Роль административной юстиции в защите прав человека

Ю.А. Навалихина
Navalikhina Y.A. How administrative justice can protect human rights.
Навалихина Юлия Александровна, кандидат юридических наук.

Почему в России до сих пор нет административных судов? Какова

возможная роль этих судов в защите прав граждан и чем она отлична от
функций иных судов? В статье автор предлагает краткий анализ состояния
административной юстиции в современной России и перспектив ее развития.
Ключевые слова: Конституция, административная юстиция,
административный суд, защита прав человека.

Why up to date no administrative courts in Russia exist? How these courts can
protect civil rights as distinct from another one? The author of the article briefly
analyses administrative justice in modern Russia and challenges of its development.
Key words: Constitution, administrative justice, administrative court, protect of
human rights.

Статья 118 принятой в 1993 году Конституции Российской Федерации

закрепила осуществление судебной власти посредством четырех видов
судопроизводства: конституционного, гражданского, административного и
уголовного. Конституционное судопроизводство осуществляют
конституционные и уставные суды, гражданское и уголовное – суды общей
юрисдикции. А административных судов нет. Зато есть арбитражные суды,
осуществляющие арбитражное судопроизводство, в Конституции РФ не
упомянутое.
Постановлением Верховного Суда РФ от 19 сентября 2000 г. № 29 1 на

1
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19.09.2000 № 29 «О внесении в Государственную Думу
Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов «О
федеральных административных судах в Российской Федерации», «О внесении дополнений в Федеральный
конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и «О внесении изменения и дополнения
в Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации».
Текст постановления официально опубликован не был. [Электронный ресурс]. Дата обновления: 28.01.2013.
Доступ из системы ГАРАНТ
 2

рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ внесен

проект Федерального конституционного закона № 7886-3 «О федеральных
административных судах в Российской Федерации». 22 ноября 2000 г.
упомянутый проект был принят в первом чтении. И всё. Не отклонен, не
отозван, не снят с рассмотрения. «Оставлен без движения»2.
В Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях
совершенствования системы государственного управления» задача по созданию
действенного механизма, обеспечивающего надлежащую и эффективную
защиту прав граждан и организаций в сфере их взаимодействия с органами
публичной власти, определена в числе первоочередных мер государственного
развития на ближайший период.
Спустя полгода, 19 декабря 2012 г. VIII Всероссийский съезд судей в
постановлении «О состоянии судебной системы Российской Федерации и
основных направлениях ее развития»3 отметил: «Решение указанной задачи
должно осуществляться посредством формирования института
административной юстиции и установления в законе процедуры
административного судопроизводства». То есть очередной Всероссийский съезд
судей констатировал, что в настоящее время, спустя почти 20 лет после
принятия Конституции РФ, институт административной юстиции в России не
сформирован.
Николаева Л.А. и Соловьева А.К. выделяют три аспекта, используемых
учеными-административистами при раскрытии сущности правового института
административной юстиции:

 материальный аспект, связанный с природой спора;

 организационный аспект, обусловленный наличием специальных органов

по рассмотрению споров;
2
Подробнее об истории инициатив создания административных судов в России см.: Фоков А.П. Современные
проблемы административной юстиции в России: административные суды – «за» и «против» // Российский
судья. 2012. № 2. С. 2 – 5; Ярошенко Н.И. Основные направления реформирования судов общей и специальной
юрисдикции // Журнал российского права. 2012. № 4. С. 64 - 71
3
Текст постановления опубликован на официальном сайте Совета судей Российской Федерации
http://ssrf.ru/page/9085/detail/
 3

 формальный аспект, соответствующий процессуальному порядку

рассмотрения споров4.
Почему так важен организационный аспект административной юстиции, а
именно наличие специальных органов, которые занимались бы рассмотрением
публично-правовых споров? Такой подход обусловлен публично-правовым
характером упомянутых споров, когда ответчиком выступает государство в лице
его органов и должностных лиц, а заявителем – человек, чьи права были
нарушены государством.
К категории административных относятся дела, вытекающие из
административно-властных полномочий органов государственной власти и
местного самоуправления5. В данном случае речь идет о возможном нарушении
государством своей основной позитивной ответственности и обязанности
поощрять и защищать права человека.
В чем эффект специализации административных судов? Во-первых,
упомянутое многообразие рассматривающих публично-правовые споры судов
препятствует выработке единой судебной практики, общих принципов и правил
административного судопроизводства, вызывает ненужные споры о
подведомственности. Во-вторых, «вследствие сложности названной категории
дел их рассмотрение и правильное разрешение требуют высокого
профессионализма и специализации судей6».
Но главное в том, что вся система административной юстиции должна
быть направлена на защиту прав человека от незаконных актов государства. Это
ее первоочередная, основная задача. Как отметил в совпадающем мнении 7 судья
Европейского суда по правам человека Моренилла, «характерные черты,

4
Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство:
зарубежный опыт и российские традиции: Сборник. – СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр
Пресс», 2004. С. 17-37
5
Пояснительная записка к проекту федерального конституционного закона № 7886-3 «О федеральных
административных судах в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. Дата обновления: 28.01.2013.
Доступ из системы ГАРАНТ
6
Там же
7
Согласно пункту 2 Правила 74 Регламента Европейского Суда по правам человека «любой судья,
принимавший участие в рассмотрении дела в составе Палаты или Большой палаты, имеет право приложить к
постановлению Суда либо отдельное мнение - совпадающее с мнением большинства или особое, - либо просто
заявление о несогласии» // [Электронный ресурс]. Дата обновления: 28.01.2013. Доступ из системы ГАРАНТ
 4

которые отличают административный процесс от процесса гражданского,

обусловлены главным образом тем, что в качестве ответчика выступает орган
исполнительной власти, акт которого нанес непосредственный ущерб чьим-то
личным правам или легитимным интересам»8.
Таким образом, к первоочередной задаче административной юстиции
относится разрешение споров в сфере вертикальных правоотношений, в
которых один из участников подчинен другому, то есть отсутствует
юридическое равенство сторон. Обращение к суду гражданина, являющегося
субъектом управления и изначально занимающего подчиненное положение в
вертикальном правоотношении с органом государственной власти, кардинально
меняет его статус. Судебный процесс приобретает черты инквизиционного9,
обязанности по доказыванию законности оспариваемых решений, действий
(бездействия) органов государственной власти и должностных лиц возлагаются
на ответчиков10. То есть властные полномочия суда по разрешению
административного спора «выравнивают» вес изначально неравносильных
сторон публично-правового конфликта, позволяют гражданину «взять верх» над
государственным органом. Только так могут быть реализованы положения
статьи 18 Конституции РФ, провозгласившей: «Права и свободы человека и
гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл,
содержание и применение законов, деятельность законодательной и
исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются
правосудием».
Какой должна быть административная юстиция? Исследователи выделяют
две основные системы административной юстиции: англосаксонского и романо-
германского типа11. В странах, где отсутствуют административные суды, их

8
Хорнсби (Hornsby) против Греции. Решение Европейского Суда по правам человека от 19.03.1997. Сборник
«Европейский Суд по правам человека. Избранные решения»: В 2 т. - М.: Издательство НОРМА, 2000.
9
То есть суд обладает обширными процессуальными правами и обязанностями, а права и обязанности сторон
соответственно сокращены. Так, например, в соответствии с частью 3 статьи 246 Гражданского
процессуального кодекса РФ (далее – ГПК РФ) «при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из
публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований»
10
Часть 1 статьи 249 ГПК РФ
11
Подробнее см.: Арбитражный процесс: Учебник (4-е издание, переработанное и дополненное). Отв. ред. В.В.
Ярков. «Инфотропик Медиа», 2010. [Электронный ресурс]. Дата обновления: 30.01.2013. Доступ из системы
Консультант Плюс
 5

роль, помимо обычных судов, выполняют специальные административные

трибуналы. Муратова Е.В. называет следующие характеристики
административных трибуналов, выгодно отличающих их от иных
государственных органов: большая свобода от политики; специализация,
позволяющая «принять лучшее решение более быстро, дешево,
доброжелательно по отношению ко всем лицам, затронутым административным
решением»12.
В проекте федерального закона об административных судах,
подготовленном Верховным Судом РФ, систему административных судов
предлагалось создать в рамках системы судов общей юрисдикции. Однако это
не предотвратит разногласий между Верховным Судом РФ и Высшим
Арбитражным судом РФ по вопросам подведомственности и не улучшит
положение граждан в публично-правовых спорах. Оптимальным решением
данной проблемы представляется вычленение административных судов как из
системы судов общей юрисдикции, так и из системы арбитражных судов.
Интерес в связи с этим вызывает опыт Украины, где функционируют три
обособленных звена судопроизводства, возглавляемые соответственно Высшим
специализированным судом (по гражданским и уголовным делам), Высшим
административным судом и Высшим хозяйственным судом13.
Для создания административных судов необходимо:
1) четко определить юрисдикцию административных судов, которая, с
одной стороны, охватила бы все публично-правовые споры, а с другой –
исключила бы рассмотрение публично-правовых споров судами общей
юрисдикции и арбитражными судами, устранила споры о подведомственности
между административными, конституционными (уставными), арбитражными
судами и судами общей юрисдикции;
2) определить структуру административных судов, которая гарантировала
бы доступ граждан к правосудию и вместе с тем обеспечивала независимость

12
Муратова Е.В. Опыт введения системы административной юстиции в Австралийском Союзе // Адвокат. 2011.
№ 4. С. 52 - 55
13
Подробнее см.: Нижник Н.Р., Муза О.В. Конституционное и административное судопроизводство в
Украине // Журнал российского права. 2011. № 12. С. 86 - 91
 6

административных судов от органов власти любого уровня;

3) принять кодекс административного судопроизводства,
регламентирующий процессуальную деятельность административных судов.
Анализируя перспективы развития административной юстиции в России,
авторы изданного в 2004 году сборника относили образование в России
обособленной системы административных судов к делу будущего, отмечая, что
«для проведения данной реформы необходим соответствующий уровень
правосознания и правовой культуры населения для правильного восприятия
столь существенных изменений в судебной системе»14.
Вместе с тем приходится констатировать, что большинство реформ в
России проводится «сверху», не дожидаясь «созревания» соответствующего
правосознания и правовой культуры народных масс. Первые шаги в этом
направлении уже сделаны. Функционируют судебные коллегии по
административным спорам в Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде
РФ и нижестоящих судах. Осталось лишь признать, что система
административной юстиции – это тот самый действенный механизм,
обеспечивающий надлежащую и эффективную защиту прав граждан и
организаций в сфере их взаимодействия с органами публичной власти,
определить создание административной юстиции в качестве первоочередной
задачи, стоящей перед государством.

Список использованных источников

1. Литература
1.1. Арбитражный процесс: Учебник (4-е издание, переработанное и
дополненное). Отв. ред. В.В. Ярков. «Инфотропик Медиа», 2010. [Электронный
ресурс]. Дата обновления: 30.01.2013. Доступ из системы Консультант Плюс;
1.2. Муратова Е.В. Опыт введения системы административной юстиции
в Австралийском Союзе // Адвокат. 2011. № 4;
1.3. Нижник Н.Р., Муза О.В. Конституционное и административное

14
Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство:
зарубежный опыт и российские традиции. С. 81
 7

судопроизводство в Украине // Журнал российского права. 2011. № 12;

1.4. Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и
административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские
традиции: Сборник. – СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр
Пресс», 2004;
1.5. Фоков А.П. Современные проблемы административной юстиции в
России: административные суды – «за» и «против» // Российский судья. 2012. №
2;
1.6. Ярошенко Н.И. Основные направления реформирования судов
общей и специальной юрисдикции // Журнал российского права. 2012. № 4;
2. Нормативные правовые акты
2.1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном
голосовании 12.12.1993) // Российская газета, 25.12.1993, № 237;
2.2. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от
14.11.2002 № 138-ФЗ // Российская газета, 20.11.2002, № 220;
2.3. Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных
направлениях совершенствования системы государственного управления» //
Российская газета, 09.05.2012, № 102.
3. Акты судов и органов судейского сообщества
3.1. Регламент Европейского Суда по правам человека // [Электронный
ресурс]. Дата обновления: 28.01.2013. Доступ из системы ГАРАНТ;
3.2. Хорнсби (Hornsby) против Греции. Решение Европейского Суда по
правам человека от 19.03.1997 // Сборник «Европейский Суд по правам
человека. Избранные решения»: В 2 т. - М.: Издательство НОРМА, 2000;
3.3. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19.09.2000 № 29
«О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской
Федерации проектов федеральных конституционных законов «О федеральных
административных судах в Российской Федерации», «О внесении дополнений в
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской
Федерации» и «О внесении изменения и дополнения в Федеральный
 8

конституционный закон «О военных судах Российской Федерации». Текст

постановления официально опубликован не был. [Электронный ресурс]. Дата
обновления: 28.01.2013. Доступ из системы ГАРАНТ;
3.4. Постановление VIII Всероссийского съезда судей от 19.12.2012 «О
состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях
ее развития» // Документ опубликован не был. [Электронный ресурс]. Дата
обновления: 05.03.2013. Режим доступа: http://ssrf.ru/page/9085/detail/.