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(Universidade Independente)
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA:
O Paradigma da Divisão do Território
– O Que Fazer Com O Distrito?
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DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Divisão do Território. O Que Fazer Com O Distrito?
RESUMO:
Breve sinopse histórica sobre a evolução da divisão distrital: de autarquia local a mera
circunscrição administrativa para fins eleitorais. Do centralismo à descentralização,
municipalismo e regionalização... caminhos de uma reforma controversa, os prós e os
contra. Território e identidade cultural. As novas entidades administrativas territoriais:
mapa de um país retalhado.
Da tradição à revolução: o que fazer com o Distrito. O caso das Assembleias Distritais:
órgãos da administração periférica do Estado ou estruturas da administração local?
“Excrescências patológicas” do passado ou fóruns autárquicos de debate político
privilegiado?
3
Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano
ÍNDICE
INTRODUÇÃO 5
CONCLUSÕES 30
BIBLIOGRAFIA 32
4
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Divisão do Território. O Que Fazer Com O Distrito?
Introdução
Este trabalho pretende ser, apenas, uma breve reflexão estratégica sobre o novo
modelo de organização territorial do país, expresso no quadro legal aprovado em 2003
(as Leis n.º 10 e 11/2003, de 30 de Maio), e tem como objectivo principal lançar um
alerta para o problema das Assembleias Distritais que, apesar de se arrastar há décadas,
continua sem perspectivas de resolução.
A indefinição do estatuto jurídico do Distrito, resultado da sua natureza transitória,
conforme assim o determina o artigo 291.º da CRP, e o ostracismo dos responsáveis
(deputados, governantes e autarcas) de todos os quadrantes políticos, tem contribuído
para que as Assembleias Distritais sejam entidades que vão sobrevivendo no limiar da
dignidade, sempre à beira da extinção, sem recursos técnicos, humanos e financeiros
disponíveis para satisfazer as escassas atribuições e competências que ainda lhes restam
nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro.
Como contributo para esclarecer a situação, apresentamos uma análise sucinta da
legislação atrás citada, através da aplicação do método SWOT, focalizando a nossa
análise em quatro elementos-chave:
• Strenghts (pontos fortes): vantagens comparativas das Leis n.º 10 e 11/2003, de
13 de Maio, em relação à regionalização e à criação de autarquias de âmbito
supramunicipal;
• Weaknesses (pontos fracos): desvantagens daqueles diplomas em relação à
efectiva criação de autarquias regionais, sem esquecer o caso das Assembleias
Distritais – património, serviços e pessoal;
• Opportunities (oportunidades): aspectos positivos da conjuntura política e
económica com potencial para fazer crescer a vantagem competitiva do actual
modelo de descentralização;
• Threats (ameaças): aspectos negativos da conjuntura política e económica com
potencial para comprometer a vantagem competitiva do actual modelo de
descentralização.
Para tentar obter um retrato o mais fiel possível da realidade, além da interpretação
jurídica e gramatical daquelas normas legais, introduzimos na nossa leitura dos factos
alguns elementos externos que podem contribuir para o sucesso, ou insucesso, das
medidas de descentralização ora propostas... São os designados contributos extra-literais
fundamentais para nos apercebermos do verdadeiro “sentido social” dos referidos
diplomas. Para o efeito socorremo-nos do método CAF (mais conhecido como Estrutura
Comum de Avaliação) que aplicámos a dois casos concretos: os Serviços de Cultura da
Assembleia Distrital de Lisboa e o Museu Regional do Algarve, propriedade da Assembleia
Distrital de Faro.
Porque a variável tempo é um factor determinante, estruturámos o nosso raciocínio
estratégico numa perspectiva de futuro e apostámos numa abordagem positiva de todo o
processo, ao qual associámos o contributo da Cultura (uma questão habitualmente
arredada desta problemática da divisão administrativa do território) na definição de uma
política de desenvolvimento integrado eficaz.
Em resumo, com este trabalho pretendemos esclarecer, entre outras, as seguintes
questões:
a) Embora possam considerar-se «estruturas de génese autárquica», tenham um
cariz semelhante ao de uma «organização de coordenação intermunicipal», sejam
compostas, exclusivamente, por autarcas, e o seu regime jurídico e patrimonial lhes
confira autonomia administrativa e financeira, as Assembleias Distritais não são
autarquias distritais... nem associações de municípios. O que são então? Pertencem à
administração periférica do Estado ou integram a administração local autárquica?
b) O diagnóstico da situação actual revela um cenário estruturalmente débil e de
pressupostos frágeis, impossível de manter por mais tempo neste «estado de pousio»
indefinido e de latente indiferença dos políticos: a maioria das assembleias distritais
não reúne por falta de quorum, debate-se com incontornáveis dificuldades financeiras
e apresenta um inoperante aparelho funcional, o que as torna órgãos quase inertes,
de diminuto peso político e fraca representatividade no seio da comunidade. Então o
que impede o Governo e os autarcas de encontrar uma solução? Quem deverá
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Considerada "a mais humana de todas as ciências", por a sua finalidade ser
"apreender, em condições de isenção plena, tanto o que é objectivo como a intimidade e
a especificidade daquele que constitui a sua matéria de estudo – o próprio homem –, no
seu preciso lugar, organizado em grupo e dentro do tempo que é o seu" (6), a Etnologia
apresenta-se como sendo a disciplina mais adequada para ajudar a reflectir acerca das
transformações espirituais e culturais da sociedade, permitindo ultrapassar o limite
analítico (bastante condicionado) dos habituais critérios político-económicos, e obter uma
visão mais ampla e aproximada da realidade sobre o significado do binómio
PATRIMÓNIO / CULTURA.
Na prossecução do interesse das populações devem, então, os técnicos e os autarcas,
estar sensibilizados para o facto de o património cultural, à semelhança do paisagístico e
urbano, carecer de protecção efectiva. Para atingir esse objectivo é urgente superar, na
teoria e na prática, o ostracismo a que se tem votado a cultura, formular uma "política
cultural (...) que contemple como intervenções fulcrais aquelas que maior influxo possam
ter na formação duma nova consciência e responsabilização locais" e, apostar no "diálogo
constante com os outros departamentos ou planos, por forma a que os programas ou
decisões cumpram os requisitos e metas apontados" (7).
A evidente ligação entre factores biológicos e factores sócio-culturais vem, ainda,
reforçar a utilidade do estudo "das componentes ecológicas da evolução humana" (8), e
demonstrar que, para compreender a "integralidade da mudança" e consequentes
reflexos no tecido social, é necessário equacionar os problemas quotidianos na dupla
perspectiva material (economia e tecnologia) e imaterial (ideologia e organização
política).
Assim, para que seja possível proceder à aproximação entre métodos de investigação
e programas de intervenção e evitar a retracção dos políticos ("porque os trabalhos de
investigação se afastam dos sectores que mais directamente lhes interessam") e o
desânimo dos investigadores ("porque as decisões daqueles ignoram as suas
conclusões"), é conveniente procurar uma identificação de interesses que satisfaça as
necessidades efectivas de uma gestão racional, em termos sociais, como apoio a um
planeamento que se deseja operativo, táctico e estratégico, pelo que preconizamos que
deve ser feito "um esforço de articulação entre investigação e ensino" para que se atinja
uma "convergência interprofissional" que permita estabelecer um adequado "mecanismo
de adaptação ao processo de mudança social"(9).
(1)
VASCONCELOS, J. Leite de, Etnografia Portuguesa, vol. I, Lisboa, 1933.
(2)
JÚNIOR, J. R. Dos, «A Sociologia e a Etnografia», Trabalhos de Antropologia e Etnologia, vol. VII, Fasc. 4,
Porto, 1975.
(3)
BERNARDI, Bernardo, Introdução aos Estudos Etno-Antropológicos, Lisboa, 1978.
(4)
RAMOS, Francisco Martins, «A Antropologia Aplicada em Portugal: um Relance Crítico», Antropologia
Portuguesa, n.° 3, Coimbra, 1985.
(5)
LEXICOTECA - Moderna Enciclopédia Universal, n.° 6, Lisboa, s.d.
(6)
SOARES, Maria Micaela, Saloios, Lisboa, 1990.
(7)
FERREIRA, José Maria Cabral, «Do Planeamento da Cultura à Cultura no Planeamento», Sociedade e
Território, n.° 4, Porto, 1986.
(8)
AREIA, M. L. Rodrigues de, «Antropologia Geral. Tópicos para um Programa», Antropologia Portuguesa, n.°
2, Coimbra, 1984.
(9)
SANTOS, Maria de Lourdes Lima dos, «Políticas Culturais e Juventude», Análise Social, vol. XXVI, Lisboa,
1991.
O Distrito aparece pela primeira vez na Constituição de 1822, mas é com a Lei de 25
de Abril de 1835 que nasce efectivamente, em substituição da Comarca. Contudo, só em
1872, com o Código Administrativo de Rodrigues de Sampaio, foi classificado na
categoria de autarquia local, mantendo-se assim até 1892.
Durante duas décadas o Distrito perde a personalidade jurídica e volta a ser uma
simples circunscrição administrativa. A partir de 1913 readquire o estatuto de autarquia
local, o qual irá vigorar por pouco tempo, porque a Constituição de 1933, ao admitir a
divisão administrativa em Províncias, abriu caminho para que o Código de 1936-40 as
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5.ª fase – de 1937 a 1959 (repete-se a 3.ª fase, com carácter ainda mais acentuado,
sendo o distrito desprovido de qualquer vestígio autárquico);
6.ª fase – de 1959 a 1977 (o distrito passa a ter importantes atribuições nas áreas do
fomento e da cultura, cabendo-lhe apoiar e orientar os municípios. Aparece a
Junta Distrital, órgão administrativo eleito pelo Conselho Distrital);
7.ª fase – a partir de 1977 o distrito passa a ser, novamente, uma simples
circunscrição administrativa. Todavia, passa por duas situações muito diversas e
que convém distinguir:
A) de 1977 a 1991 – a Assembleia Distrital é um órgão desconcentrado do
Ministério da Administração Interna, presidido pelo Governador Civil;
B) de 1991 em diante – a Assembleia Distrital passa a ser composta
exclusivamente por autarcas, os quais elegem, entre si, um Presidente e dois
Secretários (a Mesa).
Apesar do percurso atribulado, o Distrito teve sempre uma missão mais ou menos
definida e um estatuto que se identificava de modo claro (administração periférica do
Estado ou autarquia local), à excepção do que viria a acontecer com a alteração da
Constituição de 1989 e da revisão consequente, em 1991, do regime jurídico que, além
de provisório, ficou bastante confuso com um órgão desconcentrado da Administração
Central (o Governador Civil), assistido por um Conselho Distrital, e um órgão deliberativo
autónomo do ponto de vista administrativo, financeiro e patrimonial (a Assembleia
Distrital), sujeito à mesma tutela das autarquias locais, mas não sujeito a eleições
directas e sem quaisquer poderes políticos.
É esta última parte que pretendemos analisar nas páginas seguintes para tentar
chegar a uma conclusão que clarifique a situação.
(1)
GIRÃO, Amorim, Esboço de Uma Carta Regional de Portugal, Coimbra Editora, 1930.
(2)
OLIVEIRA, César (dir.), História dos Municípios e do Poder Local, ed. Círculo de Leitores, 1996.
(3)
Artigo 284.º do Código Administrativo, ainda hoje em vigor.
(4)
Nos termos do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro.
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aproximar os eleitos dos eleitores (1). Hoje, decorridos cinco anos, mantém um silencioso
e conveniente distanciamento sobre o assunto.
No mesmo sentido, o Conselho Económico e Social, órgão de consulta da Assembleia
da República, no parecer que emitiu sobre as Grandes Opções do Plano para o ano de
2001, defendeu «a revitalização do funcionamento das Assembleias Distritais como
instância única de coordenação distrital» sugerindo que as suas competências deveriam
ser reforçadas, assim como os meios de financiamento (2). Bastaram três anos para tudo
cair no esquecimento.
E chegamos ao final de 2004 com os responsáveis políticos amnésicos e a mesma
“velha discussão” sobre o enquadramento das Assembleias Distritais: pertencem à
administração periférica do Estado? Ou são entidades da administração local?
Segundo Freitas do Amaral, administração periférica do Estado «é o conjunto de
órgãos e serviços do Estado, de institutos públicos ou de associações públicas, que
dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, e funcionam sob a
direcção dos correspondentes órgãos centrais» (3).
Para Afonso Rodrigues Queiró, «os órgãos estaduais periféricos são simples “correia
de transmissão”» que «têm apenas um papel coadjuvante, auxiliar, preparatório ou
instrumental, e os seus “actos” são puramente internos, não contendendo, por isso, com
a esfera jurídica dos administrados» (4).
Na opinião de Gomes Canotilho e de Vital Moreira é «inequívoco, depois da revisão de
1989, que [a Assembleia Distrital] não se trata nem de uma estrutura de "administração
periférica do Estado" nem sequer de uma "estrutura mista" de articulação entre o Estado
e os municípios» (5).
Consequentemente, e apesar do Distrito não ser uma autarquia local, mas uma mera
circunscrição territorial, as Assembleias Distritais são entidades da nossa Administração
Pública Local porque, além de não se poderem enquadrar em nenhuma das descrições
acima citadas, o seu regime jurídico, expresso no Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro,
define que:
a) são compostas, em exclusivo, por autarcas – os presidentes das câmaras e
assembleias municipais e um presidente de junta de freguesia por concelho (artigo
2.º);
b) desenvolvem atribuições e competências específicas, e têm autonomia
administrativa e de gestão (artigo 5.º);
c) o mandato da Mesa tem a mesma duração do autárquico (n.º 2 do artigo 6.º);
d) possuem quadros de pessoal autónomos (artigo 8.º);
e) são dotadas de património e finanças próprias (artigo 9.º);
f) estão sujeitas à tutela nos mesmos moldes das autarquias locais (artigo 11.º). Por
isso, no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, as Assembleias Distritais
são «consideradas entidades equiparadas a autarquias locais», tal como as «áreas
metropolitanas e as associações de municípios de direito público»;
g) aplicam-se-lhes as regras de funcionamento, com as necessárias adaptações, que
vigoram para os órgãos municipais (artigo 22.º). É disso exemplo o disposto no n.º 2
do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro (diploma que aprovou o
Plano Oficial de Contabilidade para as Autarquias Locais – POCAL): «para efeitos do
presente diploma são consideradas entidades equiparadas a autarquias locais as
áreas metropolitanas, as assembleias distritais, as associações de freguesias e de
municípios de direito público bem como as entidades que, por lei, estão sujeitas ao
regime de contabilidade das autarquias locais, as quais, na economia do diploma,
passam a ser designadas por autarquias locais».
E se continuam a subsistir dúvidas quanto à impossibilidade de as Assembleias
Distritais fazerem parte da administração periférica do Estado, vejamos o que sobre elas
dizem os juizes do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa num Acórdão proferido
em 1 de Junho de 1995 (6):
«De tudo e numa sumária abordagem, pode eventualmente parecer que, a Assembleia Distrital,
enquanto órgão deliberativo do distrito seria destituída de personalidade e capacidade judiciária.
No entanto não pode deixar de se dar relevo ao facto de a lei expressamente atribuir à assembleia
distrital poderes para administrar e dispor do seu património, constituído não só por bens móveis, mas
também por bens “imóveis” (art.º 15.º n.º 1) podendo, inclusive “aliená-lo” (art.º 9.º al. c), qualidade
esta típica de quem dispõe de capacidade jurídica (art.º 67.º do Cód. Civil).
Aliás, atribuindo a lei à A. competências para dispor e administrar o seu património, com a
possibilidade de estabelecer normas gerais relativas à sua administração (art.º 5.º al. i), bem como
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praticar determinados actos visando a rentabilização desse património como seja, além do mais,
outorgar em contratos de compra e venda como resulta do art.º 9.º al. c), é manifesto que a lei
reconhece, do mesmo modo às assembleias distritais poderes de representação judicial (cfr. ainda art.
12.º).
Doutro modo, permitindo a lei à assembleia distrital, através de pessoas por si mandatadas, o poder
de, além do mais, outorgar em determinados contratos, conduziria ao absurdo o facto de não lhe
serem facultados igualmente os meios ou a possibilidade de recorrer a juízo no sentido de fazer valer
os seus direitos no caso de eventual incumprimento ou cumprimento defeituoso dos contratos em que
interveio.
O mesmo é dizer que, atribuindo a lei às assembleias distritais determinadas receitas, terá de se
admitir que lhe concede igualmente os meios para, em caso de litígio, poder exercitar esses mesmos
direitos e exigir aquilo a que legalmente tem direito, requerendo, caso se venha a revelar necessário,
as competentes providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei.
Assim, ao atribuir-lhe tais competências, a lei, reconhece à A. personalidade judiciária, que consiste
na susceptibilidade de ser parte (art.º 5.º n.º 1 do Cód. Proc. Civil).
E, do mesmo modo, confere-lhe capacidade judiciária, por esta configurar a susceptibilidade de estar,
por si, em juízo (art.º 9.º do Cód. Proc. Civil) (cfr. acs. STA de 29.11.88, BMJ 381/424 e de 14.04.83, AD
262/1142).»
Portanto, é nosso entendimento que, enquanto se mantiver a redacção do artigo
291.º da Constituição e o Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não for alterado – textos
estes que não foram, desde 1989 e 1991 respectivamente, objecto de qualquer
revogação –, as Assembleias Distritais, apesar do seu carácter provisório, são entidades
de génese autárquica, de âmbito supramunicipal, e fazem parte integrante da nossa
Administração Pública Local, concorde-se, ou não, com a sua existência.
Mas, se a interpretação literal da legislação não for, ainda, suficiente para clarificar a
situação das Assembleias Distritais, podemos sempre socorrer-nos das palavras do então
Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, Nunes
Liberato, que foi explicar à Assembleia da República, em 22 de Maio de 1990, qual era a
intenção do legislador ao propor um novo regime jurídico para aquelas entidades:
«O Governo entende que, posicionadas no âmbito da administração local, as
Assembleias Distritais deverão organizar os seus serviços e modo de funcionamento
segundo as regras que caracterizam esta Administração» (7).
Ou seja, a lei não deve ter uma interpretação restritiva assente, unicamente, na sua
forma escrita (gramatical ou literal). Essa visão deve ser completada com a introdução de
alguns contributos extra-literais se queremos compreender a verdadeira essência dos
diplomas legais, como refere Marcelo Rebelo de Sousa: «na descoberta do sentido da lei
é decisiva a consideração de alguns elementos fundamentais», entre os quais temos os
históricos (identificação e análise dos precedentes normativos e trabalhos preparatórios),
os teleológicos ou ratio legis (ou seja, a finalidade social da lei) e os sistemáticos (que
resultam da comparação analítica, dentro de um mesmo ordenamento jurídico, de uma
determinada lei com outras disposições congéneres relacionadas com matérias
semelhantes) (8).
Opinião diversa da atrás exposta tem, contudo, João Caupers para quem as
Assembleias Distritais, tal como os Governos Civis, são «órgãos da administração
periférica comum do Estado» porque «ambos operam no âmbito da circunscrição distrital,
resultante da divisão do território em dezoito distritos administrativos» (9), explicação esta
que considerámos insuficiente para fundamentar aquela classificação pois não apresenta
quaisquer considerações sobre o seu regime jurídico.
A provar a controvérsia em redor do tabu distrital, o mesmo autor, numa outra obra
sua, já defende que, afinal, os governadores civis são os «únicos órgãos da administração
periférica comum do Estado», cuja missão se encontra enunciada, basicamente, no artigo
4.º do Decreto-Lei n.º 252/92, de 19 de Novembro (10).
Atenta a aparente contradição entre ambas as afirmações, contactámos o referido
jurista (11) que, gentilmente, sobre a questão do estatuto das Assembleias Distritais, nos
respondeu o seguinte:
«As assembleias distritais não passam de “cadáveres adiados”, excrescências patológicas de um
passado que teima em não se deixar enterrar. Na verdade, elas apenas fariam sentido como órgãos
de uma autarquia distrital (por isso se chamam assembleias, que é nome de órgão e não de pessoa
colectiva) que não existe há muito (de resto, o próprio distrito devia, em obediência à Constituição, ter
já sido extinto, mantendo-se apenas, como mera circunscrição administrativa pela força dos lobbies
partidários locais, apoiados na circunstância de os círculos eleitorais se manterem de base distrital.
As assembleias distritais têm um estatuto jurídico absurdo e incompreensível:
- somente sobrevivem enquanto não estiverem instituídas as regiões administrativas, diz a lei –
sendo que, por via do frustado referendo, estas regiões, apesar da Constituição e apesar das duas leis
que as criam e regulam, não existirão nos anos mais próximos;
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- não são pessoas colectivas públicas (a lei não lhes atribui personalidade jurídica, o que seria
indispensável), muito menos autarquias locais;
- também não são órgãos de nenhuma autarquia local.
Quanto à natureza das assembleias distritais, seria pomposo dizer que defendo uma tese: a verdade é
que não sei realmente o que são, nem creio que se justifique perder tempo com o assunto: “arrumo-
as” na administração periférica comum do Estado por exclusão de partes, uma vez que sendo o
distrito apenas uma circunscrição da administração do Estado, me pareceu a menos má das
qualificações. As assembleias distritais estão “penduradas” nos governos civis, parecendo-me
aceitável que partilhem da qualificação jurídica destes. Talvez não seja.»
A definição da natureza jurídica do distrito é um assunto bastante polémico, que
mistura razões técnicas de direito administrativo com interesses políticos e até emoções
(aversão a tudo o que lembre o Estado Novo, numa manifestação de infantilidade
democrática que impede uma leitura isenta da realidade) e, por isso mesmo, assistimos
ao esgrimir de razões de ambos os lados que nos deixam confusos e, objectivamente,
nada têm contribuído para se chegar à solução do problema das Assembleias Distritais.
Na mesma linha de pensamento de João Caupers, estão Sérvulo Correia e Bacelar
Gouveia, os autores deste parecer (12) cujo extracto apresentamos:
«A verdade é que nada na Constituição ou na lei permite estabelecer a respectiva personalidade
jurídica ,e em Direito a personalidade colectiva não se presume, é normativamente estabelecida.
A ausência de personalidade jurídica por parte do distrito, confirmando a sua natureza de mera área
de actuação de órgãos administrativos, traz consequências inevitáveis sobre as assembleias distritais,
as quais procuram o arrimo de uma pessoa jurídica de Direito Público em cuja orgânica têm
necessariamente de integrar-se. Porque não pode haver órgão sem pessoa, as assembleias distritais
não podem estar penduradas no vazio...
Excluída a opção autárquica, as assembleias distritais só podem apresentar-se como integradas no
Estado-Administração, que de alguma forma surge como a pessoa colectiva pública de cariz residual,
também do ponto de vista organizativo.»
Para contrariar as afirmações anteriores e defender a nossa posição servimo-nos,
mais uma vez, das palavras de Marcelo Rebelo de Sousa (13):
«Após a revisão constitucional de 1989 e a alteração operada no n.º 2 do Art.º 291.º bem como o
citado Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não vemos razão para alterar o nosso juízo classificatório.
O distrito não é uma autarquia local. Não tanto porque a Constituição mencione a divisão distrital
(Art.º 291, n.º 1) mas porque o distrito não cabe na enumeração exaustiva do Art.º 238.º n.º 1, como
não se lhe aplicam nem a definição do n.º 2 do Art.º 237.º nem as características constantes do Art.º
241.º.
O distrito não é uma pessoa colectiva de base territorial, não visa a prossecução de interesses
próprios das populações respectivas, e não compreende os órgãos previstos na Constituição,
deliberativos e executivos.
Mas, se não é autarquia local, o distrito é uma pessoa colectiva, com património e funções próprios,
prosseguindo atribuições específicas, com órgãos com competências particulares, compostos por
autarcas municipais sujeita a tutela administrativa.
Estamos, pois, perante uma pessoa colectiva e não apenas órgãos desconcentrados de
Estado.
Se assim fosse, esses órgãos não poderiam ter património e funções próprios e muito menos estar
sujeitos a tutela administrativa estadual, como a prevista no Art.º 11.º do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8
de Janeiro.»
Citando Diogo Freitas do Amaral: os órgãos locais do Estado, categoria onde João
Caupers pretende incluir as Assembleias Distritais, «são os órgãos da pessoa colectiva
Estado que na dependência hierárquica do Governo exercem uma competência limitada
a uma certa circunscrição administrativa (...). São órgãos do Estado e não autárquicos.
Não pertencem à administração local autárquica mas antes à administração local do
Estado», enquanto que a administração autónoma é «aquela que prossegue interesses
públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo
com independência a orientação das suas actividades sem sujeição à hierarquia ou à
superintendência do Governo.» (14)
Conjugando a interpretação do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, por nós já
efectuada no início deste capítulo, com o parecer de Marcelo Rebelo de Sousa e o
esclarecimento de Freitas do Amaral, uma certeza se nos apresenta:
As Assembleias Distritais são pessoas colectivas autónomas que não estão sujeitas à
hierarquia ou superintendência do Governo (não são órgãos desconcentrados de nenhum
ministério nem dependem, em termos funcionais, financeiros ou patrimoniais, de
qualquer departamento da administração central), consequentemente, não podem
pertencer «à administração local ou periférica do Estado».
Portanto, é de referir, mais uma vez, que:
Enquanto se mantiver a redacção do artigo 291.º da Constituição e o Decreto-
Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não for alterado, as Assembleias Distritais, apesar
do seu carácter provisório, são entidades de génese autárquica, de âmbito
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José Reis(5), professor universitário, classifica esta reforma como uma «insuperável
demonstração de demissionismo e de cinismo político» em virtude de o anterior Governo
ter deliberado:
«... que a organização territorial do país devia ser entregue só aos municípios, encarregando-os de
organizarem “à la carte” as estruturas administrativas infra-estaduais e de criarem; à medida das
circunstâncias e das conveniências, grandes áreas metropolitanas, comunidades urbanas e
associações intermunicipais, isto é, entidades supramunicipais que compensem o facto de sermos um
dos poucos países europeus sem regionalização.
Os municípios – e só eles – ficaram com este poder e usaram-no através de arranjos de vizinhança que
lhe permitissem alcançar certos limiares de população. E apenas isso. A este desequilíbrio de poderes
(o poder local merece elogios, mas não tem de ser o único detentor da iniciativa em matéria de
organização territorial) chamo “constitucionalismo municipal”, e julgo que esta é uma questão basilar
da vida colectiva em Portugal. (...)
De facto, com este processo, o Governo, o Estado central, descartou-se de uma assentada do
território e entregou a outros as relações territoriais (como acontece sempre que a crise financeira é
forte), desbaratando tudo o que a acção conjugada dos actores locais, das políticas públicas e da
racionalidade territorial tinha alcançado ao longo de décadas. Mais ainda: torno o território um
assunto localista.»
Depois de tudo o que atrás ficou dito, quando Miguel Relvas (o “pai” deste modelo de
organização administrativa, que não se cansa, até à exaustão, de apelidar como “a mãe
de todas as reformas do território”) afirma que um dos objectivos principais que se
pretende atingir com esta legislação é «dar escala, dimensão e massa crítica a quem não
a tem» dificilmente conseguimos pensar que estamos todos a falar do mesmo projecto.
Ideia esta que fica ainda mais nítida se nos debruçarmos sobre a utilização conceptual
que Miguel Relvas faz de alguns dos conceitos que suportam esta sua pretensa
“descentralização ideal”, e que colocam sérias dúvidas se o país em análise é mesmo
real, ou um outro qualquer do reino da fantasia: sendo certo que a maioria da população
vive em centros urbanos, isso não transforma Portugal numa imensa “área urbana”,
designação esta que o ex-governante pretende venha a substituir os “antigos distritos”.
Vivemos todos num país cujas áreas rurais passaram, num passe de mágica, a
urbanas. De repente, desapareceram os territórios do interior, isolados, ameaçados por
uma desertificação humana, institucional e empresarial crescente. Sem saber-mos,
Portugal é, agora, um país em perfeito equilíbrio geográfico do ponto de vista do
ordenamento regional, apesar de, presume-se, seja admitido existirem acidentes
orográficos que distinguem as novas unidades espaciais entre si. Talvez se mantenha
uma única linha de separação entre as regiões: o litoral atlântico e as franjas raianas.
A confusão gerada pela utilização abusiva da palavra “descentralização” é, então,
deveras angustiante... como se descentralizar fosse, apenas, um mero trespasse de
competências. E pretender que esse acto seja factor de união é, ainda, mais caricato,
sobretudo quando apresentado como remédio para a divisão que a maldita
regionalização iria causar ao país. Por isso, os paladinos desta «nova organização do
território» querem vê-la enterrada, definitivamente. Esquecem-se é de referir que aquilo
que temem chama-se, e tão só, a própria descentralização... mas sem máscaras de
subserviência ao poder central, com autonomia administrativa e financeira e,
principalmente, legitimidade política de intervenção.
“Valores mesquinhos” como “O egoísmo, o individualismo e o clientelismo”
enraizados nas nossas atitudes são, segundo Miguel Relvas, os inimigos desta reforma
que, ingenuamente, julga ser o único modelo de ocupação, gestão e planeamento do
território capaz de acabar com a actual fragilização da organização administrativa do país
e reforçar o municipalismo que está na base do nosso poder local... talvez por isso
ficaram de fora de todo este processo, feito a partir do meio e não de “baixo para cima”,
os autarcas das Juntas de Freguesia, ostensivamente excluídos dos colégios eleitorais
que irão ratificar as novas entidades de cujos órgãos não podem fazer parte.
Em Maio de 2004 Miguel Relvas fazia um balanço positivo da implementação da
reforma que classificava ser um sucesso: «Portugal tem obrigação de ter orgulho nos
seus autarcas, que foram capazes de pôr de lado divergências, de pôr de lado aquilo que
os separava. Felizmente, de fora deste processo ficaram as questiúnculas partidárias» (6).
Todavia, sete meses depois, não é assim que pensam, por exemplo, os alentejanos:
«... Com toda a legitimidade, todo o Alentejo – o Alto, o Baixo e o Litoral – é hoje a única região do país
que não aplicou a lei da pseudo-descentralização imposta pelo governo PSD-PP – a lei que, segundo
Miguel Relvas, secretário-geral do PSD, pretendia enterrar de vez a regionalização. (...)
Ainda bem que o Alentejo não aplicou esta lei anti-regionalização e acabou por se escrever direito por
linhas tortas, devido ao impasse criado entre o PCP e o PS, e especial em Beja, pugnando por uma
Comunidade Urbana do Baixo Alentejo e Alentejo Litoral. Uma briga por ruim defundo, já que o nome
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DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: O Paradigma da Divisão do Território. O Que Fazer Com O Distrito?
pomposos e absurdo de Comunidade Urbana ou Grande Área Metropolitana escondia apenas mais
uma Associação de municípios (com 18 ou 47 membros), aumentando o caos administrativo e
tornando o Alentejo tão ingovernável como as Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto, que existem
há mais de uma década. Dividir para reinar é a velha máxima do centralismo, levada a cabo pela
direita no governo.
O que hoje se exige são verdadeiras regiões administrativas, como está inscrito na Constituição, com
órgãos próprios eleitos directamente pelos cidadãos, com competências e meios financeiros que
permitam iniciar uma verdadeira descentralização e aprofundar a democracia participativa. A título de
exemplo (e salvaguardando as diferenças), em Espanha o estado central administra apenas 16% do
orçamento: os restantes 84% distribuem-se pelas comunidades autónomas, províncias e municípios.
Ao contrário, em Portugal o poder central reserva para si uma fatia superior a 84%, o que ajuda a
explicar o nosso atraso no panorama europeu.
É tempo de enterrar o desastre económico e social do desgoverno da direita e, com ele, esta lei de
pseudo-descentralização. Das diversas alternativas que se apresentam à esquerda, exige-se clareza
sobre a regionalização. No caso do Alentejo, a querela sobre o Alto e o Baixo é secundária e pode até
resolver-se por referendo, se necessário. Por mim defendo um Alentejo unido, solidário e polinucleado:
é bom lembrar que já não chegamos a meio milhão de habitantes e que o distrito de Portalegre só
elege dois deputados, pois acabou de perder um para a Madeira!
O essencial, porém, é que 2005 seja o ano da viragem e também o do arranque da regionalização!»
(7)
.
Nem tão pouco o discurso da Associação Nacional de Municípios Portugueses é de
molde a pensarmos que esta reforma foi aceite, passivamente, pelos autarcas:
«... A criação das novas áreas metropolitanas e comunidades intermunicipais gerou alguns equívocos
e mistificações a nível do debate político, que importa desfazer. A este propósito, há, antes de
mais, que qualificar estas novas unidades administrativas. Contrariamente ao que por vezes se ouve
dizer, a sua criação não traduz um acto ou uma forma de descentralização. Estas novas
unidades administrativas são tão-só associações de municípios, com a mesma natureza jurídica
das associações de municípios que até agora temos tido, não devendo ser, de forma alguma,
confundidos com Regionalização, processo que continua suspenso após o Referendo
inconclusivo de 1998.
Por outro lado, importa também ter presente que estas novas unidades administrativas foram criadas
na vigência de uma Constituição que prevê a criação e a instituição concreta de Regiões
Administrativas no Continente. Este facto tem um profundo significado político de revelar que a
Assembleia da República não pretendeu, com a criação destas novas unidades, evitar ou tornar
dispensável a criação das Regiões Administrativas, tanto mais que estas são, nos termos
constitucionais, verdadeiras autarquias locais e não associações de municípios. O sentido
da criação das áreas metropolitanas e das comunidades intermunicipais não é o de elas
realizarem as atribuições que o artigo 257.º da Constituição reserva às Regiões
Administrativas (direcção de serviços públicos e coordenação e apoio à acção dos municípios), ou
as competências de planeamento e coordenação regional que a Lei Quadro das Regiões
Administrativas atribui aos seus órgãos. O objectivo da criação das novas áreas
metropolitanas e das comunidades intermunicipais é o de elas gerarem novas escalas
territoriais que favoreçam a descentralização administrativa e a cooperação entre
Municípios para o exercício de competências de tipo operativo e de prestação de serviços.
Finalmente, não tendo as novas áreas metropolitanas e comunidades intermunicipais o estatuto de
autarquias locais, parece pouco fundamentada a ideia propalada aqui e ali de designar os seus órgãos
por eleição directa. A eleição dos seus órgãos por eleição directa conferiria a essas unidades
administrativas uma clara natureza política que poderia conduzir a conflitos de competências com os
órgãos municipais no exercício de atribuições comuns. Tendo aquelas unidades a natureza de
associações de municípios, os seus órgãos devem emanar dos Municípios constituintes, como tem
acontecido no passado. Tal facto não é impeditivo da assunção de um maior protagonismo político por
parte das áreas metropolitanas, nem da atribuição de competências próprias a estas novas unidades
administrativas.
A condução estratégica do processo de descentralização previsto na Lei n.º 159/99 e potenciado pelas
Lies n.ºs 10/03 e 11/03 deve assentar no estudo exaustivo da actividade do Estado nos sectores que
constituem atribuições municipais, com vista a poderem prospectivar-se os poderes susceptíveis de
serem transferidos para os municípios e para estas novas estruturas adminstrativas supramunicipais.»
(1)
Diário de Notícias, versão on-line, 14 de Junho de 2003.
(2)
Intervenção na Conferência sobre Áreas Metropolitanas e Comunidades Intermunicipais, Évora, Outubro de
2003.
(3)
Intervenção na Conferência sobre Áreas Metropolitanas e Comunidades Intermunicipais, Évora, Outubro de
2003.
(4)
Entrevista à Revista Pública, 11 de Julho de 2004.
(5)
«A miséria do território: do constitucionalismo municipal à degradação da governação», Público, 26 de
Agosto de 2004.
(6)
CORREIA, Alexandra, SAPAGE, Sónia, «Descentralização. O novo mapa de Portugal», Revista Visão, 13 de
Maio de 2004.
(7)
MATOS, Alberto, Crónica semanal na Rádio Pax, Beja, 21 de Dezembro de 2004.
(8)
Relatório e Projecto de Resolução para a «Organização do Estado e do Poder Local», XIV Congresso da
ANMP, Funchal, 2 e 3 de Abril de 2004.
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Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano
Este novo desenho do território, baseado na livre associação dos municípios, deixa o
país ainda mais fragmentado ao nível da organização administrativa e não resolve o
problema da dimensão estrutural das unidades de planeamento, sobretudo em termos do
seu enquadramento no espaço europeu.
Apesar do esforço em encontrar um modelo alternativo para satisfazer a evidente
necessidade de gestão estratégica do território, o regime proposto acaba por impedir
uma efectiva política descentralizadora (coerente, equitativa e eficaz), porque está
assente apenas em critérios demográficos e depende, unicamente, da mera negociação
política entre os autarcas, esquecendo-se as características etnográficas de cada região.
Apesar de ser apresentado como um modelo supramunicipal, o novo mapa do país,
além do recorte aleatório que lhe retira credibilidade científica, não consegue ultrapassar
os limites do intermunicipalismo, devido à ausência de legitimidade política
supramunicipal dos seus órgãos.
A própria noção estratégica de ordenamento do território está subvertida, em
particular pelo uso abusivo da concepção teórica, por exemplo, de «área metropolitana»,
como se as características que identificam esse espaço se adquirissem por imposição
legal e não por nele existirem uma série de complexas relações económicas, sociais,
políticas e culturais.
Apelidada como uma «descentralização de baixo para cima», esta reforma esqueceu,
no entanto, a participação democrática dos cidadãos e das organizações que os
representam, o que enfraqueceu a reflexão criativa acerca das
ameaças/fraquezas/debilidades e das oportunidades/forças/poten-cialidades das regiões
e comunidades humanas.
A necessidade de compatibilizar a coesão social e a coesão territorial com uma
racional (eficiente e mínima) afectação de recursos, condição indispensável para preparar
os caminhos do futuro com base numa efectiva gestão equilibrada das prioridades da
acção e da mudança, encontra-se bastante comprometida na medida em que ficam
muitas questões por resolver, como por exemplo, a manutenção do Distrito e, em
particular, a continuação das Assembleias Distritais, cujo património, Serviços e pessoal
se encontram subaproveitados por desinteresse dos autarcas e incúria dos sucessivos
Governos.
Sendo esta uma reforma que se pretendia exemplar (para unir o país e não dividi-lo
como querem fazer crer ser esse o efeito nefasto da regionalização), é incompreensível
que o legislador tenha excluído de todo o processo o nível de poder local mais próximo
dos cidadãos: as Juntas de Freguesia, cujos presidentes estão impedidos de participar no
colégio eleitoral das assembleias municipais e, consequentemente, encontram-se
afastados da composição de qualquer um dos órgãos das quatro novas entidades
administrativas (Grandes Áreas Metropolitanas, Comunidades Urbanas, Comunidades
Intermunicipais e Associações de Municípios, de Fins Gerais e de Fins Específicos) por,
nos termos do n.º 1 do artigo 42.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, ocuparem o
lugar na assembleia deliberativa municipal por inerência e não por eleição directa.
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Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano
apresentada no seu preâmbulo: «... face à sua não caracterização como autarquia local,
mas apenas como unidade administrativa territorial de natureza distinta...».
Razões estas que o legislador não considerou como válidas a quando da elaboração
do novo regime das finanças locais pois, contrariamente à ausência anterior, o n.º 1 do
artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 98/84, de 29 de Março, mantém uma redacção quase
idêntica à da Lei n.º 1/79, no que se refere às finanças distritais: «Enquanto as regiões
administrativas não estiverem instituídas, os distritos são dotados através de uma verba
anualmente transferida do Orçamento do Estado e cujo montante corresponde ao das
receitas arrecadadas pelos cofres privativos dos governos civis», regra esta que se
manteve quando este diploma foi revogado pela Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro (n.º 3 do
artigo 29.º).
De notar que, embora o preceito referente às finanças distritais se tenha mantido
após a revisão da lei das finanças locais através da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, em
conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 36.º, aquela regra apenas se aplica ao
caso dos Governos Civis já que a partir de 1991, por força do estabelecido no artigo 9.º
do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, as Assembleias Distritais não podem receber
quaisquer transferências do Orçamento de Estado, a nosso ver injustamente.
Dois outros diplomas importa referir, igualmente, pelos reflexos que tiveram no
funcionamento das Assembleias Distritais, sobretudo em matéria de recursos financeiros
e redução de atribuições funcionais, atendendo à incapacidade que estas estruturas
vinham a demonstrar para desenvolver determinadas actividades:
A) O Decreto-Lei n.º 285/85, de 23 de Julho – que permitiu às Assembleias
Distritais deliberarem sobre quais os Serviços que pretendiam, efectivamente,
continuar a assegurar, fixando quadros de pessoal próprios para o efeito, e transferir
para a órgãos desconcentrados da Administração Central «as actuações do foro do
fomento, segurança social e saúde». Conforme o n.º 3 do artigo 1.º, a partir de 1986
os encargos com as remunerações e demais abonos do pessoal afecto aos Serviços
adstritos às Assembleias Distritais passariam a ser suportados, exclusivamente, por
verbas postas à disposição dos distritos pelos municípios.
B) A Lei n.º 14/86, de 30 de Maio – que veio revogar a legislação anterior,
mantendo a mesma disciplina em termos de conteúdo mas alargando os prazos para
as Assembleias Distritais deliberarem sobre os Serviços a transferir e a prosseguir.
Mais estabelece que o pessoal que integrar os quadros privativos «ficará sujeito ao
regime jurídico do pessoal da administração local» (n.º 5 do artigo 1.º). Quanto às
finanças distritais, o n.º 6 do artigo 1.º passou a consignar que os encargos com a
manutenção dos Serviços e pessoal passassem a ser suportado «em partes iguais,
por participações dos municípios respectivos, de acordo com os critérios de repartição
fixados pela assembleia distrital e pelo Orçamento de Estado».
Mas foi com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, e a
interpretação retroactiva que a Declaração de Rectificação n.º 5/91, de 31 de Janeiro,
veio dar ao artigo 15.º do referido diploma, permitindo a transferência imediata de
Serviços e pessoal para a gestão dos Governos Civis, um acto inconstitucional que, na
opinião de Rui Machete(1), atentou «contra a autonomia das Assembleias Distritais,
enquanto órgãos com carácter deliberativo, constitucionalmente reconhecido, bem como
contra a sua natureza autárquica, provocando em muitos casos um verdadeiro
esvaziamento, não esperado e não pretendido, do património das Assembleias Distritais
em favor do Poder Central», que se assinou, em definitivo, a “sentença de morte” destas
estruturas de génese autárquica.
Desprovidas da quase totalidade do seu património, sem Serviços e pessoal suficiente
para satisfazer as poucas atribuições que lhes restavam, sem receber qualquer
transferência do Orçamento de Estado e impossibilitadas de contrair empréstimos
(mesmo de curto prazo, para resolver problemas de falta de liquidez de tesouraria), as
Assembleias Distritais ficaram na dependência exclusiva das comparticipações dos
municípios para poderem desenvolver as suas actividades, o que acabou por agravar
ainda mais a sua precária situação. Paralelamente, o desinteresse dos autarcas foi
crescendo e, aos poucos, foram deixando de participar nas reuniões do órgão
deliberativo.
A nível nacional, nove das dezoito Assembleias Distritais existentes acabaram por
ficar sem Serviços nem pessoal e embora algumas ainda reunam esporadicamente, é
como se tivessem sido extintas, dada a inactividade em que se encontram. Estão nessa
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situação: Aveiro, Braga, Bragança, Coimbra, Évora, Guarda, Leiria, Portalegre e Viana do
Castelo.
Todavia, outras nove deliberaram ficar com Serviços e pessoal e, apesar de todas as
dificuldades de que já se falou, continuam a exercer as limitadas atribuições que lhes
restam, sobretudo na área sociocultural: Beja (Museu Rainha D. Leonor), Castelo Branco
(Colónia Balnear da Areia Branca), Faro (Museu Regional do Algarve), Lisboa (Serviços de
Cultura: Biblioteca, Edições e Núcleo de Arqueologia), Santarém (Colónia Balnear da
Nazaré), Setúbal (Museu de Arqueologia e Etnografia) e Porto, Vila Real e Viseu, apenas
com Serviços Administrativos.
Na origem do tratamento indiferente com que os autarcas olham para estas
entidades, poderá estar também o princípio da gratuitidade das funções exercidas na
Assembleia Distrital (artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 5/91) e que proíbe os seus membros de
serem remunerados por quaisquer cargos que possam desempenhar naquele órgão. E,
conforme parecer da CCR-Norte, emitido em 1997 pela Dr.ª Lídia Ramos, «uma vez que o
n.º 1 do artigo 10.º da Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, apenas confere direito a senhas de
presença aos eleitos locais que não se encontrem em regime de permanência ou de meio
tempo quando participarem em reuniões do respectivo órgão (e das comissões a que
compareçam)», os membros das Assembleias Distritais encontram-se, igualmente,
impedidos de as receber.
A partir de 1991 os tempos têm sido, de facto, muito difíceis. Todos o reconhecem
(deputados, autarcas e governantes). Por vezes até se indignam e prometem agir. Mas,
incompreensivelmente, ninguém parece disposto a assumir uma atitude. Ou, quando
alguém sugere uma solução ela é tão desenquadrada da realidade que o desejo dos seus
proponentes parece ser que aconteça o contrário daquilo que afirmam, ou seja, os
projectos aparecem como “descarga de consciência” apenas para “mostrar trabalho”,
carecendo de uma base de sustentação efectiva que lhes garanta sérias hipóteses de
virem a ser aprovados e implementados com êxito.
Um dos exemplos mais conhecidos foi o projecto de lei que o Grupo Parlamentar do
Partido Social Democrata(2) elaborou, em plena campanha do referendo da regionalização
para contrapor às regiões administrativas do Partido Socialista, e que apelidou de
«Reforço da Intervenção Autárquica do Distrito», e cujos argumentos justificativos a
seguir se enunciam:
«O Distrito é uma realidade geográfica, administrativa e sócio-política bem conhecida dos
portugueses, cuja existência é incontroversa, cujos limites não sofrem contestação e cuja capital não
é questionada.
Todavia, o regime jurídico aplicável, com mais de 7 anos de vigência, não tem facultado os
instrumentos que melhor beneficiem, hoje, as respectivas populações, sendo necessário promover os
ajustamentos que a evolução das circunstâncias aconselha.
Em primeiro lugar, no que diz respeito às Assembleias Distritais, em que têm assento e participam os
eleitos locais do Distrito, as quais têm sido fórum privilegiado de debate autárquico sobre as questões
que mais directa e imediatamente têm que ver com os interesses específicos e comuns das
populações residentes no distrito, e cujas competências ora se reforçam.
Em segundo lugar, no que concerne ao Conselho Consultivo, o qual, hoje, apenas com a função de
assistir aleatoriamente o Governador Civil, tem tido um papel que fica aquém daquele que pode e
deve desempenhar.
De facto, tornando-se cada vez mais necessária a compatibilização, a nível distrital, não só das
próprias actuações dos diversos sectores desconcentrados da Administração entre si, como delas com
as autarquias locais do distrito, parece óbvia a necessidade de autonomizar, operacionalizar e
dignificar o Conselho Consultivo, atribuindo-lhe as funções inerentes a um trabalho conjunto,
coordenado e sistematizado dos diversos sectores da Administração Central e Local da área de cada
distrito, para racionalizar circuitos de decisão e compatibilizar áreas de intervenção, facilitando assim
o quotidiano das populações.»
Considerando que havia sido este mesmo grupo parlamentar quem, anos antes,
concebera e aprovara o Decreto-Lei n.º 5/91 (o principal responsável pela letargia em que
as Assembleias Distritais acabaram por ficar, em virtude de os seus orçamentos
passarem a depender, apenas, dos contributos dos municípios), pretender, agora, dotar
as moribundas Assembleias Distritais de mais competências, nomeadamente em áreas
para as quais, à partida, não tinham qualquer capacidade de intervenção, parecia coisa
estranha. Senão vejamos.
Para que um projecto daquela natureza fosse viável, não bastava reconhecer a
incontestável aceitação popular da delimitação geográfica daquela unidade de
circunscrição territorial (opinião que não reunia, assim, tantos consensos como se
pretendia fazer crer) nem tão pouco a existência de um diploma legal seria suficiente
para concretizar a institucionalização das Assembleias Distritais como entidades
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Conclusões
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que decorrem das responsabilidades que lhes cabem no âmbito do artigo 14.º do referido
decreto – comportamento este que em nada prestigia o Poder Local – recaem sobre os
funcionários, a quem cabe a ingrata tarefa de apresentar soluções passíveis de remediar
os problemas diários, sujeitando-se à permanente humilhação de “esmolar” a entrega
daquelas contribuições. Como “prémio” pelo esforço e empenho, vêem os seus mais
elementares direitos serem, constantemente, atropelados: desde salários em atraso, às
dificuldades de promoção na carreira, ao exercício de funções de categoria superior
àquela em que se encontram providos, e ao desempenho de tarefas administrativas em
detrimento da sua formação técnica, há de tudo um pouco. Sem falar nas condições de
trabalho desmotivadoras, na fraca modernização dos equipamentos, na inexistente
actualização profissional, e por aí adiante.
Embora muitas Assembleias Distritais, é verdade, sejam órgãos inertes, de peso
político nulo e diminuta representatividade no seio da comunidade, caso o Governo que
venha a resultar das próximas eleições legislativas, marcadas para 20 de Fevereiro de
2005, pretenda acabar com elas, é imprescindível, para não cometer os erros de 1991,
não esquecer (como tem acontecido desde então e até ao presente, por razões que
ultrapassam qualquer lógica racional) que estas estruturas autárquicas são mais do que
meras entidades impessoais – além do património, têm Serviços e PESSOAL, e algumas
desenvolvem actividades de méritos reconhecidos que importa preservar na prossecução
do interesse das populações dos respectivos distritos.
Resumindo, para resolver o impasse em que se encontram as Assembleias Distritais
há que ter noção de quais são, efectivamente, as limitações que condicionam a
apresentação de resultados, porque só percebendo o que se passa é possível ultrapassar
os obstáculos e ir em frente. Pelas consequências materiais (recursos financeiros
escassos) e humanas (incentivos profissionais inexistentes) que lhes estão associadas
podemos, então, identificar três tipos de factores:
Legais – progressivo esvaziamento funcional das assembleias distritais, nomeadamente a
partir de 1987, e a manutenção de um regime jurídico transitório e desfasado da situação
real (Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro);
Económicos – dependência orçamental de uma única fonte de receita (as transferências
municipais), o que origina frequentes problemas de liquidez de tesouraria quando as
Câmaras não procedem ao pagamento atempado das suas contribuições;
Políticos – dificuldades em reunir o órgão deliberativo, devido ao crescente desinteresse
dos autarcas pelo funcionamento dos Serviços, em particular após a implementação do
novo modelo de organização territorial (Leis n.os 10 e 11/2003, de 13 de Maio).
Que se faça, pois, a «revolução», assuma ela a expressão defendida pelos adeptos da
REGIONALIZAÇÃO, entre os quais a autora deste estudo se inclui, ou que se fique pela
forma mais simples da DESCENTRALIZAÇÃO, que necessita de muitos e vastos acertos de
pormenor, mas que ela seja, efectivamente, «tranquila» e, sobretudo, que o próximo
Governo encontre uma forma rápida (mas não superficial), equilibrada e justa, de o
fazer... para que, mais uma vez, não sejam os trabalhadores das Assembleias Distritais a
(além de ignorados e esquecidos) suportar os custos da incongruência legislativa.
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Maria Ermelinda Costa Almeida Toscano
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