preencher a lacuna aberta pela ausência des-
sa política. Decorrentes da disposição cons-
titucional que faculta aos estados federados
institucionalizar “regiões metropolitanas”,
“aglomerações urbanas” e “microrregiões”
para planejamento e gestão das funções
públicas de interesse comum, que antes era
uma prerrogativa da União, tais proposições

vêm desprovidas de estratégias de desen-
volvimento que articulem as unidades entre
si e no conjunto do estado, apontando pa-
ra a ausência e urgência do planejamento e
de políticas de desenvolvimento urbano/re-
gional/territorial (Moura, Libardi e Barion,
2007).12
Encontros e desencontros
entre resultados técnicos
e práticas de governo
Para compreender o processo de formula-
ção de uma Política de Desenvolvimento Re-
gional no Paraná é necessária uma reflexão
sobre o papel do Estado na contemporanei-
dade. Como foi dito anteriormente, a idéia
de construção de uma política de desenvol-
vimento regional foi iniciada com um gover-
no que se opunha direta e explicitamente às
práticas neoliberais, particularmente às im-
plementadas pelo governo do estado nas
duas gestões governamentais precedentes.
Nessas duas gestões, de 1995 a 2002,
acompanhando o mesmo movimento em ní-
vel nacional e obedecendo às regras estabe-
lecidas nesse nível, o governo do estado do
Paraná aplicou as medidas de flexibilização,
abertura ao capital internacional, privatiza-
ção de serviços e órgãos públicos, criação
de entes privados para a oferta de serviços
públicos e outras preconizadas pelo Consen-
so de Washington. Destaca-se que muitos
políticos com esse perfil contaram com fi-
nanciamentos do Banco Mundial e do Ban-
co Interamericano de Desenvolvimento. Em
decorrência, a função de planejamento foi
fragilizada, restringindo-se a medidas que
cadernos metrópole 20
os “vários paranás” e o planejamento do estado
privilegiaram a atração do capital pelo Esta-
do, e o investimento público foi em grande
parte aplicado em uma porção do território
estadual (o 1º espaço), resultando no apro-
fundamento da concentração econômica,
populacional e institucional de um lado, e na
concentração da pobreza e quase ausência
do Estado, da função pública, de outro. Na
verdade, a face pública do Estado foi subsu-
mida pela face privada.
Na sociedade capitalista, o Estado é
capitalista. As contradições inerentes à re-
lação capital e trabalho estão refletidas no
Estado, organizando-o, estruturando-o. Os
conflitos sociais, a luta de classes, a busca
pela hegemonia econômica e política estão
presentes em cada ação do Estado (Figuei-
redo, 2003). No âmbito da sociedade, é
no processo eleitoral que a explicitação das
contradições torna-se mais evidente. Pro-
jetos de sociedade são defendidos nesse 157
momento. Organizar o estado para implan-
tar o projeto eleito não é tarefa fácil. Es-
pecialmente quando se assume um estado
fragilizado, que mesmo assim deve condu-
zir os rumos do desenvolvimento, e se faz
opção pela inclusão social e redução das
desigualdades. Tem-se, com isso, mais que
um problema de ordem operacional, o da
capacidade do poder público na formulação
e implementação de políticas de desenvolvi-
mento. Capacidade que esbarra no fato de
que esses não são pressupostos, premissas
ou objetivos que dizem respeito à natureza
do Estado capitalista, bem como da socieda-
de capitalista ou do Estado capitalista. Não
é por outro motivo que inexiste nação ca-
pitalista em que a desigualdade, em algum
nível, não esteja presente. A concentração,
a heterogeneidade e a desigualdade são da
natureza desse modo de produção.
pp. 141-163 20 sem. 2008
 rosa moura et alii
Se para a sociedade é no processo elei-
toral que as contradições do conflito capi-
tal e trabalho podem aparecer mais explici-
tamente, no âmbito da gestão pública elas
estão presentes cotidianamente. Os diversos
segmentos sociais, interesses econômicos,
representações políticas etc. estão repre-
sentados no estado, seja na condução dos
trabalhos, seja na forma como o aparelho
do estado está estruturado, jurídica e ins-
titucionalmente. Por isso, ressalta-se a im-
portância da participação da sociedade na
formulação, aprovação e implementação de
políticas públicas.
Há que se mencionar, também, que os
governos acompanham as composições e
apoios políticos que participam do processo
eleitoral. Nem sempre o conjunto dos parti-
dos que compõem o mesmo processo eleito-
ral, tendo à frente um único candidato, co-
158 munga das mesmas idéias ou instrumentos
(meios) para se atingir o mesmo objetivo.
Todo esse conjunto de situações este-
ve presente no governo do estado do Pa-
raná ao longo do período em que se ela-
boraram os estudos, proposições e políticas
anteriormente citadas. Elas são facilmente
percebidas nas diferenças de proposições
contidas em Os Vários Paranás e o PRDE
e entre esses dois e a PDE. O mesmo pode
ser dito em relação à condução da política
de desenvolvimento do estado pela Sedu e
pela SEPL.
Mas esse não é fato único do Paraná.
Movimento semelhante vem acontecendo
também no governo federal. O perfil con-
testador às políticas neoliberais, também
presente no governo Luiz Inácio Lula da Sil-
va, no Brasil, reativou os ânimos da socieda-
de quanto às possibilidades de planejamen-
to e gestão do desenvolvimento, de forma a
cadernos metrópole 20 pp. 141-163 20 sem. 2008
incluir­e dinamizar a inserção ampla de seg-
mentos populacionais e territórios excluídos
no mapa da produção e capacidade de con-
sumo. Na esfera federal, a formulação de
uma Política Nacional de Desenvolvimento
Regional foi um avanço em relação à prática
regional precedente, dado que reconhece e
prioriza em sua pauta de objetivos a atua­
ção sobre regiões conforme desempenho
da renda. As intenções da PNDR são elo-
giáveis: orientar políticas e programas que
promovam o desenvolvimento territorial,
articulando políticas setoriais para regiões
e sub-regiões prioritárias, sobretudo as de
baixa renda, estagnadas e com dinamismo
recente, segundo tipologia proposta. Seu
fundamento reside na oportunidade de ar-
ticulação de iniciativas de cunho territorial,
com vistas a ampliar os níveis de coesão e
integração das estruturas socioeconômicas
espacialmente localizadas (Brasil, 2005).
Galvão (2007) avalia que os esforços
governamentais na construção dessa políti-
ca foram positivos, tendo conseguido insti-
tucionalizar alguns marcos que se tornaram
referência a ações do governo, inclusive os
Programas Mesorregionais, que levaram
seu apelo a outras pastas ministeriais e aos
estados. Mas a mesma não foi dotada de
recursos e instrumentos compatíveis com a
dimensão efetiva de sua tarefa.
Alguns desafios propostos não foram
sequer tangenciados. A boa recepção dos
princípios gerais da PNDR não logrou ul-
trapassar os limites que se antepõem a sua
adoção prática como uma política de gover-
no, como originalmente proposto. Alguns
diálogos essenciais para isso não puderam
acontecer diante da fragilidade dos instru-
mentos de ação mobilizados pela PNDR
(ibid., p. 346).

Ou seja, por mais que se produza uma
base técnica com argumentos capazes de
viabilizar a organização de uma agenda para
o desenvolvimento, fatores de ordem polí-
tica, exigências de financiadores e reduzida
margem de pressão de municípios e seg-
mentos interessados se fragilizam perante a
ausência de um Estado forte.
Seguindo trajetória similar, a Políti-
ca Nacional de Ordenamento do Território
(PNOT), pensada como instrumento de cres-
cimento econômico, justiça social e desen-
volvimento sustentável (Brasil, 2006), vem
tendo os mesmos destinos da PNDR, eviden-
ciando que no Brasil, o maior desafio talvez
seja o de tirar do papel, do plano teórico,
da simples formulação as políticas nacionais
consideradas e, efetivamente, assumir sua
implementação, numa sistemática de gestão
articulada e controle social.
Planejamento regional é um processo
que coloca ao Estado o papel de propor e
articular ações de base territorial, antecipar
situações e projetar o futuro. Talvez, no
Paraná e no Brasil, se esteja na fase de re-
estruturar o Estado para implementar uma
política com esse perfil. Reestruturar é a
palavra adequada considerando o desmonte
sofrido pelo Estado brasileiro e o parana-
ense em particular. Ou seja, criar condições
para que políticas formuladas se efetivem.
Mas é ao longo da implementação que o Es-
tado se organiza.
Entretanto, há outros dois aspectos
fundamentais nessa trajetória. O primeiro é
o entendimento da sociedade de que esse é
o caminho, o que se efetiva pelos canais já
existentes de participação popular e que de-
vem ser ampliados. O segundo diz respeito
à perspectiva pela qual o Estado é gerido.
cadernos metrópole 20
os “vários paranás” e o planejamento do estado
Uma política de desenvolvimento regional e
toda ordem de problemas e soluções que ela
envolve não se esgota em uma ou duas ges-
tões governamentais. Reiterando, para que
se efetive, essa política tem de ser assumida
como um projeto de sociedade.
Assim, é preciso superar a visão limita-
da de ações imediatas, de crédito rápido, co-
locando em seu lugar a verdadeira noção de
Estado, que se constrói com e na história,
pela ação contínua e coletiva. Ou seja, rom-
per com a conduta do abandono ou destrui-
ção de projetos e ações desencadeadas por
governantes sucessivos, sem uma séria ava-
liação do que vinha se realizando e os impac-
tos sociais decorrentes, propondo caminhos
opostos, sem fundamentos sólidos, somente
com o propósito de se colocar em evidên-
cia. Em síntese, superar a visão estreita de
que cada gestão governamental inicia uma
nova história. Os governantes que ficam na 159
história são justamente aqueles que, ao pro-
jetarem o futuro, desencadeiam políticas e
ações que vão além do seu tempo.
Não se quer dizer com isso que o pla-
nejamento regional seja estático, inviolável,
uma certeza que se perpetua, independen-
temente das mudanças que acontecem em
qualquer nível. Enfatiza-se: é um processo.
Mudanças de natureza global e macro, em
sua dimensão territorial, refletem no pla-
nejamento realizado, demandam revisão de
procedimentos, criação de novas soluções,
reforço a propostas já existentes, enfim,
correção de rumo, sem abandonar ou des-
considerar a trajetória realizada. Mas os
fundamentos da política, consubstanciados
num projeto que é, antes de tudo, da socie-
dade, implementado sob a condução do Es-
tado, devem ser firmemente sustentados.
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 rosa moura et alii

Rosa Moura
Geógrafa pela Universidade de São Paulo. Doutoranda em Geografia pela Universidade Fede-
ral do Paraná. Pesquisadora do Núcleo de Desenvolvimento Regional e Urbano do Instituto
Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social – Ipardes. Pesquisadora da Rede Obser-
vatório das Metrópoles, Projeto Instituto do Milênio-CNPq (Paraná, Brasil).
rmoura@pr.gov.br

Sandra Teresinha da Silva

Enfermeira e obstetra pela Universidade Estadual de Maringá. Mestrado em Educação e Dou-
torado em Desenvolvimento Econômico pela Universidade Federal do Paraná. Pesquisadora
do Núcleo de Desenvolvimento Regional e Urbano do Instituto Paranaense de Desenvolvimen-
to Econômico e Social – Ipardes. Coordenadora dos Planos Regionais de Desenvolvimento da
Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano – Sedu (Paraná, Brasil)
sandrateresinha@yahoo.com.br

Maria Isabel de Oliveira Barion

Administradora e Especialista em Administração de Recursos Humanos pela Universidade Fe-
deral do Paraná. Pesquisadora do Núcleo de Estudos do Desenvolvimento Regional e Urbano
do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social – Ipardes (Paraná, Brasil).
isabelb@ipardes.pr.gov.br

Nelson Ari Cardoso

Sociólogo pela Universidade Federal do Paraná. Pesquisador do Núcleo de Estudos do De-
senvolvimento Regional e Urbano do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e
160 Social – Ipardes (Paraná, Brasil).
nelsonac@ipardes.pr.gov.br

Diócles Libardi
Veterinário e Especialização em Economia Rural pela Universidade Federal do Paraná. Pesqui-
sador do Núcleo de Estudos do Desenvolvimento Regional e Urbano do Instituto Paranaense
de Desenvolvimento Econômico e Social – Ipardes (Paraná, Brasil).
diocles@pr.gov.br

Notas
(1) Disponíveis em www.ipardes.gov.br.

(2) Os autores referenciam a importante contribuição, no desenvolvimento da pesquisa, de Car-

los Antonio Brandão, consultor e propositor da idéia de “Vários Paranás”.

(3) Espacialidade é a expressão usada para designar um recorte espacial de porção do território
que se peculiariza por algum traço determinante na interação de dinâmicas sociais, cultu-
rais, econômicas, ambientais, institucionais e territoriais, no fenômeno de produção do es-
paço, configurando uma morfologia particularizada por padrões de continuidade, relações
intensas ou articulações. Desconsidera divisões territoriais ou político-administrativas, ex-
pressando um fato (urbano-regional, regional) em si.

cadernos metrópole 20 pp. 141-163 20 sem. 2008

 os “vários paranás” e o planejamento do estado

(4) Embora reconhecidos como espacialidades, a adoção da expressão “espaço relevante”, e

não “espacialidade relevante” assume o seu uso recorrente admitido a partir de Ipardes
(2005). A idéia de “relevante” foi tomada de Diniz e Crocco (1996), que a usaram na iden-
tificação das aglomerações industriais relevantes.

(5) A escolha do limite inferior em 0,25%, quando em participações no total do estado, deve-se
ao pressuposto de que, numa situação igualitária, considerando os 399 municípios para-
naenses, essa participação hipotética seria de aproximadamente 0,25%. No caso de séries
históricas, esse marco de corte foi mantido, mesmo reconhecendo que o número de muni-
cípios do estado era menor entre os anos de 1970 e 1991.

(6) Municípios agrupados em classes que representam performance econômica e social acima
da média estadual (Silva Neto, 2006).

(7) Estudos que vêm sendo realizados pela mesma equipe de pesquisadores do Ipardes, tendo
sido concluída a análise pormenorizada do 3º espaço – porção oeste paranaense – (Ipar-
des, 2008), e iniciada a organização das informações para análise de dois outros conjun-
tos: a porção Sudoeste e o 1º espaço relevante.

(8) As Regiões Metropolitanas de Londrina e de Maringá já estavam institucionalizadas respec-

tivamente desde 1998 e 1999, mas ainda não havia, no âmbito do governo estadual, uma
instância de coordenação. As três microrregiões foram formalizadas a partir da constituição
das coordenações, embora não tenham sido institucionalizadas por lei, conforme exige a
Constituição Federal, no Artigo 25, § 3º. Há que se mencionar que, em 2006, a Coorde-
nação da Região Metropolitana de Curitiba (Comec), em funcionamento desde 1975, que
atende à principal espacialidade socioeconômica do Estado, passou a se vincular à Sedu.

(9) Há previsão de construção, na região Centro Expandido, de uma usina hidrelétrica, de duas 161
pequenas centrais termelétricas, fábrica de biodiesel e de metanol.

(10) As definições para as transferências federais no âmbito do Programa de Aceleração do

Crescimento (PAC) foram desvinculadas da PDE. Os investimentos previstos pelo Progra-
ma, para habitação e saneamento no Paraná, totalizam R$1.251,6 bilhão, incluindo inves-
timentos federais, financiamentos e contrapartidas do estado e municípios. A previsão é
atender a 18 municípios na Região Metropolitana de Curitiba e a outros 17 no interior do
estado, poucos deles pertencentes ao Centro Expandido. No Norte e Oeste serão contem-
plados os grandes centros, assim como Guarapuava e Irati na porção central do estado. Os
critérios gerais de priorização dos investimentos contemplam obras de grande porte, com
impacto na articulação e integração do território; obras de recuperação ambiental e de
bacias hidrográficas críticas; combate à mortalidade infantil elevada; atendimento à popu-
lação de baixa renda e complementação de obras já iniciadas.

(11) São quatro os eixos estratégicos deste Programa: planejamento estratégico, desenvolvi-
mento local e regional, liderança e micro e pequena empresa.

(12) Inúmeros processos e indicações legislativas encontram-se em tramitação no legislativo

estadual, correspondentes a Ponta Grossa, Cascavel, Apucarana, Foz do Iguaçu, Toledo,
Campo Mourão, Umuarama, Paranavaí, Guarapuava, Cornélio Procópio, Pato Branco.

cadernos metrópole 20 pp. 141-163 20 sem. 2008

 rosa moura et alii

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Recebido em maio/2008
Aprovado em ago/2008

163

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 A dimensão política de Brasília
Resumo
O texto apresenta uma abordagem política do
significado histórico de uma cidade, com o fo-
co voltado para Brasília. A nova capital federal
é analisada em função das diferentes políticas
implementadas pelos governos brasileiros, a
partir de Juscelino Kubitschek, passando pe-
lo regime militar e alcançando o processo de
transição democrática. Algumas idéias servem
de parâmetro analítico para abordar a dimen-
são política de Brasília, como, por exemplo, de-
senvolvimento econômico, unidade territorial e
nacional, isolamento urbano e autoritarismo,
utopia realizada, espaço urbano como cenário
político.
Palavras chaves: urbanismo e política; pla-
nejamento urbano; Brasília; cidade e governo;
capital federal
cadernos metrópole 20
Vera Chaia
Miguel Chaia
Abstract
This article presents a political approach
to the historical meaning of a city, having
Brasília in the spotlight. The new federal
capital is examined due to the role it played
in the implementation of different policies by
diverse Brazilian governments, from Juscelino
Kubitschek’s period up to the democratic
transition process. Some ideas are used as
an analytical parameter to approach the
political dimension of Brasília, as for example,
economic development, national and territorial
unit, urban isolation and authoritarianism,
realized utopia, and urban space as political
scenario.
Keywords: urbanism and politics; urban
planning; Brasília; city and government; federal
capital.
pp. 165-178 20 sem. 2008
 vera chaia e miguel chaia
Muitos são os tipos de cidades. Existem
desde aquelas que florescem espontanea-
mente no lento fluxo da história até as que
são levantadas imediatamente pela vontade
construtora do homem. Brasília é uma cidade­
cuja origem encontra-se na artificialidade da
política, nasceu de um projeto visionário do
governante Juscelino Kubitschek de Oliveira­
e se materializou pelo plano arquitetônico e
urbanístico de Oscar Niemeyer e Lucio Cos-
ta. Assim como a política foi uma invenção
iniciada pelos gregos, Brasília é um projeto
inventado por alguns homens que agem no
interior de instáveis relações de forças. Não
é à toa que, entre as diferentes noções de
política, destaca-se aquela que a vincula com
o termo grego polis (politikós), “que significa
tudo o que se refere à cidade e, conseqüen­
te­men­te, o que é urbano, civil,­público e até
mesmo sociável e social” (Bobbio,­ 1986,
166 p. 954).­Nesse sentido a retomada do proje-
to de uma nova capital brasileira constituiu-
se num significativo trunfo­ político para o
governo Kubitschek que, na retórica popu-
lista de “crescer cinqüenta anos em cinco”,
incorporou o entusiasmo coletivo­ nacional.
E, desde sua inauguração,­em 1960, a cidade
vem enfrentando diferentes conjunturas polí-
ticas, refletindo a história do país.
A cidade, a unidade
territorial e a
centralização do poder
Nicolo Maquiavel, em “Comentários sobre
a Primeira Década de Tito Lívio”, chama
a atenção para o fato de que as cidades e,
portanto, Estados e Impérios são marcados
cadernos metrópole 20 pp. 165-178 20 sem. 2008
pela sua “origem”, isto é, a maneira como
se dá a fundação de uma cidade imprime-lhe
sua natureza histórica. Assim, ao analisar os
motivos das grandezas e da decadência de
Roma, Maquiavel trata das cidades que “os
habitantes, espontaneamente ou movidos
pela tribo de maior autoridade, decidem ha-
bitar em conjunto“ (Maquiavel, 1979, p. 20)
e das cidades “construídas por um príncipe,
não com o propósito de ali fixar residência,
mas exclusivamente para a sua glória, como
dá exemplo a cidade de Alexandria, estabele-
cida por Alexandre” (ibid., p. 20). No caso de
Brasília, temos o envolvimento de um sujeito
construtor respaldado pela idéia de uma nova
capital que vem atravessando a história brasi-
leira desde a Independência. Se o projeto de
Juscelino concretiza-se no início da década de
60, os antecedentes do ideário de uma nova
capital vem de longe: Visconde de Porto Se-
guro, Francisco Adolfo de Vernhagen, já co-
gitara uma cidade no planalto central do país;
José Bonifácio de Andrada, o Patriarca da
Independência, em 1823, indica a necessida-
de da cidade; a Constituição de 1891 registra
a fundação de uma nova capital; e, inclusive,
sob o governo de Getúlio Vargas foi indicado
um local indeterminado no planalto central
para alocar a nova capital do país.1
Brasília emerge, assim, de um longo
processo de afirmação do ideal de integra-
ção territorial e político do país, que se inicia
no período colonial, com a fuga da família
imperial de Portugal e a instalação da Corte
de D. João VI no Brasil, atravessa o Império,
cuja política está calcada na proposta da cen-
tralização política pelo Poder Moderador e
expresso na primeira Constituição Brasileira
(outorgada) e alcança a República, principal-
mente com o Estado Novo (1937-1945),
quando Getúlio Vargas impõe a centralização

política como estratégia de controle governa-
mental. Brasília, nesse sentido, realiza não só
a utopia da nova cidade e do novo país, mas
também encarna o andamento efetivo do pro-
jeto de integridade territorial e de integração
nacional do país, ante o esfacelamento da uni-
dade experimentada pela América espanhola.
Brasília ganha reatualização histórica ao ser
incorporada como um elemento fundamental
no modelo desenvolvimentista de Juscelino
Kubitschek.
Dessa forma, interessa abordar neste
artigo os componentes políticos que moti-
varam a criação de Brasília e marcaram al-
gumas fases do seu crescimento urbano. Se
num primeiro momento a cidade é pensada
como conseqüência de uma determinada polí-
tica de crescimento econômico, em outra eta-
pa histórica a cidade torna-se um território
fértil para viabilizar os governos militares.
Assim, no final dos anos 50 e início dos anos
60, Brasília emerge como expressão de um
novo olhar político sobre a unidade nacional,
já no final da década de 1960 e na década
de 1970, a nova capital federal constitui-se
em espaço facilitador de utilização de técni-
cas governamentais autoritárias dos regimes
militares.
O nacional-desenvolvimentismo é uma
política que se instaura solidamente no Brasil,
sob o governo de JK, enfatizando a criação
de um parque industrial, formação do mer-
cado interno e o vínculo com o capital inter-
nacional: os ingredientes considerados neces-
sários para realizar o crescimento econômico
do país.­ Juscelino Kubitschek implanta uma
“experiência (que) resultou num governo
politicamente estável, apesar de marcado
por crises militares no começo e no fim do
período” (Benevides, 2002, p. 23). Buscan-
do neutralizar resquícios de crises políticas e
cadernos metrópole 20
a dimensão política de brasília
militares anteriores, bem como aquelas que
brotavam na sua gestão, a política desenvolvi-
mentista de Juscelino incentivou não só a mo-
bilização de recursos humanos e financeiros,
mas também o apoio popular. Nesse sentido,
Juscelino afirma enfaticamente a instauração
do “novo” e a aceleração do tempo político ao
propor o desenvolvimento de cinco décadas
durante o seu governo. Brasília será a síntese
perfeita desses objetivos. Uma nova capital
como símbolo de um novo governo, de um
novo começo e de uma nova nação.
Brasília é o projeto político composto
por múltiplas facetas: incorpora o entusias-
mo coletivo nacional; dinamiza o fluxo dos
imigrantes trabalhadores agora atraídos pe-
la construção da cidade; direciona a vontade
construtora de intelectuais e artistas; e inclui
na vida brasileira a sinalização de um futuro
país mais justo e mais rico. Juscelino emer-
ge como o governante que propõe romper 167
com os modelos do passado e potencializar
o país para ingressar numa etapa moderna.
Kubitschek arma um grande lance político ao
colocar a ação governamental em torno de
um “novo começo”, identificando seu gover-
no com o esforço para construir de manei-
ra particular o espaço público, traduzindo a
construção de uma nacionalidade cosmopolita
e equiparável a parâmetros internacionais. No
interior desse dinâmico movimento político
pensado por Juscelino, Brasília é pedra fun-
damental, idéia nacionalista que convive com
as agitações culturais e ideológicas do período
personificadas pelo Iseb (Instituto Superior
de Estudos Brasileiros), CPC (Centro Popular
de Cultura da União Nacional dos Estudantes)
e pelo ritmo da Bossa Nova.
A estratégia política de JK, portadora de
um otimismo inovador, reflete-se no âmbito
das áreas da arte e da política, à medida que
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 vera chaia e miguel chaia
[...] sem ignorar a relação ambivalente
e, por vezes precária, existente entre
estética, técnica e política, torna-se ne-
cessário refletir sobre o convívio da in-
dustrialização com a vanguarda artística
promovida pelo discurso modernizador
de Kubischek. A arquitetura, em escala
bem maior do que outras manifestações
culturais representaram para o gover-
no, uma maneira visível e popular de
novamente redefinir os conceitos de
território e de apropriação na era mo-
derna. (Souza,­2002, p. 109)
Assim, o governo de JK irá surgir como
sensível às manifestações populares e como
articulador das expressões e desejos cultu-
rais engendrados por diferentes intelectuais,
assumindo então a tarefa modernista de pro-
jetar uma nova capital. Deve ser ressaltada a
168 maneira eficiente que levou JK a se apropriar
da arquitetura tendo em vista armar uma es-
tratégia geopolítica para o país.
Tal eficiência deve-se muito ao gover-
nante, mas também à sua agremiação po-
lítica. O PSD (Partido Social Democrata) foi
o partido de Juscelino Kubitschek e que se
caracterizou como um partido de centro,
sempre buscando a “conciliação e moderação”
(Hippolito, 1985) e o equilíbrio e era marca-
do por membros e lideranças com experiência
e, segundo analistas, com competência admi-
nistrativa. Durante o governo de Juscelino, o
PSD teve uma posição de centro e ajudou a
promover e preservar uma estabilidade políti-
ca, estabelecendo alianças com a UDN (União
Democrática Nacional), com o PSP (Partido
Social Progressista) e com o PTB (Partido
Trabalhista Brasileiro).
Entretanto, o PSD, diferentemente de
outros momentos de crise na história política,
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não conseguiu administrar a crise de 1964,
pois a conjuntura política era outra, com um
sistema partidário polarizado, estando o pró-
prio partido fragmentado, sem possibilidade
de gerenciar os conflitos que marcaram aque-
le período pré-golpe.
Após nove meses da inauguração de
Brasília, Jânio Quadros assumiu a Presidência
da República, no dia 31 de janeiro de 1961.
Na Praça dos Três Poderes, Juscelino Kubits-
chek passou oficialmente o cargo para Jânio
Quadros. Na festa de posse do novo governo
compareceram 1.500 pessoas vindas de vá-
rias partes do Brasil, mas eram oriundas, na
sua maioria, de São Paulo, local político do
novo governante. Nesse momento da posse,
Brasília tornou-se um radiante pólo político,
repetindo a festa de sua inauguração. A cida-
de atrai, então, a atenção do país.
Interregno: entre
o isolamento local
e outros palcos nacionais
A cerimônia de transmissão do cargo não foi
tranqüila, pois Juscelino havia sido informado
que Jânio Quadros faria um pronunciamento
extremamente crítico ao seu governo. En-
tretanto, as críticas ao governo de Juscelino
somente aconteceram quando Jânio Quadros
fez um pronunciamento em cadeia nacional
de rádio, no programa Hora do Brasil. O no-
vo presidente acusou Kubitschek­ de privile-
giar certos grupos econômicos e políticos e
de ter aumentado a dívida externa do país,
dentre outros aspectos.­E a cidade de Brasília
era considerada um dos fatores importante
desse endividamento do país.

A primeira reação de Jânio Quadros ao
se estabelecer em Brasília foi a de reclamar
de seu isolamento na cidade; afinal, essa
liderança­ surgiu em São Paulo, e toda car-
reira política (prefeito, deputado estadual
e governador) foi construída na movimen-
tada São Paulo. Jânio não conhecia as lide-
ranças mais importantes em outros estados
da federação brasileira, seus interlocutores
eram políticos de São Paulo e ele tinha pou-
ca familiaridade com o Congresso Nacional,
que havia sido composto em outro período
eleitoral. Tais fatores fizeram com que Jânio
Quadros se sentisse estranho e deslocado em
Brasília. Tanto que escreveu ao diretor geral
do Departamento de Correios e Telégrafos o
seguinte ofício:
“Senhor diretor-geral:
Tenho notícias de que carta ou cartas
dirigidas a mim foram restituídas à ori-
gem por não conhecerem, os agentes do
Correio, o meu endereço. Fico sabendo
agora, que o mesmo sucedeu com o Sr.
Oscar Niemeyer.
Admito que os servidores ignorem quem
somos e onde moramos, mas sugiro
que V. Excelência recomendar, nesses
casos e em casos semelhantes, interesse
maior dos servidores na identificação e
localização dos destinatários.
J. Quadros”.
(O Estado de S. Paulo, de 6/7/1961).
Essa carta, com forte sentido irônico,
reforça a indignação e apreensão com relação
ao seu isolamento em Brasília.
Quando foi prefeito da cidade de São
Paulo, Jânio Quadros adotou um estilo
de lide­rança política que o aproximava de
setores­da população; ele percorria os bairros­
cadernos metrópole 20
a dimensão política de brasília
da cidade­ para conhecer seus problemas e,
quando governador, costumava percorrer
as diferentes regiões e cidades do estado de
São Paulo. Agora, como presidente, resolveu
adotar uma prática semelhante: invento o
“governo itinerante”, que consistia em passar
oito dias em cada estado brasileiro. Assim,
ao invés de permanecer em Brasília, criou
uma nova maneira de conhecer os problemas
dos diferentes estados da federação e com
essa medida promoveu uma maior centrali-
zação do poder em suas mãos (Chaia, 1991,
pp. 204-208). Pode-se dizer que, com o
governo itinerante, Jânio Quadros retirou,
parcialmente, as funções de capital federal
de Brasília.
Ao renunciar, em 24 de agosto de 1961,
depois de permanecer no poder somente
por seis meses, afirmou, ao sair de Brasília:
“Maldita cidade! Ajude-me Deus a nunca mais
precisar voltar a este inferno!” (A Tribuna, de 169
27/8/1961).
Por ocasião da renúncia de Jânio Qua-
dros, seu vice, João Goulart encontrava-se
em missão diplomática na China e, de ime-
diato, os militares colocaram obstáculos à sua
posse na Presidência da República e, dessa
forma, armaram uma séria crise política.
Para defender a posse de Goulart, foi orga-
nizado um amplo movimento, liderado por
Leonel Brizola, então governador do estado
do Rio Grande do Sul. A frente Legalista con-
seguiu apoio de amplos setores da população
e de alguns setores expressivos das Forças
Armadas. Nessa crise de sucessão, o palco
dos acontecimentos não se deu em Brasília,
mas sim em outras regiões do país.
Para assumir a Presidência, foi negocia-
da no Congresso Nacional uma emenda ins-
tituindo um sistema parlamentarista e o Pri-
meiro Ministro, que faz parte do governo­de
pp. 165-178 20 sem. 2008
 vera chaia e miguel chaia
Goulart, foi Tancredo Neves, político mineiro­
do PSD. Esse sistema vigorou até janeiro de
1963, quando se realizou um plebiscito para
que os eleitores brasileiros se manifestassem
contra ou a favor da preservação do Parla-
mentarismo, vencendo a volta ao regime
Presidencialista.
O governo Goulart formulou e tentou
colocar em prática uma política econômica
planificada, sintetizada no Plano Trienal. Os
pontos mais importantes desse plano eram
a manutenção da taxa de crescimento do
produto, a redução da inflação e das desi-
gualdades regionais e a melhor distribuição
de renda. Para sensibilizar a opinião pública,
o governo fez uma campanha a favor das
reformas de base (agrária, bancária, fiscal,
administrativa) e da política externa inde-
pendente. A reforma agrária adquiriu uma
preeminência sobre as outras reformas e en-
170 controu fortes resistências em vários setores
da sociedade brasileira.
Goulart enfrentou oposição ao seu go-
verno no Congresso Nacional, principalmente
através das ações da UDN (União Democrá-
tica Nacional), que emperrou o andamento
de vários projetos enviados pelo Executivo,
além de encontrar resistências no interior das
Forças Armadas. Por adotar uma política na-
cionalista, sofreu represálias por parte dos
Estados Unidos e de outros países que desa-
provavam tal política. Vários segmentos que
se opunham ao seu governo se organizaram
para depô-lo e assumir o poder do Estado.
No dia 31 de março de 1964 João Goulart
foi deposto por um golpe militar.
As grandes manifestações contra o go-
verno de Jango ocorreram em cidades no
eixo Rio/São Paulo. A primeira manifestação,
“Marcha da Família, com Deus, Liberdade”,
foi convocada por setores conservadores e
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anticomunistas da sociedade brasileira, como
a União Cívica Feminina, Sociedade Rural Bra-
sileira, dentre outros, e foi realizada em São
Paulo, sob a liderança de D. Leonor de Bar-
ros, mulher do então governador Adhemar
de Barros, liderança política do PSP. O Ipes
(Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais) e o
Ibad (Instituto Brasileiro de Ação Democráti-
ca), criados pelos setores mais conservadores
e com apoio dos Estados Unidos, também
fizeram uma oposição ferrenha ao governo
de João Goulart.
João Goulart, por sua vez, realizou, no
dia 13 de março de 1964, um grande Comí-
cio na Central do Brasil, na cidade do Rio de
Janeiro, convocando o povo a apoiar as refor-
mas de base, propagadas pelo seu governo.
A anterior capital federal demonstrava ainda
sua vitalidade política. Nessa mesma cidade
teve lugar um motim dos marinheiros, que se
rebelaram contra as condições de trabalho a
que eram submetidos por seus superiores. Os
marinheiros rebeldes são presos e logo a se-
guir Jango manda soltá-los, provocando uma
reação crítica das Forças Armadas e, principal-
mente, dos almirantes da Marinha Brasileira.
A destituição de João Goulart estava
sendo articulada pelas Forças Armadas, com
apoio dos governadores de São Paulo, Adhe-
mar de Barros, e de Minas Gerais, Magalhães
Pinto, com a presença da CIA americana e
outros políticos como Carlos Lacerda, ex-
governador do estado do Rio de Janeiro.
Na madrugada de 31 de março de 1964
tanques do Exército ocupam o estado da Gua-
nabara e, no dia 1º de abril, a zona sul da
cidade do Rio de Janeiro também é tomada.
João Goulart, ao saber das manobras milita-
res que estavam ocorrendo nos estados de
Minas Gerais e São Paulo, viaja para Brasília,
que não oferecia segurança ao presidente, por

ser vulnerável às manobras militares. Goulart
partiu então para Porto Alegre, no estado do
Rio Grande do Sul. Logo após a sua saída de
Brasília, o presidente do Congresso, senador
Auro de Moura Andrade, do PTN (Partido
Trabalhista Nacional), opositor de Jango,
declara vaga a Presidência da República e o
acusa de deixar a nação acéfala, homologando
com essa decisão o golpe militar. Ocorreram
reações a favor do presidente, mas a então
oposição conseguiu seu feito: destituir João
Goulart da presidência do Brasil.
Durante essa crise de sucessão, Brasília
não foi palco de grandes manifestações, como
as que ocorreram no eixo RJ-SP. Ainda é uma
cidade incipiente, formada “compulsoriamen-
te” por funcionários públicos e políticos e,
naquele período, ainda sem vida e sem ra-
mificações na sociedade de grupos políticos.
Assim, seu espaço urbano não servia, ainda,
para as explosões cívicas ou manifestações
pontuais, mas o seu asséptico espaço urbano
facilitava manifestações militares. Aliás, esse
isolamento de Brasília que, paradoxalmente,
fora criada para integrar o país, atravessa a
sua história desde JK, passando por Jânio
Quadros, e torna-se um relevante fator para
a implantação dos regimes militares pós-64.
Brasília será portadora não apenas da
monumentalidade que se verifica no movi-
mento moderno desde os anos 30 e na cons-
trução das grandes obras estatais do Estado
Novo, mas, paradoxalmente, também será
solução para a difícil governabilidade do pe-
ríodo que emperrava o dia-a-dia da política.
Para Ronaldo Costa Couto, JK
[...] queria seu governo bem longe
do Rio o mais depressa possível. Sen-
sibilidade, argúcia e instinto político.
Trauma e lições do drama de Vargas,
cadernos metrópole 20
a dimensão política de brasília
consciência de vulnerabilidade, cenário
de ingovernabilidade. Precisava fugir
daquela atmosfera de agitação e gol-
pismo. E desgrudar o Brasil do litoral:
“Não é possível que cinqüenta cidadãos
na capital da República estejam a in-
quietar e a ameaçar cinqüenta milhões
de brasileiros”. (Couto, 2001, p. 20)
Essa última frase citada e dita por Juscelino
indica como o seu governo estava exposto,
no Rio de Janeiro, às crises políticas provo-
cadas por militares, partidos políticos oposi-
cionistas e grupos organizados. A mudança
da capital para o interior inabitado tornou-
se também uma estratégia de defesa contra
oposições aguerridas e tentativas interven-
cionistas ou golpistas.
171
Brasília: uma utopia
autoritária realizada
Pode-se dizer que a dimensão política de Bra-
sília exacerba-se ao se constatar que a nova
capital não apenas faz parte de um modelo de
desenvolvimento, mas também foi pensada
como um instrumento de isolamento políti-
co, um espaço protegido para o desempenho
governamental. A localização da cidade, sua
concepção arquitetônica e o plano urbanís-
tico são pistas que indicam vários tipos de
isolamento, principalmente o geopolítico.
Brasília é uma parte à parte do restante do
país. Aliás, tais características antecipam
sua funcionalidade para servir aos regimes
autoritários como os que seguem ao golpe
de 1964. Paradoxalmente, a estratégia de
transferir a capital da agitada Rio de Janeiro
para o isolado Planalto Central­ não surtiu o
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 vera chaia e miguel chaia
efeito de anteparo de golpes, como imagi-
nava Juscelino. Quatro anos depois da sua
inauguração, um golpe militar rompe com a
legalidade institucional.
Brasília aparece, então, como a utopia
antecipadora dos governos militares, pois
permitiu ampliar a centralização política,
o isolacionismo e a separação da sociedade
civil e a sociedade política no país. A nova
capital se metamorfoseou, tornando-se um
elemento­facilitador­para a ditadura militar.
Como cidade incipiente que era, não engen-
drou um espaço público vitalizado, carac-
terizando-se por ser habitada por políticos
profissionais, tecnocratas e funcionários pú-
blicos que eram incentivados de diferentes
maneiras para se transferirem para a recém-
construída capital.
Brasília é fruto da racionalidade, orga-
nização e cálculo que atravessavam a política
172 implantada no período. Seu projeto arquitetô-
nico rompe com a tradição barroca brasileira,
instaurando a ruptura da modernidade. Essa
cidade não segue a tendência da colonização
portuguesa, de fundar cidades desorganizadas
originadas pelos “semeadores”, em oposição
às cidades organizadas dos “ladrilhadores” da
colonização espanhola (Holanda, 1981).
Os governos militares ocupam gradati-
vamente a nova capital. Ronaldo Costa Couto
(2001, pp. 289-291) relata que o general
Médici (1970-1974) foi o primeiro a gover-
nar exclusivamente de Brasília, consolidando
assim a capital federal. Se os anteriores go-
vernos militares, de Castello Branco e Arthur
da Costa e Silva, não se estabeleceram na to-
talidade do tempo na cidade, os governantes
militares posteriores a Emilio Garrastazu Mé-
dici (Ernesto Geisel e João Batista Figueiredo)
assumem definitivamente a capital como sede
do governo.
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As características do autoritarismo im-
plantado no Brasil pós-1964 iriam ao encon-
tro das peculiaridades encontradas na então
incipiente cidade de Brasília: controle da mo-
bilização; pluralismo limitado e estabelecido
pelos governos militares; e poder exercido
por um líder ou um grupo político, expresso
pelos militares no poder. No caso específico
da mobilização política, pode-se afirmar que
essa mobilização é baixa, limitada, ocorrendo
uma “despolitização da massa de cidadãos”
(Linz, 1973), que são chamados à partici-
pação somente em momentos cruciais do
regime político. Esse regime não possui um
elemento utópico, tende a reduzir a política à
administração dos interesses públicos.
O primeiro presidente militar a assumir
o cargo foi o marechal Umberto Castello
Branco, chefe do Estado-Maior do Exérci-
to e que recebeu apoio dos líderes civis e
militares que atuaram no movimento para
derrubar João Goulart do poder. Ele foi elei-
to indiretamente pelo Congresso Nacional a
11 de abril de 1964, adotando as seguin-
tes decisões: cassação dos direitos políticos
de diferentes setores da oposição, inclusive
de militares simpatizantes de João Goulart;
política estrita de estabilização e desenvolvi-
mento; determinação de manter uma imagem
de “legitimidade democrática” no mandato
presidencial, defendendo um mandato fixo e
sem possibilidade de reeleição.
Castello Branco também adotou uma
política externa anticomunista, estabelecen­do
fortes vínculos com os Estados Unidos, além
de apoiar um sistema de empresa semi-livre,
apoiado e orientado por um governo cen-
tral fortalecido. Defendeu uma democracia
tutelada e enfatizou a possibilidade da ado-
ção de soluções “realistas e técnicas”. Nesse
momento, justapõem-se o intenso sentido de

ordenamento da metrópole modernista e a
racionalidade técnica-administrativa do go-
verno militar.
O Ato Institucional n. 2 aboliu o sistema
pluripartidário, instituindo o bipartidarismo,
com a criação do MDB (Movimento Demo-
crático Brasileiro), formado por políticos que
fizeram oposição ao golpe de 64, e a Arena
(Aliança Renovadora Nacional), formada por
políticos governistas. Havia, portanto, uma
vida política consentida e implantada pelo
governo militar.
Brasília era, naquele momento, palco de
manobras militares, de desfiles comemora-
tivos, mas não de manifestações populares,
proibidas pelo regime militar. Um cenário
urbano propício para as manifestações dos
fechados costumes e rituais militares.
O marechal Arthur da Costa e Silva ele-
ge-se presidente da República do Brasil em
outubro de 1966, pelo Congresso Nacional,
através da eleição indireta, pois fora suprimi-
do o direito de voto do povo brasileiro. Logo
após a sua eleição, ocorre uma reativação
da discussão política, com grupos políticos
oposicionistas se rearticulando e promovendo
manifestações contra o regime militar. A UNE
(União Nacional dos Estudantes) organiza
grandes passeatas e, no dia 28 de março de
1968, seria realizada uma manifestação no
Rio de Janeiro, e ela será reprimida por for-
ças policiais; um estudante, Edson Luís Lima
Souto, será morto no restaurante universitá-
rio Calabouço e sua morte se transformará
numa bandeira de luta contra o regime mi-
litar brasileiro. Brasília parecia separada das
dinâmicas e tumultuadas mobilizações que
ocorriam na antiga capital federal, em São
Paulo e em Minas Gerais.
O movimento operário se reorganiza e,
em abril e julho de 1968, irão ocorrer as
cadernos metrópole 20
a dimensão política de brasília
primeiras greves operárias no meio sindical
nas cidades de Contagem, em Minas Gerais,
e em Osasco, em São Paulo. Uma parcela do
movimento de esquerda se organiza e passa a
confrontar as Forças Armadas e o movimento
armado, destacando-se nessa luta as organi-
zações ALN (Aliança de Libertação Nacional),
liderada por Carlos Mariguella, VPR (Van-
guarda Popular Revolucionária), AP (Ação
Popular) e o PC do B (Partido Comunista do
Brasil), entre outras.
Por sua vez, a Igreja Católica muda sua
postura ante o golpe militar. Se antes deu
apoio à derrubada de João Goulart, após o
Concílio Vaticano II e a Conferência Geral rea-
lizada pelo Episcopado da América Latina na ci-
dade de Medellín, na Colômbia, adota a Teolo-
gia da Libertação, que vê a história e a teologia
pela ótica dos pobres e oprimidos, e assume
uma resistência ao regime militar, apoiando e
incentivando os movimentos populares. 173
O governo de Costa e Silva, após um
confronto direto com as manifestações de
vários segmentos da sociedade brasileira – e
após o caso Márcio Moreira Alves, deputado
federal do MDB que fez uma declaração con-
siderada ofensiva aos militares e que por ter
imunidade parlamentar não pode ser proces-
sado –, edita, em 13 de dezembro de 1968,
o Ato Institucional nº 5, que fechou ainda
mais o governo, ampliando o autoritarismo,
a repressão e reduzindo radicalmente o uso
do espaço público.
A democracia relativizada
De modo geral, o caso do militarismo brasi-
leiro é caracterizado como caso único, sui ge-
neris, pois, diferentemente de outros regimes
pp. 165-178 20 sem. 2008
 vera chaia e miguel chaia
autoritários instaurados na América Latina,
não possuiu características estáveis e defini-
tivas. Nesse sentido, Carlos Estevam Martins
e Sebastião Velasco e Cruz indicaram que es-
se regime autoritário possuía um alto poder
de transmutação, ocorrendo um processo de
constante reestruturação do regime, expresso
através de sucessivas alterações­em algumas­
de suas esferas (Martins e Cruz,1983), por-
tando dois aspectos aparentemente contradi-
tórios: a “durabilidade”, isto é, continuidade
de 21 anos dos militares no poder, sem pro-
mover alternância entre governo e oposição;
a “mutabilidade”, isto é, constantes transfi-
gurações promovendo ora a liberalização, ora
vigorando a repressão. O regime autoritário
brasileiro conseguiu manter-se durante todo
esse período exatamente pela capacidade de
jogar com esses dois aspectos, conseguindo
assim viabilizar por maior tempo a conser-
174 vação do poder político nas mãos do grupo
militar.
Quanto à diversidade verificada na trama
de relação entre diferentes tipos de poder,
pode-se dizer que o autoritarismo brasileiro
foi um sistema híbrido, pois atendeu aos inte-
resses do capital oligopólio, representado pe-
las empresas multinacionais, fortalecendo ao
mesmo tempo a empresa pública e ampliando
a área decisória do governo e sua capacidade
de controle sobre a sociedade civil. O Estado
brasileiro fortaleceu-se às custas da sociedade
civil, expandindo suas atividades e exercendo
seu papel disciplinador e repressor. A coe-
são interna ao poder, baseou-se então num
“pacto de dominação” com a participação de
funcionários públicos, com “burguesia de Es-
tado”, com o grande empresariado privado
e com setores das “novas classes médias”
(Cardoso, 1975). Esse pacto se alternou de
acordo com as especificidades dos governos
cadernos metrópole 20 pp. 165-178 20 sem. 2008
militares e com as políticas econômicas ado-
tadas pelos diferentes governantes.
Sustentando uma tradição política bra-
sileira de difícil equilíbrio entre os três pode-
res, no regime autoritário, o Poder Executivo
manteve a preponderância sobre o Legislativo
e o Judiciário. Intensificando tal tendência, os
militares governaram fazendo uso constante­
dos decretos-leis, além de baixarem atos ins-
titucionais e alterarem as regras do jogo elei-
toral segundo as conveniências do poder cen-
tral. Predominou, dessa forma, o casuísmo
e o controle da participação política – então
restrita a certos grupos e instituições, delimi-
tados pelos próprios governantes. Portanto,
o pluralismo foi limitado e a exclusão política
foi uma constante, reduzindo ou eliminando
os espaços políticos possíveis a oposições ou
críticos do governo.
No caso específico do Brasil, a questão
da transição começou a ser discutida nos
meados dos anos 70, com o processo de li-
beralização promovido pelo governo Geisel.
A transição era entendida, de forma geral,
como processo gradual rumo à democracia,
com permanência de traços do regime an-
terior e criando condições de confrontos e
lutas entre atores políticos diversos. Dada a
sua conceituação polêmica e a sua efetivação
histórica, por vezes, contestada como tal,
cabe perguntar: afinal, quais são as forças
desencadeadoras desses processos de transi-
ção e quando se pode afirmar que a transição
foi concluída?
O denominado processo de abertura po-
lítica coincide com a crise econômica gerada
pelo endividamento do governo anterior –
do general Emílio Garrastazu Médici – e pela
crise internacional gerada pelo aumento do
preço do barril do petróleo, associada à falên-
cia do “milagre econômico brasileiro”. Tal ce-

nário gera, conseqüentemente, desemprego
e até mesmo um estremecimento de relações
entre a burguesia nacional e a internacional,
ante o processo crescente de estatização.
Conjugado a esses fatores, destaca-se a
crise de legitimidade do próprio regime mili-
tar, tanto que, como um significativo sinal de
questionamento desse regime, compreende-
se­­­o processo eleitoral de 1974, que acabou
por se constituir em um plebiscito, em que os
governos militares foram julgados negativa-
mente. Naquela conjuntura política, o grande
vencedor foi o MDB (Movimento Democrático
Brasileiro) que se transformou, legitimamen-
te, no partido da oposição.
Também se destaca como condicionan-
te da abertura política o posicionamento de
determinados setores das Forças Armadas,
ligados ao castellismo, que optaram por pro-
mover esse processo de liberalização visando
recuperar o controle sobre as forças militares
(Stepan, 1986), uma vez que proliferavam
serviços secretos e aparatos paramilitares,
sem o consentimento do poder central. O
então presidente general Ernesto Geisel, na
verdade, preparava a saída dos militares do
poder, de forma planejada, objetivando não
prejudicar a imagem dos militares, evitando
assim o que ocorrera em processos seme-
lhantes em outros países da América Latina,
onde a imagem dos militares sairia extrema-
mente desgastada.
Associado a todos esses fatores, ainda
devem ser relevadas a organização e a pres-
são da sociedade civil brasileira sobre o regi-
me militar, o que, significativamente, também
possibilitou o aceleramento do processo de
abertura política, viabilizada com graves pro-
blemas que indicavam retrocessos e ganhos
que levavam a avanços durante o governo
do general João Batista Figueiredo, o último
cadernos metrópole 20
a dimensão política de brasília
representante dos militares no poder. E nesse
processo de formação de uma nova onda de
resistência e de crítica ao governo militar,
Brasília irá se destacar gradativamente como
espaço de manifestação popular.
Em síntese, durante a década de 1970 e
começo da de 1980, caracterizou-se o regime
autoritário brasileiro como um regime que
fortaleceu o Estado, promoveu um projeto de
desenvolvimento econômico visando favore-
cer as empresas multinacionais e a burocracia
estatal, excluiu amplos setores da sociedade,
limitou a participação política, controlou as
ações do Legislativo e Judiciário e – nesse
quadro assim configurado – pode-se indagar
ainda quais foram os traços autoritários que
permaneceram nesse processo de transição
– já que, como se assinalou anteriormente, o
processo representou avanços, mas também
manteve traços anteriores.
Deve-se avaliar as especificidades da 175
transição brasileira tendo em vista melhor
definir a transição política. Embora o país te-
nha passado de um governo militar para um
governo civil, com a eleição indireta da chapa
Tancredo Neves/José Sarney, observou-se que
a presença dos militares no governo Sarney
foi uma constante. Esse grupo preservou suas
prerrogativas (Stepan, 1988) e se manteve
no novo contexto político da democratização.
Isso se tornou possível porque os militares
controlaram todo o processo de transição,
negociando, regulando e alterando as regras
do jogo político, uma constante preocupação
de manter as rédeas desse processo tornado
“lento, gradual e seguro”.
Um outro aspecto que ainda caracteri-
zou essa transição diz respeito à presença
de atores marcadamente autoritários que se
transmutaram em democráticos. Ou seja, o
processo de democratização teve à sua frente
pp. 165-178 20 sem. 2008
 vera chaia e miguel chaia
atores que vivenciaram todas as vantagens
que o poder propiciou e, como camaleões,
eles se adaptaram às novas circunstâncias e
se incorporaram ao sistema político. Isso im-
plicou a preservação e ampliação de práticas
políticas perversas, como a clientelística, o
nepotismo, a corrupção, a manipulação e a
apropriação da “coisa pública”.
A cidade como espaço
de novas tensões
Brasília torna-se cada vez mais um lócus
significativo dos debates e ações políticas, à
medida que o processo de transição avançava.
A cidade ia se constituindo numa efetiva ca-
pital federal, ao abrir seu espaço para novas
forças institucionais e também por alargar-
176 se, repercutindo em diferentes pontos das
instituições e territórios do país. Se, anterior-
mente, a nova capital ampliou e facilitou os
fluxos políticos baseados nos interesses dos
governantes, a partir do momento em que
a democracia se consolida no país, a cidade
passará a receber novos sujeitos históricos
que passam a atuar no território urbano das
ruas e praças de Brasília. Centro de chegada
de caravanas, local de manifestações das mais
diferentes ordens e até zona de expressão
cadernos metrópole 20 pp. 165-178 20 sem. 2008
de repúdios individuais, a cidade adequa-se
aos novos tempos e, agora, facilita também
a expressão política que se origina nos movi-
mentos sociais. E, assim, ela continua guar-
dando as tensões agônicas que se produzem
e reproduzem ao se considerarem os jogos
de forças e interesses que se originam no
interior dos gabinetes e aqueles que se ma-
nifestam nas ruas.
Em 1984, com a “Campanha pelas Di-
retas Já”, Brasília alcança um novo patamar
de uso do espaço público urbano, pelas mani-
festações populares que acontecem em todas
as grandes cidades e, de forma significativa,
na capital federal. Essa dinâmica de ocupa-
ção do espaço público amplia-se a partir da
autonomia política formal que a cidade ob-
tém pelo Artigo 18 da Constituição Federal
de 1988, que dá o direito à população pa-
ra a escolha direta de seus representantes.
Brasília, a capital federal, iniciou então um
movimento de aproximação com o restante
do país. Com a transição política, nos anos
70 e a instauração plena da democracia, a
partir dos anos 80, Brasília abre-se para a
política nacional e torna-se uma referência
para se medir a consciência cívica do país. Seu
território torna-se um espaço aberto para as
mais diferentes manifestações da sociedade
brasileira, mobilizada por diferentes idéias,
projetos e agentes políticos.
 a dimensão política de brasília

Vera Chaia
Graduada em Ciências Sociais pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Doutora em
Ciência Política pela Universidade de São Paulo. Professora do Programa de Estudos Pós-
Graduados em Ciências Sociais e do Departamento de Política da Faculdade de Ciências Sociais
e Coordenadora e Pesquisadora do Núcleo de Estudos em Arte, Mídia e Política – Neamp, da
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Pesquisadora do CNPq (São Paulo, Brasil).
vmchaia@pucsp.br

Miguel Chaia
Graduado em Ciências Sociais pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Doutor em
Sociologia pela Universidade de São Paulo. Professor do Programa de Estudos Pós-Graduados
em Ciências Sociais e do Departamento de Política da Faculdade de Ciências Sociais e Coorde-
nador e Pesquisador do Núcleo de Estudos em Arte, Mídia e Política – Neamp, da Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo (São Paulo, Brasil).
mwchaia@pucsp.br

Nota
(1) Tal medida no governo Getúlio Vargas permitiu que Juscelino acelerasse a mudança da ca-
pital do Rio de Janeiro para Brasília
177

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Recebido em mar/2008
Aprovado em jun/2008

cadernos metrópole 20 pp. 165-178 20 sem. 2008

 Território e experiência imigratória:
os refugiados em São Paulo
no pós-Segunda Guerra Mundial
Maria do Rosário Rolfsen Salles

Resumo
O artigo resultou de pesquisa realizada junto
ao Memorial do Imigrante, SP, cujo objetivo
foi a construção de um banco de dados sobre
a entrada de imigrantes refugiados em São
Paulo, no pós-Segunda Guerra Mundial, entre
1947 e 1951. Trabalhou-se com uma amostra
de pouco mais de 10%, de um total de mais
de 5.000 fichas. Considerou-se a inserção dos
imigrantes nas ocupações industriais e nas em-
presas empregadoras do período, a localização
no território dessas empresas e residências,
com o objetivo de entender as formas de agru-
pamento de cada uma das nacionalidades que
compõem o grupo de imigrantes provenientes
da Europa do Leste e que se encontravam em
campos de refugiados. Os resultados revelam
uma faceta da história urbana da imigração em
São Paulo.
Palavras-chave: São Paulo; bairros; indús-
tria; imigrantes; refugiados.
Abstract
This article is the result of a research study
carried out at the Immigrant’s Memorial of
São Paulo. It aimed at the construction of a
database about the entrance of refugees in São
Paulo after the Second World War, between
1947 and 1951. We worked with a sample of
10% of a total of more than 5,000 forms. We
considered the immigrants’ insertion in industrial
occupations and in employing companies, as
well as the location in the territory of those
companies and residences, with the objective
of understanding the forms of agglutination of
each nationality that composed those groups
of immigrants, which originated from Eastern
Europe and were in refugee camps. The results
can help to understand the urban history and
the development of working class districts in
São Paulo.
Keywords: São Paulo; districts; industry;
immigrants; refugees.

cadernos metrópole 20 pp. 179-196 20 sem. 2008

 maria do rosário rolfsen salles
Introdução
O objetivo do presente trabalho é apresen-
tar alguns resultados decorrentes de pes-
quisa realizada com documentação presente
no Memorial do Imigrante, SP, que se ateve
aos anos de 1947 a 1951, especialmente
os anos de 1947, 48 e 49, que constituem
aqueles em que se deram as maiores entra-
das de imigrantes conhecidos como refugia-
dos ou deslocados de guerra no Brasil. No
presente trabalho, optou-se por focalizar
uma amostra de 10% do total de entradas
em São Paulo, que totaliza pouco mais que
5.000 imigrantes, considerando-se que as
fichas de entrada eram preenchidas em no-
me do imigrante, mas incluem dados sobre
toda a família. Uma descrição do perfil desse
grupo foi feita em trabalho anterior, publi-
cado na revista Studi Emigrazione (Salles,
180
2004). No presente trabalho, procurou-se
identificar a localização das diferentes nacio-
nalidades que compõem o grupo, na cidade
de São Paulo e as razões que determinaram
as escolhas dos bairros.
A cidade de São Paulo
e o seu desenvolvimento
até a década de 1940
A cidade que os imigrantes encontrariam no
final da década de 1940 era, evidentemen-
te, bastante diferente da metrópole de ho-
je. Como se sabe, São Paulo se desenvolveu
muito rapidamente a partir do seu núcleo
inicial, desde finais do século XIX. Embora,
em 1890, já apareçam arruados os bairros
da Bela Vista, Vila Buarque, Santa Cecília e
cadernos metrópole 20 pp. 179-196 20 sem. 2008
a área entre a Luz e o Brás e parte do Bom
Retiro, o que caracteriza a evolução urba-
na da cidade até 1900 é que ela se dá de
maneira pouco compacta e já apresenta um
“surto industrial” significativo. A cidade que,
em 1890, conta com 64.939 habitantes,
passa para 239.820 em 1900, quase qua-
druplicando (Langenbuch, 1976). É uma fa-
se em que esse aumento se deve, em grande
parte, à imigração subsidiada, especialmente
à imigração italiana.
Esse período caracteriza-se por arrua-
mentos isolados, completamente separados
da cidade propriamente dita. Caracteriza-se
também pela absorção quase total do cintu-
rão das chácaras. A parte arruada vai da Vár-
zea do Tietê, Barra Funda, Belenzinho, até
a Quarta Parada, Mooca, Vila Deodoro, Acli-
mação, Paraíso, Santa Cecília, Vila América e
Higienópolis. Além desses bairros, Vila Ma-
riana, Vila Clementino e Perdizes aparecem,
então, como apêndices desse bloco mais
compacto. Pinheiros, antigo aldeamento in-
dígena, e a antiga Freguesia do Ó aparecem
como loteamentos com arruamentos bastan-
te amplos, o que denota a expansão da cidade
e a tendência do desdobramento do espaço
urbano. O transporte urbano já estava relati-
vamente desenvolvido desde finais do século,
primeiro com os bondes “a tração animal”
(cuja primeira linha se inaugura em 1872,
ligando o Centro à Estação da Luz), depois
com o bonde elétrico (depois de 1900), in-
terligava o espaço urbano com o auxilio da
malha ferroviária do estado, a qual, em par-
te, penetrava na cidade interligando a ativi-
dade cafeeira e o desenvolvimento urbano da
cidade. O bonde elétrico facilita a expansão
difusa do espaço urbano, estendendo suas li-
nhas aos bairros mais afastados e a regiões
ainda não urbanizadas (ibid.).
 território e experiência imigratória: os refugiados em são paulo no pós-segunda guerra mundial
Os bairros são relativamente isolados,
mesmo no período posterior a 1900, o que
se acentua com a implantação dos núcleos
coloniais nos arredores da cidade. Os núcleos­
coloniais se caracterizam pela entrada de
imigrantes estrangeiros, na época, italianos.
Eles auxiliam na reorganização espacial, que
se traduzia numa maior valorização do cha-
mado cinturão caipira. As ferrovias, que já
existiam desde o período anterior, demons-
trando atrair as indústrias, continuam­ a
desempenhar importante papel como pola-
rizadoras da industrialização e de formação
de bairros e conferem às faixas servidas por
elas uma “vocação suburbana” que se man-
teria posteriormente. Exemplos bastante
significativos são a Ferrovia Santos-Jundiaí,
notadamente o trecho da Mooca-Barra Fun-
da e a Sorocabana, entre a Estação Central e
a Barra Funda, onde as indústrias adensam.
Depois de 1900, dá-se o crescimento das
áreas afastadas das ferrovias, como é o caso
de Itapecerica e Embu. Cotia e Guarulhos já
eram municípios atingidos pela ferrovia du-
rante o período.1
Segundo Langenbuch, de 1915 a
1940, verifica-se a expansão propriamen-
te urbana de São Paulo, o início da metro-
polização. Segundo o mesmo autor, se no
período de 1900 a 1920 houve um cresci-
mento de 141% na população, entre 1920
e 1940, há um crescimento de 124% que,
embora seja relativamente menor, é maior
em termos absolutos. Em 1920, a cida-
de contava com 579.033 habitantes e, em
1940, com 1.294.223. Embora continue
a tendência anterior de um certo isolamen-
to dos bairros, já há um esboço de arrua-
mento entre vários deles, como Pinheiros e
Consolação; entre Perdizes e a Lapa, nasce
a Vila Pompéia e a Vila Romana; o espaço
cadernos metrópole 20
entre a Lapa e a Vila Leopoldina é ocupado
por novos loteamentos e algumas áreas vizi-
nhas ao bloco central são também arruadas:
Pacaembu,­Jardim América, Jardim Europa,
J. Paulista, Alto da Mooca. Todos, segundo
Langenbuch,­são mais ou menos desprovidos
de edificações, permanecendo uma tendên-
cia do perío­do anterior, que é a especula­
ção imobiliária. Entretanto, esboçam-se
novas tendências, entre as quais a ocupação
de trechos de várzea com loteamentos re-
sidenciais. A isso se chama “surgimento do
cinturão de loteamentos residenciais subur-
banos”. Surgem os “Bairros Jardins”, des-
tinados às classes abastadas, há uma valo-
rização do Setor Oeste da cidade, o ônibus
surge como novo veículo de transporte co-
letivo, com 35 linhas municipais em 1935;
persiste, em 1940, a pequena densidade de
ocupação urbana da porção mais externa da
cidade, o que denota a especulação imobiliá­ 181
ria desenfreada em que os terrenos se vêem
artificialmente valorizados. Há, segundo o
autor citado, um grande impulso gerador
de subúrbios residenciais que se originou
da ampliação do parque industrial na faixa
de várzeas e terrenos fluviais, onde se ve-
rificará a maior concentração de imigrantes
a partir de meados dos anos 40, conforme
dados da pesquisa com os imigrantes entra-
dos no pós-segunda guerra.
O Mapa Sara Brasil, de 1930, mostra
o colar quase contínuo de indústrias que
se estabelecem entre a Lapa e o Ipiranga.
Como dissemos no início, essa implantação
convidava os operários a se estabelecerem
em torno das estações ferroviárias fora da
cidade, onde os terrenos e os aluguéis eram
mais baixos. Essa função residencial dos
subúrbios, com bem mostra Langenbuch,
também se caracterizou pela implantação de
pp. 179-196 20 sem. 2008
 maria do rosário rolfsen salles
populações­ estrangeiras em terrenos cam-
pestres da zona suburbana, como é o caso
dos anglo-saxônicos e alemães que se insta-
laram no Brooklyn e no Tremembé, atraindo
posteriormente outros imigrantes nórdicos.
No conjunto, a maioria dos bairros foi
comandada pela ferrovia e pela implantação
industrial e operária que orientou a expan-
são suburbana. Nesse processo aparecem:
São Bernardo, Santo André, São Caetano,
como “zona industrial paulistana”, que, na
década de 1940, são bairros bastante signi-
ficativos na concentração dos imigrantes do
período estudado, sem considerar as eman-
cipações posteriores de alguns dos bairros
e sua transformação em municípios, como
Santo André, São Caetano e São Bernardo.
De acordo com Langenbuch, há uma
outra tendência do período, que é o desen-
volvimento do meio rural circundante, e que
182 de certa forma também tem a ver com os
imigrantes, desenvolvendo-se com equipa-
mento hidráulico e hidroelétrico da cidade;
desenvolvimento de uma recreação campes-
tre e de uma agricultura comercial visando
a cidade, com a produção de frutas e hor-
taliças num cinturão verde desenvolvido em
grande parte pelos japoneses. Os japoneses
formam o terceiro grupo estrangeiro a se
fixar em São Paulo visando o meio rural, co-
mo haviam feito os italianos e os alemães.
Com a implantação de Cotia, em 1913, eles
desenvolveram a agricultura de tipo subur-
bano que abastecia a cidade, fenômeno que
acompanhou a crescente industrialização e
urbanização da metrópole paulista e o de-
senvolvimento de suas cidades-satélite e o
conseqüente aumento da demanda de abas-
tecimento que a expansão exigia.
A década de 1940, dessa maneira,­ é
um marco no processo da grande me­t ro­
cadernos metrópole 20 pp. 179-196 20 sem. 2008
polização­ recente que se desenvolveria­ a
partir daí. A cidade de São Paulo que os
imigrantes desembarcados na Hospedaria
de Campo Limpo encontraram era já, ao
mesmo tempo, bastante complexa, mas
também cheia de oportunidades. Ela era
uma cidade tradicionalmente receptora de
imigrantes e esses, de maneiras diferentes,
encontravam identidades e se mesclavam à
vida da cidade na sua tendência há muito
esboçada à industrialização.
A inserção dos imigrantes
e a constituição dos
bairros na década de 1940
Os imigrantes entrados na década de 1940
participaram da formação dos bairros, não
no sentido da formação de quistos, mas evi-
denciavam uma certa aglutinação, como se
observará nos dados apresentados nas Ta-
belas a seguir.
Inicialmente, a Tabela 1 apresenta da-
dos sobre os imigrantes entrados nos anos
de 1947, 48 e 49, segundo as principais na-
cionalidades.
A participação dos imigrantes das di-
versas nacionalidades, que são o nosso ob-
jeto de estudo nesse contexto de evolução
urbana, não é muito “visível”, nem numeri-
camente muito expressiva, como se verifica
pela Tabela 1. A maior parte das entradas
se deu através da International Refuges Or-
ganization (IRO), entre os anos de 1947,
48 e 49. Entretanto, são de fundamental
importância num “nicho” bastante significa-
tivo de ocupa­ções e na própria constituição
urbana da cidade de São Paulo, dadas as
 território e experiência imigratória: os refugiados em são paulo no pós-segunda guerra mundial

Tabela 1 – Deslocados de guerra (DPs) matriculados na Hospedaria de Campo Limpo

durante o triênio 1947, 1948 e 1949, segundo a nacionalidade.

1947 1948 1949 Total

Nacionalidades
nºs % nºs % nºs % nºs %
Poloneses 923 35,78 1.024 26,82 1.282 26,21 3.229 28,60
Ucranianos 439 17,02 517 13,54 430 8,79 1.386 12,27
Húngaros 11 0,42 267 6,99 595 12,16 873 7,73
Baltas 363 14,07 234 6,13 420 8,58 1.017 9,01
Russos 141 5,46 391 10,24 323 6,60 855 7,57
Iugoslavos 58 2,24 402 10,53 338 6,91 798 7,07
Tchecos 13 0,50 84 2,20 176 3,59 273 2,41
Outras 187 7,25 636 16,66 944 19,3 1.767 15,65
Apátridas 444 17,21 236 6,18 187 3,82 867 7,68
Sem informação – – 26 0,68 196 4,00 222 1,96
Total 2.579 100,0 3.817 100,0 4.891 100,0 11.287 100,0

Fonte: Boletim do Departamento de Imigração e Colonização, n. 5, dezembro de 1950.

características­ gerais da sua evolução, como
“mão-de-obra qualificada” e, especialmente,
a formação dos bairros industriais.
Embora seja um fato mais ou menos
aceite, que não há formação de quistos ou
bairros étnicos em São Paulo, como é o caso
de Nova York, por exemplo, podemos dizer
que há evidentes concentrações étnicas. Tal-
vez a não visibilidade desse grupo de nacio-
nalidades na cidade de São Paulo e no inte-
rior se deva exatamente ao fato de que se
tratam de grupos menos expressivos nume-
ricamente. A localização desses imigrantes
na cidade de São Paulo evidencia aglomera-
ções que nos ajudam a entender as aproxi-
mações a determinados grupos, como os de
mesma nacionalidade ou religiosos. A locali-
zação também é determinada pela oferta de
oportunidade de trabalho.
A concentração/dispersão dos imigran-
tes pelos bairros na cidade de São Paulo
aponta caminhos percorridos nas primeiras 183
fases, em que a busca de empregos era de-
terminante. Há diferenças entre a concen-
tração das empresas e das residências, que
talvez se deva ao processo descrito ante-
riormente, em que à tendência de concen-
tração industrial se soma a busca dos locais
em que os aluguéis ou os terrenos eram
mais baratos.
De uma maneira geral, também as pro-
fissões declaradas no passaporte no momen-
to da chegada a São Paulo determinaram as
oportunidades de trabalho na chegada dos
imigrantes, mas indicam algumas diferenças
entre as efetivamente desempenhadas no
primeiro emprego.
Ou seja, se havia 71% dos imigrantes
classificados como operários qualificados,
21%, como técnicos e profissionais de ní-
vel médio e superior e 9% como serviços
e ocupações não qualificadas, os empregos

cadernos metrópole 20 pp. 179-196 20 sem. 2008

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Tabela 2 – Ocupações desempenhadas pelos imigrantes no 1º emprego,

segundo as nacionalidades

Téc. e profis. – Serviços e

Operários
nível médio e ocupações não Total
Nacionalidades qualificados
superior qualificadas
nºs % nºs % nºs % nºs %
Poloneses 111 33,3 9 18,4 8 22,2 128 30,62
Ucranianos 49 14,7 1 2,0 2 5,6 52 12,44
Húngaros 25 7,5 10 20,4 3 8,3 38 9,09
Baltas 26 7,8 9 18,4 4 11,1 39 9,33
Russos 31 9,3 5 10,2 3 8,3 39 9,33
Iugoslavos 29 8,7 2 4,1 3 8,3 34 8,13
Tchecos 14 4,2 3 6,1 5 13,9 22 5,26
Outras 11 3,3 4 8,2 2 5,6 17 4,07
Apátridas 24 7,2 5 10,2 2 5,6 31 7,42
Sem informação 13 3,9 1 2,0 4 11,1 18 4,31
184
Total 333 100 49 100 36 100 418 100
Fonte: Listas de Desembarque – Hospedaria de Campo Limpo – Memorial do Imigrante, São Paulo.

Tabela 3 – Profissão declarada e ocupação desempenhada no 1º emprego

Serviços e
Operários Téc. Prof. Nível
ocupações Total
qualificados médio e superior
não qualificadas
Passaporte 71,0% 20,6% 9,1% 100%
1º emprego 79,6% 11,7% 8,6% 100%

Fonte: Listas de desembarque, Memorial do Imigrante, SP.

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 território e experiência imigratória: os refugiados em são paulo no pós-segunda guerra mundial
efetivamente­ conseguidos nos primeiros
contratos em São Paulo indicam um aumen-
to daqueles classificados como operários
qualificados para quase 80%, ao passo que
os classificados como técnicos de nível médio
e superior caem para 11,5%, enquanto que
os serviços se mantêm, praticamente. Esse
dado é significativo, na medida em que in-
dica um primeiro ajuste das qualificações ao
mercado de trabalho e salários ao chegar,
de acordo com as condições paulistas.
Uma análise das ocupações que com-
põem cada uma dessas categorias profissio-
nais ajuda também a compreender o leque de
opções que eram oferecidas aos imigrantes.­
Um quadro demonstrativo das principais
profissões, oferecido pelo Departamento de
Imigração e Colonização à época, evidenciam
semelhanças entre as profis­sões encontradas
na pesquisa (profissões de­sempenhadas pe-
los “Displaced persons” – Dps, RIC n. 1950).­
Os operários qualificados referiam-se a
ocupa­ções especializadas na indústria metal-
mecânica como automecânicos, eletricistas,
ferramenteiros, ajustadores, montadores,
serralheiros, torneiros-mecânicos, etc., assim
como soldadores, vidreiros, ferreiros, enca-
nadores, carpinteiros, marceneiros, etc., que
refletiam bem o estágio de desenvolvimento
da indústria paulista na época, ou seja, uma
indústria a caminho da industrialização pesa-
da que caracterizaria o desenvolvimentismo
da época JK com a implantação da indústria
automobilística na década seguinte.
Na medida do possível, acompanhou-se
os depoimentos orais colhidos pela Profa.
Sonia M. de Freitas e disponíveis junto ao
Arquivo da Biblioteca do Memorial do Imi-
grante, bem como realizaram-se entrevis-
tas com alguns membros significativos das
nacionalidades imigrantes presentes no pe-
cadernos metrópole 20
ríodo examinado. Assim, foi possível acom-
panhar, através das mudanças de emprego,
as trajetórias ascendentes desses primeiros
técnicos qualificados que compunham o gru-
po. Além disso, as ocupações de nível mé-
dio e superior já envolviam, desde o início,
cargos como engenheiros, assistentes de
várias ordens, calculistas, administradores,
químicos, especialistas em hidráulica, em
laticínios, embutidos, papéis, gráfica, rádio,
elevadores, professores, etc.
Uma análise da distribuição das ocupa-
ções entre nacionais e estrangeiros poderia
mostrar em que medida os estrangeiros
realmente ocupavam os postos mais quali-
ficados. No entanto, isso demandaria outro
tipo de fontes. De qualquer maneira, é bom
lembrar que estávamos sob a legislação dos
chamados 2/3 (dezembro de 1930), que
visava proteger o trabalhador nacional, o
que provocou muitas nacionalizações, con- 185
forme pudemos verificar nos depoimentos
e nas anotações das fichas preenchidas no
momento da chegada. A julgar, entretanto,
pelas justificativas dos defensores da imigra-
ção contidas nos artigos da revista Imigra-
ção e Colonização analisados em trabalho de
2007 (Salles, 2007), os estrangeiros eram
muito bem-vindos quando se tratava de de-
sempenhar tarefas que exigiam qualificação.
Dessa maneira, as empresas empre-
gadoras nesse momento, muitas das quais
já colocavam as suas necessidades junto às
autoridades e à Hospedaria, de modo que
boa parte já chegava com um contrato de
trabalho,­ eram empresas de médio e gran-
de porte, como frigoríficos, construtoras,
firmas de engenharia, mecânica, de auto-
peças, de produtos alimentícios, de tecidos
e estamparia, de motores, como a montado-
ra da General Motors, indústria de couros,
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Tabela 4 – Distribuição dos imigrantes pelas zonas da cidade de São Paulo,

segundo as nacionalidades – Empresas

Outras
Centro Norte Sul Leste Oeste Total
regiões
Nacionalidades
nº % nº % nº % nº % nº % nº % nº %

Poloneses 22 20,0 1 5,3 18 36,0 8 25,8 19 39,6 19 40,4 87 28,5

Ucranianos 5 4,5 2 10,5 4 8,0 7 22,6 6 12,5 12 25,5 36 11,8

Húngaros 10 9,1 4 21,1 2 4,0 4 12,9 6 12,5 3 6,4 29 9,51

Baltas 17 15,5 3 15,8 5 10,0 3 9,7 4 8,3 3 6,4 35 11,4

Russos 12 10,9 2 10,5 5 6,0 0 0 2 4,2 2 4,3 23 7,54

Iugoslavos 10 9,1 3 15,8 3 4,0 5 16,1 3 6,3 2 4,3 26 8,52

Tchecos 11 10,0 1 5,3 2 8,0 2 6,5 3 6,3 2 4,3 21 6,89

Outras 5 4,5 1 5,3 4 8,0 2 6,5 1 2,1 0 0 13 4,26

Apátridas 13 13,0 1 5,3 4 6,0 0 0 3 6,3 2 4,3 23 7,54

Sem informação 5 4,5 1 5,3 3 9,8 0 0 1 2,1 2 4,3 12 3,93

Total 110 100 19 100 50 100 31 100 48 100 47 100 305 100

Fonte: Listas de Desembarque – Hospedaria de Campo Limpo – Memorial do Imigrante.

186 mineração, etc. Entre as empresas, estão
relacionados nomes, muitos dos quais es-
trangeiros, como a Swift, a Armour, a Ge-
neral Motors, a Firestone, ou pertencentes
a imigrantes como as Indústrias Reunidas F.
Matarazzo, a Fichet Schwartz e Hautmont,
a Fiação de tecidos e estamparia Ipiranga
Jafet, etc.
A Tabela 4 fornece uma idéia da dis-
tribuição dos imigrantes pelas empresas, se-
gundo diferentes regiões da cidade de São
Paulo.
Como se verificou pela análise efetuada
por Langenbuch sobre a estruturação dos
bairros naquele momento, há uma nítida­
concentração em bairros industriais que
compõem o Centro, a Zona Sul, Leste e Oes-
te, que são zonas de expansão industrial na
década de 1940, sobretudo as regiões Oeste
em expansão, a Água Branca, a Lapa, Vila
Romana, Vila Anastácio, Osasco; Sul/ Leste,
sobretudo Mooca, Belenzinho, Ipiranga, Ta-
tuapé, Vila Bela, Vila Zelina, Vila Prudente,
São Caetano, Santo André, São Bernardo,
etc. De uma maneira geral, os poloneses se
encontram em maior número, na Zona Oes-
te (39,6%), Sul (36%) e Centro (20%). Os
ucranianos, mais concentrados em São Cae-
tano, encontram-se em 22,6% na Zona Les-
te, depois Oeste (12,5%), Norte (10,5%),
Sul (8%), Centro (4,5%). Para os húngaros,
há uma maior concentração em empresas da
Zona Norte (21,1%), Leste (12,9%), Oeste
(12,5) e menor no Centro (9,1%). Os baltas
e os russos se concentram mais em empre-
sas localizadas no Centro e Zona Norte.
Com relação aos locais de residência,
há diferenças interessantes no que se refe­
re­ à concentração e que nos auxiliam na
compreen­são dos caminhos seguidos pelos
grupos em São Paulo. As escolhas, como
dissemos, do local de moradia, dependiam,

cadernos metrópole 20 pp. 179-196 20 sem. 2008

 território e experiência imigratória: os refugiados em são paulo no pós-segunda guerra mundial

Tabela 5 – Distribuição dos “deslocados de guerra” pelas zonas urbanas

do município de São Paulo, segundo as nacionalidades – Residência

Outras
Nacionalidades Centro Norte Sul Leste Oeste Total
regiões

nº % nº % nº % nº % nº % nº % nº %

Poloneses 8 14,8 4 19,0 38 35,5 22 28,9 36 38,7 16 38,1 124 31,5

Ucranianos 0 0 1 4,8 11 10,3 12 15,8 12 12,9 7 16,7 43 10,9

Húngaros 8 14,8 2 9,5 7 6,5 5 6,6 13 14,0 5 11,9 40 10,1

Baltas 10 18,5 2 9,5 8 7,5 6 7,9 5 5,4 6 14,3 37 9,41

Russos 0 0 3 14,3 8 7,5 13 17,1 5 5,4 2 4,8 31 7,89

Iugoslavos 4 7,4 2 9,5 14 13,1 4 5,3 8 8,6 1 2,4 33 8,4

Tchecos 12 22,2 1 4,8 3 2,8 1 1,3 5 5,4 0 0 22 5,6

Outras 3 5,6 3 14,3 5 4,7 1 1,3 2 2,2 1 2,4 15 3,82

Apátridas 3 5,6 2 9,5 9 8,4 8 10,5 4 4,3 3 7,1 29 7,38

Sem informação 6 11,1 1 4,8 4 3,7 4 5,3 3 3,2 1 2,4 19 4,83

Total 54 100 21 100 107 100 76 100 93 100 42 100 393 100

Fonte: Listas de Desembarque – Hospedaria de Campo Limpo – Memorial do Imigrante.

é claro, em grande medida, das oportunida-
des de emprego e de salário e se deveram
também, em grande parte, às oportunidades
oferecidas pelo mercado imobiliário em São
Paulo, à formação dos bairros residenciais,
etc. No entanto, dada a residência anterior
das mesmas nacionalidades em São Paulo,
as opções são bastante reveladoras das re-
lações que então se estabeleceram em São
Paulo.
Os mecanismos de adaptação a São
Paulo, tanto para os imigrantes que ha-
viam chegado pela IRO, quanto para aque-
les que vieram através de cartas de chama-
da de parentes ou amigos, eram bastante
semelhantes.­ Em ambos os casos, além do
emprego, a primeira providência a tomar
era a moradia. Nos primeiros tempos, fica-
vam em casa de parentes ou amigos, até o
primeiro salário permitir o aluguel de uma
casa. Em alguns casos, a empresa que con-
tratava fornecia a moradia ou moravam no 187
emprego, em casos de serviços domésticos.
Quando se tratava, porém, de aluguel, a es-
colha se dava pelos bairros mais próximos
ao trabalho e aos parentes e conterrâneos.
No entanto, essa aproximação também era
bastante reveladora do processo de adap-
tação dos imigrantes; havia aglutinação por
nacionalidade, mas a filiação religiosa ou po-
lítica também determinava a aglutinação.
Entre os poloneses, por exemplo,
os católicos e os judeus formavam grupos
distintos. O Sr. Zdzislaw (entrevistado por
Freitas, 1994-), por exemplo, polonês, ca-
tólico, mecânico de profissão e cuja primeira
ocupação foi numa indústria automobilísti-
ca, chegou bastante jovem, com a família,
e escolheu a Vila Zelina, por razões de pa-
rentesco e de vizinhança com outros conter-
râneos já residentes no bairro. Era prove-
niente de uma família de agricultores, cujo

cadernos metrópole 20 pp. 179-196 20 sem. 2008

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pai era proprietário de um moinho na região
de Chelm, lugarejo a Leste da Polônia, a 40
km da fronteira russa, rica em grãos, trigo,
centeio, batata e beterraba para produção
de açúcar. Sua história é semelhante, em
muitos pontos, à dos judeus poloneses, no
entanto, há diferenças bastante marcantes,
já na própria Europa. A família perde a pro-
priedade quando a Polônia é invadida por
russos e alemães durante a guerra. Nessa
ocasião já existia a United Nations Refuges­
Rehabilitalion Association (UNRRA) e a fa-
mília pôde se refugiar no campo de refu-
giados na Alemanha, ainda em 1943. Ali o
entrevistado teve oportunidade de estudar
mecânica e tornou-se técnico em mecâni-
ca. No final da guerra, a família trabalhava
numa fábrica de blocos de concreto. Com a
criação dos campos de refugiados por na-
cionalidades, pela UNRRA, lá ficaram até
188 1949, período em que freqüentou a escola,
o ginásio e a escola técnica. O pai, com o
auxílio da UNRRA­e da Cruz Vermelha, arru-
mou trabalho, mas como não queriam voltar
à Polônia, onde haviam sido expropriados,
optaram pela emigração. Várias possibilida-
des se apresentavam além do Brasil: Cana-
dá, Austrália, EUA e Argentina. Dizia que os
solteiros podiam ir para o Canadá, a família
poderia ter ido para os EUA, mas ele tinha
20 anos e teria que fazer o serviço militar e
havia a guerra da Coréia. Pretendiam então
ir para a Argentina, onde tinham parentes.
Subitamente, entretanto, a Argentina fe-
chou a imigração. Como tinham parentes
também em São Paulo, vieram para o Brasil.
Chegaram na Ilha das Flores onde permane-
ceram até surgir a oportunidade de trabalho
em São Paulo, onde ficaram duas semanas
na Hospedaria. O relato da viagem é de que
havia muitas outras nacionalidades do Leste
cadernos metrópole 20 pp. 179-196 20 sem. 2008
europeu, pessoas de quem ficaram amigas
depois. A primeira moradia em São Paulo
foi na Vila Zelina, onde já se encontravam
os poloneses residentes em São Paulo, além
de outras nacionalidades do Leste europeu.
Imediatamente se filiaram à Sociedade Po-
lonesa Joseph Pilsudski, marechal libertador
da Polônia em 1918. O pai conseguiu em-
prego no Moinho Gambá, na Borges de Fi-
gueiredo. Para o entrevistado, que era espe-
cializado em mecânica, o primeiro emprego
foi na Mecânica Nacional, fábrica de tornos
mecânicos do Grupo Matarazzo, passando
depois para a Usina de Aços Villares em São
Caetano. No segundo emprego, o salário su-
biu 50% em relação ao primeiro. Da Villares
passou para a Vemag, indústria automobi-
lística, e de lá para a Mercedes, sempre se
aperfeiçoando na profissão (o que dá uma
idéia das várias trajetórias semelhantes de
técnicos especializados e com qualificação).
Casou-se e foi morar no bairro do Paraíso
com os sogros. A relação com a colônia se
dá através da Sociedade Polonesa, que fica
ao lado da Estação Armênia do Metrô, onde
os poloneses se reúnem todos os sábados
e domingos, e da Igreja, a Capela Polone-
sa, Nossa Senhora Auxiliadora, com missa
em polonês e localizada no bairro do Bom
Retiro. Pratica o escotismo juntamente com
amigos poloneses. A língua é falada em casa,
ao lado do português – até os netos sabem
polonês. Lêem jornais escritos em polonês, o
Ziarna I Zlosy (Espiga), dirigido por padres
e também o Stepien, dirigido por salesianos
naturalizados brasileiros.
Além disso, a trajetória de um judeu
polonês é um pouco diferente: o Sr Abraão
(Freitas, 1994-), judeu polonês, cujo pai
pertencia a um grupo de resistência na Po-
lônia e conseguiu se refugiar na Itália, teve
 território e experiência imigratória: os refugiados em são paulo no pós-segunda guerra mundial
a mãe aprisionada num campo de concen-
tração para mulheres, tendo sido resgatada
apenas depois da guerra. Uma vez tendo se
decidido pelo Brasil porque a mãe foi incen-
tivada por um irmão, além de terem tido
auxílio internacional e da Hebrew Interna-
tional Association (HIAS) vieram para São
Paulo onde foram acolhidos pela comunida-
de judaica; primeiro foram morar no bair-
ro de Santana e depois no Bom Retiro. A
comunidade promovia eventos para ajudá-
los e integrá-los. O pai, que era comerciante
antes da guerra, começou como mascate de
roupas, logo conseguiu comprar uma ca-
sa própria no Bom Retiro. O entrevistado
estudou no Colégio Renascença e estudou
depois na PUC. Começou a trabalhar no
Renascença como auxiliar de limpeza, ainda
criança, depois passou a inspetor de alunos.
Secretário, Vice-Diretor e Diretor da Esco-
la. Conta que os demais alunos eram judeus
poloneses, alemães, russos, lituanos, além
de espanhóis e portugueses.
Dessa forma, parece que a colônia
identificada com o idioma e a cultura po-
lonesa, de maioria católica, em São Paulo,
existia mais ou menos paralelamente e sem
contactos diretos com a colônia dos judeus
poloneses. Isso parece ser válido, também,
para todas as outras das nacionalidades que
estudamos, na medida em que, como os
poloneses, os demais também apresentam
nítidas divisões por diferentes vinculações
religiosas.
Há diferenças no nível educacional de
cada um dos grupos, também, o que deter-
mina o destino profissional, de certa forma.
Seria preciso uma análise detalhada, dentro
de cada etnia, da qualificação profissional,
do nível educacional e dos caminhos per-
corridos na trajetória profissional em São
cadernos metrópole 20
Paulo.­ Não possuímos dados, entretanto,
tão minuciosos. Não há como, a não ser
pelos depoimentos, dimensionar detalha-
damente as diferenças de nível educacional,
senão fornecer um perfil geral.
Assim, as Tabelas 2 e 3, sobre as
ocupa­­ções, pode auxiliar na análise das
qua­li­f icações. É nítida a diferença entre
poloneses e ucranianos, por exemplo, e os
húngaros, baltas e russos, no que se refe-
re à concentração nas ocupações classifica-
das como operários qualificados, técnicos e
profissionais de nível médio e superior e os
serviços e ocupações não qualificados. Po-
loneses e ucranianos apresentam uma con-
centração maior entre os operários quali-
ficados e ocupações menos qualificadas do
que entre os profissionais de nível médio
e superior. Entre os húngaros, baltas e
russos, a maior concentração está entre as
ocupações mais qualificadas, como já in- 189
dicavam os artigos da revista Imigração e
Colonização (RIC) e os argumentos da Co-
missão Brasileira encarregada de selecionar
os imigrantes deslocados.
Na sua trajetória posterior em São
Paulo, os húngaros serão empresários bem-
sucedidos, intelectuais e profissionais libe-
rais. Assim se apresentam nos depoimen-
tos, como uma comunidade bem-sucedida
em São Paulo.
Quanto aos russos, não se apresentam­
muitos empresários entre eles, são um gru­
po­­­ com alto nível cultural e educacional no
terreno das artes e da cultura européia,
músi­ca e idiomas. Em artigo sobre os rus-
sos no Chile (Norabuena e Uliánova, 1996,
pp. 2-3),­as autoras afirmam que há um “bai-
xo prestígio das atividades burguesas” entre
os russos nobres e ilustrados, o que pode
ter influenciado nas escolhas ocupa­cionais­­­
pp. 179-196 20 sem. 2008
 maria do rosário rolfsen salles
para a sobrevivência­ da colônia. Na realida-
de, assim­ como para o Chile, os imigrantes
russos significaram mais para a sociedade
paulista como profissionais e técni­cos do que
como empresários e comerciantes. Por isso
se concentram mais nos centros urbanos.
A geração que chega no final dos anos 40,
produto da ajuda internacional (IRO), trouxe
a maioria dos chamados russos brancos, que
se opuseram à repatriação proposta pelos
Aliados. São os que menos querem dar de-
poimentos sobre suas experiências.
A distribuição das nacionalidades pe-
los bairros de São Paulo, primeiro quanto
às empresas empregadoras e depois quanto
ao local de residência, auxilia na compre-
ensão das aglutinações. De uma forma ou
de outra, as regiões Centro, Oeste, Leste,
Sul apresentam as maiores concentrações
no que se refere às empresas, e, de cer-
190 ta forma, a zona Norte da cidade. Nesse
processo, merece destaque a tendência à
industrialização que incorpora regiões su-
burbanas. Nesse sentido, um dos fatos mais
significativos é o grande desenvolvimento
industrial de Osasco, “subúrbio-estação” da
E.F. Sorocabana; e, na linha Santos-Jundiaí
em direção a Santos, verifica-se uma inten-
sificação do parque industrial de São Cae-
tano e Santo André com a implantação de
fábricas em trechos de ferrovia ainda não
afetados pela industrialização suburbana.
Na direção oposta, entre a Lapa e as imedia-
ções de Jundiaí, a Ferrovia Santos-Jundiaí
praticamente não atraiu novas indústrias,
a não ser Jaraguá e Campo Limpo. Essa
função industrial deu lugar a um desenvol-
vimento de suburbanização­ residencial­ (Cf.
Langenbuch, 1976), o que talvez explique
a concentração dos imigrantes que estamos
enfocando em torno desses bairros, tanto
cadernos metrópole 20 pp. 179-196 20 sem. 2008
no que se refere às empresas como no que
se refere aos locais de residência. Em pou-
co tempo, esse desenvolvimento foi acom-
panhado pela circulação rodoviária e pelos
ônibus urbanos.
Os poloneses se localizaram sobretudo
nos bairros das zonas Oeste, Sul, Leste e em
menor número também no Centro e na zona
Norte, sendo também essa a distribuição dos
locais de residência, com exceção do Centro,
que aparece em último lugar. Já os ucrania-
nos concentram-se em maior proporção nas
Zonas Leste, Oeste, Sul, no caso das resi-
dências e, depois, Norte e Centro, o mesmo
se dando para a concentração nas empresas.
Assim como os ucranianos, os russos apre-
sentam uma alta concentração residencial
nas Zonas Leste, depois Norte e Sul, Oeste
e Central, sendo que para as empresas em
que trabalhavam, a concentração é maior no
Centro, na Zona Norte e depois na Sul, Oes-
te e Leste. Os húngaros trabalham na Zona
Norte, Leste, Oeste, Central e Sul e residem
na Zona Central, Oeste, Norte, Leste e Sul,
enquanto os baltas trabalham na Zona Nor-
te, Central, Sul, Leste e Oeste e residem na
Central, Norte, Leste, Sul, e depois Oeste.
Algumas recorrências existem, embora
seja difícil afirmar os motivos que levaram
os imigrantes de cada uma das etnias estu-
dadas a escolher os locais de moradia. Como
vimos, há toda uma conjuntura própria aos
bairros industriais, os terrenos e aluguéis
mais baratos, um sistema de transporte ra-
zoável, tanto ao longo das ferrovias quanto
das rodovias e quanto ao transporte urba-
no, o bonde e depois o ônibus, etc. O que,
entretanto, é mais significativo do ponto de
vista das escolhas dos bairros é o fato de
que anteriormente já havia imigrantes das
mesmas etnias nesses bairros.
 território e experiência imigratória: os refugiados em são paulo no pós-segunda guerra mundial
O caso da Vila Prudente, por exemplo,
é bastante significativo: localizada entre a
Região Sul e Leste da cidade, foi fundada
por imigrantes italianos, os Falchi, que ali
fundaram uma fábrica de doces e bombons
no final do século. Começaram comprando
uma grande área para loteamento para re-
sidência de seus empregados que moravam
no Brás. O bairro deve seu nome ao Enge-
nheiro Antonio Prudente de Moraes, primo-
irmão de Prudente de Moraes, Presidente
da República. Muitas casas foram construí-
das em regime de mutirão e uma olaria foi
construí­d a­­ no bairro para suprimento de
material. A área possuía 1.200.000 m2 e,
em 1891, abrigava 400 pessoas (www.vi-
laprudente.com). A demora da luz elétrica
levou o proprietário a transferir a fábrica
para o centro de São Paulo. No antigo pré-
dio se estabeleceu uma fábrica de tecela-
gem, que, mais tarde, se transformou nu-
ma fábrica de chapéus, a “Manufactora de
Chapéus Oriente”. A eletricidade só chegou
ao bairro em 1908 e em 1910, a linha te-
lefônica, que vinha do Cambuci e em 1912,
o primeiro bonde chega­ao bairro. Na déca-
da de 1920, foi construído o Monumento
do Ipiranga. A partir da década de 1930, o
bairro começou a valorizar-se e empresas
chegavam ao bairro, que assim atraía cada
vez mais operários.
Na Vila Zelina, a construção da Igreja
São José e de escolas lituanas passou a atrair
a população lituana. Além deles, os russos
se estabeleceram na região, onde mantêm
um Centro cultural importante. Na Vila Al-
pina, igualmente, concentram-se lituanos e
russos. A leva que veio em 1906, chamada
de “velhos crentes”, se estabeleceu na Vila
Alpina, onde ainda funciona uma Igreja e um
centro cultural. Depois da Segunda Guerra,­
cadernos metrópole 20
os recém-chegados também se concen-
traram em parte nesses locais, embora as
novas gerações tenham se dispersado. (cf.
www.vilaprudente.com e informações obti-
das com pessoas especialmente indicadas)
No Bairro da Mooca, podemos encon-
trar lituanos também, e uma Aliança Cultu-
ral Lituano-Brasileira. Há festas folclóricas
atual­mente, reuniões culturais e a preser-
vação da língua e transmissão aos descen-
dentes. Há um coral lituano junto à Igreja
Lituana.
São Paulo: a inversão da
dispersão. As identidades
e as associações
Ao processo imigratório, que consiste na 191
adaptação a uma nova cultura, uma nova
língua, etc., se acrescentam, no caso das na-
cionalidades analisadas, como vimos, ques-
tões políticas muito próximas à experiência
européia que os países envolvidos na guerra
passaram durante e após o término do con-
flito. Nesse caso, é preciso dizer que o papel
desempenhado pelas comunidades étnicas
nesse processo, particularmente as organi-
zações religiosas, as Igrejas, as associações,
adquiriram um peso político adicional para
essas nacionalidades, que ainda não foi de-
vidamente dimensionado. Ou seja, como no
caso da Sociedade Ucrânia Livre, por exem-
plo,
[...] no seu Estatuto, está inserido um
documen­to intitulado: ‘Linhas ideológi-
cas básicas da Sociedade Ucrânia Livre’,
que demonstra, de forma inequívoca,
pp. 179-196 20 sem. 2008
 maria do rosário rolfsen salles
que os dirigentes e associados não es-
tavam empenhados­ em reunir a comu-
nidade ucraniana residente no Brasil e,
em particular, em São Caetano: seus
interesses estavam voltados para o de-
senrolar dos acontecimentos político-
sociais na Ucrânia da época. (Jovanovic,
1992, p. 25)
Ou seja,
[...] os reais interesses do povo ucra-
niano se resumem no estabelecimento
de um país soberano, democrático e
republicano (clara alusão à Rússia Im-
perial e ao governo soviético instalado
no começo dos anos 20).
Esse fato tem uma indicação clara de que
[...] a primeira corrente imigratória
192 pre­s ente em São Caetano se compu-
nha de dois tipos básicos de pessoas:
um grupo de ex-oficiais do Exército
ucraniano e um grupo de trabalhado-
res que abandonaram suas terras em
decorrência das precárias condições de
vida. (Ibid.)
Essas observações valem também pa-
ra os russos e para as outras comunidades
presentes em São Paulo. Se, por um lado,
interessava reconstruir as vidas pessoais e
familiares num país de inúmeras possibili-
dades, que poderia lhes permitir “esquecer,
perder-se no mundo”, “não serem mais
encontrados”, como disse uma depoente
húngara, para uma boa parte das comuni-
dades tratou-se de preparar a volta. Uma
das dimensões interessantes, então, pre-
sentes nos depoimentos, e inesperadas, do
processo vivenciado pelos “deslocados”, é a
cadernos metrópole 20 pp. 179-196 20 sem. 2008
persistência­da idéia da volta aos seus países
de origem, volta que implicava mobilização
política, pelo menos para parte significativa
deles, mobilização importante e que perma-
neceu por algum tempo, pelo menos para a
primeira geração do pós-guerra, o que sig-
nificou, ao nosso ver, um elo importante,
um vínculo muito forte que sedimentou as
identidades (e as diferenças) que se forma-
ram então, e as intermediações das insti-
tuições com a sociedade paulista da época
e com os seus conterrâneos anteriormente
aqui presentes.
As observações feitas acima para os
ucranianos valem para uma parte signifi-
cativa dos russos, mas nem tanto para os
húngaros que, depois da tentativa de levan-
te popular em 1956, de cunho nacionalista,
sufocado pelo Exército soviético com enor-
me derrame de sangue, não visualizam um
retorno possível.
Além das divisões regionais apontadas
acima, as diferenças entre as diferentes le-
vas se davam em função das origens sociais
e familiares. Havia a experiência bastante
comum, dos campos de trabalhos força-
dos. Entretanto, dada a situação vigente na
Europa do Leste, misturavam-se pequenos
camponeses e agricultores que tiveram suas
terras invadidas, com proprietários rurais
de grande porte e mesmo industriais, pes-
soas pertencentes na origem à burguesia
russa, por exemplo, intelectuais, professo-
res, profissionais liberais. Essas diferenças
determinavam as trajetórias na Europa e,
posteriormente, no Brasil. Sendo assim,
em São Paulo, as comunidades formaram
subgrupos em torno de algumas institui-
ções, associações, Igrejas e pessoas, assim
como procuraram se aglutinar nos bairros
em que já existiam conterrâneos que, por
 território e experiência imigratória: os refugiados em são paulo no pós-segunda guerra mundial
coincidência,­ eram bairros residenciais no-
vos, como procuramos descrever no item
sobre o desenvolvimento­ urbano de São
Paulo na década de 1940.
A localização dos russos em São Pau-
lo, conforme depoentes, obedeceu à che-
gada das diferentes levas e determinou as
vinculações posteriores. A primeira leva,
dos chamados “velhos crentes”, chegada em
1906 em diante, se localizou na Vila Alpi-
na; os chamados “russos chineses”, aqueles
provenientes da leva que estava na China e
que foi obrigada a sair depois da Revolução
Chinesa depois de 1953, localizou-se na re-
gião de Moema, mas também na Vila Alpina,
Vila Zelina, Vila Formosa, Vila Bela e Vila
Prudente. Da mesma maneira, os litua­nos
se encontram também na Vila Zelina, Vila
Prudente.
Os húngaros se encontram na Vila Ze-
lina, na Vila Prudente, mas se dividem tam-
bém pela Vila Anastácio, onde há um Con-
vento de irmãs católicas, a Igreja de Santo
Estevão, a Lapa e Vila Romana, onde se lo-
caliza (Lapa) a Igreja Reformada (de orien-
tação protestante calvinista), a Igreja Lute-
rana (Evangélica), assim como se encontram
também na Mooca, Ipiranga, Vila Ipojuca
e Zona Oeste, Pinheiros e Jardins, no caso
dos empresários mais bem-sucedidos.
A construção da Igreja São José na Vila
Zelina atraiu famílias lituanas para o bairro
que se transformou num bairro cultural e
religioso da comunidade, assim como as re-
giões próximas, atraindo outras nacionali-
dades também, como vimos. As associações
congregam boa parte dos antigos imigran-
tes e parte das novas gerações, como é o
caso do Círculo Cultural Nadejda, mais re-
cente, de 1982, que surgiu para revitalizar
a cultura, a língua e o folclore russo.
cadernos metrópole 20
Na Vila Alpina, há a Igreja Ortodoxa da
Santíssima Trindade, onde o padre Petrenko
exerce uma enorme liderança. Ele é bastan-
te representativo de uma parte importante
dos russos. Filho de um soldado russo na
Ucrânia, foi feito prisioneiro e levado para
a Alemanha, juntamente com a mãe, para
trabalhos forçados. O pai, em São Paulo, foi
trabalhar como torneiro mecânico na Volvo,
na Avenida do Estado; logo conseguiram
comprar um terreno no Parque São Lucas,­
num loteamento. Até 1953, moraram num
cortiço em Vila Bela, até construírem um
barracão no fundo do terreno comprado
pelo pai. A escolha inicial de Vila Bela se
deu por causa dos avós, que chegaram an-
tes e contataram conhecidos em Vila Bela.
O padre resolveu seguir carreira religiosa,
apesar da família não ser religiosa. O pa-
dre Petrenko, hoje, é uma das referências
importantes na liderança religiosa ortodoxa 193
entre os russos.
São inúmeras as associações étnicas
mencionadas nos depoimentos. Uma bre-
ve análise já demonstra as diferenças que
mencionamos e as agregações. Entre os
húngaros, há uma clara definição por um
assistencialismo e filantropia recentes, como
a Entidade Filantrópica “Recanto da Vovó”,
assim como cultural, como a Casa Húngara,
a Universidade Livre, etc., o próprio Colé-
gio Santo Américo, que é uma referência
cultural importante dentro da comunidade
húngara e onde se organiza atualmente um
importante Museu da Imigração Húngara,
além de sediar uma das mais importantes
bibliotecas sobre história húngara, religiosa
e política (Depoimento padre Iroff, Colégio
Santo Américo).
Os depoimentos apontam uma agrega-
ção entre judeus de diferentes nacionalidades.­
pp. 179-196 20 sem. 2008
 maria do rosário rolfsen salles
Os judeus húngaros, por exemplo, freqüen-
tam a Sinagoga da Rua Augusta, a Sinagoga
alemã e a Congregação Israelita da City. Já
entre os húngaros não-judeus, a identifica-
ção se dá segundo as igrejas dos protes-
tantes reformados, dos evangélicos e dos
católicos, cuja maioria se aglutina em torno
da Igreja de Santo Estêvão.
Além disso, entre os poloneses, como
dissemos, há uma nítida divisão entre os
católicos, que são a maioria, e os judeus,
além, provavelmente, dos intelectuais não
religiosos. Assim, as associações que recom-
põem a identidade polonesa são: a sociedade
Polonesa Joseph Pilsudski, a Associação Po-
lonesa da Estação Armênia, a Capela Nossa
Senhora Auxiliadora do Bom Retiro, o Cír-
culo Israelita, a TAIB, associação cultural de
intelectuais, a Sociedade Brasileira de Cultu-
ra Polonesa, o Clube Macabi no Tremembé,
194 o Clube 44 e o Pil, todos mencionados nas
entrevistas.
Entre os russos, a Igreja Ortodoxa da
Vila Alpina, a Igreja da Rua Gaivota em Moe-
ma, a Catedral da Rua Tamandaré entre ou-
tras, recompõem o mosaico de identidades
em São Paulo.
Da mesma maneira, entre as nacionali-
dades que compõem os baltas, há a divisão
entre os católicos, os batistas, os luteranos
e há as associações culturais e assistenciais.
As associações desempenharam impor-
tante papel no acolhimento e recepção dos
imigrantes na cidade de São Paulo, ao lado
dos parentes e conhecidos. Entretanto, há
que se considerar o papel das organizações
internacionais de apoio e dos escritórios para
colocação de mão-de-obra que selecionavam
as empresas e direcionavam os imigrantes
nos seus primeiros empregos na cidade.
cadernos metrópole 20 pp. 179-196 20 sem. 2008
Considerações finais
Não é possível, nos limites deste trabalho,
percorrer todas as nacionalidades e suas
trajetórias com detalhes e a sua morfologia
interna, tentando recompor as relações que
então se estabeleceram entre os grupos, den-
tro deles, e com a sociedade paulista da épo-
ca. São possíveis, entretanto, algumas con-
clusões que nos parecem importantes, dadas
as premissas colocadas para os “deslocados
de guerra” e contidas na política imigratória
expressa nos artigos da revista de Imigração
e Colonização antes analisados e os objetivos
gerais que nortearam este projeto.
Parece que, de uma forma geral, os
imigrantes examinados se reconhecem como
deslocados ou refugiados e essa autopercep-
ção, de certa forma, determina a sua traje-
tória em São Paulo, pelo menos nos primei-
ros tempos. Determina também o associa-
cionismo, que é uma forma de identificação,
de resistência e de sobrevivência.
Em todos os casos, verificam-se polari-
zações em torno de alguns subgrupos signi-
ficativos dentro das comunidades. A história
anterior do pré-guerra, da vivência na guer-
ra e do pós-guerra, é uma referência cons-
tante. A composição dos grupos é diferente
quanto a diversos fatores. Alguns são mais
preparados profissional e intelectualmente
que outros, em termos de qualificações.
De uma maneira geral, entretanto, a
autopercepção como “deslocados” parece
se diluir nas identificações que menciona-
mos acima, de caráter político e/ou religio-
so, as identidades se recompondo segun-
do suas histórias e vinculações anteriores,
ou seja, segundo suas nacionalidades, e,
dentro delas, segundo os subgrupos que
 território e experiência imigratória: os refugiados em são paulo no pós-segunda guerra mundial

mencionamos,­ muitas vezes, ultrapassando junto ao Memorial do Imigrante: “Novos

as identidades nacionais, como é o caso dos
judeus. Do ponto de vista da sociedade pau-
lista da época, seria preciso outra pesquisa,
no sentido de verificar quais os mecanismos
de reconhecimento que se desenvolveram,
como a sociedade paulista vê e recebe os
deslocados, etc.
Procurou-se chamar a atenção para a
importância da experiência imigratória des-
se grupo imigrante entrado no pós-segunda
guerra mundial em São Paulo para a com-
preensão de uma faceta da industrialização e
urbanização da cidade, chamando a atenção
para a direção e implantação territorial dos
imigrantes e a constituição de determinados
bairros no final da década de 1940.
É importante ressaltar, também, as di-
ferentes fontes possíveis de pesquisa sobre
esse grupo imigrante. Em primeiro lugar,
o Projeto Temático referido no início deste
artigo, desenvolvido com o apoio da Fapesp
imigrantes: fluxos migratórios e industria-
lização em São Paulo: 1947-1980”, criou
e disponibilizou, a partir de 2008, junto ao
Memorial, um Banco de Dados que permi-
te a realização de inúmeras pesquisas so-
bre as entradas de imigrantes de diferentes
nacionalidades no período compreendido
entre o final da guerra, a partir de 1947
até 1980, utilizando-se da farta documen-
tação presente no Memorial, como: fichas
de registro de imigrantes, curriculum vitae,
avisos de chegada, pedidos de mão-de-obra
qualificada, e que se encontra à disposição
dos pesquisadores. Além disso, são refe-
rências o artigo de Paiva (2000), sobre os
refugiados; Salles (2007), além dos artigos
que podem ser encontrados nos boletins
e revistas de imigração e colonização, pu-
blicados pela Secretaria da Agricultura do
Estado de São Paulo e Departamento de 195
Imigração e Colonização.

Maria do Rosário Rolfsen Salles

Doutora Ciências Sociais pela Universidade Estadual Paulista. Docente e pesquisadora junto
ao Programa de Pós-Graduação de Mestrado em Hospitalidade da Universidade Anhembi Mo-
rumbi (São Paulo, Brasil).
mrrsalles@uol.com.br

Nota
(1) Esse retrospecto se baseia em Langenbuch (1976).

cadernos metrópole 20 pp. 179-196 20 sem. 2008

 maria do rosário rolfsen salles

Referências
BOLETIM do Departamento de Imigração e Colonização (1950). Quadro demonstrativo das prin-
cipais profissões dos imigrantes deslocados de guerra, colocados no estado de São Paulo
nos anos de 1947 a 1949, n. 5, dez.

FREITAS, S. M. de (1994-). Série Depoimentos Orais – Projeto História Oral, Memorial do Imi-
grante. Arquivo da Biblioteca.

JOVANOVIC, A. (1992). Ucranianos, sete décadas de presença marcante. Revista Raízes, janeiro.

LANGENBUCH, J. (1976). A estruturação da Grande São Paulo. São Paulo, IBGE.

NORABUENA, C. e ULIÁNOVA, O. (1996). História oral em los estúdios migratórios: el caso

de los rusos em Chile. Universidade de Chile. Boletim CEDHAL, n. 4, julho/dezembro de
1996.

PAIVA, O. da C. (2000). Refugiados de guerra e a imigração para o Brasil nos anos 1940 e 1950.
Revista Travessia. Ano XIII, n. 37, mai/ago, pp. 25-30.

SALLES, M. R. R. (2004). Panorama da imigração para São Paulo após a Segunda Guerra Mun-
dial: os deslocados de guerra. Revista Studi Emigrazione. Roma, Revista Trimestral do Cen-
tro Studi Emigrazione, ANNO XLI, setembro, n. 155.

________ (2007). A política imigratória brasileira no pós- segunda guerra mundial e os refugia-
dos: uma leitura da Revista Imigração e Colonização. Brasília, Revista Cena Internacional,
UNB, n. 2.
196

Recebido em maio/2008
Aprovado em ago/2008

cadernos metrópole 20 pp. 179-196 20 sem. 2008

 Ocupação e urbanização dos cerrados:
desafios para a sustentabilidade
Resumo
Os Cerrados do Centro-Oeste continuam
ameaça­d os pela ocupação de seu solo com
produtos exportáveis, determinantes, a par-
tir de 1970, para o desenvolvimento da re-
gião. A produção de commodities substituiu
a vegetação natural por soja, milho, sorgo e
pastagens e estas não alimentam os lençóis
freáticos dos cerrados, afetando mais de 300
cursos d’água. São dois momentos distintos
dessa ocupação: de 1970 a 1980, período
em que as transformações econômicas impu-
seram um processo de ocupação perversa ao
bioma cerrado; na década de 1990, os efeitos
dessa ocupação se manifestam de forma mais
contundente, provocando um processo de
concentração urbana de grandes proporções.
Palavras-chave: ocupação dos cerrados;
commodities; Centro-Oeste; concentração ur-
bana; desenvolvimento regional.
cadernos metrópole 20
Aristides Moysés
Eduardo Rodrigues da Silva
Abstract
The Cerrado (Woodland Savanna) of Brazil’s
Central-West region continues threatened as a
result of the occupation of its soil by exportable
products, which have been fundamental,
from 1970 onwards, to the development of
the region. The production of commodities
replaced the natural vegetation with soy
beans, maize, sorghum and pastures, which
do not feed the ground waters of the Cerrado,
affecting more than 300 watercourses. Two
distinct moments marked the occupation of
the Central-West region: the 1970-1980
period, when the economic transformations
imposed a process of perverse occupation
on the biome, as a result of agriculture and
farming modernization, and the decade of
1990, when the effects of this occupation,
associated with the transformations provoked
by globalization, manifested themselves more
strongly, leading to an extensive process of
urban concentration.
Keywords : occupation of the cerrado;
commodities; Brazilian Central-West region;
urban concentration; regional development.
pp. 197-220 20 sem. 2008
 aristides moysés e eduardo rodrigues da silva
Introdução
A região Centro-Oeste, fortemente influen-
ciada pelo investimento estruturante do Es-
tado, tem sofrido modificações significativas
nas últimas quatro décadas. Esse fenômeno
intensificou-se com a modernização da agri-
cultura, o que possibilitou condições com-
petitivas para a produção de commodities.
Esse processo, por um lado, modificou as
relações de trabalho no campo, substituindo
o modelo de produção voltado para a subsis-
tência por um modelo que contemplava fun-
damentalmente a produção de mercadorias
destinadas para o mercado exportador; por
outro lado, desmantelou a incipiente produ-
ção agrícola calcada na agricultura familiar,
liberando para as cidades uma leva signifi-
cativa de migrantes. Tudo isso repercutiu
198 de forma intensa nas principais cidades do
Centro-Oeste, principalmente nos entornos
de Goiânia e de Brasília, onde se concentra,
em apenas 33 municípios, aproximadamente
40% da população de toda a região.
Goiânia e Brasília, vistas como territó-
rios isolados, possuem indicadores globais
que as qualificam como cidades com ótima
qualidade de vida e com alto potencial de
consumo. Entretanto, quando a análise se
estende para o espaço metropolitano, intra-
metropolitano e intra-urbano, percebe-se a
existência de grandes contradições que re-
velam outra faceta da realidade social, de-
lineada pela fragmentação e pela segmen-
tação social. Isso significa que os espaços
desses territórios estão marcados por forte
segregação socioespacial, conseqüência do
processo de desigualdades sociais que tem
se manifestado também em outras cidades,
sobretudo aquelas que se beneficiaram dos
cadernos metrópole 20 pp. 197-220 20 sem. 2008
dividendos proporcionados pela produção
de commodities. O foco central deste artigo
é o processo de ocupação dos cerrados do
Centro-Oeste e suas perversas conseqüên-
cias tanto para o bioma cerrado quanto pa-
ra as cidades, receptadoras imediatas dessa
ocupação.
Características
importantes do cerrado
Os cerrados são um tipo de vegetação que
se caracteriza por uma variedade de árvores
baixas e retorcidas, típicas do Centro-Oeste
brasileiro, mas que podem também ser en-
contradas na Amazônia, em parte do Nor-
deste e Sudeste Brasileiro e até mesmo no
Sul, embora em menor quantidade.1
Segundo Abramovay (1999, p. 2), o
cerrado é o segundo maior bioma brasileiro
(após a Amazônia) e concentra nada menos
que um terço da biodiversidade nacional e
5% da flora e da fauna mundiais. No que
se refere à flora, é considerada a mais ri-
ca dentre as savanas existentes no mundo.
Destaque-se que o cerrado ocupa posição
estratégica, tanto do ponto de vista hidro-
gráfico quanto da geografia econômica.
No que se refere à sua hidrografia,
Altair Sales Barbosa, antropólogo e pesqui-
sador do Instituto do Trópico Subúmido da
Universidade Católica de Goiás, lembra que
o cerrado desempenha papel importante co-
mo alimentador das principais bacias hidro-
gráficas brasileiras.
O cerrado é a cumeeira da América do
Sul, distribuindo águas para as grandes­
bacias­ hidrográficas do continente. Isso
 ocupação e urbanização dos cerrados: desafios para a sustentabilidade
ocorre porque na área de abrangên-
cia do Cerrado se situam três grandes
aquíferos, responsáveis pela formação e
alimentação dos grandes rios do conti-
nente: o aquífero Guarani, associado ao
arenito Botucatu e a outras formações
areníticas, mais antigas, responsáveis
pelas águas que alimentam a bacia do
Paraná. Os aqüíferos Bambuí e Urucuia.
[...] são responsáveis pela formação e
alimentação dos rios que integram as
bacias do São Francisco, Tocantins, Ara-
guaia e outras, situadas na abrangência
do Cerrado. Estes aquíferos, que se vêm
formando durante milhões de anos, de
pouco tempo para cá não estão sendo
recarregados como deveriam, para sus-
tentar os mananciais. Isso ocorre por-
que a recarga dos aquíferos se dá pelas
suas bordas nas áreas planas, onde a
água pluvial infiltra e é absorvida cerca
de 60% pelo sistema radicular da vege-
tação nativa, alimentando num primeiro
momento o lençol freático e lentamen-
te vai abastecendo e se arma­z enando
nos lençóis mais subterrâneos. Com a
ocupa­ção dos chapadões­ de forma in-
tensa, que trouxe como conseqüên­c ia
a retirada da cobertura vegetal, sua
substituição por vegetações temporá-
rias de raiz subsuperficial, a água da
chuva precipita, porém não infiltra o
suficiente para reabastecer os aqüífe-
ros. Conseqüência, com o passar dos
tempos, estes vão diminuindo de nível,
provocando, num primeiro momento, a
migração das nascentes, das partes mais
altas, para as mais baixas e a diminuição­
do volume das águas, até chegar o pon-
to do desaparecimento total do curso
d'água. Convém ressaltar que este é um
processo irreversível. (Barbosa, s.d)
cadernos metrópole 20
A esse respeito, Abramovay (1999,
p. 3) afirma que
[...] a água acumulada nos lençóis freá-
ticos dos cerrados do Centro-Oeste vai
abastecer nascentes que dão origem a
seis das oito maiores bacias hidrográ-
ficas brasilei­r as, exceção apenas para
as bacias do Rio Uruguai e do Atlântico
Sudeste.
Os cerrados ocupam 85% do grande
platô do Brasil Central Brasileiro, o que re-
presenta cerca de 20% da superfície do Bra-
sil. Em suas entranhas está grande parte das
nascentes que abastecem as principais bacias
hidrográficas brasileiras, tais como a Amazô-
nica, a do São Francisco e a Bacia do Prata,
e sua abundância hídrica é muito importan-
te na vegetação (Pires, 1996, p. 52, apud
Abramovay, 1999). Essa ligação permite o
199
intercâmbio de sementes, pólen e mesmo
a dispersão da fauna através das matas de
galeria que acompanham córregos e rios,
possibilitando que indivíduos de espécies do
cerrado se acasalem com representantes de
espécies da Amazônia, da Mata Atlântica, da
Caatinga, o que contribui para aumentar a
variabilidade genética das espécies (Novaes,
1994, apud Abramovay, 1999).
Em suma, o cerrado é considerado uma
das principais áreas de ecossistemas tropi-
cais da Terra, sendo um dos centros priori-
tários para a preservação da biodiversidade
do planeta. Entretanto, vários fatores têm
contribuído para alterar essa situação. Den-
tre eles, ressaltam-se a pressão urbana e o
rápido estabelecimento de atividades agrí-
colas na região, o que tem provocado uma
rá­p ida redução da biodiversidade desses
ecossistemas.­
pp. 197-220 20 sem. 2008
 aristides moysés e eduardo rodrigues da silva
No que se refere à geografia econô-
mica, a posição estratégica do cerrado vem
atraindo investimentos a partir dos anos
1970, pelas seguintes razões: por estar no
centro do país, portanto próximo dos gran-
des centros consumidores; pela sua malha
rodoviária que facilita o escoamento da pro-
dução; pelo desenvolvimento de cultivares
adaptados ao solo e clima; pela sua geogra-
fia com grandes extensões de planícies, o
que propicia o desenvolvimento da pecuária
e da agricultura mecanizada, dentre outras.
Por isso, grandes empresas agropecuárias
instalaram-se no Centro-Oeste, sobretudo
no Sul, Sudeste e Sudoeste do estado de
Goiás, graças aos incentivos governamen-
tais, transformando a região numa das prin-
cipais produtoras de commodities oriundos
das agroindústrias.
Cabe destacar que, na segunda metade
200 dos anos 70, o governo federal criou o Pro-
grama de Desenvolvimento dos Cerrados
(Polocentro) que previa grandes investimen-
tos em infra-estrutura, recursos para pes-
quisa agropecuária e assistência técnica na
região Centro-Oeste do país. Esse progra-
ma compreendia três programas especiais:
Programa Especial de Desenvolvimento do
Pantanal (Prodepan), Programa Especial da
Região de Grande Dourados (Prodegan) e o
Programa Especial da Região Geoeconômica
de Brasília (Geoeconômica)
É visível a transformação que esses in-
centivos fiscais provocaram na região como
um todo. Segundo dados estatísticos do Mi-
nistério da Agricultura, a evolução da ocupa-
ção das terras dos cerrados brasileiros, que
passou de 5 milhões de hectares cultivados
com cereais, com uma produção de cerca de
5 milhões de toneladas de grãos em 1970,
para cerca de 10 milhões de hectares e
cadernos metrópole 20 pp. 197-220 20 sem. 2008
produção­média de 20 milhões de toneladas
em 1990, duplicando a produtividade mé-
dia. Atualmente, a região é responsável por
cerca de um terço da produção brasileira de
grãos.
Da mesma forma, grandes extensões de
terras foram ocupadas com pastagens para
a produção de carne e leite. A produtividade
elevou-se significativamente com o uso de
técnicas de melhoramento genético e de ma-
nejo de rebanho, colocando a região numa
posição de destaque no ranking nacional,
com 40,5% do rebanho nacional, ou seja,
aproximadamente 60 milhões de animais.
Ocupação desordenada
do cerrado e
desigualdades sociais
nos centros urbanos
Destaquem-se dois aspectos relevantes. O
primeiro é historicamente conhecido e re-
fere-se ao desmantelamento das formas de
produção rudimentares de cultivo da terra,
voltadas para a subsistência das famílias en-
volvidas. Esse processo foi hegemônico até
o final dos anos 60 e foi sendo substituído
por uma estrutura econômica e tecnológica
moderna a partir dos anos 70. Tal fato via-
bilizou uma produção de escala que visava,
sobretudo, o mercado exportador. Sob esse
aspecto, estudiosos vêm analisando o agra-
vamento das condições socioeconômicas nos
centros urbanos provocado pelo afluxo in-
tenso de pessoas para as cidades, mas tam-
bém as conseqüências psicossociais provo-
cadas pelo que os antropólogos chamam de
desenraizamento, ou seja, a falta de chão,­
 ocupação e urbanização dos cerrados: desafios para a sustentabilidade
de convivência mais profunda, enfim, sau-
dades das raízes ligadas essencialmente ao
cultivo da terra.
Outro aspecto tem a ver com a forma
como se utiliza o solo e os problemas am-
bientais derivados de seu uso. Sendo assim,
cabe uma pergunta: existe uma correlação
entre ocupação e desigualdades sociais nas
cidades, frutos de um processo desordena-
do e perverso de ocupação do cerrado no
Centro-Oeste?
Primeiramente, por que perverso? O
“perverso” pode ser explicado a partir de
três variáveis que se complementam e são
indispensáveis no processo de transforma-
ção da região numa grande produtora de
commodities (grãos, cana-de-açúcar, car-
nes e algodão, entre outros): ver o cerrado
como área de fronteira; utilizar largamen-
te pivôs de irrigação e usar intensivamente
fertilizantes, sobretudo agrotóxicos. Inú-
meros estudos, principalmente do Centro
de Pesquisas Agropecuárias dos Cerrados
(CPAC) e da Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuária (Embrapa), têm apontado as
fragilidades do cerrado no que se refere à
sua forma de ocupação, ou seja, ocupar esse
bioma como área de fronteira é exaurir dele
toda a fertilidade que possui, fertilidade es-
sa que tem como função garantir o futuro
do próprio bioma.
Mais uma vez, vale registrar as obser-
vações de Abramovay (1999, p. 5) quanto à
abundância de água nos cerrados e sua fun-
ção irrigadora do próprio solo:
Essa concentração do período das chu-
vas sucedida por uma prolongada seca
(4 a 7 meses) determina a estratégia
adaptativa das plantas de buscar água
a dez metros de profundidade, o que
cadernos metrópole 20
faz com que a vegetação e a vida animal
nos cerrados sejam mais importantes
sob o solo do que acima de sua superfí-
cie (Floresta de cabeça para baixo), aju-
da a explicar a ausência de campanhas
públicas voltadas a sua preservação. (o
grifo é nosso).
Ao se fazer uso intensivo de pivôs, 2
colocam-se em risco as fontes perenes de
água, muitas delas provenientes de “águas
profundas”. A esse respeito, Abramovay
(1999, p. 9) estima que o consumo de água
em pivôs, em certas épocas, chega a 3,45
bilhões de litros utilizados em irrigação dia-
riamente, apenas no estado de Goiás – cer-
ca de 20 vezes o consumo doméstico diário
do milhão de pessoas que vive em uma ci-
dade como Goiânia. “É um risco, uma vez
que não se tem conhecimento confiável dos
aqüíferos da região, suas áreas de recarga e 201
descarga, seus ciclos internos e sua capaci-
dade de suporte”.
Em 2003, essa situação de conflito
entre irrigação e abastecimento urbano
fez com que o Ministério Público de Goiás­
lacrasse­ pivôs centrais, para que não se
comprometesse o abastecimento de cidades
inteiras.
Outro problema está relacionado ao
uso de fertilizantes e agrotóxicos, sobre os
quais só recentemente o Congresso Nacional
produziu legislação específica visando o con-
trole de sua utilização. Ainda assim, um con-
trole mais efetivo esbarra na morosidade e
deficiência do aparato de fiscalização. Surge,
portanto, a hipótese de que também é perti-
nente relacionar as desigualdades sociais nas
cidades às questões ambientais advindas de
um processo produtivo não sustentável do
ponto de vista ecológico, não as associando
pp. 197-220 20 sem. 2008
 aristides moysés e eduardo rodrigues da silva
apenas às formas clássicas de explicação das
desigualdades que, em parte, estão rela-
cionadas ao forte processo migratório e ao
êxodo rural.
Migrar, num primeiro momento, não é
uma decisão que se faz de forma tranqüila,
pois significa romper com laços familiares,
com relações de vizinhança. Na verdade, é
uma profunda ruptura com o modus viven-
dus no qual se estava inserido por um longo
período de tempo. Num segundo momento,
quando o migrante já está novamente ins-
talado, ainda que em situação precária, ele
se engaja no propósito de promover trans-
formações pessoais e familiares, buscando
obter melhores condições de vida.
No caso do cerrado, o processo perver-
so de preparo da terra, visando ampliar a
produção de grãos e de carne, está exaurin-
do as potencialidades naturais de seu solo e
202 tornando o acesso à água cada vez mais di-
fícil, na medida em que o lençol freático vai
ficando mais profundo. Como conseqüência,
várias nascentes secaram.3
Formação da rede
urbana no Centro-Oeste
Apesar de o Centro-Oeste, no seu conjunto,
se apresentar como um território de baixa
densidade demográfica, pode-se dizer que, a
partir dos anos 70, formou-se aí uma rede
urbana que desempenha papel importante
na estruturação do espaço regional-urbano.
No processo histórico, identificam-se alguns
vetores que dinamizaram a ocupação do
Centro-Oeste. Assim, estímulos endógenos
como as atividades mineradoras, a pecuá-
ria extensiva, a implantação de ferrovias, a
cadernos metrópole 20 pp. 197-220 20 sem. 2008
melhoria das precárias estradas rodoviárias
e a implantação de infra-estrutura, ao longo
do tempo, foram importantes para a con-
formação dos núcleos urbanos, porém insu-
ficientes para dar a densidade demográfica
necessária à ocupação do Centro-Oeste.
Reconhece-se, também, que o inves-
timento maciço do setor público, principal-
mente nas esferas federal e estadual, pro-
duziu estímulos à formação de uma rede
urbana que se configurou de forma dispersa
na maior parte do território, porém densa
em pontos específicos como Brasília, Goiâ-
nia, Campo Grande e Cuiabá. A decisão do
Estado de atuar como principal agente es-
truturador da região se acentuou, sobretu-
do a partir dos anos 30, com a política de-
nominada “Marcha para o Oeste” e a criação
da Superintendência de Desenvolvimento do
Centro-Oeste (Sudeco) em 1967, que pas-
sou a coordenar as ações e investimentos
públicos destinados ao Centro-Oeste.
Como destaque de ações concretas,
deve-se salientar a construção de Goiânia,
cuja pedra fundamental foi lançada em 24
de outubro de1933. Já nos anos 50, antes
mesmo da construção de Brasília, Goiânia já
era um núcleo urbano expressivo, com uma
população acima de 100 mil habitantes e
um comércio dinâmico, sinalizando que ti-
nha vocação e assumiria muito brevemente
a condição de núcleo polarizador, o que de
fato ocorreu.
A construção de Brasília, a partir da se-
gunda metade dos anos 50, consolidada no
início da década de 1960, intensificou ainda
mais o processo de ocupação da região, na
medida em que atraía um contingente signi-
ficativo de imigrantes. A implantação dessas
duas capitais planejadas no Planalto Central
possibilitou a formação do “eixo” Goiânia-
 ocupação e urbanização dos cerrados: desafios para a sustentabilidade
Anápolis-Brasília,­ que reúne atualmente
33 municípios, constituindo um espaço de
grande concentração de população, repre-
sentando mais de 1/3 da população total do
Centro-Oeste.
Metamorfose urbana
no Centro-Oeste
e no Planalto Central
brasileiro
A urbanização do Planalto Central fez parte
integrante do mesmo processo que urba-
nizou a região Centro-Oeste. As cidades de
Goiânia e Brasília são o alfa e o ômega, e
ambas têm o estado de Goiás como base lo-
gística, já que nele emergiram. Vale ressaltar
que a construção dessas duas cidades, em
pleno cerrado, constituiu um dos fatos mais
relevantes que ocorreram naquele período.
Assimetrias à parte, também o des-
membramento do estado de Mato Grosso,
em 1977, implicou a criação do estado do
Mato Grosso do Sul e transformou Campo
Grande em capital, o que constituiu também
um fato relevante, na medida em que a re-
sultante dessa decisão foi a consolidação do
desenvolvimento econômico do lado sul do
antigo estado e a consolidação de um gran-
de centro urbano que já existia, mas que ga-
nhou impulso quando foi alçado à condição
de capital.
Quatro decisões tomadas exogena-
mente, ou seja, a construção de Goiânia, a
de Brasília, o desmembramento do estado
de Mato Grosso e, por fim, a subdivisão de
Goiás em 1989 – passando sua parte norte
a receber o nome de Tocantins e a integrar
cadernos metrópole 20
a região Norte do país – foram frutos de
ingerências tomadas endogenamente e que
resultaram na conformação de um espaço
urbano dinâmico na região Centro-Oeste,
embora tenham ocorrido em momentos
diferentes,
A reflexão a seguir tem como referên-
cia temporal os seguintes períodos: 1930-
1969 e 1970-1989. Os anos 90 serão obje-
tos de estudo à parte, por se tratar de uma
década marcada por políticas públicas de
caráter mais restritivo e que confrontaram
as das décadas anteriores, assumindo, por-
tanto, funções explícitas de desmonte dos
instrumentos de estruturação da economia
regional e sinalizando o advento das políti-
cas de recorte neoliberal.
Características 203
socioeconômicas
da ocupação do
espaço centroestino
Conforme Moysés et alii (1999, pp. 3-4), a
conformação geoespacial da região Centro-
Oeste vem sofrendo modificações significati-
vas ao longo das últimas décadas, como po-
de ser observado na seqüência apresentada
na Figura 1. Em 1940, a Região era forma-
da pelos estados de Minas Gerais, Goiás e
Mato Grosso; contudo, na década seguinte,
passou a ser composta apenas pelos dois úl-
timos. No Governo JK, foi criado o Distrito
Federal (DF), iniciando-se a construção de
Brasília. Em 1977 e 1989, os estados de
Mato Grosso e Goiás, respectivamente, fo-
ram subdivididos. Dessa forma, atualmente
a Região Centro-Oeste é constituída pelos
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 aristides moysés e eduardo rodrigues da silva

Figura 1 - Conformação geoespacial da Região Centro-Oeste

1940 1950

1977 1989

204

Fonte: IBGE – Anuário estatístico 1996.

estados de Goiás, Mato Grosso, Mato Gros-
so do Sul e pelo Distrito Federal.
O Centro-Oeste brasileiro ocupa 18,8%
do território nacional e possui uma popula-
ção de mais de 11,5 milhões de habitantes,
representando 6,9% da população total
brasileira. Desse contingente, 86,7% resi-
dem nas cidades, conforme Tabela 1.
Percebe-se que todos os estados da
região têm sua população vivendo majori-
tariamente nas cidades. Esse grau eleva-
do de urbanização vem ocorrendo a partir
dos anos 1970. Até então, a população do
Centro-Oeste era predominantemente ru-
ral. Isso significa que a dinâmica econômica
das cidades existentes era determinada pelo
setor rural, cuja base econômica era cons-
tituída por uma economia de subsistência,
o que, em termos de renda, empobrecia a
economia de toda a região.

cadernos metrópole 20 pp. 197-220 20 sem. 2008

 ocupação e urbanização dos cerrados: desafios para a sustentabilidade

Tabela 1 – População residente, urbana e rural do Centro-Oeste – 1991-2000

Brasil Urbana Rural Total Urbanização

CO 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000
Brasil 110.990.990 137.953.959 35.834.485 31.845.211 146.825.475 169.799.170 75,6 81,2
CO 7.663.122 10.092.976 1.764.479 1.543.752 9.427.601 11.636.728 81,3 86,7
MS 1.414.447 1.747.106 365.926 330.895 1.780.373 2.078.001 79,4 84,1
MT 1.485.110 1.987.726 542.121 516.627 2.027.231 2.504.353 73,3 79,4
GO 3.247.676 4.396.645 771.227 606.583 4.018.903 5.003.228 80,8 87,9
DF 1.515.889 1.961.499 85.205 89.647 1.601.094 2.051.146 94,7 95,6

Fonte: IBGE – Censos.

Elaboração: Prefeitura de Goiânia - Seplam/DPSE/DVPE/DVSE.

Com base nos censos de 1940 a quanto da urbanização. O Centro-Oeste

1960, observa-se que o Centro-Oeste era
uma região quase despovoada, considera-
da, por Milton Santos (1996, p. 61), uma
região virgem, um imenso vazio, pré-me-
cânica, conforme Tabela 2. Até o final dos
anos 60, menos de 3 milhões de pessoas
habitavam toda a região, que apresentava
uma densidade demográfica de 1,8 hab/
km2, enquanto a população do país era de
aproximadamente 70 milhões de brasilei-
ros, com uma densidade demográfica de
8,2 hab/km2.
A partir de 1970, esse quadro alte-
rou-se, tanto do ponto de vista econômico­
passou a ser, em termos relativos, a região
que mais cresceu economicamente em todo
o país. Também a que mais se urbanizou.
Os números confirmam que houve uma mu-
dança radical no perfil de sua ocupação a
partir desse ano. A densidade demográfica
no Centro-Oeste teve crescimento assusta- 205
dor em relação ao conjunto das outras re-
giões do país. Destarte, enquanto a média
de crescimento da densidade do Brasil, no
período de 1960 a 2000, foi de 142,9%,
a do Centro-Oeste foi de 301,7%, eviden-
ciando a força do movimento migratório
em direção à região.

Tabela 2 – Densidade demográfica da Região Centro-Oeste – 1940-2000

Área Densidade populacional – Total

Brasil/CO
(km2) 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000
Brasil 8.547.404 4,8 6,1 8,2 10,9 13,9 17,2 19,92
Centro-Oeste 1.612.077 0,8 1,1 1,8 3,1 4,7 5,8 7,23
Mato Grosso do Sul 358.159 0,0 0,0 0,0 0,0 3,8 5,0 5,81
Mato Grosso 906.807 0,5 0,6 1,0 1,8 1,3 2,2 2,77
Goiás 341.290 2,4 3,6 5,6 8,6 11,3 11,8 14,69
Distrito Federal 5.822 0,0 0,0 24,1 92,3 202,1 275,0 352,16

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Depto. de População e Indicadores Sociais, Censos Demográfico.

cadernos metrópole 20 pp. 197-220 20 sem. 2008

 aristides moysés e eduardo rodrigues da silva
Esses dados, para Milton Santos (1996,
p. 61), mostram a região Centro-Oeste co-
mo um espaço muito receptivo aos fenô-
menos de urbanização, dado, segundo ele,
o seu caráter de despovoamento. Por isso,
descobre que a região:
Pode, assim, receber uma infra-estru-
tura nova, totalmente a serviço de uma
economia moderna, já que em seu ter-
ritório eram praticamente ausentes as
marcas dos precedentes sistemas técni-
cos. Desse modo, aí o novo vai dar-se
com maior velocidade e rentabilidade. E
é por isso que o Centro-Oeste conhece
uma taxa extremamente alta de urbani-
zação, podendo nele se instalar, de uma
só vez, toda a materialidade contem-
porânea indispensável a uma economia
exigente de movimento.
206
Outra interpretação, mais recente, não
reconhece a região como um vazio econô-
mico ou demográfico, na medida em que o
ciclo mineratório possibilitou a emergência
de núcleos urbanos necessários às ativida-
des econômicas da mineração. Segundo
estudo do IPEA, IBGE, Unicamp/IE/Nesur
(2002, p. 163),
[...] não se tratava de uma área até en-
tão desocupada, ou um grande vazio,
como é suposto freqüentemente. Em
função do legado histórico, a região
dispunha de núcleos e experiências de
vida urbanas importantes, ainda que
dispersas, tipificando uma ocupação
descontínua e sustentada por uma ba-
se econômica tradicional, subproduto
característico da atividade mineratória
originária.
cadernos metrópole 20 pp. 197-220 20 sem. 2008
Esse estudo reconhece, portanto, que a
região tinha como característica uma popu-
lação rarefeita, o que lhe conferia um aden-
samento pouco significativo e uma economia
assentada em formas arcaicas de relações
sociais (pecuária extensiva, agricultura de
subsistência, regime de posse da terra e de
trabalhadores agregados), o que implicava
“uma relação socioeconômica com grande
capacidade de resistência aos estímulos do
mercado”.
Observando-se os dados da população
em termos absolutos (Tabela 3), pode-se
verificar que, até a década de 1960, a popu-
lação do Centro-Oeste representava menos
de 5% da população brasileira. A partir da
década de 1970, esse percentual se ampliou,
passando de 5,4% para 6,9%, conforme o
Censo 2000. Verifica-se que 60,6% da po-
pulação do Centro-Oeste está concentrada
no estado de Goiás e no Distrito Federal.
De 1940 até o final dos anos 60, as
taxas de crescimento populacional, apresen-
tadas na Tabela 4, foram superiores às das
demais regiões do país. A partir dos anos
70, continuaram ascendentes, porém em ín-
dices menores. Cabe destacar que as taxas
de crescimento do Centro-Oeste só perdem
para o Norte do país, o que evidencia o pa-
pel desempenhado pela região como “porta
de passagem” para o processo de interiori-
zação do desenvolvimento.
A partir de 1970, portanto, com exce-
ção da região Norte, as taxas de crescimento
anual da população total do Centro-Oeste
foram superiores à taxa nacional e às das de-
mais regiões do país. Ressalte-se que todos
os estados do Centro-Oeste também tive-
ram incremento populacional acima do con-
junto das demais regiões do país, sendo que
o Mato Grosso, puxado por aglomerações­
 ocupação e urbanização dos cerrados: desafios para a sustentabilidade

Tabela 3 – População total residente na Região Centro-Oeste – 1940-2000

Brasil/CO 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000

Brasil 41.236.315 51.944.397 70.070.457 93.139.037 119.002.706 146.825.475 169.799.170
Centro Oeste 1.258.679 1.736.965 2.942.992 5.073.259 7.544.795 9.427.601 11.636.728
CO/Brasil (%) 3,1 3,3 4,2 5,4 6,3 6,4 6,9
Mato G. do Sul 0 0 0 0 1.369.567 1.780.373 2.078.001
Mato Grosso 432.265 522.044 889.539 1.597.090 1.138.691 2.027.231 2.504.353
Goiás 826.414 1.214.921 1.913.289 2.938.677 3.859.602 4.018.903 5.003.228
Distrito Federal 0 0 140.164 537.492 1.176.935 1.601.094 2.051.146

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Depto. de População e Indicadores Sociais. Censo Demográfico.

Tabela 4 – Taxa Média Geométrica de Crescimento Anual da População, segundo as

Grandes Regiões e Unidades Federativas do Centro-Oeste 1940 - 2000

Brasil e regiões 1940/50 1950/60 1960/70 1970/80 1980/91 1991/00

Brasil 2,3 3,0 2,9 2,5 1,9 1,6
Norte 2,3 3,3 3,5 5,0 3,9 2,9
Nordeste 2,3 2,1 2,4 2,1 1,8 1,3
Sudeste 2,1 3,1 2,7 2,6 1,8 1,6
Sul 3,2 4,1 3,5 1,4 1,4 1,4
Centro-Oeste 3,4 5,4 5,6 4,1 3,0 2,4 207
Mato G. do Sul – – – – 2,4 1,8
Mato Grosso 1,9 5,5 6,0 -3,3 5,4 2,4
Goiás 3,9 4,6 4,4 2,8 0,4 2,5
Distrito Federal – – 14,4 8,2 2,8 2,8

Fonte dos Dados Básicos: IBGE, Censos Demográficos de 1940 a 1991. Tabela extraída do Relatório MPO/
SEPRE “Revisão das Estratégias de Desenvolvimento do Centro-Oeste: Relatório Final da Coordenação
(1998)”. 1991/2000 – IBGE – Download – Censo/Dados do Universo

como Sinop e Alta Floresta, registrou taxa
de crescimento geométrico de 5,4% no pe-
ríodo 1980-91, reduzindo para 2,4% no
período 1991-2000. Nesse período, Goiás e
o Distrito Federal obtiveram as maiores ta-
xas, 2,5% e 2,8% respectivamente.
Ora, manter taxas expressivas de cres-
cimento populacional e sustentá-las duran-
te um longo período (de 1950-1980) jus-
tifica-se tanto pela existência de fatores de
expulsão­ existentes na dinâmica econômica
capitalista de outras regiões, com efeitos
perversos em uma economia como a brasi-
leira, quanto de atração, existentes no Cen-
tro-Oeste. Sem a combinação desses dois fa-
tores, atração de um lado e expulsão de ou-
tro, o “fenômeno” não teria transformado a
região num espaço econômico e urbanizado,
integrado à economia nacional e internacio-
nal e integrador da região Norte.

cadernos metrópole 20 pp. 197-220 20 sem. 2008

 aristides moysés e eduardo rodrigues da silva
Cabe ressaltar que a existência desses
fatores mostra a ineficiência de uma polí-
tica nacional de desenvolvimento regional.
Na verdade, políticas de desenvolvimento
regional existiam e expressavam-se através
de inúmeros programas e projetos que, des-
de a segunda metade da década de 1950,
foram implantados em diversas regiões do
país. Tais políticas, todavia, eram imple-
mentadas de forma isolada, não integradas,
muito embora o discurso da integração na-
cional sempre estivesse presente na retórica
dos políticos. A ausência de uma política na-
cional de integração econômica acabou por
fortalecer o desenvolvimento econômico dos
estados da região Sudeste do país, sobretu-
do São Paulo, e, conforme Estevam (1998,
p. 189), isso reforçou o caráter complemen-
tar das economias das demais regiões.
Quanto aos fatores de expulsão e de
208 atração, vale dizer que estão associados a
um processo que combina a mobilidade da
população, enquanto força propulsora das
atividades econômicas, com os investimen-
tos na modernização do aparato produtivo,
tanto no campo quanto na cidade. Entretan-
to, cabe analisar tudo isso sob outro enfo-
que, também plausível, que coloca a ques-
tão da mobilidade populacional num quadro
amenizador de tensões localizadas em ou-
tras regiões­do país. Nesse sentido, a região
Centro-Oeste acabou servindo de acomoda-
ção para seguidos fluxos migratórios.
O recorte amenizador de tensões assu-
mido pela região teve também o seu lado
positivo, na medida em que grande parte
do capital humano que se dirigiu para o
Centro-Oeste contribuiu para incorporá-
lo à dinâmica da economia brasileira. Esse
processo, conforme Moysés (1999),4 trans-
formou a região num espaço com grandes
cadernos metrópole 20 pp. 197-220 20 sem. 2008
potencialidades de crescimento econômico,
pois a natureza continental do país permi-
tia “empurrar” a fronteira agrícola para
regiões­“vazias”.
O fato é que o Centro-Oeste deixou de
ser majoritariamente rural e passou a ser
majoritariamente urbano a partir da década­
de 1970, exatamente quando o governo fe-
deral fez-se presente através da injeção de
grandes somas de recursos na região. Vale
destacar que as ações governamentais, tra-
duzidas em importantes aportes de recur-
sos, a grande maioria a fundo perdido, por
um lado, estimularam o seu desenvolvimen-
to, sobretudo nas atividades agropastoris
e agroindustriais; por outro, provocaram
grandes impactos nos seus espaços urbano e
rural, alterando o seu perfil socioespacial.
Não resta dúvida de que os investimen-
tos públicos e privados alocados por conta
dos incentivos e programas governamentais
foram de extrema importância para o cresci-
mento da região, na medida em que propor-
cionaram um grande dinamismo econômico
local, ao mesmo tempo em que assegura-
ram a sua integração à economia nacional.5
No entanto, cabem algumas ponderações
quanto aos efeitos decorrentes desse apor-
te maciço de investimento, pois, se de um
lado, ele deu um novo perfil econômico à re-
gião, de outro, proporcionou também uma
nova feição social às suas cidades, sobretudo
àquelas que mais se desenvolveram.
Os fluxos migratórios ganharam sig-
nificância, pois estavam revestidos de um
componente de natureza eminentemente
social, dado o grau de mobilidade que assu-
miam, e de natureza econômica, na medida
em que deslocavam não só sonhos e espe-
ranças, mas também mão-de-obra barata
que alimentava um processo de acumulação
 ocupação e urbanização dos cerrados: desafios para a sustentabilidade
extremamente perverso. Um outro compo-
nente era de caráter cultural, pois o proces-
so de “desenraizamento”, para aqueles que
haviam deixado para trás a convivência de
um mundo marcado pela solidariedade, em
que a vida, apesar de rudimentar era har-
mônica, gerava, também, frustrações pelo
que haviam perdido e medo do que viria pe-
la frente, pois o seu mundo anterior desmo-
ronara-se diante da modernização.
Na leitura de Borges (1999, pp. 8-9),
esse processo também provocou transfor-
mações na ordem social, alterando o padrão
de sociabilidade da população local, porque
mantinha a predominância do sistema fun-
diário, assentado em grandes propriedades
rurais que se tornaram ainda maiores, de-
salojando seus habitantes, que se desloca-
ram para as periferias das cidades próximas,
perdendo, conseqüentemente, o seu vínculo
empregatício.
Não se pode ignorar que o conjunto de
ações exógenas já citadas contribuiu também
para acelerar o movimento migratório e,
conseqüentemente, adensar o Centro-Oeste.
Basta verificar os dados sobre a dinâmica
populacional para se verificar que a popula-
ção total e urbana alcançara, já a partir dos
anos 50, taxas expressivas de crescimento
médio superiores à média nacional e à das
demais regiões vistas isoladamente. Isso
significa que os propósitos da Marcha para
o Oeste, na perspectiva de se interiorizar
o desenvolvimento, pelo menos no Centro-
Oeste, foram atingidos.
De fato, esse contexto tipicamente eco-
nômico possibilitou a formação de uma re-
de urbana que passou a desempenhar papel
importante na conformação do urbano no
Centro-Oeste, em que o setor terciário era
responsável por um consumo moderno e
cadernos metrópole 20
diversificado. Porém, essa conformação as-
sumiu também um caráter excludente. Isso
porque, a partir dos anos 70, a moderniza-
ção da agricultura importou não só máqui-
nas, equipamentos e commodities (sementes
de soja e de milho) tecnologicamente mais
modernos, mas também migrantes com um
perfil diferente, constituídos por “paulistas,
paranaenses e gaúchos, em geral portado-
res de capital e com experiência na atividade
agrícola” (IPEA, IBGE, Unicamp/IE/Nesur,
2002, p. 170).
Se, por um lado, as práticas moder-
nas possibilitaram o rápido desenvolvimen-
to de grandes áreas do Centro-Oeste, por
outro, trouxeram problemas de nature-
za social que foram desaguar nas médias
e grandes cidades. Em outros termos, a
combinação de fatores tecnológicos aliados
à experiência em agricultura de exportação
e os investimentos públicos produziram, de 209
fato, um novo modelo que resultou num
processo de esvaziamento do campo e con-
centrou nas cidades o excedente rural que
fora expulso.
Observe-se a perversidade desse novo
modo de acumulação: a entrada de capital
moderno na agricultura, voltado para a pro-
dução de commodities, substituiu não só os
despossuídos assentados na fase anterior
(até os anos 60), mas também a produção
tradicional como arroz, feijão, milho e man-
dioca, necessária à economia de subsistên-
cia, mas também importante para minimizar
o custo da reprodução da força de trabalho
nas cidades. Nesse caso, os despossuídos e
os produtos tradicionais constituíam fatores
de produção típicos da economia de subsis-
tência, que antes assumiam um caráter soli-
dário, mas perderam sentido no novo con-
texto econômico. Nessa linha de raciocínio,­é
pp. 197-220 20 sem. 2008
 aristides moysés e eduardo rodrigues da silva
oportuna a argumentação de Borges (1999,
p. 8) de que, com os incentivos e financia-
mentos governamentais, a produção no
campo passou a atuar sob a lógica capita-
lista no complexo grãos e carne, com bus-
ca crescentes de produtividade, voltando-se
prioritariamente à exportação.
Conformação de uma
rede urbana concentrada
O processo de desenvolvimento urbano do
Centro-Oeste revestiu-se de uma dinâmica
contraditória marcante. De um território
pouco adensado e com uma base econômi-
ca extremamente precária, evoluiu para um
processo acelerado de urbanização sustenta-
do por uma economia voltada para o abas-
210 tecimento do mercado externo. A economia,
até o final dos anos 60, atraía um tipo de
mão-de-obra que demandava tecnologia de
baixo custo e, portanto, não era poupadora
de força de trabalho. Os migrantes que para
cá se dirigiam estavam ligados às atividades
de natureza tradicional e eram basicamente
constituídos de trabalhadores despojados de
meios de produção.
Com o advento da modernização da
agricultura e a intensificação industrial das
economias urbanas, num quadro de de-
pendência, alterou-se o perfil do migrante.
Entraram em cena os migrantes vindos do
sul do país, detentores de capital, de novos
conhecimentos e apoiados por incentivos
governamentais. A combinação de capital,
trabalho mais qualificado para lidar com
equipamentos modernos e incentivos fiscais
engendraram uma nova economia, voltada
para o mercado externo.
cadernos metrópole 20 pp. 197-220 20 sem. 2008
Esse tipo de economia tem suas espe-
cificidades assentadas numa dinâmica que
exige, de um lado, cada vez mais capital (ca-
pital inovado) e, de outro, cada vez menos
mão-de-obra (especialmente qualificada) e,
por conseqüência, novos produtos em que
se incorporam cada vez mais trabalho mor-
to em detrimento do trabalho vivo.
As mudanças que ocorreram no pro-
cesso de reprodução do capital na região fo-
ram radicais, pois evoluíram de um processo
de acumulação simples para um processo de
acumulação ampliada, ou seja, se antes pro-
duziam valores de uso, passaram a produzir
praticamente valores de troca. Isso não sig-
nifica que sua economia tenha sido fechada,
havendo comercialização apenas entre os
seus próprios membros e nunca com o ex-
terior, mas sim que o porte de sua produção
e, conseqüentemente, de sua comercializa-
ção (ou seja, as transações comerciais) foi
insuficiente para assegurar a continuidade
de um processo ininterrupto de produção e
de consumo de escala.
Em outros termos, a produção ante-
rior tinha como objetivo principal abaste-
cer a própria região e, muito raramente, o
mercado externo, já que produzia excedente
apenas para os mercados locais, portanto,
insuficientes para atender à demanda exter-
na. Isso permite concluir que as disparidades
regionais não seriam superadas enquanto os
investimentos públicos se dirigissem predo-
minantemente para o grande capital.
No que se refere ao desenvolvimento
da produção para o mercado externo, os
dados da Tabela 5 ajudam a entender essa
dinâmica, na medida em que mostram o
crescimento expressivo das exportações de
excedentes do Centro-Oeste pós-1970, so-
bretudo de produtos semimanufaturados­ e
 ocupação e urbanização dos cerrados: desafios para a sustentabilidade

Tabela 5 – Taxa média anual de crescimento das exportações brasileiras

no período 1985/95, por regiões (em %)

Semi-
Brasil e regiões Básicos Manufaturados Total
manufaturados
Brasil 3,45 9,58 3,86 4,62
Região Norte 9,62 23,59 5,13 12,7
Região Nordeste -1,05 8,28 2,4 3,01
Região Sudeste 3,54 8,28 3,26 4,03
Região Sul 2,43 9,02 6,22 5,01
Região Centro-Oeste 16,48 20,85 11,99 16,82
Mato Grosso 22,23 48,08 9,02 20,82
Mato G. do Sul 19,61 39,29 15,21 20,88
Goiás 8,76 10,96 21,57 10,39
Distrito Federal -5,72 – 2,37 6,49

Fonte dos Dados Básicos: Ministério da Indústria e Comércio e do Turismo. Elaboração: Atlas Regional das
Desigualdades. IPEA/DIPES, IBGE.
Obs.: No campo onde não constam valores, não foi possível calcular a taxa de crescimento, pois, em alguns
anos, não ocorreram exportações. Tabela extraída do Relatório MPO/SEPRE “Revisão das Estratégias de De-
senvolvimento do Centro-Oeste: Relatório Final da Coordenação (1998)”.

manufaturados. Esses produtos são resul-
tado dos novos processos produtivos im-
plantados, advindos dos vários complexos
agroindustriais de grãos-carnes, evidencian-
do o amadurecimento econômico da região
no sentido de cumprir o papel de que fora
incumbida como região de fronteira, ou se-
ja, produzir excedentes para exportação e,
com isso, contribuir para o equilíbrio da ba-
lança comercial brasileira.
A mudança do perfil econômico da re-
gião, evidenciada pelo comportamento das
exportações, trouxe elementos que altera-
ram a dinâmica das cidades e seus respecti-
vos funcionamentos. O processo de urbani-
zação, visto sob o aspecto populacional, foi
extremamente acelerado em todo o Centro-
Oeste, principalmente nas cidades médias
e grandes. Num primeiro momento, elas
tiveram sua população aumentada em fun-
ção dos vários fluxos migratórios internos e
externos e, num segundo momento, funcio- 211
naram como “imãs”, atraindo para si e para
seus respectivos entornos grandes contin-
gentes populacionais, já como fruto de uma
mobilidade mais interna do que externa.6
Essa dinâmica resultou num processo
de “urbanização concentrada”, o que im-
plicou a existência de poucas cidades com
população elevada, ou seja, apenas 2,6 dos
municípios possuem população superior a
100 mil habitantes. No entanto, estes, jun-
tos, detêm metade do contingente popula-
cional da região (49,9%), lembrando que
nesse quantitativo existem duas capitais:
Brasília, capital nacional, e Goiânia, capital
regional, ambas com população acima de
1 milhão de habitantes. No outro extremo,
encontram-se 32,1% dos municípios com
população de até 3 mil habitantes, onde re-
sidem apenas 4,2% da população. Se, por
um lado, esses números revelam a força de

cadernos metrópole 20 pp. 197-220 20 sem. 2008

 aristides moysés e eduardo rodrigues da silva

Tabela 6 – Distribuição dos municípios do Centro-Oeste

segundo as classes da população por Estado (GO, MT, MS e DF – 2000)
(em 1.000 habitantes)

Nº de
Distribuição por Estados População por Estado População total
Classes de municípios
população Resi-
MS MT GO DF MS MT GO DF Nº % %
dentes
até 3 mil 0 9 40 – 0,0 20,5 96,9 – 49 11,0 117,4 1,0
de 3 a 5 mil 8 22 64 – 33,5 89,2 246,1 – 94 21,1 368,9 3,2
de 5 a 10mil 20 34 55 – 146,9 250,1 390,9 – 109 24,4 787,9 6,8
de 10 a 20 mil 28 39 36 – 394,5 554,7 499,4 – 103 23,1 1.448,7 12,4
de 20 a 50 mil 16 15 31 – 438,8 469,2 959,7 – 62 13,9 1.867,8 16,1
de 50 a 100 mil 3 4 10 – 235,7 271,6 729,3 – 17 3,8 1.236,6 10,6
de 100 a 500 mil 1 3 5 – 164,9 848,9 987,9 – 9 2,0 2.001,7 17,2
de 500 a 1 milhão 1 0 0 – 663,6 0,0 0,0 – 1 0,2 663,6 5,7
mais de 1 milhão 0 0 1 1 0,0 0,0 1.093,0 2.051,1 2 0,4 3.144,2 27,0
Total 77 126 242 1 2.078,0 2.504,4 5.003,2 2.051,1 446 100 11.636,7 100

Fonte: IBGE – Censo demográfico de 2000.

atração das médias e grandes cidades, de
outro, fica evidente a incapacidade das po-
líticas locais e regionais no sentido de reter
212 nos municípios menores sua população. Em
outros termos, a modernização agrícola dos
anos 70 desencadeou um processo de de-
sertificação populacional que afetou grande
parte dos municípios do Centro-Oeste.
Ressalte-se que no Centro-Oeste, se-
gundo o Censo 2000, existem 446 municí-
pios, sendo: 242 no estado de Goiás, onde
residem 43,0% da população da região;
77 no Mato Grosso do Sul, com 17,9% da
população; 126 no estado de Mato Grosso,
com 28,3% da população e o Distrito Fede-
ral, com 17,6% da população centroestina.
Outro aspecto a ser considerado é que,
nos municípios de porte médio, as possibili-
dades de vida mais digna e com menos de-
sigualdades sociais são maiores. Nesse sen-
tido, políticas públicas voltadas para muni-
cípios desse porte deveriam ocupar priorita-
riamente a agenda dos governantes, com o
objetivo de fortalecer sua economia e, com
isso, reduzir a pressão migratória sobre os
municípios maiores.
Já as cidades pequenas, com menos de
20 mil habitantes, têm sistematicamente ce-
dido sua população para as cidades médias,
e estas, para as cidades grandes. Mesmo os
municípios com menos de 100 mil habitan-
tes possuem capacidade limitada de reten-
ção de seus moradores, certamente por não
possuírem uma rede de serviços e de comér-
cio capaz de atender às suas expectativas.
Dentre as cidades mais receptoras,
encontram-se as que estão na faixa de 100
a 500 mil habitantes. Essas cidades recebe-
ram população da própria região e de ou-
tras regiões do país. No entanto, o topo da
“urbanização concentrada” está também nas
cidades com população acima de 500 mil ha-
bitantes e menos de 1 milhão. Nesse pata-
mar, apenas duas cidades, Cuiabá (com me-
nos de 483 mil) e Campo Grande (com 663
mil). A Região Metropolitana de Goiânia e
a Região de Desenvolvimento Integrado do
Entorno (RIDE-Brasília) possuem, juntas,

cadernos metrópole 20 pp. 197-220 20 sem. 2008

 ocupação e urbanização dos cerrados: desafios para a sustentabilidade
mais de 4,5 milhões, ou seja, mais de 1/3 da
população (39,5%) de todo o Centro-Oeste.
A concentração fica mais evidente quando
se observa a população residente urbana,
em que aproximadamente 65% moram em
Goiás­e no Distrito Federal.
Quanto à evolução da população urbana
no Centro-Oeste, verifica-se que, com exce-
ção de Mato Grosso, a taxa de crescimento é
superior à média nacional. As maiores taxas
de crescimento ocorreram em Goiás no pe-
ríodo de 1950-70, devido à construção de
Goiânia e de Brasília, e no Mato Grosso no
período de 1980-91. A explicação tem a ver
com a anexação de parte do estado do Ma-
to Grosso ao recém-criado estado do Mato
Grosso do Sul.
Todo esse processo resultou na eleva-
ção da taxa de urbanização da região, que
passou de 21,5% em 1940, 48% em 1970
para 86,7% em 2000, sendo que no Distrito
Federal essa taxa atinge 95,6% (Tabela 1).
Obviamente, a população rural, em
termos absolutos, vem decrescendo a taxas
elevadas, refletindo um processo rápido de
deslocamento da população rural para as
periferias das cidades pequenas, médias e
grandes.
Vale destacar que as ações governamen-
tais, de um lado, estimularam o desenvol-
vimento da região, sobretudo as atividades
agropastoris e agroindustriais a partir dos
anos 70; de outro lado, porém, provocaram
grandes impactos nos espaços urbano e ru-
ral, alterando sobremaneira o seu perfil.
O conjunto dos dados disponibilizado
para a região dá a medida do quanto a rede
urbana no Centro-Oeste está concentrada
em poucas cidades, onde as relações se dão
de forma verticalizada e hierarquizada. Até
os anos 60, as cidades assumiam um perfil
cadernos metrópole 20
mais disperso, apesar da existência de cen-
tros polarizadores como as capitais e outras
aglomerações urbanas de menor porte, que
foram importantes enquanto espaço estra-
tégico para alavancar a fase seguinte. A par-
tir dos anos 70, o perfil da região alterou-
se com o crescimento acelerado de algumas
cidades e a dinamização de centros urbanos
de pequeno porte existentes em seu entor-
no, ensejando o surgimento de uma rede ur-
bana sem a construção de mecanismos que
assegurassem a articulação e a complemen-
taridade entre as cidades (ver Michel Roche-
fort, 1998, p. 19).
A idéia de “rede urbana” estimula
pensar na possibilidade concreta de que é
necessário que as cidades se articulem em
função de objetivos comuns, criando verda-
deiras “redes de cidades”, o que implica ne-
cessariamente romper com as formas ver-
ticalizadas e hierarquizadas ainda hoje pre- 213
dominantes e evoluir para formas que pri-
vilegiem o poder sinergético que há nessas
“redes”, em maior escala, e nas cidades, em
escala menor. Isso significa que as cidades,
ao invés de competirem entre si, devem es-
tabelecer relações de complementaridade,
de modo que “o específico” de cada cidade
da rede seja potencializado e não sufocado,
neutralizado.7
A Tabela 7 mostra em quais centros
urbanos está concentrada a grande maio-
ria da população total do Centro-Oeste.
Observa-se que 57,4% estão concentrados
em apenas 40 municípios, o que correspon-
de a 9,0% dos 446 municípios da região.
Só as capitais dos estados abrigam mais de
4 milhões de habitantes, correspondendo a
36,9% da população total do Centro-Oeste.­
Outro espaço de grande concentração po-
pulacional é o denominado eixo Goiânia-
pp. 197-220 20 sem. 2008
 aristides moysés e eduardo rodrigues da silva

Tabela 7 – Principais aglomerações urbanas do Centro-Oeste brasileiro

(acima de 100 mil habitantes)

Quantidade População % em relação à

Aglomerações urbanas
de municípios (2000) população total
1. Metropolitana Nacional de Brasília (Ride) 22 2.958.196 25,4
2. Metropolitana Regional de Goiânia 11 1.639.516 14,1
Sub-total (1+2) 33 4.597.712 39,5
3. Não Metropolitana de Cuiabá + Várzea Grande 2 698.644 6,0
4. Centro urbano isolado de Campo Grande (MS) 1 663.621 5,7
Sub-total (1+2+3+4) 36 5.959.977 51,2
5. Centro urbano isolado de Anápolis (GO) 1 288.085 2,5
6. Centro urbano isolado de Dourados (MS) 1 164.949 1,4
7. Centro urbano isolado de Rondonópolis (MT) 1 150.227 1,3
8. Centro urbano isolado de Rio Verde )GO) 1 116.552 1,0
Sub-total (5+6+7+8) 4 719.813 6,2
Total geral (1 a 8) 40 6.679.790 57,4
População do Centro-Oeste – 11.636.728 100,0
População urbana total do C.O. – 10.092.976 86,7
Total de municípios envolvidos 40 – –

Fonte: Relatório VI da pesquisa IPEA/Unicamp-IE-Nesur/IBGE (Tabela VIII) – Caracterização e Tendências da

Rede Urbana no Brasil/1999 – (Dados organizados e atualizados pelo autor).

214

Anápolis-Brasília, com 33 municípios, consi- que emolduram a paisagem urbana e com-

derando os entornos de Goiânia e Brasília.
Nesse eixo, concentram-se 4,8 milhões de
pessoas, correspondendo a 42% da popu-
lação do Centro-Oeste, portanto, mais de
1/3. Se, por um lado, a concentração em
cidades disponibiliza mão-de-obra abundan-
te e barata, por outro, por ser abundante
e mal remunerada, gera problemas urbanos
de toda ordem.
Assim, Goiânia e Brasília produziram
periferias internas nos seus respectivos ter-
ritórios e no entorno de suas respectivas
áreas de influência que funcionam como
“tapete” para onde se varre a sujeira que
incomoda e desvirtua a beleza das chama-
das “áreas nobres” - as manchas de pobres
prometem o visual da cidade. Os espaços do
“entorno”, ou seja, das Regiões Metropoli-
tanas, são formados pela incapacidade de os
núcleos centrais absorverem a pressão das
correntes migratórias.
Nesse sentido, acabam funcionando co-
mo “biombos” para reduzir as pressões so-
bre as áreas centrais. Entretanto, o que se
verifica é que, nas Regiões Metropolitanas,
também estão se formando espaços ocupa-
dos por enormes “manchas de pobrezas” ca-
da vez mais inseridas num processo crescen-
te de segregação social, em que imperam a
insegurança, a criminalidade incontrolável, o
alcoolismo, os desajustes familiares e o de-
semprego crescente.

cadernos metrópole 20 pp. 197-220 20 sem. 2008

 ocupação e urbanização dos cerrados: desafios para a sustentabilidade
Considerações finais
Ousamos enquadrar a ocupação dos cer-
rados no Centro-Oeste como resultado da
transferência de tecnologia podre dos cen-
tros mais devolvidos para a periferia do
sistema capitalista. Essa ousadia está na
constatação de que, nos países de origem
do grande capital, existe uma grande in-
tolerância quanto ao uso de produtos que
podem causar algum dano à saúde de quem
os maneja, como também de quem os con-
some. Essa intolerância vem tanto dos con-
sumidores quanto das autoridades ligadas
à saúde humana. Na medida em que o uso
desses produtos é rigorosamente controla-
do, até mesmo proibido em seus países de
origem, a tendência do poder econômico é
buscar novos espaços onde eles possam ser
utilizados com o mínimo de controle, tanto
dos governos como dos setores da socie-
dade civil.
O processo de ocupação dos cerrados
no Centro-Oeste brasileiro não é recente,
remontando aos tempos em que a presen-
ça humana se fazia presente por meio dos
caçadores e coletores de frutos e de muitos
outros alimentos próprios dos cerrados. Ca-
be salientar que esse processo de ocupação
primitivo não implicava ameaças ao bioma
cerrado, pois havia sintonia entre o homem
e a natureza. A extração dos produtos na-
turais não tinha caráter econômico, desti-
nando-se exclusivamente à sobrevivência de
seus habitantes.
A dinâmica econômica do Centro-Oeste
assume caráter perverso, sobretudo a par-
tir dos anos 70, quando o Estado brasileiro
(era dos governos militares) decide aprofun-
dar a lógica da interiorização do desenvol-
cadernos metrópole 20
vimento, iniciado em meados dos anos 30
com o governo Vargas. São vários os pro-
cessos humanos de ocupação dos cerrados
com fins econômicos: a exploração do ouro
e de pedras preciosas (século XVIII); a cria-
ção extensiva de gado (a partir do século
XIX) e, mais recentemente, a produção de
commodities,­ processos esses que conso-
lidaram a presença humana nos espaços
urbanos.­
Por que o período pós 1970 é consi-
derado o mais devastador do ponto de vista
ambiental e social? Porque as atividades pro-
dutivas, não só no Centro-Oeste, mas em to-
do o país, a partir da década de 1970 passam
a se orientar por uma dinâmica econômica
que procura a maximização dos investimen-
tos a todo custo. É o período da entroniza-
ção real do capitalismo na sociedade brasilei-
ra, quando este, já amadurecido, encontra-se
pronto para sua inserção internacional. Para 215
essa inserção, mais do que nunca, existe a
necessidade de se abrirem novas fronteiras e
modernizar a produção e sua forma de orga-
nização política, social e ideológica.
As conseqüências ambientais que resul-
tam da forma predatória de como o capital
se apropria das terras dos cerrado no Cen-
tro-Oeste são muitas. Nas décadas de 1970
e 1980, houve o deslocamento da fronteira
agrícola para o Centro-Oeste, com base em
desmatamentos, queimadas, uso de fertili-
zantes químicos e agrotóxicos, cujos efeitos
antrópicos modificam as áreas dos cerrado,
tendo como conseqüência o aparecimento
de grandes voçorocas, o assoreamento dos
cursos­d’água e o envenenamento de ecossis-
temas. Essa decisão de expandir as ativida-
des agrícolas exigiu o uso indiscriminado de
agrotóxicos que, por sua vez, contaminam­o
solo e as águas e comprometem mais ainda­
pp. 197-220 20 sem. 2008
 aristides moysés e eduardo rodrigues da silva
as bacias hidrográficas já ameaçadas em
decorrência­ de sua exploração exaustiva pa-
ra uso da agricultura irrigada. Atualmente,
cerca de 70% do cerrado é utilizado para a
agropecuária, principalmente para o cultivo
da soja.
Somente a partir da década de 1990 é
que os cerrados passam a ocupar a agenda
ambiental, primeiro nas academias e, poste-
riormente, nas instituições governamentais.
Nesse sentido, governos e setores organiza-
dos da sociedade começam a debater sobre
como conservar o que restou do cerrado,8
com a finalidade de buscar tecnologias em-
basadas no uso adequado dos recursos hí-
dricos, na extração de produtos vegetais na-
tivos, nos criadouros de animais silvestres,
no ecoturismo e em outras iniciativas que
possibilitem um modelo de desenvolvimento
sustentável e justo.9
Lamentavelmente, os cerrados con­
216
tinuam­ sendo um bioma ainda esquecido
pelos brasileiros, até mesmo pelas pessoas
que habitam o Centro-Oeste e que vêem
com bons olhos o processo de desenvolvi-
mento pelo qual está passando. Ou seja, o
próprio homem do Centro-Oeste não leva
em consideração a biodiversidade presente
nesse bioma e as ameaças que pairam sobre
ele com a perspectiva do “progresso”. No
dizer de Corrêa (2000), “durante a constru-
ção de Brasília, não houve preocupação com
a preservação do cerrado: afinal, ali estava
a ‘vegetação lixo do Brasil’, que precisava
ser eliminada para ceder espaço à urbaniza-
ção”. Palavras duras, mas que expressam a
concepção que os empreendedores tinham
dos cerrados e que, abruptamente, a partir
dos anos 70, foi se alterando, tendo como
base os estudos da Embrapa que sinaliza-
vam para o seu aproveitamento produtivo.
cadernos metrópole 20 pp. 197-220 20 sem. 2008
O fato é que, em pouco menos de qua-
renta anos, a paisagem dos cerrados no
Centro-Oeste mudou radicalmente em fun-
ção dos interesses estruturais do desenvol-
vimento econômico brasileiro. Para isso, o
Estado brasileiro formulou políticas de in-
vestimentos que implicaram a implantação
de infra-estrutura e disponibilizaram fartas
linhas de crédito, muitas, inclusive, a fundo
perdido. Ressalte-se que tudo isso foi leva-
do a efeito sem se levar em consideração as
conseqüências ambientais. A esse respeito,
Corrêa (ibid.), conclui que,
A efetivação de medidas legais como a
criação de reservas legais e promoção
de cuidados contra a erosão no ma-
nejo do solo pode servir de justificati-
vas para a concretização de atividades
que, apesar dessas medidas, continuam
sendo impactantes ambientalmente. O
Prodecer 10 é um exemplo dessa rea­
lidade. Ao mesmo tempo em que os
seus planejadores admitem a ocorrência
dos danos ambientais provocados pela
agricultura moderna no Cerrado, este
Programa tem sido um indutor da ex-
pansão da fronteira agrícola, a fim de
contribuir com a ampliação da oferta
de grãos nos mercados mundiais. No
entanto, pouca atenção foi destinada ao
impacto ocasionado ao meio ambiente.
Em decorrência, houve a perda de parte
da biodiversidade, cujas potencialidades
econômica, científica e medicinal não
são nem sequer totalmente conhecidas.
Embora não exista uma avaliação global
sobre os danos provenientes dessa rápi-
da incorporação produtiva, que se ini-
ciou nos anos setenta é possível afirmar
que esta proporcionou desmatamentos
constantes, compactação e erosão­ dos
 ocupação e urbanização dos cerrados: desafios para a sustentabilidade

solos, contaminação das águas por atividades humanas, permanecem castigan-

agrotóxicos, destruição das matas de
galerias, invasão de plantas e faunas
exóticas alterando o equilíbrio dinâmico
do ecossistema.
Os efeitos ambientais desse processo
de ocupação perversa, em decorrência das
do o território centroestino até os dias de
hoje, contraditoriamente, como constata
Correa, quando observa que há “desequilí-
brio, francamente favorável a alguns seto-
res da sociedade e desfavorável para o meio
ambiente”.

Aristides Moysés
Economista pela Universidade Católica de Goiás. Doutor em Ciências Sociais pela Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo. Professor Titular do Departamento de Ciências Econômi-
cas e Coordenador do Mestrado em Desenvolvimento e Planejamento Territorial da Univer-
sidade Católica de Goiás. Professor do Mestrado em Ecologia e Produção Sustentável. Coor-
denador e Pesquisador do Observatório das Metrópoles: Núcleo Goiânia/Instituto do Milênio-
CNPq. Técnico do Departamento de Ordenação Socioeconômico da Secretaria Municipal de
Planejamento da Prefeitura de Goiânia (Goiás, Brasil).
arymoyses@uol.com.br

Eduardo Rodrigues da Silva

Economista pela Universidade Católica de Goiás. Mestre e Doutorando em Desenvolvimento 217
Econômico, Espaço e Meio Ambiente pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual
de Campinas. Professor e Diretor do Departamento de Ciências Econômicas da Universidade
Católica de Goiás. Pesquisador do Observatório das Metrópoles: Núcleo Goiânia/Instituto do
Milênio-CNPq (Goiás, Brasil).
eduardo.eco@ucg.br

Notas
* Trabalho apresentado no XII Encontro Nacional da Anpur – Associação Nacional de Pós-
graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional - ST 2 - Rede urbana e estrutura
territorial em Belém, Pará – 21 a 25 de maio de 2007, com o título “Ocupação e urba-
nização dos Cerrados do Centro-Oeste e a formação de uma Rede urbana concentrada e
desigual”.

(1) Os cerrados, segundo Abramovay (1999), ocupam um quarto do território brasileiro, num
total superior a 200 milhões de hectares. Desse total, 155 milhões de hectares estão no
Planalto Central e 38,8 milhões de hectares no Nordeste (Freire, 1997, p. 201), dos quais a
maior parte (30,3 milhões de hectares) na região Meio-Norte; 43,3% da superfície do Ma-
ranhão é composta de cerrados e 64,7% da do Piauí (Rocha, 1997, p. 63). Existem áreas de
cerrados ainda em Rondônia, Roraima, Amapá e Pará, bem como em São Paulo.

cadernos metrópole 20 pp. 197-220 20 sem. 2008

 aristides moysés e eduardo rodrigues da silva

(2) Dentre as técnicas de irrigações utilizadas na agricultura moderna, cujos objetivos princi-
pais são o fornecimento controlado de água e a fertilização do solo com a deposição de
elementos necessários para torná-lo mais produtivo, destaca-se o Pivô Central. Trata-se de
um sistema de tubulação metálica com aspersores, montado sobre uma estrutura metálica
com rodas, sendo uma das extremidades o ponto central (ponto do pivô) de onde é bom-
beada água, fertilizantes, inseticidas e fungicidas. Esse sistema se move como hélice e é
capaz de irrigar áreas ente 50 e 130 hectares

(3) O ITS estima que mais de 300 cursos d’água secaram no Centro-Oeste em conseqüência da
forma de ocupação do cerrado.

(4) O estudo “Desenvolvimento urbano do Centro-Oeste” é fruto de esforço coletivo do qual

participaram Aristides Moysés, Eduardo Rodrigues da Silva, Fernando César de Macedo
Mota e Zoraide Amarante Itapura de Miranda.

(5) “Grande parte deste dinamismo está associado às características de fronteira aberta do Cen-
tro-Oeste, à sua extensão territorial e às potencialidades naturais e sociais de sua região,
tais como a vasta vegetação típica do cerrado, recursos hídricos em abundância, recur-
sos minerais, taxas crescentes de população alavancadas por um fluxo migratório intenso”
(Moysés et alii, 1999).

(6) Esse fenômeno foi chamado de “desconcentração urbana” por vários autores, dentre eles
Luiz César de Queiroz Ribeiro (1994).

(7) Com a emergência das cidades globais, fala-se hoje em rede de cidades globais. Trata-se de
um espaço em que um conjunto de atividades econômicas e de integração sociocultural
ocorre em tempo real, graças ao avanço da tecnologia computacional e das telecomuni-
218 cações. A esse respeito, existe vasta literatura. Nesse novo contexto, a cidade ocupa papel
central. Autores como Sassen (1991; 1998; 1999), Borja (1998), Castells (1999), Ascher
(1998), Ianni (1994), Hall (1998), de leitura obrigatória, focalizam a cidade como o novo
ponto cardeal das questões urbanas.

(8) Não há consenso entre os estudiosos do bioma cerrado, para os quais as áreas de cerrados
preservadas variam de 20 a 50%; na década de 1990 e nos anos 2000, a situação vem se
agravando com o uso intensivo de tecnologias defensivas para os interesses econômicos,
mas agressivas para o meio ambiente. Entretanto, há consenso quanto às possibilidades de
seu desaparecimento no futuro, caso as reservas ainda existentes não sejam preservadas.

(9) No caso de regiões onde ocorreu desmatamento para permitir a expansão da agricultura, a
recuperação exige a intervenção humana, ou seja, o replantio de espécies nativas do cerra-
do. Para recuperar totalmente essas áreas a estimativa é de 50 a 100 anos.

(10) O Prodecer (Programa de Cooperação Nipo-Brasileiro para o Desenvolvimento dos Cer-

rados) foi idealizado em 1974. Os anos de 1974 a 1977 foram de entendimentos, acordos
e amadurecimento do projeto, para então, em 1978, dar início concreto às atividades no
cerrado, local que até então era considerado impróprio para a agricultura. Os recursos ja-
poneses (financiamento) vieram de fontes institucionais do governo e dos bancos privados,
liderados pelo Long Term Credit Bank, que são os co-financiadores. Os projetos-piloto
foram financiados pela Japan International Cooperation Agency (JICA) e o projeto de ex-
pansão pelo Overseas Economic Cooperation Found (OECF). disponível em: http://www.
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Recebido em maio/2008
Aprovado em ago/2008

220

cadernos metrópole 20 pp. 197-220 20 sem. 2008

 Reflexões sobre o estudo
da proliferação de condomínios
fechados: críticas e sugestões
Hélio Rodrigues de Oliveira Jr.

Resumo
O objetivo do trabalho é pensar as relações en-
tre a cidade e a proliferação de condomínios
fechados. Para tanto, procura desenvolver ar-
gumentos sobre o modo como a cidade é re-
tratada por parcela significativa do pensamento
social, bem como sugerir a pertinência de pen-
sar de outro modo as relações entre cultura de
consumo, estilos de vida, segregação, violência
e espaço construído, com o intuito de compre-
ender a cidade e a proliferação de condomínios
fechados.
Palavras-chave: condomínios fechados; cultu-
ra de consumo; violência; segregação; relações
sociais; cidade.
Abstract
The purpose of this paper is to think about
the relation between the city and the spread of
gated communities throughout it. To achieve
this, it develops arguments on the way the
city is portrayed by a significant part of the
social thought, and suggests the pertinence of
reflecting, in a different perspective, on the
relations between culture of consumption,
lifestyles, segregation, violence and constructed
space, with the aim of understanding the city
and the spread of gated communities.
Keywords: gated communities; culture of
consumption; violence; segregation; social
relations; city.

cadernos metrópole 20 pp. 221-239 20 sem. 2008

 hélio rodrigues de oliveira jr.
Introdução
De modo geral, explorar um pouco mais o
quadro de análises sobre a proliferação de
condomínios fechados vis-à-vis as formas
de consumo conspícuo e a exacerbação da
violência (real e imaginária), na sociedade
contemporânea, é uma opção que se justifi-
ca à medida que se tomam como evidentes
as relações entre tais processos. Chama a
atenção, entretanto, que, na literatura vol-
tada à problemática urbana, o tratamento
dispensado às relações existentes entre o
consumo focado em bens codificados como
algo a que se confere status social elevado –
como os condomínios fechados – e a violên-
cia, no contexto das grandes cidades, ignore
aspectos fundamentais no tocante às positi-
vidades que tais relações resguardam. Dito
222 de outro modo, as análises que buscam sua
compreensão se satisfazem parcamente com
o apontamento de nexos causais entre variá-
veis já bastante conhecidas, retratando a vio-
lência como expressão máxima da desordem
e do desequilíbrio de uma sociedade e os
condomínios fechados como solução elitista e
resposta perversa a uma perturbação engen-
drada no contexto social, visto que, dentre
outras coisas, retroalimentam ou autoforta-
lecem os processos que os informam.1
Decerto, há que haver algum conforto
em desmascarar a realidade dos fatos, em
descobrir que, sob as inúmeras facetas pe-
las quais se considera um mesmo processo,
o problema fundamental da manutenção
do status quo econômico e social subsiste.
Nesse sentido, quando se observa a vio-
lência, há também que se reconfortar uma
consciência já cauterizada, porém, capaz de
revelar algo – a miséria que ela encerra, a
cadernos metrópole 20 pp. 221-239 20 sem. 2008
exclusão que a alimenta – e, uma vez mais,
se satisfazer com isso. Mas é preciso se in-
quietar diante de conclusões já apaziguadas
e realizar seu trabalho em negativo.
Se é verdade que os condomínios fe-
chados conciliam habitação a um elevado pa-
drão de conforto, de qualidade de vida e de
segurança, bem como reiteram uma certa
percepção da localização espacial da riqueza
e da pobreza, logo, da segurança e do me-
do, é preciso que se discuta em que medida
os fatores que constituem o processo de sua
proliferação são estimulados por posturas
individuais que, a um só tempo, são exten-
sivas aos grupos sociais e potencialmente
reversíveis às pessoas que compartilham
situações comuns, que freqüentam umas às
outras, não sendo, para tanto, suficiente a
imagem de sua reintegração social a partir
de um caráter politicamente reconciliado e
reconstituído. É preciso também que se dis-
cuta aquilo que, em sua variante violenta,
expressa, sobretudo, vida social e, por isso,
se torna condição de movimento, proporcio-
na mudança e gera transformações nos es-
paços das cidades.
À luz das proposições clássicas voltadas
para a cidade e das recentes contribuições
que integram o debate sobre as possibilida-
des por ela engendradas, o presente traba-
lho aborda aspectos conceituais e analíticos
considerados necessários à compreensão do
fenômeno de proliferação de formas espa-
ciais segregatórias – como os condomínios
fechados –, tendo em vista as relações en-
tre segregação, violência, estilos de vida,
cultura de consumo e espaço construído,
na contemporaneidade. Busca-se, desse
modo, compreender a extensão e os senti-
dos dessas configurações socioespaciais que
invadem­ paulatinamente a cidade, a partir
 reflexões sobre o estudo da proliferação de condomínios fechados: críticas e sugestões
de uma sensibilidade que se abre para o que
diversamente a informa, mesmo que de um
modo aparentemente avesso, agressivo ou,
ainda, negativo.
Notas preliminares sobre
referências analíticas
e questões conceituais
É notório o fato de que, ao se voltarem pa-
ra a proliferação de condomínios fechados,
numerosas análises o integram ao debate
sobre as cidades como uma das evidências
empíricas mais recentes da difusão de um
comportamento elitista e asséptico em rela-
ção a tudo que o espaço público representa e
acolhe.2 Nesse sentido, ao se projetarem co-
mo opção de moradia para os estratos mais
abastados, os condomínios fechados consoli-
dam uma imagem bastante coesa de grupos
sociais que, efetivamente, têm condições de
adquirir e de morar nas áreas mais caras da
cidade, sejam aquelas que originariamente
concentram a alta renda, sejam aquelas que
mais recentemente passam a ser ocupadas
por empreendimentos desse tipo – muitas
vezes, confirmando e demonstrando o des-
locamento das elites dentro de um mesmo
vetor espacial.3
Note-se, entretanto, que essa perspec-
tiva analítica supõe uma sutil inversão do
quadro de referências estabelecido pela lite-
ratura especializada.
Não raro, as análises que têm como
fo­c o os condomínios fechados partem da
idéia de que a sociedade experimenta as
con­­se­q üên­c ias do chamado retraimento
social.­ Com efeito, buscam demonstrar que
o recrudescimento da intimidade implica o
cadernos metrópole 20
esvaziamento­ de sentido de tudo aquilo que
se entende como público e, por intermédio
de recursos lógicos de coerência, procuram
assimilar à cidade a vulgaridade das postu-
ras restritivas e preventivas ao contato com
estranhos, as manifestações reclusas de sen-
timentos, de aspirações, de afetividades, etc.
Desse modo, a cidade – outrora considerada
o palco privilegiado para a exposição e o en-
contro com a alteridade – passa a refletir
em seus espaços mais diversos as imagens
do isolamento físico e social que, por sua
vez, denotam posturas e decisões intimis-
tas, eventualmente consideradas tirânicas,
compreendidas como próprias à privacidade
dos sentimentos, às intenções e aos gestos
individuais.
Observe-se, contudo, que, na crítica
aos condomínios fechados, um corpo social
moral e politicamente reconstituído ressur-
ge (não mais esfacelado ou fragmentado, 223
como se poderia esperar). Nela, são a ho-
mogeneidade e a coesão social dos grupos
mais abastados e, por oposição, do restante
da sociedade enquanto massa excluída do e
pelo mercado, que efetivamente orientam o
debate.4
Para se ter uma idéia melhor do que
aqui se alude, observe-se o comentário de
Boaventura de Souza Santos (1999) a pro-
pósito do que ele chama de “proliferação da
lógica de exclusão”:
Analisemos antes de mais os riscos.
Julgo que todos eles se podem resu-
mir num só: a emergência do fascismo
societal. Não se trata do regresso ao
fascismo dos anos trinta e quarenta. Ao
contrário deste último, não se trata de
um regime político, mas antes de um
regime social e civilizacional. Em vez de
pp. 221-239 20 sem. 2008
 hélio rodrigues de oliveira jr.
sacrificar a democracia às exigências do
capitalismo, promove a democracia até
ao ponto de não ser necessário, nem se-
quer conveniente, sacrificar a democra-
cia para promover o capitalismo. Trata-
se, pois, de um fascismo pluralista e,
por isso, de uma forma de fascismo que
nunca existiu.
A primeira forma é o fascismo do
apartheid­ social. Trata-se da segrega-
ção social dos excluídos através de uma
cartografia urbana dividida em zonas
selvagens e zonas civilizadas. As zonas
selvagens são as zonas do estado de na-
tureza hobbesiano. As zonas civilizadas
são as zonas do contrato social e vivem
sob a constante ameaça das zonas sel-
vagens. Para se defenderem, transfor-
mam-se em castelos neofeudais, os en-
claves fortificados que caracterizam as
novas formas de segregação urbana (ci-
224 dades privadas, condomínios fechados,
gated communities ). A divisão entre
zonas selvagens e zonas civilizadas está
a transformar-se num critério geral de
sociabilidade, um novo espaço-tempo
hegemônico que atravessa todas as re-
lações sociais, econômicas, políticas e
culturais e que por isso é comum à ação
estatal e à ação não estatal. (p. 103)5
O que me parece um entrave à aceita-
ção de argumentos como os propostos por
Santos é que, embora reconheçam os pro-
cessos crescentes de fracionamento da so-
ciedade (para este autor, dividida em múl-
tiplos apartheids) e de sua polarização ao
longo dos eixos econômico, social, político e
cultural, a lógica que os encerra reproduz,
paradoxalmente, um discurso que literal-
mente cola os fragmentos da vida social e a
expõe como unidade recomposta.
cadernos metrópole 20 pp. 221-239 20 sem. 2008
Por intermédio de categorias economi-
camente definidas, que trazem a reboque as-
pectos sociais, políticos e culturais, tornou-
se trivial estabelecer um antagonismo social
mediado pela aquisição de bens de consumo
(sobretudo os de custo elevado) e pela ex-
clusão que os acompanha, visto que poucos
se encontram em condições de adquiri-los. A
esse antagonismo social soma-se, não raro,
uma associação de teor etnocêntrico, que
confere aos estabelecidos (incluídos) poder
de decisão, participação, intervenção e cria-
ção, enquanto que aos outsiders (excluídos)
pouco ou quase nada resta senão se subme-
ter, em um universo extremamente restrito
de opções, às condições objetivas de vida.6
Além disso, a adoção de conceitos co-
letivos e, mais especificamente, de sistemas
de categorias socioprofissionais ou – para os
que assim preferem – de classes sociais, pa-
ra exprimir a existência concreta de grupos,
é desencadeadora de equívocos sucessivos e
também de um inaceitável efeito de disso-
lução. Bem entendido, como tais categorias
permitem alocar os indivíduos em grupos,
e os grupos são, via de regra, o indício de
um comportamento médio, raison d’être da
análise, tem-se a impressão enganosa de se
tratar de unidades sociais estáveis e coesas,
nas quais os membros de um determinado
grupo parecem sempre compartilhar, tal
como ocorreria em uma comunidade fe-
chada, objetivos comuns, que motivam sua
ação conjunta, racional, com fins claramente
definidos. Por conseguinte, aquelas circuns-
tâncias excepcionais em que os indivíduos
alinham-se às proposições do grupo, seja
pela facilidade ou pela segurança que ele re-
presenta, tornam-se, para a análise, regra
comportamental, o que dissolve o indivíduo
no grupo do qual é membro. Desse modo,
 reflexões sobre o estudo da proliferação de condomínios fechados: críticas e sugestões
não só se neutralizam as diferenças nas si-
militudes como, o que me parece mais gra-
ve, as faz silenciar.7
Complementarmente, parece-me que
por “contaminação”, as noções de “grupo” e
de “sociedade” se forjam, como de costume,
no sentido extremo da domesticação das di-
ferenças e das particularidades: o indivíduo
considerado integrante de determinado gru-
po passa a ser visto como uma metáfora do
grupo e, a um só tempo, como há uma re-
lação lógica de pertencimento entre grupos
e sociedade (lembrando que cada sociedade
constrói sua própria versão de ser humano e
que as concepções sobre o ser humano são
reveladoras da natureza cultural dessa socie-
dade), o indivíduo passa, então, a ser visto
como uma metáfora viva da própria socieda-
de. Disso decorrem combinações já bastante
conhecidas entre indivíduos inertes, grupos
estagnados e sociedade totalizante, pala-
táveis à análise e aos esquematismos, que
muito pouco têm a dizer sobre uma gama
de acontecimentos que caracterizam a socie-
dade contemporânea.8
Por fim, o que se torna realmente pro-
blemático é a percepção de uma estabilida-
de basilar contínua, que nega toda e qual-
quer agitação interna, gerando a crença de
que o que motiva a existência do grupo e
sua coesão é algo permanentemente pre-
sente e invariável para o próprio indivíduo.
No mais das vezes, esquece-se que a lógica
que orienta a formação do grupo é fugaz e,
por isso, ele não se sustenta ad infinitum.9
Mais ainda, esquece-se que essas uniões são
instáveis: dão-se por motivos específicos
que permitem a aglutinação de pessoas em
torno da busca por soluções pontuais para
demandas comuns e também pela satisfação
que advém do encontro com o outro, que
cadernos metrópole 20
nele se realiza. Logo, essas relações duram
o período que devem durar, nem mais nem
menos. São, porém, cristalizadas pelo corte
analítico que as toma como referência.
Note-se que, não obstante o fato de
que continue a funcionar, essa lógica de teor
totalizante já não tem mais a mesma eficá-
cia. Dentre outras coisas, isso se dá porque
seu efeito planificador torna inaudita a pre-
sença do outro. Não o elemento estranho
e exterior ao grupo, para o qual se deve
atentar e do qual se deve resguardar, mas o
outro que, no cotidiano, está dentro do pró-
prio grupo, e, mais especificamente, dentro
do próprio condomínio fechado.
Qualquer tentativa de compreensão so-
bre “o muro dentro do muro” – e, dentro
de seus limites físicos, dos portões e das
cercas, além de outros muros que definem
as próprias residências – torna-se, por isso,
inviável, visto que não se admite que tais 225
elementos justificam-se, senão pelo “incô-
modo”, pela “ameaça” que a alteridade, ain-
da que familiar (leia-se, o próprio vizinho),
representa. O vizinho é sempre um estranho
que mora ao lado e, como tal, assim será
potencialmente tratado.10
A fixação do indivíduo em um único
grupo tornou-se, com efeito, delicada, bas-
tante improvável, bem como tornaram-se
inviáveis as análises e os conceitos que dessa
imobilidade dependem, dada sua incapacida-
de estrutural de atualização. Isso porque,
dentre outras coisas, tais análises e concei-
tos não dão conta das infinitas interseções
entre grupos (o que desloca a ênfase nas
relações internas ao grupo para as relações
que se dão nas fronteiras existentes entre
grupos) e, sobretudo, daquelas que o pró-
prio indivíduo cria cotidianamente com ou-
tros indivíduos, nos mais diversos contextos­
pp. 221-239 20 sem. 2008
 hélio rodrigues de oliveira jr.
e pelas mais diversas razões. Logo, há que
se considerar que o indivíduo não assume
mais a condição una de portador de todas
as virtualidades do grupo. Ele está em trân-
sito. Movimenta-se freneticamente e dilui,
desse modo, as essencialidades tangíveis
(uma cultura, um território, uma forma de
organização política etc.) tão caras ao pen-
samento moderno, o que obriga a pensar
indivíduos e grupos de um ponto de vista
flexível e relacional.
Em suma, se a definição de um padrão
comportamental narcisista e sua aceitação
enquanto categoria explicativa denota a au-
sência de sensibilidade analítica para com os
mais variados processos manifestos em con-
textos de grandes cidades, não seria o seu
inverso tão desastroso quanto aquilo que
nega, ao afirmar uma ordem social totali-
zante, que tem agora a coletividade como
226 premissa analítica? Em ambos os casos, é
interessante notar, cria-se algo com caráter
definitivo: explicações conclusivas sobre co-
mo aquilo que se aloja sob o dístico de “so-
cial” se produz na cidade e tem seus efeitos
sobre ela: o que nega a imbricação criativa e
contínua entre o indivíduo e a sociedade e,
mais especificamente, entre esses e os espa-
ços das cidades, muito embora, frise-se, se
afirme o contrário.
No debate sobre as cidades e a proli-
feração de condomínios fechados, privile-
giar analiticamente o indivíduo ou a socie-
dade e, ainda, a proeminência de um sobre
o outro é, acima de tudo, sustentar um
equívoco. O desafio que se impõe é perce-
ber as sutilezas com que posturas e senti-
mentos individuais­ –­ que podem, a um só
tempo, ser extensivos­ aos grupos sociais,
sem, contudo,­ neles se dissolverem – se
refletem­nos espaços da cidade, conferindo-
cadernos metrópole 20 pp. 221-239 20 sem. 2008
lhes­ forma­ e sentido.­ Trata­-se­­­ de conhecer
o outro (o indivíduo, suas sensações, suas
opções, etc.) sem transformá-lo no mesmo
(nos grupos com os quais dialoga). Trata-
se, ao fim, de afastar-se das antinomias
clássicas do pensamento social; de apontar
suas limitações; e, de algum modo, seguir
adiante, quiçá ao rés do chão, como pro-
põe Michel de Certeau­ (1994), a fim de
aproximar-se mais daquilo sobre o qual se
pronuncia a análise.
Exposto isso, cumpre apreciar, ainda,
uma ordem complementar de problemas re-
lativos às opções de consumo e suas implica-
ções no tocante ao processo de proliferação
de condomínios fechados.
Relações entre
a cultura de consumo
e a proliferação de
condomínios fechados:
um pouco mais do mesmo?
À medida que os condomínios fechados são
tomados como uma das expressões materiais
daquilo que Pierre Bourdieu (1983) definiu
como “gostos de classe e estilos de vida”, é
normalmente aceito que a opção de morar
em empreendimentos desse tipo coloque em
relevo bens de consumo codificados como al-
go a que se confere status social elevado.
De modo geral, sabe-se bem, o uso de
expressões como “modos” ou “estilos de
vida”, “alta cultura”, “cultura de massas” e
“poder simbólico”, denota certamente a im-
portância atribuída a alguns elementos com-
partilhados por diversos grupos sociais, de
onde se conclui que, em contextos definidos,­
 reflexões sobre o estudo da proliferação de condomínios fechados: críticas e sugestões
as especificidades de um dado grupo social
são delineadas, dentre outras coisas, pela
adoção e pelo compartilhamento de deter-
minados símbolos que, mediante sua decodi-
ficação, permitiriam, por contraste, atribuir
aos grupos um conjunto de características
que os distingue uns dos outros.
Veja-se, a propósito, as considerações
de Teresa Caldeira (1997) ao analisar os di-
versos anúncios imobiliários veiculados pela
imprensa acerca dos enclaves situados na ci-
dade de São Paulo.
A construção de símbolos de status é
um processo que elabora distâncias so-
ciais e cria meios para a afirmação de
diferenças e desigualdades sociais. [...]
A publicidade de imóveis ao expressar/
criar os estilos de vida das classes média
e alta revela os elementos que consti-
tuem os padrões de diferenciação social
em vigência na sociedade. Os anúncios
não só revelam um novo código de dis-
tinção social, mas também tratam expli-
citamente a separação, o isolamento e a
segurança como questões de status. Em
outras palavras, eles repetidamente ex-
pressam a segregação social como um
valor. (p. 159)
As metas estabelecidas por Caldeira, ao
analisar o material publicitário, visavam a
identificar, dentre outras coisas, o que pos-
sivelmente captava a imaginação e os dese-
jos das classes média e alta de São Paulo,
bem como a indicar as principais imagens
que seus membros dispunham para cons-
truir seu lugar na sociedade.
Imagens de segurança, isolamen-
to, homogeneidade, além da existência
de instalações e de serviços diversificados
cadernos metrópole 20
contribuiriam­ para a criação e consolidação
do que Caldeira denomina mito de “um novo
conceito de moradia”.
Dentre essas imagens, a autora ressalta
que a
[...] que confere maior status e, portan-
to, a mais sedutora, é a de uma comu-
nidade fechada e isolada, um ambiente
seguro no qual se pode usufruir dos
mais diversos equipamentos e serviços
e, sobretudo, viver apenas entre iguais.
[...] A imagem dos enclaves opõe-se à
da cidade, representada como um mun-
do deteriorado, permeado não apenas
por poluição e barulho, mas principal-
mente por confusão e mistura, ou seja,
heterogeneidade social e encontros in-
desejáveis. (Ibid., p. 160)
Ora, se as associações e as imagens que
227
as mercadorias proporcionam podem ser
utilizadas e renegociadas para enfatizar di-
ferenças de estilos de vida, demarcando as
relações sociais, é pertinente que se recorde
que, no âmbito da cultura de consumo, que
marca a cena contemporânea, a expressão
“estilo de vida” conota individualidade, auto-
expressão e uma consciência de si estilizada,
tal como observa Mike Featherstone (1995).
Nesse contexto, como salienta o autor,
O corpo, as roupas, o discurso, os en-
tretenimentos de lazer, as preferências
de comida e bebida, a casa, o carro, a
opção de férias etc. de uma pessoa são
vistos como indicadores da individuali-
dade do gosto e do senso de estilo do
proprietário/consumidor. (p. 119)
Dentre os diversos fatores que in-
formam essa compreensão, pode-se,
pp. 221-239 20 sem. 2008
 hélio rodrigues de oliveira jr.
certamente,­ encontrar a instabilidade dos
símbolos de consumo e a velocidade com
que se multiplicam, bem como a enorme va-
riabilidade de sentidos que se atribui a eles.
Parece ser no mesmo tom de ressalva
que R. Boudon e F. Bourricaud (2001) rea-
lizam comentário conclusivo sobre o concei-
to de status. Para os autores,
À medida que os sistemas de estratifi-
cação vão se tornando mais complexos
e sujeitos a evoluções mais rápidas,
a atribuição dos status torna-se mais
incerta. Primeiramente, a lista dos cri-
térios que entram em sua definição é
mais longa. Além disso, esses traços
são freqüentemente incongruentes, ou
então redundantes, ou ainda, em certa
medida, contraditórios. Torna-se difícil
resumir o conjunto de atributos hete-
róclitos que está ligado a cada um de
228
nós por um símbolo único, como nas
sociedades tradicionais, onde era sufi-
ciente dizer “é o filho de fulano” para
se conhecer o nível da pessoa de que se
tratava, sua fortuna, o círculo de seus
amigos, parentes e aliados. Nas comu-
nidades rurais tradicionais, pessoa, per-
sonagem e status estavam estreitamen-
te associados. Hoje, a pessoa e o status
tendem a se distinguir. A identidade
pessoal não é mais dada; constrói-se a
partir do esforço de uma vida inteira.
Assim recuperamos uma identidade que
tende a nos escapar devido à multiplici-
dade dos aspectos sob os quais aparece
nosso status. Ao mesmo tempo, a iden-
tidade pessoal põe-se à prova menos
por aderir a um status fixado definiti-
vamente do que pelo sentimento de sua
precariedade. (p. 547)
cadernos metrópole 20 pp. 221-239 20 sem. 2008
É pouco apropriado, portanto, que, na
busca por compreensão de processos rela-
tivamente recentes, como o de proliferação
de condomínios fechados, múltiplos fatores
associados à esfera do consumo e aos sen-
tidos que as pessoas podem atribuir ao que
consomem se percam em meio às opera-
ções analíticas que têm o seu escopo com-
prometido, primariamente, pela defasagem
conceitual.
A produção do espaço urbano no con-
texto da cultura de consumo enceta um
universo ilimitado de possibilidades que di-
ficilmente se permite reduzir à formulações
harmoniosamente ajustadas ao mercado ou
à convivência social.
Logo, residir em um mesmo condo-
mínio não garante a proeminência de uma
lógica racional voltada para o mercado – e
para a distinção social que nele encontra seu
principal intermediário. Não garante a expe-
riência sociocultural concreta de uma comu-
nidade de gosto, de um estilo de vida único
que se compartilha, nem a união sociopolíti-
ca dos moradores. A junção analítica entre
aspectos ligados à cultura de consumo e à
proliferação de condomínios fechados enseja
tais possibilidades, mas não as garante, ca-
bendo ao trabalho investigativo, cercado de
precauções, estabelecer as potencialidades
relacionais entre experiências reais e nisso
se aprofundar.
Desse modo, nos dias atuais, descon-
siderar a diversidade de razões que podem
levar à opção por residir em um condomí-
nio fechado, afirmando-se um sentido linear
para tal escolha, acarreta também o emba-
raçoso risco de tornar uma análise que se
pretende atual, desde o começo, anacrônica
e, por conseguinte, obsoleta.
 reflexões sobre o estudo da proliferação de condomínios fechados: críticas e sugestões
Qualquer tentativa de explicação sobre
as decisões tomadas no âmbito pessoal que
repercutem social e espacialmente requer
atenção ao fato de que, dentre outras coi-
sas, os referenciais a partir dos quais são
geradas as informações sobre aquilo que se
define enquanto estilo de vida podem facil-
mente não ser mais os mesmos, nem para o
indivíduo nem para os grupos.
Do mesmo modo, há que se considerar
que qualidade de vida, conforto, elevado pa-
drão cultural, sucesso profissional, riqueza
material, segurança, etc. são, antes de tudo,
referências primárias, pontos de partida pa-
ra que se estabeleçam as mais diversas cone-
xões de sentidos a propósito da proliferação
de condomínios fechados, e não seu ponto
de chegada, para onde tudo deve confluir.
Sociedade e condomínios
fechados: segregação,
violência e medo
e a produção do espaço
nas cidades
O cruzamento entre variáveis como rique-
za material, segurança, pobreza, violência e
medo para explicação do processo de proli-
feração de condomínios fechados pode ser
bastante proveitoso, desde que uma pers-
pectiva analítica demasiado valorativa, cujo
espectro está sempre rondando, seja evita-
da. Embora bastante óbvia, reconheço, essa
ressalva inicial requer breve justificativa.
Desde, pelo menos, as importantes
contribuições de Robert Ezra Park, admi-
te-se que motivos de crença, renda, inte-
resses vocacionais e econômicos, gostos e
cadernos metrópole 20
conveniências­ pessoais tendem infalivel­me­
nte­a segregar e, conseqüentemente, a clas-
sificar as populações das grandes cidades.
Ocorre, porém, que, na perspectiva analíti-
ca sob a qual se inscreve boa parte dos es-
tudos produzidos sobre o urbano, há uma
tendência evidente em criticar a segregação
socioespacial enquanto construto social e
dado de realidade, afirmando-se seu teor
negativo, tendo em vista um ethos igualitá-
rio e, por conseguinte, critérios de inclusão
social como valores.
Ora, é paradoxal e em alguma medida
redundante que autores preocupados com a
construção do espaço residencial e com os
mecanismos de exclusão/inclusão social no
contexto de importantes cidades brasilei-
ras – como Caldeira (1997), ao analisar o
material publicitário de empreendimentos
imobiliários voltados para as classes média
e alta em São Paulo – condenem, a priori, 229
qualquer manifestação aberta de segrega-
ção social como um valor. Isso pela simples
razão de que a segregação se constitui e
se evidencia empiricamente, tanto espacial
quanto moralmente, com base em valores,
mesmo que eles não coincidam com as ex-
pectativas mais elevadas sobre o social, se-
jam elas a do próprio pesquisador e/ou do
campo em que se estabelece o trabalho de
reflexão.
É pertinente que se recorde, o próprio
Park (1987, p. 29) reconhece que
[...] a cidade possui uma organização
moral bem como uma organização fí-
sica, e essas duas interagem mutua-
mente de modos característicos para­ se
moldarem­ e modificarem uma a outra.
É a estrutura da cidade que primei-
ro nos impressiona por sua vastidão­
pp. 221-239 20 sem. 2008
 hélio rodrigues de oliveira jr.
e complexidade visíveis. Mas, não
obstante,­ essa estrutura tem suas ba-
ses na natureza humana, de que é uma
expressão. Por outro lado, essa enorme
organização que se erigiu em resposta
às necessidades de seus habitantes, uma
vez formada, impõe-se a eles como um
fato externo bruto, e por seu turno os
forma de acordo com o projeto e inte-
resses nela incorporados.11
Com efeito, dado que a cidade é uma
“entidade viva”, enraizada nos hábitos e
costumes das pessoas que a habitam, como
pensa esse autor, ela enseja, exatamente
por esses mesmos motivos, as condições de
possibilidade para ser assim reconhecida e
pensada.
Logo, é incontornável o fato de que,
da urgência das necessidades de defesa e
230 de sobrevivência à escassez dos meios e dos
recursos, passando à formação de técnicos
especialistas e à produção cultural e artísti-
ca, a cidade se constitui de modo a sempre
“reservar” lugar para todos, mesmo que is-
so implique a sua ocupação periférica e, em
conseqüência disso, a marginalização social
e também por isso valorativa. Se a segre-
gação se dá por razões passíveis de crítica,
inclusive ética e moral, ela supõe um quadro
de referências valorativas contextualmente
estabelecido, o que requer também discus-
são e aprofundamento analítico.
Esse breve comentário coloca em fo-
co o papel que se confere ao pesquisador
diante do objeto de reflexão e, mais que is-
so, o tipo de relação axiológica que a pró-
pria análise exprime. Não se trata de obter
contentamento com a descrição formal dos
processos analisados, o que suporia o fala-
cioso distanciamento subjetivo para que se
cadernos metrópole 20 pp. 221-239 20 sem. 2008
garanta­ um tratamento realista e objetivo.
Trata-se,­ sim, de permitir que a própria
investigação do modo pelo qual os proces-
sos são produzidos traga à tona os valo-
res que lhes são constitutivos, sem que se
determine um dever ser ou, dito de outro
modo, sem que se aponte um vetor, uma
direção na qual os problemas em questão
poderão repousar, por fim, apaziguados,
superados.
Nesse sentido, a clássica análise webe-
riana sobre a neutralidade de valores, vale
lembrar, possui aspectos ainda bastante
contundentes. A amplitude da significação
cultural de um dado problema é, como con-
sidera Weber (1992), com maior ou menor
intensidade, influenciada pelas perspectivas
pessoais pelas quais se orientam os ideais e
os julgamentos concretos. As disputas entre
interesses diferentes e a solução de pro-
blemas práticos singulares muitas vezes se
confundem, visto que a referência a juízos
de valor que se introduzem de maneira acrí-
tica, embora prejudicial à análise, é, inega-
velmente, uma constante. Por isso, a busca
pela chamada imparcialidade do trabalho
científico se faz necessária não para sufocar
a expressão legítima de valores mas, sim,
para regular a formação de um “caráter”,
visto que rejeita a parcialidade valorativa de-
corrente de uma não-reflexão, seja ela sutil
ou explícita – o que equivaleria a consolida-
ção indesejável, do ponto de vista científico,
de uma tendência.12
O que se pretende aqui reiterar é rela-
tivamente simples: se a imparcialidade é im-
praticável, que se assuma, então, suas con-
seqüências. E, sobretudo, que não se afirme
que ela norteia, desde o começo, a reflexão.
Tal consideração faz-se mister em virtu-
de do fato de que a segregação socioespacial­
 reflexões sobre o estudo da proliferação de condomínios fechados: críticas e sugestões
constitui uma das mais ricas expressões­ da
potencialidade de conflito social engendra-
das pela cidade e, em que pesem os julga-
mentos de valor sobre suas causas e efeitos,
sua apreciação em negativo constitui, para-
doxalmente, e desde o começo, empecilho
para a percepção mais ampla de um elemen-
to fundamental às análises sobre a socieda-
de e o espaço em construção: o modo in-
trínseco e inevitavelmente conflituoso como
se manifestam as mais diversas formas de
relação social.
Visto que a metrópole agrega um gran-
de número de pessoas com interesses bas-
tante diferenciados e, parafraseando Simmel
(1987, p. 14), “a maneira metropolitana de
vida é certamente o solo mais fértil para a
reciprocidade” – entendida, aqui, como re-
lação social –, é bastante razoável que se
compreenda que a vida na cidade é efetiva-
mente marcada pela iminência do conflito.
Isso porque
Onde as relações são puramente ex-
ternas e ao mesmo tempo de pouca
importância prática, esta função [a de
oposição entre partes constitutivas da
relação] pode ser satisfeita pelo con-
flito em sua forma latente, isto é, pela
aversão e por sentimentos de mútua es-
tranheza e repulsão que, num contato
mais íntimo, não importa quão ocasio-
nal, transforme-se imediatamente em
ódio e lutas reais.
Sem tal aversão, não poderíamos imagi-
nar que forma poderia ter a vida urba-
na moderna, que coloca cada pessoa em
contato com inumeráveis outras todos
os dias. Toda a organização interna da
interação urbana se baseia numa hierar-
quia extremamente complexa de simpa-
tias, indiferenças e aversões, do tipo
cadernos metrópole 20
mais efêmero ao mais duradouro. E
nesse complexo, a esfera da indiferença
é relativamente limitada, pois nossa ati-
vidade psicológica responde por um de-
terminado sentimento a quase todas as
impressões que vêm de outra pessoa. A
natureza subconsciente, fugidia e mu-
tável desse sentimento apenas aparen-
ta reduzi-lo à indiferença. Na verdade,
tal indiferença seria para nós tão pou-
co natural quanto seria insuportável o
caráter vago de inumeráveis estímulos
contraditórios. A antipatia nos protege
desses dois perigos típicos da cidade;
a antipatia é a fase preliminar do anta-
gonismo concreto que engendra as dis-
tâncias e as aversões, sem as quais não
poderíamos, em absoluto, realizar a vi-
da urbana. A extensão e a combinação
da antipatia, o ritmo de sua aparição e
desaparição, as formas pelas quais é sa-
tisfeita, tudo isso, a par de elementos 231
mais literalmente unificadores, produ-
zem a forma de vida metropolitana em
sua totalidade insolúvel; e aquilo que
à primeira vista parece desassociação,
é na verdade uma de suas formas ele-
mentares de sociação. (pp. 127-128)
Sabe-se bem, no cotidiano, o contato
com a alteridade e, em decorrência disso, os
embates inerentes às relações sociais impli-
cam a criação de dispositivos emocionais e
físicos. No contexto da metrópole, esses dis-
positivos se tornam vários e refletem, com
maior ou menor intensidade, o grau de tole-
rância para com as diferenças que a própria
cidade comporta.13
Nesse sentido, os condomínios fechados­
representam somente uma das incontáveis­
formas pelas quais o espaço absorve­ e
reflete­ a potencialidade de conflito que a
pp. 221-239 20 sem. 2008
 hélio rodrigues de oliveira jr.
cidade­ produz. Se os condomínios segre-
gam, se conformam áreas relativamente
homogêneas,­ sobretudo do ponto de vista
econômico, e indicam seu fechamento e ina-
cessibilidade para os demais indivíduos, eles
o fazem de modo a confirmar uma lógica
urbana que exprime, ela mesma, uma ten-
são constitutiva, que a um só tempo separa
e une, afasta e aproxima os indivíduos.
Se, por partilharem um ethos iguali-
tário, as sociedades ocidentais e, para que
se torne mais apropriado ao debate, o pen-
samento social contemporâneo repelem as
disparidades sociais e seus efeitos conside-
rados perversos, por culpa e expiação, não é
preciso muito mais do que se disse até aqui
para que se compreenda que é sobre essa
desigualdade fática de acesso, de condições
e de bens apropriados que a civilização oci-
dental se ergue – e isto se dá ainda que ela
232 se pretenda igualitária e, desse modo, me-
nos excludente. Vale lembrar, esse traço
insuperável, dado que lhe é absolutamente
constitutivo, compõe, talvez, a maior de
suas­contradições.14
De modo complementar, importa con-
siderar que, sob determinado ângulo, a
própria idéia de civilização supõe, em senti-
do lato, o aplacar da animosidade para com
a alteridade, uma pseudo-evolução da his-
tória humana, que, a propósito, se difunde
academicamente e torna insuportável tanto
para o Ocidente quanto para a academia
o peso da desigualdade de condições que
a própria civilização engendra e perpetua,
bem como da truculência com que sua his-
tória se constrói. Por isso, como notavel-
mente observa Norbert Elias (1997), de
uma operação relativamente simples, onde
se contrasta civilização com violência, com
a espécie de violência que as pessoas se in-
cadernos metrópole 20 pp. 221-239 20 sem. 2008
fligem mutua­mente em guerras, em lutas
políticas, na vida privada ou seja onde for,
resulta, desde o começo, um estreitamento
da imagem que se tem de civilização. Com
efeito, o próprio conceito de civilização tor-
na-se de tal modo delimitado que, na reali-
dade, apenas um de seus aspectos passa a
ser considerado: a coexistência não-violenta
de seres humanos.
Assim, não causa estranheza que o de-
senvolvimento analítico em torno do conflito
social ressalte e condene os aspectos trágicos
da convivência humana: as chamadas mani-
festações “patológicas” da vida social – asso-
ciadas ao choque cultural, ao marginalismo,
à delinqüência, etc. – são freqüentemente
entendidas e designadas por seu caráter vio-
lento, disfuncional, improdutivo e irracional,
estabelecendo-se pouca ou nenhuma tolerân-
cia para com o comportamento considerado
desviante ou divergente. Na maioria das ve-
zes, o caráter belicoso das relações humanas
é tomado, unicamente, como traço negativo
das relações sociais, relações essas que se
encontrariam em estado “crítico”, “limítrofe”
ou, ainda, “anômico”, sendo essa a perspec-
tiva dominante com que o conflito figura no
quadro das referências sociológicas que bus-
cam, de algum modo, explicar as causas de
sua existência. Como notam Norberto Bobbio
et al. (2000, v. 1, p. 225), aqueles que vêem
qualquer grupo social, qualquer sociedade e
qualquer organização como algo harmônico
e equilibrado tendem a conceber a harmonia
e o equilíbrio como um estado normal, ao
passo que todo o conflito é considerado uma
perturbação, uma patologia social, um mal a
ser reprimido e eliminado.
Essa parcialidade com que se expressa
o dever ser de uma convivência social – em
uma sociedade que, em consonância com o
 reflexões sobre o estudo da proliferação de condomínios fechados: críticas e sugestões
que deseja e exprime parte significativa do
pensamento social, deveria caminhar aos
passos largos, em marcha contínua, rumo
a um mundo mais civilizado –, como reco-
nhece o próprio Elias (1997), faz com que
o exame do problema da violência física na
vida social seja freqüentemente norteado
pelo tipo errado de pergunta. Ajustar-se-ia
melhor aos fatos e seria, assim, mais pro-
veitoso, se as perguntas fossem formuladas
com vistas ao que possibilita a convivência
normal e pacífica entre tantas pessoas, e
não como é possível que pessoas, vivendo
em sociedade, possam agredir fisicamente e
matar umas às outras.
Nessa mesma direção inclina-se Simmel
(1983, p. 122), ao observar que,
[...] sob um ponto de vista comum,
pode parecer paradoxal se alguém per-
guntar, desconsiderando qualquer fenô-
meno que resulte do conflito ou que o
acompanhe, se ele, em si mesmo, é uma
forma de sociação.
Ora, como bem argumenta esse autor,
Se toda a interação entre os homens é
uma sociação, o conflito – afinal, uma
das mais vívidas interações e que, além
disso, não pode ser exercida por um in-
divíduo apenas – deve certamente ser
considerado uma sociação. E de fato,
os fatores de dissociação – ódio, inve-
ja, necessidade, desejo – são as causas
do conflito; este irrompe devido a essas
causas. (Ibid., p. 122)
Para Simmel, o conflito estaria destina-
do a resolver dualismos divergentes, a re-
solver a tensão entre contrastes, visto que
cadernos metrópole 20
sua natureza – a síntese de elementos que
trabalham juntos, tanto um contra o outro,
quanto um para o outro – resguarda-lhe es-
ta ambigüidade e, com efeito, suscita novas
formas de sociação.
Essa natureza [a do conflito] aparece de
modo mais claro quando se compreen-
de que ambas as formas de relação – a
antitética e a convergente – são funda-
mentalmente diferentes da mera indife-
rença entre dois ou mais indivíduos ou
grupos. Caso implique a rejeição ou o
fim da sociação, a indiferença é pura-
mente negativa; em contraste com a
negatividade pura, o conflito contém
algo de positivo. Todavia, seus aspectos
positivos e negativos estão integrados;
podem ser separados conceitualmente,
mas não empiricamente.
Assim como o universo precisa de “amor
233
e ódio”, isto é, de forças de atração e
de forças de repulsão, para que tenha
uma forma qualquer, assim também a
sociedade, para alcançar uma determi-
nada configuração, precisa de quantida-
des proporcionais de harmonia e desar-
monia, de associação e competição, de
tendências favoráveis e desfavoráveis.
(Ibid., pp. 123-124)
Se, para Simmel e para Elias, o conflito
se destaca como elemento potencialmen-
te presente em todas as instâncias da vida
social, isso ocorre porque ambos colocam
em relevo o caráter constitutivo, estrutura-
dor ou fundador de outras expressões do
social, que nele potencialmente residem.
Nesse sentido, as condições de vida criadas
pela metrópole oferecem uma boa mostra
da positividade com que o conflito se mani-
festa, visto que, nela, inúmeros processos
pp. 221-239 20 sem. 2008
 hélio rodrigues de oliveira jr.
motivados­ por ele podem, ao longo de seu
desenvolvimento, deflagrar um comporta-
mento cooperativo entre os indivíduos.
Parece-me ser exatamente esse com-
portamento cooperativo que, na contempo-
raneidade, faz com que o cenário urbano,
mas não só ele, se torne pano de fundo para
o desenrolar e o recrudescimento de séries
sucessivas de ações reativas e adaptativas à
violência, respaldadas, frise-se, pelos e nos
mais diversos níveis sociais.
Nesse contexto, a violência e o medo,
além de se constituírem enquanto referên-
cias para a mudança de hábitos, horários,
trajetos, etc., também aglutinam pessoas
em torno de idéias comuns sobre o uso dos
espaços públicos e, mais especificamente,
sobre a constituição física dos espaços pri-
vados, o que, grosso modo, remete à difu-
são do que se pode pertinentemente cha-
234 mar de “arquitetura do medo”.15
Nos dias atuais, à medida que a sen-
sação de desconforto gerada pela violência
se encontra na base das motivações apon-
tadas para o surgimento e a efetivação de
empreendimentos como os condomínios fe-
chados – concorrendo com uma vasta lista
de razões­que levam as pessoas a optar por
neles residir –, seria razoável que a litera-
tura especializada se aproximasse, sem os
preconceitos de outrora, dos matizes rela-
cionais entre a violência e o medo e a pro-
dução do espaço residencial na cidade e que
nisso aprofundasse. Mais que isso, a se con-
siderar que a proliferação de condomínios
fechados pode ocasionar mudanças sensí-
veis na configuração espacial das cidades,
é pertinente que se analise mais de perto
quão estreita e fecunda é essa relação, o
que efetivamente não convém que se perca
pelas razões até aqui criticadas.
cadernos metrópole 20 pp. 221-239 20 sem. 2008
Fruto da imbricação de universos hu-
manos coexistentes, de séries de arranjos
estruturais que se fazem registrar ao longo
do tempo, a cidade exercita sua capacidade
de articular valores e teores nem sempre
consoantes, aglutinando e acentuando di-
ferenças, ensejando conflitos e permitindo
conciliações muitas vezes inesperadas. Dis-
so se desprendem sensações confusas, que
dificilmente, dadas suas características ima-
nentes, repousariam apaziguadas.
O “teatro das colisões hostis entre ho-
mens” – para citar a feliz expressão cunha-
da por Elias (1998, v. 1, p. 191) – tem
como enredo a própria vida em sociedade.
Nela, o conflito é uma das mais vívidas ex-
pressões de sua concretude – o que torna
extremamente importante a compreensão
dos sentidos que ele resguarda. Para tan-
to, é evidente a necessidade de ampliação
do universo discursivo no qual se situam os
problemas analíticos cunhados a partir da
cena contemporânea, o que, por sua vez,
constitui exercício instigante e prolífero.
Nesse ambiente de argumentações e
debates, uma perspectiva sociologicamen-
te positiva do conflito – como a que reside
nos trabalhos de Elias e de Simmel – certa-
mente possui lugar de destaque, visto que
acarreta outras possibilidades e aponta para
caminhos quiçá mais interessantes de serem
percorridos na busca por adequação, atua­
lização, aprimoramento e desenvolvimento
do instrumental analítico à realidade vivida.
Sabe-se, contudo, que essa busca e o reco-
nhecimento das limitações que lhe são ine-
rentes requerem, como aqui se tentou ar-
gumentar, (re)avaliações sensíveis, inclusive
de um ponto de vista formal.
Seguramente, a cidade é uma des-
sas formações duradouras que, dada sua
 reflexões sobre o estudo da proliferação de condomínios fechados: críticas e sugestões

capacidade­de incorporar elementos, de con- de qualquer outro gesto, se questionem so-

ceder ao que ela acolhe e produz uma mar- bre sua capacidade de explicá-la e, a partir
ca que lhe é própria, proporciona estímulos disso, como propõe Simmel (1987), se dis-
suficientes­ para que os especialistas, antes ponham a compreendê-la.

Hélio Rodrigues de Oliveira Jr.

Graduado em Ciências Sociais e Mestre em Sociologia pela Faculdade de Filosofia e Ciências
Humanas da Universidade Federal de Minas Gerais. Professor Adjunto da Funcesi – Fundação
Comunitária de Ensino Superior de Itabira (Minas Gerais, Brasil).
helio.oliveira@funcesi.br

Notas
(1) Como observa Maria A. R. de Carvalho (2000, pp. 47-55, passim), embora a discussão sobre
a violência no Brasil esteja apontando para questões mais amplas – a delinqüência, o des-
regramento e a generalização social de práticas violentas –, derivadas de causas igualmen-
te mais complexas, como a ausência de uma cultura cívica e a insociabilidade que tem
presidido o processo de individuação nos grandes centros urbanos do país, é ainda maciça
a recorrência à exclusão social como variável explicativa do crescimento das práticas vio-
235
lentas, assim como é inegável que a denúncia do padrão de desigualdade existente segue
sendo o ângulo hegemônico das análises sobre o alto grau de conflito presente nas cidades
brasileiras. Por outras palavras, embora se esteja abandonando a preocupação estrita com
os nexos de pobreza e o crime, estes ainda constituem o cerne da discussão sobre a vio-
lência no Brasil.

(2) O interesse despertado pelo tema “condomínios fechados” se verifica ante o grande núme-
ro de abordagens recentes voltadas para o fenômeno de sua proliferação, originárias de
campos do conhecimento diversos (antropológico, sociológico, geográfico, político e eco-
nômico), em níveis analíticos tanto macro como micro. Veja-se Andrade (2004). A autora
realiza interessante levantamento sobre diversas contribuições à compreensão do tema,
bem como uma discussão mais aprofundada sobre algumas conclusões já consagradas por
pesquisas diversas e, mais precisamente, sobre a aplicabilidade do conceito de segregação
para a compreensão deste fenômeno.

(3) Veja-se Villaça (1998).

(4) Além dos fatores que aqui se pretende explorar, é de uma total incongruência a operação
a que se submete o chamado “objeto de reflexão”, seja por circunstâncias diacrônicas,
se levadas a sério forem as evidências históricas apresentadas pela própria literatura, seja
pelo disparate epistemológico que essa mudança de referencial produz. Por conseguinte, e
com razão, pode-se perguntar: afinal, de que sociedade se está falando? De uma sociedade
destruída pelo vigor do narcisismo? De uma sociedade bipartida, composta, de um lado,
por proprietários, consumidores, cidadãos estabelecidos e, de outro, por não proprietários,
alijados do consumo e excluídos pelo capital? E, ainda: qual é a referência analítica? O
indivíduo ou grupo?

cadernos metrópole 20 pp. 221-239 20 sem. 2008

 hélio rodrigues de oliveira jr.

(5) Nesse estudo já bastante conhecido, o autor se estende até a sexta forma de fascismo socie-
tal, não sendo preciso mais do que o já exposto para se perceber o tom demasiado áspero
e as expressões bastante pesadas com que ele retrata as alterações, inclusive espaciais, de-
correntes da perda relativa da capacidade reguladora do Estado ante os interesses privados
e, sobretudo, os interesses de grupos com forte capital patrimonial.

(6) Ao chamar a atenção para os diversos fatores associados à produção do espaço residencial
na cidade, Luciana Teixeira de Andrade (2004, p. 11) denomina “armadilha etnocêntrica”
a atitude de “pensar os ricos como capazes de fazer escolhas e os pobres como totalmente
condenados pelas condições objetivas” e realiza algumas considerações que têm o escopo
de evitá-la.

(7) Uma excelente crítica ao efeito de grupo pode ser encontrada em Boudon e Bourricaud
(2001, pp. 253-260).

(8) A propósito das implicações clássicas e problemáticas relativas ao uso do conceito de iden-
tidade, sobretudo a perda ou diluição de sua dimensão contrastiva concreta, bem como
as relações forçosas que se estabelecem entre o indivíduo, o grupo e a sociedade, veja-se
Durham (1986). Cf. Montero (1997).

(9) A expressão latina ad libitum (“à escolha”, “à vontade”, “a seu bel-prazer”) surge como al-
ternativa bastante interessante para expressão do desejo de estar-junto, comum às pessoas
ao freqüentarem grupos distintos. Contraposição bastante razoável, visto que a lógica da
qual se pretende afastar aprisiona o indivíduo em um único e permanente grupo social, ad
infinitum (“até o infinito”).

(10) Veja-se, a propósito do conceito de alteridade, a interessante contribuição de Pelbart

236 (2002).

(11) Embora Park reserve ao termo “estrutura” à designação dos elementos físicos visíveis da
cidade (como prédios, casas, ruas etc.) e à expressão “ordem moral”, a designação dos
fenômenos concernentes à natureza humana, a junção entre esses fatores resulta, para o
autor, em um “complexo cultural comum”, que determina, em última instância, o que é
característico e peculiar na cidade, em contraste com a vida em aldeia e a vida no campo.

(12) Não se negligenciam, aqui, outros desdobramentos para a questão da objetividade do

conhecimento científico e para as implicações subjetivas na realização do trabalho
intelectual.

(13) Vale lembrar, é também por esse motivo que Simmel, com a sofisticação e o refinamento
que lhes são característicos, atribui ao dinamismo e à intensidade da vida na metrópole
a originalidade do fenômeno psíquico denominado atitude blasé, que consiste no esgo-
tamento nervoso, na incapacidade de reagir a novas sensações com energia apropriada e
no embotamento do poder de discriminar, diante da rapidez, da violência e da contradi-
toriedade de significados e de valores com que as pessoas são estimuladas. Disso resulta
um comportamento de natureza social comum aos indivíduos submetidos às condições
impostas pelo modo de vida metropolitano: uma reserva moral que, mais do que apenas
indiferença, sugere “uma leve aversão, uma estranheza e repulsão mútuas, que redundarão
em ódio e luta no momento de um contato mais próximo, ainda que este tenha sido provo-
cado” (Simmel, 1987, pp. 16-17).

cadernos metrópole 20 pp. 221-239 20 sem. 2008

 reflexões sobre o estudo da proliferação de condomínios fechados: críticas e sugestões

(14) É no século XVIII, com Rousseau – para quem a reconstrução hipotética da história da
humanidade culmina com a legitimação da desigualdade entre os homens –, que a crítica
às condições de acumulação, apropriação e distribuição de bens materiais e culturais ad-
quire os contornos primeiros de um discurso social e político. É, também, a partir de suas
contribuições que o pensamento social constrói, com outros matizes, sua própria crítica à
nascente sociedade capitalista. Cf. Rousseau (1983).

(15) Não se negligencia, aqui, o processo de superexposição midiática, que, como se sabe,
responde, em alguma medida, pela amplificação exponencial da criminalidade e pela irra-
diação de uma sensação crescente de insegurança e de medo, nem seus efeitos sobre o os
contextos socioespaciais. Para um tratamento aprofundado da questão, consulte-se Pereira
et al. (2000).

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Recebido em maio/2008
Aprovado em jul/2008

cadernos metrópole 20 pp. 221-239 20 sem. 2008

 Metrópoles e sociabilidade: os impactos
das transformações socioterritoriais
das grandes cidades na coesão social
dos países da América Latina*
Resumo
O texto propõe a reflexão sobre a relação en-
tre sociabilidade nas grandes cidades latino-
americanas que atravessam transformações
socioespacial e os desafios da coesão social em
democracia. Assumimos como ponto de parti-
da que a qualidade das relações sociais é alta-
mente dependente do grau das desigualdades
na distribuição da riqueza, da renda, do poder
e também dos recursos que fundamentam o
prestígio, a honra e o reconhecimento sociais.
Levamos em consideração a existência de im-
portantes processos – crescimento urbano,
expansão do nível educacional e das comunica-
ções, a forte incorporação dos direitos sociais
nos discursos políticos – que contribuem pa-
ra elevar as aspirações e criar expectativas de
igualdade e de participação material e imaterial
da população urbana e aumentam a probabili-
dade de tensões sociais. O texto procura explo-
rar em que medida a sociabilidade nas grandes
cidades depende do jogo das forças menciona-
das anteriormente.
Palavras-chave: metrópoles; socialibilidade;
segregação residencial; coesão social.
cadernos metrópole 20
Ruben Kaztman
Luiz César de Queiroz Ribeiro
Abstract
The text proposes a reflection on the relation
between sociability in the large Latin American
cities that are undergoing socio-spatial
transformations and the challenges of social
cohesion in a democracy. We assume that the
quality of social relations is highly dependent
on the level of unequal distribution of wealth,
income, power and also on the resources that
support social prestige, honor and recognition.
We take into account the existence of
important processes – urban growth, the
expansion of the education level and of
telecommunications, the strong incorporation
of social rights into political discourses –
that contribute to elevate aspirations and to
create expectations of equality and material
and immaterial participation of the urban
population, thus increasing the probability of
social tensions. The text tries to explore to
what extent sociability in large cities depends
on the interplay of the forces mentioned
above.
Keywords: metropolises; sociability; residential
segregation; social cohesion.
pp. 241-261 20 sem. 2008
 ruben kaztman e luiz césar de queiroz ribeiro
A compreensão da natureza e formas
de sociabilidade nas grandes cidades latino-
americanas está relacionada com o enten-
dimento dos desafios da coesão social para
a democracia. Ambas as noções se referem
às condições em que ocorrem as interações
entre grupos sociais e as relações com as
instituições sociais que efetivam a demo-
cracia. O propósito do artigo é discutir as
transformações que vêm sofrendo a qua-
lidade das relações sociais como resulta-
do das mudanças na morfología social das
grandes cidades latino-americanas.
Assumimos como ponto de partida que
a qualidade das relações sociais é altamen-
te dependente do grau das desigualdades
na distribuição da riqueza, da renda, do
poder e também dos recursos que funda-
mentam o prestígio, a honra e o reconhe-
cimento sociais. Esses últimos elementos
242 relacionam-se diretamente com o maior ou
menor isolamento social entre as classes
e grupos sociais. Também reconhecemos
que cada país­ desenvolveu matrizes socio-
culturais que ativam mecanismos mais ou
menos eficazes para resolver as tensões
e os conflitos suscitados pelas desigualda-
des. Finalmente, na análise, levaremos em
consideração a existência de importantes
processos – crescimento urbano, expansão
do nível eduacional e das comunicações, a
forte incorporação dos direitos sociais nos
discursos políticos – que contribuem para
elevar as aspirações e criar expectativas de
igualdade e de participação cívica da popu-
lação urbana e aumentam a probabilidade
de tensões sociais.
O texto procura explorar em que me-
dida a sociabilidade nas grandes cidades
depende do jogo das forças mencionadas
anteriormente. Para tanto, buscaremos
cadernos metrópole 20 pp. 241-261 20 sem. 2008
fundamentar­ as interpretações sobre os
deter­minantes, a natureza e as perpectivas
da sociabilidade nas grandes cidades com
dados secundários e resultados de pesquisa.
Cidade e cidadania:
referências históricas
e teóricas
Há boas razões históricas e teóricas para
justificar a ligação etimológica entre as pa-
lavras cidatino, cidadania e cidade. Em sua
obra magistral Economia e Sociedade, Max
Weber propôs a distinção entre a cidade
como assentamento denso e a cidade como
veículo de importantes transformações so-
cioculturais decorrentes da emergência da
visão de mundo racionalizada e de relações
de dominação racional-legal. As cidades que
cumpriram esse papel histórico foram aque-
las que associaram a aglomeração de coisas
e das pessoas à emergência simultânea do
mercado como mecanismo fundamental das
trocas econômicas, a autonomia política da
comunidade na forma de autogoverno e de
leis baseadas na igualdade jurídica entre os
indivíduos. Essas cidades desconectaram-se
do feudalismo, com efeito, pela introdução
de um regime de propriedade privada co-
mo objeto de relações de compra e venda e
não mais como fundamento da dominação
pessoal fundada nos valores da tradição, do
carisma e da honra presentes na ordem es-
tamental. Mas o fato verdadeiramente novo
e revolucionário do fenômeno urbano foi a
formação de associações livres de cidadãos
que des-legitimaram o poder senhorial.
Ainda que alguns Estados patrimoniais
tenham desenvolvido idéias concernentes

ao bem público, a institucionalização dessa
noção foi também a criação da cidade. Tal
institucionalização foi amadurecendo em
territórios relativamente pequenos de alta
densidade demográfica, nos quais a total
interdependência material e o uso dos es-
paços e serviços coletivos criaram condições
favoráveis à percepção pelo cidadino da de-
pendência do seu bem-estar individual da
cooperação com os outros integrantes da
comunidade.
A percepção coletiva da necessidade
da cooperação, seja no universo do mundo
fabril, seja no universo da cidade, tornou
imperiosa a incorporação da massa traba-
lhadora à sociedade política e ao regime
de solidariedade interclassista capaz de ga-
rantir de forma coletiva padrões mínimos
compartilhados de bem-estar social. Como
contrapartida desse processo, as cidades
industriais tornaram-se veículos e palcos
da experimentação de reformas sociais e
institucionais que simultaneamente reco-
nheceram a existência de conflitos sociais e
estabeleceram valores e mecanismos de in-
tegração social e de negociação do conflito.
Em outros termos, quando examinamos a
história das reformas urbanas iniciadas na
segunda metade do século XIX e expandi-
das nos primeiros decênios do século XX,
constatamos que a cidade foi o laboratório
da experimentação de um novo regime de
gestão da sociedade fundador dos pilares
do Estado de Bem-Estar Social, cujos tra-
ços fundamentais foram práticas sociais e
institucionais orientadas por valores de pro-
teção e coesão sociais.1 A essa transforma-
ção corresponderam mudanças de “classes
perigosas” para “classes laboriosas” na re-
presentação social do povo da cidade. Sem
tal mudança seria impensável a expansão e
cadernos metrópole 20
metrópoles e sociabilidade
afirmação de sociedades­ organizadas sob
as bases do moderno regime democrático.
Além disso, também teve grande relevância
a ampliação das oportunidades de mobili-
dade social nos anos posteriores à Segun-
da Guerra Mundial, período batizado por
Hirschman como os “trinta gloriosos”. A
abertura e a complexificação da estrutura
social pela criação de novas posições resul-
tantes do capitalismo da grande indústria e
da expansão do Estado de Bem-Estar social
tornaram a condição urbana não apenas re-
lacionada à integração à sociedade e à mo-
dernidade cultu­ral, mas também à ascensão
social.
Esse conjunto de mudanças associou,
na experiência social, no imaginário coletivo
e nas instituições de regulação das relações
sociais, a condição urbana à afirmação da
cidadania como direitos cívicos, políticos e
sociais, como regime de bem-estar homo- 243
genizador de condições básica de vida e
promotor da democracia de oportunidade
e, finalmente, como novo padrão de socia-
bilidade. Quais são os traços desse padrão?
Destacamos três, que consideramos impor-
tantes para o argumento sustentado neste
trabalho: (a) o conflito de classes é social-
mente reconhecido; (b) simultaneamente, é
legitimada a hierarquia social do status ad-
quirido em contraposição ao herdado pela a
origem; e (c) são institucionalizadas regras
de negociação dos conflitos interclassiatas.
A cidadania constitui-se em campo das lutas
e interlocução entre as classes, tornando o
mundo social estabilizado. A grande cidade
participou dessas mudanças como veículo e
palco.
O final do século XX inaugura, no en-
tanto, outra fase. Começa a tomar força
a idéia segundo a qual a cidade continua
pp. 241-261 20 sem. 2008
 ruben kaztman e luiz césar de queiroz ribeiro
operando como pedra fundamental da
arquitetura­ das sociedades modernas, mas
enfraqueceu a percepção coletiva do seu pa-
pel no desenho e na promoção de sociedades
coesionadas em torno de um ideal democrá-
tico. Contribuem para essa mudança de sinal
os processos de suburbanização, com a cria-
ção de novos modelos de cidades dispersas e
desintegradas, espalhadas por vastos terri-
tórios, a desindustrialização e, sobretudo, o
enfraquecimento dos vínculos com o merca-
do de trabalho conseqüente à decomposição
da “sociedade assalariada”. Não obstante as
diferentes leituras interpretativas, há lar-
go consenso na literatura sobre o papel de
tais mudanças na transformação da relação
entre a condição urbana e a cidadania, na
medida em que a sociabilidade nas grandes
cidades deixa de ter como substrato (objeti-
vo e subjetivo) os mecanismos e os valores
244 promotores da solidariedade, da integração
e da igualdade sociais. Nesse sentido, acre-
ditamos ser aceitável a hipótese de que a
sociabilidade dominante nas grandes cidades
tem relevante papel na explicação das ten-
dências da perda de capacidade de coesão
na escala societária. Os vínculos sociais, com
efeito, são crescentemente organizados por
mecanismos instrumentais desencarnados
das prerrogativas e obrigações que, na fase
anterior, fundaram o sentido coletivamente
compartilhado de cidadania, ou por valores
que reintroduzem formas tradicionais de
dominação, nas quais o controle sobre as
fontes do carisma, da honra e do prestígio
legitima relação de subordinação pessoal de
pessoas e grupos sociais.
Contribuem decisivamente nessa dire-
ção as combinações que vêm ocorrendo nas
sociedades entre a segmentação do merca-
do de trabalho, a segmentação dos serviços
cadernos metrópole 20 pp. 241-261 20 sem. 2008
coletivos­ – especialmente na esfera educati-
va – e a segmentação espacial.
São mudanças globais, atingindo em
maior e menor grau as sociedades conforme
a intensidade da inserção no novo modelo
de organização do capitalismo e a formação
histórica das cidades. Nas metrópoles latino-
americanas, essas mudanças ocorrem em
um marco histórico que se caracteriza por
maior heterogeneidade social, menor conso-
lidação das instituições democráticas, níveis
mais elevados de desigualdades de riqueza
e renda, como também nas arquiteturas de
regimes de bem-estar – muito menos de-
senvolvidos no sentido da existência de um
sistema público de regulação e proteção
sociais. Ademais, em todos os países latino-
americanos, a modernização cultural ocor-
reu de maneira apenas parcial, ou seletiva
ou conservadoramente, de tal forma que a
urbanização e, em alguns casos a industria-
lização, não chegaram a fundar um padrão
de sociabilidade baseado integralmente nos
pressupostos do reconhecimento do conflito
interclassista, da igualdade moral dos indi-
víduos e, portanto, no pressuposto da ne-
gociação como prática de interação social.
Para entender as diferenças entre os países
da região, é conveniente um breve resumo
dos seus antecedentes históricos.
As cidades nas matrizes
socioculturais latino-
americanas
A globalização se desdobra em cenários na-
cionais profundamente marcados pela inér-
cia de matrizes socioculturais que se formam
desde o período colonial. Essas matrizes­

imprimiram­ um selo particular a cada país.
Nosso interesse na natureza e evolução das
matrizes socioculturais nacionais justifica-se
pelos pressuposto teórico de que seu conhe-
cimento permite entender melhor os marcos
da referência que utilizam as pessoas para
atribuir significados às experiências de inte-
rações sociais. Mahoney (2003) se pergun-
ta sobre a possível gravitação das matrizes
socioculturais de raíz colonial no desenvol-
vimento dos países da América Latina. Sua
pergunta nasce da seguinte constatação:
tanto nos indicadores de desenvolvimento
social quanto nos relativos ao desenvolvi-
mento econômico, as posições relativas dos
países da América Espanhola não variou ao
menos nos últimos 100 anos. Tal fato decor-
reria da persistência de alguns traços sociais
e culturais do período colonial, de modo que
quanto mais estreitas e próximas as relações
que estabeleciam os países com os centros
do poder metropolitano constituí­dos na re-
gião, mais atrasados seriam o seu desenvol-
vimento posterior. Mahoney associa princi-
palmente duas características dos países,
decorrentes da proximidade geográfica aos
centros de poder colonial. A primeira é que
tais centros se localizaram em sociedades
com alta densidade de população indígena.
A segunda, que a proximidade com a coroa
operou como barreira à emergência de ide-
ais liberais. Ambas as características teriam
favorecido a persistência de regimes de inte-
ração social altamente hierarquizados.
Não é necessário insistir nessa argu-
mentação para inferir que, para Mahoney,
tanto o tipo de desenvolvimento como o
nível de eqüidade dos atuais regimes de
bem-estar dos países latino-americanos de
língua espanhola estariam fortemente de-
terminados pela gravitação desse legado
cadernos metrópole 20
metrópoles e sociabilidade
colonial.­Resumindo, o argumento de Maho-
ney chama a atenção para a possibilidade de
a inércia das antigas matrizes socioculturais
nacionais enraizadas na experiência colonial
ter influenciado a rigidez e a resistência a
mudanças de tecidos sociais e instituições
desenhadas e sustentadas para preservar
privilégios.
Ainda que não se possa atribuir as dife-
renças entre as matrizes socioculturais dos
países da região somente à experiência colo-
nial, parece razoável esperar que as socie-
dades que nasceram com padrões de convi-
vência organizados em torno de hierarquias
tiveram mais dificuldades do aquelas orga-
nizadas em torno da igualdade para fazer
despertar mais cedo em seus cidadãos capa-
cidades de empatia, sentimentos de obriga-
ção moral em relação aos outros e manter
baixos níveis de tolerância à pobreza e às
desigualdades. Todas essas virtudes que fa- 245
vorecem uma maior eqüidade no desenvol-
vimento emergem com maior dificuldade ali
onde a hierarquia opera como critério geral
que regula as relações entre as classes.
O anterior sugere que, quando se ana-
lisa o grau de permiabilidade a propostas
de ampliação dos direitos de cidadania dos
grupos de poder e de interesses, torna-se
conveniente explorar as características prin-
cipias das matrizes socioculturais nacionais,
ao menos nas dimensões relacionadas com a
forma através das quais as classes sociais se
perceberam historicamente umas em relação
às outras. Em algumas sociedades da região
de fortes bases estamentais, a aparente flui-
dez das relações entre os “de cima” e os “de
baixo”, na forma de personalismos, cliente-
lismos, apadrinhamentos escameita relações
e práticas sociais que misturam servilismo e
ressentimento ou simplesmente.
pp. 241-261 20 sem. 2008
 ruben kaztman e luiz césar de queiroz ribeiro
Desigualdades de renda
e polarização social
à luz das matrizes
socioculturais nacionais
Dos apontamentos anteriores, podemos
deduzir que os elevados graus de desigual-
dades, pobreza, informalidade e desprote-
ção social, assim como as segmentações e
segregações residenciais que apresentam as
metrópoles não representam nenhuma no-
vidade em alguns países da região. Mas têm
sido e seguem sendo em alguns casos traços
distintivos dessas sociedades.
Supomos, porém, que as transforma-
ções econômicas e seus impactos sociais es-
tão produzindo dois fenômenos novos: de
um lado, transformando essas matrizes so-
cioculturais e diminuindo o seu papel amor-
246 tecedor das desigualdades sociais sobre o
tecido social dos países latino-americanos e
engendrando padrões de sociabilidade ca-
racterizados por distanciamentos e variadas
formas de atitudes de intolerância social; de
outro lado, em conexão com essas transfor-
mações, estão em curso nas metrópoles da
América Latina transformações da sua mor-
fologia espacial e dos padrões de provisão
dos serviços coletivos – gerando tendências
de descoesão social com impactos sobre os
mecanismos de integração societária. Tal
hipótese sugere a necessidade de que os
analistas nas sociedades latino-americanas
desenvolvam esforços de pesquisa empíri-
ca que permitam avançar na identificação e
compreensão das rupturas e continuidades
dos padrões de desenvolvimento nacional,
assim como sobre seus efeitos sobre a vul-
nerabilidade e as transformações na estrutu-
ra social urbana. As informações disponíveis­
cadernos metrópole 20 pp. 241-261 20 sem. 2008
não são suficientes para distinguir com cla-
reza o peso relativo das distintas matrizes
socioculturais como causas da persistência e
do surgimento de problemas sociais. É im-
portante advertir para o fato de que a iden-
tificação das rupturas e continuidades, assim
como a atribuição de causalidade entre as
ordens institucionais (e suas transforma-
ções) e os problemas sociais é uma tarefa
difícil que requer esforços continuados de
longo prazo. Em particular, não sabemos
o quanto as vulnerabilidades emergentes se
devem às novas modalidades de crescimen-
to, combinadas à incapacidade dos Estados e
de outras instituições sociais de facilitarem
as interações e trocas sociais, e dessa forma
criarem as condições requeridas para o de-
senvolvimento de cidades desfrutáveis e sus-
tentáveis em um mundo globalizado (Evans,
2002). Podemos, por enquanto, sugerir hi-
póteses de reflexão e caminhos de pesquisa.
As brechas de emprego e renda entre
os mais qualificados e os menos qualificados
podem levar a situações de maior ou menor
polarização social nas metrópoles. A polari-
zação social implica ao menos três efeitos:
crescente concentração de configurações de
ativos com altos níveis de capital físico, hu-
mano e social nos estratos superior e, simul-
taneamente, crescente concentração de con-
figurações de ativos com baixos níveis desses
capitais nos segmentos inferiores da estru-
tura social; crescente redução da interação
e da sociabilidade entre pessoas que perten-
cem a distintas classes (ou grupos étni­cos ou
raciais); e, por último, a exacerbação da po-
larização social pela constituição de grupos
de alto poder de coesão social, formado exa-
tamente por aqueles que alcançam integra-
ção nas novas formas de acesso ao mercado
de trabalho, compartilhando estilos de vida e

identidades convergentes e um vasto mundo
social fragmentado por diversos princípios
de estratificação: étnicos,­raciais, culturais e
mesmo territoriais, separados por barreias
e mecanismos que dificultam a constituição
de uma identidade comum.
A polarização será maior onde as desi­
gualdades originadas no mercado de trabalho
se transladam para outras esferas da intera-
ção social, como, por exemplo, as escolas,
os hospitais e os bairros. No nível extremo
inferior, estariam os perdedores das novas
modalidades de acumulação, configurando
um espaço social das metrópoles marcadas
pelas tendências abaixo sintetizadas.
1) Espaços periféricos de abandono,
formados pelo deslocamento territorial das
frações mais atingidas pelos processos de
marginalização decorrente do novo modelo
de crescimento, onde o solo urbano é ainda
acessível a segmentos sociais que mantêm
frágeis laços com o mercado de trabalho;
2) Espaços populares homogêneos que
outrora continham certo grau de heteroge-
neidade social, mas abandonados por aque-
les que conseguem a infiltração em outros
territórios, aproveitando as estreitas bre-
chas de mobilidade social existentes nessa
nova sociedade. Nesses bairros, perde-se a
diversidade da composição social, pela forte
presença de trabalhadores com empregos
precários e trabalhos informais, desfrutan-
do de escassa proteção social, exercendo
atividades ligadas aos serviços pessoais e
domésticos viabilizados por efeitos de loca-
lização (acessibilidade ou proximidade) de
zonas demandantes dessas ocupações.
3) Espaços centrais desvalorizados eco-
nômica e socialmente, nos quais o parque
imobiliário é reaproveitado para a exploração­
da escassez relativa de oportunidades­
cadernos metrópole 20
metrópoles e sociabilidade
através­ do sistema do encortiçamento e
seus congêneres. Trata-se de espaços carac-
terizados por alta instabilidade da população
moradora, o que traz como conseqüência
forte instabilidade das relações sociais e da
vida coletiva.
4) Espaços informais intersticiais com
a produção de novas favelas e seus congê-
neres, através da construção de moradias
precárias em vias públicas ou em áreas com
vazios urbanos.
5) Espaços de favela e congêneres for-
temente adensados no plano territorial e do
próprio domicílio.
Essas descrições não pretendem apre-
sentar uma tipologia de bairros que abar-
que o universo de diversidade da difusão do
habitat informal e precário que expressa no
plano da organização social do território das
grandes cidades os efeitos da combinação
da segmentação do mercado de trabalho e 247
dos processos de segmentação e segrega-
ção espacial. A diversidade dessas “soluções”
obedece às diferenças com que em cada
metrópole está se conectando às mudanças
macrossociais em curso com as matrizes so-
cioculturais de cada país e com o sistema de
forças locais que conformam regimes urba-
nos específicos.
De qualquer maneira, a constituição
de espaços sociais homogêneos no sentido
de agruparem segmentos vivendo os efei-
tos des-socializadores decorrentes da insta-
bilidade da sua relação com o mercado de
trabalho tende a ter como contrapartida a
segmentação da composição dos usuários
dos serviços sociais e urbanos, em especial
aqueles realizados por equipamento de pro-
ximidade de vizinhança, como as escolas, os
centros de saúde, os equipamento e lugares
de lazer e os meios de transporte. No outro
pp. 241-261 20 sem. 2008
 ruben kaztman e luiz césar de queiroz ribeiro
extremo oposto da estrutura urbana, cons-
tituído por aqueles que se beneficiam das
novas modalidades de acumulação, haverá
uma proporção maior de pessoas que deser-
tam do sistema público de bem-estar social,
atraídos pelas oportunidades de adquirir no
mercado serviços urbanos de melhor quali-
dade. Também trataram de se afastar das
vizinhanças onde a densidade das precarie-
dades favorece a emergência dos elementos
mais disruptivos da pobreza e, se seus meios
assim lhes permitem, tratarão de se refugiar
em bairros fechados/condomínios.
A descrição anterior das possíveis vin­
cula­ções entre o incremento das desigualda-
des no mercado de trabalho e as polariza-
ções sociais nas metrópoles é, sem dúvida,
muito simplificada, mas no nosso entender,
enuncia bem a essência do crescente isola-
mento e das distâncias entre as classes so-
248 ciais. Com efeito, quando observamos os
países latino-americanos considerando suas
diversidades históricas, a análise dos efeitos
dos macroprocessos (e de seus mecanismos)
deve levar em consideração as diferenças
entre as metrópoles que se formaram desde
a sua origem como espaços segmentados e
segregados e assim permaneceram, e aque-
las que, tendo sido submetidas a processos
de segmentação e segregação em suas fases
de explosão demográficas dos 1940 e 1950,
posteriormente, foram transformadas pe-
la a ação dos mecanismos integradores do
mercado de trabalho e da intervenção pú-
blica. São as metrópoles situadas em paí­ses
que buscaram realizar avanços importantes
nos seus processos de modernização, demo-
cratização e cobertura de direitos e prote-
ções. No fundo dessas diferenças estão as
matrizes­ socioculturais mencionadas no iní-
cio deste trabalho.
cadernos metrópole 20 pp. 241-261 20 sem. 2008
Na reflexão do papel explicativo das
matrizes socioculturais de tais diferenças
parece-nos pertinente utilizar a tipologia
proposta por Filgueira (1988). Ela com-
preende as seguintes categorias: universa-
lismo estratificado, sistemas duais e siste-
mas excludentes.
O regime universalista-estratificado alu-
de a uma combinação de ampla cobertura de
prestações sociais, com fortes diferenciais
quanto à variedade dos benefícios, aos limi-
tes de acesso (como idade de aposentadoria
ou requerimento para financiamentos de
habitação) e à qualidade das prestações. A
conformação de sistemas desse tipo segue as
linhas de modelos dos regimes de bem-estar
corporativos da Europa continental. Os paí-
ses da região que apresentam essas caracte-
rísticas são tipicamente Argentina, Costa Ri-
ca, Chile e Uruguai, mesmo quando o perfil
que está assumindo o regime de bem-estar
chileno parece estar se inclinando para um
modelo mais liberal tipo o anglo-saxão.2
O Brasil e o México são tomados co-
mo exemplos por Filgueira como regime
dual . Embora a população residente nas
principais áreas urbanas desses países tenha
acesso a um sistema de bem-estar próximo
ao que tipificamos anteriormente como uni-
versalismo estratificado, o resto da popula-
ção tem muito pouca cobertura dos serviços
sociais. Nesses casos, a diferença está em
que, politicamente,
[...] o controle e a incorporação dos
setores populares tem descansado em
uma combinação de formas clientelísti-
cas e patrimonialistas nas zonas de me-
nor desenvolvimento econômico e social
e formas de corporativismo vertical nas
áreas mais desenvolvidas.­3

A categoria de regime excludente, que,
com exceção do Panamá, inclui para Filguei-
ra o restante das sociedades latino-ameri-
canas se caracterizara historicamente pela
presença das elites que
[...] se apropriam do aparato estatal e
que, apoiadas na exportação de bens
primários em economias-chave, utili-
zam a capacidade fiscal desses esta-
dos para extrair rendas, sem prover a
contrapartida de bens coletivos, sejam
eles na forma de infra-estrutura, regu-
lação ou serviços sociais. Os sistemas
de proteção social e seguro desse tipo
consistem na sua maior parte de polí-
ticas elitistas que agregam privilégios
adicionais para a população em situação
já privilegiada. Profissionais, um nú-
mero muito reduzido de trabalhadores
formais e os funcionários públicos é que
são tipicamente favorecidos neste mo-
delo. A maior parte da população repre-
sentada no setor informal, a agricultura
e a mão-de-obra secundária se encontra
excluída... Consistente com esse pano-
rama, os indicadores sociais nesse tipo
de países apresentam sistematicamente
os piores igualitarismo assim como os
diferenciais mais altos em regiões com
distintos graus de desenvolvimento.4
É razoável esperar que as sociedades
com matrizes socioculturais mais igualitárias
(universalismo estratificado, na nossa clas-
sificação) reajam de formas parecidas com
as dos países mais desenvolvidos diante das
tendências de perda da coesão social que
suscitam as novas modalidades de acumu­
lação. A maioria dos países que conseguiu
cadernos metrópole 20
metrópoles e sociabilidade
potencializar suas indústrias puderam mon-
tar sistemas de bem-estar social que, ainda
que incompletos, beneficiaram segmentos
importantes da população urbana. Portan-
to, supomos que esses segmentos incor-
poraram essas conquistas como marco de
referência de suas expectativas, além de
tê-las como parâmetros a partir dos quais
avaliam as vantagens e desvantagens das
situações que passaram enfrentar com o
funcionamento das novas modalidades de
acumulação. Em revanche, no extremo que
chamamos de regimes excludentes, os efei-
tos segmentadores das novas modalidades
de crescimento provavelmente encontrarão
menores resistências, reforçando as pro-
fundas fragmentações já existentes em suas­
metrópoles, pois, em muitos casos, as atuais­
tendências de transformação produzem im-
pactos des-coesionadores por quebrar os
padrões tradicionais de dominação, com 249
suas relações complexas de reciprocidade
hierárquicas e obrigações morais, sem erigir
como substituto padrões de reciprocidade
fundados no pleno e efetivo reconhecimen-
to de direitos de cidadania.5 Mas, por serem
países com longa experiência de exclusão
social, o aumento do isolamento dos pobres
urbanos inerentes às novas modalidades de
crescimento é ofuscada, pouco visível social-
mente, em razão da inexistência de ampla
e enraizada consciência coletiva de direitos
sociais universalizados. Por essa razão, es-
sas sociedades mantêm em estado latente as
tensões sociais básicas, que eclodem na for-
ma de conflitos e violências de tempos em
tempos, refletindo a existência de uma ne-
gociação difícil entre projetos alternativos e
conflitivos de construção da nacionalidade.
pp. 241-261 20 sem. 2008
 ruben kaztman e luiz césar de queiroz ribeiro
Segmentação,
segregação residencial
e desigualdades sociais
Em todas as metrópoles, observamos a ten­
dên­cia de a organização social do território
expressar diferenças étnicas, raciais e socio-
econômicas, formando unidades de vizinhan-
ça que agrupam domicílios com característi-
cas particulares. A intensidade desse proces-
so de diferenciação intra-urbana é distinta
entre as metrópoles latino-americanas, em
razão de suas trajetórias produtivas, polí-
ticas e pelos conteúdos das matrizes socio-
culturais. Em particular, o peso das classes
médias na estrutura social das metrópoles
tem grande importancia, uma vez que a sua
presença tende a amortecer a tendência à
associação entre o pertencimento a certas
250 categorias sociais e a localização residencial.
As novas modalidades de acumulação as-
sociadas à globalização trouxeram novidades
nesse campo. A elevação dos níveis de quali-
ficação necessária ao acesso às ocupações es-
táveis e protegidas, a flexibilização das rela-
ções de trabalho e a liberalização do mercado
imobiliário têm gerado segmentos sociais vi-
toriosos e perdedores nas sociedades latino-
americanas em transformação. Graças a suas
elevadas qualificações, os primeiros puderam
aproveitar as oportunidades de mobilidade
social ascendente criadas com a abertura e
a acelerada incorporação das novas tecnolo-
gias. Os mais exitosos se deslocaram para os
bairros específicos de maior status social e,
em algumas metrópo­les, passaram a gozar
de amenidades e proteções oferecidas por
formas privadas de urbanização e produção
da moradia, cujo condomínios fechados e
seus congêneres (bairros cerrados, bairros
cadernos metrópole 20 pp. 241-261 20 sem. 2008
privados, countries,­etc.) são expressões. Os
segundos segmentos, com qualificação insu-
ficiente e/ou com especializações tornadas
obsoletas, passaram enfrentar problemas
para pagar seus aluguéis e para conseguir as
condições de garantias exigidas em contratos
de locação ou em sistemas de financiamen-
tos para aquisição da moradia. A retração
da intervenção do Estado no mercado habi-
tacional agravou essas situações. Sob essas
situações, os processos de mobilidade so-
cial descendente foram acompanhados pela
migração intraurbana em direção àqueles
bairros com urbanização precária – freqüen-
temente periféricos – onde era mais barato
ou nos quais, em caso extremo, existiam po-
sibilidades de ocupar ilegalmente terrenos.
Ganhadores e perdedores estão distanciados
socialmente em termos de renda, qualifica-
ção e estabilidade de empregos, segmenta-
ção dos serviços sociais e urbanos e também
pela segregação residencial.
Esses processos de conexão de desi-
gualdades geradas por processos macro-
sociais e a organização social dos territorios
das metrópoles variaram de país a país.
Aqueles que não passaram pela experiência
da industrialização ou nos quais a industria-
lização foi insuficiente para gerar empregos
para os que migraram para as cidades sem-
pre mostraram altos níveis de segregação
residencial. Ademais, suas classes médias e
médias baixas (microempresários, operá-
rios industriais e empregados públicos, do
comércio e escritórios) tinham um pequeno
peso relativo na estrutura social desses paí­
ses. Nesses casos, a magnitude de desloca-
mentos de certas áreas das metrópoles para
as novas áreas das cidades não chegou a al-
terar as dimensões e o grau da segregação
residencial preexistente.

A topologia das metrópoles também
contribuiu para dar forma à segregação
residencial provocada pelas novas tendên-
cias de desigualdades sociais, basicamente
porque os agentes imobiliários reagiram de
forma diferente ante os desafios colocados
pela geografia urbana. Por exemplo, é difícil
comprender as diferenças quanto às proxi-
midades físicas entre áreas de estratos so-
cioeconomicos opostos sem considerar os
morros do Rio de Janeiro ou as planícies
sem limites da província de Buenos Aires.
Em Santiago do Chile, observamos claras di-
ferenças nos custos de construção e comuni-
cações nos vales e nas ladeiras das encostas
das montanhas.
Sem dúvida, essas histórias da morfolo-
gía social das cidades e o modo como foram
afetadas por sua geografia, pelos padrões e
graus de segregação residencial previamen-
te existente e pelos processos de mobilidade
social ascendentes e descendentes colocam
dificuldades para interpretar as novas ten-
dencias de organização do espaço social das
metrópoles decorrentes das macrotrans-
formações. Outras dificuldades são relacio-
nadas com as possibilidades de medir esses
processos: quais são as variáveis pertinentes
para capturar essas conexões em cada país?­
Como medir de maneira comparativa as di-
ferenças e semelhanças da composição so-
cial das metrópoles e de seus bairros? Quais
são os índices que refletem melhor as di-
mensões da segregação que nos parecem
importantes para superarmos descrições
meramente impressionistas? Fundamental-
mente, qual é a escala territorial agregação
mais adequada para a observação das ten-
dências – o setor censitário, um conjunto de
quarteirões com carácterísticas semelhantes,
o bairro, o distrito ou o município?
cadernos metrópole 20
metrópoles e sociabilidade
Jorge Rodríguez (2006) fez talvez a
análise mais minuciosa das tendências de
segregação residencial realizado na Amé-
rica Latina. Seu estudo se aplica a 4 cida-
des (Cidade de México, Rio de Janeiro, São
Paulo e Santiago do Chile) e colocou à prova
distintas variáveis e escalas de segregação.
Suas­ conclusões relativas a essas três últi-
mas cidades são, de um lado, a constatação
de clara tendência ao aumento do índice de
segregação residencial (não pôde elaborar
esse índice para a Cidade do México), mas
incertos resultados com a aplicação do ín-
dice de dissimilaridade de Duncan para as
quatro cidades. Para Montevidéu, uma série
de trabalhos utilizando diferentes índices e
níveis de agregação coincidem na constata-
ção do crescimento do índice de segregação
residencial (Kaztman, 1999; Cervini e Gallo,
2001; Macadar, Calvo, Pellegrino e Vigori-
to, 2002; Kaztman e Retamoso, 2005). 251
O nosso interesse neste trabalho não
está concentrado em constatar um tipo qual-
quer de segregação residencial, mas aque-
les tipos cuja dinâmica tem efeitos sobre a
convivência social e pode colocar bloqueios
à construção de projetos coletivos no plano
das cidades e da sociedade. Nesse sentido, o
que nos importa são os tipos de segregação
que reflitam as novas características da po-
breza relacionadas com o impacto da crise
do mundo do trabalho sobre os segmentos
com baixa qualificação.
Os bairros da nova pobreza
Esses bairros são produto de processos de
segregação residencial que, na América La-
tina, operam fundamentalmente a partir
dos anos 1980. O contexto da metrópole
pp. 241-261 20 sem. 2008
 ruben kaztman e luiz césar de queiroz ribeiro
mostra importantes diferenças com aqueles
que caracterizaram a constituição dos dois
tipos anteriormente mencionados. O que
prevalece nesse contexto são experiências
de desindustrialização e de encurtamento da
importância do Estado – as duas fontes mais
importantes de emprego urbano não precá-
rio –, de acelerada diminuição das oportu-
nidades de emprego não qualificado e com
especialização tornada obsoleta pelo desen-
volvimento tecnológico e a elevação dos re-
querimentos de qualificação requerida para
a incorporação ao mercado de trabalho. Em
vez da atração da cidade, nesses casos, ope-
ra a expulsão para a periferia. Em vez de
domicílos estimulados por novas oportuni-
dades de trabalho e progresso, crescem os
segmentos da população desalentada e com
poucas esperanças de inserção estável na es-
trutura produtiva. À diferença dos migran-
252 tes rurais que contrastavam favoravelmen-
te sua situação presente com a que haviam
desejado, muitos dos atuais pobres urbanos
contrastam negativamente sua situação pre-
sente com um passado melhor e enfrentam
dificuldades para o exercício efetivo dos di-
reitos sociais já conquistados e para satisfa-
zer aspirações legítimas de participação em
estilos de vida predominantes nas cidades.
Ao invés de expectativas de mobilidade as-
cendente, predomina a experiência da mobi-
lidade descendente como fato inevitável. Os
efeitos negativos de todos esses processos
sobre o bem-estar dos pobres urbanos e
suas posibilidades de integração social são
agudizados pela combinação perversa de
dois fenômenos: enquanto o eixo da forma-
ção das identidades de desloca do mundo do
trabalho ao mundo do consumo, amplia-se a
distância entre a participação material e par-
ticipação simbólica desses estratos.
cadernos metrópole 20 pp. 241-261 20 sem. 2008
A concentração espacial – historica-
mente inédita – de pessoas com aspirações
inerentes à vida urbana, com privações e
escassas esperanças de alcançar metas signi­
ficativas através do emprego, gera fortes
sentimentos de privação relativa. Sob essas
circunstâncias, os novos guetos urbanos fa-
vorecem a germinação dos elementos mais
disruptivos da pobreza. As famílias que con-
tam com recursos abandonam esses bair-
ros, deixando em seu lugar uma população
empobrecida, crescentemente precarizada e
isolada das pessoas que reúnem os elemen-
tos mínimos para alacançar êxito na socieda-
de contemporânea.
A concentração espacial das pessoas que
compartilham essas características reforça a
precariedade do grupo por várias vias. Em
primeiro lugar, a interação com vizinhos es-
tá limitada a pessoas cujas habilidades, há-
bitos e estilos de vida não são favoráveis à
valorização de resultados exitosos de acordo
com os critérios predominantes na socieda-
de. Segundo, as redes de vizinhança são ine-
ficazes para a obtenção de informação sobre
emprego ou oportunidades de capacitação.
Terceiro, a mesma instabilidade trabalhista
gera dificuldades para a manutenção das
instituições locais, existentes na escala do
bairro, e dos níveis adequados de organi-
zação e controle social informal. Quarto,
as crianças e jovens carecem de exposição
e contatos a modelos, isto é, a pessoas que
têm êxitos nos circuitos sociais e econômi-
cos principais da cidade. Por último, um as-
pecto explosivo dessa situação localiza-se no
fato de que as fontes de produção e repro-
dução da elevação das aspirações não deixa-
ram de funcionar, ao mesmo tempo em que
avançam os processos de enfraquecimento
dos vínculos com o mercado de trabalho, a

segmentação­ dos serviços coletivos e a se-
gregação residencial. A universalização da
educação, não obstante sua baixa qualidade,
cria a expectativa de integração social pelo
mérito e eleva as aspirações de sucesso. De
um modo ou de outro, ao mesmo tempo, a
globalização coloca as grandes maiorias em
contato com discursos que sublinham a legi-
timidade do acesso a uma série de direitos
sociais cujo exercício efetivo é negado pe-
la experiência cotidiana no contato com as
instituições mais gerais a sociedade, seja a
justiça, a policía ou a administração pública.
Temos como conseqüência focos territoriais
de anomia, cuja essência é a homogeneiza-
ção de metas e expectativas culturais e, ao
mesmo tempo, o aumento da desigualdade
de recursos e oportunidades. Algumas das
reações a essa situação são produtoras de
efeitos disruptivos sobre o tecido social das
cidades, com potencial para se alastrar para
o conjunto da sociedade.
Mecanismos retroalimentadores
da nova pobreza
Uma vez criados bairros com as caracaterís-
ticas apontadas anteriormente, o isolamen-
to e a densidade de experiência da privação
relativa geram condições fertéis à emer-
gência de subculturas locais, fundadas em
valores e orientações diferentes e mesmo
contraditórios com aqueles requeridos pe-
la sociedade da competição que se implanta
com as transformações operadas pela glo-
balização. A honra fundada na bravura, na
coragem para enfrentar situações de riscos
e a misoginia são valores que permitem aos
habitantes desses bairros pobres e isolados
alcançarem­ a estima e o reconhecimento de
cadernos metrópole 20
metrópoles e sociabilidade
grupos de referências locais. As crianças e os
jovens deixam de ser socializados para ado-
tarem valores e orientações culturais favorá-
veis ao comportamento social racionalmente
orientado, capaz de levá-los à construção
de projetos de futuro. A existência dessas
subculturas encurtam os horizontes espaço-
temporais dos habitantes dos guetos pobres,
o que tem como consequência a reação da
sociedade e a alimentação e o profundamen-
to do isolamento social dos pobres.6
Os exemplos da operação desses me-
canismos de reprodução ampliada do isola-
mento são inúmeros.
1) Os habitantes dos bairros, especial-
mente os jovens, são vítimas da chamada
“discriminação estadística” pela qual somen-
te a consideração do seu lugar de residência
é suficiente para os empregadores recusa-
rem empregos.
2) O abandono desses bairros pelas fa- 253
mílias que têm ainda recursos desertificam
esses espaços das pessoas que “têm voz” e
que poderiam assumir o papel de transmisso-
res dos padrões normativos da sociedade glo-
bal e de contatos e informações para a obten-
ção de empregos e/ou acesso aos serviços.
3) As pessoas evitam entrar nesses
bairros, o que faz com que os seus habitan-
tes experimentem a redução da frequência
de contatos familiares e de amizades com
quem vivem em outras áreas da cidade.7
As subculturas dos bairros da nova po-
breza urbana se expressam por uma ampla
gama de padrões atitudinais e normativos
que se sedimentam em torno do reconheci-
mento das adversidades compartilhadas pela
população com graves carências materiais­
e precárias condições de vida, de barrei-
ras à mobilidade social e da necessidade de
encontrar bases comuns para construir ou
pp. 241-261 20 sem. 2008
 ruben kaztman e luiz césar de queiroz ribeiro
reconstituir­ um sentimento de autoestima
altamente atingida pela experiência da exclu-
são não apenas do emprego e dos serviços,
mas também das fontes legítimas de pres-
tígio e reconhecimento sociais. Para muitos
dos seus residentes, o trabalho deixou de
ter o papel universalizador da sua condição
social e de referente central para a organi-
zação social da vida cotidiana, para a pro-
visão de disciplinas, regularidades e para a
articula­ção de expectativas e escalonamento
de metas de vida. Por sua vez, o progres-
sivo isolamento tende tornar cada vez mais
difusos os sinais (quando existem) oriundos
da sociedade global que indicam caminhos
acessíveis a pessoas de baixa qualificação
para alcançar condições dignas de vida. Pa-
ra outros, que alcançam maior escolaridade
que seus pais, por outro lado, vivem essa
experiência como deslocamento social, uma
254 vez que aumentam crescentemente os re-
querimentos da qualificação necessária ao
acesso aos postos de trabalho estáveis, pro-
tegidos e maior remuneração. A defasagem
entre a oferta e a demanda de qualificações
contatada no recente relatório da Cepal
(2007) tende a ter impactos desvatadores
da sociabilidade imperante nos bairros que
apresentam os traços dos guetos urbanos
descritos anteriormente.
Esse contexto sociocultural é altamen-
te favorável ao aumento da permeabilidade
da população pobre a caminhos paralelos de
integração social via o atingimento de metas
via o consumo. Enquanto isso, a vida social
no bairro, a relação com as instituições da
sociedade e o isolamento social tendem a
inibir a eficácia de eventuais iniciativas que
poderiam contrabalançar essas predisposi-
ções invocando normas e valores modais da
sociedade.
cadernos metrópole 20 pp. 241-261 20 sem. 2008
Possíveis efeitos da residência
em bairros da nova pobreza
sobre comportamentos
e expectativas
Em revisão exaustiva da lieratura americana
sobre os efeitos dos bairros pobres sobre
uma série de comportamentos considera-
dos de riscos no sentido da perpetuação da
situa­ção de pobreza, Christopher Jencks e
Susan Mayer (1990) encontram abundante
evidência sobre as conseqüências dos con-
textos sociais conformados pelos efeitos da
segregação residencial sobre o rendimento
educativo, condutas aditivas e delituosas, as-
sim como sobre a maternidade adolescente.
Essa hipótese, embora contestada por parte
da literatura sociológica americana, foi ob-
jeto de outros balanços dos resultados das
pesquisa americanas, como nos trabalhos de
Dreier, Mollenkopf e Swanstron (2004).
Na América Latina, os estudos dos efei-
tos da segregação residencial urbana sobre
as expectativas e comportamentos das pes-
soas que residem em bairros com composi-
ção social homogênea são muito escasssos.
Não obstante, algumas poucas investigações
nos fornecem pistas nessa mesma direção.
Estudo feito por Ribeiro et al. (2005)
sobre as 15 principais metrópoles brasilei-
ras nos fornece indicações empíricas sobre
a existência de fortes sinais da relação en-
tre a concentração espacial de trabalha-
dores com frágeis laços com o mercado
de trabalho e a incidência nesses espaços
de alta concentração­ de crianças e jovens
com atraso­ escolar, jovens que não traba-
lham, não estudam e também não procu-
ram emprego e jovens adolescentes mães
solteiras. 8 Os estudos sobre a relação da

segregação­ residencial e o desemprego no
município de São Paulo (Gomez e Amitra-
no, 2004) e sobre as limitações a ocupa-
ções estáveis e sobre os rendimentos da
ocupação na Região Metropolitana do Rio
de Janeiro (Ribeiro, Rodrigues e Correa,
2008), embora também descritivos, ten-
dem mostrar que os residentes em bairros
que concentram adultos fragilizados na re-
lação com o mercado de trabalho têm mais
problemas acesso ao mercado de trabalho
em razão de efeitos dos mecanismos de
spatial mismatch­ entre lugares de traba-
lho e residência, pela escassez de oportu-
nidades de empregos nos próprios bairros
e também por falta de informação e con-
tatos que falicitem a busca e obtenção de
trabalho e pelos efeitos da discriminação
dos territórios. Outro estudo, realizado em
Montevidéu, confirma a existência de asso-
ciações positivas entre o nível de homoge-
neidade da composição social dos bairros
pobres e as taxas de desemprego, propor-
ções da PEA dedicada a atividades informais
e sem proteção trabalhista, e também com
as proporções de jovens que não traba-
lham, não estudam e tampouco procuram
emprego. (Kaztman e Retamoso, 2005)
Uma série de trabalhos mostram asso-
ciações significativas entre as características
dos bairros e o comportamento de risco de
crianças e adolescentes que alimentam os
mecanismos de reprodução intergeneracio-
nal da pobreza e das desigualdades nas me-
trópoles. Tal é o estudo dos efeitos de vizi-
nhança sobre os comportamentos reprodu-
tivos de adolescentes (Rodríguez, 2006;
Kaztman 1997, 1999; Sabattini, Caceres e
Cerda, 2003). Outro conjunto de estudos
analisa as consequências da residência em
determinados bairros sobre distintos tipos
cadernos metrópole 20
metrópoles e sociabilidade
de variáveis relacionados com o rendimen-
to escolar, tais como distorção série-idade,
evasão escolar, etc.9 Outros trabalhos ana-
lizam espeficamente a relação entre as ca-
racterísticas sociais do bairro e as médias
de jovens sem afiliação institucional por
não trabalharem, não estudarem e nem
procurarem emprego (Sabattini, Cáceres e
Cerda, 2002 e Kaztman,­ 1999). O sentido
de risco dos comportamentos mencionados
funda-se em seu potencial para operar co-
mo barreira à acumulação, através da esfe-
ra do mercado, da sociedade e do Estado,
dos ativos requisitados à integração virtuo-
sa na sociedade.
E classes médias?
A qualidade das relações sociais relaciona-se
não apenas com as particularidades da nova 255
pobreza e seus efeitos na sociabilidade im-
perante nas metrópoles, mas também pelo
peso relativo das classes médias urbanas e
suas orientações presentes na interação com
as camadas populares e com as esferas cívi-
cas da cidade. Trata-se de estruturas atitu-
dinais ativadas diante dos incrementos dos
indicadores de desigualdades que ultrapas-
sam o nível do tolerado, incentivando ações
solidárias diretas ou apoio a iniciativas que
restabeleçam o equilíbrio. Elas podem incluir
desde a constituição (ou associação à) de en-
tidades não-governamentais de filantropia e
promoção social, apoio eleitoral a iniciativas
dirigidas a proteger os mais frágeis e man-
ter a universalidade dos serviços urbanos,
até a disposição a pagar mais impostos para
apoiar medidas redistributivas.
A aversão à desigualdade10 fundamen-
ta-se na capacidade de empatia dos mais
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 ruben kaztman e luiz césar de queiroz ribeiro
favorecidos com os que têm menos e em
seus sentimentos de desobrigação moral
em relação ao destino dos pobres. Esses
conteúdos mentais perdem vigência se não
são renovados periodicamente através de
contatos informais entre pessoas com dis-
tintas condições econômicas. Mas não se
trata apenas de maior ou menor frequência
de contatos, mas do sentido atribuído por
ambos os segmentos – os “ganhadores” e
os “perdedores” da nova sociedade – a es-
sas interações sociais. Trata-se de relações
entre indivíduos­ que se representam como
moralmente iguais ou, ao contrário, tais
interações realizam âmbitos sociocultu­rais
nos quais “os de cima” vêm os “de baixo”
como “inferiores” porque não são portado-
res dos sinais hegemômicos de pertencimen-
to à sociedade. Os “de baixo” representam
os “de cima” apenas como canais de acesso
256 a recursos tornados escassos por sua con-
dição social, portando, através de atitudes
orientadas apenas pela razão instrumental?
Os sentimentos de obrigação moral serão
mais fortes quando, simultanea­mente, hou-
ver intensidade e frequência das interações
e compartilhamento de valores, atitudes
e expectativas comuns. Tais sentimentos
ocorrem nas interações realizadas em âmbi-
tos signficados coletivamente como espaços
públicos, ou seja, marcados pelos valores e
exigências inerentes à noção da igualdade
moral e legal – o transporte, as praças, os
hospitais, as escolas, os campos de futebol,
cadernos metrópole 20 pp. 241-261 20 sem. 2008
os bares, as praias, os espetáculos massi-
vos, as ruas, etc. Tanto a segregação resi-
dencial como a segmentação dos serviços
públicos, delimitando a base­ estrutural­ que
sustenta a capacidade de empatia e de re-
conhecimento sociais, enfraquecem os sen-
timentos de obrigação moral, que, por sua
vez, elevam os níveis de tolerância com a
desigualdade.
O clima de insegurança e medo reinan-
te em muitas metrópoles da América Lati-
na participa do processo de desconexão das
classes médias das funções que no passado
exerceram, uma vez que incentiva a ado-
ção de comportamentos autodefensivos e
individualistas, em última instância, de des-
solidarização com os destinos da cidade.
Essas práticas estão presentes na busca de
modelos segregados de moradia, como são
os condomínios fechados, através dos quais
as classes médias pretendem se proteger da
“desordem urbana”.
Entretanto, em algumas metrópoles,
a persistência de mecanismos de solidarie-
dade preexistentes ao período da globali-
zação gera contratendências ao isolamento
das classes médias. São visíveis os sinais de
rupturas do tecido social nas metrópoles
em que as formas contemporâneas­ de ter-
ritorialização da nova pobreza se combinam
com a forte deserção da cidade pelas classes
médias, materializada pelo seu afastamento
e encerramento residencial e a privatização
dos serviços coletivos.
 metrópoles e sociabilidade

Ruben Kaztman
Mestre em Sociologia pela Universidade de Berkeley. Diretor do Instituto de Programa de
Investigación sobre Integración, Pobreza y Exclusión Social da Universidade Católica do Uru-
guay e Coordenador do Grupo de Estudo sobre Segregação Urbana (Montevideo, Uruguai).
kaztman@adinet.com.uy

Luiz César de Queiroz Ribeiro

Professor Titular do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano da Universidade Federal do
Rio de Janeiro e Coordenador do Observatório das Metrópoles/Instituto do Milênio-Conselho
Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPq. Pesquisador 1 A do CNPq (Rio
de Janeiro, Brasil).
cesar@ippur.ufrj.br

Notas
(*) Versão anterior deste artigo foi escrito como contribuição ao projeto Nova Agenda de Coe­
são Social para a América Latina, realizado pelo iFHC-Instituto Fernando Henrique Cardo­
so e pelo CIEPLAN-Corporación de Estudios para Latinoamérica. O projeto foi realizado
em 2006, graças ao apoio da União Européia e do PNUD. As informações e opiniões 257
apresentadas pelos autores são de sua responsabilidade pessoal e não representam neces­
sariamente nem comprometem as instituições associadas ao projeto.

(1) Ver Topalov (1988; 1994; 1996) sobre a relação entre a reforma social e a reforma urbana e
seu papel na constituição da percepção coletiva da necessidade de um sistema institucio­
nal de regulação e de proteção social que fundamentou as bases do Estado do Bem-Estar
Social.

(2) Sobre a definição e características predominantes em distintos regimes de bem-estar, ver

Gösta Esping-Andersen (1999), Social Foundations of Post Industrial Economies. Oxford,
Oxford University Press.

(3) Filgueira (1998).

(4) Ibid.

(5) Essa é a argumentação de alguns trabalhos sobre o Brasil que têm procurado encontrar os
fundamentos da violência urbana na decomposição do sistema híbrido de reciprocidade
formado historicamente em razão da modernização conservadora ou seletiva, sem que
seja substituído por regras fundadas nos direitos de cidadania. Ver a esse respeito Soares
(1997) e Velho (1996). Para uma interpretação em que se confronta a hipótese de crise do
sistema híbrido de reciprocidade, ver Souza (2003).

(6) Sobre a dimensão da violência geradora dessa subcultura, ver Soares (2000). Segundo esse
autor, a violência nas favelas do Rio de Janeiro e, de maneira mais geral, nos bairros po­
bres, gera as seguintes tendências: desorganização da vida associativa e política das comu­
nidades; imposição de um regime despótico nas favelas e bairros populares; recrutamento

cadernos metrópole 20 pp. 241-261 20 sem. 2008

 ruben kaztman e luiz césar de queiroz ribeiro

da força de trabalho infantil e adolescente; disseminação de valores bélicos, contrários ao

universalismo democrático e cidadão, fazendo com que os princípios de orientação dos
comportamentos sociais, especialmente dos jovens, sejam os ligados à lealdade, honra e
coragem, próprios de uma sociedade feudalizada, havendo retração dos valores civiliza­
tórios que habilitam seu portador com disposições subjetivas para o respeito às regras da
sociabilidade e para a racionalidade estrategicamente orientada; como conseqüência, nos
bairros populares, observa-se o predomínio agressivo dos valores da guerra feudalizada,
fundados na crença da supremacia da coragem e da lealdade, o que leva, invariavelmen­
te, a um quadro social de faccionalismo fratricida; destruição das estruturas familiares e da
dinâmica da reprodução cultural ao inverterem-se as relações de autoridade intergeracio­
nais, convertendo-as em laços de poder militarizado. Em decorrência da vigência desses
valores, há, nos bairros populares, uma permanente disputa em torno da supremacia moral
de duas estruturas de hierarquia: a familiar e a do tráfico; a conseqüência é a degradação
da “lealdade comunitária tradicional, substituindo-a por relações exclusivistas com grupos
paramilitares e por um narcisismo consumista extremo”; nos bairros em que o tráfico tem
presença marcante “a identidade predominante passa a ser o grupo criminoso, que usa o
vínculo simbólico de uma das grandes ‘famílias’ do tráfico para diferenciar-se dos rivais.
Esse processo tende a ser mais traumático quando os traficantes são invasores, isto é, não
originários da favela que dominam”; fortalecimento e disseminação do patriarcalismo, a
homofobia e a misoginia; estimulação de reações que tendem a estigmatizar a pobreza e
os pobres, promovendo imagens negativas das comunidades dos bairros populares, que
passam a ser vistos como fontes do mal; essas imagens inspiram e reforçam práticas dis­
criminatórias da sociedade como um todo em relação às favelas e aos bairros populares,
sobre os quais passam a vigorar concepções e discursos estigmatizadores. Bem sabemos, a
258 partir dos resultados das pesquisas de Wacquant (2001) sobre os guetos negros de Chicago
e sobre as periferias pobres de Paris, que o estigma acaba sendo incorporado pelos estig­
matizados, o que os leva a comportamentos orientados pela busca em se dissociar desses
lugares.

(7) Ver a respeito Zaffaroni, em Kaztman (1999).

(8) Identificação e análise das áreas socialmente vulneráveis das metrópoles, Observatório das
Metrópoles, www.observatoriodasmetropoles.ufrj.br.

(9) Para Santiago de Chile, Flores (2008) e Sabattini, Cáceres e Cerda (2002); para Ciudad de
Mexico, Solís (2006); para Rio de Janeiro, Ribeiro (2005) e Alves, Franco e Ribeiro (2008);
para Belo Horizonte, Soares, Rigotti e Andrade (2008); para São Paulo, Torres, Ferreira e
Gomes (2004); para Buenos Aires, Suarez e Groissman (2008); para Montevideo, Kaztman
e Retamoso (2008).

(10) Certamente, a contribuição das classes médias e altas à manutenção dos espaços públicos
que posibilitam interação interclasse não descansa somente em seu nível aversão à desi­
gualdade. Também intervém o temor das externalidades que freqüentemente acompa­
nham a deterioração da qualidade de vida das maiorias sociais e dos serviços públicos que
utilizam a instabilidade política, o descenso da legitimidade das instituições, conseqüen­
temente, as dificultades das elites em mobilizar a vontade coletiva em apoio a projetos de
mudanças – e, sobretudo, cada vez mais, as conseqüências da insegurança pública sobre
as suas condições de vida.

cadernos metrópole 20 pp. 241-261 20 sem. 2008

 metrópoles e sociabilidade

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Recebido em jun/2008
Aprovado em set/2008

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