República de Colombia

Departamento Nacional de Planeación

Unidad de Análisis Macroeconómico

Evolución de la planta de personal del sector

oficial del orden nacional 1987-1997

Briseida DELGADO MARTINEZ

Santafé de Bogotá, D.C.

17 de Noviembre de 1998
 Evolución de la planta de personal del sector
oficial del orden nacional 1987-1997

Briseida DELGADO-MARTINEZ*
E-mail: bdelgado@dnp.gov.co

Resumen

Este documento presenta la evolución de la planta de personal del

sector público del orden nacional en el período 1987-1997, desde el
punto de vista de su tamaño medido por el número de cargos o
empleos. Aunque la planta de personal se ha mantenido ligeramente
estática al conservar un promedio cercano a los 770.000 cargos
autorizados, su tamaño real puede variar en la medida en que existe
una planta paralela en un buen número de entidades, la cual se
detecta al comparar el número de personas ocupadas frente al
número de cargos registrados.

Para la elaboración del documento se consideraron las tres Ramas

del poder público (Ejecutiva, Legislativa y Judicial) y los organismos
de control, vigilancia y organización electoral.

El documento como tal no permite tomar una decisión sobre política

de reducción de costos a nivel global pero si arroja los elementos
para analizar cada caso de manera independiente porque presenta la
evolución de cada ente jurídico con relación a su número de cargos
dentro de un contexto de nivel central y descentralizado y su
participación como Sistema General de Remuneración o Sistema
Especial.

*
Administrador Público , ESAP; Especialista Finanzas Públicas, IIAP de París. Profesional Especializado de
la Unidad de Análisis Macroeconómico del DNP

ii
 Tabla de Contenido

EVOLUCIÓ N DE LA PLANTA DE PERSONAL DEL SECTOR OFICIAL DEL ORDEN

NACIONAL 1987-1997...................................................................................................................... 1
1. INTRODUCCIÓN. ..............................................................................................................................1
2. QUÉ CONOCEMOS DE LA PLANTA DE PERSONAL DEL SECTOR PÚBLICO DEL ORDEN NACIONAL?.......3
2.1 Planta de personal.............................................................................................................. 3
2.2 Niveles jerárquicos ............................................................................................................ 4
3. ELABORACIÓN DE LAS SERIES..........................................................................................................7
3.1 Aspectos generales ............................................................................................................ 7
3.2. Cargos o empleos del sector oficial del orden nacional. ...................................... 9
3.3 Sistemas de Remuneración del sector oficial del orden nacional........................ 12
3.4 Personas ocupadas. .......................................................................................................... 17
4. CONCLUSIONES .............................................................................................................................20
5. RECOMENDACIONES......................................................................................................................22
6. ANEXOS .........................................................................................................................................24

iii
Evolución de la planta de personal del sector
oficial del orden nacional 1987-1997

1. Introducción.

Para la elaboración de las Series Planta de personal del Sector

público del orden Nacional 1987-1997, se tuvo en cuenta que el
Departamento Administrativo de la Función Pública DAFP es la
entidad oficial de nivel central que se encarga de regular la creación
y modificaciones de las plantas de personal del sector público.

En consecuencia, la base principal de construcción de las series fue

la información suministrada por dicha entidad. Sin embargo,
considerando que los Informes financieros de la Contraloría son
documentos oficiales que sintetizan la información evaluativa del
Estado y que es avalada por el Contralor General, se utilizó
igualmente como fuente, la información sobre personas ocupadas.

Las plantas de personal, (Anexos 1 a y 1b), indican un número

específico de cargos o empleos, autorizados por Ley o Reglamento,
que en un momento determinado pueden estar ocupados total o
parcialmente. Lo corriente es que siempre haya un porcentaje de
cargos vacantes.

Las plantas de personal son fijadas mediante una Ley de la

República, un Decreto de planta, un Acuerdo de Junta Directiva, o
una Resolución Ejecutiva, según la naturaleza jurídica de la entidad.

Por su parte, las personas ocupadas, (Anexo 2), de las cuales

hablamos al referirnos al Informe de la Contraloría General,

1
corresponden a personas que desempeñan, dentro de una entidad,
una actividad con dedicación completa o en tiempo parcial, pero que
su vinculación puede obedecer a un nombramiento ordinario, a un
contrato de trabajo o a un contrato de prestación de servicios.

Para la elaboración de las series se tuvieron en cuenta las tres

Ramas del poder público con sus respectivas entidades adscritas o
vinculadas así como los Organismos de control y vigilancia.

Es evidente que el sistema de información sobre Cargos o empleos

del sector público es deficiente y por ello fue necesario hacer las
estimaciones pertinentes para completar la serie.

Del mismo modo, de la información sobre personas ocupadas no

puede precisarse si pertenecen a la planta del Sistema General o a
los Sistemas Especiales de Remuneración o si se trata de contratos
fuera de planta. (Ver Capítulo 3, numeral 3.3)

Por otra parte, la información que obtuvimos del Departamento

Administrativo de la Función Pública DAFP, corresponde a plantas
aprobadas pero no se identifica el número de cargos ocupados.

No fue posible conseguir la distribución de las plantas de personal

por niveles jerárquicos, a pesar de que el DAFP, a partir de la
aplicación de la Ley 190 de 1995 o Estatuto Anticorrupción, está
manejando el Sistema Unico de Información de Personal, a través
de la Hoja de Vida Unica que deben diligenciar quienes aspiren a un
cargo o empleo público o a celebrar un contrato con la
administración pública.

2
2. Qué conocemos de la planta de personal del
Sector público del orden nacional?

Antes de analizar la evolución de la planta de personal del sector

público del orden nacional, es importante recordar que la Ley 19 del
25 de noviembre de 1958, creó el Departamento Administrativo del
Servicio Civil el cual fue reestructurado por los Decretos 147 del 27
de enero de 1976 y 2169 del 30 de diciembre de 1992 y hoy tiene el
nombre de Departamento Administrativo de la Función Pública.

Esta entidad del nivel central, tiene como funciones principales las
siguientes:

• Asesorar a las entidades públicas en la adopción de modelos

organizacionales y administrativos para el logro de la misión
institucional.
• Asesorar a las entidades públicas en materia de organización,
sistemas de nomenclatura y clasificación de empleos, sistemas de
remuneración, plantas de personal, etc.
• Orientar los planes y programas de formación, desarrollo,
bienestar social y capacitación de los recursos humanos del
Estado.

2.1 Planta de personal

Como quiera que hay un Organo del Estado que asesora la

elaboración de las plantas de personal, veamos qué es exactamente
una Planta de personal en el sector público, cómo se elabora y qué
limitantes tiene.

3
Una planta de personal es un listado de cargos, identificados con
una nomenclatura específica (código y un grado), distribuídos por
niveles y cuya remuneración corresponde a la posición que tenga
cada cargo dentro de la misma nomenclatura.

Una planta de personal debe corresponder a la Estructura orgánica

de la entidad. En consecuencia, el número de cargos debe ajustarse
a las dependencias de forman esa estructura orgánica y a las
funciones que por mandato legal o reglamentario le han sido
asignadas a cada entidad.

Las limitantes de una planta de personal están dadas por los

recursos financieros y físicos con que cuente. En consecuencia, las
entidades que financieramente dependen del Presupuesto General
de la Nación, como son los organismos del sector central y los
Establecimientos Públicos, requieren autorización de la Dirección
General del Presupuesto Nacional, para fijar o para modificar sus
plantas de personal. El resto de entidades descentralizadas del
orden nacional, fijan sus plantas de personal por Acuerdos de Junta
Directiva porque se asume que los gastos de funcionamiento,
presupuestalmente hablando, se deben cubrir con los recursos
propios de cada Organismo.

2.2 Niveles jerárquicos

En el sector público se identifican los siguientes niveles jerárquicos,

cuyas funciones y requisitos mínimos están consagradas en el
Decreto 590 de 1993:

a) Directivo: Sus funciones están orientadas a dirigir, formular

políticas y adoptar planes, programas y proyectos para su
ejecución, coordinar y controlar el desarrollo de los programas

4
 de la entidad o dependencia a su cargo y prestar la asistencia
legal, técnica y/o admnistrativa requerida, por sus inmediatos
superiores.

Dentro de este nivel se ubican:

• Presidente de la República;
• Ministros
• Decanos de Colegio Mayor, de Institutos de Estudios y de
Universidades;
• Rectores y vicerrectores;
• Directores Generales y Subdirectores de
Superintendencias, Ministerios, Departamentos
Administrativos, Escuelas, Institutos;
• Jefes, subjefes o subdirectores de Departamento y de
Instituciones Universitarias, Directores Generales;
• Gerentes, Presidentes y Jefes de Establecimiento Público;
• Subgerentes, vicepresidentes o Subdirectores generales de
Establecimiento Público;
• Secretarios Generales;
• Miembros de Consejos asesores

b) Asesor: Sus funciones están orientadas a la prestación de

asistencia técnica o administrativa a funcionarios directivos,
juntas o comités y realización de estudios que sirvan de base
para la toma de decisiones. Comprende además los Consejeros
del Presidente de la República, Secretario privado del P. De la
R. y Subsecretario General de la Presidencia de la República.

c) Ejecutivo: Sus funciones específicas están consagradas en los

Manuales de funciones y requisitos mínimos de cada entidad y
están orientadas a dirigir, coordinar y controlar las
actividades de las dependencias a su cargo. Comprende: jefes

5
 o directores de Unidad, de Regional, de Seccional, de Oficina,
de División, de Sección, de Grupo, etc.

d) Profesional: Sus funciones mínimas están consagradas en

los Manuales de funciones y requisitos mínimos de cada
entidad y están orientadas a la aplicación de conocimientos
específicos de una profesión universitaria a un área de trabajo
determinada y a la colaboración en la formulación y ejecución
de programas que requieran de sus conocimientos. Comprende
los profesionales universitarios y especializados de todas las
áreas del conocimiento.

e) Técnico: Sus funciones son de tipo asistencial tendientes a

facilitar el desarrollo de actividades de carácter técnico
acordes con su área de trabajo.

f) Administrativo: Sus funciones están orientadas a la

realización de trabajos auxiliares, tales como clasificación de
documentos, manejo de máquinas, archivos, correspondencia,
supervisión de mercancías, y dependiendo de la entidad y del
área de trabajo algunos funcionarios de este nivel tienen
importantes niveles de responsabilidad tendientes a la
coordinación, evaluación y supervisión de labores.

g) Operativo: Desarrollan generalmente trabajos manuales,

servicio de aseo y cafetería, celaduría, mensajería, jardinería,
manejo de ascensores y demás labores encaminadas a facilitar
la prestación de servicios.

6
3. Elaboración de las series.

3.1 Aspectos generales

Se observó la información sobre trescientas cuarenta y nueve

plantas (349) plantas registradas en los Sistemas de Remuneración
del DAFP (Ver Capítulo 3, numeral 3.3). De estas, el Sistema General
de Remuneración (Anexo 1-a), tiene doscientas diez (210) y el resto
corresponden a los Sistemas Especiales (Anexo 1b).

Todas las entidades públicas están obligadas a reportar al DAFP, la

información destinada al Sistema Unico de Información de Personal
(Ley 190 de 1995). Sin embargo, se encontró que algunas entidades,
especialmente las descentralizadas1, no reportan dicha información
al DAFP todos los años, aunque permanezcan adscritas o vinculadas a
los mismos organismos del nivel central.

Para la elaboración de las series, dentro de la categoría Otros, se

clasificó a los miembros de la Junta Directiva del Banco de la
República, por ser el Banco una entidad de derecho privado; y a los
empleados del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
porque es una entidad que se creó para atender la iliquidez del
sector bancario.

En la información de personas ocupadas que maneja la Contraloría

General (Anexo 2), y que está separada entre Sector Central y
Establecimientos Públicos se observó que en algunas entidades de la

1
A partir de la Reforma administrativa de 1968, y particularmente con la expedición de los Decretos 1050,
3130 y 3133 de 1968, la Administración Pública identifica con precisión los requisitos que debe tener cada
entidad para ser clasificada dentro de una categoría específica de entidad pública. Estos requisitos se refieren
principalmente a la autonomía administrativa, al patrimonio y al presupuesto.

7
muestra, el número de personas ocupadas es superior al número de
cargos de planta. Lo deseable es que el límite máximo de personas
de una entidad esté fijado por la planta de personal autorizada. La
diferencia se explica por los contratos de prestación de servicios.

En el desarrollo del documento vamos a encontrar las expresiones

Sector central y sector descentralizado. Sin embargo, cuando
veamos la información de personas ocupadas, en la muestra
únicamente se trabajó con sector central y Establecimientos
públicos. La razón es que estos dos tipos de organismos son los que
dependen financieramente del Presupuesto General de la Nación. El
resto de entidades descentralizadas, a pesar de recibir, aportes
del Presupuesto Nacional a través de los organismos a los cuales
estén vinculados, no deben su subsistencia al Presupuesto General
de la Nación.

El Sector Central está integrado por: Ministerios, Departamentos

Administrativos, Organismos judiciales, de fiscalización y de
control, las Superintendencias y el Congreso de la República. Los
Establecimientos Públicos son todas las entidades descentralizadas,
adscritas a los Organos del Sector central.

En las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las

Sociedades de Economía Mixta que son organismos descentralizados
del orden nacional, sus servidores se vinculan por Contrato de
Trabajo, excepto su presidente o similar.

La información del DAFP está organizada conservando el criterio

jurídico legal de cada entidad: Ministerios, Departamentos
Administrativos, Superintendencias, Unidades Administrativas
Especiales, Establecimientos públicos, Entes Universitarios
Autónomos, Corporaciones, Empresas Sociales del Estado, Empresas
Industriales y Comerciales del Estado, Sociedades de Economía

8
Mixta, Organismos de control, vigilancia y Organización electoral y
Rama legislativa.

En cuanto al seguimiento al total de empleados públicos, el DAFP,

únicamente se está ocupando de los empleos de carrera
administrativa de manera que no es posible con base en dicha
información, determinar el número de personas vinculadas en planta.

Esta situación dificultó la estandarización de la información a fin de

poder visualizar la evolución del empleo público en el período 1987-
1997 y con cargo al Presupuesto General de la Nación.

3.2. Cargos o empleos del sector oficial del orden

nacional.

El número de empleos/año que se maneja varía de acuerdo con la

fuente. En el periodo 1987-1997, el número de empleos del sector
público, en promedio, estuvo alrededor de 770.000 cargos. (Cuadro1
y Gráfico1)

En el Cuadro 1, se observa la distribución entre número de cargos

del nivel central y del nivel descentralizado del orden nacional. El
nivel central, representa en promedio el 76% del orden nacional en
razón al número de cargos que pertenecen a los ministerios de
defensa (militares y policía) y de educación (docentes). Por otra
parte, los organismos de control y vigilancia así como la Rama
judicial que también son bien representativos, pertenecen al nivel
central.

9
Cuadro 1 Cargos o empleos del sector oficial del orden nacional
Número de cargos sector central y descentralizado 1/

Participación
Central 2/ Descentralizado 3/ Total Cen/T Desc/T

1987 525,134 186,417 711,551 73.80% 26.20%

1988 556,176 190,996 747,172 74.44% 25.56%
1989 550,877 190,389 741,266 74.32% 25.68%
1990 569,272 183,868 753,140 75.59% 24.41%
1991 588,997 180,307 769,304 76.56% 23.44%
1992 592,140 179,983 772,123 76.69% 23.31%
1993 592,756 179,198 771,954 76.79% 23.21%
1994 612,775 174,314 787,089 77.85% 22.15%
1995 616,531 176,868 793,399 77.71% 22.29%
1996 607,391 179,814 787,205 77.16% 22.84%
1997 628,655 185,299 813,954 77.23% 22.77%
1998 628,545 185,604 814,149 77.20% 22.80%

Promedio 589,104 182,755 771,859 76.28% 23.72%

1/ Anexo 4, tomado de la lista de entidades de los Anexos 1a y 1b

2/ Comprende: Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales,
Organismos de control y vigilancia, Rama Legislativa y Rama Judicial.
3/ Comprende: Establecimientos públicos, Entes Universitarios Autónomos, Corporaciones, Empresas Sociales del
Estado ,
Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta.
No incluye contratos de prestación de servicios.
Fuente:Departamento Administrativo de la Función Pública DAFP. Cálculos DNP-Umacro

En los Gráficos 1 y 1a, se observa que la participación del sector

central ha tenido un ligero crecimiento en detrimento del sector
descentralizado. Lo cual no significa que el número de vinculados
guarde idéntica relación por cuanto no se tiene información del
número de cargos vacantes.

10
 Gráfico 1 Cargos o empleos del orden nacional

900,000
800,000
700,000
600,000
500,000
400,000
300,000
200,000
100,000
0
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Central 2/ Descentralizado 3/ Total

Fuente: Cuadro 1, columnas 1, 2 y 3

Gráfico 1a Participación por sectores

120.00%

100.00%

80.00%

60.00%

40.00%

20.00%

0.00%
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Cen/T Desc/T Total

Fuente: Cuadro 1, Columnas 5 y 6

11
3.3 Sistemas de Remuneración del sector oficial del
orden nacional.

En el sector oficial del orden nacional, el Sistema de Remuneración

puede ser general o especial. (Cuadro 2)

Cuadro 2 Distribución de los Sistemas de Remuneración 1/

Número de cargos

Participación
General Especial Total SG/T SE/T

1987 104,108 607,443 711,551 14.63% 85.37%

1988 109,725 637,447 747,172 14.69% 85.31%
1989 110,607 630,659 741,266 14.92% 85.08%
1990 108,903 644,237 753,140 14.46% 85.54%
1991 108,521 660,783 769,304 14.11% 85.89%
1992 107,037 665,086 772,123 13.86% 86.14%
1993 94,649 677,305 771,954 12.26% 87.74%
1994 88,510 698,579 787,089 11.25% 88.75%
1995 90,448 702,951 793,399 11.40% 88.60%
1996 93,412 693,793 787,205 11.87% 88.13%
1997 99,087 714,867 813,954 12.17% 87.83%
1998 101,604 712,545 814,149 12.48% 87.52%
Promedio 101,384 670,475 771,859 13.17% 86.83%

1/ La nomenclatura de los cargos del sector público del orden nacional, se agrupa en Sistema General y
Sistemas Especiales. Anexos 1a y 1b
Fuente: DAFP. Cálulos DNP-Umacro.

El Sistema General de Remuneración del sector público del orden

nacional, consiste en una misma Nomenclatura de cargos o empleos
y una misma remuneración para cada categoría de cargos.
Igualmente, los requisitos mínimos para el ejercicio del cargo con
idéntica clasificación y el mismo grado deben ser por consiguiente,
equivalentes.

Los Sistemas Especiales de Remuneración del sector público del

orden nacional, consisten en Nomenclaturas diferentes para cada
entidad y en consecuencia diferentes categorías de cargos,

12
diferentes remuneraciones, diferentes requisitos mínimos y hasta
diferentes denominaciones de los cargos. Entidades como los
ministerios de Relaciones exteriores, Defensa Nacional y Educación,
así como la Policía Nacional y otras, tienen simultáneamente
funcionarios en el Sistema General de Remuneración y en el Sistema
Especial.

La existencia de los Sistemas Especiales de Remuneración, ha sido

fundamentada en el hecho de la especialidad de las funciones que se
desarrollan. Esto hace que la actividad que se ejerce a través de
determinados cargos se constituya en un gasto de inversión y no de
funcionamiento. De otra parte, el requisito mínimo para desempeñar
ciertos cargos no admite equivalencia. Ejemplo de esto, son los
jueces, fiscales, magistrados de la Rama judicial cuya labor no es
administrativa sino que su función constituye el producto mismo.
Igual sucede con los docentes, los militares, los policías y muchos
otros cargos del orden nacional.

G r á f i c o 2 S i s te m a s d e R e m u n e r a c i ó n

9 0 0 ,0 0 0
8 0 0 ,0 0 0
7 0 0 ,0 0 0
6 0 0 ,0 0 0
N° de cargos

5 0 0 ,0 0 0
4 0 0 ,0 0 0
3 0 0 ,0 0 0
2 0 0 ,0 0 0
1 0 0 ,0 0 0
0
91

96

97
87

88

89

90

92

93

94

95

98
19

19

19
19

19

19

19

19

19

19

19

19

G e n e ra l E s p e c ia l T o ta l

Fuente: Cuadro 2, Columnas 1, 2 y 3

13
 Gráfico 2a Participación Sistemas de Remuneración

100.00%
90.00%
80.00%
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

SG/T SE/T

Fuente: Cuadro 2, Columnas 5 y 6

El Cuadro 3 muestra que el total de cargos en los Sistemas de

Remuneración del sector público del orden nacional, decreció en los
años 89, 93 y 96.

Cuadro 3 Participación de los cargos públicos frente a la población

Número de cargos vs personas

Crecimiento
Población/1 Cargos/2 Participación C/P Población Cargos

1987 33,531,945 711,551 2.12% n.d. n.d.

1988 34,154,517 747,172 2.19% 1.86% 5.01%
1989 34,788,655 741,266 2.13% 1.86% -0.79%
1990 35,434,566 753,140 2.13% 1.86% 1.60%
1991 36,092,470 769,304 2.13% 1.86% 2.15%
1992 36,762,586 772,123 2.10% 1.86% 0.37%
1993 37,445,146 771,954 2.06% 1.86% -0.02%
1994 38,132,974 787,089 2.06% 1.84% 1.96%
1995 38,814,162 793,399 2.04% 1.79% 0.80%
1996 39,510,657 787,205 1.99% 1.79% -0.78%
1997 40,214,723 813,954 2.02% 1.78% 3.40%
Promedio 36,807,491 768,014 2.09% 1.83% 1.37%
1/ Anexo 5, tomado de UDS-DIOGS del DNP con base en Dane
2/ Cuadro 1, columna 3 Cargos o empleos del sector oficial del orden nacional
Fuente: DAFP. Cálulos DNP-Umacro.

14
En el período 1987-1997, el número de cargos de los Sistemas
Especiales de Remuneración, representa el 87% del total de cargos
del Sector público del orden nacional. (Gráficos 2 y 2a) y el 13%
restante corresponde al Sistema General de Remuneración.

Gráfico 3 Cargos vs Población

2,250
2,200
2,150
2,100
2,050
2,000
1,950
1,900
1,850
87

90

91

94

95
88

89

92

93

96

97
19

19

19

19

19
19

19

19

19

19

19
Cargos del orden nacional por cada 100.000 habitantes

Fuente: Cuadro 3, columnas 1 y 2 . Escala 100.000 habitantes

Gráfico 3a Cargos orden nacional vs Población

2.25%
2.20%
2.15%
2.10%
2.05%
2.00%
1.95%
1.90%
1.85%
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Participación

Fuente: cuadro 3, columna 3

15
El resto del período se ha mantenido casi estático en cuanto al
número de cargos, en la medida en que algunas entidades han
cambiado su naturaleza o se han fusionado o suprimido y a su vez se
han creado nuevas entidades o las plantas de personal de algunas se
han incrementado.

G r á fic o 3 b C r e c im ie n t o P o b la c ió n v s c a r g o s

0 .0 6
0 .0 5
0 .0 4
0 .0 3
0 .0 2
0 .0 1
0
-0.01
88

90

92

93

95

97
87

89

91

94

96
19

19

19

19

19

19
19

19

19

19

19
-0.02

P o b la c ió n Cargos

Fuente: Cuadro 3, columnas 4 y 5

Sin embargo, la participación del sector público del orden nacional,

dentro del conjunto de la población (Anexo 5), ha tenido un
descenso moderado. En 1987 representaba el 2.12% del total de la
población y en 1997 representa el 2.02% (Cuadro 3 y Gráficos 3, 3 a
y 3b).

Con la Constitución Política de 1991, se crearon organismos como la

Fiscalía cuya finalidad es investigar los delitos y acusar a los
presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes,
es decir, ante la Rama Judicial que es la que administra la justicia en
el territorio nacional; y la Defensoría del pueblo que forma parte del

16
Ministerio Público pero que antes de la reforma constitucional sus
funciones eran desempeñadas por la Procuraduría Delegada para los
Derechos Humanos. (Anexo 1-a).

Igualmente, dentro del proceso de modernización del Estado que

reestructuró la administración pública del orden nacional, se crearon
los Fondos de Cofinanciación y con la Ley 99 de 1993 se crearon un
buen número de las entidades adscritas o vinculadas al Ministerio
del Medio Ambiente(Anexo 1-a).

3.4 Personas ocupadas.

Dentro de este documento, las personas ocupadas, corresponden a

aquellas que en el momento de ser aplicada la Encuesta anual de
personas ocupadas, estaban desempeñando una labor permanente en
una entidad.

Dentro de dicha encuesta no se identifica el tipo de vinculación, la

cual bien puede ser por nombramiento ordinario, por contrato de
trabajo o por contrato de prestación de servicios.

En cuanto a las personas ocupadas, al comparar la misma muestra de

entidades que la Contraloría General consideró en la Encuesta de
Personas ocupadas (Anexo 2), frente al número de cargos o empleos
(Anexo 2 a), se encuentra que algunas entidades reportan mayor
número de personas ocupadas (Anexo 2b).

El cuadro 4, muestra los acumulados tanto en personas ocupadas,

registradas a través de la Encuesta de personas ocupadas, como en
cargos del sector público del orden nacional.

17
Al comparar en Gobierno central, las personas ocupadas frente a los
cargos autorizados, (Gráfico 4), se observa que el número de cargos
del orden nacional es superior al de personas ocupadas, es decir, que
hay un número importante de vacantes a pesar de las vinculaciones
por fuera de planta.

Cuadro 4 Personas ocupadas vs Cargos del orden nacional 1987-1997

Personas Ocupadas 1/ Cargos autorizados 2/ Diferencia

Gobierno Establecimientos Gobierno Establecimientos C menos PO
Central 3/ Públicos 4/ Subtotal Central Públicos Subtotal

1987 220,847 91,605 312,452 523,051 88,126 611,177 298,725

1988 233,885 94,436 328,321 554,089 89,109 643,198 314,877
1989 183,814 90,770 274,584 548,795 88,921 637,716 363,132
1990 310,088 94,134 404,222 567,041 86,955 653,996 249,774
1991 310,682 88,481 399,163 586,639 85,083 671,722 272,559
1992 336,433 90,959 427,392 589,000 84,765 673,765 246,373
1993 339,770 73,826 413,596 589,252 84,823 674,075 260,479
1994 352,768 66,704 419,472 608,223 68,966 677,189 257,717
1995 342,319 75,092 417,411 611,873 71,109 682,982 265,571
1996 348,153 75,020 423,173 602,782 74,328 677,110 253,937
1997 363,171 72,231 435,402 623,807 79,881 703,688 268,286

1/ Corresponde a aquellas personas que desempeñaban una labor permanente en una entidad pública, cuando se aplicó la encuesta.
2/ Corresponde a la planta de personal aprobada para cada entidad, por la instancia correspondiente.
3/ Corresponde al conjunto formado por: Ministerios, Departametnos Administrativos, Organismos judiciales, de fiscalización y de control,
las Superintendencias y el Congreso de la República.
4/ Corresponde a las entidades adscritas a los organismos del nivel central y que financieramente dependen del
Presupuesto General de la Nación
Fuente: Anexos 2, 2 a y 2b

El alto número de cargos del Sector Central, también se explica,

porque los docentes (189.850), militares (150.534), policía (105.850)
y Rama Judicial (42196), representan el 60% de la planta a mayo de
1998, y ejercen sus funciones en todo el territorio nacional a pesar
de la dependencia jerárquica, del nivel central.

Sin embargo, en los Establecimientos públicos (Gráfico 4 a), el

comportamiento de estas mismas variables es diferente. El total de
personas ocupadas se mantiene muy cerca del total de cargos

18
autorizados, en razón al tamaño de las entidades y a los continuos
ajustes en las plantas de personal.

Gráfico 4 Gobierno central

700,000
600,000
500,000
400,000

300,000
200,000
100,000
0
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Ocupados Cargos Carg (-) Ocup

Fuente: Cuadro 4, columnas 1 y 4

Gráfico 4a Establecimientos públicos

120,000

100,000

80,000

60,000

40,000

20,000

0
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
-20,000

Ocupados Cargos Carg (-) Ocup

Fuente: Cuadro 4, columnas 2 y 5

19
4. Conclusiones

El empleo público del orden nacional, se ha mantenido constante, en

relación con el número de cargos autorizados tanto a nivel central
como descentralizado. El Promedio de cargos del periodo 1987-
1997 es de 768.000; al involucrar 1998, éste se ajusta a 772.000
cargos.

La participación del sector central ha tenido un incremento

moderado en detrimento del sector descentralizado del orden
nacional. Esto se debe en parte a que las entidades creadas en
desarrollo de la Constitución de 1991 pertenecen al sector central.

No hay claridad sobre el número de contratos de prestación de

servicios existentes en cada entidad y que incrementan la planta
autorizada, porque se trata de situaciones administrativas no
cuantificadas y financiadas principalmente con recursos de
inversión.

Las situaciones que se presentan con el Ministerio de Transporte

(antes Ministerio de Obras), el Instituto Nacional de Vías INVIAS
y con el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, no se enmarcan
dentro de los contratos de prestación de servicios sino que se trata
de contratos de trabajo para la construcción y conservación de vías,
cuyo costo se cubre con presupuesto de inversión. Estas entidades
que corresponden al sector de obras públicas, presentan un número
elevado de personas ocupadas frente a su planta de personal
autorizada.

Con las Universidades y las Corporaciones Autónomas Regionales se

presenta también una diferencia importante entre el número de

20
cargos de planta y las personas ocupadas debido que allí se manejan
recursos propios que financian esa planta adicional.

Una de las causas por las cuales los Sistemas Especiales de

Remuneración son superiores al Sistema General de Remuneración
es que los primeros concentran a las Fuerzas Militares, la Policía, la
Rama Judicial incluída la Fiscalía y el Magisterio, pero cuya labor no
es administrativa sino que su función constituye el producto mismo.

El Sistema General de Remuneración es solo una denominación

porque lo que existe realmente en el sector público, son Sistemas
Especiales de Remuneración. En consecuencia, el Sistema General ha
perdido importancia frente a los Sistemas Especiales.

La diversidad de Sistemas de remuneración impide poner en práctica

políticas generales en materia salarial.

21
5. Recomendaciones

a) La Rama Judicial y los organismos de control y vigilancia, dada

la especialización de sus labores tienen menos riesgo de
presentar una duplicidad de funciones.

• La Rama Judicial que fue reorganizada a partir de la Constitución

de 1991, creó entre otras, la Corte Constitucional y la Fiscalía
General. A esta última le asignó el desarrollo del Sistema
acusatorio pero además asumió las funciones que desempeñaban
los jueces de Instrucción Criminal y jueces superiores, que
fueron suprimidos. En consecuencia, la Rama Judicial ha venido
incrementando su planta de personal de una manera importante y
su nivel salarial se encuentra dentro de los Sistemas Especiales
de Remuneración.

• Para determinar si el tamaño de la planta de personal es el

adecuado o requiere modificaciones, tanto a nivel administrativo
como a nivel técnico, podrían revisarse las cargas de trabajo
tanto de la Rama Judicial como de los organismos de vigilancia y
control. Sin embargo, parecería menos complicada su medición
para los cargos que desempeñan funciones técnicas porque podría
hacerse con base en los expedientes que tramitan y los tiempos
que consumen, No ocurre lo mismo con los cargos que desempeñan
funciones administrativas porque su medición sería más subjetiva.

b) La Rama Legislativa, presenta una situación bien identificada y

se refiere a que el número de personas ocupadas sobrepasa
ampliamente el número de cargos de planta. Esto indica que
hay una población flotante, con vínculo laboral, pero que no
tiene funciones definidas. Valdría la pena revisar en detalle la
situación del Congreso en este sentido.

22
c) La Rama ejecutiva por su tamaño y diversidad de entes
jurídicos que la integran, es la que ameritaría una mayor
revisión de las funciones que se vienen desarrollando a nivel de
cada entidad o Unidad Administrativa, a fin de depurar las
funciones asignadas para eliminar cualquier posible duplicidad
que se detecte y a su vez redistribuir las cargas de trabajo a
nivel de dependencias, analizando objetivamente la frecuencia
con la cual se realizan determinadas funciones. A nivel de
cargo, podría analizarse si por ejemplo los cargos de asesor si
cumplen la función de asistir y aconsejar o si simplemente son
profesionales de mejor sueldo.

23
6. Anexos

Anexo 1 Lista de entidades que reciben aportes del Presupuesto

General de la Nación

Anexo 1-a Lista de entidades con número de cargos - Sistema

General de Remuneración 1987-1998.

Anexo 1-b Lista de entidades con número de cargos – Sistemas

Generales de Remuneración 1987-1998.

Anexo 2. Lista de entidades de la muestra con número de

personas ocupadas 1987-1997.

Anexo 2-a Lista de entidades de la muestra con número de

personas ocupadas 1987-1997.

Anexo 2-b Lista de entidades de la muestra con número de cargos

menos número de personas ocupadas 1987-1997.

Anexo 3. Agrupación de los cargos según la naturaleza de las

entidades 1987-1998.

Anexo 4. Número de cargos del orden nacional (Sector Central

más descentralizado) 1987-1998.

Anexo 5. Evolución anual de la población por zona de residencia

1951-1997

24