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territorial rural
el cambio económico
desde el interior del país
Georg Birbaumer
con la colaboración de
Henry Moriya y Víctor Argüello
Noviembre de 2007
Asunción - Paraguay
La GTZ es una empresa de propiedad de la
República Federal de Alemania. Tiene como
objetivo fomentar el desarrollo sostenible.
Opera a nivel internacional por encargo del
Ministerio de Cooperación Económica y
Desarrollo (BMZ), o de otros comitentes del
Sector Público y Privado.
Autor:
Georg Birbaumer
Colaboradores:
Henry Moriya
Víctor Argüello
6. La vía agrícola de desarrollo rural tiene el potencial de reducir la pobreza rural sólo
cuando está orientada a la producción generadora de trabajo y a nuevas formas de
producción que son intensivas en mano de obra.
El texto de este libro ofrece conceptualizaciones, estrategias y modelos que provienen entre
otros de una larga experiencia práctica conjunta ante el Ministerio de Agricultura y Ganadería
y la Cooperación Técnica Alemana, que ha mostrado un impacto económico y social sorpren-
dente en la Región Oriental del país, con retornos de hasta cinco unidades monetarias por cada
unidad monetaria invertida en el desarrollo económico rural, y que pueden ser imitadas con alta
probabilidad de éxtito en otras localidades y regiones.
Finalmente, no podemos dejar de referirnos aquí a una singularidad socio productiva clave de
la ruralidad paraguaya, la Agricultura Familiar Campesina, segmento que constituye, a mas de
su ponderación productiva, un reservorio inestimable de valores tradicionales culturales, entre
los que sobresalen la solidaridad y el sentido de pertenencia a una raíz común.
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PRESENTACIÓN
La gestión del desarrollo rural en el Paraguay, sus directrices y lineamientos operativos para la
construcción de una ruralidad renovada para el cambio, no resulta una tarea simple y lineal,
aunque como en muchos casos, hubiera bastado recurrir a conceptualizaciones y recetas, cre-
cientemente proliferantes en “el mercado de soluciones infalibles”, los autores de este libro han
preferido recurrir a la práctica y su experiencia a nivel local, regional y nacional, en la gerencia
del desarrollo territorial rural en el Paraguay y América Latina.
El libro muestra que la dotación y valor de los recursos potencialmente activables y articulables
con que cuenta el interior del País, permiten pensar en escenarios diferentes a corto y mediano
plazo, caracterizados por un crecimiento económico con mayor equidad. Este, en base a la apli-
cación de principios orientadores como plataforma de un proceso de adecuación y moderniza-
ción estructural que pudiera impulsar la transición de una ruralidad inestable y divivida por la
desigualdad, hacia un desarrollo rural integrado. Los principios orientadores para impulsar el
progreso económico y social con equidad son:
1. El desarrollo económico y social del Paraguay requiere de una política que apunte a una
sociedad mas justa, con énfasis en la razón y la virtud, encausándola definitivamente en
su función esencial: la promoción del bien común y de buenas costumbres.
4. El concepto de lo rural debe necesariamente incluir los núcleos urbanos con los que re-
giones netamente rurales podrían tener vínculos en aspectos productivos y sociales. La
reducción de la pobreza rural no necesariamente debe concentrarse en la búsqueda de
soluciones “directamente agrarias”. La creación de capacidades, habilidades y destrezas
que posibiliten inserciones laborales locales no agrarias, e incluso, la promoción e impulso
de iniciativas innovadoras económicas por cuenta propia, en base a demandas locales, na-
cionales e internacionales deben ser parte de la estrategia para el desarrollo rural.
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Autor
Georg Birbaumer: Ingeniero Agrónomo, con cursos de M.Sc. y Ph.D. en Desarrollo Rural en las
Universidades de Oxford y Reading, Inglaterra. Durante cuatro años se desempeñó como Voluntario
de las Naciones Unidas en Ecuador y Yemen, Arabia. De 1973 a 1980 ejerció los cargos de Experto y
Supervisor de la Organización para la Agricultura y Alimentación de las Naciones Unidas (FAO) en
el marco del Programa de Fertilizantes y Correctivos en el Brasil. Desde 1981, es Asesor Principal de
la Cooperación Técnica Alemana (GTZ). Ha trabajado con esta institución en Argentina, Colombia
y Paraguay, donde se desempeñó como gerente y co-director de proyectos de desarrollo rural y de
agricultura de conservación. Aparte de estas tareas, realizó trabajos de consultoría relacionados a
políticas de desarrollo rural, planificación y evaluación de proyectos de desarrollo rural, extensión
rural y agricultura de conservación en varios países de América Latina y el Caribe a nivel nacional,
regional y local.
Colaboradores
Henry Moriya: Ingeniero Agrónomo, M.Sc. en Economía Agrícola de la Purdue University, EEUU,
donde finalizó el curso con honores. Fue Asesor Técnico de la Dirección General de Planificación
del Ministerio de Agricultura y Ganadería durante el período 1989 a 1993. Luego se desempeñó
en el sector privado como Director Gerente de la empresa Agropecuaria Fortuna S.A. hasta fines
del año 1999. Además de esta labor, realizó trabajos de consultoría en elaboración y evaluación de
proyectos productivos y ambientales para instituciones de Cooperación Técnica y Financiera, tales
como JBIC (Japan Bank of Internacional Cooperation), BID, JICA, PNUD y BM. Desde el año 2000
ejerce el cargo de Asesor Nacional de la GTZ en el Paraguay, siendo responsable del componente
“Mejoramiento de las bases productivas y cadenas productivas” del Programa Buen Gobierno Des-
centralizado y Reducción de la Pobreza”.
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AGRADECIMIENTO
Este es un libro que tiene su base en la propia realidad: en los tiempos de conversación con
carpinteros, con empresarios, con los campesinos del último rincón y del primer rincón;
con los miembros de asociaciones de criadores de ganado de raza y con los campesinos sin
tierra y sin ganado. Se fundamenta en el saber cultivar la tierra con el olfato del sembrador,
en el aroma fresco de la tierra y en el sudor de los bueyes atrás del arado; en observar y
valorar las técnicas ancestrales de la raza guaraní en plantar sin arar; en la práctica de
promover esta sabiduría como si fuese un invento del Primer Mundo en otros países de
América Latina; y en la experiencia juvenil de ordeñar las vacas en horas tempranas antes
de ir a la escuela.
Les agradezco a todos aquellos que supieron enseñarme a trabajar con espacios mínimos
de descanso y con dedicación a los demás. Y especialmente a aquellos que me enseñaron
a comprender y querer a la gente. La mayoría de ellos están aquí en el Paraguay. Algunos
de ellos son buenos políticos.
Por ello, me permito citar en Paraguay a: Henry Moriya, Victor Arguello, Pedro Fernández,
Doria Baranda, Carmen Galdona, Miguel Angel Florentín, Ronaldo Dietze, Oscar Meza,
Reinaldo Martínez, Juan Carlos Scavone, Anselmo Riveros, Felipe Soria, Fidelino Samudio
(+) Angel Solíz, Rúben Rolón, Gustavo Ruíz Díaz, Luís Alberto Álvarez (+), Juan Molinas,
los hermanos Enríque y César Rodríguez, Pedro Willi, Pastor Vera Bejerano, Hector Fari-
ña, Vicente Ferreira, Manuel Morel, Fabio Vega, Ken Moriya y Margin Meza, María Esther
Díaz, Patricia Pastore e Irene Ocampos. A Rosa María Estigarribia por la revisión ortográ-
fica del texto, y a Hugo Halley Merlo, mis agradecimientos por la revisión del contenido
científico académico del texto, y por las sugerencias y observaciones recibidas.
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En otros países, una importante participación en el contenido de este libro (aunque sin
contribución directa) corresponde a Julio Santos (Argentina), Wilson Otero Beltran (Co-
lombia), Ademir Calegari y Nilson Holanda Malaqueta (+) (Brasil).
Finalmente agradezco a mi esposa Judith por aceptar con ternura a una persona con un
nivel de desarrollo menor al que ella soñaba, de un hombre proveniente de un país desa-
rrollado, y por enseñarme que en el medio del subdesarrollo económico y social pleno hay
miles de personas que del punto de vista cultural, intelectual y humano, son mucho más
desarrollados de lo que uno espera.
EL AUTOR
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INTRODUCCIÓN
Haber asesorado a gobiernos de América Latina en sus esfuerzos por impulsar el desarrollo
territorial rural y logrado impactos socioeconómicos y ambientales importantes en un lapso
relativamente corto, hace que el autor y sus colaboradores quieran con este libro transmitir a
gobernantes, políticos, funcionarios públicos, empresarios y estudiantes sus experiencias sobre
la gestión del desarrollo. Una de estas experiencias sobre el desarrollo revela que solamente las
estrategias de desarrollo que promuevan de forma simultánea el desarrollo institucional y la
transformación productiva pueden contribuir efectivamente a la superación de la pobreza. El
desarrollo institucional y la transformación productiva se condicionan mutuamente y ambos
son necesarios para lograr el mejoramiento económico y social en territorios rurales. Por esta
razón dos capítulos de este libro abordan aspectos de desarrollo institucional, y un capítulo
trata aspectos de desarrollo económico y transformación productiva.
Otra experiencia apunta a los necesarios vínculos rurales-urbanos para el desarrollo te-
rritorial. La implementación y fomento de cadenas productivas requiere la inclusión de
núcleos urbanos con los cuales se debe tener enlaces funcionales en aspectos tanto pro-
ductivos como sociales. Los grandes centros urbanos no siempre son relevantes para el
desarrollo económico de una nación, pero sí, ciudades del “interior” como bases de los
famosos “nuevos distritos industrializados” o “clusters”, que ilustran procesos de desarro-
llo innovadores de pequeñas y medianas empresas; de pequeños productores agrícolas y
artesanos, aprovechando las ventajas de costos y flexibilidad laboral que dicha condición
permite. Luego, estas unidades de producción adquieren competitividad internacional sin
necesidad de involucrar a las grandes ciudades, contrastando el modelo tradicional “for-
dista”, de la gran industria de producción en masa ubicada en grandes centros urbanos.
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de este libro pretende ser una guía para gobernantes, políticos, empresarios y funcionarios
técnicos del interior del país para que ellos puedan impulsar un cambio económico y social
desde allí. “No hay nación que valga sin interior que sirva”.
Los capítulos 1 y 2 de este libro tienen como base una amplia revisión bibliográfica y refleja
un resumen de la misma. Se refieren a conceptos sobre el desarrollo y a experiencias y re-
sultados obtenidos con los esfuerzos realizados por entidades científicas y de cooperación
para impulsar el desarrollo económico, social y humano durante las últimas cinco décadas
de desarrollo en el mundo. Además, resaltan las principales causas del subdesarrollo en
América Latina de punto de vista del autor, a saber:
La corrupción.
La promoción de la apertura a los mercados externos antes que la protección de los merca-
dos internos.
Los demás capítulos reflejan la experiencia práctica del autor y sus colaboradores en el
Paraguay; realizando en el capítulo 3 una descripción de algunos modelos estratégicos de
gerencia de desarrollo territorial capaces de impulsar positivamente un proceso de cambio
de índole económico, social y humano a nivel subnacional. Se da atención especial al desa-
rrollo económico departamental y municipal y a la relación de los modelos de gerencia de
desarrollo al modelo de gerencia de cadenas productivas que se presenta en el capítulo 5.
El capitulo 4 se refiere a los principales instrumentos de la gerencia del desarrollo rural, mas
específicamente a la planificación del desarrollo territorial, la presupuestación, la coordinación
de la ejecución de planes y proyectos y al monitoreo y evaluación del proceso de desarrollo
departamental y municipal.
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El capítulo 5, describe el concepto de desarrollo económico territorial rural que incluye la im-
plementación y el fomento de cadenas productivas así como tres ejes principales del desarrollo
económico rural:
El capítulo 1 y partes del capítulo 2 fueron elaborados ya en el año 2000. Por considerar la te-
mática presentada todavía de mucha actualidad y utilidad, no se han incluido modificaciones o
actualizaciones en gran parte de su texto. El capítulo 3 fue elaborado en el año 2006. Los otros
capítulos son de preparación más reciente. El capitulo 4 cuenta con la colaboración de Henry
Moriya en la parte de planificación y presupuestación y de Víctor Argüello en lo que se refiere
al monitoreo y evaluación.
Como este libro se orienta a gobernantes, funcionarios de rango del interior y políticos, se
mencionan referencias bibliográficas solamente donde es necesario, pero no se presenta la bi-
bliografía en extenso.
Lo que desea este libro es transferir destreza y pasión orientada hacia el bienestar de la pobla-
ción de una nación.
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EL PROCESO DE DESARROLLO 1
Antes de analizar el texto de éste y de los siguientes capítulos, conviene aclarar a los lec-
tores el término “desarrollo”. Una palabra que surgió en el siglo ‘18, llegó al auge de su
popularidad durante las últimas cuatro décadas del siglo ‘20, y al iniciarse el siglo ‘21, se
ve envuelta con un aura de decadencia y desencantamiento, lo que propicia también una
confusión entre las organizaciones y burocracias internacionales que han dado al término
de “desarrollo” las mas variadas facetas de interpretación ¿Es desarrollo progreso? ¿Es de-
sarrollo una palabra que expresa la suma de aspiraciones virtuosas de la humanidad? ¿Es
desarrollo bienestar? ¿O es desarrollo la palabra mágica con la cual podrían resolverse los
problemas que nos rodean o por lo menos, que nos llevan a la solución de algunos de ellos?
¿O es desarrollo simplemente un mito conservador, reaccionario?
Tantas interrogantes en torno a una palabra con la cual estamos confrontados diariamente
y que además es tema central de este libro, requieren de esclarecimiento, razón por la
cual intentaremos en el primer capítulo, examinar el término “desarrollo” bajo la luz de la
ciencia social e histórica, para una mejor comprensión del concepto. Al final del capítulo
se presenta una definición referente al término de desarrollo, que como muchas otras defi-
niciones, no es totalmente errada, pero tampoco reclama validez universal.
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Después de Marx se inició una fase de silencio sobre el concepto de “desarrollo” con
noción positiva, siendo reemplazado por conceptos con noción negativa, beligerante y
racista. Recién después de la Segunda Guerra Mundial, en el discurso inaugural como
presidente de los Estados Unidos el 20 de Enero de 1949, Harry S. Truman hizo renacer
con fuerza la palabra “desarrollo”, adoptando una percepción de “desarrollo” similar a la
de Marx, pero con ideología política distinta. Al mismo tiempo, el Presidente dio luz en su
discurso a otra palabra cargada de injusticia, ambigüedad y prejuicio, que analizaremos en
el próximo capítulo: la de “subdesarrollo”.
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“Nosotros tenemos que apuntar hacia un nuevo programa que posibilite a áreas subdesa-
rrolladas aprovecharse de los beneficios de los avances científicos y del proceso industrial.
El imperialismo y el colonialismo no tienen lugar en nuestros planes. Lo que buscamos es
un programa de desarrollo basado en los conceptos de un intercambio comercial equita-
tivo, técnico y democrático”.
Con cierto cinismo podrán afirmar algunos, que Truman cambió la función de acelerador
del desarrollo, el primum movens de Marx que era el proletariado, por capital y expertos.
Otros no menos cínicos podrán interpretar el discurso como el inicio, en teoría y práctica,
de una versión moderna de la injusticia social.
La obra tremendamente influyente de Walter Rostov, “Las Etapas del Crecimiento Eco-
nómico: Un Manifiesto No-Comunista” (1960), caracteriza muy bien el pensamiento do-
minante de la época. Desarrollo para él, es la maduración desde una etapa calificada de
sociedad tradicional, pasando a la etapa de precondición para el despegue, que lleva a la
sociedad de despegue y ésta se transforma en una sociedad en camino de maduración que
a su vez desemboca finalmente en lo deseado: una sociedad de consumo masivo. Asume
así que la sola variable de crecimiento económico puede caracterizar sociedades distintas
(lo relatado es lógicamente un resumen muy simplificado para reflejar el espíritu predo-
minante de ese tiempo). Aunque presenta partes hasta hoy altamente visionarias, a 40 años
de su publicación la obra parece más bien del género ciencia-ficción que de ciencia social
y económica.
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siendo generadas en respuesta a las fuerzas locales que desean la modernización. Sigue
el despegue y el camino hacia la maduración, caracterizados por un progreso fluctuante
y una difusión de tecnología moderna, acelerando la industrialización. Estas dos últimas
etapas demandan un lapso de dos a tres generaciones. Finalmente cuando el incremento
del ingreso permite el acceso a bienes de consumo duradero y servicios a una creciente
población urbana y suburbana, se habrá llegado al estado deseado: la temporada del con-
sumo masivo; y excedentes de recursos financieros son progresivamente transferidos al
bienestar social y seguridad social.
De acuerdo con esta teoría de desarrollo, es una cuestión de tiempo que la brecha entre
países ricos y pobres (y entre ricos y pobres de un país) se reduzca en la medida que éstos
se acerquen a la etapa de maduración y consumo masivo. Sin embargo, la práctica durante
los últimos cuarenta años no ha confirmado la validez de esta teoría: la mayoría de las
naciones que han despegado desembocaron en pobreza.
a) Bajo la palabra “desarrollo”, el diccionario francés Petit Robert (1987) contiene las si-
guientes entradas: crecimiento, progreso, extensión, expansión: País o región en vía de
desarrollo, cuya economía todavía no ha alcanzado el nivel de Estados Unidos, Europa
Occidental, etc. Eufemismo creado para contrarrestar la palabra subdesarrollo.
c) El informe de la Comisión Sur, The Challenge to the South: The Report of the South
Commission (1990), define “desarrollo” como un proceso que posibilita a seres hu-
manos realizar sus potenciales, crear autoconfidencia y permitir vida en dignidad y
satisfacción.
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d) El primer “Informe sobre Desarrollo Humano” del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) en 1990 define “desarrollo” como la ampliación de opciones
humanas.
Reviendo la historia de las teorías de desarrollo de la década de los ‘50, también fue esta
la época donde los aspectos humanos como angustia, deseo y amor se han alejado más
que nunca del concepto de desarrollo. Este desquite se repite con fuerza durante la década
del re-development (re-desarrollo) durante los años ‘90, aunque esta vez acompañado de
términos como participación, equidad y sustentabilidad, formulados por los alquimistas
(expertos) de las poderosas entidades de cooperación internacional.
Recién la década del 60, la “Primera Década de Desarrollo de las Naciones Unidas, 1960 – 70”
trajo consigo el redescubrimiento del concepto de “desarrollo social”. Surgió la idea de un nece-
sario balance entre el desarrollo económico y el social y la cuestión social se tornó en objeto de
investigación sistemática. El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC)
planteó en 1962 en las Propuestas de Acción para la Primera Década de desarrollo:
A pesar de este cambio gradual hacia otros aspectos del desarrollo que los meramente eco-
nómicos, el proceso de desarrollo continuó siendo entendido por muchos como el sendero
trazado por Rostow, donde el cambio social será inducido con el correr del tiempo como
efecto colateral del desarrollo económico. Por esto, para muchos (economistas) el aspecto
social fue considerado más bien como un “obstáculo social” o como justificativo moral
para los sacrificios que un crecimiento económico implica durante un lapso para la po-
blación. El todopoderoso medidor del desarrollo, el PNB (Producto Nacional Bruto) se ha
“entronado” definitivamente durante esta década con un reinado vigente hasta el final de
este siglo. Sin embargo, al final de la década del ’60, la importancia de la dimensión social
del proceso de desarrollo experimentó una aceptación cada vez mayor.
Durante la Primera Década (1960 – 1970) se han considerado aspectos económicos y so-
ciales separadamente, mientras que en la Segunda Década de Desarrollo de las Naciones
Unidas (1970 –1980) se ha enfocado en la integración de las dos dimensiones (la eco-
nómica y la social) del proceso de desarrollo. Era notable el surgimiento de sospechas y
hasta revueltas contra la dominación de definiciones con nociones económicas. El propio
presidente del Banco Mundial, Robert S. McNamara, reconoció en 1970 que altas tasas de
crecimiento económico no van necesariamente paralelas con el desarrollo. Para algunos,
el discurso de McNamara era una llamada para el “destronamiento” del indicador PNB.
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Sin embargo, la Segunda Década que se inició con la idea de integración (surgiendo en-
tre otros, el concepto de “Proyectos de Desarrollo Rural Integrados”) evolucionó en la
dirección opuesta. Los problemas reales de pobreza, producción, población, transporte,
hambre, niños, etc. avanzaron de repente y de una vez hacia la primera línea de combate,
llevando consigo cada problema una carrera independiente. Los distintos problemas co-
menzaron a ser disputados a raíz de la controversia sobre prioridades, y a la asignación de
recursos necesarios para la sobrevivencia de instituciones existentes y emergentes.
Ya pasada la mitad de la Década, los principios de integración pasaron a otro terreno. Surgió la
frase: “El objetivo del desarrollo deberá ser gente, no bienes” (Declaración de Cocoyoc, UNEP-
UNCTAD, 1974), y la propuesta de la Fundación Dag Hammarskjold “Un Desarrollo Diferen-
te” (1975), apuntando al desarrollo humano. La Conferencia sobre Empleo, Distribución de
Ingresos y Progreso Social organizada por la Organización Internacional de Trabajo, OIT en
1976, encontró una respuesta aceptable en medio de la confusión de enfoques existentes con
su “Enfoque de Necesidades Básicas”, mientras que la Organización de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la Cultura ,UNESCO, seguía insistiendo en su “Plan á Moyen
Terme” (1977) en el “multi-relacionado proceso que incluye todos los aspectos de la vida de
una colectividad”. Apenas seca la tinta derramada para producir este informe, los expertos de
la UNESCO comenzaban a promocionar un concepto de “Desarrollo Endógeno”, emergiendo
como crítica tardía a la obra de Walter Rostow sobre la hipótesis de desarrollo en cinco etapas.
El concepto contempla como pilares el “desarrollo del conocimiento” y el “capital humano”. Si
este concepto hubiera cobrado fuerza entre la comunidad internacional, podría haber cambia-
do la hasta hoy predominante noción sobre “desarrollo”, noción envuelta en un solo modelo
cultural para todo el mundo: el occidental.
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Durante la Tercera Década de 1980 – 1990, calificada como la “década perdida”, solamente
los Tigres de Asia han registrado un crecimiento económico y social considerable. Para los
demás países, y principalmente los del Tercer Mundo, el impacto de la crisis del crudo ha
sido grande en lo económico y en lo social, y ha creado un espacio de duda sobre el sende-
ro de desarrollo de corte occidental y extraccionista. Sin embargo, las dudas comenzaron a
disolverse poco a poco, en parte a raíz de los éxitos obtenidos en Asia.
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Sin embargo, la visión más amplia del concepto de desarrollo impulsado por PNUD e
instituciones de cooperación bilateral al inicio de la década, perdió súbitamente fuerza con
el final del antagonismo este-oeste y conduce a los modelos occidentales de corte neolibe-
ral a un triunfo histórico y a una aceptación universal. Volvieron como primum movens
las fuerzas motoras del desarrollo de la década de 60: la tecnología (en aquel entonces
representada por el sinónimo de expertos) y la economía de mercado (en aquel entonces
representada por el sinónimo de capital). También volvió el optimismo de los ‘60 referente
a un posible progreso universal a través de la transferencia de capital y tecnología al (ex)
Segundo Mundo (el bloque de los países socialistas) y al Tercer Mundo, asumiendo el
mercado libre en parte el rol regulador del Estado. La receta neoliberal de desarrollo logró
su globalización, llegando finalmente hasta la boca del “lobo malo” de la década de los ‘80
- Rusia - donde actualmente sufre una gran derrota.
Los modelos de desarrollo a adoptarse después del colapso del Segundo Mundo se basan
en dos fundamentos: la democracia y la economía del mercado, ya anunciadas por Tru-
man en 1949. Estos fundamentos fueron adornados esta vez por los discursos sobre soste-
nibilidad, equidad y participación por parte de las poderosas instituciones de cooperación
internacional y adoptados con rapidez por gobiernos del Tercer Mundo (también en forma
de discurso). La práctica de desarrollo se reduce otra vez a la dimensión económica. La
modernización se logra con transferencia de capital y de tecnología.
De hecho, las teorías neoliberales tienen su origen en los Estados Unidos en la década del
’70, cuando el Banco Mundial y otras importantes instituciones de cooperación interna-
cional - y la mayoría de los gobiernos de los países occidentales - siguieron considerando la
planificación centralizada y un Estado fuerte como importantes impulsores del desarrollo.
Un ejemplo positivo que dio fuerza a esta hipótesis en esa época fue la Unión Soviética
que, después de la Segunda Guerra Mundial, logró en apenas dos décadas avanzar de un
país agrario poco desarrollado a un país altamente industrializado y poderoso.
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Pero el final del siglo también marcó el final del triunfo. La tesis neoliberal aplicada comenzaba
a revelar que el objetivo trazado por ella; la de una vida sustentada en la abundancia de bienes
durables (deseada por todos), no es alcanzable por todos. De hecho, aplicada sin correccio-
nes por tiempo prolongado, evidencia que cada vez menos alcanzaban el objetivo deseado.
Resultados de estudios realizados desde hace tiempo y recordados nuevamente, así como de
estudios y experiencias recientes sobre éxitos y fracasos de modelos de desarrollo, indican que
el incremento del bienestar de una población no depende exclusivamente de una liberación y
liberalización de fuerzas de mercado. Para las naciones exitosas fue igualmente importante la
actuación del Estado en la orientación de las inversiones y en la distribución de las riquezas
generadas; en el establecimiento de la seguridad social y en la promoción de la educación y
capacitación para todos los estratos de la población. El incremento del bienestar de Europa y
Asia se debe a una acertada (no siempre liberal) política de mercado y comercio, más una
política de equidad social. Igualmente, a inicios de este siglo y cuatro décadas de desarrollo
nos están enseñando - especialmente en el caso de Rusia y otros - que “desarrollo” en el sentido
de una economía pluralista de mercado, no se puede lograr en todas las sociedades al mismo
tiempo y por igual, sin que se considere la gran diversidad política, cultural, social y ecológica
existente entre las sociedades que habitan este planeta.
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Los conceptos de “desarrollo humano” de las dos entidades re-inventan para el siglo 21
el “gobernar bien” (“good governance”). Re-valoran la función de un Estado para regla-
mentar, servir y establecen prácticas que ponen limitaciones o que dan incentivos para el
comportamiento de individuos, organizaciones y empresas. Lo que requiere “desarrollo”
es gobernar para el bienestar de la población y no para el bienestar de los mercados. El
“gobernar bien” no se limita a los niveles locales, regionales o nacionales. También el nivel
global requiere de good governance.
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mayores que el PIB acumulado de los 34 países más pobres del mundo (PNUD,
Informe para el Desarrollo Humano 1999).
Por la ya increíble disparidad de riqueza y pobreza en aumento, sea entre ricos y pobres
de países ricos y pobres o entre países con índices de desarrollo elevados y países con
índices bajos, urge repensar el rol del Estado en el marco del proceso de globalización.
Pues por la lógica del mercado, todas las empresas que actúan en un país, sean nacionales
o transnacionales, tienen como objetivo la optimización económica de su empresa, y no
el mejoramiento del bienestar social de una nación. Los objetivos de las empresas son por
su naturaleza contrarios a los objetivos del bienestar social. Y empresas que intentan so-
lucionar problemas económicos, sociales y medioambientales a nivel nacional o global no
pueden competir con empresas orientadas exclusivamente a maximizar ingresos.
Lo mismo pasa con un Estado o una economía nacional que obliga al mercado dentro
de su territorio a considerar aspectos sociales y ambientales. La economía de esta nación
siempre va colapsar frente a economías de naciones que no entorpecen las leyes del merca-
do. Así es que en el marco de una competencia global para lograr crecimientos económicos
cada vez mayores, pueden ganar solamente aquellos que promueven leyes que mantienen
impuestos y sueldos bajos. Las economías que menos obstaculizan las fuerzas del libre
mercado tendrán crecimientos económicos mayores, pero un efecto cada vez menor sobre
el bienestar de la nación.
La globalización desordenada del momento, contribuye a la destrucción de las redes del bien-
estar social logrado en muchos países del Primer Mundo e imposibilita la construcción de
redes sociales en la mayoría de los países del Tercer Mundo. Sin embargo, la meta de la eco-
nomía mundial en el siglo 21 no consiste en parar la expansión de mercados globales. Pero es
absolutamente necesario y urgente encontrar reglamentos globales que permitan preservar las
ventajas de mercados globales y de la competencia, pero que también provean suficiente espa-
cio para recursos humanos, comunales y medioambientales, garantizando que la globalización
trabaje para la gente y no solamente en la optimización de ingresos de unos pocos.
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validez universal, nacional, regional o local. Además, hay que tomar en cuenta que el tér-
mino “desarrollo” puede significar algo diferente para cada persona. Es más, la percepción
del término puede cambiar para una misma persona de acuerdo a la edad o experiencias.
Así mismo, puede significar algo diferente para generaciones diferentes, como relatan nu-
merosas novelas de dinámica familiar. En su novela Buddenbrooks sobre tres generacio-
nes, Thomas Mann caracteriza la primera generación como familia dominada por el deseo
de enriquecerse, mientras la segunda generación, ya nacida rica, buscaba reconocimiento
social y posiciones públicas elevadas; la tercera, nacida en la abundancia y con prestigio
social, dedicaba su vida a la música y la poesía. La novela describe bien las aspiraciones
diferentes de generaciones o personas: dar poco valor a lo que se tiene y buscar nuevas
formas de satisfacción.
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ANOTACIONES
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EL SUBDESARROLLO 2
De acuerdo a los informes sobre el desarrollo mundial, el mundo de hoy es más próspero que
50 años atrás. Los promedios de ingreso per capita se han triplicado, el valor del PIB mundial
aumentó de USD 3 trillones a USD 30 trillones, y la cantidad de personas que experimentan
un desarrollo humano mediano aumentó de 55% en 1975 a 66% en 1997 (The Dual Gaps: An
Updated Overview of Theory and Research. Michel A. Seligson . 1998). A pesar de estos pro-
gresos durante las últimas décadas, el mundo esta confrontado con tremendos problemas que
superan de lejos lo que se ha logrado: la pobreza y la desigualdad.
En números absolutos, la cantidad de personas viviendo con menos de USD 1 por día pasó
de 1,2 billones en 1987 a 1,5 billones en 1998. Según el Banco Mundial, si esta tendencia de
aumento persiste, habrá 1,9 billones de personas en estas condiciones, en el año 2015. De
4,4 billones de personas viviendo en países en desarrollo, 60% no tiene acceso a condicio-
nes básicas de saneamiento, 30% no tienen acceso a agua limpia, 1 niño entre 7 niños no
frecuenta la escuela primaria.
Las teorías económicas clásicas y neoclásicas nos han insinuado que, al correr el tiempo,
todos vamos a ser ricos y el subdesarrollo es solamente una etapa pasajera que las naciones
necesariamente tienen que experimentar antes de un desarrollo pleno. Sin embargo, los
datos estadísticos más recientes cuentan otra historia. La brecha de ingreso entre países
“desarrollados” y “subdesarrollados” ha crecido enormemente. En 1950, el ingreso pro-
medio per cápita (en USD dólares – año 1980) de los países categorizados como “países
de bajo ingreso” fue de USD 164, mientras el ingreso per cápita de países industrializados
fue de USD 3.841, mostrando una brecha de ingreso de USD 3.677. En 1980, treinta años
después, el ingreso de los países de bajo ingreso ha aumentado a un promedio de USD 245,
mientras en los países industrializados la cifra disparó en el mismo lapso a USD 9.648. En
1995, la brecha aumentó más todavía: los países de ingreso alto tenían un ingreso pro-
medio per cápita de USD 24.930, contra USD 430 de los países categorizados de “ingreso
bajo”, verificándose una brecha absoluta de USD 24.500 (en dólares americanos de 1995).
De acuerdo a estos datos, la brecha de ingreso entre países ricos y pobres aumentó en 60%
entre 1950 y 1995 (datos basados en los “Informes sobre el Desarrollo Mundial, 1980 y
1997”, del Banco Mundial). De los 40 países más pobres del mundo, 23 están complicados
en un conflicto armado.
De acuerdo al “Informe para el Desarrollo Humano 1999” del PNUD, los bienes de las
200 personas más ricas del mundo son mayores que el ingreso de 41% de la población
39
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
mundial, y que una contribución anual del 1% de la riqueza de las 200 personas más ricas
podrá proveer acceso universal para la educación primaria para todos (USD 7-8 billones).
Conforme al mencionado Informe, América Latina está entre las regiones con un deterio-
ro del bienestar más acentuado en proporción a la población. En esta región, la cantidad
de personas con un ingreso menor que USD 1 por día, aumentó de 91 millones en 1987 a
110 millones en 1998.
Dos años después de la Segunda Guerra Mundial, en 1948, la Asamblea General de las Nacio-
nes Unidas, adoptó el término en una de sus resoluciones (“Desarrollo Económico de Países
Subdesarrollados, 198-III”), el que adquiere finalmente relevancia en el discurso del Presidente
Truman durante el acto que inaugura su mandato presidencial, en 1949. “Tenemos que embar-
carnos en un programa nuevo que permita poner a disposición de áreas subdesarrolladas los
avances científicos y el progreso industrial...”. De repente, un término que no había alcanzado
notables proporciones de difusión logró aceptación universal.
a) Una nueva percepción sobre uno mismo, o sea, una persona proveniente de áreas sub-
desarrolladas llevaba consigo una notable carga de atraso.
b) Subdesarrollo es una situación natural que puede ser cambiada, y desarrollo es el pro-
ceso de cambio hacia una estado final cuasi perfecto.
c) Desarrollo tiene una significación “transitiva” – una acción realizable por un agente
sobre otro.
40
E L S U B D E S A R R O L LO
Además, el discurso cambió la manera de ver el mundo. Hasta entonces, las relaciones
Norte – Sur se caracterizaban por acuerdos entre colonizadores y colonizados. La nueva
dicotomía “desarrollado – subdesarrollado” vino a proponer un relacionamiento diferente,
ya considerando la Declaración Universal de Derechos Humanos. En vez de la subordi-
nación jerárquica de “colonia a metrópolis”, se consideraba a todos los Estados con los
mismos derechos. “Subdesarrollados” y “desarrollados” de repente eran miembros de una
sola familia, siendo algunos de los miembros un poco más atrasados que los otros, pero
siempre con la esperanza de ser grandes un día también.
Lo que se asume hoy es que el Presidente Truman utilizó en su discurso el adjetivo “subde-
sarrollado” como sinónimo para áreas económicamente atrasadas. A partir de entonces, los
países fueron agrupados en informes y publicaciones en “desarrollados” y “subdesarrollados”,
adquiriendo el término una noción ofensiva. Comenzaba a introducirse entonces el concepto
de “países en vías de desarrollo”. En el “Anuario Estadístico 1979/80” de las Naciones Unidas, se
habla de Economías de Mercados Desarrollados, de Economías de Planificación Centralizadas,
y de Economías de Mercados en Desarrollo, agrupando países de acuerdo al todo poderoso
Producto Nacional Bruto (PNB) o Producto Interno Bruto (PIB). El “Informe sobre el Desa-
rrollo Mundial” del Banco Mundial introdujo los conceptos de “Países de Ingreso Bajo”, “Países
de Ingreso Mediano” y “Países de Ingreso Alto”, utilizando el PNB per cápita como criterio de
agrupación. El “Informe sobre Desarrollo Humano” del PNUD, aparece a partir de 1990 con
los conceptos de “Alto Desarrollo Humano”, “Medio Desarrollo Humano” y “Bajo Desarrollo
Humano”, introduciendo como criterios de agrupación el ingreso, la expectativa de vida y la
educación. De acuerdo a estos criterios, el subdesarrollo se caracteriza por pobreza masiva,
educación deficiente, expectativa de vida menor y falta de afecto (“Informe sobre el Desarrollo
Humano, 1999”). Sin afecto individuos no prosperan.
41
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
42
E L S U B D E S A R R O L LO
Economy of Global Inequality. Editado por Mitchel A. Seligson and John T. Passé-Smith.
1998) ha revelado la importancia de la ética sobre el bienestar de una nación o comunidad.
Los países que contaban con un sistema ético más riguroso, evidenciaban también un ma-
yor bienestar de la población. El mayor o menor rigor ético forma actitudes diferentes de
la población, principalmente frente a la justicia. Cuanto mayor el rigor ético en una pobla-
ción, mayor es la aceptación moral de las leyes, reglamentos o mandamientos por parte de
las personas. (El caminar de una nación no depende de la cantidad de leyes promulgadas,
sino del grado de la aceptación moral de las mismas por sus habitantes).
Esta tesis fue corroborada a partir de l995 por la Organización no Gubernamental Transparen-
cia Internacional con sus “Indices de Corrupción Percibida” que evidencian una correlación
entre bajos niveles de ingreso per cápita y altos niveles de corrupción (Cuadro Nº 1).
Cuadro Nº 1: Correlación entre bajos niveles de ingreso per cápita y altos niveles de
corrupción.
Variable según
Indice de Rango del País Producto Interno
año
Corrupción Percibida en el índice Bruto per cápita
País
2002 2005 2002 2005 2002 2005
Chile 7,5 7,3 17 21 4.840 5.870
Uruguay 5,1 5,9 32 32 6.150 4.630
Brasil 4,0 3,7 45 62 3.590 3.350
Ecuador 2,2 2,5 89 117 1.340 2.620
Paraguay 1,7 2,1 98 144 934 1.323
Haití 2,2 1,8 89 155 500 450
Finlandia 9,7 9,6 1 2 22.150 37.530
Inglaterra 8,7 8,6 10 11 25.010 37.740
Alemania 7,3 8,2 18 16 25.510 34.870
Fuentes: Transparencia Internacional, Indice de Corrupción Percibida, 2002,2005, y Banco Mundial, World Development Indi-
cators. http://www.bancomundial.org/datos
Observación: El índice de corrupción va de 10,0 (absolutamente limpio) a 0,0 (absolutamente contaminado).
Además, en países con un sistema ético con menor rigor, la expectativa hacia actos de
injusticia es grande y la impunidad es la regla antes que la excepción. Razón por la cual las
actitudes de cooperación y complementariedad (que son fundamentales para el desarro-
llo) no se fomentan, pero sí, el individualismo, la desconfianza, el nepotismo y la corrup-
ción. Entre gobernantes y políticos predomina el espíritu de servirse antes que servir.
43
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Inversión bruta (porcentaje de PIB) Crecimiento del PIB per cápita (% anual)
35 8
30 6
25 4
20 2
15 0
10 -2
5 -4
0 -6
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6
Indice de credibilidad Indice de credibilidad
A inicios del siglo 21 la gran mayoría de los países de América Latina cuentan con regímenes
democráticos. Gobernantes y representantes son electos por el pueblo. La masa electiva tiene
una fuerte influencia en la elección de gobernantes y representantes capaces o incapaces, éticos
o corruptos o simplemente buenos o malos para el bienestar de una nación.
Aunque en muchos de los países la población urbana tiene abundantes y variadas fuentes
de información y un nivel educativo que le permite interpretar las informaciones, la gran
44
E L S U B D E S A R R O L LO
masa de la población rural no las tiene; pues depende en gran medida de solamente una o
dos fuentes de información, que son la radio y en número creciente, la televisión. El acceso
a la prensa escrita es generalmente muy limitado. Las fuentes importantes y disponibles
de información o de educación cívica están no siempre, pero casi siempre, relacionadas a
los tradicionales polos de poder que, además, forman parte del “aparato” estatal. Por esta
razón las decisiones políticas tradicionales, conservadoras y hasta reaccionarias provienen
del área rural, aunque justamente estas decisiones políticas y los representantes políticos
electos han castigado a la población rural durante décadas.
2.2.2 La corrupción
La corrupción es un fenómeno que surgió con los primeros intentos de la humanidad
de formalizar, regularizar e institucionalizar la convivencia de grupos sociales tales como
las tribus y familias. Aún siendo un fenómeno que surgió miles de años atrás y que ha
contribuido a la destrucción de varios imperios, la corrupción ha sido poco estudiada
hasta la fecha. En parte por causar las más diversas, ambivalentes y contradictorias inter-
pretaciones entre científicos sociales, economistas, políticos, gobernantes y burócratas en
todo el mundo; en parte por tratarse de una materia gris con hechos y datos difícilmente
verificables objetivamente. Solamente al final del siglo 20, cuando investigadores lograron
establecer relaciones claras entre altos niveles de desarrollo económico y bajos índices de
corrupción y entre altos niveles de corrupción y bajo desarrollo económico (expresado en
Producto Interno Bruto o Ingreso per Cápita), surgieron debates crecientes que han dado
lugar para que aparezca en esa época una serie de teorías sobre la corrupción y el “Índice
de Corrupción Percibido” (ICP), que publica la Organización No-Gubernamental Trans-
parencia Internacional desde 1995. El índice va de un puntaje de 10 (países no afectados
por la corrupción o totalmente honestos1) hasta 0 (países muy afectados por la corrupción
o totalmente deshonestos). Desde que Paraguay fue incluido en el “Informe sobre Corrup-
ción Percibida”, se ha ubicado entre los países más corruptos del mundo.
45
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Cuadro Nº 2: Los países menos corruptos y más corruptos del mundo. Años 1998, 2002 y 2006.
1998
Nº Indice País Nº Indice País
2002
Nº Indice País Nº Indice País
2006
Nº Indice País Nº Indice País
Fuente: Elaboración propia en base de los “Índices de Corrupción Percibidas”. Años 1998, 2002 y 2006. Transparencia Internacional.
1 Honesto: No se limita solamente a la veracidad de la expresión de una persona. Se refiere también al comportamiento
de una persona para realizar tareas encomendadas por otra persona o institución con lealtad, y sin que los beneficios
generados por las tareas sean usados para beneficio propio.
46
E L S U B D E S A R R O L LO
en el Informe del Foro Económico Mundial de 2002 y 2003 como el país más competitivo del
mundo. En el mismo informe, Paraguay apareció en la cola de la lista, ubicado en los lugares 76
y 95. De acuerdo al Prof. Johann Graf Lambsdorff de la Universidad de Passau de Alemania, los
países con un Indice de Corrupción Percibido (ICP) bajo podrán incrementar su Producto
Interno Bruto en por lo menos 0,5%, al mejorar su ICP en tan solo un punto.
El “poder público” está representado por burócratas, políticos o gobernantes que son nom-
brados o elegidos para ocupar cargos públicos. El termino “mal uso” se refiere al compor-
tamiento del agente público, que se desvía de las tareas formales que le fueron asignadas. El
“beneficio privado” comprende el recibo de dinero u otros bienes de valor, o simplemente
el otorgamiento de mayor poder o estatus para el beneficio propio. Si estos valores o po-
deres son transferidos a amigos o familiares, se habla de “nepotismo”. El término “corrup-
ción” no es usado en casos de coima, fraude, desfalco, extorsión o casos de contrabando
o evasión de impuestos que involucran solamente a personas que se desempeñan en el
ámbito privado.
47
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
1) El principio del “tamaño del brazo”, que implica que todas las decisiones realizadas por
el sector público no deben estar influenciadas por relaciones personales u otras relacio-
nes. Debe prevalecer un tratamiento absolutamente equitativo para todos los agentes
económicos.
2) El principio de la participación ciudadana, posibilitando a la sociedad civil que influya
en decisiones públicas importantes y que ejerza el control sobre los efectos e impactos
que resultan de estas decisiones.
3) El principio de la transparencia con relación a decisiones públicas, limitando la discre-
cionalidad habitual de funcionarios públicos, políticos y gobernantes cuando deben
tomarse decisiones importantes, principalmente de índole económica.
4) Fuertes penalidades para los que cometen eventualmente actos de corrupción.
Últimamente en América Latina surge la cada vez más retórica anti-corrupción entre
políticos y gobernantes, principalmente como respuesta a los medios de comunicación
que insistentemente hacen público actos de corrupción, y también como respuesta a una
sociedad civil indignada y enfurecida por estos actos. Sin embargo, relatos sobre campa-
ñas exitosas anti-corrupción son escasos. Las más exitosas campañas fueron realizadas en
Hong Kong y Singapur, ambas ciudades ubicadas en el continente asiático, que contaban
con un gobierno semi-autoritario en la época. El éxito de las campañas se atribuye en gran
parte a las altas y severas penalidades impuestas a los infractores.
Los resultados poco satisfactorios de campañas contra la corrupción, se deben al impacto eco-
nómico que tienen actos corruptos sobre el patrimonio privado de agentes del Estado. Por otro
lado, los actos corruptos son muy difíciles de ser comprobados. Surge así un alto margen de im-
punidad. Este margen de impunidad aumenta más por la influencia de políticos y gobernantes
corruptos sobre un Poder Judicial también altamente afectado por este flagelo.
48
E L S U B D E S A R R O L LO
2 Parte de la filosofía que tiene que ver con las buenas costumbres y la buena convivencia. Apunta hacia la aceptación
moral de leyes y mandamientos.
49
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
2.2.3 La promoción del desarrollo industrial antes que del desarrollo rural
La agricultura y la ganadería son las principales fuentes de ingreso para la mayoría de
las poblaciones de países en vías de desarrollo. En Asia y Africa, entre el 50% al 75% del
total de la población trabaja en la agricultura. En América Latina y el Caribe, la población
económicamente activa en la agricultura y ganadería varía entre el 20% al 50%, siendo el
promedio 25%; mientras en 1960 este porcentaje era mayor al 50%.
Al final del siglo 20, Europa cuenta con un superávit de 16 millones de toneladas de gra-
nos, 1,5 millones de toneladas de mantequilla y 600.000 toneladas de carne bovina. Una
de las causas principales del crecimiento de la economía europea a partir del siglo 16, fue
la gradual incorporación de la agricultura en la economía mundial. Los europeos (prin-
cipalmente Inglaterra, Francia, Alemania, y Holanda) fueron conscientes de que cultivos
y productos alimenticios serían a largo plazo más lucrativos que el oro y la plata, objetivo
inicial de las conquistas europeas, principalmente de Portugal y España. Otra causa fue la
disolución del feudalismo rural y del latifundio durante los siglos 18 y 19 en la mayoría de
los países europeos, lo que representó un factor decisivo para el crecimiento de la econo-
mía europea en general, y del desarrollo agrario en especial. El desarrollo agrario impulsó
circuitos económicos locales y regionales generando así las bases para la industrialización
y con ésta, el inicio de la transformación de la sociedad agraria en una sociedad industrial.
Al mismo tiempo, se abrió un espacio para el mayor movimiento social visto en la historia
del mundo: la emigración de millones de personas del campo a la ciudad.
Un fenómeno similar se dio dos siglos después en varios países de Asia (Japón, Corea de
Sur, Taiwán) donde reformas agrarias luego del fin de la Segunda Guerra Mundial, im-
pulsaron enormemente la producción agraria y fueron una de las responsables del rápido
crecimiento industrial a partir de los años ‘50 (Japón) y ‘60 (Corea y Taiwan).
Sin embargo, durante las décadas del ‘50 y ‘60 la creencia de que la industrialización era la
precondición para un desarrollo equitativo pleno (la etapa de “consumo masivo”, de acuer-
do a Rostov,) se encontraba ampliamente difundida en las naciones en vías de desarrollo.
Por este motivo, en muchos países, y especialmente en los de América Latina, la política
agraria fue perdiendo peso durante las décadas del ‘60 y ‘70, a costa de una política general
50
E L S U B D E S A R R O L LO
51
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Aunque agricultura y ganadería continúan siendo las mayores fuentes de ingreso de mo-
nedas extranjeras en América Latina, la participación del sector en las ganancias ha dis-
minuido. Las exportaciones agrícola-ganaderas, que participaban en 1970 todavía con un
44% en el valor total de las exportaciones del continente, bajaron a 29% en 1980 y a 24%
en 1990. Por otra parte, aún con un crecimiento importante en las exportaciones agríco-
las- ganaderas de 10,4% por año entre 1970 y 1984, las importaciones agrícola-ganaderas
crecieron a un ritmo más acelerado: fueron de 12,8% en el mismo lapso (Interamerican
Development Bank, IDB. “Economic and Social Progress in Latin America. 1986”).
Examinando con mayor profundidad el comportamiento del crecimiento del sector, se detecta
un crecimiento de la producción anual promedio de cultivos de subsistencia de 2,0% durante
las últimas tres décadas, mientras los cultivos de exportación (soja, hortalizas, frutas, café, caña
de azúcar, algodón) crecieron a un ritmo dos veces más rápido (4,1%) durante las décadas
de ‘60 a ‘90 (Economic and Social Progress in Latin America 1992, IDB). Considerando que
los cultivos de subsistencia son la base de la alimentación del campesinado y de la población
urbana de menores recursos, y con crecimientos de la población en muchos países de América
Latina superiores al 2%, la cuestión de la falta de alimentos para la población es todavía un
problema aislado y localizado, pero llegará a proporciones mayores en el futuro.
Sin duda alguna, la ausencia de políticas agrarias coherentes en la mayoría de los países
de América Latina durante las ultimas décadas - para una población predominantemente
rural hasta 1960 - alineado a un tibio apoyo técnico y financiero de parte de institucio-
nes de cooperación técnica y financiera del sector, es responsable de que este continente
siga siendo de tierras sin hombres y de hombres sin tierras, y que la riqueza y pobreza se
encuentren polarizadas como en ningún otro continente. Con esto, la población del conti-
nente ha perdido grandes oportunidades, opciones y potenciales, que de la misma forma y
abundancia, no se presentarán otra vez. Sin embargo, en el siglo 21 la política agraria po-
dría jugar todavía un papel importante para la disminución de la pobreza en el continente,
si es que se adoptan políticas agrarias radicalmente diferentes.
52
E L S U B D E S A R R O L LO
Fuentes: CEPAL, 1999: Unidad de Desarrollo Agrícola. UNDP, 1999: Human Development Report. GTZ. 1998: Land Tenure in
Development Corporation. Banco Mundial, 2000. World Development Report.
Observación: el Coeficiente Gini va de 0,0; que indica igualdad absoluta, a 1,0 que refleja desigualdad absoluta.
53
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
En efecto, a partir de un análisis realizado por Keefer y Snack en el 2002, en el cual re-
lacionan el crecimiento promedio del PIB en el periodo 1960-2000 y la distribución de
la tierra medida según el coeficiente de Gini para un grupo de países seleccionados, con
experiencias significativas y diferentes en materia de crecimiento y desarrollo, se formula
la siguiente conclusión simple y sustancial:
“Durante el periodo 1960/2000 los países que tenían una distribución mas igualitaria de la
tierra tendieron a caracterizarse por mayores niveles de crecimiento económico”. En el re-
ferido informe, los países con un índice de concentración de la tierra entre 0.5 y 0.3, caso
Taiwán, Japón, Corea, China, Tailandia, e Indonesia, crecieron en promedio en el periodo
considerado, 1960/2000, entre el 6 y el 8%.
En el otro extremo, los países con un índice de concentración extrema de la tierra de entre
0.8 a 0.9, caso Venezuela, Guatemala, Nicaragua, El Salvador, Kenia, Perú, Colombia y
Brasil, crecieron en promedio en el periodo considerado, 1960/2000, entre -2 ( crecimiento
negativo) y el 2.2%, todos por debajo del índice de crecimiento de su población. En el caso
Paraguayo, con un índice de concentración de la tierra del orden de 0.9, el crecimiento
promedio alcanzado en el periodo considerado, 1960/2000, fue de 1.7%, en tanto que el
índice de crecimiento de la población alcanzo picos del 3%.
La mala distribución de la tierra y de los recursos financieros van mano a mano con el bajo
ingreso per cápita en América Latina. Los latifundios son - de modo generalizado - econó-
micamente viables y socialmente indeseables; los minifundios económicamente inviables
pero con una función social importante. La combinación más equilibrada de los factores
de producción corresponde a propiedades de tamaño medio; un tamaño de propiedad
que por las fuerzas del mercado, está en franca disminución. La relación del tamaño de la
propiedad rural con su función social (proveedor de trabajo y con esto, sustento de vida)
se desprende de la Figura Nº 2 y del Cuadro Nº 4.
54
E L S U B D E S A R R O L LO
92,4
87,3
85,3
Porcentaje (trabajadores permanentes
78,2
71,1
63,9
56,2
56,8
y temporales)
49,7
42,6
35,5
28,4
20,9
21,3
14,2 8,9 8,5
9,7
7,1 4,2
1,1 1,7 1,4
0
1 a 50 ha. 50 a 500 ha. 500 a 1000 ha. 1000 a 5000 ha. 5000 a y más ha.
Expltaciones agropecuarias
Tamaño de las explotaciones
Superficie Trabajadores
1 a 50 ha. 2.318.172 890.876
50 a 500 ha. 2.121.852 86.499
500 a 1000 ha. 1.010.953 11.489
1000 a 5000 ha. 4.982.438 17.527
5000 y más ha. 13.375.823 13.869
Total 23.809.238 1.020.260
55
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
10%
9% 1 a 50 ha.
50 a 500 ha.
4% 500 a 1000 ha.
1000 a 5000 ha.
5000 y más ha.
56%
21%
Fuente: Elaboración propia en base de datos del Censo Agropecuario, MAG. Año 1991.
La historia de muchos países europeos y asiáticos muestra, que las reformas agrarias que
han logrado un cambio radical de la estructura de tenencia de la tierra, han sido precon-
dición para el desarrollo industrial. De hecho, no existen en Europa y Asia países con un
nivel elevado de bienestar de la población, que cuenten todavía con extensos latifundios en
su territorio (una excepción representa Inglaterra, que a pesar de contar con una estructu-
ra inequitativa de tenencia de tierra, no ha experimentado a lo largo de su historia mayores
56
E L S U B D E S A R R O L LO
57
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
La modalidad de manejo de una gran parte de los latifundios en América Latina es ne-
tamente extractiva. Hay generalmente poco deseo de mejoramiento, de inversión y las
ganancias provenientes de mucha tierra con poca gente se concentran en una sola persona
o familia, que invierte sus ganancias en centros urbanos, o los transfiere al extranjero, sea
por la compra de artículos importados, o debido a una mayor seguridad de inversiones en
otros países. En el Paraguay, la productividad por unidad de área de una unidad agrícola/
ganadera extensiva es de 4 a 5 veces menor que cuando se compara con la productividad
de propiedades pequeñas a medianas. Allí, los latifundios podrán ser comparados con
grandes fábricas con una capacidad maravillosa de producción, pero que producen a un
ritmo lento y con un mínimo de mano de obra. Se trata, resumidamente, de dos cuellos de
botella para el desarrollo: una baja productividad por área de superficie y la poca función
social que representan para una nación.
Otra causa es la falta de reglamentos o leyes con relación a la “plusvalía”, o sea, el incremento
del valor del suelo generado por beneficios de acciones por mejoras de la infraestructura vial,
eléctrica, hídrica o urbanística. Aunque la plusvalía es aplicada en territorios urbanos, no se
lleva en consideración en el área rural, donde obras civiles elevan el precio de la tierra sin que
este valor adicional sea redistribuido a las arcas del Estado, promotor del valor agregado.
Son estas las causas que fomentan el uso extensivo de la tierra y con esto, la baja produc-
tividad por hectárea. Con esto, la Ley Nº.125/91, que establece el impuesto inmobiliario
a ser recaudado por las municipalidades con una tasa del 1% anual sobre el valor fiscal,
proporciona a los municipios solamente ingresos insignificantes, frenando el desarrollo
económico y social de los mismos, aunque éstos se encuentran rodeados de una riqueza
natural extraordinaria. Por esta razón es notorio el desarrollo estancado de municipios con
predominancia de latifundios. Ejemplos con procesos de desarrollo diferenciados entre
58
E L S U B D E S A R R O L LO
Por otro lado, están los minifundios, que no permiten establecer relaciones muy por
encima de la economía de subsistencia. En una región con predominancia de una
estructura de tenencia con dos polos - el latifundio y el minifundio - los factores de
producción tierra, trabajo y capital no pueden ser optimizados y el desarrollo de la
agricultura y ganadería es lento o se encuentra estancado. Sin embargo (como ya se
ha expresado en el capítulo anterior), el desarrollo agrícola es precondición para el
desarrollo rural y nacional. Representa el puntapié para la generación de conexiones
al sector secundario y terciario, y con esto, para la creación de empleos alternativos
en el área rural. Así muchos países han iniciado circuitos económicos regionales (en
Europa hace ya 150 a 200 años, en Asia durante la década de los ‘50), que posterior-
mente se han extendido sobre la nación. Las pequeñas industrias regionales, intensivas
en mano de obra, han producido inicialmente para los mercados locales y regionales
y luego, para los mercados nacionales e internacionales. Intentar saltar este primer
paso (el desarrollo agrícola) ha sido una causa significativa para el subdesarrollo
en América Latina; la falta de una reforma agraria durante el siglo 20, otra.
59
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
dad de hijos. Madres educadas tienen menos hijos, dando mayor oportunidad de acceso a
una buena educación a los pocos hijos que tienen.
Justamente en América Latina, un mayor número de hijos por familia ha contribuido (en-
tre otros factores) en la disminución de gastos para la compra de libros, cuadernos y otros
útiles escolares por alumno, cayendo de USD 164 en 1980 a USD 118 en 1990: un factor
que habrá influenciado considerablemente en la baja calidad de la educación y en la dis-
continuidad de la misma. Al inicio del siglo 21, este continente cuenta con la mayor canti-
dad de repetidores de curso / grado del mundo (Statistical Yearbook 1995. UNESCO).
El gasto en educación por alumno matriculado aumentó en países asiáticos, como Corea por
ejemplo, el 350% entre 1970 a 1990, mientras en México los gastos han aumentado solamente
el 64% en igual período. Al mismo tiempo, el número de matriculados aumentó en México el
59%, mientras que en Corea ha disminuido el 27%, un factor que sin duda también ha influen-
ciado en la calidad de la educación. Por otra parte, la “Industria de la Educación” fue la más
floreciente del continente, creciendo a un ritmo promedio del 8% por año. La disminución de
la calidad - desde luego - afectó principalmente a los estratos más pobres de la sociedad, que
no disponen de recursos financieros para matricularse en escuelas privadas, y mucho menos
tienen la oportunidad de mudarse a otro lugar en busca de mejores oportunidades educativas
para sus hijos (Statistical Yearbook 1995. UNESCO).
El acceso a la educación primaria no varía mucho entre países de América Latina, Asia y
países altamente industrializados de Europa. Todas ellas cuentan con un coeficiente GER
(Gross Enrollment Ratio) de más del 90% (más del 90% de niños/niñas con la edad rele-
vante para la primaria se matriculan en este nivel escolar). La diferencia entre Asia, Europa
y América Latina está en la terminación de la educación a este nivel. En América Latina en
promedio, solamente el 60% termina la primaria; en algunos países, menos del 40%. Con-
secuentemente, a nivel secundario se da una gran diferencia entre países de Asia, Europa
y América del Norte. Mientras el GER a nivel secundario es en estos países casi idéntico
al GER del nivel primario, el GER a nivel secundario de América Latina es entre 30% a
40% inferior al GER del nivel primario. Por otro lado, a nivel terciario (universitario), el
número de matriculados en edad superior a 18 años es similar entre los países de los tres
continentes (Informe sobre Desarrollo Humano 1999. PNUD).
60
E L S U B D E S A R R O L LO
Pero también es cierto, que muchos países de América Latina carecen de expertos y técni-
cos altamente calificados. Esto se debe en parte a un acelerado proceso de privatización de
la enseñanza superior durante los últimos veinte años y a que se ha objetivado antes que la
optimización de calidad de la enseñanza, la optimización de ganancias por la enseñan-
za. El lema de la educación superior privada no ha sido “como mejorar la destreza de los
estudiantes”, si no, “cómo aumentar el número de estudiantes”, emitiendo un numero
cada vez mayor de certificados, sin preocuparse por la calidad de la enseñanza. Sin embar-
go, para impulsar el proceso de desarrollo, es importante la movilización de competencias
a todos los niveles, y no la multiplicación de diplomas. Solamente así se pueden generar
las innovaciones tecnológicas y sociales necesarias para disminuir los múltiples problemas
que mantienen la mayoría de los países en situación del subdesarrollo.
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
producidos en los países de menor competitividad, hasta que estos países, por fuerza propia,
lleguen a un nivel de productividad y competitividad similar a otros países más adelantados.
Predicaba la orientación de la economía al desarrollo de mercados internos como base de
una futura competitividad internacional.
List dedicaba gran parte de su obra “El Sistema Nacional de la Economía Política” (1841) a
procedimientos concernientes a aumentar la productividad y competitividad propia, bajo
la presión constante de ser “periférico”, “no competitivo” o (usando una expresión actual),
“subdesarrollado”. Favoreció un Estado fuerte con facultad de intervención reguladora y
protectora en el momento oportuno para proteger la economía y el desarrollo nacional. El
“de-feudalismo” (disolver el feudalismo rural) fue un pilar de su política económica. “De-
feudalismo” significaba para él la movilización de fuerzas productivas, principalmente las
del campo, que en un estado feudal-aristocrático, se encontraban ampliamente sub-utili-
zadas y poco productivas.
Sin embargo, el proteccionismo sugerido por List era del tipo selectivo. Objetivaba la pro-
tección de industrias que producían bienes de consumo masivo, consideradas por él de
central importancia para el desarrollo del mercado interno. No había protección para
bienes de lujo o de alto valor, que no eran relevantes para impulsar el crecimiento del mer-
cado interno. Su política tampoco contemplaba restricciones a la importación de equipa-
mientos modernos o de conocimientos, durante una fase inicial del proceso de desarrollo
económico de un país postergado. Estaba convencido de que ningún país económicamen-
te atrasado podía emparejar su desarrollo con otros países más avanzados, mientras éstos
siguieran arrollando a las naciones de menor desarrollo con su producción, sus cono-
cimientos y con su destreza organizacional.
List consideraba una agricultura productiva y eficiente como pre-condición para un proceso de
desarrollo económico, pues las funciones de la agricultura eran múltiples: producir alimentos
para los centros urbanos en crecimiento continuo; proveer a la industria nacional de materia
prima y representar al mismo tiempo un importante mercado para bienes industrializados.
Para él, sin un sector agrario próspero no se podía lograr un desarrollo industrial. Por esto, la
agricultura tenía un valor estratégico en el marco de la política de “emparejamiento”.
Por otro lado, Friedrich List estaba conciente de los peligros que un proteccionismo puede
eventualmente generar: precios más altos para productos de peor calidad, o precios más ele-
vados para alimentos, etc.. Pero el problema de precios era de carácter limitado y consecuen-
temente de peso menor, comparado con la potenciación de las fuerzas productivas nacionales
que se podría lograr con las medidas proteccionistas. Una vez desarrolladas estas fuerzas, las
medidas podrían levantarse inmediatamente. A esta altura, con las fuerzas productivas capa-
citadas y eficientes y con un mercado interno desarrollado, una nación está capacitada para
exponerse al libre comercio mundial con cierta probabilidad de éxito.
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E L S U B D E S A R R O L LO
Sin reglamentos internacionales del mercado global, la apertura de pequeños países a los
mercados externos apunta a frenar las expectativas de crecimiento interno del país.
Sin embargo, estas son solamente algunas de las causas de mayor relevancia para el con-
tinente sudamericano desde el punto de vista de los autores. Otra causa frecuente y uni-
versalmente mencionada es el crecimiento demográfico y con esto, una creciente presión
sobre los recursos naturales, impulsando la emigración rural hacia centros urbanos con
escasa oferta de empleos.
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Aunque en el mundo, los ingresos per cápita se han triplicado durante los últimos cincuenta
años, la pobreza ha aumentado también en dimensiones alarmantes, afectando principalmente
a países de Africa, América Latina y algunos países de Asia. El ingreso promedio per capita
de los 49 países más pobres de estos continentes aumentó desde 1950 a 1995 solamente en
USD 266; mientras que en los países más ricos el ingreso promedio per capita disparó de USD
3.841 a USD 24.930, aumentando en USD 21.089 durante el mismo lapso (Informes sobre el
Desarrollo Mundial. 1980 y 1997. Banco Mundial). Las estadísticas sobre el desarrollo mundial
muestran un mundo cada vez más rico pero con un número de personas pobres en aumento.
Consecuentemente, las políticas de desarrollo mundial tienen que orientarse - durante este
siglo - a una mejor distribución de la riqueza y a una disminución de la pobreza acentuada
comparada con décadas anteriores.
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G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
ANOTACIONES
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3
66
GERENCIA DEL DESARROLLO
3
TERRITORIAL RURAL
1. El desarrollo económico y social del Paraguay requiere de una política que apunte a una
sociedad mas justa, con énfasis en la razón y la virtud, orientada a una sociedad con
fuertes rasgos agrarios, encausándola definitivamente en su función esencial: la promo-
ción del bien común y de buenas costumbres.
3 El “territorio” representa la superficie sobre la cual caminamos. El “Desarrollo Territorial Rural” apunta a un cambio estruc-
tural, institucional y productivo en un territorio delimitado con población mayoritariamente (más que 50%) rural.
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
4. El concepto de lo rural debe necesariamente incluir los núcleos urbanos con los que re-
giones netamente rurales podrían tener vínculos en aspectos productivos y sociales. La
reducción de la pobreza rural no necesariamente debe concentrarse en la búsqueda de
soluciones “directamente agrarias”. La creación de capacidades, habilidades y destre-
zas que posibiliten inserciones laborales locales no agrarias, e incluso, la promoción e
impulso de iniciativas innovadoras económicas por cuenta propia, en base a demandas
locales, deben ser parte de la estrategia para el desarrollo rural. En general, hay una so-
breestimación del grado de urbanización, y de la importancia de lo urbano para el desarro-
llo de un país. La Organización de Cooperación y Desarrollo Económico, OCDE, distingue
tres categorías de territorios: predominantemente urbana, si menos del 15% de la población
vive en comunidades rurales; predominantemente rurales, si más del 50% lo hace e inter-
media el resto. De acuerdo a esta escala, la gran mayoría de municipios y departamentos del
Paraguay son rurales. Consecuentemente, las estrategias y modelos abordados en este libro
son apropiados para regiones que la literatura internacional define con la palabra alemana
Hinterland, y en el Paraguay con la palabra interior. Allí, el desarrollo económico se inicia
generalmente con el desarrollo agrícola, seguido por el desarrollo agro-industrial y de ser-
vicios en zonas urbanas.
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G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
6. La vía agrícola tiene el potencial de reducir la pobreza rural sólo cuando está orien-
tada a la producción más intensiva que no tiene grandes economías de escala en su
producción y que es intensiva en mano de obra. La producción agrícola de productos
de tipo commodities (soja, trigo, algodón) por lo general no tiene una repercusión
significativa en la reducción de la pobreza. Mucho menos la ganadería extensiva. El
empleo rural no agrícola es una opción a seguir. Esta opción se presenta en las zo-
nas rurales de mayor dinamismo, como son los departamentos de Alto Paraná, Itapúa,
Guairá, Central, Cordillera y Caaguazú. Examinando los ejemplos exitosos de desa-
rrollo agrícola y no agrícola en varios departamentos del Paraguay, se encuentra que
los pequeños productores y empresarios lograron transformar sus actividades ante-
riormente precarias y de poca densidad, gracias a los incentivos que surgieron con la
apertura de una relación con fuentes importantes de demanda.
Paraguay es uno de los pocos países donde hasta las montañas están cubiertas de vegeta-
ción. El sendero del desarrollo tiene que iniciarse allí, en las unidades administrativas des-
centralizadas del interior del país. No se pueden iniciar procesos de desarrollo económico
y social en una ciudad capital desordenada, con calles rotas y cuya única industria próspe-
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G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Gobierno Coordinación
BRECHA / CONDICIONES DEFICIENTES
Monitoreo y
Evaluación
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G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Alcantarillado
Servicios funerarios y cementerios.
No obstante, el desarrollo de la nación depende antes que nada del fortalecimiento del sistema
ético y del fortalecimiento del sistema de gerencia a nivel subnacional. Esto requiere que los
gobernantes departamentales abandonen su rol de “agentes de beneficencia”, y los gobernantes
municipales su rol de “agentes administrativos” en favor del rol de la gerencia.
Los modelos de los sistemas de gerencia de desarrollo y el texto correspondiente a seguir, asu-
men un sistema ético fortalecido como precondición para una aplicación exitosa de los mismos.
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
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G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
sector de salud, educación, juventud, obras públicas, etc.). Cada subsistema es presidido y
gerenciado por el secretario competente del sector. Está conformado por las instituciones/
organizaciones gubernamentales, no gubernamentales y privadas más importantes de la
región, cuya jurisdicción de acción es departamental o abarca por lo menos dos o más
municipios.
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
GOBERNADOR/A
Secretaría Secretaría de
Gabinete
de Salud Desarrollo Económico
Población Departamental
Secretaría Educación
Los componentes de los subsistemas participan en la planificación del sector. Los planes de
desarrollo departamentales sectoriales confluyen en un plan de desarrollo departamental
que considera a todos los sectores y cuya elaboración está a cargo de la secretaría de plani-
ficación. Al secretario de planificación compete también un rol central en la elaboración
del presupuesto de la gobernación, que a su vez, tiene que presentar coherencia con lo
planificado. Además, debe organizar y liderar reuniones semanales del gabinete del go-
bernador, de dos a tres horas de duración y presidir estas reuniones en caso de ausencia
del gobernador. Así mismo, debe liderar la tarea de monitoreo y evaluación del proceso
de desarrollo departamental. Las instituciones/organizaciones integrantes del sistema de
gerencia son idénticas a las instituciones integrantes de las Mesas Coordinadoras Interins-
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G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Sec. de Agricultura
B R E C HA Sec. de Planificación
Durante los últimos dos períodos gubernativos fue notable la ampliación de las activi-
dades de gestión por parte de los intendentes. No obstante, muy pocos lograron el sal-
to del “administrador del perímetro urbano” al “gerente del desarrollo municipal”. Para
ser tal, habrá que delegar tareas como la recaudación de impuestos, el recolectar basura,
tapar baches, limpiar calles, administrar terminales de ómnibus, vertederos, mataderos
y cementerios; enfocar las actividades a la planificación, presupuestación, coordinación,
monitoreo y evaluación; y establecer contactos y relaciones con instituciones o empresas
que puedan aportar algo al desarrollo del municipio, sean ellos nacionales o extranjeras. A
nivel de municipalidades de menor categoría (entre 3.000 a 7.000 habitantes), la gerencia
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G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
no debe ser delegada a las direcciones respectivas de un municipio, sino debe ser ejercida
por el propio intendente en estrecha colaboración con un director de desarrollo o de plani-
ficación. En el caso de municipios de mayor categoría (mas de 7.000 a 10.000 habitantes o
municipios de categoría 1 y 2), se sugiere un modelo con subsistemas de gerencia para los
sectores más importantes del desarrollo municipal conforme al modelo indicado para el
desarrollo integral de departamentos descrito en la Figura Nº 5. En este caso, los subsiste-
mas podrán estar representados por instituciones integrantes de una Mesa Coordinadora
Interinstitucional Municipal o de Consejos Locales de Salud, de Educación o de la Niñez y
Adolescencia, todos ellos presididos por el Intendente.
B R E C HA
INTENDENTE
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Para que estos instrumentos modernos de gerencia puedan producir sinergias e im-
pulsar efectivamente el desarrollo del interior del país o de toda la nación, tiene que
haber conexiones entre intereses, objetivos, planes, programas y proyectos, o por lo
menos no haber contradicciones entre ellos. Estas conexiones deben existir entre el
nivel nacional, departamental y municipal, así como entre instituciones y actores re-
levantes que operan a un mismo nivel administrativo. Es cierto que las actividades
de las gobernaciones son realizadas - a menudo - en coordinación con las municipa-
lidades y con la participación de las comunidades. Empero, se da la situación inversa
de intervenciones sin coordinación ni suficiente participación comunitaria, las que
generalmente generan situaciones de conflicto.
GERENTES INSTRUMENTOS
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G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
3.6 Conclusiones
El éxito o fracaso de las estrategias, modelos y sistemas presentados, dependen de factores
internos (ética, valores, liderazgo), externos (comunicación, concertación, cooperación,
complementariedad) y del contexto (individualismo versus solidaridad en el plano cultu-
ral; competencia versus cooperación en el plan económico, y democracia versus autorita-
rismo en el plano político).
Por ultimo, queremos resaltar y resumir el hecho de que acuerdo a nuestra experiencia, una
adecuada estructura institucional suficientemente capaz de impulsar el desarrollo económico y
social desde el interior del país, está estrechamente asociada a los siguientes condicionantes:
81
4
82
LOS PRINCIPALES INSTRUMENTOS
DE LA GERENCIA DEL DESARROLLO 4
TERRITORIAL RURAL
La planificación puede entenderse como la selección de actos futuros que parecen los más
apropiados para producir los resultados que se desean. Planificación es un método para la
selección de alternativas (disminuye la discrecionalidad) y focaliza acciones que tiendan al
bien común, es decir que pretendan el beneficio de la mayoría. Toda planificación implica
dos campos de acción: el de los objetivos y las metas y el de los medios o instrumentos más
adecuados para cumplir los objetivos. Para que la planificación cumpla con ellos debe ser
operativa y no sólo enunciativa.
4 La “Planificación de Desarrollo Territorial” se entiende en este libro como una metodología equivalente a la “Planificación
de Desarrollo” (término utilizado frecuentemente en otros países para el mismo procedimiento).
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
genuina voluntad política de ejercer ese poder, esa capacidad y deseo de obrar los cambios
necesarios, entonces la planificación se convierte en un instrumento de gestión importan-
te en un programa de gobierno.
¿Por qué? Porque gracias a esta herramienta - si ha sido bien elaborada y consensuada a
través de la participación de la comunidad - la autoridad tiene oportunidad de trascender
de su período de mandato e imprimir una verdadera política de estado donde los planes
perduren más allá de sus mandatos por el simple hecho de que la “masa crítica” (el pueblo
conciente, comprometido, bien intencionado y empoderado) que ha ayudado a elaborar
y consensuar dicho plan se encargará del seguimiento de su implementación a través del
tiempo, hasta alcanzar las metas trazadas.
Por ello, un líder visionario debe manejar un diagnóstico preciso y lo más detallado po-
sible del territorio que le compete gobernar. Por consiguiente, muchas veces es recomen-
dable y necesario contar con los servicios de técnicos especialistas que puedan contribuir
con el análisis del diagnóstico del territorio, que aporten su percepción desde las diferentes
disciplinas. Hay que tener en cuenta la prospectiva, que implica el pronóstico del resulta-
do de nuestras acciones y modo de operar actual para el futuro, donde se intenta describir
cual podría ser el resultado de nuestras acciones presentes si no sufren un cambio (más
pobreza, degradación de los recursos naturales, mayor contaminación, mayor emigración,
etc.). También el aporte y la información sobre las tendencias de lo que está sucediendo en
otros países y regiones y hacia dónde van las comunidades en este mundo globalizado en
su desarrollo, contribuirá a entender hacia dónde o qué y cómo la comunidad del gober-
nante podría insertarse en el mundo tecnológico moderno. Ese conocimiento profundo
y detallado de su territorio, las consecuencias de nuestro actuar actual en el futuro, así
como las tendencias mundiales, deben ser compartidas con la mayor cantidad posible de
“actores sociales” de la comunidad, de manera a permitir “nivelar” el conocimiento, es
decir que todos los interesados y sectores “manejen” la misma información de base, de
modo a construir consensos en la tomas de decisiones sobre lo que hay que hacer, y como
hacer. Así también, este espacio de participación puede permitir - si es bien conducido - el
establecer prioridades y consensuar un cronograma de ejecución de las actividades y el
método de seguimiento.
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plan, deberá intentar a través del paso de cada período de gobierno dar continuidad al mis-
mo. Es por ello de vital importancia que ese grupo no tenga o no se identifique con ningún
signo partidario; lo que debe primar es el interés común. Este grupo de gente está denomi-
nado por la ley y la Constitución Nacional como “Consejo de Desarrollo Departamental”.
En otros países se forma un grupo parecido a nivel distrital como “Consejo Municipal de
Planificación”. También en el momento de la elaboración del plan, debe tenerse el cuidado
de convocar a todos los sectores de la sociedad, sin distinciones para que el plan elaborado
sea de todos o de la mayoría; lo más pluralista posible y que sobre todo permita consensos
mínimos hacia dónde los ciudadanos de ese territorio desean llevar su proceso de desarro-
llo, respetando los derechos de todos (campesinos, ganaderos, indígenas, sojeros, feriantes
y comerciantes, carpinteros y aserradores, grupos de mujeres, jóvenes, personas de 3ra.
edad, etc.) con qué y cómo lograrlo y también consensuar las metas a alcanzar a través de
las acciones conjuntas en un determinado período de tiempo.
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
probabilidad de éxito, donde otros han fracasado? También: ¿Con qué fortalezas conta-
mos? ¿Están involucrados o podremos involucrar a los actores claves que deberían tener el
mayor interés y peso en la resolución de los problemas, de manera a que el proceso sea au-
togestionado y sostenible en el tiempo? ¿Qué papel de facilitación podría ser atractivo para
los actores claves? Podrán ofrecerse como gobernantes o reguladores o facilitadotes del
proceso? ¿Quiénes constituyen elementos de cohesión y quiénes elementos discordantes;
qué estrategias hay que utilizar para lograr la inclusión de todos los actores en el proceso?
Una vez identificados los problemas o situaciones que se desean resolver, se deben se-
leccionar los indicadores para poder medir el impacto de las acciones a desarrollar para
mejorar la situación deseada. Para ello es importante establecer la “línea base”, es decir,
la situación de arranque de la población meta en esos aspectos, que permita medir en el
futuro con relativa facilidad, las mejorías en base a los indiciadores seleccionados. Defi-
niendo la población meta también se vuelve más fácil “espacializar”, o sea “territorializar”
la ejecución de las acciones y ubicar a los actores locales involucrados. Hoy día gracias
a la tecnología es posible “georreferenciar” el territorio e intervenir y compilar toda la
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Niveles de planificación
Normalmente existe en cada país una entidad, que se dedica a la planificación del desa-
rrollo a nivel nacional. En el caso del Paraguay se trata de la Secretaría Técnica de Planifi-
cación, dependiente de la Presidencia de la República. Esta Entidad debe regir y orientar
todo el proceso de planificación del territorio como un todo; es por ello que sus directrices
generales son muy importantes a la hora de planificar en el marco de unidades territoriales
tales como los departamentos y los municipios, de manera a no colisionar con los altos
intereses nacionales y coordinar las políticas sectoriales del gobierno central con las del
nivel departamental y municipal.
Es recomendable que se tengan por lo menos tres niveles de planificación y que existan
relaciones entre los distintos niveles, tanto en cuanto a propósitos y objetivos como en
cuanto a inversiones. Un esquema posible de un Sistema Nacional de Planificación se pre-
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senta en la Figura Nº 9. En el marco del sistema sugerido, las entidades territoriales sub-
nacionales elaborarán de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, los planes
de desarrollo territorial departamental y municipal. Los planes a los tres niveles tienen el
objetivo del fomentar el uso eficiente de recursos y el desempeño adecuado y coordinado
de las funciones asignadas.
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Según las características del territorio, la ley vigente, las expectativas de desarrollo; los as-
pectos conceptuales y metodológicos, las autoridades de planificación elaboran términos
de referencia para precisar la formulación del plan de acuerdo a las circunstancias econó-
micas, sociales y reales de su territorio (jurisdicción). Puede optarse para este fin por las
siguientes alternativas de elaboración de los términos de referencia5:
5 Término de Referencia: Descripción, elaborada por una Entidad, de las características técnicas, alcance y documentos a
producirse en la prestación de servicios de consultoría.
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Para lograr una comunicación efectiva y compartir con los miembros de la comunidad, existen
trabajos previos de gabinete que deben realizar las autoridades de planificación, tales como:
Manejo de datos. Existe mucha información necesaria y disponible, para iniciar el proceso
de planificación, se halla presentada en formato alfanumérico, es decir, en textos y cua-
dros estadísticos, muchas veces regionalizados, departamentalizados o distritalizados, aún
a nivel de compañías. A este nivel de detalle, los técnicos lo llaman “datos desagregados”,
pero la gran mayoría de la información disponible se encuentra a una escala global, nacio-
nal y muchas veces no es factible manipular las bases de datos para obtener información
“desagregada”. Tampoco esta información se halla territorializada o “espacializada”, es decir,
representada en una forma gráfica, que nos dé una idea sobre un mapa, por ejemplo dónde
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se encuentra y qué magnitud tiene una variable. En la experiencia de elaboración del “Plan
de Desarrollo del Departamento de Caazapá”, se ha logrado instalar una infraestructura
mínima que consiste en un procesador PC no muy potente pero con algunas características
especiales, tales como una pantalla de 24 pulgadas para visualizar bien los detalles en las
tareas de digitalización; una impresora a chorro de tinta con capacidad de imprimir hasta
planos en A3. Conviene que el procesador sea como mínimo un Pentium de 500 Mhz, con
una memoria RAM de 128K, tarjeta gráfica de 32 K, y un disco duro de 40 GB, para que
se puedan manejar perfectamente todas las imágenes de satélites con eficiencia. El software
recomendable es el Arcmap o su equivalente Arcview 3.4.
En todos los casos, es de importancia central el contar con un capital humano local capacitado.
Esto no significa tener una preparación académica especializada, pero sí ciertas aptitudes como
la precisión, la pulcritud, el detallismo y la destreza en el trazado, para la digitalización de las
imágenes satélites; cuando éstas se tornan necesarias en caso de planes más complejos. La capa-
6 Sistema de Información Geográfica (SIG o GIS, en su acrónimo inglés) es una integración organizada de hardware, software,
datos geográficos y personal, diseñado para capturar, almacenar, manipular, analizar y desplegar en todas sus formas la infor-
mación geográficamente referenciada con el fin de resolver problemas complejos de planificación y gestión.
7 ORDAZUR: Ordenamiento Ambiental de Zonas Urbanas.
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citación de este personal se realiza “on the job” (mientras que se trabaja). Esta tarea no implica
grandes erogaciones de recursos financieros, debido sobre todo a que ya existen en nuestro
medio expertos calificados que trabajaron en diversos proyectos anteriores. La disponibilidad
de instructores no es un obstáculo insalvable ni tampoco muy costoso.
Talleres de diagnóstico participativo: La convocatoria para los talleres debe ser amplia y la
participación abierta, donde todos los sectores tengan voz y voto, sin sesgos sectarios o partida-
rios. Pero no solo debe haber una participación amplia y abierta, también deben estar represen-
tados los intereses de los principales actores que tienen mayor peso para cambiar una situación,
los que tienen que estar tienen que estar, ya que sin la participación de dichos grupos influ-
yentes, se pierde dinamismo, fuerza y hasta a veces se convierten - sin esperarlo - en resistencia
al proceso de cambio por el simple hecho de no haberlos convocado o haber tenido en cuenta
sus intereses desde un comienzo. Cuanto mayor es el peso político o económico de dichos
actores, más importante es su adhesión o participación activa en los procesos de desarrollo
territoriales, pero al mismo tiempo normalmente son actores que desarrollan varias activida-
des y están bastante ocupados, por lo que contar con la presencia de los mismos muchas veces
no es posible. Lo que sí se debe asegurar es que sus intereses estén reflejados o sean tenidos en
cuenta, siempre buscando el mejoramiento de las condiciones de vida de los más vulnerables;
buscando el equilibrio o una situación de “ventajas para todos”.
El diagnóstico debe abarcar los sectores más importantes del desarrollo territorial. En ge-
neral habrá que involucrar al sector administrativo y al de gestión pública, al sector de
la producción (y empleo), al sector de la salud, educación e infraestructura. En caso de
relevancia para el desarrollo del territorio, podrán incluirse otros aspectos de importancia,
tales como seguridad ciudadana y juventud.
97
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Los talleres participativos no deben extenderse más de un día por región o municipio; lo que
requiere de un trabajo con reducida retórica y mayor concentración en la problemática central
de parte de los participantes. Podrán iniciarse con la presentación de los “datos duros” transfor-
mados en datos de más fácil interpretación para los participantes; en forma comprensible por
parte de las autoridades de la comunidad, utilizando un lenguaje y materiales audiovisuales de
soporte lo más simple y gráfico posible, para que todos puedan interpretar y sacar sus propias
conclusiones. Luego, se realiza el diagnóstico de los principales problemas del territorio, anali-
Partidización Fortalecimiento
institucional
Falta de autonomía local
3. Transparencia Gobernación
Consejo de desarrollo Impacto
Debilidad y falta Eficiencia favorable en la Municipalidad
distrital
de coordinación Falta descentralización gobernabilidad de Articular alianzas
de instituciones Creación de CODIDES las instituciones c/ ciudadanía,
gubernamentales Competencias autoridades
Recursos
Fortalecer la demo-
Capacidades generales cracia a nivel local
98
LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
zando las causas de los mismos en “mesas” sectoriales que cubran los sectores más importantes
del territorio (producción y empleo, salud, educación administración pública y otros).
El proceso de determinación de los problemas “centrales” de desarrollo es complicado y
difícilmente adaptable a un método preestablecido. De todas maneras, debe referirse a los
problemas centrales, causas, alcance y magnitud (gravedad) de dichos problemas centrales.
Los resultados de este análisis deberían resumirse en un “cuadro sinóptico de problemas”.
Ver Ejemplo de un resultado de un Taller de Diagnóstico Participativo, Cuadro Nº 5.
Recursos BID
financieros
Escuela Técnica SNPP
RR.HH. Realizar cursos de
Programas y vocacional capacitación de Ninguna UIP
Instituciones proyectos
Universidades mandos medios
Cooperación
Espíritu
emprendedor extranjera
Inversiones MAG
BID
Seguridad FCA
Extensión del jurídica para los Agricultura Banco Mundial
territorio emprendimientos diversificada y Reactivación de Gobernación
económicos sustentable. la agricultura Cooperativas
Recursos GTZ
Ruta asfaltada y Posicionar a San familiar, Gobierno central
naturales
mejoramiento de Pedro con rubros campesina Municipalidad
Población joven caminos vecinales agro explotadores Cooperación externa
Falta de asistencia Alter Vida
técnica e Invest. CODIDES
Organizaciones
creadas
Descentralización Coordinar Municipalidad Poder legislativo
(CODIDES, org.
Falta efectiva políticas publicas
Campesinas, Poder ejecutivo
Gobernabilidad c/ Gobernación y Gobernación
comisiones Reforma del Municipalidad
vecinales, otros) Falta educación estado a nivel CODIDES Organismos de
cívica ciudadana departamental y Fortalecimiento cooperación
Sede de la Gobierno central internacional
Municipal del CODIDES
Gobernación
Departamental.
99
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Figura Nº 10: La visión de la población del Departamento de Caazapá para el año 2013:
Fuente: Plan de Desarrollo Económico del Departamento de Caazapá. Pintura: Diana María Chávez. 2004.
100
LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Cuadro Nº 6: Plan Estratégico de desarrollo del Distrito de Santo Domingo, Perú, 2000
a 2005. Eje estratégico 1: Desarrollo Agropecuario
101
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
102
LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Con los insumos aportados por la comunidad conjuntamente con las autoridades, en la fase
de diagnóstico participativo; de la construcción de la visión compartida y del delineamiento de
objetivos, se puede establecer un escenario concertado que recoja las expectativas, las posibi-
lidades técnicas, económicas, sociales e institucionales para el desarrollo del territorio, y sobre
el cual se elabora la propuesta del plan. Además, esta propuesta debe considerar las políticas y
líneas estratégicas de desarrollo emitidas por el Gobierno Nacional y la Secretaría Técnica de
Planificación. La propuesta será elaborada por un equipo interdisciplinario liderado por las
autoridades de planificación y representa la base para la instrumentación, discusión, aproba-
ción, adopción normativa y ejecución. En esta etapa también se debe hacer la articulación con
otros planes, programas y proyectos de desarrollo. Además, es indispensable y absolutamente
necesario presentar la propuesta del plan nuevamente a la comunidad, para su validación y
aprobación, aunque este procedimiento no tenga valor legal.
103
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Los Planes de Desarrollo Territorial deberán tener un programa de ejecución que defina
con carácter obligatorio, las actuaciones sobre el territorio previstas en aquél, durante el
periodo de dos gestiones gubernativas consecutivas. Lo definido en el plan señala los pro-
yectos prioritarios, la programación de actividades y las entidades responsables. Como ya
se ha mencionado en este capítulo, los demás planes sectoriales o de cuencas hidrográficas
deberán responder a los objetivos establecidos en el Plan de Desarrollo Territorial.
4.1.4.6 Presupuestación
Para que el plan no quede en meros deseos de
buenas intenciones, la voluntad política se mide
por la asignación de los recursos destinados a la
ejecución del plan, según los compromisos asu-
midos por las autoridades con su comunidad.
El presupuesto anual o bianual de un gobierno
necesariamente tiene que orientarse a los pla-
nes y proyectos del plan de desarrollo.
104
LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Proyección de recursos financieros que el ente gubernamental recibirá en los años del
periodo de gestión del gobierno actual.
Los costos y fuentes de financiación de los programas y proyectos para los años de
gestión del gobierno actual.
Sin embargo, la decisión entre “instrumentar” todos los objetivos o sólo realizar una se-
lección de los mismos, depende finalmente de las condiciones generales vigentes en el
momento de la planificación operativa. Entre ellas, la proyección financiera de una gober-
nación o municipalidad será probablemente la condicionante de mayor peso. Puede que
en determinadas circunstancias, sea conveniente efectuar ya en ese estadio nuevas diferen-
105
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Por otro lado, la ausencia de un Plan de Desarrollo Territorial implica un método de plani-
ficación operativa diferente al caso anterior, pues requiere de la realización de un diagnós-
tico participativo previo; buscar una visión consensuada de desarrollo u objetivo general y
la formulación de objetivos por ejes de desarrollo o aspectos de desarrollo priorizados por
el gobernante. Contiene generalmente un listado de proyectos prioritarios sectoriales y
territoriales, preferiblemente en una combinación y coordinación de ambos aspectos. Para
cada proyecto se debería especificar: forma/contenido del proyecto, lugar/zona de ejecu-
ción, fecha de realización y un plan financiero. En detalle, debe orientarse a las siguientes
preguntas claves:
106
LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Así mismo, requiere de indicadores u otros parámetros de medición que permitan verificar
en el transcurso del tiempo, los avances o retrocesos del proceso. Para mejor ilustración,
el Cuadro Nº 7, en la siguiente página, muestra un extracto del Plan Operativo Estratégico
Municipal 2007 – Dr. J. Eulogio Estigarriba, que se refiere al Componente 3; “Apoyo a la
Producción y Comercialización Agropecuaria”.
107
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
La oficina se
encargará de
promover ferias
e inversiones,
Realizar el realizar estudios
estudio y Contribuir con de factibilidad
Intendente
diseño para la el desarrollo Asesora- para empren-
Hasta el
3.1 creación de la productivo y miento dimientos pri-
Junta Muni- 20/10/2007
Oficina Técnica comercial del técnico vados y brindar
cipal asistencia técni-
Comercial distrito
Municipal ca y financiera.
Además, hará
funcionar un
banco de datos
del distrito
Fortalecer la Intendente
producción y
el comercio del Comisión
distrito de Medio
Conformar el Ambiente
Consejo Local Coordinación de la Junta
intersectorial Municipal Hasta el Invitacio-
3.2 de Producción (productores, 31/05/2007 nes
y Comercializa- industriales y DEAG
ción (CLPC) oferentes de
servicios de Secretaría de
apoyo, tanto del Producción
sector público de la Gober-
como privado) nación
Observación para la actividad 3.1: Se solicitará apoyo del MAG o de la Gobernación de Caaguazú para comisionar un
técnico responsable de la oficina.
108
LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Sin embargo, un requisito básico que usualmente se halla en déficit en las municipalidades
y a nivel departamental y nacional en el Paraguay, es la existencia de un catastro urbano y
rural actualizado y fiable; ya que antes de iniciar un proceso de ordenamiento del territo-
rio, uno debe conocer lo más detalladamente posible cómo ese territorio se halla ocupado
actualmente, física y jurídicamente. Otro requisito básico para iniciar un proceso de orde-
namiento es la certeza en la delimitación del territorio, es decir, en nuestro medio todavía
debemos andar un buen trecho hasta aclarar y delimitar en forma precisa los límites entre
compañías, municipios y departamentos. Esto no quiere decir que no se puede hacer, pero
sí implica que nuestras autoridades deben iniciar este proceso de “blanqueo” para poder
planificar en forma seria alguna vez el desarrollo del territorio.
Por la importancia que algún día podrá tener un Plan de Ordenamiento Territorial Muni-
cipal para el Paraguay, y para resaltar las diferencias metodológicas que éste tiene con un
plan de desarrollo territorial municipal expuesto en el punto 4.1.4, se presenta un marco
109
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
4.2 La presupuestación
Para lograr el éxito en la implementación de lo planificado se requieren de dos elementos
muy importantes: el primero, el recurso humano capaz de interpretar y operativizar tanto
la logística como la coordinación de la acción a ejecutar, según un cronograma ideal esta-
blecido y haciendo los ajustes a la realidad de la disponibilidad concreta de los recursos, la
tecnología y la capacidad ejecutora.
El segundo elemento, consiste en una labor extremadamente exigente y minuciosa: se debe in-
tentar asegurar la disponibilidad de recursos con suficiencia y oportunidad para lograr los me-
jores resultados de la planificación. Esto implica inicialmente un ejercicio de presupuestación,
donde en función a las metas y los objetivos establecidos en la planificación y a las actividades
que se acordaron realizar para la concreción de esas metas, deben ponerse a disposición los
recursos financieros con que deberá contar la institución. En ese sentido debemos hacer dos
distinciones: instituciones cuyo presupuesto depende en un alto porcentaje de las transferen-
cias de los recursos del gobierno central (como el caso de las gobernaciones); y las instituciones
que por su propia autonomía administrativa, tienen la capacidad recaudadora para generar sus
propios ingresos y que también reciben una parte de sus recursos de instituciones del gobierno
central (caso royalties, juegos de azar, etc.) como lo son las municipalidades.
Para ambos tipos de instituciones, el factor común es que durante una época determinada
del año existe una mayor probabilidad de ingresos (ya sea vía transferencias o vía como de
recaudaciones que son determinadas por las fechas de vencimiento de las tasas e impues-
tos, tales como el inmobiliario, patente comercial, contribuciones especiales etc.); así como
ciclos de la economía local y nacional, donde las economías están muy ligadas a la activi-
dad comercial o productiva de ciertos sectores muy relevantes como la agroexportación
(soja sobre todo); la zafra cosechera de ciertos cultivos como la caña de azúcar, algodón,
sésamo, etc. También debemos reconocer el peso recaudatorio que siguen teniendo nues-
tras importaciones vía aduanas.
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LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Solo en casos excepcionales como por ejemplo una epidemia (dengue, etc.) o un año anor-
malmente muy lluvioso, como los años del fenómeno “el Niño”, las previsiones en los gas-
tos deberían o podrían focalizarse más en la atención inmediata de los efectos o medidas
de prevención de dichos acontecimientos extraordinarios.
Existen distintas técnicas para elaborar los presupuestos. En términos generales, existen
ciertos tipos de “gastos” que son considerados relativamente rígidos, como ser: los gastos
corrientes en que la institución debe incurrir para el normal funcionamiento de sus ser-
vicios, los compromisos pendientes de pago del año anterior si los hubiera, y los montos
necesarios para completar los trabajos iniciados en el ejercicio anterior pero aún no cul-
minados, para finalmente llegar a los valores de las nuevas inversiones que una adminis-
tración “planifica” o “desearía” realizar.
Se debe reconocer que las gobernaciones y las municipalidades son aún instituciones bas-
tante políticas en nuestro medio. Es quizás utópico pensar que una autoridad local estaría
dispuesta a invertir todos sus recursos públicos en obras o proyectos comunitarios pre-
viamente consensuados y planificados. En ese sentido, siendo pragmáticos y realistas, lo
que la experiencia enseña es que los gobernantes requieren de un cierto porcentaje de su
presupuesto para casos coyunturales (no programables, pero sí de algún modo previsibles;
nos referimos a casos como el pago de combustible a una ambulancia en caso de emer-
gencia, o el pago de un cajón para un difunto indigente, o el pago para el combustible de
una patrullera para realizar una intervención en un caso crítico, etc.). En lo posible, la
tendencia debería de ser la de ir disminuyendo en el transcurso del tiempo este tipo de
erogaciones, que muchas veces, para una autoridad no son fáciles de justificar en términos
de discrecionalidad, que se supone debe servir a todos por igual y que asigna la utilización
de los recursos públicos aportados por los contribuyentes.
111
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Visión de mediano a largo plazo; financiación de acciones a corto plazo que contribu-
yan en forma acumulativa y programada al logro de los objetivos de largo plazo.
Focalización de los gastos (inversiones) utilizando criterios objetivos, como ser el nivel
de pobreza, NBI (necesidades básicas insatisfechas), zonas más productivas, conectivi-
dad con otros territorios, vías principales, etc. Gran parte de esta información se halla
disponible en el Censo Nacional de Población y Viviendas, encuestas de hogares de la
DGEEC (Dirección General de Estadísticas y Censos); también en los censos y encues-
tas agropecuarias del MAG. Otras informaciones no disponibles a nivel de comuni-
dades deberán ser relevadas por la propia institución de manera que permita medir el
impacto o el progreso a través del tiempo.
Una buena coincidencia entre el tipo de gastos y su fuente de financiación, que puede
ser originado por endeudamiento interno o externo, de corto o largo plazo. No pare-
cería sensato financiar inversiones de largo plazo con créditos de corto plazo, o cuyas
amortizaciones de capital no consideren el ciclo de maduración y rentabilidad (econó-
mica, social, ambiental) de la inversión a ser financiada.
El cronograma de ejecución del presupuesto o plan financiero debe considerar el tiempo de res-
puesta del sistema administrativo (burocracia) para la implementación oportuna de los gastos.
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LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Figura Nº 11: Algunos conceptos para la focalización del gasto público a nivel muni-
cipal y departamental
YATAITY NATALICIO
TALAVERA
FELIX
PEREZ MBOCAYATY
CARDOZO
PASO YOBAI
CORONEL COLONIA
MARTINEZ INDEPENDENCIA
ITAPE VILLARRICA
NBI
ÑUMI GENERAL JOSE
GARAY FASSARDI REFERENCIAS
SAN
SALVADOR 0 - 39.9
40 - 43.1
BORJA 43.2 - 52.5
52.6 - 58.2
58.3 - 100
ITURBE
113
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
La opinión en general sobre este método es que representa una mejora cualitativa con
respecto al método “tradicional” que aplica simples reajustes monetarios a un conjunto
“mudo” (sin justificación, etc.) de programas y rubros presupuestarios. Pero no es suficien-
te para mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos públicos en el largo plazo.
El proceso presupuestario
1) Formulación del presupuesto municipal
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LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
A nivel de las municipalidades las directrices emanan del intendente; preparadas por la unidad
encargada del presupuesto, basadas en las orientaciones sobre las políticas de ingresos y gastos
del siguiente año fiscal. Lo ideal es iniciar los trabajos de preparación del presupuesto unos tres
meses antes de la fecha tope para su presentación y tratamiento por parte de la junta municipal.
Todo este ejercicio parecería bastante extenuante y burocrático, pero una vez que uno se logra
introducir en forma sistemática en las actividades corrientes de las dependencias de la institu-
ción se vuelven mucho más ágiles y sencillas de elaborar.
Una vez seleccionada la lista de proyectos o propuestas comunitarias, y una vez consensua-
do el monto de la inversión a ser realizada por la comuna y la contrapartida requerida a la
comunidad, se consolida en el presupuesto institucional y se presenta al Legislativo (Junta
Municipal) para su consideración, hasta el 20 de octubre de cada año.
Analizado, ajustado y aprobado por la junta, el ejecutivo (intendente) puede vetar o apro-
bar dicho presupuesto. Todo este proceso transcurre normalmente desde fines de octubre
115
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
hasta mediados del mes de diciembre; si lo veta el Intendente, la Junta Municipal tiene que
aprobarlo por mayoría de dos tercios.
El año fiscal de las municipalidades se inicia en enero de cada año calendario, por lo que
el presupuesto aprobado el año anterior por la Junta se comienza a ejecutar a partir del
primer mes, debiendo el Ejecutivo presentar informe de la ejecución presupuestaria a la
Junta cada cuatro meses. Existen otros mecanismos para aumentar la transparencia en el
uso de los recursos públicos, como ser las audiencias públicas de rendición de cuentas,
carteles en lugares públicos con rendición de cuentas, informaciones den la página web de
la municipalidad, etc..
El presupuesto departamental
1) Formulación del presupuesto departamental
El Ejecutivo debe iniciar la elaboración del presupuesto a más tardar en el mes de marzo; por
el Artículo 17 inciso “g” de la Ley Nº 426/94 está establecido que el Ejecutivo debe presentar el
anteproyecto de presupuesto a consideración de la Junta Departamental antes del 30 de abril
de cada año. Si tanto el Ejecutivo como el Legislativo Departamental se ponen de acuerdo,
se pueden priorizar y consensuar las inversiones a realizar por el gobierno departamental en
las diferentes áreas (educación, salud, producción, obras viales, etc.) que requieren de montos
importantes, en los distintos municipios que conforman el territorio departamental. Esto re-
quiere, primeramente de una fuerte voluntad política para transparentar la asignación de los
recursos departamentales, así como de un fuerte lobby de todos los Intendentes para lograr una
distribución equitativa de dichos recursos como contraprestación a sus recursos municipales.
En los departamentos de Caazapá, Concepción y Guairá, la GTZ ha apoyado iniciativas que
buscan las alianzas entre el gobierno departamental y los gobiernos municipales para lograr
sinergias y avances en obras de envergadura que solos, tanto el gobierno departamental o el
municipal no lo podrían lograr en el corto plazo. Los resultados sin embargo han sido disími-
les; en algunos casos se han concretado las inversiones programadas por ambos niveles de go-
bierno, cumpliendo ambas partes con sus compromisos, y en otros casos no se han apreciado
avances significativos.
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LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Art. 17º, inc. “g” Ley Nº 426/94 Art. 43º Ley Nº 426/94
Someter a consideración de la Estudio y despacho en
junta antes del 30/04 15 días corridos
117
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
parciales durante el año fiscal - una vez iniciada su ejecución - ya sea por medio de la re-
programación presupuestaria o de la solicitud de ampliación presupuestaria. Este desfase
en los “timing” (tiempos) de elaboración, consenso y aprobación de los presupuestos en
los dos niveles de gobierno, hace que una cooperación en términos de aportes de recursos
se vuelva más compleja y menos predecible.
Se debe reconocer sin embargo, que si los dos niveles de gobierno utilizan la misma lógica
y el mismo método de presupuestación como el de “Base Cero”, una vez realizadas las
modificaciones por parte del Parlamento Nacional o por parte del Legislativo Municipal,
los programas, proyectos, inversiones y servicios consensuados entre ambos niveles, son
más fácilmente compatibles y operativos debido a que el método de presupuestación base
cero permite los ajustes en los recursos necesarios solo ajustando las metas, sin necesidad
de mayores cambios en los costos unitarios por actividades.
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LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
departamental o municipal. Al mismo tiempo, las mesas juegan un rol importante en la plani-
ficación a nivel departamental y municipal. Son una herramienta indispensable para el actor
principal del proceso de desarrollo económico y social de una jurisdicción, a nivel subnacional:
el Gobernador o el Intendente. Consecuentemente, son ellos los que deben impulsar y presidir
las mesas coordinadoras. En caso de mesas coordinadoras interinstitucionales sectoriales, esta
tarea puede ser delegada a un secretario de la gobernación asignado a este sector. A nivel mu-
nicipal, las mesas deben ser presididas por el Intendente cuando se trata de una MCI multisec-
torial. En caso de mesas interinstitucionales sectoriales, podrán ser presididas por un director
municipal que cubra el sector correspondiente (vea capítulos siguientes).
119
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Para impulsar el desarrollo de otros sectores, tales como el sector de la salud, educación
o del transporte/obras públicas, la necesidad de interacción entre una serie de actores o
instituciones del mismo sector o entre instituciones de otros sectores, es menor. De allí, la
importancia de la cooperación, coordinación y complementariedad de actores del sector
productivo y la relevancia de las mesas coordinadoras interinstitucionales para el desarro-
llo económico local o regional.
Por el escenario multisectorial y complejo que se impone en una gobernación, las mesas coor-
dinadoras deberán ser preferentemente del tipo sectorial, presidida por el secretario del sector
y apoyado por el Secretario de Planificación. No se requiere MCIs para todos los sectores. Sin
embargo, se recomienda MCIs de Producción o Desarrollo Rural, de Salud, de Educación y
cuando se considere de utilidad, de una mesa para la “Niñez y Adolescencia (CODENI)”.
120
LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Por otro lado, una Mesa Coordinadora Interinstitucional, tiene la función principal de ca-
nalizar informaciones de manera ágil entre actores prestadores de servicios, entes privados
y gobernantes. A su vez, las informaciones generadas por las mesas sectoriales (o Consejos
Sectoriales) serán discutidas y analizadas en una jornada de coordinación interna (jour
fix) del gabinete del Gobernador, a realizarse semanalmente o cada quince días, presidido
por el/la Gobernador/Gobernadora con apoyo y cooperación cercana del Secretario de
Planificación, y donde participan todos los/las secretarios/as. Las reuniones de las mesas
de coordinación y las del jour fix del gabinete deben ser documentadas en actas, que serán
leídas y aprobadas en la siguiente reunión.
121
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Por la gran importancia que representa el sector productivo rural para la mayoría de los
municipios del Paraguay, es conveniente que el Intendente presida también la MCIM secto-
rial de la producción y que no delegue esta tarea en un Director de Desarrollo, de Agricul-
tura o un Secretario General. Los nexos entre las mesas a nivel municipal y departamental
son los secretarios sectoriales de la Gobernación y/o el secretario de planificación.
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LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
123
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Los programas de educación y salud eran los más involucrados hasta ese momento en los
sistemas de evaluación. Programas y proyectos de desarrollo rural recibieron menor aten-
ción. No se contaba con un procedimiento o método para el seguimiento de los programas
rurales. Lo comentado anteriormente contrasta enormemente, pues en ese tiempo existían
ya conceptos de desarrollo agrícola y de desarrollo rural integrado aplicados ampliamente
en América Latina, África y Asia. Recién al inicio de la década del 80, aparecen conceptos
de evaluación del desarrollo rural impulsados por el Banco Mundial.
La definición más práctica propuesta por Schuman en 1967 es: “la determinación de re-
sultados logrados por alguna actividad previamente diseñada con el fin de afianzar algún
propósito de valor”.
La evaluación, por tanto, es una función que consiste en hacer una apreciación, tan siste-
mática y objetiva como sea posible sobre un programa de gobierno, un proyecto o un plan
en curso o finalizado, revisando sus líneas de acción, su concepción, su realización y sus
resultados.
El monitoreo es un proceso continuo, ocurre todos los meses, todas las semanas, todos los
días. Implica un análisis permanente a nivel de las actividades de la planificación teniendo
en mira los objetivos. Por eso en la definición se había destacado la palabra “organiza-
do”; por tanto, requiere una secuencia planificada de distintas actividades extendidas en el
124
LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
En los años 70, la corriente marxista critica esta forma de evaluación, mencionando que
las evaluaciones cuantitativas sólo pueden dar constancia de la existencia de algo sin lograr
explicarla. De esta manera nacen los métodos cualitativos, que constituyen una alternativa
a los métodos rígidos.
La popularización de los métodos cualitativos hoy en día se ha dado entre los académicos, pro-
fesionales más pragmáticos y algunos gobiernos locales, en tanto las organizaciones financieras
de programas como las bancas multilaterales en general, siguen pidiendo una cuantificación de
los resultados e impactos. El secreto para el éxito de los tipos de evaluaciones está en la aplica-
ción correcta de los criterios básicos y principios que dieron origen a los métodos.
Las diferencias entre ambos sistemas (el cualitativo y el cuantitativo) han hecho que surjan
propuestas combinadas uniendo los métodos puramente numéricos con los que son más
bien participativos, logrando una armonía entre ambos. Hoy en día se habla de evaluacio-
nes cuali-cuantitativas. De esta manera, la evaluación de programas o planes de desarrollo
se mide por medio de encuestas o informes de fuentes secundarias, y se complementa o se
valida con talleres participativos para rescatar las subjetividades de las personas.
125
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
lores los impactos de las intervenciones de desarrollo. Sistemas de M+E enfocados a la ges-
tión gubernativa o a una gestión institucional, consisten generalmente en una modalidad
mixta (cuantitativa y cualitativa), mientras que sistemas de M+E orientados a la medición
de impactos causados por las intervenciones en los procesos de desarrollo departamental
y municipal, son predominantemente de índole cuantitativa.
Se ha visto que el monitoreo de la gestión institucional puede ser realizado en cualquier mo-
mento a nivel interno del ente gubernativo. Es permanente en el tiempo, sin limitaciones, ya
que su principal objetivo es apreciar como avanzan las actividades, considerando los objetivos
delineados por la institución. Se recomienda realizar el monitoreo internamente por lo menos
una vez por mes o cada dos meses con el gobernante y su equipo principal de colaboradores.
Lo claro y concreto es realizar un permanente monitoreo del avance de los planes, tanto del
plan de desarrollo departamental como de los planes operativos de los distintos sectores
de los entes gubernativos.
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LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Para los gobiernos municipales y departamentales que duran cinco años en sus fun-
ciones con planes que tengan un horizonte de 10 años y, además, dependiendo de los
recursos con que cuentan, se recomienda realizar las evaluaciones de línea de base de
una gestión administrativa al inicio de la implementación de un plan de desarrollo, la
intermedia a los 5 años o poco antes de terminar la gestión administrativa y la ex - post
al finalizar el horizonte del plan de desarrollo territorial.
Útiles para conocer la efectividad interna y externa; para conocer la eficacia, la eficien-
cia y la efectividad de las acciones realizadas en pro del desarrollo territorial.
Son un aprendizaje organizado. Así las organizaciones pueden corregir posibles desvia-
ciones y tomar decisiones oportunas.
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Por ello, cuando se planifica el M+E deben tenerse presente algunos requisitos principales
tales como: establecer reglas claras sobre la metodología y el objetivo de la utilización de
estos instrumentos. También definir a que nivel se realizarán el M+E; si se hará sólo inter-
namente en la institución gubernativa, o si se considerará a las mesas de coordinación o si
se abarcará a todos los beneficiarios directos e indirectos de los programas y los proyectos
u otros actores económicos como empresas y artesanas, entre otros.
Finalmente, el factor presupuestario juega un papel vital en la planificación del M+E, debiendo
preverse recursos operativos para las encuestas (en el caso de las evaluaciones cuantitativas); de
las reuniones o los talleres (para las evaluaciones cualitativas), honorarios de profesionales, gas-
tos de consumiciones, etc. La planificación del M+E es importante, considerando los escasos
recursos con que cuentan los gobiernos departamentales o municipales. Un diseño inadecuado
de la evaluación puede llevar a sesgar los datos, dando como resultado informaciones poco fia-
bles y una consecuente resistencia o criticas de los beneficiarios hacia los planes de desarrollo.
Otro punto importante: Cuanto más exquisito se quiere ser, cuanto más datos se requieran,
mayor costo tendrá. Por ello, en el caso de los municipios pequeños, se sugiere realizar
evaluaciones en forma cualitativa, con la mayor representación posible de los sectores
donde se pretende generar impactos o donde ya se ha realizado la intervención.
Planificando un sistema de M+E, siempre habrá que tener en mente que: tiene que ser
funcional; no debe estorbar (molestar, frenar) el buen andar de un sistema administra-
tivo y organizativo de una institución. Para cumplir con estos requisitos, los métodos de
monitoreo deben ser de bajo costo y de corto tiempo pero de mayor frecuencia; mientras
los métodos de evaluación requieren de mayor tiempo y de menor frecuencia, pero de
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LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
un mayor costo. Por otro lado, tiene que ser atractivo para el gobernante: el gobernante
tiene que ser conciente de que el resultado de una evaluación (si ésta resulta positiva) es
un poderoso instrumento político.
El liderazgo: Tiene que ver con la definición de la visión y la misión conjunta, consen-
suada y acordada entre el gobernante, su gabinete y el Poder Legislativo y el grado de
empeño de éstos para el logro de los objetivos institucionales definidos. Abarca el tema
de la gobernabilidad.
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
El monitoreo de estos aspectos se realiza a intervalos de tres a cuatro meses con el gerente o
gobernante, sus principales colaboradores, funcionarios y representantes del poder legislativo.
Siempre habrá que recordar, que la modalidad de monitoreo tiene que ser un proceso corto y
barato para que sea funcional para una institución. Sin embargo, la evaluación de estos aspec-
tos requiere mayor tiempo y costos. Razón por la cual este procedimiento se realiza en interva-
los de dos a cuatro años en forma de una evaluación ex-ante o intermedia.
Las metodologías actualmente en uso para una evaluación interna de entes gubernativos
subnacionales no están todavía enteramente consolidadas y revisten cierta complejidad,
razón por la cual recomendamos a los gobernantes el contratar para esta tarea institucio-
nes especializadas. Un sistema de medición del desempeño municipal denominado “Mi-
damos” fue desarrollado en el marco del programa “Desarrollo Local en Alianza – DLA”
por USAID/ALTER VIDA. Otra metodología representa la “Auto-evaluación de la calidad
de la gestión municipal” propuesta por el programa “Buen Gobierno Descentralizado y
Reducción de la Pobreza”, que ejecuta la Cooperación Técnica Alemana, GTZ, en el Para-
guay desde el año 2003, y que es similar a la metodología DLA. Con la inclusión de peque-
ñas modificaciones ambos instrumentos podrán ser aplicados también a gobernaciones.
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LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Un sistema de M+E externo debe abarcar a todas las entidades prestadoras de servicio y al
grupo meta de las mismas. En caso de monitorear y evaluar el impacto económico, el sis-
tema M+E debe considerar a las MCI’s; las instituciones públicas y privadas que integran
estas mesas, y a sus beneficiarios. En caso de evaluar el impacto social, un sistema debe
abarcar mesas coordinadoras del sector social (consejos de educación, consejos de salud,
CODENI’s) y los beneficiarios de los mismos. El M+E externo requiere, como mínimo,
de una secretaría o dirección de planificación, la implementación de un banco de datos y
personal capacitado para manejarlo. En caso de gobernaciones y municipios de categoría
1, es preferible disponer de un Sistema de Información Geográfico con un profesional
capacitado en el manejo del sistema.
Con el instrumento de planificación de las MCI’s y consejos mencionados más arriba, por
lo menos cada tres meses se verifican los avances, y el cumplimiento de los compromisos
tanto financieros como de actividades. A esto- para recordar - lo llamamos monitoreo: una
verificación continúa de las acciones para detectar posibles desviaciones del plan y tomar
las decisiones en cada caso.
En el caso de las mesas de coordinación sectoriales, los representantes de los gobiernos in-
forman al ejecutivo, en reunión del gabinete con otras secretarías o direcciones, los avan-
ces y los retrocesos en el cumplimiento de las planificaciones.
131
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
En este sentido, se recomienda a los gobernantes que tengan desde el comienzo una ra-
diografía actualizada del estado inicial social y económico de la población de su territorio.
La metodología de M+E habla en este caso del establecimiento de una “línea base”, punto
de partida o evaluación ex-ante. El resultado del estado inicial deberá ser comparado con
una evaluación - al término del mandato - para apreciar si las acciones durante el período
gubernamental y fundamentalmente, si los recursos públicos utilizados han sido reverti-
dos en el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Los especialistas hablan en
este caso de una evaluación ex-post o evaluación intermedia. De ser posible, por lo menos
cada cinco años, debe realizarse una evaluación cuantitativa intermedia, considerando que
el plan de desarrollo es de una vigencia de 10 años.
En Asunción y en los Departamentos de Central, San Pedro, Caaguazú, Itapúa y Alto Pa-
raná se realiza la EPH anualmente en la versión representativa (entre 500 a 600 muestras)
por departamento. Datos socioeconómicos referentes a estos departamentos se disponen
para los años 1998, 1999, 2005 y 2006.
Por otro lado, es importante que los gobernantes de los departamentos sepan que la
DGEEC puede ser contratada para que se logre una información representativa (para esto,
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LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Las autoridades de M+E son las mismas que las de la planificación del desarrollo te-
rritorial. Para estos dos instrumentos de la gerencia, se debe disponer de un espacio
reservado en la institución (dirección de desarrollo en el caso de municipalidades o
secretaría de planificación en caso de gobernaciones) para recoger, sistematizar y con-
solidar los datos, y publicar y difundir los resultados. Esta unidad - al mismo tiempo -
es la instancia donde se registran todos los planes y productos de monitoreos realizados
para medir el avance de los indicadores socioeconómicos, sean estos planes operativos
de las instancias de coordinación (MCI’s, consejos sectoriales) de instituciones públi-
cas o privadas que desarrollan actividades en el territorio.
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
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LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Una experiencia en relación a una evaluación del proceso de desarrollo productivo ru-
ral durante los años 2000 a 2007 se puede verificar en Caazapá a nivel de Gobierno De-
partamental. Dispone de datos referentes al ingreso de familias campesinas, aspectos del
mejoramiento de las bases productivas por la practica de Agricultura de Conservación
(AC), reforestación y agroforestería. Desde el 2005, se dispone de datos en relación a la
integración de familias rurales y urbanas en cadenas productivas; cantidad de empleos
generados por éstas, así como cobertura de la asistencia técnica pública y privada a pro-
ductores rurales. La referida Gobernación implementó una Secretaría de Planificación con
un Sistema de Información Geográfico (SIG) en el 2003. Sobre la base de este sistema,
registra los avances económicos (y en menor grado) sociales en el Departamento. Algunos
indicadores del sistema M+E referente al sector productivo rural arrojados por encuestas
representativas se presentan en el Cuadro Nº 8.
Con un sistema de M+E actualizado es posible revertir los antiguos pero todavía actuales
discursos de los gobernantes, donde comúnmente destacan solamente fragmentos de la
inmensa responsabilidad de un gerente de desarrollo. Ya no más “durante mi gobierno
135
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
se construyeron quince aulas en diez escuelas”, sino que “se han mejorado del 80 a 90%
los niveles de alfabetización”. O que “en mi gobierno se han comprado tres tractores para
apoyar la producción”, sino que “con el apoyo a la producción agrícola el ingreso familiar
anual de productores campesinos se ha incrementado en 50%. Esto significa un ingreso
anual adicional de 4.700.000 USD a 3.642 familias del departamento”.
136
LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
ANOTACIONES
137
5
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
138
EL DESARROLLO ECONÓMICO
5
TERRITORIAL RURAL
Concepto
El desarrollo económico territorial apunta hacía el aumento del trabajo y de los ingresos
en territorios subnacionales. En el marco de este enfoque, se enfatiza el desarrollo econó-
mico de un municipio, una gobernación o de ambos entes territoriales. O sea, unidades
territoriales con normas y presupuestos propios, de alcance multisectorial con actuación
restringida a un espacio político y administrativo determinado, derivado de un proceso
electoral popular. El término rural especifica un territorio que cuenta con una población
mayoritariamente (más del 50%) rural. La economía territorial integra a todas las activi-
dades que permiten a los individuos y organizaciones generar ingreso. Estos actores y or-
ganizaciones se clasifican en “sectores” económicos. El sistema productivo esta compuesto
por una serie de cadenas productivas que abarcan siempre más de un sector y pueden
tener alcance municipal, departamental nacional e internacional.
Economía Nacional
Economía Regional
Economía Local
Fuente: Jürgen Popp, PROMODE/GTZ. Marco Conceptual del Desarrollo Económico Territorial. Quito. Ecuador. Año 2006
139
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Los gobiernos departamentales o municipales se convierten en el agente más idóneo para lle-
var adelante estrategias de desarrollo económico. La Constitución y la Ley asignan a las go-
bernaciones importantes competencias en materia de desarrollo territorial. Por su carácter de
autonomía política, administrativa y financiera, indirectamente se confiere a los municipios
un papel central en el desarrollo territorial, aunque la Ley así no lo expresa. Con lo dicho, un
sistema productivo en el marco del desarrollo económico territorial, tiene una composición
similar a un sistema de gerencia mencionado en este capítulo. Integra conocimientos, reglas,
normas y un sistema de valores que hemos definido como buenas costumbres.
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E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
esta razón, se adoptan en este libro las frases “desarrollo departamental” y “desarrollo mu-
nicipal”, evitándose las definiciones como local y regional, por imprecisas y por la inexis-
tencia de un marco legal adecuado para una “localidad” o una “región”. Y un marco legal
es importante para poner en funcionamiento la economía.
La vía agrícola representa un enfoque económico territorial potencial que puede abarcar
mucha gente y grandes regiones. Está en la actualidad ampliamente subestimado o hasta
descartado por expertos y científicos del área social y económica por haber dejado poco
impacto en cuanto al mejoramiento de vida de las familias campesinas durante las últimas
décadas en muchas regiones de América Latina. En gran parte también, por no haber lo-
grado generar y difundir con éxito innovaciones tecnológicas apropiadas para la población
rural con escasos recursos.
Una estrategia económica por vía agrícola debe apuntar al mejoramiento del rendimiento
de cultivos y productos tradicionales y a una producción de bienes diferenciados y cuyo
sistema de producción no esta afectado por las grandes economías de escala, y que son
intensivas en mano de obra. Ejemplos en el Paraguay son la producción de la esencia de
petit grain, del cedrón paraguay, tabaco, sésamo, miel, frutales, hortalizas, gusano de seda,
hierbas medicinales y aromáticas, algodón orgánico y (donde no está mecanizada) la caña
141
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
de azúcar. Es la vía más indicada para regiones de poca capacidad de generación de ingre-
sos alternativos no agrícolas y de poco dinamismo económico. La vía agrícola - cuando
se aborda de forma competente - genera las bases para ingresos no agrícolas y transforma
actividades antes precarias en tareas que requieren una destreza mayor. Sin embargo, con
los recursos canalizados de manera inoportuna a través de proyectos y con políticas de de-
sarrollo mal diseñadas y ejecutadas, esta vía ha perdido fuerza en los últimos años, aunque
ha mostrado impactos considerables cuando se ha emprendido la generación y la difusión
de innovaciones como “development mix” (“mix de desarrollo”), o sea en el marco de una
cadena institucional/organizativa que libera oportunamente los servicios de investiga-
ción, extensión, créditos, insumos y del mercado.
La demanda externa al territorio parece aún ser el motor principal de las transformaciones
productivas, sean ellas por vía no agrícola o vía agrícola, siendo crucial para el incremento
del rendimiento, la producción y el ingreso familiar. Una estrategia económica apuntando
solamente a la demanda interna de una región cualquiera, por la reducida cantidad de
pobladores que habitan en la mayoría de éstas, termina condenada a la reproducción de la
condición precaria ya existente, generando en el mejor de los casos autoempleo.
142
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
La vía de la reforma agraria de las vías mencionadas, será sin duda, la vía más indicada
y más efectiva para la disminución de la pobreza rural y no solamente de la pobreza ru-
ral, ya que gran parte de la población urbana que vive en condiciones de pobreza extrema
proviene del campo. En este contexto, la erradicación del latifundio, tendiendo hacia la
mediana propiedad agraria y la finca campesina de aprovechamiento familiar, consti-
tuye un imperativo y un punto de partida necesario. De no hacerse así, previsiblemente,
tendremos como país mas de lo mismo, aunque con un elemento nuevo altamente proba-
ble, la inestabilidad social abierta.
Habiendo analizado las cuatro vías mencionadas para la formulación de las estrategias
o ejes centrales del desarrollo económico para pequeños productores y empresarios del
interior del país, hemos eliminado dos de ellas: la vía de la migración por tener aún una
influencia limitada y ser poco estudiada en el desarrollo de la economía del interior, y la
vía de la reforma agraria por ser ambivalente y por el conflicto político que reviste este
tema en la actualidad paraguaya. Una variación alternativa neoliberal a la reforma agraria
promovida durante la década del ‘90, es la vía del mercado de las tierras. Sin embargo, este
enfoque quedó obstruido desde su inicio, al menos en el Paraguay, donde los campesinos
sin tierra no tienen medios para adquirirlas y los terratenientes no están dispuestos en
venderlas. Y sin comprador ni vendedor, no hay mercado que valga.
143
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
El camino a seguir para impulsar el desarrollo económico territorial pasa por una
estrategia que persigue por un lado, el desarrollo institucional y por el otro, el desa-
rrollo productivo, la equidad y la protección y conservación del medio ambiente en
base a sistemas productivos agrícolas y no agrícolas. En consideración a estas dos
modalidades de desarrollo económico territorial rural, se sugiere para regiones defi-
nidas como “interior” del país, tres ejes principales para el mejoramiento del sector
productivo rural: a) la implementación y el fomento de cadenas productivas, b) el
mejoramiento de la base productiva suelo y c) el mejoramiento de la base productiva
forestal y frutiforestal.
144
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Desde entonces, se han publicado muchos trabajos que frecuentemente dejan entre los
lectores más dudas que claridad sobre la temática, principalmente por las diferentes in-
terpretaciones de términos por un gran número de autores. Por este motivo, no quere-
mos entrar en este capítulo en discusiones relacionadas a fundamentos teóricos de mayor
o menor relevancia o términos técnicos/científicos en uso en el marco de esta temática.
Lo que se pretende es partir de definiciones comprensibles sobre cadenas productivas11;
visualizar las funciones básicas, resaltar la importancia de la gerencia o liderazgo y pre-
sentar elementos de fomento de cadenas productivas con efectos económicos y sociales
importantes sobre un territorio que se ha definido en capítulos anteriores como “interior”
del país. Finalmente, se presentará de forma resumida estudios de caso, donde la Coope-
ración Técnica Alemana, GTZ, ha tenido participación en la fase de implementación o
fortalecimiento de las mismas. Esas son las cadenas de “té de cedrón”, “jugos de frutas,
“algodón/textiles/confecciones orgánicas”, “madera y muebles”, “seda”, “azúcar orgánico”,
“alcohol carburante/azúcar orgánico” y cadenas “hortigranjeras”.
Existen actualmente una serie de definiciones referente a cadenas productivas. Para una
mejor ilustración, presentamos tres definiciones, que van de la simple a la más compleja:
Una definición sobre cadenas productivas corta pero no tan precisa es la siguiente:
Vínculos entre una empresa y una serie de actores que proporcionan factores externos
necesarios para lograr un producto deseado.
11 En este trabajo no se lleva en consideración las características que aplican varios autores para diferenciar cadenas en
“productivas, “de valor” o “proveedor”. El termino “cadenas productivas” en este libro se aplica a cadenas derivadas de
recursos naturales y cuyos productos se destinan a centros consumidores del Paraguay, de países del MERCOSUR y de
otros países industrializados.
145
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Una definición más precisa menciona el “Handbook for value chain research (Manual
para la investigación de cadenas de valor)” de Kaplinsky y Morris:
Todas las actividades necesarias para llevar un producto desde su concepción, diferentes
fases de elaboración, al consumo y luego a la evacuación final de los residuos después
del uso.
El enfoque de cadenas surge con fuerza en 1990 a partir del reconocimiento que en los
mercados de regiones predominantemente rurales, no compiten solamente productores
individuales sino, que la competencia se da cada vez más entre cadenas productivas ente-
ras, y que las cadenas productivas con sus diferentes eslabones o actores funcionan como
un sistema con reglamentos propios de integración al mercado. Ejemplos en el Paraguay
son las cadenas de azúcar tradicional y orgánica, yerba mate, madera y muebles, algodón/
textil/confecciones tradicionales y orgánicas, té de cedrón, jugos de frutas, carne, cigarri-
llos y muchas otras más.
De hecho, las cadenas productivas surgen cada vez más como modelo de una organización
comercial dominante en un sistema productivo territorial (red de organizaciones espa-
ciales de producción). La organización de “cadenas” se transforma poco a poco en un
factor de competencia, pues reduce los costos mediante logística y se logra la calidad de
productos exigidos por el mercado nacional, regional o globalizado, mediante una capa-
citación integral de los actores de la cadena. Las cadenas productivas representan nuevas
oportunidades para pequeños productores agrícolas, ganaderos, artesanos y pequeños y
medianas industrias de un territorio para conectarse a mercados regionales y mundiales lo
que en forma individual, no podrían lograr. La exclusión de campesinos y artesanos del
enfoque de cadenas productivas cierra, el camino a nuevas posibilidades y opciones,
llevando a pequeños productores tradicionales e individuales a la marginalización.
El escenario económico actual del Paraguay, caracterizado por una creciente demanda
interna y externa de productos derivados de recursos naturales, podrá generar las bases
para integrar a unos 60.000 a 70.000 campesinos y artesanos en cadenas productivas en
un plazo de 5 a 10 años, generar 15.000 empleos no agrícolas y 60.000 a 70.000 empleos
agrícolas permanentes y temporales (estimación aproximada del autor en base del Siste-
ma de Monitoreo y Evaluación del Programa “Buen Gobierno a Nivel Descentralizado y
Reducción de la Pobreza ). La realización de esta integración dependerá en gran parte de
los gobiernos municipales, departamentales; del gobierno nacional y de proyectos de de-
sarrollo con apoyo técnico y financiero internacional. Son éstos los entes que deben liderar
temporalmente la implementación y el fomento de cadenas productivas en base a acciones
planificadas, coordinadas y coherentes entre todos los actores (eslabones) que requiere el
funcionamiento de una cadena, y prever el apoyo o subsidio temporal a acciones de riesgo
que no pueden ser encaradas por el sector privado.
146
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Sin embargo, este encargo de tareas a gobiernos o proyectos regionales o locales no significa que
el enfoque de cadenas tenga una limitación municipal o departamental. De hecho, la mayoría
de las cadenas que cuentan con apoyo o incentivos gubernamentales o de proyectos o progra-
mas de cooperación internacional; se extienden a nivel nacional o supranacional. Por otro lado,
el fomento de “clusters”12 en mucho de los casos, se limita a territorios subnacionales.
Funciones Básicas
Insumos Transfor-
Producción Comercio Consumo
específicos mación
Proveedores Centros
Productores Consumidores
de insumos logísticos, Comerciantes
primarios finales
específicos Industrias
Fuente: Andreas Springer-Heinze. El Enfoque de las Cadenas de Valor y su Aplicación en América Latina. GTZ Eschborn. Año 2006.
12 “Cluster”: un grupo de industrias y organizaciones orientadas a un objetivo o una práctica común. Se constituyen como
parte de una cadena productiva, proporcionando subproductos de un producto deseado (partes de muebles, partes de
zapatos, partes de vehículos, partes de prendas textiles).
148
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
más de insumos específicos, dichas cadenas implican (no siempre, pero casi siempre) tener
nexos con a la investigación agropecuaria, asistencia técnica y a proveedores de insumos
y crédito. El eslabón “producción” implica solamente en parte las funciones de “crecer” o
“cosechar”; antes que nada tiene que ver con producir y vender materia prima.
Por tal motivo, queremos presentar una visualización alternativa de una cadena produc-
tiva que se adecua mejor a la realidad encontrada en el área rural. Presenta tres eslabo-
nes principales cada uno con una función central cada uno y una serie de sub-funciones,
necesarias para lograr la función central. Así mismo, se presenta la categoría de actores
involucrados en una cadena productiva:
Funciones
centrales
Producción Transformación Consumo
Sub-funciones investigar/
capacitar Procesar Distribuir
embalar
enseñar
proveer
insumos Transportar Consumir
crédito
producir
comercializar
Categoría de actores
investigadores
extensionistas
proveedores de empresarios distribuidores
insumos y
de créditos transportistas consumidores
productores
acopiadores
149
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Al mismo tiempo, una cadena productiva puede ser vista como un sistema de información
o de conocimiento que permite el intercambio mutuo y continuo de informaciones, tecno-
logías y destrezas. Este intercambio entre los diferentes eslabones/actores se visualiza con
flechas que indican las direcciones de intercambio (Figura Nº 17).
A continuación, se ofrece una descripción detallada de las funciones de cada eslabón cen-
tral y de los principales contenidos de informaciones, tecnologías y destrezas a ser trans-
feridos por cada uno de ellos:
150
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Aunque las tareas de la gerencia de cadenas son cambiantes de acuerdo a las etapas de
implementación y funcionamiento de una cadena, consisten básicamente en:
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E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Macroeconomía
ENTORNO
Producción Extensión
Primaria Enseñanza Clima y Ambiente
Políticas
gubernamentales Investigación
GERENCIA Empresa
y marco normativo Desarrollo
Ahorro
Mercado
Crédito Sociedad y Cultura
REGIONAL
Servicios gubernamentales,
no gubernamentales y privados
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
función de estos actores debe ser apenas periférica una vez logrado el buen funcionamiento
de la cadena (que puede darse en 2 a 4 años después del inicio de su implementación o forta-
lecimiento). El gobierno/cooperación técnica se encarga a partir de entonces, del monitoreo
del entorno de las cadenas (macroeconomía, clima y ambiente, sociedad y cultura, servicios
gubernamentales, no gubernamentales y privados, políticas y marco normativo), mientras la
empresa transformadora/ industrializadora asume la función exclusiva de la gerencia (Figura
Nº 20 y Figura Nº 21). En una fase de pleno funcionamiento, tampoco se requiere de la co-
operación técnica por un lapso prolongado; pero sí, ésta podrá jugar un rol preponderante
eliminando obstáculos específicos a lo largo de la cadena en el marco de cooperaciones de
corto plazo. En cualquier caso, la gerencia o el liderazgo debe tener la suficiente autoridad
y aceptación de parte de los actores de la cadena, principalmente de parte de los pequeños
productores proveedores de la materia prima y de los proveedores de insumos y créditos,
pues sobre ellos recaen los requisitos de cambio más exigentes y radicales que impone
la integración en cadenas productivas globales.
Para la puesta en marcha de cadenas productivas en el área rural, los gobiernos departa-
mentales o municipales deberán jugar un rol cada vez más decisivo. Son ellos los que de-
ben tomar la iniciativa y participar de la gerencia inicial para la implementación de dichas
cadenas. Sin embargo, para cumplir con esta tarea crucial para el desarrollo económico
y social de sus jurisdicciones administrativas, los gobiernos subnacionales requieren de
destreza en la gerencia. Un aspecto poco conocido y practicado por gobernantes subna-
cionales y sus asesores más cercanos.
FRUTIKA
GOBERNACIÓN
DE CAAZAPÁ y
COOPERACION
ALEMANA- GTZ
(gerencia)
FAMILIAS CAMPESINAS
(Materia prima)
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E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Empresa FRUTIKA
(gerencia, produce mate-
ria prima, compra mate-
ria prima, transforma y
vende jugos cítricos)
1800 Familias Campesinas de Caazapá
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
El fomento de procesos
Impulsar la generación de capacidades (“capacity building”) y establecer conexiones co-
merciales es un proceso que no se puede lograr a corto plazo. El acompañamiento de este
proceso es probablemente el aspecto más importante de una estrategia de promoción de
cadenas productivas. Este proceso, tiene que ser iniciado por un gobierno municipal o
departamental interesado en los beneficios sociales que conllevan las cadenas productivas
y/o por una empresa interesada en mejorar su capacidad industrial, cuando se trata de la
implementación de una cadena; o únicamente por una empresa interesada en mejorar su
capacidad industrial y beneficios en el caso de cadenas en funcionamiento. En algunos
casos, también podrá ser iniciado por asociaciones de pequeños productores primarios
(pre-cooperativas o asociaciones industriales o comerciales).
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E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Para pequeños productores, un punto neurálgico para la mejora del nivel de vida a través
de cambios tecnológicos lo representa la asistencia técnica crónicamente ineficiente desde
hace décadas en el medio rural del Paraguay; siendo la causa principal de una producción
inadecuada en cantidad y calidad. Y justamente la cantidad y calidad de la materia prima
genera el interés de una empresa transformadora en cooperar con un gran número de
pequeños productores en detrimento de unos pocos grandes productores.
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
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E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Hoy, el Municipio de Choré, denominado capital del tabaco Burley, es el principal productor
de tabaco negro, Burley y Virginia en el país. Sin embargo, la cadena de “cigarrillos rubios” en
la actualidad está siendo liderada por la empresa Tabacalera del Este S.A., que promueve el
cultivo del tabaco Virginia en 740 hectáreas, involucrando a 370 familias campesinas. Además
en la misma región, unas 120 familias cultivan por año el tabaco Burley en aproximadamente
100 hectáreas. La necesidad de materia prima por parte de la tabacalera supera en 10 veces la
producción actual obtenida por año.
Por el creciente reconocimiento del efecto nocivo del tabaco sobre la salud humana, a
fines de 1983, las cooperaciones internacionales retiraron su apoyo a la investigación y
la difusión del cultivo de tabaco. El relato sobre aspectos del desarrollo de los tabacos
tipo Burley y Virginia en el Paraguay hecho arriba se debe entender únicamente como un
registro de un proceso histórico con efecto económico y social positivo sobre la población
campesina paraguaya y como un ejemplo exitoso de la implementación de una cadena
productiva. Por lo cuestionable que es esta cadena, en este libro no se realiza una descrip-
ción más detallada de la misma.
161
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Mediante una encuesta realizada en junio de 2007 con 82 familias integradas en ca-
denas y 181 no intergradas, se pudo detectar una diferencia del ingreso familiar anual
de USD 580.
Hay que resaltar, que el ingreso adicional fue proporcionado por cadenas, cuya producción
de la materia prima está solo en su fase inicial y cuya capacidad generadora de ingresos y
empleo aumentará considerablemente durante los próximos años. Aún así, considerando
a las 2.483 familias incluidas en cadenas productivas durante el año en referencia, estas
familias han proporcionado un ingreso adicional a la región en la cual habitan, de USD
1.440.140, impulsando de esta manera la economía local.
162
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
en el PIB era de solo el 9%. A pesar del área comparativamente reducida ocupada por pequeñas
fincas (un 13% de la superficie censada por el Censo Agropecuario Nacional de 1991), éstas
generan más de un tercio del valor total de la producción agrícola.
Por otra parte durante los últimos diez años, se observa una migración urbana creciente.
Mientras la población total se ha incrementado en un 25% en este lapso, la tasa de cre-
cimiento de la población urbana ha sido mucho mayor que la de la población rural. En
1972, la participación de la población urbana era el 37% del total del país; mientras que
en el 2002 ha aumentado al 57%. La creciente cantidad de población urbana se debe a la
falta de tierra para cultivar, a la disminución de los ingresos agrícolas generados en las
pequeñas fincas y a un incremento de los costos de los insumos agrícolas a una tasa más
rápida, cuando se compara con los precios de los productos agrícolas. Hoy el 56% de las
familias campesinas viven en la pobreza, de las cuales el 26% está en la pobreza extrema.
Datos de 1999, revelan que el 76% de los pobres rurales del Paraguay tienen predios que
oscilan entre 2 hectáreas y 20 hectáreas. Enfrentadas a ingresos decrecientes y pobreza en
aumento, muchas familias han vendido sus fincas y se han mudado a los centros urbanos,
donde han encontrado niveles de pobreza aún mayor.
Una causa central para el deterioro del sector campesino (aparte de la falta de tierra), es el
rendimiento decreciente de los cultivos. La merma de los rendimientos y de la producti-
vidad se debe a la baja fertilidad de los suelos, cultivados en algunas regiones de manera
inapropiada durante más de 80 años, tal como lo ilustran las fotos en la siguiente página.
Los pequeños productores han venido aplicando sistemas de cultivo tradicional que basados
inicialmente en la práctica de desmonte y quema, seguido por el uso del arado. Además, la
mayoría de los suelos de asentamientos campesinos en la región oriental, provienen de arenis-
ca, una roca matriz que proporciona al suelo una textura arenosa y una fertilidad natural de
media a baja; donde el contenido de materia orgánica juega un rol importante para lograr ren-
dimientos satisfactorios. Aunque provistos de contenidos de materia orgánica media a alta en
su estado original bajo una vegetación natural de bosque natural, estos contenidos han venido
disminuyendo año tras año por el uso inapropiado de la tierra.
163
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
en los rendimientos agrícolas (vea Figura Nº 22), haciendo necesario un incremento del
uso de fertilizantes para poder mantenerlos. Sin embargo, por la relación “alto precio de
fertilizantes/bajo precio de productos”, el uso de fertilizantes químicos en la agricultura
campesina implica un riesgo económico considerable. Por este riesgo, y por el bajo poder
adquisitivo al inicio del año agrícola, el uso de fertilizantes en la agricultura familiar es una
práctica poco común.
Figura Nº 22: “Evolución” del rendimiento de algodón en la región oriental del Para-
guay, 1990 - 2004
1600
1400
1200
kg/ha
1000
800
600
400
200
0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Año
164
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Aspecto de un cultivo de mandioca en un suelo arenoso con aproximadamente 80 años bajo el uso tradicional y continuo de la
tierra. Municipio de General H. Morinigo, Loma Rosada, Depto. de Caazapá. Rendimiento de la mandioca: 14.000 kg/ha.
Aspecto de un cultivo de mandioca en un suelo arenoso de aproximadamente 80 años bajo el uso tradicional, incluyendo durante
los últimos cuatro años el uso de abonos verdes. Municipio de General H. Morinigo, Loma Rosada, Departamento de Caazapá.
Rendimiento de la mandioca: 33.000 kg/ha.
165
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Hace unos setenta años, las desventajas indicadas anteriormente dieron origen a debates
sobre la necesidad de una preparación del suelo de manera diferente: surgieron los prime-
ros sistemas de producción que utilizan labranza mínima o ningún movimiento del suelo,
aplicados principalmente en los Estados Unidos, y en menor extensión en Europa. A partir
de 1985 la labranza mínima y siembra directa han experimentando una difusión masiva en
otros países del mundo (Cuadro Nº 10).
Cuadro 10: Área bajo siembra directa en diferentes países del mundo, 2004/2005
166
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Figura Nº 23: Expansión del área bajo siembra directa en Estados Unidos y países del
MERCOSUR (Brasil, Uruguay, Argentina y Paraguay), millones de Hectares.
40
35 33,4
30
Millones de ha
25 22,41
20 18,62
15 13,95
10
5 4,05
0,67
0
1987 1997 2003
MERCOSUR USA
Fuente: Situation of Conservation Agriculture in the World. Derpsch, R. & Benitez. Asunción. Paraguay. 2005.
167
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
ya se debe (en la medida que sea posible) evitar el uso de insumos extraprediales, tales
como fertilizantes químicos, herbicidas e insecticidas de origen sintético. No obstante, la
reducción progresiva del uso de agroquímicos en la agricultura de conservación en peque-
ñas propiedades, todavía requiere de un perfeccionamiento de las tecnologías actualmente
promovidas y en uso. Esta tarea demanda mayores esfuerzos de parte de la investigación
agrícola. Así mismo, requiere de una extensión rural más eficiente, con personal mucho
más capacitado en la temática.
Las 11.000 hectáreas en las cuales se práctico la AC durante el año agrícola 2005/2006
representa menos del 1% del área total bajo AC en el país. En esta área, probablemente
solamente un 25% de los pequeños productores la realizan en forma permanente. Aunque
la AC se ha practicado e investigado en el Instituto Agronómico Nacional de Caacupé an-
tes de 1980, y en el Campo Experimental de Choré después del año 1980, la investigación
y difusión sistemática de abonos verdes de verano comienza en el Campo Experimental
de Choré y en el norte del Departamento de San Pedro recién en 1987, en el marco del
proyecto “Desarrollo Rural San Pedro Norte MAG-GTZ” donde hasta 1998 aproxima-
damente 800 familias campesinas llegaron a adoptar la AC en los distritos de San Pedro
168
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
169
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
170
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
El Cuadro Nº 11 muestra los rendimientos de los cultivos de algodón, maíz y mandioca sin y
con la utilización de las prácticas de la agricultura de conservación, en los Departamentos de
Caazapá y Concepción, año agrícola 2004/2005 y de pequeñas propiedades (que ocupan áreas
entre 7 hectáreas a 20 hectáreas) que han practicado la AC dos años y más.
Cuadro Nº 11: Rendimiento de los cultivos de algodón, maíz y mandioca en fincas que
practican AC durante mas de dos años, y en fincas que no practican AC, año agrícola
2004/2005, Departamento de Caazapá.
Fuente: Estudio de Línea de Base del Programa “Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”. S.T.P/GTZ. Asun-
ción, año 2005.
171
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Fuente: Estudio de la Línea Base del Programa “Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”, S.T.P./GTZ, Asun-
ción, año 2005.
En una encuesta realizada en el año 2007 en relación al impacto físico, económico y social
de la Agricultura de Conservación, se dieron los siguientes rendimientos antes y después
de las medidas de conservación, y ahorro en mano de obra (Cuadro Nº 13):
Fuente: GTZ. Informe final: Evaluación del Impacto Económico y Social, y apoyo a las cadenas productivas. Programa “Buen
Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”,Asunción, año 2007.
El Cuadro Nº 14 muestra la estructura de ingresos, gastos e ingreso familiar de fincas que prac-
ticaron la AC en los años agrícolas 2004/2005 y 2006/2007, comparado con fincas que aún no
han practicado esta modalidad agrícola, Departamentos de Concepción, Guairá y Caazapá.
172
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Cuadro Nº 14: Comparación del ingreso familiar entre fincas que practican AC y pe-
queñas propiedades que no han adoptado todavía esta tecnología, Departamentos de
Concepción, Guairá y Caazapá, años agrícolas 2004/2005 y 2006/2007.
2004/2005 2006/2007
Ítems Con AC (17) sin AC (60) Con AC (136) sin AC (181)
Ingreso monetario agropecuario 6.448.806 5.249.345 12.396.222 7.934.976
Ingreso monetario no agropecuario 2.582.059 1.327.467 1.207.352 1.985.670
Gasto total monetario 1.544.249 1.079.497 6.339.221 3.270.923
Ingreso no monetario 1) 6.000.000 6.000.000 8.464.470 7.399.663
Ingreso familiar (Guaraníes) 13.486.616 11.497.315 15.728.823 14.049.386
Ingreso familiar (cambio USD, 6.000
2.247,7 1916,2 3.084 2.755
en 2005 y 5.100 en 2007)
Diferencia con AC/sin AC, en USD 336 329
Fuente: Estudio de la Línea Base del Programa “Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”, STP/GTZ, Asun-
ción, año 2005. Evaluación del Impacto Económico y Social, y apoyo a las cadenas productivas Programa. Programa “Buen
Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”, STP/GTZ, Asunción, año 2007.
1) En la encuesta del 2004/2005 se utilizó un valor promedio para “ingresos no monetarios” de USD 1.000 para “asistidos” y no “asistidos”.
El Cuadro Nº 14 indica una diferencia del ingreso familiar de USD 336 y USD 329 respec-
tivamente, en los años agrícolas 2004/2005 y 2006/2007, proporcionado por la utilización
de la agricultura de conservación (siembra directa, abonos verdes, rotación de cultivos) en
pequeñas fincas con un tamaño de 7 hectáreas a 20 hectáreas. Considerando que aproxi-
madamente 13.000 familias utilizaron la AC en una hectárea en el año agrícola 2006/2007,
éstas generaron un ingreso adicional de unos USD 4.277.000 al país.
173
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
450
401
400
350
298 286
300
250
USD
190
200
150
100
50
0
Suelos degradados Suelos fértiles
Tradic. AC
Fuente: Revisión a mediados de la Fase I y estudio preparatorio para la Fase II. MAG/KfW. Cooperación Financiera Alemana.
Año 2006.
En el año 2007 el MAG y la GTZ han publicado dos libros que tratan sobre una descripción
de las técnicas recomendadas para la Agricultura de Conservación. Estas recomendacio-
nes han sido elaboradas de manera participativa por renombrados especialistas nacionales
del sector agropecuario, pertenecientes a entidades públicas y privadas encargadas de la
generación y transferencia de la tecnología, como así también productores y productoras
de los departamentos de Guairá, Caazapá, Concepción y San Pedro. Por esta razón, la
información técnica contenida en ambos libros resulta de la integración entre el amplio
conocimiento científico y la vasta experiencia práctica, sintetizando así recomendaciones
valiosas para los agentes de la asistencia técnica y los productores/productoras.
174
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Foto: La mucuna ceniza (adelante) y cumandá yvyrá-y (atrás), los abonos verdes de verano con mayor aceptación y difusión
en el Paraguay.
Los sistemas de Agricultura de Conservación relacionados en los dos libros fueron ela-
borados durante los años 2001 a 2007 en el marco del Programa “Buen Gobierno a Nivel
Descentralizado y Reducción de la Pobreza, STP/GTZ, y “Proyecto de Desarrollo Rural
Regional de Caazapá, MAG/GTZ y Gobernación de Caazapá” con el apoyo del Ministerio
de Agricultura y Ganadería del Paraguay, a través de la Dirección General de Planificación
y la Dirección de Extensión Agraria.
175
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
mente, sujeto a la reforma agraria. Al inicio de la década del ‘90 se han registrado pérdidas
de bosques de hasta 600.000 hectáreas por año. Del año 1950 al 2005, la cobertura boscosa
de la Región Oriental se ha reducido del 50% a apenas un 9%.
La leña representa, en más del 90% de la población campesina, la principal y única fuente
de cocción. La casi ausencia de bosques en muchos pequeños predios representa un pe-
ligro de supervivencia, pues los campesinos no tienen los recursos financieros necesarios
para adquirir otras fuentes alternativas de energía para cocinar. Una familia tiene que des-
embolsar por semana unos USD 15 por una garrafa de gas, que significa unos USD 750
por año, monto que supera en un 70% el ingreso per cápita de esta mayoría.
Por otro lado, no se puede esperar que familias campesinas, que son numerosas pero ocupan
solamente pequeñas superficies de tierra, promuevan una amplia reforestación en sus terrenos,
que por el tamaño limitado no permiten el sustento familiar. Por este motivo, se han diseñado -
durante los últimos años - sistemas de producción agroforestales y agrofrutiforestales especial-
mente adaptados para la agricultura familiar. Se trata de sistemas de producción que consisten
en sembrar cultivos anuales (durante los primeros años de su implementación) combinados
con árboles frutales, forestales o con la mezcla de ambas especies.
Sin embargo, es importante recalcar que la difusión de estos sistemas no implicará una
reforestación amplia, pues la agricultura familiar solamente ocupa un 7% de la superficie
del país. De esta superficie, apenas un 30% podrá ser utilizado para la implementación de
sistemas agroforestales, mientras el resto deberá ser dedicado a la producción de alimentos
en forma tradicional. Una reforestación amplia podrá ser encarada únicamente a través
de propiedades de mayor tamaño, las que se dedican predominantemente a la ganadería
extensiva. Sería importante que gobernantes municipales o departamentales, puedan con-
vencer a los terratenientes de invertir una parte de sus ganancias en la reforestación de
estas tierras con sistemas silvopastoriles (la asociación de árboles con pastos).
Los sistemas agroforestales. Consisten en una asociación de árboles con cultivos agríco-
las o con pasturas (en este caso se denominan agrosilvopastoriles) en el mismo terreno,
que pueden darse al mismo tiempo o por etapa secuencial. Permiten usar con más eficien-
cia los recursos cuando se compara con un sistema agrícola en forma exclusiva. Además,
producen efectos beneficiosos en el suelo, mejorando progresivamente su fertilidad. Por
otro lado, requieren del productor una dedicación mayor y contínua.
Sin poda o raleo oportuno de los árboles, la contribución de un sistema agroforestal al in-
greso familiar y con esto, al mejoramiento del nivel de vida de sus integrantes, es mínima.
Sin embargo, cuando el sistema agroforestal es bien manejado, puede proporcionar una
rentabilidad de más de Gs. 146.094.000 o USD 26. 563 en quince años (Cuadro Nº 15).
176
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Foto: Una plantación agroforestal con cedro australiano (2º año), sésamo y poroto.
177
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
178
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Fuente: Revisión a mediados de la Fase I y estudio preparatorio para la Fase II, MAG/KfW. Asunción, año 2006.
179
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Foto: Una plantación agrosilvopastoril con yvyrá pytá; tercer año de implantación.
Los sistemas agrofrutiforestales. Representan una asociación de árboles frutales con ár-
boles forestales y cultivos anuales o semiperennes (mburucuyá, tártago, banano, piña). Al
igual que los sistemas agroforestales, favorece a la protección del suelo. Tratase de sistemas
con una producción muy diversificada y que son más exigentes en cuanto a conocimientos
tecnológicos, inversión y manejo. Requieren, en la mayoría de los casos, la integración a
cadenas productivas, o sea, la conexión del productor a una serie de servicios, tales como
viveros especializados, asistencia técnica continua y confiable, asistencia crediticia, pro-
veedores de insumos, mercados o industrias transformadoras de la materia prima (jugos
de fruta, dulces). Por otro lado proveen al productor de ingresos mayores que los sistemas
agroforestales. Algunos sistemas agrofrutiforestales, se presestan en los libros sobre Sis-
temas de Producción Sostenibles mencionados anteriormente. Los Cuadros Nº 16 y 17
muestran - a modo de ejemplo - cálculos de rentabilidad de dos sistemas agrofrutifores-
tales distintos: uno referente a la combinación de cultivos anuales, árboles forestales y na-
ranja y otro a una combinación parecida, pero con pomelo. Las recomendaciones técnicas
para estos sistemas frutiforestales también constan en los libros mencionados.
180
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Foto: Sistema agrofrutiforestal: naranjo y yvyrá pytá, tercer año de implantación, con abono verde de invierno (lupino).
181
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
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E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
183
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
ANOTACIONES
184
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
ANEXOS
185
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
186
ANEXO I
LA PLANIFICACION DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL MUNICIPAL
1. Concepto
El ordenamiento territorial es un proceso mediante el cual se orienta la ocupación y utili-
zación del territorio y se dispone cómo mejorar la ubicación en el espacio geográfico de los
asentamientos (población y vivienda), la infraestructura física (las vías de comunicación,
los servicios públicos, las construcciones) y las actividades socioeconómicas. Esto quiere
decir sencillamente que con el ordenamiento se tiene: “un lugar para cada cosa y cada
cosa en su lugar”.
Tiene como objetivo una visión concertada a largo plazo del territorio, contemplando la te-
rritorialización o espacialización (expresión espacial de las diferentes situaciones relacionadas
con el proceso de desarrollo municipal). Orienta el proceso de ocupación y transformación del
territorio y establece el apoyo institucional necesario para el desarrollo integral.
187
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Preparatoria:
Términos de referencia - Equipo técnico - Plan Operativo
S I S T E M A D E I N F O R M A C I Ó N M U N I C I PA L ( S I G )
Síntesis
PA R T I C I PA C I Ó N C I U D A D A N A
Istru-
menta-
Adopción Normativa Discusión Aprobación Articulación
I M P L E M E N TA C I Ó N
ción
Ejecu-
ción
Operativización Seguimiento y Control Vigencia Evaluación Ajuste
INICIAL
Fuente: Guía simplificada para la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal. Convenio IGAC-GTZ. Bogotá. 1998.
188
ANEXO I
PLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
PROGRAMA DE GOBIERNO PROGRAMA DE GOBIERNO
A CORTO PLAZO A MEDIANO PLAZO
PLAN DE DESARROLLO PLAN DE DESARROLLO
ACTORES MUNICIPAL MUNICIPAL
2007-2012 2013 - 2018
189
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
3. Diagnóstico
En esta etapa se hace la caracterización, clasificación, espacializa-
ción, síntesis y evaluación integral de los sistemas administrativo,
biofísico, social, económico y funcional del territorio.
Objetivos:
Realizar un análisis integral de la situación
actual del territorio, estudiando cada uno
de los sistemas (administrativo, biofísico, social, económico y funcional).
Identificar, espacializar y priorizar los problemas que afectan el normal desarrollo terri-
torial, de acuerdo con el análisis de cada sistema.
Determinar la aptitud de cada zona del territorio; es decir, establecer para qué es mejor
y para qué no es buena.
Resultados:
Análisis y síntesis territorial.
190
ANEXO I
a) Sistema administrativo
El Sistema administrativo está com-
puesto por la estructura de la admi-
nistración municipal y demás en-
tidades gubernamentales del nivel
departamental y nacional presentes
que ejercen funciones en la jurisdic-
ción municipal. A su análisis corres-
ponde lo siguiente:
Establecer los límites de la jurisdicción municipal según la ley de creación del municipio, orde-
nanzas municipales, división y organización territorial (compañías, barrios, manzanas).
b) Sistema biofísico
El Sistema biofísico lo conforman los recursos naturales y el ambiente. Estudia integral-
mente la naturaleza y los elementos que en síntesis dan origen al paisaje o unidad de aná-
lisis, resultado de la interacción de factores y procesos como el clima, el agua, las rocas, el
relieve, los suelos, la vegetación, la fauna, los cultivos, la temperatura, la infraestructura, la
población y las amenazas naturales. El análisis de este sistema comprende:
La zonificación ecológica para producir unidades del paisaje.
Caracterización de las unidades del paisaje.
Evaluación de las potencialidades de las unidades del paisaje
191
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
d) Sistema social
El Sistema Social comprende el análisis integral de la población, la vivienda, la infraestruc-
tura física, así como el sistema de vías de comunicación y medios de transporte; los servi-
cios públicos sociales como la salud, la educación, la cultura, la recreación y el deporte; los
servicios públicos domiciliarios como el agua potable, el alcantarillado, el aseo público, la
energía eléctrica, las telecomunicaciones, el gas domiciliario y además los equipamientos
urbanos colectivos como las plazas, los mercados, los mataderos, la plaza de ferias, los
templos, etc.. Su estudio se refiere al inventario y a la evaluación de los anteriores elemen-
tos que conforman el subsistema.
d) Sistema económico
El Sistema económico se refiere a las actividades socioeconómicas integradas a los siste-
mas de producción y a las cadenas productivas. Su análisis integral permite caracterizar
y zonificar la producción en el municipio, con la cual se pueden evaluar aspectos como
la capacidad productiva según los tamaños de las unidades productivas, los niveles de
producción, los mercados y la comercialización, la eficiencia, la sostenibilidad, la oferta de
empleo y en resumen las formas o estrategias para aprovechar las ventajas comparativas
del municipio y hacerlo más competitivo.
192
ANEXO I
e) Sistema funcional
El Sistema de funcionamiento espacial lo conforman las relaciones y vínculos espaciales urba-
no-rurales y urbano-regionales que genera la función urbana y las demás relaciones sociales,
productivas y administrativas (empleo, servicios, negocios, recreación, etc.). Su análisis permi-
te establecer: La funcionalidad espacial al interior y exterior del municipio. Esto comprende:
193
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
La aptitud general del territorio es una apreciación general del uso del suelo, que indica
para qué actividad socioeconómica o uso del suelo (tipo de utilización de la tierra) es más
o menos apta una determinada unidad de tierras o zona del municipio.
La aptitud general del territorio se determina comparando las cualidades de las unidades
de tierras (UT) (unidades de paisaje), con los requerimientos o necesidades de las activi-
dades socioeconómicas o tipos de utilización de la tierra (TUT). Si las cualidades de las UT
se aproximan a los requerimientos de los TUT, el grado de aptitud de las UT para ese TUT
es mayor; si se alejan, la aptitud es baja o no es apta la UT para ese TUT.
La evaluación integral del territorio sirve de base para la reglamentación de usos del suelo,
por cuanto indica cuál o cuales pueden ser los usos del suelo más apropiados según la ap-
titud. De esta forma se puede considerar en términos generales que el uso del suelo puede
corresponder a la siguiente clasificación:
194
ANEXO I
Unidad AD1:
Por sus características son tierras altamente aptas para rehabilitación ambiental, modera-
damente aptas para extracción minera e industria y comercio y marginalmente aptas para
agricultura y pastoreo, protección, conservación, asentamientos y turismo.
Unidad AD2:
Tierras que por sus características son altamente aptas para la rehabilitación ambiental;
moderadamente aptas para el establecimiento de áreas industriales y extracción minera;
marginalmente aptas para la actividad agropecuaria en todas sus formas, para la protec-
ción, conservación y la rehabilitación y para el establecimiento de centros poblados y de-
finitivamente no aptas para la actividad turística por los graves procesos erosivos y por la
intensidad de la actividad minera.
Unidad AD3:
Tierras que por sus características son moderadamente aptas para la agricultura con tec-
nología apropiada, el pastoreo extensivo, la revegetalización, la rehabilitación, la industria
y el comercio, la extracción minera de arcillolitas y los asentamientos dispersos o consoli-
dados pero sólo con carácter de centro poblado, y marginalmente aptas para la agricultura
semimecanizada, el pastoreo semiintensivo y el turismo.
Unidad AD4:
Tierras que por sus características son moderadamente aptas para la agricultura con tec-
nología apropiada y el pastoreo extensivo; para la revegetalización y la rehabilitación, para
la industria y la extracción minera; marginalmente aptas para la agricultura semimecani-
zada y el pastoreo semiintensivo, para la ubicación de asentamientos y para el turismo.
6. Prospectiva territorial
La prospectiva territorial es un enfoque o una forma de ver la planeación del desarrollo territo-
rial de manera futurista, es decir, pensando cómo es, cómo puede ser y cómo queremos que sea
nuestro territorio en el futuro. Esta forma de planeación visualiza el modelo territorial futuro o
deseado en un horizonte de 10 a 20 años y plantea escenarios o situaciones que pueden presen-
tarse, dependiendo del grado de intervención planificadora y ordenadora.
Esta etapa se adelanta a partir del diagnóstico, que aporta información sobre las variables
claves o aspectos más importantes que determinan el desarrollo territorial. Para construir
los diferentes escenarios es indispensable hacer talleres donde estén debidamente repre-
195
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
sentados los diversos grupos o actores sociales presentes en el municipio. En estos talleres
se diseñan los siguientes escenarios:
Escenario tendencial
Esta clase de escenario indica cuál será el posible comportamiento de cada variable (po-
blación, vivienda, servicios, vías, recursos) sin el control de la planeación y sin el ordena-
miento territorial.
Escenarios alternativos:
Éstos se obtienen a partir de las situaciones hipotéticas, metas o aspiraciones que cada
actor o grupo social pretende. De esta manera se pueden tener escenarios para los sectores
de la administración pública, productivo (industrial, comercial, agropecuario) social (po-
blación, vivienda, servicios públicos) ambiente (suelo, agua, flora, fauna).
Cada uno de estos sectores y variables tienen escenarios para horizontes de tiempo deter-
minado. De las diversas posibilidades presentadas individualmente, se enfoca un proceso
de negociación y concertación orientado a obtener el escenario deseado o concertado.
Escenarios concertados:
El escenario concertado es el mismo escenario deseado, producto del mayor consenso en-
tre los actores sociales. Representa la imagen objetivo del modelo territorial que se quiere
alcanzar en el horizonte de la vigencia del plan de ordenamiento territorial. Este escenario,
indica como se quiere que sea el crecimiento poblacional, el desarrollo urbano, la infra-
estructura física vial y de servicios públicos; la producción y la proyección espacial de los
usos del suelo y las reglas o normas que encauzan su realización.
196
ANEXO I
197
198
ANEXO II
CADENAS PRODUCTIVAS IMPLEMENTADAS
O FORTALECIDAS EN EL MARCO DE LA
COOPERACION TECNICA ALEMANA
199
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
200
ANEXO II
Contactos en Alemania: Dr. Markus Grulke, Socio Director. Dirección: Ergonstr. 51-53.
79106 Freiburg. Tel.: 002 49 761-1560766. E mail : markus.grulke@unique-forst.de
* Certificación de manejo sostenible de bosques de acuerdo a los estandares del Forest Stewardship Council.
201
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Actualmente, la referida área de bosque natural es la única con certificación FSC en el Pa-
raguay. El corte anual de madera en el área de intervención de 2.000 hectáreas, divididas
en cinco unidades de intervención anual, es de 6.500 m2 de rollos, tasa de corte inferior
al crecimiento anual del bosque. Con el apoyo de la GTZ - a través de un proyecto de
Cooperación Pública Privada (Proyecto “PPP”) - se ha adquirido un aserradero móvil
de última generación para mejorar el aprovechamiento de la madera rolliza, reduciendo
los desperdicios por corte en 20%. Además, se ha adquirido y puesto en operación un
secadero solar con bajo costo de secado. La materia prima esta siendo transformada prin-
cipalmente en parquet por la empresa Renteria S.R.L. en Luque. Recientemente se inició la
exportación de juguetes de madera confeccionados por la empresa Miramar de Asunción
así como de muebles de recreo (piezas para hamacas, bancos, sillas, etc.). Estos productos
están siendo confeccionados mayormente por miembros de la Asociación de Carpinteros
de Villarrica. La cadena cuenta además con el apoyo de la GTZ en el área de capacitación
de los carpinteros involucrados con la transformación de la materia prima. Coopera con
esta cadena el ministerio de Industria y Comercio, a través de su Oficina Regional en Vi-
llarrica (ORMIC).
202
ANEXO II
productos elaborados, de manera a dar mayor valor agregado a sus productos. Cuenta
de 180 socios, de los cuales 90 son socios rurales. Emplea a un gerente, una secreta-
ria, un especialista en caña de azúcar y certificación orgánica y dos encargados de la
fábrica de caña.
El mercado de la caña fuerte es muy competitivo, y la baja eficiencia de los pequeños tra-
piches de los socios no le permite tener un volumen adecuado de producción y obtener
costos razonablemente competitivos, de manera a dejar un margen suficiente de ganancia
a los socios de la organización. Con la intención de revertir la situación actual del nego-
cio, y atendiendo al excelente mercado del alcohol y azúcar orgánica, la Cooperativa esta
realizando el esfuerzo necesario para instalar una usina productora de alcohol absoluto,
en función al potencial actual y futuro de producción de la materia prima, en la primera
etapa; y azúcar orgánica, en la segunda etapa del proyecto.
Pero la instalación de una fábrica eficiente y competitiva, necesita de una inversión elevada
al inicio y la Cooperativa necesita asociarse con otro inversionista, de manera a completar el
requerimiento de capital inicial. En ese sentido, como medio a facilitar la incorporación de
capitalistas, la Cooperativa ha constituido una empresa de sociedad anónima, donde la Insti-
tución participa como accionista. La empresa así constituida, tiene su propia autoridad - inde-
pendiente a la Cooperativa - teniendo esta su representante en el Directorio de la misma. La
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Cooperación Técnica Alemana, GTZ, en el marco del Programa “Buen Gobierno Descentra-
lizado y Reducción de la Pobreza” y su componente, “Desarrollo Económico Regional Local”,
está asesorando técnicamente a la Cooperativa en el diseño e implementación del Proyecto
agroindustrial. Además, ha realizado el estudio de factibilidad económica y financiera.
Mapa de Ubicación
Persona de contacto en Paraguay : Lic Javier Schopfer, Gerente. Dirección : Dr. Venan-
cio López y Mcal José F. Estigarribia No 2. Fulgencio Yegros – Paraguay. Tele/Fax : 0545
254253 y correo electrónico : coop_yegros@yahoo.com.ar
204
ANEXO II
El Proyecto tiene planeado instalar una fábrica con capacidad de 18.000 litros diarios, y
necesitaría en el primer año procesar 36.000 toneladas; en el segundo año 48.000 toneladas
y a partir del tercer año, 60.000 toneladas de caña de azúcar. En la zona de influencia, se
cuenta con suficiente materia prima en relación al tamaño de la industria que se proyecta
montar, atendiendo que existe más de la cantidad mínima necesaria para empezar, y un
vez que funcione la fábrica, los socios incrementarían en 1.000 las hectáreas de cultivo.
Consumidor Final
S e c t o r Te r c i a r i o S e r v i c i o Estaciones de Servicio
Transportes
Distribuidoras
Transportes
Producción de Alcohol
Sector Secundario Industrial Transportes
Adquisición de Materias Primas
Transportes
Cultivo y Producción de
Caña de Azúcar
Sector Primario Agrícola
Transportes
Proveedor de Insumos Agrícolas
205
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
El principal requisito para elaborar este producto es contar con la materia prima certifica-
da como orgánica. Al respecto, los socios de la Cooperativa Agroindustrial Yegros Ltda.,
socio accionista de la Industrial Yegros S.A. se encuentran en proceso de aumento de la
producción de la caña de azúcar orgánica, emprendimiento que se inició en el año 2004
con el apoyo de la Cooperación Técnica Alemana, GTZ. Actualmente, se hallan registradas
para su certificación orgánica unas 900 ha de finca, para los mercados de Estados Unidos
(NOP) y Europa (EEC) otorgada por la certificadora suiza IMO Control.
206
ANEXO II
En el MERCOSUR, Brasil - mercado que representa más del 60% de las exportaciones
paraguayas - ha autorizado la mezcla del alcohol con nafta hasta el 26% a partir del año
pasado. Esta medida presionaría sobre la oferta existente en el país, y probablemente au-
207
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
mentaría el déficit de la oferta actual, atendiendo a que más 16 mil millones de litros anua-
les se necesitan para más de 5 millones de automóviles al año, que funcionan en el Brasil
con etanol como resultado del Programa. Algunos de los ingenios azucareros instalados en
el país, están proyectando producir para el mercado brasilero, debido a los precios atrac-
tivos en ese país.
El gobierno, a través del Ministerio de Industria y Comercio, por decreto y resolución esta-
blece en 18% y 24%, los porcentajes de mezcla del alcohol absoluto con las gasolinas. Esta
medida progresivamente incrementará el déficit actual de la oferta del alcohol absoluto a
mediano plazo. Por otra parte, en Brasil, la mayoría de la nueva flota de vehículos que esta
en circulación, utiliza este tipo de combustible.
Personas de contacto: Beate Kress, Directora Propietaria del Consorcio, Ing. Enrique
Galarza, Gerente Fruticultura, Ambos Carlos A. López, Casilla 71, Ciudad del Este. Tel.:
0672/20010
208
ANEXO II
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
5. La cadena de la seda
Personas de contacto: Dr. Andrea Nembri, Socio Director; Gumercindo Irala , Gerente
General. Dirección: Barrio San Francisco, Hernandarias – Paraguay. Tel.: 0631 22 181. e-
mail : sedayfibras@foz.net
210
ANEXO II
partamentos de Itapúa, Alto Paraná, y Caazapá, desde 1988. Transforma los capullos de
seda en hilos de seda torcida, en la planta industrial hilandera de Hernandarias, que opera
desde el año 1994 con máquinas de la más alta tecnología.
211
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
6. La cadena de algodón/textil/confecciones
orgánicas
Persona de contacto: Helene Ecklin, Gerente General. McMahon 5368, Asunción - Para-
guay. Tel/Fax.: 021 612691. E mail: HeleneEcklin@arasy.com.py
212
ANEXO II
ciones (prendas de vestir) empezaron en este año a consolidarse más, tanto en produc-
ción como en ventas. En el año 2006, con el apoyo de la GTZ, se generaron las bases
para la producción de algodón orgánico en 350 fincas georeferenciadas y certificadas,
acopiando y desmontando 109 toneladas de algodón en rama. Se adquirieron telares
artesanales y se realizaron pruebas de tejidos (colchas, abrigo) y capacitaciones en
manejo de telares. Además, se desarrollaron prototipos de confecciones casuales tanto
para damas como caballeros y se ha desarrollado una red de proveedores de productos
y servicios (identificación y capacitación de bordadoras y confeccionistas).
A partir del 2007, la Empresa inicia un segundo proyecto de Cooperación Pública Privada
con la Cooperación Alemana, que apunta a un incremento considerable de la producción
de fibra de algodón orgánico (de 227 toneladas a 450 toneladas) hasta el 2009, involu-
crando a 350 familias campesinas. El aumento de la productividad y de la producción
permitirá mejorar, por un lado, los ingresos de los agricultores y, por el otro, disminuir
los altos costos actuales de la Empresa a raíz de la producción reducida y con esto, mejorar
la competitividad en el mercado internacional. La estrategia para lograr el aumento de la
producción de algodón orgánico y buscar la sostenibilidad de la cadena productiva algo-
dón/textil/confecciones orgánicas se basa en tres aspectos importantes:
El rol de Arasy Orgánica en el marco de esta medida es de lograr una mejor planificación,
organización, coordinación y financiamiento entre los eslabones de la cadena textil orgá-
nico; incentivar la capacitación de los actores involucrados y realizar el control de calidad y
de la comercialización en mercados internos y externos. Asimismo, no menos importante
es su rol de “chain leader” (liderazgo de la cadena) y su rol para la obtención y el manteni-
miento de las certificaciones “orgánica” y de “comercio justo”.
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
por valor de USD 2,6 billones, lo que refleja 116% de crecimiento promedio anual. Otros
datos de interés son los siguientes:
Las cinco marcas que mayor cantidad de fibra consumen (de mayor a menor), son:
Nike (USA), Coop Switzerland, Patagonia (USA), Otto (Germany) y Sam`s Club/Walt-
mart (USA). Adicionalmente existen alrededor de 30 empresas más con un programa
de crecimiento importante en el sector.
El número de nuevas marcas y tiendas minoristas en Europa, USA y Asia llegaba a más
de 1200 empresas a finales del 2005.
Arasy Orgánica S.A. comercializa el algodón orgánico tanto en forma de fibras como hilos, teji-
dos y productos finales. Entre los clientes de prendas terminadas (remeras, camisas) se encuen-
tran El Puente, de Alemania www.el-puente.de y T-Scrivo de Italia www.consorzionatura.or.
214
ANEXO II
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
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ANEXO II
época de verano hay escasez de hortalizas. Urge la difusión de tecnologías que permitan la
producción de hortalizas también en épocas calurosas.
Valor promedio de las ventas: Durante la época de clima templado, las ventas son de
alrededor de 6.000.000 de Guaranies (aproximadamente 1.200 USD) por día de feria. La
feria se realiza el día sábado, de siete de la mañana hasta la una de la tarde.
Contactos para acceder a mayores informaciones sobre ésta experiencia: María Esther
Díaz. Municipalidad de San Pedro. Teléfonos: 042 222 786, 042 222 181.
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Otra feria fue iniciada en el año 2004 por la organización Nueva Visión, mediante el ase-
soramiento de la empresa SER (Sociedad de Estudios y Cultura Popular) en el marco del
proyecto PRODESAL. Hoy en día, tanto la Dirección de Extensión Agraria como la em-
presa SER realizan el seguimiento técnico a 30 miembros de las dos asociaciones con la
cooperación de la GTZ, planificando la producción, fortaleciendo las organizaciones y
gestionando con los grupos recursos financieros para consolidar las ferias campesinas.
Ambas ferias aglutinan a 30 productores organizados. Tienen un volumen de venta men-
sual de casi 10.000.000 Gs.
Días de ferias: Exponen dos veces por semana de acuerdo al siguiente programa: Orga-
nización Nueva Visión, los miércoles, frente a la Gobernación de Caazapá y Asociación de
Horticultores de Caazapá, los días sábados, en la plaza municipal.
Contactos para acceder a mayor información sobre esta experiencia: DEAg (Dirección
de Extensión Agraria). Telef. 0542 232218. SER (Sociedad de Estudios Rurales y Cultura
Popular). Tel. 0542 23275.
218
ANEXO II
Esta realidad poco a poco fue desactivada a tal punto que hoy los productores llegan
por sus propios medios a ofrecer sus productos (autogestión). En el año 2000 la DEAg
se encarga de la reglamentación del grupo y capacita permanentemente a los feriantes
en presentación de productos y planificación de fincas para la producción. Actualmente
participan de la feria 30 productores provenientes de las compañías aledañas a San Juan
Nepomuceno. Semanalmente la venta promedio total (2 ferias por semana) llega a los
7.500.000 Gs; lo que representa aproximadamente una recaudación de 30.000.000 Gs.
como promedio por mes.
Días de feria: Dos veces por semana, martes y viernes, al costado de la Municipalidad.
Contactos para acceder a mayor información sobre esta experiencia: DEAg (Dirección
de Extensión Agraria). Telef. 0544 20067.
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
- La feria de Yuty
Ese mismo año el Proyecto de Desarrollo Rural de Caazapá, MAG-GTZ, dona al Comité
de Feriantes constituido ese tiempo, los equipamientos básicos con el propósito de com-
pletar la infraestructura existente para mejorar la presentación de los productos. Además,
en el año 2005, la Municipalidad local incluye en su presupuesto la compra de insumos
para la producción y facilita las capacitaciones a los productores. Actualmente ofertan sus
productos de granja - con transporte autogestionado - 24 productores de la zona del distri-
to de Yuty. Exponen en la plaza central de la ciudad, frente a la Municipalidad, recibiendo
el asesoramiento del técnico asignado a la Dirección de Agricultura de la Municipalidad.
El monto de recaudación promedio es de 15.000.000 de Guaraníes por mes.
Días de feria: Dos veces por semana, martes y viernes, en la plaza Ayala Velásquez, frente
a la Municipalidad.
Contactos para acceder a mayor información sobre esta experiencia: Secretaria de Pro-
ducción. Municipalidad de Yuty. Telef. 0547 257 445.
- La feria de Villarrica
220
ANEXO II
Origen y organización: Nombre de la Feria: Feria agropecuaria y artesanal “La Amistad”. Esta
muestra ferial productiva se inicia en el mes de marzo del año 1999, a iniciativa de la Organi-
zación no Gubernamental Jopoi y la Dirección de Extensión Agraria (DEAg) de Villarrica, en
la ciudad de Villarrica, distante 170 km de Asunción. En ese tiempo 6 productores de tres or-
ganizaciones campesinas del Departamento de Guairá (Asentamiento 8 de Diciembre de Paso
Yobai, Novena Línea Independencia, y Potrerito), llevaban adelante la producción de hortalizas
con fines comerciales por medio de huertas comunitarias. El detonante para la organización de
esta feria fueron los precios bajos en que se vendían los productos de sus granjas. Las comuni-
dades están alejadas de la ciudad y los mercados locales muy temprano se saturaban de produc-
tos. En el año 2000 formalizan la organización y se constituye la Asociación de Feriantes, con
sus reglamentaciones y normas estatutarias.
La organización Jopoi dona los primeros toldos y mesas para las ventas. La primera recauda-
ción fue 150.000 Guaranies el primer día. Inicialmente la feria se realizaba una vez por semana,
los días sábados. La DEAg apoyaba a los productores en el traslado de sus productos y con asis-
tencia técnica. Dos meses después del inicio de la feria se retiró ese apoyo y los productores se
movilizaron independientemente. A partir del 2000, se sumaron otros comités de productores.
Pasaron por diversas dificultades como la manifestación de los vendedores de los mercados de
abasto local; situación superada gracias al apoyo de la Junta Municipal de Villarrica.
Desde el año 2004, la Cooperativa COOPEDUC entra también a apoyar esta iniciativa
productiva. También desde ese mismo año, con el inicio del Programa “Buen Gobierno
Descentralizado y Reducción de la Pobreza”, la GTZ coopera con la Asociación, donando
toldos, mesadas, organizando giras técnicas y financiando la asistencia técnica oficial a
través del DEAg. A partir del año 2006, se habilita una nueva feria con el apoyo de la Go-
bernación del Guairá, donde exponen los mismos productores de la feria tradicional. Hoy
en día son 26 los productores (de 7 Distritos del Departamento) que ofertan sus productos
de granja en las dos ferias que funcionan en la ciudad de Villarrica. El ingreso promedio
de ambas ferias es alrededor de 40 millones de Guaraníes por mes.
Días de feria: Dos veces por semana, miércoles frente a la Gobernación de Guairá. Vier-
nes, en la plaza de los Héroes, frente a la Municipalidad de Villarrica.
Contactos para acceder a mayor información sobre esta experiencia: DEAg (Dirección
de Extensión Agraria) Villarrica. Telef. 0541 42299.
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