Misión para el diseño de una estrategia para la reducción

de la pobreza y la desigualdad (MERPD)

Director de la Misión
Hugo López Castaño

Codirector de la Misión
Ex Secretario Técnico
Jairo Núñez Méndez

Secretario Técnico
Manuel Fernando Castro Quiroz

Apoyo Técnico
Francisco Lasso, Natalia Millán, Gelka Buitrago
Silvia Espinosa y Laura Cuesta

Apoyo Administrativo Departamento Nacional de Planeación, 2006

Juan Guillermo Alba, Paula Acosta,
Luz Magdalena Salas y Libia Janeth Mogollón
Educación Básica en Colombia:
Foros y Seminarios Opciones futuras de política
ISBN: XXXXX
Luisa Fernanda Ramírez
Coordinación Editorial
Norma Beatriz Solís Cárdenas

Diseño de Carátula
Clara Victoria Forero

Fotografía de Carátula
Claudia Marlén Forero

Diagramación e Impresión
Xpress Estudio Gráfico y Digital Ltda.

Departamento Nacional de Planeación

Calle 26 No. 13-19
Teléfonos: 5960300/5663666
Bogotá D.C, Colombia

Impreso y hecho en Colombia

Printed in Colombia
 Educación Básica en Colombia:
Opciones futuras de política*

Felipe Barrera+
Camilo Domínguez++

* Este artículo fue preparado para la Misión para el diseño de una estrategía para la reducción de la pobreza y la desigualdad.
Agradecemos los comentarios de Hugo López. Las bases de datos de Encuestas de Hogares (Nacionales y Continuas)
fueron entregadas generosamente por el DNP. El trabajo realizado por Fedesarrollo para la Secretaría de Educación de
Bogotá, sobre la evaluación de impacto del programa “Subsidios Condicionados a la Asistencia Escolar”, y el trabajo para
el Banco Mundial sobre la Provisión Privada de Educación Pública fueron de gran ayuda e insumo para la realización de este
informe. Los resultados y propuestas de este artículo son responsabilidad de los autores y no comprometen a la MERPD, al
Departamento Nacional de Planeación ni a las instituciones financiadoras.
+
fbarrera@worldbank.org
++
camilodominguezg@hotmail.com
Contenido
Contenido
Resumen 8

Introducción 9

I. Descripción de políticas: 1957-2004 13

A. Un modelo de política educativa 13
B. Políticas educativas, 1957-2004 14

II. Situación actual de la educación 18

A. Estudios previos sobre educación en Colombia 18
B. Acumulación de capital humano mayores de 18 años 20
C. Historia reciente: menores de 18 años 23

III. Políticas 32
A. Preescolar 33
B. Costos educativos y gratuidad 38
C. Transferencias condicionadas a educación 50
D. Ampliación por medio de privados 53
E. Intervención a colegios rezagados 57

IV. Proyecciones 59

Apéndice metodológico 64

Bibliografía 66
Siglas 68
Índice de cuadros
Índice de cuadros

Cuadro 1. Logit Educación Pública 30

Cuadro 2. Políticas 32

Cuadro 3. Impacto preescolar sobre asistencia-ECV-2003 36

Cuadro 4. Impacto preescolar sobre asistencia-Línea de base del programa 37

Cuadro 5. Tipos de gasto educacional para los hogares 38

Cuadro 6. Porcentaje de la población que incurre en cada costo anual 39

Cuadro 7. Porcentaje de la población que incurre en cada costo mensual 39

Cuadro 8. Costos anuales promedio por nivel 40

Cuadro 9. Costos mensuales promedio por nivel 40

Cuadro 10. Costos promedio por grado 41

Cuadro 11. Porcentaje de alumnos en colegio público que pagan por decil de ingreso 42

Cuadro 12. Costos promedio en colegio público por decil de ingreso 43

Cuadro 13. Regresión para estimar los costos educativos 45

Cuadro 14. Modelo logit multinomial para estados ocupacionales 47

Cuadro 15. Resultados de simulaciones - Gratuidad 49

Cuadro 16. Resultados de simulaciones - Transferencias condicionadas 53

Cuadro 17. Parámetros para las proyecciones 60

Índice
Índice de gráfide
cos gráficos
Gráfico 1. Años promedio de educación por edad - Total nacional 20

Gráfico 2. Años promedio de educación por edad - Cabeceras 22

Gráfico 3. Años promedio de educación por edad - Resto 22

Gráfico 4. Cobertura neta - Cabeceras 23

Gráfico 5. Cobertura neta - Resto 23

Gráfico 6. Cobertura neta en primaria - Quintiles de ingreso 24

Gráfico 7. Cobertura neta en secundaria - Quintiles de ingreso 25

Gráfico 8. Deserción por grado - 1996 y 2004 26

Gráfico 9. Deserción por zona (urbano y rural) 26

Gráfico 10. Proporción de estudiantes de educación pública - Cabeceras 27

Gráfico 11. Composición por quintiles de ingreso de la educación pública - Primaria 28

Gráfico 12. Composición por quintiles de ingreso de la educación pública - Secundaria 28

Gráfico 13. Proporción de estudiantes de educación pública por quintil de ingreso - Primaria 29

Gráfico 14. Proporción de estudiantes de educación pública - Secundaria 29

Gráfico 15. Cobertura preescolar por quintil de ingreso 34

Gráfico 16. Costos estimados para los no asistentes 46

Gráfico 17. Tasas de deserción por grado - Colegios en concesión 56

Gráfico 18. Nuevos cupos - Tasas de cobertura y participación pública constantes 61

Gráfico 19. Gasto público en educación - Tasas de cobertura y participación

pública constantes 61

Gráfico 20. Nuevos cupos - Tasas de cobertura crecientes y participación

pública constantes 62

Gráfico 21. Gasto público en educación - Tasas de cobertura crecientes

y participación pública constantes 62

Resumen
Resumen

E
ste trabajo expone un conjunto de opciones de política para aumentar
el nivel y la calidad de la educación en el país. El trabajo presenta una
visión general de las políticas educativas en Colombia durante los
últimos cincuenta años y realiza una descripción detallada de la evolución y
situación actual de los principales indicadores de educación.

El gran reto actual del país es incrementar la cantidad y calidad de la educación

pre-escolar y secundaria. El trabajo presenta evidencia sobre el potencial impacto
de cuatro políticas para lograr estos objetivos, las cuales son: ampliación de
oferta de pre-escolar, transferencias condicionadas para educación secundaria,
utilización de la oferta privada, es intervención de colegios rezagados.
Introducción
Introducción

D
iversos estudios han mostrado que la educación es un determinante
fundamental de la pobreza. Los motivos son varios. En primer
lugar, la educación, como cualquier otra inversión, da retornos que
son crecientes con el monto de la inversión. Segundo, la educación permite
procesos productivos con mayor nivel de complejidad y valor agregado. Tercero,
el crecimiento de un país depende de la inversión en capital humano. En efecto,
un mayor nivel de educación conlleva mayor crecimiento y, por consiguiente,
menor pobreza en general. Finalmente, la educación es un mecanismo concreto
para disminuir la inequidad de una sociedad por cuanto al distribuir de forma
más equitativa la educación, variables como pobreza van a ser afectadas en un
futuro y, por consiguiente, la sociedad va a observar una mejor distribución de
ingresos.

En un documento reciente, Pritchett [26] presenta cuatro políticas fundamentales

para ampliar la cobertura de educación:

• Expansión de la oferta física.

• Mejorar calidad mediante la ampliación de la inversión en insumos (por
ejemplo, infraestructura).
• Incrementos en ingresos de los hogares y aumentos en los retornos de
educación.
• Reducción en el costo de educación.

Pritchett encuentra que la última política puede ser efectiva en aumentar

cobertura, pero con un costo considerable, tal como se va a analizar en este
documento. Expandir la oferta física o “construir colegios” tiene límites fiscales y
de demanda. En ciudades grandes, el problema no es necesariamente de cupos,
sino de incentivos a los hogares para aumentar la educación. Duflo [13] muestra
que, en el contexto de una cobertura baja de educación, la construcción de
colegios puede ser altamente efectiva para aumentar el nivel educativo del país.
Sin embargo, cuando la cobertura es alta, es importante concentrar esfuerzos
en los problemas de demanda.

Mejorar calidad por medio de mayores gastos también puede tener serios
límites fiscales y de incentivos. En efecto, algunos países han aumentado el
gasto en educación, con un moderado impacto en cobertura e inclusive menor
en calidad. Pritchett [26] discute el tema de manera extensa. En Colombia,
existen varios estimadores del peso de los insumos en la educación, y el
consenso es que una mayor inversión en insumos del colegio (y en especial,
salarios de los profesores) no aumenta calidad (véanse los diferentes puntos
de vista de Sarmiento et. al. [1], Gaviria y Barrientos [15] y Barrera [6]). Por el
contrario, las características de los hogares cumplen un papel fundamental en
el logro educativo de los estudiantes.

Incrementos en el ingreso y retornos de educación constituyen una política por fuera

de la esfera educativa. Por supuesto, cuando un país crece, la educación aumenta
y viceversa. Así mismo, aumentos en los retornos de la educación conllevan mayor
inversión en capital humano. Para el caso colombiano, los documentos recientes
de Sarmiento [32] y Casas et. al., [10] muestran que, en promedio, la rentabilidad
aproximada de la educación fluctúa entre 12% y 15%.

En ese contexto, el objetivo primordial de este documento es presentar opciones

de política para aumentar la cantidad y calidad de la educación en Colombia.
Este objetivo involucra tanto la oferta educativa (e.g., el gasto del Gobierno)
como las decisiones de los hogares. Probablemente en los años cincuenta, la
“construcción de colegios” (una política de oferta) tuvo impactos muy positivos
sobre el nivel de educación. Como se mencionó, esta política puede tener ahora
impactos muy limitados en las ciudades, debido a que los factores de demanda
comienzan a tener más peso. Por este motivo, las políticas educativas deben ser
muy cuidadosas en el diseño de incentivos para los hogares.

Actualmente, el país tiene un reto educativo múltiple. En primer lugar, algunos

países tienen un desarrollo lineal de la educación: al comienzo, aumentan la
cobertura de la educación primaria; luego, la secundaria y posteriormente
la terciaria (véase el informe de De Ferranti et. al., [11]). En contraposición,
Colombia tuvo un desarrollo relativamente rápido de primaria, pero se
rezagó durante varios años en secundaria. Esto generó un represamiento de
la educación terciaria. Hoy en día, es necesario avanzar simultáneamente en
secundaria, terciaria y preescolar. En segundo lugar, de la dinámica educativa
surgió un modelo según el cual la educación de alta calidad era privada y la
de baja calidad pública. Para romper esta dinámica se requieren acciones de
choque y políticas agresivas. De igual manera, este reto múltiple implica la
aplicación de políticas múltiples.

Para el logro del objetivo principal del documento, se realizaron los siguientes
pasos. Primero, se revisó la historia de las políticas educativas en el país desde
1957 hasta nuestros días. Este recuento se realizó por medio de las Memorias
de los ministros de Educación1, y se presenta en la Sección I.

Después, se hizo una descripción sucinta de la situación de la educación por

medio de las Encuestas Nacionales de Hogares y las Encuestas Continuas de
Hogares (Sección II). Por supuesto, la descripción estadística se da a la luz de las
políticas descritas en la anterior sección.

A partir de la descripción de las políticas implementadas durantes los últimos

cincuenta años de historia del país y los resultados que ellas han producido,
se presenta un conjunto de opciones de políticas futuras que incorpora ideas
novedosas en materia educativa, extraidas principalmente de experiencias y
estudios recientes, tanto nacionales como internacionales. Para cada política
se hace una descripción inicial de la situación del país, se presenta un marco
conceptual de potencial impacto de la política y la correspondiente evidencia
empírica. La Sección III trata sobre estos temas.

La Sección IV presenta un ejercicio de retos futuros de la educación por medio

de una simulación para alcanzar determinado nivel de cobertura. Para cada
escenario se incluye un estimativo de potenciales costos de diversas políticas
aplicadas.

1
La revisión de políticas por este medio tiene un problema de fondo, y es el hecho de que los ministros presentan su
visión particular de las políticas que ellos mismos implementaron.

I. Descripción de políticas: 1957-2004
A. Un modelo de política educativa
Las políticas que un país debe implementar para
aumentar la cantidad y calidad de la educación
difieren sustancialmente con el nivel de ésta. Así,
es posible que un país con bajo nivel educativo se
beneficie considerablemente de una política de
“construcción de colegios”; mientras que uno con
alta cobertura educativa puede necesitar políticas
de retención estudiantil.
Así mismo, al iniciar el proceso de expansión
de cobertura de la educación, puede que con
una única opción de política se logre una rápida
acumulación de capital humano; en tanto que,
en un momento de alta cobertura, es necesario
implementar una batería diversa de políticas. Por
ejemplo, reducir la deserción requiere políticas de
aumento de calidad de la educación y políticas
que contrarresten el costo de oportunidad de
educación, o bien, que reduzcan el costo directo
de educarse. Posiblemente, diferentes individuos
requieran diferentes políticas. Por consiguiente, el
problema educativo es más complejo, y necesita
un conjunto diverso de políticas que afecten
simultáneamente matrícula, retención y calidad.
Por otro lado, las políticas difieren según el nivel
de educación que un país haya logrado. De esta
forma, al seguir el ciclo educativo de un país, es
posible pensar en diversas etapas de desarrollo
educativo :
2
• En una Primera Etapa, cuando el país tiene un
nivel bajo de educación, el principal problema
Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
es la cobertura de educación primaria, mientras
que la secundaria y terciaria ocupan un lugar
secundario. En esta etapa, una política masiva
de “construcción de colegios” puede aumentar
la cobertura, debido a que el problema básico
es la falta de cupos por el lado de la oferta. Por
supuesto, el problema operativo de movilización
de recursos es importante, y es necesario
articular varios niveles de ejecución de gasto.
Paralelo a este proceso, es urgente aumentar
el número de maestros, de modo que permita
abastecer los colegios.
• En una Segunda Etapa, la educación primaria
comienza a crecer rápidamente, de manera
especial en las ciudades. Existe presión sobre la
educación primaria rural y la secundaria urbana. 13
La “construcción de colegios” para primaria
deja de ser una prioridad, y se hace necesario
pensar en problemas de retención y repitencia
en este nivel. El problema de movilización de
recursos se amplía, y los problemas financieros
empiezan a ocupar un lugar importante en la
agenda educativa. El número de maestros debe
ampliarse para atender una mayor cobertura.
• Tercera Etapa. La cobertura de primaria es alta.
Por otro lado, el problema de cobertura se
focaliza en los extremos de la educación básica
(preescolar y ciclo terminal de secundaria). La
deserción en primaria y secundaria comienzan a
ser un problema, y las políticas de “construcción
2
En el informe del Banco Mundial acerca de las brechas educacionales
en América Latina (De Ferranti et. al., [11]) se muestra un modelo
similar al presentado acá, el cual fue adaptado para este trabajo.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
de colegios” se topan con un límite. El costo de
oportunidad de educarse y la calidad de la
educación son los principales determinantes
de la deserción, independientemente de que
exista el cupo en el colegio. En esta medida, la
calidad va apareciendo como una prioridad crítica
del sistema. Se hace evidente el problema del
acceso de la educación terciaria a la cual llegan
sólo los individuos provenientes de hogares más
pudientes.
• En la Cuarta Etapa, el centro del problema
en la educación básica radica en la calidad
de la educación. Debido al acceso marginal
de primaria y secundaria, y a la inercia de la
población, el país comienza a pensar en tener
una nueva ola de expansión de infraestructura,
bien sea por medio de recursos privados
o públicos. El problema en secundaria es
la retención y la culminación. Las tasas de
14
cobertura son medianamente altas en las
ciudades y menores en la zona rural. La tasa
de cobertura terciaria y de preescolar tiene que
comenzar a ampliarse de forma drástica.
Por supuesto, esta división por etapas es
totalmente arbitraria. Sin embargo, ilustra un punto
fundamental: es importante pensar en el estado de
desarrollo educativo del país. Como se verá en el
siguiente apartado de esta sección, el país tiene un
reto múltiple, dado que posiblemente está entre la
tercera y cuarta etapas. Por un lado, en economías
más globalizadas, es necesario comenzar a
profundizar rápidamente en la educación terciaria.
Por otro, el país aún tiene niveles por debajo de
la universalización de la educación secundaria, y
existen problemas de calidad y segmentación de la
educación debido a los ingresos de los hogares.
B. Políticas educativas, 1957-2004
La contrapartida de la descripción de las etapas de
educación realizada en la anterior sección son las
políticas que el país ha implementado durante su
historia. En esta sección se revisan las políticas desde
1957, cuando comenzó la última etapa de gobiernos
democráticamente elegidos. Los periodos según los
cuales se dividen las políticas tratan de hacer un
paralelo con las etapas educativas descritas.
1. 1958-1966
A finales de 1957 se creó la Oficina de Planeación
del Ministerio de Educación, la cual tenía carácter
técnico. En ese mismo año, fruto de un plebiscito,
se fijó, como piso mínimo de gasto de educación,
el 10% del Presupuesto General de la Nación. El
gran esfuerzo de este gasto se invirtió en ajustar los
salarios de maestros y en la construcción de aulas.
En efecto, el Plan General de Desarrollo 1961-
1970 preveía la construcción de 22 mil aulas y la
preparación de diez mil maestros.
Entre 1958 y 1962, la política en educación
secundaria se centró en la organización de los
ciclos básico (de cuatro años) y diversificado (de
dos). La cobertura de la educación secundaria se
deja en manos privadas. En palabras del Ministro de
Educación de 1959:
“La teoría general del auxilio en la
educación puede decirse que se desprende
universalmente de un hecho: el de que el
Estado es el que debe otorgar la educación
y financiarla. Pero como ningún Estado,
por rico que sea, es capaz de financiar los
estudios de todos los niveles, se ha reducido

a la primaria su obligación y mantiene
especies de institutos pilotos en otros niveles
medio y universitario y técnico, como para
fijar unas referencias a la iniciativa privada.
Sobre estos hechos auxilia a la educación
privada, que le resuelve un problema que
puede considerarse como de orden público”
Abel Naranjo Villegas, Memoria del Ministro
de Educación al Congreso de 1959, Bogotá,
Imprenta Nacional.
La política de educación terciaria se centra en el
marco institucional, con la creación del Consejo
Nacional de Rectores de Universidades, el cual dio
mayor autonomía a las universidades.
Entre 1962 y 1966 se dio continuidad a la política
de expansión de educación primaria. Se unificó
la obligatoriedad de la educación primaria en las
zonas rural y urbana a cinco años. La política de
secundaria se centró en la reorganización de la
educación normal para aumentar el número de
maestros, y el sector público continuó la política
de apoyarse en el sector privado para ofrecer
cobertura, la cual se conjugó con la regulación de
precios. Comenzó a ser evidente la falta de oferta
de primaria en las zonas rurales, y como respuesta,
aparecieron las Escuelas Unitarias, precursoras de
las Escuelas Nuevas. En términos de la educación
terciaria, se creía que ella absorbía recursos
que deberían destinarse a educación primaria y
secundaria, y por lo tanto, se propuso reducir el
número de universidades.
2. 1966-1982
Entre 1966 y 1970 se pensó en descentralizar la
educación a partir de los Distritos Oficiales, los cuales
Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
eran unidades administrativas de educación en el nivel
local. Comienza a aparecer el problema de ubicación
geográfica de profesores. En términos de educación
secundaria, el grueso de la política fue a nivel de
leyes y de la reorganización de la media diversificada.
Paralelamente, se construyeron (de modo marginal)
nuevos Institutos de Educación Media Diversificada.
De igual manera, se discutió la financiación de la
educación terciaria a partir de créditos y se creó la
Ley de Educación de Adultos dentro del marco de
una política masiva de alfabetización.
1970-1974. Al inicio del periodo, el problema
de orden público en las universidades y el poco
acceso a educación terciaria de personas con bajos
recursos eran el centro de debate. Se propuso un
segundo aumento en el porcentaje del Presupuesto
Nacional para educación a 20%. En primaria
continuó la política de expansión de aulas y
15
aumento de capacitación de profesores. La política
para secundaria consistió en ampliar la experiencia
de los Institutos Nacionalizados de Educación
Media (INEM) para el ciclo final de bachillerato.
En terciaria, se comenzó a pensar en implementar
programas que dieran soporte administrativo a
las universidades, las cuales tenían, en opinión
del Ministerio, una gran dispersión en calidad y
capacidad administrativa.
Entre 1974 y 1978 empezaron a aparecer tres
problemas concretos: la organización de profesores
(Estatuto Docente), el número de profesores y las
competencias entre niveles administrativos (Nación,
departamentos y municipios). Se realizaron dos
intentos fracasados de nuevos estatutos docentes,
con los cuales se intentaba atacar el problema
de doble salario y doble cotización. Se realizó la
primera reestructuración orgánica del Ministerio.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
Por otra parte, se decretó la nacionalización del
bachillerato y de la universidad, que conllevó, entre
otros efectos, la centralización de pagos de servicios y
prestaciones de maestros, y una mayor presión sobre
el gasto del nivel central. Comenzó la medición del
sistema de educación a partir del Mapa Educativo,
el cual permitió establecer número de docentes,
alumnos e infraestructura por regiones del país.
1978-1982. Se presentaron dos grandes periodos.
Primero, entre 1978 y 1980, donde se expandió la
política de Escuelas Nuevas para atacar el problema
de primaria rural. Se hizo evidente la baja cobertura
de bachillerato y la tendencia al bachillerato
académico. Para atacar este problema se crearon
los Centros Auxiliares de Servicios Docentes para
diversificar secundaria. Se creó el Fondo del
Ministerio de Educación Nacional como respuesta
a los problemas financieros de la nacionalización, y
16
se estableció un nuevo Estatuto Docente (Decreto
2277 de 1979), donde el escalafón se basó en
experiencia y estudios.
Segundo, entre 1980 y 1982 comenzó un programa
masivo de alfabetización, y mayor inversión en las
Escuelas Normales. Por primera vez se organiza la
educación preescolar y se establece un programa
para atacar el problema de la nutrición de niños(as).
En cuanto a la educación terciaria, se intentó
retomar la idea de créditos para la universidad
y cobros según capacidad de pago. Al mismo
tiempo, se empezó a atacar el problema de calidad
por medio de capacitación de maestros.
3. 1982-1998
El centro de la problemática entre 1982 y 1986 fue
el desequilibrio en cobertura entre la zona rural y la
urbana. El objetivo era aumentar la cobertura en el
campo, y comenzar a incrementar la de secundaria.
Simultáneamente, fue apareciendo el problema de
la cobertura de preescolar. Se empezó a pensar
en el problema de la articulación entre educación
formal e informal, y dentro de ésta apareció como
objetivo explícito la educación de adultos y la
alfabetización masiva (Campaña Camina). Además,
el problema de calidad tomó forma en la discusión
de la tasa de retención y terminación.
Entre 1986 y 1987, la financiación de la educación
fue una vez más centro de política, debido al
problema derivado de la nacionalización de la
educación. Por lo tanto, se empezó a desarrollar
con fuerza la descentralización educativa, donde
el Ministerio era rector de la política, cuya
implementación corría a cargo de los municipios.
Para aumentar la educación rural, se aumentó
la capacitación de docentes, los textos y las
bibliotecas. En secundaria reapareció el problema
de la diversificación (bachillerato académico versus
otras modalidades) y como política comenzó la
flexibilización del currículo. En la terciaria, se vio
como fundamental la unión entre la universidad
y la ciencia y la tecnología, y por lo tanto, se
fortaleció Colciencias. Por otra parte, el Icetex
recibió impulso a través de mayores recursos
como medio para generar crédito y acceso en la
educación terciaria.
1990-1994. Este periodo está dividido por la
Constitución de 1991, que realizó cambios
significativos en la educación del país. Entre 1990
y 1991, el problema principal fue la organización
del Ministerio, que se evidenciaba en el retraso
del pago a maestros y otros inconvenientes
administrativos. Se pensó en atacar el problema

de la calidad de educación por medio de pruebas
estandarizadas en algunas partes del país (pruebas
de logros) y de la formación de docentes. Se lanzó
el Programa de Universalización de Educación
Primaria, que intentó atacar el problema de
cobertura de este nivel educativo en la zona rural,
con aumentos en infraestructura y soporte a la
Escuela Nueva. Se empezó a analizar la repitencia
como un problema de calidad, para el cual se creó
la Promoción Automática. Se lanzó el Programa
para el Mejoramiento de la Cobertura y la Calidad
de la Educación Secundaria y Media (PACES)
para incrementar el cubrimiento de la educación
secundaria, que consistió en un sistema de becas
focalizado en individuos de pocos recursos,
otorgando subsidios a la demanda para que
pudieran estudiar en el colegio de su predilección.
1991-1994. El principal objetivo de la política
educativa fue desarrollar la descentralización y la
Constitución en temas de educación. En primer
lugar, la Constitución estableció como un derecho
fundamental la educación y la obligatoriedad de
nueve años de educación. En segundo lugar, la
descentralización impulsó un nuevo ordenamiento
territorial y nuevas funciones en materia de
educación para la Nación, departamentos y
municipios. Las dos leyes fundamentales en
distribución de recursos y en educación fueron la
Ley 60 de 1993, que estableció el sistema de reglas
de transferencias para departamentos y municipios,
y la Ley 115 de 1994, Ley General de Educación, que
desarrolló las funciones de cada uno de los niveles
de gobierno. La Ley 115 entró en contradicción en
algunos puntos con la Ley 60. Por ejemplo, en esta
última, el papel en educación de los departamentos
era muy limitado, mientras que con la Ley 115
volvieron a adquirir un rol importante.
Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
El periodo entre 1994 y 1998 se caracterizó por una
clara preocupación por los sueldos de los maestros.
En primer lugar, se aumentó en forma significativa
la remuneración, y se creó el Fondo Educativo de
Compensación (FEC), como mecanismo para cerrar
la brecha entre los fondos destinados a la educación
y los gastos que el sistema requería. En el papel, se
realizó un Plan Decenal de Educación, que no tuvo
continuidad. Finalmente, se siguió con la política de
Universalización de Educación Primaria.
4. 1998-2005
1998-2002: El principal problema de la educación
fue la desfinanciación estructural del sistema. Se
reorganizaron las finanzas del sector por medio
de la creación del Sistema General de Participación
(Ley 715), el cual, a diferencia del situado y del
régimen de transferencias generados por la Ley 60,
17
es una bolsa única de recursos con reglas claras de
responsabilidad fiscal para los municipios.
Otras tres políticas fundamentales del periodo
fueron la expedición de un Estatuto Docente, las
transferencias de recursos hacia las localidades
por alumno atendido y el programa Familias
en Acción, que incluye un componente de
transferencia condicionada a educación. El nuevo
Estatuto Docente (Ley 1278 de 2002) abrió el
espacio para retiro de maestros por deficiencias,
la posibilidad de que otros profesionales pudieran
ser maestros y pruebas de competencia para
los docentes. Por su parte, la política de las
transferencias por alumno atendido indicó que
las transferencias de recursos fueran en razón con
el número de niños atendidos, en contraposición
con una política que transfería recursos basada
en costo de maestros y nómina. Finalmente, tal
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
como se discute en la Sección III, los programas
de transferencias condicionadas han resultado en
aumentos significativos en asistencia escolar, en
especial en secundaria en zonas rurales.
2002-2005. La actual política de educación desarrolla
y pone en práctica el sistema de capitación (pago por
alumnos atendidos) de la Ley 715. Por otro lado, la
calidad está en el centro de la política mediante
aumentos en calidad de maestros y la aplicación
universal de la pruebas Saber. Comienza a ser
prioridad la expansión del sistema hacia el preescolar.
Se organiza el marco general de contratación privada
mediante el Decreto 4313 y se da continuidad al
programa de Familias en Acción. Por otra parte,
se realiza un importante esfuerzo para organizar la
oferta de educación técnica y tecnológica.
Visión general
18 En conclusión, durante casi toda la década de
los sesenta, el país realizó una política de gran
envergadura para aumentar la educación primaria.
En contraste, se dejó en manos del sector privado
II. Situación actual de la educación
Esta sección está dividida en tres partes. La primera
examina rápidamente algunos estudios previos
sobre educación en el país. En la segunda parte,
se describe el acervo de capital humano en el país,
que puede resumirse en una medida sintética de
acumulación de educación como son los años
promedio de escolaridad para mayores de 18
años. Esta medida se descompone entre urbano
y rural, para observar las diferencias entre estos
dos importantes subgrupos de la población. La
tercera describe la situación actual de la educación
por medio de variables de cobertura. En esta parte
la cobertura de educación secundaria. Este sector
absorbió de manera eficiente la demanda por
educación de los hogares con mayores ingresos,
mientras que la educación pública secundaria
no pudo responder a la creciente presión de los
alumnos de bajos ingresos que terminaban primaria.
Se generó así una composición de calidad perversa
en el sector. La razón es simple y poderosa. La
calidad de la educación depende no sólo del colegio
sino, de forma importante, de los hogares de los
estudiantes. Los colegios privados comenzaron
a tener buena calidad y los públicos no. Por otro
lado, la deserción del sistema depende en forma
significativa de la calidad: un alumno no motivado
o con un mal profesor tiene mayor probabilidad
de salir del sistema. De esta forma, se generó un
cuello de botella en el paso de educación primaria
a secundaria, y los alumnos de bajos ingresos que
podían acceder a ésta no duraban mucho tiempo en
el sistema. Por lo tanto, esta dinámica de educación
condujo a que los años promedio de educación
tuvieran un ritmo bajo de acumulación y una
distribución inequitativa de la calidad de educación,
tal como se analizará en la siguiente sección.
también se presentan datos sobre diferencias entre
quintiles de ingresos, zonas geográficas, etc. En el
Apéndice Metodológico se expone en detalle cómo
fueron estimados todos los datos presentados.
A. Estudios previos sobre educación en
Colombia
La literatura sobre educación en Colombia es
extensa y su revisión está dividida en los temas
de cobertura, calidad y financiación.

Cobertura. La cobertura es una variable
fundamental de análisis del desempeño educativo
de cualquier país. Dada su importancia, muchos
trabajos han descrito la evolución de la cobertura
de los diferentes niveles educativos en Colombia.
Uno de los más representativos es el de Sarmiento
y Caro [31]. Estos autores exploran, a través de las
cifras de los censos de 1985 y 1993, la evolución
de los indicadores de cobertura. Aunque los autores
encuentran avances significativos, sostienen que
aún existe un margen amplio para aumentar
cobertura. Adicionalmente, argumentan que la gran
cantidad de recursos destinados a primaria no se ven
reflejados en los avances en materia de cobertura.
De acuerdo con estos autores, en términos de
equidad subsisten problemas de diversa índole
en el país. Primero, existe una gran diferencia en
la cobertura de los diferentes niveles de ingreso
(Sarmiento y Caro [31]). Segundo, el desequilibrio
rural-urbano se mantiene y eso impide cerrar
la brecha de ingresos entre estos dos sectores.
Tercero, las diferencias entre departamentos
son significativas (Molina y Herrán [20]). Estas
desigualdades hacen que la focalización del gasto
público sea una variable fundamental a la hora de
plantear políticas, tal como se verá más adelante.
Calidad. Esta es una variable crítica en educación.
En diversos estudios internacionales se ha
aproximado la calidad con medidas de pruebas
estandarizadas. Los resultados en dichas pruebas
dependen, fundamentalmente, de los insumos de
los colegios y las características de los niños(as) y
sus hogares. La literatura al respecto es extensa,
y ha llegado a ciertos consensos fundamentales
(véase Hanushek [17]). En primer lugar, las
características del hogar son determinantes
Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
fundamentales de la educación. En segundo
lugar, aunque, aparentemente, las características
del plantel no explican una porción significativa
de la varianza de las pruebas estandarizadas, la
calidad de los profesores sí parece jugar un papel
fundamental en la determinación de éstas.
Como se arguyó en la sección anterior, Colombia
sólo comenzó a aplicar políticas activas en calidad
cuando se alcanzaron ciertos niveles de cobertura.
El DNP [23] explora la calidad de las instituciones
educativas a través de las pruebas Saber e
intenta explicar los resultados de los colegios
relacionándolos con las características específicas
de los planteles. Un enfoque similar es realizado
por Sarmiento et. al., [1]. Por su parte, Gaviria y
Barrientos [15, 16] exploran también la calidad de
la educación para Bogotá y Colombia indagando
por los determinantes de ésta. Barrera [6] estima, a
19
su vez, una función de calidad de educación. Todos
estos estudios llegan a conclusiones similares a las
de la literatura internacional: las características del
hogar son fundamentales y, dentro de los insumos
de educación, la calidad de profesores es una
variable crítica también.
Financiamiento. El tema de la financiación del sistema
educativo tiene una gran importancia. Gobiernos de
diversas partes del mundo han aumentado en forma
significativa el gasto en educación, con resultados
mixtos. Por consiguiente, no es evidente la relación
entre cantidad de dinero invertido y resultados
educativos (cobertura y calidad).
El elemento más importante dentro del esquema de
financiamiento colombiano es la descentralización.
El sistema educativo del país comenzó su proceso
de descentralización antes de 1991 con diversas
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

normas, tal como se discutió en la anterior sección. de las instituciones, generando así mayores índices
Por su parte, la Constitución de 1991 aceleró y de cobertura (para el caso de Bogotá, véase Pérez
fortaleció la descentralización, la cual se desarrolla [25]). La viabilidad financiera de este sistema es
con la Ley 60 de 1993 -que regula las transferencias estudiada por Mora et. al., [21], donde se concluye
territoriales- y la Ley General de Educación (Ley 115 que el sistema es viable siempre y cuando se realicen
de 1994). El Departamento Nacional de Planeación ciertos ajustes a la distribución de transferencias
[22] realizó una evaluación de los primeros entre departamentos y sectores (educación y salud).
resultados de la descentralización donde destaca Por otra parte, el pago de docentes públicos es el
algunos avances en materia de cobertura que, componente principal del gasto educativo. Acosta y
sin embargo, parecen insuficientes, al igual que Borjas [2] y Reina y Yanovich [28] advierten sobre la
problemas con las competencias de los distintos existencia de un desajuste entre el pago de maestros
entes gubernamentales (Nación, departamentos y y los incentivos apropiados para aumentar la calidad
municipios). Esta visión es general en la literatura, y cobertura del sistema.
donde se incluyen también los trabajos de Duarte
[12] y Vargas y Sarmiento [34]. B. Acumulación de capital humano
mayores de 18 años
La forma de asignar recursos a los colegios es
un elemento fundamental de la estrategia de Una medida que refleja la historia de las políticas
financiación. Anteriormente, los recursos de cada durante el periodo 1957 a 1991 es la tasa
20 institución dependían fundamentalmente de la promedio de escolaridad para individuos mayores
planta docente. Más recientemente, se optó por de 18 años. El Gráfico 1 muestra este promedio
un esquema bajo el cual los colegios reciben dinero por edad calculado a partir de la Encuesta Nacional
según el número de alumnos atendidos (sistema de Hogares de 1996 (línea sólida) y la Encuesta
por capitación). Este esquema privilegia la eficiencia Continua de Hogares de 2004 (línea punteada).

Gráfico 1
Años promedio de educación por edad
Total nacional

10
Años promedio de escolaridad

20 30 40 50 60
Edad

1996 2004

Fuente: Encuesta de Hogares (Dane), cálculos Fedesarrollo.


La diferencia vertical entre edades corresponde al
impacto de nueve años de políticas educativas.
Por ejemplo, una persona que tenía 60 años en
la Encuesta de 1996 (punto al extremo derecho
del gráfico) tenía, en promedio, un poco más
de 4 años de educación. Dicha persona entró al
sistema educativo aproximadamente en 1943,
de lo cual se deduce que el individuo empezó a
educarse cuando tenía siete años (1943=1996-
60+7). De forma análoga, un individuo que tenía
60 años en la Encuesta de 2004, reporta tener, en
promedio, un poco menos de 6 años de educación,
lo que significa que entró al sistema educativo
aproximadamente en 1951. La diferencia vertical
entre las dos curvas es, por consiguiente, el
impacto de políticas implementadas entre 1943 y
1951. Es decir, la política educativa entre 1943 y
1951 (aproximadamente) aumentó la educación
promedio en 1,7 años.
En promedio un(a) colombiano(a) mayor de 20
años tenía, según la Encuesta de 1996, cerca
de siete años de educación, mientras que dicho
número se situó ligeramente por encima de ocho
en 2004. Es decir, en promedio, entre 1996 y
2004, la acumulación de educación aumentó
aproximadamente en un año.
El gráfico muestra tres periodos diferenciados.
Una primera etapa entre 1943 y 1963, en la cual
Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
la diferencia entre las dos curvas es constante y
de aproximadamente 1,7 años de escolaridad.
Por consiguiente, cada nueve años de políticas
educativas incrementaron el promedio de edad
1,7 años en promedio. En el segundo periodo,
entre 1963 y 1978, la diferencia se reduce y llega
a ser 0,5 años por cada nueve años de política.
Posteriormente, es posible identificar un periodo
final entre 1978 y 1991, donde la diferencia se
expande otra vez, inclusive por encima de los dos
años promedio de educación. Actualmente, un
individuo con 20 años de edad tiene, en promedio,
10 años de educación. Cada nueve-diez años de
políticas están aumentando algo más de 1 año la
educación promedio de los colombianos, lo que es
un crecimiento lento.
La expansión inicial de la educación coincide con
dos políticas fundamentales. En primer lugar, el
21
aumento en el Presupuesto Nacional a 10%; y en
segundo lugar, el esfuerzo realizado en educación
primaria. Posteriormente, la etapa en la cual se
disminuye el crecimiento de los años de educación
ocurre cuando no existe una política clara y definida
sobre expansión de la educación secundaria. El
tercer momento viene cuando se presentan dos
políticas puntuales: la expansión de los Centros
Auxiliares de Servicios Docentes para diversificar
la secundaria (en 1978) y, al final del periodo en
1991, el programa PACES.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

Gráfico 2
Años promedio de educación por edad-Cabeceras

10

Años promedio de escolaridad 8

4
20 30 40 50 60
Edad
1996 2004

Fuente: Encuesta de Hogares (Dane), cálculos Fedesarrollo.

Gráfico 3
Años promedio de educación por edad-Resto

8
Años promedio de escolaridad

22
6

20 30 40 50 60
Edad
1996 2004

Fuente: Encuesta de Hogares (Dane), cálculos Fedesarrollo.

Las diferencias en acumulación de capital humano En contraste, los años promedio de educación en las
entre zona urbana y rural son importantes. Los zonas rurales en 2004 son 4,6, aproximadamente.
gráficos 2 y 3 muestran los datos de años de El Gráfico 3 muestra dos pendientes: una baja, para
escolaridad para Cabeceras y Resto, respectivamente. los individuos entre 45 y 60 años; y un crecimiento
Los años promedio de educación en las cabeceras relativamente rápido para los individuos entre 18 y
según la encuesta de 2004 son, aproximadamente, 45 años. Esta cota superior comienza a finales de
nueve. La serie muestra un importante crecimiento los sesenta, por lo cual coincide con el inicio de la
para los individuos entre los 28 y 35 años de edad. Escuela Nueva.
Este grupo de personas entró al sistema educativo
entre 1976 y 1983, aproximadamente.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

C. Historia reciente: menores de 18 años de estudiar. El Gráfico 4 presenta la información

sobre cobertura neta en las cabeceras municipales,
La cobertura es una medida que permite analizar mientras que el Gráfico 5 hace lo propio con las
lo que ocurre con las personas que están en edad áreas rurales3.

Gráfico 4
Cobertura neta-Cabeceras

.95
Porcentaje de cobertura

.9

.85

.8

.75

.7
1996 1998 2000 2002 2004
Año

Preescolar Primaria Secundaria

Fuente: Encuesta de Hogares (Dane), cálculos Fedesarrollo.

Los datos para cabeceras municipales muestran lentamente hasta 2000. Posteriormente, presenta
23
tres rasgos fundamentales. En primer lugar, la un tímido pero sostenido crecimiento. Finalmente,
cobertura neta primaria es alta. En segundo lugar, la educación preescolar muestra una tendencia
la cobertura neta secundaria parece decrecer creciente en el largo plazo.

Gráfico 5
Cobertura neta-Resto
1
Porcentaje de cobertura

.8

.6

.4

.2

1996 1998 2000 2002 2004

Año

Preescolar Primaria Secundaria

Fuente: Encuesta de Hogares (Dane), cálculos Fedesarrollo.

3
En el Apéndice Metodológico se presenta con detalle cómo se
calcularon las tasas de cobertura.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

Por su parte, el Gráfico 5 muestra, primero, que menor. Posiblemente, esta política está próxima a
la cobertura rural es significativamente más baja sus límites y requiere de medidas adicionales.
que la urbana en todos los niveles y, segundo,
que la cobertura en primaria crece lentamente y se Los gráficos 6 y 7 presentan la información de
aproxima al ciento por ciento. Ilustra, además, que cobertura por quintil de ingresos para primaria
la cobertura neta en secundaria presenta una leve y secundaria, respectivamente. La cobertura de
tendencia creciente entre 1996 y 2002, la cual se primaria actualmente es cercana al ciento por
acelera entre 2002 y 2004. Finalmente, a pesar de ciento para los quintiles quinto y cuarto; a 95%
los bajos niveles, existe una tendencia creciente a para los quintiles tercero y segundo; y ligeramente
largo plazo en la cobertura de preescolar. por encima de 90% para el quintil primero. El
gráfico muestra un crecimiento muy importante
Los datos sugieren que el gran reto a mediano plazo desde 1998 en la cobertura de primaria para el
es incrementar la cobertura secundaria y preescolar. quintil más pobre de la población. Por su lado, las
El aumento de la cobertura secundaria reciente tendencias para los deciles segundo y tercero son
coincide con la implementación de la política de claramente crecientes, en especial desde 2001-
capitación. El objetivo de esta política es acrecentar 2002. El declive en cobertura en algunos deciles
el número de niños atendido por profesor en en 1998 y 1999 se puede deber, con una alta
aquellas partes del país donde este número es probabilidad, a la recesión de dichos años4.

24

Gráfico 6
Cobertura neta en primaria - Quintiles de ingreso

1
Porcentaje de cobertura

.95

.9

.85

.8

1996 1998 2000 2002 2004

Año

Quintil 1 Quintil 2
Quintil 3 Quintil 4
Quintil 5

Fuente: Encuesta de Hogares (Dane), cálculos Fedesarrollo.

4
El gráfico presenta una gran varianza para algunos quintiles de
ingresos. Los datos no expandidos presentan comportamientos
mucho más suaves que los datos expandidos presentados acá.

Porcentaje de cobertura
Por su parte, la cobertura secundaria (Gráfico 7)
presenta niveles menores que la primaria, y con
mayor variabilidad entre quintiles de ingresos. En
todos los quintiles se evidencia un incremento
en la cobertura de secundaria desde 2002, en
especial en el quintil primero. Así mismo, esta
serie presenta una caída importante en 1999, que
coincide con la recesión económica. En efecto, el
quintil 1 evidencia una disminución importante en
la cobertura. Existe evidencia de que una forma de
protección ante el desempleo del jefe del hogar
fue sacar jóvenes de estudiar (por ejemplo, Gaviria
[14]). Otro mecanismo potencial de protección fue
pasar los jóvenes de colegios privados a públicos,
como se argumenta más adelante.
Los gráficos 8 y 9 muestran el porcentaje de
población (deserción) que
estudiando según el
estos datos se excluyó a aquellas personas con
problemas de extra-edad, ya que se considera que
estos individuos requieren soluciones que difieren
sustancialmente de aquellas para personas sin
problemas de extraedad5. El Gráfico 8 muestra la
Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
Grafico 7
Cobertura neta en secundaria - Quintiles de ingreso
.9
.8
.7
.6
1996 1998 2000 2002 2004
Año
Quintil 1 Quintil 2
Quintil 3 Quintil 4
Quintil 5
Fuente: Encuesta de Hogares (Dane), cálculos Fedesarrollo.
tasa de deserción por grado para 1996 y 2004,
con tres hechos fundamentales. En primer lugar,
entre 1996 y 2004, la tasa de deserción disminuyó
para primaria. Segundo, en contraposición, la
tasa aumentó para secundaria. Por supuesto,
25
ambos efectos pueden estar relacionados: al
disminuir la tasa de deserción primaria, un mayor
flujo de estudiantes entran a secundaria y, en
consecuencia, puede haber una tasa más alta de
deserción en este nivel educativo. En tercer lugar,
la tasa de deserción presenta un salto importante
en el grado sexto, el cual marca la transición entre
primaria y secundaria. Este hecho puede deberse a
diversos factores: en primer lugar, al cambio en los
costos de la educación, como se verá más adelante;
segundo, a cambios en los retornos o la percepción
de éstos, ya que puede que estos presenten una
no se encuentra discontinuidad al terminar primaria; o a dificultades
grado. Para construir logísticas en la transición, como el hecho de que
algunos colegios sólo ofrecen educación primaria.
5
Se considera que un individuo presenta extra-edad si tiene cuatro
años o más por encima de la edad correspodiente para su grado. La
edad correspondiente para primero es 6 años; para segundo, 7 años,
y así sucesivamente.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

Gráfico 8
Deserción por grado - 1996 y 2004

Primero
Segundo
Tercero
Cuarto
Quinto
Sexto
Séptimo
Octavo
Noveno
Décimo
Once

0 .1 .2 .3
% de personas por fuera del sistema educativo

1996 2004

Fuente: Encuesta de Hogares (Dane), cálculos Fedesarrollo.

Por otro lado, el Gráfico 9 evidencia las diferencias
existentes entre las áreas rurales y urbanas. Como
era de esperarse, la deserción en casi todos los
26 grados es sustancialmente mayor en las áreas
rurales. Los datos muestran también que la
transición entre primaria y secundaria es más fácil
en las áreas urbanas, que tienen una deserción
para el grado sexto significativamente menor que
aquella que se presenta a nivel rural.

Gráfico 9
Deserción por zona (urbano y rural)

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11

0 .05 .1 .15 .2 .25

% de personas por fuera del sistema educativo

1996 2004
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

El Gráfico 10 presenta información sobre el anteriormente se argumentó, es posible que

porcentaje de personas que van a un colegio
público en las cabeceras. Allí se aprecian dos
hechos sobresalientes. En primer lugar, que
existe una tendencia de largo plazo hacia una
mayor demanda por educación pública. En
segundo lugar, esta tendencia está presente
en todos los niveles de educación . Como
esta hubiera sido una estrategia ante choques
de ingresos, tal como los presentados en la
recesión de 1999. Sin embargo, la tendencia
hacia una mayor educación pública surge desde
antes de 1999. En efecto, los datos muestran
que la tendencia creciente comienza en 1996, y
6
se intensifica otra vez a partir de 2000-2001.

Gráfico 10
Proporción de estudiantes de educación pública-Cabeceras

.85
% de estudiantes en colegios públicos

.8

.75

.7

.65

.6

1996 1998 2000 2002 2004

Año 27
Preescolar Primaria Secundaria

Fuente: Encuesta de Hogares (Dane), cálculos Fedesarrollo.

Es importante hacer énfasis en que el fenómeno en cobertura por una mayor inclusión de
se observa inclusive con anterioridad a la crisis de niños de bajos ingresos, que por restricciones
1999. Por supuesto, la recesión llevó a acelerar presupuestales tendrán que atender colegios
el proceso. Sin embargo, el hecho de que el públicos. Para explorar esta posibilidad, los gráficos
fenómeno empezara antes de 1999 puede soportar 11 y 12 muestran la composición por quintiles de
la tesis que afirma que los hogares comenzaron a ingreso del alumnado para primaria y secundaria,
ver, en la educación pública, una opción similar a respectivamente. Allí se aprecia que en primaria la
la privada en términos de calidad. Desde luego, composición prácticamente no ha cambiado y, por
esto implica que la brecha de calidad entre la consiguiente, el fenómeno no parece explicarse por
educación pública-privada comenzó a cerrarse con aumentos de demanda de los hogares con menores
anterioridad a la recesión de 1999.

Otra hipótesis que explicaría el cambio en la 6

La gran mayoría de estudiantes en las zonas rurales van a colegios
públicos. Sin embargo, los datos presentan la misma tendencia de largo
recomposición pública-privada es la de aumentos plazo.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

ingresos. En secundaria la situación es distinta. Los educación pública. En general, los cambios en
datos muestran que, efectivamente, la participación composición por quintiles hacen parte de las causas
de los quintiles más bajos ha crecido, lo cual puede del aumento de la participación pública más no la
provocar un incremento de la participación de la explican en su totalidad.

Gráfico 11
Composición por quintiles de ingreso de la educación pública-Primaria

.3

.25
Participación

.2

.15

.1

1996 1998 2000 2002 2004

Año

Quintil 1 Quintil 2
Quintil 3 Quintil 4
Quintil 5

28
Fuente: Encuesta de Hogares (Dane), cálculos Fedesarrollo.

Gráfico 12
Composición por quintiles de ingreso de la educación pública-Secundaria

.24

.22
Participación

.2

.18

.16

.14

1996 1998 2000 2002 2004

Año

Quintil 1 Quintil 2
Quintil 3 Quintil 4
Quintil 5

Fuente: Encuesta de Hogares (Dane), cálculos Fedesarrollo.

 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

Los gráficos 13 y 14 presentan la composición quintiles uno y dos asisten a educación pública,
público-privado a través del tiempo por quintiles mientras que el fenómeno de recomposición
de ingreso y por niveles educativos. En primaria pública-privada se presenta, principalmente, en los
(Gráfico 13), la mayoría de individuos de los quintiles tres y cuatro.

Gráfico 13
Proporción de estudiantes de educación pública por quintil de ingreso-Primaria
% de estudiantes en colegios públicos

.8

.6

.4

1996 1998 2000 2002 2004

Año

Quintil 1 Quintil 2
Quintil 3 Quintil 4
Quintil 5

Fuente: Encuesta de Hogares (Dane), cálculos Fedesarrollo.

29

Por su parte, el Gráfico 14 muestra la misma los quintiles tres y cuatro. Sin embargo, también
tendencia. En efecto, la mayor recomposición se aprecian cambios significativos para los dos
hacia la educación pública se ha observado en primeros quintiles de la distribución de ingresos.

Gráfico 14
Proporción de estudiantes de educación pública-Secundaria

1
% de estudiantes en colegios públicos

.8

.6

.4
1996 1998 2000 2002 2004

Año

Quintil 1 Quintil 2
Quintil 3 Quintil 4
Quintil 5

Fuente: Encuesta de Hogares (Dane), cálculos Fedesarrollo.

 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

En términos más formales, se corrió un modelo
logit, en el cual la variable dependiente era uno
si el individuo asistía a colegio público, cero en
caso contrario, y como variables independientes
se incluyeron el quintil de ingreso, una variable de
tendencia en el tiempo, la interacción entre estas dos
y otras variables de control. Los principales resultados
se muestran en el Cuadro 1, que permite precisar dos
puntos. En primer lugar, la tendencia en el tiempo es
significativa para todos los grupos de ingresos. En
segundo lugar, el crecimiento en la recomposición
disminuye a medida que el ingreso aumenta. En
efecto, al comparar la variable de interacción entre
quintil y tendencia en relación con el quintil primero,
todos los otros quintiles crecen menos que este, y el
crecimiento va ordenado por quintil.

Cuadro 1
Logit Educación pública

Primaria Secundaria
Coef. Std. Err. Coef. Std. Err.

Ingreso

Quintil 2 -0,137 0,003 -0,115 0,004

Quintil 3 -0,507 0,003 -0,451 0,004
Quintil 4 -1,138 0,003 -0,834 0,003
30 Quintil 5 -2,184 0,003 -1,737 0,003
Tiempo 0,161 0,001 0,173 0,001
Interacción
Quintil 2 x Tiempo -0,064 0,001 -0,055 0,001
Quintil 3 x Tiempo -0,088 0,001 -0,064 0,001
Quintil 4 x Tiempo -0,120 0,001 -0,105 0,001
Quintil 5 x Tiempo -0,157 0,001 -0,154 0,001
Desempleo jefe -0,400 0,004 -0,483 0,004
Interacción
Desem. x Quintil 2 0,043 0,006 0,223 0,006
Desem. x Quintil 3 0,203 0,006 0,231 0,006
Desem. x Quintil 4 0,373 0,006 0,339 0,006
Desem. x Quintil 5 0,659 0,007 0,629 0,006
Jefe del hogar 0,158 0,001 0,025 0,001
Cabecera -1,953 0,002 -1,573 0,002
Constante 3,666 0,003 3,041 0,004
Núm. de obs. exp. 41.391.424 32.228.883
LR Chi2(16) 7.939.234 5.293.785,2
Prob > Chi2 0 0
Pseudo R 2
0,228 0,1555
Log likelihood -1343906 -14376625

Potencialmente, es posible explicar la dinámica
de la composición público-privada por medio de
dos hechos. En primer lugar, desde los inicios de
la década pasada se tomaron decisiones concretas
para mejorar la calidad. Segundo, la crisis de
1998-1999 aceleró el aumento en la demanda
por educación pública. Posiblemente, hoy en día
tenemos un fenómeno educativo muy importante,
un círculo virtuoso de calidad: la calidad se
incrementa, esto atrae cada vez un número mayor
de alumnos de hogares de ingresos altos, se genera
una mayor mezcla en el sistema educativo y la
calidad aumenta otra vez.
El panorama actual de la educación se puede
describir sucintamente de la siguiente forma:
• La acumulación de capital ha sido lenta (desde
1957 hasta mediados de los noventa).
• El mayor reto lo ocupan la educación secundaria
y preescolar, como se discutirá en la siguiente
sección.
• Es muy posible que la educación secundaria
comience a tener mayor presión de demanda.
Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
• Subsisten disparidades importantes entre la
educación urbana y rural.
• Existen notables diferencias entre quintiles de
ingresos en asistencia a educación.
El atraso en el sistema educativo implica hoy un
reto múltiple, a diferencia del modelo “lineal”
discutido anteriormente (De Ferranti et. al., [11]).
En efecto, en Colombia ahora es imperativo
elevar la calidad en la educación básica (primaria
y secundaria), especialmente en los hogares más
pobres. Simultáneamente, el gran esfuerzo de
la política debería concentrarse en: por un lado,
expandir la cobertura de secundaria hasta alcanzar
la universalización (actualmente la cobertura
está entre 75% y 85%); y por otro, incrementar
el cubrimiento de preescolar, donde el reto es
aun mayor, como muestran los números de la
próxima sección. Así mismo, el país debe hacer 31
un doble esfuerzo para que, simultáneamente, se
universalice la secundaria y aumente la terciaria. Por
supuesto, este reto múltiple implica usar variados
instrumentos para atacar diferentes problemas, tal
como se discute en la siguiente sección.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

III. Políticas
La educación ha sido objeto de numerosos estudios
que buscan establecer lineamientos para las políticas
que deben implementarse. Los más recientes son
los desarrollados por Acosta y Borjas [2], Reina y
Yanovich [28], y Vélez [35]. En estos documentos se
propone mejorar el esquema de descentralización,
dar una solución al costo y ubicación de los
maestros, disminuir la disparidad entre zonas rurales
y urbanas, donde tiene una gran importancia el
programa de Escuela Nueva, y generar esquemas
para mejorar la calidad de las instituciones, basados
en los resultados de las pruebas existentes, entre
otras estrategias. Las políticas para incrementar
la demanda por educación se mencionan
tímidamente y no constituyen el núcleo de ninguno
de estos documentos7.
En esta sección se discuten cinco tipos de políticas
educativas. El Cuadro 2 resume algunos aspectos de
las políticas que serán discutidas en esta sección.

Cuadro 2
Políticas

Objetivo Focalización Competencia Financiación

Preescolar Disminuir deserción Sisbén 1 y 2 Nivel central/ Recursos propios alcaldías

32 Aumentar habilidades nivel local Icbf
Aumentar socialización Ministerio de Educación

Gratuidad Disminuir costo directo Sisbén 1 y 2 Nivel local Recursos propios alcaldías

Transferencias Disminuir Sisbén 1 y 2 Nivel local

condicionadas costo de oportunidad Recursos propios alcaldías
Disminuir pobreza Recursos Nación

Oferta privada Aumentar oferta Sisbén 1 y 2 Nivel local Recursos propios alcaldías
Aumentar calidad

Colegios rezagados Aumentar calidad Colegios públicos Nivel local Recursos propios alcaldías
zonas pobres Recursos Nación

Tres de las propuestas tienen el objetivo de disminuir
deserción/aumentar asistencia (preescolar, gratuidad
y transferencias condicionadas); una, aumentar la
oferta (unión pública/privada); dos, aumentar la
calidad (unión pública/privada e intervención en
colegios rezagados). Casi todas las políticas requieren
la activa participación de los gobiernos locales, al
tiempo que ninguna es de exclusiva competencia del
gobierno local, tal como será discutido para cada una
de las políticas. El Gobierno Nacional debería proveer
incentivos de cofinanciación de algunos programas.
Por ejemplo, sería ideal que si un gobierno local quisiera
7
Una política de demanda que ha tenido amplia evaluación es la de
PACES; al respecto, véase Angrist et. al., [3].

realizar un programa de transferencias condicionadas
con recursos propios, el Gobierno Nacional proveyera
un mecanismo de cofinanciación. Por último, la
focalización propuesta está centralizada en Sisbén
1 y 2, o en colegios rezagados del promedio.
A continuación se reseña cada una de las
políticas. Para cada una de ellas se describe la
racionalidad (teórica) de realizar la política, la
evidencia de potencial impacto y los detalles de
implementación.
A. Preescolar
El preescolar puede ser una política crítica para el
desarrollo futuro del sistema educativo del país.
Estudios recientes de la literatura de educación
muestran que intervenciones tempranas, como
preescolar de buena calidad, pueden aumentar
la permanencia en el sistema y pueden tener
efectos positivos sobre resultados académicos. Por
ejemplo, en Estados Unidos, durante los sesenta,
se identificaron 123 infantes con bajos niveles de
ingresos y con alto riesgo de deserción. Por medio
de una lotería, 58 de ellos ingresaron a preescolar,
siendo estos el grupo de tratamiento, y el resto no,
conformando el grupo de control (véase Schweinhart
et. al., [33]). Los resultados de la intervención se
pueden resumir de la siguiente forma:
• El grupo que acudió al preescolar fue sujeto de
arresto en casi 50% menos que el grupo de
control.
• Del grupo de control, 40% ganó más de 20 mil
dólares (a la edad de cuarenta), mientras que en
tratamiento lo hizo 60%.
Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
• De las personas en el tratamiento, 65% se
graduaron de educación secundaria, y sólo 45%
lo hicieron en el grupo de control.
• El porcentaje de personas con un coeficiente
intelectual por encima de 90 puntos en el
grupo de tratamiento es de 67%; y en el de
control, 28%.
Estos resultados podrían deberse a varios canales.
Primero, estudios de preescolar pueden tener
impacto en los mecanismos de raciocinio de
los(as) niños(as). En efecto, es posible que una
intervención de estimulación temprana tenga
impactos sobre el desarrollo sicomotor futuro de los
infantes. Segundo, el preescolar es el primer lugar
de socialización de los infantes; por lo tanto, puede
determinar en un futuro la inserción social. Tercero,
por regla general, el preescolar está asociado con
programas de nutrición. Es muy probable que, para 33
la población más pobre, la nutrición del hogar sea
de menor calidad que la ofrecida por un preescolar
y, por ende, el preescolar puede determinar en gran
medida el desarrollo futuro del niño(a)8.
La situación de Colombia en términos de cobertura
preescolar fue presentada en los gráficos 4 y 5.
La definición usada de preescolar es la siguiente:
la generación de dos grados escolares adicionales
para atender niños y niñas de 3, 4 y 5 años. En
Colombia, la entrada de niños a primer grado de
primaria ocurre con densidades altas entre los 5, 6
y 7 años. Si bien, es cierto que la cobertura creció
de forma significativa entre 1996 y 2004 para las
8
Para una discusión sobre el efecto de largo plazo de este tipo de
programas sobre el ingreso, véase Restuccia y Urrutia [29], y para una
discusión del potencial impacto sobre tiempo de los infantes de los
preescolares, Bernal y Keane [8].
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

cabeceras, aún se está lejos de llegar a coberturas importantes diferencias en acceso según el nivel de
universales. Esta apreciación es mucho más ingreso. En efecto, mientras que la cobertura para
evidente en las zonas rurales. el quintil 5 alcanza niveles cercanos al ciento por
ciento, para el quintil 1 es 60%. Claramente, existe
Al descomponer la cobertura preescolar por un espacio importante para aumentar el acceso, en
quintiles de ingresos (Gráfico 15), se aprecia especial de los grupos con menores ingresos.

Gráfico 15
Cobertura preescolar por quintil de ingreso

1
Porcentaje de cobertura

.8

.6

.4

.2

1996 1998 2000 2002 2004

Año

Quintil 1 Quintil 2
Quintil 3 Quintil 4
Quintil 5

34
Fuente: Encuesta de Hogares (Dane), cálculos Fedesarrollo.

1. Evidencia de impacto de preescolar sobre este trabajo se realizaron dos tipos de pruebas con
deserción y asistencia en primaria y el fin de ver el potencial impacto de preescolar
secundaria sobre asistencia futura. En primer lugar, acudimos
a la Encuesta de Calidad de Vida, 2003 (ECV-2003)
En conclusión, el asistir a preescolar puede tener bajo un supuesto de identificación que se discute
impacto sobre variables como asistencia y deserción inmediatamente; en segundo lugar, utilizamos una
futura de los niños, pruebas estandarizadas e encuesta hecha recientemente por Fedesarrollo
ingresos futuros, entre otras variables. En esta y la Secretaría de Educación del Distrito, para la
sección se intenta medir el impacto de preescolar evaluación del programa Subsidios Condicionados
sobre asistencia a primaria y secundaria. Para llevar a la Asistencia Escolar, de Bogotá9.
a cabo esta tarea, se requiere información sobre
asistencia a preescolar y variables educativas para el 9
La línea de base del proyecto de Subsidios Condicionados a la
Asistencia Escolar (SED-Fedesarrollo) contiene información extensa
mismo individuo a través del tiempo. Para Colombia y detallada sobre un número importante de variables educativas,
sólo existe una encuesta de panel (la Encuesta de familiares, de consumo, etc. Los datos utilizados acá son el año de
entrada al sistema educativo y repetición por alumno. Agradecemos
Familias en Acción, realizada por SEI, Econometría a las personas del proyecto, y en especial a Catalina Velasco,
Subsecretaria de Planeación y Finanzas de la SED, el dejarnos utilizar
e IFS), que sólo sigue a los hogares un año. Para esta variable para este análisis.

Los cálculos que serán presentados
estimadores de pareo (Matching Estimators). La razón
de realizar este procedimiento es la siguiente. Las
muestras que se tienen no son randomizadas entre
los individuos que van al preescolar y los que no. Con
una probabilidad alta, la decisión de ir a preescolar
está influenciada por características individuales
observables y no observables, que son diferentes
entre el grupo que fue al preescolar y los que no
fueron. Por consiguiente, el procedimiento consiste
en encontrar individuos lo más similares posible entre
sí, con base en características que son medidas en
la encuesta, pero que se diferencien en el hecho de
haber ido o no al preescolar.
En términos más formales, el método consiste en
encontrar un grupo de control que permita estimar
Tratado Tratado
E(Deserción Con preescolar - Deserción .)
Sin preescolar
Esta ecuación indica que, para saber el efecto de
preescolar en deserción, se necesitaría conocer
qué hubiera pasado con la misma persona en el
caso de haber ido a preescolar pero, también,
en caso de no haber ido. Por supuesto, es
imposible observar al mismo individuo en
estas dos situaciones, y, en consecuencia, es
importante encontrar uno similar al que asistió a
preescolar, pero que no haya ido, de forma que
Control Tratado
E(Deserción )= E(Deserción
Sin preescolar Sin preescolar
Para encontrar este individuo de control, se estima
la probabilidad de participar en el programa (asistir
a preescolar), con base en las características
observables para todos los individuos en la
muestra por medio de la ecuación Pr(Preescolari /
Xi)=f(βXi). Los individuos con tratamiento son
emparejados con individuos sin tratamiento que
tengan probabilidades similares de haber asistido
a preescolar10.
Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
utilizan Evidencia de impacto de preescolar mediante
el uso de la ECV-2003
La ECV-2003 pregunta extensamente la situación
de niños y adultos en educación. Sin embargo, no
es posible reconstruir la historia educativa de los
individuos. Por ejemplo, se sabe si alguno terminó
secundaria, pero no si cursó preescolar. Como se
mencionó anteriormente, para saber si los que van a
preescolar tienen mayor probabilidad de graduarse de
secundaria, sería conveniente tener ambas partes de
la información (asistencia a preescolar y terminación
de secundaria) para el mismo individuo. Para subsanar
este problema, se siguió esta estrategia:
En un primer paso se asume que una buena
proxy de las acciones de los jóvenes son las de los
hermanos. En consecuencia, para aquellos hogares
con dos hermanos, si se observa que el menor va
35
a preescolar, se asume que el mayor también lo
hizo. En términos más formales, el supuesto de
identificación es que el comportamiento de los
hermanos mayores sigue el mismo patrón que el de
los menores. El segundo paso consiste en calcular,
por medio de un Estimador de Pareo, el impacto
que tiene, sobre asistencia a secundaria, el acudir a
preescolar. El Cuadro 3 muestra los resultados de la
) Estimación por Pareo utilizando la ECV-2003 bajo
los supuestos descritos anteriormente. La variable
de impacto es asistencia a secundaria para aquellas
personas en edad de ir a secundaria y que no han
finalizado ese nivel de estudios.
10
Para una descripción detallada del procedimiento, véase Heckman et.
al., [18]
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

Cuadro 3 persona que va a preescolar tiene una probabilidad

Impacto de preescolar sobre asistencia mayor en 27,9% de asistir a secundaria. Sin
ECV-2003
embargo, cuando se estima por pareo, reduciendo
Probabilidad Coeficiente Std. Err. así el problema de diferencias entre el grupo de
control y tratamiento, el resultado cambia a 17,3%.
Ingreso hogar 0,000 0,000
Por consiguiente, el asistir a preescolar puede
Género jefe del hogar -0,042 0,046
Edad jefe del hogar -0,003 0,002 incrementar en 17% la probabilidad de asistir en
Años de educación del jefe del hogar 0,026 0,003 secundaria.
Edad -0,026 0,011
Género -0,059 0,034 Evidencia de impacto de preescolar mediante
Género hermano en edad pre-escolar 0,058 0,034 la línea de base del programa Subsidios
Número de personas en el hogar -0,113 0,014 condicionados a la asistencia escolar, de Bogotá
Número de desocupados en el hogar -0,003 0,020
Constante 1,397 0,212
La encuesta de línea de base del programa
Número de observaciones 6.283
Subsidios condicionados a la asistencia escolar, de
LR Chi2(9) 817,61
Prob > Chi2 0
Bogotá, pregunta a los individuos si éstos fueron a
Pseudo R2 0,1011 preescolar, si repitieron año (y cuál), si dejaron de
Log likelihood -3635,685 acudir al colegio (y en qué año), entre otras variables
educativas. De esta forma, es factible construir toda
36 Probabilidad asistencia a secundaria
Impacto la historia educativa de cada uno de los jóvenes
Tratado Control Diferencia
entrevistados. En concreto, se estudió la incidencia
Sin pareo 0,850 0,571 0,279 de haber ido a preescolar sobre la probabilidad de
Con pareo 0,850 0,677 0,173 haber dejado de estudiar, en cualquier momento
de la historia educativa del joven.

La primera parte del Cuadro 3 muestra la estimación
de la probabilidad de asistir a preescolar; la segunda,
los resultados del impacto de preescolar sobre
asistencia a secundaria. En términos generales, las
variables de control son significativas y tienen el
signo esperado. En la segunda parte se aprecia que,
al estimar los resultados sin pareo, se obtiene que una
Los resultados se muestran en el Cuadro 4, que
se organiza de forma similar al anteriormente
presentado. El impacto de ir a preescolar sobre
la probabilidad de alguna vez haber dejado de
estudiar es negativo. En efecto, el preescolar
reduce aproximadamente en 8% la probabilidad
de dejar de estudiar.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

Cuadro 4 Las implicaciones de política de estos resultados

Impacto de preescolar sobre asistencia son varias. En primer lugar, el preescolar puede ser
Línea de base del programa
una política para aumentar el nivel de escolaridad
Probabilidad Coeficiente Std. Err.
de los colombianos. En segundo lugar, tal como
Edad -0,102 0,009 muestran los datos de cobertura, el país debe
Sisbén 0,024 0,005
hacer una inversión importante para aumentar la
Educación padre -0,003 0,006
asistencia a este nivel educativo.
Número de hermanos -0,090 0,012
Características del hogar
Riesgo 1 -0,065 0,099 A diferencia de otros niveles de educación, es
Riesgo 2 -0,030 0,156 muy probable que el principal inconveniente de
Riesgo 3 0,007 0,381 preescolar se deba a una restricción en la oferta
Riesgo 4 0,350 0,335 educativa, más que problemas de demanda. Por
Pared 2 -0,235 0,354
consiguiente, el objetivo primordial de la política
Pared 3 0,248 0,214
debería ser ampliar institutos que provean este
Pared 4 0,742 0,593
nivel de educación.
Pared 5 0,053 0,341
Pared 6 0,263 0,181
Piso 2 -0,299 0,151 Actualmente, la política de preescolar está
Piso 3 -0,302 0,142 dividida entre las acciones que realiza el Instituto
Piso 4 -0,253 0,145 Colombiano de Bienestar Familiar (Icbf) por medio
Piso 5 -0,256 0,159 37
de los jardines infantiles y hogares comunitarios, el
Energía -1,505 0,730
Ministerio de Educación y los gobiernos locales. Las
Alcantarillado -0,028 0,075
Gas -0,038 0,039
políticas para aumentar la cobertura de preescolar
Basura 2 -0,470 0,164 tienen varios componentes:
Acueducto 0,105 0,102
Agua 2 0,112 0,177 • Debe existir una coordinación clara entre el Icbf
Agua 3 0,085 0,182 y el Ministerio de Educación.
Número de cuartos -0,007 0,019
Número de persona -0,010 0,011 • Se podría pensar en un fondo común de
Constante 3,997 0,842 recursos entre ambas instituciones para generar
Número de observaciones 8.735 una partida de recursos que sean el equivalente
LR Chi2(26) 364,26 a un matching fund, que aporten una cantidad
Prob > Chi2 0
de capital por cada dinero invertido por las
Pseudo R2 0,0491
localidades.
Log likelihood -3530,56
Impacto No deserción (%) • Las localidades deberían tener una política
Tratado Control Diferencia activa de construcciones de jardines con
Sin pareo 0,9007 0,8192 0,0815 recursos propios.
Con pareo 0,9006 0,8202 0,0805 • Las localidades pueden hacer uso del Decreto
4313 para realizar contratos con entidades
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
privadas para ampliar la cobertura de preescolar.
Este punto se discute con mayor detalle en la
siguiente sección.
• Probablemente, el mayor esfuerzo inicial debe
recaer en las zonas urbanas. Las rurales pueden
seguir un esquema parecido a los hogares
comunitarios del Icbf.
Los costos potenciales de una política
construcción de jardines hacen parte de los
resultados de la Sección IV.
B. Costos educativos y gratuidad
Los altos costos educativos constituyen una de las
causas más citadas por los hogares para no enviar
a sus niños al colegio. En efecto, según cifras de la
Encuesta de Calidad de Vida de 2003, más de 37%
38
de los menores que no asisten al colegio dicen no
hacerlo por “costos educativos elevados o falta de
dinero”. Por lo tanto, es posible que una política
de gratuidad, donde cierto porcentaje de los costos
directos de estudiar sea asumido por el Gobierno,
reduzca la deserción y aumente la asistencia escolar.
La ECV-2003 permite una caracterización detallada
de los costos de educación. Dentro de estos gastos
existen rubros directos e indirectos; otros deben
realizarse al comenzar el año, y algunos más,
mensualmente. Por supuesto, es posible pensar que
un costo significativo al inicio del año representa un
choque al ingreso de los hogares, en especial los
más pobres. En contraste, un pago mensual menor
puede ser más compatible con una restricción
de ingreso mayor. El Cuadro 5 muestra cómo se
dividen los costos educativos según su periodicidad
y el ser directos o no.
de
Cuadro 5
Tipos de gasto educacional para los hogares
Directo Indirecto
Anual Matrícula Útiles
Uniforme
Mensual Pensión Materiales
Transporte Otros pagos
Alimentación
El Cuadro 6 y el Cuadro 7 muestran el porcentaje
de personas que incurren en determinado costo y
las diferencias entre educación pública y privada. Al
observar los datos, se evidencia que para cada uno
de los costos existe una porción de la población que
no incurre en ellos. Entre quienes asisten a colegios
públicos, cerca de 80% deben cancelar gastos
de matrícula y lista de útiles, y 60% compraron
uniformes en el año que se realizó la encuesta. Las
cifras para la educación privada son mucho más
altas, como era de esperarse.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

Cuadro 6
Porcentaje de la población que incurre en cada costo anual

Matrículas Uniformes Útiles

Colegios públicos

Preescolar 78,45 66,60 79,82

Primaria 75,74 55,20 84,54
Secundaria 87,51 59,78 87,36

Colegios privados

Preescolar 99,00 80,12 93,17

Primaria 98,10 76,64 95,07
Secundaria 97,92 65,02 88,67

Cuadro 7
Porcentaje de la población que incurre en cada costo mensual

Pensión Transporte Alimentación Materiales Otros

Colegios públicos

Preescolar 16,36 3,23 5,48 38,49 19,49

39
Primaria 4,68 2,20 3,51 56,24 19,99
Secundaria 12,05 5,53 2,33 70,84 25,89

Colegios privados

Preescolar 95,18 26,91 17,27 37,55 39,36

Primaria 93,46 30,71 17,73 61,47 41,71
Secundaria 92,88 26,04 13,54 71,44 36,76

En cuanto a los gastos mensuales, el mismo
cuadro muestra que es significativamente menor
el porcentaje de niños que incurren en estos, tal
vez con la excepción de los materiales escolares. En
efecto, el porcentaje de niños que paga pensión
es muy bajo en los colegios públicos, sólo 5% en
primaria y 12% en secundaria. Por consiguiente,
es posible que las políticas de reducción de costos
tengan un mayor campo de acción dentro de los
costos anuales.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

Cuadro 8
Costos anuales promedio por nivel

Matrículas Uniformes Útiles Total

Colegios públicos

Preescolar 26.301 45.658 39.235 111.193

Primaria 22.470 36.515 36.356 95.340
Secundaria 54.237 53.409 52.894 160.539

Colegios privados

Preescolar 162.104 100.891 140.136 403.131

Primaria 172.458 111.848 170.491 454.797
Secundaria 200.906 111.897 156.624 469.428

Cuadro 9
Costos mensuales promedio por nivel

Pensión Transporte Alimentación Materiales Otros Total

Colegios públicos
Preescolar 3.640 1.340 756 3.437 1.577 10.750
40
Primaria 1.111 826 532 5.495 1.217 9.181
Secundaria 2.597 2.137 551 10.892 3.039 19.215

Colegios privados

Preescolar 99.401 20.514 11.587 6.149 7.707 145.358

Primaria 101.467 24.404 14.610 13.163 13.384 167.028
Secundaria 117.821 21.478 11.603 19.173 9.485 179.560

Los cuadros 8 y 9 muestran el gasto en dinero
efectivamente realizado. Al comparar los costos
anuales de colegios públicos y privados, se
evidencia que los estudiantes de primaria en el
sistema público cancelan sólo la quinta parte de
lo que pagan los alumnos de colegios privados,
mientras que en secundaria los costos públicos
equivalen a la tercera parte de los privados. Así
mismo, se puede observar que los costos directos
no son los más importantes, especialmente en el
sector público. En efecto, el peso del gasto en útiles
y uniformes es sumamente importante.
Por otro lado, los gastos anuales llegan a ser diez
veces el mensual, lo cual demuestra que el choque
que se presenta al comenzar el año es significativo
y puede ser una barrera de entrada al colegio.
Los cuadros 8 y 9 muestran que gastos como
transporte y alimentación no tienen un gran peso,
en tanto que los “otros gastos” pueden ascender,
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

en los colegios públicos, a un valor igual al de la se presentan saltos de magnitud considerable

matrícula.
El Cuadro 10 permite explorar la diferencia de
costos por grados más detalladamente. Al inicio de
cada nivel educativo (primaria, secundaria, media)
en el costo que enfrentan los hogares. Estos
saltos pueden convertirse en grandes causales de
deserción, lo que dificulta la transición de un nivel
educativo al siguiente.

Cuadro 10
Costos promedio por grado

Colegios públicos Colegios privados

Grado
Costo total Costos Costos Costo total Costos Costos
anual anuales mensuales anual anuales mensuales

-2 216.917 107.618 10.930 2.037.984 459.324 157.866

-1 168.755 88.445 8.031 2.175.798 523.651 165.215
0 237.999 125.680 11.232 1.671.243 391.764 127.948
1 151.431 82.313 6.912 1.888.400 456.183 143.222
2 167.715 90.529 7.719 1.887.578 435.797 145.178
3 193.483 97.487 9.600 2.107.784 488.109 161.968
4 223.266 109.760 11.351 2.044.428 470.610 157.382 41
5 202.708 100.891 10.182 2.654.741 539.293 211.545
6 324.798 158.973 16.582 2.301.715 543.636 175.808
7 323.153 152.862 17.029 2.228.785 475.727 175.306
8 327.931 155.572 17.236 2.148.451 461.315 168.714
9 331.950 152.169 17.978 2.373.813 494.893 187.892
10 401.522 178.900 22.262 2.290.730 463.547 182.718
11 414.620 168.174 24.645 2.030.811 425.291 160.552

El Cuadro 11 muestra, dentro de cada decil, el
porcentaje de la población que incurre en cada
uno de los gastos educativos considerados. Por los
datos es evidente que, efectivamente, en los deciles
más bajos, es menor el porcentaje de personas
que pagan. La diferencia en los costos directos es
mayor que en los indirectos. Estos datos pueden
ser indicativos de que la focalización de las ayudas
a las familias a través de los costos directos está
bien hecha. Sin embargo, existe aún espacio para
realizar políticas focalizadas respecto a los otros
costos educativos.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

Cuadro 11
Porcentaje de alumnos en colegio público que pagan por decil de ingreso

Gastos anuales
Decil
Matrículas Uniformes Útiles

1 62,4 36,6 75,1

2 72,8 49,4 82,9
3 80,3 55,5 84,6
4 84,2 60,0 87,0
5 87,7 65,0 87,8
6 89,6 68,5 90,0
7 89,9 67,9 89,8
8 89,8 69,6 90,4
9 89,2 71,0 91,8
10 89,5 76,4 89,5

Gastos mensuales
Decil
Pensión Transporte Alimentación Materiales Otros

1 5,1 1,3 2,4 48,5 14,2

2 5,6 1,4 2,8 53,4 19,4

42 3 6,3 2,2 2,7 62,1 19,0

4 6,5 3,3 4,0 60,9 23,0
5 8,1 3,4 4,4 67,0 24,5
6 9,6 4,5 1,8 67,6 26,3
7 12,0 5,1 3,4 67,3 27,5
8 14,1 7,7 2,4 70,0 32,3
9 17,4 9,0 3,9 67,4 27,2
10 27,5 15,0 8,9 70,3 29,7

Al analizar los montos que los distintos deciles pagan
en los diferentes reglones de educación, se obtienen
resultados similares. En efecto, como lo muestra el
Cuadro 12, todos los gastos educativos crecen a
medida que aumenta el decil. Además, se observan
cambios significativos del decil 1 al 2, especialmente
en los costos directos, lo cual parece indicar, de
forma similar, que la focalización del gasto en
educación está llegando a las personas que más lo
necesitan.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

Cuadro 12
Costos promedio en colegio público por decil de ingreso

Gastos anuales
Decil
Matrículas Uniformes Útiles Total

1 16.779 18.771 20.149 55.699

2 25.440 30.190 31.418 87.048
3 32.630 36.561 35.088 104.279
4 35.455 43.398 38.763 117.616
5 39.710 49.239 46.453 135.402
6 43.288 55.131 53.034 151.453
7 47.594 59.227 59.098 165.919
8 48.948 64.138 66.533 179.619
9 63.253 81.445 79.993 224.691
10 67.488 92.926 98.993 259.407

Gastos mensuales
Decil
Pensión Transporte Alimentación Materiales Otros Total

1 473 264 273 4.236 805 6.050

2 680 267 312 4.411 1.144 6.815
3 669 600 334 6.560 1.527 9.689 43
4 918 1.038 568 6.745 1.944 11.213
5 1.519 1.409 740 8.495 2.100 14.262
6 1.980 1.929 315 9.502 2.454 16.180
7 3.543 2.011 724 10.656 2.759 19.693
8 3.448 3.262 583 12.203 3.247 22.744
9 7.020 4.830 1.535 11.421 4.729 29.535
10 12.989 7.240 3.192 16.873 4.254 44.548

En conclusión, el análisis de costos a partir de
la ECV-2003 muestra: primero, que los costos
indirectos (tales como útiles y uniformes) son
importantes; segundo, que si bien es cierto que
los menores deciles de ingresos pagan montos
relativamente bajos, subsiste un espacio importante
para disminuir aun más los costos asociados a la
educación; y tercero, los costos al inicio de año
son significativos, lo que puede generar un choque
de ingreso a los hogares, en especial a los más
pobres. Por supuesto, es posible actuar sobre los
costos mediante una política de gratuidad que
cubra los costos de estudiar. Presumiblemente, esta
puede realizarse en etapas: la primera, que cubra
matrícula y pensión plena; la segunda, materiales,
transporte y pagos periódicos (como pagos por
carné, PEI, y notas); y una tercera etapa que cubra
útiles y uniforme.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
En Colombia no se ha hecho una estimación del
impacto de una política de gratuidad sobre número
de alumnos nuevos o sobre los que dejarían de
desertar del sistema. El principal problema con esta
estimación radica en que no se puede observar
el costo educativo que enfrentarían aquellas
personas que no van al colegio. Este inconveniente
impide utilizar herramientas como modelos logit
o probit, para encontrar el efecto de los costos
educativos sobre la asistencia escolar. En contraste,
para este trabajo se aplicó una metodología de
microsimulación, cuya ventaja es que parte de un
modelo micro-fundamentado de las decisiones de
educación de los hogares. Dicho procedimiento se
obtiene por medio de varios pasos.
En primer lugar, para solucionar (parcialmente) el
problema de los costos no observados, se estimarán
los costos educativos que enfrentaría un alumno
44
que se encuentra por fuera del sistema educativo
por medio de la información disponible de quienes
sí asisten al colegio. Por supuesto, puede existir un
sesgo de selección en caso de que, efectivamente,
altos costos estén correlacionados con deserción.
Sin embargo, el ejercicio permitirá establecer un
orden de magnitud de los efectos de un programa
de gratuidad, al igual que analizar la focalización
implícita que tendría el programa.
Una vez estimados los costos que enfrentarían los
individuos no incluidos en el sistema educativo, se
implementará una microsimulación para establecer
cómo cambian las decisiones del hogar, en caso
de que su ingreso aumentara en una cantidad
igual al costo estimado de la educación de sus
menores. A grandes rasgos, este procedimiento
consiste en estimar un modelo logit multinomial,
donde la variable dependiente corresponde a la
decisión educativa-ocupacional y las explicativas
incluyen características del individuo y su hogar,
entre las cuales se encuentra el ingreso mensual
de este último. El coeficiente correspondiente
a esta variable permitirá estimar los efectos de
la transferencia implícita en un programa de
gratuidad sobre la decisión educativa-ocupacional
de cada niño, a través de un cambio en el ingreso
del hogar. La metodología por implementar se
basa en el trabajo de Bourguignon, Ferreira y
Leite [9]. Este ejercicio permite establecer, primero,
el impacto de gratuidad sobre deserción; segundo,
el costo aproximado de la política; y tercero, la
focalización potencial del programa.
Como se mencionó anteriormente, el primer
paso del procedimiento es estimar los costos
educativos para aquellos estudiantes que no
asisten al colegio. Por supuesto, los costos
dependen de una serie de características del
hogar y del niño, lo cual se puede encontrar
corriendo una regresión del tipo Costoi=f(xi),
donde xi son características como tipo de colegio,
nivel de ingreso del hogar, etc. Esta estimación se
lleva a cabo por separado para los costos anuales
y los mensuales. Los resultados se encuentran en
el Cuadro 13. Allí se aprecia que, para ambos
tipos de costos, las variables años de educación,
tipo de colegio (público/privado), nivel Sisbén,
estrato, ubicación (urbano/rural), ingreso laboral
del hogar y número de personas en el hogar
resultaron significativas y con el signo esperado.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

Cuadro 13
Regresión para estimar los costos educativos

Costo anual Costo mensual

Edad -3.619,49 * 230,43

(658) (265,02)
Años educación 6.588,59 * 759,68 *
(899,9) (362,46)
Tipo colegio 180.481,00 * 86.499,07 *
(5.021,55) (2.022,56)
Sisbén 38.368,01 * 17.605,25 *
(3.803,53) (1.531,97)
Estrato 43.550,07 * 16.351,45 *
(4.211,44) (1.696,27)
Urbano 41.069,29 * -7.052,52 *
(6.078,48) (2.448,27)
Ingreso laboral hogar 0,069 * 0,034 *
(0,002) (0,001)
Personas hogar -9.530,32 * -2.827,61 *
(1.052,85) (424,06)
Constante -44.405,88 * -61.731,14 * 45
(11.400,84) (4.591,99)
Observaciones 18.365 18.365
R2 0,3497 0,3858

*Significativo 5%.

A partir de los resultados de esta regresión se
puede estimar el costo educativo para los no
asistentes. Este corresponde a lo que pagarían
en un colegio público. Los resultados de este
procedimiento se resumen en el histograma
presentado en el Gráfico 16. Conviene resaltar
que se considera que una porción importante
de los no asistentes no tendría que pagar costo
alguno en caso de que decidieran estudiar.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

Gráfico 16
Costos estimados para los no asistentes
25

20
Porcentaje de la población

15

10

0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000

Costo estimado

Siguiendo con el esquema descrito, el siguiente paso
consiste en estimar un modelo logit multinomial
que busca explicar la decisión ocupacional de los
menores. Los tres estados ocupacionales que se
46
asume puede tener un niño son trabajar, estudiar,
y trabajar y estudiar. En términos más formales, se
estima Pr(Estadoi)=g(xi). Los resultados de esta
estimación se muestran en el Cuadro 14.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

Cuadro 14
Modelo logit multinomial para estados ocupacionales

Coef. Std. Err. z P-valor

1 Ingreso laboral hogar 0,000 0,000 1,210 0,226

w est 0,000 0,000 -3,520 0,000
Personas hogar -0,098 0,037 -2,660 0,008
Años educación 0,448 0,066 6,770 0,000
Años educación2 -0,087 0,009 -9,260 0,000
Género 0,723 0,111 6,520 0,000
Educación máxima padre 0,144 0,015 9,800 0,000
Edad máxima padre 0,012 0,005 2,670 0,008
Número niños -0,297 0,076 -3,890 0,000
Orden 0,439 0,058 7,620 0,000
Ingreso promedio localid 0,000 0,000 2,810 0,005
Constante -3,276 0,285 -11,500 0,000

2 Ingreso laboral hogar 0,000 0,000 5,680 0,000

w est 0,000 0,000 -15,740 0,000
Personas hogar -0,070 0,014 -4,840 0,000
Años educación -0,045 0,021 -2,170 0,030
Años educación 2
0,013 0,002 6,240 0,000 47
Género 0,130 0,046 2,810 0,005
Educación máxima padre 0,193 0,007 26,820 0,000
Edad máxima padre 0,023 0,002 11,920 0,000
Número niños -0,282 0,030 -9,260 0,000
Orden 0,304 0,027 11,290 0,000
Ingreso promedio localid 0,000 0,000 12,210 0,000
Constante -0,371 0,121 -3,050 0,002

Observaciones 22.019
Pseudo R 2
0,140

Opción 0 (base de comparación): El individuo estudia y no trabaja

Opción 1: El individuo estudia y trabaja
Opción 2: El individuo no estudia.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
Con base en este modelo, se mide el efecto de
un aumento en el ingreso del hogar, en un monto
equivalente al costo estimado de la educación
del menor. Dado que un mayor ingreso favorece
la asistencia al colegio, se espera que algunas de
aquellas personas que no estaban estudiando
empiecen a hacerlo, mientras que aquellos que ya
lo hacían continúen, reduciendo así la tasa general
de deserción.
El ingreso del hogar incluido en el modelo tiene
una periodicidad mensual, lo cual dificulta incluir
los costos anuales directos. En este trabajo se
estudiarán tres formas distintas de incluir los
gastos educativos, que incluyen costos tanto
anuales como mensuales. En el primer escenario
no se incluirá ninguno anual, para obtener así
un efecto mínimo del programa. El segundo
escenario incluirá, además de los costos mensuales,
48
los anuales en su totalidad. Los resultados en
este escenario proveerán un techo máximo para
el efecto esperado, ya que eliminar los costos
anuales equivale a que en determinado mes,
probablemente al comenzar el año, los ingresos
de la familia se incrementen en el costo mensual
más el anual. La última forma de incluir los costos
anuales será aumentar el ingreso mensual en el
equivalente mensual de los costos anuales, es decir
una doceava parte de estos últimos. Este escenario
dará un punto intermedio, aunque no logra incluir
dentro de los switchers a aquellas personas que
no pueden estudiar por el choque inicial que
representa, para las familias, cancelar los costos
anuales en un solo pago al comenzar el año.
El Cuadro 15 resume los resultados de la simulación
para cada uno de los escenarios. En caso de
que se eliminaran sólo los costos mensuales
(escenario 1), se reduciría la deserción en tan sólo
0,4 puntos porcentuales con un costo asociado
de 44.200 millones de pesos al mes; esto ratifica
que la solución no puede ser eliminar sólo los
costos mensuales. Los resultados para el segundo
escenario, que proveen el estimado más optimista,
pronostican una reducción de 3,91 puntos
porcentuales en la tasa de deserción. El costo
asociado a este programa que muestra el cuadro
es muy alto, por incluir ambos costos (anual y
mensual). Si bien, las familias no ahorrarán esta
suma todos los meses del año, sí habrá un mes
en que lo harán y de ahí la importancia de este
escenario. En realidad, el costo que allí se muestra
se presentaría un solo mes al año, cuando se deben
cancelar todos los gastos anuales, el resto del año
el programa tendría un costo equivalente al del
escenario 1.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

Cuadro 15
Resultados simulaciones-Gratuidad

Variable Observaciones Media Desv. Est.

No. niños 50 11.604.645 -

Escenario 1: No estudian 50 11,15% 0,04%
Sólo costos Estudian y trabajan 50 2,55% 0,02%
mensuales Estudian 50 86,29% 0,04%
Costo programa (mill.) 50 44.200 122

No. niños 50 11.604.645 -

Escenario 2: No estudian 50 7,63% 0,08%
Costos mensuales Estudian y trabajan 50 2,86% 0,05%
+ anuales Estudian 50 89,51% 0,09%
Costo programa (mill.) 50 537.000 887

Escenario 3: No. niños 50 11.604.645 -

Costos No estudian 50 10,66% 0,08%
mensuales. Estudian y trabajan 50 2,59% 0,03%
+ anuales/12 Estudian 50 86,75% 0,08%
Costo programa (mill.) 50 82.900 213

No. niños 11.604.645 49

Escenario Base: No estudian 11,54%
Sin programa Estudian y trabajan 2,52%
Estudian 85,93%
Costo programa (mill.)

El tercer escenario muestra el costo mensual
de un programa que elimine tanto los costos
mensuales como los anuales, donde los gastos
que se hacen sólo una vez al año son repartidos
en 12 meses. Podría pensarse que los resultados
de este programa son los reales de un programa
que elimine los costos mensuales y anuales; sin
embargo, si los hogares están retirando a sus
hijos de las instituciones educativas por problemas
de liquidez que les impiden pagar los costos de
inicio de año (matrículas, útiles, etc.), aumentar
mensualmente su ingreso no solucionaría el
problema, a menos que este aumento incluyera la
totalidad de los costos anuales, tal como se hizo en
el escenario 2.
Los altos costos del programa radican en que se usa
una gran porción del dinero para cubrir los costos
educativos de niños que seguirían estudiando, aunque
tuvieran que pagar sus costos educativos actuales.
Estos niños son precisamente quienes hoy, en ausencia
del programa, se encuentran estudiando, y que según
los datos representan 85% de la población.
La implementación de la política de gratuidad
implica un gasto considerable, que favorece en
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
diferente medida a cada sector de la población,
por lo cual debe evaluarse quiénes se ven más
favorecidos y en qué sector se invierten más
recursos. La regresión que se hizo para estimar los
costos educativos muestra que los costos tienden a
ser más altos entre menor sea el nivel de pobreza.
Esto quiere decir que, al eliminar los costos
educativos, se transfiere más dinero a un niño no
tan pobre que a uno realmente pobre. Debido a
esto, la focalización de esta política favorece más
a sectores con mayores ingresos, contrario a lo
que diría la intuición económica que debe hacerse.
Por supuesto, esto significa que existen problemas
fundamentales en la focalización de una política de
gratuidad, por más que se limite la población que
será intervenida.
La política de gratuidad simulada exime del pago
de costos educativos a individuos clasificados en
50
el nivel Sisbén 1 o 2, con el objetivo de enfocar
el gasto en el grupo más desfavorecido de la
población. De esta forma, se mejora la focalización
al tiempo que se ahorran recursos importantes,
pero se renuncia a cierta reducción en la tasa de
deserción. También podría restringirse la política
a aquellos grados donde es mayor la deserción,
para disminuir el gasto en los menores que ya se
encuentren estudiando y, por lo tanto, aumentar
la eficiencia de la política. Sin embargo, muy
seguramente los grados escogidos pertenecerían
a secundaria, lo cual puede otra vez conllevar
problemas de equidad (quienes no alcanzan a
llegar a secundaria son precisamente los más
pobres). Por otro lado, es importante anotar que
una política que incluyera sólo a quienes hoy en día
no se encuentran estudiando generaría incentivos
completamente perversos, por lo cual se considera
del todo inviable. En la siguiente sección, donde
se analiza una política que distribuye los recursos
de otra forma, se volverá a la discusión acerca
de la focalización de los recursos y se harán las
comparaciones pertinentes que permitan establecer
las ventajas de cada política.
Operativamente, el programa de gratuidad funcio-
naría de la siguiente forma. La municipalidad
giraría directamente a cada colegio una cantidad
determinada por niño atendido, que cubriera los
costos de matrícula, pensión, y costos asociados tales
como carné, PEI y notas. En términos del colegio,
esto significa un cambio de fuente de financiación
y, presumiblemente, alguna variación en el monto,
que favorecería a algunos colegios y disminuiría
ingresos para otros. Estas transferencias que los
colegios recibirían son fuente importante para que las
instituciones tengan recursos que les permitan hacer,
autónomamente, algunas inversiones. En términos
de los hogares, el potencial efecto se da vía ahorro
de los gastos que cubre el programa. Como se verá
en la siguiente sección, una política de transferencias
condicionadas puede ser operativamente más
eficiente, y puede conllevar efectos positivos directos
e indirectos sobre los hogares.
C. Transferencias condicionadas a
educación
Diversos países del área han implementado políticas
de transferencias condicionadas a educación, como
parte de una política social global. En Colombia se
han puesto en funcionamiento los programas de
Familias en Acción y el de Subsidios condicionados
a la asistencia escolar11, de la Secretaría de
Educación de Bogotá. En otros países como México
11
Los resultados del análisis de línea de base para este programa
pueden consultarse en Fedesarrollo (2005).

y Brasil, los programas han tenido una mayor escala
y los han implementado desde inicios/mediados de
los noventa .12
Una transferencia monetaria condicionada es
un programa en el cual se otorga dinero a una
familia, normalmente con bajo nivel de ingresos,
de forma condicionada a un resultado deseable;
por lo general, aumentos en educación y salud del
hogar. Por consiguiente, el dinero se da a cambio
de resultados que son fundamentales para el
desarrollo de los hogares y reducción de la pobreza.
Por esto mismo, la transferencia condicionada es
un instrumento que permite tener varios objetivos
positivos simultáneos, como son aumentos de
educación y salud, y la disminución de pobreza de
corto y mediano plazo de los hogares.
A pesar de los significativos impactos positivos
de este tipo de programas, tal como se discute
posteriormente, uno de los mayores inconvenientes
de las transferencias condicionadas es el alto
costo relativo de dichos programas; esto se debe,
principalmente, al gran tamaño de la población
“elegible” o cuyas condiciones económicas
la ubican dentro de la población objetivo del
programa. Por ejemplo, el de transferencias
condicionadas implementado en México (Progresa)
tuvo un costo, sólo en 2004, de US$2.2 miles de
millones, mientras que el costo de Bolsa Escola en
Brasil ascendió a US$700 millones.
Kremer [19] presenta un resumen general sobre los
principales hallazgos de la relación entre programas de
educación y deserción. Una conclusión fundamental
para el programa y la evaluación es que la deserción
es muy elástica a los costos directos e indirectos
de educación. Por supuesto, una transferencia
Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
condicionada puede cubrir parcial o totalmente los
costos directos e indirectos, y parte de la respuesta
de deserción al programa dependerá del monto de
la transferencia. Otra conclusión que se deriva de la
literatura empírica y teórica es que, cuando los niveles
de deserción son bajos, la efectividad de diversos
programas se reduce. En efecto, regresar jóvenes al
colegio se vuelve cada vez más difícil si la deserción es
baja, debido a que los individuos que desertan son, de
alguna manera, “desertores estructurales”.
Según datos de la Encuesta de Calidad de Vida
de 2003, menos de 3% de la población menor de
19 años que no asiste al colegio lo hace por falta
de cupo. Esto significa que el problema puede
estar por el lado de la demanda y no de la oferta
como se ha pensado comúnmente. Para atacarlo,
las políticas necesarias son radicalmente distintas
de aquellas que buscan solucionar problemas de
51
oferta; esto implica que otras como la construcción
o ampliación de colegios no son suficientes contra
inconvenientes como la deserción. Las transferencias
condicionadas buscan, precisamente, aumentar la
tasa de asistencia escolar a través de aumentos en la
demanda por educación. En efecto, la transferencia
condicionada disminuye, de forma parcial o total, el
costo de oportunidad de la educación.
Para el análisis de esta política se seguirá un
procedimiento de microsimulación similar al
desarrollado en la anterior sección. En primer lugar,
se estimará el ingreso potencial para los menores (o
el costo de oportunidad de la educación); segundo,
se estimará un modelo logit multinomial para
12
Estas experiencias han sido ampliamente documentadas, véase por
ejemplo Rawlings [27]. Barrera y Domínguez [5] discuten los efectos
potenciales de las tranferencias condicionadas en el marco del
programa de Bogotá. La parte inicial de esta sección retoma algunos
apartes de ese documento.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
explicar la decisión ocupacional de cada menor;
tercero, se medirá el impacto de una transferencia
condicionada vista como un aumento en el ingreso
mensual del hogar.
Un parámetro fundamental de la microsimulación
es el monto de transferencia, que puede ser
aproximado inicialmente por los costos de la
educación descritos en la anterior sección. Con
seguridad, un monto relativamente pequeño
no atraerá muchos individuos, mientras que, a
partir de cierto nivel, los beneficios marginales de
aumentar la transferencia irán disminuyendo. Las
simulaciones con diferentes montos aportarán ideas
acerca del monto óptimo por entregar. Por último,
se debe tener en cuenta que, generalmente, el
monto seleccionado también se ve afectado por la
disponibilidad presupuestal del proyecto.
52
En esta sección, se realizará también un ejercicio
comparativo entre la política de gratuidad y la
de transferencias condicionadas. Este ejercicio
se desarrollará a través de la comparación
de programas de costo similar, lo cual puede
dar indicios de la efectividad/costo de ambas
propuestas.
El modelo logit multinomial que se utilizará es el
mismo de la anterior sección (Cuadro 14). A partir
de este se estimó el efecto de transferencias por
montos de 10.000, 20.000 y 30.000 pesos. Los
resultados de estas simulaciones se muestran
en el Cuadro 16. El programa que contempla
una transferencia de 10.000 pesos mensuales
logra una reducción en la deserción, mayor que
la alcanzada en el tercer escenario de gratuidad
(transferencia mensual igual a costos mensuales
más los anuales sobre 12), a un costo menor,
por lo cual tiene mayor eficiencia. A su vez, una
transferencia de 20.000 pesos disminuye en 2,17
puntos porcentuales la deserción, con un costo
50% mayor que el programa que elimina todos
los gastos mensuales y anuales de los alumnos
de colegios públicos. Por último, el programa que
entrega 30.000 pesos mensuales, logra reducir la
deserción en 3,1 puntos, con un costo asociado de
191 mil millones de pesos.
Los programas de transferencias condicionadas
tienen algunas diferencias significativas con el
de gratuidad. En el primer tipo de programa, la
transferencia implica que el hogar reciba una
cantidad de dinero que él mismo invierte; en
contraste, el de gratuidad representa un menor
gasto del hogar. Posiblemente, el de transferencias
tiene mayor impacto sobre pobreza (sin embargo,
este debe ser objeto de estudio sistemático). Por
otro lado, la transferencia representa una logística
de aplicación menos costosa. Por ejemplo, en
varios países se ha utilizado el sistema bancario
para realizar la transferencia, por lo cual se obtiene
un doble beneficio adicional, que puede ser la
profundización bancaria y el acceso, al sistema
financiero, de las personas con niveles bajos de
ingresos. En cuanto a la focalización, esta se
puede hacer en el programa de subsidios por una
variable que mida ingresos (por ejemplo, Sisbén
1 y 2). Por consiguiente, el programa privilegia a
los hogares con menores ingresos. En contraste, la
política de gratuidad presenta un serio problema
de focalización, pues recursos que las familias se
ahorran por el programa aumentan al incrementar
el ingreso del hogar.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

Cuadro 16
Resultados de simulaciones - Transferencias condicionadas

Variable Observaciones Media Desv. Est.

No. niños 50 11.604.645 -

Escenario 1: No estudian 50 10,40% 0,10%
10.000 Estudian y trabajan 50 2,64% 0,03%
Estudian 50 86,97% 0,09%
Costo programa (mill.) 50 61.500 113

No. niños 50 11.604.645 -

Escenario 2: No estudian 50 9,37% 0,11%
20.000 Estudian y trabajan 50 2,73% 0,04%
Estudian 50 87,90% 0,11%
Costo programa (mill.) 50 125.000 254

No. niños 50 11.604.645 -

Escenario 3: No estudian 50 8,44% 0,12%
30.000 Estudian y trabajan 50 2,83% 0,05%
Estudian 50 88,73% 0,12%
Costo programa (mill.) 50 191.000 424

No. niños 11.604.645 53

Escenario Base: No estudian 11,54%
Sin programa Estudian y trabajan 2,52%
Estudian 85,93%
Costo programa (mill.)

D. Ampliación por medio de privados
La gran presión observada sobre la educación
pública presenta un gran reto de política. En
efecto, es posible pensar que el sector público
tendrá que absorber cada vez más estudiantes.
Paradójicamente, parte de la solución a esta mayor
demanda esperada puede estar en la utilización
de la oferta privada como medio para proveer
educación pública.
varios puntos importantes (véase Patrinos [24]).
En primer lugar, los proveedores privados han
sido un mecanismo efectivo para aumentar la
oferta general de educación. En segundo lugar, la
evidencia sobre el impacto en calidad de diferentes
formas de contratación privada es mixta. Tal como
se verá en cada uno de los recuentos de tres tipos
de contratos, las condiciones iniciales de calidad
del proveedor privado son fundamentales en la
determinación del resultado educativo.

La creciente literatura acerca del impacto de la El país tiene actualmente un instrumento importante
provisión privada sobre educación ha mostrado para poder aplicar diversos mecanismos de contra-
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
tación privada. En efecto, el Decreto 4313 de 2004
presenta un marco comprensivo de contratación,
según el cual es posible utilizar varias modalidades.
Existen dos que es importante resaltar. Una es la
contratación de la prestación del servicio público
educativo, según la cual se le reconoce al privado una
suma determinada de dinero por alumno atendido.
Este tipo de contrato se da cuando la oferta pública
es insuficiente para cubrir la demanda.
La otra, el contrato de concesión del servicio público
educativo, –dentro del cual está la modalidad de
colegios en concesión–, donde el Estado construye
un colegio y lo concesiona a un privado para que
éste otorgue la educación. Por supuesto, puede
darse el caso de concesiones plenas, en el cual el
privado construye e imparte educación a cambio
de un monto por estudiante admitido pagado por
el Estado.
54
A continuación, se presenta un resumen de estas
modalidades de ampliación de oferta educativa,
y se discute en cada caso la evidencia empírica al
respecto y las potenciales opciones de política. Esta
sección se basa en el trabajo realizado para el Banco
Mundial [4] con la dirección de Harry Patrinos. En
ese documento se presenta un recuento general de
diversas experiencias en diferentes países, así como
un análisis de la experiencia colombiana.
1. Contratación de la prestación del servicio
público educativo
La literatura internacional destaca varias ventajas
de este tipo de contratación. En primer lugar, es
una estrategia efectiva para aumentar cobertura
por medio de infraestructura privada subutilizada.
En segundo lugar, cuando la contratación es
realizada con agentes privados de reconocida
idoneidad, puede aumentar la calidad promedio
del sistema. En tercer lugar, puede generar
mayor heterogeneidad en ingresos dentro de los
colegios, lo que conlleva externalidades positivas
sobre individuos a la izquierda de la distribución de
habilidades. A su vez, colegios más heterogéneos
replican la composición heterogénea de ingresos
de la sociedad, y de esta forma, pueden ser el
instrumento para lograr una mayor coherencia
social.
En Colombia ha existido una tradición importante
en el uso de este tipo de contratos. Aún no se
sabe el verdadero impacto de tales intervenciones.
Intuitivamente (y esta creencia es reforzada por
entrevistas con funcionarios de la rama), existe
una alta dispersión en la calidad de educación que
proveen los privados. Por supuesto, el punto crítico
es, probablemente, garantizar que el prestador
privado sea de buena calidad. El Decreto 4313,
al estipular la creación de bancos de oferentes al
nivel municipal, basado en criterios de experiencia,
idoneidad y aspectos económicos, sienta las bases
para poder establecer una contratación óptima.
El criterio de experiencia incluido en el banco
de oferentes se basa en la experiencia general y
específica. La primera se refiere a los años de la
institución y la segunda a los años de experiencia
en el nivel educativo ofrecido. Es probable que la
relación entre una y otra sea muy alta y, por lo tanto,
se podría simplificar a un solo criterio. En cuanto
al criterio de idoneidad, está compuesto por dos
elementos: presentación de pruebas estandarizadas
(exámenes de Estado y pruebas Saber), y estrategia
de capacitación para directivos y docentes. Tal vez
esta área puede tener un mayor desarrollo. Por

ejemplo, es posible realizar un ordenamiento de los
resultados generales de las pruebas estandarizadas
en el municipio, dividir en quintiles y asignar
puntajes a cada quintil. Luego, determinar el quintil
al cual pertenece el oferente y obtener un puntaje
que influya en el ordenamiento de los diversos
oferentes. En cuanto a la estrategia de capacitación
de docentes y directivos, puede ser importante
definir un estándar general de su contenido.
Por supuesto, para poder realizar un proceso de
contratación óptimo, es necesario tener capacidad
técnica en las áreas legales y administrativas.
A este respecto, pueden ser importantes tres
recomendaciones concretas:
• Que el Ministerio de Educación Nacional apoye
a los municipios con recursos directos para crear
una oficina de banco de oferentes. Esta la pueden
componer dos funcionarios.
• Una oficina en el Ministerio de Educación
Nacional, con un grupo suficiente de funcionarios
que puedan desplazarse a los municipios que
así lo requieran, para asesoría técnica en la
organización del banco de oferentes. Esta
dependencia funcionaría por un periodo limitado
de tiempo.
• El Ministerio de Educación Nacional puede proveer
la información de Icfes y Saber por quintiles a nivel
municipal para que estas entidades construyan un
ranking de los oferentes privados.
El criterio de costos para valorar los oferentes
representa 30% de la calificación del banco de
oferentes. La calificación de oferentes se hace a
partir de la canasta básica educativa brindada y los
componentes adicionales. Dentro de estos últimos
Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
se encuentra el apoyo nutricional. Este componente
es crítico, especialmente para niveles de ingresos
bajos. En visitas a los colegios de Bogotá, la falta
de alimentación adecuada era un factor recurrente
en los problemas que los colegios enfrentan. Por
consiguiente, sería importante asignar parte del
puntaje específico para este componente, por
encima de otros como transporte escolar. Por
supuesto, esto tiene como contrapartida un mayor
costo por alumno atendido. Así mismo, sería ideal
que el puntaje diferencie entre “refrigerio” y
“almuerzo” (u otra comida principal, dependiendo
de la jornada).
2. Concesión del servicio público educativo
Esta modalidad de contrato puede darse de manera
completa, de modo que el privado construye,
administra e imparte educación; o parcial, según
55
la cual el Estado otorga la infraestructura y da
en concesión el colegio, para que un privado lo
administre e imparta educación. Existen diversas
iniciativas en torno a este tipo de contratación
alrededor del mundo. Por ejemplo, en Estados
Unidos existen los Charter Schools, que arrojan
resultados mixtos en términos de calidad del
servicio, pero con resultados concretos en
ampliación de cobertura.
Fedesarrollo evaluó los colegios de concesión
de Bogotá, Colombia (Barrera [7]). Al respecto,
por medio de técnicas de Estimación por Pareo
(Matching Estimation), se prueban tres hipótesis. En
primer lugar, se prueba si los colegios de concesión
arrojan menores resultados en deserción que
colegios similares. El Gráfico 17 presenta la tasa
de deserción por grado para colegios de concesión
y colegios públicos en la ciudad de Bogotá. Los
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

resultados son sorprendentes: el de concesión se controla por variables observables y se realiza

no sólo disminuye la tasa de deserción, sino que
aplana la curva del salto que se produce en el
grado 6. En efecto, en el sistema en general, existe
un aumento significativo en deserción al ocurrir la
transición entre primaria y secundaria. Este salto no
se presenta en los colegios de concesión. Una vez
una Estimación por Pareo, el colegio de concesión
disminuye la deserción promedio en 1,7 puntos
porcentuales. Este resultado es significativo, dado
que la tasa de deserción promedio entre grados
fluctúa en 1,2% y 7,1%.

Gráfico 17
Tasas de deserción por grado. Colegios en concesión

.06

.05

.05

.04

.03

56 .02

.01

0 5 10
COD. GRAD

mean_prop_deser_noconcesion mean_prop_deser_concesion

La segunda prueba de hipótesis consiste en
analizar si los de concesión tienen algún impacto
sobre los colegios públicos que actúan en el área
de influencia de la concesión. En entrevistas con
directivos, profesores, padres de familia y alumnos
de los colegios de concesión, ha sido una constante
la activa participación del plantel en la comunidad,
y los programas de soporte a familias y educación
continuada que ofrecen. Presumiblemente,
esta acción puede afectar de forma positiva el
entorno del colegio, y en particular, de aquellos
cercanos que compiten por alumnos. Por medio de
Estimación por Pareo, Barrera [7] encuentra que la
tasa de deserción de planteles cercanos es menor
que la del resto de los colegios públicos.
Finalmente, se prueba la hipótesis de si los
colegios de concesión presentan mayores puntajes
en pruebas estandarizadas. Al aplicar pruebas
econométricas que controlan por un vector
importante de características, se evidencia que
los de concesión registran, en efecto, puntajes
mayores en las pruebas de Estado, en comparación
con colegios públicos similares. El efecto es

relativamente pequeño, tal como era de esperarse,
dado que, en el mejor de los casos, los jóvenes que
presentan las pruebas de Estado llevan cinco años
en el colegio.
La expansión de programas como éste
municipalidades con reconocida fortaleza técnica
puede dar frutos altamente rentables. Inclusive, es
posible pensar en esquemas donde el proveedor
privado incurra en concesiones plenas. El Gobierno
Nacional (y los locales) pueden establecer contactos
con multilaterales que están dispuestas a invertir
recursos en este tipo de iniciativas.
En conclusión, la provisión de educación pública
por medio de oferentes privados puede dar altas
retribuciones en términos de cobertura y calidad,
siempre y cuando el proceso de selección siga de
cerca criterios de idoneidad, tal como lo establece
el Decreto 4313. La implementación de estas
iniciativas es, eminentemente, de origen local.
Sin embargo, el Gobierno Nacional puede prestar
asistencia técnica (administrativa y legal) para
aquellas autoridades locales que así lo soliciten.
E. Intervención a colegios rezagados
Este tipo de programas está focalizado en las
instituciones educativas más rezagadas, de acuerdo
con criterios de pruebas estandarizadas. En estas
instituciones, se establece un plan de acción con
el objetivo de mejorar cuatro aspectos críticos de
la educación. Primero, se interviene y se mejora la
infraestructura del colegio rezagado. Segundo, se
trabaja conjuntamente con los profesores el método
de enseñanza. Tercero, el programa reestructura el
método pedagógico del colegio. Finalmente, el
Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
programa intenta incentivar el trabajo del colegio
con la comunidad y los padres de familia.
Dichos proyectos tienen una característica muy
importante, que consiste en una focalización natural
a en hogares con menores ingresos. En efecto, la
relación entre rezago en pruebas estandarizadas e
ingreso de los hogares es alta y significativa. Por lo
tanto, puede ser un programa con una focalización
altamente progresiva.
Existen varias iniciativas internacionales en torno a
este tipo de programas. En Colombia, se impulsó
entre 1991 y 1993 el programa Nivelación para la
Excelencia, que fue desmontado rápidamente. Por
otra parte, existe el programa P-900 de Chile. En
principio, estos programas presentan el gran reto
de la sostenibilidad. Al respecto, la experiencia de
Chile arroja aprendizajes importantes (Román [30]).
57
Demostró que es fundamental el trabajo con el
colegio, en contraposición a uno que imponga sobre
el colegio determinados lineamientos generales
de política. Así mismo, el programa tiene mayor
probabilidad de éxito cuando son los profesores del
colegio quienes realizan la redirección del método
pedagógico. Finalmente, el periodo de intervención
se ha ajustado en Chile, siendo al comienzo de un
año y después de tres, con tres etapas definidas:
apoyo inicial, etapa de apropiación, y consolidación
de la autonomía. En suma, la participación activa
del colegio y el seguimiento del programa por un
tiempo prudencial son elementos críticos para la
perdurabilidad de los resultados.
Las evaluaciones del programa de Chile muestran
resultados satisfactorios (Román [30]). En primer
lugar, los planteles intervenidos muestran mejoras
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
sostenidas en pruebas estandarizadas, en com-
paración con colegios públicos similares. Segundo,
la tasa de deserción y repitencia en estas escuelas
ha disminuido significativamente desde
implementación inicial.
Las propuestas concretas en torno a este tipo de
programas son las siguientes:
• Establecer, por medio de las Pruebas de
Estado, Pruebas Saber o cualquier otra prueba
estandarizada aplicada a todos los colegios
del municipio, cuáles son los colegios más
rezagados de cada municipalidad en
promedio ponderado de los tres últimos años
(por supuesto, esto es posible con pruebas Saber
58
cuando ellas sean aplicadas sistemáticamente
cada año. En su defecto, se comenzaría con las
pruebas de Estado). Además se propone escoger
su un porcentaje de ellos, dadas las limitaciones de
presupuesto.
• En cada colegio, establecer un programa
pedagógico y uno de capacitación de maestros
diseñado con el mismo colegio. Igualmente,
determinar las acciones para el mejoramiento de
infraestructura de cada colegio.
• Cada colegio estaría en el programa durante un
periodo de tres años consecutivos, al final del
un cual se evaluarían los progresos en deserción,
repitencia y pruebas estandarizadas.

IV. Proyecciones
En esta sección se presentan ejercicios que pueden
dimensionar el costo, por el lado de la oferta, de
realizar políticas que aumenten las tasas de cobertura.
Para cada meta de cobertura se aplicarán cuatro
tipos de políticas: construcción de nuevos colegios,
eficiencia (aumentar la tasa de alumnos/profesor),
oferta privada de colegios (por ejemplo, concesiones)
y contratación privada. Por consiguiente, esta sección
tratará específicamente la parte de la oferta educativa
y no se harán consideraciones respecto a la calidad de
la educación.
El procedimiento que se va a seguir empezará por
estimar para cada año la demanda por cupos, para
identificar, posteriormente, la necesidad de nuevos
cupos y, por último, plantear con qué políticas se
hará frente a esta necesidad. Una vez definidas las
políticas, será posible calcular los costos de cada
una de ellas y, así, hacer un presupuesto general de
las políticas propuestas.
Para calcular la demanda por cupos, se proyecta
el número de niños en los rangos de edad
correspondientes a cada nivel escolar, a partir de
tasas de crecimiento de población por edad simple
suministradas por el Dane . El punto de partida es
13
la población correspondiente en 2004. Medida esta
demanda potencial, se establecen unas tasas de
cobertura objetivo, que determinarán la demanda
real para cada nivel educativo. Las tasas de cobertura
objetivo hacen parte de los parámetros de las
proyecciones, los cuales se reúnen en el Cuadro 17.
La demanda por cupos escolares debe ser dividida
en cupos públicos y privados, ya que los primeros
Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
implican un gasto importante para el Estado,
mientras que los segundos no. Esta división permitirá
explorar otro aspecto sumamente importante
del sistema educativo, que es la proporción de
estudiantes en colegios públicos. Como se vio
anteriormente, la proporción de niños en colegios
públicos ha crecido sostenidamente durante la
última década, y ha demandado así mayores
recursos al Gobierno. El modelo utilizado considera
la proporción de niños en colegios públicos como
un parámetro; de esta forma permite observar las
consecuencias de distintas sendas que puede seguir
esta variable. Cabe anotar que cuando se habla de
demanda de cupos públicos se incluyen aquellos
alumnos que, si bien estudian en colegios privados,
lo hacen gracias a un subsidio del Estado.
59
Una vez observada la demanda de cupos públicos,
se calcula cuántos deben ser creados para cubrir
el déficit, partiendo del supuesto que en 2004
estaban totalmente copados. Como se mencionó
anteriormente, se consideran cuatro políticas
para crearlos (eficiencia, construcción de colegios
públicos, concesión, y contratación privada de
educación). El porcentaje de participación de cada
política dentro de la creación de cupos constituye
otro parámetro del modelo (ver Cuadro 17). La
decisión acerca del valor que tienen que tomar estos
parámetros debe estar guiada por el estado actual
de la educación y las experiencias que se han tenido
con cada una de las políticas.
13
La población en edad de preescolar corresponde a la población de
cinco años. En edad de primaria se considera a aquellos niños entre 6
y 10 años; mientras que, para secundaria, se incluye a todos los que
se ubiquen en el intervalo de 11 a 16 años.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
El cálculo de los costos asociados a cada tipo de
política proviene de diversas fuentes . Por un
lado, se tienen los costos unitarios (por alumno)
calculados con base en datos suministrados por
la Secretaría de Educación de Bogotá y el Banco
Mundial [4], tanto para la creación del cupo
como para su mantenimiento. Adicionalmente,
se consideró un crecimiento porcentual, en
Parámetros para las proyecciones
Parámetro
Tasas de cobertura
Porcentaje educación pública
Participación políticas
60
Costo unitario nuevos cupos
Crecimiento real costos públicos
El primer escenario establece, como meta en
materia de cobertura, mantener las tasas actuales,
suponiendo que se conserva la misma participación
por parte de la educación pública. Este escenario
constituirá una base que permite saber cuánto cuesta
mantener los indicadores actuales en los próximos
años. El Gráfico 18 muestra el número de cupos
los costos anuales de los colegios públicos
14
administrados por un ente gubernamental, que
refleje la situación observada a través de los años.
Este crecimiento tomará un valor de 1% en todos
los escenarios. Por otro lado, se tiene el costo de
construcción de colegios, a partir de información
suministrada por la Secretaría de Educación del
Distrito.
Cuadro 17
Valores
Constante/Crecimiento lineal
Constante
Construcción colegios públicos: 50%
Construcción colegios en concesión: 30%
Contratación privada (subsidios): 20%
Eficiencia: 0%
Info. Banco Mundial y SED
1% anual
que se deben crear para cada uno de los niveles
educativos bajo estos supuestos. En un comienzo
existe una presión muy fuerte en secundaria, que
después de 2011 desaparece. Posteriormente, no
existe una necesidad significativa de generar cupos,
lo cual es reflejo de la estabilización de la población
en las edades consideradas.
14
Siempre que se hable de costos se estará haciendo referencia a
costos reales en pesos de 2005.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

Gráfico 18
Nuevos cupos-Tasas de cobertura y participación pública constantes

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

-
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Preescolar Primaria Secundaria

Dado que no existe una presión muy grande para de los colegios públicos. Estos hechos traen como
generar nuevos cupos, se espera que el gasto en consecuencia que, dado que el aumento en el costo
estos niveles crezca según la tasa exógena de real está atado sólo al funcionamiento de colegios
incremento de los costos de los colegios públicos. El públicos, las otras opciones de política se vuelven más
Gráfico 19 muestra cómo se comportaría el gasto atractivas. Alternativamente, se puede pensar en la 61
público en preescolar, primaria y secundaria. En creación de mecanismos para que estos aumentos no
efecto, se aprecia que el gasto aumenta con los años, se presenten y que así los colegios públicos no pierdan
debido en gran medida al incremento en los costos competitividad en materia de costos.

Gráfico 19
Gasto público en educación - Tasas de cobertura y participación pública constantes

4,00

3,50

3,00
Billones de pesos

2,50

2,00

1,50

1,00

0,50

0,00
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Preescolar Primaria Secundaria

 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

Este primer escenario corresponde al más conservador Los cupos que se deben generar para cumplir con los
en cuanto a metas y, a la vez, más optimista desde el objetivos se muestran en el Gráfico 20. Claramente,
punto de vista presupuestal del Gobierno, ya que secundaria es el nivel que requiere el mayor esfuerzo,
conserva constante la proporción de alumnos en ya que a la presión que se observaba en el primer
colegios públicos. El segundo escenario propone, escenario se suma la ampliación de cobertura, que
como objetivo, aumentar anualmente las tasas en 2019 no llegará a ser total. En el caso de primaria,
de cobertura de cada uno de los niveles, en un la cobertura alcanza rápidamente el ciento por
punto porcentual hasta alcanzar el ciento por ciento, por lo cual este nivel deja de requerir nuevos
ciento; lo anterior suponiendo que se mantiene la cupos. Preescolar exhibe una situación similar a la de
composición actual público-privado en el sistema secundaria, y demanda siempre una cantidad positiva
educativo. De esta forma, se establecen unas metas de cupos nuevos, sin llegar a una cobertura total
más ambiciosas, lo que implicará un mayor gasto en 2019. Cabe resaltar que, a diferencia de lo que
por parte del Estado. sucede con secundaria, la cantidad de cupos nuevos
requeridos para preescolar es creciente.

Gráfico 20
Nuevos cupos-Tasas de cobertura crecientes y participación pública constante
120.000

100.000
62
80.000

60.000

40.000

20.000

-
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Preescolar Primaria Secundaria

Gráfico 21
Gasto público en educación - Tasas de cobertura crecientes y participación pública constante
4,50

4,00

3,50
Billones de pesos

3,00

2,50

2,00

1,50

1,00

0,50

0,00
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Preescolar Primaria Secundaria


En cuanto al gasto necesario para mantener el
aparato educativo, éste alcanza niveles superiores
a los documentados en el primer escenario. Como
era de esperarse, el gasto en primaria es muy similar,
ya que los aumentos en cobertura en este nivel son
muy pequeños. Es en preescolar y secundaria donde
se evidencia el gasto adicional en el que se traducen
Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
las metas planteadas. El aumento anual de un punto
porcentual en la cobertura hace que el gasto en
secundaria alcance los 4,2 billones de pesos en 2019,
cifra que para el escenario 1 era de 3,5 billones. En
preescolar, se pasa de un gasto en 2019 de 598
millones en el primer escenario a uno de 740 millones
en el segundo escenario para el mismo año.
63
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
Apéndice metodológico
Tal como se mencionó anteriormente, las fuentes
principales de información fueron la Encuesta
Nacional de Hogares (1996-1999) y la Encuesta
Continua de Hogares (2000-2004). Todas las
estadísticas de la Sección II son a partir de
datos provenientes de estas encuestas. Dadas
las características de muestreo, se utilizaron
debidamente los factores de expansión allí
reportados.
1. Quintiles de ingreso
Para efectos de analizar diferencias educativas entre
niveles de ingresos, en este trabajo se construyeron
quintiles según el ingreso per cápita ajustado a la
64
unidad de gasto, específicos para cada año y para
el total de la población nacional.
2. Años de escolaridad promedio
Esta medida corresponde al promedio de años
de educación para los individuos de cada edad,
contados los años de educación superior. Debe
tenerse en cuenta que las encuestas no son
representativas por edad, así que deben observarse
tendencias generales y no datos individuales. Esta
medida permite ver las diferencias educativas entre
los individuos de distintas edades, las cuales reflejan
las características del sistema educativo durante
su infancia. La medida promedio presentada fue
tomada para individuos mayores de 18 años que,
presumiblemente, ya debieron haber terminado
con el primer ciclo de inversión en capital humano.
3. Tasas de cobertura
La idea detrás de toda tasa de cobertura es
observar, de la población que se cree debería estar
inscrita en cierto nivel educativo, cuántas personas
lo están en realidad. Tradicionalmente, se trabaja
con la tasa de cobertura neta y la tasa de cobertura
bruta, las cuales comparten el mismo denominador
(personas en el rango de edad que corresponde al
nivel educativo por examinar) pero difieren en su
numerador: la segunda incluye a todas aquellas
personas que estén inscritas en el nivel educativo
respectivo, mientras que la primera sólo incluye a
las que se encuentren dentro del rango de edad
correspondiente. Estas definiciones hacen que la
tasa de cobertura bruta pueda alcanzar valores
superiores al ciento por ciento, además de ser
siempre mayor que la tasa neta.
Aquí se propone un refinamiento de estas tasas.
La idea es aprovechar el hecho de que, por la
disponibilidad de datos educativos y demográficos
a nivel personal, es posible saber la edad y grado
de cada niño dentro de la muestra. De esta forma
se puede observar sólo a aquellos niños cuyo
grado aprobado permite clasificarlos dentro de
cierto nivel educativo. Por ejemplo, un niño que
se encuentre en el rango de edad establecido para
primaria, pero que haya aprobado este nivel en su
totalidad, no será considerado para los cálculos
de los indicadores de primaria. Los rangos de
edad serán conservados con el objetivo de excluir
problemas excesivos de extraedad. Esto significa
decir que la tasa de cobertura de primaria vendrá

dada por el cociente entre los asistentes a primaria
entre 6 y 11 años, y los niños entre 6 y 11 años que
no hayan aprobado quinto de primaria y no estén
cursando preescolar. De la misma forma, la tasa de
cobertura de secundaria será igual al cociente entre
los asistentes a secundaria entre 11 y 18 años y los
niños entre 11 y 18 años que ya hayan aprobado
quinto de primaria pero no el grado once. Note que
Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política
la inclusión de las personas de 11 años en ambos
niveles no presenta un problema, debido a que se
está controlando por el grado ya aprobado por el
individuo, evitando así contar a un mismo individuo
dos veces. Por último, para preescolar, se dividirá
el número de asistentes menores de 7 años por el
número de niños, en el mismo rango de edad, que
no se encuentren ya en primaria.
65
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

Bibliografía
[1] Sarmiento A, L. Becerra, y J. González (2004) La [9] Bourguignon, F, Ferreira, Francisco H.G. y
incidencia del plantel en el logro educativo del Leite, Phillippe G. (2002) Ex-ante Evaluation of
alumno y su relación con el nivel socioeconómico. Conditional Cash Transfer Programs: The Case of
Documento de Planeación Nacional. Bolsa Escola. William Davidson Institute Working
Papers Series 516, William Davidson Institute
[2] Acosta, O. L. y Borjas, G. (2005) Educational
at the University of Michigan Stephen M. Ross
Reform in Colombia. In Alberto Alesina, editor,
Business School, September. Available at http:
Institutional Reforms: The Case of Colombia,
//ideas.repec.org/p/wdi/papers/2002-516.html.
chapter 6. MIT Press.
[10] Casas, A, Gallego, J. M. y Sepúlveda, C. E. (2003)
[3] Angrist, J, Bettinger, E, Bloom, E, King, E. y
Retornos a la educación: Retornos a la educación
Kremer, M. (2001) Vouchers for Private Schooling
y sesgo de habilidad: Teoría y aplicaciones en
in Colombia: Evidence from a Randomized Natural
Colombia. Lecturas de Economía, 0, Ene.-Jun.
Experiment. NBER Working Papers 8343, National
Bureau of Economic Research, Inc, June. Available [11] De Ferranti, D, Perry, G, Gill, I, Guasch, J. L,
at http://ideas.repec.org/p/nbr/nberwo/8343.html. Maloney, W, Sánchez-Páramo, C y Schady,
N. (2003) Closing the Gap in Education and
66 [4] World Bank (2005) Colombia: Contracting
Technology. World Bank Latin American and
Education Services. Reporte Número 31841 CO.
Caribbean Studies.
[5] Barrera, F. y Domínguez, C. (2005) Deserción
[12] Duarte, J. (1997). Problemas del esquema actual
estudiantil urbana en secundaria: Micro-simulación
de asignación de recursos en educación y salud.
de un programa de transferencias condicionadas
Coyuntura Social, 16, Mayo.
para Bogotá. Documento de trabajo, Fedesarrollo.
[13] Duflo, E. (2001) Schooling and Labor Market
[6] Barrera, F. (2003) Decentralization and Education:
Consequences of School Construction in
An Empirical Evaluation. Ph.D Thesis, University of
Indonesia: Evidence Form an Unusual Policy
Maryland College Park.
Experiment. The American Economic Review, 91
[7] Barrera F. (2005) Impact of Private Provision of (4):795–813.
Public Education: Empirical Evidence from Bogota’s
[14] Gaviria, A. (2000) ¿Sobre quién ha recaído el peso
Concessions Schools. Article prepared for the
de la crisis? Coyuntura Social, 23.
conference Mobilizating the Private Sector for
Public Education, Harvard University-World Bank. [15] Gaviria, A. y Barrientos, J. H. (2001) Características
del plantel y calidad de la educación en Bogotá.
[8] Bernal, R. y Keane, M. (2005) Maternal Time,
Coyuntura Social, 25.
Child Care and Child Cognitive Development: the
Case of Single Mothers.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

[16] Gaviria, A y Barrientos, J. (2001) Determinantes [27] Rawlings, L. (2004) Un nuevo enfoque para la
de la calidad de la educación en Colombia. asistencia social: la experiencia latinoamericana
Planeación y Desarrollo, 32(3), Jul-Sep. con las transferencias condicionadas. Documento
para discusión No. 0416, Banco Mundial.
[17] Hanushek, E. A. (1996) Measuring Investment in
Education. Journal of Economic Perspectives, 10, Fall. [28] Reina, M. y Yanovich, D. (1998). Salud, educación
y desempleo. Diagnóstico y recomendaciones,
[18] Heckman, J, Ichimura, H, Smith, J. y Todd, P. (1998)
Capítulo 2. Fedesarrollo.
Characterizing Selection Bias Using Experimental
data. Econométrica, 66(5):1017–1098. [29] Restuccia, D. y Urrutia, C. (2004) Intergeneracional
Persistance of Earning: The Role of Early and
[19] Kremer, M. (2003) Randomized Evaluations of
College Education. The American Economic
Educational Programs in Developing Countries:
Review, 94 (5):1354–1378.
Some lessons. Draft, Harvard University.
[30] Roman, M. (2002) Política educativa para grupos
[20] Molina, C. y Herrán, C. (1995) Perfiles educativos
vulnerables. Chile 1990-2000. Documento No 1,
por departamento: Colombia un país desigual.
CIDE.
Coyuntura Social, 12, mayo.
[31] Sarmiento, A. y Caro, B. (1997) El avance de la
[21] Mora, H, Ayala, U, Gutiérrez, C. y Velasco,
educación en Colombia: lento, insuficiente e
A. (1999). Financiamiento de la educación:
inequitativo. Planeación y Desarrollo, 28(1), Ene-
Evaluación de la viabilidad del sistema de
capitación. Coyuntura Económica, 29(4),
Mar. 67

diciembre. [32] Sarmiento, E. (2005) Educación en Colombia.

[22] Departamento Nacional de Planeación (1998) La
descentralización, avances en salud y educación.
Planeación y Desarrollo, 29(4), Oct-Dic.
[23] Misión Social. Departamento Nacional de
Planeación (1997) La calidad de la educación y
el logro de los planteles educativos. Planeación y
Desarrollo, 28(1), Ene-Mar.
[24] Patrinos, H. A. (2005) Education Contrating: Scope
of Future Research. The World Bank PEPG 05-23.
[25] Pérez, F. (2003) Educación en Bogotá 1998-
2003: logros obtenidos y lecciones aprendidas.
Coyuntura Social, 29, diciembre.
Documento de Planeación Nacional.
[33] Schweinhart, L. J, Montie, J, Xiang, Z, Barnett,
W.S, Belfield, C. R. y Nores, M. (2005). The High/
Scope Perry Preeschool Study Through Age 40.
Ypsilanti, MI: High/Scope Press.
[34] Vargas, J. E. y Sarmiento, A. (1997)
Descentralización de los servicios de educación y
salud en Colombia. Coyuntura Social, 16, mayo.
[35] Vélez E. (2003) La educación. In M. Giugale,
O. Lafourcade, y C. Luff, editores, Colombia.
Fundamentos económicos para la paz, capítulo
21. Banco Mundial.

[26] Pritchett, L. (2004) Addressing the Global

Challenge of the Lack of Education. Copenhagen
Consensus Challenge Paper, April.
 Educación básica en Colombia: Opciones futuras de política

Siglas
Colciencias: Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología,
“Francisco José de Caldas”

Dane: Departamento Administrativo Nacional de Estadística

ECV: Encuesta de Calidad de Vida

FEC: Fondo Educativo de Compensación

Icbf: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

Icfes: Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior

INEM: Institutos Nacionalizados de Educación Media

Icetex: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios en el Exterior

MERPD: Misión para el diseño de una estrategia para la reducción de la pobreza

y la desigualdad

PACES Programa para el Mejoramiento de la Cobertura y la Calidad de la

68
Educación Secundaria y Media

Progresa: Programa de Transferencias Condicionadas (México)

Saber: Pruebas estandarizadas para grados 3, 5, 7 y 9