CURSO ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA EL DESARROLLO

A. Descripción analítica de los procesos de planificación y los orígenes del Ordenamiento

Territorial en su país.

La Republica del Ecuador posee un territorio con una extensión de 256.379 km2, en el cual viven
14. 306.876 millones de habitantes. 1 Su organización territorial se estructura en 24 provincias,
divididas en 219 cantones y estos en 794 parroquias rurales y 219 cabeceras cantonales o ciudades.
El tamaño medio de los cantones es de 1.170 km2 y su población media de 6.200 habitantes.

Para describir los procesos de planificación y los orígenes del ordenamiento territorial en el presente
Ensayo vamos a realizar una revisión histórica de los procesos políticos y constitucionales vividos
en el Ecuador relacionándolo con Tres Constituciones Políticas aprobadas (1979, 1998, 2008),
además de varias normas jurídicas que sirvieron como andamiaje de sustento a la implementación
de políticas, planes y programas relacionados con descentralización, desconcentración y
autonomías, hasta llegar en el año 2010 a un concepto integral de ordenamiento territorial con la
aprobación del Plan Nacional del Buen Vivir y el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial,
Autonomía y Descentralización (Cootad)

Frente al agotamiento del modelo centralista- paternalista predominante desde la colonia, la

descentralización surge como una opción que despertó innumerables debates por décadas. El
centralismo fue visto como el causante de la inequidad y pobreza y subdesarrollo vivido en Ecuador
desde la época de la colonia, pasando por la etapa agro exportadora (años 30-40), de fomento
industrial (50-60), cepalina (60-70), apoyada en esta década por el fuerte ingreso de recursos
petroleros a las finanzas manejadas por la dictadura de turno y que ocasionó el crecimiento
desmedido del aparato central estatal.

En la parte legal la primera norma, aún vigente es la Ley de División Territorial promulgada el 26
de marzo de 1897 que definió por primera vez la estructura de provincias y cantones. En la década
de los 70 el Ecuador vivió el boom petrolero. Se aprobó la Constitución Política de 1979 mediante
referéndum. Esta Constitución señalaba en el artículo 1 que “El Ecuador es un Estado soberano,
independiente, democrático, unitario, descentralizado, pluricultural y multiétnico”; y, en el artículo
149 que: “Mediante la descentralización administrativa del Estado se propende al desarrollo
armónico de todo su territorio, al estímulo de las áreas deprimidas, la distribución de los recursos
y servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales”, clara
orientación de la norma constitucional a la descentralización administrativa. Para la década 80-90 la
discusión sobre la descentralización, el fin del estado centralista, las propuestas de autonomías y
2
federalismo tomaron auge desde diferentes frentes: universitario, CONAM, municipios, etc.
1
Datos preliminares censo 2010
2
Ojeda, Lautaro. La Descentralización en Ecuador, Abya Yala 2000
2
Hay que recordar que Ecuador vivió en esta época un proceso de 10 años de inestabilidad política
(entre 1996 y 2007) marcados por el cambio de Presidentes de la República cada dos años, con tres
presidentes electos “sacados” del poder antes de finalizar su periodo democrático, (Bucaram,
Alarcon, y Arteaga). Es esta década de los noventa caracterizada por auge neoliberal que se expidió
la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y prestación de servicios públicos por parte de
la Iniciativa Privada (1993) en cuyo su art. 1, se indicaba como objetivos: “La racionalización y
eficiencia administrativa; La descentralización, la desconcentración y la simplificación; y La
prestación de servicios públicos y las actividades económicas por parte de la iniciativa privada
mediante la desmonopolización, la libre competencia y la delegación de los servicios o actividades
previstos en el numeral uno del artículo 46 de la Constitución Política de la República”. Con esta
Ley se entregó al Consejo Nacional de Modernización del Estado, CONAM la coordinación,
supervisión y control de la descentralización que desde el concepto incorporado en la Ley “tiene
por objeto la delegación del poder político, económico, administrativo o de gestión de los recursos
tributarios de gobierno central a los gobiernos seccionales”. Este concepto, poco claro todavía era
nada coherente con el contenido doctrinario del tema,

Cuatro años más tarde, en 1997, con la expedición de la Ley de Descentralización y Participación
Social, se intentó profundizar el proceso mediante el establecimiento de principios, requisitos,
definición de competencias a ser descentralizadas por niveles de gobierno (provincial y municipal
que sin discusión eran los partícipes).

Para 1998 se aprobó una nueva Constitución Política que indicaba en su Titulo XI De la
Organización Territorial y Descentralización, Art. 225 que “El Estado impulsará mediante la
descentralización y la desconcentración, el desarrollo armónico del país, el fortalecimiento de la
participación ciudadana y de las entidades seccionales, la distribución de los ingresos públicos y
de la riqueza. El gobierno central transferirá progresivamente funciones, atribuciones,
competencias, responsabilidades y recursos a las entidades seccionales autónomas o a otras de
carácter regional. Desconcentrará su gestión delegando atribuciones a los funcionarios del
régimen seccional dependiente”. Complementariamente en el art. 226 señalaba que “Las
competencias del gobierno central podrán descentralizarse, excepto la defensa y la seguridad
nacionales, la dirección de la política exterior y las relaciones internacionales, la política
económica y tributaria del Estado, la gestión de endeudamiento externo y aquellas que la
Constitución y convenios internacionales expresamente excluyan. En virtud de la
descentralización, no podrá haber transferencia de competencias sin transferencia de recursos
equivalentes, ni transferencia de recursos, sin la de competencias. La descentralización será
obligatoria cuando una entidad seccional la solicite y tenga capacidad operativa para asumirla.”.
Esta norma constitucional fortaleció el proceso de descentralización y sentó las bases para el
fortalecimiento de las autonomías municipales y la dotación de suficientes recursos para el

3
financiamiento a nivel local de planes y programas de desarrollo. Para apoyar estos enunciados para
la década del 2000 dentro del proceso de descentralización y desconcentración se aprobaron las
siguientes normas: la Ley Orgánica de las Juntas Parroquiales Rurales 3;el Estatuto del Régimen
Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva 4 , además de la Ley de Régimen Provincial (2001)

Un caso suigeneris digno de indicar es la Ley de Promoción de la Inversión y Participación

Ciudadana denominada TROLE 20005, pues mediante ella se reformaron un sinnúmero de normas
incluida la ley de modernización, ley de hidrocarburos, ley de minería, electricidad, aviación civil,
etc., para acelerar el proceso de liberalizar a la económica de la presencia estatal y dejar al
“mercado” como actor del proceso de desarrollo ecuatoriano, para ello se instituyó la figura de la
“delegación” en la prestación de servicios públicos y la exploración y explotación de recursos
naturales no renovables de propiedad estatal. Muchos municipios delegaron sus competencias a
empresas privadas para prestación de servicios públicos como agua potable, recolección de
desechos, etc.

De otra parte, el primer Plan Nacional de Descentralización fue expedido en julio de 2001,. El
segundo Plan Nacional de Descentralización se expidió en mayo de 2004. Para el año 1999 se creó
la primera Comisión Nacional de Descentralización, Autonomías y Circunscripciones Territoriales,
luego se crea la Comisión para la Descentralización, las Autonomías y las Circunscripciones
Territoriales, en diciembre de 2000; finalmente, el 7 de mayo de 2003 se crea la Comisión Nacional
de Descentralización y Organización Territorial. Lastimosamente estas comisiones tuvieron más o
menos trascendencia y casi ningún impacto. Para el año 2003 se dictó la Ley de Fomento y
Atención de programas para los sectores vulnerables en los gobiernos seccionales, 6 que introduce el
término social, incorporando al ámbito de responsabilidad de los gobiernos seccionales autónomos,
consejos provinciales y municipalidades, la atención de programas sociales a favor de los grupos
vulnerables de la sociedad. Como resultado de este proceso, apoyado por leyes como la Ley del
15%7 , la ley 72 de Desarrollo seccional que creó el fondo de Desarrollo FODESEC y determino la
entrega del 2% por capitales de Provincia, 8 y la Ley Reformatoria a la Equidad Tributaria 9 que
determino que un porcentaje del Impuesto a los consumos especiales vaya a municipalidades y
empresas de agua potable, los organismos locales reciben recursos económicos además de
competencias. Todo este proceso vivido sirvió de base, para que a partir del año 2007 con el
Presidente Correa se retome la discusión sentándose las bases del nuevo ordenamiento territorial en

3
RO 193, de 27-X- 2000;
4
. Decreto Ejecutivo 2428, Registro Oficial 536 de 18 de Marzo del 2002.
5
Ley 00, 18 agosto del 2000, RO/Sup 144
6
publicada en el Registro Oficial No 116, de 2 de julio de 2003,
7
Publicada en RO 27 de 20 de marzo de 1997
8
Publicada en RO 441 de 21 de mayo del 1990
9
Publicada en 3er suple de RO 242 de 29 de diciembre del 2007

4
la Constitución aprobada en el 2008, el plan Nacional del Buen Vivir, el Código de Ordenamiento
Territorial, El Código de Planificación y Financias Publicas, entre otros.

B. Los principales conceptos que lo definen; cual la relación que tienen con región,
regionalización, desarrollo local, procesos de descentralización y/o autonómicos.

En Ecuador éste proceso estuvo marcado por el concepto de Descentralización como una
herramienta, un mecanismo que procuró la transferencia del poder público desde el nivel central a
los niveles subnacionales de gobierno (seccionales o autónomos) para acercar la toma de decisiones
a la gente. Tiene como propósitos primordiales: mejorar la gestión de los servicios, redistribuir la
riqueza, impulsar el desarrollo territorial, fortalecer la institucionalidad local y nacional y promover
la participación social. En su primera etapa la descentralización fue eminentemente Municipalista,
pues tendió a generar desarrollo local a través del fortalecimiento básicamente de los Municipios, e
incluso pretendió desaparecer a los Consejo Provinciales. Con la actual Constitución Política y el
COOTAD se respeta los niveles de Provincias, Cantones y Juntas Parroquiales, y crea el Nivel
Regional el cual falta por conceptualizarse y brindar las herramientas operativas.

De otra parte se tuvieron procesos de Desconcentración que es la transferencia de competencias o

de atribuciones de un nivel superior a otro inferior, dentro de la misma institucionalidad. Es un
proceso vertical en el que por lo general no hay transferencia de recursos porque el control lo
mantiene el nivel central; es revocable en forma unilateral por el nivel superior en cualquier tiempo
lo que le da mucha precariedad al mecanismo. Se daba prioritariamente dentro de los ministerios.

En cuanto a la transferencia de competencias y autonomía municipal hay que indicar que “Una
competencia es una potestad estatal cuyo ejercicio es reconocido por la Ley a un organismo del
nivel central o subnacional”. Para Pérez Camacho “competencia es el conjunto de funciones que un
órgano puede ejercer legítimamente”. La autonomía municipal en el Ecuador no alcanza este
nivel de “autonomía”, porque el ejercicio del gobierno municipal está supeditado al cumplimiento
de la Constitución y la ley, con una limitación expresa y reiterada, el ejercicio de la autonomía en
ningún caso permitirá la secesión del territorio nacional (artículo 238 Constitución). Nadie atentará
contra la unidad territorial ni fomentará la secesión (artículo 4). Es decir, la autonomía municipal no
equivale a autogobierno, aunque si hay posibilidades de ejercicio de la “facultad legislativa” que
también debe ser entendida en su contenido y alcance..

En cuanto al concepto introducido de Regiones, el Art. 242 de la Constitución indica que “El
Estado se organiza territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales. Por
razones de conservación ambiental, étnico-culturales o de población podrán constituirse regímenes
especiales. Los distritos metropolitanos autónomos, la provincia de Galápagos y las

5
circunscripciones territoriales indígenas y pluriculturales serán regímenes especiales. Indica además
que “ Dos o más provincias con continuidad territorial, superficie regional mayor a veinte mil
kilómetros cuadrados y un número de habitantes que en conjunto sea superior al cinco por ciento de
la población nacional, formarán regiones autónomas de acuerdo con la ley. Se procurará el
equilibrio interregional, la afinidad histórica y cultural, la complementariedad ecológica y el manejo
integrado de cuencas. La ley creará incentivos económicos y de otra índole, para que las provincias
se integren en regiones. La iniciativa para la conformación de una región autónoma corresponderá a
los gobiernos provinciales, los que elaborarán un proyecto de ley de regionalización que propondrá
la conformación territorial de la Región.10 Finalmente Art. 261 señala las competencias exclusivas
del Gobierno Central como la defensa nacional, protección interna y orden público, la planificación
nacional y políticas de educación, salud, seguridad social, vivienda, entre otras. El art. 262 indica
las competencias exclusivas de los gobiernos regionales autónomos.

C. Cuál es el grado de implementación actual, mostrando las debilidades y fortalezas como un

instrumento estratégico de alcance local y regional.

La Constitución de la República vigente, establece una nueva organización territorial del Estado,
incorpora nuevas competencias a los gobiernos autónomos descentralizados y dispone que por ley
se establezca el sistema nacional de competencias, los mecanismos de financiamiento y la
institucionalidad responsable de administrar estos procesos a nivel nacional. Para ello se aprobó el
COOTAD (2010) definido como un cuerpo legal codificado que integra la normativa de todos los
gobiernos autónomos descentralizados, como mecanismo para evitar la dispersión jurídica y
contribuir a brindar racionalidad y complementariedad al ordenamiento jurídico. Este Código
establece la organización político-administrativa del Estado ecuatoriano en el territorio: el régimen
de los diferentes niveles de gobiernos autónomos descentralizados y los regímenes especiales, con
el fin de garantizar su autonomía política, administrativa y financiera. Además, desarrolla un
modelo de descentralización obligatoria y progresiva a través del sistema nacional de competencias,
la institucionalidad responsable de su administración, las fuentes de financiamiento y la definición
de políticas y mecanismos para compensar los desequilibrios en el desarrollo territorial.

El 21 de enero de este año tuvo lugar el Diálogo Nacional de Descentralización y Gobernanza

Urbana, organizado por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo -SENPLADES-, la
Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME), el Consorcio de Consejos Provinciales del
Ecuador (CONCOPE) y el Consejo Nacional de Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador
(CONAJUPARE), quienes junto a expertos internacionales analizaron las perspectivas, desafíos y
retos del proceso de descentralización en el Ecuador. El evento fue un espacio de deliberación e
intercambio de lecciones aprendidas con el objetivo de incorporar las temáticas a la discusión
10
Art. 244 y 245 Constitución vigente
6
política y trazar una hoja de ruta que refleje los acuerdos logrados entre los distintos niveles de
gobierno del país. Entre las conclusiones se destacó la voluntad de impulsar el proceso de
descentralización de un modo concertado consolidando sinergias entre los diversos niveles de
gobierno, con miras a concretar las disposiciones que constan en COOTAD, a fin de que los
gobiernos locales puedan asumir estas competencias y orientarlas a la construcción del Buen Vivir
en sus territorios.

La reflexión final es que el proceso que está en marcha, asume muchos logros del proceso previo de
descentralización vivido en el Ecuador, pero que la actual visión de Ordenamiento Territorial
integral para lograr el Buen Vivir define un nuevo esquema holístico lleno de retos. Los problemas
pendientes son: organizar el sistema nacional de competencias, para lo cual se creó el Consejo
Nacional de Competencias como organismo dirimente y asignador de competencias, necesidad
urgente de que todos los niveles de gobierno formulen su respectiva planificación del desarrollo y
ordenamiento territorial, mediante metodologías uniformes ya entregadas por SENPLADES
creación de capacidades a nivel de cada territorio, empoderamiento de la gente, normativa y
capacitación para promover la figura de las regiones, y mayor difusión del quinto poder que tiene el
Ecuador consagrado en la constitución: La participación ciudadana y control social en la
planificación territorial.

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA

1. Bossano, Miguel. Construcción de Territorios Inteligentes, Quito, 2009

2. Carrion. Descentralización y Autonomías, Diario Hoy, septiembre 2005
3. Elizalde Jalil, Marco. Teoría de la descentralización en el Ecuador. Apuntes conceptuales
sobre la Constitución del 2008. España
4. Mideros, Andres. La Descentralización, Quito, 2005
5. Posso Zumarraga, Miguel. La Descentralización administrativa del Estado, Quito. 2006
6. Ojeda, Lautaro La descentralización en Ecuador, avatares de un proceso inconcluso.
CEPLAES, ABYA YALA. Ecuador, 2000
7. Suing Nagua. José. Derecho Municipal y Gestión ambiental, Loja, UTPL, 2009
8. Viteri, Galo. La descentralización en el Ecuador: marco legal, estado del Proceso y
lineamientos de política” 2006.

Normas legales consultadas

1. DE 1567 de 3 de dic de 1999 el Presidente creo la comisión de Descentralización, Autonomías y

circunscripciones territoriales
2. Constitución Política Ecuador 1979
3. Constitución Política Ecuador 1998
4. Constitución Política Ecuador 2008
5. Estatuto Régimen Jurídico Administrativo
6. Ley de Modernización
7. Ley de Promoción Inversión y Participación Ciudadana
8. Ley de Régimen Municipal
9. Ley de Régimen Provincial
10. Ley de juntas Parroquiales
11. Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomías y Descentralización 2010