Конституционное Право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.а - 2014 -864с

Московский государственный университет им. М. В.
Ломоносова
Юридический факультет
С. А. Авакьян
Конституционное
право России
Учебный курс
Рекомендовано
Учебнометодическим объединением
по юридическому образованию высших учебных заведений
в качестве учебного пособия для студентов вузов,
обучающихся по направлению и специальности
«Юриспруденция»
5 е издание, переработанное и дополненное
В двух томах
Том 1
НОРМА
ИНФРА М
Москва, 2014
УДК 342(470+571)(075.8)
ББК 67.400(2Рос)я73
А18
Сведения об авторе Оглавление

Сурен Адибекович Авакьян, доктор юридических наук, профессор,
Краткое предисловие к пятому изданию ................................................16
заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный
профессор МГУ им. М. В. Ломоносова, заведующий кафедрой кон* Предисловие к первому изданию ...........................................................18
ституционного и муниципального права юридического факультета
МГУ им. М. В. Ломоносова. Учебная литература, рекомендуемая ко всем разделам .........................20
Рецензенты: Раздел I. Конституционное право России —

Е. И. Колюшин, доктор юридических наук, профессор; отрасль права и наука
В. А. Лебедев, доктор юридических наук, профессор. Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России
как отрасли права ..........................................................................21
§ 1. Предмет конституционного права .......................................21
Авакьян С. А. § 2. Конституционно*правовые отношения и их субъекты .......41
А18 Конституционное право России. Учебный курс : учеб. посо*
1. Конституционно*правовые отношения ..........................41
бие : в 2 т. / С. А. Авакьян. — 5*е изд., перераб. и доп. — М. :
2. Субъекты конституционно*правовых отношений ..........46
Норма : ИНФРА*М, 2014.
ISBN 978*5*91768*483*3 (Норма) § 3. Дискуссии о наименовании и предмете отрасли .................62
ISBN 978*5*16* (ИНФРА*М) 1. Дискуссии о наименовании отрасли ...............................62
2. Дискуссии о предмете отрасли .........................................66
Т. 1. — 864 с.
ISBN 978*5*91768*484*0 (Норма) § 4. Методы конституционно*правового регулирования
ISBN 978*5*16*004156*1 (ИНФРА*М) и их специфика .....................................................................70
В книге освещаются вопросы российского конституционного права, ста* § 5. Источники конституционного права России
новления и развития конституционно*правовых институтов, анализируются как отрасли права .................................................................81
проблемы формирования конституционно*правовых основ политического раз*
вития России. § 6. Структура конституционного права России.
В первом томе издания рассмотрены вопросы предмета конституционного Нормы конституционного права .........................................94
(государственного) права России как отрасли права и науки, конституционного
строя России, конституционного статуса личности, гражданства и др. 1. Структура конституционного права:
Для студентов, обучающихся в магистратуре, а также для студентов, обу* подотрасли и институты ...................................................94
чающихся по программам бакалавриата и специалитета, аспирантов, препода*
вателей юридических вузов и всех, кто интересуется различными аспектами 2. Нормы конституционного права .....................................99
российского конституционализма.
§ 7. Конституционно*правовая ответственность .....................106
УДК 342(470+571)(075.8)
ББК 67.400(2Рос)я73 1. Общие подходы ...............................................................107
2. Что есть конституционно*правовая ответственность? 109
© Авакьян С. А., 2010 3. Виды мер негативной конституционно*правовой
© Авакьян С. А., 2014, с изменениями ответственности (санкций) ............................................114
6 Оглавление Оглавление 7
4. Проблема субъектов конституционно*правовой § 6. Юридические свойства конституции .................................189

ответственности и вины .................................................130 1. Конституция — основной закон государства ................189
§ 8. Место конституционного права в системе права 2. Юридическое верховенство ............................................197
Российской Федерации. Роль и перспективы 3. База текущего законодательства .....................................199
конституционного права в современных условиях ...........133 4. Особый порядок принятия и изменения .......................201
Глава 2. Конституционное право России как наука .............................138 Глава 4. Краткая история конституционного развития России ............204
§ 1. Задачи науки ........................................................................139 § 1. Акты конституционного значения
до Октябрьской революции 1917 г. ....................................206
§ 2. Развитие науки конституционного права России .............143
§ 2. Конституционное оформление нового строя
1. Монархический период ..................................................143
в первые месяцы после Октябрьской революции 1917 г. ...214
2. Советский период ...........................................................146
§ 3. Конституция РСФСР 1918 г. ...............................................220
§ 3. Современная наука конституционного права России .......152
§ 4. Конституция СССР 1924 г., Конституция РСФСР 1925 г. 222
Раздел II. Учение о конституции. § 5. Конституция СССР 1936 г., Конституция РСФСР 1937 г. 229
Конституция Российской Федерации
§ 6. Конституция СССР 1977 г., Конституция РСФСР 1978 г. 237
Глава 3. Основы учения о конституции ................................................155
Глава 5. Конституционные реформы в России 1988—1992 гг. .............250
§ 1. Общие положения ...............................................................156
§ 1. Немного о предпосылках ....................................................250
§ 2. Функции конституции ........................................................161
§ 2. Реформы 1988—1989 гг. .......................................................254
1. Учредительная функция .................................................161
2. Организаторская функция ..............................................164 § 3. Реформы 1989—1990 гг. .......................................................258
3. Внешнеполитическая функция ......................................165 § 4. Реформы 1991 г. ...................................................................268
4. Идеологическая функция ...............................................166
§ 5. Реформы 1992 г. ...................................................................273
5. Юридическая функция ...................................................167
§ 6. Некоторые выводы и обобщения .......................................278
§ 3. Причины появления новых конституций ..........................167
§ 4. Предмет и пределы конституционного регулирования. Глава 6. Разработка и принятие Конституции
Содержание и структура конституций ...............................171 Российской Федерации 1993 г. ....................................................281
1. Определяющие факторы в отношении предмета § 1. Вводные пояснения .............................................................281
и пределов конституционного регулирования ..............172 § 2. Проект Конституционной комиссии .................................283
2. Структура конституции ..................................................179
§ 3. Некоторые альтернативные проекты .................................290
§ 5. Основные черты конституции ............................................185
1. Проект рабочей группы под руководством
1. Основополагающий характер .........................................185 С. М. Шахрая ..................................................................290
2. Народность ......................................................................186 2. Проект Российского движения
3. Реальность .......................................................................187 демократических реформ ...............................................293
4. Стабильность ...................................................................188 3. Проект депутатов*коммунистов .....................................298
§ 4. Основные шаги по подготовке проекта Конституции Глава 9. Народовластие (народный суверенитет)

в 1992—1993 гг. ....................................................................301 как основа конституционного строя России ................................358
1. Работа над проектом Конституции § 1. Общая характеристика ........................................................359
в 1992 — начале 1993 г. ...................................................301
§ 2. Государственная власть .......................................................363
2. Проект Конституции Президента
Российской Федерации (май 1993 г.) ............................304 § 3. Общественная власть ..........................................................367
3. Борьба вокруг проектов. Конституционное совещание 310 § 4. Власть местного самоуправления .......................................367
4. Дальнейшее развитие событий. Вынесение проекта
§ 5. Народный суверенитет
Конституции на всенародное голосование 12 декабря
и государственный, национальный суверенитет ...............368
1993 г. ...............................................................................312
Глава 10. Российское государство — организация всего народа,
Глава 7. Основные особенности содержания Конституции 1993 г., основа конституционного строя ...................................................371
ее действия и изменения ..............................................................318
§ 1. Демократическое государство .............................................372
§ 1. Основные особенности содержания Конституции 1993 г. 318
§ 2. Федеративное и суверенное государство ...........................373
§ 2. Проблемы действия Конституции Российской Федерации
и ее соотношения с иными нормативными актами ..........324 § 3. Правовое государство ..........................................................375
§ 3. Проблемы пересмотра Конституции § 4. Республиканская форма правления ...................................377

Российской Федерации и внесения в нее поправок .........328 § 5. Принцип разделения властей .............................................378
1. Пересмотр Конституции Российской Федерации ........331 1. Содержание принципа ....................................................379
2. Поправки к гл. 3—8 Конституции РФ ...........................338 2. Некоторые проблемы разделения властей .....................383
3. Изменения ст. 65 Конституции РФ, § 6. Социальное государство .....................................................388
касающиеся состава субъектов РФ ................................344
§ 7. Светское государство ..........................................................390
4. Изменения Конституции РФ,
касающиеся наименования субъекта РФ ......................345 Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии
§ 4. О способах принятия новой Конституции в конституционном строе Российской Федерации .......................394
Российской Федерации ......................................................346 § 1. Понятие и институты непосредственной демократии ......394
§ 2. Референдум в системе прямого народовластия .................398
Раздел III. Основы конституционного строя России
1. Нормативная правовая база ...........................................400
Глава 8. Понятие конституционного строя ..........................................349 2. Природа референдума .....................................................402
3. Референдумы в отечественной истории: краткий обзор 418
§ 1. Общие положения ...............................................................349
4. Действующий порядок назначения, подготовки
§ 2. Конституционный строй, общественное устройство, и проведения референдумов ..........................................428
общественный строй, государственный строй ..................351 5. Определение результатов референдума
и юридическая сила его решения ..................................440
§ 3. Основные характеристики (черты)
конституционного строя ....................................................354 § 3. Выборы как институт непосредственной демократии ......442
§ 4. Отзыв депутатов и выборных должностных лиц ...............446 § 5. Особенности конституционно*правового регулирования

1. Отзыв и природа мандата депутата, статуса политических партий .............................................541
выборного должностного лица ......................................447 1. Понятие, общие условия создания и деятельности
2. Современная ситуация ...................................................450 политических партий ......................................................542
3. Процедура отзыва ...........................................................454 2. Права и обязанности политической партии ..................553
§ 5. Опрос (консультативный референдум) ..............................456 3. Имущество и денежные средства политических партий 556
4. Контроль, приостановление деятельности
§ 6. Всенародные обсуждения ...................................................461
и ликвидация политических партий ..............................559
§ 7. Публичные слушания ..........................................................466
§ 6. Институционализация лично*общественных
§ 8. Коллективные обращения граждан по вопросам и профессиональных контактов граждан как членов
общественного значения (петиции) ..................................468 гражданского общества ......................................................563
§ 9. Народная правотворческая инициатива ............................472
Глава 13. Конституционное закрепление форм собственности
§ 10. Российские общественные инициативы и основ экономической деятельности в Российской Федерации 566
с использованием Интернета .............................................475
§ 1. Конституционное закрепление многообразия
§ 11. Наказы избирателей ..........................................................480 форм собственности в Российской Федерации ................568
§ 12. Собрания, сходы граждан по месту жительства ...............485 § 2. Конституционные основы экономической деятельности
§ 13. Понятие и институты представительной демократии .....488 в Российской Федерации ....................................................571
Глава 12. Институты гражданского общества

Раздел IV. Конституционный статус личности
в системе конституционного строя России ..................................493
в Российской Федерации
§ 1. Вопрос о гражданском обществе как элементе
конституционного строя ....................................................493 Глава 14. Основы и принципы конституционно>правового положения
человека и гражданина в Российской Федерации .......................577
§ 2. Идеологическое многообразие и политический
плюрализм в конституционном строе России ..................498 § 1. Исходные положения ..........................................................577
§ 3. Общественная палата Российской Федерации ..................503 § 2. Принципы конституционно*правового положения
человека и гражданина в Российской Федерации ............581
§ 4. Конституционно*правовые основы статуса
общественных объединений ...............................................519 1. Свобода личности ...........................................................581
1. Основные характеристики общественных объединений 520 2. Принадлежность человеку основных прав и свобод
2. Организационно*правовые формы (виды) от рождения и их неотчуждаемость ...............................583
общественных объединений ..........................................523 3. Соответствие статуса личности в Российском
3. Порядок создания и государственной регистрации государстве требованиям и стандартам, сложившимся
общественных объединений ..........................................528 в международном сообществе ........................................586
4. Права, обязанности и имущество общественных 4. Сочетание индивидуальных интересов личности
объединений ...................................................................531 и интересов других лиц, государства и общества ..........587
5. Основы взаимоотношений с государством. Контроль 5. Принцип всеобщности ...................................................587
и надзор за деятельностью общественных объединений 535 6. Юридическое равенство граждан (равноправие) ..........588
7. Соответствие конституционным основам статуса § 6. Восстановление в гражданстве Российской Федерации ...638

личности его регулирования в текущем
§ 7. Основания отклонения заявлений о приеме в гражданство
законодательстве и практической реализации ..............590
и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации 641
8. Гарантированность конституционного статуса
личности ..........................................................................591 § 8. Выбор гражданства при изменении границы
Российской Федерации (оптация) .....................................646
Глава 15. Гражданство Российской Федерации ...................................591
§ 9. Прекращение гражданства Российской Федерации .........647
§ 1. Общие начала ......................................................................592 1. Общие подходы ...............................................................647
1. Понятие и нормативная основа .....................................592 2. Выход из гражданства Российской Федерации .............648
2. Гражданство и подданство ..............................................593
§ 10. Отмена решений по вопросам гражданства .....................650
3. Гражданство как естественное состояние индивидов ...595
4. Проблема лишения гражданства ....................................596 § 11. Гражданство, брак, дети ....................................................651
5. Предпосылка полного объема прав, свобод и 1. Общие требования ..........................................................651
обязанностей ...................................................................598 2. Гражданство детей при изменении гражданства
6. Устойчивая связь .............................................................598 родителей ........................................................................653
7. Правовая связь ................................................................599 3. Усыновление (удочерение), опека, попечительство
8. Единство и равенство гражданства ................................600 и гражданство ..................................................................654
9. Гражданство и федерализм .............................................601 § 12. Полномочные органы, ведающие делами
10. Двойное гражданство ....................................................605 о гражданстве Российской Федерации .............................655
11. Защита и покровительство. Невозможность высылки
или выдачи .....................................................................612 § 13. Решения по вопросам гражданства: форма,
сроки и даты, исполнение, обжалование .........................658
§ 2. Приобретение российского гражданства:
общие положения, новое и прежнее, динамика ...............615 § 14. Новеллы 2012 года относительно приема в гражданство
Российской Федерации .....................................................660
§ 3. Приобретение гражданства Российской Федерации
по рождению .......................................................................619 Глава 16. Основные права, свободы и обязанности
граждан Российской Федерации .................................................662
§ 4. Прием в гражданство Российской Федерации
в общем порядке .................................................................622 § 1. Общие подходы ...................................................................663
1. Общие условия ................................................................622 1. Понятие ...........................................................................663
2. Сокращение сроков проживания при приобретении 2. Классификация ...............................................................666
гражданства Российской Федерации в общем порядке 628 § 2. Основные личные права и свободы ....................................668
3. Учет особых заслуг перед Россией при приобретении
1. Право на жизнь ...............................................................668
гражданства Российской Федерации в общем порядке 630
2. Достоинство личности ....................................................670
4. Принятие в гражданство Российской Федерации
3. Право на свободу и личную неприкосновенность ........672
иностранцев, ставших российскими военнослужащими 631
4. Право на тайну частной жизни, защиту персональных
§ 5. Прием в гражданство Российской Федерации данных и доступ к информации, затрагивающей
в упрощенном порядке .......................................................633 права и свободы человека ...............................................674
5. Право на неприкосновенность жилища ........................696 § 5. Основные права по защите других прав и свобод граждан 792
6. Право на определение и указание национальной 1. Право на сочетание государственной защиты прав
принадлежности ..............................................................697 и свобод с возможностями самозащиты ........................794
7. Право на пользование родным языком .........................700 2. Право на судебную защиту прав и свобод .....................795
8. Право на свободу передвижения, выбор места 3. Право на рассмотрение дела в надлежащем суде ..........796
пребывания и жительства ...............................................708 4. Право на получение квалифицированной
9. Свобода совести и свобода религиозного юридической помощи ....................................................797
вероисповедания .............................................................713 5. Право на презумпцию невиновности ............................803
§ 3. Основные публично*политические права и свободы .......723 6. Право на гуманизм правосудия ......................................803
7. Право на защиту интересов пострадавших
1. Свобода мысли и слова ...................................................723 от нарушения закона ......................................................805
2. Право на информацию ...................................................725 8. Право на применение действующего закона .................806
3. Право на объединение ....................................................727
4. Право на манифестации .................................................729 § 6. Основные обязанности граждан .........................................806
5. Право на участие в управлении делами государства § 7. Проблема ограничений прав, свобод и обязанностей .......810
и на осуществление местного самоуправления .............749
§ 8. Гарантии осуществления и охраны основных
6. Избирательное право ......................................................751
прав и свобод, исполнения обязанностей человека
7. Право на обращение .......................................................752
и гражданина .......................................................................813
§ 4. Основные экономические, социальные
и культурные права и свободы ...........................................756 Глава 17. Конституционные основы политики Российской Федерации
в отношении граждан Российской Федерации, пострадавших
1. Право на свободное осуществление от конфликтов за рубежом или внутри страны,
экономической деятельности .........................................758 а также российских соотечественников вне пределов страны .....823
2. Право частной собственности ........................................760
3. Право на свободный труд ...............................................761 § 1. Вынужденные переселенцы ................................................825
4. Право на отдых ................................................................771 § 2. Российские соотечественники за рубежом ........................828
5. Право на защиту материнства, детства и семьи
государством ...................................................................772 Глава 18. Конституционные основы статуса иностранных граждан
6. Право на социальное обеспечение и лиц без гражданства в Российской Федерации .........................834
и социальную защиту .....................................................774 § 1. Общие основы статуса иностранных граждан и лиц
7. Право на жилище ............................................................777 без гражданства в Российской Федерации ........................835
8. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь .....779 1. Виды режимов и статусов иностранцев .........................836
9. Право на благоприятную окружающую среду ...............781 2. Въезд, регистрация, передвижение, проживание ..........844
10. Право на образование ...................................................783 3. Права и обязанности .......................................................851
11. Свобода литературного, художественного,
научного, технического и других видов творчества, § 2. Особенности положения в Российской Федерации
преподавания .................................................................788 отдельных категорий иностранцев .....................................856
12. Право на участие в культурной жизни, 1. Беженцы ..........................................................................856
пользование учреждениями культуры, 2. Временное убежище ........................................................862
доступ к культурным ценностям ..................................790 3. Политическое убежище ..................................................864
Краткое предисловие к пятому изданию 17
систему специалитета как формы подготовки юристов с высшим об*

разованием.
С учетом этих обстоятельств подготовлено настоящее, существен*
но дополненное и обновленное, пятое издание учебного курса. Есть
Краткое предисловие к пятому изданию надежда на то, что оно будет полезно для магистрантов, имеющих за
плечами опыт освоения основ конституционного (государственного)
Первое издание данного учебного курса вышло в 2005 г. и разо* права, но конечно же им могут пользоваться и студенты, обучающие*
шлось очень быстро. Автор и издательство задумались о том, не напе* ся по программам бакалавриата и специалитета. Кроме того, курс мо*
чатать ли дополнительный тираж. Но жизнь подсказала свои реше* жет быть полезен аспирантам и соискателям, более углубленно осваи*
ния. Во*первых, многие коллеги посоветовали автору включить в вающим конституционное (государственное) право России. Двухтом*
книгу новый раздел, посвященный конституционным основам стату* ное издание пригодится и коллегам*преподавателям.
са судебной власти и прокуратуры в Российской Федерации, и это Действующие (и действовавшие) нормативные акты учтены в кни*
было сделано. Во*вторых, за прошедшее время появились новые нор* ге по состоянию на конец декабря 2013 г. По вопросам конституци*
мативные правовые акты и весьма существенные корректировки дей* онной реформы использованы последние редакции документов, раз*
ствующего законодательства, что следовало учесть по соображениям работка которых началась в 2013 г., а принятие намечено на 2014 г.
и практической пользы, и научной этики.
Поэтому было подготовлено и выпущено в 2006 г. (с допечаткой в
2007 г.) второе издание курса. И оно нашло своих читателей, прежде
всего ими являются студенты, аспиранты, преподаватели юридиче*
ских высших учебных заведений. В 2010 г. без ведома и участия авто*
ра издательство, готовившее прежние издания, сделало в качестве
стереотипного третье издание курса. Не соглашаясь с таким, мягко
говоря, своеобразным вариантом действий, автор подготовил четвер*
тое издание курса, переработанное и дополненное. Оно было издано
в конце 2010 г. издательством «Норма».
Время показывает, что основные научные и методологические
концепции и конструкции, положенные в основу курса, в целом по*
ложительно оценены юридической общественностью, появились со*
ответствующие рецензии в российской и зарубежной литературе. Но
жизнь, в том числе конституционно*политическая, не стоит на месте.
В результате появились новые федеральные и региональные норма*
тивные правовые акты конституционно*правового содержания, вне*
сены изменения и дополнения в ранее принятые документы. Таких
документов довольно много, естественно, это обязывает автора, изда*
телей обеспечить читателей обновленной информацией.
Вузы страны, в том числе и юридические, переживают радикаль*
ную реформу образовательного процесса — на смену пятилетнему пе*
риоду подготовки специалистов пришла система «бакалавр — ма*
гистр», включающая четырехлетний срок бакалавриата и двухлет*
ний — магистратуры, кстати не исключающая в принципе прежнюю
Предисловие к первому изданию 19
В учебнике автор вынужден называть ограниченное число науч*

ных источников по соответствующим вопросам. Тем, кто хочет полу*
чить более широкую информацию, можно обратиться к изданию:
Авакьян С. А. Библиография по конституционному и муниципально*
Предисловие к первому изданию му праву России. 2*е изд. М., 2007. Кроме того, следует иметь в виду,
что многие работы имеют комплексный характер, но не всегда упо*
Настоящая книга адресована всем, кто изучает конституционное минаются в каждом частном случае. Поэтому рекомендую читателю
право России как обязательную учебную дисциплину в юридических смотреть перечни работ по смежным темам.
вузах, преподает этот предмет, а также тем, кто интересуется Консти*
туцией РФ, развитием политических отношений в нашей стране.
Перед автором стояли сложные задачи. С одной стороны, хотелось
подготовить пособие, полезное для тех, кому приходится заниматься
конституционным правом России, пополнить знания читателя. С дру*
гой стороны, уж очень не желал автор превратить свое издание в пере*
сказ Конституции и иных нормативных актов. Была потребность,
кроме обычной и неизбежной «фотографии» конституционно*право*
вой действительности, показать развитие соответствующих явлений,
подходы к ним ученых*конституционалистов на разных этапах отече*
ственной истории, а также высказать собственные суждения. В итоге
родилось нечто не совсем привычное, некий синтез учебника и курса
конституционного права. Я назвал это учебным курсом.
И приходится прежде всего повиниться перед разными группами
читателей. Перед «обычным» студентом — за то, что ему приходится
держать в руках излишне толстые тома, хотя надо «всего лишь сдать
предмет и... забыть о нем». Перед вдумчивым студентом, перед аспи*
рантом, а уж тем более перед коллегой по науке — за то, что это не на*
учное издание с многосторонними теоретическими выкладками, суж*
дениями, точками зрения и т. д. Перед тем, кто впервые соприкос*
нулся с конституционным правом, — за то, что кроме первичных
знаний предлагается еще и поглубже войти в материю.
И все*таки автор надеется на то, что его замысел будет понятен
читателю и найдет у него отклик. Данный курс имеет целенаправлен*
ный познавательноучебный и информационнонаучный характер, дает
представление о состоянии, а нередко и о становлении, развитии
конституционно*правовых институтов.
Каждый, кто захочет поделиться своими оценками книги и мыс*
лями о сути конституционного права, об освещении предмета в дан*
ном учебном курсе, может написать автору на хорошо известный в
нашей стране и во всем мире адрес вуза, с которым связана лучшая
часть моей жизни: 119991, Москва, ГСП*1, Ленинские горы, МГУ
им. М. В. Ломоносова.
Учебная литература, рекомендуемая ко всем разделам Раздел I
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ —
Авакьян С. А. Библиография по конституционному и муниципаль*
ному праву России. М., 2007; Баглай М. В. Конституционное право
ОТРАСЛЬ ПРАВА И НАУКА
Российской Федерации: учебник. 10*е изд. М., 2013; Безуглов А. А.,
Глава 1. Понятие и предмет конституционного права
Солдатов С. А. Конституционное право России: учебник: в 3 т. М.,
2003; Васильева С. В., Виноградов В. А., Мазаев В. Д. Конституционное
России как отрасли права
право России: учебник. М., 2010; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Кон* § 1. Предмет конституционного права
ституционное право России: учебник. М., 2010; Кокотов А. Н. Кон*
ституционное право России. Курс лекций: учеб. пособие. 2*е изд. М., Литература
2009; Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред.
Дмитриев Ю. А., Мухачев И. В. Понятие, предмет и метод конституци*
В. Д. Зорькина. 3*е изд. М., 2013; Конституционное право Российской онного права Российской Федерации — от исторических истоков к со*
Федерации: учебник / под общ. ред. Н. В. Витрука. М., 2011; Консти* временности. М., 1998; Еременко Ю. П. Предмет российского консти*
туционное право Российской Федерации: хрестоматия: в 2 т. / сост. туционного права. Ростов н/Д, 1996; Ким А. И. Еще раз о государствен*
С. М. Шахрай, А. А. Клишас. М., 2011; Научно*практический коммен* ном праве как отрасли советского права // Вопросы теории права и
тарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. В. Лаза государственного строительства. Томск, 1978; Кокотов А. Н. Консти*
рева. 4*е изд. М., 2009; Чиркин В. Е. Конституционное право России. туционное право в российском праве: понятие, назначение и структу*
6*е изд. М., 2009; Чиркин В. Е. Сравнительное конституционное пра* ра // Правоведение. 1998. № 1; Кондратьева М. А. Конституционное
во: учебное пособие для магистрантов и аспирантов. М., 2011; Чир право и политика в Российской Федерации: соотношение в сфере ре*
кин В. Е. Государствоведение: учебник для магистрантов по направле* гулирования и конституционного контроля: дис. ... канд. юрид. наук;
Коток В. Ф. О предмете и источниках конституционного права социа*
нию «Юриспруденция». 3*е изд. М.; Воронеж, 2012.
листических стран // Конституционное право социалистических
стран. М., 1963; Он же. О предмете советского государственного пра*
ва // Вопросы советского государственного права. М., 1959; Он же.
Содержание конституционного права // Сов. государство и право.
1971. № 2; Кравчук С. С. Государственно*правовые отношения в совет*
ском социалистическом государстве // Сов. государство и право. 1956.
№ 10; Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001; Ле
пешкин А. И. К вопросу о понятии советского государственного пра*
ва // Сов. государство и право. 1959. № 6; Он же. Курс советского госу*
дарственного права. М., 1961. Т. 1; Он же. О так называемом «консти*
туционном праве» и предмете советского строительства // Актуальные
теоретические проблемы развития государственного права и советско*
го строительства. М., 1976; Он же. Соотношение советского государст*
венного права и норм Советской Конституции // Сов. государство и
право. 1971. № 2; Лепешкин А. И., Махненко А. Х., Щетинин Б. В. О по*
нятии, предмете и источниках государственного права // Правоведе*
ние. 1965. № 1; Лучин В. О. Процессуальные нормы в советском госу*
дарственном праве. М., 1976; Мухачев И. В. Проблемы теории россий*
22 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука Глава 1. Понятие и предмет конституционного права России 23
ского конституционного права. М., 1998; Равин С. М. Сущность действовать) государство, общественные слои и силы (в первую оче*
советского государственного права. М., 1963; Саликов М. С. Конститу* редь политические партии), граждане, должностные лица и т. д.
ционное судебное процессуальное право — подотрасль конституцион* Общественные отношения, составляющие предмет конституцион*
ного процессуального права // Конституционная юстиция в Россий* ного права, можно назвать политическими отношениями1.
ской Федерации: сб. статей. Екатеринбург, 2003; Он же. Конституци* Чтобы лучше понять суть политических отношений, надо иметь в
онно*процессуальное право как наука, отрасль права и учебная
виду следующее. Люди живут в обществе, им надо управлять. И управ*
дисциплина // Право и политика. 2000. № 4; Он же. Предмет консти*
ление обществом — это целенаправленная деятельность, реализация
туционно*процессуального права Российской Федерации // Россий*
определенной концепции, иначе говоря, политики. Для управления
ский юридический журнал. 2000. № 1; Страшун Б. А. Конституцион*
ное право России, его источники и структура // Журнал российского обществом создается государство. Теми или иными способами в
права. 1997. № 4; Фарбер И. Е., Ржевский В. А. Вопросы теории совет* управлении и обществом, и самим государством участвуют граждане и
ского конституционного права. Саратов, 1967; Чиркин В. Е. Об объекте их объединения. При этом государство, общественные объединения,
конституционного регулирования // Государство и право. 2005. № 4; граждане влияют друг на друга. Возникают многообразные отноше*
Щетинин Б. В. Проблемы теории советского государственного права. ния между ними. Общественные отношения, возникающие в связи с
М., 1969. управлением государственными и общественными делами, и есть поли
тические отношения. Эти отношения составляют предмет конститу*
Конституционное право России — отрасль отечественного права. ционного права как отрасли права.
Как и все российское право в целом, конституционное право служит Однако не все политические отношения регулируются конституци
задачам укрепления и развития существующего строя, осуществления онным правом. Многие из них не имеют, а то и не могут иметь право*
внутренней и внешней политики Российского государства, обеспече* вого характера. В чем же тогда проявляется роль конституционного
ния прав и свобод личности, формирования гражданского общества, права? Некоторые исследователи, особенно в прежние годы, связыва*
достижения если уж не общественной гармонии, то, по крайней мере, ли назначение конституционного права только с государством, пола*
взаимопонимания (или хотя бы взаимотерпения) между различными гая, что эта отрасль права отражает лишь характеристики государства,
социальными и общественными группами и слоями, соблюдения регулирует статус и деятельность его органов. Такая задача у консти*
правопорядка и законности. туционного права действительно есть, но сводить только к ней назна*
Но, естественно, у конституционного права, как и у любой отрас* чение данной отрасли неверно. Спектр политических отношений в
ли права, есть собственные задачи и своя специфика. современном обществе весьма широк, и для их существования и раз*
Предметом конституционного права России как отрасли отечест вития требуются определенные правовые ориентиры. Они как раз и
венного права являются наиболее фундаментальные общественные от закрепляются в нормах конституционного права.
ношения, которыми характеризуются: основы конституционного (об С учетом сказанного предмет конституционного права можно свя*
щественного) строя Российского государства, сущность и формы власти зать с несколькими комплексными объектами его воздействия.
народа; основы правового положения личности; государственное устрой Вопервых, предмет конституционного права включает такой ком*
ство России; система, порядок формирования, принципы организации и плексный объект, как существование и жизнедеятельность общества
механизм деятельности органов государственной власти и местного са как социального и политического организма. Сегодня мало кто утверж*
моуправления. дает, что общество не подвержено воздействию норм права. Наобо*
Конституционное право закрепляет и регулирует названные обще* рот, с учетом конструктивной роли права можно говорить о его поло*
ственные отношения, способствует их развитию. жительной роли в обеспечении развития общества. И задача именно
Как видно уже из первых слов о сущности российского конститу* конституционного права — установление основ существования и жиз*
ционного права, эта отрасль права связана с ключевыми обществен* недеятельности общества.
ными отношениями. Они являются базовыми для государства и обще* 1 Одним из первых признал политические отношения предметом государственного
ства, соответственно — для иных общественных отношений. Прежде права И. Е. Фарбер. См.: Советское государственное право / под ред. И. Е. Фарбера. Са*
всего на конституционноправовом фундаменте действуют (должны ратов, 1979. С. 31.
К этой задаче конституционного права у многих исследователей Конституционное право применительно к обществу выполняет
отношение настороженное по ряду причин: широты самой категории функции, типичные для права в целом: оно отражает существование
«общество» и его «неподверженности» воздействию права; боязни то* одних политических отношений, признает нежелательными, не допус
го, что нормы права как нормы, исходящие от государства, опутают кает другие. Конституционное право в определенной степени может
общество и сделают его придатком государства, подчинят общество прогнозировать и моделировать возникновение соответствующих об*
государству; опасности безбрежного расширения границ конституци* щественных отношений, становясь их базой.
онно*правового регулирования. Например, в обществе должны существовать различные формы
Безусловно, о такой опасности и о ее предотвращении надо думать выражения своего мнения меньшинством. Если конституционное
всегда. Но все*таки факт очевиден: само существование общества, право не фиксирует на этот счет каких*то гарантий, реальные поли*
возникающие в нем политические отношения требуют конституци тические отношения все равно могут возникать — в частности, в фор*
онноправового фундамента. Задача конституционного права — соз* ме политического протеста, подпольных течений и движений, пре*
дать основы для всех политических отношений (а если требуется, то и следуемых властями. Если же конституционное право содержит га*
для недопущения нежелательных политических отношений). Другими рантии, определенные политические отношения приобретают
словами, определенные условия их существования оформляются в легальность и упорядоченность, например возможность создания раз*
нормах конституционного права. личных, в том числе не поддерживающих данный строй, политиче*
Установление конституционно*правовых основ общества — это та ских партий.
примечательная особенность, которая характеризует современное В этом случае конституционное право идет уже несколько далее —
российское конституционное право. Причем общество рассматрива* закрепляет приемлемые правила «политического сосуществования»,
ется не как «придаток» государства, а как самостоятельное явление, т. е. политического состязания. Но что*то конституционное право все
хотя и связанное с государством. Примечательно, что основы общест* равно объявляет невозможным и запрещенным (например, запрет об*
ва устанавливает отрасль права, исходящая от государства. Иначе го* щественных объединений, преследующих экстремистские цели, —
воря, государство своими нормами способствует развитию общества не насильственное свержение конституционного строя, возбуждение на*
только как своего фундамента, своей среды существования, но и как циональной и религиозной розни).
субстанции, живущей собственной жизнью. Основой этой жизни могут Применительно к общественно*политической жизни конституци*
быть и иные социальные нормы (обычаи, традиции, политические онное право не ограничивается установлением основ и более подроб*
правила и др.), однако при их недостаточности используется и такой но регулирует определенные политические отношения. Необходи*
вид социальных норм, как правовые (в данном случае конституцион* мость в такой миссии конституционного права обусловлена рядом
но*правовые) нормы. В этом — предпосылка формирования такого обстоятельств:
состояния общества, когда будет возможно его называть уже граждан* 1) если такое регулирование выгодно самим участникам подобных по
ским обществом, констатируя тем самым более высокий качествен* литических отношений и выглядит как установление гарантий их суще
ный уровень. ствования и деятельности. Например, в принятии Федерального зако*
Именно в нормах конституционного права можно (и нужно) запи* на от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» и регулировании в
сать, что вся общественно*политическая жизнь в стране основывает* нем их общественно*политического и государственно*правового ста*
ся на принципах народного суверенитета (принадлежности народу туса заинтересованы прежде всего сами партии, поскольку это дает
всей полноты власти в обществе и государстве), демократии, уваже* возможность бороться за ведущие позиции в политической жизни об*
ния к личности, политического плюрализма (т. е. идеологического щества, в том числе в сопоставлении с иными общественными объ*
многообразия и возможности создания различных политических объ* единениями, добиваться избрания своих представителей в органы го*
единений). Если надо провозгласить общий запрет посягательств на* сударственной власти и местного самоуправления;
сильственным путем на существующий социальный строй, на разжи* 2) если такое регулирование необходимо в интересах безопасности
гание розни между людьми, это тоже будет сделано посредством норм граждан, общества, государства, чтобы определить рамки функциони
конституционного права. рования соответствующих общественнополитических институтов.
Например, может появиться акт государственного органа о запреще* 3) если такое регулирование необходимо, поскольку участники (субъ
нии какой*то идеологии, о необходимости борьбы с нею, о запрете екты) политических отношений не в состоянии обеспечить учет взаим
создания и деятельности общественных объединений, проповедую* ных интересов без норм права либо посредством норм права такой учет
щих эту идеологию, если в их деятельности появляются признаки обеспечивается в более полной мере. Например, можно установить за*
опасности, о которой сказано выше. коном возможность создания и деятельности общественных объеди*
Для иллюстрации сошлемся на Указ Президента РФ от 23 марта нений без государственной регистрации, что предусмотрено Феде*
1995 г. «О мерах по обеспечению согласованных действий органов го* ральным законом от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях».
сударственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных И если несколько общественных объединений претендуют на одно и
форм политического экстремизма в Российской Федерации». В Указе то же наименование и не могут прийти к согласию, это, как говорит*
идет речь о том, что в Российской Федерации участились случаи раз* ся, их проблемы. Однако государство посредством норм о регистра*
жигания социальной, расовой, национальной и религиозной розни, ции общественных объединений может урегулировать решение соот*
распространения идей фашизма. Антиконституционная деятельность ветствующих спорных вопросов с участием органа юстиции, регист*
экстремистски настроенных лиц и объединений приобретает все бо* рирующего общественные объединения, либо суда;
лее широкие масштабы и дерзкий характер; создаются незаконные 4) если общественнополитические институты имеют выход на го
вооруженные и военизированные формирования; нарастает угроза сударство, властные механизмы, тогда тем более используется их кон
сращивания последних с некоторыми профсоюзными, коммерчески* ституционноправовое регулирование. Например, только нормами
ми, финансовыми, а также криминальными структурами. конституционного права регулируется право выдвижения кандидатов
в депутаты. По последним годам отечественной истории можно ви*
Далее в Указе отмечается: «Эти крайне опасные явления в жизни
деть эволюцию регулирования.
нашего общества создают угрозу основам конституционного строя,
Первоначально (1993 г.) допускались к участию в выборах все об*
ведут к попранию конституционных прав и свобод человека и гражда*
щественные объединения, обозначившие в своих уставах соответст*
нина, подрывают общественную безопасность и государственную це*
вующее желание. Поскольку их стало очень много, в конституцион*
лостность Российской Федерации». Поскольку, как говорится в Ука*
ном праве появилась (1998 г.) категория «политические обществен*
зе, «на эти угрожающие конституционному строю процессы практи*
ные объединения», и только им предоставлялась возможность
чески не реагируют органы государственной власти и органы воздействовать на осуществление государственной власти и местного
местного самоуправления», Президент РФ потребовал от соответст* самоуправления, выдвигать соответствующих кандидатов. Это не
вующих органов обеспечить соблюдение законодательства и контроль очень уменьшило круг общественных объединений, желающих стать
в данном направлении. Примечательно и то, что Президент предло* «политическими» и поучаствовать в избирательных кампаниях и в
жил Российской академии наук в двухнедельный срок представить в деятельности органов государственной власти и местного самоуправ*
Государственно*правовое управление Президента РФ «научное разъ* ления. Поэтому право выдвижения кандидатов из числа всех общест*
яснение понятия “фашизм” и связанных с ним понятий и терминов венных объединений было предоставлено Федеральным законом
для подготовки предложений по внесению изменений и дополнений «О политических партиях» только партиям. Однако избирательное за*
в действующее законодательство». конодательство (федеральные законы от 12 июня 2002 г. «Об основ*
Не все намеченное в Указе было выполнено, и вообще соответст* ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
вующая работа несколько затянулась, но все же в конце концов поя* граждан Российской Федерации», от 20 декабря 2002 г. «О выборах
вился Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О противодействии депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий*
экстремистской деятельности», который, помимо прочего, обращен к ской Федерации» — утратил силу, ему пришел на смену аналогичный
таким структурам общества, как общественные объединения, религи* Федеральный закон 2005 г.) вновь предоставило общественным объ*
озные организации, требует, чтобы они не допускали подобной дея* единениям право участвовать в выборах, но только в составе избира*
тельности, и предусматривает меры ответственности вплоть до лик* тельных блоков, возглавляемых политическими партиями, и этим пу*
видации соответствующих объединений граждан; тем выдвигать своих кандидатов.
В 2003 г. в законодательство опять были внесены изменения, пре* Президент РФ в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября
дусматривающие на будущее создание избирательных блоков только 2008 г. предложил предусмотреть дополнительные меры для привле*
из политических партий. Иные общественные объединения снова ут* чения к законотворческому процессу представителей неправительст*
ратили возможность активного участия в политической жизни и воз* венных организаций, Общественной палаты. Было бы полезным, от*
действия на органы государственной власти и местного самоуправле* метил Президент РФ, их обязательное участие в рассмотрении зако*
ния. А новеллами от 21 июля 2005 г. было вообще запрещено образова* нопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека
ние избирательных блоков. Однако прошло время, и в этом процессе вопросы: свободы человека, здоровья, собственности. И хотя, как ви*
появились новые явления: в своем Послании Федеральному Собра* дим, по логике речь идет о рассмотрении уже внесенных кем*то зако*
нию от 5 ноября 2008 г. Президент РФ поставил вопрос о необходимо* нопроектов, кто знает, не придет ли когда*то следующий этап — воз*
сти привлечения общественных объединений к выборам представи* рождение права законодательной инициативы определенных видов
тельных органов муниципальных образований. И Федеральным зако* общественных объединений.
ном от 5 апреля 2009 г. в законы «О политических партиях» и «Об Названные выше условия (позиции первых четырех пунктов) кон*
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе* ституционно*правового регулирования негосударственных политиче*
рендуме граждан Российской Федерации» внесены изменения: допус* ских отношений могут и существовать по отдельности, и перепле*
таться.
кается создание объединения или союза политической партии и иных
Это хорошо видно на примере общественных объединений:
(не более двух) общественных объединений на указанных выборах и
1) создавать общественные объединения или нет, решают сами
выдвижение общего списка кандидатов, в котором есть и представите*
граждане, и нормами конституционного права данный вопрос не ре*
ли от общественных объединений, правда, не более 15%. Как видим, о
гулируется, кроме самой возможности создания и запрета обществен*
блоках партий речи нет, но ведь ранее допускались блоки партий с
ных объединений с определенными целями. Если люди захотят соз*
иными общественными объединениями, поэтому дело не в понятиях,
дать общественное объединение, то обязаны соблюдать порядок, ус*
а реальных процессах. К тому же в связи с введением в 2012 г. облег* тановленный нормами конституционного права;
ченного порядка образования политических партий при малой мини* 2) граждане вольны свободно выбирать организационную форму
мальной численности партии (500 членов партии на всю страну) снова своего объединения; однако в зависимости от целей объединения
стал предметом дискуссий вопрос о возможности создания их избира* нормы конституционного права могут предопределить выбираемую
тельных блоков. его форму (как говорилось ранее, если общественное объединение
Кстати, интересен и такой пример: в советский период руководя* хотело самостоятельно выдвигать кандидатов в муниципальные депу*
щие органы общественных организаций имели право законодатель* таты, надо было становиться политической партией, теперь же это
ной инициативы, т. е. право вносить проекты законов в верховные можно сделать в союзе с партией);
советы СССР или союзных, автономных республик от своего имени. 3) после образования общественного объединения его члены или
В последующем от такого права отказались. Теперь общественным участники будут сами решать, какую избрать организационную
объединениям оставалось лишь лоббировать свои законопроекты че* структуру объединения, название руководящих органов и структур*
рез те субъекты права законодательной инициативы, которые назва* ных подразделений, порядок созыва съездов, конференций, порядок
ны в соответствующих основных законах. В конституциях, уставах выполнения своих решений, взаимоотношения внутри объединения
некоторых субъектов РФ за общественными объединениями сохра* и др. Это неправовые отношения. Но, принимая устав, объединение
нили право законодательной инициативы1, но реально они этим пра* обязано зафиксировать в нем позиции, обозначенные в Федеральном
вом почти не пользуются. законе «Об общественных объединениях»;
1 Например, в ст. 55 Устава Краснодарского края в числе субъектов права законо*
4) общественные объединения сами решают, как взаимодейство*
дательной инициативы названы краевой совет профессиональных союзов, Торгово* вать друг с другом, какими методами деятельности пользоваться.
промышленная палата края. Это — неправовая материя, и хотя возникающие в связи с этим обще*
ственные отношения являются политическими, они не становятся ве, основные права, свободы и обязанности человека и гражданина как
правовыми. Однако, если ранее политические общественные объеди* соответственно первичного компонента общества, гражданина своего
нения решали сообща вести кампанию по выборам депутатов и выбор* государства, участника любых политических, а также экономических
ных должностных лиц, их союз мог облекаться в такую конституцион* и социальных отношений.
но*правовую форму, как избирательный блок. Теперь же это может Специфика этой части объекта конституционного права состоит в
выражаться лишь в средствах политической поддержки политически* том, что он конструируется с учетом природы личности как сущест*
ми партиями друг друга. ва, образно говоря, биологического, а также политического и госу*
Вовторых, предмет конституционного права включает такой ком* дарственно*правового, экономико*социального. Это означает, что
плексный объект, как государство, его характер, главные сущностные нормы прежде всего конституционного права (а далее на их основе и
признаки, а также устройство (государственное устройство). В отно* нормы всех отраслей права) должны обеспечить существование ин*
шении соответствующей группы политических отношений уже нель* дивида вообще и в каждом его качестве; что конституционное право
зя говорить, что они могут быть урегулированы правовым путем. Они должно отразить основы его статуса и главные права, свободы, обя*
должны быть урегулированы. занности в универсальном виде независимо от того, возникают ли
Это означает, что конституционное право России, и в первую оче* они в общественной жизни, государственной жизни либо в их пере*
редь Конституция РФ, отражает природу Российского государства, со* плетении.
держит положения о нем как о демократическом, федеративном, пра* К примеру, если личности по Конституции РФ гарантируется сво*
вовом, с республиканской формой правления, социальном, светском бода мысли и слова, она обеспечивается и в межличностном полити*
государстве (о деталях — ниже). Чаще всего это именно конституци чески не окрашенном поведении, и в акциях просто общественного
онные определения, т. е. характеристики государства. Их содержание значения, и, наконец, в государственно значимых акциях. Если граж*
не раскрыто в нормах конституций, в том числе Конституции РФ, по* дане имеют право на объединение, они могут создать и общество лю*
зволяя широкое толкование. Однако не исключено и более подроб* бителей изящной словесности, далекое от политики, и политическую
ное конституционно*правовое раскрытие названных дефиниций, партию — основой в обоих случаях будет одна и та же норма Консти*
отражение в нормах права функций государства. Возможно даже при* туции РФ.
нятие специального закона о государстве, хотя абсолютное большин* Вчетвертых, предмет конституционного права включает такой
ство государств включает необходимые нормы в основной закон — комплексный объект, как политические отношения, возникающие в
конституцию. процессе осуществления власти народа в Российской Федерации,
Что касается государственного устройства, т. е. внутреннего уст т. е. публичной власти в трех ее формах — государственной власти, об
ройства государства, иначе говоря, его структуры, территориальной щественной власти и власти местного самоуправления. В конце концов
организации, этот элемент объекта и предмета конституционного пра* все в государстве и обществе вращается вокруг категорий власти. Она
ва отражается прежде всего в конституции государства (включая Кон* представляет собой совокупность средств управления жизнью госу*
ституцию РФ). В государстве федеративном его структура тем более дарства, общества. От того, как осуществляется власть, в немалой сте*
подробно раскрывается в нормах конституции (не исключены и спе* пени зависят успехи экономики, решение социальных задач. Дейст*
циальные законы о федерации). Если государство унитарное, наряду вия власти предопределяют режим жизни, реальную свободу членов
с нормами конституций возможны законы об административно*тер* общества, защиту прав индивида и т. д. Конечно, в процессе форми*
риториальном устройстве государства, в которых содержатся основ* рования и деятельности власти возникает много таких отношений,
ные критерии административно*территориального деления и харак* которые не подвластны правовому регулированию, особенно тех, что
теристика различных видов административно*территориальных еди* связаны с психологией и так называемыми технологиями власти.
ниц. В целом власть народа во всех ее проявлениях требует и правовых ос*
Втретьих, предмет конституционного права включает такой ком* нов, и более детального регулирования механизмов ее осуществле*
плекс, как исходные начала статуса личности в обществе и государст ния, все это — объект конституционного права.
Причем институты власти и связанные с ними отношения не мо* Таким образом, предмет конституционного права охватывает объ*
гут иметь «явочного» характера, сначала возникнуть, а потом найти екты, обусловленные назначением этой отрасли права. Еще раз под*
отражение в нормах права. Нельзя, например, «обычным путем» соз* черкнем, что конституционное право призвано:
дать и начать осуществление функций парламента или президента — 1) быть основой существования всех политических отношений, регу
сначала надо принять конституционно*правовые нормы, и они долж* лировать отдельные стороны общественнополитической жизни, если
ны стать фундаментом соответствующих видов общественных отно* это способствует более полному учету интересов участников и упоря*
шений. дочению соответствующих отношений;
Путей осуществления государственной власти и местного само* 2) закрепить природу государства и его устройство;
управления довольно много, и поэтому возникает вопрос: все ли 3) оформить статус, закрепить основные права, свободы и обязанно
здесь регулируется нормами конституционного права? Нет, не все. сти личности в обществе и государстве;
Конституционным правом закрепляются:
4) быть основой всех отношений политического властвования, под*
1) вся система механизмов осуществления государственной власти
робно регулировать те из них, которые возникают в процессе осуще*
и местного самоуправления;
ствления власти народа в Российской Федерации в форме государст*
2) все способы осуществления государственной власти и местного
венной власти и местного самоуправления.
самоуправления, в которых участвует народ, население непосредст*
Следует подчеркнуть, что предмет отрасли определяется с учетом
венно;
объектов ее воздействия, в основном им корреспондирует, но все*таки
3) выполнение функций высшего руководства делами страны Пре*
зидентом РФ; формулируется исходя из того, что общественные отношения пере*
4) организация и деятельность парламента — Федерального Соб* плетаются в их развитии, а также из задач самого регулирования. По*
рания РФ; этому объект и предмет могут не совпадать в их конструировании (но
5) основы статуса Правительства РФ и иных федеральных органов не по сути!). Сказанное относится и к конституционному праву. Так,
исполнительной власти; мы выделили два самостоятельных объекта конституционного пра*
6) система всех органов судебной власти и прокурорского надзора ва — общество и государство. Но в предмете конституционного права
Российской Федерации и более подробно — организация и деятель* они объединены в такой структурной части предмета, как основы
ность Конституционного Суда РФ как специального органа консти* конституционного строя Российского государства. Выше мы назвали
туционного контроля в Российской Федерации; государство одним из комплексных объектов конституционного пра*
7) организация и деятельность законодательных (представитель* ва, однако в предмете конституционного права то, что связано с сущ*
ных) органов государственной власти субъектов РФ; ностью государства, отнесено к основам конституционного строя,
8) основы статуса главы (президента) республики, губернатора а устройство государства выделено в самостоятельный элемент пред*
иного субъекта РФ, статуса правительств и иных органов исполни* мета — государственное (федеративное) устройство.
тельной власти субъектов РФ; Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью являет*
9) организация и деятельность конституционных, уставных судов ся одной из характеристик конституционного строя Российской Феде*
субъектов РФ как их органов конституционного контроля; рации, в целом же конституционный статус личности считается само*
10) статус и организация институтов местного самоуправления. стоятельным элементом предмета конституционного права. В первую
Там, где предметом конституционного права являются основы ста часть предмета конституционного права (основы конституционного
туса соответствующих органов, более подробно их организация и строя) включают характеристику власти, ее видов, организация же го*
деятельность составляют предмет иных отраслей права (например, сударственной власти и местного самоуправления — самостоятельный
это касается федеральных министерств и ведомств, отраслевых орга* элемент предмета конституционного права. В дальнейшей подаче
нов исполнительной власти субъектов РФ, судов общей юрисдикции, материала мы ориентируемся именно на предмет конституционного
арбитражных судов). права.
§ 2. Конституционно>правовые отношения и их субъекты быть несколько исходных понятий: строй общества и государства,
личность, власть. Роль конституционного права, как мы уже видели,
1. Конституционно
правовые отношения заключается в закреплении основ всего строя общества и государства,
Литература cтатуса личности, организации власти в стране; эти основы развива*
ются и детализируются далее в нормах различных отраслей права, в
Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М.,
1958; Коток В. Ф. Конституционные правовые отношения в социали* первую очередь самого конституционного права. Кроме того, зада*
стических странах // Правоведение. 1964. № 1; Кравчук С. С. Государ* чей конституционного права является регулирование механизмов осу
ственно*правовые отношения в советском социалистическом государ* ществления государственной власти и власти местного самоуправле
стве // Сов. государство и право. 1956. № 10; Кутафин О. Е. Предмет ния.
конституционного права. М., 2001; Лучин В. О. Процессуальные нор* Если же попытаться найти одно ключевое понятие, являющееся
мы в советском государственном праве. М., 1976; Машаров Е. И. символом конституционного права, на такую роль скорее всего может
Структура и содержание конституционно*процессуальных отноше*
претендовать термин власть, в условиях Российской Федерации —
ний: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Мокина Т. В. Консти*
туционно*правовые отношения как особый вид публичных отноше* народовластие. Для этого есть основания: весь строй общественных
ний // Общество и права. М., 2010. № 5; Мухачев И. В. Понятие и осо* отношений в Российской Федерации служит интересам народа, по*
бенности конституционно*правовых отношений // Право и жизнь. скольку народ либо сам осуществляет власть, либо формирует для
1998. № 17; Овсепян Ж. И. Конституционное судебно*процессуальное этого соответствующие органы.
право: у истоков отрасли права, науки и учебной дисциплины // Пра* Нередко коллеги*государствоведы полагают, что предметом дан*
воведение. 1999. № 2; Она же. Конституционный процесс. Критерии и ной отрасли права являются отношения народовластия. Такой подход
виды отраслевого самоопределения в системе российского права //
имеет право на существование. Ведь в конце концов вопрос о принад*
учен. зап.: сб. науч. трудов РГУ. Ростов н/Д, 2000; Основин В. С. Про*
цессуальные отношения в советском государственном праве // Сов. лежности и сути власти является кардинальным в любой социальной
государство и право. 1982. № 8; Он же. Советские государственно*пра* системе.
вовые отношения. М., 1965; Саликов М. С. Конституционное судебное В то же время сводить предмет конституционного права лишь к
процессуальное право — подотрасль конституционного процессуаль* государственной власти и властеотношениям не совсем верно. Следу*
ного права // Конституционная юстиция в Российской Федерации: сб. ет принять во внимание следующие факторы.
статей. Екатеринбург, 2003; Скуратов Ю. И. Политические отношения Во*первых, создавая условия для развития ряда общественных от*
как объект конституционного регулирования // Конституционные ос*
новы государственного строительства: межвуз. сб. науч. трудов. Сверд*
ношений, конституционное право может иметь в качестве как бы их
ловск, 1981; Тархов В. А. Конституционные отношения // Правоведе* фона властный аспект, однако сам он при этом не регулируется. На*
ние. 1981. № 2; Фарбер И. Е., Ржевский В. А. Вопросы теории советско* пример, закрепляя право на жизнь, свободу мысли и слова, Консти*
го конституционного права. Саратов, 1967; Чиркин В. Е. О системном туция РФ подразумевает и предназначение государства, и деятель*
анализе социалистических государственно*правовых отношений // ность органов власти по их обеспечению. И все же прямо о власти
Правоведение. 1982. № 3; Щетинин Б. В. Проблемы теории советского здесь не говорится.
государственного права. М., 1969. Во*вторых, даже имея какое*то касательство к власти, многие от*
Те политические общественные отношения, которые охватываются ношения не выражают прямо властного начала, хотя и характеризуют
предметом конституционного права и закрепляются его нормами, возможности граждан. Например, выборы названы в Конститу*
можно уже называть конституционноправовыми отношениями. До* ции РФ вместе с референдумом высшим выражением власти народа,
пустимо и использование понятия конституционные правоотноше но ориентироваться надо на конечный результат, промежуточные
ния. действия осуществлением власти не всегда назовешь — например, ес*
Какие ключевые слова можно положить в основу предмета кон* ли человек расписывается в подписном листе для поддержки канди*
ституционного права как отрасли права и объединить регулируемые дата в депутаты, становится наблюдателем на избирательном участке
им политические общественные отношения? Пожалуй, это могут или, наконец, попросту пришел на встречу с кандидатом.
В*третьих, даже когда обоснованно утверждается, что предмет дарственной власти и местного самоуправления в Российской Феде*
конституционного права — отношения властвования, следует непре* рации.
менно подчеркнуть: в современных политических отношениях эле* 3. По степени обобщенности конституционно*правового регулиро*
мент властвования выглядит совсем иначе, чем это было раньше, ко* вания конституционно*правовые отношения можно разделить на об*
гда властеотношения зачастую связывали с субординацией (т. е. под* щие и конкретные.
чинением одного субъекта другому). Субординация зачастую Общие конституционно*правовые отношения — это так называе*
исключается, но от этого отношения не утрачивают характера власте* мые правовые состояния. Такие отношения существуют объективно,
отношений. Например, отношения Президента РФ, Государственной вне зависимости от конкретных действий соответствующих субъек*
Думы и Совета Федерации — типичные властеотношения, но ни одна тов. Более того, им и не требуется совершать какие*либо действия в
сторона не находится в подчинении у других. подтверждение правового состояния. Типичным примером общего
В*четвертых, «общественно*политическая жизнь», «управление конституционно*правового отношения является состояние граж*
государственными и общественными делами» — категории широкие. данства. Оно возникает в большинстве случаев с рождением человека
Они не всегда связаны с государством, государственной властью. и длится всю жизнь. Человеку обычно не надо подкреплять свое нахо*
Многие возникающие при этом политические отношения весьма ждение в гражданстве данного государства. Государству также не тре*
важны для формирования политического климата в обществе, взаи* буется предпринимать специальные шаги для демонстрации того, что
моотношений между различными социальными слоями и силами, оно есть участник состояния гражданства.
обеспечения гласности и публичности различных как государствен* Конкретные конституционно*правовые отношения возникают
ных, так и общественных мероприятий. Как отмечалось выше, воз* только при совершении соответствующих действий потенциально
можность и условия возникновения и существования всех подобных возможными субъектами подобных отношений. Если действие не
политических отношений должны быть заложены в праве, чему и слу* совершается, то и конкретное конституционно*правовое отношение
жит конституционное право. Не случайно в нашем толковании на* не возникает. Например, в дополнение к названному выше общему
значения конституционного права первая его задача связана с закреп* правовому состоянию гражданства может возникнуть конкретное
лением не просто основ власти, а основ всех политических отноше* конституционно*правовое отношение в сфере гражданства, если
ний. гражданин РФ захочет выйти из гражданства России. Для этого он
О сущности и содержании конституционно*правовых отношений должен обратиться с ходатайством на имя Президента РФ, его до*
многое сказано ранее. Здесь обратим внимание на то, что палитра кументы пойдут по инстанциям, и в конституционно*правовое от*
этих отношений многообразна. Отсюда возможна их характеристика ношение по мере подготовки вопроса будут включаться органы
по разным основаниям. внутренних дел, департамент по вопросам гражданства Управления
1. По природе конституционно*правовые отношения являются, Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан,
как уже говорилось выше, политическими. Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ и другие
2. По видам деление конституционно*правовых отношений соот* органы, а завершится все изданием соответствующего указа Прези*
ветствует предмету конституционного права как отрасли права. Сле* дента.
дует выделять группы общественных отношений, составляющих пред* Кстати, с выходом из гражданства прекращается не только данное
мет российского конституционного права: конкретное конституционно*правовое отношение, но и общее отно*
а) связанные с основами конституционного строя Российского го* шение (состояние) гражданства данного лица и Российского государ*
сударства, сущностью и формами власти народа в нашей стране; ства, т. е. конкретные конституционно*правовые отношения исчер*
б) связанные с основами правового положения личности в Рос* пываются соответствующими действиями, для возобновления отно*
сийской Федерации; шений понадобятся новые действия.
в) по поводу государственного устройства Российской Федерации; 4. По фактору существования во времени конституционно*право*
г) связанные с установлением системы, порядка формирования, вые отношения могут быть поделены на статические и динамиче*
принципами организации и механизмами деятельности органов госу* ские.
Статические отношения — это постоянные отношения, не обу* Причем, поскольку жизнь подвижна, именно динамические отноше*
словленные фактором времени существования. Они возникают с вве* ния со временем могут привести к разрушению существующих посто*
дением соответствующих конституционно*правовых норм, созданием янных (статических) конституционно*правовых отношений и появ*
государств, объявлением формы их устройства, образованием органов лению новых закономерностей. Это лишь означает зарождение новых
управления и т. д. Например, Российская Федерация — федеративное статических состояний, которые опять найдут конституционно*пра*
государство, поэтому в целом федеративные отношения статические. вовое отражение. И так далее. Вечное общественное мироздание пока
Наличие двух палат в парламенте — Совета Федерации и Государст* не просматривается.
венной Думы — порождает постоянное существование парламен* В науке конституционного права используются и другие характе*
таризма на федеральном уровне. Примеры можно продолжить, но ристики (классификационные группы) конституционно*правовых
главное в том, что именно наличие постоянных конституционно*пра* отношений.
вовых отношений обусловливает закономерности и стабильность По юридическому значению их делят на материальные и процессу
конституционно*политического развития и соответствующее консти* альные (см., например, указанные в списке литературы работы
туционно*правовое сознание. Ж. И. Овсепян, М. С. Саликова). Такое деление возможно, но как
Динамические отношения уже в силу определяющего слова возни* условно*научное. В дальнейшем мы покажем, что материальное и
кают в результате действий участников конституционно*правовых процессуальное начала существуют в конституционном праве, отра*
отношений. Иначе они возникнуть не могут. Но по совершении кон* жаются в наличии соответствующих групп норм этой отрасли права.
кретных действий конституционно*правовое отношение достигло Однако процесс правореализации строится на соединении матери*
своих целей и поэтому прекратилось. Динамичность предполагает, альных и процессуальных отношений, поскольку любое материаль*
что в дальнейшем данное конституционно*правовое отношение мо* ное полномочие (право, свободу, обязанность) возможно осущест*
жет возникать неоднократно, но в каждом случае понадобятся дейст* вить только в определенном процессуальном порядке. Например,
вия соответствующих субъектов. право Государственной Думы принимать федеральные законы — это
Например, участие избирателей в голосовании на выборах — это материальное полномочие, а его осуществление — процессуально*
динамичный процесс, он выражается в том, что человек приходит на процедурный порядок. И одно без другого не существует (см. по это*
избирательный участок, получает избирательный бюллетень, запол* му поводу указанные в списке литературы работы В. О. Лучина,
няет его и опускает в избирательный ящик. На этом все закончилось, В. С. Основина).
и следующий цикл может возникнуть не просто с проведением оче* По целевому назначению выделяют правореализационные и охрани
редных выборов, а именно с явкой гражданина на избирательный тельные конституционные правоотношения. Такое деление допусти*
участок для совершения перечисленных действий. мо как условно*научное по той причине, что в жизни любое осущест*
В какой*то мере соотношение статических и динамических отно* вление конституционно*правовых норм есть и их реализация, и обес*
шений можно сопоставить с математическими категориями аксиомы печение (охрана) интересов субъектов правоотношений.
и теоремы. Статика должна отразить те черты конституционно*пра*
вовых отношений, которые сродни аксиомам. А возникающие дина*
2. Субъекты конституционно
правовых отношений
мические отношения — это те жизненные теоремы, которые надо ре*
шать с учетом конституционно*правовых аксиом. Между прочим Литература
здесь и коренится различие в общественных системах и природных
Бойцов В. Я. Система субъектов советского государственного права.
законах. Сформировавшиеся законы материи вечны, отсюда и посто*
Уфа, 1972; Бурцев А. А. Система субъектов конституционно*правовых
янны аксиомы. Что касается статики бытия людей, каждая новая отношений: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Замотаева Е. К. К во*
группа, пришедшая к власти, пытается создать свои общественные просу о юридическом лице как субъекте публичного права // Консти*
аксиомы и придать им конституционно*правовую «плоть». Как под* туционное и муниципальное право. 2007. № 15; Казьмина Е. А. Народ
тверждает история, их постоянство можно выразить лишь в длитель* как субъект конституционного права Российской Федерации: дис. ...
ности новых общественных отношений, но отнюдь не в их вечности. канд. юрид. наук. М., 2011; Кузьмин А. Г. Юридические лица как субъ*
екты конституционно*правовых отношений: автореф. дис. ... канд. «народ Российской Федерации» либо «многонациональный народ
юрид. наук. Челябинск, 2007; Кутафин О. Е. Субъекты конституцион* Российской Федерации». Именно эти понятия отражены в Конститу*
ного права Российской Федерации как юридические и приравненные ции РФ.
к ним лица. М., 2007; Малый А. Ф. Использование понятия «юридиче*
Таким образом, субъектом конституционных правоотношений яв*
ское лицо» в конституционном праве // Проблемы юридической тех*
ники: сб. статей / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2000; Миро
ляется не просто народ, а именно народ (или многонациональный народ)
нов О. О. Конституционное право Российской Федерации и его субъ* Российской Федерации.
екты // Личность и власть (конституционные вопросы): межвуз. сб. Можно выделить следующие общие конституционные правоотно*
науч. работ. Ростов н/Д, 1995; Он же. Субъекты советского государст* шения, в которых народ участвует.
венного права. Саратов, 1975; Новицкий А. И. Понятие субъектов госу* Во*первых, народ выступает источником всей власти в обществе и
дарственного права и правоотношений в социалистических странах // государстве, что отражено в Конституции РФ. Согласно ч. 1 ст. 3 «но*
Труды ВЮЗИ. Т. 48. М., 1977; Он же. Система субъектов государствен* сителем суверенитета и единственным источником власти в Россий*
ного права и правоотношений в социалистических странах // Труды ской Федерации является ее многонациональный народ». Это означа*
ВЮЗИ. Т. 58. М., 1978; Ромашко Е. А. Государственные органы со ста*
ет, что отношения властвования как правовое состояние основыва*
тусом юридического лица как особые субъекты конституционно*пра*
вовых отношений: дис. ... канд. юрид. наук. Архангельск, 2006; Чир
ются на участии в них народа.
кин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2008. Во*вторых, народ рассматривается как субъект отношений по при
нятию конституции государства. Это отражено в первых словах рос*
Субъектами любых, в том числе конституционно*правовых, отно* сийской Конституции: «Мы, многонациональный народ Российской
шений являются те лица, объединения, органы, территориальные об* Федерации... принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕ*
разования, которые могут быть участниками (сторонами) соответст* ДЕРАЦИИ».
вующих общественных отношений, причем такая их возможность за* В*третьих, можно говорить об отношениях «народ — государство»
крепляется нормами права. как о правовом состоянии, в котором народ является основой государст
Спецификой рассматриваемой отрасли права является то, что круг ва, а оно предназначено служить своему народу.
субъектов конституционно*правовых отношений весьма широк, при* С учетом федеративной структуры государства, а также наличия
чем некоторые из них могут быть участниками только данных отно* местного самоуправления можно выделить и такие субъекты консти*
шений и их невозможно представить в иных правоотношениях. Мно* туционно*правовых отношений, как народ республики в составе Рос*
гим субъектам правоотношений не требуется предпринимать кон* сийской Федерации, население края, области, города федерального
кретные шаги для обозначения своего участия в них, или, как говорят значения, автономной области, автономного округа как субъекта РФ,
юристы, для выражения своей правосубъектности. Как говорилось а также население муниципального образования. Применительно к на*
выше, конституционные правоотношения могут быть общими, вы* селению специально отметим, что в конституционно*правовом плане
глядеть как правовые состояния. И достаточно юридической фикса* оно не может рассматриваться лишь как совокупность индивидов,
ции в качестве элемента такого состояния, чтобы считаться субъек* проживающих на данной территории. Оно должно восприниматься
том соответствующего правоотношения. именно как субъект ряда конституционно*правовых отношений, на*
С учетом сказанного можно прежде всего отметить наличие таких пример, только после выявления воли населения могут решаться во*
субъектов конституционно*правовых отношений, как народ, населе* просы, связанные с изменением статуса субъекта РФ, существовани*
ние, нация (народность, этническая общность), государство. ем или реорганизацией муниципальной единицы.
Когда мы говорим о народе как субъекте конституционно*право* Субъектом конституционных правоотношений могут быть нации.
вых отношений, имеется в виду не просто демографическая катего* Как правило, это общие правоотношения, правовые состояния. На*
рия, а народ как совокупность индивидов, составляющих общество пример, возможно говорить о национальном суверенитете как сред*
конкретной страны и основу ее государственного бытия. Для иллю* стве выражения воли нации к созданию своего государства, автоном*
страции: географы и этнографы используют категорию «народы Си* ной единицы или отказу от их создания. Допустимо общее правоот*
бири», а в конституционно*правовом плане они — часть категории ношение «нация — государство», когда интересы нации воплощаются
в данном государстве, а государство, в свою очередь, направляет свои И следовательно, представителям различных наций в нашей стра*
усилия на выражение и защиту интересов нации. Порой предприни* не не надо опасаться того, что официальный курс страны якобы ори*
маются попытки предусмотреть возможность конкретных правоотно* ентируется на отказ от национального фактора для разных, в том чис*
шений с участием нации. Например, если проводится голосование о ле небольших, национальных групп населения.
судьбе республики, территории, вводится правило отдельного под* Наряду с понятием «нация» в политических науках используются
счета голосов для граждан, относящихся к так называемой титульной также категории народности, этнические общности, этносы. Одинако*
нации (т. е. нации, давшей имя данной республике, территории). Тем вого подхода к этим категориям нет. Не вдаваясь в дискуссии, отме*
самым она воспринимается как самостоятельный субъект конститу* тим их родство с понятием нации. И тогда следует констатировать,
ционного правоотношения. Правда, возникает вопрос, насколько это что они тоже могут быть субъектами общих, а порой и конкретных
законно, поскольку данная нация является частью народа республи* конституционных правоотношений. Это могут быть, в частности, от*
ки, населения территории, и воля целого должна превалировать над ношения, связанные: с самоопределением народностей, этнических
волей части, имеющей определенную национальную принадлеж* общностей и созданием автономных образований или обычных тер*
ность. Кроме того, в связи с выявлением воли нации придется снача* риториальных единиц, учитывающих интересы данных народностей,
ла установить национальную принадлежность граждан, и не станет ли этнических общностей; выражением воли и интересов лиц соответст*
это своеобразным их принуждением, поскольку Конституция РФ вующей национально*этнической принадлежности в форме голосо*
(ч. 1 ст. 26) говорит о праве каждого свободно определять и указывать вания по какому*то вопросу либо проведения собраний, митингов;
свою национальную принадлежность. наличием представительства от народностей, этнических общностей
Весьма интересно, что Президент РФ в Послании Федеральному в органах государственной власти и местного самоуправления.
Собранию от 5 ноября 2008 г. употребил словосочетание «российская Специально отметим, что возможны конституционно*правовые
нация», не раскрывая его содержания. Конечно, возник вопрос: как отношения с участием народностей, этнических общностей, связан*
толковать это понятие? Мы еще обратимся (в разд. III настоящего ные с гарантированием их прав на землю и иные природные объекты
учебного курса) в связи с категориями народного и национального собственности.
суверенитетов к соотношению понятий «народ» и «нация». Однако Такие отношения существуют во многих странах, где есть так на*
отметим здесь кратко, что в странах с населением преимущественно зываемые аборигенные народы. Например, в США предоставлен
однонациональным (или, как принято говорить, мононациональ* особый юридический статус индейцам, эскимосам и алеутам. В част*
ным) зачастую, говоря о нации, подразумевают народ, и наоборот. ности, индейцы, проживающие компактно, имеют национально*тер*
И напротив, в странах с многонациональным составом, говоря о еди* риториальную автономию — земли*резервации. Введены неотчуж*
ном народе, помнят о его национальной «пестроте». даемость земель, общинное (коллективное) владение и пользование
Поэтому уже при первом употреблении понятия «российская на* ими. На Аляске коренному населению предоставлены в вечное поль*
ция» в названном документе были основания полагать, что оно тож* зование государственные земли в районах их постоянного прожива*
дественно понятию «многонациональный народ России», употреб* ния, и соответствующие права осуществляют туземные поселки и их
ленному в Конституции РФ. Тем более это стало очевидным на осно* региональные корпорации. В Канаде конституционно признаны и
ве «Стратегии государственной национальной политики Российской подтверждены права коренных народов — индейцев, инуитов и ме*
Федерации на период до 2025 года», утвержденной Указом Президен* тисов, в том числе договорные права на землю. В развитие конститу*
та РФ от 19 декабря 2012 г. В п. 8 записано: «Стратегия носит ком* ционного положения заключаются соглашения между коренными
плексный межотраслевой социально ориентированный характер, народами и государством, которые одобряются голосованием корен*
призвана развивать потенциал многонационального народа Российской ных народов и ратифицируются парламентом государства1.
Федерации (российской нации) и всех составляющих его народов (этни* 1 Подробнее см.: Кряжков В. Право коренных народов на земли // Российский
ческих общностей)». Выделенные нами слова в единстве используют* бюллетень по правам человека. М., 1997. Вып. 7; Он же. Коренные малочисленные на*
ся по всему тексту документа. роды Севера в российском праве. М., 2010.
Соответствующие отношения постепенно получают перспективу и Самостоятельными субъектами конституционных правоотноше*

в Российской Федерации. В частности, Федеральный закон от 30 ап* ний выступают органы государственной власти. На федеральном уров*
реля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов не это Президент РФ, Федеральное Собрание (парламент Россий*
Российской Федерации» говорит о праве указанных народов, а также ской Федерации и его палаты — Совет Федерации и Государственная
объединений малочисленных народов и лиц на отношения с органами го* Дума), Правительство РФ и иные федеральные органы исполнитель*
сударственной власти и местного самоуправления, на то, чтобы «без* ной власти, Конституционный Суд РФ, а в ряде случаев и иные фе*
возмездно пользоваться (в ред. от 26 июня 2007 г., до этого — «владеть деральные суды, прокуратура, а также многие другие государствен*
и пользоваться» — С. А.) в местах традиционного проживания и хо* ные органы, нередко принимающие участие в конституционно*пра*
зяйственной деятельности малочисленных народов землями различ* вовых отношениях, — Центральная избирательная комиссия РФ
ных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного (далее — ЦИК РФ), Уполномоченный по правам человека, Банк Рос*
хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общерас* сии, Счетная палата РФ и др. На уровне субъектов РФ субъектами
пространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном конституционных правоотношений выступают высшие должностные
федеральным законодательством и законодательством субъектов Рос* лица (главы исполнительной власти) субъектов, законодательные
сийской Федерации». (представительные) органы государственной власти субъектов, выс*
Эту линию продолжают федеральные законы от 20 июля 2000 г. шие коллегиальные и иные исполнительные органы государственной
«Об общих принципах организации общин коренных малочисленных власти субъектов, конституционные (уставные) суды субъектов, а в
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» ряде случаев и другие суды, кроме того, органы субъектов, аналогич*
и от 7 мая 2001 г. «О территориях традиционного природопользова* ные названным выше федеральным органам, — те же избирательные
ния коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего комиссии субъектов РФ, уполномоченные по правам человека, счет*
Востока Российской Федерации». Последний предусматривает обра* ные (контрольно*счетные) палаты и др.
зование таких территорий в ранге федерального, регионального и Субъектами конституционных правоотношений являются органы
местного значения по решению соответственно Правительства РФ, местного самоуправления — представительные органы местного само*
органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного са* управления, главы муниципальных образований, местные админист*
моуправления — на основании обращений лиц, относящихся к мало* рации, контрольные органы местного самоуправления, избиратель*
численным народам, и общин малочисленных народов или их упол* ные комиссии муниципальных образований, иные органы местного
номоченных представителей. самоуправления, а также входящие в систему местного самоуправле*
Субъектами конституционных правоотношений являются государ ния территориальные органы общественного самоуправления.
ства. В нашей стране данный субъект характеризуется как Российское Зачастую субъектами конституционно*правовых отношений явля*
государство и как Российская Федерация. Речь идет об одном и том же ются не только названные государственные органы и органы местно*
субъекте. Вместе с тем каждое из приведенных понятий имеет свои го самоуправления, но и их должностные лица, структурные подразде
оттенки, лучше проявляющиеся в тех или иных отношениях. Так, ка* ления. В частности, в представительных органах таковыми выступают
тегория «Российское государство» особенно важна для отношений депутаты, должностные лица и внутренние органы, организующие те
«народ — государство», «общество — государство», «гражданин — го* кущую работу, комитеты и комиссии.
сударство», «государство — общественные объединения», «экономи* Важной составной частью конституционного права является изби*
ка — государство», «государственная собственность — государство». рательное право. Поэтому большой круг субъектов составляют участ
Во всех этих отношениях Российское государство выступает в качест* ники избирательных правоотношений: субъекты выдвижения кандида*
ве целостного субъекта, стороны соответствующих правовых состоя* тов в депутаты и на выборные должности в органах государственной
ний. Качества же федерации особенно важны для государства в феде* власти и местного самоуправления; сами кандидаты; их доверенные
ративных отношениях, его внутренней структуре, национальной и ре* лица; избирательные объединения; избирательные комиссии, члены
гиональной политике. избирательных комиссий с правом решающего и совещательного го*
лоса; сотрудники аппаратов избирательных комиссий; наблюдатели; Помимо граждан своего государства, субъектами конституцион*
избиратели, участвующие в этом своем качестве в мероприятиях из* ных правоотношений могут быть иностранные граждане и лица без
бирательных кампаний и в голосовании. гражданства.
Конечно, субъектом многих конституционных правоотношений В Российской Федерации это возможно через категорию общих
является гражданин. С одной стороны, это правовые состояния — на* правовых состояний («иностранцы, лица без гражданства — государ*
пример, состояние гражданства, где второй стороной выступает госу* ство»), в которых воплощается государственная политика в отноше*
дарство, состояние принадлежности к народу как источнику власти. нии названных категорий лиц. Конституционно*правовые отноше*
С другой стороны, это и конкретные конституционно*правовые отно* ния с участием иностранных граждан и лиц без гражданства могут
шения, где гражданин выступает в данном своем качестве — напри* быть и конкретными, динамическими — например, если они хотят
мер, при создании общественных объединений, в том числе полити* приобрести российское гражданство, получить политическое убежи*
ческих партий, проведении демонстраций, собраний, пикетирования, ще или временное убежище на территории РФ, приобрести статус бе*
обращении в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение его женцев в Российской Федерации. Законодательство даже позволяет
(гражданина) прав законом. иностранным гражданам избирать и быть избранными в органы мест*
В наши дни следует ожидать повышения роли некоторых форм ного самоуправления, участвовать в голосовании на местных рефе*
общественной активности граждан. В связи с этим придется более рендумах, если это оговорено в международном договоре РФ и далее
четко определить, как возникает конституционно*правовое отноше* отражено в законе.
ние (а порой возникает ли оно?) и каково место в нем гражданина. Специфическим порождением нашего времени стала категория
Речь идет, в частности, о таких институтых непосредственной демо* российских соотечественников за рубежом, и разновидность правоот*
кратии, как референдум, народная правотворческая инициатива, ношений с участием этой группы «Российское государство — рос*
российская общественная инициатива, публичные слушания. Эти
сийские соотечественники». Помимо общих правовых состояний,
институты будут более подробно рассмотрены в разд. III данного
возможны и конкретные отношения с их участием — в частности,
курса. Но в связи с характеристикой гражданина как субъекта кон*
обусловленные въездом и режимом пребывания в Российской Феде*
ституционных правоотношений надо подчеркнуть, что без индивиду*
рации.
ального участия личности названные институты просто не могут су*
Как указывалось ранее, объектом воздействия конституционного
ществовать. Так, народная инициатива референдума означает, что
гражданин может как поставить свою подпись в поддержку референ* права является гражданское общество. Нередко именно конституци*
дума, так и быть сборщиком подписей; при народной правотворче* онно*правовыми актами предусматриваются образование и функ*
ской инициативе он может и подготовить проект нормативного пра* ционирование ряда институтов гражданского общества, их возмож*
вовогого акта, и собирать подписи в его поддержку; при российской ности как субъектов конституционно*правовых отношений. Так, на
общественной инициативе индивид может направить свое общест* основе Федерального закона от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной
венно значимое предложение интернет*оператору и при размещении палате Российской Федерации» создана Общественная палата РФ,
такого предложения на сайте побудить к участию в его обсуждении она может вступать в конституционно*правовые отношения с Госу*
тысячи граждан; при публичных слушаниях гражданин может прийти дарственной Думой, Советом Федерации, органами исполнительной
на подобное слушание (собрание), поучаствовать в нем и, возможно, власти и т. д. Свои общественные палаты созданы во многих субъек*
выступить. Почти во всех названных случаях можно говорить о том, тах РФ. Нередко на уровне местного самоуправления тоже есть об*
что индивид инициирует конституционно*правовое отношение и щественные палаты или там создаются советы общественности, фору
становится его участником. Одновременно не исключены и сопутст* мы и т. п.
вующие проблемы (например, какие возникают обязанности у вла* Участниками многих конституционно*правовых отношений явля*
стей, должностных лиц, каковы последствия обращений граждан ются общественные объединения и прежде всего такая их разновид*
и т. д.). ность, как политические партии.
В частности, они могут выявлять общественное мнение и доводить лись при самом активном участии как политических, так и неполити*
его до сведения государственных органов. Политические партии ческих объединений местных жителей — правозащитных, доброволь*
вправе предусмотренными законом средствами влиять на формиро* ческих, благотворительных и просветительских». Далее Президент
вание государственной воли. Как уже упоминалось выше, Федераль* отметил, «что право не только политических партий, но и обществен*
ный закон «О политических партиях» из числа всех видов обществен* ных организаций выдвигать избирательные списки на муниципаль*
ных объединений предоставил только партиям право выдвигать кан* ных выборах предусмотрено законом. Однако большинство партий и
дидатов в депутаты и на выборные должности государственной общественных организаций в муниципальных советах представлены
власти. Естественно, основой всех соответствующих избирательных пока слабо. Это положение закона должно стать действенным».
действий политических партий являются нормы конституционного Мы уже отметили выше, что на основании Федерального закона
права. от 5 апреля 2009 г. допускаются договоры об объединениях и союзах
Причем надо сказать, что партии являются субъектами конститу* политических партий и других общественных объединений при вы*
ционных правовых отношений не только в их контактах с органами движении списков кандидатов в депутаты на этих выборах. Таким об*
власти и претензиями на участие в выборах. Определенные внутрен* разом, в определенных ситуациях отношения между партиями, ины*
ние отношения в партии тоже могут быть урегулированы нормами ми общественными объединениями перестают быть только их внут*
конституционного права. Например, это прежде всего правила, ка* ренним делом, поскольку такие отношения превращаются уже в
сающиеся минимальной численности партий и их региональных от* конституционно*правовые, а стороны приобретают статус субъектов
делений. Именно Закон «О политических партиях» в начальной ре* конституционного права.
дакции обязал партию иметь не менее 10 тыс. членов для ее регистра* Вопрос о возможности признания субъектами конституционных
ции и существования, а также отделения численностью не менее правоотношений иных организационных форм коллективного выраже
100 человек в более чем половине субъектов РФ; далее он же (в ред. ния гражданами своих интересов теоретически не разрешен до конца.
от 20 декабря 2004 г.) предписал иметь не менее 50 тыс. членов партии Например, традиционно говорят, что субъектами этих отношений яв*
на территории РФ, соответственно повысив и численность отделений ляются собрания граждан в городском микрорайоне или сельский сход
в субъектах РФ; затем по Федеральному закону от 28 апреля 2009 г. в деревне (т. е. по месту жительства населения). Но собрания могут
было спланировано поэтапное снижение минимальной численности быть и по месту работы граждан, и в иных местах, где они захотели
членов политических партий, с тем чтобы с 1 января 2012 г. эта цифра провести данное мероприятие. Кроме собраний, можно признать
составила 40 тыс. Наконец, Законом от 2 апреля 2012 г. численность субъектами конституционно*правовых отношений митинги, демонст
политической партии была сокращена до 500 членов на всю страну, рации, шествия, пикеты (обобщенно — манифестации). Однако надо
а вместо императивного определения в Законе минимальной числен* отметить следующее: с одной стороны, манифестация, организован*
ности отделений партий в субъектах РФ Закон указал, что она уста* ная в законном порядке, должна рассматриваться как многостороннее
навливается уставом самой политической партии. правоотношение (между гражданами, между ними и организаторами
Субъектом конституционного права партия до недавнего времени манифестации, между манифестантами и органами публичной вла*
могла стать и в отношениях с другой партией, например при создании сти); с другой стороны, если манифестация проводится внутренне оп*
избирательного блока; кроме того, одно время разрешались избира* ределенным образом спаянной совокупностью людей, скорее всего,
тельные блоки из трех участников — одной*двух политических пар* это будет объединение и его следует считать субъектом конституцион*
тий плюс одного иного общественного объединения либо одной по* но*правовых отношений, а манифестацию — организационной фор*
литической партии и двух иных общественных объединений, затем мой их самовыражения.
избирательные блоки были упразднены. Как уже упоминалось выше, Субъектами конституционных правоотношений могут быть рели
5 ноября 2008 г. Президент РФ в Послании Федеральному Собранию гиозные группы и религиозные организации. С одной стороны, существу*
сказал о том, что надо повысить качество работы муниципальных ют общие конституционные правоотношения «Российское государст*
представительных органов; для этого требуется, чтобы «они избира* во — религиозные объединения (церковь)», характеризующие поли*
тику государства в отношении указанных объединений и исходные Методом «проб» формируются аппарат Президента РФ и структу*
начала их положения в государстве. С другой стороны, возможны ра федеральной исполнительной власти. В результате сначала появ*
конкретные конституционные правоотношения с участием религиоз* ляются, затем исчезают одни органы, подразделения и появляются
ных групп и организаций, в частности обусловленные их созданием и новые. Можно наблюдать динамику и обновление таких субъектов
текущей деятельностью. конституционных правоотношений, как советы и комиссии при
Круг субъектов конституционноправовых отношений не является Президенте РФ, различные подразделения и должностные лица Ад*
чемто раз и навсегда данным. Он зависит от конкретной страны, ее министрации Президента, федеральные министерства и ведомства.
строя и ценностных подходов к тем или иным конституционноправо Ощутимую эволюцию прошли субъекты избирательных правоот*
вым явлениям и институтам, эволюции институтов власти. ношений. Как частично упоминалось, до определенного времени
Достаточно сказать, что в нашем государстве до определенного любые общественные объединения имели право выдвигать кандида*
времени не было президентства, а потому и отсутствовали соответст* тов, затем появилась категория «политические общественные объ*
вующие субъекты конституционно*правовых отношений на общего* единения», далее данное право оставили лишь за политическими
сударственном уровне и в субъектах РФ. Теперь субъектами консти* партиями, а сейчас на муниципальном уровне законодатель разре*
туционных правоотношений являются Президент РФ, президенты шил и другим общественным объединениям подключаться к выдви*
(главы) республик в составе Российской Федерации, губернаторы и жению списков кандидатов в депутаты. Сначала возникли такие
иные главы исполнительной власти субъектов РФ. субъекты выдвижения кандидатов, как инициативные группы граж*
Раньше тоже существовала двухпалатность в высшем представи* дан, но по новому избирательному законодательству РФ они уже не
тельном органе государства — Верховном Совете СССР, но палаты имеют права на выдвижение. Избирательное законодательство пре*
того времени резко отличались от палат введенного потом профес* дусматривает возможность выдвижения человеком самого себя в ка*
сионального парламента, а тем более от сегодняшних Совета Федера* честве кандидата (самовыдвижение), чего не было ни в советский
ции и Государственной Думы — палат Федерального Собрания РФ период, ни в первые годы постсоциалистического развития; правда,
(т. е. по факту существования как будто такие же субъекты, по сути — круг выборов, на которых разрешается самовыдвижение, сокращает*
совсем другие). В советский период проект закона в высший предста* ся; а если и введено самовыдвижение, все равно кандидаты обязаны
вительный орган власти могли внести общественные объединения, в собрать в свою поддержку подписи избирателей и какого*то круга
наши дни такого субъекта законодательного процесса на федераль* лиц (например, муниципальных депутатов и глав муниципальных
ном уровне нет (хотя, как говорилось ранее, в некоторых субъек* образований). Появился новый субъект избирательных правоотно*
тах РФ это возможно). До известного времени субъектом конституци* шений — наблюдатели.
онных правоотношений была только одна политическая партия, за* В советский период элементом политической системы общества
тем появились другие политические партии, а ранее существовавшая (см., например, ст. 8 Конституции СССР 1977 г.) были трудовые кол*
партия потеряла свое привилегированное положение и стала обыч* лективы. И они являлись субъектами многих конституционных пра*
ным субъектом конституционных правоотношений. Не было инсти* воотношений, в частности могли выдвигать кандидатов в депутаты.
тута Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Сегодня трудовые коллективы не воспринимаются как элемент кон*
Счетной палаты РФ. ституционного строя, играют довольно скромную роль и могут высту*
На пути усиления защиты конституций сначала был учрежден ин* пать субъектами лишь очень узкого круга конституционных правоот*
ститут конституционного надзора, в том числе в Российской Федера* ношений, хотя можно говорить о повышении их активности в поли*
ции. Однако довольно быстро было отдано предпочтение конститу* тических отношениях, ее отражении в конституционно*правовом
ционному правосудию, в Российской Федерации появился такой регулировании.
субъект конституционного права, как Конституционный Суд РФ Как отмечалось выше, в выделении (появлении) субъектов кон*
(а в последующем — конституционные, уставные суды ряда субъек* ституционных правоотношений существенную роль могут играть и
тов РФ). концептуальные подходы. К примеру, в период разработки Феде*
рального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах органи* Сказанное относится и к случаям, когда к конституционно*пра*
зации местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне ут* вовым отношениям и их субъектам пытаются применить понятия
ратил силу) в 1993—1995 гг. шла дискуссия о том, какими понятиями частного права, особенно категорию юридического лица (интере*
лучше обозначить совокупность граждан как субъект местного само* сующимся рекомендуем обратиться к названным в курсе публикаци*
управления — «население», «территориальное сообщество», «терри* ям С. В. Дорохина, Е. К. Замотаевой, А. Г. Кузьмина, О. Е. Кутафи*
ториальный коллектив». Эти понятия нашли воплощение в разных на, В. Е. Чиркина). Напомним кратко, что юридическим лицом счи*
официальных проектах федерального закона, а из них перекочевали тают субъект права с определенными признаками: правами владения
в законы субъектов РФ о местном самоуправлении, которые прини* и распоряжения обособленным имуществом, вступления в матери*
мались ранее данного Федерального закона (в зарубежных моделях ально*имущественные отношения, обязанностью нести материаль*
местного самоуправления тоже используются различные варианты). но*имущественную ответственность, возможностью защищать свои
Однако при принятии указанного Федерального закона в 1995 г. по* материально*имущественные интересы. Особенно выделяют цель
бедила все же концепция населения как субъекта местного само* юридического лица — участие в хозяйственном обороте. Причем все
управления. Но это не мешает ученым называть субъектами консти* указанные признаки надо брать в их совокупности. Но в общем*то
туционных правоотношений территориальные сообщества и терри* категорию юридического лица прежде всего связывают с коммерче*
ториальные коллективы — на базе того, что обозначено в законах ской деятельностью.
субъектов РФ. С учетом сказанного желательно учитывать следующие моменты
при попытках применить категорию юридического лица в конститу*
Завершая разговор о субъектах, отметим, что многие из них специ*
ционном праве.
фичны только для конституционно*правовых отношений. Например,
если Государственная Дума обсуждает и принимает федеральный за* Во*первых, есть немало субъектов конституционно*правовых от*
ношений, к которым данную категорию нельзя применить, они не
кон, это всегда конституционное правоотношение. При рассмотре*
являются и не могут быть юридическими лицами — народ, нация, го*
нии вышестоящей избирательной комиссией жалобы на решение ни*
сударство, Президент, Федеральное Собрание, Конституционный
жестоящей избирательной комиссии между ними возникают консти*
Суд, депутаты и т. д. Иначе говоря, они не могут быть субъектами
туционно*правовые отношения.
хозяйственного оборота. Собственность для них выражается в кате*
Зачастую наличие соответствующего субъекта в правовом отноше* гории «достояние», что далеко не равнозначно понятию «имущест*
нии уже есть основание для оценки отношения в качестве конститу* во»; достоянием нельзя распорядиться посредством операций купли*
ционно*правового, что не исключает одновременного возникновения продажи.
и иных, уже отраслевых, отношений. Так, если Государственная Дума Во*вторых, есть также немало субъектов конституционного права,
рассматривает обращение Генерального прокурора РФ о лишении де* которым выделяется какое*то имущество, а также дается право его
путата неприкосновенности в связи с совершенным уголовным пре* получения, приобретения. Однако используются имущество, денеж*
ступлением, возникает конституционно*правовое отношение, хотя в ные средства для целей не коммерческой деятельности, а конституци
соответствующих действиях есть и элемент уголовно*процессуально* онноправовых отношений. Например, кандидат в депутаты, избира*
го отношения. тельное объединение получают пожертвования в период избиратель*
Естественно, во многих случаях важен и предмет общественного ной кампании. Для этого они создают избирательные фонды,
отношения. Например, если депутат по вопросам своей депутатской открывают счета. Но возникающее при переводе и получении средств
деятельности обратился к прокурору, отношение между ними будет общественное отношение является не коммерческим, а конституци*
конституционно*правовым. Но если возбуждено уголовное дело, в онно*правовым. Естественно, при оформлении соответствующих фи*
рамках которого депутат дает свидетельские показания или привле* нансовых операций используются те же процедуры (особенно бан*
чен к уголовной ответственности, конституционно*правовых отно* ковские), как в хозяйственном обороте. Однако цель при этом иная.
шений не возникает. И не случайно как в литературе, так и в законодательстве для подоб*
ных субъектов зачастую говорится не о том, что они юридические ли* ектов: иногда без изменения формы собственности, например от Рос*
ца, а о том, что они «приобретают права юридического лица». сийской Федерации субъекту РФ, порой с изменением — к примеру,
В*третьих, субъект права может вступать в разнообразные право* при передаче объекта, финансовых средств из государственной собст*
вые отношения. При этом проявляются, естественно, разные его ка* венности в собственность муниципального образования, религиоз*
чества. Данное правило надо учитывать в конституционном праве. ной организации. Следовательно, хотя такие отношения возникают
Если у потенциального субъекта конституционно*правовых отноше* по поводу собственности, они не теряют характера конституционно
ний есть имущество и связанные с ним права на приобретение, отчу* правовых, а их субъекты выступают отнюдь не как юридические лица в
ждение, то при их реализации возникает отнюдь не конституционно хозяйственном обороте.
правовое, а гражданскоправовое, финансовоправовое отношение. Таким образом, обобщая, отметим: одни субъекты конституцион*
К примеру, если политическая партия арендует помещения для своих но*правовых отношений не могут быть юридическими лицами, дру*
органов, приобретает для этого здание, она вступает для достижения гие в состоянии иметь такое качество. В процессе конституционно*
соответствующих целей в гражданско*правовые отношения. И если правовых отношений возможно использование правил относительно
придется, будет отвечать своим имуществом. Но, кстати, для погаше* юридических лиц для оформления необходимых операций, от этого
ния долгов, кредитов и т. д. она не сможет использовать средства, по* отношение не теряет характера конституционно*правового. Если тот
ступившие на счет ее избирательного фонда. же субъект участвует в имущественно*правовом отношении без кон*
В*четвертых, категорию юридического лица стали распростра* ституционно*правовых целей, конституционно*правовое отношение
нять на органы законодательной и исполнительной власти в связи с не возникает. И наконец, для достижения целей конституционно*
тем, что каждому из них выделяется часть публичной собственности правового отношения ряд субъектов могут предпринимать меры в от*
в виде имущества, которым надо и можно распоряжаться (здания, ношении собственности (имущества), но при этом им не нужны каче*
оргтехника и т. д.). Однако по двум*трем видам объектов как у руко* ства и правила действий юридического лица.
водителей органов, так и у некоторых ученых возникло желание
пойти дальше: выделяемые бюджетные средства, подведомственные § 3. Дискуссии о наименовании и предмете отрасли
хозяйствующие субъекты, земля. Появилась идея: почему бы эти
объекты не пустить в хозяйственный оборот и не зарабатывать на Пожалуй, ни в какой иной отрасли права и соответствующей ей
них дополнительные средства, поступающие в соответствующий науке нет таких споров о наименовании и предмете, как в конститу*
бюджет. И в данном случае становится пригодной категория юриди* ционном праве.
ческого лица. Ошибочность этого подхода состоит в том, что нельзя
органы публичной власти превращать одновременно в хозяйствующие 1. Дискуссии о наименовании отрасли
субъекты. Коммерческая деятельность дает не только прибыль, но и
убытки, а отвечать по ним надо бюджетом и собственностью терри* Литература
ториальной единицы, которые есть достояние народа, населения, Белкин А. А. Наименование отрасли: государственное или конституци*
проживающего на данной территории. Кстати, местное самоуправ* онное право // Правоведение. 1997. № 4; Ким А. И. Еще раз о государ*
ление как разновидность публичной власти уже давно «переболело» ственном праве как отрасли советского права // Вопросы теории права
этой идеей, и со временем его властные функции были отделены от и государственного строительства. Томск, 1978; Коток В. Ф. О предме*
хозяйственных. те и источниках конституционного права социалистических стран //
Конституционное право социалистических стран. М., 1963; Он же.
В*пятых, в ведении ряда субъектов конституционного права могут
О предмете советского государственного права // Вопросы советского
находиться порой весьма масштабные объекты собственности — зем* государственного права. М., 1959; Он же. Содержание конституцион*
ля, природные ресурсы, транспорт, энергосистемы и т. д. Но объекты ного права // Сов. государство и право. 1971. № 2; Кравчук С. С. Госу*
не становятся их «владением» и право распоряжения не равнозначно дарственно*правовые отношения в советском социалистическом госу*
купле*продаже, а выражается в «передаче» их в ведение других субъ* дарстве // Сов. государство и право. 1956. № 10; Кутафин О. Е. Пред*
мет конституционного права. М., 2001; Лепешкин А. И. К вопросу о права, которая закрепляет устройство государства и государственно*
понятии советского государственного права // Сов. государство и пра* организованного общества, правовое положение личности в этом го*
во. 1959. № 6; Он же. Курс советского государственного права. М., сударстве (значит, и в обществе), механизмы реализации государст*
1961. Т. 1; Он же. О так называемом «конституционном праве» и пред*
венной власти.
мете советского строительства // Актуальные теоретические проблемы
развития государственного права и советского строительства. М., 1976; Позиция сторонников конституционного права состояла в следую*
Он же. Соотношение советского государственного права и норм Со* щем. Действительно, есть государство, его органы и механизмы осу*
ветской Конституции // Сов. государство и право. 1971. № 2; О пред* ществления государственной власти. Однако нельзя все сводить толь*
мете советского государственного права: обсуждение доклада // Сов. ко к государству и осуществлению государственной власти его органа*
государство и право. 1961. № 12; Ронин С. Л. К истории дискуссии о ми. Государство, общественные объединения, трудовые коллективы,
советском конституционном и государственном праве // Проблемы граждане объединяют свои усилия в достижении задач более широко*
государства и права на современном этапе. М., 1973. Вып. 6; Селезне го масштаба, связанных с развитием институтов демократии в обще*
ва М. А. Об итогах одного научного спора // Там же; Советское кон* стве в целом. Личность существует не только в государстве, но и в об*
ституционное право / под ред. С. И. Русиновой, В. А. Рянжина. Л., 1975;
ществе. Конституционное право гарантирует в целом права и свободы
Фарберов Н. П. О предмете конституционного или государственного
права и о наименовании этой отрасли права // Актуальные теоретиче* личности, обеспечивая учет ее интересов и как индивида, и как участ*
ские проблемы развития государственного права и советского строи* ника общественно*политических процессов. Основой объединения
тельства. М., 1976; Щетинин Б. В. Проблемы теории советского госу* государственно*властных и общественно*политических начал в
дарственного права. М., 1969. управлении обществом и обеспечении прав и свобод личности являет*
ся конституция. Отсюда и основания для наименования данной от*
Прежде всего напомним читателю, что каких*нибудь 20 лет назад
расли права конституционным правом.
наши отрасль и наука именовались государственным правом. Извест*
В принципе особых расхождений по предмету отрасли между сто*
ные в советское время ученые потратили немало сил на доказывание,
ронниками государственного и конституционного права не было.
что отрасль права должна именоваться соответственно государствен*
Однако первые связывали государственное право преимущест*
ным (А. И. Ким, С. С. Кравчук, А. И. Лепешкин, А. Х. Махненко,
венно с институтами государства и государственной власти. При
В. С. Основин, Я. Н. Уманский, Б. В. Щетинин) или конституцион*
большом желании можно увидеть, что вольно или невольно общест*
ным (В. Ф. Коток, В. А. Рянжин, И. Е. Фарбер) правом.
венно*политические институты, неизбежные в любом обществе,
Учебный курс не место для подробного освещения этой дискус*
здесь становятся как бы придатками государства, облекаются в госу*
сии, тем более что сторонники одного и того же наименования зачас*
дарственно*правовую форму. Кстати, на этой основе несколько поз*
тую руководствовались отнюдь не совпадающими аргументами и то*
же появилась даже интерпретация государственного права как от*
же критиковали друг друга. Интересующихся проблемой мы адресуем
расли, связанной с авторитарным режимом и даже тоталитарной
к фундаментальной монографии О. Е. Кутафина1, в которой подроб*
системой.
но разбираются не только современные подходы, но и дискуссии
Сторонники второго подхода считали себя более прогрессивными,
предшествующих поколений государствоведов.
поскольку видели назначение нашей отрасли права в способствова*
Обобщенно говоря, основные доводы сторонников государственного нии формированию демократических общественных институтов, в
права основывались на следующем. Государство возникает в общест* освобождении общества от пут государства, в установлении образа
ве и осуществляет управление им. Личность, общественные объеди* жизни, при котором не личность является придатком государства,
нения граждан существуют не вообще, а в государстве, государствен* а государство служит обеспечению прав и свобод личности. Отсюда
но*организованном обществе. Все общественные отношения так или замену наименования отрасли они связывали с принципиальным из*
иначе связаны с деятельностью государства, осуществлением государ* менением ее назначения. Кстати, они получали упреки в безбрежном
ственной власти. Государственное право как раз и есть та отрасль расширении назначения отрасли, предмет которой становился рас*
1 См.: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001. плывчатым и неопределенным.
На самом деле наша отрасль права должна решать задачи и того и расли права (федеральные законы «Об основных гарантиях избира*
другого направлений. Возникновение государства и превращение его тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
в основной институт управления обществом ведет к тому, что регули* Федерации», «Об общественных объединениях», «О политических
рование общественных отношений осуществляется государством, партиях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях дея*
а государственная власть действительно занимает главенствующие тельности», «избирательные законы» и др.). Таким образом, именно
позиции в системе народовластия. конституционное право (т. е. воплощенное в нормах Основного зако*
Вместе с тем общество ни в коей мере не превращается в придаток на и вытекающих из него актов) явилось основой соответствующих
государства. Возникают многообразные политические отношения, перемен.
связанные с существованием и деятельностью различных обществен* Во*вторых, стал шире предмет конституционного регулирования
ных объединений, политической активностью личности. В совокуп* за счет как государственных институтов (появились новые институты:
ности все это означает движение к так называемому гражданскому об президентство, профессиональный парламент, конституционное пра*
ществу, в котором (как идеал) обеспечиваются гласность и свобода восудие), так и общественных институтов (политический плюрализм,
мнений, свободные люди по своему желанию участвуют в обществен* общественные объединения, гражданские инициативы); многие эле*
ной жизни, обсуждают животрепещущие проблемы и т. д. Таким об* менты статуса личности определяются в нормах конституционного
разом, есть в определенной мере самостоятельная жизнь общества, права так, что они служат реализации ее возможностей и в государст*
она сопровождается рождением немалого числа стабильных правил, ве, и в обществе. Иначе говоря, сторонники конституционного права
для оформления которых тоже нужны нормативные основы, вопло* получили возможность утверждать: поскольку институционализация
щаемые в конституционном праве. И если это необходимо, институ* новых явлений в государственно*правовой и общественно*политиче*
ты общества влияют на формирование и деятельность органов госу* ской жизни оформляется посредством Конституции и иных источни*
дарственной власти, органов местного самоуправления. В конечном ков данной отрасли права, есть еще больше оснований для наимено*
счете не исключено, что государство тоже станет элементом граждан* вания ее конституционным правом.
ского общества. В любом случае нельзя противопоставлять государст* В*третьих, именно в эти годы установлен и проводится в жизнь
во и общество. Вот это переплетение общественно*политического и принцип «Конституция является действующим правом», обществен*
сугубо государственно*правового начал, отражение статуса человека ные отношения возникают на основе самой Конституции, а не только
и гражданина как индивида и как общественного «существа», участ* принятых в ее развитие актов. В этих условиях наименование «кон*
ника государственной власти (формирования государственной воли) ституционное право» помогает укрепить назначение и роль данной
как раз и включает наша отрасль права. отрасли права в становлении и развитии новых общественных отно*
От наименования отрасли «государственное право» не происходит шений.
огосударствления всех политических отношений, создаются лишь го* Итак, не надо иметь иллюзий: и конституционное, и государствен
сударственно*правовые гарантии их свободного развития да те рамки, ное право исходит от государства, и предмет отрасли здесь тождест
которых следует придерживаться участникам соответствующих отно* вен. Пределы регулирования отраслью права общественных отноше*
шений в интересах общего блага. А от наименования отрасли «кон* ний зависят не от ее названия, а от характера этих отношений и объ*
ституционное право» не происходит «разбавления» государства и го* ективной потребности только в установлении их правовых основ
сударственных институтов общественно*политическим содержанием. либо также в детальном правовом оформлении.
Наименование «конституционное право» стало преобладающим
для нашей отрасли права в последние годы по следующим причинам. 2. Дискуссии о предмете отрасли
Во*первых, в последнее десятилетие ХХ в. в России произошла
смена общественной формации преимущественно конституционным Литература
путем — внесением изменений и дополнений в Конституцию РСФСР Дорохин С. В. Дискуссия о предмете конституционного права // Кон*
1978 г., принятием Конституции РФ 1993 г., а также множества нор* ституционное и муниципальное право. 2002. № 3; Коток В. Ф. Содер*
мативных актов, традиционно являющихся источниками нашей от* жание конституционного права // Сов. государство и право. 1971. № 2;
Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001; Лепеш гда надо воспринимать как базовое (или рамочное) право для всех по*
кин А. И. Курс советского государственного права. М., 1961. Т. 1; Он литических отношений, связанных с устройством общества, государ*
же. Соотношение советского государственного права и норм Совет* ства, организацией власти и статусом личности.
ской Конституции // Сов. государство и право. 1971. № 2; Лепеш
кин А. И., Махненко А. Х., Щетинин Б. В. О понятии, предмете и источ*
Нормы права, регулирующие решение других, более конкретных
никах государственного права // Правоведение. 1965. № 1; Лучин задач политических отношений, могут быть поделены еще между ря*
В. О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М., дом отраслей. Например, нормы, содержащие характеристику сущно*
1976; Овсепян Ж. И. Конституционное судебно*процессуальное право: сти государства и его устройства, можно в совокупности назвать госу*
у истоков отрасли права, науки и учебной дисциплины // Правоведе* дарственным правом. Нормы, касающиеся общественных объедине*
ние. 1999. № 2; Она же. Конституционный процесс. Критерии и виды ний, можно выделить в отрасль с условным названием «право
отраслевого самоопределения в системе российского права // Учен. общественных объединений (и политических партий)». Можно обо*
зап.: сб. науч. трудов РГУ. Ростов н/Д, 2000; Основин В. С. Процессуаль*
собить отрасль, которая объединяет исходные конституционно*пра*
ные отношения в советском государственном праве // Сов. государство
и право. 1982. № 8; Он же. Советские государственно*правовые отно* вовые нормы о статусе личности, но пока для нее не придумали на*
шения. М., 1965; Парламентское право России: учеб. пособие / под звания (говорить о «личностном праве» не решаются из*за термино*
ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2003; Саликов М. С. Конституционное судеб* логической неудобоваримости), авторы в наименовании своих
ное процессуальное право — подотрасль конституционного процессу* изданий предпочитают использовать слова «права человека». Сово*
ального права // Конституционная юстиция в Российской Федерации: купность норм о выборах депутатов и выборных должностных лиц
сб. статей. Екатеринбург, 2003; Он же. Конституционно*процессуаль* давно уже называется избирательным правом. То, что касается дея*
ное право как наука, отрасль права и учебная дисциплина // Право тельности представительных органов государственной власти, пред*
и политика. 2000. № 4; Он же. О необходимости создания курса «Кон*
лагается называть парламентским правом (хотя в строгом смысле сло*
ституционно*процессуальное право Российской Федерации» // Совер*
шенствование методики преподавания и организации процесса обуче* ва парламент существует на уровне всего государства, возможен — на
ния в юридических вузах России: материалы Всерос. учеб.*метод. уровне субъекта федеративного государства, но на уровне местного
конф. (16—17 ноября 2000 г.). Екатеринбург, 2000; Он же. Парламент* самоуправления это просто представительный орган) или же «правом
ское процессуальное право — подотрасль конституционного процессу* народного представительства» (не совсем ясно при этом, куда отно*
ального права // Парламентские процедуры: проблемы России и сить референдумы, отзыв депутатов и других выборных лиц: с одной
зарубежный опыт: материалы науч. конф. (21—23 марта 2002 г., г. Мо* стороны, по процедуре эти институты близки к выборам, с другой —
сква) / под ред. С. А. Авакьяна. М., 2003; Он же. Предмет конституцион* по сути они связаны с народным представительством).
но*процессуального права Российской Федерации // Российский
юридический журнал. 2000. № 1. В период, когда появилось предложение о делении единого кон*
ституционного права, еще не было институтов президентства в Рос*
В последнее время появились попытки расслоения единой отрас* сийской Федерации и ряда республик в ее составе; теперь, по логике
ли права на несколько отраслей. сторонников такого подхода, видимо, надо выделять и подобную от*
1. Разделение материального предмета. Суть этого подхода связана с расль — вот только как ее называть («президентское право», «губерна*
назначением конституционного права как отрасли, устанавливающей торское право» — звучит неестественно). Появление Конституцион*
основы всех политических отношений и регулирующей механизмы ного Суда РФ и конституционных, уставных судов в субъектах РФ по*
осуществления государственной власти и местного самоуправления. родило предложения о выделении конституционно*судебного права,
Поскольку у конституционного права столь многоплановое назначе* конституционного судебного процессуального права. А нормы кон*
ние, то, по мнению некоторых исследователей, его (конституционное ституционного права, обращенные к местному самоуправлению, ста*
право) можно разделить на несколько отраслей. ли называть муниципальным правом.
Название «конституционное право» предлагается сохранить для Такое понимание предмета конституционного права и его дробле*
отрасли, назначение которой суживается до установления основ всех ние на несколько отдельных отраслей права, по нашему мнению, бес*
общественных отношений. Иначе говоря, конституционное право то* перспективно. Дело в том, что соответствующие общественные отно*
шения взаимообусловлены и тесно переплетены. Определенное их обязанностей. В свое время отдельные ученые (В. С. Основин,
деление внутри конституционного права, естественно, имеет место А. И. Ким и особенно В. О. Лучин) многое сделали для введения в го*
(об этом более подробно скажем ниже), но размежевание на само* сударственное (конституционное) право категории «процессуальные
стоятельные отрасли права невозможно. Разве могут существовать в нормы». Она по достоинству заняла должное место в конституцион*
виде отдельных отраслей права государство и организация государст* ном праве как единой отрасли права и, конечно, в науке конституци*
венной власти? Как отделить характеристику общественных объеди* онного права. Однако в последние годы появились высказывания о
нений, особенно политических партий, от государства, если в ряде целесообразности выделения конституционного процессуального
отношений их деятельность переплетается? Можно ли говорить об права как отрасли, хотя и связанной с конституционным материаль*
органах государственной власти и органах местного самоуправления ным правом, но все же самостоятельной.
в рамках одних отраслей права, а о порядке избрания депутатов и вы* Причем в отношении конституционного процессуального права
борных должностных лиц — в рамках другой отрасли? Так называе* есть два подхода. Один характерен для отечественных ученых и состо*
мое право народного представительства не сможет ограничиться ит в предложении аккумулировать соответствующие процессуальные
лишь деятельностью парламентов и иных представительных органов, нормы в самостоятельную отрасль права. Другой ранее был известен
поскольку в части избрания депутатов оно связано с избирательным по работам ученых зарубежных стран, но теперь имеет сторонников и
правом (а куда в этом случае отнести отзыв депутата как меру его кон* в России и заключается в предложении именовать конституционным
ституционной ответственности?). Многие стороны деятельности раз* процессуальным правом все то, что связано с деятельностью консти*
личных органов неразрывно связаны. Например, законодательный туционных судов (сторонникам такого подхода даже удалось добиться
процесс официально осуществляется в парламенте — Федеральном в 2012 г. расширения научной специальности 12.00.02 в перечне Выс*
Собрании РФ, но в нем участвуют Президент РФ, Правительство РФ, шей аттестационной коллегии, по которой проводится защита дис*
другие субъекты, да и юридическую силу закон приобретает после сертаций, — ранее это было «Конституционное право; муниципаль*
подписи Президента. ное право», теперь «Конституционное право; конституционный су*
Единственным, что сегодня существует отдельно, по крайней мере дебный процесс; муниципальное право»).
формально, стало муниципальное право. Однако предмет данной от* Полагаем, что ни тот ни другой подходы не имеют перспективы.
расли является комплексным и формируется путем вовлечения в него Выведение процессуальных норм в отдельную отрасль невозмож*
норм как конституционного права, так и частично других отраслей но по той причине, что материальные и процессуальные нормы в дея*
права — гражданского (муниципальная собственность), финансового тельности субъектов конституционного права настолько переплете*
(местный бюджет, налоги и сборы), земельного и природоохрани* ны, что одно не существует без другого. В самом деле, нельзя всерьез
тельного (муниципальные земельные и природоохранные отноше* рассматривать, например, право назначать выборы в рамках матери*
ния) и т. д. И те, кто пишет о муниципальном праве как об отдельной ального конституционного права, а порядок принятия этого реше*
науке, учебной дисциплине, при характеристике отрасли не забыва* ния — в рамках процессуального права. Полномочия ЦИК РФ — это
ют, откуда взяты соответствующие правовые нормы и не случайно материальные возможности, а процедура ее деятельности — процес*
считают муниципальное право так называемой вторичной отраслью суальные. В рамках единого конституционного права они рассматри*
права. ваются вместе, но как же одно отделить от другого при разделении от*
2. Разделение материальных и процессуальных норм. Говоря о дис* расли? У Государственной Думы много материальных полномочий, и
куссионных моментах применительно к предмету конституционного для каждого есть свой порядок осуществления. Отделив одно от дру*
права, стоит остановиться и на категории «процессуальные нормы». гого, все равно придется в той же «процессуальной» отрасли сначала
Конституционное право построено на принципе единства материаль* рассматривать материальное право, а затем процедуру его реализации
ных норм, закрепляющих статус, права и обязанности участников Государственной Думой. Искусственность подобного расслоения
конституционных правоотношений, и процессуальных норм, опреде* норм на материальное и процессуальное право более чем очевидна.
ляющих порядок (процедуру) их деятельности, т. е. реализации прав и И достаточно ясно, что в рамках одной отрасли можно говорить как о
наличии материальных и процессуальных норм, так и об их взаимном Методы правового регулирования — это совокупность средств и
совершенствовании, если это необходимо. приемов воздействия права на общественные отношения. Соответствен*
Что касается предложения считать конституционным процессу* но, методы конституционноправового регулирования есть совокуп
альным правом лишь порядок работы конституционных судов, это ность приемов и средств воздействия конституционного права на поли
неубедительно, поскольку процессуальных аспектов в работе палат тические общественные отношения, составляющие предмет конститу*
парламента, избирательных комиссий и т. д. не меньше, а то и боль* ционного права.
ше. Поэтому даже при обособлении процессуального конституцион* Пожалуй, нет другого такого неясного и дискуссионного вопроса в
ного права от материального, если с этим на мгновение согласиться, правовой науке, как вопрос о методах. И теоретики права, и предста*
нет оснований для сведения его лишь к процедурам конституционно* вители отраслевых наук много написали по данному поводу, но суть
го правосудия. проблемы мало прояснилась. Одни авторы пишут о едином правовом
методе, общем для всего права, который может лишь иметь специфи*
ку проявления в той или иной отрасли. Другие говорят о наличии не*
§ 4. Методы конституционно>правового регулирования скольких (многих) правовых методов, причем одни проявляются —
и их специфика по*своему — в соответствующей отрасли права, другие в той же от*
расли права могут вообще не проявляться. Разновидностью второго
Литература подхода можно считать утверждения о наличии в каждой отрасли сво*
Авакьян С. А. Методы конституционно*правового регулирования и их их методов, в чем*то сходных с аналогичными методами в иных от*
специфика // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1; раслях, в чем*то своих, специфических.
Витченко А. М. Метод правового регулирования социалистических об* Нет возможности обсуждать все аспекты проблемы в учебном кур*
щественных отношений. Саратов, 1974; Демин А. А. Соотношение ме* се. Обозначим лишь два исходных момента.
тодов правового регулирования: административно*правового, граж* Во*первых, поскольку главный путь воздействия права на общест*
данско*правового и метода восходящего подчинения в правовой сис* венные отношения — их нормативное регулирование, лучше говорить
теме Российской Федерации // Российское правовое государство.
о методах правового регулирования, а не о методах права.
Итоги формирования и перспективы развития. Воронеж, 2004. Ч. 3;
Дмитриев Ю. А., Мухачев И. В. Понятие, предмет и метод конституци*
Во*вторых, мы не видим перспективы в выявлении какого*то ге*
онного права Российской Федерации — от исторических истоков к со* нерального метода, являющегося определяющей характеристикой
временности. М., 1998; Дорохин С. В. Деление права на публичное и той или иной отрасли права. Если по предмету отрасли права разли*
частное: конституционно*правовой аспект: автореф. дис. ... канд. чать несложно, то по методам регулирования — трудно, поскольку
юрид. наук. М., 2002; Ломовский В. Д. О методе конституционного ре* многие (а то и все) отрасли права пользуются одними и теми же ме*
гулирования // Журнал российского права. 1998. № 4/5; Маврин С. П. тодами, только со своей спецификой. Более оправдано, на наш
О роли метода правового регулирования в структурировании и разви* взгляд, видеть общие методы правового регулирования, характерные
тии позитивного права // Правоведение. 2003. № 1; Миронов О. О. Ме* для права в целом, и особенности их проявления в соответствующей
тоды конституционного регулирования // Правоведение. 1980. № 2; отрасли права.
Пешков А. Б. Проблемы административно*правового регулирования Однако и в толковании общих методов есть подходы, которые
общественных отношений. Иркутск, 1974; Процевский А. И. Метод
трудно принять, по крайней мере с позиций конституционного права.
правового регулирования трудовых отношений. М., 1972; Сорокин В. Д.
Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. М., 1976;
Наиболее уязвимой является попытка ограничить построение кон*
Он же. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуро* цепции методов сочетанием трех первичных компонентов, состав*
вень). СПб., 2003; Югов А. А. О методах отрасли российского консти* ляющих смысл регулирующего воздействия права на общественные
туционного (кратологического) права // Конституционное и муници* отношения: дозволения, предписания и запрета. Отсюда выделяют
пальное право. 2010. № 4; Яковлев В. Ф. Гражданско*правовой метод три типа правового регулирования — гражданско*правовой, админи*
регулирования общественных отношений. Свердловск, 1972. стративно*правовой и уголовно*правовой, обусловленные различ*
ным соотношением данных компонентов, доминирующей ролью того задержать развитие общественных отношений. Образно говоря, пред*
или иного из них. Соответственно, с дозволением связан гражданско* мет — это стратегия регулирования, а метод — его тактика. И все же
правовой, с предписанием — административно*правовой, с запре* методы занимают (должны занимать) подчиненное положение в со*
том — уголовно*правовой методы. поставлении с предметом регулирования.
С таким подходом трудно согласиться. Дозволения, предписания, Средства и приемы как проявление методов регулирования охва*
запреты распространены во всех отраслях права, и при всей условно* тывают:
сти научных классификаций весьма спорно по принципу доминиро* 1) выбор субъекта, регулирующего общественные отношения;
вания связывать метод с одной отраслью права и говорить о его нали* 2) пределы охвата общественных отношений при их нормативно*
чии — в подобном понимании — в других отраслях (например, стран* правовом регулировании;
но звучало бы утверждение о том, что конституционное право, в 3) учет специфики различных групп общественных отношений при
котором хватает запретов, использует уголовно*правовой метод за* их регламентации;
претов!). В толковании методов в названном подходе за основу взят 4) использование различных по форме нормативных правовых актов в
лишь один критерий, связанный с характером норм, а другие оставле* процессе регулирования;
ны без внимания. 5) сочетание разных групп предписаний в воздействии на общест*
Полагаем, что в характеристике методов правового регулирования венные отношения;
определяющими должны быть следующие моменты. 6) выбор языка (стиля) оформления предписаний.
Прежде всего, понять методы регулирования можно лишь во взаимо С учетом этого можно выделить следующие особенности проявле
связи с предметом. Чтобы регулировать общественные отношения, ния методов регулирования общественных отношений в конституцион
надо четко представлять, что следует охватить нормами права, а это и ном праве.
есть предмет правового регулирования как совокупность обществен* 1. Поскольку конституционно*правовые отношения всегда пуб*
ных отношений, которые должны быть «облачены в правовые одеж* лично*политические, их регулирование осуществляется от имени госу
ды», существовать как правовые отношения. Но тут возникает вопрос дарства и посредством актов государственновластного характера.
о том, как надо регулировать, т. е. о методах регулирования. Иначе го* В этом плане конституционное право, как и публичное право в це*
воря, придя к выводу о необходимости правового регулирования тех лом, принципиально отличается от частного права, которое допуска*
или иных общественных отношений, компетентный орган должен ет метод регулирования отношений волей сторон (договорное регули*
решить, какими средствами и приемами воздействовать на них. рование), причем с выбором вариантов поведения, не отраженных в
Соотношение между ними можно понимать как соотношение со нормах права (при этом нельзя нарушать общие принципы и ущем*
держания (это будут сами общественные отношения) и его оформле лять интересы человека и гражданина). Естественно, выборы вариан*
ния (оно отражается категорией методов правового регулирования). тов поведения допустимы и в конституционном праве, но все они
Можно достичь, образно говоря, их идеального сочетания, а можно предусмотрены (должны быть предусмотрены) правом.
допустить ошибки и перекосы при выборе средств и приемов регули* В конституционном праве практически исключаются ситуации,
рования, и это навредит самим общественным отношениям, станет когда стороны отношения могли бы своим нормативным договором
тормозом в их развитии. Чем*то положение сходно с естественной урегулировать взаимоотношения вместо конституции или иного кон*
средой: например, выбор методов обработки металла зависит прежде ституционно*правового акта. Конечно, конституционное право до*
всего от его собственных свойств; природа почвы обусловливает кон* пускает договорный метод регулирования общественных отношений,
струкцию орудий для ее обработки, создаваемых человеком. однако в ограниченных пределах (далеко не во всех государствах раз*
Методы не могут встать вровень с предметом регулирования. Од* решается договорный метод регулирования конституционных отно*
нако они в состоянии помочь общественным отношениям как пред* шений). Самое главное — договоры между субъектами публично*
мету правового регулирования полнее раскрыться или же помешать правовых отношений заключаются в рамках, указанных конституци*
этому, исказить и (или) изменить соотношение элементов предмета, ей или законом; они не заменяют регулирование, осуществляемое
этими актами, а являются дополнением к нему. Увлечение частно* регулирование в федеративных отношениях пошло по пути отклоне*
правовыми методами в публичном праве нежелательно. В свое время ния от Конституции РФ и федеральных законов, когда субъекты РФ
немецкий философ Г. Гегель отмечал: «Привнесение договорного от* стали навязывать Федерации свое разделение предметов ведения,
ношения, так же как и отношений частной собственности вообще, в распределение полномочий, стало очевидно, что это ведет к дестаби*
государственное отношение привело к величайшей путанице в госу* лизации Федерации, соответствующих конституционно*правовых от*
дарственном праве и действительности»1. ношений. И не случайно федеральный центр начиная с конца 2001 г.
Как указывает С. В. Дорохин2, современная тенденция развития инициировал прекращение действия большинства из 46 двусторон*
конституционного права позволяет говорить о его сближении с пра* них договоров (официально по взаимной воле сторон), а ряд догово*
вом частным. Данная тенденция проявляется в расширении предмета ров существенно скорректирован. Так что никакого особенного сбли*
правового регулирования конституционного права, в превращении жения методов регулирования не произошло, и договор в конститу*
его в отрасль, имеющую значительно большее, нежели в предыдущие ционном праве остался специфическим конституционно*правовым
годы, практическое применение и вторгающуюся во все более широ* договором.
кий круг общественных отношений. Об этой тенденции, полагает ав* 2. Спецификой конституционно*правового регулирования являет*
тор, также свидетельствует факт возникновения принципиально но* ся сочетание методов общего нормирования (общих установлений) для
вых общественных отношений, требующих нормативного регулиро* одних и подробного регулирования для других политических обществен
вания со стороны как конституционного права, так и отраслей ных отношений.
частного права. Тенденция сближения конституционного и частного В советский период было распространено суждение о том, что го*
права становится особенно заметной в связи с внедрением в практику сударственно*правовое (конституционное) регулирование общест*
конституционного права договорного способа регулирования обще* венных отношений характеризуется методом общих установлений.
ственных отношений. По этим причинам восприятие конституцион* В отличие от других отраслей права рассматриваемая нами отрасль не
ного права лишь как части права публичного уже не соответствует склонна исчерпывающим образом регулировать общественные отно*
реалиям современного развития отрасли. шения, а лишь устанавливает для них общие основы. Иначе говоря,
Полагаем, что автор допускает именно ту неточность в подходе к это обобщенное регулирование, в чем и заключается одна из особен*
методам регулирования, о которой говорилось чуть выше, а именно: ностей метода данной отрасли права. В подтверждение подобной ха*
способы и приемы регулирования могут быть внешне сходными в рактеристики метода обычно ссылаются на то, что главный источник
разных отраслях права, однако от этого отрасли не сближаются. отрасли — конституция — является документом общего и обобщаю*
Более того, когда методам, распространенным в одной отрасли щего характера, содержит общерегулятивные правила и т. п.
права, начинают придавать смысл и назначение, более характерные Помимо этого, обращалось внимание и на то, что в государствен*
для других отраслей права, возникают те недоразумения, о которых ном праве того времени имелось довольно мало источников, данное
говорил Г. Гегель. И в наши дни наглядно подтверждается его право* направление регулирования общественных отношений было весьма
та. В федеративных отношениях до недавнего времени широко при* небольшим по объему, многие акты вообще отсутствовали, а имею*
менялся метод договорного регулирования — заключались договоры щиеся, как правило, отражали лишь главные моменты («сюжет») об*
о разграничении предметов ведения и полномочий между органами щественных отношений.
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Как По этому поводу надо сказать следующее: роль отрасли нельзя опре
известно, договорный метод в гражданском праве позволяет не толь* делять по реальному объему регулирования. Действительно, на опреде*
ко опираться на действующие правовые нормы, но и частично осуще* ленных этапах советского периода имелось небольшое по объему го*
ствлять регулирование с отклонением от них. И вот когда договорное сударственно*правовое регулирование. Тому были две причины. Пер*
1
вая заключалась в том, что концепция государственного права того
Гегель Г. Философия права. М., 1990. С. 129.
2
См.: Дорохин С. В. Деление права на публичное и частное: конституционно*пра* времени исключала необходимость для страны ряда институтов, ко*
вовой аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 4. торые были в других странах, например, у нас отсутствовали много*
партийность, профессиональный, работающий на постоянной основе ше, одна из задач конституционного права — установить общие осно*
парламент, политический плюрализм, президентство, конституцион* вы существования и развития всех политических отношений.
ное правосудие. Вторая причина заключалась в том, что даже там, где Естественно, что решение данной задачи возможно именно методом
можно было принять соответствующие акты и, следовательно, гораз* общего нормирования, т. е. принятием актов и норм основополагаю*
до шире урегулировать общественные отношения, стоящие у власти щего характера. Но метод общих установлений вызывает далее метод
люди не видели в этом потребности, поскольку какие*то черты обще* детального регулирования — в одних случаях отраслевой, в других —
ственных отношений не допускались, для каких*то применялся не конституционно*правовой.
государственный, а партийный механизм урегулирования (причем за* 3. Конституционно*правовое регулирование общественных отно*
частую официально скрытый). Например, Конституция СССР 1936 г. шений опирается на широкое использование метода установления
предусматривала возможность отзыва депутатов, но соответствующие статусов.
законы появились лишь в 1959—1960 гг., причем небольшие по объ* Некоторые авторы считают особенностью методов конституцион*
ему, поскольку возникшие претензии к депутатам правящая партия но*правового регулирования то, что в сопоставлении с иными отрас*
«гасила» — депутата заставляли лучше работать либо подать заявле* лями права наша отрасль — преимущественно статутное (или статус*
ние о досрочном сложении своих полномочий; более того, если и до*
ное) право, или органическое право, так как закрепляет статусы орга*
ходило до отзыва, то все равно обходились без разветвленных правил.
нов государства и органов местного самоуправления как субъектов
Конечно, в этой ситуации немногочисленные правила об отзыве
конституционных правоотношений.
вольно или невольно выглядели как общее нормирование.
Такой подход можно принять, но с существенным уточнением:
С возникновением в советский период новых для нашей страны
лучше говорить о том, что нормы конституционного права закрепля*
конституционно*правовых институтов (например, двухпалатный
ют статусы как соответствующих органов, так и институтов. К при*
Верховный Совет СССР, работающий дважды в год по три*четыре
меру, статусный (статутный) характер имеют не только специальный
месяца на постоянной основе, Президент СССР, Комитет конститу*
акт о конституционном суде, но и законы о нормативных актах, о по*
ционного надзора СССР), тут же появилось и соответствующее нор*
мативное регулирование. А когда стало ясно, что возможны некото* рядке их опубликования и вступления в силу, о референдуме, об от*
рые нежелательные отношения и их не удастся урегулировать «каби* зыве депутатов и т. д. Отсюда другой важный фактор — статусный ха*
нетным» путем, были разработаны необходимые нормативные акты. рактер имеют не только акты типа законов о соответствующих орга*
Например, право союзных республик на выход из СССР деклариро* нах, положений о них, но и акты общерегулятивного свойства,
валось с момента образования СССР, но ни одна из конституций посвященные многим органам и институтам (и прежде всего консти*
СССР (1924, 1936, 1977 гг.) не регулировала порядок осуществления туции).
данного права, и норма невольно имела общий характер. Когда же уг* И еще одно: конституционное право не замыкается на методе ус*
роза выхода отдельных республик стала явной, незамедлительно был тановления статусов; зачастую это общее регулирование, распростра*
разработан и принят Закон СССР от 3 апреля 1990 г. «О порядке ре* няемое на всех, кто станет субъектом соответствующих отношений,
шения вопросов, связанных с выходом союзной республики из причем с попутным (если надо) определением их статуса (в качестве
СССР», правда, он не помешал развалу Союза ССР. примера можно назвать Федеральный конституционный закон от
В современной России конституционно*правовое регулирование 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и
стало обширным и названный выше субъективный фактор признания образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»).
метода общего нормирования — «краткость» регулирования — отпал Таким образом, поскольку в конституционно*правовых отноше*
сам собой. ниях имеется большой круг участников (субъектов), можно говорить
Однако в принципе метод общих установлений в конституцион* о таком проявлении данной особенности метода регулирования: в од*
но*правовом регулировании все*таки существует, но по иным причи* них случаях регулирование идет от субъекта к отношению, в других —
нам и в сочетании с подробным регулированием. Как говорилось вы* от отношения к субъекту (субъектам).
4. Спецификой методов конституционно*правового регулирова* силы, прежде всего основополагающими; во*вторых, надо соблюдать
ния является использование актов более высокой и более значимой пра иерархию в регулировании и не допускать в нем хаоса.
вовой формы — конституции, закона. В источники конституционного 5. Конституционно*правовое регулирование строится на методе
права входит большой круг иных нормативных актов, в том числе единства материального и процессуального начал. Мы касались данного
указы президентов, постановления правительств и др. Но главенст* вопроса выше в связи с дискуссией о характере нашей отрасли права,
вующую роль среди источников играют конституции (уставы) и зако* не будем повторяться. Однако отметим, что данный метод имеет ва*
ны. И это понятно: политические отношения являются важнейшей риации применения в зависимости от видов конституционных право*
частью общественных отношений, и их закрепление в нормах осно* отношений, когда материального и процессуального будет соответст*
вополагающих актов способствует упрочению отношений и их дли* венно больше или меньше. Так, при установлении конституционных
тельному существованию. общих основ политических отношений гораздо больше материальных
Исторически сложилось так, что в регулировании конституцион* и очень мало процессуальных норм. Но метод активно применяется,
ных правоотношений ограниченно используется форма кодексов, но когда речь идет о подробном конституционно*правовом регулирова*
это не имеет принципиального значения. Хотя кодексы распростра* нии отдельных видов общественных отношений. Причем о процессе
нены для гражданских и уголовных материальных и процессуальных можно говорить в двух аспектах: как о порядке (процедуре) осуществ*
правоотношений, вряд ли их можно связать со спецификой метода ления субъектом конституционного правоотношения своих полномо*
регулирования именно в названных отраслях права. Достаточно ска* чий; как об урегулированности материальных полномочий коррес*
зать, что форма кодекса получила распространение и в иных отраслях пондирующих субъектов и порядка их реализации (поясним второй
права (Трудовой (далее — ТК РФ), Лесной, Водный, Воздушный и тезис примером: процедуре рассмотрения Государственной Думой
другие кодексы РФ). проекта государственного бюджета предшествует его подготовка Ми*
Кроме того, надо принять во внимание следующее. Во*первых, по нистерством финансов и Правительством РФ, которая подробно уре*
юридической силе кодексы равны законам. Во*вторых, вопрос о ко* гулирована в части их полномочий и порядка рассмотрения вопросов
дексе возникает там, где есть большой объем родственных общест* Бюджетным кодексом РФ (далее — БК РФ)).
венных отношений, которые надо систематизировать и объединить в 6. В конституционном праве используются и переплетаются все
одном документе. В этом плане сама по себе форма кодекса не чужда три общеизвестные группы нормативных предписаний — дозволения,
конституционному праву, и на практике она используется. Так, ряд предписания и запреты. Специфика заключается в том, что в консти*
субъектов РФ вместо нескольких избирательных законов по различ* туционном праве зачастую эти приемы выглядят в виде формулирова*
ным видам выборов принял избирательные кодексы, объединив нормы ния единых правил определенного поведения, содержащих все на*
этих законов по схеме: общие принципы и правила применительно ко званные три начала, т. е. дозволение поведения есть и его предписа*
всем видам выборов, проводимых в субъекте, и главы по особенно* ние, а запрет выглядит не как формально императивное правило
стям отдельных видов выборов. Более того, именуя кодекс избира* («запрещено... »), а как невозможность иного поведения (подробнее
тельным, в ряде субъектов в него включили нормы, посвященные см. в § 6 настоящей главы).
всем видам голосований, т. е. не только выборам, но и референдумам, Отсюда общая для права такая проблема метода, как выбор языка
а также отзыву депутатов и выборных должностных лиц в данном регулирования, иначе говоря, степени его императивности, имеет осо*
субъекте РФ. бо важное значение в конституционном праве. В этой отрасли совсем
Использование основополагающих актов — конституций (уста* не обязательно «метать громы и молнии», т. е. использовать язык же*
вов), законов для регламентации политических общественных отно* сткости предписаний, устрашения участников общественных отно*
шений не следует понимать как пренебрежение к иным формам пра* шений. К примеру, лишь в одной статье Конституции РФ сказано:
ва либо недооценку их. Речь идет о том, что просто надо соблюдать «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. За*
логику: во*первых, наиболее важные отношения или аспекты отно* хват власти или присвоение властных полномочий преследуются по
шений следует выделять из общей массы, поскольку они обусловли* федеральному закону» (ч. 4 ст. 3). И далее уже не требуется записы*
вают все иные отношения, и регулировать их актами более высокой вать, что никто не вправе покушаться на полномочия Президента РФ
как главы государства, Федерального Собрания как законодательного точник права // Там же; Ветров Д. М. Актуальные вопросы построения
и представительного органа государственной власти и т. д. Таким об* системы источников конституционного права России // Там же; Он
разом, специфика языка регулирования в конституционном праве за* же. Источники конституционного права Российской Федерации в
ключается в том, что в этой отрасли всегда налицо общерегулятивное системе федеративных отношений: дис. ... канд. юрид. наук. Челя*
бинск, 2003; Он же. Региональное законодательство как источник
воздействие, когда в одной норме независимо от ее конкретного
конституционного права Российской Федерации: проблемы и пер*
предназначения могут выражаться разные грани влияния на действи* спективы // Вестник Челябинского ун*та. Сер. 9 «Право». 2002. № 1;
тельность. Егорова Н. Е. Федеральный закон как источник конституционного
7. В конституционно*правовом регулировании проявляется и ме права России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Иванов В. В. Общие
тод установления конституционноправовой ответственности и санк вопросы теории договора. М., 2000; Он же. Российский федерализм и
ций конституционного права для субъектов данных общественных от* внутригосударственная договорная политика. Красноярск, 1997; Кара
ношений, который вместе с тем имеет ряд особенностей. петян С. А. Источники конституционного права Российской Федера*
Во*первых, давно стало достоянием истории нашей отрасли науки ции: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1998; Колесников Е. В. Ис*
ошибочное суждение о том, что спецификой метода государственного точники российского конституционного права. Саратов, 1998; Кон*
ституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред.
(конституционного) права является отсутствие собственного вида от*
В. А. Кряжков. М., 2002; Коток В. Ф. О предмете и источниках консти*
ветственности и своих санкций и обращение к мерам ответственности
туционного права социалистических стран // Конституционное право
других отраслей права, когда надо обеспечить действие норм данной социалистических стран. М., 1963; Кутафин О. Е. Источники консти*
отрасли права. Конституционно*правовая ответственность существу* туционного права Российской Федерации. М., 2002; Лексин И. В. До*
ет и сопровождается рядом специальных санкций, предусмотренных говор между органами государственной власти как источник консти*
именно в конституционном праве. туционного права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Он же.
Во*вторых, в конституционном праве действительно нет метода Договорное регулирование федеративных отношений в России. Кон*
объединения в одной норме традиционных трех элементов — диспо* ституционно*правовые аспекты. М., 1998; Лукьянова Е. А. Закон как
зиции, гипотезы и санкции. Это право строится на регулятивном источник советского государственного права. М., 1988; Лучин В. О. Ис*
приеме — содержит большое число правил поведения, а затем в одной точники советского государственного права: учеб. пособие. Куйбы*
шев, 1976; Озиев Т. Т. Конституционно*правовой договор в федератив*
норме может определить санкцию (меру ответственности) за наруше*
ной системе России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Саликов М. С.
ние или несоблюдение всех соответствующих правил. Например,
Источники конституционного права: проблемы структуризации и
существует большой набор требований к порядку предвыборной аги* внутрисистемные противоречия // Проблемы науки конституционно*
тации. При их нарушении (и многих, и каждого в отдельности) кан* го права / под ред. А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина. Екатеринбург,
дидатом в депутаты возможно применение такой конституционно* 1998; Страшун Б. А. Конституционное право России, его источники и
правовой меры ответственности, как отмена его регистрации. структура // Журнал российского права. 1997. № 4; Он же. Решения
Конституционного Суда Российской Федерации как источник пра*
§ 5. Источники конституционного права России ва // Конституционное правосудие на рубеже веков: материалы меж*
дунар. конф., посвященной 10*летию Конституционного Суда Рос*
как отрасли права
сийской Федерации (1—2 ноября 2001 г., г. Москва). М., 2002; Хоро
Литература ший Н. Н. Источники советского государственного права на этапе
становления социализма: сущность, содержание, форма / под ред.
Авакьян С. А. Нормативное значение решений конституционных су* А. И. Кима. Томск, 1986; Ширабон О. В. Нормативно*правовой договор
дов // Вестник Московского ун*та. Сер. 11 «Право». 2004. № 4; Анич как источник современного российского права: дис. ... канд. юрид. на*
кин Е. С. Конституционное законодательство Российской Федерации: ук. М., 2007; Щеголев И. Б. Конституционные законы в системе зако*
причины, типология случаев и пределы неоднородности. Барнаул, нодательства и системе источников права. Ростов н/Д, 2007.
2003; Бастен И. С. Понятие и виды источников конституционного
права // Вестник Челябинского ун*та. Сер. 9 «Право». 2002. № 1; Она Источниками российского конституционного права как отрасли
же. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как ис* права являются нормативные юридические акты, регулирующие (закре
пляющие) политические отношения и содержащие нормы конституци 21 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР принята Деклара*
онного права. Акт может: быть источником полностью (например, ция прав и свобод человека и гражданина.
конституция, законы о гражданстве, о референдуме, о выборах); ком* Приведенные примеры позволяют увидеть следующее. Деклара*
плексно регулировать общественные отношения (когда его нормы от* ции могут сопровождать создание нового государства, принятие но*
носятся к нескольким отраслям права); в целом являться источником вой Конституции, закрепление важнейших элементов статуса лично*
другой отрасли права, но ряд его норм может относиться одновремен* сти. Вместе с тем назначение деклараций заключается не просто в
но и к конституционному праву. Поэтому, изучая акт и видя в нем конституционноправовом оформлении общественных отношений, хо*
нормы, обращенные к устройству государства, организации власти, тя это тоже надо иметь в виду. Декларации являются документами од*
статусу личности и т. п., можно определить, в какой мере он относит* новременно сильного политического звучания. Посредством слова
ся к конституционному праву. «декларация» подчеркивается программный характер того, что про*
Главным источником конституционного права России является возглашено. Декларации обращены не только к статусу созданного
Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. путем референдума или провозглашенного, но и к сознанию народа.
(всенародного голосования). О Конституции подробнее разговор Кроме того, декларации, касающиеся прав и свобод, как правило,
пойдет ниже, здесь же отметим: ее ведущее положение в конституци* содержат нормы общего характера, близкие к основам, принципам ста*
онном праве обусловлено тем, что в Конституции РФ закреплены туса личности. Это демонстрирует классическая французская Декла*
основные черты нашего общества и государства, статуса личности, рация прав и свобод человека и гражданина 1789 г. В ее же ключе
система, принципы формирования, функции и ключевые полномо* принимаются и другие декларации, в том числе российская Деклара*
чия органов государственной власти и органов местного самоуправ* ция прав и свобод человека и гражданина.
ления. Остаются декларации самостоятельными источниками конститу*
Конституция предопределяет содержание других источников кон* ционного права или они поглощаются иными актами? Это может
ституционного права, которые призваны развивать ее нормы. Да и быть по*разному. Например, Декларация об образовании СССР
для всего российского права Конституция — главный юридический 1922 г. вошла в состав Конституции СССР 1924 г. в качестве самостоя*
документ, как говорится, основа основ. Не случайно Конституцию тельной части (при этом претерпела определенные изменения и до*
полнения). Декларация о принятии и объявлении Конституции СССР
именуют Основным законом государства. Всем содержанием Консти*
1977 г. осталась самостоятельным документом. Российская Деклара*
туция РФ свидетельствует о своем основополагающем характере, а в
ция прав и свобод человека и гражданина не включалась в Конститу*
ст. 15 специально определено, что она имеет высшую юридическую
цию РСФСР в качестве ее самостоятельной части; на базе норм Дек*
силу.
ларации были сформулированы новые нормы Конституции. Таким
Конституционному праву известен такой источник, как деклара
образом, формально оставаясь самостоятельным документом, факти*
ции. чески Декларация уступила место нормам Конституции РФ; к тому же
Так, в 1922 г. в основу создания СССР были положены два до* при включении в Конституцию РФ многие нормы Декларации были
кумента, принятые I Съездом Советов СССР 30 декабря 1922 г.: Дек* изменены и дополнены. Декларация о государственном суверенитете
ларация и Договор об образовании СССР. РСФСР считается официально самостоятельным документом, день ее
7 октября 1977 г. вместе с принятием новой Конституции СССР принятия (12 июня) стал государственным праздником — Днем Рос*
принята Декларация Верховного Совета СССР о принятии и объявле* сии, хотя ее положения пронизывают и Конституцию 1993 г., и мно*
нии Конституции (Основного Закона) СССР. гие другие акты РФ. Декларация о языках народов России формально
12 июня 1990 г. I Съезд народных депутатов РСФСР принял Дек* самостоятельна, но на практике играет очень скромную роль.
ларацию о государственном суверенитете РСФСР. Источниками конституционного права являются акты Конститу*
25 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР принята Деклара* ционного Собрания РФ, законы РФ о поправках к Конституции РФ,
ция о языках народов России. федеральные конституционные законы, федеральные законы.
Акты Конституционного Собрания РФ — нормативные акты, пре* ку посредством этих актов можно реформировать довольно большой
дусмотренные Конституцией РФ (ст. 135) в связи с возможным ее пе* круг глав и норм Конституции — при сохранении в целом ее дейст*
ресмотром. Пока соответствующих примеров в конституционной вия. Наконец, палаты Федерального Собрания приняли и Прези*
практике нет — Конституционное Собрание не созывалось, феде* дент РФ подписал 30 декабря 2008 г. два закона РФ о поправках к
ральный конституционный закон о Конституционном Собрании не Конституции РФ: «Об изменении срока полномочий Президента
принят. Однако в научном плане можно говорить о данном виде ис* Российской Федерации и Государственной Думы», «О контрольных
точников конституционного права. полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства
Кратко напомним суть дела (подробный разговор пойдет в разд. II Российской Федерации».
настоящего учебного курса, посвященном Конституции РФ). Если Федеральные конституционные законы — это нормативные акты,
внесены предложения о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конститу* принимаемые по строго определенному кругу вопросов, обозначен*
ции РФ и они находят поддержку со стороны Государственной Думы ных в Конституции РФ: о референдуме, о Правительстве, о Консти*
и Совета Федерации тремя пятыми голосов в каждой из палат, долж* туционном Суде РФ, о судебной системе РФ, об отдельных видах фе*
но быть созвано — в соответствии с федеральным конституционным деральных судов, о символах государства (гербе, гимне, флаге), о по*
законом — Конституционное Собрание. Оно либо подтверждает не* рядке принятия, образования и изменения статуса субъекта РФ, о
изменность действующей Конституции РФ, а значит, принимает свой Конституционном Собрании, о военном положении, о чрезвычайном
акт (например, постановление), который, безусловно, будет норма* положении, об Уполномоченном по правам человека в Российской
тивным документом; либо разрабатывает и принимает новую Консти* Федерации и др. В структуре права федеральные конституционные
туцию РФ (т. е. будет постановление о принятии новой Конститу* законы имеют большой удельный вес. В отсутствие актов Конститу*
ции РФ) или выносит на всенародное голосование (для чего должно ционного Собрания и законов о поправках к Конституции именно
быть принято постановление об одобрении проекта Конституции РФ федеральные конституционные законы стоят на втором месте в
и вынесении его на референдум). Не исключены и другие названия иерархии нормативных актов — вслед за Конституцией РФ. Согласно
актов Конституционного Собрания. Например, подтверждение неиз* ч. 3 ст. 76 Конституции РФ федеральным конституционным законам
менности действующей Конституции может быть выражено в форме не могут противоречить федеральные законы. И тем более должны
постановления, принятие новой Конституции самим Конституцион* соответствовать федеральным конституционным законам все иные
ным Собранием — в форме декларации, одобрение Конституционным нормативные акты, существующие в нашем государстве. В свою оче*
Собранием новой Конституции и обращение к Президенту РФ для редь, сами федеральные конституционные законы должны соответст*
проведения всенародного голосования по Конституции — в форме вовать Конституции РФ (более подробно о конституционных законах
постановления. Во всех случаях акты Конституционного Собрания бу* говорится в части работы, посвященной Конституции РФ).
дут иметь нормативное значение и станут источниками конституци* Федеральные законы — следующий по юридической силе вид ис*
онного права. точников конституционного права. Они принимаются в случаях, ко*
Законы РФ о поправках к Конституции РФ — особый вид норма* гда Конституцией РФ предусмотрено регулирование общественных
тивных актов, существование которых предопределил Конституцион* отношений именно федеральным законом, а также тогда, когда в силу
ный Суд РФ своим толкованием ст. 136 Конституции РФ в постанов* важности общественных отношений и парламент, и другие государст*
лении от 31 октября 1995 г. Далее был принят Федеральный закон от венные органы признают необходимость их первичного, основопола*
4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к гающего регулирования посредством федерального закона.
Конституции Российской Федерации». Посредством законов о по* Для иллюстрации назовем некоторые федеральные законы: от
правках вносятся изменения в гл. 3—8 Конституции РФ. Хотя законы 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к
о поправках долгое время не принимались, этот вид источников кон* Конституции Российской Федерации»; от 31 мая 2002 г. «О граж*
ституционного права надо было учитывать, причем ставить его на данстве Российской Федерации»; от 25 июля 2002 г. «О правовом по*
вторую позицию после актов Конституционного Собрания, посколь* ложении иностранных граждан в Российской Федерации»; от 19 мая
1995 г. «Об общественных объединениях»; от 11 июля 2001 г. «О поли* денное Указом от 21 июля 1997 г.; Положение о полномочном
тических партиях»; от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о ре* представителе Президента Российской Федерации в федеральном ок*
лигиозных объединениях»; от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах руге, утвержденное Указом от 13 мая 2000 г., учредившее сами эти ок*
организации законодательных (представительных) и исполнительных руга как элемент государственной структуры Российской Федерации,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и др.
а также федеральные «избирательные законы»: от 12 июня 2002 г. «Об Источниками конституционного права в принципе могут быть
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе* нормативные акты Правительства РФ, федеральных министерств и ве
рендуме граждан Российской Федерации»; от 18 мая 2005 г. «О выбо* домств. В большинстве своем они изданы в развитие законов как ис*
рах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Рос* точников конституционного права и представляют собой детализа*
сийской Федерации» от 10 января 2003 г. «О выборах Президента цию соответствующих общественных отношений в связи с участием в
Российской Федерации»; и др. Более подробно необходимые феде* них органов исполнительной власти. Назовем в качестве примера по*
ральные законы анализируются в соответствующих главах настояще* становление Правительства РФ в сфере осуществления свободы веро*
го учебного курса. исповедания: от 30 июня 2001 г. «О порядке передачи религиозным
Источниками конституционного права России являются норма организациям находящегося в федеральной собственности имущест*
тивные акты палат Федерального Собрания — Совета Федерации и Го* ва религиозного назначения, отнесенного к музейным предметам и
сударственной Думы. Прежде всего к числу этих источников относят* музейным коллекциям, включенным в состав государственной части
ся главные акты палат по вопросам их организации и порядку дея*
музейного фонда Российской Федерации, либо документам архивно*
тельности — Регламент Совета Федерации Федерального Собрания
го фонда Российской Федерации», утвердившее соответствующее По*
Российской Федерации, утвержденный постановлением Совета Фе*
ложение о порядке передачи.
дерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г., и Регла*
В том же ключе принимаются нормативные акты федеральными
мент Государственной Думы Федерального Собрания Российской
министерствами и ведомствами. Например, Министерство юсти*
Федерации, утвержденный постановлением Государственной Думы
от 22 января 1998 г. Есть также положения об аппаратах палат и неко* ции РФ (далее — Минюст России) приказом от 3 марта 2009 г. утвер*
торые другие нормативные акты. дило «Порядок регистрации, открытия и закрытия в Российской Фе*
дерации представительств иностранных религиозных организаций»,
Многие указы и распоряжения Президента РФ содержат нормы
конституционного права, а зачастую и полностью являются источни* документ содержит ряд норм конституционного права. Прежде Мин*
ками права. Для примера можно назвать указы Президента РФ: от юст России утверждал инструкции о порядке государственной регист*
1 сентября 2000 г. «О Государственном совете Российской Федера* рации политических партий, иных общественных объединений, ре*
ции», от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в си* лигиозных организаций. Затем им на смену пришел утвержденный
лу актов Президента Российской Федерации, Правительства Россий* приказом Минюста России от 19 декабря 2006 г. Административный
ской Федерации и нормативных правовых актов федеральных орга* регламент исполнения Федеральной регистрационной службой госу*
нов исполнительной власти», от 25 марта 2004 г. «Об Администрации дарственной функции по принятию решений о государственной ре*
Президента Российской Федерации». Как правило, указами Прези* гистрации некоммерческих организаций, в том числе общественных
дента РФ утверждаются положения об органах или о порядке разре* объединений, политических партий и иных организаций. Затем, по*
шения соответствующих вопросов. Назовем для иллюстрации Поло* сле реорганизации указанного органа, приказом Минюста России от
жение об Администрации Президента Российской Федерации, 31 марта 2009 г. был утвержден Административный регламент испол*
утвержденное Указом от 6 апреля 2004 г.; Положение о порядке рас* нения Министерством юстиции Российской Федерации государст*
смотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверж* венной функции по принятию решения о государственной регистра*
денное Указом от 14 ноября 2002 г.; Положение о порядке предостав* ции некоммерческих организаций, также во многих своих нормах яв*
ления Российской Федерацией политического убежища, утверж* ляющийся источником конституционного права.
Названные виды источников конституционного права относятся к нов. Конечно, по объему этот круг источников гораздо скромнее в
первому — федеральному уровню. Однако в России как федеративном сравнении с вышестоящими уровнями нормативного регулирования,
государстве есть и второй уровень источников — нормативные акты однако он существует и должен учитываться в конструировании кон*
субъектов РФ. ституционных правоотношений и их оформлении.
Прежде всего к числу важнейших источников конституционного Прежде всего это уставы муниципальных образований — поселе*
права относятся конституции республик в составе Российской Феде* ний, муниципальных районов, городских округов, которые могут
рации, уставы краев, областей, городов федерального значения, авто приниматься как непосредственно населением путем местных рефе*
номной области, автономных округов как субъектов РФ. рендумов, так и избранными им представительными органами мест*
Кроме того, субъекты РФ имеют право на свое правотворчество. ного самоуправления — думами, собраниями депутатов и т. п. Источ*
Поэтому источниками конституционного права являются законы, никами могут быть и отдельные акты названных органов — регламен
иные нормативные акты субъектов РФ — во многом по вопросам, на* ты представительных органов местного самоуправления, положения о
званным выше, но с учетом уровня субъектов, их предметов ведения и местных администрациях, правила общеобязательного характера, ре*
полномочий (если, например, Федеральный конституционный закон гулирующие организацию жизни населения на соответствующей тер*
от 28 июня 2004 г. называется «О референдуме Российской Федера* ритории, и др.
ции», то в субъекте это закон о референдуме субъекта РФ либо о ре* Рассматривая источники конституционного права, надо обратить
ферендумах в субъекте РФ, т. е. о референдумах уровня субъекта, и внимание на их виды, обусловленные спецификой общественных от*
референдумах уровня муниципальных образований — местных рефе*
ношений в нашей стране и наличием правовых актов, весьма важных
рендумах). Без многих подобных источников существование консти*
для их развития. Мы должны определиться с тем, являются ли они
туционного права России было бы затруднительно, более того, они
нормативными вообще и относятся ли к числу источников конститу*
предусматриваются Конституцией РФ и федеральными законами.
ционного права.
Например, субъект РФ имеет свои законы о выборах, об администра*
Как уже говорилось выше, в Российской Федерации одно время
тивно*территориальном устройстве и др. Многие субъекты РФ имеют
законы о представительном органе государственной власти субъекта, довольно распространенными стали договоры между органами государ
о главе исполнительной власти, в целом об органах исполнительной ственной власти Российской Федерации и ее субъектов, между различ
власти, относящиеся к числу важнейших источников конституцион* ными субъектами РФ, а также между органами государственной вла
ного права для уровня субъекта РФ. сти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Зачастую такие
Конечно, «палитра» законов субъектов — категория, зависящая и договоры в науке конституционного права называют обобщенно
от самого субъекта (его законотворческой активности), и от позиций внутригосударственными договорами при определенной условности
федерального законодателя. Например, Федеральный закон «Об об* данного понятия.
щих принципах организации местного самоуправления в Российской Например, 31 марта 1992 г. особенности России как федеративно*
Федерации» 1995 г. исходил из того, что каждому субъекту РФ полага* го государства были оформлены документом, который вошел в исто*
ется иметь свой закон о местном самоуправлении, и такие акты по* рию страны и круг источников конституционного права как Федера
явились повсеместно. А вот Федеральный закон от 6 октября 2003 г. с тивный договор. Это были три договора между органами государствен*
тем же наименованием не предусматривает того, чтобы субъекты РФ ной власти РФ и соответственно: 1) республик; 2) автономной
имели свой закон о местном самоуправлении. И неясно до сих пор — области и автономных округов; 3) краев, областей, городов федераль*
обязательно ли субъектам РФ иметь данный источник, хотя по Кон* ного значения о разграничении между ними предметов ведения и
ституции РФ вопросы местного самоуправления находятся в совмест* полномочий. Затем 10 апреля 1992 г. и 21 апреля 1992 г. эти договоры
ном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). были включены в Конституцию РФ. С 1994 г. заключались двусто*
Наконец, возможен и третий уровень источников конституционно ронние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий
го права — нормативные акты местного самоуправления или его орга между органами государственной власти РФ и органами государст*
венной власти отдельных субъектов РФ (приложениями к ним явля* брания мы поставили законы РФ о поправках к Конституции. Но как
лись соглашения по отдельным вопросам). появился этот вид источников? В ст. 136 Конституции РФ говорится,
Хотя большинство договоров по воле сторон теперь утратило силу, что поправки к гл. 3—8 Конституции принимаются в порядке, преду*
ответим на вопрос: являются ли такие договоры источниками консти* смотренном для принятия федерального конституционного закона.
туционного права? Было неясно, какой это должен быть акт — федеральный конститу*
Очевидно, все зависит от содержания подобных договоров. Напри* ционный закон или иной акт, который лишь принимается по про*
мер, согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов цедуре федерального конституционного закона. По запросу Государ*
ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ственной Думы в постановлении от 31 октября 1995 г. о толковании
органами государственной власти субъектов РФ осуществляется на* ст. 136 Конституционный Суд РФ определил, что ее положения «мо*
стоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о раз* гут быть реализованы только в форме специального правового акта о
граничении предметов ведения и полномочий. Естественно, подоб* конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающе*
ные договоры о разграничении являются источниками конституцион* гося как от федерального закона, так и от федерального конституци*
ного права. онного закона». Этот особый правовой акт в резолютивной части по*
Договор, заключенный между субъектами о сотрудничестве по ка* становления Конституционного Суда получил наименование «закон
кой*то общей программе, вряд ли будет нормативным актом. Однако Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Феде*
если при этом один субъект передаст другому субъекту свои права по рации». По существу, Конституционный Суд ввел новый вид зако*
распоряжению каким*либо имуществом, по представлению своих ин* нов, без которого теперь система федеральных источников не может
тересов и т. д., договор станет нормативным актом. быть полностью охарактеризована.
Если орган власти субъекта РФ заключит договор с органами мест*
Перечень постановлений Конституционного Суда РФ, в которых
ного самоуправления о разграничении предметов ведения и полномо*
содержатся новые нормы права, длинен. Появилась даже дискуссия о
чий, это тоже будет нормативный акт.
том, на какое место в классификации источников конституционного
Таким образом, источниками конституционного права становятся
права (и вообще права) можно поставить постановления Конституци*
внутригосударственные договоры, которые говорят о разграничении
онного Суда. Поскольку зачастую в этих документах дается оценка
предметов ведения и полномочий, о передаче (делегировании) друг
нормативных актов на предмет их соответствия Конституции РФ,
другу собственных полномочий, т. е. содержат нормы права.
разграничения компетенции государственных органов с точки зрения
Одним из важных источников конституционного права становятся
решения Конституционного Суда РФ, а в субъектах РФ — решения их отраженного в Конституции РФ принципа разделения властей, а тем
конституционных (уставных) судов. Конституционному Суду РФ дано более учитывая толкование норм самой Конституции в актах Консти*
право толковать Конституцию РФ, разрешать споры о компетенции туционного Суда, некоторые авторы предлагают поставить постанов*
между федеральными органами власти, между ними и органами вла* ления Конституционного Суда в иерархии источников на второе ме*
сти субъектов РФ, между органами власти различных субъектов; есть сто — сразу после Конституции РФ.
и другие важные полномочия. Принимаемые при этом акты Консти* Появляются даже суждения о том, что многие нормы постановле*
туционного Суда РФ имеют принципиальное значение для понима* ний Конституционного Суда (особенно в части толкования) стоят
ния сути конституционно*правовых норм и развития соответствую* вровень с Конституцией, поскольку без толкования Конституцион*
щих общественных отношений. Причем зачастую это не просто ин* ного Суда эти конституционные нормы применяться не могут. Оче*
терпретация существующих норм конституционного права, но и видно, что в данном случае явно преувеличена роль актов Конститу*
создание новых норм, без которых в дальнейшем применение имею* ционного Суда. Думается, вместо подобных подходов лучше ставить
щихся норм попросту невозможно. вопрос иначе: положения о толковании должны найти скорейшее от*
Поясним сказанное примером. Читатель заметил, что в характери* ражение в нормах самой Конституции. Но сложность в том, что ис*
стике источников после Конституции и актов Конституционного Со* править что*либо в Конституции чрезвычайно трудно.
Характеризуя источники конституционного права, нужно отве* «конституционное право», то выходит, что каждый источник — со*
тить на вопрос: могут ли быть источниками данной отрасли нормы ставная часть конституции.
международного права? В Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) сказано: «Об* На самом деле все обстоит иначе. Существует своего рода пирами*
щепризнанные принципы и нормы международного права и между* да конституционно*правовых актов. Главным актом является Кон*
народные договоры Российской Федерации являются составной ча* ституция РФ. Она создает основу для развития политических отноше*
стью ее правовой системы. Если международным договором Россий* ний. Остальные акты регулируют каждый собственную сферу общест*
ской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные венных отношений. Эти акты являются актами конституционного
законом, то применяются правила международного договора». Исхо* значения лишь в том смысле, что развивают положения Конститу
дя из этого, конечно, надо признать международноправовые нормы ции РФ.
возможными источниками конституционного права. Однако мы глубо* Сказанное относится и к источникам конституционного права,
ко убеждены, что нормы международных документов надо как можно созданным в субъектах РФ. Их конституции и уставы, являясь основ*
быстрее трансформировать во внутреннее право государства, в нашем ными законами субъектов, с одной стороны, исходят из положений
случае — в конституционное право. Ведь слово «общепризнанные», Конституции РФ и развивают ее, с другой стороны, сами становятся
использованное в ст. 15 Конституции РФ, надо понимать лишь как основой для актов — источников конституционного права, прини*
признанные и нашим государством. Если Россия подписала какой*то маемых в данном субъекте РФ. То же самое надо сказать примени*
документ или присоединилась к конвенции, надо незамедлительно тельно к единицам местного самоуправления, которые в своих уста*
вносить коррективы в отечественное законодательство. И поэтому вах, во*первых, следуют положениям Конституции РФ, конституции
приведенное положение Конституции больше стоило бы относить к или устава субъекта РФ, во*вторых, содержат нормы, отражающие
случаям несогласованности внутренних норм с признанными нами специфику территории и управления ею.
международными нормами. Если не учитывать сказанного, можно наплодить несколько уров*
ней конституционного права — федеральное конституционное право,
Иной подход может создать большие сложности для любого госу*
конституционное право субъекта РФ, наконец, конституционное пра*
дарства, в том числе для России. Представим, что несколько государств
во какого*то города, а доходя до абсурда — конституционное право
инициировали принятие какого*то правила, с которым какое*либо го*
сельского поселения. Между тем существует российское конституци
сударство не согласно. Если без всяких условий принять алгоритм
онное право как единая отрасль отечественного права со сквозными ин
«международные нормы являются частью национальной правовой
ститутами, общность которых видна даже в условиях переходного
системы и тем более имеют приоритет перед внутренними нормами»,
периода, когда они еще формируются. Не отрицая своеобразия, впол*
нетрудно представить, что какие*то члены международного сообщест* не естественного при конституционном регулировании политических
ва могут инициировать давление на данное государство, а то и приме* отношений на региональных уровнях, надо думать о том, что нормы
нение силы для обеспечения действия на его территории норм, хотя и конституционного права служат идеалам, единым для всей страны, —
признанных сообществом, но не признанных данным государством. демократии, народовластию. Более того, в конституционном праве
Начнется неразбериха в правоприменении, а то и прямая утрата госу* можно видеть ключевую роль многих федеральных законов и иных ак*
дарственного суверенитета. тов именно как основы всего конституционного регулирования. Одни
Завершая рассмотрение проблемы, коснемся важного вопроса — являются актами прямого действия (Конституция РФ, федеральные
о соотношении и субординации источников конституционного права. законы о гражданстве, о политических партиях и т. д.), другие содер*
Порой можно встретить такое суждение: источники конституционно* жат как нормы прямого действия, так и рамочные предписания, кото*
го права являются «актами конституционного значения». Его можно рые затем будут развиваться в законодательстве субъектов РФ (напри*
было бы принять, если бы отсюда не следовал вывод: любой источник мер, федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных
данной отрасли тем самым поднимается на высоту конституции. Ско* прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера*
рее всего, такое мнение связано с наименованием отрасли — раз это ции», «Об общих принципах организации законодательных (предста*
вительных) и исполнительных органов государственной власти субъ* ционного права. В учебных целях мы предпочитаем не видеть разни*
ектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации цы между ними.
местного самоуправления в Российской Федерации»). На этом осно* Идя «сверху вниз», конституционное право можно последователь*
вывается конституционное право как отрасль, служащая интересам но разделить на подотрасли, правовые (конституционноправовые) ин
упрочения российской государственности. ституты, нормы конституционного права.
Подотрасли в конституционном праве. Основой для деления кон*
ституционного права на подотрасли является относительная само*
§ 6. Структура конституционного права России. стоятельность друг от друга соответствующих групп правовых норм.
Нормы конституционного права Характеризуя предмет конституционного права, мы выделяли четыре
1. Структура конституционного права: крупных блока общественных отношений. Деление же на подотрасли
подотрасли и институты может быть более дробным, поскольку обусловлено более узким
предметом регулирования для соответствующих групп норм. В кон*
Литература ституционном праве можно выделить следующие подотрасли.
1. Основы конституционного строя. Это совокупность конституци*
Авакьян С. А. Государственно*правовые институты: понятие и форми*
рование (применительно к деятельности Советов) // Сов. государство онно*правовых норм, закрепляющих политический портрет общества
и право. 1977. № 2; Институты конституционного права / отв. ред. как основанного на политическом плюрализме, природу Российского
Л. В. Андриченко, А. Е. Постников. М., 2011; Кононов К. А. Система от* государства, институты власти в виде непосредственной демократии
расли конституционного права: историко*теоретический очерк / под (референдум, голосование по избранию и по отзыву депутатов и вы*
науч. ред. Л. А. Нудненко. СПб., 2011; Ким А. И. Общественный строй борных должностных лиц, народные инициативы и т. д.) и соответст*
СССР и государственно*правовые институты // Труды Томского гос. вующих органов власти, конституционные основы экономической
ун*та. Т. 234. Серия юридическая. Томск, 1974; Козлова Е. И. Консти* деятельности и многообразие форм собственности.
туция СССР и теоретические основы системы советского государст* 2. Конституционный статус человека и гражданина в Российской
венного права // Конституция СССР и вопросы теории советского го*
Федерации. Подотрасль охватывает: общие основы статуса человека и
сударственного права. М., 1981; Коток В. Ф. О системе советского го*
сударственного права // Сов. государство и право. 1959. № 6; гражданина; гражданство; статус иностранцев и лиц без гражданства,
Лепешкин А. И. Теоретические основы построения системы курса со* статус беженцев, вопросы политического убежища; положение выну*
ветского государственного права // Правоведение. 1960. № 2; Лукьяно жденных переселенцев, конституционные основы политики Россий*
ва Е. А. О соотношении системы государственного права и законода* ской Федерации в отношении соотечественников за рубежом; основ*
тельства об общественном и государственном строе // Сов. государст* ные права, свободы и обязанности граждан в личной жизни, общест*
во и право. 1983. № 8; Поленина С. В. Комплексные правовые венно*политической и социально*экономической сферах, а также по
институты и становление новых отраслей права // Правоведение. 1975. защите других прав и свобод.
№ 3; Страшун Б. А. Конституционное право России, его источники и 3. Государственное устройство России. Сюда относятся: федератив*
структура // Журнал российского права. 1997. № 4; Тихомиров Ю. А.
ное устройство государства, статус Российской Федерации, круг ее
Государственные институты и закон // Сов. государство и право. 1980.
№ 10; Якушев В. С. О понятии правового института // Правоведение. субъектов и их общий статус, а также особенности статуса отдельных
1970. № 6. групп субъектов; компетенция Российской Федерации и ее субъек*
тов; автономия в России — национально*территориальная и нацио*
С учетом предмета конституционного права и природы конститу* нально*культурная; основы национальной политики, статуса нацио*
ционно*правовых отношений остановимся на структуре конституци* нальных меньшинств и коренных малочисленных народов; основы
онного права России. Структура — это внутреннее единство и последо региональной политики; административно*территориальное устрой*
вательность расположения соответствующих блоков норм конститу* ство субъектов РФ.
ционного права. Некоторые авторы оперируют вместо понятия 4. Избирательное право и избирательная система Российской Феде
«структура» или наряду с ним также и понятием «система» конститу* рации. Охватывает: принципы избирательной системы, избиратель*
ные права граждан и порядок их осуществления; правила подготовки деятельности законодательного (представительного) органа государ*
и проведения различных выборов в стране. ственной власти субъекта; основы статуса высшего должностного ли*
5. Президент РФ. Объединяет все нормы (т. е. содержащиеся не ца субъекта и возглавляемого им высшего исполнительного органа
только в Конституции РФ, но и в законах, указах самого Президента), государственной власти (правительства, администрации) субъекта;
определяющие статус Президента, его полномочия, порядок их осу* организацию конституционного правосудия в субъектах (в виде их
ществления, деятельность органов и лиц, обеспечивающих выполне* конституционных, уставных судов).
ние Президентом его предназначения. 11. Конституционные основы местного самоуправления в Российской
6. Федеральное Собрание — парламент РФ. Здесь группируются нор* Федерации. Сюда включаются нормы конституционного права, уста*
мы, касающиеся статуса Федерального Собрания в целом, каждой из навливающие общие принципы организации местного самоуправле*
его палат — Совета Федерации и Государственной Думы, их полно* ния, статуса институтов непосредственной демократии, органов,
мочий, законодательного процесса, внутренней организации и по* должностных лиц в местном самоуправлении.
рядка деятельности палат, их комитетов, комиссий, должностных лиц Спецификой структуры (системы) конституционного права явля*
и аппарата. ется именно такая последовательность подотраслей конституционно*
7. Правительство и иные федеральные органы исполнительной вла го права. Она обусловлена Конституцией РФ и последовательностью
сти Российской Федерации. Эта подотрасль охватывает конституцион* отражения в ней соответствующих общественных отношений. Прав*
но*правовые институты и нормы, которыми закрепляется вся систе* да, в Конституции РФ нет главы об органах государственной власти
ма федеральных органов исполнительной власти, статус Правительст* субъектов РФ, но это можно считать упущением ее создателей.
ва и иных органов этой системы. Далеко не все авторы выделяют в конституционном праве подот*
8. Конституционные основы судебной и прокурорской системы Рос расли. Как нам представляется, для такого выделения есть основания,
сийской Федерации. Эта подотрасль объединяет нормы Конститу* от этого будет практическая польза. Разумеется, мы не считаем свою
ции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных за* классификацию идеальной. Вероятно, можно выделять иные виды
конов, которыми закрепляется вся система судов и прокурорского подотраслей, это будет зависеть скорее от взглядов и вкусов соответ*
надзора в Российской Федерации. Подчеркнем, что соответствующие ствующих авторов.
нормы относятся к числу прежде всего норм конституционного пра* Конституционно>правовые институты. Вторым уровнем в структуре
ва, хотя далее включаются и в круг источников иных отраслей права. конституционного права являются правовые институты. Правовой
Причем речь идет о нормах, закрепляющих основы системы соответ* институт в сопоставлении с отраслью и подотраслью более узкая (хотя и
ствующих органов, порядок их образования, ключевые полномочия. достаточно большая) совокупность норм, связанных и взаимообусловлен
Порядок деятельности этих органов лишь в главных чертах может ных общностью предмета регулирования. Применительно к рассматри*
быть предметом конституционно*правового регулирования, подроб* ваемой отрасли можно пользоваться понятием конституционнопра
но же это делают нормы соответствующих отраслей права. вовой институт.
9. Конституционный Суд РФ (или федеральное конституционное Первый путь выделения правовых институтов — дробление подот*
правосудие). Мы считаем целесообразным не включать нормы, обра* раслей права. Например, в рамках первой подотрасли — основ кон*
щенные к Конституционному Суду, в предыдущую из названных на* ституционного строя — можно выделить, в частности, такие консти*
ми подотраслей, а объединить их в отдельную подотрасль. Основа* туционно*правовые институты, как референдум, статус политических
ние — особое положение Конституционного Суда (конституционного партий, иных общественных объединений. Когда мы выделяли вто*
правосудия), выделяющее его из общей системы правосудия, боль* рую подотрасль конституционного права — конституционный статус
шой практический объем его деятельности и важная роль в формиро* человека и гражданина в Российской Федерации, то называли состав*
вании конституционного права страны. ными ее элементами гражданство, статус иностранцев и лиц без граж*
10. Органы государственной власти субъектов РФ. Эта подотрасль данства, основные права, свободы и обязанности граждан в личной
включает нормы конституционного права, закрепляющие: систему жизни, общественно*политической, социально*экономической сфе*
органов государственной власти субъектов РФ; статус и организацию ре и т. д. Группы норм, обращенных к каждому элементу, как раз и
можно охарактеризовать как конституционно*правовые институты. предпринимательской деятельности иностранцев; трудового права в
В такой подотрасли, как государственное устройство, можно выде* отношении труда иностранцев и т. д.
лить институты, связанные со статусом Российской Федерации, каж* Формулирование категории конституционно*правовых институ*
дого ее субъекта, компетенцией РФ и субъектов, символами (атрибу* тов обеих разновидностей (т. е. получающихся или путем дробления
тами) государства, административно*территориальным устройством подотраслей, или объединением норм из разных частей конституци*
субъектов РФ, конституционно*правовыми основами национальной, онного права) не только имеет теоретическое значение, но и может
региональной политики и др. То же самое можно сказать и по другим обусловить разные приемы регулирования соответствующих общест*
подотраслям конституционного права. венных отношений. Особенно это следует учитывать в условиях феде*
Есть и второй путь выделения правовых, в том числе конституци* ративного государства, когда посредством обобщающего централизо*
онно*правовых, институтов. Он обусловлен тем, что многие субъекты ванного регулирования создаются условия для единообразного разви*
участвуют в сходных конституционно*правовых отношених, действу* тия общественных отношений. Например, посредством Федерального
ют примерно одинаково. Это позволяет формировать так называемые закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
комплексные, сквозные институты. участие в референдуме граждан Российской Федерации» сформирова*
Например, при делении избирательного права как подотрасли на основа соответствующих комплексных сквозных конституционно*
конституционного права России можно выделить такие институты, правовых институтов в сфере выборов и референдумов, а нормы далее
как выборы депутатов Государственной Думы, выборы Президен* развиты в законах о конкретных видах выборов и референдумов. В со*
ветский период принимался обобщенный акт — закон о статусе на*
та РФ и др., — по уровням выборов. Однако на всех видах выборов
родных депутатов в СССР и далее законы о статусе по уровням систе*
действуют одни и те же принципы избирательного права и избира*
мы Советов. В наши дни аналогичного федерального закона о статусе
тельной системы, и они могут быть выделены в комплексный инсти*
депутатов нет, но в нормах двух федеральных законов — «Об общих
тут принципов. Получается сквозной институт внутри одной подот*
принципах организации законодательных (представительных) и ис*
расли. А порой такие сквозные конституционно*правовые институты
полнительных органов государственной власти субъектов Российской
формируются путем объединения норм различных подотраслей кон*
Федерации» и «Об общих принципах организации местного само*
ституционного права. Например, в рамках подотрасли, связанной с
управления в Российской Федерации» — заложены обобщенные пра*
Федеральным Собранием, можно выделить институт депутата Госу* вила в отношении как организации соответствующих представитель*
дарственной Думы, в рамках подотрасли органов государственной ных органов, так и статуса их депутатов.
власти субъектов РФ — институт депутата представительного органа
субъекта РФ, в рамках подотрасли, связанной с конституционными
2. Нормы конституционного права
основами местного самоуправления, — институт депутата представи*
тельного органа местного самоуправления. Но можно объединить все Литература
соответствующие нормы в единый институт депутата независимо от Авакьян С. А. Государственно*правовые нормы и обычаи: соотношение
уровня, рассматривая в его рамках общее и особенное. в регулировании деятельности Советов // Сов. государство и право.
В конституционном праве есть и такие комплексные институты, 1978. № 8; Он же. Реализация норм советского государственного пра*
которые получаются путем подсоединения к нормам этой отрасли ва // Сов. государство и право. 1984. № 1; Астафьев И. В. Процессу*
норм других отраслей права. Например, в основе статуса иностранцев альные нормы конституционного права Российской Федерации:
в Российской Федерации лежат нормы Конституции РФ, Федераль* дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2011; Белкин А. А. Обычаи и обыкно*
вения в государственном праве // Правоведение. 1998. № 1; Бобро
ного закона «О правовом положении иностранных граждан в Россий*
ва Н. А. Гарантии реализации государственно*правовых норм. Воро*
ской Федерации» и других источников данной отрасли права. Но в неж, 1984; Горшенев В. М. Способы и организационные формы право*
целом этот институт формируется с привлечением норм: администра* вого регулирования в социалистическом обществе. М., 1972;
тивного права, касающихся режима пребывания, регистрации и пере* Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения: учеб. посо*
движения иностранцев; гражданского права в части собственности и бие. М., 1997; Он же. Процессуальные нормы в советском государст*
венном праве. М., 1976; Мухачев И. В. Понятие и особенности консти* это не всегда означает краткосрочность. Известное в российском оби*
туционно*правовых норм // Право и жизнь. 1998. № 16; Недбай ходе выражение «ничто не бывает таким постоянным, как временное»
ло П. Е. Советские социалистические правовые нормы. Львов, 1959; порой проявляется и в конституционном праве: акты (и, следователь*
Овсепян Ж. И. Соотношение конституционного и обычного права в но, нормы) действуют довольно долго (например, Временное поло*
Российской Федерации // Обычное право в России: проблемы теории,
жение об обеспечении деятельности членов Совета Федерации, при*
истории и практики. Ростов н/Д, 1999; Основин В. С. Государственно*
нятое палатой в 1996 г., действует многие годы).
правовые процессуальные нормы и их особенности // Правоведение.
1967. № 4; Он же. Нормы советского государственного права. М., 1963; 3. По правовой форме, используемой для установления норм. По этому
Пертцик В. А., Шмайлова Л. П. Реализация конституционных норм // признаку нормы конституционного права делятся на содержащиеся в
Сов. государство и право. 1979. № 5; Семенов А. В. Нормы российского перечислявшихся ранее источниках права — в Конституции РФ, зако*
конституционного права: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011; Тае нах о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных
ва Н. Е. Виды норм конституционного права Российской Федерации. законах, федеральных законах, указах Президента РФ, конституциях и
М., 2010. уставах субъектов РФ и т. д. Как показано выше, в конституционном
праве есть своеобразные правовые формы источников, содержащих
Нормы конституционного права являются завершающим элемен*
нормы этой отрасли права, — декларации, внутригосударственные до*
том в структуре конституционного права России.
говоры, регламенты, положения, утверждаемые законами, указами,
Нормы права — это формально определенные правила поведения постановлениями, и др.
участников правовых отношений, имеющие общий характер, адресован 4. По субъектам правотворчества. Нормы конституционного пра*
ные широкому кругу субъектов права и рассчитанные на многократное ва могут исходить от народа (решения референдумов), парламента
применение. Это определение относится и к нормам конституционно* (законы государства, нормативные акты парламента или его палат),
го права. президента (указы и распоряжения), правительства (постановления и
Нормы конституционного права России можно классифицировать распоряжения), порой от министерств и ведомств, региональных ор*
по следующим основаниям. ганов государственной власти, органов местного самоуправления.
1. По территории действия. По этому признаку нормы конститу* 5. По юридическому значению. По данному критерию, иначе гово*
ционного права делятся на действующие на всей территории РФ, на ря, по роли в регулировании общественных отношений нормы кон*
территориях группы субъектов РФ, одного субъекта, муниципального ституционного права можно подразделить на следующие группы:
образования. К примеру, нормы Конституции РФ действуют на всей а) материальные — закрепляют статус, компетенцию, т. е. полно*
территории РФ, нормы конституции, устава субъекта РФ — на терри* мочия (правомочия, права и обязанности — в данном случае это рав*
тории соответствующего субъекта, а устава муниципального образо* нозначные понятия) участников конституционных правоотношений;
вания — на его территории. б) процессуальные (или процедурные) — устанавливают порядок реа*
2. По времени действия. Нормы конституционного права по дан* лизации материальных норм. Для конституционного права характерно
ному признаку делятся на группы: наличие больших групп таких норм, для их оформления используются
а) нормы постоянного действия, т. е. не обусловленные сроком как нормативные акты, определяющие положение соответствующих
действия, иначе говоря, бессрочные; таких норм большинство в кон* органов, так и акты регламентно*процедурного характера — регламен*
ституционном праве; ты Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ,
б) нормы временного действия, т. е. рассчитанные на установлен* Конституционного Суда РФ, ЦИК РФ, законодательных (представи*
ный срок (порой говорят «срочные», однако это слово имеет и другое тельных) органов государственной власти субъектов РФ и других орга*
значение — «неотложные» и поэтому здесь не совсем удачно). Срок нов;
может быть как назван в самом акте, так и не назван, и временность в) методические — определяют правила применения и материаль*
норм подчеркивается тем, что акт, в который они включены, называ* ных, и процессуальных норм (например, БК РФ устанавливает, как
ется временным — «временное положение», «временный регламент» составляется проект бюджета, какие позиции в него включаются
и т. п. Если нормы (и содержащие их акты) являются временными, и т. д.; Государственная Дума в своем Регламенте называет, какие
требования предъявляются к тем документам, которые вместе с про* Правительством РФ отчета об исполнении федерального бюджета в
ектом закона представляются в Думу); Государственную Думу в равной мере можно толковать не только как
г) техникоюридические — отражают описание документов и пара* обязывающее, но и как управомочивающее Правительство, а также
метров некоторых действий, имеющих конституционно*правовое запрещающее ему уклониться от выполнения требования Конститу*
значение (например, описание удостоверения и знака депутата, рег* ции. Кстати, эту норму можно трактовать и как запрет для других ор*
ламентация порядка оформления проездных документов депутата). ганов — они не могут вместо Правительства представить указанный
6. По характеру регулятивного воздействия. Этот квалификацион* отчет.
ный признак весьма распространен в праве и связан со спецификой 7. По степени обязательности предписания определенного поведения.
влияния правовых норм на общественные отношения и их субъекты. По данному основанию можно выделить следующие нормы:
Мы частично касались данного вопроса в связи с характеристикой а) категорические — предусматривают один вариант поведения
методов конституционно*правового регулирования и говорили о том, (например, только Президент РФ имеет право представлять Совету
что конституционное право использует методы дозволений, предписа Федерации кандидатуры на пост судьи Конституционного Суда РФ;
ний и запретов в регламентации общественных отношений. Соответ* только Государственная Дума вправе выдвинуть обвинение против
ственно в конституционном праве можно выделить: Президента РФ, причем это может быть обвинение в государственной
а) управомочивающие нормы, символизирующие дозволение (на* измене или ином тяжком преступлении, но никак не в другом право*
пример, ч. 1 ст. 104 Конституции РФ определяет круг субъектов права нарушении);
законодательной инициативы, т. е. тех органов и лиц, которые имеют б) диспозитивные — во*первых, норма дает несколько вариантов ее
право внести проект федерального закона на рассмотрение Государ* реализации (например, поступивший из Государственной Думы фе*
ственной Думы, следовательно, она управомочивает их на соответст* деральный закон Совет Федерации может одобрить или не одобрить;
вующие действия); если Совет Федерации не одобрил закон, Дума может согласиться с
б) обязывающие нормы, более всего напоминающие предписания его мнением, а может преодолеть вето Совета Федерации и принять
(например, п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ предусматривает, что закон в своей редакции, но уже не простым большинством, а двумя
Правительство представляет Государственной Думе отчет об испол* третями голосов от общего числа депутатов); во*вторых, норма может
нении федерального бюджета; тем самым норма обязывает Прави* возложить одно и то же полномочие на несколько субъектов консти*
тельство подготовить и представить в Думу соответствующий до* туционного права (к примеру, ст. 104 Конституции РФ называет ши*
кумент); рокий круг субъектов права законодательной инициативы; согласно
в) запрещающие нормы (например, в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. «О Кон*
говорится: «Запрещается создание и деятельность общественных объ* ституционном Суде Российской Федерации» кандидатуры на пост су*
единений, цели и действия которых направлены на насильственное дьи Конституционного Суда могут предлагать Президенту РФ члены
изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодатель*
Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание ные собрания субъектов РФ, высшие судебные органы и федеральные
вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, на* юридические ведомства, всероссийские юридические сообщества,
циональной и религиозной розни»). юридические научные и учебные заведения); в*третьих, норма остав*
Мы частично касались этого вопроса в связи с методами и еще раз ляет на усмотрение адресата, осуществлять полномочие или нет
подчеркнем, что не следует понимать данное классификационное ос* (в приведенных примерах это хорошо видно, в частности, в послед*
нование буквально. Не всегда можно найти в норме слова «управомо* нем случае, получив предложения о кандидатурах на пост судьи Кон*
чить» («наделить правом»), «обязать», «запретить». Смысл и характер ституционного Суда, Президент по своему усмотрению решает, при*
воздействия нормы на общественные отношения предопределяется нять ли ему во внимание предложенные кандидатуры);
сутью предписания, а оно может содержать в себе одновременно все в) рекомендательные — во*первых, такими являются нормы, кото*
три начала, даже избегая тех или иных терминов. Например, приве* рые что*либо предлагают, но не обязывают (например, можно преду*
денное выше положение ст. 114 Конституции РФ о представлении смотреть или не предусмотреть должность главы муниципального об*
разования; если такая должность предусматривается, то это отражается мо генеральное правило (например, в Конституции СССР 1936 г. бы*
в уставе муниципального образования); во*вторых, рекомендательны* ла предусмотрена в качестве основного правила возможность отзыва
ми зачастую являются положения федеральных актов, устанавливаю* депутата; но законы об отзыве не принимались вплоть до 1960*х гг.,
щих рамочные стандарты регулирования, с которыми обязаны счи* а значит, и реально отзыв не использовался).
таться субъекты РФ, — в данном случае рекомендательными нормы и Во*вторых, нельзя понимать так, что основные нормы обязатель*
акты будут скорее формально, чем по существу. Например, Федераль* но материальные, а дополнительные — процессуальные. Зачастую
ный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на так оно и есть. Однако иногда одна основная материальная норма
участие в референдуме граждан Российской Федерации» говорит о вызывает ряд дополнительных, также материальных норм (напри*
том, что срок полномочий органов государственной власти субъек* мер, из основного положения Конституции РФ о том, что Россия
тов РФ, органов местного самоуправления устанавливается субъекта* есть федеративное государство, вытекают многие другие материаль*
ми РФ, но он не может быть менее двух и более пяти лет (ст. 8). Это пра* ные нормы, регулирующие статус Российской Федерации и ее субъ*
вило одновременно категорическое и рекомендательное, поскольку ектов). В*третьих, в зависимости от отношения норма может из ос*
обязывает субъекты РФ не выходить за пределы сроков, но дает свобо* новной превратиться в дополнительную и наоборот. Например, при*
ду выбора внутри этого периода. «Рекомендации» как вид нормативно* менительно к праву Государственной Думы рассмотреть проект
го акта распространены в практике ЦИК РФ, однако чаще всего это федерального бюджета норма об обязанности Правительства РФ
лишь форма «облачения» соответствующих предписаний, на которые внести законопроект о бюджете будет дополнительной. Однако при*
субъекты избирательных правоотношений, прежде всего нижестоящие менительно к статусу Правительства и его отношениям с органами,
избирательные комиссии, неукоснительно опираются в своей работе. представляющими материалы к формированию бюджета, эта норма,
8. По значимости для регулирования и возникновения конституцион в свою очередь, будет основной. Или еще пример: применительно к
ных правоотношений. Этот критерий классификации норм права, в праву Совета Федерации назначать судью Конституционного
том числе конституционного, используется не всеми учеными. Те, Суда РФ норма о представлении кандидатуры на должность судьи
кто выступает за его применение, предлагают выделять основные и до Президентом РФ может считаться дополнительной. Но для статуса
полнительные нормы права. Президента это основная норма, в свою очередь, она дополняется
Основными являются нормы, содержащие ключевое правило, но нормами о круге субъектов, имеющих право предложить Президенту
для его реализации нужны дополнительные нормы. Например, в свои кандидатуры на пост судьи.
Конституции есть основная норма — Президента РФ можно отре* 9. По структуре. Классические подходы теории права предлагают
шить от должности. А вот как это делать — определяется дополни* находить в структуре правовой нормы три элемента — диспозицию, ги
тельными нормами, включенными в Регламенты Государственной потезу и санкцию. Диспозиция — основное содержание нормы, пра*
Думы и Совета Федерации. Или: Государственная Дума принимает вило поведения; гипотеза — условия, при которых правило применя*
федеральные законы — основная норма. А нормы Регламента Госу* ется; санкция — неблагоприятное последствие, наступающее для тех,
дарственной Думы о порядке внесения и обсуждения законопроектов кто не следует правилу данной нормы. В конституционном праве нет
есть совокупность дополнительных норм по отношению к указанной таких классических по структуре норм.
норме. Есть нормы, состоящие только из основного правила — диспози*
Таким образом, основная норма предопределяет появление допол* ции. Например, это правило ст. 94 Конституции РФ: «Федеральное
нительных норм и линию регулирования в них общественных отно* Собрание — парламент Российской Федерации — является предста*
шений. вительным и законодательным органом Российской Федерации».
Вместе с тем необходимо учитывать следующее. Во*первых, не Есть нормы, содержащие диспозицию — основное правило и ги*
следует считать, что дополнительные нормы имеют второстепенное потезу — условие ее применения. Причем в тексте нормы порой есть
значение. Каждая норма играет свою роль. Подчиненный характер до* слово «если», но часто правило «если — то» выводится путем толкова*
полнительных норм не означает меньшую меру их обязательности. ния нормы. Например, согласно ч. 5 ст. 105 Конституции РФ «в слу*
Наоборот, отсутствие дополнительных норм может свести на нет и са* чае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации
закон считается принятым, если при повторном голосовании за него вейшей истории государства // Право и политика. 2010. № 5, 6; Завья
проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Госу* лов Д. Ю. Конституционная ответственность как особый вид юридиче*
дарственной Думы». Здесь очевидны два «если»: если Государствен* ской ответственности: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2002;
ная Дума не согласна с решением Совета Федерации и если при по* Зражевская Т. Д. Ответственность по советскому государственному
праву. Воронеж, 1980; Колосова Н. М. Конституционная ответствен*
вторном голосовании ее решение получило не менее двух третей го*
ность в Российской Федерации. Ответственность органов государст*
лосов депутатов. А вот в ч. 1 ст. 107 Конституции читаем: «Принятый венной власти и иных субъектов права за нарушение конституционно*
федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту го законодательства Российской Федерации. М., 2000; Она же. К во*
Российской Федерации для подписания и обнародования». Условие просу о конституционных санкциях // Журнал российского права.
«если» здесь связано со словом «принятый» — только такой закон 2009. № 3; Кондрашев А. А. Конституционно*правовая ответственность
можно направить Президенту РФ. На практике возникает немало в Российской Федерации. М., 2006; Он же. Теория конституционно*
споров по поводу того, правильно ли процессуально принят соответ* правовой ответственности в Российской Федерации. М., 2011; Консти*
ствующий закон, поступивший Президенту. туционно*правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубеж*
В конституционном праве много санкций, но часто они формули* ных стран / под ред. С. А. Авакьяна. М., 2001; Левченко Т. Г. Конститу*
ционно*правовая ответственность в избирательном праве: сравнитель*
руются в виде правила, для применения которого надо найти основа*
но*правовой аспект (на примере России, Великобритании и США):
ния в реальном фактическом поведении субъекта конституционного дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Лучин В. О. Конституционные
права. деликты // Государство и право. 2000. № 1; Никифорова Н. В. Консти*
Обеспечение действия норм конституционного права достигается туционно*правовая ответственность в правовых позициях Конститу*
разными путями. Это организаторская работа, создание материаль* ционного Суда Российской Федерации: проблемы реализации и разви*
ных условий и предпосылок. Но немаловажную роль играет и такая тия: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2009; Сергеев А. Л. Конституци*
категория, как конституционноправовая ответственность. онная ответственность в Российской Федерации // Конституционное
и муниципальное право. 2002. № 4; 2003. № 1; Сучилин А. С. Конститу*
ционная (уставная) ответственность органов государственной власти
§ 7. Конституционно>правовая ответственность субъектов РФ. Государственно*правовые вопросы. М., 2003; Цали
ев А. М., Басиев М. С. Конституционно*правовая ответственность: (со*
Литература
временное состояние и проблемы совершенствования). Владикавказ,
Авакьян С. А. Государственно*правовая ответственность // Сов. госу* 2009; Червонюк В. И., Артюхов Ю. С. Современная концепция консти*
дарство и право. 1975. № 10; Он же. Санкции в советском государст* туционной ответственности // Конституционное и муниципальное
венном праве // Сов. государство и право. 1973. № 11; Авакьян С. А., Ар право. 2010. № 11; Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Го*
бузкин А. М., Аринин А. Н. Федеральное вмешательство: концепция и сударство и право. 1995. № 7.
проект федерального закона // Вестник Московского ун*та. Сер. 11.
«Право». 2000. № 6; Барциц И. Н. Федеративная ответственность: Кон* 1. Общие подходы
ституционно*правовые аспекты. М., 1999; Боброва Н. А., Зражев
ская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм Ранее бытовало мнение, что реализация норм конституционного
(государственно*правовые аспекты). Воронеж, 1985; Богомолов Н. С. (государственного) права осуществляется организационными средст*
Теория конституционной ответственности: состояние и векторы раз* вами. Но в самой этой отрасли права нет санкций; выполнение ее
вития // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 1; предписаний обеспечивается, если такое требуется, санкциями дру*
Виноградов В. А. Конституционная ответственность: вопросы теории и
гих отраслей права — уголовного, административного, частично
правовое регулирование. М., 2000; Он же. Ответственность в механиз*
ме охраны конституционного строя. М., 2005; Он же. Понятие и осо*
гражданского. Такой подход был в принципе ошибочен даже тогда,
бенности конституционно*правовой ответственности: проблемы Рос* когда вообще было мало норм конституционного (государственного)
сии, опыт зарубежных стран. М., 2003; Витрук Н. В. Общая теория права, тем более содержащих меры ответственности, санкции, хотя и
юридической ответственности. М., 2008; Добрынин Н. М. Конституци* в то время они существовали. Если есть отрасль права, она должна
онно*правовая ответственность: сущность, специфика и реалии но* обеспечивать реализацию своих норм прежде всего собственными сред
ствами, в том числе мерами ответственности, санкциями, а уж затем ном политическом плюрализме. Во*вторых, даже если возникали си*
мерами других отраслей права. туации, когда можно было ставить вопрос об ответственности, когда
Еще менее популярным является тезис о том, что санкции в праве сама конституционно*правовая (или государственно*правовая, как
являются как бы внеотраслевыми, имеют универсальный характер, тогда было принято говорить) санкция существовала, на практике не
предотвращают нежелательное поведение либо наказывают за него. доходило до официального оформления конституционного деликта и
Так, материальная ответственность сама по себе не дает оснований применения такой санкции. Например, как уже упоминалось выше,
для оценки соответствующего деяния как общественно опасного. формально предусматривалась ответственность депутатов в виде от*
Уголовная ответственность не может наступить за несоблюдение зыва их избирателями. Однако если на практике дело доходило до от*
гражданско*правового договора или попытку зарегистрироваться зыва депутата, его вынуждали писать заявление об уходе по собствен*
кандидатом в депутаты без соблюдения требований избирательного ному желанию. Иначе ведь соответствующим партийным органам
законодательства. пришлось бы признать ошибочность подбора кандидатуры. Правда,
Вывод о том, что действие норм конституционного права обеспе* иногда дело доходило до отзыва, но скорее это была демонстрация
чивается санкциями других отраслей права, не учитывал и того, что торжества права и демократии.
последние применяются не за конституционно*правовые составы В современных условиях вопрос о конституционноправовой от
правонарушений (или деликты, как сегодня принято говорить). ветственности стал актуальным в силу великого множества консти
Налицо было фактически два вида правонарушений — за первое на* туционноправовых отношений и необходимости обеспечения должного
ступала конституционно*правовая ответственность, за второе — от* поведения их участников. Например, с признанием института прези*
раслевая. Например, подлог на выборах вызывает такие меры консти* дента встал вопрос о досрочном прекращении полномочий президен*
туционно*правовой ответственности, как признание выборов недей* та, в том числе путем отрешения его от должности. Если появился
ствительными, расформирование избирательных комиссий. А для принцип разделения властей, а значит, и определенная их конкурен*
виновных лиц может наступить административная или уголовная от* ция, то можно говорить и о роспуске палат парламента, и об отправ*
ветственность. То есть можно говорить о так называемых совмещен* лении правительства в отставку как о конституционно*правовых
ных составах правонарушения, которые вызывают два вида ответст* санкциях. Если создан конституционный суд и он вправе признавать
венности. Причем речь идет не о двух наказаниях, применяемых к од* недействующими акты государственных органов, это также говорит о
ному и тому же субъекту. Для тех же выборов признание их конституционно*правовой ответственности.
недействительными имеет адресатом избирательные комиссии, кан*
дидатов и т. д. — всех тех, кто не обеспечил законности проведения 2. Что есть конституционно
правовая ответственность?
выборов. Вторая же мера — административное или уголовное наказа*
ние — применяется к конкретному лицу за соответствующее его дея* Что есть юридическая ответственность в целом? Какова мера са*
ние, квалифицируемое как административный проступок или уголов* мооценки субъектом права своей роли в обеспечении какого*то дела,
ное преступление. решении задачи («я осознаю свою ответственность»)? Какое сущест*
Еще одна причина, по которой не признавалось наличие консти* вует средство спросить с другого за выполнение возложенных на него
туционно*правовой ответственности и санкций, — это очень огра* задач? Или же только используется наказание (санкция) как следст*
ниченное развитие самих конституционно*правовых отношений. вие, скажем так, нежелательного, или, более четко, противоправного
Во*первых, в условиях строгой партийно*государственной дисципли* поведения? Каждый из этих трех вариантов связан с использованием
ны трудно было представить поведение, не соответствующее консти* многозначного слова «ответственность».
туционным нормам. В частности, просто было невозможно создание В теории ответственности выделяют три аспекта: 1) внутреннее от
общественных объединений с целями, не соответствующими офици* ношение субъекта права к своему долгу в части выполнения требований
альной идеологии, или не соблюдающих норм права. К чему бы тогда, норм права; 2) ответственность перед кемто, предполагающая воз*
спрашивается, иметь нормы о запрете «неподобающих» обществен* можность спросить с данного субъекта права отчет за его действия;
ных объединений и тем самым невольно вызывать мысль о возмож* 3) применение санкций (наказания) к субъекту права в связи с оценкой
его поведения. Первый и второй варианты трактуются как проявле* ми соображениями, оценками и критериями. Безуспешно работающее
ние так называемой позитивной ответственности, третий вариант — правительство, не нарушая ни одной правовой нормы, будет отправ*
негативной ответственности. лено в отставку. И успешно работающее правительство тоже кого*то
Позитивная ответственность — ответственность перед своей со* не устроит, и его отправят в отставку. Кстати, это и настораживает в
вестью либо перед кем*то, кто может оценить поведение данного конституционно*правовой ответственности. Правовая ответствен*
субъекта права. То есть спрашивают за поведение, в целом соответ ность вытекает из правонарушения. Но вот есть ли оно — вопрос, ко*
ствующее закону, за его исполнение, поэтому и ответственность назы* торый требует решения.
вается позитивной. Конечно, можно включить в нормы права какие*то оценочные ка*
Если поведение оценивается как нарушающее определенные нор* тегории и далее считать ответственность наступившей за нарушение
мы, т. е. как негативное, наступает черед применения санкций за та* таких норм, т. е. за правонарушения. Например, зафиксируем обязан*
кое поведение. Это и будет негативная ответственность, ее еще на* ность правительства работать «хорошо», «успешно» и т. п. А затем, от*
зывают ретроспективной (обращенной назад), т. е. наступающей за правляя его в отставку, провозгласим, что оно, мол, нарушило данное
ранее совершенные действия. конституционное предписание. Или, к примеру, полномочия главы
Не все ученые признают выделение позитивной ответственности исполнительной власти субъекта РФ прекращаются досрочно в слу*
наряду с негативной. Однако многое зависит от конкретной отрасли чае утраты доверия Президента РФ. Следовательно, норма требует от
права. Например, в уголовном праве более естественно говорить об главы так работать, чтобы «быть в доверии» у Президента. Отправляе*
ответственности как наказании за совершенные деяния, это негатив* мого в отставку по данному критерию можно считать нарушившим
ная ответственность. Но в конституционном праве есть основания правовую норму. Но для совершенствования конституционно*право*
для выделения позитивной ответственности. Вероятно, еще можно вой ответственности это ничего не даст. Все равно на первом плане
отказаться от понятия ответственности, при котором его критерием будут соображения делового или политического характера. Таким об*
является восприятие индивидом, иным субъектом права меры своего разом, конституционноправовая ответственность зачастую есть по
долга за решение задачи (первый аспект). Но нельзя уйти от того, литическая ответственность, всего лишь сопровождаемая конститу
что в государстве, во властных отношениях существует ответствен* ционноправовой формой.
ность кого*то перед кем*то и она дает право одному спросить с дру* Кстати, в некоторые периоды истории соответствующие полити*
гого за исполнение его функций (второй аспект). Типичным приме* ческие режимы не очень*то скрывают политическую направленность
ром такой позитивной ответственности является представление Пра* государственно*правовых санкций. Так, первые нормативные акты
вительством РФ отчета об исполнении федерального бюджета РСФСР о гражданстве предусматривали лишение российского граж*
Государственной Думе, а также ежегодного отчета о результатах сво* данства за контрреволюционную деятельность. В 1930*е гг. в нашей
ей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государст* стране была такая мера, как роспуск сельского Совета, если он не
венной Думой (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции). Позитивная ответст* проводил должным образом линию советской власти и в нем обнару*
венность может быть конструктивным элементом взаимоотношений живалось засилье кулаков.
в системе органов государственной власти и местного самоуправле* В более «спокойные» времена государства стараются избавиться от
ния. таких радикальных формулировок. Но вопрос о политической подо*
Но безусловно, важнейшей проблемой конституционно*правовой плеке мер конституционно*правовой ответственности остается.
ответственности является негативная ответственность, т. е. последст* Более того, порой конституционноправовая ответственность свя
вия недолжного поведения. Здесь много проблем. зана также с нравственной подоплекой принятия соответствующих
Прежде всего: что есть должное поведение? Очень хочется сказать, мер. Например, применительно к праву отзыва депутата, выборного
что это поведение, соответствующее норме права. Но поведение должностного лица, помимо дискуссий о том, нужна ли вообще эта
участников конституционноправовых отношений отнюдь не предопре мера, такое основание ответственности, как совершение действий,
деляется лишь правовыми нормами, оно часто обусловлено политически порочащих звание депутата, вызывает споры столько же времени,
сколько существует данная мера. Конституционный Суд РФ в поста* Ответ не может быть однозначным, и все зависит от конкретных слу*
новлении от 7 июня 2000 г. четко обозначил, что основанием для от* чаев. Например, допущенные к участию в выборах кандидаты в де*
зыва главы субъекта РФ может быть только правонарушение, причем путаты или избирательные объединения (политические партии), не
официально констатируемое судом. набравшие определенного числа голосов избирателей, обязаны вер*
Однако вопрос о трактовке понятия «правонарушение» в целом не нуть соответствующую часть средств, полученных ими от избира*
был снят. Можно ведь — по аналогии с оценочными категориями при тельных комиссий, и, если этого не сделают добровольно, возможно
определении судьбы органа, о чем шла речь выше, — в законе запи* принудительное взыскание. Это, конечно, не санкции. Если Прези*
сать требования нравственного соответствия должности, посту, тем дент РФ ввел чрезвычайное положение на территории какого*то
более связать фактические результаты с деловой активностью лица, субъекта РФ из*за того, что местные органы власти допустили воз*
а потом по основанию нарушения таких норм применять меру кон* никновение напряженной ситуации и угрозы жизни и безопасности
ституционно*правовой ответственности. населения, акция Президента может трактоваться в отношении соот*
Известен пример отстранения от должности Генерального проку* ветствующих органов как санкция, поскольку введение чрезвычай*
рора РФ решением Президента РФ по подобным мотивам. В Феде* ного положения стало следствием их виновной деятельности (без*
ральном конституционном законе «О Конституционном Суде Рос* действия). Если же чрезвычайное положение введено в связи с при*
сийской Федерации» есть норма о том, что судья должен обладать родными катаклизмами или массовыми заболеваниями людей,
безупречной моральной репутацией. Досрочное прекращение полно* говорить о конституционно*правовой ответственности и санкциях в
мочий судьи по данному основанию также будет применением кон* таком случае не приходится.
ституционно*правовой ответственности. И еще вопрос: во всех ли случаях наступления негативных последст
Случаи соединения в основаниях применения мер конституцион* вий надо говорить об ответственности? Нет. Негативные последствия
но*правовой ответственности и деловых факторов, и правонаруше* нередко возникают в результате отказа в принятии соответствующего
ния в качестве самостоятельных критериев можно видеть в новейшем решения, но оно не будет санкцией, и ответственность не наступает.
законодательстве. В частности, Федеральным законом от 9 мая 2009 г. Например, кандидату в депутаты или избирательному объединению,
«О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах не представившим необходимых документов, соответствующая изби*
организации местного самоуправления в Российской Федерации”» рательная комиссия отказывает в разрешении на сбор подписей изби*
была введена такая мера конституционно*правовой ответственности, рателей в поддержку их регистрации либо в самой регистрации (но
как удаление в отставку главы муниципального образования. Закон после того, как документы появились, разрешение дается). Возмож*
позволяет применять эту меру по отношению к главе представи* ны отказ отменить решение нижестоящей избирательной комиссии,
тельным органом муниципального образования: 1) при его действиях отказ в принятии в гражданство, отказ конституционного суда при*
(бездействии), которые вызвали негативные последствия для бюджета нять дело к производству, отказ того же суда признать акт не соответ*
муниципального образования; 2) допущенных им нарушениях зако* ствующим Конституции и т. д. В подобных случаях не наступает чья*
нодательства, установленных решением суда; 3) неудовлетворитель* либо ответственность, ни к кому не применяются санкции, хотя на*
ной оценке его деятельности представительным органом по результа* лицо негативные последствия для одной из сторон.
там его ежегодного отчета перед депутатами, если такая оценка дается Таким образом, в негативной конституционно*правовой ответст*
дважды подряд. венности очевиден, образно говоря, элемент наказания. Есть ли вина
Поэтому можно говорить о следующем генеральном правиле: сле субъекта, несущего ответственность, — это другой вопрос (мы час*
дует стремиться к тому, чтобы меры конституционноправовой ответ тично его касались и еще поговорим об этом ниже). Важно то, что
ственности применялись за нарушение норм права; но иногда на первый принимаемая мера выглядит по существу как санкция, и именно так
план выступают политические, деловые, а то и моральные критерии. ее рассматривает принимающий решение субъект права (для иллю*
Другой важный вопрос: во всех ли случаях применения мер принуж страции: отказ в регистрации кандидата в депутаты по причине
дения можно говорить о конституционноправовой ответственности? непредставления необходимых документов не есть конституционно*
правовая санкция, но отмена регистрации ранее зарегистрированно* цу, не являющемуся гражданином РФ, временного убежища на ее
го кандидата при выявлении подлога документов будет уже мерой территории. Существует санкция — отмена решения о предоставлении
конституционно*правовой ответственности). временного убежища примерно по тем же основаниям, что и лишение
статуса беженца.
3. Виды мер негативной конституционно
правовой Во*вторых, это могут быть меры, принимаемые в отношении поли
ответственности (санкций) тических партий, иных общественных объединений и религиозных орга
низаций в интересах обеспечения соблюдения ими законодательства и
Рассмотрение конституционно*правовой ответственности будет лояльного отношения к государству.
чересчур отвлеченным, если не попытаться дать, хотя бы обзорно, пе*
Федеральные законы «О противодействии экстремистской дея*
речень мер (санкций) этого вида ответственности. С учетом ограни*
тельности» и «Об общественных объединениях» предусматривают воз*
ченного объема работы изложение данного материала не будет исчер*
можность вынесения предупреждения общественному объединению
пывающим, хотя, надеемся, общая картина мер негативной конститу*
в связи с его деятельностью, не соответствующей закону или уставу об*
ционно*правовой ответственности (санкций) будет очевидной.
щественного объединения, а также приостановление деятельности
Кроме того, попытаемся с определенной долей условности сгруппи*
общественных объединений — ранее по решению суда, с 2002 г. — по
ровать меры конституционно*правовой ответственности (санкции)
решению органа юстиции либо прокурора, вынесшего предупреж*
для их лучшего усвоения читателями.
дение. Если все это не помогло, следует ликвидация общественного объ
1. Меры, принимаемые к физическим и юридическим лицам для обес
единения и запрет на его деятельность по решению суда. Аналогичные
печения интересов государства и народа. Во*первых, это могут быть
меры конституционно*правовой ответственности установлены специ*
меры, обращенные к физическим лицам и направленные на правиль*
ально для политических партий Федеральным законом «О политиче*
ное оформление их отношений с государством. В частности, консти*
ских партиях».
туционному праву известна такая санкция, как лишение гражданства.
Эта мера существовала в СССР по его законам о гражданстве. По Возникает вопрос: возможна ли такая мера конституционно*пра*
Конституции РФ (ст. 6) никто не может быть лишен своего граж* вовой ответственности, как отмена органом юстиции своего решения
данства. Вопрос о целесообразности отказа от лишения гражданства о регистрации общественного объединения? Законодательство такой
будет рассмотрен в гл. 15 настоящего учебного курса. Здесь же отме* санкции не предусматривает, т. е., зарегистрировав партию, иное об*
тим, что характер лишения гражданства именно как санкции со сто* щественное объединение, орган юстиции может только в судебном
роны государства, вызывающей негативные последствия для челове* порядке решать вопрос об их ликвидации.
ка, очевиден. Федеральными законами «О свободе совести и о религиозных объ*
Существует и такая мера конституционно*правовой ответственно* единениях» и «О противодействии экстремистской деятельности»
сти, как отмена ранее принятого решения о принятии в гражданство. аналогичные санкции, в том числе приостановление деятельности, за
Это возможно, если лицо представило ложные документы и сведения прет на деятельность, ликвидация религиозного объединения, возможны
и на их основе получило гражданство, а отсюда и все вытекающие как меры его конституционно*правовой ответственности при совер*
льготы. Отмена решения есть не просто приведение ситуации в пер* шении нарушений, перечисленных в названных законах.
воначальное состояние, но и санкция в отношении виновного лица, В*третьих, это могут быть меры, обращенные к физическим лицам,
поскольку начавшиеся его отношения с государством подлежат пре* должностным лицам, органам государственной власти или местного са
кращению. моуправления, общественным объединениям и направленные на обеспече
Такая же санкция существует по отношению к беженцу: лишение ние учета ими интересов государства и населения.
статуса беженца при вступлении в силу приговора за преступление, В частности, допустима такая мера конституционно*правовой от*
совершенное на территории РФ; за представление заведомо ложных ветственности, как признание поведения физического лица, должност
сведений; иное нарушение Федерального закона от 19 февраля 1993 г. ного лица, органа или общественного объединения противоконституци
«О беженцах». Указанный Закон предусматривает предоставление ли* онным или не соответствующим закону. Это общая негативная оценка
поведения, направленная на то, что субъект сделает сам соответст* противозаконных действий, в том числе издании незаконных право*
вующие выводы и приведет свое поведение в законные рамки. Эта вых актов.
мера относится к конституционной ответственности, поскольку свя* В*четвертых, возможно лишение физических лиц ранее полученных
зана с негативной оценкой поведения. Быть может, такое признание ими поощрений от государства в случае, если вскрылось отсутствие ос*
есть констатация фактов с последующим возможным их накоплени* нований для их получения либо последующее поведение лица застав*
ем. Если этого будет мало, компетентный орган государства приме* ляет государство отозвать свои поощрения. Речь идет о такой консти*
нит иные меры ответственности конституционно*правового или от* туционно*правовой санкции, как лишение государственных наград и
раслевого характера. званий. Эта мера конституционно*правовой ответственности преду*
Именно в ключе данного вида ответственности можно рассматри* сматривается законодательством, устанавливающим подобные награ*
вать ряд положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об об* ды и звания.
щих принципах организации местного самоуправления в Российской 2. Меры, принимаемые для обеспечения федеративных и иных «верти
Федерации». В ст. 70 этого Закона говорится о том, что органы мест* кальных» конституционных правоотношений. В федеративном государ*
ного самоуправления и должностные лица местного самоуправления стве неизбежно возникает проблема конституционно*правовой от*
несут ответственность перед населением муниципального образова* ветственности сторон в федеративных отношениях, или, как ее на*
ния, государством, физическими и юридическими лицами в соответ* звал И. Н. Барциц, федеративной ответственности1. Полной ясности
ствии с федеральными законами. нет и в понимании самого характера ответственности, и в перечне ее
Это общее правило частично конкретизируется уже в самом Зако* мер. Существует много способов вмешательства Федерации в дела
не. Так, согласно ст. 71 основания наступления ответственности де* субъектов. Одни меры всегда есть санкции, другие с учетом условий
путатов, членов выборных органов местного самоуправления, выбор* применения могут быть санкциями, а могут ими и не быть. Напри*
ных должностных лиц местного самоуправления перед населением и мер, приостановление деятельности органов власти субъекта РФ с од*
порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами новременным учреждением федеральной администрации — как по*
муниципальных образований в соответствии с данным Федеральным следствие введения чрезвычайного положения на территории субъек*
законом. Далее в той же статье указывается, что население муници* та РФ — однозначно санкция. А направление дополнительных
пального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных контингентов воинских формирований либо отрядов спецназа на тер*
органов местного самоуправления, выборных должностных лиц мест*
риторию субъекта может сопровождать санкции либо выглядеть как
ного самоуправления в соответствии с данным Законом.
средство обеспечения общественного порядка.
В ст. 72 Закона содержится общее установление: ответственность
Можно назвать ряд противоправных действий, которые могут
органов местного самоуправления и должностных лиц местного са*
быть допущены субъектом РФ и влекут применение мер федерально*
моуправления перед государством наступает на основании решения
го вмешательства:
соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ,
федеральных конституционных законов, федеральных законов, кон* а) нарушение Конституции РФ, выражающееся в принятии право*
ституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального об* вых актов и (или) совершении действий, противоречащих предписа*
разования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанны* ниям Конституции;
ми органами и должностными лицами переданных им отдельных го* б) систематическое или (и) массовое нарушение прав и свобод че*
сударственных полномочий. А далее в ст. 73 и 74 конкретизируется ловека и гражданина;
ответственность перед государством: муниципального представитель* в) нарушение государственного суверенитета и безопасности Рос*
ного органа в виде возможного его роспуска — при издании незакон* сийской Федерации и ее государственной целостности, в том числе
ного правового акта или при констатации «неработоспособности» ор* выражающееся в принятии правовых актов и (или) совершении дей*
гана; главы муниципального образования и главы местной админист* 1 См.: Барциц И. Н. Федеративная ответственность. Конституционно*правовые ас*
рации в виде их отрешения от должности — при совершении ими пекты. М., 1999.
ствий, направленных на односторонний выход субъекта из состава о) воспрепятствование законной деятельности местного само*
Федерации; управления;
г) одностороннее и не согласованное с Российской Федерацией п) способствование или попустительство в отношении деятельно*
изменение правового статуса субъекта РФ; сти, направленной на насильственное изменение конституционного
д) нарушение принципа разграничения предметов ведения и пол* строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв
номочий между Российской Федерацией и субъектом РФ, выражаю* безопасности государства, разжигание социальной, расовой, нацио*
щееся в присвоении органами субъекта полномочий Федерации; нальной и религиозной розни.
е) нарушение единства государственной власти в Федерации, вы* В связи с названными посягательствами на основы конституцион*
ражающееся в создании в субъекте органов государственной власти, ного строя Российской Федерации можно назвать такие меры феде*
не соответствующих конституционному принципу разделения вла* рального вмешательства, которые одновременно могут стать и мера*
стей, принципам организации и деятельности законодательных ми конституционно*правовой ответственности: принятие мер к отме*
(представительных) и исполнительных органов государственной вла* не правового акта, действия органа государственной власти, высшего
сти субъектов; должностного лица субъекта РФ; приостановление действия правово*
ж) одностороннее ограничение субъектом РФ федеральной юрис* го акта органа власти субъекта РФ; представление и предупреждение
дикции, запрет или воспрепятствование деятельности федеральных органа государственной власти, высшего должностного лица субъек*
органов государственной власти на территории субъекта, самоволь* та; временное введение особого режима правления на территории
ное возложение на себя функций указанных органов или их террито* субъекта; приостановление осуществления полномочий высшего
риальных органов, а также самовольное подчинение субъекту РФ ор* должностного лица субъекта; досрочное прекращение полномочий
органа государственной власти, высшего должностного лица субъек*
ганов и учреждений, входящих в федеральные системы;
та; временное введение федерального правления в отдельной сфере
з) систематическое нарушение органами государственной власти,
общественных отношений, находящейся в ведении субъекта; введе*
высшим должностным лицом субъекта РФ своей компетенции, выра*
ние чрезвычайного положения на территории субъекта или части
жающееся в принятии правовых актов и (или) совершении действий,
этой территории; временное введение прямого федерального правле*
выходящих за пределы их полномочий;
ния на территории субъекта; использование расположенных на тер*
и) самовольное введение особых режимов на территории субъек* ритории субъекта войсковых формирований и ввод дополнительных
та РФ; войсковых формирований на территорию субъекта; меры материаль*
к) создание и использование вооруженных формирований на тер* ного и финансового воздействия.
ритории субъекта РФ; Часть названных мер отражена в законодательстве РФ, другие, ве*
л) нарушение принципа равноправия субъектов РФ, выражающее* роятно, появятся в будущем. Из принятых мер отметим, что Феде*
ся в ограничении прав и ущемлении интересов других субъектов РФ; ральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычай*
м) нарушение конституционного принципа равноправия и само* ном положении» допускаются: полное или частичное приостановле*
определения народов Российской Федерации, выражающееся в дис* ние на территории действия чрезвычайного положения полномочий
криминационных мерах по отношению к проживающим на террито* органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ и органов
рии субъекта отдельным народам, национальным меньшинствам, ли* местного самоуправления; приостановление действия правовых актов
цам, не относяшимся к коренным народам соответствующего органов государственной власти субъектов и актов органов местного
субъекта РФ, а также лицам, прибывающим на территорию субъекта, самоуправления в случае их противоречия указу Президента о введе*
по признакам национального или этнического происхождения; нии чрезвычайного положения; установление ограничения на осуще*
н) запрет или воспрепятствование осуществлению институтов на* ствление отдельных видов финансово*экономической деятельности,
родовластия на территории субъекта, в том числе референдумов, вы* включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; приоста*
боров и других голосований, обсуждений вопросов государственной новление деятельности политических партий и иных общественных
жизни и т. д.; объединений. Кроме того, согласно названному Закону на террито*
рии действия чрезвычайного положения указом Президента может ному согласию Российской Федерации и ее субъекта (ч. 5 ст. 66 Кон*
вводиться особое управление этой территорией посредством создания ституции РФ).
временного специального органа управления либо федерального ор* Были в нашей истории и депортации целых народов (крымские та*
гана управления данной территорией. тары, чеченцы и др.) или больших групп населения (из Литвы и др.).
В БК РФ предусмотрены меры, применяемые к нарушителям Конечно, это был произвол. Говорить о возможности в наше время
бюджетного законодательства, в том числе к субъектам РФ и муни* подобных санкций не приходится.
ципальным образованиям, — предупреждение о ненадлежащем ис* Характеризуя источники конституционного права, мы называли в
полнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъятие бюд* их числе внутригосударственные договоры — это могут быть догово*
жетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных ры о разграничении полномочий между органами государственной
организациях и др. Дополнениями, внесенными в 2003 г. в Феде* власти Российской Федерации и ее субъектов, органами государст*
ральный закон «Об общих принципах организации законодательных венной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, о
(представительных) и исполнительных органов государственной перераспределении полномочий. В связи с договорами можно гово*
власти субъектов Российской Федерации», предусмотрено введение рить о таких мерах конституционно*правовой ответственности, как
в субъекте РФ временной финансовой администрации для наведе* приостановление осуществления переданного (делегированного) пол*
ния порядка и улучшения бюджетно*финансового состояния субъ* номочия или изъятие (возвращение себе) переданного полномочия —
екта. если получивший полномочие орган недолжным образом его осуще*
Законодательством предусмотрены также такие меры, как досроч* ствляет.
ное прекращение полномочий органа законодательной власти субъ* В вертикальных отношениях «субъект РФ — местное самоуправле*
екта РФ путем его роспуска, отрешение и отстранение от должности ние» возможны и такие санкции, как досрочное прекращение полномо
высшего должностного лица субъекта, в случае если их актами нару* чий представительного органа местного самоуправления, главы муни*
шаются федеральное законодательство, права и свободы граждан, ципального образования, главы местной администрации по решению
а сами названные органы не вносят необходимых изменений в свои соответствующего органа власти субъекта РФ.
акты. 3. Меры, принимаемые в связи с реализацией избирательных прав
Говоря о федеративных отношениях, надо ответить на некоторые граждан и организацией избирательного процесса в Российской Федера
щекотливые вопросы, связанные с конституционно*правовой ответ* ции. В избирательных правоотношениях применяется довольно много
ственностью. В частности, может ли иметь место такая санкция, как конституционно*правовых мер ответственности.
исключение субъекта из Федерации? В период трудного положения в Во*первых, допустимо говорить о существовании в конституцион*
Чеченской Республике в российской газетной публицистике как*то ном праве такой санкции, как лишение или приостановление избира
появилось предложение об исключении Чечни из состава Российской тельного права гражданина — либо и активного, и пассивного, либо
Федерации. Подобная мера означает дискредитацию государством са* только пассивного. Такая мера, как лишение избирательных прав (для
мого себя в глазах мирового сообщества. Обычно из состава государ* категорий лиц, указанных в Конституции и законодательстве, а также
ства не исключают, а отпускают. по решению суда), существовала в СССР в первые десятилетия совет*
В истории нашей страны имели место такие печальные события, ской власти. Сейчас такой меры нет. Однако наше законодательство
как ликвидация автономных образований, например в отношении ав* говорит о неучастии в выборах недееспособных и лиц, отбывающих
тономной республики немцев Поволжья, Крыма и др. Хотя офици* уголовное наказание по приговору суда в местах лишения свободы.
ально события имели государственно*правовое оформление и выгля* В отношении второй категории можно говорить если не о лишении,
дели как «наказания» для целых народов, говорить о существовании то о приостановлении избирательного права на период нахождения ли*
подобной конституционно*правовой санкции — даже на момент ее ца в месте лишения свободы. Есть мнение, что это не санкция, а лишь
применения — не было оснований. Тем более это невозможно в со* отсутствие возможностей реализовать право. Но в любой колонии
временных условиях, когда любой вопрос, касающийся изменения можно организовать избирательный участок либо прислать членов
конституционного статуса субъекта РФ, должен решаться по взаим* участковой избирательной комиссии (так проводится голосование в
следственных изоляторах). Следовательно, в данном случае можно указанные преступления или голосование проводится до окончания
говорить о санкции. срока, в течение которого лицо считается подвергнутым администра*
Тогда чем отличается приостановление от лишения избирательно* тивному наказанию (новеллы от 24 июля 2007 г.).
го права? Лишение как мера воздействия применяется по решению Надо сказать, что, по мнению многих лиц, оказавшихся «объекта*
государственного органа либо суда. Срок лишения истекает с испол* ми» применения названных правил, эти лица находятся как бы в со*
нением решения или его отменой. стоянии постоянно несущих конституционно*правовую ответствен*
Приостановление действует в течение пребывания гражданина в ность, с чем они не согласны и пытаются добиться отмены этого че*
месте лишения свободы по приговору суда. После отбывания наказа* рез Конституционный Суд РФ.
ния восстанавливается избирательное право автоматически. В частности, по обращению ряда граждан Конституционный
Кроме того, о приостановлении пассивного избирательного права Суд РФ в постановлении от 19 октября 2013 г. признал не соответствую*
можно говорить, когда решением суда по уголовному делу лицу на* щими Конституции РФ положения Федерального закона «Об основ*
значен в качестве дополнительного наказания запрет занимать опре* ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
деленные должности в течение какого*то срока. Соответственно, если граждан Российской Федерации» в той мере, в какой им установлено
эти должности замещаются путем всеобщих выборов, и они прово* бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного изби*
дятся в рамках срока наказания, лицо не вправе баллотироваться. рательного права в отношении граждан РФ, осужденных к лишению
Обратим внимание на то, что в период после 2006 г. в Федеральный свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений.
закон 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на Во*вторых, законодательство предусматривает такую меру консти*
участие в референдуме граждан Российской Федерации» внесены до* туционно*правовой ответственности, как признание выборов депута
полнения, на основе которых не допускается реализация права быть тов и выборных должностных лиц недействительными. Это решение
избранным (т. е. пассивного избирательного права) для ряда категорий может быть принято вышестоящей избирательной комиссией или су*
лиц. Соответствующие вопросы будут подробнее рассмотрены в разде* дом в случае обнаружения такого масштаба нарушений законодатель*
ле курса, посвященном избирательному праву. Однако в связи с кон* ства о выборах, что невозможно установить результаты голосования.
ституционно*правовой ответственностью здесь отметим, что — так В*третьих, допускается отмена решений нижестоящих избиратель*
же, как и в аналогичных ситуациях, о которых говорилось выше, — от* ных комиссий, не соответствующих закону, вышестоящими избира*
каз в принятии избирательными комиссиями документов на регистра* тельными комиссиями и принятие решений по существу вопросов. Ре*
цию от подобных лиц не будет санкцией, но если документы приняты, шения любых избирательных комиссий могут быть отменены судом.
а затем выявилось, что граждане не могут баллотироваться на выбор* В*четвертых, законодательство содержит и другие санкции в связи с
ные должности, и регистрация отменяется, это уже конституционно* действиями многих участников избирательного процесса. Например,
правовая санкция. Речь идет о таких категориях граждан РФ: возможна отмена решения о регистрации кандидата либо списка канди
имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жи* датов, ранее принятого соответствующей избирательной комиссией,
тельство или иной документ, подтверждающий право на постоянное в случае обнаружения ложных данных либо грубых нарушений зако*
проживание гражданина РФ на территории иностранного государства нодательства кандидатами либо избирательными объединениями.
(новелла от 25 июля 2006 г.); Есть такая мера, как расформирование избирательных комиссий. По Фе*
осужденные когда*либо к лишению свободы за совершение тяж* деральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и
ких и (или) особо тяжких преступлений, за исключением случаев, ко* права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» рас*
гда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не при* формирование избирательной комиссии, комиссии референдума про*
знаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями (новелла от изводится судом по обращению названных в этом Законе субъектов
2 мая 2012 г.); права в случае нарушений избирательных прав граждан, повлекших
осужденные за совершение преступлений и административных признание недействительными итогов голосования либо результатов
правонарушений экстремистской направленности, имеющие на день выборов. В ходе избирательной кампании возможны такие санкции,
голосования соответственно неснятую и непогашенную судимость за как досрочное прекращение полномочий доверенных лиц по решению кан*
дидата, избирательного объединения, определивших этих лиц. Допус* исполнением решения суда были созданы препятствия для реализа*
кается подобное решение и в отношении наблюдателей теми объеди* ции закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституцион*
нениями и лицами, которые их назначили. Предусмотрено удаление из ными законами и федеральными законами полномочий федеральных
помещения для голосования члена избирательной комиссии, наблюда* органов государственной власти, органов местного самоуправления,
теля в случае нарушения ими избирательного законодательства, кото* нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняе*
рое повлияет на объективные результаты голосования. Мера приме* мые законом интересы юридических лиц, Президент сначала выносит
няется соответствующей участковой избирательной комиссией. предупреждение законодательному (представительному) органу субъ*
4. Меры, принимаемые в связи с деятельностью органов государст екта РФ (в форме указа). Если в течение трех месяцев со дня вынесе*
венной власти и местного самоуправления, а также депутатов и долж ния предупреждения указанный орган не принял мер по исполнению
ностных лиц. Это могут быть меры, в результате которых деятель решения суда, Президент вправе распустить законодательный (пред*
ность органа прекращается, он ликвидируется либо формируется в но ставительный) орган субъекта РФ. Таким образом, теперь ему не надо
вом составе. Известны также такие меры конституционно*правовой вносить в парламент проект закона о роспуске.
ответственности, как роспуск, прекращение полномочий, расформирова У Президента есть право отрешить от должности высшее долж*
ние, переформирование органа, прекращение полномочий (освобождение, ностное лицо субъекта РФ по сходным основаниям (см. об этом
отрешение от должности) соответствующего лица. разд. XI настоящего учебного курса).
Например, Конституция РФ предусматривает возможность рос* Решением законодательного органа власти или главы исполни*
пуска Государственной Думы Президентом РФ. А сам Президент мо* тельной власти субъекта РФ досрочно прекращаются полномочия пред*
жет быть отрешен от должности Советом Федерации на основании ставительного органа местного самоуправления, отрешается от
выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной должности выборное должностное лицо местного самоуправления.
измене или совершении иного тяжкого преступления (подробнее В порядке реализации инициативы Президента РФ 7 мая 2009 г. в
см. разд. VII и VIII настоящего учебного курса). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного са*
Роспуск законодательного органа власти субъекта РФ осуществля* моуправления в Российской Федерации» была включена ст. 741 «Уда*
ется на основании акта высшего должностного лица субъекта. В соот* ление главы муниципального образования в отставку», которая гово*
ветствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации рит о мере конституционно*правовой ответственности (мы упомина*
законодательных (представительных) и исполнительных органов госу* ли данную меру выше). Установлено, что представительный орган
дарственной власти субъектов Российской Федерации» указанное лицо муниципального образования вправе удалить главу муниципального
вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий зако* образования в отставку по инициативе своих депутатов или высшего
нодательного (представительного) органа в случае принятия данным должностного лица субъекта РФ.
органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного норматив* Основаниями для удаления главы муниципального образования в
ного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным отставку являются: решения, действия (бездействие) главы муници*
законам, если такие противоречия установлены соответствующим су* пального образования, повлекшие (повлекшее) наступление таких
дом, а законодательный (представительный) орган не устранил их в те* последствий, как просроченная задолженность муниципального об*
чение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. разования по исполнению своих бюджетных обязательств, превы*
При внесении дополнений в указанный Закон в 2000 г. было уста* шающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году,
новлено, что при аналогичных явлениях меры ответственности зако* или нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение за*
нодательного (представительного) органа субъекта может иницииро* конодательства, установленное судом; неисполнение в течение трех и
вать Президент РФ — для этого он может внести в Государственную более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значе*
Думу проект федерального закона о роспуске указанного органа; при* ния и (или) по обеспечению осуществления органами местного само*
нятие подобного федерального закона о роспуске явилось бы санкци* управления отдельных государственных полномочий; неудовлетвори*
ей в отношении органа. При внесении изменений в Закон 11 декабря тельная оценка деятельности главы представительным органом муни*
2004 г. были усилены позиции Президента РФ. Установлено: если не* ципального образования по результатам его ежегодного отчета перед
представительным органом муниципального образования, данная два Разновидностью конституционно*правовой санкции являются вы
раза подряд (подробнее см. в разд. XIII настоящего учебного курса). ражение недоверия Правительству со стороны парламента, отказ в до
Переформирование одним органом состава другого органа (напри* верии. В реализации этой меры ответственности могут быть разные
мер, Президент — Правительство) или своего органа (например, Ду* варианты:
ма — президиум, если он создан) может быть и обычной реформой, и а) только выразить недоверие, от чего юридические последствия
санкцией при негативной оценке деятельности органа. могут возникнуть или не возникнуть. Например, согласно ч. 3 ст. 117
Помимо этого, возможно временное отстранение от должности. Конституции РФ Государственная Дума вправе выразить недоверие
Например, Президент РФ по представлению Генерального прокуро* Правительству, но Президент может не принять это во внимание, и
ра РФ может отстранить от должности главу исполнительной власти оно будет работать далее. Если же Дума в течение трех месяцев вновь
субъекта РФ. Судьба такой меры зависит от последствий — либо она выразит недоверие Правительству, Президент должен выбрать — ли*
отменяется и должностное лицо возвращается к исполнению обязан* бо отправить Правительство в отставку, либо распустить Думу и на*
ностей, либо уступает место отрешению от должности, уходу в отстав* значить новые выборы (и то и другое тоже станет санкцией);
ку, прекращению полномочий в связи с обвинительным приговором б) выразить недоверие и освободить от должности (в нашей стране
суда в отношении данного лица. представительные органы, как правило, такой возможности не имеют);
в) выразить недоверие и тем самым вынудить должностное лицо,
Не исключена и такая мера ответственности, как упразднение орга
орган уйти в отставку. Этот вариант предусматривался Федеральным
на. Это может быть форма прямой или скрытой отрицательной оцен*
законом «Об общих принципах организации законодательных (пред*
ки его деятельности. Например, Президент может ликвидировать лю*
ставительных) и исполнительных органов государственной власти
бой федеральный орган исполнительной власти, кроме Правительст*
субъектов Российской Федерации» — глава исполнительной власти,
ва. При отрицательной оценке деятельности органа это будет мера
правительство субъекта, которым выражено недоверие парламента
конституционной ответственности.
субъекта РФ, были обязаны прекратить свои полномочия уходом в
В конституционном праве возможна и такая мера, как приостанов отставку. Правда, в новой редакции названного Закона от 11 декабря
ление деятельности органа. Она может прямо предусматриваться зако* 2004 г. решение о недоверии доводится до сведения Президента РФ, и
нодательством либо вытекать из общего права на создание и форми* он решает судьбу главы исполнительной власти субъекта РФ — может
рование соответствующих органов, а также контроля за их деятельно* отрешить его от должности.
стью. Некоторые ученые склонны считать, что выражение недоверия
В целом же в отношении названных санкций, связанных с упразд* Правительству не есть санкция, это вопросы политических отношений
нением, прекращением и приостановлением деятельности, расфор* соответствующих государственных органов. С этим трудно согласить*
мированием органов, более подходит вариант, когда они все*таки ся. Не видя конкретных правонарушений в деятельности исполнитель*
прямо устанавливаются нормами права, а не просто подразумевают* ной власти, депутаты исходят из общих конституционных принци*
ся. Кроме того, надо непременно определять основания применения пов — необходимости результативности этой деятельности, а также
санкций. Ведь иначе следуют споры о компетенции тех, кто приме* учета требований, выражаемых парламентом как одной из ветвей в
нил санкции, возникает определенная напряженность, соответствую* системе разделения властей. В этом плане негативная оценка деятель*
щие действия признаются незаконными. Например, Президент РФ ности Правительства есть своеобразная реакция парламента, она «отя*
Указом от 21 сентября 1993 г. прекратил деятельность Съезда народ* гощает» Правительство и Президента необходимостью свежих дейст*
ных депутатов и Верховного Совета РФ как якобы препятствующих вий; она также «отягощает» парламент тем, что необоснованность его
демократическому развитию страны на новом этапе; когда Конститу* требований либо несогласие с ними главы исполнительной власти мо*
ционный Суд дал отрицательную оценку Указу, Президент Указом от жет повлечь досрочное прекращение полномочий самого парламента.
7 октября 1993 г. приостановил деятельность Конституционного Су* С учетом сказанного отставка Правительства может выглядеть
да РФ. Это были конституционно*правовые санкции, но с тех пор об* как санкция, а может и не быть таковой. Мерой конституционно*
суждается вопрос о конституционности их применения. правовой ответственности может быть и отставка отдельного члена
Правительства, а также руководителя органа исполнительной власти, ных решений. Так, Государственная Дума приняла постановление от
не входящего в состав Правительства. Как правило, решение об от* 6 октября 1995 г., которым на основании п. «б» ч. 2 ст. 4 и ч. 2 ст. 6 Фе*
ставке Правительства или отдельного его члена, руководителя отрас* дерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе члена Совета Федерации
левого органа исполнительной власти принимает глава государства. и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания
Но этому может предшествовать обращение самого Правительства Российской Федерации» досрочно прекратила полномочия депутата
или соответствующего лица с просьбой об отставке. Недобровольная Государственной Думы С. П. Мавроди «в связи с нарушением им усло*
отставка, да еще и в связи с претензиями к качеству деятельности вий осуществления депутатской деятельности». В новейшей практике
Правительства, соответствующего руководителя или проводимой ими имело место досрочное прекращение полномочий депутата Г. В. Гуд*
политике, тем более выглядит как санкция. кова постановлением Государственной Думы от 14 сентября 2012 г.,
Можно представить также «добровольное» сложение полномочий де причем палата не стала указывать, в чем состояли его нарушения,
путатом представительного органа под давлением обстоятельств и об а лишь сослалась на п. «в» ч. 1 ст. 4 названного Закона, который запре*
винений. Подобная мера будет выглядеть как конституционно*право* щает депутату входить в состав органа управления хозяйственного об*
вая ответственность, в этом плане она сходна с вынужденной подачей щества или иной коммерческой организации, осуществлять предпри*
в отставку Правительства, министра. нимательскую деятельность — это и были претензии к депутату.
Есть в конституционном праве и норма об отзыве депутата, вы Есть и процессуальные санкции, вытекающие из деятельности пред
борного должностного лица избирателями. Характер этой меры как ви* ставительных органов. Это могут быть предупреждение, замечание депу
да конституционно*правовой ответственности мало у кого вызывает тату, лишение его слова при выступлении не по теме или с использова*
сомнения. Больше дискуссий о другом — может она существовать в нием оскорбительных выражений, отключение микрофона, удаление из
демократическом правовом государстве или нет. Практика России го* зала заседаний. Те же меры могут применяться в отношении иных лиц,
ворит о том, что с окончанием эпохи советского государства имел ме* участвующих в заседании или присутствующих в зале заседаний.
сто отказ от отзыва. Однако по мере развития общественных отноше* Палаты Федерального Собрания РФ могут применять свои, спе*
ний отзыв снова стал востребованным. Качество деятельности (невы* цифические санкции. Например, по решению Совета Федерации
полнение обязанностей) и нарушения законодательства стали функции председательствующего на заседании палаты, если он нару
главными мотивами возвращения к институту отзыва, а отнюдь не шает положения регламента о порядке ведения заседаний, могут
идеологические мотивы. быть переданы другому лицу до завершения рассмотрения обсуждае*
Законодательство предусматривает прекращение полномочий депу мого вопроса (п. 6 ст. 47 Регламента Совета Федерации Федерального
тата, выборного должностного лица на основе вступившего в законную Собрания Российской Федерации).
силу обвинительного судебного приговора по решению соответствующего В соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета
представительного органа. В данном случае также можно говорить о Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального
конституционно*правовой санкции. Дело здесь не в том, что осуж* Собрания Российской Федерации» возможно досрочное прекраще*
денное лицо лишено свободы, тем более что есть уголовные наказа* ние полномочий депутата, помимо иных оснований, в случае: выхода
ния, по которым изоляция не обязательна. Вопрос в другом: лицо, по личному заявлению из состава фракции в Государственной Думе;
осужденное судом за совершение преступления и отбывающее нака* несоблюдения требований ст. 71 данного Федерального закона в части
зание, не может оставаться у власти. К сожалению, этот принцип сей* того, что депутат обязан состоять в той политической партии, по спи*
час нарушается. Но рано или поздно вопрос получит однозначное ре* скам которой он был избран в Государственную Думу. Если депутат
шение — не в пользу этих лиц. сам подает соответствующее заявление, о санкции речь не идет. Если
Не исключена и такая санкция, как прекращение полномочий депу же такое заявление от него не поступает, то возможно исключение из
тата по решению представительного органа, если депутат не должным фракции по ее решению и далее досрочное прекращение полномочий депу
образом исполняет свои полномочия. Эта санкция может применяться, тата постановлением Государственной Думы.
если она предусмотрена конституцией, уставом, актом о представи* В парламенте допустимо наказание депутата в виде лишения депу
тельном органе или его депутатах. На практике есть примеры подоб* татского вознаграждения за определенный срок. В Государственной
Думе такая мера применялась однажды за систематическое неучастие сделать вывод о том, что могли к ним применяться меры конститу*
депутата в заседаниях палаты. ционно*правовой ответственности. Это народ, нация, государство.
Конституционно*правовой санкцией может быть отмена решения Вне сомнения, они несут позитивную конституционно*правовую от*
одного органа другим органом. Например, согласно ч. 3 ст. 115 Консти* ветственность первого вида, т. е. ту, в основе которой лежит осозна
туции РФ Президент РФ вправе отменить постановление или распо* ние субъектом конституционного права своей ответственности за
ряжение Правительства, противоречащее Конституции РФ, феде* судьбы власти, страны, людей. Но трудно предположить их позитив*
ральному закону, указу Президента. ную ответственность перед другим субъектом конституционно*пра*
Санкцией является отмена органом акта своего руководителя. На* вовых отношений, и уж тем более негативную конституционно*пра*
пример, Государственная Дума, Совет Федерации вправе отменять вовую ответственность. Выше упоминалась такая мера, как депорта*
распоряжения Председателя соответствующей палаты. ция наций (народов), и отмечалось, что юридически она может быть
Особый вариант санкций — признание акта противоречащим Кон оформлена. Однако это была незаконная мера, и ее применение в
ституции с последующей отменой акта издавшим его органом, а если он рамки цивилизованной конституционно*правовой ответственности
этого не сделал — то вышестоящим органом. Например, Комитет кон* не укладывается.
ституционного надзора СССР имел право признавать законы и иные В последнее время некоторые авторы говорят о возможности от*
акты противоречащими Конституции СССР. Издавший орган должен ветственности государства. Ссылаются на отдельные решения Кон*
был отменить акт. Если акт не был отменен, Комитет мог обратиться ституционного Суда РФ, которыми такая ответственность признана
к выщестоящему органу с предложением отменить акт. Конституци* возможной. Однако здесь есть два момента.
онный Суд РФ вправе признать ряд актов уровня Федерации и ее Во*первых, Конституционный Суд РФ как орган государства вряд
субъектов не соответствующими Конституции РФ, тем самым акты ли вправе устанавливать ответственность самого государства. Это мо*
или их нормы становятся недействующими с момента вынесения ре* жет сделать Конституция государства, принятая либо самим народом,
шения Конституционного Суда, а также подлежат отмене принявшим либо соответствующим уполномоченным органом власти — пар*
их органом. ламентом, учредительным (конституционным) собранием, действую*
Можно в целом представить такую конституционно*правовую щим от имени народа и государства.
санкцию: отмена судом решения государственного органа или органа Во*вторых, возникает вопрос о том, какую ответственность несет
местного самоуправления. Но с этой санкцией нет полной ясности в тео* государство. Есть ответственность по материальным обязательствам,
рии конституционного права. С одной стороны, не только конституци* но при чем здесь конституционно*правовая? Есть ответственность и
онные, но и обычные суды вправе признавать определенные акты не* санкции, применяемые в международном праве, это опять же между*
действующими, а их положения утратившими силу. С другой стороны, народно*правовая, а не внутренняя конституционно*правовая ответ*
Конституционный Суд выразил позицию, смысл которой состоит в ственность. Поэтому разговор об ответственности государства сво*
том, что негативная оценка акта судом не есть отмена акта. Решение об дится к провозглашению им собственной позитивной ответственно*
отмене должен принять орган, издавший акт. Это правило было отра* сти за проводимую политику, свои обязательства и деятельность
жено в новеллах, внесенных в Федеральный конституционный закон своих органов.
«О Конституционном Суде Российской Федерации» в 2001 г. Такой Актуальна проблема вины при применении мер конституционно*
подход вызывает споры и создает определенные проблемы на практике. правовой ответственности.
Первый аспект данной проблемы — наличие вины у субъекта от*
4. Проблема субъектов ветственности — индивида. Здесь в одних случаях вина может иметь
конституционно
правовой ответственности и вины место в виде конкретного умышленного и юридически оцениваемого дея
ния (глава исполнительной власти субъекта РФ издал акт, признан*
Субъектами конституционно*правовой ответственности являются ный судом как противоречащий Конституции РФ, не отменяет его, в
почти все субъекты конституционно*правовых отношений. Однако том числе по предложению Президента РФ, в результате может быть
есть несколько субъектов данных отношений, по которым трудно Президентом отрешен от должности).
В других случаях деяние есть, но трудно найти вину в правовом ни соответствующие правоотношения, должен предвидеть для себя их
смысле. Например, депутат старается, но плохо справляется с выпол* последствия, причем вытекающие из политической оценки его пове*
нением депутатских обязанностей. Можно закрепить в законодатель* дения. Иначе говоря, остается извечным вопрос о соотношении по*
стве норму об отзыве за плохую работу. Можно и отказаться от подоб* литической и правовой ответственности, о применении мер юриди*
ного основания отзыва — и к мукам одного неудачника добавить му* ческой ответственности за строго политические действия.
чения сотен и тысяч его избирателей. Четвертый аспект рассматриваемой проблемы — вина в случае, ес
Или, к примеру, такая ситуация: при выборах по избирательному ли санкция применяется к одному субъекту, а последствия ощущают на
округу кандидат в депутаты демонстрировал себя как член одной пар* себе иные субъекты. Например, по вине избирательных комиссий и
тии, в этом качестве и был избран, а затем вышел из нее и перешел в части избирателей выборы признаны недействительными. А послед*
другую партию. Закон не запрещает такой переход, и вины в действи* ствия сказываются на всех избирателях. Правда, в этом случае всегда
ях депутата нет, но вместе с тем юридически нельзя исключать квали* можно сказать: вы виноваты уже тем, что косвенно попустительство*
фикацию его действия как основания для конституционно*правовой вали возникновению соответствующих ситуаций (например: вы, из*
ответственности в виде отзыва, поскольку его политическая платфор* биратели, не все сделали, чтобы не только на ваших конкретных из*
ма была одним из решающих факторов его предпочтения перед дру* бирательных участках, но и на соседних не было нарушений законо*
гими кандидатами. дательства о выборах). Но натяжка здесь очевидна — никто же не
Еще сложнее ситуация, когда депутат, избранный в парламент по привлекает к уголовной ответственности родителей, если их дети со*
списку политической партии, не согласен с ее позицией по какому*то вершили тяжкие преступления; можно привести доводы и примени*
вопросу и по этой причине выходит из состава парламентской фрак* тельно к конституционному праву: не запрещают ведь партию, чьи
ции партии, что влечет решение парламента о прекращении его депу* кандидаты фальсифицировали выборы в конкретных избирательных
татских полномочий. Нет его вины в материальном смысле, однако округах.
виной становится несоблюдение формальных требований закона о Пятый аспект рассматриваемой проблемы — ситуация, о которой
партийной и фракционной дисциплине. мы говорили выше: не всякое неблагоприятное последствие рассматри
Второй аспект проблемы вины при применении мер конституци* вается как санкция. Это заставляет еще раз задуматься над соотноше*
онно*правовой ответственности — вина коллективного субъекта. нием «репрессивного» фактора и просто отрицательных последствий
К примеру, при отмене незаконного акта представительного органа в конституционно*правовых отношениях.
власти уже само его принятие есть незаконное действие. И можно го*
ворить о коллективной вине тех, кто принял акт. Более того, возмож*
на и такая санкция, как роспуск органа, если акт не отменяется или § 8. Место конституционного права в системе права
не исправляется. Но факт принятия незаконного акта не влечет инди* Российской Федерации. Роль и перспективы
видуальной ответственности членов принявшего его органа. конституционного права в современных условиях
Третий аспект рассматриваемой проблемы — применение санк* Литература
ции при строго правомерном поведении субъекта. Например, Госу*
дарственная Дума, трижды не дающая согласия на назначение Пред* Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы системы советского
седателя Правительства, распускается Президентом РФ согласно ч. 4 права. М., 1961; Кокотов А. Н. Конституционное право в российском
ст. 111 Конституции РФ. В чем ее вина? Или другой пример: дважды праве: понятие, назначение и структура // Правоведение. 1998. № 1;
Конюхова И. А. Международное и конституционное право: теория и
выразив недоверие Правительству РФ строго по ч. 3 ст. 117 Конститу*
практика взаимодействия. М., 2006; Кутафин О. Е. Предмет конститу*
ции РФ, Государственная Дума опять же выносит приговор себе — ционного права. М., 2001; Основин В. С. Место и роль советского госу*
она может быть распущена Президентом РФ. Вопрос тот же — в чем дарственного права в системе права // Правоведение. 1972. № 5; Са
ее вина? Конечно, не в нарушении Конституции, а в следовании сво* мигуллин В. К. О статусе конституционного права в системе права
ей политической линии. Выше говорилось о том, что субъект консти* постсоветской России // Учен. зап. юрид. фак. Вып. 1 (12) / под ред.
туционного права, действуя определенным образом и вызывая к жиз* А. А. Ливеровского. СПб., 2005.
Конституционное право занимает ведущее место в системе права пользование учреждениями культуры, создано масштабное законода*
Российской Федерации. Обусловлено это прежде всего тем, что нор* тельство — в сфере здравоохранения, образования, культуры, спорта
мы конституционного права являются исходными в оформлении и т. д.
конституционного строя России, роли государства, становлении и Конституционное право гарантирует государственную защиту
развитии гражданского общества, закреплении статуса человека и прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, про*
гражданина, осуществлении народовластия. Иначе говоря, конститу* возглашает право каждого защищать свои права и свободы всеми спо*
ционное право закрепляет ключевые государственные и обществен* собами, не запрещенными законом, требует соблюдения закона при
ные механизмы выражения политических интересов, а это является привлечении человека к юридической ответственности, закрепляет
главной предпосылкой формирования всех сторон жизни в Россий* право каждого на справедливое правосудие. Данный блок норм кон*
ской Федерации. Соответственно, базовые предписания конституци* ституционного права является основой для тех отраслей права, кото*
онного права находят развитие в нормах всех отраслей права, кото* рые регулируют порядок привлечения лица к уголовной и админист*
рые — с учетом своей природы — также способствуют укреплению ративной ответственности.
конституционного строя, всей существующей системы политических Таким образом, именно в нормах конституционного права зало*
отношений в стране. жены исходные начала всех отраслей права.
Но дело не только в политическом факторе. В нормах конституци* Данное положение порой является основанием для утверждения,
онного права заложены основы экономической и социальной систе* будто нет четких границ между конституционным правом и другими
мы России. Главный источник конституционного права — Конститу* отраслями права, что конституционное право как бы растворяется в
ция закрепляет виды собственности в Российской Федерации, про* них. Однако для такого вывода нет оснований. Конечно, между от*
возглашает и гарантирует свободу предпринимательской и иной не раслями права нельзя строить непреодолимых барьеров. И вместе с
запрещенной законом экономической деятельности, дает каждому тем задача конституционного права — собрать воедино все ценност
право на свободное использование своих способностей и имущества ные ориентиры российского права.
для такой деятельности. Эти положения конституционного права раз* Не исключено, что одни из них сразу закрепляются в конституци*
виваются сотнями норм гражданского и других отраслей права, кото* онном праве, другие долго созревают на практике и могут частично
рые регулируют оборот товаров и услуг, детализируют виды имущест* отражаться сначала в отраслевом законодательстве. Однако по мере
ва, находящегося в той или иной собственности, особенности права того, как становится очевидной их ключевая роль в государстве, пра*
собственности на землю и ее недра, защищают права участников со* вах личности, они перемещаются выше, т. е. закрепляются в нормах
ответствующих отношений. конституционного права. Это не просто формальное изменение уров*
Конституция РФ провозглашает свободу труда и право каждого ня регулирования. Отражение ценностных ориентиров в конституци*
свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать онном праве и особенно в Конституции РФ означает, что появляется
род деятельности и профессию. Эти конституционные нормы нахо* соответствующий блок стабильных правовых состояний, т. е. данная
дят развитие в трудовом праве и других отраслях, содержащих нормы ценность стала органическим элементом системы в целом, поэтому и
трудового права. воплощена в конституционном праве.
Россия определяется в Конституции как социальное государство, Поясним сказанное примерами. В советском обществе труд рас*
политика которого направлена на создание условий, обеспечиваю* сматривался не только как право индивида, но и как долг перед обще*
щих достойную жизнь и свободное развитие человека. Соответствен* ством, обязанность. И это были не просто трудовые правоотношения,
но, в нормах многих отраслей отражается государственная политика, но элемент правового состояния общества и государства. Действую*
направленная на обеспечение занятости населения, государственной щее законодательство исходит из того, что труд свободен, и каждый
поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и гражданин сам вправе распоряжаться способностями к труду. Дело
пожилых граждан, развитие системы социальных служб и иных га* здесь тоже в общем правовом состоянии, а не просто в трудовых от*
рантий социальной защиты. На основе норм Конституции, закреп* ношениях. Именно оно отражается в соответствующей конституци*
ляющих право граждан на отдых, охрану здоровья, образование, на онной норме. Еще пример: появление частной собственности не
только отразилось на торговом обороте, но и стало ключевым факто* вовых норм, т. е. сделать все конституционное право действующим
ром состояния российской действительности; именно поэтому ин* правом.
ститут частной собственности нашел отражение в Конституции РФ — Второй уровень подходов обусловлен необходимостью частичного,
в первую очередь в связи с закреплением основ конституционного хотя порой и довольно существенного реформирования конституци*
строя (ст. 8, 9), затем прав индивида (ст. 35). онного права, например внесения изменений в Конституцию РФ,
С учетом сказанного легче понять роль и перспективы конститу расширяющих влияние палат Федерального Собрания на формирова*
ционного права в условиях современной России. ние федеральных органов исполнительной власти, отказа от «всевла*
Прежде всего, закрепляя основы конституционного строя, роль стия» Президента, закрепления основ организации государственной
Российского государства, механизмы народовластия, основы статуса власти субъектов РФ в федеральной Конституции, включения в Кон*
человека и гражданина, конституционное право становится основой ституцию главы об избирательной системе, принятия федеральных
всех современных политических отношений и процессов. Специально законов о Федеральном Собрании РФ, о Президенте РФ и т. д.
подчеркнем существенное расширение предмета конституционно* Третий уровень подходов обусловлен неудовлетворенностью мно*
правового регулирования в результате развития институтов граждан* гими принципиальными решениями, включенными в Конститу*
ского общества, в частности создания основ деятельности обществен* цию РФ и существующими на практике. И учеными предлагается
ных объединений. На базе конституционного права строятся и будут двухэтапный процесс конституционно*правового реформирования1.
далее развиваться отношения в сфере государственного устройства, На первом этапе в рамках действующей Конституции можно:
национальная и региональная политика государства.
укрупнить субъекты РФ и тем самым уменьшить их число и сделать
Следует отметить роль конституционного права в закреплении основ
Федерацию более управляемой; отказаться от категории предметов
современной экономической системы Российской Федерации. Не ис*
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вместо
пользуя понятия «рыночная экономика», Конституция тем не менее
этого четко обозначить, чем занимается Федерация и чем — ее
содержит все связанные с ней атрибуты — многообразие форм собст*
субъекты; упрочить федеральное регулирование в отношении основ
венности, поддержка конкуренции, свобода экономической деятель*
статуса субъектов; укрепить централизацию и вертикаль власти,
ности, запрет монополизма, свободное перемещение товаров, услуг и
расширить возможности федерального вмешательства в дела субъ*
финансовых средств и т. д. Хотя надо честно сказать: конституционных
ектов при экстраординарных обстоятельствах, а одновременно ук*
норм, посвященных экономической системе и политике, собственно*
репить самостоятельность субъектов в решении внутренних вопро*
сти, организации хозяйственной жизни (в широком ее понимании),
сов, если при этом они действуют в рамках Конституции и феде*
финансам, взаимоотношениям различных участников общественных
отношений по поводу материальных ресурсов, в Конституции РФ пока ральных законов; отрегулировать взаимоотношения между ветвями
еще недостаточно (образцом в этом плане можно считать Конститу* власти и т. д.
цию Швейцарии). На втором этапе, поскольку реформирование неизбежно «упрет*
Роль и перспективы конституционного права обусловлены и тем, ся» в гл. 1 Конституции, а изменить ее можно лишь принятием новой
что его нормы стали основой и рамками деятельности органов государ Конституции РФ, перспективу развития конституционного права
ственной власти и местного самоуправления. можно видеть и в принятии нового Основного закона (при этом мож*
У нынешнего конституционного права России есть несколько за* но подумать о некоторых принципиальных моментах — например, о
дач, зависящих, образно говоря, от глобальности подходов к консти* замене федеративного устройства России на унитарное либо о сохра*
туционно*правовым явлениям и институтам. нении Федерации, но с гораздо более централизованным руковод*
Первый уровень таких подходов обусловлен удовлетворенностью ством; об унификации наименования для всех субъектов РФ; об отка*
существующим конституционно*правовым регулированием. При зе от двойного гражданства, допускаемого действующей Конституци*
этом перспективы видятся в том, чтобы, во*первых, принять недос* ей РФ; об изменении модели соотношения органов государственной
тающие акты, во*вторых, устранить имеющиеся правовые коллизии, 1 См., например: Чиркин В. Е. Новый российский федерализм: стратегия и такти*
в*третьих, выработать механизмы реализации конституционно*пра* ка // Право и политика. 2000. № 12. С. 42—50.
132 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука Глава 2. Конституционное право России как наука 133
власти, а также о включении органов местного самоуправления в сис* государственного права и советского строительства. М., 1976; Зражев
тему государственной власти Российской Федерации). ская Т. Д. Развитие прикладной (практической) функции науки в пре*
Второй этап можно связать и с тем, что при наличии множествен* подавании конституционного права // Проблемы преподавания кон*
ституционного и муниципального права / под ред. С. А. Авакьяна. М.,
ности оснований для реформирования Конституции РФ лучше не за*
1999; Кабышев В. Т. К вопросу об истории науки конституционного
ниматься частичными мерами, а принять новую Конституцию, что права постсоветской России. Ч. 1—5 // Конституционное развитие
будет означать новый виток в развитии конституционного права Рос* России: межвуз. сб. науч. статей. Саратов, 2004. Вып. 5; 2006. Вып. 6;
сии. 2007. Вып. 7, 8; 2008. Вып. 9; Кикоть В. А. О предмете и методологии
Однако при всех вариантах подходов к реформированию консти* науки конституционного права // Актуальные теоретические проб*
туционного права незыблемым остается существующий конституци* лемы развития государственного права и советского строительства.
онный (общественный) строй России, основанный на демократиче* М., 1976; Крусс В. И. О проблеме заниженной самооценки, объекте
ской организации власти, политическом плюрализме, многообразии и предмете науки конституционного права // Конституционное и му*
форм собственности и свободе хозяйствования. ниципальное право. 2007. № 15; Куприц Н. Я. Из истории государст*
венно*правовой мысли дореволюционной России. М., 1980; Он же.
Из истории науки советского государственного права. М., 1971; Лебе
дев В. А., Киреев В. В. Об инструментальной роли науки конституцион*
Глава 2. Конституционное право России как наука ного права в период социальных преобразований // Конституционное
и муниципальное право. 2007. № 22; Лепешкин А. И., Уманский Я. Н. О
Литература соотношении наук государственного права и советского строительст*
ва // Правоведение. 1976. № 5; Мухачев И. В. Проблемы науки россий*
Авакьян С. А. Развитие конституционного права и местного самоуправ* ского конституционного права. М., 1998; Овсепян Ж. И. К обсуждению
ления на современном этапе и проблемы преподавания // Проблемы новой концепции преподавания российского конституционного
преподавания конституционного и муниципального права / под ред. (государственного) права // Государство и право. 1996. № 12; Станов*
С. А. Авакьяна. М., 1999; Автономов А. С. Системность категорий кон* ление и развитие советского государствоведения: исследования уче*
ституционного права: дис. ... д*ра юрид. наук. М., 1999; Богданова Н. А. ных 20*х годов. М., 1990. Ч. 1: Проблемы власти: сб. обзоров; Ч. 2:
К новой концепции преподавания конституционного права // Госу* Конституция и национально*государственное строительство: сб. обзо*
дарство и право. 1994. № 7; Она же. Наука советского государственно* ров; Шульженко Ю. Л., Шульженко Д. Ю. Наука русского государст*
го права: историко*теоретическое исследование. М., 1989; Она же. венного права второй половины XIX века. М., 2010; Щетинин Б. В.
О преподавании общей части конституционного права на юридиче* О предмете науки государственного права // Сов. государство и право.
ском факультете Московского государственного университета // Про* 1972. № 10.
блемы преподавания конституционного и муниципального права /
под ред. С. А. Авакьяна. М., 1999; Она же. Понятия науки конституци*
онного права: опыт аналитического и синтетического подходов к по* § 1. Задачи науки
строению их системы // Вестник Московского ун*та. Сер. 11 «Право».
1999. № 5; Она же. Система науки конституционного права. М., 2001; Наука конституционного права — это совокупность знаний о дейст
Васильева С. В. Когда обучение конституционному праву несет для вующем конституционном праве как отрасли права, о составляющих его
студента свет: рассуждения о предмете, задачах и методологии препо* нормативных актах, о закономерностях воздействия конституционно
давания этой учебной дисциплины // Конституционное и муници* правовых норм на общественные отношения, формирования предмета
пальное право. 2008. № 23; Гессен В. М. Очерки истории науки госу* конституционноправового регулирования с учетом как совокупности
дарственного права // Известия Санкт*Петербургского политехниче* имеющихся норм, так и воззрений, концепций, существующих в общест
ского института. СПб., 1896. Т. 16; Дидикин А. Б. Становление и
ве и обращенных к конституционноправовым явлениям.
развитие конституционного права России как отраслевой юридиче*
ской науки: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Еременко Ю. П. К раз* Между конституционным правом как наукой и как отраслью суще*
работке предмета науки советского государственного права // Право* ствует тесная связь, в то же время у них и свое назначение. Конститу*
ведение. 1980. № 6; Он же. Методология науки советского государст* ционное право как отрасль регулирует (закрепляет) общественные от*
венного права // Актуальные теоретические проблемы развития ношения. Конституционное право как наука изучает соответствую*
щие нормы, отражаемые в них и связанные с ними закономерности. И овладение научной теорией перед тем, как заниматься правотвор*
Следовательно, отрасль является предметом (объектом) исследования чеством, крайне важно.
для науки. Однако задачи науки гораздо шире. Попробуем изложить Неотъемлемая часть науки конституционного права — учение о
их системно. конституции: ее сущности, социально*политическом назначении,
1. Изучение действующего конституционного права как совокупно* предмете, структуре, нормах, их формулировании, о пределах охвата в
сти нормативных актов, регулирующих политические, общественные ней общественных отношений и т. п. Составной частью теории кон*
отношения и содержащих конституционно*правовые нормы. Это ституционного права является учение об институтах и системах орга*
изучение статики конституционного права, т. е. того, что на сегодня нов государства — о разделении властей, о парламенте и парламен*
существует. Выполнение данной задачи может быть достаточно твор* таризме в целом, президентстве, конституционных судах и т. д. Наука
ческим. Но в то же время сосредоточение науки исключительно на формирует целостное учение о статусе личности в обществе и госу*
действующем праве таит опасность ее превращения в комментаторст* дарстве, о круге основных прав и свобод человека и гражданина.
во, подмены исследовательского и аналитического потенциала науки К сожалению, не всегда теория и практика тождественны. Но от этого
информационно*разъяснительными началами. развитие науки конституционного права не утрачивает своего значе*
2. Развитие научной теории конституционного права. Масштабы ее ния.
широки. Прежде всего именно наука создает, если можно так сказать, 3. Изучение реальной практики государственного строительства,
идеальную модель конституционного права как отрасли права. Дру* выявление потребностей в конституционноправовом регулировании,
гими словами, наука формулирует предмет конституционно*правово* выработка рекомендаций о его направлениях, подготовка проектов нор
го регулирования, отвечает на вопрос, какая часть общественных от* мативных актов, анализ эффективности действующих норм и внесение
ношений может или должна быть подвержена воздействию норм кон* предложений по ее обеспечению. Как отмечалось ранее, наука в со*
ституционного права. Кроме того, наука помогает определить, в стоянии создать идеальную модель российского конституционного
каком нормативном акте это лучше сделать — в конституции, законе, права, она также изучает действующее конституционное право. На
указе и т. д. этой основе всегда можно увидеть, что существует в жизни и чего
Не оставляет наука без ответа и вопрос, какие методы лучше ис* недостает.
пользовать при конституционно*правовом регулировании общест* Наука конституционного права может быть как союзницей зако*
венных отношений — например, общего нормирования (т. е. созда* нодателя, так и его оппонентом. Не будем сбрасывать со счетов и то,
ние только их основ) или детального рассмотрения каждого шага что в самой науке далеко не по каждому вопросу достигнуто единство
участников (субъектов) данных отношений, использования категори* мнений. В принципе это понятные диалектические процессы. Порой
ческих или рекомендательных норм, указания на несколько либо в нормативный акт сознательно закладывается одна концепция, дру*
только на один вариант поведения сторон отношения и т. д. гие отвергаются, но жизнь показывает неоправданность избранного
Следовательно, обобщенно говоря, наука конституционного права варианта. Иногда заранее видны положительные результаты приня*
выявляет объективные потребности в конституционно*правовом ре* тия акта и связанные с ним побочные отрицательные последствия.
гулировании, в нормах данной отрасли права. Наука создает своего Была надежда последние нейтрализовать, но не все получилось. Мо*
рода конституционно*правовую периодическую таблицу, подсказы* жет статься и так, что найден совсем иной путь решения проблемы.
вая правотворческим органам, какие акты надо принимать, заполняя Во всех подобных случаях именно наука конституционного права
ее «клеточки» и тем самым ликвидируя пробелы в системе конститу* предлагает свои рекомендации.
ционного права. 4. Изучение истории возникновения и развития конституционно
Но у науки есть и более высокая цель — создание учения о консти правовых институтов и норм в нашей стране и за рубежом. Очень оп*
туционном праве, конституционноправовых отношениях, их особенно рометчиво смотреть на конституционно*правовую действительность
стях, закономерностях и эволюции, источниках и нормах конституци так, будто бы у нее не было истории, а люди в нашей стране и за рубе*
онного права — в общем, о всей совокупности явлений, имеющих от* жом не пытались уже найти решения похожих проблем. Возьмем для
ношение к данной сфере государственно*общественной жизни. примера строительство федеративного государства. Союз ССР в пе*
риод с 1922 по 1991 г. накопил огромный и во многих отношениях ласти или автономном округе, следует прежде разобраться в том, ка*
весьма поучительный опыт в части определения компетенции центра кой смысл заложен в термине «автономия» в российском законода*
и разграничения полномочий между центром и союзными республи* тельстве. В этом также состоит одна из задач науки конституционного
ками, создания общесоюзных и республиканских министерств и ве* права России.
домств и др. Как не вспомнить об этом опыте сегодня, когда отдель*
ные субъекты РФ абсолютизируют свои интересы, ставят их выше § 2. Развитие науки конституционного права России
интересов страны в целом, отказывают Федерации в поддержке в час*
ти выполнения федеральных функций. И одновременно надо под* В истории науки конституционного права России можно выделить
черкнуть: совершенствуя наши федеративные отношения, надо обра* несколько периодов, связанных с определенным общественно*госу*
щаться к опыту Германии, США, Бельгии и других федеративных го* дарственным строем. Характерно, что на каждом этапе подавляющая
сударств. часть ученых*правоведов исходит из незыблемости существующего
5. Формирование конституционноправового мировоззрения. Гражда* строя и допускают возможность лишь некоторого его реформирова*
не, государственные органы, органы местного самоуправления, об* ния, не затрагивающего устои системы. Ученых, настаивавших на ко*
щественные объединения, должностные лица, вступая в конституци* ренных изменениях системы, было мало, да и они рисковали попасть
онно*правовые отношения, должны знать закономерности развития в разряд нелояльных и потерять перспективу научной деятельности.
этих отношений и способы юридического воздействия на них. И обычно критиками системы и сторонниками иных моделей госу*
Многие беды общества от того, что в политику, в управление госу* дарственной и общественной организации становились политики,
дарством приходят люди, имеющие смутные представления о таких а также ученые из числа эмигрантов.
закономерностях, а то и убежденные в том, что они вполне корректи*
руются новой нормой. Между тем новая норма может регулировать 1. Монархический период
политическое общественное отношение, но противоречить общему
характеру данного отношения, а следовательно, рано или поздно об* Государственно*правовая наука в России начинает формироваться
речена на неудачу. Например, сейчас у некоторых из стоящих у вла* в XIX в. и долгое время пребывает в зачаточном состоянии, особенно
сти сильно убеждение в том, что парламент государства существует если учесть, что в общем*то серьезной основы для самостоятельного
лишь для принятия законов и не должен вмешиваться в реальные государственного права пока еще не было. Отрасль права и науку в то
процессы государственного строительства. Тем самым они хотели бы время именовали, как правило, «государственным правом». Власть в
ограничить парламент одной функцией и одновременно освободить государстве строилась на строжайшей бюрократической централиза*
себя от его влияния. Но это всего лишь означает, что у таких людей ции и всевластии исполнительного аппарата. Монарх был главой го*
конституционно*правовое мировоззрение искажено, поскольку от* сударства, законодателем, главой централизованной системы органов
ветственный государственный деятель не должен забывать о том, что управления; личность воспринималась лишь в качестве подданного;
парламент немыслим без функций контроля, участия в руководстве суд был также монаршим и судил от его имени. Существовало очень
делами государства, представительства народа и т. д. мало учебных заведений, где преподавались правовые дисциплины,
6. Формулирование понятия и создание научно обоснованного курса а научных и вообще не было. В преподавании предмета переплета*
российского конституционного права как одной из учебных юридических лись учение о государстве, монархе и государственных учреждениях,
дисциплин. Порой понятийный аппарат помещается в самих текстах т. е. зачастую в одном предмете объединялось то, что впоследствии
нормативных актов. Но даже в этом случае требуется его более попу* было разделено между теорией государства и права, государственным
лярная трактовка. И уж тем более это необходимо, если понятия су* правом, административным правом.
ществуют как не объясняемые в нормативных актах термины или же Просвещенным личностям, конечно, был известен опыт ряда за*
как научные категории. Например, для того чтобы говорить о компе* падных стран, и в первую очередь Франции, США, где принимались
тенции Российской Федерации, надо сначала рассмотреть ее суть как конституции, вводились общегосударственный парламент и местные
федеративного государства. А начиная разговор об автономной об* представительные учреждения, самостоятельный суд, разделение вла*
стей; люди объявлялись свободными и равными, что отражалось в ский и др.1 Появилось также немало работ о местном управлении и
декларациях прав человека и гражданина. Был известен и опыт Анг* земском самоуправлении2. Многие из сочинений до сих пор остаются
лии, где власть короля и исполнительного аппарата сочеталась с вла* классикой государственного и муниципального права3.
стью парламента. Не только общее политическое развитие страны, но и наука подго*
Попытки разработки конституции, предложения некоторых начал товили радикальные государственные реформы начала ХХ в. Естест*
выборного правления, сочетаемого с монархической властью, т. е. кон* венно, научные исследования стали гораздо шире после того, как в
ституционной монархии, предпринимались и в России. Однако они 1905 г. царскими манифестами были дарованы народу основные по*
заканчивались безрезультатно. литические права и свободы, учрежден первый вариант общегосудар*
Лишь в 60—70*х гг. XIX в. начались радикальные перемены в об*
ственного представительного органа власти — Государственная дума
щественном строе, организации управления и судебной системе. Ос*
с правом законодательной деятельности, утверждены общегосударст*
вобождение крестьян от крепостного права и развитие промышлен*
ности привели к быстрому росту числа как юридически свободных венные законы — прообраз российской Конституции. В стране воз*
крестьян в деревне и рабочих в городах, так и сословий предпринима* никают различные политические партии, а также всевозможные об*
телей*промышленников и купечества. Дети этих сословий, а также щества и союзы. В науке русского государственного права по*преж*
обедневшего дворянства и городских мещан пополняют ряды россий* нему широко обсуждаются проблемы монархической власти, однако
ской интеллигенции, главным занятием которой также становится теперь и в контексте конституционной монархии. Начинаются дис*
труд, хотя и на ниве просветительства, здравоохранения, судебной, куссии о формировании гражданского общества, о демократии как
административной деятельности. Земские реформы вводят местное конституционно*политической модели, о правах личности, о праве
самоуправление. Суд получает определенную самостоятельность и партий и общественных союзов, в том числе профсоюзов, о свободе
нередко становится органом защиты прав личности. совести и религиозных объединениях, об избирательном праве, о пар*
Эти шаги так или иначе отразились и на развитии права в целом, в ламенте и парламентаризме.
том числе и государственного права. Как и ранее, оно все*таки оста* 1 См.: Чичерин Б. Несколько современных вопросов. М., 1862; Он же. О народном
ется отраслью, преимущественно посвященной организации государ* представительстве. М., 1866; Он же. Курс государственной науки. Ч. 1: Общее государ*
ства и государственной власти. Однако в стране, где не было общего* ственное право. М., 1894; Ч. 2: Социология. М., 1896; Ч. 3: Политика. М., 1898; Градов
сударственного постоянного парламента, но имелся опыт отражения ский А. Д. Курс общего государственного права (лекции). СПб., 1879—1880; Он же. На*
чала русского государственного права. СПб., 1883—1889. Т. 1—3; Он же. Общее госу*
народных интересов и народного представительства в общегосударст* дарственное право. СПб., 1885; Он же. Собр. соч.: в 9 т. СПб., 1899—1904;
венных соборах, в определенных вариантах существовала ранее и те* Коркунов Н. М. Русское государственное право: в 2 т. СПб., 1893; Он же. Указ и закон.
перь получила широкое распространение система местного выборно* СПб., 1894; Андреевский И. Русское государственное право. СПб.; М., 1866. Т. 1; Алексе
го (земского) правления, все это стало предметом многосторонних ев А. С. Конспект лекций по русскому государственному праву. 1891—92 учебный год.
М., 1892; Он же. К учению о юридической природе государства и государственной вла*
научных изысканий и подтолкнуло развитие науки государственного сти. М., 1894; Ивановский В. В. Русское государственное право. Ч. 1: Верховная власть и
права. Кроме того, в научных и литературных сочинениях того време* ее органы. Казань, 1895—1896; Ч. 2: Местные установления. Казань, 1898.
2 См., например: Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874;
ни обсуждаются вопросы политической свободы, наделения населе*
Он же. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть.
ния, отдельных слоев, групп политическими правами, привлечения СПб., 1882; Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и ино*
общественных сил к политической жизни. А самодержавие нередко странных земских и общественных учреждений. СПб., 1869—1871. Т. 1—3; Дитя
трактуется как «просвещенная монархия», т. е. конструктивная сила, тин И. И. Устройство и управление городов России. СПб., 1873; Он же. Городское са*
моуправление в России. Ярославль, 1877; Корф П. Л. Ближайшие нужды местного
необходимая основа государственного порядка, общего блага и даже управления. СПб., 1888; Нотович О. К. Основы реформ местного и центрального
народного просветительства, хотя уже есть и высказывания в пользу управления. СПб., 1882; Приклонский С. А. Очерки самоуправления земского, городско*
конституционной монархии в России. го и сельского. СПб., 1886; Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. Опыт
На 70—90*е гг. XIX в. приходятся публикации таких российских критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательст*
ве важнейших европейских государств. СПб., 1892.
ученых*государствоведов, как Б. Н. Чичерин, А. Д. Градовский, 3 См. об этом периоде развития государственного права в России: Куприц Н. Я. Из
Н. М. Коркунов, И. Е. Андреевский, А. С. Алексеев, В. В. Иванов* истории государственно*правовой мысли дореволюционной России (XIX в.). М., 1980.
Особенно много для развития российского государственного пра* ние их от бедности. И для этого немало было сделано. Постепенно в
ва в начале XX в. сделали А. С. Алексеев, В. М. Гессен, В. В. Иванов* Советском государстве была создана мощная государственная эконо*
ский, Б. А. Кистяковский, М. М. Ковалевский, Ф. Ф. Кокошкин, мика, ликвидирована безработица, сформирована сильная государст*
Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский и др. Многие из них внесли прак* венная система социальной поддержки населения (бесплатные обра*
тический вклад в развитие российского парламентаризма, Государст* зование, детские сады и ясли, медицинское обслуживание, пенсион*
венной думы, создание законов и иных источников государственного ное обеспечение и т. д.). Другое дело, как этого добивались. Помимо
права1. В связи с внутригосударственным устройством и наличием самоотверженного труда советских людей (а это факт), применялись
многих наций и народностей в России обсуждаются проблемы феде* директивные методы руководства, плановая экономика, а то и сило*
рализма и автономии2. Труды этих и других ученых дореволюционно* вые решения.
го периода, впрочем как и политических деятелей (М. А. Бакунин, Система стала авторитарной, это очевидно. Стоявшие у власти по*
В. И. Ленин и др.), и в наши дни неоценимы в изучении конституци* лагали, что в условиях отсталой страны и капиталистического окру*
онно*правовых институтов. жения без жестких методов управления не обойтись. Но государство и
власть не были одинаковыми на разных этапах.
Октябрьская революция 1917 г. произошла под знаменем установ*
2. Советский период
ления власти народа и для народа. Именно так понимал новую власть
В советский период наш предмет стал называться «советское госу* В. И. Ленин. Ее политическая форма — диктатура пролетариата пред*
дарственное право». Сегодня нередки высказывания, что государство полагалась не вообще как диктатура и насилие, а как власть прежде
того времени было тоталитарным, строилось на произволе власти, угнетенных классов, твердо вводившая новые общественные отноше*
а наука государственного права все это оправдывала. ния, в том числе и применявшая насилие в отношении бывших экс*
Мы полагаем, что нужны определенные уточнения, особенно по плуататорских классов с целью отстранения их от власти и в случае
периодам развития нового государства. Прежде всего, идеалы и сред* сопротивления новой власти. Власть в форме Советов даже по своему
ства их воплощения в условиях советского времени оказались неадек* наименованию (Советы рабочих, солдатских и крестьянских депута*
тов) представляла собой власть народа (под ним понимались трудя*
ватными. Идеалы были благородными — счастье людей, освобожде*
щиеся), а прежние имущие слои к ее осуществлению не допускались
1 См., в частности: Алексеев А. С. Русское государственное право: пособие к лекци*
и были лишены избирательных прав. Частная собственность заменя*
ям. М., 1905; Гачек Ю. Общее государственное право на основе сравнительного право* лась общественной собственностью, которая получила форму госу*
ведения. Рига, 1912; Гессен В. М. Основы конституционного права. Пг., 1917; Он же.
Основы конституционного права. 2*е изд. Пг., 1918; Елистратов А. И. Государственное дарственной собственности, становясь в этом плане достоянием всего
право. М., 1912; Ивановский В. В. Учебник государственного права. 3*е изд. Казань, трудящегося населения.
1910; Кистяковский Б. А. Государственное право (общее и русское). М., 1908; Ковалев Весьма широкий круг дореволюционных ученых — государствове*
ский М. М. Общее конституционное право. СПб., 1908; Кокошкин Ф. Ф. Русское госу*
дарственное право в связи с основными началами общего государственного права: кон* дов, историков, политологов, философов и т. п. — эмигрировали из
спект лекций. М., 1908. Вып. 2; Он же. Лекции по общему конституционному праву. страны. В западных странах они опубликовали немало критических
2*е изд. М., 1912; Коркунов Н. М. Русское государственное право. 7*е изд. СПб., 1909. Т. работ о новой политической системе в нашем государстве. Однако
1: Введение и общая часть; Он же. Русское государственное право. СПб., 1903. Т. 2:
Часть Особенная; Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. произведения этих авторов были неизвестны у нас вплоть до 1990*х гг.
СПб., 1910. Т. 1, 2; Он же. Русское государственное право. СПб., 1913. Т. 1: Конститу* (взять хотя бы работы И. А. Ильина, М. Я. Острогорского, П. М. Ми*
ционное право; Нольде Б. Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911; и др. люкова и др.). И поэтому трудно считать их полноценной частью нау*
2 См., в частности: Автономия, федерация и национальный вопрос / под ред.
В. И. Гессена. СПб., 1906; Жилин А. А. Теория союзного государства: разбор главнейших
ки отечественного государственного (конституционного) права того
направлений в учении о союзном государстве и опыт претворения его юридической времени, хотя для оценки конституционно*политических событий
конструкции. Киев, 1912; Кокошкин Ф. Областная автономия и единство России. М., данного периода они имеют сегодня неоценимое значение.
1905; Он же. Автономия и федерация. Пг., 1917; Палиенко Н. И. Суверенитет. Истори* Оставшиеся ученые того времени тоже из дореволюционного по*
ческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. Ярославль, 1912; Ящен
ко А. С. Теория федерализма. Опыт синтетического построения теории права и государ* коления, новых просто еще не было; если они признавали советскую
ства. Юрьев, 1912. власть, то немало писали именно о преимуществах новой социально*
политической системы как власти трудового народа, что принципи* ваний в стране. Своеобразным манифестом эпохи становится учеб*
ально отличало пролетарское государство от государства буржуазного1. ник советского государственного права под редакцией А. Я. Вышин*
Довольно быстрый разрыв теории и реально складывающегося строя, ского, в котором оправдывалась необходимость ужесточения кара*
интенсивное установление власти исполнительного аппарата и отход тельной политики государства на основе тезиса И. В. Сталина о том,
на второй план Советов как представительных органов нового типа, что «классовая борьба продолжается и в условиях победоносного со*
бюрократизация и централизация власти также были очевидны для циалистического строительства»1.
этих ученых и даже подвергались критике ими в надежде на то, что Одновременно разрабатывается новая Конституция СССР — Ос*
систему можно будет исправить. Некоторые авторы, вероятно желая новной Закон 1936 г. Правящие круги используют ее как мощный
быть не прямыми апологетами системы, а нейтральными учеными, идеологический инструмент обработки населения и влияния на зару*
предлагали воспринимать не столько идеи, сколько то реальное госу* бежные страны. При реально существовавшей практике произвола,
дарственное право, которое имеется. Однако ведущие позиции в го* беззакония и репрессий по Конституции система выглядела как де*
сударственном праве заняли ученые, стоявшие на официальной плат* мократическая, отражающая завоевания граждан в части их прав и
форме, убежденные в том, что задача науки состоит в показе преиму* свобод, которым служат государство и право. Естественно, что тогда
ществ нового строя и содействии развитию новых государственно* могло существовать лишь официальное государственное право, и оно
правовых институтов. представляло собой апологетику этого якобы самого передового об*
Приход к власти И. В. Сталина, изнурительная борьба с политиче* щественного строя — среди ученых хватало ярых пропагандистов но*
скими соперниками в своей же партии, закончившаяся его победой, вой государственно*правовой регламентации. Но многие ученые того
а также необходимость борьбы с разрухой и подъема экономики бы* времени занимались академическим государственным правом, обхо*
стро привели к всевластию партийной и государственной бюрокра* дя трагичные стороны действительности. Без реверансов в сторону
тии. Более того, постепенно сложилась и система всеобщего («тоталь* официальной идеологии тогда просто было не обойтись. Ряд книг и
ного») государственного контроля за всеми сферами жизни людей и статей, — в большинстве своем они относятся к послевоенному пе*
общества (отсюда и понятие «тоталитаризм»). Затем началась и поло* риоду, — стал заметным вкладом в науку государственного права. Мы
са беззаконий, произвола и репрессий. имеем в виду работы В. Дорогина, И. Д. Левина, С. Я. Ошерова,
С. Л. Ронина и др.2
Такого рода политические реалии обычно ведут к свертыванию
В середине 1960*х гг. были реабилитированы жертвы политиче*
правовых исследований, не составил исключения и Советский Союз.
ских репрессий, в том числе целые народы. Делаются шаги по пути к
Характерно, что наука государственного права в тот период развива*
определенной демократизации общественной жизни, свободы твор*
ется очень слабо, в 1930—1940*е гг. издается удивительно мало не
чества. Совершенствуется деятельность представительных органов
только монографических исследований, но и статей по вопросам го*
государственной власти и их контроль, по крайней мере на бумаге, за
сударственного права. И тем не менее формируется поколение авто*
органами государственного управления. Партия и государство гово*
ров (из прежних и вновь пришедших в науку), которые посвящают
рят о необходимости участия трудящихся в управлении государствен*
труды позитивной оценке конституционно*политических преобразо*
ными и общественными делами.
1 См., например: Гурвич Г. С. Основы Советской Конституции. М., 1921; 2*е изд.
И не случайно 60—80*е гг. ХХ в. характеризуются бурным развити*
М., 1922; 3*е изд. М., 1923; Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву (общее
государственное право). Читаны во втором Петроградском университете и Петроград*
ем государственного (конституционного) права. Ученых*государство*
ском кооперативном институте. Пг., 1919; Малицкий А. В. Советское государственное ведов этого времени можно считать апологетами советского социали*
право (очерки). Харьков, 1926; Рейснер М. А. Основы Советской Конституции (лекции, стического строя как справедливой, по их мнению, модели отноше*
читанные на ускоренном курсе Академии Генерального Штаба Рабоче*Крестьянской
Красной Армии в 1918/1919 учебном году). М., 1920; Он же. Государство буржуазии и 1 Советское государственное право: учебник / под общ. ред. А. Я. Вышинского. М.,
РСФСР. М.; Пг., 1923; Стучка П. И. Учение о государстве и о Конституции РСФСР. 1938. С. 42.
М., 1922; Он же. Учение о государстве и о Конституции РСФСР. М., 1923; Туруби 2 См.: Дорогин В. Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948; Ле
нер А. М. Государственный строй РСФСР (конспект лекций). М., 1923; Энгель Е. А. Ос* вин И. Д. Суверенитет. М., 1948; Ошеров С. Я. Союзная республика в социалистической
новы Советской Конституции: конспект лекций. М.; Пг., 1923. федерации. М., 1948; Ронин С. Л. К истории Конституции СССР 1924 года. М., 1949.
ний между людьми, основанной на юридическом равенстве, вается теория конституционного статуса, прав и свобод личности
однородном обществе, состоящем из трудящихся, отсутствии в обще* (Н. В. Витрук, Л. Д. Воеводин, Г. В. Мальцев, Н. И. Матузов,
стве антагонистических противоречий, вкладе каждого в создание об* В. А. Патюлин и др.)1. Важным направлением научных исследований
щественного материального богатства («труд — дело чести каждого»), становятся проблемы национально*государственного устройства, фе*
обязанности государства заботиться о человеке и создавать систему дерализм, автономия, государственный и национальный суверенитет
социальных гарантий его счастливой жизни. Однако ни в коей мере (Г. В. Александренко, Д. Л. Златопольский, И. М. Кислицын,
нельзя полагать, что ученые*государствоведы данного периода виде* К. Д. Коркмасова, Ю. Г. Судницын, М. А. Шафир, В. С. Шевцов
ли свою задачу в оправдывании прошлого. и др.)2. Активно развиваются исследования Советов — в целом и по
Появляется ряд учебников1. Активно обсуждаются проблемы уровням системы (И. А. Азовкин, Г. В. Барабашев, А. А. Безуглов,
предмета отрасли. Одни авторы (С. С. Кравчук, А. И. Лепешкин, Б. Н. Габричидзе, Л. А. Григорян, И. Н. Кузнецов, О. Е. Кутафин,
А. Х. Махненко, Б. В. Щетинин и др.) предлагают сохранить ее преж* А. И. Лукьянов, В. А. Пертцик, К. Ф. Шеремет и др.)3, а также изби*
нее наименование — «государственное право», другие (В. Ф. Коток2 рательного права (А. И. Ким, Б. А. Страшун и др.)4.
и др.) полагают, что правильнее отражает суть и задачи отрасли в це*
лом и особенно на этапе демократических преобразований наимено* развитого социализма. Конституционное содержание, структура, регулирование. М.,
1983.
вание «конституционное право». Публикуются фундаментальные 1 См.: Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалисти*
труды (А. И. Лепешкин, В. С. Основин, С. М. Равин, И. Е. Фарбер ческом обществе. М., 1979; Он же. Правовой статус личности в СССР. М., 1985; Воево
и др.) о предмете государственного (конституционного) права3. Появ* дин Л. Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1972; Кучин
ский В. А. Личность, свобода, право. М., 1978; Мальцев Г. В. Социалистическое право и
ляются исследования по одной из наиболее сложных тем — общест* свобода личности. М., 1968; Он же. Социальная справедливость и право. М., 1977; Ма
венному строю (О. Е. Кутафин, В. А. Ржевский)4. Интенсивно разви* тузов Н. И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного
права. Саратов, 1972; Патюлин В. А. Государство и личность в СССР (правовые аспек*
1 См., например: Государственное право СССР / под ред. С. С. Кравчука. М., 1967; ты взаимоотношений). М., 1974.
Курс советского государственного права / под ред. Б. В. Щетинина, А. Н. Горшенева. М., 2 См.: Александренко Г. В. Буржуазный федерализм (критический анализ буржуаз*
1971; Лепешкин А. И. Курс советского государственного права. М., 1961. Т. 1; Лепеш ных федераций и буржуазных теорий федерализма). Киев, 1962; Златопольский Д. Л.
кин А. И., Ким А. И., Мишин Н. Г., Романов П. И. Курс советского государственного пра* Государственное устройство СССР. М., 1960; Он же. СССР — федеративное государст*
ва. Т. 2 / под общ. ред. А. И. Лепешкина. М., 1961; Советское государственное право / во. М., 1967; Кислицын И. М. Вопросы теории и практики федеративного строительства
отв. ред. Е. И. Козлова. М., 1983; Советское государственное право / под ред. С. С. Крав Союза ССР. Пермь, 1969; Коркмасова К. Д. Национальная государственность в СССР.
чука. М., 1985; Советское государственное право / под ред. А. И. Лепешкина. М., 1971; Ростов н/Д, 1970; Лепешкин А. И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977;
Советское государственное право / под ред. И. Е. Фарбера. Саратов, 1979; Советское Судницын Ю. Г. Национальный суверенитет. М., 1958; Тадевосян Э. В. Советская нацио*
конституционное право / под ред. С. И. Русиновой, В. А. Рянжина. Л., 1975; Уман нальная государственность. М., 1972; Шафир М. А. Компетенция СССР и союзной рес*
ский Я. Н. Советское государственное право. М., 1959; Он же. Советское государствен* публики. М., 1968; Шевцов В. С. Суверенитет Советского государства. М., 1972; и др.
ное право. М., 1970. 3 См.: Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971; Бараба
2 См.: Коток В. Ф. О предмете советского государственного права // Вопросы со* шев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство. М., 1965; Безуглов А. А. Советский
ветского государственного права. М., 1959; Он же. О предмете и источниках конститу* депутат. Государственно*правовой статус. М., 1971; Габричидзе Б. Н. Аппарат управле*
ционного права социалистических стран // Конституционное право социалистических ния местных Советов. М., 1971; Григорян Л. А. Советы — органы власти и народного са*
стран. М., 1963; Он же. Конституционные правовые отношения в социалистических моуправления. М., 1965; Кузнецов И. Н. Законодательная и исполнительная деятель*
странах // Правоведение. 1964. № 1; Он же. Содержание конституционного права // ность высших органов власти. М., 1965; Он же. Компетенция высших органов власти
Сов. государство и право. 1971. № 2. Союза ССР. М., 1969; Куликова Г. Б. Демократические основы деятельности местных
3 См., например: Лепешкин А. И. Курс советского государственного права. М., 1961. Советов в развитом социалистическом обществе. М., 1978; Кутафин О. Е. Постоянные
Т. 1; Лепешкин А. И. Соотношение советского государственного права и норм Совет* комиссии палат Верховного Совета СССР. М., 1972; Он же. Местные Советы и народ*
ской Конституции // Сов. государство и право. 1971. № 2; Основин В. С. Советские го* но*хозяйственное планирование. М., 1976; Лукьянов А. И. Развитие законодательства о
сударственно*правовые отношения. М., 1965; Равин С. М. Сущность советского госу* советских представительных органах власти (некоторые вопросы истории, теории и
дарственного права. М., 1963; Фарбер И. Е., Ржевский В. А. Вопросы теории советского практики). М., 1978; Пертцик В. А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Ир*
конституционного права. Саратов, 1967; Щетинин Б. В. Проблемы теории советского кутск, 1963; Советы депутатов трудящихся и развитие социалистической демократии /
государственного права. М., 1969. отв. ред. К. Ф. Шеремет. М., 1976; Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М.,
4 См.: Кутафин О. Е. Конституционные основы общественного строя и политики 1968.
СССР. М., 1985; Ржевский В. А. Общественно*политический строй СССР как вопло* 4 См., например: Ким А. И. Советское избирательное право. М., 1965; Стра
щение суверенитета советского народа. Ростов н/Д, 1974; Он же. Общественный строй шун Б. А. Избирательное право социалистических государств. М., 1963.
Не только официальная партийно*государственная доктрина, но и дивших от Конституционной комиссии, Президента РФ, политиче*
наука государственного (конституционного) права подготовила кон* ских партий и движений, — все это было одновременно вкладом, пусть
ституционную реформу 1977 г., когда появилась одна из наиболее де* и не всегда радостным, в развитие науки конституционного права.
мократических конституций в отечественной истории. Многие ее по* Вместе с тем само появление этих актов происходило не на пустом
ложения отразили соответствующие научные подходы, например: за* месте, поскольку наука конституционного права в Российской Феде*
мена диктатуры пролетариата общенародным государством, введение рации обладает мощным потенциалом, в ее арсенале — опыт дорево*
категорий «советский народ», «политическая система общества», за* люционной России, практика государственного строительства в со*
крепляющая единство партии, государства, общественных организа* ветский период, во многих отношениях весьма поучительная хотя бы
ций и трудовых коллективов, «социальная основа СССР» как неру* для того, чтобы не повторять прежних ошибок и уберечься от недемо*
шимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции; перемещение в кратических решений, а также многообразный опыт зарубежных
структуре новой Конституции норм о статусе личности на второе ме* стран.
сто и расширение конституционного регулирования в этой части бо* И сегодня правотворческая практика продолжает давать мощный
лее чем в два раза; отражение категории «национально*государствен* импульс развитию конституционно*правовой науки. Для нее стали
ное устройство» и основ статуса всех государственных форм решения важным питательным источником дискуссии по проектам федераль*
национального вопроса в СССР; установление основ всей представи* ных законов о гражданстве, о политических партиях, федеральных
тельной системы власти в СССР и всех государственных органов и др. конституционных законов о Конституционном Собрании, о порядке
Итак, наше государство 20*х, 30—50*х, 60—80*х гг. прошлого века принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе ново*
далеко не одно и то же. Каждому времени соответствует свой «порт* го субъекта РФ и др. Важную роль в формировании понятийного ап*
рет» нашей отрасли права. И тем более иным было государство в парата и концепций конституционно*правовой науки играют реше*
1990*х гг. По существу, оно само открыло шлюзы для развития новых ния Конституционного Суда РФ. В немалой степени стали содейст*
общественных отношений, что в конечном итоге привело к его заме* вовать развитию конституционного законодательства, особенно в
не новым государством, соответствующим этим отношениям. Огром* последние годы, послания Президента РФ Федеральному Собранию,
ное значение Конституции для формирования новых отношений и в них предлагается принять новые конституционно*правовые акты
государственности отразилось и на задачах нашей отрасли права. или усовершенствовать применение ранее принятых.
И, как отмечалось выше, в большинстве учебных заведений и науч* Если говорить об основных постулатах, предопределяющих сего*
ных исследований это привело к изменению ее наименования на дня развитие науки конституционного права, это был бы длинный
«конституционное право». разговор. Но тезисно можно отметить следующее.
Во*первых, все концепции науки конституционного права основа*
§ 3. Современная наука конституционного права России ны на фундаментальной роли Конституции РФ как основы политиче*
ской системы и непосредственно действующего права.
Современное развитие науки конституционного права России Во*вторых, наука конституционного права нацелена на содейст*
можно считать довольно интенсивным, что обусловлено в первую оче* вие формированию гражданского общества как общества политиче*
редь бурными политическими процессами, требующими конституци* ски сознательных и уважающих друг друга личностей, живущих в ус*
онно*правового оформления, а также созданием новых конституци* ловиях политического плюрализма и многопартийности, но глав*
онно*политических институтов, неизвестных прежнему этапу в жизни ное — в условиях мира и спокойствия.
страны. Многое мы рассмотрели выше, не будем повторяться. Обра* В*третьих, конституционное право исходит из того, что Россий*
тим внимание лишь на то, что ряд новых научных понятий и концеп* ское государство есть и будет всегда, это главный инструмент выра*
ций складывается в России в процессе практики создания конститу* жения воли народа и фактор укрепления единой государственности.
ционно*правовых актов. К примеру, изменения, вносившиеся в Кон* В*четвертых, наука конституционного права содействует форми*
ституцию РСФСР 1978 г. в ходе реформ общества и государственности рованию многосторонней личности — индивида, общественно*поли*
в 1989—1993 гг., подготовка различных проектов Конституции, исхо* тического субъекта, участника экономической жизни, чьи права
148 Раздел I. Конституционное право России — отрасль права и наука
обеспечиваются обществом и государством, подлежат всесторонней

защите, но предполагают и конструктивное участие личности в реше*
нии тех задач, которые стоят перед обществом и государством.
В*пятых, конституционно*правовая наука нацелена на помощь
демократическим институтам, органам государственной власти и Р а з д е л II
местного самоуправления в выявлении и выражении общественного
мнения. УЧЕНИЕ О КОНСТИТУЦИИ. КОНСТИТУЦИЯ
Наука конституционного права всегда была политической наукой РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
в том плане, что она не могла и не может отвлекаться от политиче*
ских процессов, происходивших и происходящих в обществе и госу* Глава 3. Основы учения о конституции
дарстве. В наши дни российская наука конституционного права, по* Литература
жалуй, политизирована в еще большей мере, чем на иных этапах оте*
чественной истории. Некоторая, впрочем не такая уж большая по Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современ*
численности, часть наших коллег безусловно поддерживает и одобря* ность. 2*е изд. М., 2000; Он же. Ни одна страна не может жить без идео*
ет все конституционно*политические решения новой, постсоциали* логии // Российская Федерация сегодня. 2009. № 6; Веревкина Ю. Ю.
Взаимоотношения конституции и конституционализма в России:
стической власти в России, а возможные ошибки и спорные решения
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013; Витрук Н. В. Верность Конституции.
считает неизбежными для переходного периода. Другая, еще меньшая М., 2008; Еллинек Г. Конституции, их история и значение в современ*
по численности группа ученых продолжает испытывать ностальгию ном праве. СПб., 1906; Еременко Ю. П. Нормы советских конституций.
по государственному праву эпохи Советского Союза. Саратов, 1968; Златопольский Д. Л. О сущности конституции // Журнал
Однако основная масса ученых*конституционалистов предпочи* российского права. 1997. № 10; Зорькин В. Д. Современный мир, право
тает не бросаться в политические крайности, а научно, конструктив* и Конституция. М., 2010; Иванищева Н. П. Основные черты конститу*
но и критически оценивать и действительность, и соответствующие ций зарубежных социалистических стран. Саратов, 1973; Ильин
конституционно*правовые документы или законопроекты, с тем что* ский И. П. Конституции мира и социализма. М., 1967; Кашкин С. Ю.
бы они были полезными для общества и государства. Пожалуй, в этом Смена цивилизаций и конституция: формирование ее глобального
и заключается главная ценностная роль науки конституционного идеала // Государство и право. 1992. № 11; Конституция, закон, подза*
конный акт. М., 1994; Кутафин О. Е. Источники конституционного
права на современном этапе развития России.
права Российской Федерации. М., 2002; Он же. Российский конститу*
ционализм. М., 2008; Лассаль Ф. О сущности конституции. Речь, про*
изнесенная в одном берлинском бюргерском окружном собрании в
1862 году. СПб., 1906; Ленин В. И. Как социалисты*революционеры
подводят итоги революции и как революция подвела итоги социали*
стам*революционерам // Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 17; Лепеш
кин А. И. Курс советского государственного права. М., 1961. Т. 1; Лу
чин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации.
М., 2002; Миронов О. О. Конституционное регулирование в развитом
социалистическом обществе. Саратов, 1982; Михалева Н. А. Социали*
стическая конституция (проблемы теории). М., 1981; Морозова Л. А.
Конституционное регулирование в СССР. М., 1985; Невинская Е. В.
Системообразующая функция Конституции Российской Федерации:
дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008; Общие начала теории со*
циалистической конституции. М., 1986; Овсепян Ж. И. Понятие и сущ*
ность конституции // Северо*Кавказский юридический вестник. 2000.
№ 1; Пертцик В. А., Шмайлова Л. П. Реализация конституционных
150 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации Глава 3. Основы учения о конституции 151
норм // Сов. государство и право. 1979. № 5; Петрова А. В. Основные Принятие конституций обусловлено факторами социально*эконо*
функции Конституции Российской Федерации (вопросы теории): мического и политического характера. Конституции прежде всего от*
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Румянцев О. Г. Функции Конститу* ражают, какие формы собственности и организации экономической
ции в сегодняшней и завтрашней России // Конституционный вест* деятельности существуют в данном обществе и какое отношение к
ник. 1994. № 1; Рянжин В. А. О сущности фактической и юридической ним имеют граждане. Конституции закрепляют основные правила
конституции // Актуальные теоретические проблемы развития госу*
жизни людей в обществе и государстве, их важнейшие права, свободы
дарственного права и советского строительства. М., 1976; Он же. Соот*
ношение нормативных и программных начал в Советской Конститу*
и обязанности. Они фиксируют систему власти, назначение государ*
ции // Правоведение. 1963. № 3; Спекторский Е. В. Что такое конститу* ства, его функции и компетенцию, внутреннюю структуру, систему
ция? М., 1917; Степанов И. М. Конституция и политика. М., 1984; Он государственных органов, основы местного самоуправления населе*
же. Политические законы социализма и конституция (философско* ния.
правовой очерк) // Сов. государство и право. 1984. № 1; Он же. Уроки и При характеристике сущности конституций и причин их появле*
парадоксы российского конституционализма. М., 1996; Теоретические ния возможно доминирование двух подходов, которые можно назвать
основы Советской конституции. М., 1981; Тиунова Л. Б. Право. Кон* классово*политическим и рационалистическим — при очевидной ус*
ституция. Правовое государство: дис. ... д*ра юрид. наук. СПб., 1992; ловности этих терминов.
Тихомиров Ю. А. Проблемы теории социалистической Конституции // Суть классовополитического подхода состоит в том, что конститу*
Сов. государство и право. 1978. № 2; Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Тео* ции, закрепляя названные выше группы общественных отношений
рия современной конституции. М., 2005; Чиркин В. Е. Конституция:
(по предмету конституционного регулирования в данном случае спора
российская модель. М., 2002; Щетинин Б. В. Проблемы теории совет*
ского государственного права. М., 1969.
нет), выражают соотношение сил в обществе, поделенном на классы.
Ф. Лассаль, которого традиционно цитируют в этой связи, говорил:
«Конституция является действительным отношением общественных
§ 1. Общие положения сил страны»1. Наиболее ярким на этот счет является высказывание
Под конституцией понимается основной закон государства, выра В. И. Ленина: «Сущность конституции в том, что основные законы го*
жающий волю народа в целом либо отдельных социальных слоев (групп) сударства вообще и законы, касающиеся избирательного права в
общества и закрепляющий в их интересах важнейшие начала обществен представительные учреждения, их компетенции и пр., выражают дей*
ного строя и государственной организации соответствующей страны. ствительное соотношение сил в классовой борьбе»2. Можно, конечно,
По форме конституция всегда документ государства, т. е. это пра спорить с понятием «классы», но нельзя отрицать очевидный факт: в
вовой акт, основной закон страны, принимаемый парламентом, спе* обществе есть различные слои, силы, группы, порой отнюдь не друже*
циальной конституционной ассамблеей, непосредственно голосова* ственные, а зачастую и открыто противоборствующие; можно, далее,
нием народа (об этом мы поговорим подробнее чуть ниже), имею* не применять понятие «классовая борьба», но что сама борьба сущест*
щий, следовательно, государственнообязательную, причем высшую вует — факт очевидный. Она особенно обостряется в связи с приняти*
силу; т. е. конституция стоит на первом месте в законодательстве ем конституций, что очевидно не только из исторического опыта и за*
страны и содержит исходные начала национальной системы права. рубежной практики, но и из событий вокруг последней Конститу*
А по сути и содержанию конституция — конечно, документ и общест ции РФ.
ва, и государства. Иначе говоря, конституция — политический до Сторонники рационалистического подхода не отрицают социально*
кумент. Главные вопросы ее содержания — о власти, формах собст* политических факторов в появлении конституций, но и не абсолюти*
венности, положении личности, устройстве государства. Конститу* 1 Лассаль Ф. О сущности конституции. Речь, произнесенная в одном берлинском
ционные нормы являются основополагающими для деятельности бюргерском окружном собрании в 1862 году. СПб., 1906 // Конституционное право:
государственных органов, политических партий и иных обществен* Общая часть: учеб. пособие. 2*е изд. М., 1996. Ч. 2: Хрестоматия. С. 44.
2 Ленин В. И. Как социалисты*революционеры подводят итоги революции и как
ных объединений, должностных лиц, граждан данной страны и пре* революция подвела итоги социалистам*революционерам // Ленин В. И. Полн. собр.
бывающих на ее территории иностранцев, лиц без гражданства. соч. Т. 17. С. 345.
зируют их. По их мнению, на первом плане находится служебная роль общественно*политической организации страны. Причем объедине*
конституции как позитивного документа, закрепляющего государст* ние таких законов в неписаную конституцию государства — это не
венную организацию и основы статуса личности, упорядочивающего столько объявление законодателя страны или главы государства,
общественные отношения и содействующего их движению вперед. сколько практика государственной жизни и (или) результат научного
Здесь на первом плане роль конституции как юридического докумен* и политического подхода. Типичным примером считают Великобри*
та, основного закона государства. танию — в неписаную Конституцию этого государства составители
Есть основания учитывать оба подхода при характеристике при* сборника «Конституции государств Европы» (М., 2001) включили
чин появления и сущности конституций. сравнительно недавно появившиеся документы: акты о Палате лор*
С одной стороны, абсолютно очевидно, что зачастую именно об* дов 1999 г., о Палате общин 1978 г., о местном управлении 1999 г., о
щественные катаклизмы, борьба различных сил за власть и итоги народном представительстве 2000 г., о Северной Ирландии 2000 г.
этой борьбы имеют в качестве одного из главнейших результатов по* Раньше в круг источников включали акты, появившиеся даже сотни
явление новой конституции. Называть это «классовой борьбой» или лет назад (Великая хартия вольностей 1215 г., Петиция о правах
«борьбой социальных сил», пусть остается на усмотрение каждого ис* 1628 г., Акт о лучшем обеспечении свободы подданного и о преду*
следователя и читателя. Ясно лишь то, что надо обходиться без воору* преждении заточений за морями 1679 г., Билль о правах 1689 г., Закон
женного либо физического столкновения; но без борьбы идей не об* о престолонаследии 1701 г., Закон о парламенте 1911 г., Вестминстер*
ходятся даже внутренне стабильные общества. Вместе с тем это может ский статут 1931 г., Закон о министрах Короны 1937 г. и др.).
быть борьба не тех, кто занимает неодинаковые ступени в социаль* Надо сказать, что в практике ряда государств можно наблюдать та*
ном раскладе сил (например, имущих и неимущих), а тех, кто при* кую ситуацию, когда с появлением нового единого текста сохраняет*
надлежит к одному слою, но по*разному видит будущее общества. ся действие некоторых прежних актов либо части их норм или же
Порой отступает и какое*то ярко выраженное противостояние, на* принимаются новые ключевые акты, примыкающие к основному тек*
пример если общество плавно вступает в очередной этап своего раз* сту и воспринимаемые вместе с ним как единая конституция.
вития, для чего и нужна конституция. Например, во Франции действует Конституция 1958 г., но в ее
С другой стороны, нельзя отрицать конструктивистскую роль кон* преамбуле записано, что французский народ торжественно провоз*
ституций, ведь с появлением основного закона новые отношения, глашает свою приверженность правам человека и принципам нацио*
сложившиеся или складывающиеся в обществе, получают фундамен* нального суверенитета, как они были определены Декларацией прав
тальную государственно*правовую основу. И конституция действи* человека и гражданина 1789 г., подтвержденной и дополненной пре*
тельно дает начало новому общественно*политическому укладу жиз* амбулой Конституции 1946 г. Соответственно, эти два документа счи*
ни, становится обязательной, в том числе для тех, кто сопротивлялся таются частью единой действующей Конституции страны.
ее появлению. В соответствии с нею создаются и начинают действо* В ФРГ действует Основной закон 1949 г. Но в его ст. 140 указано,
вать государственные органы, появляются развивающие конститу* что составной частью Основного закона являются ст. 136—139 и 141
цию законодательные акты, складывается запрограммированный ею Конституции Германской Империи от 11 августа 1919 г., они касают*
политическим режим. ся свободы религии, взаимоотношений государства и церкви.
Рассмотрим характеристики и классификации конституций. В Швеции главным актом является Конституция 1974 г. Вместе с
Вопервых, конституции различают по юридической форме, т. е. по тем воспринимаются как части Конституции акты о престолонасле*
их внешнему выражению (оформлению). В этом плане традиционно дии 1810 г., о свободе печати 1949 г., о риксдаге 1974 г., Основной за*
предлагается деление конституций на писаные и неписаные. Писаная кон о свободе высказываний 1991 г.
конституция — это один текст, единый основной закон государства. Государство Ватикан имеет Основной закон от 7 июня 1929 г., но
Причем он в таком качестве принимается и провозглашается. Непи* как конституционные акты воспринимаются также Договор между
саная конституция — это совокупность нескольких ключевых зако* Святым престолом и Королевством Италия от 11 февраля 1929 г., за*
нов (отдельные авторы добавляют также конституционные обычаи, коны 1929 г. об источниках права, о праве гражданства и праве пре*
но это очень спорно), отражающих главные черты государственной и бывания, об административном устройстве, об экономической, тор*
говой и профессиональной организации, об общественной безопас* собствует упрочению соответствующих общественных отношений, и
ности. чем труднее ее изменить, тем прочнее возникающие на ее основе яв*
В отечественной конституционной истории есть интересный при* ления (аргумент, прямо скажем, малоубедительный, в России народ*
мер. 11 октября 1944 г. в состав СССР принята Тувинская Народная ная мудрость уже давно определила: «если закон нельзя перепрыг*
Республика, она была включена в РСФСР в качестве автономной об* нуть, то его можно обойти»). Как увидит читатель, в России сочета*
ласти, которая, как известно, не могла иметь своей конституции. ются элементы жесткости, если изменения касаются гл. 1, 2 и 9
В 1961 г. Тува преобразуется в автономную республику, хотя у других Конституции — в этом случае надо принимать новый основной за*
республик есть свои конституции, Верховный Совет ТАССР прини* кон, и гибкости, когда хотят обновить иные конституционные нор*
мает не конституцию, а четыре конституционных закона, отражаю* мы — механизм тоже не самый легкий, но все*таки реальный при же*
щих вопросы устройства, организации государственной власти и лании участников данного процесса.
управления, судебно*прокурорских органов, символов республики. Вчетвертых, по соответствию формы и содержания конституции
И уже далее на смену этим актам пришла Конституция Тувинской ав* делят на юридические и фактические, а также реальные и фиктивные.
тономной республики. Строго говоря, это не столько конституционно*правовое, сколько по*
Действующая Конституция РФ 1993 г. представлена единым, об* литическое основание классификации. Фактической конституцией
щим текстом. Таким образом, у нас писаная Конституция. Чуть ниже считается не текст основного закона, а существующие в жизни обще*
мы коснемся такой категории актов, как федеральные конституцион* ственные отношения. Соответственно, категории реальности и фик*
ные законы. В некоторых странах такие законы или отдельные из них тивности не означают, что в конституции нет каких*то норм — они
могут быть составной частью конституции. Как будет далее показано, могут быть, но не вызывает удовлетворенности их действие.
в России федеральные конституционные законы не являются состав* Применительно к Конституции РФ можно констатировать, что
ной частью Конституции. содержащиеся в ней нормы вызывают ту или иную практику в жизни,
Вовторых, в 20—50*е гг. прошлого века конституции по способу не случайно в ст. 15 Конституция РФ названа актом прямого дейст*
появления (принятия) принято было делить на дарованные (октроиро вия. Но эффективность многих конституционных положений (на*
ванные) и принятые путем народного голосования либо парламентом го* пример, о правовом, социальном, демократическом государстве и др.)
сударства. оставляет желать лучшего и позволяет считать их не действующим
Дарованными были конституции (конституционные акты) в мо* правом, а декларацией.
нархических государствах, где они вводились в действие волей монар*
ха. Однако все чаще разработкой и принятием конституций стали за*
§ 2. Функции конституции
ниматься парламенты, а роль монархов больше сводилась к формаль*
ному одобрению акта. В разных республиках практиковались такие С учетом сказанного выше можно охарактеризовать основные
способы принятия конституций, как референдум (народное голосова* функции конституций. При этом следует учитывать, что функции кон
ние), созыв специальной конституционной ассамблеи или же реше* ституции отражают роль основного закона в жизни общества и граж
ние парламента. дан, политике, осуществлении задач государства. Любой конституции
В современной России, как будет показано ниже, новая конститу* независимо от социальной системы свойственны следующие функ
ция может быть принята как путем референдума, так и специально ции: учредительная, организаторская, внешнеполитическая, идеологиче
созываемым Конституционным Собранием. ская, юридическая.
Втретьих, по способам внесения изменений в конституцию (кон*
ституционных реформ) в науке конституционного права принято де* 1. Учредительная функция
лить конституции на «жесткие» и «гибкие». В основе такого деления
лежит то, насколько сложно или относительно легко обновить те или Суть этой функции состоит в том, что конституция, появляясь в
иные конституционные положения. Как правило, установление жест* результате коренных изменений в жизни общества, становится поли
ких вариантов обусловливается той логикой, что конституция спо* тикоправовой основой его развития на следующем историческом эта*
пе. Слово «учредительная» надо понимать в том смысле, что консти* ности и примыкавшей к ней кооперативно*колхозной собственности;
туция либо закрепляет то, что уже существует как результат деяний вводили всеобщее избирательное право, заменили Съезды Советов
людей, либо создает предпосылки для новых общественных отношений, непосредственно избираемыми народом Советами депутатов трудя*
которые созрели в обществе, но не могут возникнуть без необходи* щихся, учреждая вместо Съезда Советов СССР и Всероссийского
мой правовой базы, учреждаемой как раз с принятием конституции. Центрального Исполнительного Комитета Советов СССР (далее —
Таким образом, учредительные начала конституций могут прояв* ВЦИК) новый высший орган государственной власти Союза ССР —
ляться по отношению и к общественной (политической) системе в Верховный Совет СССР.
целом, и к конкретным государственно*правовым институтам и уч* Учредительную функцию выполняла и Конституция СССР 1977 г.,
реждениям. а также построенная в полном соответствии с нею Конституция
Сказанное подтверждает опыт собственной истории. Каждая кон* РСФСР 1978 г. Напомним, что руководство стоявшей в то время у вла*
ституция знаменовала новый этап в социально*политическом разви* сти Коммунистической партии интенсивно стимулировало исследо*
тии и выполняла учредительную функцию, естественно, с позиций вания по теории власти при социализме — называть ее диктатурой ра*
тех, кто в то время осуществлял власть. бочих и крестьян становилось бессмысленно, поскольку уже не было
Так, учредительная функция Конституции РСФСР 1918 г., первых объекта, в отношении которого ранее считали диктатуру необходи*
конституций других советских республик состояла в оформлении за* мой (т. е. врагов или противников социалистического строя), да и об*
воеваний социалистической революции и прежде всего перехода по* щество все более консолидировалось — трудящимися считались все,
литической власти — по терминологии того времени — в руки рабо* особых различий между рабочими, крестьянами и интеллигенцией не
чего класса и беднейшего крестьянства. В ст. 9 Конституции РСФСР было. В итоге родилась теория зрелого, или развитого, социализма.
было сказано, что ее основная задача заключается «в установлении Не вдаваясь в обсуждение вопроса о том, насколько удачна была сама
диктатуры городского и сельского пролетариата в виде мощной Все* эта теория — жизнь все расставила на места, — отметим родившееся
российской Советской власти в целях полного подавления буржуа* воззрение на суть власти: ее должны осуществлять все слои общества,
зии, уничтожения эксплуатации человека человеком и водворения т. е. рабочие, крестьяне и интеллигенция; государство, следовательно,
социализма...». становится общенародным, а общество образует целостный, не раз*
С учетом результатов в строительстве социализма, его экономиче* дираемый внутренними противоречиями организм, единую полити*
ских основ, в борьбе с противниками как системы в целом, так и того ческую систему.
образа социализма, который создавался в стране, учреждения новых В итоге Конституция СССР 1977 г. сыграла исключительно важ*
советских государств (образование и развитие СССР и союзных рес* ную роль в постепенном движении нашей страны в сторону реально*
публик), их государственных органов далее появлялись соответствую* го народовластия, демократии. Как учредительный документ она
щие союзные и республиканские конституции, в целом исходившие юридически закрепила природу Советского государства как общена*
из принадлежности власти рабочему классу и трудящемуся крестьян* родного, выражающего волю и интересы рабочих, крестьян и интел*
ству. Для этих конституций, в том числе Конституции СССР 1936 г. и лигенции, трудящихся всех наций и народностей страны, расширение
Конституции РСФСР 1937 г., характерно разительное несоответствие социальной основы СССР как нерушимого союза всех указанных
многих учреждаемых конституционно*правовых институтов и поли* слоев общества, преобразование органов государственной власти в
тической действительности. Конституции провозглашали власть тру* Советы народных депутатов, рост экономики страны и превращение
дящихся, демократические права и свободы граждан, хотя именно во ее в единый народно*хозяйственный комплекс, объединение усилий
время появления этих основных законов в стране творились массовое всех государственных и общественных организаций в рамках полити*
беззаконие и произвол. ческой системы советского общества, в котором руководящей силой
И все*таки с формально*правовой стороны и эти конституции вы* является КПСС.
полняли учредительную функцию, например: фиксировали создание Безусловно, учредительный характер свойствен и действующей
экономического фундамента нового строя в виде системы хозяйства, Конституции РФ 1993 г., хотя ряд включенных в нее конституционно*
основанной на ставшей господствующей государственной собствен* правовых институтов появился ранее благодаря изменениям и допол*
нениям предшествующей Конституции РСФСР 1978 г., неоднократ* ально*экономической сфере она нацеливает на деловую активность
но реформировавшейся. каждого человека, на путь добросовестной конкуренции и рыночного
Говоря обобщенно, учредительная роль Конституции РФ состоит хозяйства, в политической — на свободное создание различных об*
в полном и окончательном оформлении отказа России от социали* щественных объединений и политический плюрализм, в государст*
стического пути развития и ее перехода: в политике — к общедемо* венной — на реальное разделение властей, формирование прочных
кратическим институтам и политическому плюрализму, в экономи* правил и традиций применительно к относительно новым для нас, не
ке — к многообразию форм собственности, включая и частную так давно функционирующим конституционным институтам (прези*
(т. е. собственность отдельных граждан на средства производства, дентство, профессиональный парламент, в котором равенство палат
природные ресурсы, а не только на предметы потребления и обихо* уступило место принципу верхней и нижней палаты, конституцион*
да), свободной экономической деятельности (предпринимательству) ное правосудие, разделение компетенции между Российской Федера*
и рыночному хозяйству. Кроме того, учредительная роль данной цией и ее субъектами, местное самоуправление и т. д.).
Конституции заключается в том, что она закрепила новое соотноше*
ние властей на уровне Федерации (за счет резкого увеличения роли 3. Внешнеполитическая функция
Президента РФ), разграничение полномочий между Российской Фе*
дерацией и ее субъектами, а также назначение местного самоуправле* Данная функция конституции состоит в том, что основной закон
ния. не только обращен к внутренней жизни страны, но и одновременно
является фундаментом внешнеполитической деятельности государства.
2. Организаторская функция Это может быть выражено включением в конституции специальных
глав о внешней политике и обороне (так было, например, в Консти*
Организаторская функция заключается в том, что конституция не туции СССР 1977 г., Конституции РСФСР 1978 г.). Но в принципе
только оформляет достигнутое и ставит новые задачи перед общест* наличие таких глав совсем не обязательно — их не было в Конститу*
вом и государством, но и стимулирует политическую активность, на ции РСФСР 1918 г., Конституции СССР 1936 г. и следовавшей за ней
целивает государственные органы и общественные объединения, всех Конституции РСФСР 1937 г., нет подобной главы и в Конститу*
граждан на деятельность в духе нового основного закона. Конституцию ции РФ 1993 г., в большинстве зарубежных конституций. Суть в дру*
надо выполнять, и соответствующие ориентировки, а также механиз* гом — наша Конституция не просто исходит из миролюбивой внеш*
мы должны содержаться в самой конституции. ней политики государства, стремления к сотрудничеству и добросо*
Важное организующее значение имеет сам факт принятия новой седству, но и провозглашает общепризнанные принципы и нормы
конституции. Казалось бы, многое из того, что она отражает, уже су* международного права и международные договоры Российской Феде*
ществует в жизни, закреплялось предшествующими нормативными рации составной частью ее правовой системы.
актами, в том числе вносились поправки в ранее действовавший ос* Кроме того, внешнеполитическая функция Конституции нашей
новной закон. И все*таки появление новой конституции является страны состоит также и в том, что она за пределами государства явля
фактором мобилизующего значения для общества, государственных ется важным информационным источником. Конституция дает пред*
органов. ставление людям других стран, а также государствам и международ*
Кроме того, конституция является документом прямого дейст* ным организациям о нашем общественно*политическом строе,
вия — это зачастую подчеркивается в самом ее тексте. И ее органи* структуре государства, взаимоотношениях центра и субъектов РФ,
зующее начало состоит в том, что многие общественные отношения конституционных основах региональной и национальной политики,
могут возникать непосредственно на базе конституции. статусе личности в России и т. д.
Сказанное в полной мере относится к российским конституциям, Познакомившись с параметрами социально*экономической и по*
в том числе Конституции 1993 г. Ее организаторская функция прояв* литической системы, заложенными в нашей Конституции, зарубеж*
ляется во многих отношениях. Но особенно выделим то, что в соци* ный мир получает представление о возможных перспективах страны.
Не будем закрывать глаза на то, что конституционные декларации и сти им всех других государственных органов (прежние конституции)
реальные шаги не всегда одно и то же. Тем не менее понять без Кон* и в принципе разделения властей, возможностях их влияния друг на
ституции сущность государства невозможно. друга (Конституция РФ).
Перечень примеров можно было бы продолжить, но вывод очеви*
4. Идеологическая функция ден: каждая конституция закрепляет свою систему общественных цен
ностей (в какой мере они отражают общечеловеческие идеалы — это
Идеологическая функция есть у любой конституции, она присуща
другой вопрос) и нацелена на то, чтобы на ее основе воспитывались
и Конституции РФ. Для этого утверждения есть все основания, хотя в
соответствующие воззрения каждого члена общества.
ст. 13 Конституции РФ и сказано, что в Российской Федерации при*
знается идеологическое многообразие, никакая идеология не может
устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Выхо* 5. Юридическая функция
дит, наша действующая Конституция как бы деидеологизированный Суть юридической функции конституции заключается в том, что
документ, и неправомерно писать о какой*то идеологической функ* она:
ции конституции? Это не так. 1) становится основой новых правовой системы и правопорядка в
Действительно, идеологическая функция конституции может за* стране (или нового этапа в их развитии, если они существуют и в
ключаться в закреплении постулатов какого*то политического учения принципе сохраняются);
в качестве господствующих. Такими были все предшествующие со*
2) сама регулирует общественные отношения и как документ пря*
ветские конституции. Например, не просто правовым актом, но и ти*
мого действия может быть основой для их возникновения;
пичным документом научного коммунизма являлась Конституция
СССР 1977 г., она исходила из построения всей жизни в стране на ба* 3) дает импульс развитию законодательства и принятию большого
зе теории и практики социалистического и коммунистического массива новых нормативных юридических актов, воплощающих об*
строительства, а в преамбуле Конституции содержалась характери* щие идеи и отдельные положения конституции.
стика существовавшей в стране общественной системы как развитого Сказанное в полной мере относится к действующей Конститу*
социализма. Такой вариант идеологического предназначения консти* ции РФ: она является «заглавным» документом создаваемой в России
туции исключает Конституция РФ 1993 г. правовой системы, для детализации Конституции нужны около
Однако в ином плане конституция не может быть неидеологиче* 600 нормативных актов, частично принятых, частично еще подготав*
ским документом. Ведь практически каждое ее слово, все закреп* ливаемых. Достаточно актуальна и задача обеспечения прямого дей*
ленные в ней институты выражают видение желаемой социально*по* ствия Конституции — об этом свойстве Основного закона забывают и
литической системы страны. Разве не очевидна одна идеология в ка* нередко смотрят на нее как на правовую библию, которой надо мо*
тегорическом отрицании частной собственности — это делали литься на словах, но совсем не требуется следовать в делах, в том чис*
советские конституции и совсем противоположная — в конституци* ле потому, что она содержит набор благих идей, но не норм непосред*
онном закреплении частной собственности и вообще многообразия ственного юридического действия.
форм собственности в стране (Конституция РФ)!
Или закрепление в Конституции СССР 1977 г. однопартийной § 3. Причины появления новых конституций
системы с руководящей ролью КПСС и, наоборот, политического
плюрализма в Конституции РФ 1993 г. и равенства всех обществен* Частично читатель получил ответ на вопрос о причинах появления
ных объединений перед законом — здесь ведь тоже видны не только новых конституций из предшествующего анализа сути и функций
политико*организационные, но и идейные основы общественно*го* конституций. И все*таки это не исключает специального обобщения
сударственной жизни. разных причин появления новых основных законов, которые в целом все*
Различные воззрения воплощены в принципе верховенства пред* гда обусловлены ситуацией в конкретной стране на соответствующем
ставительных органов в системе государственной власти, подотчетно* этапе ее развития. Такими причинами являются:
1) возникновение нового государства. Разумеется, при этом не оста* ским многообразием, многопартийностью, наличием общегосударст*
ются в стороне факторы, связанные с политическим и социально* венного парламента, палаты которого работают на постоянной осно*
экономическим развитием той общности людей, которая живет на ве, и т. д.;
территории, получающей статус государства. Но все*таки в формаль* 3) изменение формы государства, формы правления, политического
ном плане можно говорить о том, что первопричиной стало именно режима. Например, государство было монархией, а стало республи*
создание государства. кой. Это основа для принятия новой конституции; может иметь место
В истории нашей страны есть соответствующий пример. Образо* и обратное — превращение республики в монархию либо реставрация
вание в 1922 г. Союза ССР первоначально было оформлено Декла* монархии. Государство было унитарным, а преобразовано в федера*
рацией и Договором об образовании СССР, принятыми I Съездом цию; могут иметь место и обратные процессы. Парламентарная рес*
Советов СССР 30 декабря 1922 г. Затем была разработана и в 1924 г. публика стала президентской; наоборот, на смену президентской рес*
вступила в действие Конституция СССР. Она была посвящена в ос* публике пришла парламентарная; возможны и смешанные формы
новном статусу нового государства и его органам, а в вопросах соци* правления. Без конституционных реформ при этом не обойтись.
ально*экономической природы строя и статуса личности исходила Кстати говоря, экономические и социальные основы системы при
из положений, прежде уже отраженных в конституциях республик, этом могут вообще не меняться либо измениться в самой малой сте*
вошедших в Союз ССР, в том числе и в Конституции РСФСР пени.
1918 г. Влияние изменения политического режима на принятие новой
Возникновение нового государства может быть также импульсом конституции иногда может быть связано одновременно со сменой
для принятия новых конституций государств, объединившихся в это формы государства, правления, с новым «раскладом» взаимоотноше*
государство. Так, после образования Союза ССР и появления его ний властей. Однако в принципе политический режим автоматически
Конституции 1924 г. союзные республики обновили свои основные отнюдь не связан с данными категориями. Это означает, что демокра*
законы, приведя их в соответствие с союзной Конституцией и отра* тическими или авторитарными могут стать разные монархии, респуб*
зив факт своего вхождения в СССР (в РСФСР это было сделано Кон* лики с формально президентскими либо парламентарными варианта*
ституцией 1925 г.); ми организации государственной власти и т. д.; нахождение у власти
2) оформление нового социальноэкономического и политического одной партии может иметь место в условиях официальной однопар*
строя в соответствующем государстве, даже если формально оно воз* тийности либо же формальной многопартийности, причем как с
никает как новое и приходит на смену ранее существовавшему на очень ограниченными возможностями иных партий, так и вполне
данной территории государству. развитой, без таких ограничений. Поэтому пришедшие к власти силы
Например, Конституция РСФСР 1918 г. в формальном плане была просто полагают, что посредством новой конституции они лучше ук*
основным законом нового государства, возникшего на части террито* репят основы государственности;
рии бывшей Российской Империи. Но прежде всего это была Кон* 4) факторы эволюционного свойства и окончание периода действия
ституция государства, провозгласившего новый социально*экономи* конституции. У каждой конституции есть задачи конкретного харак*
ческий и политический строй — социализм, который связывался с тера. Если они выполнены, а конституция не изменена или не заме*
властью рабочих и крестьян, отстранением от власти капиталистов и нена новой, она может быть малополезной для общественного разви*
помещиков, с приверженностью общественной собственности, отме* тия, а то и тормозить его.
ной частной собственности и т. д. В этом плане новая конституция может знаменовать новый этап в
Можно говорить о той же причине и применительно к Конститу* развитии данного общества и государства, тем более если это проис*
ции РФ 1993 г. — это оформление перехода от социалистической сис* ходит естественным, так называемым эволюционным (т. е. в целом
темы к несоциалистическому общественному строю, в котором про* мирным) путем. Так, Конституция СССР 1936 г. знаменовала, по
возглашена демократическая организация общества и государства, в мнению ее создателей, полную победу социализма в стране, отсутст*
особенности связанная с наличием многих форм собственности, га* вие эксплуататорских элементов, господство общественной собствен*
рантированностью для человека частной собственности, с политиче* ности, расширение социально*экономических прав граждан и др. Не
касаясь вопроса о реальном политическом режиме в стране, отметим, Названные выше причины появления новых конституций могут
что государство действительно укрепилось, государственная собст* действовать одновременно, переплетаться, проявляться не в приня*
венность выросла не столько за счет экспроприации частной собст* тии новой конституции, а во внесении изменений и дополнений в
венности, сколько за счет строительства новых заводов и фабрик; бы* действующую конституцию, подготавливать принятие новой консти*
ла введена общественная система хозяйствования в сельской местно* туции, по сути вбирающей многие из прежних реформ, и т. д.
сти и т. д. Тем не менее принятие новой конституции отнюдь не формаль*
Конституция СССР 1977 г. связывается с дальнейшим укреплени* ный шаг, даже если она и повторяет положения ранее проведенных
ем экономической базы социализма, перерастанием государства дик* конституционных реформ. Принятие новой конституции является ра
татуры пролетариата в общенародное, укреплением политической дикальной политической и идеологической акцией тех, кто ее готовил, и
системы общества, единства социальных слоев общества и т. п. имеет целью укрепить существующий общественный строй, государст
Что касается периода действия конституции, можно выделить два во, веру граждан в новый порядок, закрепленный конституцией, его ста
подхода. бильность и незыблемость.
Один подход является, строго говоря, формальноюридическим,
т. е. в самой конституции можно установить срок ее действия, что и § 4. Предмет и пределы конституционного регулирования.
приведет к разработке нового основного закона. Правда, это всего Содержание и структура конституций
лишь отвлеченный тезис, в реальности исключительно редко можно
Предмет конституционного регулирования, как и в целом право*
представить четкий срок действия конституции. вого регулирования, — общественные отношения. Конституционные
Более распространенным в теории конституционного права и в нормы воздействуют на участников (субъектов) отношений, устанав*
практике государственного строительства является другой подход — ливая основы их статуса, предпосылки, а то и определенные правила
использующий категорию переходный период. Под таким периодом функционирования.
понимается время, в течение которого будут решены генеральные По политическим целям конституция должна и отразить сего*
задачи, заложенные в основном законе, и реализован так называе* дняшнюю политическую организацию (политическую систему) стра*
мый потенциал конституции. А после этого, следуя логике самих ны, и стать основой ее дальнейшего развития. Но, будучи документом
слов о переходном периоде, казалось бы, надо принимать новую и юридическим, конституция достигает указанных целей специфиче*
уже постоянно действующую конституцию. Однако тут*то и кроется скими средствами, присущими ей как правовому акту, закону.
неопределенность и условность категории «переходный период». Кроме того, важную роль играют соображения целесообразности в
Сторонники сохранения принятой конституции могут растянуть соотношении с природой конституции.
этот период на длительное время, утверждая, что все еще происхо* Политических целей у общества, по разумению тех, кто предлагает
дит формирование новых общественных отношений. Появилась да* ему новую конституцию, может быть много, средств их реализации —
же теория так называемого преобразования действующей конститу* еще больше. Значит, возникает проблема выбора, поскольку консти*
ции, когда ее нормы сами по себе остаются нетронутыми, но теку* туция обращена лишь к основным целям. А учитывая второе обстоя*
щими актами и политической практикой приспосабливаются к тельство, конституция все должна отражать в концентрированной и
новым реалиям. лаконичной форме.
В этом как раз и состоит опасность, ведь на протяжении всего пе* Таким образом, каждая конституция — продукт переплетения объ*
реходного периода общество живет в состоянии неустроенности. ективного и субъективного. Объективно то, что она должна закрепить
Можно ждать стабилизации политических и экономических отноше* социально*экономические устои общества, структуру государства,
ний несколько лет. Но если все затягивается на десятилетия, налицо основы статуса человека и гражданина, политические механизмы
не переходный период, а элементарная попытка под видом его сохра* власти, причем в сжатой форме. Субъективно то, что конкретные лю*
нить нежизненные общественные отношения или формальное дейст* ди и на данном отрезке развития страны, общества будут формулиро*
вие ставшей уже в сильной степени фиктивной конституции. вать основной закон.
1. Определяющие факторы в отношении предмета ди победы какого*то воззрения. И не стоит иметь иллюзий, будто
и пределов конституционного регулирования данная группа факторов по мере развития цивилизации обречена на
исчезновение. Они могут модернизироваться, не выглядеть как при*
В обобщенном виде можно назвать несколько исходных факторов, зывы к юридическому отстранению от власти каких*то слоев общест*
влияющих на содержание конституций и элементы предмета консти ва, тем более их физической изоляции. Но тем не менее и в предшест*
туционного регулирования. вующие годы, и в наши дни, и на будущее надо иметь в виду, что
1. Прежде всего это политические воззрения на природу собственно предметом конституции может быть: открыто декларируемый фактор
сти, власти, назначение тех или иных ее институтов. Здесь можно, в принадлежности власти определенным социальным слоям и отраже*
свою очередь, выделить две группы факторов. ние в конституции как этого фактора, так и обеспечивающих данную
Первая группа факторов напрямую связана с социальноэкономиче власть социально*политических институтов; закрепление демократи*
ским (раньше бы сказали «классовым») восприятием институтов об ческого строя, обеспечивающего власть народа и учет его интересов в
щества, оценкой приемлемости либо неприемлемости. организации экономической жизни общества; внешнее провозглаше*
Например, на отрицании частной собственности как экономиче* ние только что названных предпосылок при реальной принадлежно*
ской основы общества (не путать с возможностью самого существова* сти и власти, и господствующего положения в экономике олигархи*
ния частной собственности) построена марксистская и особенно ле* ческой прослойке общества.
нинская теория общественного развития. Частная собственность счи* Таким образом, фактор глобальной роли ряда социальных инсти*
талась первопричиной бедственного положения рабочих и крестьян, тутов является предопределяющим для содержания конституции. На
эксплуатации человека человеком. Открывающей путь в светлое, первом месте стоит, конечно, само государство. Убедительный при*
справедливое будущее была объявлена общественная собственность, мер тому — гиперболизация роли государства в условиях советской
находившаяся в руках всего народа и управляемая от его имени госу* власти, когда оно стало орудием и управления собственностью, и
дарством или самими коллективами трудящихся. Соответствующие удовлетворения социальных и бытовых потребностей людей, и управ*
лозунги стали определяющими для революции 1917 г. и нашли отра* ления обществом. Обобщенно это обозначается как патернализм го
жение в первых актах советской власти конституционного значения, сударства. Всему этому была создана конституционная база. После*
Конституции 1918 г., декретах об экспроприации (национализации) дующий отказ от патернализма государства привел и к введению плю*
частной собственности. рализма форм собственности, и к необходимости соединения для
Противоположный подход обусловлен стремлением положить в удовлетворения нужд граждан мер государства и их собственных уси*
основу общества и государства лишь частную собственность, подчи* лий, и к сочетанию государственных средств управления с самоуправ*
нить этому фактору все общественные отношения и все конституци* лением в обществе и по месту жительства граждан. Эта концепция
онное регулирование. стала содержанием современной российской Конституции.
В условиях противостояния подобных подходов рождается нечто Вторая группа факторов обусловлена политикоправовой оценкой
среднее — призывы к социальному миру, гармонии, плюрализму эффективности конкретных конституционных институтов. Здесь со*
форм собственности и экономической деятельности. Последнее луч* циальный подход как бы отодвигается на задний план.
ше всего достигается закреплением в конституциях сложных, сме* Например, учредить парламентарную или президентскую респуб*
шанных институтов, например, в ст. 8 действующей Конституции РФ лику; иметь сильного или слабого президента; поставить его во главе
записано, что в Российской Федерации гарантируется свобода эконо* правительства или же последнему существовать обособленно от пре*
мической деятельности, признаются и защищаются равным образом зидента с наличием главы правительства; быть парламенту двухпалат*
частная, государственная, муниципальная и иные формы собствен* ным или однопалатным; создать ли конституционный суд и какими
ности. полномочиями его наделить — по всем подобным вопросам общест*
Однако иногда побеждает какой*то один подход, причем не ис* ва, относящиеся к одному типу демократии, принимают различные
ключены и ожесточенные столкновения, вплоть до вооруженных, ра* решения. Эти решения зачастую становятся продуктом борьбы между
сторонниками и противниками определенного типа общественного черносотенной, помещичьей, реакционной и в то же время менее
строя и политических отношений, а нередко и сторонниками какого* фиктивной, чем иная “либеральная” конституция»1.
то их вида. Для конституций нежелательны как отставание от общественного
Типичный пример — эволюция учреждения органов конституци* развития, так и забегание вперед, включение в них норм, которые
онного надзора и контроля в нашей стране. В СССР формирование еще не могут найти применения в действительности. В этом плане
положительного отношения к самой идее создания таких органов для конституций характерны, как сказали бы раньше, диалектические
происходило в борьбе с позицией тех, кто считал, что данную функ* противоречия.
цию должен выполнять сам парламент. Следовательно, парламент это Во*первых, закрепляя сложившиеся общественные отношения,
в состоянии делать в отношении актов других органов, а его собст* конституция становится основой для их последующего развития. На*
венные акты — на базе идеи верховенства парламента — выводятся пример, если по Конституции 1993 г. власть в России принадлежит
из*под какого*либо надзора и контроля. И все же постепенно стано* народу, это не только означает существование данного непреложного
вилось очевидным, что парламент не в состоянии в полной мере конституционного принципа, но и требует осуществления его на
выполнять задачи конституционного надзора и контроля, и идея спе* практике.
циализированных органов восторжествовала. Итогом стало учреж* Во*вторых, некоторые институты попросту не могут сложиться на
дение комитетов конституционного надзора СССР и союзных рес* практике. Формируется лишь убеждение в их необходимости, и не
публик. Они получили право давать оценку различным нормативным более того. Сами же институты появляются только с включением в
актам, в том числе и актам соответствующих высших представитель* конституцию соответствующих статей, глав, разделов. Как, напри*
ных органов государственной власти, но не могли признавать эти ак* мер, представить без конституционных норм трансформацию одно*
ты утратившими силу. палатного парламента в двухпалатный, учреждение президентства,
И тут же начался новый этап борьбы — за наделение органов кон* конституционного суда?
ституционного надзора данным правом. Однако для этого следовало В*третьих, включение в конституцию соответствующих положе
отказаться от чисто надзорных функций. В РСФСР в итоге вместо ний — это в немалой степени и программирование общественного раз
Комитета конституционного надзора, так и не созданного, был уч* вития. И вот если это самое программирование хотя и выполнено
режден Конституционный Суд как один из конституционных инсти* языком конституционных положений, но больше напоминает стиль
тутов. политических программ и деклараций, это ставит вопрос о подмене
Однако и к этому органу отношение было непростым. Так, Прези* назначения конституции.
дент РФ Указом от 21 сентября 1993 г. распустил Съезд народных де* Говоря о том, что конституция соответствует фактическим услови*
путатов и Верховный Совет РФ, а Конституционный Суд оценил этот ям в обществе и является документом, программирующим предстоя*
акт как противоконституционный. Тогда Президент приостановил щее развитие, надо ответить и на такой вопрос: в каких пропорциях
деятельность Конституционного Суда. Встал вопрос о том, будет ли должны быть «сущее» и «должное»? Или скажем иначе: какой про*
Конституционный Суд существовать дальше или его следует заме* цент реальности должен быть, чтобы правило включить в конститу*
нить коллегией Верховного Суда РФ. Однако удалось сохранить Кон* цию? А если правило уже имеется в конституции, какой объем возни*
ституционный Суд. И он остается сегодня одним из конституцион* кающих общественных отношений говорит о том, что оно реально
ных органов Российской Федерации. действующее?
2. Конституция в принципе должна соответствовать тем фактиче Во многих случаях определить даже приблизительно, какой про*
ским общественным отношениям, которые сложились в стране. В про* цент от заложенных в конституции общественных отношений реаль*
тивном случае конституция может быть фиктивной. На этот счет но существует, очень сложно. Скорее всего, речь может идти о такой
у В. И. Ленина есть высказывание, которое полезно помнить и сего* конституционной запрограммированности соответствующих отноше*
дня: «Фиктивна конституция, когда закон и действительность расхо* ний, при которой предполагается, что они в принципе существуют,
дятся; не фиктивна, когда они сходятся... Конституция может быть 1 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 17. С. 345.
раз предусмотрены конституцией. Но насколько отношения мас* целивались на упрочение чувства высокой ответственности человека
штабны, исчерпаны они или нет, определить трудно, а то и просто перед обществом, неразрывное единство интересов личности и госу*
невозможно. дарства. Это также воспринималось позитивно общественным созна*
Как уже говорилось выше, зачастую бывает так: сначала надо за* нием. Действующая Конституция РФ особое внимание уделяет тому,
писать что*то в конституцию, затем обеспечить возникновение соот* что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, госу*
ветствующих отношений. А уж сколько их реально появится — это дарство — демократическое, а идеологическое и политическое много*
предмет заботы тех, кто ответствен за реализацию конституции. На* образие — важнейшие характеристики конституционного строя.
пример, в Конституции РФ сказано, что местное самоуправление В принципе это приемлет современное общественное сознание.
осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других Итак, общественное сознание — форма проверки жизненности
форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы различных идей, проектов, решений, в том числе конституционных.
местного самоуправления. На практике непосредственное участие Если они восприняты и поддержаны общественным мнением, отло*
граждан в осуществлении задач местного самоуправления незначи* жились в общественном сознании как определенные закономерности
тельно, больше этим занимаются органы и должностные лица мест* социального бытия, то логично их закрепление в конституции и более
ного самоуправления. Однако конституционная норма нацелена на полное воплощение в жизнь.
полный объем соответствующих общественных отношений. 4. Следует принимать в расчет назначение конкретных конститу
3. На предмет и характер конституционного регулирования опре*
ций. Иначе трудно понять, почему они подробно регулируют одни об*
деленное влияние оказывает уровень развития общественного сознания.
щественные отношение и почти не затрагивают другие, отличаются
Проявляется данный фактор по*разному.
большим или меньшим числом предписаний по одному и тому же во*
Прежде всего, начиная подготовку новой конституции, стоящие у
просу. Например, главной целью Конституции СССР 1924 г. было
власти лица в демократическом государстве должны ориентироваться
оформление на конституционном уровне образования Союза ССР.
на отражение в ней положений, нужных народу, и на то, что консти*
Поэтому она практически не касалась общественного строя, прав и
туция найдет у него поддержку.
свобод граждан. Эти вопросы были предметом конституций союзных
Естественно, в конституцию включаются положения, обусловлен*
республик, входивших в СССР. И только с учетом назначения данной
ные существующим уровнем общественного сознания. По большому
счету в ней должны содержаться нормы, понятные человеку даже с Конституции можно уяснить специфику предмета ее конституцион*
невысоким уровнем образования. На практике большинство граждан ного регулирования по сравнению с другими основными законами.
(порой до 95%) конституцию не только не читали, но даже и не дер* 5. При оценке предмета и объемов конституционного регулирова*
жали в руках. Однако они верят властям, а значит, и созданному ими ния немаловажным фактором являются также воля и усмотрение орга
документу. И даже могут проголосовать за конституцию на референ* нов и лиц, занимавшихся подготовкой проекта, органа, принимающего
думе по принципу веры властям. конституцию или утверждающего ее текст для вынесения на референ
Вместе с тем конституция вносит свой вклад в формирование об* дум, а в определенной степени — и пожелания граждан, участвовавших
щественного сознания. Минимальный вклад имеет место при вклю* в обсуждении проекта. Можно откровенно сказать: рассуждения о
чении в конституцию норм, направленных на рост образовательного том, что конституция рождается объективным ходом истории, что в
уровня граждан, от которого зависит в немалой степени обществен* ней отражаются общие закономерности развития общества и государ*
ное сознание. Максимальный вклад — серьезная идеологическая «на* ства, в немалой степени условны. Конечно, отмахиваться от объек*
чинка» конституции. И это свойственно в том или ином объеме всем тивных факторов нельзя. Например, наступивший в СССР и РСФСР
конституциям. Например, первые советские конституции особое кризис строя в 80—90*е гг. ХХ в. объясняет назревшую необходи*
внимание уделяли задачам борьбы с эксплуатацией человека челове* мость демократических реформ. Но вот каким путем идти вперед —
ком (по терминологии того времени), неграмотностью, неравенством это решали конкретные люди и их объединения со своими воззрения*
женщин и мужчин, национальным неравенством и т. п. И это находи* ми. И именно предложенные ими решения прокладывали дорогу впе*
ло отклик у большинства населения. Последующие конституции на* ред, зачастую методом проб и ошибок.
Примеров того, когда в равных общественно*политических усло* Линия на расширение предмета конституционного регулирования
виях выбираются разные решения, немало. Так, при конституцион* была воспринята и конституциями зарубежных государств — они ста*
ной реформе 21 апреля 1992 г. Российская Федерация была признана ли закреплять достаточно широкий круг прав и свобод граждан, идеи
федерацией, состоящей из республик, краев, областей, городов феде* социального государства и социального партнерства.
рального значения, автономных областей и автономных округов, а за* В принципе тот же подход к предмету конституционного регули*
ключенный между ними 31 марта 1992 г. Федеративный договор был рования сохранила и нынешняя Конституция РФ, в которой есть
инкорпорирован в большую группу норм Конституции, но вместе с много норм, посвященных конституционному строю государства,
тем объявлялся в целом неотъемлемой частью Конституции. Предло* правам и свободам человека и гражданина. Однако и это нельзя счи*
женный в мае 1993 г. Президентом проект новой Конституции РФ со* тать последним словом в определении объема конституционного ре*
держал в качестве отдельного раздела Федеративный договор. Остал* гулирования — например, в проекте Конституции РФ, который в
ся он и в варианте проекта, доработанном и одобренном Конституци* свое время готовила Конституционная комиссия, предполагались
онным совещанием в июле 1993 г. Однако в окончательном тексте, части, обращенные к гражданскому обществу и его структурным эле*
вынесенном Президентом на референдум 12 декабря 1993 г., Федера* ментам. Однако этот проект Конституции так и остался одним из
тивного договора мы уже не находим, поскольку сугубо конституци* проектов.
онная основа Российской Федерации — с отражением в ней многих И все*таки в ситуации, когда конституция рассматривается как ос*
положений Федеративного договора — была признана создателями новной закон не только государства, но и общества с его политиче*
текста более целесообразной. ской жизнью, во многих отношениях автономной от государственной
В Конституции 1993 г. очевиден перекос власти в сторону Прези* власти, не исключено соответствующее расширение предмета кон*
дента РФ, у него более сильные полномочия, чем у палат Федераль* ституционного регулирования.
ного Собрания. Причина такого регулирования лежит на поверхно*
сти — первый Президент РФ «скроил» в этой части Конституцию РФ 2. Структура конституции
полностью под свою должность и себя лично. Об объективных пред*
посылках подобного подхода говорить не приходится, кроме стремле* Каждая конституция имеет структуру. В расположении ее статей и
ния усилить личную власть. частей, делении на главы, разделы и т. п. проявляется своеобразие
6. Наконец, на предмет и содержание конституции определенное подхода различных государств к созданию своих основных законов.
влияние оказывают собственные свойства конституции как политико В структуре конституции могут отражаться порой оценки и воззре*
правового документа. Ведь она, обращаясь к общественным отноше* ния тех, кто предлагает стране новый основной закон. К примеру,
ниям, остается основным законом. размещение в Конституции СССР 1936 г. главы об основных правах и
Будучи сжатым, основной закон должен содержать необходимый обязанностях граждан ближе к концу ее текста (это гл. 10, а всего
минимум норм для того, чтобы выполнить социальное, политическое в Конституции 13 глав) не случайно. Это как бы одно из отражений
и государственно*правовое назначение. В этом плане подход к свой* неуважения к личности, сложившегося в государстве, ставшем к тому
ствам конституции прошел определенную эволюцию в мировой исто* времени тоталитарным.
рии. Для буржуазных конституций XIX — начала XX в. характерно по* Конечно, можно сказать, что понимание социальных ценностей
нимание их назначения как документа, обращенного преимущест* лишь в косвенной форме отражается в структуре конституции. Глав*
венно к государству, системе государственных органов. Минимум ным является то, что они попали в конституцию. Однако при созда*
составляли нормы о социально*экономических устоях общества, пра* нии конституции нет мелочей, и расположение в ней материала мо*
вах и свободах граждан. С появлением первых советских конституций жет иметь символическое значение, порой даже такое, о котором ав*
представления о предмете конституционного регулирования меняют* торы конституции и не помышляли.
ся, он расширяется — наряду с устройством государства в него вклю* Если оставить в стороне политические соображения, по большому
чаются главы и разделы, посвященные общественному строю, поли* счету последовательность конституционного регулирования обусловлена
тике, экономической системе, положению граждан. логикой взаимосвязи конституционноправовых институтов.
В практике большинства стран принято начинать конституцию с исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и бу*
преамбулы — вводного текста, имеющего, как правило, политическую дущими поколениями,
направленность. Он бывает нужен для того, чтобы осветить пройден сознавая себя частью мирового сообщества,
ный страной путь, дать характеристику общества на современном принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ».
этапе его развития, изложить сущность и главные задачи государства, Текст компактен. Он имеет концептуально*идеологическую на*
сказать о целях конституции и провозгласить ее принятие. грузку. Так, преамбула содержит идею высшей ценности прав и сво*
Объем преамбулы — дело вкуса, а зачастую и идеологии. Напри* бод человека. Она настраивает общество на внутренний (граждан*
мер, Конституцию СССР 1977 г. долго готовили, в основном по при* ский) мир, как бы призывая людей не строить отношения на антаго*
чине отсутствия ясности, что за общество создано, каким по функци* нистической основе. Последовательно отражена идея сохранения
ям является государство. Когда пришли к выводу, что общество — это государственного единства России, возрождения ее суверенной госу*
развитой социализм, а государство — общенародное (пришедшее на дарственности в сочетании с равноправием и самоопределением на*
смену государству диктатуры пролетариата), решили все характери* родов. Подчеркнута направленность усилий народа на обеспечение
стики общества и государства поместить в преамбулу. Несколько благополучия и процветания России, ответственности за настоящее и
меньшей по объему, но также идеологизированной была и преамбула будущее, стремление жить по правилам мирового сообщества.
Конституции РСФСР 1978 г. Поскольку решающими являются вопросы о сути существующего
При конституционной реформе 15 декабря 1990 г. было решено в данной стране строя, о власти, государстве, политической структуре
резко сократить преамбулу Конституции, оставив в ней лишь мини* (организации) общества, собственности, им посвящаются первые разде
мум положений, в которых говорилось, что Съезд народных депута* лы или главы конституций. Они могут быть сжатыми. Например, в
тов РСФСР, сознавая историческую ответственность за судьбу Рос* Конституции СССР 1936 г. гл. 1 «Общественное устройство» состояла
сии, свидетельствуя уважение к правам всех народов, входящих в всего из 12 статей. Однако это может быть и несколько глав. Так,
СССР, выражая волю народов РСФСР, подтверждает государствен* разд. 1 «Основы общественного строя и политики СССР» Конститу*
ный суверенитет РСФСР и заявляет о решимости создать демократи* ции СССР 1977 г. включал пять глав: «Политическая система»; «Эко*
ческое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. При номическая система»; «Социальное развитие и культура»; «Внешняя
конституционной реформе 9 декабря 1992 г. были сняты упоминания политика»; «Защита социалистического Отечества».
об СССР и добавлено, что Съезд также свидетельствует уважение к Конституция РФ отводит указанным выше вопросам гл. 1 «Осно*
правам всех народов Российской Федерации, признает приоритет вы конституционного строя». Закрепляемые в ней важнейшие черты
прав человека и гражданина РФ. строя — это народовластие (народный суверенитет); российское фе*
Конституция РФ 1993 г. сохранила подход к преамбуле как не* деративное государство как организация всего народа; признание че*
большому лаконичному тексту. Она гласит: ловека, его прав и свобод высшей ценностью; демократия как основа
«Мы, многонациональный народ Российской Федерации, образа жизни в России и ее политического режима; идеологическое
многообразие и политический плюрализм; свобода экономической
соединенные общей судьбой на своей земле,
деятельности и многообразие форм собственности.
утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие,
Логически следующее место в структуре конституций отводится
сохраняя исторически сложившееся государственное единство, закреплению статуса личности, основных прав, свобод и обязанностей
исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопре* человека и гражданина. Их расположение именно здесь обусловлено
деления народов, тем, что, с одной стороны, человек, его интересы стоят на переднем
чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отече* плане в демократическом обществе и государстве, с другой — нельзя
ству, веру в добро и справедливость, раньше основ конституционного строя поставить нормы о статусе
возрождая суверенную государственность России и утверждая не* личности, поскольку он обусловлен конституционным строем, на
зыблемость ее демократической основы, обеспечение интересов человека и гражданина направлены политика
стремясь обеспечить благополучие и процветание России, государства, система общественно*политических учреждений, допус*
каемых конституцией (партии, движения и т. д.), формы хозяйствова* 1992 г. главой о крае, области (а 9 декабря 1992 г. — также о городе
ния и собственности, а предоставляемые гражданину права и свободы федерального значения) в составе Федерации.
позволяют ему активно влиять на государственные и общественные В Конституции РФ 1993 г. этим вопросам посвящается гл. 3 «Фе*
процессы. деративное устройство», в которой в более концентрированной фор*
Внутри группы конституционных норм, посвященных правам, ме отражаются природа и структура Федерации, вопросы ведения Фе*
свободам и обязанностям человека и гражданина, их последователь* дерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, важнейшие
ность также зависит от той или иной концепции в отношении статуса правила построения федеративных отношений.
личности. Например, по концепции, превалировавшей в советский Следующие части конституций посвящены центральным органам
период, личность проявляла себя в трех главных ипостасях: на первом государства. Логика принципа разделения властей на законодатель*
месте это участник осуществления экономической и социальной по* ную, исполнительную и судебную, казалось бы, предполагает после*
литики государства, на втором — участник управления государствен* довательность посвященных им глав в Конституции, т. е. сначала о
ными и общественными делами, на третьем — индивид со своими ин* парламенте, затем о правительстве, далее о судебных органах. Одна*
тересами и духовным миром. Соответственно Конституция СССР, ко, помимо принципа разделения властей, есть еще и использование
а за ней и Конституция РСФСР закрепляли права и свободы граждан таких форм правления, как президентская республика, парламен*
сначала в социально*экономической сфере, далее — в общественно* тарная республика или разные варианты смешанных форм. Отсюда
политической сфере и лишь после этого — в области личной жизни и сначала в конституции может быть глава о президенте, затем — о пар*
индивидуальной свободы. ламенте или наоборот.
Конституция РФ не называет наше государство президентской рес*
В наше время в основе восприятия статуса личности и его консти*
публикой. Однако по логике конституционного регулирования наш
туционного воплощения — другие подходы. На первом плане — чело*
Президент стоит над всеми иными государственными органами, он
век как индивид, со своей жизнью, личной неприкосновенностью и
обеспечивает их согласованное функционирование и взаимодействие
свободой, на втором — его возможности участия в общественной
(ч. 2 ст. 80). Поэтому в Конституции идет сначала глава о Президенте,
жизни и делах государства, на третьем — права, позволяющие ему
а далее о Федеральном Собрании, о Правительстве, о судебной власти.
быть участником экономических и социальных процессов. Именно в
В структуре конституции обычно после глав, посвященных прези*
такой последовательности и расположились в Конституции РФ
дентам, законодательной и исполнительной власти, располагается
1993 г. основные права и свободы человека и гражданина, а затем на*
глава о судебной власти или две главы — о суде и о прокуратуре. Пред*
званы также его права, служащие для защиты остальных прав и сво* шествующие конституции в нашей стране имели разделы о правосу*
бод, и ряд обязанностей гражданина. дии, арбитраже и прокурорском надзоре, состоявшие из двух глав —
В одной из исходных норм конституции может быть дана характе* о суде и арбитраже и о прокуратуре. Была специфика и в содержа*
ристика внутренней структуры государства, а далее помещается раз* нии — например, в главу о судебных органах помещались основные
дел или глава (главы), где это регулируется более подробно. Названия права и гарантии для граждан на справедливое и объективное право*
этих частей конституций могут быть: «Государственное устройство», судие. Конституция РФ все нормы такого характера сконцентрирова*
«Национально*государственное устройство», «Федеративное устрой* ла в главе о правах и свободах человека и гражданина. Арбитраж за
ство» и др. эти годы был преобразован в систему арбитражных судов. И в Кон*
Число глав, их названия зависят от усмотрения создателей консти* ституции 1993 г. есть одна глава о судебной власти, в которую вклю*
туций. Например, Конституция РСФСР 1978 г. имела разд. III «На* чены нормы об организации правосудия в Российской Федерации,
ционально*государственное и административно*территориальное а также о прокуратуре. Последнее вызывает споры об обоснованности
устройство РСФСР», а в нем — отдельные главы о РСФСР, автоном* структурирования Конституции в этой части, и предлагается выделе*
ной республике (позже — республике в составе РСФСР), автономной ние отдельной главы о прокуратуре. В какой*то мере дискуссия отра*
области и автономном округе. Отражая новую федеративную природу жена при реформировании Конституции РФ в 2014 г. — в наименова*
Российской Федерации, Конституция была дополнена 21 апреля ние гл. 7 «Судебная власть» добавлены слова «и прокуратура».
В предмет конституционного регулирования могут включаться ос вновь учреждаемые органы. Имеется раздел «Заключительные и пере*
новы построения системы органов власти территориальных частей го ходные положения» и в Конституции РФ 1993 г.
сударства. Однако здесь многое зависит от избранной концепции. Завершая рассмотрение данного вопроса, отметим, что нет ка*
Например, в Советском государстве все органы от Верховного Совета ких*то аксиом в определении предмета конституционного регулиро*
СССР и до сельского Совета, его исполнительного комитета являлись вания и, соответственно, структуры конституции, многое зависит от
государственными. Поэтому основы их деятельности регулировались общественно*политической системы, возобладавшей в соответст*
не только республиканскими конституциями, но и союзной. Россий* вующей стране, концепций, принятых за основу, конкретных подхо*
ская Федерация, будучи федеративным государством, отказалась от дов.
главы, устанавливающей основы организации государственной вла* В немалой степени вопрос о предмете и структуре конституции
сти в субъектах РФ. По Конституции (ч. 1 ст. 77) субъекты РФ само* связан и с правовой культурой ее создателей. Если они имеют доста*
стоятельно устанавливают систему своих органов государственной точное представление о природе и назначении конституций, понима*
власти, хотя и делают это в соответствии с основами конституцион* ют внутреннюю логику конституционного регулирования, можно
ного строя Российской Федерации и общими принципами организа* ожидать появления политически и юридически более совершенных
ции представительных и исполнительных органов власти, предусмот* текстов.
ренными федеральным законом. Вместе с тем многие ученые счита*
ют, что важнейшие основы организации государственной власти в
§ 5. Основные черты конституции
субъектах РФ все*таки надо поднять на уровень конституционного
регулирования. Основные черты конституции характеризуют ее связь как полити*
Если государство отказалось от идеи существования государствен* ко*юридического документа с общественным развитием, истоки,
ных органов на всех уровнях территориальной организации и пропо* специфику воздействия общественных отношений на характер кон*
ведует концепцию, согласно которой в городских и сельских поселе* ституции и воздействия конституции на общественные отношения,
ниях, на других низовых территориях население осуществляет мест* роль конституции в реальных процессах жизни страны. Основными
ное самоуправление, тогда в конституцию может включаться глава о чертами Конституции РФ можно назвать: основополагающий харак
местном самоуправлении. Причем это не исключено даже для федера* тер; народность; реальность; стабильность.
тивного государства, где вопросы территориальной организации
субъектов являются их собственным делом. По такому пути пошла и 1. Основополагающий характер
Конституция РФ. Помимо гл. 1 «Основы конституционного строя»,
где в ст. 3 органы местного самоуправления называются одним из ка* Основополагающий характер Конституции РФ заключается в том,
налов осуществления власти народа, а в ст. 12 признается и гаранти* что она регулирует наиболее важные общественные отношения, являет
руется местное самоуправление в Российской Федерации, в Консти* ся базой движения общества по пути исторического прогресса. Кроме
туции имеется гл. 8 «Местное самоуправление». того, конституционное регулирование имеет обобщающий характер:
Основной текст конституции заканчивается обычно главой о по раскрывает и закрепляет самое главное в общественных отношениях;
рядке ее изменений и дополнений. Так, в Конституции РФ есть гл. 9 использует минимум норм для этого; ясно и четко отражает суть об*
«Конституционные поправки и пересмотр Конституции». щественных отношений. Данные нормы должны давать направление
Как правило, большинство конституций имеет завершающий раз и определять принципиальное содержание их последующей регла*
дел, чаще всего именуемый «Заключительные и переходные положе* ментации в актах текущего законодательства.
ния» или просто «Переходные положения». Его назначение — ука* Конечно, критерий важности общественных отношений, отражае*
зать, какой день считается днем принятия конституции, с какого дня мых в конституции, содержит и объективный, и субъективный аспек*
она вступает в силу, какова судьба предшествующей конституции, ты. Объективно то, что основополагающие общественные отношения
как применяется прежнее законодательство до принятия нового, со* связаны с государством, властью, личностью, формами собственно*
ответствующего данной конституции, как действуют существующие и сти и организацией экономических отношений. Однако субъективен
подход тех, кто создает новую конституцию. Следовательно, консти* их не только как политические документы, но и как реальную опору
туцию нельзя рассматривать как абсолют в закреплении обществен* для труда и жизни; отсюда и заинтересованность, и предложения от
ных отношений. На том или ином этапе развития конфигурация об* населения, поступавшие в конституционные комиссии.
щественных отношений, составляющих предмет конституции, не* При разработке Конституции РФ 1993 г. официально всенародное
сколько меняется, а значит, одни нормы могут исключаться из обсуждение проекта не проводилось. Однако официальный проект
конституции, другие — включаться в нее. Таким образом, основопо* Конституционной комиссии и проект Президента РФ публиковались
лагающий характер конституции — это ее абстрактная ценность, но в газетах и отдельными изданиями с миллионными тиражами. Поэто*
никак не отражение «вечности» конкретного основного закона. му граждане могли знакомиться с текстами и вносить по ним свои
предложения.
2. Народность Зато для данной Конституции характерно такое проявление на*
родности, как принятие ее путем референдума (всенародного голосо*
Конституции выражают интересы народа. Если говорить более вания). Референдум состоялся 12 декабря 1993 г. В нем приняли
конкретно, народность конституции обусловливается следующими участие 58 млн 187 тыс. 755 избирателей, или 54,8% зарегистрирован*
факторами. ных. За принятие Конституции проголосовали 32 млн 937 тыс. 630 из*
Во*первых, именно сам народ создает объективные предпосылки для бирателей, или 58,4% избирателей, принявших участие в голосова*
появления новых конституций, т. е. закрепляемые в конституциях об* нии.
щественные отношения — результат деятельности народа.
Сказанное относится и к Конституции РФ. Изменения в жизни 3. Реальность
страны были инициированы определенными общественными сила*
ми. Предлагая свои пути, они исходили из назревших объективных Как одну из основных черт конституций реальность связывают
условий и потребностей народа. Иначе говоря, что*то сформирова* прежде всего с соответствием основных законов фактически сущест
лось в обществе, а что*то уже было на грани образования, но нужна вующим общественным отношениям. В этом смысле реальность Кон*
была соответствующая нормативная основа. Не случайно конститу* ституции РФ заключается в том, что она отвечает потребностям об*
ционные реформы получили воплощение в жизни, хотя трудности щества, интересам граждан страны.
были и есть немалые, поскольку создается новая социальная система. Как говорилось выше, реальность Конституции обеспечивается
Таким образом, народность Конституции РФ выражается в том, что организаторской работой — прежде всего государства и его органов,
она фиксирует определенные итоги по созданию гражданами РФ но* но в немалой степени также общественных объединений, политиче*
вого общества и отражает задачи и перспективы развития Российской ских партий. Организаторские усилия должны привести в действие
Федерации в интересах народа. всю совокупность компетентных органов и лиц, реализующих кон*
Во*вторых, народность конституций выражается также в том, что ституционные предписания, соизмеряющих с ними свою деятель*
народ может непосредственно участвовать в разработке и (или) приня ность.
тии нового основного закона. Реальность любой конституции, в том числе Конституции РФ,
Напомним прежде всего, что проводились всенародные обсужде* должна обеспечиваться постоянным углублением ее социальноэкономи
ния проектов конституций СССР 1936 и 1977 гг. Наверное, кто*то из ческих, политических, организационных гарантий. Мало пользы от ос*
читателей скажет о формальном характере институтов демократии в новного закона, состоящего из прекрасных лозунгов и положений, не
период социалистического строительства и отнесет это ко всенарод* имеющих под собой как реальной почвы, так и стремления ее созда*
ному обсуждению проекта Конституции 1977 г. Конечно, тому есть вать и укреплять.
основания. Однако любые институты надо рассматривать и с точки Думается, можно говорить еще об одной предпосылке реальности
зрения того, что они давали в конкретной обстановке. В этом плане конституции — социальнопсихологической. У граждан надо воспиты*
трудно отрицать, что в период всенародных обсуждений население вать чувство уважения к конституции, необходимости соблюдать ее
знакомилось с текстами конституций, а значит, могло рассматривать нормы. Отсутствие у конституции авторитета в обществе — предпо*
сылка к тому, что она не будет иметь реального значения; и наобо* § 6. Юридические свойства конституции
рот — вера в непреложность конституционных постулатов поможет
скорректировать действительность в духе основного закона. Юридические свойства конституции — это ее признаки как основ
ного закона государства.
4. Стабильность
1. Конституция — основной закон государства
Стабильность как одна из основных черт конституции — это ее
длительное действие без внесения существенных изменений. Стабиль* Как отмечалось выше, любая конституция относится к числу пра
ность конституции основывается на незыблемости социального вовых актов, является законом и обладает всеми его чертами.
строя, в условиях которого она принимается и который оформляет. В нашей стране Конституция — это один акт. В науке конституци*
Устойчива формация — стабильна и конституция; находится форма* онного (государственного) права основной закон, представленный
ция в стадии создания, переживает переходный период — можно одним актом, принято называть писаной конституцией. Если у госу*
ожидать изменений конституции. Или же будет происходить более дарства нет такого единого акта, а конституционное значение при*
нежелательное: конституция останется незыблемой на бумаге, а об* знается за рядом актов разных лет, то их в совокупности обычно име*
щественные отношения уйдут дальше, а то и получат основу в актах нуют неписаной конституцией (например, в Великобритании).
неконституционного уровня. Очень часто текст конституции провозглашается как конституция
Таким образом, вместе со стабильностью перед конституцией сто* (основной закон) государства. Такого наименования не могут иметь
ит вечная проблема динамизма. Избежать изменений конституции в иные политические и правовые документы. Все предшествующие
принципе нельзя, через это проходят государства при любых систе* конституции нашего государства назывались именно так. Однако
мах. Однако динамическое начало в конституционном регулировании слова «Основной закон» не использованы в Конституции РФ, и это
должно содействовать тому, чтобы конституция была актом прямого вряд ли правильно.
действия. Следовательно, динамизм помогает вновь заложить ста* В нашей стране также предусмотрен такой вид актов, как консти*
бильность в конституцию, т. е. обеспечить дальнейшее ее более или туционные законы. На уровне Российской Федерации это федераль
менее долгое действие без изменений. ные конституционные законы.
Стабильность конституций их создатели нередко пытаются обес* В связи с тем, что словосочетание «конституционный закон» гово*
печить усложненным порядком внесения изменений в основной за* рит об особой природе этого вида актов и его связи с конституцией,
кон. Этот путь был избран и для Конституции РФ 1993 г. Однако та* остановимся кратко на данной проблеме.
кой вариант для самой стабильности конституции почти ничего не Существуют разные взгляды на конституционные законы1.
дает. Вспомним высказывание известного русского государствоведа По поводу предмета регулирования наиболее широкий взгляд со*
профессора Н. М. Коркунова: «Всякая попытка искусственно уста* стоит в том, что к конституционным законам относят акты, которые
новляемыми формами и сроками задержать изменение государствен* решают хотя бы одну из перечисленных ниже целей:
ного строя должна быть признана совершенно несостоятельной. Из* 1) вносят изменения и дополнения в текст конституции;
менение государственного строя не есть дело чьего*либо личного 2) исключают какие*то положения из текста конституции;
произвола, а производится действием изменяющихся условий обще* 3) являются дополнением к конституции и действуют вместе с нею
ственной жизни. Новые, сильные запросы развивающегося общества (как самостоятельные акты, не трогая саму конституцию);
всегда преодолеют противящуюся им букву закона, и сложные, мед* 4) заменяют собой какие*либо положения конституции, т. е. дей*
ленные формы изменения конституции в практическом результате ствуют вместо них;
только умножают случаи насильственных государственных переворо* 5) провозглашают вновь принятую конституцию и (или) вводят ее
тов»1. в действие;
1 Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1903. Т. 2: Часть Особен* 1 Подробнее см.: Морозова Л. А. Конституционное регулирование в СССР. М.,
ная. С. 47. 1985. С. 65 и след.
6) принимаются по прямому указанию конституции и регулируют точников конституционного права, что это самостоятельный вид
названные в ней общественные отношения; нормативных актов, хотя и принимаемый по процедуре федеральных
7) принимаются в развитие норм конституции, даже если в нормах конституционных законов.
прямо и не говорится о необходимости этих актов, но ими упрочива* Правда, одна формулировка Конституции РФ позволяет задумать*
ются народовластие, социально*экономические институты, опреде* ся над тем, что федеральным конституционным законом может кор*
ляется статус государственных органов, взаимоотношения между ректироваться («поправляться») ее текст. Речь идет о ч. 1 ст. 137 Кон*
субъектами федеративных отношений и т. п.; прежде всего здесь под* ституции: «Изменения в статью 65 Конституции Российской Феде*
разумеваются акты об институтах демократии, основы законодатель* рации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся
ства, статутные законы (акты о тех или иных органах). на основании (выделено мной. — С. А.) федерального конституцион*
При этом не столь важно, как полагают некоторые авторы, преду* ного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее
смотрен официально (формально*юридически) конституционный за* составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении кон*
кон в качестве специального вида нормативных актов или нет. Важно ституционно*правового статуса субъекта Российской Федерации».
то, что есть предмет регулирования для таких законов. Выделенные слова «вносятся на основании» звучат не совсем опреде*
Как мы полагаем, в отношении конституционных законов в Рос* ленно — произведено ли изменение самим федеральным конституци*
сийской Федерации надо руководствоваться следующим. онным законом или нужен иной акт — на базе данного закона. Нет
Во*первых, о конституционных законах можно говорить лишь в четкости в этом вопросе и в федеральных конституционных законах
случае, когда они прямо предусмотрены конституцией. Если в государ* об образовании конкретных субъектов. Так, Федеральный конститу*
стве такой вид актов официально не провозглашается, нельзя произ* ционный закон от 25 марта 2004 г. зафиксировал образование нового
вольно поднимать отдельные акты до уровня конституции, приписы* субъекта РФ — Пермского края в результате объединения Пермской
вать им особую природу, значение, запрещается даже использование области и Коми*Пермяцкого автономного округа. В ст. 2 читаем:
самого наименование конституционного закона для соответствующе* «Наименование нового субъекта Российской Федерации — Пермский
го акта. край подлежит включению (выделено мной. — С. А.) в часть 1 ста*
Во*вторых, если конституционные законы официально преду* тьи 65 Конституции Российской Федерации» (п. 2). Соответственно,
смотрены, это само по себе тоже еще ни о чем не говорит. Все связа* наименования прежних субъектов подлежат исключению из Консти*
но с назначением и предметом регулирования соответствующего акта, туции РФ. Такие же слова находим и в других федеральных конститу*
и этим обусловлена его правовая сила. А именно: если роль таких ак* ционных законах аналогичного назначения. Отсюда можно сделать
тов обозначена как дополнения к конституции, их в совокупности с вывод, что данные федеральные конституционные законы не просто
нею придется рассматривать как единую писаную конституцию. Есть отражают образование нового субъекта РФ, но и включают его на*
основания так полагать и в случае, когда конституционный закон за именование в Конституцию РФ, так же как и исключают из нее на*
меняет собой часть норм конституции, перестающих действовать. именования субъектов РФ, прекративших существование. Хотя это и
Получается, что соответствующее государство подняло данные виды не снимает вопроса об удачности формулировок как нормы Консти*
конституционных законов на уровень конституции. В России феде* туции РФ, так и соответствующих федеральных конституционных за*
ральные конституционные законы подобных назначений не имеют. конов.
На уровень конституционных законов теоретически можно также Можно теоретически трактовать декларации или законы о провоз*
поднять законы о внесении изменений и дополнений в конституцию, об глашении конституции, о введении ее в действие как акты с назначе*
исключении из конституции отдельных положений, хотя надо видеть и нием, приближающим их к самой конституции. Однако считать ли та*
судьбу таких актов — скорректировав нормы конституции, они вы* кие декларации, законы частью текста конституции либо примыкаю*
полнили свою служебную роль и тем самым исчерпали себя, на деле щими к ней конституционными законами — зависит от того, что
перестали существовать. Подобных конституционных законов в Рос* конкретно решено при принятии конституции. Например, Деклара*
сийской Федерации не предусмотрено; поправки в Конституцию РФ цию об образовании Союза ССР от 30 декабря 1922 г. включили, с не*
вносятся законами о поправках — мы уже говорили выше, касаясь ис* которыми коррективами, в Конституцию СССР 1924 г.; следователь*
но, до этого она была актом конституционного значения, а затем стала сийской Федерации принимаются федеральные конституционные за*
частью Конституции. 7 октября 1977 г. приняты не только Конститу* коны и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей тер*
ция СССР, но и Декларация Верховного Совета СССР о принятии и ритории Российской Федерации». Если его трактовать широко, тогда
объявлении этой Конституции, Закон о порядке введения в действие обозначенные в Конституции федеральные конституционные законы
Конституции СССР. Однако эти документы не объявлены частью дан* надо считать лишь самыми важнейшими и не исключающими приня*
ной Конституции. А в Конституции РФ 1993 г. есть раздел второй «За* тие других конституционных законов. И уже есть пример: принятие
ключительные и переходные положения», определяющий порядок Федерального конституционного закона, не названного в Конститу*
введения ее в действие. Таким образом, соответствующие нормы мо* ции, — от 9 ноября 2009 г. «О Дисциплинарном судебном присутст*
гут быть частью текста конституции или включаются в отдельный акт о вии». В литературе обсуждаются идеи федеральных конституционных
провозглашении конституции, о порядке введения ее в действие, по законов о Президенте РФ, о Федеральном Собрании РФ и др. Идея
своему значению близкий к категории конституционных законов. федерального конституционного закона о российском парламенте на*
Наиболее дискуссионным является вопрос о том, считать ли кон* шла поддержку в Государственной Думе.
ституционными законами акты, которые принимаются в развитие К предложениям о расширении круга федеральных конституцион*
норм конституции. Для сторонников конституционных законов глав* ных законов надо относиться с осторожностью по следующим причи*
ное здесь в том, что цель соответствующих актов — реализация поло* нам.
жений конституции. И не столь важно, называется в конституции Во*первых, при повышенной значимости таких законов появится
реализующий ее нормы акт конституционным законом либо просто «тяга» к появлению их большого числа, что приведет к снижению ро*
федеральным законом или логика реализации конституционной нор* ли. К тому же усилится своеобразная «конкуренция» конституцион*
мы предполагает принятие подобного закона. ных законов и обычных федеральных законов.
По этому поводу можно было бы не спорить, если бы не одно об* Во*вторых, не следует забывать, что для главных государственных
стоятельство. Все упирается в толкование силы акта, появившегося в органов ключевым остается регулирование их статуса на уровне Кон*
развитие положений конституции. Напомним, что по поводу соотно ституции РФ, это касается Президента РФ, Федерального Собра*
шения конституции и конституционных законов есть два генеральных ния РФ, Правительства РФ, Конституционного Суда РФ. Появление
подхода: в дополнение к этому федеральных конституционных законов о Пра*
1) одни авторы считают конституционные законы подконституци* вительстве РФ и о Конституционном Суде РФ объясняется сложно*
онными актами, т. е. они должны соответствовать конституции и не стью отражения в Основном законе подробных правил их организа*
могут противоречить ей; ции и деятельности.
2) другие авторы полагают, что конституционные законы — по* Если подготовить конституционный закон о Президенте РФ, то в
скольку они регулируют общественные отношения в дополнение к ситуации, когда основополагающие нормы отражены в Конституции,
конституции и зачастую, образно говоря, по ее «уполномочию» — а роль Президента в обороне, безопасности и т. п. — в отраслевых фе*
поднимаются на уровень конституции и образуют вместе с ней так деральных законах, придется «перетаскивать» в него нормы не только
называемую макроконституцию. Конституции, но и отраслевых актов. Но при этом все равно их нель*
Опасность возведения каких*то актов на уровень конституции зя изъять ни из Конституции, ни из отраслевых законов, где они
очевидна: во*первых, размывается предмет конституционного регу* взаимосвязаны с остальными предписаниями. Тогда не ясен замысел
лирования; во*вторых, появляется возможность «корректировать» такого конституционного закона.
нормы конституции и при желании нейтрализовать их действие ины* Что касается Федерального Собрания, реальность такова, что, по*
ми актами. Конституция РФ, предусмотрев федеральные конституци* мимо Конституции РФ, часть полномочий палат отражена в отрасле*
онные законы, не дает свободы в интерпретации роли таких законов. вых законах, а процедуры их применения — в огромных регламентах
Правда, предложения о расширении круга федеральных конститу* палат. Большой проблемой будет найти меру сочетания этих направ*
ционных законов периодически вносятся. Основой для этого служит лений регулирования, если разрабатывать федеральный конституци*
положение ч. 1 ст. 76 Конституции РФ: «По предметам ведения Рос* онный закон о парламенте.
Итак, мы остаемся при мнении, что федеральные конституцион* го автономного округа (от 30 декабря 2006 г., новый субъект — Иркут*
ные законы: ская область); Читинской области и Агинского Бурятского автоном*
1) лучше принимать по кругу вопросов, обозначенных в самой ного округа (от 21 июля 2007 г., новый субъект — Забайкальский
Конституции; край); об изменении конституционно*правового статуса определен*
2) являются подконституционными актами и не могут вносить ного субъекта РФ (ч. 5 ст. 66; ч. 1 ст. 137) — таких актов пока нет;
коррективы в текст Конституции; 3) о государственных флаге, гербе и гимне Российской Федера*
3) могут оцениваться на предмет их несоответствия Конституции. ции, их описании и порядке официального использования (ч. 1
Такого рода дела уже рассматривались в Конституционном Суде РФ ст. 70) — три самостоятельных федеральных конституционных закона
(27 сентября 2002 г. был принят Федеральный конституционный за* от 25 декабря 2000 г.;
кон «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конститу* 4) о референдуме Российской Федерации (п. «в» ст. 84) — Феде*
ционный закон “О референдуме Российской Федерации”» (ныне ут* ральный конституционный закон от 28 июня 2004 г.;
ратил силу). Федеральный конституционный закон 2002 г. был оспо* 5) о военном положении (ч. 3 ст. 87) — Федеральный конституци*
рен оппозицией в Конституционном Суде РФ и признан его онный закон от 31 января 2002 г.;
постановлением от 11 июня 2003 г. соответствующим Конститу* 6) о чрезвычайном положении (ч. 2 ст. 56; ст. 88) — Федеральный
ции РФ; после принятия Федерального конституционного закона конституционный закон от 30 мая 2001 г.;
«О референдуме Российской Федерации» отдельные его положения 7) об Уполномоченном по правам человека в Российской Федера*
также оценивались Конституционным Судом РФ в части их соответ* ции (п. «д». ч. 1 ст. 103) — Федеральный конституционный закон от
ствия Конституции РФ — постановление от 21 марта 2007 г.). 26 февраля 1997 г.;
Для наглядности и для того, чтобы легче было затем делать выво* 8) о Правительстве РФ (ч. 2 ст. 114) — Федеральный конституци*
ды, перечислим, какие федеральные конституционные законы пре* онный закон от 17 декабря 1997 г.;
дусмотрены в Конституции РФ, с указанием дат уже принятых актов: 9) о судебной системе Российской Федерации (ч. 3 ст. 118) — Фе*
1) о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в деральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г.;
ее составе нового субъекта (ч. 2 ст. 65; ч. 1 ст. 137) — принят Феде* 10) о Конституционном Суде РФ (ч. 3 ст. 128) — Федеральный
ральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г.; о порядке из* конституционный закон от 21 июля 1994 г.;
менения конституционно*правового статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66; 11) о Верховном Суде РФ (ч. 3 ст. 128) — до последнего времени
ч. 1 ст. 137) — пока такой закон не принят; этот акт не был принят, в названном ниже Федеральном конституци*
онном законе от 7 февраля 2011 г. «О судах общей юрисдикции в Рос*
2) о принятии в состав Российской Федерации конкретного ново*
сийской Федерации» была отдельная глава о Верховном Суде РФ; в
го субъекта РФ (ч. 2 ст. 65; ч. 1 ст. 137); об образовании в составе Рос*
связи с реформой судебной системы в 2014 г. произведено объедине*
сийской Федерации нового субъекта РФ (ч. 2 ст. 65; ч. 1 ст. 137) —
ние Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, создан
первым был принят Федеральный конституционный закон от 25 мар*
единый Верховный Суд РФ, и в 2014 г. будет принят Федеральный
та 2004 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового
конституционный закон о Верховном Суде РФ;
субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской
области и Коми*Пермяцкого автономного округа» (новый субъект 12) об отдельных частях судебной системы (ч. 3 ст. 128) — о судах
именуется Пермский край), далее последовали федеральные консти* общей юрисдикции в Российской Федерации (Федеральный консти*
туционные законы со сходным названием — об образовании в составе туционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федера*
Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объедине* ции», о военных судах в Российской Федерации (Федеральный кон*
ния: Красноярского края и Таймырского (Долгано*Ненецкого) авто* ституционный закон от 23 июня 1999 г. «О военных судах Российской
номного округа и Эвенкийского автономного округа (от 14 октября Федерации»);
2005 г., новый субъект — Красноярский край); Камчатской области и 13) о Конституционном Собрании (ч. 2 ст. 135) — не принят.
Корякского автономного округа (от 12 июля 2006 г., новый субъект — Судебная реформа 2014 г. отразилась на видах судов и судебных ор*
Камчатский край); Иркутской области и Усть*Ордынского Бурятско* ганов и, соответственно, на посвященных им федеральных конститу*
ционных законах. В частности, из прежней редакции ч. 3 ст. 128 Кон* В*третьих, от этого нормы конституций не теряют своего дейст*
ституции РФ следовала возможность принятия отдельного федераль* вия. Как говорилось выше, Конституция РФ имеет прямое действие.
ного конституционного закона о Высшем Арбитражном Суде РФ; Прямое действие многих норм Конституции может иметь место толь*
такой закон не был принят, в Федеральном конституционном законе ко вместе с нормами текущего законодательства, развивающими нор*
от 24 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации» мы Конституции.
была отдельная глава, посвященная полномочиям, порядку образова* В*четвертых, для остального законодательства все нормы конститу*
ния и деятельности Высшего Арбитражного Суда РФ. Теперь на оче* ции рассматриваются как имеющие более высокую юридическую силу.
реди не только упразднение Высшего Арбитражного Суда РФ, но и в Вместе с тем есть определенная соподчиненность (иерархия) норм
целом реформирование законодательства об иных арбитражных судах. внутри Конституции РФ. Иерархия внутри норм Конституции РФ про*
Кроме того, 9 ноября 2009 г. был принят Федеральный конституци* является в следующем:
онный закон «О Дисциплинарном судебном присутствии» — судебном 1) одни нормы являются более важными и предопределяют содержа
органе, рассматривающем дела по жалобам на решения Высшей квали* ние других норм самой же Конституции. В ст. 16 Конституции РФ, за*
фикационной коллегии судей РФ и квалификационных коллегий судей вершающей гл. 1 «Основы конституционного строя», сказано: «1. По*
субъектов РФ о досрочном прекращении полномочий судей за совер* ложения настоящей главы Конституции составляют основы консти*
шение ими дисциплинарных проступков. С принятием Федерального туционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены
конституционного закона о Верховном Суде РФ предусматривается иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией.
создание в его составе Дисциплинарной коллегии и упразднение на* 2. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут про*
званного Дисциплинарного судебного присутствия. Естественно, что тиворечить основам конституционного строя Российской Федера*
указанный Федеральный конституционный закон также утратит силу. ции». Таким образом, нормы гл. 1 обусловливают содержание всех
14) о Конституционном Собрании (ч. 2 ст. 135) — не принят. иных норм Конституции РФ;
С учетом перечня данных законов можно, пожалуй, увидеть лишь 2) в силу особой важности определенные положения Конституции
один повод для введения категории «федеральный конституционный изменяются также в более усложненном порядке, чем иные ее нормы.
закон» в официальное конституционное право России: подчеркнуть Такая особенность в российской Конституции очерчена не едино*
важность определенных вопросов, а требованием квалифицированного жды. Так, гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» завершает*
большинства для принятия таких актов обеспечить более взвешенный ся ст. 64, которая гласит: «Положения настоящей главы составляют
подход парламента Российской Федерации к их принятию, чтобы дан* основы правового статуса личности в Российской Федерации и не
ные законы были основательными и стабильными. могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей
Характеризуя конституцию как нормативный правовой акт — за* Конституцией». Но это общая декларация. А из гл. 9 «Конституцион*
кон, обратим внимание на некоторые особенности ее норм. ные поправки и пересмотр Конституции» следует, что любое измене*
Во*первых, все нормы конституций правовые, т. е. они имеют все ние норм гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ требует ее пересмотра и приня
черты, характерные вообще для норм права: содержат правила пове* тия новой Конституции, в то время как корректировка норм других
дения субъектов права, общеобязательны, рассчитаны на многократ* глав осуществляется путем внесения поправок в действующий Основной
ное применение и т. д. Для многих положений конституций присуще закон (продолжает считаться Конституцией 1993 г.).
политическое звучание. Отсюда можно засомневаться, являются ли К сожалению, Конституция РФ никак не обозначила юридиче*
они правовыми предписаниями, особенно это относится к преамбу* скую силу ее преамбулы и раздела второго «Заключительные и пере*
лам конституций, а также иным их декларативным положениям. Не ходные положения». О значении преамбулы конституции ученые вы*
отказывая им в политическом назначении, все*таки важно видеть и сказывают разные мнения — от отрицания ее роли как совокупности
нормативно*юридическую регулятивную цель. правовых норм до приравнивания положений преамбулы к другим
Во*вторых, большинству норм конституций свойственна высокая положениям конституции. При всем политическом значении преам*
степень обобщенности, чаще всего это основополагающее регулирова* булы ее нормативная суть очевидна хотя бы потому, что в ней провоз*
ние. глашаются исходные принципы, на которых основывается данная
конституция и само ее принятие. Поэтому изменение преамбулы ют сами по себе. Они становятся конституционными нормами. А ос*
должно происходить по процедуре внесения поправок в конститу* паривать в Конституционном Суде нормы Конституции РФ нельзя.
цию. Нормативное значение заключительных и переходных положе* С другой стороны, соответствующие законы должны быть приняты в
ний конституции тем более несомненно, и корректировать их следует определенном порядке, получить необходимое число голосов при го*
путем внесения поправок в конституцию. лосовании в каждой палате Федерального Собрания, а законы о по*
правках еще проходят процедуру одобрения в парламентах субъек*
2. Юридическое верховенство тов РФ. И если при этом что*то будет нарушено, акт может (и дол*
жен) быть оспорен в Конституционном Суде РФ. Ведь согласно ст. 86
Юридическое верховенство конституции означает ее высшую юри* Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде
дическую силу по отношению ко всем иным нормативным актам. Российской Федерации» он устанавливает соответствие Конститу*
В Российской Федерации в общий их перечень включаются и федеральные ции РФ нормативных актов органов государственной власти, в том
законы, и федеральные конституционные законы. числе по форме нормативного акта, по порядку его подписания, за*
Юридическое верховенство конституций обычно подчеркивается в ключения, принятия, опубликования или введения в действие.
них самих. Так, согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, «Конституция В научном обороте, а также при составлении сборников докумен*
Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое тов используется понятие «конституционное законодательство». Воз*
действие и применяется на всей территории Российской Федерации. никает несколько вопросов: имеет ли оно право на существование?
Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федера* В каком смысле может использоваться? Какое соотношение различ*
ции, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». ных актов и Конституции должно предполагать?
Акты могут развивать положения Конституции. Но при этом, если Если понятие «конституционное законодательство» применяется
первое слово по какому*то вопросу уже сказано в Конституции, они для объединения всех источников конституционного права и в этом
не вправе содержать в себе другое предписание. К этому формально* плане не имеет какой*либо иной научной трактовки, вряд ли против
му аспекту добавляется сущностный: нельзя в другом акте путем ин* него следует возражать. В данном случае на первом месте — интересы
терпретаций, словесных манипуляций предусмотреть такие варианты удобства для пользователей. Если же в основе использования поня*
действий, которые не вытекают из самой конституции, да по ее духу и тия — идея равенства с Конституцией иных нормативных актов, регу*
не могут из нее следовать. лирующих общественные отношения в сфере общественно*полити*
Именно поэтому, характеризуя ранее федеральные конституцион* ческого устройства и власти, против такой трактовки «конституцион*
ные законы, мы отметили, что они не образуют единства с действую* ного законодательства» надо решительно возразить.
щей Конституцией РФ и могут оцениваться Конституционным Су*
дом РФ на предмет соответствия Конституции. 3. База текущего законодательства
Правда, в связи с этим надо коснуться двух видов актов: во*первых,
это законы о поправках Конституции РФ, принимаемые по процедуре Конституция является базой для текущего законодательства, опре*
федеральных конституционных законов, во*вторых, федеральные деляет его характер. Текущее законодательство развивает предписа*
конституционные законы о принятии в состав Российской Федера* ния конституции, исходит из ее духа при детальном регулировании
ции и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении различных общественных отношений.
статуса субъекта. Оба вида актов вносят новеллы в Конституцию РФ, Текущее регулирование общественных отношений в развитие
вводят правила, заменяющие действующие нормы Конституции. По* норм конституций необходимо. Обычно конституции инициируют
скольку все делается в порядке, указанном в самой Конституции, текущее регулирование, используя для этого разные приемы, наце*
можно ли оспорить эти акты в Конституционном Суде РФ? ленные на принятие нормативных актов, развивающих ее положения.
Полагаем, здесь есть два момента, и каждый диктует свое реше* Так, Конституция РФ делает это следующими методами:
ние. С одной стороны, в предметном плане нормы обоих актов, внес* 1) прямо указывает виды федеральных конституционных законов и
шие изменения в Конституцию РФ, с этого момента уже не существу* многих федеральных законов, требуемых для подробного регулирова*
ния определенных вопросов; конкретно предусматривает принятие норм, необходимых для соответствующего случая. Например, ч. 1
федеральных законов — о гражданстве (ст. 6), о военной службе (ст. 59), ст. 35 гласит: «Право частной собственности охраняется законом»;
об альтернативной гражданской службе (ст. 59), о статусе столицы Рос* здесь имеются в виду не просто отдельный акт в виде закона, а любые
сийской Федерации (ст. 70), об общих принципах организации пред* правовые средства, лишь бы они служили защите данного права.
ставительных и исполнительных органов государственной власти в Таким образом, проблема соотношения конституции и текущего
субъектах РФ (ст. 77), о порядке выборов Президента РФ (ст. 81) и др.; законодательства довольно многогранна, и она решается с учетом как
2) использует указание на то, что определенные общественные отно* роли конституционных норм и идей, так и формально*правовой за*
шения регулируются федеральным законом, не называя конкретный по висимости от конституции иных правовых актов.
наименованию или содержанию акт. Так, согласно ч. 3 ст. 36, закрепляю*
щей право частной собственности на землю, «условия и порядок пользо* 4. Особый порядок принятия и изменения
вания землей определяются на основе федерального закона». В соответ*
ствии с ч. 5 ст. 37, где закреплено право граждан на отдых, «работающему Конституцию характеризует и такое юридическое свойство, как
по трудовому договору гарантируются установленные федеральным за* особый порядок принятия и изменения.
коном продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные Принятие конституции проходит в обстановке гласности и повы
дни, оплачиваемый ежегодный отпуск». В Конституции подчеркивает* шенного интереса со стороны общества. Как отмечалось выше, проек*
ся, что регулированию общественных отношений посредством закона ты конституций публикуются на страницах газет с большим тиражом
(в данном случае федерального закона) отдается предпочтение перед и издаются отдельными брошюрами.
иными видами нормативных актов; что касается внешней формы акта, Особый порядок принятия может состоять и в специальной орга
Конституция в этом отношении не категорична — приведенные выше низации массового (всенародного) обсуждения проекта конституции, в
положения реально нашли отражение в кодексах (Земельном, Трудо* вынесении проекта конституции на всенародное голосование (референ
вом), но они являются лишь разновидностью федеральных законов; дум). Результаты референдума являются обязательными и означают
3) говорит о необходимости дополнительного регулирования об* принятие либо непринятие конституции народом. В случае принятия
щественных отношений либо закрепления гарантий для их участни* она приобретает государственно*обязательную силу, хотя это и не ис*
ков в акте текущего законодательства, оставляя на последующее раз* ключает официального провозглашения принятия конституции и
решение вопрос о виде акта и принимающем его органе. Например, вступления ее в силу парламентом, либо президентом государства,
согласно ст. 43 Конституции РФ, посвященной праву граждан на об* либо центральной избирательной комиссией.
разование, Российская Федерация «устанавливает федеральные госу* В некоторых зарубежных странах особый порядок принятия кон*
дарственные образовательные стандарты»; ясно, что для этого пона* ституции связывают со сложностью процесса рассмотрения и принятия
добится соответствующий нормативный акт; проекта. В этом случае к одобренному парламентом данного созыва
4) зачастую содержит такие формулировки статей, из текста кото* проекту конституции возвращаются по истечении определенного
рых очевидна обязательность последующего текущего нормативного (и немалого) срока (обычно не ранее шести месяцев); дополнитель*
регулирования, обеспечивающего применение конституционной ным требованием может быть проведение в этот период выборов но*
нормы. Так, согласно ст. 46 Конституции РФ «решения и действия вого парламента, с тем чтобы обсуждением проекта занялся обнов*
(или бездействие) органов государственной власти, органов местного ленный состав депутатов.
самоуправления, общественных объединений и должностных лиц мо* Особый порядок изменения конституции — это специально услож*
гут быть обжалованы в суд»; очевидно, что применение нормы без ненные процедуры представления проектов, обсуждения и принятия
специального закона невозможно. законов о внесении в нее изменений.
Конституция РФ во многих случаях говорит о том, что права и ин* В том случае, если закон об изменениях и дополнениях конститу*
тересы граждан гарантируются либо охраняются законом, соответст* ции принимается парламентом, это обычно сопровождается требова
вующие действия органов и должностных лиц регулируются законом, нием квалифицированного большинства голосов в пользу такого закона.
подразумевая не акт в форме закона, а всю совокупность правовых Например, для изменения Конституции СССР 1977 г. закон должен
был получить не менее двух третей голосов от общего числа депутатов будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Сове*
в каждой палате Верховного Совета СССР (для принятия обычного та Федерации и депутатов Государственной Думы (т. е. не одной, а обе*
закона достаточно было простого большинства). Изменение и допол* их палат), то в соответствии с федеральным конституционным законом
нение Конституции РСФСР 1978 г. после учреждения (1989 г.) такого созывается Конституционное Собрание. Оно либо подтверждает неиз*
верховного органа государственной власти, как Съезд народных депу* менность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Консти*
татов РСФСР, производилось законом, принятым Съездом большин* туции РФ, который принимается Конституционным Собранием двумя
ством не менее двух третей от общего числа депутатов (ст. 185). третями голосов от общего числа его членов или выносится на всена*
Дополнительные требования могут обусловливаться разными фак* родное голосование. При проведении всенародного голосования Кон*
торами. Один из них — учет интересов субъектов РФ. Так, при кон* ституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более по*
ституционной реформе в Российской Федерации 1992 г. важнейшими ловины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии,
моментами было отражение в Основном законе Федеративного до* что в нем приняло участие более половины избирателей.
говора и признание субъектами РФ не только республик, но также ав* Вторая часть — это поправки к гл. 3—8 Конституции (ее остально*
тономных и территориальных образований. Поэтому в ст. 185 Кон* му тексту). В соответствии со ст. 136 они принимаются в порядке, пре*
ституции включили дополнение: изменения и дополнения статей дусмотренном для принятия федерального конституционного закона
Конституции РФ, касающихся федеративного устройства, не могут (напомним, что по ст. 108 Конституции для принятия такого закона
быть осуществлены Съездом в одностороннем порядке и производят* требуется квалифицированное большинство голосов — не менее трех
ся по согласованию с республиками, краями, областями, автономной четвертей в Совете Федерации и двух третей в Государственной Думе).
областью, автономными округами, городами Москвой и Санкт*Пе* Принятые поправки вступают в силу после их одобрения органами за*
тербургом в лице их Советов народных депутатов. конодательной власти не менее чем двумя третями субъектов РФ.
Особый вариант специальных требований — сделать так, чтобы Говоря об источниках конституционного права, мы уже указывали,
отпало само желание изменять конституцию и тем самым обеспечи* что в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г.
валась ее стабильность. В этом случае к повышенной жесткости изме* по делу о толковании ст. 136 говорится: поправки к гл. 3—8 принима*
нения конституции еще добавляют требование о том, что при жела* ются в форме особого правового акта — закона РФ о поправке к Кон*
нии скорректировать определенные части конституции нельзя пойти ституции РФ. Для реализации этой правовой позиции Конституцион*
путем текущих реформ и придется принимать новую конституцию. ного Суда принят Федеральный закон «О порядке принятия и вступле*
Наглядный тому пример — процедуры изменения Конститу* ния в силу поправок к Конституции Российской Федерации».
ции РФ, предусмотренные в гл. 9 «Конституционные поправки и пе* Третья часть — это изменения ст. 65 Конституции РФ, касающие*
ресмотр Конституции». Согласно ст. 134 предложения о поправках и ся состава субъектов РФ. Согласно ч. 1 ст. 137 они вносятся на основа*
пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент, нии федерального конституционного закона о принятии в Россий*
Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законода* скую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, об изме*
тельные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа нении конституционно*правового статуса субъекта РФ. Федеральный
численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федера*
депутатов Государственной Думы. цию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федера*
Положения гл. 9 с точки зрения порядка изменения Конституции ции» посвящен двум процедурам (принятие, образование) и не каса*
поделены на четыре части. ется вопроса об изменении статуса субъекта РФ.
Первая часть — это положения гл. 1 «Основы конституционного Четвертая часть — изменения, касающиеся наименования субъек*
строя», гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» и самой гл. 9 та РФ. В ч. 2 ст. 137 Конституции указано: в случае изменения наиме*
«Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Согласно нования республики, края, области, города федерального значения,
ст. 135 Конституции эти положения не могут быть пересмотрены самим автономной области, автономного округа новое наименование субъек*
Федеральным Собранием — парламентом Российской Федерации. Ес* та РФ подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Конституцион*
ли предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ ный Суд РФ в постановлении от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании
198 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации Глава 4. Краткая история конституционного развития России 199
ч. 2 ст. 137 Конституции определил, что изменения наименования Чистяков О. И. Очерк истории Советской Конституции. М., 1987; Ку
субъекта включаются в текст ст. 65 указом Президента РФ на основа* рицын В. М. Советская союзная Конституция 1924 года: разработка и
нии решения субъекта РФ, принятого в установленном им (субъектом) основные принципы // Сов. государство и право. 1975. № 1; Ноль
порядке. В спорных случаях Президент использует согласительные де Б. Э. Законы основные в русском праве // Труды юридического об*
щества при Императорском Санкт*Петербургском ун*те. СПб., 1913.
процедуры, в случае недостижения согласованного решения может пе* Т. 7; Особенности и значение Конституции СССР 1977 года. Воронеж,
редать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. 1979; Палиенко Н. И. Основные законы и формы правления в России.
В связи с принятием и изменением Конституции РФ имеется не* Юридическое исследование. Харьков, 1910; Портнов В. П., Сла
мало проблем. Многие из них рассмотрены в гл. 7 настоящего учеб* вин М. М. Этапы развития Советской Конституции. М., 1982; Рахмани
ного курса, посвященной действующей Конституции РФ. Рекоменду* на Т. Н. Всенародное обсуждение проекта Конституции СССР // Тру*
ем при подготовке данного вопроса обязательно посмотреть соответ* ды ВНИИ советского законодательства. М., 1979. Вып. 15; Рейс
ствующие страницы книги. нер М. А. Основы Советской Конституции. М., 1920; Ронин С. Л.
К истории Конституции СССР 1924 года. М., 1949; Он же. Конститу*
ционные проекты Временного правительства // Сов. государство и
право. 1949. № 4; Он же. Конституция СССР 1936 года. М., 1957; Рус*
Глава 4. Краткая история конституционного развития ский конституционализм в период думской монархии: сб. докумен*
России тов / авт.*сост. А. В. Гоголевский, Б. Н. Ковалев. М., 2003; Русский кон*
ституционализм: от самодержавия к конституционно*парламентской
Литература монархии: сб. документов / авт.*сост. А. В. Гоголевский, Б. Н. Ковалев.
М., 2001; Семидеркин Н. А., Чистяков О. И. Конституция РСФСР
Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современ* 1925 года // Сов. государство и право. 1976. № 1; Сталин И. В. О проек*
ность. 2*е изд. М., 2000; Альхименко В., Евтеева М. Истоки российского те Конституции СССР: доклад на Чрезвычайном VIII Съезде Советов
конституционализма // Право и жизнь. 1994. № 5, 6; Брежнев Л. И. Союза ССР // Сталин И. В. Вопросы ленинизма. М., 1952; Степа
Опроекте Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социа* нов И. М. Конституция развитого социализма: социальная ценность и
листических Республик и итогах его всенародного обсуждения: доклад основные функции // Сов. государство и право. 1978. № 12; Он же.
на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого Развитие Советской Конституции. М., 1957; Таранов А. П. Конститу*
созыва. 4 октября 1977 г. // Конституция общенародного государства. ция общенародного государства. Киев, 1980; Томсинов В. А. Конститу*
М., 1978; Гайдуков Д. А. Развитие Конституции СССР // Развитие со* ционный вопрос в России в 60*х — начале 80*х годов XIX века. М.,
ветского государственного права. М., 1959; Гурвич Г. С. История Совет* 2013; Топорнин Б. Н. Конституция СССР 1977 года — Основной закон
ской Конституции. М., 1923; История Советской Конституции (в до* общенародного государства // Конституция СССР: проблемы государ*
кументах). 1917—1956 гг. / под ред. С. С. Студеникина. М., 1957; Кистя ствоведения и советского строительства. М., 1980; Чистяков О. И. Кон*
ковский Б. А. Страницы прошлого. К истории конституционного ституция РСФСР 1918 года. М., 2003; Он же. Конституция СССР
движения в России. М., 1912; Конституционализм: исторический путь 1924 года. М., 2004; Он же. Проблемы демократии и федерализма в
России к либеральной демократии: сб. документов / авт.*сост. А. В. Го первой Советской Конституции. М., 1977; Чугаев Д. Первая Конститу*
голевский, Б. Н. Ковалев. М., 2000; Конституционная система развитого ция Советской Республики. 1918. М., 1949.
социализма. М., 1980; Конституционное совещание. Стенограммы.
Материалы. Документы. М., 1995. Т. 1—22; Конституция общенарод* История конституции в любой стране неотъемлема от истории об*
ного государства. Вопросы теории / под ред. Л. Ф. Ильичева, Д. А. Кери щества и государства. Каждый очередной этап их развития характери*
мова. М., 1979; Конституция развитого социализма. Исторические зуется новыми моментами в социально*экономических и политиче*
предпосылки и значение. Институт истории АН СССР. М., 1981; Кон* ских отношениях, осуществлении функций государства, изменении
ституция СССР: Политико*правовой комментарий / под ред. Б. Н. По
формы правления и т. д. Принятие конституции имеет задачей отра*
номарева. М., 1982; Копейчиков В. В. Конституция развитого социализ*
ма: теоретические основы, сущность, функции. Киев, 1979; Котлярев зить все подобные качественно новые явления.
ский С. А. Юридические предпосылки русских основных законов. М., Характеризуя конституционное развитие России, надо учитывать
1912; Кравчук С. С. Первая Советская Конституция (к 60*летию со дня все сказанное. Важен еще один момент: нельзя сводить конституци*
принятия) // Сов. государство и право. 1978. № 7; Кукушкин Ю. С., онное развитие лишь к появлению актов, формально именуемых кон*
ституциями. Следует учитывать совокупности актов конституцион* хии абсолютной к конституционной, создания парламентских учреж*
ного уровня и значения, исходя из сказанного выше, они вместе дений, политических партий различной направленности, проведения
представляли образ конституции для своего этапа. С учетом этого выборов, провозглашения многих основных прав и свобод граждан.
можно говорить о существовании конституционного регулирования (или Первым в этом ряду стоит царский Манифест от 17 октября 1905 г.
его начал) в России во все периоды отечественной истории. об усовершенствовании государственного порядка. Царь даровал на*
селению «незыблемые основы гражданской свободы на началах дей*
§ 1. Акты конституционного значения ствительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова,
до Октябрьской революции 1917 г. собраний и союзов». 6 августа 1905 г. были опубликованы Манифест
об учреждении Государственной думы, Закон об учреждении Государ*
Идеи конституции и конституционализма известны России с на* ственной думы и Положение о выборах в Думу1. При этом из выборов
чала XIX в., они отражались в высказываниях или конституционных исключались многие слои населения — женщины, молодежь, военно*
проектах многих известных деятелей и ученых, а также в официаль* служащие, деревенская беднота, рабочие и др. Манифест от 17 октяб*
ных документах. Например, Свод законов Российской Империи от* ря 1905 г. объявлял: не останавливая предназначенных выборов в Го*
крывался Сводом основных государственных законов — совокупно* сударственную думу, привлечь к участию в Думе «те классы населе*
стью основных правил устройства государства, а второй раздел — ния, которые ныне совсем лишены избирательных прав». Новый
«Учреждением о императорской фамилии». Ряд актов царского пра* избирательный Закон был подписан 11 декабря 1905 г., он предусмот*
вительства, принятых на разных этапах, носил характер государствен* рел четыре избирательные курии — землевладельческую, городскую,
ных реформ (в частности, освобождение крестьян от крепостного крестьянскую и рабочую, однако сохранил разные нормы представи*
права, судебные реформы, введение земских учреждений и др.). тельства, более сложную многостепенную систему избрания депута*
Даже если считать, что официально власть была против конститу* тов рабочими и крестьянами, неучастие в выборах женщин, молоде*
ции как единого текста (хотя это не бесспорно, поскольку проекты жи, военнослужащих и народностей, ведущих кочевой образ жизни.
конституции или актов, именуемых иначе, но по смыслу являвшихся Манифестом также провозглашалось: «Установить как незыбле*
конституцией для России, разрабатывались по указанию или с благо* мое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобре*
воления некоторых царей), отрицать конституционное значение по* ния Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена
добного рода актов бессмысленно. Таким образом, акты принципиаль* была возможность действительного участия в надзоре за закономер*
ного характера, кардинально предопределявшие развитие России, по* ностью действий поставленных от нас властей». Таким образом, из
являлись на разных этапах ее истории. Другое дело, можно ли, беря их в совещательного органа, как устанавливалось Законом от 6 августа
совокупности, полагать, что тем самым создавалась конституционная 1905 г., Дума становилась законодательным органом. Но не единст*
основа развития России. Ведь акты исходили от монарха, а выборного венным — созданному еще в 1810 г. Государственному совету, одно*
представительного учреждения не существовало. В конце концов, это временно с Думой получившему законосовещательные функции, так*
дело вкуса: в Великобритании акты различного времени в совокупно* же было дано право участия в законодательстве2.
сти представляются как неписаная конституция этого государства. Таким образом, учреждался как бы двухпалатный российский пар*
Вместе с тем первые шаги по пути учреждения конституционализ* ламент. «Как бы» — поскольку официально это были два самостоя*
ма Россия сделала именно в начале XX в. — если исходить из того, что тельных государственных органа. Юридически они являлись равны*
он связан с документами, которыми закрепляются: 1) общий строй
1 См.: Российское законодательство Х—ХХ веков: в 9 т. Т. 9: Законодательство эпо*
государства; 2) система государственной власти; 3) возможность (сво* хи буржуазно*демократических революций / отв. ред. О. И. Чистяков. М., 1994. С. 17
бода?) политической деятельности и общественных объединений; и след.
4) общие основы положения всех граждан (а не отдельных их групп), 2 См. изданные 20 февраля 1906 г. Манифест об изменении учреждения Государст*
в том числе их личной и политической свободы. венного совета и пересмотре учреждения Государственной думы, указы «О переустрой*
стве учреждения Государственного совета», «Учреждение Государственной думы»: Го*
Социальные потрясения вызвали ряд основополагающих до* сударственная дума в России в документах и материалах / сост. Ф. И. Калинычев. М.,
кументов, на базе которых Россия пошла по пути перехода от монар* 1957. С. 103.
ми, законопроект, принятый одним органом, подлежал одобрению новлениях, а употребление местных языков и наречий в государствен*
другим. Фактически Государственный совет был более консерватив* ных и общественных установлениях определяется особыми законами.
ным органом, к тому же наполовину состоял из назначенных царем В главе первой говорилось, что императору всероссийскому при*
сановников, а другой половиной были избранные представители от надлежит верховная самодержавная власть. «Повиноваться власти
православного духовенства, дворянства, земства, науки, торговли и его, не только за страх, но и за совесть, сам Бог повелевает» (п. 4).
промышленности. Государь император осуществляет законодательную власть в еди*
Учреждение законодательных органов и предоставление Думе пра* нении с Государственным советом и Государственной думой (п. 5).
ва контролировать производный от царя исполнительный аппарат Причем приоритеты императора были обозначены четко: во*первых,
можно считать первыми шагами по пути введения конституционной ему принадлежал «почин по всем предметам законодательства» (го*
монархии в России. воря современным языком, право законодательной инициативы); во*
С учетом указанных актов требовалось внести изменения в Основ* вторых, «единственно по его почину» могли подлежать пересмотру
ные государственные законы. Причем царю надо было сделать это до Основные государственные законы в Государственном совете и Госу*
начала работы Государственной думы, чтобы подчеркнуть и зафикси* дарственной думе; в*третьих, император утверждал законы, и без это*
ровать незыблемость монархической власти. Ведь от Думы можно бы* го утверждения никакой закон не мог «иметь своего совершения».
ло ожидать радикальных предложений и шагов по изменению госу* В акте закреплялось верховенствующее положение императора в
дарственного строя. Если бы Дума утвердила Основные государствен* управлении: «Власть управления во всем ее объеме принадлежит госу*
ные законы, она получила бы и право определять в них роль монарха дарю Императору в пределах всего государства Российского» (п. 10).
(кто утверждает документ, тот и «освящает» власть). Немаловажно Управление делилось на две части: верховное, в котором император
было вообще, от кого исходит документ, это существенно отражается действует непосредственно; подчиненное, в делах которого «опреде*
на его назначении. ленная степень власти вверяется от него, согласно закону, подлежа*
Поэтому в значительно переработанном виде Основные государ* щим местам и лицам, действующим его именем и по его повелениям»
ственные законы были утверждены царем 23 апреля 1906 г. (Дума от* (там же). Императору принадлежало право назначать и увольнять
крылась 27 апреля)1. Они имели следующую структуру: преамбула; председателя Совета министров, министров и главноуправляющих
глава первая «О существе верховной самодержавной власти»; глава отдельными частями.
вторая «О правах и обязанностях российских подданных»; глава тре* В Основных государственных законах были четко оговорены для
тья «О законах»; глава четвертая «О Государственном совете и Госу* императора гарантии, касающиеся имущества и престолонаследия.
дарственной думе и образе их действий»; глава пятая «О Совете мини* Только сам государь мог издавать указы и повеления в отношении
стров, министрах и главноуправляющих отдельными частями». имущества, составляющего его собственность. Сохраняющими «силу
законов основных» объявлялись положения о порядке наследования
В преамбуле подчеркивалось, что Основные государственные зако*
престола, об императорской фамилии; изменять эти положения мог
ны — документ, исходящий от царя, принимаемый «в видах укреп*
лишь лично государь. Таким образом, указанные вопросы вообще
ления основ обновляемого государственного строя», подлежащий из*
выводились за пределы законодательной деятельности новых пар*
менению лишь по его «почину». «Государство Российское едино и не*
ламентских учреждений.
раздельно», Великое княжество Финляндское во внутренних делах
В главе второй — о правах и обязанностях — первыми назывались
управляется особыми установлениями на основании особого законо*
обязанности российских подданных: защита престола и Отечества; во*
дательства. Русский язык есть язык общегосударственный и обязате*
инская повинность для мужчин; обязанность платить налоги и пошли*
лен в армии, во флоте и во всех государственных и общественных уста*
ны, а также отбывать повинности «согласно постановлениям закона».
1 В литературе Основные государственные законы оцениваются как октроирован* Далее указывались гарантии личной неприкосновенности и лич*
ная (т. е. дарованная монархом) конституция. См. об этом, например: Пахоленко Н. Б. ные права граждан: преследование за преступное деяние только в по*
К характеристике «думского периода» в истории Российского государства // Становле*
ние конституционного государства в посттоталитарной России: сб. статей. Вып. 1 / отв. рядке, определенном законом; содержание под стражей лишь в случа*
ред. В. А. Четвернин. М., 1996. С. 88. ях, определенных законом; возможность суда и наказания лишь за
деяния, предусмотренные законом, действовавшим на момент их со* несли ответственность перед императором «за общий ход государствен*
вершения; неприкосновенность жилища; право россиянина свободно ного управления», назначались им, могли издавать обязательные поста*
избирать место жительства и занятие, приобретать и отчуждать иму* новления, инструкции и распоряжения, но не противоречащие законам.
щество и беспрепятственно выезжать за пределы государства; непри* Важное значение имел и ряд иных актов того времени, которые
косновенность собственности; свобода веры. посвящались тем или иным аспектам организации государственной
Из тех прав и свобод, которые мы сегодня называем публично*по* власти или политической жизни. В частности, это Положение о вы*
литическими, Основные государственные законы закрепили: право борах в Государственную думу 1905 г., совокупность указов, последо*
устраивать собрания в целях, не противных законам, мирно и без ору* вавших после Манифеста от 17 октября 1905 г. в конце 1905—1906 гг.
жия; право каждого в пределах, установленных законом, высказывать и определявших особенности избирательных прав отдельных соци*
«изустно и письменно свои мысли, а равно распространять их путем альных групп и категорий населения, Положение о выборах в Госу*
печати или иными способами»; право образовывать общества и сою* дарственную думу от 3 июня 1907 г. Помимо высочайших указов от
зы в целях, «не противных законам». 20 февраля 1906 г. «О переустройстве учреждения Государственного
В главе третьей — о законах — провозглашалось, что Российская совета» и «Об учреждении Государственненной думы», указом от
Империя управляется на твердых основаниях законов, изданных в ус* 19 октября 1905 г. о создании Совета министров была реанимирована
тановленном порядке (п. 42). Никакой новый закон не может после* деятельность правительства как коллегиального совещательного ор*
довать без одобрения Государственного совета и Государственной ду* гана при царе, причем в определенной мере противостоящего Госу*
мы и «восприять силу» без утверждения императора. дарственной думе (как бы в противовес Думе, желавшей видеть его
В главе четвертой о Государственном совете и о Государственной ду* «министерством, пользующимся доверием у Государственной думы»).
ме устанавливалось, что они созываются ежегодно указами императора. Рядом высочайших указов регулировалось осуществление полити*
Госсовет образовывался из членов по высочайшему назначению и чле* ческих свобод, прокламированных царем: Временные правила о по*
нов по выборам. Государственная дума избиралась на пять лет населени* временных изданиях от 24 ноября 1905 г. — своеобразный свод пра*
ем России. Император имел право досрочного роспуска выборных чле* вил относительно свободы (по мнению оппозиционно настроенных
нов Госсовета и Думы с одновременным назначением новых выборов. сил — несвободы) печати; Временные правила об обществах и союзах
В делах законодательства Госсовет и Дума пользовались равными от 4 марта 1906 г.; Временные правила о собраниях от 4 марта 1906 г.
правами (п. 64). Причем законопроект мог быть сначала принят в Го* После Февральской революции 1917 г. принят ряд актов, имевших
сударственной думе и затем поступить на рассмотрение Государст* принципиальное значение для формирования новой государственной
венного совета либо наоборот — после одобрения в Госсовете посту* системы России. Наряду с этим в процессе революционных преобра*
пал на рассмотрение Госдумы. Законопроект становился законом по* зований создаются и имеют ощутимое влияние новые органы, пре*
сле одобрения органами и утверждения императором. Поэтому с тендующие на руководящие позиции в государстве.
известной условностью надо относиться к высказанной в литературе 25 февраля 1917 г. были изданы указы о «перерыве в занятиях» Го*
оценкой Госсовета как верхней палаты парламента1. Речь, скорее все* сударственного совета и Государственной думы с планируемым сро*
го, может идти о том, что в силу консервативности и состава, о чем ком возобновления деятельности не позднее апреля 1917 г. После на*
говорилось ранее, Госсовет был сдерживающим фактором для Госду* чала 27 февраля 1917 г. вооруженного восстания в Петрограде собрал*
мы как органа, где рождалось больше законодательных идей. Тем бо* ся Совет старейшин Государственной думы, предложивший избрать
лее что председатель Госсовета назначался царем из невыбираемой
особый комитет Государственной думы. Далее состоялось «частное
части членов Госсовета, и именно он, а не председатель Думы вносил
совещание» Государственной думы, утвердившее этот комитет с на*
принятые обоими органами законопроекты царю.
званием «Комитет Государственной думы для водворения порядка в
Основные государственные законы содержали нормы о Совете ми* Петрограде и для сношения с учреждениями и лицами». Этот орган в
нистров, министрах и главноуправляющих отдельными частями. Они дальнейшем именовался Временным комитетом Государственной ду*
1 См.: Российское законодательство Х—ХХ веков. Т. 9. С. 20. мы. Вместе с тем в Петрограде был создан Совет рабочих депутатов,
претендовавший на осуществление власти. Начинается повсеместное За месяцы, отведенные историей, Временное правительство при*
создание Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. няло немало актов, направленных на утверждение в России демокра*
Председатель Совета министров послал 27 февраля царю теле* тического строя и политических свобод. Это, в частности, постанов*
грамму с прошением об отставке. Временный комитет Думы сначала ления: от 15 марта 1917 г. «О печати»; от 27 апреля 1917 г. «Об учреж*
назначил 28 февраля комиссаров в министерства и государственные дениях по делам печати» (упразднялись Главное управление по делам
учреждения «из состава членов Государственной думы», а 1 марта на печати и все состоявшие при нем учреждения цензуры и должности
заседании Временного комитета был одобрен состав будущего прави* цензоров); от 22 марта 1917 г. «Об отмене вероисповедных и нацио*
тельства. 2 марта 1917 г. Николай II по предложению Временного ко* нальных ограничений» (отменялись подобные ограничения в части:
митета Государственной думы отрекся от престола. Однако поскольку водворения, жительства и передвижения; приобретения права собст*
это было сделано в пользу брата Михаила Александровича, форма венности и иных вещных прав; всякого рода занятиях ремеслами, тор*
правления в России (монархическое государство) не изменилась. говлей и промышленностью; участия в акционерных и иных товари*
3 марта великий князь Михаил Александрович отказался принимать ществах; найма работников; поступления на государственную службу,
верховную власть до решения Учредительного собрания, полагая, как участия в выборах, занятия должностей в правительственных и обще*
считают многие исследователи, что оно преподнесет ему власть. Од* ственных установлениях; поступления в учебные заведения, занятия
нако созыв Учредительного собрания был еще делом отдаленного бу* преподаванием и воспитанием; исполнения обязанностей опекунов,
дущего. Вопрос о форме правления остался не определенным. попечителей и присяжных заседателей; употребления иных языков в
Новый Совет министров на своем первом заседании постановил, делопроизводстве частных обществ, при преподавании в частных за*
что вся полнота власти (законодательной и исполнительной) в стране ведениях и при ведении торговых книг); от 14 июля 1917 г. «О свободе
должна принадлежать только ему. В Декларации от 3 марта 1917 г. о его совести» (закреплялось, что пользование гражданскими и политиче*
составе и задачах провозглашалось, что в своей настоящей деятельно* скими правами не зависит от принадлежности к вероисповеданию, и
сти кабинет будет руководствоваться, в частности, такими «основания* никто не может быть преследуем и ограничиваем в каких бы то ни бы*
ми»: свобода слова, печати, союзов, собраний и стачек; отмена всех со* ло правах за убеждения в делах веры); от 12 апреля 1917 г. «О собра*
словных, вероисповедных и национальных ограничений; немедленная ниях и союзах» (закреплялось, что все без исключения российские
подготовка к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого граждане имеют право без особого на то разрешения образовывать об*
голосования Учредительного собрания, «которое установит форму щества и союзы в целях, не противных уголовным законам, устанав*
правления и конституцию страны»1; замена полиции народной мили* ливается регистрация обществ и союзов судом, также судом принима*
цией с выборным начальством, подчиненным органам местного само* ется решение о принудительном закрытии общества и союза).
управления; выборы в органы местного самоуправления на основе все* Безусловно, конституционное значение имеет постановление от
общего прямого, равного и тайного голосования и др. 10 марта Совет 1 сентября 1917 г., имеющее форму манифеста, которым Временное
министров постановил впредь, до установления постоянного прави* правительство объявляет, что «государственный порядок, которым
тельства, именовать себя Временным правительством. В определенной управляется Российское государство, есть порядок республиканский,
мере конституционное значение имеют акты, которыми объявлялся и провозглашает Российскую республику». Таким образом, именно с
состав Временного правительства, поскольку тем самым определялась 1 сентября 1917 г. Россия обрела республиканскую форму правления.
структура центрального государственного управления. Постановлениями от 20 июля, от 11 и от 23 сентября 1917 г. было
утверждено Положение о выборах в Учредительное собрание. Впер*
1 Как отмечают исследователи, Декларация явилась результатом компромисса
между меньшевистско*эсеровским руководством исполкома Петроградского Совета и
вые избирательное право предоставлялось как мужчинам, так и жен*
Временным комитетом Государственной думы. Последний, в частности, отверг пред* щинам по достижении 20*летнего возраста, а также военнослужащим.
ложение Совета о немедленном провозглашении демократической республики, и пред* Права участия в выборах лишались лица, осужденные за ряд уголов*
ставители Совета согласились с предложением передать вопрос о форме правления ных преступлений, дезертиры, а также члены царствовавшего дома.
Российского государства на решение Учредительного собрания, созыв которого дол*
жен был стать ближайшей целью Временного правительства. См.: Пахоленко Н. Б. Указ. Как уже отмечалось, в стране формировалась параллельно власть
соч. С. 123, 124. Советов рабочих и солдатских депутатов и Советов крестьянских де*
путатов. В зависимости от степени влияния в них тех или иных пар* 25 октября) 1917 г. обращение «Рабочим, солдатам и крестьянам!»1,
тий одни Советы были союзниками Временного правительства, дру* в котором провозгласил программу социальных и демократических
гие решительно выступали против него. Естественно, двоевластие ко* преобразований, и прежде всего: демократический мир всем народам;
гда*то должно было кончиться. Как известно, в октябре 1917 г. безвозмездную передачу помещичьих, удельных и монастырских зе*
Временное правительство было свергнуто, II Всероссийский съезд мель в распоряжение крестьянских комитетов; рабочий контроль над
Советов рабочих и солдатских депутатов, большинство делегатов ко* производством; обеспечение всем нациям, населяющим Россию, под*
торого составляли большевики, провозгласил установление совет* линного права на самоопределение.
ской власти; начался новый период в российской истории. Съезд сделал и первые шаги в практическом направлении. Он
принял специальное обращение «О полноте власти Советов» и поста*
§ 2. Конституционное оформление нового строя в первые месяцы новил, что вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдат*
после Октябрьской революции 1917 г. ских и крестьянских депутатов. Декретом от 8 ноября 1917 г. «Об уч*
реждении Совета Народных Комиссаров» съезд образовал для управ*
Политики и историки по*разному оценивают период социалисти*
ления страной рабочее и крестьянское правительство, установив
ческого строительства в нашей стране. Разговор об этом не входит в
одновременно, что контроль за деятельностью народных комиссаров
наши цели. Мы не будем касаться и того, считать ли события октября
и право их смещения принадлежит Всероссийскому съезду рабочих,
1917 г. революцией, переворотом и т. п. Непреложен сам факт — со*
крестьянских и солдатских депутатов и его ВЦИКу. Таким образом,
ответствующий период был в истории России, а власть более 70 лет
решениями II съезда — и в этом их конституционное значение — бы*
официально называлась у нас советской. В это время принимались
ли созданы практически все главные звенья государственного руко*
акты конституционного значения и конституции; изучающий кон*
ституционное право должен иметь о них общее представление. Этому водства страной, которые затем нашли отражение в Конституции
посвящены последующие главы настоящего учебного курса, имею* РСФСР 1918 г.
щие информационный характер, и необходимые наши комментарии; Декретом от 27 октября 1917 г. «О земле», принятым II Всероссий*
при этом мы не избегаем терминологии и понятийного аппарата ак* ским съездом, отменялась помещичья собственность на землю немед*
тов того времени, не заменяем их искусственно современными слова* ленно и без всякого выкупа; признавались самыми справедливыми
ми, как иногда стало модно делать. Читатель сам в состоянии поду* путями решения земельного вопроса отмена, раз и навсегда, частной
мать над конституционной историей и сделать выводы. собственности на землю и обращение ее во всенародное достояние;
Октябрьская социалистическая революция установила в России переход всех недр земли, руды, нефти, угля и т. д. в исключительное
тип власти, именовавшийся в политической истории страны диктату* пользование государства. Тем самым в Декрете была заложена суще*
рой пролетариата. По организационной форме государство в соответ* ственная часть экономических предпосылок нового конституционно*
ствии с идеями В. И. Ленина было объявлено Республикой Советов, го строя России.
т. е. органами государственной власти в центре и на местах стали Со* В Декрете от 26 октября 1917 г. «О мире» II Всероссийский съезд
веты рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. заложил основы внешнеполитической деятельности Советского госу*
В первые дни и месяцы советской власти проводились мероприя* дарства, базирующейся, как говорилось в тексте, на неприменении
тия по созданию и упрочению ее основ. Они воплощены в ряде дек* насилия и самоопределении наций в решении национального вопро*
ретов, которые можно считать актами конституционного значения. са, отмене тайной дипломатии, пролетарском интернационализме и
На тот период все они в совокупности составляли неписаную консти солидарности рабочих всех стран в борьбе за дело мира и освобожде*
туцию Российского государства — до появления единого официаль* ние «трудящихся и эксплуатируемых масс населения от всякого раб*
ного текста. ства и всякой эксплуатации».
Переход всей полноты власти в руки рабочего класса и беднейшего 1 С текстами упоминаемых здесь и далее декретов можно ознакомиться в издании:
крестьянства, в руки Советов закрепил II Всероссийский съезд рабо* Образование и развитие Союза Советских Социалистических Республик (в докумен*
чих и солдатских депутатов. Он принял 7 ноября (по старому стилю — тах) / сост. Н. Т. Савенков. М., 1973.
Конституционное значение имели и многие последующие декре* и солдатских депутатов проводились параллельно со съездами кресть*
ты советской власти, предшествовавшие первой российской Кон* янских депутатов; в январе произошло их объединение, и тем самым
ституции. Для удобства восприятия их можно разделить на четыре новая власть как власть Советов укрепилась.
группы. 25 января 1918 г. Съезд утвердил Декларацию прав трудящегося и
Первая группа — акты, направленные на создание экономических эксплуатируемого народа. В этом документе в обобщенной форме за*
основ нового строя. Это, в частности: «Положение о рабочем контро* креплялись основы общественного и государственного устройства
ле», принятое ВЦИК 27 ноября 1917 г., декреты ВЦИК от 27 декабря Советской России. Декларация объявляла Россию Республикой Со*
1917 г. «О национализации банков», от 9 февраля 1918 г. «О социали* ветов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которым при*
зации земли», декреты Совета Народных Комиссаров (далее — СНК) надлежит вся власть в центре и на местах.
от 22 апреля 1918 г. «О национализации внешней торговли», от По форме национально*государственного устройства было приня*
28 июля 1918 г. «О национализации крупнейших предприятий гор* то коренное решение. II Всероссийский съезд объявил Российскую
ной, металлургической, металлообрабатывающей, текстильной и дру* Советскую Республику, т. е. исходил из унитарной формы государст*
гих ведущих отраслей промышленности» и др. ва. И именно Декларацией Советская Российская Республика учреж*
Второй группой декретов были заложены основы национально*го* далась как федерация советских национальных республик на основе
сударственного строительства. Это принятая СНК 15 ноября 1917 г. свободного союза свободных наций. Государство стало называться
Декларация прав народов России, обращение СНК от 3 декабря РСФСР. В резолюции от 28 января 1918 г. «О федеральных учрежде*
1917 г. «Ко всем трудящимся мусульманам России и Востока», поста* ниях Российской Республики» съезд установил всю систему высших
новление СНК от 31 декабря 1917 г. «О Финляндской Республике», и местных органов государственной власти страны.
декрет ВЦИК от 8 апреля 1918 г. «О флаге Российской Республики» Закрепляя экономические основы социализма, Декларация объяв*
и др. ляла отмену частной собственности на землю, а земельный фонд —
Третья группа декретов посвящалась созданию механизма совет* общенародным достоянием. Она четко отразила политику советской
ского государства: Декрет СНК от 12 ноября 1917 г. «О порядке власти, направленную на полный переход всех фабрик, заводов, руд*
утверждения и опубликования законов», Декрет ВЦИК от 4 декабря ников, железных дорог и прочих средств производства и транспорта,
1917 г. «О праве отзыва делегатов», Декрет СНК от 5 декабря 1917 г. а также банков в собственность государства.
«О суде», Декрет ВЦИК от 14 декабря 1917 г. «О Высшем Совете На* Характеризуя первые декреты советской власти конституционного
родного Хозяйства», Декрет СНК от 28 января 1918 г. «О Рабоче*Кре* характера, закреплявшие основы новой социальной системы, автор
стьянской Красной Армии» и др. заслужил бы упреки читателя, если бы не отметил: данная власть по*
Четвертой группой декретов власть пыталась установить основы ступала так же, как это делалось до нее, а впрочем, и после нее.
правового положения граждан, организации всей общественной жиз* А именно: укрепляя себя, она боролась со своими противниками.
ни: постановление СНК от 11 ноября 1917 г. «О восьмичасовом рабо* В конституционно*правовом плане это выражалось в том, что лиша*
чем дне», Декрет ВЦИК от 23 ноября 1917 г. «Об уничтожении сосло* лись прав те, кто выступал против советской власти либо по своему
вий и гражданских чинов», Декрет СНК от 9 ноября 1917 г. «О печа* социальному происхождению считался скорее ее врагом, нежели ло*
ти», декреты ВЦИК от 31 декабря 1917 г. «О гражданском браке, детях яльным лицом и тем более союзником. Пресекались даже в зачатках
и о ведении книг актов состояния», от 29 декабря 1917 г. «Об уравне* выражение недовольства, а тем более действия, враждебные режиму.
нии в правах всех военнослужащих», Декрет СНК от 2 февраля 1918 г. Хотя до прихода к власти большевиков были довольно популярны
«Об отделении церкви от государства и школы от церкви», декреты идеи широкого (поголовного) участия народа в управлении страной,
ВЦИК от 28 марта 1918 г. «О праве убежища», от 1 апреля 1918 г. в охране общественного порядка и т. п., эйфория очень быстро про*
«О приобретении прав российского гражданства» и др. шла, и оперативно были созданы не только общие структуры управ*
Особо следует отметить конституционное значение решений ления, но и специальные органы, включая милицию во главе с НКВД
III Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и крестьян* и органы борьбы с контрреволюцией и саботажем во главе с ВЧК.
ских депутатов, прошедшего в январе 1918 г. До этого съезды рабочих Упоминавшимся Декретом «О суде» существовавшие прежде суды уп*
разднялись и должны были заменяться судами, образуемыми на осно* день, 16 января 1918 г., ВЦИК принял постановление «О признании
ве демократических выборов. А решать дела новые суды должны были контрреволюционным действием всех попыток присвоить себе функ*
именем Российской Республики и руководствоваться в своих реше* ции государственной власти». В нем говорилось: «На основании всех
ниях и приговорах «законами свергнутых правительств» лишь по* завоеваний Октябрьской революции и согласно принятой Централь*
стольку, поскольку «таковые не отменены революцией и не противо* ным Исполнительным Комитетом 3 января с. г. Декларации прав тру*
речат революционной совести и революционному правосознанию». дового и эксплуатируемого народа вся власть в Российской Республи*
История дала немало примеров тому, насколько условными явились ке принадлежит Советам и советским учреждениям. Поэтому всякая
эти категории и к какому размаху произвола это привело. попытка со стороны кого бы то ни было или какого бы то ни было уч*
Упоминавшимся Декретом «О печати» и другими актами запреща* реждения присвоить себе те или иные функции государственной вла*
лись многие враждебно настроенные к новой власти издания. Зачас* сти будет рассматриваема, как контрреволюционное действие. Всякая
тую воспринимались с нетерпимостью и возводились в ранг контрре* такая попытка будет подавляться всеми имеющимися в распоряже*
волюционных действий любые попытки критиковать власти за их ша* нии Советской власти средствами вплоть до применения вооружен*
ги, действительно направленные на ограничение демократии. ной силы».
Повсюду на местах создавались единые органы власти — Советы, Итак, была создана правовая основа действий новой власти на
стремление образовать иные модели представительных учреждений случай шагов «непослушного» Учредительного собрания. Оно от*
пресекалось. крылось 18 января 1918 г. Его большинство, представленное правы*
После Февральской революции 1917 г. в России была довольно ми эсерами, отказалось принять Декларацию прав трудящегося и
популярной идея Учредительного собрания как высшего представи*
эксплуатируемого народа, тем самым признать советскую власть.
тельного органа государственной власти. Несмотря на то что в октяб*
Большевики и левые эсеры покинули заседание. А 19 января ВЦИК
ре 1917 г. установлена власть в форме Советов, большевики не высту*
принял Декрет «О роспуске Учредительного собрания», охарактери*
пали категорически против Учредительного собрания. Учитывались
зовав его как учреждение, которое может «играть роль только при*
настроение населения, вселенная в него надежда на то, что Учреди*
крытия борьбы буржуазной контрреволюции за свержение власти
тельное собрание способно обеспечить его интересы. Советское пра*
Советов».
вительство сразу после Октября заявило, что оно созовет Учредитель*
ное собрание в назначенный срок, выборы состоялись в ноябре — на* Таким образом, декреты конституционного значения, появившие*
чале декабря 1917 г. Вероятно, была надежда на то, что поддержку на ся в первые месяцы советской власти, отражали то видение образа
этих выборах будут иметь представители сил, пришедших к власти. грядущей системы, с которым пришли к власти руководители новых
Однако этого не произошло, большевики не получили большинства. социальных сил. Можно признавать прогрессивный характер многих
Стала вполне очевидной перспектива непризнания Учредительным мер, считать их служившими интересам трудового населения. Но
собранием советской власти и происшедших в России событий, более нельзя не видеть и того, что под знаменем укрепления этой власти
того — провозглашения Учредительным собранием, в противовес уже в первые месяцы ее становления имели место отказ от идей пар*
Всероссийскому съезду Советов, своего предназначения как высшего ламентарной демократии, ограничения демократических свобод, от*
представительного органа государственной власти России. странение от политической жизни ряда социальных слоев. Если бы
Поэтому, как сказали бы сегодня, работая на опережение, накану* все дело было лишь в условиях переходного периода, это еще можно
не открытия Учредительного собрания, 16 января (по старому сти* было бы как*то понять. Но будущее показало, что из цепочки таких
лю — 3) 1918 г. ВЦИК утвердил упоминавшуюся ранее Декларацию шагов затем сложился политическим режим, не терпевший какой*ли*
прав трудящегося и эксплуатируемого народа (впоследствии бо критики в свой адрес, считавший свободой лишь возможность вы*
переутвержденную III Всероссийским съездом Советов), в которой сказывать пожелания по совершенствованию данного строя, однако
говорилось о принадлежности власти целиком и исключительно тру* не затрагивать при этом его основ и не сомневаться в его вечности.
дящимся массам и их полномочному представительству — Советам И не учитывать этого нельзя, рассматривая акты конституционного
рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Кроме того, в тот же значения начального этапа власти Советов.
§ 3. Конституция РСФСР 1918 г. низация центральной власти» и «Б. Организация Советской власти на
местах». В нем закреплялась следующая система органов власти и
Декреты советской власти проводились в жизнь. Но власть пони* управления республики: Всероссийский съезд Советов рабочих, кре*
мала, что ее полноценное законное оформление должно выражаться в стьянских, красноармейских и казачьих депутатов, составляемый из
конституции. Решение о ее разработке было принято III Всероссий* представителей городских Советов по расчету один депутат от 25 тыс.
ским съездом Советов. В резолюции «О федеральных учреждениях избирателей и представителей губернских съездов Советов по расчету
Российской Республики» он сформулировал главные положения в один депутат на 125 тыс. жителей, — высшая власть; ВЦИК, избирае*
части организации новой власти. Последний пункт резолюции гла* мый съездом, — высший законодательный, распорядительный и кон*
сил: разработка этих основных положений Конституции Российской тролирующий орган РСФСР; СНК, образуемый ВЦИК, — орган об*
Федеративной Республики поручается Центральному Исполнитель* щего управления делами РСФСР (т. е. Правительство); народные ко*
ному Комитету Советов для внесения на следующий съезд Советов. миссариаты, образуемые ВЦИК, — органы отраслевого управления
Но нарушение перемирия германскими войсками заставило зани* (другими словами, министерства); местные органы власти — област*
маться другими задачами. 8 апреля 1918 г. ВЦИК образовал Консти* ные, губернские (окружные), уездные (районные), волостные съезды
туционную комиссию. Разработка проекта шла в сложной обстанов* Советов, а также городские и сельские Советы; их исполнительные
ке, так как в России еще сохранялись элементы многопартийности и органы — исполнительные комитеты.
в состав Комиссии входили представители левых эсеров и других пар* Раздел четвертый «Активное и пассивное избирательное право»
тий, имевших свои взгляды на социальный строй в России и пути его состоял из трех глав (13—15) — об активном и пассивном избиратель*
конституционного оформления. Решающую роль в подготовке текста ном праве, о производстве выборов, о проверке и отмене выборов и
сыграл В. И. Ленин; по его предложению в основу Конституции была об отзыве депутатов — и закреплял всеобщее избирательное право для
положена Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, трудящихся и солдат с 18 лет, отстранял от участия в выборах — по
при непосредственном участии В. И. Ленина были, по существу, пе* терминологии того времени — эксплуататоров и их пособников. Не
реработаны или дополнены все разделы проекта. избирали и не могли быть избранными согласно ст. 65 Конституции:
10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов утвердил первую 1) лица, прибегающие к наемному труду в целях извлечения прибыли;
советскую Конституцию. Ее текст состоит из преамбулы и шести раз* 2) лица, живущие на нетрудовой доход, как то: проценты с капитала,
делов. доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п.; 3) частные
Раздел первый составляла Декларация прав трудящегося и эксплуа* торговцы, торговые и коммерческие посредники; монахи и духовные
тируемого народа, включенная в Конституцию почти без изменений, служители церквей и религиозных культов; 4) служители и агенты
лишь с некоторыми редакционными поправками. бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений,
Раздел второй «Общие положения Конституции Российской Со* а также члены царствовавшего в России дома; 5) лица, признанные в
циалистической Федеративной Советской Республики» состоял из установленном порядке душевнобольными или умалишенными,
гл. 5, в ней закреплялась основная задача Конституции: установление а равно лица, состоящие под опекой; 6) лица, осужденные за корыст*
диктатуры пролетариата и беднейшего крестьянства; провозглаша* ные и порочащие преступления на срок, установленный законом или
лось, что Российская Республика есть свободное социалистическое судебным приговором.
общество всех трудящихся, а вся власть в ее пределах принадлежит Прямые выборы проводились в сельские и городские Советы.
всему рабочему населению страны, объединенному в городских и Применялся так называемый производственно*территориальный
сельских Советах; закреплялись принципы федерации и областной принцип выборов, т. е. работающее население в городах избирало де*
автономии в области государственного устройства; отражалась поли* путатов по производственным единицам. Остальное население в го*
тика советской власти, направленная на неуклонное обеспечение родах и сельской местности избирало депутатов по территориальному
прав и демократических свобод граждан. принципу, т. е. по месту жительства. Выборы проводились на откры*
Значительный по объему раздел третий «Конструкция Советской тых собраниях избирателей. Для остальных уровней выборы были
власти» состоял из семи глав (6—12) и делился на две части: «А. Орга* многостепенные, т. е. депутатов (делегатов) вышестоящих съездов
Советов избирали депутаты (делегаты) нижестоящих Советов или конституций того времени. С учетом этого и будем рассматривать
съездов Советов. Нормы представительства на выборах давали пре* особенности последующего конституционного строительства.
имущества рабочим перед крестьянами, т. е. в городах один депутат 30 декабря 1922 г. I съезд Советов СССР утвердил Декларацию и
избирался от меньшего числа избирателей (населения), чем в сель* Договор об образовании нового государства — Союза Советских Со*
ской местности. циалистических Республик. В Союз ССР объединились четыре госу*
Пятый и шестой разделы, состоявшие соответственно из гл. 16 и дарства — РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Закавказская
17, были озаглавлены «Бюджетное право» и «О гербе и флаге Россий* Социалистическая Федеративная Советская Республика (ЗСФСР),
ской Социалистической Федеративной Советской Республики». включавшая в себя Азербайджанскую, Армянскую и Грузинскую со*
Конституция РСФСР 1918 г. была, естественно, продуктом своей циалистические советские республики. Это был договор четырех рав*
эпохи и служила возникшему в России строю, оформляла его. С од* ных республик, ставших после создания СССР союзными республи*
ной стороны, она зафиксировала то, что существовало на практике, с ками в его составе. Декларация и Договор об образовании СССР бы*
другой — была нацелена на будущее, т. е. предполагала расширение ли ратифицированы центральными исполнительными комитетами
на ее основе социалистических общественных отношений. При этом союзных республик в 1923 г. Например, ВЦИК РСФСР постановле*
не исключалась корректировка ее положений в условиях динамично* нием от 3 июля 1923 г. решил их ратифицировать и принять, что Дек*
го становления нового строя. Отмечая это, В. И. Ленин писал: «Она ларация и Договор должны составлять Основной Закон (Конститу*
концентрирует то, что уже дала жизнь, и будет исправляться и допол* цию) СССР1.
няться практическим применением ее в жизни»1. Решение о разработке первой союзной Конституции принял ЦИК
Конституция РСФСР 1918 г. сыграла важную роль в конституци* СССР. Была образована Конституционная комиссия. Создание ряда
онном строительстве других советских республик, возникавших в это органов Союза ССР, подготовка и принятие положений о них и фор*
же время. Отражая национальные особенности и условия, эти кон* мирование текста Конституции СССР шли одновременно. При этом,
ституции в регулировании новых общественных отношений в целом естественно, решались вопросы, связанные с моделью данных орга*
все*таки брали Конституцию РСФСР за пример. Конституции были нов, разграничением полномочий между Союзом и союзными рес*
едины в закреплении характера новой власти как власти трудящихся в публиками. Они были достаточно сложными. Текст Конституции,
форме Советов, в установлении таких же социально*экономических подготовленный Конституционной комиссией, был обсужден и одоб*
основ строя. Конституции сыграли важную роль в истории респуб* рен на пленуме Центрального комитета Российской Коммунистиче*
лик, одновременно содержали предпосылки для последующего объ* ской партии (большевиков) в июне 1923 г. На II сессии 6 июля 1923 г.
единения республик в Союз ССР. ЦИК СССР постановил: Основной Закон (Конституцию) Союза Со*
ветских Социалистических Республик утвердить и немедленно ввести
§ 4. Конституция СССР 1924 г., Конституция РСФСР 1925 г. в действие. Постановлением Президиума ЦИК от 3 августа 1923 г.
этот день — 6 июля — был даже признан «днем праздничным на всей
Некоторые авторы, пишущие сегодня об истории Конститу* территории Союза ССР». Однако в постановлении ЦИК от 6 июля
ции РФ, от Конституции 1918 г. склонны сразу переходить к Консти* 1923 г. предусматривалось внести принятый ЦИК текст Конституции
туции РСФСР 1925 г., а о Конституции СССР 1924 г. и о последую* на утверждение II съезда Советов СССР. Этот съезд утвердил Консти*
щих союзных конституциях говорить в контексте рассмотрения дру* туцию 31 января 1924 г. Поэтому она и вошла в историю как Консти*
гих проблем. Россия показывается как существовавшее и во времена туция СССР 1924 г.
СССР самостоятельное государство. Однако не следует заштриховы* Такие союзные органы, как ЦИК и Президиум ЦИК, стали функ*
вать страницы истории России, в том числе истории ее Конституции. ционировать сразу после создания СССР. С принятием Конституции
В СССР Россия была одной из союзных республик, что сказалось как в июле 1923 г. приступили к работе Правительство и другие государ*
на характере ее развития в целом, так и на особенностях российских
1 См.: Образование Союза Советских Социалистических Республик: сб. докумен*
1 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 37. С. 21. тов. М., 1972. С. 420.
ственные органы Союза ССР. Центральный исполнительный коми* на губернских съездах Советов, а в республиках без губернского де*
тет СССР образовал Правительство — СНК СССР. Постановлениями ления — на съезде Советов республики. Съезд составлялся из пред*
ЦИК СССР от 6 июля 1923 г. поручалось СНК образовать Совет тру* ставителей городских Советов и Советов городских поселений по
да и обороны Союза ССР — в целях успешного и быстрого решения расчету один депутат на 25 тыс. избирателей и представителей гу*
вопросов, связанных с хозяйственным восстановлением и обороной бернских съездов Советов по расчету один депутат на 125 тыс. жите*
СССР, а также реорганизовать Госбанк РСФСР в Госбанк СССР, уч* лей.
редить Центральное статистическое управление СССР. Во второй по* Съезд избирал Союзный Совет из представителей союзных рес*
ловине 1923 г. принимались важные акты, приближавшиеся по значе* публик пропорционально населению каждой, всего 414 членов. А Со*
нию к конституционным, о статусе новых союзных органов. В част* вет Национальностей образовывался из представителей союзных и
ности, 12 ноября 1923 г. ЦИК СССР утвердил положения о ЦИК, о автономных республик — по пять от каждой и от автономных облас*
СНК, о народных комиссариатах Союза ССР; 23 ноября 1923 г. Пре* тей — по одному от каждой. Состав Совета Национальностей в целом
зидиум ЦИК принял Положение о Верховном Суде Союза ССР (при утверждался съездом Советов СССР.
котором состояла прокуратура СССР). Центральный исполнительный комитет работал в сессионном по*
Конституцию СССР 1924 г., формально говоря, составили преам рядке, очередные сессии созывались его Президиумом три раза в год.
була, Декларация и Договор об образовании Союза ССР. Но преамбула Центральный исполнительный комитет можно рассматривать как
весьма кратка и лишь провозглашает, что Декларация и Договор со* главенствующий орган в законотворчестве. Конституция гласила, что
ставляют Основной Закон (Конституцию) СССР. он издает кодексы, декреты, постановления и распоряжения, объеди*
Декларация об образовании СССР стала разделом первым Консти* няет работу по законодательству и управлению, определяет круг дея*
туции. Она не претерпела существенных изменений по сравнению с тельности Президиума ЦИК и СНК СССР. Все декреты и постанов*
текстом 1922 г. Разделом вторым Конституции стал Договор об обра* ления, определяющие общие нормы политической и экономической
зовании СССР, который был сильно дополнен по сравнению к тек* жизни СССР, а также вносящие коренные изменения в существую*
стом 1922 г. Достаточно сказать, что в тексте Договора, утвержденном щую практику государственных органов СССР, должны были восхо*
I съездом Советом СССР, было 26 статей, в вошедшем в Конститу* дить на рассмотрение и утверждение ЦИК СССР.
цию тексте — 72 статьи. Этот раздел состоял из 11 глав: о предметах Президиум ЦИК по Конституции — высший законодательный,
ведения верховных органов власти Союза ССР; о суверенных правах исполнительный и распорядительный орган власти Союза ССР в пе*
союзных республик и о союзном гражданстве; о съезде Советов Сою* риод между сессиями ЦИК.
за ССР; о ЦИК СССР; о Президиуме ЦИК СССР; о СНК СССР; о Правительство — СНК СССР — являлось исполнительным и рас*
Верховном Суде Союза ССР; о народных комиссариатах Союза ССР; порядительным органом ЦИК, образовывалось последним и было от*
об Объединенном Государственном Политическом Управлении (на* ветственно как перед ним, так и перед Президиумом ЦИК. Народные
следник ВЧК); о союзных республиках; о гербе, флаге и столице комиссариаты СССР делились на две группы: общесоюзные — еди*
СССР. ные для всей страны; объединенные — когда в республиках имелись
Новое государство имело весь необходимый набор органов. Вер* одноименные комиссариаты, выполнявшие задания союзных комис*
ховным органом власти Союза ССР являлся съезд Советов, а в период сариатов (впоследствии такие органы управления стали называться
между съездами — ЦИК, состоявший из Союзного Совета и Совета союзно*республиканскими).
Национальностей. Введение двухпалатной структуры высшего органа С самого начала на союзном уровне была создана разветвленная
власти — это принципиальное решение, с того времени подобная система правоохранительных (в том числе карательных) органов.
структура сохранилась до конца существования Союза ССР. Высшим органом правосудия стал Верховный Суд СССР. Наряду с
Очередные съезды согласно Конституции СССР созывались ЦИК этим Верховный Суд выполнял функции конституционного правосу*
один раз в год, внеочередные — по собственному решению ЦИК, по дия и контроля. К его ведению относились дача заключений по тре*
требованию Союзного Совета, Совета Национальностей или же по бованию ЦИК СССР о законности тех или иных постановлений со*
требованию двух союзных республик. Делегаты на съезд избирались юзных республик с точки зрения Конституции (п. «в» ст. 43), разре*
шение судебных споров между союзными республиками (п. «г»). Конституция РСФСР была принята 11 мая 1925 г. XII Всероссий*
Учреждалась должность Прокурора Верховного Суда ССР. ским съездом Советов. В значительной мере новый текст аналогичен,
При создании Союза ССР и конституционном оформлении ново* а то и идентичен Конституции 1918 г. Но есть и новеллы по структуре
го государственного устройства одним из острейших, ставших пред* и содержанию. Например, вместо прежних раздела первого, которым
метом споров и борьбы центра и республик, явился вопрос о соотно* была Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, и раз*
шении компетенции Федерации и ее субъектов, т. е. Союза ССР и дела второго «Общие положения...» Конституция 1925 г. имеет один
союзных республик. Сопоставление Договора 1922 г. и соответст* раздел — «Общие положения», представленный главой первой. В нем
вующих частей Конституции 1924 г. свидетельствует о том, что за ко* объявляется, что Конституция исходит из названной Декларации и из
роткий период сторонники концентрации важнейших полномочий основных начал Конституции 1918 г. и имеет своей задачей гаранти*
на союзном уровне одержали победу. Так, именно к ведению Союза ровать диктатуру пролетариата в целях подавления буржуазии, унич*
ССР Конституция отнесла ключевые вопросы — определение отрас* тожения эксплуатации человека человеком и построения коммунизма
лей промышленности и отдельных промышленных предприятий, (ст. 1).
имеющих общесоюзное значение, установление общесоюзных нало* Конституция объявляет (ст. 3), что РСФСР входит в состав СССР
гов и доходов, разрешение дополнительных налогов и сборов на об* и передает ему полномочия, отнесенные к ведению органов Союза
разование бюджетов союзных республик, руководство транспортным согласно ст. 1 Конституции СССР.
делом, внешней торговлей, международные отношения, не говоря Ко времени принятия Конституции РСФСР в стране уходили в
уже об организации Вооруженных Сил и руководстве ими. прошлое революционные эйфория и фразеология, акцентировавшие
Конституция 1924 г. не определяла компетенции союзных респуб* передачу собственности и власти народу, и все более ощутимой ста*
лик. В краткой гл. 2 об их суверенных правах и о союзном граж* новилась перспектива огосударствления соответствующих общест*
данстве (его установление также одно из новшеств Конституции) венных отношений. И это отразилось на ряде конституционных по*
признавалось наличие суверенитета у союзной республики, который ложений. К примеру, во включенной в Конституцию 1918 г. Деклара*
«ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и ции говорилось, что частная собственность на землю отменяется и
лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза». Вне этих весь земельный фонд объявляется «общенародным достоянием» и пе*
пределов, гласила Конституция, каждая союзная республика осуще* редается «трудящимся»; также объявлялись «национальным достоя*
ствляет государственную власть самостоятельно. СССР охраняет су* нием» леса, недра и воды общегосударственного значения и др. Кон*
веренные права республик. За каждой из союзных республик сохра* ституция 1925 г. четко говорит о том, что вся земля, леса, недра, воды,
нялось право свободного выхода из Союза, причем для изменения, а равно фабрики и заводы, железнодорожный, водный и воздушный
ограничения или отмены статьи, закреплявшей это положение, тре* транспорт и средства связи составляют «собственность рабоче*кре*
бовалось согласие всех республик, входивших в СССР. Республики стьянского государства» на основах, определяемых особыми закона*
имели свои конституции, в которые надлежало вносить изменения в ми Союза ССР и верховными органами РСФСР (ст. 15).
соответствии с союзной Конституцией. Для граждан республик уста* Конституция РСФСР 1918 г. не определяла конкретных полномо*
навливалось единое союзное гражданство. чий Всероссийского съезда и ВЦИК, ограничиваясь общими положе*
Конституция СССР 1924 г. имела конкретную цель — отразить ниями. Поскольку РСФСР стала союзной республикой в составе
природу и структуру СССР. Конституция исходила из существовав* СССР, понадобилось сказать подробнее о компетенции указанных
шего в республиках (следовательно, и в целом по стране) социально* органов. Поэтому в Конституции 1925 г. появился раздел второй
экономического положения, статуса граждан. Но сама Конституция «О предметах ведения Всероссийского съезда Советов и Всероссий*
данных вопросов не касалась. Они нашли отражение в конституциях ского Центрального Исполнительного Комитета».
союзных республик, новые редакции или тексты которых были К исключительному ведению съезда она отнесла установление, до*
утверждены в период 1925—1931 гг. Конечно, на содержании этих полнение и изменение Конституции; окончательное утверждение
конституций отразился факт вхождения республик в состав Союза конституций автономных республик. Остальные правомочия были
ССР. отнесены к ведению и съезда, и ВЦИК, в том числе: общее руковод*
ство всей политикой и народным хозяйством Республики, установле* Напомним, что со времени образования в 1922 г. Советского Сою*
ние плана народного хозяйства на ее территории и бюджета, налогов, за, а фактически и раньше в стране осталась одна партия — правящая
сборов и неналоговых доходов, заключение внешних и внутренних Российская коммунистическая партия, с 1925 г. — Всесоюзная ком*
займов РСФСР, утверждение кодексов РСФСР. Причем фактор вхож* мунистическая партия (большевиков) (далее — ВКП(б)). Предшест*
дения в СССР становится весьма ощутимым: почти в каждом случае вовавшие принятию союзной Конституции 1936 г. 10—12 лет были
указано, что полномочие осуществляется этими российскими органа* временем ожесточенной борьбы между различными группировками
ми в соответствии с Конституцией и законодательством Союза ССР. внутри партии за методы строительства того общества, которое им
Кроме того, в Конституцию была включена специальная ст. 19, гла* виделось как социалистическое, а также за непосредственное облада*
сившая о том, что по предметам компетенции Союза имеют обяза* ние политической властью. Причем последняя отнюдь не сводилась к
тельную силу на территории РСФСР постановления верховных орга* государственной власти, а наряду с нею охватывала в неменьшей мере
нов СССР. влияние на жизнь в обществе, отношения между людьми, направле*
В разделе третьем «Об устройстве Советской власти» Конституция ние «своих» или подбор угодных людей для руководства обществен*
1925 г. отразила уже известную нам систему органов: съезд — ными формированиями, предприятиями, учреждениями, их трудовы*
ВЦИК — Президиум ВЦИК — СНК — народные комиссариаты. Но* ми коллективами, для организации творческих процессов в театре,
вым здесь было включение уполномоченных общесоюзных наркома* кино, искусстве и даже для контроля отправления религиозных куль*
тов в Правительство республики. В свою очередь, для народных ко* тов.
миссаров РСФСР Конституция определяла, что, подчиняясь высшим Как известно, эта борьба принесла успехи И. В. Сталину. Консти*
органам РСФСР, они осуществляют в своей деятельности директивы туция СССР 1936 г. принималась в ситуации его полной победы, ко*
соответствующих наркоматов СССР (ст. 38). Тенденция к централи* гда сформировался режим личной власти — тоталитарный режим, ос*
зации выражалась и в том, что союзные объединенные наркоматы нованный на жесткой централизации всех линий управления, строгой
могли отменять акты соответствующих наркоматов РСФСР, правда, иерархии в системе государственных органов и негосударственных
если те не основывались на точных предписаниях ВЦИК, его Прези* структур (чему благоприятствовало полное огосударствление эконо*
диума, СНК РСФСР (ст. 43). мики), беспрекословном выполнении указаний сверху, отсутствии
Новшеством Конституции 1925 г. стала гл. 4 «Об автономных со* любой возможности публичных критических оценок сложившихся
ветских социалистических республиках и областях». Они появлялись политических отношений (они немедленно карались).
в РСФСР начиная с 1919 г. Предусмотрено, что АССР имеют свои ос* В этом плане принятие новой Конституции СССР означало апо*
новные законы (конституции); они принимаются их съездами Сове* феоз того, кто находился на вершине власти, триумф победителя, ко*
тов, представляются на утверждение ВЦИК и вносятся на оконча* торый и содержанием Конституции, и самим фактом ее принятия
тельное утверждение Всероссийского съезда Советов. Положения об «освятил» свое торжество. Более того, для той же цели «зародил» тра*
автономных областях принимаются их съездами Советов и утвержда* дицию связывать в «народном сознании» конституцию с именем по*
ются ВЦИК (ст. 44). литического лидера страны: Конституцию СССР 1936 г. сразу стали
называть «сталинская».
§ 5. Конституция СССР 1936 г., Конституция РСФСР 1937 г. У победителей были свои представления о том, каким быть обще*
ству, создававшемуся ими как социалистическое, куда и какими спо*
Появление Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР собами ему двигаться. Кроме того, они являлись политическими и го*
1937 г., как и любых иных, имело в своей основе и социально*эконо* сударственными деятелями, а это неизбежно заставляло их думать о
мические, и политические причины. Их трудно разделить на объек* путях развития страны, да и о своей популярности в народе. Одновре*
тивные и субъективные, поскольку оба этих начала, наличествующие менно шла колоссальная обработка сознания населения; использова*
везде, в данном случае особенно переплелись, объясняя появление лась его доверчивость, вера в то, что создан более справедливый
Конституций. Во всяком случае говорить об этих основных законах, строй («без жертв не обойдешься»), наступит хорошая жизнь — надо
не сказав специально о времени их принятия, просто невозможно. только помочь «родной» советской власти.
Как известно, линия на создание государственной собственности, Развитие национально*государственного строительства привело к
характеризовавшейся как всенародное достояние, была одной из ма* созданию новых союзных республик, автономных республик и авто*
гистральных в создании облика социализма с первых дней Октябрь* номных областей, для народностей Крайнего Севера были учреждены
ской революции. А теперь объявляется курс на индустриализацию — национальные округа. Более отсталым регионам оказывалась помощь
и в считанные годы на энтузиазме масс, со значительным использова* Союзом ССР, и они развивались опережающими темпами. Отноше*
нием ручного труда создаются сотни объектов (в том числе гигантов) ния дружбы, характерные для многонациональной страны, в эти годы
национальной государственной промышленности. еще более укрепились на идейной основе пролетарского интернацио*
Власть объявила формально добровольную, а на деле принуди* нализма.
тельную коллективизацию в сельском хозяйстве. Лишь спустя десяти* Все эти меры обеспечивали научно*технический, экономический,
летия сказались ее отрицательные последствия (причем не столько социальный и политический прогресс. В совокупности такие меры
самого кооперирования как идеи, а формы его проведения, отбившей оценивались руководством страны как упрочение основ социализма.
со временем у многих крестьян желание совместно трудиться и воз* Этому служили Конституция и текущее законодательство, закрепляя
можность чувствовать себя хозяином на земле). Тогда же, в 1930*е гг., ту социально*экономическую и политическую модель общества, ко*
организация сельскохозяйственного труда, основанная не только на торая представлялась правящей группе эталоном социалистической
команде, но и на немалой заботе сверху, на механизации труда, ис* системы.
пользовании традиций коллективизма русской общины, обеспечила Сказанное крайне важно для того, чтобы понять причины появле*
вначале некоторые успехи. ния и содержание Конституции СССР 1936 г., конституций союзных
Укреплялась обороноспособность (можно сказать и по*другому — и автономных республик 1937 г., включая Конституцию РСФСР.
боевая мощь) страны, военная служба становилась престижным ви* Ведь простое прочтение их текстов может ввести в заблуждение —
дом деятельности. в конституционном оформлении общественный и государственный
В рамках направления, именовавшегося культурной революцией, строй того времени выглядит как вполне демократический.
для широких слоев населения, в основном неграмотного, организо* Причем при подготовке и принятии новой Конституции СССР
вывалось масштабное просветительство, люди сплошь учились читать власти использовали, и довольно умело, внешние атрибуты гласности
и писать. Закладывался фундамент государственной науки, высшего, и широкого участия населения в этом процессе. Напомним его глав*
среднего, средне*профессионального и высшего профессионального ные моменты. Вопрос об изменении Конституции СССР был постав*
образования (обучения). лен первоначально на февральском (1935 г.) пленуме ЦК ВКП(б).
Наконец, была обеспечена полная занятость населения, ликвиди* В принятой 1 февраля резолюции пленум указал направления, по ко*
рована безработица. торым должны быть внесены изменения в Конституцию СССР. По
Политическими, административными и карательными мерами предложению ЦК ВКП(б) заседавший в то же время VII Всесоюзный
были полностью нейтрализованы противники нового строя. Поэтому съезд Советов СССР 6 февраля 1935 г. постановил внести изменения
в конце 1920*х — начале 1930*х гг. нормативными актами постепенно в Конституцию СССР. Текстуально повторив формулировки плену*
снимаются ограничения на участие в выборах, а избирательное право ма, съезд указал, что эти изменения должны быть проведены в на*
из всеобщего для рабочих и беднейших крестьян становится всеоб* правлении: «а) дальнейшей демократизации избирательной системы
щим для трудящихся, т. е. рабочих, крестьян и трудовой интеллиген* в смысле замены не вполне равных выборов равными, многостепен*
ции (но других элементов в обществе попросту нет, даже кулаки в ных — прямыми, открытых — закрытыми; б) уточнения социально*
процессе раскулачивания были превращены либо в рабочих или кол* экономической основы Конституции в смысле приведения Консти*
хозников, либо в заключенных). Как уже было сказано выше, в стра* туции в соответствие с нынешним соотношением классовых сил в
не осталась лишь одна политическая партия — ВКП(б). Одновремен* СССР (создание новой социалистической индустрии, разгром кула*
но создавалось немалое число массовых общественных организаций, чества, победа колхозного строя, утверждение социалистической соб*
добровольных обществ и союзов, функционировавших под руковод* ственности как основы советского строя и т. п.)». Съезд предложил
ством компартии. ЦИК СССР избрать Конституционную комиссию, которой поручить
выработать «исправленный текст» Конституции на указанных выше что обе они произвольные, не поддававшиеся проверке и на то вре*
основах и внести его на утверждение сессии ЦИК СССР. мя, и позже — официоз не жалел красок, рисуя картину одобрения,
Как можно видеть, первоначально речь шла о внесении измене* всеобщей радости и конструктивного обсуждения проекта Конститу*
ний в действовавшую Конституцию СССР 1924 г. ЦИК СССР избрал ции. Орготдел Президиума ЦИК СССР вел учет предложений и до*
Конституционную комиссию под председательством И. В. Сталина полнений к проекту, высказанных в ходе обсуждения; в ноябре их
7 февраля 1935 г. Именно она в дальнейшем пришла к выводу о необ* было 43 427.
ходимости подготовки текста новой Конституции. В этом ключе за* 25 ноября 1936 г. открылся Чрезвычайный VIII съезд Советов
тем шла вся разработка документа. СССР для рассмотрения проекта Конституции. Состоялось 12 его за*
30 апреля 1936 г. текст проекта был разослан членам политбюро седаний. Редакционная комиссия внесла 43 поправки в текст, касав*
ВКП(б) и членам Конституционной комиссии, которые, собрав* шиеся 32 статей, из них шесть*семь существенных. 5 декабря в ре*
шись на совместное заседание 15 мая 1936 г., после поправок утвер* зультате постатейного голосования съезд утвердил Конституцию
дили проект Конституции и представили его на рассмотрение ЦИК СССР.
СССР. 1 июня 1936 г. пленум ЦК ВКП(б), одобрив в основном Конституция (Основной Закон) (эти слова вынесены в наименова*
проект Конституции, ввиду особой важности вопроса счел целесо* ние акта) Союза ССР не имела преамбулы и состояла из 13 глав: 1. Об*
образным созыв Всесоюзного съезда Советов для рассмотрения и щественное устройство; 2. Государственное устройство; 3. Высшие
утверждения проекта. В резолюции пленума был пункт, которым органы государственной власти Союза Советских Социалистических
руководящим органам союзных республик поручалось немедленно Республик; 4. Высшие органы государственной власти союзных рес*
приступить к выработке проектов своих конституций, а также кон* публик; 5. Органы государственного управления Союза Советских
ституций автономных республик, руководствуясь проектом Консти* Социалистических Республик; 6. Органы государственного управле*
туции СССР. ния союзных республик; 7. Высшие органы государственной власти
11 июня 1936 г. Президиум ЦИК СССР, рассмотрев вопрос о Кон* автономных советских социалистических республик; 8. Местные ор*
ституции Союза ССР, постановил: одобрить проект Конституции, ганы государственной власти; 9. Суд и прокуратура; 10. Основные
представленный Конституционной комиссией ЦИК; созвать 25 нояб* права и обязанности граждан; 11. Избирательная система; 12. Герб,
ря 1936 г. Всесоюзный съезд Советов для рассмотрения этого проекта; флаг, столица; 13. Порядок изменения Конституции.
опубликовать проект для всенародного обсуждения. Важнейшие особенности этой Конституции как политико*юриди*
12 июня 1936 г. проект Конституции был опубликован, и в тече* ческого документа состоят в следующем.
ние пяти месяцев шло его всенародное обсуждение. Трудно судить 1. Она провозгласила Союз ССР социалистическим государством
сегодня, насколько оно было эффективным, — скорее всего, имело рабочих и крестьян (ст. 1); ввела понятие политической основы
заорганизованный характер, должно было прежде всего отразить СССР — ее составляли Советы депутатов трудящихся, выросшие и
«всенародное одобрение» проекта. По источникам, касающимся все* окрепшие в результате свержения власти помещиков и капиталистов
народного обсуждения, можно судить лишь о видах и масштабности и завоевания диктатуры пролетариата (ст. 2); установила, что вся
мероприятий. Проект зачитывался и обсуждался на многочисленных власть принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов де*
собраниях трудящихся, на пленумах Советов, заседаниях исполко* путатов трудящихся (ст. 3); изменила наименование органов вла*
мов, в секциях, комиссиях и депутатских группах Советов, шло об* сти — Советы депутатов трудящихся вместо Советов рабочих, кресть*
суждение и на страницах печати, по радио. Итоги обсуждения подво* янских и красноармейских депутатов. Тем самым подчеркивалось
дились на состоявшихся в октябре — ноябре районных, областных, укрепление социальной основы власти, более глубокое единство об*
краевых, республиканских чрезвычайных съездах Советов. Офици* щества.
альный показатель того времени: в обсуждении приняло участие бо* 2. Конституция исходила из победы социалистических форм хо*
лее 50 млн человек, хотя те, кто знакомился с архивными материала* зяйствования и общественной собственности. Она ввела понятие
ми, находят и другую цифру — 36,5 млн. В принципе не исключено, экономической основы СССР — ее составляли социалистическая
система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и территориальной организации республик, что, безусловно, усиливало
средства производства, утвердившиеся в результате ликвидации ка* начала бюрократической централизации государства. Практически
питалистической системы хозяйства, отмены частной собственности все мало*мальски важные хозяйственные единицы также были подчи*
на орудия и средства производства и уничтожения эксплуатации че* нены союзным министерствам. Все это существенно ослабляло права
ловека человеком (ст. 4). республик и делало их полностью зависимыми от центра.
Социалистическая собственность закреплялась в форме государст* 4. Конституция СССР установила всеобщее, равное, прямое изби*
венной (всенародного достояния), к которой были отнесены земля, рательное право при тайном голосовании, отменила ограничения по
ее недра, все предприятия промышленности, транспорта, крупные участию в выборах отдельных категорий лиц по классовому или соци*
сельхозпредприятия, коммунальные предприятия и основной жи* альному признакам, отказалась от непрямых выборов в Советы и за*
лищный фонд в городах и крупных населенных пунктах (ст. 5, 6), менила их прямыми. Вместо открытых выборов на собраниях по про*
а также кооперативно*колхозной собственности (ст. 5—7). изводственно*территориальному принципу вводилось тайное голосо*
Согласно ст. 9 «наряду с социалистической системой хозяйства, вание по территориальному принципу.
являющейся господствующей формой хозяйства в СССР, допускается 5. Конституция СССР установила новую систему органов государ*
законом мелкое частное хозяйство единоличных крестьян и кустарей, ственной власти (вместо Всесоюзного съезда Советов, ЦИК СССР и
основанное на личном труде и исключающее эксплуатацию чужого Президиума ЦИК — Верховный Совет СССР и Президиум Верховно*
труда». го Совета СССР; аналогичные органы в союзных и автономных рес*
По Конституции предусматривалось и право личной собственно* публиках; на местах вместо съездов Советов — Советы депутатов тру*
сти граждан, но лишь на такие объекты, как трудовые доходы и сбере* дящихся: краевые, областные, районные и т. д.).
жения, жилой дом и подсобное домашнее хозяйство, предметы до* 6. Конституция СССР закрепила более полный перечень социаль*
машнего хозяйства и обихода, личного потребления и удобства но*экономических, политических и личных прав граждан (о том, на*
(ст. 10). сколько это соотносилось с политическим режимом в стране, выше
Конституционно вводился принцип плановой экономики: в соот* уже говорилось). В Конституции появилась специальная гл. X «Ос*
ветствии со ст. 11 хозяйственная жизнь СССР определяется и направ* новные права и обязанности граждан». В ней провозглашались такие
ляется государственным народно*хозяйственным планом в интересах права граждан, как право на труд, отдых, материальное обеспечение в
увеличения общественного богатства, неуклонного подъема матери* старости, в случае болезни и потери трудоспособности, право на об*
ального и культурного уровня трудящихся, укрепления независимо* разование.
сти СССР и усиления его обороноспособности. Конституция закрепляла социальное и политическое равноправие
Труд был объявлен обязанностью и делом чести каждого способ* граждан, а также равноправие женщины и мужчины. Она предусмот*
ного к труду гражданина по принципу: «кто не работает, тот не ест». рела ряд политических прав и свобод — слова, печати, собраний и
В СССР осуществляется принцип социализма: «от каждого по его митингов, уличных шествий и демонстраций, право на объединение в
способностям, каждому — по его труду» (ст. 12). общественные организации — правда, оговорив, что они используют*
3. Конституция СССР закрепила его государственное устройство ся в соответствии с интересами трудящихся, в целях укрепления со*
как союзного государства, образованного на основе добровольного циалистического строя, развития организационной самодеятельности
объединения равноправных советских республик (ст. 13). До приня* и политической активности народных масс.
тия Конституции в составе СССР было семь республик, теперь их круг 7. Ни одна из предшествующих конституций ничего не говорила о
был расширен до одиннадцати. Закрепляя по форме федеративное партиях вообще, в том числе о Коммунистической партии, занявшей
устройство, Конституция отразила линию на сверхцентрализацию во правящие позиции. В Конституции 1936 г. был сделан первый шаг к
всех областях, концентрируя функции государственного руководства оформлению однопартийной системы в стране. В ст. 126, говорившей
на уровне СССР. Сюда было переведено решение вопросов не только о праве на объединение в общественные организации, предусматри*
национально*государственного устройства, но и административно* валось: «Наиболее активные и сознательные граждане из рядов рабо*
чего класса и других слоев трудящихся объединяются во Всесоюзную 1953 г., в том числе ликвидацию не предусмотренных Конституцией
Коммунистическую партию (большевиков), являющуюся передовым внесудебных карательных органов, реабилитацию жертв репрессий,
отрядом трудящихся в их борьбе за укрепление и развитие социали* обеспечение неприкосновенности личности и т. д.; расширение га*
стического строя и представляющую руководящее ядро всех органи* рантий ряда конституционных социально*экономических прав граж*
заций трудящихся как общественных, так и государственных». Таким дан (на труд, отдых, образование, пенсионное обеспечение и др.).
образом, и отражалось фактическое положение, и провозглашалось
официальное, теперь уже конституционное право ВКП(б) направ* § 6. Конституция СССР 1977 г., Конституция РСФСР 1978 г.
лять — в качестве «руководящего ядра» — деятельность государствен*
ных органов и общественных объединений. Главная причина разработки новой Конституции связана с суще*
ственным изменением политического режима в стране. Хотя общест*
В 1937 г. на чрезвычайных съездах Советов союзные республики
во по*прежнему оставалось строго организованным на условиях ру*
приняли свои новые основные законы. В основном эти конституции
ководства им со стороны одной политической партии, оно уже встало
следовали структуре Конституции СССР, а многие их положения тек*
на путь освобождения от режима личной власти, произвола, беззако*
стуально совпадали. ния и всеобъемлющего страха — режима, публично осужденного
Не составляла в этом плане исключения и Конституция РСФСР, прежде всего самой правящей партией.
утвержденная 21 января 1937 г. Чрезвычайным XVII Всероссийским Заслушав и обсудив доклад первого секретаря Центрального коми*
съездом Советов. Хотя она и имела ряд особенностей по структуре и тета Коммунистической партии Советского Союза (далее — ЦК
содержанию в сравнении с союзной Конституцией. Так, в ней под* КПСС) и Председателя Совета Министров СССР Н. С. Хрущева,
робнее определялись вопросы ведения РСФСР, были более разверну* Верховный Совет СССР постановлением от 25 апреля 1962 г. решил
тыми главы о компетенции высших органов государственной власти «образовать комиссию для подготовки проекта новой Конституции
и органов государственного управления РСФСР. Несколько большей СССР» и утвердил ее состав. Он несколько раз корректировался, но
по объему стала глава о высших органах государственной власти принцип формирования оставался неизменным — в комиссию входи*
АССР; появились новые главы — об органах государственного управ* ли первые лица в союзном партийном и государственном руковод*
ления автономных республик, об органах государственной власти ав* стве, а также представители от союзных республик, автономных рес*
тономных областей. Гораздо подробнее — в сопоставлении с Консти* публик, автономных областей, национальных округов, от различных
туцией СССР — была глава о местных органах государственной вла* слоев общества — рабочих, крестьян, научной интеллигенции, рабо*
сти. Есть в Основном Законе РСФСР 1937 г. глава о бюджете РСФСР, тинков просвещения и т. д.
не имеющая аналога в союзной Конституции (но здесь продолжалась При разработке проекта Конституции СССР встал вопрос о том,
традиция предшествующих российских конституций, ведь Конститу* какое общество мы имеем или строим на новом этапе. Оставаться на
ция 1918 г. имела раздел пятый «Бюджетное право», представленный позициях диктатуры пролетариата было невозможно; никакой «клас*
гл. 16, а в Конституции 1925 г. был разд. V, состоявший из гл. 7 совой борьбы» не было.
«О бюджетном праве»). Чтобы отойти от прежних догм и создать новую концепцию обще*
В ходе последующего развития страны с учетом результатов поли* ства (иначе говоря, новые догмы), требовалось время. Как известно,
тического, государственного и хозяйственного строительства в Кон* родилась теория (идея) зрелого, развитого социалистического обще*
ституцию СССР, а соответственно, в Конституцию РСФСР, консти* ства. И только тогда, когда была создана концепция, воплотившая
туции других союзных, а также автономных республик вносились данную теорию (идею) — а на это ушло около 15 лет, — разработка
изменения. Они в основном отражали: изменения в структуре госу* проекта Конституции пошла более быстрыми темпами.
дарства; расширение прав субъектов Союза; совершенствование сис* Черты созданного общества, а следовательно, причины принятия
темы, уточнение наименования и компетенции государственных ор* новой Конституции связывались со следующими факторами.
ганов; принятие мер в стране по преодолению последствий произвола 1. Экономические предпосылки нового Основного Закона его созда*
и беззакония, а также режима личной власти (культа личности) после тели видели в следующем: в Конституции 1936 г. указывалось, что
экономическую основу СССР составляют социалистическая система по объему стали творческие, созидательные функции государства.
хозяйства и социалистическая собственность, утвердившиеся в ре* И эти факторы следовало учесть в новой Конституции.
зультате ликвидации капиталистической системы хозяйства и отмены 4. Согласно созданной концепции в решении задач строительства
частной собственности. Теперь же социализм развивается на собст* коммунистического общества должны активно участвовать не только
венной экономической основе. Развитие экономики страны характе* государство, но и негосударственные организации. Чтобы все их кон*
ризуется: безраздельным господством социалистической собственно* солидировать, в теорию и конституционную терминологию было вве*
сти; высоким уровнем технической оснащенности народного хозяй* дено понятие «политическая система советского общества». Все орга*
ства, использованием достижений научно*технической революции; низации (государственные и общественные) интегрируются в рамках
превращением экономики СССР в единый мощный народно*хозяй* политсистемы общества, которая служит интересам социалистиче*
ственный организм. ского народовластия. Создается мощная государственно*обществен*
2. В социальной структуре общества определяющими при подго* ная связка для управления и государственными, и общественными
товке Конституции стали такие позиции. За рабочим классом сохра* делами.
нилось положение ведущей силы общества, возросла его численность 5. Всеми процессами в стране руководила Коммунистическая пар*
(1936 г. — одна треть, 1977 г. — две трети населения страны), это — тия. Ее роль никем не воспринималась, конечно, через право граждан
десятки миллионов образованных, технически грамотных, полити* на объединение, хотя именно в посвященной ему ст. 126 Конститу*
чески зрелых людей, активность которых и участие в управлении ции СССР 1936 г. фиксировалось положение партии в стране. Поэто*
государством значительно возросли. Изменилось и колхозное кресть* му возникла идея отразить в Конституции место КПСС как ядра поли
янство: современный крестьянин родился и вырос в колхозе, его пси* тической системы общества, ее возможности и масштабы направляю*
хология сформировалась уже на социалистической, коллективист* щего воздействия на всю внутреннюю жизнь страны и ее внешнюю
ской основе. Подлинно народной, социалистической стала интелли* политику.
генция, в том числе и по происхождению, в связи с ростом уровня 6. В области национальногосударственного строительства в Кон*
культуры народа и роли науки возрастает удельный вес интеллиген* ституции предполагалось решить ряд задач: исходить не только из
ции в жизни общества. Все слои общества вместе и без малейшего юридического, но и фактического равенства наций; отразить такую
противостояния решают единые задачи. Таким образом, изменение степень единства советских людей, при которой возникла их новая ис
социальной структуры общества, духовного облика составляющих его торическая общность — многонациональный советский народ; учесть
слоев, нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции, рост интеграционные процессы в СССР, когда многие вопросы требуют
социальной однородности общества — все это называлось важной со* единства подходов к их решению на уровне Союза ССР (фактор, ко*
ставляющей в числе причин появления Конституции СССР. торый позже стал поводом для критики чрезмерной централизации
3. Принципиальный аспект теории состоял в том, что с построе* руководства страной); отразить в Конституции создание экономики
нием зрелого социализма, с переходом на идейно*политические по* СССР как единого народнохозяйственного комплекса; зафиксировать
зиции рабочего класса всех слоев населения Советское государство, высокий уровень развития республик, их все более активное участие в
возникшее как государство диктатуры пролетариата, переросло в об делах СССР, в остальном — самостоятельное решение вопросов сво*
щенародное государство. Это означало, по концепции того периода, его ведения, обеспечение комплексного хозяйственного и социально*
что, во*первых, расширилась социальная база государства: в первые го развития территорий республик.
годы советской власти — союз рабочего класса и беднейшего кресть* 7. Намечалось отразить в Конституции СССР условия дальнейшего
янства, с 1930*х гг. — союз рабочего класса и колхозного крестьянства развития советской демократии — участие трудящихся в управлении
(правда, другого крестьянства практически и не было), на время при* государственными и общественными делами, повышение роли обще*
нятия Конституции 1977 г. — нерушимый союз рабочих, крестьян и ственных организаций и органов общественной самодеятельности
интеллигенции; во*вторых, государство превратилось в общенарод* населения, народного контроля, общественного мнения.
ную организацию, выражающую интересы всего народа, всех соци* 8. Успехи хозяйственного и социально*культурного строительст*
альных групп и слоев населения; в*третьих, неизмеримо большими ва, по мнению создателей Конституции СССР, позволили сущест*
венно увеличить масштабы реализации многих уже имеющихся прав и смотрения проекта созвать в октябре 1977 г. внеочередную сессию
свобод граждан, что давало возможность расширить их объем и гаран* Верховного Совета СССР.
тии. Одновременно появилась перспектива закрепить на конститу Всенародное обсуждение проекта Конституции началось 5 июня и
ционном уровне еще ряд прав и свобод, которые ранее либо вообще не продолжалось до конца сентября 1977 г. По официальным данным, в
существовали, либо отражались (не всегда полно) в текущем законо* нем приняло участие свыше 140 млн человек, т. е. более четырех пя*
дательстве. тых взрослого населения страны. Рассмотрению проекта было посвя*
9. Еще одной причиной принятия новой Конституции было и то, щено около 1,5 млн собраний трудящихся по предприятиям и колхо*
что за время действия прежнего Основного Закона появилось много зам, по воинским частям и по месту жительства. Проект обсуждался
нового в организации и деятельности государственных органов, что так* на пленумах, активах и собраниях в профсоюзах, комсомоле, коопе*
же следовало отразить в Конституции. ративных объединениях, творческих организациях; рассмотрен всеми
10. Наконец, нельзя сбрасывать со счетов и внешнеполитические Советами. Всего поступило около 400 тыс. предложений о поправках
причины появления новой Конституции. Она должна была демонстри* к отдельным статьям, направленных на уточнение, улучшение и до*
ровать силу СССР, его ведущие позиции в мире, наличие социали* полнение формулировок проекта.
стического содружества, соответствующие устои внешней политики 27 сентября состоялось заседание Конституционной комиссии, на
советского государства. котором были подведены итоги всенародного обсуждения. Комиссия
одобрила проект с уточнениями, дополнениями и поправками и пе*
Подводя итоги, можно констатировать, что был ряд объективных
редала его в Президиум Верховного Совета СССР для последующего
предпосылок появления новой Конституции СССР: стремление ук*
внесения на рассмотрение Верховного Совета СССР. Заседание Пре*
репить в политическом режиме начала законности, предотвратить
зидиума состоялось 30 сентября 1977 г., на нем был одобрен проект,
даже саму возможность массового произвола, унижения личности;
уточненный и дополненный с учетом предложений, поступивших в
переход от постулатов власти одной части общества (диктатуры про*
ходе его всенародного обсуждения. Президиум постановил внести на
летариата) к общенародному государству и участию в осуществлении рассмотрение Верховного Совета СССР: проект декларации Верхов*
функций народовластия всех слоев общества; необходимость закреп* ного Совета о принятии и объявлении Конституции; проект закона
ления в Конституции широкого круга прав и свобод граждан, более об объявлении дня принятия Конституции всенародным праздником;
четких полномочий государственных органов, соотношения возмож* проект закона СССР о порядке введения в действие Конституции
ностей Союза и республик. Конечно, эта Конституция также должна СССР.
была стать идеологизированным документом, отражать «нерушимое Мы не находим в этом перечне самого проекта Конституции.
единство» общества и всех народов страны, гармоничность развития, И это не случайно. 3 октября 1977 г. состоялся пленум ЦК КПСС. Он
всеобщее признание руководящей роли КПСС, «грандиозные успе* принял постановление «О проекте Конституции (Основного Закона)
хи» именно социалистического пути человечества, модель «настоя* Союза Советских Социалистических Республик и итогах его всена*
щего» социализма и т. п. Однако идеологическое содержание не за* родного обсуждения». В нем не только одобряется в основном пред*
слоняет конструктивистской роли данного Основного Закона, хотя, ставленный Конституционной комиссией проект, но и говорится:
пожалуй, именно в этой Конституции идеологические и политико* «Внести проект Конституции на рассмотрение внеочередной седьмой
юридические начала переплетаются сильнее, чем в иных конститу* сессии Верховного Совета СССР девятого созыва». Это дает основа*
циях. ние утверждать, что официально проект Конституции СССР был вне*
Основные шаги последнего этапа подготовки Конституции тако* сен на рассмотрение Верховного Совета СССР ЦК КПСС.
вы. 27 мая 1977 г. Президиум Верховного Совета рассмотрел вопрос о Внеочередная седьмая сессия Верховного Совета СССР девятого
проекте Конституции СССР и принял Указ следующего содержания: созыва открылась в Москве 4 октября 1977 г. Верховный Совет обра*
в основном одобрить проект Конституции и вынести его на всенарод* зовал Редакционную комиссию по подготовке окончательного проек*
ное обсуждение; опубликовать проект 4 июня 1977 г. во всех цен* та Конституции. С докладом о проекте Конституции и итогах его все*
тральных, республиканских, краевых, областных газетах; для рас* народного обсуждения выступил Л. И. Брежнев (Генеральный Секре*
тарь ЦК КПСС, Председатель Президиума Верховного Совета СССР, 1936 г., но из них лишь 17 перешли в новую Конституцию без измене*
Председатель Конституционной комиссии). Состоялось широкое об* ний.
суждение проекта на сессии, в котором выступили 92 депутата Вер* Конституция СССР 1977 г. опиралась на предшествовавшее ей об*
ховного Совета СССР. Было решено внести поправки в восемь статей новление и совершенствование законодательства, учитывала приня*
проекта, добавить одну новую статью. В целом изменения и дополне* тые законодательные акты, которые, как отмечалось на майском пле*
ния коснулись 118 статей Конституции. нуме ЦК 1977 г., «стали как бы кирпичиками, из которых складыва*
7 октября 1977 г. состоялось голосование по проекту Конституции ются многие статьи новой Конституции».
СССР. Оно было проведено в следующем порядке: голосование по Основной Закон СССР 1977 г. имел следующую структуру: Преам*
преамбуле, затем по каждому разделу в отдельности и в заключение була; I. Основы общественного строя и политики СССР (гл. 1. Поли*
по проекту Конституции в целом. Депутаты Совета Союза и Совета тическая система; гл. 2. Экономическая система; гл. 3. Социальное
Национальностей голосовали раздельно, по принципу «за», «против» развитие и культура; гл. 4. Внешняя политика; гл. 5. Защита социали*
или «воздержался». Конституция СССР была принята 7 октября еди* стического Отечества); II. Государство и личность (гл. 6. Гражданство
ногласно. СССР. Равноправие граждан; гл. 7. Основные права, свободы и обя*
Кроме того, Верховный Совет СССР также раздельным голосова* занности граждан СССР); III. Национально*государственное устрой*
нием по палатам единогласно принял 7 октября Декларацию Верхов* ство СССР (гл. 8. СССР — союзное государство; гл. 9. Союзная Со*
ного Совета СССР о принятии и объявлении Конституции (Основно*
ветская Социалистическая Республика; гл. 10. Автономная Советская
го Закона) СССР, Закон СССР об объявлении дня принятия Консти*
Социалистическая Республика; гл. 11. Автономная область и авто*
туции (Основного Закона) СССР всенародным праздником и Закон
номный округ); IV. Советы народных депутатов и порядок их избра*
СССР о порядке введения в действие Конституции (Основного Зако*
ния (гл. 12. Система и принципы деятельности Советов народных де*
на) СССР.
путатов; гл. 13. Избирательная система; гл. 14. Народный депутат);
Конституция СССР 1977 г. готовилась на началах, с одной сторо*
V. Высшие органы государственной власти и управления СССР
ны, преемственности по отношению к предшествующим основным
(гл. 15. Верховный Совет СССР; гл. 16. Совет Министров СССР);
законам, с другой — новизны по сравнению с ними. Таков был офи*
циальный подход к ней со стороны властей. Возможно, руководство VI. Основы построения органов государственной власти и управления
страны и не могло иначе говорить о Конституции. Однако обращение в союзных республиках (гл. 17. Высшие органы государственной вла*
к ее тексту свидетельствует о том, что начала преемственности весьма сти и управления союзной республики; гл. 18. Высшие органы госу*
скромны в данной Конституции, зачастую выражаются в словах об дарственной власти и управления автономной республики; гл. 19.
укреплении социализма, его новом этапе. Новеллы Конституции да* Местные органы государственной власти и управления); VII. Право*
ют представление все же о сравнительно ином облике строя, общест* судие, арбитраж и прокурорский надзор (гл. 20. Суд и арбитраж;
ва, власти, статуса личности. И наверное, и свой опыт, и события в гл. 21. Прокуратура); VIII. Герб, флаг, гимн и столица СССР; IX. Дей*
других социалистических государствах (с их попытками объявить у ствие Конституции СССР и порядок ее изменения.
себя демократический социализм) не прошли даром. Остановимся на важнейших особенностях новой Конституции.
Даже в структурном плане это был все*таки новый Основной За* Как подчеркивалось ранее, одним из главных вопросов для принятия
кон. В Конституции СССР 1977 г. — 174 статьи, в Конституции Конституции был вопрос о «портрете» общества. Поэтому примеча*
СССР 1936 г. — 146. Имелась преамбула, которой не было у Основно* тельной чертой Основного Закона является более широкое, чем в
го Закона 1936 г. и которая принципиально значима, поскольку предшествующих конституциях, отражение основ общественного
именно в ней дается сжатая характеристика общества развитого со* строя страны. Именно стремление определить его характер и пер*
циализма и общенародного государства. Структурно новая Конститу* спективы побудили перенести соответствующие положения из пар*
ция делилась на разделы и главы, а Конституция 1936 г. — только на тийных документов КПСС в Конституцию, т. е. придать им, помимо
главы. В Конституции 1977 г. восемь новых глав, 75 абсолютно новых политического, всеобъемлющий юридический характер. Конститу*
статей; 99 статей касаются тех же вопросов, что и Конституция ция не только фиксировала построение в СССР зрелого социализма,
но и давала подробную характеристику развитого социалистического же постановки их на всенародное голосование (референдум). За граж*
общества. данами закреплялось право участвовать в управлении государствен*
Исходя из консолидации различных слоев общества, Конституция ными и общественными делами, в обсуждении и принятии законов и
ввела понятие «социальная основа СССР». Ее составлял «нерушимый решений общегосударственного и местного значения (ст. 48).
союз рабочих, крестьян и интеллигенции» (ст. 19). Конституция про* Конституция СССР закрепила всю политическую систему совет
возгласила крупномасштабную программу социально*культурной по* ского общества как совокупность государственных и негосударственных
литики, учитывающей потребности различных слоев общества (гл. 3 организаций (государство, КПСС, общественные организации, трудовые
«Социальное развитие и культура»). коллективы), через которые реализуется полновластие народа. Глава
Понятие «экономическая основа СССР» в Конституции заменено «Политическая система» вводилась в Конституцию впервые.
другим — в ней говорилось об «основе экономической системы СССР», Новая Конституция СССР закрепила положение КПСС как руково
которую составляет социалистическая собственность на средства дящей и направляющей силы советского общества, ядра его политиче
производства в форме государственной (общенародной) и колхозно* ской системы. Впервые отразила основные направления осуществле*
кооперативной собственности. Вместе с тем формой социалистиче* ния руководящей роли Коммунистической партии (ст. 6).
ской собственности названо имущество профсоюзных и иных обще* Как и предыдущие конституции, Конституция 1977 г. содержала
ственных организаций, необходимое им для осуществления уставных характеристику государства, его сущности и задач. Новеллы состояли
задач (ст. 10). Конституция исходит из приоритета общественно*по*
в том, что в ст. 1 отражена природа СССР как общенародного государ
лезного труда. Он и его результаты определяют положение человека в
ства, выражающего волю и интересы рабочих, крестьян и интелли*
обществе (ст. 14). Согласно Конституции руководство экономикой
генции, трудящихся всех наций и народностей страны. В преамбуле
осуществляется на основе принципа государственного планирования,
Конституции перечислены главные задачи общенародного государст*
вместе с тем предполагает сочетание централизованного управления с
ва, а в гл. 2—5 — его хозяйственно*организаторские, социально*куль*
хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий, ис*
турные, внешнеполитические и оборонные функции.
пользование хозяйственного расчета, прибыли, себестоимости, дру*
гих экономических рычагов и стимулов (ст. 16). Возможно, чисто Конституция СССР 1977 г. включала много норм, которые про*
формально, тем не менее допускалась индивидуальная трудовая дея* возглашали дальнейшее расширение и углубление демократии. Впервые
тельность в сфере кустарно*ремесленных промыслов, сельского хо* было зафиксировано (ст. 9), что «основным направлением развития
зяйства, бытового обслуживания населения и др., основанная исклю* политической системы советского общества является дальнейшее
чительно на личном труде граждан и членов их семей (ст. 17). развертывание социалистической демократии», были указаны пути
Особенностью Конституции 1977 г. надо считать и отражение в развития данной системы. Конституция предусмотрела широкое пере
ней категории полновластия народа. Она содержала очень важные по* плетение государственных и общественных начал в демократии, актив*
литические постулаты. Предшествующие основные законы говорили ное участие граждан в решении задач общества и государства как лич*
о принадлежности власти «всему рабочему населению страны» (ст. 10 но, так и через общественные организации, трудовые коллективы,
Конституции РСФСР 1918 г.), «трудящимся города и деревни» (ст. 3 органы общественной самодеятельности населения (ст. 7, 8, 48, 51).
Конституции СССР 1936 г.). Конституция 1977 г. впервые закрепила, Довольно обстоятельно в Конституции зафиксирована повышаю
что «вся власть в СССР принадлежит народу» (ст. 2), фиксировала как щаяся роль представительных органов государственной власти. Отра*
государственные, так и общественные формы народовластия. Она не жая факт изменения (упрочения) социальной базы государства, Кон*
только говорила об осуществлении народом принадлежащей ему го* ституция дает им новое наименование — Советы народных депутатов.
сударственной власти через Советы (ст. 2), но и предусмотрела Кроме того, ст. 2 была сформулирована так, что из нее сразу видна
участие в управлении государственными и общественными делами роль Советов как главной формы осуществления власти народа; в ней
общественных организаций и трудовых коллективов (ст. 7, 8). Кон* записано также, что все другие государственные органы подконтроль*
ституция установила (ст. 5) возможность вынесения наиболее важных ны и подотчетны Советам. Особая роль Советов обусловила включе*
вопросов государственной жизни на всенародное обсуждение, а так* ние в Конституцию специального раздела «Советы народных депута*
тов и порядок их избрания», не имеющего аналога в предшествующих тикой в области социального развития и культуры; а сам статус, в
Конституциях. свою очередь, подлежит учету при решении вопросов национально*
Конституция 1977 г. закрепляла уже известные принципы всеоб* государственного строительства и в деятельности государственных
щего, равного, прямого избирательного права при тайном голосова* органов.
нии. Но она содержала и ряд новелл в избирательном праве: снижение Конституция закрепила широкий круг прав, свобод и обязанностей
возраста пассивного избирательного права при выборах во все Сове* граждан СССР. Многие из них и ранее были в Конституции, но со*
ты до 18 лет (ранее для верховных советов республик — 21 год), в Вер* держание этих прав и их гарантии настолько расширялись, что можно
ховный Совет СССР — до 21 года (до этого — 23 года); право граждан говорить об определенном качественном изменении. На конституци*
и общественных организаций активно участвовать в подготовке и онном уровне провозглашались и новые права граждан: на охрану
проведении выборов; возможность избрания гражданина, как прави* здоровья, на жилище, пользование достижениями культуры, свобода
ло, не более чем в два Совета; принятие расходов по выборам на счет научного, технического и художественного творчества, право вносить
государства. Кроме того, в Конституцию по итогам всенародного об* в государственные органы и общественные организации предложе*
суждения включена статья о наказах избирателей. ния об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе
Также новеллой явилось включение в Конституцию специальной и т. д. Конституция одновременно расширила содержание ряда обя*
главы о народном депутате; основой для ее создания явился Закон занностей граждан СССР, ввела также категорию «долг граждан».
СССР 1972 г. о статусе народных депутатов в СССР. Многие нормы Конституции были направлены на обеспечение за
Еще одна особенность содержания Конституции 1977 г. — более конности в стране. Впервые принцип законности зафиксирован
широкое, чем раньше, отражение статуса личности. Наглядно даже (ст. 4) как один из принципов политической системы общества. По*
простое сравнение объема: гл. 10 Конституции СССР 1936 г. («Основ* явилась ст. 57 о том, что «уважение личности, охрана прав и свобод
ные права и обязанности граждан») состояла из 16 статей; разд. II граждан — обязанность всех государственных органов, общественных
«Государство и личность» Конституции 1977 г. имел 37 статей, кроме организаций и должностных лиц».
того, гражданину, личности был посвящен ряд положений преамбу* Конституция исходила из принципа преемственности в регулиро*
лы, гл. 2 «Экономическая система», гл. 3 «Социальное развитие и вании вопросов национальногосударственного устройства СССР. Но
культура» и др. его конституционное регулирование было расширено. Достаточно
Не менее существенны концептуальные решения. В частности, сказать, что если в Конституции 1936 г. была одна краткая глава «Го*
понятием «личность» Конституция подчеркивала высокий приоритет сударственное устройство», то в Конституции 1977 г. разд. III «На*
интересов индивида, свое стремление всеобъемлющего учета различ* ционально*государственное устройство» состоял из четырех глав: од*
ных проявлений человека в обществе и государстве. Применением на была посвящена Союзу ССР, другие — соответственно союзным
связки понятий «государство и личность» отнюдь не хотели показать республикам, автономной республике, автономным областям и авто*
зависимое положение человека, приоритет по отношению к нему го* номным округам.
сударства (кое*кто сегодня склонен именно к такой трактовке). Речь Учтены многие новые моменты в национально*государственном
шла о другом — об обеспечении достойного положения личности в развитии. В частности, к существующим гарантиям прав союзных
государстве, заботе государства о личности, о праве личности требо* республик добавлялись: право участвовать в решении союзными ор*
вать от государства определенного отношения к себе, но вместе с тем ганами вопросов, отнесенных к ведению СССР; право координиро*
и о праве государства требовать от гражданина учета своих интересов вать и контролировать экономическое и социальное развитие своих
и правомерного поведения. территорий; право законодательной инициативы в Верховном Совете
Раздел «Государство и личность» был поставлен вторым в Консти* СССР. Вместе с тем разработчики Конституции нашли, что имеет ме*
туции 1977 г. (в Конституции 1936 г. глава о правах и обязанностях сто прогрессирующее сближение наций и народностей СССР, а отсю*
располагалась ближе к концу акта). Тем самым подчеркивалось, что да необходимо усилить союзные начала государства. Это отразилось
статус личности вытекает из политической и экономической систем, прежде всего в самом определении Союза ССР (ст. 70) как единого со
обусловлен общественным строем, функциями государства, его поли* юзного многонационального государства, образованного на основе прин
ципа социалистического федерализма. Укрепление союзных начал от* глашает Конституцию, сознавая себя неотъемлемой частью всего со*
ражено в ряде статей Конституции: ст. 16 (экономика СССР состав* ветского народа и в соответствии с Конституцией Союза ССР.
ляет единый народно*хозяйственный комплекс), 73 (к компетенции Разделы I и II Конституции РСФСР в целом соответствовали тем
СССР отнесено обеспечение единства законодательного регулирова* же разделам Конституции СССР. Однако ряд норм сформулирован с
ния на всей территории СССР, проведение единой социально*эконо* учетом специфики Республики и ее места в СССР. Например, в ст. 4
мической политики, руководство единой денежной и кредитной сис* Конституции РСФСР на государственные и общественные организа*
темой и т. д.), 89 (Советы — единая система органов государственной ции, должностных лиц в рамках Республики возлагалась обязанность
власти) и др. соблюдать не только Конституцию СССР, но и Конституцию Респуб*
Конституция уделяет много внимания государственным органам, со лики, а также «советские законы» (т. е. как союзные, так и республи*
держит немало новых норм об их полномочиях, порядке деятельности канские). В ст. 16 вводилось понятие экономики РСФСР как составной
(например, о законодательном процессе в Верховном Совете СССР, о части единого народно*хозяйственного комплекса, охватывающего
круге субъектов права законодательной инициативы и др.). Хотя в це* все звенья общественного производства, распределения и обмена на
лом система органов не претерпела существенных изменений. территории СССР.
Наконец, отметим и такую особенность этой Конституции, как Вместо двух глав «Внешняя политика» и «Защита социалистиче*
наличие специальной главы (гл. 4) об основах внешней политики госу ского Отечества» в Конституции РСФСР одна глава «Внешнеполити
дарства. Следует подчеркнуть: закрепляя принципы отношений с ческая деятельность и защита социалистического Отечества». Объем
другими государствами, Конституция учитывала не только внутрен* этой деятельности у союзной республики был меньше, чем у Союза
ние традиции, но и международные документы — она почти тексту* ССР, соответственно, и глава Конституции короче.
ально воспроизводит многие положения Заключительного акта неза* Немало своеобразия в разд. III Конституции, который назван «На
долго перед этим состоявшегося Совещания по безопасности и со* циональногосударственное и административнотерриториальное уст
трудничеству в Европе (Хельсинки, 1975 г.). ройство РСФСР». Здесь подробно определялась компетенция Респуб*
В 1978 г. были приняты новые конституции всех союзных и авто* лики, ее суверенные права. Поскольку в РСФСР входило на то время
номных республик. 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных
Новая Конституция РСФСР была принята 12 апреля 1978 г. на вне округов, в Конституцию были включены, помимо главы о самой
очередной VII сессии Верховного Совета РСФСР 9го созыва. Достаточно РСФСР, две главы о статусе соответственно АССР и автономных об*
подробный анализ Конституции СССР освобождает от рассмотрения ластей, автономных округов.
причин появления и основных особенностей Конституции РСФСР — В регламентации деятельности государственных органов Консти*
все было аналогичным. Но конституции республик, в том числе Кон* туция РСФСР во многом следовала союзной Конституции. Однако и
ституция РСФСР, содержали и свои особенности. Рассмотрим их на здесь имелись особенности. Например, был установлен твердый чис
примере Конституции РСФСР. ленный состав Верховного Совета РСФСР — 975 депутатов. Довольно
Так, в ней не была воспроизведена полностью преамбула союзной полно определена компетенция Верховного Совета, Президиума Верхов
Конституции; более сжато говорилось о пути, пройденном за годы со* ного Совета и Совета Министров Республики. В Конституции СССР
ветской власти, но была отмечена роль РСФСР в развитии ее народов и одна глава о местных органах государственной власти и управления, в
всего Союза. В ней отсутствовали положения, характеризующие выс* республиканской Конституции — две главы: «Местные Советы на*
шую цель и главные задачи общенародного государства, сущность родных депутатов» и «Исполнительные комитеты местных Советов
развитого социалистического общества. Это и понятно: соответст* народных депутатов».
вующие положения, единые для всех республик, содержались в Кон* Конституция РСФСР 1978 г. включала раздел о государственном
ституции СССР. Преамбула отражала неразрывную связь Республики плане и государственном бюджете, состоявший из двух глав. Подобного
с другими республиками и Союзом ССР. В заключительной части раздела в Конституции СССР 1977 г. нет (в Конституции РСФСР
преамбулы подчеркивалось, что народ РСФСР принимает и провоз* 1937 г. была гл. IХ «О бюджете РСФСР»).
244 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации Глава 5. Конституционные реформы в России 1988—1992 гг. 245
Конституция РСФСР стала основой для совершенствования рес* Однако не следует иметь иллюзий: даже отражая благие намерения,
публиканского законодательства. В соответствии с нею были разра* наши конституции не становились главным, определяющим факто*
ботаны и приняты в 1978 г. также конституции автономных респуб* ром в развитии общества и государства. К тому же объективные не*
лик, входивших в РСФСР. увязки в создании концепций переплетались с субъективными мо*
ментами в методах руководства.
В итоге страна вместо всеобщего благоденствия — на основе но*
вых конституций — пришла к кризису. Хотелось бы обратить внима*
Глава 5. Конституционные реформы в России ние читателя на ряд моментов.
1988—1992 гг. Во*первых, вряд ли была удачной концепция развитого социали*
Литература стического общества. Характеристика социализма как зрелого не на*
шла понимания ни у населения, ни в гуманитарных науках, посколь*
Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. ку не отражала ни новых качественных характеристик строя, ни
2*е изд. М., 2000; Бутько Л. В. Конституционная реформа: теоретико*
принципиальных отличий от предшествующих этапов, ведь формы
правовой анализ: дис. ... д*ра юрид. наук. СПб., 1998; Зорькин В. Кон*
ституция — это компромисс интересов // Конституционный вестник. собственности, методы хозяйствования и политического руководства
1993. № 6; Из истории создания Конституции Российской Федерации. оставались прежними. Безусловно, изменилась политическая обста*
Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы новка, режим стал гораздо мягче, но все же основывался на одноли*
(1990—1993 гг.): в 6 т. М., 2008. Т. 2: 1991 год / под общ. ред. О. Г. Румян нейном директивном правлении.
цева; Ильинский И. М. Что стало с нашей Конституцией? // Народный Во*вторых, государственная плановая экономика, помогая разви*
депутат. 1992. № 10; Какой видится концепция новой Конституции вать тяжелую промышленность и укреплять военную мощь страны,
Союза ССР (предложения Института государства и права АН СССР) // не обеспечивала ни удовлетворения житейских запросов населения
Народный депутат. 1990. № 4; Конституционная реформа в СССР: ак* по объему, ни качества товаров. А поскольку поездки в другие стра*
туальные проблемы: сб. статей. М., 1990; Конституционные реформы в
ны стали уже довольно массовыми, граждане СССР могли видеть ус*
государствах Содружества: сб. статей / под ред. Ю. А. Тихомирова. СПб.,
1993; Котелевская И. Последние изменения на пути к новой Конститу* пехи рыночной экономики, особенно ее ориентацию на спрос насе*
ции России // Народный депутат. 1993. № 2; Кудрявцев В., Топорнин Б. ления.
К новой Конституции СССР // Народный депутат. 1990. № 1; Новая В*третьих, приобретал остроту вопрос о развитии демократии,
Конституция для новой России: «круглый стол» // Народный депутат. обеспечении политических прав граждан, в том числе в плане крити*
1992. № 13; Пискотин М. Новая Конституция нужна как можно быст* ческих оценок существующей в стране системы. Попытки властей ис*
рее // Народный депутат. 1992. № 10; Румянцев О. Г. Зачем нужна новая коренять инакомыслие посредством высылки из страны диссидентов,
Конституция // Конституционный вестник. 1991. № 8; Он же. Из исто* их уголовного или административного наказания за так называемую
рии создания Конституции Российской Федерации. О работе Консти* антисоветскую деятельность, а то и помещения в психиатрические
туционной комиссии (1990—1993 гг.): в 4 ч. // Государство и право.
лечебницы не нашли понимания у населения (впрочем, преимущест*
2008. № 9—12; Он же. Конституционная реформа в Российской Феде*
рации // Народный депутат. 1993. № 9—11; Топорнин Б. Н. Какой ви* венно молчавшего, как это уж повелось в нашей стране), а за рубежом
дится концепция новой Конституции Союза ССР // Народный депутат. вызывали резкое осуждение.
1990. № 4; Шаблинский И. Г. Пределы власти. Борьба за российскую В*четвертых, казалось бы, действительно имевшее место единство
конституционную реформу (1989—1995 гг.). М., 1997. в развитии национально*государственного строительства стало явст*
веннее обнаруживать свою оборотную сторону — централизацию ре*
§ 1. Немного о предпосылках шения любых, иногда даже мелких вопросов на союзном уровне, ог*
раничение свободы и самостоятельности союзных республик, авто*
Конституция СССР 1977 г., конституции союзных и автономных номных и административно*территориальных единиц.
республик сыграли во многом положительную и конструктивную В*пятых, на то же время приходились крупные просчеты и непо*
роль в социально*экономическом и политическом движении страны. пулярные действия СССР во внешней политике. Мировое сообщест*
во не могло забыть ввода войск в Чехословакию в 1968 г. Казалось бы, том — на первых шагах робко, но постепенно и более смело — стали
сделав выводы, подписав Заключительный акт Совещания в Хель* высказываться утверждения о том, что у нас вообще никакого социа*
синки в 1975 г., СССР отказался от силовых методов сохранения со* лизма и в помине не было, а 70 лет развития стали трагической исто*
циалистического лагеря или укрепления своего авторитета и господ* рической ошибкой;
ствующего положения. Но в 1980 г. вводятся советские войска в Аф* 2) появились высказывания — сначала публицистические, а затем
ганистан, что обернулось для страны и строя крупной трагедией. и официозные — о том, что все это время наши общество и государст*
В*шестых, немаловажным фактором, без учета которого трудно во являлись тоталитарными, а истинной демократии мы никогда не
понять ряд последующих событий, явился и кризис в самой правящей знали;
Коммунистической партии. Члены политбюро ЦК КПСС, многие 3) в части статуса личности от критики отдельных моментов до*
другие ответственные функционеры достигли преклонного возраста и вольно быстро пришли к утверждению об отсутствии в стране свобо*
то ли не хотели, то ли уже не могли принимать радикальные решения, ды личности, настоящих политических свобод, и прежде всего свобо*
изменить стиль руководства. К тому же внутри КПСС сформирова* ды печати и слова; отсюда начался, образно говоря, полный «разгул
лась партийная элита, которая оторвалась от рядовых членов, не ахти свободы» СМИ, а сами они стали претендовать на то, чтобы стать
как руководила делами, но зато не забывала о собственном матери* «четвертой властью» в обществе и государстве;
альном благополучии. 4) сначала появились осторожные высказывания о том, что нет не*
Именно на таком фоне к руководству партией и страной пришли обходимости в партийном проникновении в любой производствен*
относительно молодые и энергичные политики во главе с М. С. Горба* ный коллектив, общественное объединение; но постепенно стал явст*
чевым. Они хотели изменить страну, отказаться от командно*админи* веннее звучать рефрен об узурпировании Коммунистической партией
стративной системы, как была ими охарактеризована предшествую* всей власти, превращении ее в государственную (или надгосударст*
щая организация руководства государством и обществом, повернуть венную) организацию, командующую всем в стране, опираясь на ст. 6
страну к демократии, провести крупные политические, социальные и Конституции, в отношении которой все явственнее становились при*
экономические реформы. Начался тот этап развития страны, который зывы к ее исключению из Основного Закона;
получил во всем мире название «перестройка». 5) появился тезис: плановая государственная экономика привела
Реформаторы не отказались от социалистической идеи, и на пер* страну к хозяйственному краху, откуда выход и спасение — через ры*
вых порах перестройки речь шла о строительстве в СССР настоящего, ночную экономику;
демократического социализма, как выражались, «социализма с чело* 6) в столице и (особенно) республиках стали звучать высказыва*
веческим лицом». Однако, во*первых, сами руководители не имели ния: наше государство, именуясь союзным и федеративным, на самом
четкой концепции истинного социализма и яснее осмысливали лишь деле являлось гиперцентрализованным, не уважающим права наций;
негативные моменты прошлых этапов, от которых надо избавляться; выход — в новой национальной политике и новой федерации (под*
во*вторых, довольно скоро руководство стало терять нити управления спудно люди в некоторых республиках думали, вероятно, и об отделе*
процессами, и в этой ситуации у существовавших и быстро возникав* нии, но были весьма осторожными в высказываниях на этот счет до
ших новых сил — и политических, и региональных — начали появ* определенного момента);
ляться диссонирующие с официальными оценки предшествовавших 7) наконец, появился тезис: страна не имела настоящих парламен*
этапов, иные идеи и предложения о путях развития страны. Причем таризма и представительных органов власти народа, Советы были
смелость оценок приходила по мере развертывания перестройки; на* «придатком» КПСС, создававшим лишь видимость власти и пар*
чиная с совершенствования социализма, многие затем пришли к его ламентской демократии; задачей становится, следовательно, преобра*
отрицанию и предпочтению других социально*политических форма* зование Советов в подлинно представительные учреждения.
ций. Все эти оценки, конечно, не сложились в одночасье. Поэтому как
Эту эволюцию взглядов можно выразить в следующих позициях: изменения в обществе, так и конституционные реформы отражают ту
1) сначала говорилось, что мы строили не тот социализм, настоя* гамму воззрений, которая имела место на момент принятия соответ*
щий социализм Сталин подменил удобной для себя моделью; по* ствующих решений.
Переходя непосредственно к конституционным реформам, под* низаций. Он насчитывал 544 депутата и реально мог быть постоянно
черкнем, что порой исследователи склоняются к тому, чтобы гово* действующим органом (прежний Верховный Совет СССР имел
рить только о происходившем в России. Методологически это абсо* 1,5 тыс. депутатов). Верховный Совет СССР ежегодно созывался на
лютно неверно. Нельзя писать о периоде 1989—1991 гг., т. е. об усло* очередные — весеннюю и осеннюю — сессии продолжительностью
виях существования СССР, будто РСФСР была сама по себе, не каждая, как правило, три*четыре месяца (ст. 112). Для сравнения: ра*
упоминая о реформах Конституции СССР. Это даст превратное пред* нее сессии Верховного Совета созывались два раза в год и фактически
ставление о конституционных реформах в России, ведь в то время длились не более трех*четырех дней, и даже если к этому приплюсо*
они были либо под влиянием союзных шагов, либо шли против них. вать проходившие накануне заседания постоянных комиссий — все
Поэтому, останавливаясь в большей мере на российском материале, занимало максимально три*четыре недели.
не будем обходить изменений и дополнений, внесенных в Конститу* 2. Создание регулярно работающего Верховного Совета СССР по*
цию СССР. зволяло реализовать посредством конституционной реформы еще од*
ну цель — произвести перераспределение в его пользу полномочий на
§ 2. Реформы 1988—1989 гг. высшем государственном уровне. Верховному Совету были переданы
многие вопросы, которые до этого находились в ведении Президиума
Первая конституционная реформа на уровне СССР приходится на Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР. Таким обра*
1 декабря 1988 г., она выразилась в принятии Закона об изменениях и зом, делался важный шаг в сторону повышения роли депутатского
дополнениях Конституции СССР и Закона о выборах народных депута корпуса в управлении государством.
тов СССР. Если говорить обобщенно, основные новые решения, как 3. Были предприняты важные шаги по реформе избирательной
мы увидим позже, оказали прямое влияние и на первую российскую системы. Впервые выборы становились состязательными, с выдви*
конституционную реформу. Они состояли в следующем. жением нескольких кандидатов в депутаты на мандат. На состояв*
1. В качестве высших органов государственной власти СССР вме* шихся весной 1989 г. союзных выборах на 1500 мест по территори*
сто одного Верховного Совета СССР учреждалась «связка» двух орга* альным и национально*территориальным избирательным округам
нов — Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. был выдвинут 7531 кандидат, т. е. в среднем пять на один мандат.
Съезд являлся высшим органом государственной власти и был право* И хотя в 384 округах было по одному кандидату, общей тенденции
мочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отне* это не изменило.
сенный к ведению Союза ССР (ст. 108). Верховный Совет СССР оп* Вводилось правило о несовместимости депутатского мандата и
ределялся как постоянно действующий законодательный и контроль* должности: лица, входившие в состав исполнительных органов (кро*
ный орган государственной власти СССР, избираемый Съездом из ме их председателей), руководители отраслевых органов управления,
числа народных депутатов СССР и ему подотчетный (ст. 111). судьи и государственные арбитры не могли избираться депутатами
Съезд народных депутатов СССР состоял из 2250 депутатов Совета, которым они назначались или избирались на должность
(ст. 109): 750 избирались от территориальных избирательных округов; (ст. 96 Конституции). Таким путем предполагалось освободить пред*
750 — от национально*территориальных избирательных округов (от ставительные органы власти от опеки государственной бюрократии и
каждых: союзной республики — 32, автономной республики — 11, ав* усилить контроль Советов в отношении аппарата.
тономной области — 5, автономного округа — 1); 750 — от общесоюз* 4. Еще одним важным моментом того времени стало провозглаше*
ных общественных организаций (избирались их высшими руководя* ние приверженности идеям и принципам правового государства, их
щими органами). определенное отражение в союзной конституционной реформе. Осо*
Верховный Совет СССР состоял из двух палат — Совета Союза и бенно важны следующие меры: учреждение Комитета конституцион*
Совета Национальностей, равных по численному составу и по пра* ного надзора СССР; увеличение срока полномочий судей с пяти до
вам (ст. 111). Совет Национальностей избирался из числа депутатов десяти лет, возложение на вышестоящие по уровню Советы полномо*
от национально*территориальных округов и от общественных орга* чий по их избранию на должность, тем самым освобождение судопро*
изводства от местных влияния и зависимости, от так называемого те* Важным новшеством российской конституционной реформы ста*
лефонного права. ло придание второму органу — Верховному Совету РСФСР — черт,
Несмотря на то что многие моменты первой союзной конституци* характерных для парламента федеративного государства. Напомним,
онной реформы были прямо сориентированы на ее продолжение в что все предшествующее время высший орган государственной вла*
союзных республиках, тем не менее шаги последних не оказались сти РСФСР был однопалатным. И только при реформе 27 октября
очень скорыми. В марте 1989 г. проводились выборы народных депу* 1989 г. было предусмотрено, что Верховный Совет состоит из двух па*
татов СССР, кампания требовала времени и больших усилий, а после лат — Совета Республики и Совета Национальностей. Согласно Кон*
этого, конечно, следовало посмотреть, как поведут себя новые союз* ституции палаты были равны по численности и равноправны.
ные органы власти. Совет Национальностей формировался из депутатов, избранных
Однако не все нововведения союзной конституционной реформы от национально*территориальных округов (правда, позже, 1 ноября
однозначно воспринимались в союзных республиках. Например, со* 1991 г., из*за нехватки депутатов предусмотрели частичное его попол*
юзная Конституция предусматривала съездовскую систему на уровне нение также из числа депутатов, избранных в соответствующем ре*
как СССР, так и союзных и автономных республик. Но они негатив* гионе от территориального избирательного округа). 63 депутата пред*
но отнеслись к учреждению Съезда, и, кроме РСФСР, а из автоном* ставляли автономные единицы (от каждых автономной республики —
ных республик — кроме Дагестана, везде был оставлен лишь один три, автономной области и автономного округа — по одному), дру*
гие 63 — края, области, города Москву и Ленинград. Таким образом,
Верховный Совет в качестве высшего органа государственной власти.
в Совет Национальностей входило 126 депутатов. Следовательно, и в
Большинство не поддержало избрание части депутатов от обществен*
Совете Республики было 126 депутатов. Имелись также Председатель
ных организаций, полагая, что это ведет к неравенству избирательных
Верховного Совета, его первый заместитель и заместитель (по рефор*
прав — часть граждан получает не один голос на выборах, а два, три
ме 31 мая 1990 г. — три заместителя). Были и народные депутаты
и т. д., в зависимости от того, в каком количестве руководящих орга*
РСФСР, не входившие в состав палат, однако перешедшие в Верхов*
нов общественных организаций состоит. И только две республики —
ный Совет на постоянную работу. Всего на постоянной основе вы*
Казахстан и Белоруссия — в ограниченном объеме ввели у себя выбо*
полняли функции около 460 депутатов.
ры от общественных организаций.
В российской Конституции с учетом проблем взаимоотношений
Первая конституционная реформа РСФСР состоялась 27 октября двух союзных органов более четко обозначены отношения Съезда и
1989 г. Были приняты законы об изменениях и дополнениях Конституции Верховного Совета. Согласно ст. 107 Верховный Совет — орган Съезда,
РСФСР и о выборах народных депутатов РСФСР. В значительной сте* подотчетный ему, постоянно действующий законодательный, распо*
пени российские новшества стали отражением аналогичных союз* рядительный (позже эта характеристика была исключена) и контроль*
ных. Как уже сказано, Россия оказалась единственной союзной рес* ный орган государственной власти РСФСР. Конституция наделила
публикой, которая учредила Съезд народных депутатов. Правда, кри* Съезд и Верховный Совет важными полномочиями по руководству де*
тика в адрес выборов от общественных организаций здесь была лами государства. Если судить по последующим годам, работали оба
принята во внимание, и Конституция их не предусмотрела. органа в достаточном контакте и взаимопонимании — возможно, еще
Съезд состоял из 1068 депутатов, из которых 900 избирались от и потому, что в обострившихся вскоре их отношениях с Президен*
территориальных избирательных округов, а 168 — от национально* том РФ они должны были сообща отстаивать позиции, которые счита*
территориальных. Причем 84 из них были в автономных образовани* ли соответствующими Конституции.
ях (в каждых автономной республике — четыре, автономной облас* В остальном новеллы российской Конституции были официальным
ти — два, автономном округе — один), а другие 84 — в краях, облас* включением в ее текст положений, о которых уже говорилось примени*
тях, городах Москве и Ленинграде. Съезд являлся высшим органом тельно к союзной Конституции: в РСФСР вводились аналогичные пра*
государственной власти РСФСР, мог принять к своему рассмотрению вила избирательной системы; учреждался Комитет конституционного
и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР. надзора; устанавливался 10*летний срок полномочий судей и т. п.
§ 3. Реформы 1989—1990 гг. Знаменательной является вторая союзная конституционная ре*

форма того времени — 14 марта 1990 г. Она содержала три блока
На весну 1990 г. назначаются выборы народных депутатов РСФСР крупных решений.
и местных Советов. И это событие становится для РСФСР главным Во*первых, после бурных дебатов из преамбулы и ст. 6 Конститу*
на всю первую половину 1990 г. А на союзном уровне продолжается ции СССР исключались положения о руководящей и направляющей
принятие важных законодательных актов, олицетворяющих измене* роли КПСС. Сторонникам радикального реформирования этих норм
ния в обществе. Это нужно учитывать, если мы хотим понять после* не удалось добиться полного исключения упоминания о КПСС из
дующие шаги самой РСФСР. Конституции. Статья 6 гласила: «Коммунистическая партия Совет*
Сначала — о двух союзных конституционных реформах. ского Союза, другие политические партии, а также профсоюзные,
Одна из них приходится на декабрь 1989 г. Вопрос о соотношении молодежные, иные общественные организации и массовые движения
позиций Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета про* через своих представителей, избранных в Советы народных депута*
должает быть актуальным. В Конституции появляется уточнение: оче* тов, и в других формах участвуют в выработке политики Советского
редные заседания Съезда проводятся не «один раз в год», а «не реже государства, в управлении государственными и общественными дела*
одного раза в год» (ст. 110) — тем самым Съезд резервирует за собой ми». Однако в целом однопартийности как конституционному прин*
возможность собираться чаще и непосредственно обсуждать проб* ципу был положен конец, плюрализм и многопартийность поднима*
лемы нового государственного строительства. Но и позиции Верхов* лись на конституционный уровень. Тем более что ст. 51 Конституции
ного Совета не ослабляются — в частности, закрепляется его право СССР, посвященная праву на объединение, 14 марта 1990 г. получила
выразить недоверие Правительству СССР (ст. 130). новую редакцию. В ее ч. 1 говорилось, что граждане СССР имеют
С учетом того, что республики не захотели создавать съезды на* право объединяться в политические партии, общественные организа*
родных депутатов, их учреждение было оставлено на усмотрение са* ции, участвовать в массовых движениях, которые способствуют раз*
мих республик. Исключены из Конституции СССР нормы об избра* витию политической активности и самодеятельности, удовлетворе*
нии народных депутатов СССР от общественных организаций. нию их многообразных интересов.
Получает новую редакцию ст. 125 Конституции — о Комитете Во*вторых, существенные изменения коснулись социально*эко*
конституционного надзора СССР и принимается Закон от 23 декаб* номической жизни страны и собственности. Из Конституции СССР
ря 1989 г. «О конституционном надзоре в СССР». На норме Консти* исключается положение о том, что основу экономической системы
туции и на тексте Закона сказалась борьба «за» и «против» расшире* СССР составляет социалистическая собственность в форме государ*
ния роли Комитета в отношении союзных органов и законодательст* ственной (общенародной) и колхозно*кооперативной. Теперь гово*
ва республик. В частности, из перечня актов, действие которых рится о том, что экономическая система СССР развивается на основе
приостанавливается на основании соответствующего заключения собственности советских граждан, коллективной и государственной
Комитета, констатирующего их несоответствие Конституции СССР, собственности. Государство создает условия для развития разнооб*
исключены законы СССР, принятые Съездом, и конституции союз* разных форм собственности и обеспечивает им равную защиту
ных республик. Ослаблены позиции Комитета в отношении консти* (ст. 10). Гражданину предоставляется возможность иметь в собствен*
туций и законов республик — теперь он не вправе их оценивать по ности любое имущество потребительского и производственного на*
своей инициативе. Правда, Конституция расширила силу действия значения, самостоятельно вести хозяйственную и иную не запрещен*
заключений Комитета, установив, что «акт или его отдельные поло* ную законом деятельность (ст. 11).
жения, которые по заключению Комитета нарушают права и свобо* В*третьих, был учрежден пост Президента СССР. Он был опреде*
ды граждан, теряют силу с момента принятия такого заключения». лен в ст. 127 Конституции СССР как глава Советского государства.
Это его право было распространено и на акты республик. Однако на Президентом мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не
практике Комитету так ничего и не удалось сделать в данном на* старше 65 лет. Срок его полномочий составлял пять лет. Одно и то же
правлении. лицо не могло быть Президентом СССР более двух сроков. Преду*
сматривались всеобщие выборы Президента. Однако первый Прези* навливать действие опротестовываемых актов на время их рассмотре*
дент СССР избирается Съездом народных депутатов СССР. ния.
Весной 1990 г. многие союзные республики настоятельно заявля* Надо отметить еще один важный момент. В период, когда появля*
ют о необходимости расширения их прав, усиления самостоятельно* ется Закон, не только союзные республики объявляют о своих пре*
сти. Возникают общественные движения — народные фронты. Были тензиях на самостоятельность, но и многие автономные республики
среди них и откровенно националистические, настроенные против заявляют свое несогласие с тем, что они являются республиками как
СССР, они скрывали свои взгляды, но позже стали во главе действий бы «второго сорта», настаивают на уравнении своих прав с союзными
по выходу республик из СССР. республиками. Союзное руководство вынуждено с этим считаться.
2 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон «Об К тому же, идя навстречу автономным республикам, оно неизбежно
усилении ответственности за посягательства на национальное равно* получало в них союзников при урегулировании своих отношений с
правие граждан и насильственное нарушение единства территории союзными республиками. И в Законе СССР «Об основах экономиче*
Союза ССР». Соответствующая деятельность любых объединений ских отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» все
граждан является противозаконной и подлежит запрету. Устанавли* полномочия и гарантии по обеспечению экономической самостоя*
ваются меры уголовной и административной ответственности за по* тельности закрепляются для союзных и автономных республик оди*
добные публичные призывы и деяния. А 3 апреля 1990 г. принимается наково и в одних и тех же статьях Закона.
26 апреля 1990 г. Верховный Совет Союза ССР принимает Закон
Закон СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом со*
СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъек*
юзной республики из СССР». Он предусматривает необходимость ре*
тами Федерации». Союзные республики определяются как суверен*
ферендума республики по вопросу о выходе и — при утвердительном
ные государства, добровольно объединившиеся в СССР. Вместе с тем
исходе референдума — установление Съездом народных депутатов
уже четко обозначено то, к чему была создана предпосылка в Законе
СССР переходного периода, не более пяти лет, для разрешения всех
СССР «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных
вопросов, связанных с выходом.
и автономных республик»: по новому акту автономные республики —
10 апреля 1990 г. Верховный Совет принимает Закон СССР «Об государства, «являющиеся субъектами Федерации — Союза ССР»
основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автоном* (ст. 1). Правда, тут же сказано, что автономные республики входят в
ных республик». Акт имеет конституционное значение. Определяя состав союзных республик. Эта конструкция «двойного статуса» по*
компетенцию СССР в экономической области, он относит к его веде* родила позже много вопросов, споров и недоразумений. Согласно За*
нию установление законодательных основ хозяйственной деятельно* кону от 26 апреля в области экономического и социально*культурно*
сти СССР и функционирования общесоюзного рынка, определение го строительства автономная республика имеет те же права, что и со*
стратегии социально*экономического развития, обеспечение налого* юзная республика, за исключением тех, которые по соглашению
вого и финансово*кредитного единства. К ведению СССР отнесено между ними относятся к ведению союзной республики.
теперь управление только общесоюзными транспортными, энергети* Более подробное освещение всего спектра союзных актов данного
ческими, коммуникационными и информационными системами, периода можно найти в монографических изданиях. Однако и приве*
другие объекты союзной собственности должны определяться зако* денная информация свидетельствует о сложности времени, когда на*
нодательством СССР и его соглашениями с союзными республиками. чинали работать новые высшие органы государственной власти
Резко расширялись экономическая самостоятельность, права респуб* РСФСР.
лик, автономий и территориальных единиц в экономической сфере. После выборов весной 1990 г. I Съезд народных депутатов РСФСР
В том числе союзные и автономные республики могли обращаться к заседал 16 мая — 22 июня 1990 г.
Президенту СССР с ходатайством о приостановлении актов Прави* Первое изменение Конституции РСФСР принято им 31 мая 1990 г.,
тельства СССР, противоречащих экономическим интересам респуб* но оно незначительно: в п. 9 ч. 3 ст. 104, где ранее предусматривалось
лик, а их высшие органы управления могли опротестовывать в Совет избрание Первого заместителя и (одного) заместителя Председателя
Министров СССР акты подведомственных ему органов и приоста* Верховного Совета РСФСР, число последних было увеличено до трех.
12 июня 1990 г. Съезд принимает Декларацию о государственном су нию конфронтации в международных, межреспубликанских и меж*
веренитете Российской Советской Федеративной Социалистической национальных отношениях, отстаивая при этом интересы народов
Республики. Вне сомнения, это акт конституционного значения, хотя России.
в Конституцию он включен не был. 12 июня 1990 г. позже был объяв* Декларация в целом выдержана как документ государства, ориен*
лен государственным праздником — сначала Днем независимости, тирующегося на свою независимость и самостоятельность в обнов*
затем — Днем России. Декларация завершается словами о том, что ленном Союзе ССР. Несколько факторов при этом надо иметь в ви*
она является основой для разработки новой Конституции РСФСР, ду: довольно распространенное в то время мнение новых российских
заключения Союзного договора и совершенствования республикан* политиков о том, что РСФСР: не занимала должного места в СССР;
ского законодательства (п. 15). будучи государством, не имела многих даже элементарных проявле*
В Декларации РСФСР провозглашается суверенным государст* ний данного качества; новый, обновленный СССР надо понимать
вом. Признается вхождение ее в состав обновленного Союза ССР. как союз с ограниченным числом полномочий, откуда следует резкий
Вместе с тем объявляется полнота власти РСФСР при решении всех рост возможностей самих республик — и в целом, и по предотвраще*
вопросов государственной жизни, за исключением тех, которые ею нию неправомерного пренебрежения их интересами со стороны
добровольно передаются в ведение Союза ССР. Устанавливается вер* Союза.
ховенство Конституции и законов РСФСР на всей территории Не последним было и то обстоятельство, что каждая из союзных
РСФСР; действие законов СССР, вступающих в противоречие с суве* республик не надеялась на Союз и искала свои пути обеспечения бу*
ренными правами РСФСР, приостанавливается республикой на сво* дущего. Наверное, не случайно через два дня после появления Декла*
ей территории. Провозглашается право народа на владение, пользо* рации, 14 июня 1990 г. Верховный Совет СССР принял обращение
вание и распоряжение национальными богатствами России. «К высшим органам государственной власти союзных и автономных
Подчеркивая суверенные права РСФСР, Декларация говорит о республик», в котором призвал: «Сегодня мы должны преодолеть едва
полномочном представительстве РСФСР в других союзных республи* ли не самый драматический рубеж в истории нашего государства, ко*
ках и зарубежных странах; о территориальном верховенстве РСФСР, гда реальной угрозой самому его существованию может стать соблазн
невозможности изменения ее территории без референдума народа; об поиска выхода из кризиса в одиночку, без учета интересов друг друга,
установлении на всей территории РСФСР республиканского граж* а следовательно, и страны в целом».
данства, с сохранением гражданства СССР, обеспечением гражданам Своеобразной реакцией на это обращение можно считать поста*
РСФСР защиты и покровительства Республики за ее пределами. новление I Съезда народных депутатов РСФСР от 22 июня 1990 г.
В качестве важных приоритетов внутреннего развития Декларация «О разграничении функций управления организациями на террито*
называет необходимость существенного расширения прав автономий рии РСФСР (Основа нового Союзного договора)». Съезд полагал, что
и территориальных единиц в РСФСР; гарантированность гражданам функции непосредственного управления организациями, предпри*
и лицам без гражданства, проживающим в России, всех прав и сво* ятиями и учреждениями на территории РСФСР должны осуществ*
бод, предусмотренных Конституцией и общепризнанными нормами лять лишь несколько союзных ведомств. В соответствующие мини*
международного права; равные возможности участвовать в управле* стерства назначаются представители РСФСР в ранге министров. Ос*
нии государственными и общественными делами для всех граждан, тальные отрасли должны быть переданы в ведение РСФСР, причем с
политических партий, общественных организаций, массовых движе* ориентацией на создание иных, современных форм организации и
ний и религиозных организаций. Декларация также устанавливает, деятельности самостоятельных предприятий. Российский республи*
что разделение законодательной, исполнительной и судебной властей канский банк реорганизовался в Госбанк РСФСР, образовался Внеш*
является важнейшим принципом функционирования РСФСР как неэкономический банк РСФСР. Следовало рассмотреть вопрос о соз*
правового государства. дании таможенной службы РСФСР, отрегулировать с Комитетом го*
Наконец, РСФСР заявляла о своей приверженности общепри* сударственной безопасности СССР (далее — КГБ СССР) проблемы
знанным принципам международного права и готовности жить со взаимодействия, в том числе с созданием КГБ РСФСР и передачей
всеми странами в мире и согласии, принимать все меры к недопуще* ему всех организаций данной системы, находящихся на территории
Республики. Намечалось также, чтобы Совет Министров РСФСР за* Реформа была радикальной как по характеру решений, так и по их
ключил ряд договоров с Советом Министров СССР, касающихся осу* направленности — российские законодатели делают первые шаги по
ществления функций союзных ведомств на территории РСФСР; фи* исключению из конституционной материи понятийного аппарата и
нансовых операций (включая перечисление Россией сумм в союзный лексикона социалистической ориентации.
бюджет, осуществление ряда валютных операций Республикой); пе* 1. Резко сокращена преамбула Конституции, в которой давался
редачи ряда функций Министерству иностранных дел СССР (далее — обзор пути, пройденного Россией при советской власти. Теперь текст
МИД СССР) в республиканский МИД. Таким образом, с самого на* преамбулы звучит лаконично: Съезд народных депутатов, сознавая
чала был взят курс на усиление позиций РСФСР в рамках СССР. историческую ответственность за судьбу России, свидетельствуя ува*
16 июня 1990 г. I Съезд народных депутатов РСФСР принимает За жение к правам всех народов, входящих в СССР, выражая волю наро*
кон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) дов РСФСР, подтверждает государственный суверенитет РСФСР на
РСФСР», который имеет кардинальное значение. Из Конституции всей ее территории и заявляет о решимости создать демократическое
РСФСР исключаются положения о руководящей роли КПСС. Внеш* правовое государство в составе обновленного СССР.
не новая ст. 6 Конституции РСФСР вроде бы полностью повторяет 2. Изменена характеристика РСФСР и власти в РСФСР. Согласно
ст. 6 Конституции СССР, которая выше цитировалась. Однако в рос* новой редакции ст. 1 РСФСР «есть суверенное государство, создан*
сийской Конституции эта статья начинается просто со слов «Полити* ное исторически объединившимися в нем народами». Напомним, что
ческие партии... », т. е. нет никакого упоминания о КПСС, все партии по прежней редакции это было социалистическое общенародное го*
ставятся в равное положение перед законом.
сударство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интел*
Отметим еще один документ, принятый I Съездом, — постановле*
лигенции, трудящихся всех наций и народностей республики. Таким
ние от 20 июня 1990 г. «О механизме народовластия в РСФСР». Гово*
образом, характеристики государства как советского и социалистиче*
ря о том, что государственная власть в РСФСР осуществляется наро*
ского остались лишь в его названии — РСФСР.
дом непосредственно или через представительные органы власти в
центре и на местах, постановление далее гласит: «В РСФСР не допус* В ст. 2 подтверждена принадлежность власти народу — с добавле*
кается совмещение должности руководителя государственного органа нием слова «многонациональному». Существующий текст, говоря*
власти или управления с любой другой должностью, в том числе в по* щий о том, что народ осуществляет государственную власть через Со*
литических или общественно*политических организациях» (п. 2). веты народных депутатов, составляющие политическую основу
Иначе говоря, указанное постановление было одним из первых шагов РСФСР, был дополнен словами «и непосредственно». Таким обра*
по разделению функций и деятельности государственных и партий* зом, многократно высказывавшаяся ранее — и при обсуждении про*
ных органов. екта Конституции СССР 1977 г., и даже при подготовке проекта Кон*
I Съезд народных депутатов РСФСР постановлением от 16 июня ституции СССР 1936 г. — идея прямого народовластия (а не только
1990 г. образует Конституционную комиссию в количестве 102 народ* через государственные органы) нашла конституционное воплощение.
ных депутатов РСФСР и принимает постановление «О подготовке 3. Претерпели существенные изменения нормы Конституции, по*
предложений об изменениях Конституции (Основного Закона) священные экономической системе и собственности. Так же как и в
РСФСР», которым поручает Конституционной комиссии с учетом Конституции СССР (при реформе в марте 1990 г.), исключено упоми*
поступивших от депутатов предложений «подготовить и внести на нание о социалистической собственности как основе экономической
рассмотрение Съезда народных депутатов РСФСР проект Закона системы. Сказано о том, что право собственности в РСФСР призна*
РСФСР об изменениях Конституции (Основного Закона) РСФСР». ется и охраняется государством. Государство создает условия, необхо*
Таким образом, у Конституционной комиссии было две стратегиче* димые для развития разнообразных форм собственности, и обеспечи*
ские задачи: разрабатывать новую Конституцию и одновременно го* вает равную защиту всем формам собственности (ст. 10). Вместо лич*
товить текущие изменения действующего Основного Закона. ной собственности Конституция говорит просто о «собственности
15 декабря 1990 г. Съезд народных депутатов принимает Закон «Об граждан», предусматривая ее создание и приумножение различными
изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР». законными путями.
В российской Конституции не воспроизводится норма, включен* Упраздняется категория союзно*республиканских министерств и

ная в союзную Конституцию при реформе в марте 1990 г., отдающая госкомитетов РСФСР; все министерства и госкомитеты становятся в
приоритет собственности граждан и ставящая ее на первое место. РСФСР исключительно республиканскими органами, даже если и
Вместе с тем РСФСР по этой реформе отказывается от ориентации есть «нависающие» над ними органы СССР. Согласно новой редак*
гражданина на общественное производство. В Конституцию включа* ции ст. 129 министерства и госкомитеты РСФСР руководят поручен*
ется положение о том, что «гражданину принадлежит исключитель* ными им отраслями, «подчиняясь Совету Министров РСФСР».
ное право распоряжаться своими способностями к производительно* До этой конституционной реформы состоявшие в РСФСР авто*
му и творческому труду» (ст. 14). Но при этом РСФСР создает усло* номные области входили в края, а автономные округа — в края или
вия и поощряет хозяйственную инициативу, направленную на области. Из ст. 82 исключается указание о вхождении автономной об*
динамичное развитие производства, рост производительности труда и ласти в край, теперь она напрямую входит в РСФСР. Что касается ав*
повышение благосостояния общества и каждого труженика. Впервые тономного округа, появляется причудливая формула — он «находится
на конституционном уровне появляется норма о том, что государство в составе РСФСР и может входить в край или область» (ст. 83); в ито*
регулирует хозяйственную деятельность, обеспечивает развитие ры* ге и по сей день нет ясности в статусе того округа, который входит
ночного механизма, не допускает монополизма, защищает интересы (входил) в состав края, области.
трудящихся (ст. 17). 6. Так и не созданный в РСФСР комитет конституционного над*
4. Не только в статьях о социально*экономической системе, но и в зора упразднен, вместо него учрежден Конституционный Суд.
ряде статей об основных правах и свободах граждан сняты так назы* 7. Введена должность Генерального прокурора РСФСР и при этом
ваемые идеологизмы, т. е. указание на служение этих прав и свобод нанесен еще один удар по существующей федеративной организации
«интересам народа», целям «укрепления и развития социалистиче* СССР: напомним, что ранее прокурор союзной республики назначал*
ского строя», «коммунистического строительства» (ст. 37, 45, 48, 49). ся Генеральным прокурором СССР и даже не требовалось официаль*
Статья 57 об обязанности граждан соблюдать Конституцию и законы ного согласования кандидатуры с республикой, так же назначались
скорректирована: на первое место поставлена Конституция РСФСР, прокуроры автономных республик, краев, областей; лишь прокуроры
добавлено указание на конституции и законы республик в составе автономных округов, районов и городов назначались прокурором
РСФСР. Вместе с тем исключены из круга норм, которые гражданин РСФСР и утверждались Генеральным прокурором СССР. Теперь Ге*
обязан соблюдать, «правила социалистического общежития», а также неральный прокурор РСФСР назначается Верховным Советом
положение о том, что он должен «с достоинством нести высокое зва* РСФСР, утверждается Съездом народных депутатов РСФСР и им
ние советского гражданина». Из Конституции исключена обязан* подотчетен. Прокуроры республик, входящих в РСФСР, назначаются
ность граждан «беречь и укреплять социалистическую собственность» по согласованию с высшими органами власти республик Генераль*
(ст. 59). ным прокурором РСФСР; иные прокуроры на территории РСФСР
Получила новую редакцию ст. 50 о свободе совести и вероиспове* назначаются Генеральным прокурором РСФСР.
даний. Прежняя статья делала упор на право отправлять религиозные Через две недели, 26 декабря 1990 г., происходит очередная рефор*
культы или вести атеистическую пропаганду. Теперь о последней нет ма Конституции СССР. Ее основной мотив — усиление власти Пре*
даже упоминания и, наоборот, закрепляется право каждого человека зидента СССР. Теперь предусматривается, что он возглавляет систе*
«свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные му органов государственного управления и обеспечивает их взаимо*
убеждения». действие с высшими органами государственной власти СССР.
5. В Конституцию включен ряд важных новелл в области нацио* Правительство СССР подчиняется Президенту, он представляет Вер*
нально*государственного устройства. ховному Совету для назначения кандидатуру премьер*министра, ос*
В развитие Декларации о государственном суверенитете от 12 июня тальных членов Правительства назначает «по согласованию» с Вер*
1990 г. теперь уже и в Конституцию (ст. 76) включено положение о том, ховным Советом, может отменять акты Кабинета Министров СССР.
что «действие актов Союза ССР на территории РСФСР, ущемляющих Создается Совет Безопасности СССР. Учреждается пост вице*прези*
суверенные права РСФСР, приостанавливается РСФСР». дента СССР. В интересах объединения усилий республик выделяются
в отдельную главу и расширяются нормы о Совете Федерации, воз* ляет Совет Безопасности, объявляет чрезвычайное положение, может
главляемом Президентом СССР и призванном теперь координиро* вести переговоры и подписывать от имени РСФСР договоры и т. д.
вать деятельность высших органов управления Союза и республик. Вместе с тем Съезд народных депутатов и Верховный Совет имели
Мы не случайно упоминаем об этих новеллах. Ведь на март 1991 г. определенные возможности влияния на него. Например, Съезд мог
намечались союзный референдум по вопросу о сохранении Союза потребовать внеочередного доклада от Президента (п. 3 ст. 1215), от*
ССР и референдум РСФСР об учреждении поста Президента РФ. По* менить его акты (ч. 3 п. 14 ст. 104), отрешить Президента от должно*
этому все союзные модели так или иначе влияли на результаты реше* сти в случае нарушения Конституции и законов РСФСР, а также дан*
ний, принимавшихся в республиках. ной им присяги (ст. 1218).
2. Был учрежден на конституционном уровне пост вице*президен*
та РСФСР, призванного осуществлять по поручению Президента от*
§ 4. Реформы 1991 г.
дельные его полномочия и замещать последнего в случае его отсутст*
17 марта 1991 г. состоялись референдумы СССР и РСФСР. На пер* вия (ст. 1217).
вом большинство голосов отдано за сохранение Союза ССР. На рос* 3. Конституция определила Совет Министров — Правительство
сийский референдум был вынесен вопрос о введении поста Прези* РСФСР как орган исполнительной власти, подотчетный Президенту.
дента РСФСР, избираемого всенародным голосованием. 4. Произведены, как сказано в Законе РСФСР «Об изменениях и
С учетом итогов 24 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР при* дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», «термино*
нимает Закон РСФСР «О Президенте РСФСР». А 24 мая 1991 г. логические изменения в тексте Конституции РСФСР»: слова «авто*
III Съезд народных депутатов РСФСР принимает законы РСФСР «Об номная республика» заменены словами «республика в составе
изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» и РСФСР». Речь, конечно, шла о существенном повышении статуса
республик.
«Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР
5. Постепенно в СССР в интересах повышения роли населения и
в связи с реформой местного самоуправления». Основные позиции дан*
местных выборных органов в управлении территориями и местной
ной конституционной реформы состоят в следующем.
жизнью популярность приобретает и законодательно оформляется
1. Конституция дополняется гл. 131 «Президент РСФСР».
идея местного самоуправления. Однако природа местных Советов
В ст. 1211 определено, что Президент является высшим должностным
как местных органов государственной власти при этом не затрагива*
лицом и главой исполнительной власти в РСФСР. Возраст — не мо* ется.
ложе 35 и не старше 65 лет. Срок полномочий — пять лет; одно и то При российской конституционной реформе 24 мая 1991 г. прини*
же лицо не может быть Президентом РСФСР более двух сроков под* мается принципиально иное решение. Статья 137 Конституции о
ряд. местных органах государственной власти получает новую редакцию,
Президент обладает правом законодательной инициативы, подпи* согласно которой органами государственной власти в краях, областях,
сывает и обнародует законы РСФСР, налагает на них вето; представ* автономных областях, автономных округах являются «соответствую*
ляет не реже одного раза в год Съезду народных депутатов доклады о щие Советы народных депутатов». Поскольку в прежней редакции
выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально* были также слова «в районах, городах, районах в городах, поселках,
экономических и иных программ, о положении в РСФСР, обращает* сельских населенных пунктах и других административно*территори*
ся с посланиями к народу, Съезду и Верховному Совету. альных единицах», а теперь они исключались, это можно было толко*
Президент руководит Советом Министров — Правительством вать так: районные, городские, районные в городах, поселковые и
РСФСР, назначает его Председателя с согласия Верховного Совета, сельские Советы уже не относятся к числу органов государственной
а членов Правительства назначает и освобождает от должности по власти. И это наглядно подтверждалось новой редакцией ст. 138 Кон*
представлению Председателя Правительства, принимает отставку ституции, гласившей, что местное самоуправление в районах, горо*
Правительства с согласия Верховного Совета. Президент отвечает за дах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населе*
обеспечение государственной и общественной безопасности, возглав* нием через соответствующие местные Советы народных депутатов как
главное звено системы местного самоуправления населения, а также ские шаги ряда республик. Идет интенсивная работа над Союзным
через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы договором. Но по каждому последующему его варианту Союз выгля*
непосредственной демократии. Правда, приведенные положения дис* дит все слабее и слабее, и скорее как конфедеративное, т. е. междуна*
сонировали со ст. 85 Конституции, которая пока оставалась без изме* родно*правовое, нежели федеративное, т. е. государственно*право*
нений, а согласно ей все Советы, включая районные, городские, рай* вое, объединение. 19 августа 1991 г., в период пребывания Президента
онные в городах, поселковые и сельские, составляли «единую систему СССР на отдыхе в Крыму, группа лиц из союзного руководства,
представительных органов государственной власти РСФСР». включая вице*президента, Премьер*министра, председателя КГБ,
Еще одно важное решение коснулось исполнительных органов на министра обороны и ряд других высших лиц, объявляет о создании
местах. До этого они именовались исполнительными комитетами и Государственного комитета по чрезвычайному положению (далее —
являлись органами соответствующих местных Советов. Глава 18 Кон* ГКЧП) и пытается взять под контроль ситуацию, предотвратить рас*
ституции — об исполкомах — получает название «Местная админист* пад СССР.
рация». Теперь местная администрация не является органом Совета, Руководство России выступает против действий ГКЧП. Попытка
хотя и подотчетна ему (ст. 146), и акты главы администрации Совет последнего заканчивается крахом. Президент СССР возвращается к
может отменять (ст. 149). Как формировать администрацию, должен исполнению функций — благодаря усилиям Президента РСФСР и
определить закон (ст. 147). Глава администрации сам назначает руко* его сторонников. Однако, по существу, союзное руководство парали*
водителей структурных подразделений, а закон должен назвать тех, зовано. Президент РСФСР и Верховный Совет РСФСР предприни*
которых утверждает Совет (ст. 148). В принципе очевидно ослабление мают ряд шагов по укреплению власти в Российской Федерации; при
позиций местных представительных органов по данной реформе. этом Президент России берет на себя управление отраслями, на дан*
6. Конституция подчеркивает единство судебных органов РСФСР. ный момент находившимися в союзном ведении. Назвать это консти*
Глава 21 «Суд и арбитраж» получает название «Судебная система туционным процессом было бы большим преувеличением. Но не сто*
РСФСР». Первым в числе органов, составляющих судебную систему, ит и отрицать роль таких шагов в формировании новых решений кон*
назван Конституционный Суд РСФСР. Он определен в ст. 165 Кон* ституционного значения в России.
ституции как высший судебный орган конституционного контроля, Нельзя не вспомнить и ряд мер российского руководства в этот пе*
осуществляющий судебную власть в форме конституционного судо* риод, важных для развития политических отношений и статуса лич*
производства. Кроме Верховного Суда РСФСР, в этой же статье дает* ности. Несмотря на конституционную отмену руководящей роли
ся характеристика Высшего Арбитражного Суда РСФСР, который яв* Коммунистической партии, она остается влиятельной в стране. Пар*
ляется высшим экономическим судебным органом РСФСР и осуще* тия по*прежнему имеет первичные организации в государственных
ствляет надзор за судебной деятельностью арбитражных судов органах, на предприятиях и в учреждениях; они продолжают влиять
Республики. на их работу, тем более что руководители этих организаций в боль*
7. Конституция предусматривает, что должен быть специальный шинстве еще остаются членами КПСС. Поэтому Президент РСФСР
закон, определяющий статус столицы РСФСР, структуру и компетен* издает Указ от 20 июля 1991 г. «О прекращении деятельности органи*
цию органов власти и управления г. Москвы. зационных структур политических партий и массовых общественных
На лето и осень 1991 г. приходятся важные события в истории Рос* движений в государственных органах, учреждениях и организациях
сии и СССР. 12 июня 1991 г. избирается Президент РСФСР, 10 июля РСФСР», который, по существу, привел к организационному развалу
1991 г. он вступает в должность. Законами от 3 июля 1991 г. четыре из КПСС, абсолютно не приспособленной действовать через территори*
пяти имевшихся в РСФСР автономных областей (Адыгейская, Горно* альные первичные структуры.
Алтайская, Карачаево*Черкесская, Хакасская) преобразуются в рес* Августовские события 1991 г. дали повод Президенту РСФСР счи*
публики в составе РСФСР, остается лишь одна такая область — Ев* тать, что создание ГКЧП есть попытка вернуть прежнюю власть не
рейская. только государственным руководителям СССР, но и руководству
М. С. Горбачев и другие руководители СССР пытаются не только КПСС. Президент РСФСР издал указы от 23 августа 1991 г. «О приос*
сохранить, но и укрепить СССР, несмотря на откровенно сепаратист* тановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР», от
25 августа 1991 г. «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии 1991 г., V Съездом постановление «О правовом обеспечении эконо*
РСФСР», от 6 ноября 1991 г. «О деятельности КПСС и КП РСФСР» мической реформы». Президент попросил у Съезда особых полномо*
22 ноября 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Декларацию чий на период проведения экономической реформы в целях стабили*
прав и свобод человека и гражданина, в которой отражалось новое зации и улучшения положения в стране. И он получил эти возмож*
видение конституционного статуса личности, не совпадающее с нор* ности. Постановление давало право Президенту РСФСР регулировать
мами Конституции РСФСР. В апреле 1992 г. положения Декларации своими указами практически все вопросы хозяйственной деятельно*
были включены в Основной Закон. 28 ноября 1991 г. принимается За* сти (валютно*финансовой, налогообложения, собственности и т. д.).
кон РФ «О гражданстве Российской Федерации», практически регу* Проекты таких указов Президент должен был представлять Верховно*
лирующий все вопросы так, как это должно быть в независимом госу* му Совету; если в течение семи дней Верховный Совет, а между сес*
дарстве. сиями — его Президиум не отклоняли проект, указ вступал в силу.
Очередные изменения вносятся в Конституцию РСФСР 1 ноября В случае отклонения полагалось считать проект указа законопроек*
1991 г. V Съездом народных депутатов РСФСР. Они незначительны и том и рассмотреть его Верховному Совету в 10*дневный срок. Тем же
лишь частично напоминают о происходящих в России процессах. постановлением предусматривалось, что законодательные акты Сою*
В связи с «эпидемией» повсеместного учреждения в республиках в со* за ССР, «препятствующие проведению экономической реформы»,
ставе РСФСР поста президента в Конституцию включается гл. 151 могут быть приостановлены Верховным Советом РСФСР или Прези*
«Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе дентом РСФСР.
РСФСР».
Сокращается число лиц, не участвующих в выборах. По прежней § 5. Реформы 1992 г.
редакции ст. 92 Конституции это право не имели лица, содержащиеся
по решению суда либо с санкции прокурора в местах лишения свобо* В декабре 1991 г. соглашением президентов РСФСР, Украины и
ды, т. е. это касалось не только отбывающих наказание, но и подслед* Председателя Верховного Совета Белоруссии, ратифицированным
ственных. Теперь в ст. 92 оставлена лишь первая группа — не участву* Верховными Советами всех трех республик, СССР ликвидируется.
ют в выборах лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы Создается Содружество Независимых Государств (далее — СНГ).
по приговору суда. Была ранее и такая категория не участвовавших в С этого времени РСФСР уже официально самостоятельное суверен*
выборах, как лица, «находящиеся по решению суда в местах принуди* ное государство, субъект международного права, да еще и правопре*
тельного лечения». Ее исключили из Конституции. емник СССР. Под юрисдикцию России полностью переходят многие
Несколько важных идей в области судопроизводства отражаются в сферы экономики, оборона и безопасность, внешние дела и др.
Конституции: институт присяжных заседателей; возможность колле* Конечно, сразу встают вопросы о том, как развиваться новому го*
гиального рассмотрения дел тремя судьями по первой инстанции; до* сударству и в международном аспекте, и в рамках СНГ, и внутри.
пустимость рассмотрения дела одним судьей. Статья 166 гласила: рас* Принимаются документы, предпринимаются шаги, имеющие кон*
смотрение гражданских и уголовных дел в суде первой инстанции ституционное значение, прежде чем проводится очередная конститу*
осуществляется с участием присяжных заседателей, народных заседа* ционная реформа.
телей либо коллегией из трех профессиональных судей или единолич* Законом РСФСР от 25 декабря 1991 г. «Об изменении наименова*
но судьей. ния государства Российская Советская Федеративная Социалистиче*
Наконец, именно при этой реформе на смену красному цвету Го* ская Республика» Верховный Совет объявляет новое наименование
сударственного флага РСФСР пришел нынешний трехцветный — бе* РСФСР: Российская Федерация — Россия.
ло*лазорево*алый (ст. 181). А в ст. 182 было записано, что Государст* Очень остро стоит вопрос о внутреннем устройстве страны.
венный гимн РСФСР утверждается Верховным Советом РСФСР (а не В стране, где всегда отдавалось предпочтение национальному призна*
его Президиумом, как предусматривалось ранее). ку в строительстве федерации, рождается идея строить ее на сочета*
Для политического, да и конституционно*правового развития, по* нии национального и территориального начал. 31 марта 1992 г. под*
жалуй, большее значение имело принятое в тот же день, 1 ноября писываются три федеративных договора о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государствен* 2. Раздел II «Государство и личность» сохранил лишь свое назва*
ной власти Российской Федерации и органами власти соответственно ние, содержание же его было полностью заменено. Сюда теперь вхо*
республик в составе Федерации, автономной области и автономных дят гл. 5 с названием «Права и свободы человека и гражданина» — она
округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт*Петербурга. При* имеет в своей основе упоминавшуюся ранее Декларацию от 22 ноября
чем по настоянию республик в касающемся их Федеративном догово* 1991 г., а также гл. 6 — она стала называться «Обязанности граждан
ре они названы суверенными республиками. Российской Федерации».
Интенсивно идет разработка новой Конституции РФ. В апреле 3. Ряд изменений относился к государственному устройству. Из
1992 г. созывается VI Съезд народных депутатов. Постановлением от Конституции исключены нормы, касавшиеся нахождения Россий*
10 апреля 1992 г. «О Федеративном договоре» он одобряет этот до* ской Федерации в составе СССР. Глава 7, называвшаяся «РСФСР —
говор и постановляет: «Включить содержание Федеративного догово* союзная республика в составе СССР», теперь получила наименование
ра как составную часть в Конституцию Российской Федерации». «Российская Федерация — суверенное государство». «Глухим» откли*
К принятию новой Конституции не готовы ни страна в целом, ни де* ком на существование СНГ можно считать ч. 3 ст. 68, согласно кото*
путаты. Они одобряют в основном проект, подготовленный Консти* рой Российская Федерация вправе вступать в союз с другими государ*
туционной комиссией, и считают необходимым продолжить работу ствами и передавать органам союза осуществление части своих пол*
по подготовке Конституции. номочий.
Одновременно 21 апреля 1992 г. в действующую Конституцию РФ В Конституции отражается субъектный состав Российской Феде*
вносятся крупные изменения, связанные с фактом распада СССР и суще рации на момент внесения изменений, в том числе новые названия
ствования России как самостоятельного государства, с новым типом ряда субъектов. В связи с подписанием Федеративного договора в
федерации. Остановимся подробнее на этих новеллах. Конституции была более полно сформулирована статья о предметах
1. Конституция отражает новое наименование государства Рос* ведения органов государственной власти и включены специальные
сийская Федерация — Россия по всему тексту. Причем в ст. 1 указано, статьи о вопросах совместного ведения Российской Федерации и со*
что эти наименования «равнозначны». Таким образом, характеристи* ответственно республики, автономной области и автономного округа,
ка страны как советской и социалистической, и до этого чисто симво* края, области, городов Москвы и Санкт*Петербурга. Одновременно
лически остававшаяся в названии государства, теперь исключена появилась формулировка «приложить к Конституции (Основному За*
полностью. Хотя кое*где в тексте Конституции эти слова еще встре* кону) Российской Федерации — России» и назывались все три феде*
чаются (например, «Советское государство» — ст. 4, «социалистиче* ративных договора, которые упоминались выше.
ская демократия» — ст. 9), но уже скорее как анахронизмы, которые Права субъектов существенно расширены. В частности, преду*
исчезнут вместе с принятием новой Конституции. сматривалось, что они являются самостоятельными участниками
В ч. 1 ст. 1 добавлено, что Российская Федерация есть суверенное международных и внешнеэкономических связей. В сфере совместно*
«федеративное» государство. В ст. 1 включена ч. 2: «Незыблемыми ос* го ведения на уровне Российской Федерации предусматривалось из*
новами конституционного строя России являются народовластие, дание Основ законодательства, законов и кодексов, но далее в соот*
федерализм, республиканская форма правления, разделение вла* ветствии с ними субъекты могли осуществлять собственное правовое
стей». регулирование. Вместе с тем права различных субъектов по отноше*
Статья 3 ранее посвящалась демократическому централизму как нию друг к другу были не совсем равными, республики имели ряд
принципу организации и деятельности государства. Теперь ст. 3 за* преимуществ.
крепила, во*первых, принцип разделения властей, причем в двух ас* 4. Ряд конституционных новелл коснулся органов законодатель*
пектах — между органами законодательной, исполнительной и судеб* ной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправ*
ной власти и между уровнями — Российская Федерация, ее субъекты, ления. Причем регулирование достаточно противоречиво и отражает
местное самоуправление; во*вторых, принцип подотчетности госу* борьбу взглядов на тот момент относительно позиций различных ор*
дарственных органов и должностных лиц народу. ганов.
В частности, в Конституцию включен ряд норм, подчеркивающих ниях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Феде
приоритет представительных органов. Например, в ст. 87 вносится рации — России». Изменения отражают многие экономические и по*
дополнение о том, что «важнейшие вопросы» уровня Российской Фе* литические события, но прежде всего — противостояние ветвей вла*
дерации, ее субъектов, местного значения решаются на заседаниях сти, и поэтому одним из важнейших моментов конституционной
соответствующих Советов. Они же могут вынести решение важней* реформы стало усиление позиций Съезда народных депутатов и Вер*
ших вопросов на референдум. ховного Совета по отношению к Президенту и Правительству. Рас*
Однако одновременно усиливаются и позиции Президента РФ. смотрим кратко основные новеллы этой конституционной реформы.
Так, при учреждении поста Президента согласно ст. 1218 Конститу* 1. Из преамбулы Конституции было исключено упоминание об
ции (в ред. от 24 мая 1991 г.) он издавал указы и распоряжения «на ос* СССР.
нове и во исполнение» Конституции и законов РФ, решений Съезда 2. В ст. 7, где говорилось о том, что общественные объединения
народных депутатов и Верховного Совета. Теперь появляется форму* действуют в рамках Конституции и законов РФ, республик в ее соста*
лировка — издает свои акты «по вопросам, отнесенным к его веде* ве, было добавлено указание и на акты иных субъектов РФ, с которы*
нию». Это позволяло Президенту расширительно толковать свои воз* ми теперь они тоже должны считаться. Но более существенно допол*
можности, в том числе не дожидаться издания закона, на основе и во нение ч. 2 ст. 7: не допускалось создание общественных объединений
исполнение которого могли появиться его указ, распоряжение, а то и (т. е. партий, иных общественных организаций, движений), имевших
восполнять своим актом отсутствие закона. целью не только насильственное свержение конституционного строя,
5. Крупные изменения при реформе 21 апреля 1992 г. коснулись но и «создание не предусмотренных Конституцией и законами Рос*
Конституционного Суда РФ. Они направлены на возвышение его ро* сийской Федерации структур власти, незаконных вооруженных фор*
ли в государстве. В ч. 1 ст. 165 уточняется характеристика этого орга* мирований».
на. Ранее говорилось, что он является высшим судебным органом 3. Изменения были внесены в статьи, посвященные собственно*
конституционного контроля в Российской Федерации, осуществляю* сти. Именно при этой реформе в Конституции РФ закрепляется на*
щим судебную власть в форме конституционного судопроизводства. личие частной собственности, хотя впервые она нашла отражение в
Теперь читаем: Конституционный Суд РФ — высший орган судебной Законе РФ от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» (ныне
власти по защите конституционного строя. Конечно, здесь обозначе* утратил силу). Согласно ст. 10 в Российской Федерации признаются и
на более сильная роль Конституционного Суда. В Конституцию защищаются следующие формы собственности: частная (юридиче*
включена дополнительная ст. 1651, перечисляющая полномочия Су* ских лиц и граждан), коллективная (общая совместная, общая доле*
да, которые при этом расширяются. В частности, Конституционный вая), государственная, муниципальная и собственность обществен*
Суд имел право решать дела о конституционности актов не только ных объединений.
федерального уровня, но и всех видов субъектов РФ; не только меж* 4. Восполнены упущения предшествующих реформ, и везде, где
дународных, но и внутригосударственных договоров; он мог разре* речь идет о субъектах РФ, названы города Москва и Санкт*Петер*
шать споры о компетенции между органами федерального уровня, бург; при этом в Конституцию введено понятие «города федерального
ими и органами субъектов РФ, между органами отдельных субъектов значения».
(влияние новой федеративной структуры государства). Суд согласно 5. Многие важные изменения коснулись соотношения прав зако*
ст. 1651 мог рассматривать дела о конституционности политических нодательной и исполнительной власти в Российской Федерации. На*
партий и иных общественных объединений, правоприменительной родные депутаты сочли, что возможности Президента слишком ши*
практики. Он давал заключения в связи с возможным прекращением роки и это не позволяет осуществлять должный контроль за его дея*
полномочий высших должностных лиц в силу их стойкой нетрудо* тельностью, а также в отношении Правительства. Отсюда и ряд
способности либо отрешением от должности. новелл.
Хотя Конституционная комиссия работает над проектом новой Многие депутаты хотели бы, чтобы как можно большее число чле*
Конституции РФ, ее принятие откладывается. 9 декабря 1992 г. нов Правительства (а не только его Председатель) назначалось Пре*
VII Съезд народных депутатов принимает очередной Закон «Об измене зидентом с согласия Верховного Совета. В конце концов сошлись
(и Президент заявил о своем согласии) на том, что свое добро Верхов* 1. Из Конституции последовательно были исключены характери*
ный Совет дает еще на четырех министров — иностранных дел, обо* стики общества, государства как советского и социалистического.
роны, безопасности, внутренних дел (п. 3 ст. 109). Иными словами, ярко выраженная идеологическая «начинка» была
Для усиления своего влияния на исполнительную власть депутаты заменена определениями, которые тоже несли идеологическую на*
включили в ст. 1215 п. 61, согласно которому Президент представляет грузку, но не имели окраски, свидетельствующей о приверженности
Верховному Совету предложения об организации, реорганизации и одному общественно*политическому учению, и более ориентирова*
упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств лись на распространенные в мире идеологически нейтральные и «веч*
Российской Федерации. Это должно было означать, что не Прези* ные» положения о власти народа.
дент, а Верховный Совет определяет всю структуру исполнительной Поднятый на конституционный уровень принцип однопартийно*
власти. сти уступил место также возведенному в конституционное положение
При учреждении поста Президента в Конституции 24 мая 1991 г. принципу многопартийности и политического плюрализма.
было записано, что Правительство — это орган исполнительной вла* Наконец, система власти, построенная на верховенстве одной
сти, подотчетный Президенту. Теперь же в ст. 122 сказано: подотчет* группы органов — Советов и подотчетности им всех остальных орга*
ный Съезду народных депутатов, Верховному Совету и Президен* нов государства, была заменена принципом разделения властей, при
ту РФ. котором все три ветви власти — законодательная, исполнительная и
Ранее Верховный Совет имел право отменять указы Президента на судебная — юридически равноправны и обладают средствами взаим*
основании заключения Конституционного Суда РФ (п. 19 ст. 109). ного влияния друг на друга.
Теперь данное положение было расширено — «указы и распоряже* 2. Кардинально изменились экономические и социальные пара*
ния». Но было также добавлено, что Верховный Совет вправе приос* метры системы, закрепленные в конституционных новеллах. Прежде
танавливать действие указов и распоряжений Президента до разреше* всего это разрушение приоритета государственной собственности,
ния дел об их конституционности в случае соответствующего обраще* выдвижение на первый план собственности индивида, предостав*
ния Верховного Совета в Конституционный Суд РФ. ление ему права владеть средствами производства, наконец, закреп*
И еще одно существенное положение: при включении в Конститу* ление в Конституции частной собственности.
цию 24 мая 1991 г. главы о Президенте в ст. 1216 было записано, что Это также на конституционном уровне отказ от принципа плано*
полномочия Президента не могут быть использованы для изменения вой экономики, поворот к рынку и провозглашение свободы эконо*
национально*государственного устройства Российской Федерации, мической деятельности и добросовестной конкуренции.
роспуска либо приостановления деятельности любых законно из* Была изменена система общественно*социальных приоритетов.
бранных органов государственной власти. VII Съезд добавил сюда не* Если по прежним конституционным положениям труд на благо об*
сколько слов: «в противном случае они прекращаются немедленно». щества был критерием положения человека в обществе и едва ли не
Эта формулировка, конечно, юридически не является четкой (напри* святой обязанностью, теперь в Конституции провозглашалось, что
мер, неясно, имеет место это автоматически или по решению какого* гражданин сам и по своему усмотрению распоряжается своими спо*
то органа). Но она оказалась пророческой и как будто бы предугады* собностями к труду.
вала события, которые произойдут в следующем, 1993 г. В связи с этим был взят курс на отказ от так называемой патерна*
листской роли государства, т. е. от возложения на государство завы*
§ 6. Некоторые выводы и обобщения шенного объема социальных задач, чуть ли не развращающих просто*
го человека, превращающих его в потребителя, о котором обязано за*
Как видно из изложенного выше, по существу, посредством внесе* ботиться государство, вместо того, чтобы самому человеку широко
ния изменений и дополнений в Конституцию 1978 г. в России был использовать возможности для эффективного труда, создаваемые но*
оформлен совершенно новый общественный строй. Благодаря обновлен* вой системой.
ной конституционной основе он стал уже и новым конституционным 3. С учетом сказанного на конституционном уровне были закреп*
строем страны. Это выражается в следующих главных моментах. лены новые основы статуса личности. Они строились исходя из меж*
274 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации Глава 6. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г. 275
дународно признанной и распространенной категории «прав и свобод 7. На конституционном уровне сделаны важные шаги по реформе
человека и гражданина». При этом на первый план были выдвинуты судебной системы, обеспечению защиты личности. В частности, от*
нормы, обеспечивающие индивидуальную свободу человека. менена подотчетность судов Советам; сначала продлены до 10 лет, за*
4. Еще одна часть конституционных новелл зафиксировала пре* тем сделаны бессрочными полномочия судей; введен суд присяжных;
кращение существования СССР, превращение России в самостоя* в круге прав личности обозначена отдельная группа — права по защи*
тельное государство, суверенный субъект международного права. те других прав, осуществляемые прежде всего в сфере судопроизвод*
Конституционно оформлены новое федеративное устройство Рос* ства и деятельности административных органов государства.
сии, при котором ее субъектами провозглашаются как республики в
составе Российской Федерации (т. е. государства), так и националь*
но*государственные (национально*территориальные) образования —
автономные области, автономные округа, а также территориальные Глава 6. Разработка и принятие Конституции
(по некоторым характеристикам — территориально*государственные) Российской Федерации 1993 г.
образования — края, области, города федерального значения. Литература
5. Учреждена принципиально новая по кругу, принципам форми*
рования и организации функционирования система федеральных го* Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современ*
сударственных органов, что в основных чертах повторено и на регио* ность. 2*е изд. М., 2000; Из истории создания Конституции Россий*
нальном уровне. ской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материа*
лы, документы (1990—1993 гг.): в 6 т. / под общ. ред. О. Г. Румянцева.
Сначала предприняты шаги по созданию основ российского пар*
М., 2007. Т. 1: 1990 год; М., 2008. Т. 2: 1991 год; Кабышев В. Т. О проек*
ламентаризма в виде постоянно функционирующего Верховного Со* тах Конституции России // Конституционный вестник. 1993. № 16;
вета РФ, отказу от императивного мандата депутата в пользу свобод* Кикоть В. А., Страшун Б. А. О статусе Конституционного Совеща*
ного мандата. Одновременно введены свободные выборы, принцип ния // Журнал российского права. 1998. № 12; Крылов Б. С., Михале
состязательности, выдвижения нескольких кандидатов на депутат* ва Н. А. Новая Конституция суверенной России. М., 1994; Лафит
ское место и выборную должность. ский В. Два проекта. Сравнительно*правовой анализ // Независимая
Далее в России учрежден институт Президента как главы испол* газета. 1993. 6 авг.; Лукьянова Е. Из истории беззакония. Как в 1993 го*
нительной власти и высшего должностного лица государства. Вместе ду принимали Основной закон Российской Федерации // Независи*
мая газета. 1999. 2 окт.; Она же. Российская государственность и кон*
с тем на смену принципу верховенства Советов пришел принцип раз*
ституционное законодательство в России (1917—1993). М., 2000; Ру
деления властей. Правительство стало органом, подотчетным Прези* мянцев О. Г. Из истории создания Конституции Российской
денту, который им руководит. Парламентский контроль в отношении Федерации. О работе Конституционной комиссии (1990—1993 гг.):
Президента и Правительства сохранен, но в строго очерченных пре* в 4 ч. // Государство и право. 2008. № 9—12; Страшун Б. А. Две Кон*
делах. Еще при существовании СССР министерства и ведомства ституции для одной страны — не много ли? // Конституционный вест*
РСФСР полностью перешли под российскую юрисдикцию, ликвиди* ник. 1993. № 16; Шаблинский И. Г. Пределы власти. Борьба за россий*
ровано их подчинение союзным органам. скую конституционную реформу (1989—1995 гг.). М., 1997.
Несколько ранее учреждена, но чуть позже реально создана систе*
ма конституционного контроля. На федеральном уровне она пред* § 1. Вводные пояснения
ставлена Конституционным Судом РФ (в некоторых республиках в
составе Российской Федерации тоже созданы конституционные суды Почти все время, в течение которого происходили конституцион*
или аналогичные им органы). ные реформы, шла разработка новой Конституции РФ. Как указыва*
6. В интересах развития активности населения и его управления лось выше, I Съезд народных депутатов РСФСР постановлением от
делами местных территорий, в рамках которых оно проживает, введен 16 июня 1990 г. образовал Конституционную комиссию. Первона*
институт местного самоуправления, который получил и конституци* чально предполагалось включить в Комиссию представителей обще*
онную основу. ственности, видных ученых. Однако на Съезде было решено, что она
будет состоять только из народных депутатов РСФСР. 102 депутата § 2. Проект Конституционной комиссии
были включены в Комиссию. Ее Председателем стал Председатель
Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцин, а заместителем Р. И. Хасбу* Осенью 1990 г. был готов первоначальный вариант проекта Кон*
латов, первый заместитель Председателя Верховного Совета. Комис* ституции, подготовленный Конституционной комиссией. В дальней*
сия возложила обязанности ответственного секретаря на О. Г. Румян* шем он подвергался изменениям и дополнениям.
цева. Он взял на себя всю практическую работу по подготовке проекта На структуру и содержание проекта влияли, конечно, развитие
Конституции. Группа экспертов — в основном ученых*юристов — концепции новой Конституции, противостояние различных полити*
занялась созданием текста. Одновременно Комиссия участвовала в ческих групп как в обществе, так и на уровне руководства страной,
подготовке законов об изменениях и дополнениях Конституции. регионами. Достаточно сказать, что на заседании Конституционной
Этим путем многие свои идеи она воплотила в конституционных но* комиссии в октябре 1990 г. первый вариант проекта, принятый за ос*
веллах в ходе реформ. нову, получил 37 голосов «за» и 32 «против». Но постепенно новые
Положение о Конституционной комиссии было утверждено по* постулаты общественного строя после ожесточенных дискуссий все
становлением Верховного Совета РФ от 22 января 1992 г. В нем гово* же внедряются в жизнь, находят отражение в законодательных актах.
рилось, что Комиссия является постоянно действующим органом. Соответственно, и положения проекта Конституции постепенно об*
Задачи Комиссии были обозначены широко — подготовка проекта ретают поддержку. Так, в марте 1992 г. он был одобрен почти всеми
новой Конституции РФ и проведение конституционной реформы членами Конституционной комиссии. VI Съезд народных депута*
в России, подготовка самостоятельно либо совместно с заинтересо* тов РФ 18 апреля 1992 г. постановлением, принятым более чем двумя
ванными комиссиями палат и комитетами Верховного Совета проек* третями голосов, одобрил общую концепцию конституционных ре*
тов изменений и дополнений действующей Конституции, а также форм, положенную в основу проекта новой Конституции, а также ос*
Конституции РФ после ее принятия, предварительное рассмотрение новные положения проекта.
и дача заключений Съезду и Верховному Совету на другие законода* Остановимся на важнейших особенностях содержания данного
тельные инициативы, связанные с изменением и дополнением Кон* проекта Конституции, в основном ориентируясь на последний его ва*
ституции. риант (май — июль 1993 г.), в меру возможностей напомним и об эво*
Различные общественные движения, отдельные группы специа* люции концепций и найденных Конституционной комиссией реше*
листов разработали и опубликовали свои проекты новой Конститу* ний.
ции. Причем общественно*политическое развитие России было В небольшой преамбуле говорилось, что Конституцию принимает
столь стремительным, что политические партии и движения, начав с многонациональный народ Российской Федерации. В первом разделе
одних концепций, затем вносили в них такие существенные коррек* проекта — «Основы конституционного строя» в ст. 1 «Государствен*
тивы, что новый проект, исходивший от тех же субъектов, даже труд* ный суверенитет» Россия провозглашалась суверенным, правовым,
но было называть вариантом — настолько сильно он отличался от демократическим, федеративным, социальным, светским государст*
прежнего. вом с республиканской формой правления. Носителем суверенитета
Текущие конституционные реформы выбивали почву у сторонни* и единственным источником государственной власти назван ее мно*
ков социалистической модели общественного устройства. Поэтому в гонациональный народ. В проекте есть ст. 4 «Народовластие», где
1991—1993 гг. речь шла об облике новой социальной системы, и осо* предусматривалось осуществление власти народом непосредственно,
бенно о моделях организации власти, их отражении в проекте Кон* а также через систему государственных органов и местное самоуправ*
ституции РФ. Именно для отражения своего видения ряд деятелей и ление.
специалистов публикует свои проекты. Одни из них прошли эволю* Человек, его права и свободы, жизнь и здоровье, честь и достоин*
цию, другие тексты остались в том виде, как были напечатаны, хотя в ство, личная неприкосновенность и безопасность объявлялись в про*
последующем повлияли на содержание проекта Конституционной екте высшей ценностью в Российской Федерации.
комиссии, а позже — на выработку проекта, представленного Прези* Наряду с характеристикой Российской Федерации как правового
дентом РФ. государства проект содержал отдельную статью «Верховенство права»,
причем она перемещалась по мере работы ближе к началу акта, что кументах, в частности в упоминавшейся выше Декларации прав и
свидетельствовало о придании Конституционной комиссией большо* свобод человека и гражданина.
го значения данному принципу. В последнем варианте это уже ст. 3, По мысли разработчиков, все связанное с гражданством имеет от*
т. е. даже перед статьей о народовластии. Она требовала от всех подчи* ношение к статусу личности. Поэтому они включили во второй раз*
нения праву, говорила о прямом действии Конституции, о необходи* дел главу «Гражданство». В ней наряду с гражданством Российской
мости публикации правовых актов, провозглашала составной частью Федерации говорилось о праве республик устанавливать свое граж*
права Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы данство, о возможности двойного гражданства, об обеспечении прав
международного права. В ст. 6 фиксировался принцип разделения и свобод для лиц, не являющихся гражданами РФ, а также о праве
властей в том его виде, о котором мы упоминали ранее и который уже убежища.
был отражен при реформе прежней Конституции, т. е. выделение, во* В раздел была включена и глава с наименованием (полученным на
первых, законодательной, исполнительной и судебной власти, во*вто* последнем этапе) «Гарантии и защита прав и свобод», которая содер*
рых, трех уровней осуществления полномочий — федеральный, субъ* жала перечень прав граждан для защиты своих законных прав и инте*
екты РФ и местное самоуправление. ресов. В том числе здесь же была статья о Парламентском уполномо*
Экономические основы системы по*разному отражались в проекте. ченном РФ по правам человека.
Сначала была статья «Рыночное хозяйство», но в конце концов разра* Несомненным достоинством проекта Конституционной комиссии
ботчики остановились на названии «Многообразие экономической многие считают, и справедливо, наличие третьего раздела «Граждан*
деятельности». Первоначально говорилось, что основа экономики — ское общество». В период разработки проекта было много разговоров
социальное рыночное хозяйство. Но позже было записано, что в Рос* о том, каким должно быть новое общество в России. Разработчики
сийской Федерации обеспечивается свобода экономической деятель* попытались ответить нормами Конституции, каковы его составные
элементы, — в раздел включены главы «Собственность, труд, пред*
ности, предпринимательства и труда, разнообразие и равноправие
принимательство», «Общественные и религиозные объединения» (на
форм собственности, добросовестная конкуренция и общественная
первом этапе отдельно упоминались партии), «Воспитание, образова*
польза, единство экономического пространства и т. д. Кроме того, вна*
ние, наука, культура», «Семья», «Массовая информация» (сначала
чале было записано, что государство «участвует в регулировании хо*
речь шла о СМИ).
зяйственной жизни», однако после острой критики такой формули*
Довольно сложным был вопрос о внутреннем устройстве государ*
ровки, явно ослабляющей роль государства, в окончательной редакции
ства. По мере того как складывалась Федерация, эволюционировали
говорилось, что оно «регулирует хозяйственную жизнь в интересах че*
и соответствующие раздел, главы и статьи проекта Конституционной
ловека и общества». Довольно долго в проекте сохранялось положение комиссии. В первоначальных вариантах применительно к внутренней
о том, что экономические отношения строятся на «социальном парт* структуре Российской Федерации говорилось о республиках и феде*
нерстве между человеком и государством, работником и работодате* ральных территориях, далее последнее понятие было заменено на
лем, производителем и потребителем», однако к концу доработки про* «земли» (подразумевались края, области, города республиканского
екта оно было снято. подчинения), затем отказались и от него. По последнему варианту
Статья 5 проекта вначале называлась «Политический плюрализм», Конституционной комиссии (июль 1993 г.) республики определялись
на последнем этапе — «Политическое и идеологическое многообра* как государства в составе Российской Федерации. О краях, областях,
зие»; она гласила, что демократия осуществляется на основе полити* городах федерального значения и автономной области было сказано
ческого и идеологического многообразия, многопартийности, сво* как о государственно*территориальных образованиях в составе Рос*
бодного участия граждан в политической жизни. сийской Федерации, обладающих теми же правами и несущих те же
Второй раздел проекта посвящался основным правам, свободам и обязанности государственной власти, что и республики, за изъ*
обязанностям человека и гражданина. В нем отражались те особенно* ятиями, установленными Конституцией РФ (ст. 75). Таким образом,
сти концепции в отношении статуса личности, которые постепенно статус субъектов все*таки не был равным по этому проекту. Кроме то*
побеждали в обновляемом обществе и отражались в правовых до* го, в их числе вообще не были названы автономные округа, хотя по
Федеративному договору от 31 марта 1992 г. и по конституционной По варианту, представленному в апреле 1992 г. VI Съезду народ*
реформе 21 апреля 1992 г. они провозглашались субъектами РФ. ных депутатов, верхняя палата именуется Федеральным Собранием, в
В проектах Конституционной комиссии даже после подписания нее избирается по два депутата от каждой республики, края, области,
Федеративного договора и принятия постановления VI Съезда народ* а также по одному от каждого автономного округа. Численный состав
ных депутатов от 10 апреля 1992 г. «О Федеративном договоре», объ* Думы возрастает с 300 до 450 депутатов. Еще в мае 1993 г. сохраняют*
являвшего его содержание составной частью Конституции РФ, поло* ся те же определения, хотя численность Думы вновь понижена до
жения этого документа не включались в проект отдельной частью, 300 депутатов. И наконец, в июльском варианте 1993 г. верхняя пала*
а инкорпорировались в основной текст. Ситуация изменилась в та именуется Советом Федерации, состоит из депутатов, избираемых
1993 г., когда из соображений получения поддержки субъектов РФ в по два депутата от каждого субъекта РФ, а в Думу вновь предлагается
оба главных проекта — Конституционной комиссии и Президен* избирать 450 депутатов.
та РФ — были включены отдельной частью все три федеративных до* До самого последнего варианта компетенция Верховного Совета
говора. При этом тексты договоров отражают неравное положение формулируется как единая и не разделяется между палатами. Однако
различных субъектов в составе Федерации. в июльском варианте 1993 г. появляется запись о том, что Верховный
В закреплении основ власти проект также прошел эволюцию. Его Совет состоит из двух «равноправных палат» (ст. 86). Причем это не
пятый раздел именовался сначала «Система государственной власти», просто слова — изменен характер законодательного процесса, кото*
потом добавлены слова «и местного самоуправления», далее — «мест* рый как раз и позволяет говорить о нижней и верхней палатах: пред*
ное самоуправление». На последнем этапе раздел назывался «Система ставление законопроекта в Думу, принятие ею закона и направление
государственной власти. Основы местного самоуправления». его во вторую (верхнюю) палату для одобрения. Июльский проект
Конституционной комиссии говорит другое (ст. 90): законопроекты
На первом месте в разделе стояла глава о федеральной законода*
или законодательные предложения вносятся в Государственную Думу
тельной власти. Здесь определялось, что единственным представи*
или в Совет Федерации; законопроект, одобренный одной из палат,
тельным и законодательным органом Российской Федерации являет*
направляется в другую палату; законопроект, одобренный палатами в
ся ее Верховный Совет. Это наименование органа фигурировало во
единой редакции, обретает силу закона (это похоже на положение Го*
всех проектах Конституционной комиссии. Нельзя сказать того же о сударственной думы и Государственного совета в царской России по
названиях палат и их статусе. реформам 1906 г. или на американский Конгресс).
По первому варианту одна палата — Совет народных представите* В круге полномочий Верховного Совета проект Конституционной
лей, избираемый путем всеобщих выборов; вторая — Федеральный комиссии отражает его ведущие позиции в стране. В частности, Вер*
Совет, избираемый на основе равного представительства от респуб* ховный Совет: вносит изменения в Конституцию РФ; принимает фе*
лик их гражданами, а представительство от федеральных территорий деральные законы; осуществляет контрольные полномочия в преде*
устанавливается законом. Проект исходил из равенства палат и опре* лах и формах, установленных Конституцией РФ и федеральным зако*
делял единую компетенцию Верховного Совета. Законопроекты, со* ном; принимает решения по основным направлениям внутренней и
гласно проекту, рассматриваются хотя и на раздельных заседаниях внешней политики Российской Федерации; назначает референдум
палат, но в период одной сессии. Российской Федерации; утверждает соглашения между органами Рос*
По октябрьскому варианту 1991 г. Верховный Совет состоит из сийской Федерации и ее субъектов о передаче последним части своих
Федерального Совета и Государственной Думы. В Государственной полномочий, соглашения субъектов РФ международного и внешне*
Думе 300 депутатов, избираемых по территориальным округам, в Фе* экономического характера и друг с другом; принимает федеральный
деральном Совете — по три депутата от каждой республики, земли, бюджет; назначает выборы Президента; по представлению Президен*
избираемых их гражданами. Компетенция Верховного Совета остает* та дает согласие на назначение Председателя Правительства и членов
ся единой. Но законодательный процесс начинается в Государствен* Правительства, к ведению которых отнесены общее руководство эко*
ной Думе, а затем законы направляются для одобрения в Федераль* номикой, финансы, внутренние дела, иностранные дела, оборона,
ный Совет, т. е. это уже принцип нижней и верхней палат. безопасность; объявляет, продлевает и отменяет чрезвычайное, воен*
ное положение; объявляет общую или частичную мобилизацию; ре* представляет ему ежегодные доклады об осуществлении внутренней и
шает вопросы войны и мира. внешней политики Российской Федерации, выполнении федераль*
В проекте Конституционной комиссии имеется глава «Президент ных программ, а также постатейный отчет о выполнении федерально*
Российской Федерации. Федеральная исполнительная власть». В ней го бюджета.
прежде всего закрепляется статус Президента. В проектах до конца Проект Конституционной комиссии сохраняет пост вице*прези*
1992 г. он назывался высшим должностным лицом Российской Феде* дента РФ, осуществляющего по поручению Президента отдельные
рации, возглавляющим исполнительную власть. Причем сначала го* его полномочия.
ворилось об исполнительной власти Российской Федерации, а в по* Конституционная комиссия по*разному формулировала в проек*
следующих вариантах — об исполнительной власти в Российской Фе* тах структуру исполнительной власти Федерации. Например, в ок*
дерации. Неискушенному читателю поясним, что при первой тябрьском 1991 г. варианте была глава «Система федеральной испол*
формулировке Президент возглавляет лишь федеральный уровень ис* нительной власти», в которую включались Государственный совет РФ,
полнительной власти, при второй — исполнительную власть всех Совет Безопасности РФ, Совет Министров РФ, территориальные
уровней в Российской Федерации. службы федеральных государственных органов и ведомств. В после*
Проекты Конституционной комиссии 1993 г. уже называют Пре* дующем отдельной главы нет, нормы о Госсовете исключаются, Совет
зидента главой государства и высшим должностным лицом в Россий* Безопасности определяется как один из совещательных органов при
ской Федерации. Между прочим, в последнем варианте предусматри* Президенте. По существу, федеральная исполнительная власть ото*
вается лишь нижняя возрастная планка для Президента — 35 лет. ждествляется с Правительством. Последний проект Конституционной
Срок полномочий варьируется — сначала пять лет, в последних вари* комиссии предусматривает, что Правительство регулярно представля*
антах — четыре года. ет отчет Верховному Совету РФ (ст. 99). Хотя очевидно из проекта, что
Полномочия Президента достаточно весомы по проекту Консти* Правительство подотчетно и Президенту, прямой нормы на этот счет
туционной комиссии. Отметим основные: подписывает федеральные не содержится.
законы, имеет право вето; назначает с согласия Верховного Совета Во всех вариантах проекта Конституционной комиссии есть глава
Председателя Правительства, заместителя Председателя Правитель* о судебной власти. Уже в первом проекте (ноябрь 1990 г.) предусмат*
ства и членов Правительства, к ведению которых относятся ключевые ривается Конституционный Суд РФ, хотя такого органа в реальности
вопросы (мы их назвали выше), самостоятельно назначает остальных еще не было. В последующем его назначение и полномочия достаточ*
членов Правительства; может председательствовать на заседаниях но широко фиксируются. В частности, в последнем варианте отраже*
Правительства; учреждает, формирует, возглавляет Совет Безопасно* но, что Конституционный Суд есть высший орган судебной власти по
сти РФ и иные совещательные и вспомогательные органы при Прези* защите конституционного строя Российской Федерации. В отноше*
денте; представляет Верховному Совету для назначения кандидатуры нии компетенции Конституционного Суда проект воспроизводит уже
федеральных судей, Председателя Центрального банка РФ, Генераль* действовавшие правовые нормы.
ного прокурора РФ; принимает отставку вице*президента, Прави* В проекте устанавливаются основы организации власти в субъек*
тельства, Председателя Правительства, членов Правительства; осво* тах РФ. Это весьма сжатый блок предписаний, предусматривающий
бождает этих лиц от должности; обращается с посланиями к народу и наличие выборного представительного и законодательного органа,
Верховному Совету; представляет Верховному Совету проект феде* высшего должностного лица субъекта, возглавляющего исполнитель*
рального бюджета; руководит осуществлением внешней политики; ную власть субъекта, входящую в систему исполнительной власти
является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами; Российской Федерации, судебной системы субъекта РФ, входящей в
объявляет в неотложных случаях чрезвычайное положение и военное судебную систему России.
положение. Также сжатым является установление основ местного самоуправ*
Элементы подотчетности Президента Верховному Совету можно ления. Местное самоуправление осуществляют самоуправляющиеся
было видеть в данном проекте в том, что не только Председателя, но территориальные общности (их образуют граждане, проживающие на
и еще ряд членов Правительства он назначает с согласия парламента; соответствующей территории). Механизмы осуществления — обра*
зуемые сообществами местные представительные органы (советы), проект был подготовлен с ведома Президента — как пробный камень
местная администрация, иные их органы, местные референдумы, со* в проверке реакции общества на возможное конституционное закреп*
брания и сходы граждан, другие формы непосредственной демокра* ление позиций «сильного» Президента РФ. А то, что отражение по*
тии. Проект запрещает должностным лицам местной администрации добной роли Президента стало одной из главных задач проекта, —
быть депутатами местных представительных органов. В населенных очевидно.
пунктах могут образовываться самоуправляющиеся ассоциации жите* В проекте, в отличие от проекта Конституционной комиссии, нет
лей, они могут обладать правами юридического лица. раздела о гражданском обществе. Да и в целом этот текст можно оха*
Следуя традициям прежних конституций, проект Конституцион* рактеризовать как государственную Конституцию, т. е. документ, в
ной комиссии содержит главу «Финансы и бюджет». А новым и не* большей мере обращенный к государству и власти, в меньшей мере —
стандартным решением является наличие в проекте глав «Безопас* к обществу.
ность и оборона», «Чрезвычайное и военное положение». Первый раздел «Гражданин», посвященный правам и свободам че*
ловека и гражданина, в основном традиционен для данного времени.
Во втором разделе «Государство» подчеркнута идея государственного
§ 3. Некоторые альтернативные проекты
единства России, которое обеспечивается целостностью территории,
Как уже отмечалось, наряду с официальным проектом, подготав* стабильностью конституционного строя и единством государствен*
ливаемым Конституционной комиссией и обсуждавшимся Верхов* ной власти. Государственное устройство страны основано на принци*
ным Советом и Съездом народных депутатов РФ, появлялись и другие пе федерализма.
проекты. Особенно интенсивно это происходило в 1992 — начале По проекту законодательную власть осуществляет парламент Рос*
1993 г. Одни проекты не имели сколько*нибудь существенного значе* сийской Федерации. Он состоит из Федерального Собрания и Народ*
ния. Другие оказывали влияние на разработчиков официального про* ного Собрания. Федеральное Собрание — верхняя палата, формиру*
екта, поскольку отражали позиции влиятельных политических движе* ется субъектами РФ, каждый имеет свою делегацию, состоящую не
ний и сил, а также отдельных деятелей. К этой группе мы бы отнесли: более чем из двух человек, обладающих при голосовании одним ре*
проект рабочей группы под руководством С. М. Шахрая, разработан* шающим голосом. Срок полномочий делегатов Федерального Собра*
ный в 1992 г. Администрацией Президента РФ, проект 1992 г. Россий* ния — три года. Народное Собрание — нижняя палата, состоит из
ского движения демократических реформ (далее — РДДР), достаточ* 400 депутатов, избираемых на четыре года путем всеобщих выборов,
но влиятельного на то время. Эти проекты определенным образом бы* причем каждые два года состав палаты обновляется наполовину.
ли отражены в содержании будущего президентского проекта В проекте обозначены полномочия отдельно каждой палаты и
Конституции, к тому же как раз имена их главных разработчиков полномочия, осуществляемые ими совместно. Из важнейших полно*
С. М. Шахрая (первый проект), А. А. Собчака и С. С. Алексеева (вто* мочий верхней палаты отметим: назначение федерального референ*
рой проект) и связывают с созданием президентского проекта. Инте* дума; утверждение образования новых субъектов РФ, а также измене*
ресен также проект депутатов*коммунистов (май 1993 г.). Рассмотрим ния их конституционно*правового статуса; вопросы войны и мира;
кратко эти проекты. дача заключения Президенту о кандидатурах на должность государст*
венного секретаря и государственных министров, их отстранение от
1. Проект рабочей группы под руководством С. М. Шахрая должности в установленном Конституцией порядке; дача согласия
Президенту на назначение высшего командования Вооруженных
Проект появился в 1992 г. как инициативный документ авторов. Сил. Нижняя палата осуществляет законодательное регулирование по
Но дело в том, что все они — на то время работники Государственно* вопросам, отнесенным к федеральной компетенции; устанавливает
правового управления Президента РФ. И трудно представить, чтобы федеральные налоги и сборы; утверждает производимые Президен*
чиновники Администрации Президента исключительно по своей во* том назначения Председателя Банка России, Председателя Федераль*
ле подготовили и опубликовали проект, который разошелся бы с по* ной статистической палаты; утверждает по представлению Президен*
зицией самого Президента. Скорее, речь можно вести об обратном: та назначение федеральных судей. Совместно палаты принимают фе*
деральный бюджет; ратифицируют и денонсируют международные отстранения от должности Президента и вице*президента, иных выс*
договоры РФ; вносят в Верховный Суд РФ представление о лишении ших федеральных должностных лиц системы исполнительной власти,
мандата делегатов Федерального Собрания и депутатов Народного федеральных судей, а также исключительное право роспуска Народ*
Собрания, об отстранении от должности Президента и вице*прези* ного Собрания — если вследствие отсутствия кворума на заседаниях в
дента; избирают Парламентского уполномоченного по правам чело* течение не менее чем половины срока сессии Народное Собрание не
века. может осуществлять свои функции либо приняло решение об измене*
В законодательном процессе проект предусмотрел механизм ниж* нии конституционных основ (ст. 91).
ней и верхней палат, т. е. закон сначала принимается в Народном Со* Проект предусматривал создание системы местного самоуправле*
брании, направляется в Федеральное Собрание; если он там отверг* ния в рамках территорий, на которые делятся субъекты РФ. Единицы
нут, нижняя палата преодолевает вето верхней палаты двумя третями местного самоуправления именуются в проекте территориальными
голосов. Принятый парламентом закон направляется Президенту, ко* общностями. Местное самоуправление отделено от государственной
торый также имеет право вето. Однако по проекту это вето преодоле* власти и осуществляет свою деятельность независимо и самостоя*
вается только одной нижней палатой двумя третями голосов, а при* тельно.
нятый закон подписывается председателем Народного Собрания и
вступает в силу в установленном порядке. 2. Проект Российского движения демократических реформ
По проекту исполнительную власть в Российской Федерации воз*
главляет Президент. Он избирается путем всеобщих выборов на шесть Проект был подготовлен в 1992 г. по решению Политсовета РДДР,
лет, не более чем на два срока подряд, возраст — не моложе 35 и не стар* в руководстве которого активную роль играли мэр Москвы Г. Х. По*
ше 65 лет. Полномочия Президента: руководит деятельностью испол* пов и мэр Санкт*Петербурга А. А. Собчак.
нительной власти, внешней политикой, обеспечением безопасности Проект состоял из глав, ряд их делился на разделы. Вначале речь
Российской Федерации, является Верховным Главнокомандующим идет о гражданах, затем о государстве; нет отдельной структурной
и т. п. Проект не предусматривал федерального Правительства в каче* части о гражданском обществе. Понимая, что Конституцию логично
стве отделенной от Президента структуры во главе с председателем. начинать со статьи, посвященной природе государства, авторы поста*
Президент был сильнее по данному проекту, чем по проекту Конститу* вили ее первой. Их не смутило то, что раздел первый главы первой
ционной комиссии. Можно сказать, что здесь авторы проекта — со* посвящен основным правам и свободам граждан, они попросту со*
трудники Администрации Президента как бы перебрасывали мостик к единили характеристику государства со статусом личности: «Россия
будущему президентскому проекту Конституции в части полномочий утверждает себя как правовое демократическое светское государство,
Президента. высшими ценностями которого являются человек, его достоинство,
Закрепляя судебную систему, проект в качестве высших федераль* неотъемлемые права и свободы» (ст. 1).
ных судов называет Конституционный Суд и Верховный Суд РФ. В конструкции статуса граждан авторы проекта отделили «основ*
Действовавшая на то время Конституция и проект Конституционной ные права и свободы» от «прав и обязанностей гражданина Россий*
комиссии исходят из того, что Конституционный Суд не просто ор* ской Федерации», разместив их в разных разделах первой главы.
ган конституционного правосудия, но высший орган по защите кон* Правда, по существу, в проекте в целом идет речь о тех правах, свобо*
ституционного строя России. Данный проект такой характеристики дах и обязанностях гражданина, а также о задачах и обязанностях го*
не содержит и рассматривает Конституционный Суд как орган с сударства в связи с их обеспечением, которые к данному времени на*
функциями лишь конституционного правосудия (эта линия затем бу* шли признание и конституционно*правовое закрепление. Конечно,
дет отражена в действующей Конституции РФ, проект которой пред* авторы используют часто свои формулировки и в ряде случаев пред*
ставлен Президентом РФ). В проекте отведена важная роль Верхов* лагают собственные решения. Например, они предусматривают выс*
ному Суду не только в делах правосудия и надзора за судебной дея* ший публичный пост по охране и защите основных прав человека —
тельностью судов страны. Ему принадлежит исключительное право Народного защитника, назначаемого Федеральным законодательным
лишения депутатского или делегатского мандата членов Парламента, собранием (ст. 19), т. е. парламентом. Для защиты своих прав граж*
дане могут обращаться в Палату прав человека Верховного Суда Фе* ганами государственной власти и управления Российской Федера*
дерации (ст. 20). «Все граждане имеют право оказывать сопротивле* ции». О вопросах совместного ведения здесь речи нет.
ние всякому, кто неконституционными действиями попытается уст* Неравенство статуса республик и губерний видно и в следующем:
ранить свободный демократический конституционный строй, федеральные органы не вправе издавать законы и другие норматив*
поскольку иные средства, предусмотренные законом, не могут быть в ные юридические акты по вопросам, относящимся к ведению респуб*
данном случае использованы» (там же). лик. При возникновении спора между ними создается согласительная
По форме устройства Россия — федеративное государство, в со* комиссия, а при недостижении в ней положительного результата спор
став которого входят республики, губернии и автономные националь* передается на рассмотрение Верховного Суда РФ. По губерниям ана*
ные сообщества. Республики — это государственные образования. логичное регулирование отсутствует.
Положения федеральной Конституции (кроме положений раздела В нормах, посвященных организации государственной власти, ав*
первого главы первой) действуют на территории республики после за* торы проекта поставили на первое место главу о Президенте РФ. Он
ключения ею Федеративного договора. Таким образом, авторы пред* является главой государства (а не главой исполнительной власти), его
лагают своеобразную ратификацию Конституции (или большей ее высшим должностным лицом, представляющим Российскую Федера*
части) каждой республикой. цию внутри страны и в международных отношениях. Президент обес*
Губернии провозглашены в проекте территориальными государст* печивает единство государственности, незыблемость конституцион*
венно*административными образованиями. Они самостоятельно осу* ного строя, выступает в качестве гаранта Конституции и законов,
ществляют государственное регулирование экономических отноше* прав и свобод граждан. Он принимает меры по охране суверенитета
ний и другие государственные полномочия, если они не закреплены государства, независимости и территориальной его целостности,
за Российской Федерацией. Администрация губернии входит в систе* обеспечивает нормальное, согласованное функционирование и взаи*
му исполнительной власти Федерации (по республикам этого не пре* модействие государственных органов (формулировка, весьма напо*
дусмотрено). Статус, права и полномочия губернии, компетенция гу* минающая эти положения, содержится в Конституции 1993 г.).
бернских органов власти и управления определяются органическим Президент избирается населением страны, срок полномочий —
законом. Также органическим законом конституируется состав губер* пять лет, возраст — не моложе 35 и не старше 65 лет. Только в данном
ний, входящие в них области и края. Губерния имеет свой устав. проекте предусмотрено, что результаты выборов должны быть под*
Автономные национальные сообщества — автономные округа, на* тверждены Верховным Советом РФ, Председатель которого прини*
циональные районы образуются в составе республик и губерний на мает присягу Президента на заседании Федерального законодатель*
началах территориальной или этнической (национально*культурной) ного собрания. По проекту Президент РФ обладает традиционными
автономии. Их статус и права определяются органическим законом, полномочиями. Более того, в ряде отношений возможности Прези*
а в отношении автономных сообществ, входящих в состав республик, дента довольно умеренные. Например, он лишь представляет Феде*
также Федеративным договором. ральному законодательному собранию кандидатуру для назначения
Авторы проекта Конституции отказались от выделения компетен* Председателем Совета Министров; ставит перед Собранием вопрос
ции Российской Федерации и вопросов совместного ведения Федера* об отставке либо о принятии отставки Совета Министров. Отстране*
ции и ее субъектов. Они называют вопросы ведения Федерации. По* ние Президента от должности может быть осуществлено только Фе*
сле этого говорится, что к ведению республики относятся государст* деральным законодательным собранием по обвинению в государст*
венные функции, не отнесенные Конституцией и Федеративным венной измене или в умышленном посягательстве на Конституцию.
договором к ведению Российской Федерации. Вместе с тем «по Феде* Высшим представительным органом государства, осуществляю*
ративному договору может быть установлено совместное ведение рес* щим законодательные, а также контрольные функции, является по
публики и Российской Федерации по любому кругу государственных проекту парламент — Федеральное Законодательное Собрание. Оно
дел, относящихся к республике» (ст. 23). Губернии осуществляют го* состоит из двух палат — Государственной Думы и Сената. Проект
сударственные функции, не отнесенные к ведению Федерации, а так* предусматривает избрание депутатов обеих палат прямыми выборами
же функции, «вверенные органам власти и управления губерний ор* на пять лет. В состав Государственной Думы входят 200 депутатов, из*
бранных по территориальным округам. Сенаторы избираются по ок* лее сильных полномочиях Сената по сравнению с Государственной
ругам, образованным в республиках и губерниях, — от каждой по два Думой.
сенатора. От республик и губерний, в состав которых входят автоном* Проект предусматривает создание Правительства, которое осуще*
ные национальные сообщества, дополнительно избирается один се* ствляет исполнительную власть в Российской Федерации. Правитель*
натор. Бывший Президент РФ пожизненно является сенатором, если ство относительно самостоятельно в своей работе. Президент и каж*
не откажется от этого. дая из палат могут поставить вопрос о доверии Председателю Совета
Федеральное Законодательное Собрание — постоянно действую* Министров, федеральным министрам, Правительству в целом. Реше*
щий орган, который рассматривает входящие в его компетенцию во* ние по этому вопросу принимается Сенатом. В случае выражения не*
просы на раздельных заседаниях Государственной Думы и Сената, а в доверия Правительству Президент в недельный срок представляет в
случаях, предусмотренных Конституцией и регламентом, — на со* Сенат предложение о кандидатуре Председателя Совета Министров.
вместных заседаниях. Для законодательного процесса данный проект Согласно проекту Совет Министров образует Государственный
фактически закрепляет принцип нижней и верхней палат, причем ус* Совет, который является консультативным юридическим админист*
ложненный. Законопроект в первом чтении рассматривают Государ* ративным органом, выполняющим также функции административ*
ственная Дума и после одобрения ею — Сенат. После одобрения Се* ной юстиции. Проекты всех постановлений и распоряжений Совета
натом законопроект вновь передается в Думу — для подготовки ко Министров, распоряжения Председателя Правительства и приказы
второму чтению. После одобрения Думой во втором чтении законо* федеральных министров должны защищаться в Государственном Со*
проект поступает в Сенат. По одобрении Сенатом закон считается вете, на основании заключения которого они подписываются упол*
принятым (ст. 54). Принятый закон в двухнедельный срок подписы* номоченными должностными лицами и приобретают юридическую
вает и обнародует Президент. В течение этого срока он вправе возвра* силу.
тить закон в Федеральное Собрание для повторного рассмотрения. В области правосудия проект предложил несколько своеобразных
Если там закон получает две трети голосов от общего числа депутатов, решений:
Президент обязан подписать и обнародовать закон (ст. 44). 1) создание Магистратуры — независимого от законодательной и
На совместных заседаниях палат Собрание принимает федераль* исполнительной власти учреждения, в которое избираются судьи,
ный бюджет, ратифицирует и денонсирует международные договоры, должностные лица юстиции, профессора правоведения, члены Госу*
решает вопросы войны и мира, устанавливает чрезвычайное положе* дарственного Совета РФ, представители палат, комитетов и комиссий
ние или утверждает акт Президента по этому вопросу, вводит военное парламента (важнейшая задача Магистратуры — представлять канди*
положение или выносит постановление в связи с его введением Пре* датуры для назначения судьями);
зидентом, решает вопрос о возможности использования Вооружен* 2) предоставление субъектам РФ права устанавливать свою судеб*
ных Сил за пределами территории РФ, учреждает государственные ную систему и назначать судей республиканских и губернских судов;
награды и почетные звания, издает акты об амнистии. 3) отказ от Конституционного Суда, возложение его функций на
Государственная Дума выдвигает обвинения против Президента Верховный Суд;
(других ее самостоятельных полномочий проект не предусматривает). 4) образование прокуратуры при Верховном Суде, ее концентра*
Сенат: назначает по представлению Президента председателя Совета ция на надзоре за законностью при возбуждении и расследовании
Министров (премьер*министра), по его представлению утверждает уголовных и административных дел, а также опротестовании в суде
структуру Правительства и назначает министров; рассматривает во* законов и иных нормативных актов любого уровня, противоречащих
прос об отставке и принимает отставку Правительства; назначает по Конституции и федеральным законам.
представлению Президента судей Верховного Суда РФ, председате* Муниципальное самоуправление по этому проекту осуществляет*
лей палат Верховного Суда, прокурора при Верховном Суде; по пред* ся в границах территориальных единиц. По решению населения или
ставлению состава Верховного Суда — его Председателя; назначает органов муниципального самоуправления могут образовываться
народных защитников по правам человека; решает вопрос об отстра* краевые, областные, районные земства, казачьи округа и другие объ*
нении Президента от должности (ст. 55). Можно сделать вывод о бо* единения муниципальных общностей с установлением для них еди*
ной системы самоуправления. Муниципальное самоуправление осу* национальной политики государства; суверенитет народа; прямое на*
ществляют избранные населением городские головы, мэры, казачьи родовластие; единство и разделение властей; Советы — представи*
атаманы, старшины, старосты сел и деревень, другие главы муници* тельные органы народовластия; служение государства, его органов и
пальной власти и создаваемые при них исполнительные органы. Ус* должностных лиц всему обществу, деятельность государства в усло*
тавами и положениями муниципальных общностей может предусмат* виях демократического многообразия политических институтов и
риваться избрание населением городских, земских собраний, других мнений; правовое государство; участие общественных объединений,
представительных муниципальных органов. политических партий и массовых движений в политической жизни
общества, выработке политики государства, управлении государст*
3. Проект депутатов
коммунистов венными и общественными делами; активная роль трудовых коллек*
тивов; создание СМИ государством, общественными объединени*
За 1990—1993 гг. депутаты*коммунисты предложили три проекта ями, трудовыми коллективами и гражданами.
новой Конституции. Первый проект появился в газете «Советская
Данный проект Конституции исходил из того, что экономическая
Россия» 24 ноября 1990 г. (через два дня после публикации проекта
жизнь в Российской Федерации строится на многообразии и равно*
Конституционной комиссии) и был обозначен как подготовленный
правии форм собственности, исключающих эксплуатацию человека
инициативной группой народных депутатов РСФСР «Коммунисты
человеком. В системе хозяйствования сочетаются государственное
России». Второй проект имел хождение внутри Верховного Совета
плановое управление и рыночное саморегулирование экономических
РСФСР, он был внесен в апреле 1992 г. народным депутатом
Ю. М. Слободкиным и считается проектом Российской коммунисти* процессов. Вместе с тем провозглашается, что основу экономической
ческой рабочей партии. Она не имела, как говорится, общего языка системы России составляет общественная собственность. Она высту*
по многим позициям с Коммунистической партией Российской Фе* пает в формах народной (федеральной и субъектов РФ), коммуналь*
дерации (далее — КПРФ); по нашим сведениям, проект не нашел ной и коллективной. Ведущей формой собственности названа народ*
поддержки у депутатов — членов КПРФ (хотя и нет данных об офи* ная. По проекту гарантируются также личная собственность граждан,
циальном отклонении ими проекта), поскольку предлагает неудач* частнотрудовая собственность (индивидуальная, семейная), предна*
ную конструкцию власти, прямолинейно направлен на реставрацию значенная для ведения хозяйственной деятельности. Таким образом,
прежнего строя и не учитывает новые реальности России. Третий в проекте переплетаются идеи социалистической системы хозяйства
проект обозначен как внесенный группой народных депутатов РФ, но и рыночной организации экономики.
замечания и предложения авторский коллектив просил присылать на Обстоятельной является глава о социальной политике, в основном
адрес фракции «Коммунисты России». Этот последний вариант про* закрепляющая задачи государства по обеспечению реализации граж*
екта — 1993 г. — считается вариантом КПРФ. данином его творческих сил, способностей и дарований, социальные
В содержании проектов отразилась эволюция не только нашего функции государства, основы национальной политики.
общества и государства, но и самих коммунистов. Если сначала про* В разделе о правах, свободах и обязанностях отражено в основном
екты исходили из непризнания намечавшихся в России перемен, то то же, что и в других проектах, хотя со спецификой классификации и
последний вариант учитывает многие реформы, хотя и остается про* видения отдельных позиций. В частности, гораздо полнее, чем в дру*
ектом Конституции советского социалистического государства. гих проектах, обозначены механизмы осуществления многих прав и
В названии Конституции авторы учли реальность — новое назва* свобод, их гарантии. Более четко говорится о праве на труд и обязан*
ние государства. Предыдущие проекты называются «Конституция ности государства по его обеспечению. Воинская обязанность вклю*
РСФСР», этот — «Конституция Российской Федерации». Характери* чена в главу о политических правах, свободах и обязанностях граж*
стика государства как советского социалистического включена в ст. 1 дан. Появилась глава о коллективных правах граждан (право пети*
проекта. Другими характеристиками политической системы Россий* ций, право народной законодательной инициативы, права трудовых
ской Федерации названы: уважение и охрана прав человека государ* коллективов в сфере управления производством, свобода деятельно*
ством, приоритет прав человека при осуществлении социальной и сти профсоюзов, право на забастовку, права потребителей).
Раздел о федеративном устройстве проекта начинается с характе* раемые ими исполнительные комитеты. Для автономной области и
ристики Российской Федерации и ее структуры. Далее частью проек* автономных округов эту систему должны установить федеральные за*
та сделаны Федеративный договор и протоколы к нему. коны о каждом из этих автономных образований. Организацию госу*
Закрепляя структуру государственной власти, проект содержит дарственной власти в республиках проект не затрагивает, оставляя
сначала небольшую главу о народных депутатах, далее дает характе* данный вопрос на решение самих республик.
ристику Верховного Совета как высшего представительного органа Местные Советы — районные, городские, районные в городах, по*
государственной власти и единственного законодательного органа, селковые, сельские — в проекте названы представительными органа*
избираемого на пять лет. Верховный Совет состоит из двух равно* ми власти на соответствующей территории и главным звеном местно*
правных, одинаковых по численности палат — Совета Республики и го самоуправления. Исполнительными органами местных Советов
Федерального Совета. В Совет Республики депутаты избираются от являются исполнительные комитеты соответствующих Советов, отде*
территориальных избирательных округов. Половина депутатов Феде* лы и другие структурные подразделения.
рального Совета избирается от национально*территориальных окру*
В закреплении судебной системы данный проект исходит в основ*
гов, которые образуются в республиках и автономных образованиях
ном из действовавших на тот момент органов. Новшеством соответст*
по нормам: по пять депутатов от каждой республики, по три депутата
вующего раздела является глава о защите законности и правопорядка.
от автономной области и каждого автономного округа. Другая поло*
вина депутатов Федерального Совета избирается от территориальных В ней говорится о том, что в этой защите принимают участие органы
округов, которые образуются в краях и областях, городах Москве и законодательной власти, исполнительной, судебной власти Россий*
Санкт*Петербурге по нормам представительства, устанавливаемым ской Федерации, прокуратура, органы следствия, внутренних дел,
законодательством РФ. безопасности, общественные объединения, трудовые коллективы и
Верховный Совет весьма влиятельный орган власти по данному граждане.
проекту. Он, в частности, определяет внутреннюю и внешнюю поли*
тику России, назначает Правительство, решает вопросы войны и ми* § 4. Основные шаги по подготовке проекта Конституции
ра, избирает судей трех высших федеральных судов — Конституцион* в 1992—1993 гг.
ного, Верховного и Высшего Арбитражного, Уполномоченного Вер*
ховного Совета по правам человека, дает толкование Конституции и 1. Работа над проектом Конституции в 1992 — начале 1993 г.
законов РФ, вводит чрезвычайное и военное положение и др.
В 1992 г., как отмечалось выше, многие политические, социальные
Проект коммунистов отказался от поста Президента. Ряд функ*
и государственно*правовые позиции в стране стабилизировались.
ций, характерных для этого лица, он отдает Президиуму Верховного
После августа 1991 г. были предприняты радикальные шаги по ослаб*
Совета, называя его «подотчетным Верховному Совету РФ органом,
лению коммунистического влияния. И то, что перестал существовать
выполняющим функции коллективного главы государства» (ст. 86).
Высшим исполнительным и распорядительным органом государ* СССР, было, пожалуй, также стимулирующим фактором к принятию
ственной власти назван Совет Министров. Его Председатель назнача* новой Конституции РФ теперь уже как независимого государства,
ется Верховным Советом по предложению Президиума Верховного субъекта международных отношений.
Совета из числа кандидатов, выдвинутых депутатскими группами и Однако главным стал вопрос о соотношении федеральных властей
фракциями. Состав Совета Министров назначается Верховным Сове* в Российской Федерации. Президент и Съезд народных депутатов,
том по предложению Председателя Совета Министров после одобре* Верховный Совет никак не могли договориться о том, у кого будут
ния правительственной программы. сильнее позиции по новой Конституции — у парламента или Прези*
Организацию государственной власти для краев, областей и горо* дента. И поэтому VI Съезд народных депутатов, состоявшийся в апре*
дов федерального значения проект предусматривает напрямую: пред* ле 1992 г., лишь внес обширные изменения в действующую Конститу*
ставительные органы государственной власти — соответствующие цию и одобрил общую концепцию конституционных реформ, а также
Советы народных депутатов; органы исполнительной власти — изби* основные положения проекта.
Особенно остро противостояние Президента и депутатов выяви* Ответный шаг Президента последовал 20 марта 1993 г. В телевизи*
лось на VII Съезде народных депутатов в декабре 1992 г. Съезд под* онном обращении к народу он объявил о введении особого порядка
твердил решение Верховного Совета РФ о признании деятельности управления страной, назначил на 25 апреля 1993 г. голосование о до*
Правительства по реализации экономической реформы неудовлетво* верии Президенту и вице*президенту, а одновременно голосование
рительной (Правительство тогда возглавлял лично Президент). Вер* по проекту новой Конституции и проекту закона о выборах федераль*
ховному Совету было предложено ускорить рассмотрение ряда зако* ного парламента. При этом голосование за доверие Президенту и ви*
нопроектов, необходимых для экономической реформы (и следова* це*президенту считалось одновременно голосованием за выносимые
тельно, они, а не указы Президента должны были стать правовой акты. На период особого порядка управления акты Президента и его
основой экономической политики). В постановлении VII Съезда бы* деятельность по управлению страной приобретали приоритетный ха*
ло предложено Верховному Совету завершить постатейное рассмот* рактер, попытки их отменить объявлялись не имеющими юридиче*
рение доработанного проекта Конституции в феврале — марте 1993 г. ской силы.
Однако события в декабре 1992 — апреле 1993 г. развивались так, В тот же день в выступлениях ряда высших должностных лиц стра*
что принятие новой Конституции как единого текста было просто не* ны была дана негативная оценка данного шага Президента. В поста*
возможно. Президент не согласился с мерами, ослабившими его по* новлении Президиума Верховного Совета РФ и его обращении от
ложение. 10 декабря 1992 г. он обвинил Съезд и Верховный Совет в 20 марта 1993 г. «К гражданам Российской Федерации» объявление об
том, что они тормозят реформы и пытаются взять на себя чрезмерные особом порядке управления страной было расценено как попытка ус*
функции. Президент потребовал назначения Съездом референдума с тановления авторитарной диктатуры, посягательство на законно из*
вопросом для граждан: «Кому Вы поручаете вывод страны из эконо* бранные органы власти. Верховный Совет в постановлении от 21 мар*
мического и политического кризиса, возрождение Российской Феде* та констатировал, что такие действия Президента не предусмотрены
рации: нынешнему составу Съезда и Верховного Совета или Прези* Конституцией РФ, они не только подрывают основы конституцион*
денту России?» С участием Конституционного Суда РФ и его Предсе* ного строя России, но и создают прямую угрозу свободам, правам и
дателя предпринимаются шаги по «примирению» двух ветвей власти. безопасности российских граждан. Расценив этим постановлением
В итоге появляется совместное заявление Президента и Съезда, в ко* действия Президента как «покушение на конституционные основы
тором они заявляют о своей безусловной приверженности решать российской государственности», Верховный Совет обратился в Кон*
спорные вопросы между законодательной и исполнительной властью ституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности
исключительно конституционными методами и способами. Референ* действий и решений Президента в связи с его обращением 20 марта
дум был назначен Съездом на 11 апреля 1993 г., но не по вопросу о 1993 г. Конституционный Суд в заключении 23 марта 1993 г. дал нега*
доверии той или иной ветви власти, а по основным положениям но* тивную оценку действиям и решениям Президента, не исключил воз*
вой Конституции. Однако довольно быстро стало ясно, что, собст* можности голосовании о доверии Президенту, однако подчеркнул,
венно говоря, на референдум выносить нечего — позиции, по кото* что выражение вотума доверия Президенту не должно означать устра*
рым возможна согласованность сторон, фактически уже отражены в нения других органов государственной власти.
действующей Конституции внесенными в нее поправками. То же, что Верховный Совет срочно созвал внеочередной IХ Съезд народных
разделяло стороны, — какой ветви власти быть важнее — при прямом депутатов. Многие депутаты были недовольны действиями не только
формулировании в виде вопроса референдума означало бы новый ви* Президента Б. Н. Ельцина, но и Председателя Верховного Совета
ток конфликта, но с существенной особенностью: теперь сторонами в Р. И. Хасбулатова. Было решено провести голосования по вопросам
нем стали бы уже и простые граждане. Согласованный проект основ* об отрешении от должности Президента и об отзыве Председателя
ных положений, выносимых на референдум, так и не появился. Верховного Совета. Оба голосования не дали требуемого большинст*
Созванный в начале марта VIII Съезд народных депутатов отменил ва. IХ Съезд назначил на 25 апреля 1993 г. референдум с четырьмя во*
решение о назначении референдума и ввел в полном объеме статьи просами: о доверии Президенту РФ и одобрении социально*эконо*
Конституции, ослаблявшие позиции Президента. мической политики, осуществляемой Президентом и Правительст*
вом, о необходимости досрочных выборов Президента и народных Согласно ст. 5 единую государственную власть в Российской Феде*
депутатов Российской Федерации. рации представляют и осуществляют: глава государства — Президент;
На референдуме 25 апреля 1993 г. за доверие Президенту проголо* законодательная власть — Федеральное Собрание, состоящее из Госу*
совали 58,7% избирателей от числа принявших участие в голосова* дарственной Думы и Совета Федерации; исполнительная власть —
нии, за одобрение социально*экономической политики высказались Правительство РФ; судебная власть — суды и судьи системы правосу*
53%. Предложение о досрочных выборах Президента получило 31,7% дия. Таким образом, здесь отражается позиция: власть Президента —
голосов от имевших право участвовать в референдуме, о досрочных самостоятельная ветвь власти (так называемая президентская власть).
выборах народных депутатов — 43,1%, т. е. предложения о досрочном Эта позиция осталась в действующей Конституции РФ.
прекращении полномочий Президента и депутатов не прошли. Изби* В проекте закрепляется важное положение о том, что никакая
ратели как бы говорили Президенту и депутатам: работайте дальше и идеология и религия не могут устанавливаться в России в качестве го*
ищите компромисс. сударственных и обязательных (ч. 1 ст. 6); никакая партия и церковь
не могут находиться под опекой и контролем государства (ч. 2).
Со времени проведения референдума в истории разработки Кон*
В отношении статуса личности, прав и свобод президентский про*
ституции начинается новый этап. Его определяющим моментом яви*
ект был под явным влиянием проекта РДДР, т. е. сначала были назва*
лось то, что результаты референдума Президент истолковал как под*
ны основные права и свободы в гл. 1 и затем другие права и свободы,
тверждение большей его легитимности, чем Съезда народных депута*
а также соответствующие задачи государства в гл. 2 «Граждане Рос*
тов, поскольку получил доверие по первому и второму вопросам, и за
сийской Федерации». От этого разделения отказались на последую*
досрочное переизбрание народных депутатов высказалось гораздо щих этапах работы, поскольку отделить основные права и свободы от
больше избирателей, нежели за досрочное переизбрание Президента. иных, тоже конституционных, прав и свобод невозможно.
Он пришел к выводу, что вправе предложить народу свой вариант В гл. 3 определяется федеративная структура и конкретный состав
Конституции, в котором были бы усилены позиции Президента как Российской Федерации. Однако ни в начале Конституции, ни в этой
главы государства, его определяющая роль по большинству ключевых главе не сказано, что субъекты РФ равноправны. Это положение
вопросов государственной жизни. Проект был опубликован в первых лишь позже было включено в проект. В целом же при формулирова*
числах мая. нии положений Конституции относительно федеративного устройст*
ва Президент оказался заложником борьбы субъектов за усиление
2. Проект Конституции Президента Российской Федерации своих позиций. В ст. 62 определяются предметы ведения Российской
(май 1993 г.) Федерации, но с оговоркой «поскольку иное не предусмотрено Феде*
ративным договором». Включение Федеративного договора в текст
В проекте имелась преамбула. Далее следовали раздел первый, проекта было явным «подыгрыванием» субъектам, диктовалось жела*
включавший главы: «Общие положения. Права и свободы человека», нием заполучить их поддержку. Однако Договор сохранял неравные
«Граждане Российской Федерации», «Российская Федерация», «Прези* позиции субъектов РФ по многим направлениям.
дент Российской Федерации», «Федеральное Собрание», «Правитель* В проекте отражены позиции сильного Президента. Согласно
ство Российской Федерации», «Правосудие», «Местное самоуправле* ст. 70 он является главой государства. Президент — гарант Конститу*
ние», «Конституционные поправки и пересмотр Конституции», раздел ции, прав и свобод граждан. Он принимает меры по охране суверени*
второй «Федеративный договор», раздел третий «Переходные положе* тета страны, ее независимости и государственной целостности, обес*
ния». печивает согласованное функционирование и взаимодействие всех
В проекте, и это отметили практически все аналитики того време* государственных органов.
ни, отсутствовало понятие «конституционный строй». В гл. 1 пред* Президент непосредственно производит назначение на высшие
принимается попытка соединить общие положения, т. е. характери* государственные должности или представляет Федеральному Собра*
стики государства, с основами статуса человека в России (можно ви* нию кандидатов для избрания и назначения на такие должности.
деть влияние проекта РДДР). В том числе он: представляет Федеральному Собранию кандидатуру
для назначения на должность Председателя Правительства; ставит дерации избираются по два депутата от каждого субъекта РФ. При
перед Федеральным Собранием вопрос о доверии Правительству ли* этом от республик, автономных областей и автономных округов до*
бо о его отставке; по представлению Председателя Правительства полнительно избираются депутаты, с тем чтобы в Совете Федерации
после консультации с Советом Федерации назначает на должности депутаты от этих субъектов составляли не менее 50%. Государствен*
федеральных министров и руководителей федеральных ведомств и ная Дума состоит из 300 депутатов, избираемых по территориальным
освобождает их от должности; представляет Совету Федерации кан* избирательным округам на основе единых норм представительства.
дидатуры для назначения на должность судей Конституционного Су* Таким образом, предусматривалась только мажоритарная избиратель*
да, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и федеральных ная система.
судей в Высшее судебное присутствие, а также кандидатуру Гене* Проект предусматривал работу обеих палат в форме сессий, прово*
рального прокурора РФ. димых в одно и то же время. Палаты должны были заседать раздельно,
Проект предусматривал, что Президент: назначает выборы Феде* но для рассмотрения вопросов, предусмотренных Конституцией, воз*
рального Собрания; осуществляет после консультаций с председате* можны и совместные заседания. По проекту совместно обе палаты:
лями палат досрочный роспуск Федерального Собрания в случае, ко* принимают федеральный бюджет и утверждают отчет о его исполне*
гда оно не примет решение, необходимое для образования Прави* нии; рассматривают ежегодное послание Президента; утверждают
тельства, и в других случаях, когда кризис государственной власти не принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе новых
может быть разрешен на основании процедур, установленных настоя* субъектов РФ; принимают федеральные конституционные законы;
щей Конституцией; назначает общенародный референдум (ст. 74). вносят поправки в Конституцию; решают другие вопросы, предусмот*
Согласно проекту (ч. 1 ст. 80) Президент является арбитром в спо* ренные Конституцией.
рах между государственными органами Российской Федерации и ее
В остальных позициях Совет Федерации выглядит по проекту
субъектами, а также между государственными органами субъектов,
сильнее, чем Государственная Дума. Совет Федерации: утверждает
утверждает своим решением достигнутое соглашение по спорным во*
изменения конституционно*правового статуса субъектов РФ; по
просам, а при недостижении согласия передает спор на рассмотрение
представлению Президента назначает на должность Председателя
Конституционного Суда.
В случае принятия государственными органами Российской Феде* Правительства, решает вопрос о доверии Правительству либо о его
рации, ее субъектов или органами местного самоуправления актов, отставке; по представлению Президента назначает на должность су*
противоречащих Конституции и Федеративному договору или нару* дей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитраж*
шающих права и свободы человека, Президент приостанавливает ного Суда, федеральных судей в составе Высшего судебного присутст*
действие этих актов и заявляет в соответствующий суд требование об вия Федерации, а также назначает и освобождает от должности Гене*
устранении этих нарушений (ч. 2 ст. 80). Если учесть, что государст* рального прокурора; рассматривает предложенные Президентом
венными органами Российской Федерации являются Федеральное кандидатуры в Совет Безопасности РФ; ратифицирует и денонсирует
Собрание, Правительство, министерства и госкомитеты, суды, без* международные договоры; решает вопросы войны и мира; устанавли*
граничность прерогативы Президента очевидна. вает чрезвычайное положение или подтверждает акт Президента о его
Президента можно было отрешить от должности, по данному про* введении; вводит военное положение или выносит постановление в
екту, решением Совета Федерации только на основании выдвинутого связи с его введением Президентом; рассматривает федеральные за*
Государственной Думой и подтвержденного заключением Высшего коны, принятые Государственной Думой; решает вопрос об отреше*
судебного присутствия обвинения Президента в государственной из* нии Президента от должности.
мене или умышленном нарушении Конституции, подрывающем го* Государственной Думе отведена более скромная роль. Она: осуще*
сударственный строй или умаляющем права и свободы человека. ствляет законодательное регулирование по вопросам, отнесенным к
По проекту Федеральное Собрание — парламент Российской Фе* ведению Российской Федерации; устанавливает федеральные налоги
дерации является высшим представительным органом страны. Оно и сборы; осуществляет контроль за денежной эмиссией; учреждает
состоит из Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Фе* государственные награды, устанавливает порядок учреждения и при*
своения почетных званий Российской Федерации; объявляет амни* а также трех федеральных судей, назначенных Советом Федерации по
стию; выдвигает обвинение против Президента. представлению Президента. Высшее судебное присутствие: дает тол*
Законодательный процесс в Федеральном Собрании осуществля* кование Конституции; дает заключение о наличии оснований для от*
ется согласно проекту по принципу нижней (Государственная Дума) решения Президента от должности; отстраняет от должности феде*
и верхней (Совет Федерации) палат, а также возможности президент* ральных судей, назначенных Советом Федерации; принимает поста*
ского вето на принятый ими закон. новления по вопросам определения подсудности дел судам РФ;
В определении направлений деятельности Правительства проект вносит предложение Президенту о кандидатуре на должность и осво*
традиционен — бюджетно*экономические вопросы, собственность, бождении Генерального прокурора; рассматривает дела о конституци*
социально*культурная сфера, обеспечение обороны страны и т. п. онности судебной практики, а также другие дела по представлению
Назначение Председателя Правительства — прерогатива Совета Федерального Собрания, Президента, Конституционного Суда, Вер*
Федерации. Если он отклонит кандидатуру, предложенную Прези* ховного Суда, Высшего Арбитражного Суда.
дентом, тот вносит в недельный срок вопрос о назначении Председа* Таким образом, Высшее судебное присутствие конституировалось
теля Правительства на новое рассмотрение Совета Федерации. При как высший надсудебный орган, принимающий на себя также ряд
вторичном отклонении Советом Федерации кандидатуры вопрос о функций конституционного контроля и правосудия.
назначении вносится Президентом в недельный срок на совместное Проект содержит основы местного самоуправления в Российской
рассмотрение палат Федерального Собрания. Назначение Председа* Федерации. В частности, согласно ст. 5 местное самоуправление отде*
теля Правительства в таком случае должно быть произведено не лено от государственной власти и действует независимо и самостоя*
позднее месяца со дня внесения представления Президента, иначе он тельно. В гл. 8 «Местное самоуправление» говорится о том, что оно
может принять решение о досрочном роспуске Федерального Собра* осуществляется в городах, районах, селах и других территориальных
ния и назначить исполняющего обязанности Председателя Прави* единицах. Органы местного самоуправления вправе делегировать от*
тельства. дельные свои полномочия первичным территориальным коллективам
Проект дает право Правительству подать в отставку, которая при* общественного самоуправления (что это такое, проект не расшифро*
нимается или отклоняется верхней палатой по представлению Прези* вывает). Местное самоуправление осуществляется населением через
дента. Совет Федерации по представлению Президента или по пред* различные формы прямого волеизъявления (референдумы, собрания,
ложению депутатов палаты может выразить недоверие Правительст* сходы), через органы первичных территориальных коллективов обще*
ву. Если представление Президента о недоверии или об отставке ственного самоуправления, а также местными представительными и
Президента не будет поддержано верхней палатой либо рассмотрено в исполнительными органами, мировыми судьями (ст. 130).
недельный срок, Президент может повторно объявить о своем недо* Предусмотрен в проекте весьма жесткий порядок изменения Кон*
верии Правительству или принятии отставки, что влечет отставку ституции. В частности, не могут быть предметом поправок или пере*
Правительства без рассмотрения вопроса Советом Федерации. смотра положения гл. 1 Конституции. Если предложение об измене*
В вопросах правосудия наряду с традиционными проект содержит нии положений гл. 1 поддержано двумя третями голосов каждой из
и некоторые специфические предложения. В частности, он ограничи* палат Федерального Собрания, то оно распускается и созывается
вает полномочия Конституционного Суда вопросами конституцион* Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизмен*
ности правовых актов и спорами о компетенции, отказав ему в полно* ность Конституции, либо объявляет о подготовке новой Конституции
мочиях по оценке конституционности общественных объединений, и устанавливает для этого соответствующую процедуру.
правоприменительной практики, действий высших должностных лиц
государства. Предложен новый институт в системе правосудия — 3. Борьба вокруг проектов. Конституционное совещание
Высшее судебное присутствие. Этот орган состоит из председателей
Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного С момента опубликования президентского проекта, по существу,
Суда (они поочередно и председательствуют на заседаниях Высшего пошла параллельная работа над двумя проектами — президентским и
судебного присутствия), их первых заместителей (заместителей), проектом Конституционной комиссии. В мае — начале сентября
1993 г. сложилась обстановка, которую можно назвать «перетягивани* что многие пункты этих договоров фиксируют неравное положение
ем каната». Стороны — Президент и Верховный Совет — на словах субъектов РФ. В проекте Конституционного совещания большинство
были за поиск путей сближения и сотрудничества, но это не подкреп* этих пунктов осталось, т. е. этот раздел Конституции диссонировал со
лялось практическими шагами. ст. 5, говорившей о равноправии субъектов, а также со ст. 72, закреп*
Президент созывает летом 1993 г. Конституционное совещание лявшей вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее
для доработки своего проекта Конституции. Предусмотрено, что оно субъектов в равном для всех объеме.
включает представителей: федеральных органов государственной Несколько скорректированы в проекте Конституционного сове*
власти Российской Федерации; органов государственной власти щания и полномочия Президента. В частности, исключено определе*
субъектов РФ; местного самоуправления; политических партий, ние Президента как «арбитра» в спорах между органами государст*
профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, мас* венной власти Федерации и ее субъектов с сохранением за ним самой
совых движений и религиозных конфессий; товаропроизводителей и возможности способствовать разрешению этих споров. Нет права
предпринимателей. В процессе работы совещания участники разби* Президента приостанавливать действие актов государственных орга*
вались соответственно на пять групп представителей. Заседания нов Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, Президен*
групп проводились раздельно. Надлежало рассматривать проект Кон* ту дается возможность приостановить действие лишь актов органов
ституции постатейно, при этом обсуждать обобщенные поправки, исполнительной власти субъектов РФ. Вместе с тем введение военно*
представленные рабочей комиссией по доработке проекта Конститу* го положения и чрезвычайного положения, бывшее по предыдущему
ции. Решения групп надлежало передать в рабочую комиссию. Ей проекту правом и Президента, и Совета Федерации, закреплено толь*
поручалось завершить работу над текстом проекта с учетом решений ко за Президентом.
групп представителей и представить текст проекта Президенту. Из оснований отрешения Президента от должности исключено
Проект Конституционного совещания, одобренный им в июле положение об умышленном нарушении Конституции, подрывающем
1993 г., по ряду вопросов содержит новые решения, отличные от пре* государственный строй или умаляющем права и свободы человека.
зидентского проекта, в целом он более сходен с нынешней Конститу* Теперь речь идет о государственной измене или о совершении иного
цией РФ. В частности, в нем появляется гл. 1 «Основы конституцион* тяжкого преступления (это осталось и в действующей Конституции).
ного строя». Все, что связано специально с конституционным стату* Число депутатов Государственной Думы по этому проекту увели*
сом личности, объединяется в гл. 2 «Права и свободы человека и чивается с 300 до 400 человек. Снимается прямое указание об их из*
гражданина». брании по территориальным округам, в чем можно видеть предпо*
В ч. 1 ст. 1 говорится, что Российская Федерация — Россия есть сылку допущения также и пропорциональной избирательной систе*
суверенное демократическое федеративное правовое государство с мы, т. е. избрания части депутатов по партийным спискам. Депутаты
республиканской формой правления. В окончательный текст позже обеих палат работают на профессиональной постоянной основе (поз*
не вошло лишь слово «суверенное», поскольку о суверенитете специ* же это осталось лишь для Государственной Думы).
ально говорит ст. 4, где подчеркивается верховенство и единство госу* По президентскому проекту Дума была очень слабым органом.
дарственной власти Российской Федерации на всей ее территории. Проект Конституционного совещания усилил ее позиции, в том чис*
В проект (ст. 5) включено положение о равноправии субъек* ле за счет передачи ей отдельных полномочий от Совета Федера*
тов РФ, оно осталось и в действующей Конституции. Проект характе* ции — назначение Председателя Правительства, решение вопросов о
ризует республику как суверенное государство, а остальные субъекты — доверии Правительству или о его отставке. Дума получает право на*
как государственнотерриториальные образования в ее составе (позже значать на должность и освобождать от должности Председателя
из окончательной редакции Конституции оба выделенных положения Центрального банка, Председателя и половину аудиторов Счетной
исключаются). Данный проект пока еще сохраняет в качестве второго палаты, Уполномоченного по правам человека (ранее этого института
раздела. Конституции Федеративный договор, состоящий из трех до* вообще не было в сфере конституционного регулирования).
говоров центра и субъектов РФ о разграничении предметов ведения и Усиливается роль Совета Федерации в законодательном процессе.
полномочий их органов государственной власти. Ранее мы говорили, В президентском проекте говорилось: если Совет Федерации не вы*
скажется по поступившему из Думы закону, последний считается принять на нем новую Конституцию, теперь же допускается, что
принятым Федеральным Собранием (ст. 102). По проекту Конститу* Конституция принимается Съездом или выносится на референдум.
ционного совещания ряд законов, поступивших из Государственной Одобренный Конституционным совещанием проект Конституции
Думы, подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации был направлен в субъекты РФ; Президентом планировалось, что до
(это осталось и в действующей Конституции). конца августа — начала сентября он будет там обсужден и, надо пола*
По президентскому проекту Президент получал право распускать гать, одобрен. Однако этого не произошло. Ведь обсуждением проекта
в определенных случаях все Федеральное Собрание. По проекту Кон* могли заняться представительные органы власти субъектов РФ. А они
ституционного совещания это право распространено лишь на Думу. получили также и проект Конституционной комиссии. Хотя в своем
Она распускается, если после трехкратного предложения Президен* большинстве представительные органы власти субъектов ориенти*
том кандидатуры так и не назначит Председателя Правительства. Ес* ровались на Верховный Совет РФ и Съезд народных депутатов РФ,
ли дважды в течение трех месяцев Дума выражает недоверие Прави* все*таки они хотели единого согласованного текста, а поэтому укло*
тельству, Президент или объявляет об отставке Правительства, или нились от четкой поддержки одной стороны. К тому же принятие
распускает Думу. Конституции Съездом народных депутатов было предусмотрено дей*
Конституционное совещание не поддержало идею Высшего судеб* ствующей Конституцией, назначить референдум для принятия Кон*
ного присутствия. Соответственно, были вновь зафиксированы за ституции мог опять же Съезд, поэтому его игнорирование в данном
Конституционным Судом РФ полномочия по оценке конституцион* процессе, — а на это и взял курс Президент, — представительные ор*
ности общественных объединений, правоприменительной практики. ганы многих субъектов РФ не считали приемлемым.
Однако права давать оценку конституционности действий высших Путь, избранный Президентом, известен. 21 сентября 1993 г. по*
должностных лиц для Конституционного Суда уже не предусматрива* являются его Указ «О поэтапной конституционной реформе в Рос*
ется. сийской Федерации» и Обращение к гражданам России. Президент
Существенно переработана глава о местном самоуправлении. Ука* высказал множество упреков в адрес Съезда народных депутатов и
зано, что оно осуществляется через различные формы прямого воле* Верховного Совета РФ: они противодействуют осуществлению соци*
изъявления, через выборные и другие органы местного самоуправле* ально*экономических реформ, устроили обструкцию Президенту,
ния. Исключено указание об осуществлении местного самоуправления предпринимают систематические усилия узурпировать не только ис*
представительными и исполнительными органами (как отражение по* полнительную, но даже и судебную функции; есть немало недостат*
зиции, по которой на уровне местного самоуправления нет разделения ков в парламентской деятельности Верховного Совета, чем дискреди*
властей), мировыми судьями, органами первичных территориальных тируется сам принцип парламентаризма. По этим мотивам Прези*
коллективов общественного самоуправления. Появляется специаль* дент и постановляет прервать осуществление законодательной,
ная статья о гарантиях местного самоуправления. распорядительной и контрольных функций Съезда народных депута*
тов и Верховного Совета. До начала работы нового двухпалатного
4. Дальнейшее развитие событий. Вынесение проекта парламента — Федерального Собрания РФ — и принятия им на себя
Конституции на всенародное голосование 12 декабря 1993 г. соответствующих полномочий надлежало руководствоваться указами
Президента и постановлениями Правительства.
После того как уже был выработан проект Конституционного со* Конституция, законодательство РФ и субъектов РФ, говорилось в
вещания, принимается постановление Верховного Совета РФ от Указе, продолжают действовать в части, не противоречащей Указу.
16 июля 1993 г. «О проекте закона Российской Федерации “О порядке Временно до принятия Конституции РФ и закона о выборах в Феде*
принятия Конституции Российской Федерации”»; в принципе речь ральное Собрание РФ и проведения на этой основе новых выборов
идет о том, что рассматриваются открыто и гласно все проекты Кон* Президент ввел в действие Положение о федеральных органах власти
ституции, внесенные субъектами права законодательной инициати* на переходный период, подготовленное на основе проекта Конститу*
вы; координирует обсуждение проектов Конституционная комиссия. ции, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 г.
Ранее предполагалось провести в ноябре Съезд народных депутатов и Новым парламентом должно было стать Федеральное Собрание, со*
стоящее из избираемой населением Государственной Думы и Совета Ответы были: «Да» или «Нет». Было утверждено Положение о всена*
Федерации, формируемого из руководителей законодательной и ис* родном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 г.
полнительной власти субъектов РФ. Президент также утвердил дан* Принятая Конституция вступает в силу с момента опубликования ре*
ным Указом Положение о выборах в Государственную Думу. Сами зультатов всенародного голосования.
выборы были им назначены на 11—12 декабря 1993 г., для чего обра* Проект Конституции, выносимый на всенародное голосование,
зовывалась Центральная избирательная комиссия. Федеральное Соб* был опубликован 10 ноября 1993 г. Последний месяц перед этим про*
рание должно было рассмотреть вопрос о выборах Президента РФ ект интенсивно дорабатывался. Ведь многие конституционные нача*
(т. е. о назначении таких выборов). В Указе Президент предложил ла новой организации власти вводились уже актами Президента, и
Конституционному Суду РФ не созывать заседания до начала работы прежде всего Федеральное Собрание, состоящее из Государственной
Федерального Собрания. Думы и Совета Федерации. Первоначально был определен лишь срок
Вскоре Б. Н. Ельцин концентрирует в своих руках всю полноту полномочий Государственной Думы — четыре года, поскольку для
власти в государстве и прекращает деятельность многих органов в Совета Федерации предусматривалось не избрание, а формирование
центре и на местах, правда подчеркивая в своих актах необходимость по должностному принципу. Затем Б. Н. Ельцин установил, что и Со*
либо реформирования соответствующих органов, либо создания вме* вет Федерации избирается тоже на четыре года. Соответственно, пре*
сто них новых структур. В том числе приостанавливается функциони* терпела изменение норма о том, что Совет Федерации действует в со*
рование Конституционного Суда РФ, прекращается деятельность ставе председателей законодательных (представительных) органов
представительных органов государственной власти субъектов РФ, власти и руководителей исполнительной власти (президентов респуб*
районных в городах, поселковых и сельских, затем также районных и лик) каждого субъекта РФ, т. е. по два представителя. Достаточно бы*
городских Советов. стро порядок формирования был изменен и установлено, что в Совет
После этой печальной победы Б. Н. Ельцину надо было решать во* Федерации избираются по два депутата от каждого субъекта РФ. Од*
прос о том, как идти к новой Конституции. Провести выборы депута* нако в проекте Конституции вновь предлагалось не избрание депута*
тов и затем от них ждать принятия Конституции — дело рискованное. тов, а формирование Совета Федерации из представителей законода*
Все более очевидным становилось выносить Конституцию на рефе* тельной и исполнительной власти субъектов, и выборы, следователь*
рендум. Во*первых, это выглядело бы демократично. Во*вторых, ре* но, оставались лишь для первого Совета Федерации. В общем,
ферендум стал бы мероприятием с большим резонансом. В*третьих, ориентация была взята на конституционную модель верхней палаты,
от народа при хорошей агитации можно было скорее ждать апатично* состоящей из лиц, обладающих законодательной и исполнительной
го голосования в поддержку Конституции. В*четвертых, поддержав властью в субъектах РФ, более склонных к сотрудничеству с Прези*
проект, исходящий от Президента, народ поддержал бы самого Пре* дентом и Правительством РФ. Так оно и получилось в последующем.
зидента, сняв тем самым вопрос о легитимности его правления. Государственная Дума по первоначальному решению Президента
Хотя внешне доработка проекта представлялась как мероприятие, должна была состоять из 400 депутатов. Указом от 1 октября 1993 г.
проводимое с участием общественности, по существу, она велась уз* определено, что в Думу избирается 450 депутатов. Актами Президента
ким кругом лиц из президентского окружения и отдельными учены* закладывалась модель нижней палаты, депутаты которой работают на
ми*экспертами. По спорным вопросам решения принимал лично профессиональной постоянной основе. Как известно, она осталась и
Президент, некоторые окончательные положения вошли в текст в его в новой Конституции.
формулировках. 15 октября 1993 г. появляется Указ «О проведении В период до публикации проекта Конституции, выносимого на ре*
всенародного голосования по проекту Конституции Российской Фе* ферендум, отрабатывались и модели других органов. В частности, об*
дерации». Оно назначается на 12 декабря, когда должны быть и выбо* суждалась перспектива упразднения Конституционного Суда с заме*
ры депутатов федерального парламента. В Указе говорится: вынести ной его коллегией (палатой) Верховного Суда РФ с аналогичными
на всенародное голосование проект Конституции РФ, одобренный функциями. Однако эта идея не нашла поддержки, и Конституцион*
Конституционным совещанием. В бюллетень включалась формули* ный Суд был сохранен. Правда, его полномочия существенно скор*
ровка: «Принимаете ли Вы Конституцию Российской Федерации?» ректированы: в дополнение к тому, что уже не предусматривалось
права Конституционного Суда давать оценку конституционности ак* дателя Правительства РФ, а Президент представляет ей предложение
тов и действий высших должностных лиц, он был лишен и возмож* о назначении Председателя. В выносимом на референдум тексте ска*
ности оценивать конституционность политических партий и иных зано, что Президент назначает Председателя Правительства с согла*
общественных объединений, а также конституционность правопри* сия Государственной Думы. Таким образом, роли принципиально по*
менительной практики (возобладал другой подход, отраженный в менялись. Первоначально говорилось о том, что одну и ту же канди*
окончательном тексте: Конституционный Суд оценивает конституци* датуру на пост Председателя Правительства Президент предлагает
онность закона, примененного или подлежащего применению в кон* лишь дважды. Далее ограничение было из текста исключено, мы
кретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и лишь читаем, что после трехкратного отклонения представленных
свобод граждан и по запросам судов). Но существенным правом Кон* кандидатур Президент назначает Председателя Правительства, рас*
ституционного Суда, отраженным в последнем проекте, стала его воз* пускает Думу и назначает новые выборы.
можность толковать Конституцию РФ. Кроме того, по проекту Конституционного совещания Президент
Напряженно шло обсуждение модели конституционных основ ставит перед Государственной Думой вопрос об отставке Правитель*
Федерации. Активно обсуждался вопрос о конституционно*до* ства. Теперь же Президент сам принимает решение об отставке Пра*
говорной основе Российской Федерации. Суть идеи состояла в том, вительства, советоваться ни с кем не надо. В проекте Конституцион*
чтобы в Конституции, наряду с главой, посвященной федеративному ного совещания было положение о возможности выражения Думой
устройству, был специальный раздел, состоящий из федеративных недоверия Правительству. Эта норма осталась в окончательном тек*
договоров 1992 г., несколько модифицированных. Президент, желая сте. Но появилось и новое весьма существенное правило: Правитель*
иметь поддержку субъектов, включил в свой проект федеративные до* ству дано право поставить перед Государственной Думой вопрос о до*
говоры. Однако при отработке этого варианта Конституции осенью верии к себе. Если Дума в доверии отказывает, Президент в течение
1993 г. текст федеративных договоров был из нее исключен. семи дней принимает решение об отставке Правительства или о рос*
В проекте надо было определиться с характером власти самого Пре* пуске Думы. Таким образом, это также усилило единство Президента
зидента. В этом плане основные позиции июльского проекта Консти* и Правительства и ослабило позиции Государственной Думы.
туционного совещания остались, хотя в ряде позиций Президент уси* Месяц, предшествовавший дню референдума, нельзя назвать спо*
лил свое положение. В частности, в проекте Конституционного сове* койным. Была повсеместно прекращена деятельность Советов на*
щания в статье, посвященной основам его статуса, говорилось о том, родных депутатов — сельских, поселковых, районных, городских,
что для выполнения предвыборной политической и экономической областных, краевых и др. Вся власть сконцентрировалась в руках ис*
программы Президент использует полномочия, предоставленные ему полнительных органов. Деятельность некоторых общественных объ*
Конституцией и федеральными законами. В выносимом на референ* единений и СМИ была запрещена, затем разрешена. Шла подготов*
дум тексте этого положения не осталось, и тем самым исключен даже ка к выборам депутатов Государственной Думы и Совета Федерации,
намек на то, что надо выполнять свои обещания. Зато появилось еще она привела к еще большей напряженности в политических отноше*
одно существенное указание на сильную власть: в соответствии с Кон* ниях. Не случайно одним из мотивов агитации за принятие новой
ституцией и федеральными законами Президент «определяет основ* Конституции был тот, что в случае непринятия Конституции на ре*
ные направления внутренней и внешней политики государства» ферендуме в стране начнется новый этап напряженности, хаос.
(ст. 80). В проект Конституционного совещания была включена харак* На референдуме Конституция получила требуемое большинство
теристика Президента не только как главы государства, но и высшего голосов. В постановлении от 20 декабря 1993 г. «О результатах всена*
должностного лица. Она была исключена. Снят верхний предел воз* родного голосования по проекту Конституции Российской Федера*
раста Президента — 65 лет. ции» ЦИК РФ записала: признать всенародное голосование по про*
В окончательном тексте Конституции, выносимом на референдум, екту Конституции состоявшимся; признать, что Конституция РФ
Правительство приобрело в гораздо большей мере портрет органа при принята всенародным голосованием. Это постановление ЦИК РФ и
Президенте. В проекте Конституционного совещания еще сохраня* текст принятой Конституции опубликованы 25 декабря 1993 г. Следо*
лось положение о том, что Государственная Дума назначает Предсе* вательно, 25 декабря 1993 г. — официальная дата вступления в силу
312 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации Глава 7. Основные особенности содержания Конституции 1993 г. 313
Конституции 1993 г. Согласно п. 1 раздела второго «Заключительные ской Федерации. Признание, соблюдение и защита прав и свобод че*
и переходные положения» Конституции РФ она вступает в силу со ловека и гражданина — обязанность государства (ст. 2). Отражая этот
дня официального опубликования по результатам всенародного голо* принцип конституционного строя, Россия учитывает международный
сования. День этого голосования, 12 декабря 1993 г., считается днем опыт и цели цивилизации, отраженные во Всеобщей декларации прав
принятия Конституции РФ. Указом от 19 сентября 1994 г. Президент человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.
объявил 12 декабря государственным праздником — Днем Конститу* и гласящей: признание достоинства, присущего всем членам челове*
ции Российской Федерации. ческой семьи, равных и неотъемлемых прав их является основой сво*
боды, справедливости и всеобщего мира.
Конституционный строй и общество в нашей стране основывают*
ся на идеологическом многообразии и политическом плюрализме.
Глава 7. Основные особенности содержания Наконец, одной из характеристик конституционного строя явля*
Конституции 1993 г., ее действия и изменения ется свобода экономической деятельности и многообразие форм соб*
§ 1. Основные особенности содержания Конституции 1993 г. ственности. В Российской Федерации гарантируются единство эко*
номического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и
Литература финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономиче*
Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современ* ской деятельности, признаются и защищаются равным образом част*
ность. 2*е изд. М., 2000; Витрук Н. В. Верность Конституции. М., 2008; ная, государственная, муниципальная и иные формы собственности
Он же. О социально*правовой сущности и легитимности Конституции (ст. 8).
Российской Федерации 1993 года // Российское правосудие. 2008. № 2 Конституция отражает ценности мирового сообщества и эволю*
(22); Конституция Российской Федерации: доктрина и практика: ма* цию подхода нашей страны к основам статуса личности, правам и сво
тер. науч.*практ. конф., посвященной 15*летию Конституции Россий* бодам человека и гражданина. Приоритет личности, ее прав и свобод
ской Федерации и 60*летию Всеобщей декларации прав человека. является одной из основ конституционного строя России. Законо*
Санкт*Петербург, 13—14 ноября 2008 г. / отв. ред. В. Д. Зорькин. М., мерно и наименование гл. 2 Конституции — «Права и свободы чело*
2009; Крылов Б. С., Михалева Н. А. Новая Конституция суверенной
века и гражданина». Базовыми в закреплении конституционного ста*
России. М., 1994; Пробелы в российской Конституции и возможности
ее совершенствования / сост. К. Г. Гагнидзе. М., 1998. туса личности являются ее свобода, принадлежность человеку основ*
ных прав и свобод от рождения и их неотчуждаемость, соответствие
Конституция закрепляет основы конституционного строя России. статуса личности в Российском государстве требованиям и стандар*
Государственной основой конституционного строя является Россий* там, сложившимся в мировом сообществе, сочетание индивидуаль*
ское государство. Это демократическое федеративное правовое госу* ных интересов личности с интересами других лиц, общества и госу*
дарство с республиканской формой правления, кроме того, социаль* дарства, всеобщность основных прав, свобод и обязанностей, юриди*
ное и светское государство. Его официальные наименования — Рос* ческое равенство, т. е. равноправие граждан, гарантированность
сийская Федерация и Россия — равнозначны. конституционного статуса личности, ее прав и свобод.
Вся власть в Российской Федерации строится на основе народо* Конституция закрепляет федеративное устройство Российского го
властия (народного суверенитета). Носителем суверенитета и единст* сударства. Как говорилось выше, в ней учтено то, что в марте — апре*
венным источником власти является ее многонациональный народ ле 1992 г. Россия получила официальное закрепление как федерация,
(ст. 3). Народный суверенитет означает, во*первых, принадлежность имеющая три вида субъектов: республики (государства); националь*
народу всей полноты власти, во*вторых, возможность осуществления но*территориальные образования — автономная область, автоном*
народом принадлежащей ему власти как непосредственно, так и через ные округа; территориальные (или территориально*государственные)
органы государственной власти и органы местного самоуправления. образования — края, области, города федерального значения.
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Это Конституция фиксирует этот же субъектный состав Российской
также одна из незыблемых основ конституционного строя Россий* Федерации. Вместе с тем она четко определяет, что субъекты РФ яв*
ляются равноправными друг с другом и в отношениях с федеральны* дентскую республику с весьма сильными статусом и полномочиями
ми органами государственной власти (ст. 5). Федеративное устрой* Президента РФ.
ство основано на государственной целостности, единстве системы Согласно Конституции РФ Президент РФ является главой госу*
государственной власти, разграничении предметов ведения и полно* дарства, избирается путем прямых выборов, не несет ответственности
мочий между органами государственной власти Российской Федера* за свои присягу, обещания, действия, нарушение Конституции и за*
ции и органами государственной власти ее субъектов, равноправии и конов РФ — в том плане, что за это его нельзя лишить должности; от*
самоопределении народов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5). решение Президента возможно лишь в случае государственной изме*
Конституция использует понятие «суверенитет» только по отно* ны или иного тяжкого преступления. Президент — гарант Конститу*
шению к Российской Федерации. Она гласит, что суверенитет Феде* ции, прав и свобод человека и гражданина. Он стоит над другими
рации распространяется на всю ее территорию. Конституция РФ и государственными органами, поскольку обеспечивает согласованное
федеральные законы имеют верховенство на всей территории госу* функционирование и взаимодействие органов государственной вла*
дарства. Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность сти; в соответствии с Конституцией и федеральными законами опре*
своей территории. Уважая право субъектов на свою территорию, Рос* деляет основные направления внутренней и внешней политики госу*
сийская Федерация тем не менее не допускает установления внутрен* дарства; руководит их осуществлением. Президент самостоятелен в
них таможенных границ, пошлин, сборов и каких*либо препятствий формировании Правительства РФ (кроме Председателя Правительст*
для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. ва — на его назначение требуется согласие Государственной Думы),
Виды форм собственности, определенные Конституцией РФ, могут а также имеет сильные полномочия в части формирования высших
существовать на территории каждого субъекта РФ, им обеспечивается судов Российской Федерации, назначения и освобождения от долж*
ности Генерального прокурора, ряда иных высших должностных лиц
равная защита государством. Денежная единица едина для всей стра*
государства. Президент отвечает за руководство обороной страны,
ны, а общие принципы налогообложения и сборов устанавливаются
утверждает военную доктрину, является Верховным Главнокоман*
федеральным законом.
дующим Вооруженными Силами РФ, назначает и смещает высшее
Конституция РФ определяет вопросы ведения Российской Федера*
командование Вооруженных Сил РФ, объявляет военное или чрезвы*
ции, сферы совместного ведения с субъектами РФ. Она провозглашает чайное положение. Президент регулирует общественные отношения
принцип: вне пределов ведения Российской Федерации субъекты РФ своими нормативными актами, в том числе по вопросам, составляю*
обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Обеспечивая щим предмет федеральных законов — в случае их отсутствия и на пе*
самостоятельность субъектов, Федерация тем не менее исходит из не* риод до принятия соответствующих законов.
обходимости единства основ их системы органов государственной Конституция закрепила наличие парламента РФ — Федерального
власти, системы местного самоуправления, законодательства. Поэто* Собрания. Она предпочла принципу равенства палат принцип верхней
му она оставляет за собой право на установление общих принципов и нижней палат. Возможности парламента как бы ограничены двумя
организации государственной власти и местного самоуправления функциями — представительства народа и законотворчества. Нижняя
в субъектах; в отношении законодательства Конституция требует со* палата — Государственная Дума работает на профессиональной посто*
ответствия актов субъектов Конституции и законам Российской Феде* янной основе, состоит из 450 депутатов. Верхняя палата — Совет Фе
рации; но в случае противоречия между федеральным законом и нор* дерации формируется по принципу вхождения в него двух представи*
мативным правовым актом субъекта РФ, изданным последним в пре* телей от каждого субъекта РФ. Палаты обязаны работать самостоя*
делах своих прав, действует акт субъекта. тельно, Конституция предусматривает сложный законодательный
Конституция устанавливает формы государственного правления и процесс на федеральном уровне, в котором участвуют обе палаты,
систему органов власти Российской Федерации. Из существующих на а завершается все подписанием и опубликованием закона Президен*
этот счет основных форм — парламентарной (парламентской) и пре* том РФ.
зидентской республик — наша Конституция для федерального уровня Правительство осуществляет исполнительную власть. Оно отвеча*
явно предпочла не просто президентскую, а, пожалуй, суперпрези* ет за все: за бюджет, проведение единой финансовой, кредитной и де*
нежной политики, социально*культурной политики. Также оно осу* вии с основами конституционного строя Российской Федерации и
ществляет управление федеральной собственностью, меры по обеспе* общими принципами организации представительных и исполнитель*
чению обороны страны, государственной безопасности, реализации ных органов государственной власти, установленными федеральным
внешней политики России, законности, прав и свобод граждан, охра* законом.
ны собственности и общественного порядка, борьбы с преступ* Конституция содержит ряд норм, касающихся местного само
ностью. Правительство руководит деятельностью федеральных орга* управления. Оно признается и гарантируется в Российской Федерации
нов исполнительной власти. и в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного са*
В Конституции содержатся многие правила относительно органи моуправления не входят в систему органов государственной власти
зации судебной системы и обеспечения прав граждан в области правосу (ст. 12). Итак, местное самоуправление является частью конституци*
дия. В гл. 7 «Судебная власть» (о поправках 2014 г. к этой главе будет онного строя Российской Федерации. В гл. 8 «Местное самоуправле*
сказано ниже) определяется, что правосудие осуществляется только ние» говорится, что оно обеспечивает самостоятельное решение насе*
судом. Судебная власть осуществляется посредством конституцион* лением вопросов местного значения, владение, пользование и распо*
ного, гражданского, административного и уголовного судопроизвод* ряжение муниципальной собственностью.
ства. Судебная система устанавливается Конституцией и федераль* Заканчивается Конституция разделом вторым «Заключительные и
ным конституционным законом. Судьями могут быть граждане РФ, переходные положения», в котором объявляется, что Конституция
достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж вступает в силу со дня официального ее опубликования по результатам
работы по юридической профессии не менее пяти лет. Конституция всенародного голосования. И этот день — 12 декабря 1993 г. — считается
закрепляет принцип независимости судей и их подчинение только днем принятия Конституции РФ. Одновременно прекращается дей*
Конституции и федеральному закону, принципы несменяемости и ствие Конституции 1978 г.
неприкосновенности. В разделе втором четко обозначен приоритет Конституции перед
В системе судов на первое место поставлен Конституционный Суд, иными актами. Если ей не соответствуют положения Федеративного
состоящий из 19 судей. Верховный Суд РФ является высшим судеб* договора, других договоров между федеральными органами государ*
ным органом по гражданским, уголовным, административным и иным ственной власти и органами государственной власти субъектов РФ,
делам, подсудным судам общей юрисдикции, а Высший Арбитражный а также договоры между органами власти субъектов, действуют поло*
Суд РФ — высшим судебным органом по разрешению экономических жения Конституции РФ. Законы и другие правовые акты, действовав*
споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами. шие на территории РФ до вступления в силу Конституции, применя*
В ту же главу включена статья о прокуратуре РФ — она составляет ются в части, не противоречащей ей. Сохраняют свои полномочия
единую централизованную систему с подчинением нижестоящих действовавшие на тот момент органы государственной власти.
прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Однако
никаких задач и полномочий прокуратуры Конституция не определя*
§ 2. Проблемы действия Конституции Российской Федерации
ет и гласит, что полномочия, организация и порядок деятельности
и ее соотношения с иными нормативными актами
прокуратуры определяются федеральным законом.
Что касается прав граждан в области правосудия, Конституция го* Литература
ворит о них не в связи с судебной системой, а в гл. 2 — наряду с дру*
гими основными правами и свободами человека и гражданина. Это Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современ*
ность. 2*е изд. М., 2000; Он же. Конституция Российской Федерации:
дает основания для выделения в отдельную группу основных прав
итоги развития // Конституционное и муниципальное право. 2008.
граждан по защите других прав и законных интересов, которая боль* № 23; Он же. Конституция Российской Федерации: нормы и действи*
шинством норм как раз и призвана гарантировать справедливое и тельность // Неприкосновенный запас. 2008. № 5 (061); Гаджиев Г.
объективное правосудие в стране. Непосредственное применение судами конституционных норм // Рос*
Конституция (ст. 77) гласит, что система органов государственной сийская юстиция. 1995. № 12; Гревцов Ю. И. Прямое действие Консти*
власти субъектов устанавливается ими самостоятельно в соответст* туции? // Журнал российского права. 1998. № 6; Гюлумян В. Г. Тенден*
ции развития российской федеральной Конституции: дис. ... канд. если на этапе появления Конституции к ней предъявляется требова*
юрид. наук. СПб., 2003; Дмитриев Ю. А., Мухачев И. В. Можно ли ние соответствовать зародившимся или зарождающимся обществен*
обеспечить стабильность российской Конституции? // Конституцион* ным отношениям, то в дальнейшем к общественным отношениям
ное и муниципальное право. 1998. № 1; Ершов В. Прямое применение
предъявляется требование соответствовать Конституции. На каком*
Конституции РФ. От решения Пленума Верховного Суда РФ до поста*
новления Конституционного Суда РФ // Российская юстиция. 1998. то этапе могут возникнуть идеи новых общественных отношений. Но
№ 9—10; Он же. Теоретические и практические проблемы прямого пока нет новой Конституции, всегда существует проблема соответст*
применения Конституции Российской Федерации // Российское пра* вия складывающихся общественных отношений действующей Кон*
восудие. 2007. № 7 (15); Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI ве* ституции. Здесь правило прямого действия состоит не в обращении к
ке. Взгляд с Ильинки. М., 2007; Он же. Современный мир, право и каждой отдельной норме Конституции, а в оценке ее общего влияния на
Конституция. М., 2010; Он же. Конституционно*правовое развитие политическую, экономическую и социальную структуры жизни в об*
России. М., 2011; Зражевская Т. Д. Реализация конституционного за* ществе и государстве.
конодательства. Проблемы теории и практики: дис. ... д*ра юрид. наук.
Саратов, 2000; Конституция как фактор социальных изменений: сб. Во*вторых, Конституции отнюдь не должно быть чуждо правило
докладов. М., 1999; Кравец И. А. Проблемы реализации принципа пря* прямого действия отдельных ее конкретных положений как основы не
мого действия Конституции // Российский юридический журнал. вообще строя, системы, а определенных видов общественных отноше
2001. № 3; Лукьянова Е. А. Некоторые проблемы Конституции Россий* ний. Иначе говоря, от глобальности, о которой речь шла выше, в пря*
ской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. мом действии Конституции надо «перебросить мост» к ее способно*
№ 15; Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы сти формально*правового регулирования общественных отношений.
реализации. М., 2002; Мухачев И. Конституция Российской Федера* Таким образом, в конституционном регулировании могут быть зало*
ции и обеспечение стабильности политических процессов в стране //
жены начала общего и особенного. В этом отношении восприятие
Право и жизнь. 1998. № 15; Проблемы развития российской Консти*
туции / под ред. Л. Б. Ескиной. СПб., 2002; Российская Конституция: Конституции как нормативного правового акта — закона должно
нормы и жизнь. Труды кафедры конституционного и муниципального стать естественной частью нашего юридического бытия. Например,
права. Вып. 6. НИУ — ВШЭ. М., 2011; Ряховская Т. И. Прямое дейст* если Конституция говорит о том, что Федеральное Собрание состоит
вие Конституции Российской Федерации — одно из важнейших юри* из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы, спра*
дических свойств // Правовые проблемы укрепления российской госу* шивается, что еще требуется. Это и есть прямое регулирование, при*
дарственности: сб. статей. Ч. 34 / под ред. В. Ф. Воловича. Томск, 2006; чем никем не оспариваемое и применяемое на практике.
Чиркин В. Е. Конституция: российская модель. М., 2002; Эбзеев Б. С.
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября
Прямое действие Конституции Российской Федерации (некоторые
методологические аспекты) // Правоведение. 1996. № 1. 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции
Российской Федерации при осуществлении правосудия» четко гово*
Актуальна проблема обеспечения действия Конституции. К сожа* рилось о том, что суд, разрешая дело, непосредственно применяет
лению, в обществе распространено мнение о Конституции РФ как о Конституцию, в частности, тогда, «когда закрепленные Конституци*
своеобразной декларации. Реальное действие Конституции связыва* ей положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной
ют не с ней самой, а с воплощением положений Конституции в соот* регламентации и не содержат указания на возможность ее примене*
ветствующих актах, развивающих ее нормы. ния при условии принятия федерального закона, регулирующего
Как отмечалось выше, Конституция имеет прямое действие права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие поло*
(ст. 15). Можно говорить о нескольких аспектах прямого действия жения».
Конституции РФ в современных условиях. Правда, в том же постановлении высший суд ориентировал суды
Во*первых, она закрепляет тот строй общественных отношений, общей юрисдикции на то, что, придя к выводу о несоответствии Кон*
который существует (должен существовать) в нашей стране. Положе* ституции РФ закона, который должен быть применен в конкретном
ния Конституции в этом плане являются базовыми для общества, го* деле, суд применяет норму Конституции. Конституционный Суд РФ
сударства, статуса личности. Не будет преувеличением сказать, что не согласился с таким подходом и в своем толковании ряда статей
Конституции в 1998 г. определил: если суд пришел к выводу, что за* Пристального внимания — с точки зрения обеспечения действия
кон противоречит Конституции, он должен приостановить процесс и Конституции РФ — заслуживают двухсторонние договоры между
обратиться в Конституционный Суд. И только последний может Российской Федерацией и ее субъектами, о которых уже частично го*
окончательно решить судьбу такого закона. Нормы Конституции за* ворилось. К сожалению, в ряде подобных договоров производилось
частую весьма широки. И если каждый суд будет иметь право решать, перераспределение полномочий Федерации и субъектов РФ вразрез с
соответствуют ли им либо противоречат нормы закона, который надо Конституцией РФ. Некоторые руководители субъектов РФ, политики
применить при разрешении дела, не исключены не только разнобой и отдельные ученые склонны были считать, что договоры стоят выше
правоприменения, но и нарушения законности. Конституции. Невольно получалось так: субъект РФ сначала прини*
В*третьих, прямое действие Конституции связано с такой катего* мал свою конституцию и включал в нее нормы, противоречащие фе*
рией, как дух и смысл Конституции. В определенном отношении эта деральной Конституции, потом добивался двухстороннего договора,
категория опасна, поскольку упирается в трактовку Конституции. который как бы примирял стороны при очевидном нарушении основ
И не получилось бы, как в известном выражении: сколько людей, федеративной организации государства.
столько и мнений. Но в том*то и дело, что дух и смысл Конституции Однако постановка вопроса о реформирующей роли для Консти*
либо заложены в самих ее идеях, либо выводятся из этих идей и со* туции РФ двухсторонних договоров в принципе невозможна. То, что
держания Конституции трактовкой тех органов, которые или разви* определено в Конституции, имеет прямое действие. Не может иметь
вают нормы Конституции в соответствующих актах, или непосредст* места передача двухсторонним договором от Федерации субъекту да*
венно дают толкование Конституции. же частично предметов исключительного ведения Федерации, обо*
Прямое действие Конституции требует принятия нормативных значенных в ст. 71, а также в полное распоряжение предметов со*
актов, необходимых для полной реализации конституционных положе вместного ведения, о которых говорится в ст. 72 Конституции. Следо*
ний. Тем более что определенные нормы Конституции нельзя приме* вательно, можно договариваться о частичном перераспределении
нить без таких норм. Как, к примеру, пересмотреть Конституцию РФ, полномочий внутри предметов совместного ведения по ст. 72, а также
если для этого требуется созвать Конституционное Собрание, а феде* о перераспределении предметов совместного ведения и полномочий
рального конституционного закона о нем до сих пор не принято? вне ст. 72. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и по*
Отсутствие текущего регулирования приводит к тому, что одни рядке разграничения предметов ведения и полномочий между органа*
субъекты права пытаются напрямую применить правило, заложенное ми государственной власти Российской Федерации и органами госу*
в Конституции, другие стоят на том, что его нельзя применить. В ре* дарственной власти субъектов Российской Федерации» (ныне утратил
зультате рождается противоречивая практика. силу) четко определил субординацию актов в регулировании федера*
Проблема действия Конституции связана и с неукоснительным тивных отношений: в первую очередь Конституция РФ, далее — феде*
обеспечением ее верховенства по отношению к конституциям и уста ральные законы и лишь затем — договоры, причем используемые в
вам субъектов РФ. Они должны соответствовать Конституции РФ, не направлениях и пределах, обозначенных федеральными законами.
могут ей противоречить. Многие субъекты, особенно республики, В 2003 г. было прекращено действие названного Федерального за*
включили в свои основные законы немало норм, противоречащих кона, основные правила относительно двухсторонних договоров Рос*
федеральной Конституции и затрудняющих ее прямое действие. сийской Федерации и субъектов были включены в Федеральный закон
В последние несколько лет федеральный центр требует приведения от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодатель*
конституций и уставов субъектов РФ в соответствие с федеральной ных (представительных) и исполнительных органов государственной
Конституцией, и это делает большинство субъектов РФ. Но не надо власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон об общих
одновременно забывать, что сама Конституция РФ (ст. 72, 73, 76) ис* принципах организации органов власти субъектов РФ). Подчиненная
ходит из разделения предметов ведения и полномочий между Федера* роль договора в соотношении с Конституцией и федеральными зако*
цией и ее субъектами, не позволяя Федерации произвольно вторгать* нами осталась, более того, теперь предусмотрено утверждение догово*
ся в сферу непосредственного ведения субъектов. ров федеральными законами.
И еще один тезис относительно действия Конституции — о ее со* ной реформы и государственного строительства. М., 2000; Киреев В. В.
отношении с международным правом. Общепризнанные принципы и Конституционная реформа в Российской Федерации. М., 2006; Он же.
нормы международного права и международные договоры РФ явля* Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской
ются составной частью ее правовой системы. Если международным Федерации. Челябинск, 2008; Лапаева В. В. Пути и способы совершен*
ствования Конституции Российской Федерации // Конституционно*
договором установлены иные правила, чем предусмотренные россий*
правовая реформа в Российской Федерации: сб. статей / отв. ред.
ским законом, то применяются международные правила. Ю. С. Пивоваров. М., 2000; Лукьянов А. И. Нам нужна новая Конститу*
Последнее положение не применяется к Конституции. Согласно ция // Государство и право. 1999. № 12; Он же. Раздумья о Конститу*
Федеральному закону от 15 июля 1995 г. «О международных договорах ции // Конституция как символ эпохи / под ред. С. А. Авакьяна. М.,
Российской Федерации», если международный договор содержит 2004; Медушевский А. Российская модель конституционных преобразо*
правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, ваний в сравнительной перспективе // Конституционное право: Вос*
решение о согласии на его обязательность для России возможно в точноевропейское обозрение. 2003. № 2 (43); Митюков М. А. Преобра*
форме федерального закона только после внесения соответствующих зование — оптимальный вариант развития Конституции Российской
Федерации // Конституция как символ эпохи / под ред. С. А. Авакьяна.
поправок в Конституцию или пересмотра ее положений в установлен*
М., 2004; Мухачев И. Является ли повышенная жесткость Конститу*
ном порядке. ции залогом ее стабильности? // Право и жизнь. 1998. № 13; Никити
на Е. Е. Как принимать поправки к Конституции? // Журнал россий*
§ 3. Проблемы пересмотра Конституции Российской Федерации ского права. 1997. № 9; Першин Е. В. История и современное состоя*
и внесения в нее поправок ние дискуссии о принятии Федерального конституционного закона
«О Конституционном Собрании» // Проблемы государственного
Литература строительства. Аналитический вестник Совета Федерации Федераль*
ного Собрания Российской Федерации. 2002. № 12 (168); Стари
Авакьян С. А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации:
лов Ю. Н. «Корректировка» Конституции: Административная «логи*
проблемы и пути их решения // Вестник Московского ун*та. Сер. 11
стика» внесения поправок в Основной Закон // Юрид. зап.: сб. науч.
«Право». 2003. № 2; Он же. Конституционное Собрание: концепция и
трудов. Вып. 22: Демократия и правовая система России: преимущест*
проект федерального конституционного закона // Вестник Москов*
ва, достижения и противоречия / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж,
ского ун*та. Сер. 11 «Право». 2005. № 2; Он же. Конституцию надо не
2009; Троицкая А. А. Пределы пересмотра конституции: формальный и
поправлять, а менять // Российская Федерация сегодня. 1999. № 5; Он
содержательный аспекты // Вестник Моск. ун*та. Сер. 11 «Право».
же. Конституция как символ эпохи // Конституция как символ эпо*
2010. № 1; Шейнис В. Конституция и жизнь. Когда, как и что надо из*
хи / под ред. С. А. Авакьяна. М., 2004; Он же. Конституция России:
менять в Основном законе страны // Независимая газета. 1999.
природа, эволюция, современность. 2*е изд. М., 2000; Он же. Нужна
27 янв.; Он же. Что надо и что не надо менять в нашей Конституции //
ли конституционная реформа в России? // Конституционное и муни*
Независимая газета. 1998. 13 окт.; Шишкина О. Е. Конституционное
ципальное право. 2012. № 9; Авдеенкова М. Каким быть Конституци*
Собрание Российской Федерации как орган учредительной власти:
онному Собранию России? // Право и жизнь. 2001. № 33; Балытни
дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2004; Юдин Ю. Законодатель*
ков В. В., Иванов В. В. К вопросу о конституционной модернизации //
ная процедура внесения изменений в Конституцию РФ // Конститу*
Конституционное и муниципальное право. 2000. № 2; Белкин А. А. Пе*
ционное право: Восточноевропейское обозрение. 1996. № 3 (16);
ресмотр конституции (теоретические аспекты) // Правоведение. 1995.
№ 4 (17).
№ 1; Глазкова Л. Ремонт конституций. Фирма та же // Российская Фе*
дерация сегодня. 2000. № 7; Ескина Л. Б. Конституционная реформа в В гл. 1 настоящего учебного курса мы касались официального по*
России: кризис или очередной этап // Правоведение. 2001. № 2; Зен рядка изменения Конституции. Не будем повторяться. Напомним
кин С. Дума и Президент: спор о том, как вносить поправки в Консти*
лишь, что и наименование гл. 9 Конституции РФ — «Конституцион*
туцию // Российская Федерация. 1997. № 8; Он же. Как изменить
Конституцию: о конституционном пересмотре и конституционных
ные поправки и пересмотр Конституции», и ее содержание позволя*
поправках // Представительная власть: мониторинг, анализ, информа* ют видеть разные пути реформирования Конституции:
ция. 1996. № 8 (15); Он же. Как поправить Конституцию // Россий* 1) внесение изменений и дополнений в гл. 1, 2 и 9 выглядит как
ская Федерация. 1996. № 21; Керимов А. Д. Проблемы конституцион* пересмотр действующей Конституции, что возможно лишь приняти*
ем новой Конституции. Отсюда любое предложение, касающееся из* 1. Пересмотр Конституции Российской Федерации
менения гл. 1, 2 и 9, фактически не влекущее изменения конституци*
онного строя России, все равно рассматривается как попытка изме* Порядок пересмотра Конституции РФ регулируется ее ст. 135. Де*
нить строй. А поэтому вступает в действие сложный механизм тально он должен быть отражен в федеральном конституционном за*
пересмотра Конституции, который должен максимально затруднить коне о Конституционном Собрании, который пока не принят. Есть
такого рода реформу; предложения о разных путях формирования Конституционного Соб*
2) изменения, касающиеся гл. 3—8, не влекут принятия новой рания. Один вариант закона в Государственной Думе отклонили, дру*
Конституции, они считаются поправками к действующему тексту гой вариант подготовлен, но его перспективы еще не обозначены. Ос*
Конституции, хотя могут быть достаточно масштабными. Однако и новные вопросы, связанные с созывом и работой Конституционного
далее она продолжает оставаться Конституцией 1993 г. Поправки Собрания, будут рассмотрены далее.
оформляются принятием закона Российской Федерации о поправках Процесс пересмотра Конституции РФ и, следовательно, принятия
к Конституции; новой Конституции по ст. 135 можно разбить (для удобства изложе*
3) изменения, касающиеся состава субъектов РФ, вносятся феде* ния) на следующие этапы.
ральным конституционным законом; Первый этап: внесение и рассмотрение предложений о пересмотре
4) изменение наименования субъекта РФ производится самим субъ* Конституции. Обычный законодательный процесс начинается с того,
ектом и вносится в Конституцию РФ указом Президента РФ. что законопроекты поступают в Государственную Думу. Скорее все*
Обратим внимание на круг субъектов, которые имеют право инициа го, предложения о пересмотре Конституции также должны поступать
тивы в реформировании Конституции. Согласно ст. 134 Конституции в Государственную Думу, во всяком случае проекты законов о Кон*
«предложения о поправках и пересмотре положений Конституции ституционном Собрании говорят об этом. Предложения о пересмотре
Российской Федерации могут вносить Президент Российской Федера* вносятся как единый документ.
ции, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Рос* Предложения рассматриваются Государственной Думой и при
сийской Федерации, законодательные (представительные) органы одобрении тремя пятыми голосов от общего числа депутатов переда*
субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не ются в Совет Федерации. Там они должны получить поддержку также
менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государ* трех пятых от установленного числа членов Совета Федерации. Не*
ственной Думы». одобрение предложений хотя бы одной палатой прекращает все даль*
По сравнению с кругом субъектов, которые имеют право вносить в нейшие процедуры.
Государственную Думу проекты федеральных законов (ч. 1 ст. 104 Второй этап: созыв Конституционного Собрания. Статья 135 Кон*
Конституции), этот перечень гораздо у]же. Так, ч. 1 ст. 104 дает право ституции гласит: если предложения о пересмотре Конституции РФ
законодательной инициативы отдельным членам Совета Федерации и получили поддержку обеих палат федерального парламента, созыва*
депутатам Государственной Думы, при изменении же Конститу* ется Конституционное Собрание.
ции РФ и те и другие вправе это делать лишь коллективно. В число Конституционное Собрание можно охарактеризовать как учреди
инициаторов изменений Конституции не включены Конституцион* тельный орган государственной власти Российской Федерации, создание
ный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд (в 2014 г. этот и деятельность которого нацелены на подтверждение неизменности
Суд упразднен), хотя в обычном законодательном процессе они могут действующей либо разработку новой Конституции, ее принятие или вы
вносить в Думу законопроекты «по вопросам их ведения». Права вне* несение на референдум.
сения проектов федеральных законов нет у Государственной Думы, Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность
поскольку законопроекты вносятся в саму Думу. Но право внесения Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции, кото*
предложений о поправках и пересмотре Конституции дано и Государ* рый принимается Конституционным Собранием двумя третями голо*
ственной Думе, что тоже связано как с важностью инициативы, так и сов от общего числа его членов или выносится на всенародное голо*
со сложностью процесса с участием многих субъектов. сование (ч. 3 ст. 135).
В ст. 135 нет четкого ответа на важный вопрос. Предложения о пе* то это еще предполагало и ощутимые расходы. Проект был отклонен
ресмотре Конституции могут быть конкретными и касаться опреде* Государственной Думой.
ленных норм гл. 1, 2, 9. Если Конституционное Собрание решит раз* 3. Есть предложение избрать членов Конституционного Собрания
рабатывать новую Конституцию, оно тем самым одобряет данные в субъектах РФ — по два от каждого. Причем одни выступают за их
предложения. Но как быть с другими идеями, предложениями, кото* прямые выборы населением, другие считают, что это могут сделать
рые созрели к данному моменту? Разработчики должны ограничить законодательные (представительные) органы государственной власти
себя лишь воплощением в тексте исходных инициатив, оставляя все ос субъектов на своих заседаниях тайным голосованием. Однако предло*
тальное за рамками Основного закона, или они готовят новый текст жение не имеет перспективы. Во*первых, оно не предусматривает
Конституции? Думается, раз уж это новая Конституция, в ней надо участия в работе Конституционного Собрания Президента РФ и
воплотить все, что имеется в соответствующий момент истории. Но иных федеральных высших должностных лиц; во*вторых, нет уверен*
тогда концепцию новой Конституции следует обсудить на Конститу* ности, что при выборах в Собрание придут люди, подготовленные для
ционном Собрании и одобрить. работы над Конституцией; в*третьих, в процессе работы представите*
О порядке формирования Конституционного Собрания высказаны ли от субъектов могут поставить локальные интересы выше общегосу*
разные предложения. дарственных, что скажется на конституционном регулировании.
1. Предлагается преобразовать в Конституционное Собрание две 4. Еще одно предложение — составить Конституционное Собра*
палаты Федерального Собрания — Совет Федерации и Государствен* ние по принципу его формирования органами государственной вла*
ную Думу. Естественно, тут же возникает возражение, ведь они уже сти — в его состав направляют своих представителей (в ограниченном
одобрили предложения о пересмотре Конституции и будут ими связа*
числе) Президент, палаты Федерального Собрания, Правительство,
ны. Но сторонники идеи отвечают: одно дело — рассмотрение пред*
высшие федеральные суды, субъекты РФ (от их имени — законода*
ложений в палатах, другое — при общей работе. Одобренные палата*
тельные органы власти субъектов).
ми предложения можно скорректировать, и, кроме того, как сказано
5. С учетом всех идей и предложений в Государственную Думу
выше, с началом работы Конституционное Собрание разрабатывает
проект новой Конституции, значит, у членов Совета Федерации и де* внесен второй вариант проекта федерального конституционного за*
путатов Государственной Думы будет большой фронт работы. Этот кона о Конституционном Собрании. По данному проекту инициатор
вариант формирования не получил поддержки. С созывом Конститу* пересмотра Конституции РФ представляет не только свои предложе*
ционного Собрания не должна замереть основная работа палат Феде* ния по гл. 1, 2 и 9, но и проект новой Конституции РФ. Иначе говоря,
рального Собрания, да и весьма многочисленным получается Кон* депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации видят не
ституционное Собрание по этому варианту. только конкретные предложения по данным главам, но и всю новую
2. В первом официальном проекте федерального конституционно* Конституцию в замысле инициатора.
го закона о Конституционном Собрании, появившемся в Государст* По этому законопроекту Конституционное Собрание созывается
венной Думе, предлагался еще более сложный путь формирования на 30*й день после принятия Советом Федерации решения об одобре*
этого органа: половину членов Собрания составляют депутаты Думы нии предложений о пересмотре положений гл. 1, 2, 9 Конституции.
и члены Совета Федерации; другую половину — представители от В постановлении об одобрении этих предложений Совет Федерации
субъектов РФ, избранные в равном количестве их органами законода* определяет дату, время и место первого заседания Конституционного
тельной власти, причем общая численность представителей должна Собрания. Срок работы Собрания шесть месяцев. Полномочия пре*
быть равна (или примерно равна) общему числу федеральных пар* кращаются по их истечении, в случае принятия решений о подтверж*
ламентариев. Конституционное Собрание по этому варианту получа* дении неизменности действующей Конституции, о принятии новой
лось громоздким (порядка 1,3 тыс. человек). Поскольку предлагалось, Конституции или вынесении проекта Конституции на всенародное
чтобы оно работало один год, а иногородние члены Конституционно* голосование, а также в каждом случае, когда любое принципиальное
го Собрания все это время жили в Москве в гостиницах повышенной решение Собрания, связанное с проектом Конституции, не получает
комфортности и получали заработную плату федеральных министров, необходимого большинства.
В проекте предлагается такой способ формирования Конституци* будут профессиональные юристы, но зачем их 100 человек? И как
онного Собрания: первая группа — члены Конституционного Собра* удачно подобрать эту группу членов Конституционного Собрания?
ния по должности: Президент, члены Совета Федерации (тогда — Автор этих строк предложил1 сделать Конституционное Собрание
178), судьи Конституционного Суда (19), Председатель Верховного компактным — в пределах 300 человек, сформировать его из трех
Суда, Председатель Высшего Арбитражного Суда (получается всего групп членов. Первая группа — от федеральных государственных ор*
200 человек); вторая группа — 100 депутатов Государственной Думы, ганов (Президент РФ, представители Совета Федерации, Государст*
назначенные ею с учетом (на тот момент) состава депутатских объ* венной Думы, Правительства, высших федеральных судов и других
единений, избрания депутатов по партийным спискам и по одноман* федеральных органов). Вторая группа — от субъектов РФ (по два от
датным избирательным округам (в это число входит Председатель Го* каждого, избираются законодательными собраниями, причем в числе
сударственной Думы); третья группа — 100 членов Конституционного делегатов не должны быть члены Совета Федерации и депутаты Госу*
Собрания, назначаемых Президентом из числа граждан России, дарственной Думы). В совокупности обе группы дают примерно 250—
имеющих высшее юридическое образование и обладающих признан* 260 членов Конституционного Собрания. Третья группа представлена
ной квалификацией в области права. известными российскими учеными*юристами в количестве, доводя*
Плюсами этого проекта можно считать ориентацию на квалифи* щем общую численность членов Конституционного Собрания до 300,
цированный состав Конституционного Собрания, его конструктив* т. е. примерно 40—50, их назначает Президент РФ. Работает Консти*
ную (сразу представляется проект будущей Конституции) и относи* туционное Собрание не более шести месяцев.
тельно быструю работу (краткий срок и создание различных рабочих В общем вопрос о формировании Конституционного Собрания
еще не решен и требует дальнейшего обсуждения.
органов Конституционного Собрания). Но проект не имел движения
Третий этап: работа Конституционного Собрания. В ней можно
в Государственной Думе, в итоге одни вопросы были на момент его
выделить следующую последовательность.
внесения, и они не нашли решения, а другие вопросы возникли поз*
На первом заседании оно утверждает свой Регламент, избирает
же. В частности, проект ничего не говорил об участии представителей
Председателя и заместителей Председателя (правда, закон может оп*
от федеральной исполнительной власти в Собрании.
ределить, что определенное лицо в силу занимаемой должности явля*
Включение в состав Конституционного Собрания членов Совета ется Председателем).
Федерации связывалось с тем, что в период подготовки проекта в эту Далее Конституционное Собрание заслушивает и обсуждает док*
палату Федерального Собрания входили по должности главы законо* лад представителя инициатора пересмотра гл. 1, 2 и 9 Конститу*
дательной и исполнительной власти субъектов РФ, и это была бы ции РФ, который обосновывает свои предложения по пересмотру,
мощная часть Конституционного Собрания как по представительству а также положения собственного проекта новой Конституции. Сразу
субъектов РФ, так и по действенности соответствующих лиц. Но за* же после этого Конституционное Собрание рассматривает вопрос о
тем Совет Федерации стали формировать из представителей от зако* подтверждении неизменности Конституции РФ. Это решение прини*
нодательной и исполнительной власти субъектов, и влияние этих чле* мается большинством голосов от общего числа членов Конституци*
нов Совета Федерации стало гораздо слабее, чем у предшественни* онного Собрания. Если такое решение принимается, задача Собра*
ков. Сейчас предлагается возвратить руководителей законодательной ния считается решенной и оно прекращает свои полномочия. Разра*
и исполнительной власти субъектов РФ в состав Совета Федерации, ботчики второго варианта проекта закона о Конституционном
но с учетом того, что глав исполнительной власти субъектов РФ те* Собрании предлагают, чтобы в этом случае Собрание также провело
перь предлагает Президент РФ, в Конституционном Собрании будет голосование о принципиальном одобрении (неодобрении) предложе*
очень мощная «президентская команда», и она предопределит любые ний о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции. Однако в ч. 3
решения. Изменился порядок выборов депутатов Государственной ст. 135 Конституции говорится о том, что Конституционное Собра*
Думы — теперь нет депутатов от избирательных округов, все идут по 1 См.: Авакьян С. А. Конституционное Собрание: концепция и проект федерально*
партийным спискам, а в Думе создаются только фракции и нет депу* го конституционного закона // Вестник Московского ун*та. Сер. 11 «Право». 2005.
татских групп. Хорошо, что в составе Конституционного Собрания № 2.
ние «либо подтверждает неизменность Конституции Российской Фе* рассматриваются на заседании Собрания. Поправки считаются при*
дерации, либо разрабатывает проект новой Конституции». Иначе го* нятыми, если за них проголосовало не менее половины общего числа
воря, в случае подтверждения неизменности действующей Конститу* членов Собрания. С учетом принятых поправок рабочий орган Соб*
ции отдельного голосования об одобрении или неодобрении рания составляет окончательный вариант текста проекта Конститу*
внесенных предложений о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 уже про* ции.
сто не требуется. Ведь Собрание определилось по главному пункту — По окончании этой работы проект вносится на рассмотрение Кон*
оно считает, что действующую Конституцию изменять не надо. ституционного Собрания. Часть 3 ст. 135 Конституции РФ гласит, что
Если решение о подтверждении неизменности действующей Кон* проект новой Конституции «принимается Конституционным Собра*
ституции не принято, Конституционному Собранию как раз надо вы* нием двумя третями голосов от общего числа его членов или выно*
полнить вторую часть задачи — разработать проект новой Конститу* сится на всенародное голосование».
ции. Тогда оно в продолжение обсуждения предложений инициатора Есть два варианта решения Конституционного Собрания на осно*
о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 рассмотрит и внесенный им про* ве этой нормы:
ект Конституции. После этого на голосование выносится вопрос о 1) о принятии новой Конституции;
принятии данного проекта за основу. Если проект принимается за ос* 2) об одобрении новой Конституции и вынесении ее на всенарод*
нову большинством голосов, Собрание образует рабочий орган (на* ное голосование.
пример, рабочую палату, группу) и поручает ему доработку проекта в Любой вариант решения требует не менее двух третей общего чис*
определенный срок (заметим, что в ст. 135 Конституции не преду* ла членов Конституционного Собрания. Скорее всего, это будет тай*
смотрены как внесение инициатором своего проекта новой Консти* ное голосование с использованием бюллетеней.
туции, так и его обсуждение Конституционным Собранием, но логи* Если при каждом варианте голосования решение не получило двух
ка появления такого проекта понятна). третей голосов общего числа членов Конституционного Собрания,
Если проект инициатора не принимается за основу, тогда Консти* считается подтвержденной действующая Конституция, а Конститу*
туционное Собрание также голосованием должно принять решение о ционное Собрание — прекратившим свои полномочия.
разработке проекта новой Конституции. В случае когда это решение Четвертый этап: назначение и проведение всенародного голосования
Собрание не примет, его деятельность будет считаться прекращенной (референдума) по новой Конституции. Этого этапа может и не быть, ес*
(законченной). Если Конституционное Собрание решит разрабаты* ли Конституционное Собрание само примет новую Конституцию.
вать проект новой Конституции, тогда, очевидно, оно также должно Однако, если оно решит, что Конституцию надо принимать всенарод*
поручить эту задачу своему рабочему органу. ным голосованием, оно должно обратиться к Президенту с инициати*
Разработанный (либо доработанный) рабочим органом Конститу* вой проведения референдума по Конституции. Далее уже вступают в
ционного Собрания проект новой Конституции обсуждается на засе* действие нормы Федерального конституционного закона от 28 июня
дании Собрания и принимается за основу большинством голосов от 2004 г. «О референдуме Российской Федерации». Президент направ*
общего числа его членов. Вполне вероятно образование Конституци* ляет обращение и все прилагаемые к нему документы в Конституци*
онным Собранием редакционной комиссии или иного рабочего орга* онный Суд РФ. Получив решение Суда о конституционности соответ*
на для рассмотрения поправок к проекту. Текст проекта новой Кон* ствующего обращения и соблюдении требуемых процедур, Президент
ституции, принятый за основу, подлежит опубликованию. назначает всенародное голосование по проекту Конституции.
Федеральный конституционный закон о Конституционном Соб* К проведению референдума Конституционное Собрание не будет
рании может предусмотреть процедуру обсуждения проекта Консти* иметь отношения. По закону этими вопросами занимается ЦИК РФ,
туции, круг органов и лиц, правомочных направить свои предложе* становящаяся Центральной комиссией референдума РФ.
ния к проекту. Желательно проведение всенародного обсуждения Пятый этап: заключительное заседание Конституционного Соб
проекта Конституции, принятого за основу. рания для подведения итогов всенародного голосования и объявления
Затем на рассмотрение Конституционного Собрания вносятся о принятии (провозглашении) новой Конституции РФ. На указанном за*
текст проекта новой Конституции, таблицы поправок. Последние седании Центральная комиссия референдума докладывает Конститу*
ционному Собранию о результатах всенародного голосования. Собра* Что такое «взаимосвязанные изменения»? Надо полагать, что речь
ние принимает решение: принять к сведению это сообщение; считать идет о положениях Конституции, которые могут содержаться как в
Конституцию принятой всенародным голосованием и ввести ее в одной из гл. 3—8, так и в нескольких из данных глав, если эти поло*
действие с определенного дня (день вступления в силу может быть жения посвящены одному и тому же вопросу. Например, если из
обозначен в федеральном конституционном законе о Конституцион* ст. 109 (гл. 5) исключить положение о возможности роспуска Госу*
ном Собрании как день референдума либо как день заключительного дарственной Думы Президентом, придется внести изменения в ст. 84
заседания Конституционного Собрания). Таким образом, Конститу* (гл. 4) и ст. 111 и 117 (гл. 6), которые тоже посвящены праву Прези*
ционное Собрание в данном случае не принимает Конституцию, дента на роспуск Государственной Думы.
а лишь провозглашает ее. Собрание созывается на заключительное Получается, что одна поправка — это, как правило, коррекция не
заседание и провозглашает Конституцию лишь при достоверности одной статьи или тем более части статьи Конституции. Такое тоже
результатов референдума. Если они оспорены в Верховном Суде РФ, может иметь место. Но все*таки смысл нормы названного выше Фе*
созыв заключительного заседания откладывается до того момента, дерального закона в более широком подходе: поправка — это исправ*
когда будет установлена полная ясность и достоверность результатов ление всего текста гл. 3—8, посвященное определенному новшеству.
всенародного голосования по проекту Конституции. Из указанного Федерального закона вытекает, что одним актом
нельзя охватить несколько поправок, если они касаются разных ста*
2. Поправки к гл. 3—8 Конституции РФ тей гл. 3—8 и их нельзя охарактеризовать как взаимосвязанные изме*
нения. Более того, единый закон о поправках к гл. 3—8 вообще невоз*
В соответствии со ст. 136 Конституции поправки к гл. 3—8 прини* можен. И это не совсем оправдано. Каждый закон о поправках будет
маются в порядке, предусмотренном для принятия федерального проходить достаточно сложно, а значит, потребуется гораздо больше
конституционного закона (напомним, что по ст. 108 Конституции для времени, когда надо принять разные по предмету поправки.
принятия такого закона требуется не простое, а квалифицированное Не совсем понятно положение рассматриваемого Федерального
большинство голосов не менее трех четвертей Совета Федерации и закона о том, что закон о поправке получает наименование, отражаю*
двух третей Государственной Думы). Однако этого недостаточно: щее «суть данной поправки». Идет ли речь о сути в предметном пла*
принятые поправки вступают в силу после их одобрения органами за* не, или достаточно ограничиться формальным признаком? Если об*
конодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. ратиться к упоминавшемуся выше праву Президента на роспуск Ду*
В постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. мы, писать в названии «закон о поправке к Конституции, связанной с
по делу о толковании ст. 136 говорится, что поправки к гл. 3—8 при* правом Президента на роспуск Государственной Думы» или же ска*
нимаются в форме особого правового акта — закона РФ о поправке к зать иначе — «закон о поправке к статьям Конституции» (и далее при*
Конституции. Общие правила, касающиеся принятия законов о по* вести перечень этих статей)?
правках, как уже говорилось, закрепляет Федеральный закон «О по* Первый вариант может вызвать трудности с формулированием на*
рядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Рос* именования закона о поправке; второй вариант грозит переполнени*
сийской Федерации». ем наименования закона о поправке номерами статей, в которые вно*
Под поправкой к Конституции в данном Федеральном законе по* сятся исправления. Гораздо проще было бы использовать прием зако*
нимается любое изменение текста гл. 3—8 Конституции РФ: исключе нодательной техники, распространенный в некоторых странах:
ние, дополнение, новая редакция какого*либо из положений указанных первый закон о поправке к Конституции, второй закон и т. д. Конеч*
глав Конституции. Важны следующие положения Федерального зако* но, в этом случае в наименовании не будет отражена «суть поправки»,
на: одним законом о поправке к Конституции охватываются взаимо* как того требует рассматриваемый Федеральный закон (хотя это не
связанные изменения конституционного текста (п. 2 ст. 2); закон РФ затрудняет выполнение требования данного Закона о единстве пред*
о поправке к Конституции получает наименование, отражающее суть мета поправки). Но зато исключаются постоянные трудности с фор*
данной поправки (п. 3 ст. 2). мулированием наименования закона о поправке.
Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу по* к Конституции Совет Федерации вправе внести в Государственную
правок к Конституции Российской Федерации» гласит, что предло* Думу предложение о создании согласительной комиссии.
жение о поправке к Конституции вносится в Государственную Думу Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня при*
субъектом права инициативы такого предложения, установленным нятия закона о поправке к Конституции опубликовывает для всеоб*
ст. 134 Конституции, в виде проекта закона о поправке к Конститу* щего сведения уведомление, включающее текст закона о поправке с
ции, предполагающего исключение, дополнение, новую редакцию указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Фе*
какого*либо из положений гл. 3—8 Конституции. дерации.
Предложение о поправке к Конституции должно содержать либо Как уже говорилось, поправки к гл. 3—8, согласно ст. 136 Консти*
текст новой статьи (части или пункта статьи), либо текст новой ре* туции, должны быть одобрены органами законодательной (предста*
дакции статьи (части или пункта статьи), либо положение об исклю* вительной) власти субъектов РФ. Федеральный закон «О порядке
чении статьи (части или пункта статьи) из Конституции. Если по* принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской
правка требует внесения изменений в другие статьи гл. 3—8 Консти* Федерации» предусматривает, что закон о поправке к Конституции
туции, то предложение о поправке должно содержать также текст не позднее пяти дней со дня его принятия направляется Председате*
новой редакции или предложение об изменении текста статей (час* лем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы
тей, пунктов статей), необходимость изменения либо дополнения ко* субъектов РФ для рассмотрения.
торых вытекает из их внутренней взаимосвязи. Согласно ст. 9 названого Федерального закона законодательный
Если поправкой к Конституции из ее текста исключаются глава, (представительный) орган субъекта РФ в порядке, устанавливаемом
статья, часть или пункт статьи, исключаемый текст заменяется слова* данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон РФ о по*
правке к Конституции в срок не позднее одного года со дня его при*
ми «Исключен (исключена) поправкой к Конституции Российской
нятия.
Федерации» с указанием наименования закона РФ о поправке к Кон*
Если, допустим, законодательный (представительный) орган не
ституции. При этом номера и наименования исключаемых глав, но*
смог принять решение ни «за», ни «против» — по равенству голосов
мера исключаемых статей или их частей или буквы, обозначающие
или из*за отсутствия кворума на момент принятия решения, то соот*
исключаемые пункты, сохраняются.
ветствующий субъект не попадает в число тех, кто проголосовал за
Вместе с проектом закона о поправке к Конституции представля* одобрение проекта закона о поправке к Конституции РФ. Поскольку
ется обоснование необходимости принятия данной поправки, а также согласно ст. 136 Конституции поправки вступают в силу после их
перечень законов РФ, федеральных конституционных законов, феде* одобрения органами законодательной власти не менее чем двух тре*
ральных законов, отмены, изменения, дополнения или принятия ко* тей субъектов РФ, юридически не столь важно, проголосовали ос*
торых потребует принятие данной поправки. тальные субъекты против поправок или же не смогли принять ника*
Рассмотрение проекта закона о поправке происходит по общим кого решения (конечно, последний вариант менее желателен, уж луч*
правилам законодательного процесса, т. е. начинается в Государст* ше «против» или «за»).
венной Думе. Рассмотрение проекта закона о поправке осуществляет* Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу по*
ся в Государственной Думе в трех чтениях. Проект закона о поправке правок к Конституции Российской Федерации» четко решил вопрос о
к Конституции считается одобренным Государственной Думой, если форме акта, принимаемого законодательным (представительным) ор*
за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа ганом субъекта РФ по обсуждению проекта закона о поправке. Это
депутатов Государственной Думы. его постановление о законе РФ о поправке к Конституции. В течение
Одобренный Государственной Думой проект закона РФ о поправ* 14 дней со дня принятия законодательный (представительный) орган
ке к Конституции подлежит обязательному рассмотрению Советом субъекта РФ направляет постановление в Совет Федерации. Послед*
Федерации. Закон считается принятым, если за его одобрение прого* ний ведет учет данных о рассмотрении закона РФ о поправке к Кон*
лосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Фе* ституции законодательными (представительными) органами субъек*
дерации. В случае отклонения Советом Федерации закона о поправке тов РФ со дня его направления в субъекты.
На своем очередном заседании, следующем за днем истечения официальное опубликование Конституции с внесенными в нее по*
срока рассмотрения законодательными (представительными) органа* правками, а также с указанием даты вступления соответствующих по*
ми субъектов РФ закона РФ о поправке к Конституции РФ, Совет правок в силу.
Федерации устанавливает результаты этого рассмотрения, которые Обратим внимание и на важное заключительное положение рас*
оформляются в соответствии с Регламентом Совета Федерации Феде* сматриваемого Федерального закона: в случае, если закон о поправке
рального Собрания Российской Федерации. не получит одобрения законодательных (представительных) органов
Президент РФ, законодательный (представительный) орган субъ* не менее чем двух третей субъектов РФ, повторное внесение в Госу*
екта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета дарственную Думу предложения о данной поправке допускается не
Федерации об установлении результатов рассмотрения закона РФ о ранее чем через один год со дня установления результатов рассмотре*
поправке к Конституции вправе обжаловать указанное постановле* ния законодательными (представительными) органами субъектов РФ
ние в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соот* закона о поправке к Конституции РФ.
ветствии с гражданско*процессуальным законодательством РФ. Зая* Как мы уже отмечали выше, 30 декабря 2008 г. появились два за*
витель, подавший жалобу в Верховный Суд, немедленно извещает об кона РФ о поправках к Конституции РФ: один — Закон о поправке
этом Совет Федерации и Президента. В случае подачи жалобы за* к Конституции РФ «Об изменении срока полномочий Президента
кон РФ о поправке к Конституции РФ не направляется Председате* Российской Федерации и Государственной Думы» — увеличил срок
лем Совета Федерации Президенту для подписания и официального полномочий Президента РФ с четырех до шести лет, а Государствен*
опубликования до вступления в законную силу решения Верховного ной Думы с четырех до пяти лет; второй — Закон о поправке к Кон*
Суда. В случае вступления в законную силу решения Верховного Су* ституции РФ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в
да, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об ус* отношении Правительства Российской Федерации» — ввел правило
тановлении результатов рассмотрения законодательными (представи* о том, что к ведению Государственной Думы относится заслушива*
тельными) органами субъектов РФ закона о поправке к Конституции, ние ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятель*
Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассмат* ности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Ду*
ривает данный вопрос. мой.
В течение семи дней со дня установления Советом Федерации ре* Ознакомление с текстами обоих законов позволяет увидеть вопло*
зультатов его рассмотрения законодательными (представительными) щение в них требований Федерального закона «О порядке принятия и
органами субъектов РФ закон направляется Председателем Совета вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».
Федерации Президенту для подписания и официального опубликова* Обратим внимание на то, что каждый акт называется «о поправке» и
ния. Президент в срок не позднее 14 дней со дня получения закона о посвящен регулированию одного и того же вопроса в разных главах
поправке к Конституции подписывает его и осуществляет официаль* Конституции. Так, в части изменения срока полномочий Президента
ное опубликование. При официальном опубликовании закона указы* корректируется норма гл. 4, а Государственной Думы — гл. 5 Консти*
ваются его наименование, даты одобрения Государственной Думой, туции. В связи с закреплением полномочия Государственной Думы в
Советом Федерации, законодательными (представительными) орга* части заслушивания отчетов Правительства потребовалось также ис*
нами субъектов РФ, дата подписания Президентом и регистрацион* править положения двух глав, при этом в ст. 103 Конституции это от*
ный номер. ражено как полномочие Думы, а в ст. 114 зафиксирована обязанность
Согласно ст. 13 рассматриваемого акта закон РФ о поправке к Правительства представлять такие отчеты.
Конституции вступает в силу со дня его официального опубликова* Мы уже упоминали в разд. I настоящего учебного курса, что об*
ния, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу. суждение рассматриваемых поправок в законодательных собраниях
А в соответствии со ст. 14 принятая поправка к Конституции подле* субъектов РФ заняло очень мало времени — примерно три недели, та*
жит внесению Президентом в текст Конституции. Президент в месяч* ково было пожелание федерального руководства, и субъекты ему
ный срок со дня вступления в силу закона о поправке осуществляет последовали. Но при этом и после появления названных законов
о поправках остался неясным вопрос, как быть с годичным сроком. номных округов); создание нового субъекта путем выхода из сущест*
Еще раз напомним: согласно ст. 9 Федерального закона «О порядке вующего субъекта части его территории; создание нового субъекта за
принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской счет выделения частей территорий из смежных субъектов; образова*
Федерации» законодательный орган субъекта РФ обязан рассмотреть ние нового субъекта на базе существующего субъекта и присоединяе*
закон о поправке в срок не позднее одного года со дня его принятия. мой к России иностранной территории; преобразование субъекта в
Наверно, допустим вывод о том, что годичный срок не надо выдер* иной вид субъектов и др. По всем подобным вопросам можно ожи*
живать, если все субъекты высказали свои позиции раньше и необхо* дать принятия специального федерального конституционного закона
димые две трети поддержавших имеются. Но если за одобрение о порядке решения вопросов, связанных с изменением конституци*
выступили две трети законодательных собраний и сделали это рань* онно*правового статуса субъекта РФ.
ше, все*таки следует дождаться, что скажут остальные. Стоило бы в
этом плане скорректировать нормы названного Федерального закона. 4. Изменения Конституции РФ,
касающиеся наименования субъекта РФ
3. Изменения ст. 65 Конституции РФ,
касающиеся состава субъектов РФ В ч. 2 ст. 137 Конституции указано: в случае изменения наимено*
вания республики, края, области, города федерального значения, ав*
Согласно ч. 1 ст. 137 Конституции изменения, касающиеся соста* тономной области, автономного округа новое наименование субъекта
ва субъектов РФ, вносятся на основании федерального конституци* подлежит включению в ст. 65 Конституции. Согласно постановлению
онного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. по делу о толкова*
составе нового субъекта, об изменении конституционноправового ста нии ч. 2 ст. 137 Конституции РФ субъект самостоятельно решает во*
туса субъекта. Как сказано выше, есть Федеральный конституцион* прос об изменении своего наименования. На основании решения
ный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образо* субъекта, принятого в установленном им самим порядке, наименова
вания в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Подроб* ние субъекта включается в текст ст. 65 Конституции указом Прези
нее мы коснемся ниже. Здесь же укажем, что данный Федеральный дента РФ. В спорных случаях (т. е. когда новое наименование затра*
конституционный закон регулирует лишь порядок принятия в Рос* гивает интересы Федерации и других ее субъектов, изменение состава
сийскую Федерацию нового субъекта и порядок образования в ее со* Федерации, конституционно*правового статуса субъекта, права и
ставе нового субъекта. Согласно названному Закону принятие — кате* свободы граждан, интересы иностранных государств и т. п.) Прези*
гория, касающаяся иностранного государства либо части территории дент использует согласительные процедуры. При недостижении со*
иностранного государства, они могут быть приняты в состав Россий*
гласованного решения он может передать разрешение спора на рас*
ской Федерации в качестве нового субъекта. А образование — это путь
смотрение соответствующего суда.
создания нового субъекта путем объединения двух и более соседних
За прошедшие годы Президент неоднократно принимал указы о
(т. е. имеющих общие границы) субъектов.
включении нового наименования субъекта РФ в ст. 65 Конституции:
Рассматриваемый Федеральный конституционный закон не кос*
нулся такой категории, как «изменение конституционно*правового 1) от 9 января 1996 г. (новые наименования: Республика Ингуше*
статуса субъекта Российской Федерации», обозначенной в ч. 1 ст. 137, тия и Республика Северная Осетия — Алания вместо наименований:
а также в ч. 5 ст. 66 Конституции РФ. Конечно, образование нового Ингушская Республика и Республика Северная Осетия);
субъекта — это изменение определенным образом статуса объеди* 2) от 10 февраля 1996 г. (Республика Калмыкия вместо Республики
няющихся субъектов (их упразднение). Однако этим проблема изме* Калмыкия — Хальмг Тангч);
нения статуса не исчерпывается. Можно допустить упразднение субъ* 3) от 9 июня 2001 г. (Чувашская Республика — Чувашия вместо
екта с включением его в состав другого субъекта как территориальной Чувашской Республики — Чаваш Республики);
единицы; включение одного субъекта в состав другого с сохранением 4) от 25 июля 2003 г. (Ханты*Мансийский автономный округ —
статуса субъекта (как это сейчас сделано в отношении девяти авто* Югра вместо Ханты*Мансийского автономного округа).
§ 4. О способах принятия новой Конституции туционной ассамблеи (у нас — Конституционного Собрания); прове*
Российской Федерации дение всенародного голосования (референдума) по проекту Консти*
туции.
Читатель уже видел, что нашему парламенту — Федеральному Со*
Абросимова Е. Б. Принятие и изменение Основного закона: из мирово* бранию отведена роль лишь частичного реформирования, изменений
го опыта конституционных процедур // Конституционный вестник. отдельных глав Конституции. Если же принимать новый Основной
1991. № 8; Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, со* закон, то обязателен созыв Конституционного Собрания, и оно мо*
временность. 2*е изд. М., 2000; Алексеев А. С. Возникновение консти* жет как само принять новую Конституцию, так и вынести ее проект
туций в монархических государствах Западной Европы. СПб., 1914;
на референдум.
Боржо Ш. Учреждение и пересмотр конституций. М., 1905. Вып. 1;
Бромхед П. Эволюция британской конституции. М., 1978; Буржуазная При внешней простоте ситуации все*таки ясности в данном во*
конституция на современном этапе. Основные тенденции. М., 1983; просе нет. Казалось бы, если предусмотрен в ч. 2 ст. 135 Конститу*
Гачек Ю. Общее государственное право на основе сравнительного пра* ции РФ федеральный конституционный закон о Конституционном
воведения. Рига, 1912. Ч. II: Право современной демократии; Собрании, то надо принять акт. И когда в январе — марте 2012 г. этот
Дан Ф. И. Всенародное Учредительное собрание. СПб., 1906; Дмитри вопрос вновь бурно обсуждался, в том числе по настоянию так назы*
ев Ю. А., Комарова В. В. Референдум в системе народовластия. М., ваемой несистемной оппозиции, в Администрации Президента РФ и
1995; Дюги Л. Конституционное право. М., 1908; Еленин Н. В. Учреди* в Государственной Думе было высказано иное мнение: если бы реаль*
тельное собрание: политико*правовая природа: дис. ... канд. юрид. на* но встал вопрос о необходимости пересмотра Конституции, были бы
ук. М., 1998; Еллинек Г. Право современного государства. СПб., 1903.
внесены соответствующие предложения, касающиеся гл. 1, 2 или 9
Т. 1. Общее учение о государстве; Как принимать Конституцию?
«Круглый стол» в редакции «Народного депутата» // Народный депу* Конституции, вот тогда и надо было бы разрабатывать закон о Кон*
тат. 1993. № 9; Киров В. Ц. Республика Болгария: Учредительное со* ституционном Собрании.
брание 1990 г. // Сов. государство и право. 1991. № 9; Кокошкин Ф. Ф. Получается, что данный путь пересмотра и, следовательно, появ*
Учредительное собрание. Пг., 1917; Понтович Э. Э. Развитие консти* ления новой Конституции РФ нереален. А как быть с референдумом,
туции и учредительная власть. Пг., 1918; Он же. Учредительное собра* его же могут инициировать 2 млн граждан РФ?
ние. Пг., 1917; Попов Г. Х. Проблемы нашего конституционного про* Конституция не отвечает на вопрос, можно ли подготовить новый
цесса. Почему Конституцию России должно принимать учредительное текст Конституции, вынести его на референдум, принять таким путем
собрание // Независимая газета. 1993. 26 янв.; Рождественский А. и тем самым отменить действующую Конституцию с ее усложненным
Опыт теории учредительного собрания. М., 1917; Розенталь П. Жизнь
и смерть учредительных собраний. Пг., 1918; Румянцев О. Конституци*
порядком пересмотра.
онное Собрание — шаг к справедливости // Независимая газета. 1994. По Федеральному конституционному закону «О референдуме Рос*
9 дек.; Сийес Э.Ж. Что такое третье сословие. СПб., 1906; Скрипи сийской Федерации» референдум определяется как всенародное голо*
лев Е. А. Всероссийское Учредительное собрание. Историко*правовое сование граждан РФ по вопросам государственного значения (ст. 1).
исследование. Л., 1982; Соколов В. Кому принимать новую Конститу* А в ст. 6 Закона четко сказано, что проект Конституции РФ вправе
цию // Народный депутат. 1993. № 12; Соловьев К. Пока кризис не пре* внести на референдум только Конституционное Собрание. Кроме то*
одолен, игра в Учредительное собрание опасна // Независимая газета. го, на референдум может быть вынесен проект нормативного акта
1993. 14 янв.; Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 1992; Шаблин или вопрос, обязательное вынесение на референдум которого преду*
ский И. Г. Конституционные реформы в России и принцип разделения
смотрено международным договором РФ, и делают это компететные
властей: дис. ... д*ра юрид. наук. М., 1997.
федеральные органы государственной власти (ст. 14 Закона). Соглас*
Рассмотрение особенностей действующего Основного закона РФ но ст. 14 Закона инициатором референдума РФ могут быть не менее
и проблем его обновления стоит завершить обобщением: все*таки ка* 2 млн граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме. Но
кой путь для принятия новой Конституции РФ имеет перспективу? указанный Закон не определил, по каким вопросам граждане могут
Достаточно очевидны три варианта: принятие новой Конституции быть инициаторами федерального референдума. Путем интерпрета*
парламентом государства; созыв для принятия Конституции консти* ции норм можно сделать вывод, что это могут быть иные вопросы го*
342 Раздел II. Учение о конституции. Конституция Российской Федерации
сударственного значения, не названные выше, следовательно, и не

проект новой Конституции РФ.
Таким образом, названный Федеральный конституционный закон
ограничил народовластие, провозглашенное в ст. 3 Конституции РФ,
в том числе и право граждан инициировать референдум по вопросу Р а з д е л III
принятия новой Конституции. Правомерно ли это? Думается, один
вариант принятия новой Конституции отнюдь не исключает другой. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИИ
Если новая Конституция принимается в порядке пересмотра дейст*
Глава 8. Понятие конституционного строя
вующей Конституции, т. е. ее реформы, тогда надо применять поря*
док, установленный ст. 135 (мы о нем подробно рассказали выше). Но Литература
если самостоятельно решается вопрос о принятии новой Конституции,
Боброва Н. А. Конституционный строй и конституционализм в Рос*
вполне возможны после разработки проекта сбор 2 млн подписей за
сии / под ред. В. О. Лучина. М., 2003; Она же. О понятии «конституци*
вынесение его на референдум, проведение референдума и принятие онный строй» // Закон и право. 2003. № 10; Бондарь Н. С. Конституци*
таким путем новой Конституции. Только такое толкование природы онный строй как государственно*правовое выражение гражданского
референдума соответствует ст. 3 Конституции, закрепляющей прин* общества России // Конституционное развитие России: межвуз. сб.
цип народовластия в качестве основополагающего в конституцион* науч. статей. Саратов, 2003. Вып. 4; Бутусова Н. В. Основы конститу*
ном строе России. ционного строя Российской Федерации как правовой институт и
предмет конституционно*правового регулирования // Вестник Мос*
ковского ун*та. Сер. 11 «Право». 2003. № 6; Дзидзоев Р. М. Образова*
ние и развитие конституционного строя в России. Владикавказ, 1996;
Дурнова И. А. Правовой механизм защиты основ конституционного
строя Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013;
Кабышев В. Т. Становление конституционного строя России // Кон*
ституционное развитие России. Саратов, 1993; Каягин А. Б. Конститу*
ционный строй как государственно*правовая категория // Вестник
Челябинского ун*та. Сер. 9 «Право». 2003. № 2; Кутафин О. Е. Кон*
ституционные основы общественного строя и политики СССР. М.,
1985; Ржевский В. А. Общественно*политический строй СССР как во*
площение суверенитета советского народа. Ростов н/Д, 1974; Он же.
Общественный строй развитого социализма. Конституционное содер*
жание, структура, регулирование. М., 1983; Румянцев О. Г. Основы
конституционного строя России. Понятие, содержание, вопросы ста*
новления. М., 1994; Савченко С. А. Конституционный процесс реализа*
ции норм, закрепляющих основы конституционного строя России /
под ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень, 2010.
§ 1. Общие положения
Конституция РФ начинается с гл. 1 «Основы конституционного
строя». Исходя из ее содержания, а также научных критериев характе*
ристики данного понятия, можно сказать, что конституционный
строй — это закрепленные в конституции и реально существующие ус
тои жизни общества и государства.
344 Раздел III. Основы конституционного строя России Глава 8. Понятие конституционного строя 345
Конституция и реальность могут совпадать, могут и расходиться. конституционных основ во всех подобных случаях означает положи*
Но мы берем, как говорится, идеальный вариант, к которому надо тельное отношение, а порой и стимулирование соответствующих яв*
стремиться. лений в жизни и общества, и государства.
Правильно ли то, что мы обозначили в нашем кратком определе*
нии конституционный строй как устои жизни общества и государства? § 2. Конституционный строй, общественное устройство,
Не лучше ли говорить о конституционном строе только государства? общественный строй, государственный строй
Или, наоборот, о конституционном строе только общества, поскольку
государство существует внутри общества и является специальной сис* В отечественной науке конституционного (государственного) пра*
темой управления большей частью общественных дел, трансформи* ва и в законодательстве прежних лет использовались понятия «обще*
рующихся при этом уже в дела государственные? ственное устройство» и «общественный строй». Например, в Консти*
Безусловно, значительная (можно даже сказать — подавляющая) туции СССР 1936 г. гл. 1 называлась «Общественное устройство».
часть устоев любого общества есть одновременно и устои соответст* В Конституции СССР 1977 г. разд. I именовался «Основы обществен*
вующего государства. И наоборот, устои государства — это одновре* ного строя и политики СССР» (то же было и в Конституции РСФСР
менно и устои общества. Однако стопроцентного совпадения здесь 1978 г. — с заменой «СССР» на «РСФСР»).
нет и быть не может. Например, одной из конституционных основ и Поэтому надо ответить на вопрос: как соотносятся эти понятия
общества, и государства являются в разных странах политический друг с другом и с понятием «конституционный строй»? Думается, ка*
плюрализм, свобода создания партий и иных общественных объеди* ких*либо принципиальных различий между «общественным устрой*
нений. В одних странах это провозглашено в конституциях, но на ством», «общественным строем» и «конституционным строем» не
практике создание общественных объединений и особенно полити* имеется, по предмету и объему в целом это одно и то же. Но все же
ческих партий всячески ограничивается существующим политиче* есть факторы, которые могут объяснить смену понятий.
ским режимом. В других странах общественная жизнь характеризу* Прежде всего категории «общественное устройство», «обществен*
ется наличием двух — четырех крупных партий и еще небольшого ный строй» в условиях нашей страны (это следует подчеркнуть) несли
числа мелких, не оказывающих на политическую жизнь существен* более ориентированную целевую социальную нагрузку. Они корреспон*
ного влияния. В третьих странах существует множество — несколько дировали политическому «портрету» общества как поделенного на
десятков, а то и сотен партий, они за редкими исключениями не слои (классы). На первом этапе социалистического строя одни слои
имеют сильного влияния, и тем не менее пытаются активно участво* (классы) по конституционным установлениям были, так сказать,
вать в политической жизни. Все эти варианты характеризуют «порт* «властеобразующими», другие, враждебные первым, отстранялись от
рет» общества в большей мере, чем государства. Но сам по себе участия во власти.
принцип политического плюрализма свойствен и обществу, и госу* Так, Конституция РСФСР 1918 г., не оперируя категориями обще*
дарству. ственного строя или устройства, провозглашает, что «Российская
То же самое можно сказать почти о всех других институтах демо* Республика есть свободное социалистическое общество всех трудя*
кратии. Например, гласность характеризует как общественные меро* щихся России» (ст. 10). А в Декларации прав трудящегося и эксплуа*
приятия, так и деятельность парламента, президента, другие госу* тируемого народа, включенной в эту Конституцию, говорится, что
дарственно*властные институты. Манифестации (собрания, митинги «теперь, в момент решительной борьбы пролетариата с его эксплуата*
и т. д.) бывают связаны с выражением отношения к акциям государ* торами, эксплуататорам не может быть места ни в одном из органов
ственных органов, могут касаться негосударственных политических власти. Власть должна принадлежать целиком и исключительно тру*
кампаний, но также посвящаются памятным датам, юбилеям и т. п. дящимся массам и их полномочному представительству — Советам
Депутаты парламента — это «государственные лица», но одновремен* рабочих, солдатских и крестьянских депутатов» (ст. 7).
но они общественные деятели, участвующие в разнообразных поли* Конституция СССР 1936 г., содержавшая гл. 1 «Общественное уст*
тических мероприятиях, отнюдь не олицетворяющих какое*то власт* ройство», закрепляла в первых статьях, что политическую основу
ное «присутствие» при этом государственного органа. И закрепление СССР составляют Советы депутатов трудящихся, выросшие и окреп*
шие в результате свержения власти помещиков и капиталистов и за* устройство» или «общественный строй», напрашивался вопрос: уст*
воевания диктатуры пролетариата, и что вся власть в СССР принад* ройство либо строй чего? Сказать «общественное устройство общест*
лежит трудящимся города и деревни в лице этих Советов (ст. 2, 3). ва» или «общественный строй общества» не только тавтологично, но и
На следующем этапе общество считалось состоящим из дружест* концептуально неверно: если строй общества отражается в конститу*
венных классов и слоев. Данный фактор отразила Конституция ции государства, выходит, оно заурегулировало общественную жизнь.
СССР 1977 г., она уже говорила об СССР как о социалистическом об* Сказать «общественное устройство государства», «общественный
щенародном государстве, выражающем волю и интересы рабочих, строй государства» также не очень удачно — жизнь общества не проте*
крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей кает внутри государства, а государство проявляет себя не как общест*
страны (ст. 1). венно*политическая, а как государственно*политическая категория.
Кроме того, составным компонентом общественного устройства, В этом плане понятие «конституционный строй государства» бо*
общественного строя был и экономический фактор — названные ка* лее четко охватывает сущностную и структурную характеристику го*
тегории ассоциировались с таким обществом, которое базировалось сударства не только как символа аппаратной власти, но и как явле*
на экономической системе, исходящей из приоритета общественной ния, находящегося в рамках общества и тесно взаимодействующего с
(общенародной) собственности — прежде всего в виде государствен* ним. Тем более, поскольку понятие «основы конституционного
ной собственности. строя» есть в Конституции РФ, использовать понятие «конституци*
В этом плане категория «конституционный строй» оказалась более онный строй России» вполне возможно. Однако в понятийном плане
адаптированной к современному этапу развития общественных отно* желательно исходить из следующего: как Конституция является до*
шений. Она как бы символизирует единство трех постулатов нашей кументом и государства, и общества, так и «конституционный строй»
жизни — человек, государство и общество, построенное на конституци надо считать категорией государства и общества. Они имеют единые
онном (т. е. отраженном в нормах Основного закона РФ) фундаменте. основы существования и развития. Более того, категория «конститу*
Социального расслоения эта Конституция, конечно, не исключает, ционный строй» отражает устои прежде всего общества как «среды
раз уж провозглашает частную собственность, возможность предпри* обитания» государства и далее уже самого государства.
нимательства и свободу труда. Однако жизнь общества и осуществле* Именно в такой трактовке и используется нами категория «кон*
ние власти связывается с равными возможностями каждого человека, ституционный строй».
без какого*либо подчеркивания его социально*имущественного по* Наряду с понятием «конституционный строй» в литературе встре*
ложения. чается и понятие «государственный строй». В общеупотребительном
Категория «конституционный строй» более подходит также в ус* значении они зачастую используются как тождественные. Если же
ловиях, когда мы говорим о формировании гражданского общества в попытаться их развести, то следует иметь в виду, что понятием «госу*
России, которое предполагает наличие палитры объединений и взгля* дарственный строй» охватываются характеристика соответствующего
дов, пусть взаимно и противоречивых, но позволяющих гражданам государства, его внутренняя структура, территориальная организа*
выразить свое отношение к тому, как развиваются государство и об* ция, система государственных органов, порядок их образования, ор*
щество. ганизация деятельности, статус граждан государства, их права, свобо*
Как и предшествующие ей, категория «конституционный строй» ды и обязанности, способы участия в формировании и работе госу*
тоже не отвлекается от экономического фундамента общества и госу* дарственных органов, включая возможности политических партий,
дарства. Однако конституционным принципом становится не приори наконец, политический режим в стране. Иначе говоря, понятие «го*
тет какихто форм собственности, а их равная возможность развития сударственный строй» предполагает обзор всех деталей устройства го*
и защиты со стороны государства, хотя и не скрывается специальная сударства, деятельности его органов, взаимодействия государства и
цель — создание условий для частной собственности и предпринима* общественных объединений. Понятие «конституционный строй»
тельской деятельности граждан. больше обращено к сущностным, базовым началам общества и госу*
К этому следует добавить, что смену понятий можно объяснить и дарства, охватывает всю совокупность ключевых политических отно*
несовершенством конструкции. Если мы говорили «общественное шений, в этом является исходным для «государственного строя».
§ 3. Основные характеристики (черты) конституционного строя 5) идеологическое многообразие и политический плюрализм;

6) свобода хозяйствования и многообразие форм собственности.
Строй общества и государства должен базироваться на ряде фунда* Остановимся на обобщенной характеристике особенностей кон*
ментальных основ. ституционного строя России.
В прежнее время их обозначали понятиями «политическая основа Конституционный строй общества и государства в России осно*
государства», «экономическая основа (система) государства», «соци* вывается прежде всего на том, что вся структура общественных отно*
альная основа государства (или общества и государства)». Именно эти шений обусловлена принадлежностью народу полноты власти. Это
основы отражались в прежних конституциях как элементы соответст* один из идеологических постулатов современной России, ее идеал.
венно общественного устройства, общественного строя. Интересам народа служит вся организация жизни общества и госу*
Например, Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР дарства, совокупность институтов власти. Таким образом, как власть
1937 г. гласили, что политическую основу СССР составляют Советы в государстве, так и власть (управление) в обществе лишь разные пути
депутатов трудящихся (ст. 2), а экономическую основу — социалисти* и средства воплощения народовластия. Эта модель не всегда успешно
ческая система хозяйства и социалистическая собственность на ору* реализуется на практике, но к ней надо стремиться, чему должны
дия и средства производства (ст. 4). В Конституции СССР 1977 г. го* способствовать и Конституция, и весь конституционный строй.
ворилось, что народ осуществляет государственную власть через Со* Конституционный строй базируется также на том, что единствен
веты народных депутатов, «составляющие политическую основу ной организацией, которая может быть названа организацией всего на
СССР» (ч. 2 ст. 2); «Основу экономической системы СССР составляет рода, является государство. Оно должно в равной мере учитывать всю
социалистическая собственность на средства производства в форме социальную палитру общества, каждый слой вправе видеть в государ*
государственной (общенародной) собственности и колхозно*коопе* стве своего защитника. Государство создается для того, чтобы решать
ративной собственности» (ч. 2 ст. 10); «Социальную основу СССР со* общественно значимые задачи, создавать нормативную правовую ба*
ставляет нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции» (ч. 1 зу развития всех общественных отношений и управлять многими де*
ст. 19). Естественно, что аналогичные нормы были и в Конституции лами на благо всех граждан.
РСФСР 1978 г. Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью также черта
Конституция РФ 1993 г. использует более обобщенное понятие (одна из основ) конституционного строя России, отраженная в ее
«основы конституционного строя». Предполагается, что общество и Конституции. «Человек, его права и свободы являются высшей цен*
государство должны иметь устои, отражающие характер государст ностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и
ва, общества и общественных отношений, власти, положения человека гражданина — обязанность государства» (ст. 2).
и гражданина, политического режима, собственности и форм хозяйст Исходя из конституционного признания высокого авторитета ин*
вования. Именно эти устои, отраженные в Основном законе, опреде* тересов личности, Россия должна строить свою политику не только
ляют конституционный строй общества и государства (следователь* на провозглашении, но и на реальном обеспечении прав и свобод
но, являются его основами), который, в свою очередь, обусловливает человека и гражданина. Вся система национального права также
все течение общественной и государственно*политической жизни в подчиняется этой генеральной задаче. Государство и все хозяйст*
стране. вующие структуры призваны создавать материальные основы и
В Российской Федерации основами конституционного строя, ина* предпосылки осуществления прав и свобод. Порядок их реализации
че говоря, его основными чертами (устоями) являются: определяется не только в основных чертах, но зачастую и в деталях
1) народовластие (народный суверенитет); государством. Поощряется и поддерживается активность негосудар*
2) наличие Российского государства как всеохватывающей орга* ственных организаций, способствующих обеспечению свободы лич*
низации всего народа; ности, ее творческому самовыражению, воспитанию достойных чле*
3) признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; нов общества.
4) демократия как основа образа жизни в России и ее политиче* Вместе с тем некоторые аспекты толкования ст. 2 Конституции,
ского (государственного) режима; появляющиеся в последние годы, вызывают озабоченность — порой
говорят о приоритете прав и интересов личности перед государством. лишь объектом управления. Органы законодательной власти и зани*
Иначе говоря, личность как бы ставится выше государства, а оно вос* мающие руководящие позиции в своей системе органы исполнитель*
принимается как подчиненное интересам личности. В итоге вместо ной власти производны от народа и ответственны перед ним.
конституционной ценности появляется проблема ненужного проти* Во*вторых, демократия как основа конституционного строя про*
вопоставления личности и государства. является и в том, что не только в государстве, но и в обществе в целом
На самом деле никакого приоритета личности перед государст* должны обеспечиваться гласность, свобода, полная информация,
вом нет и быть не может. Ведь государство — это организация всех право обсуждать важнейшие проблемы, высказывать свое мнение и
граждан данной страны. Государство — единственный из политиче* добиваться законными способами его учета в актах и действиях соот*
ских организмов, который представляет всех граждан. Уважение к ветствующих органов.
конкретной личности, безусловно, должно быть. Но она от этого не В*третьих, демократия — это и внутреннее осознание (ощущение)
возвышается над совокупным объединением граждан, характеризуе* гражданином своей полезности обществу, необходимости участия в
мым как общество и представляемым государством. Вспомним слова его жизни. Всевозможные институты (политические партии, иные
из п. 1 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека: «Каждый человек общественные объединения, обсуждение проектов законов, опросы,
имеет обязанности перед обществом (выделено мной. — С. А.), в ко* референдумы и т. д.) могут быть лишь внешней видимостью демокра*
тором только и возможно свободное и полное развитие его лично* тии, а на деле — манипулированием общественным мнением. Демо*
сти». кратия есть там, где люди видят: их участие действительно важно для
Поэтому указанная конституционная ценность может быть допол* судеб страны, их позиция учтена и благодаря этому в обществе проис*
нена еще одной: личность имеет обязанности перед государством; ходят перемены.
личность обязана считаться с интересами государства. Вряд ли пра* В*четвертых, демократия — это еще и политический (государст*
вильно, что такого общего правила нет в нашей Конституции. Она венный) режим в стране, когда закон и реальность адекватны. Поли*
требует от граждан соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15), тический (государственный) режим возникает как сочетание соответ*
устанавливает ряд конкретных обязанностей (платить налоги и сбо* ствующих идеологических установлений и результат действий орга*
ры, защищать Отечество и т. п.). Но этого недостаточно. Правильнее нов государства, правящих социальных сил и политических партий.
поступили те государства (как, например, Республика Беларусь), ко* Если государство претендует на то, чтобы считаться демократиче*
торые записали в своих конституциях, что государство ответственно ским, в нем должно быть единство государственных институтов, сво*
перед гражданином за создание условий для свободного и достойного боды человека и гражданина.
развития личности; гражданин ответствен перед государством за не* Политический (государственный) режим предполагает и соответ*
укоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Кон* ствующую атмосферу в обществе в целом.
ституцией. В*пятых, демократия как основа конституционного строя — это
Демократия как основа образа жизни в России и ее политического дисциплина, организованность, ответственность личности перед об*
(государственного) режима — это такая черта конституционного ществом и государством (а не только их ответственность перед лично*
строя, которая проявляется в природе нашего государства, оно назва* стью). Демократия несовместима с анархией, несоблюдением закона,
но в Конституции демократическим. Вместе с тем значение демокра* пренебрежением к интересам других людей.
тии как одного из начал конституционного строя шире. Можно гово* Идеологическое многообразие и политический плюрализм как одна из
рить об определенном идеале: весь образ жизни, характер обществен* черт конституционного строя закреплены в нашем Основном законе
ных отношений, склад бытия, психология людей, политический (ст. 13). Категориями идеологического многообразия и политическо*
режим в стране должны быть пропитаны традициями (идеями) демо* го плюрализма характеризуется такое состояние в обществе и госу*
кратии. дарстве, когда никакая идеология не получает юридически статуса
Во*первых, демократия есть такой строй и такой образ жизни, ко* официальной государственной или обязательной идеологии, а для
гда народ сам управляет всеми своими делами — и государственными, выражения и воплощения различных политических идей и взглядов
и общественными. Над ним никто не должен стоять, считая народ могут создаваться партии и иные общественные объединения, и все
352 Раздел III. Основы конституционного строя России Глава 9. Народовластие как основа конституционного строя России 353
они действуют на основе (т. е. в рамках, с соблюдением) закона и рав* ратов, 1979; Ким А. И. Общественная власть как разновидность соци*
ны перед ним. Разрешая проповедование различных идеологических альной власти // Проблемы советского государства и права. Иркутск,
взглядов, создание общественных объединений, Конституция не по* 1975. Вып. 8; Киров В. Ц. Парадоксы государственной власти в граж*
зволяет использовать данную возможность для насильственного из* данском обществе. М., 1992; Конституционно*правовые основы наро*
довластия в России и Украине: сб. науч. трудов. Харьков, 2012; Кочка
менения конституционного строя, нарушения целостности государ*
ров Р. М. Конституционные основы суверенитета народов и наций и
ства, подрыва его безопасности, а также целенаправленного создания
единство российской государственности: дис. ... канд. юрид. наук. М.,
в стране обстановки напряженности и вражды между людьми. 1997; Лебедев В. А., Киреев В. В. Суверенная демократия как конститу*
Наконец, одной из характеристик конституционного строя России ционная идея современной России. Челябинск, 2007; Мамут Л. С. На*
следует назвать свободу хозяйствования и возможность существования род в правовом государстве. М., 1999; Осейчук В. И. Народ России как
различных форм собственности. Хотя развитие экономики идет по сво* субъект строительства демократического правового социального госу*
им законам, оно оказывает воздействие на законы государственные и дарства. Тюмень, 2007; Радченко В. И. Публичная власть и обеспече*
находит опору в них. Экономические отношения во многих аспектах ние государственной целостности Российской Федерации / под ред.
отражаются в нормах права, иначе говоря, превращаются в правовые Б. С. Эбзеева. Саратов, 2003; Рачинский В. В. Публичная власть как об*
отношения, не утрачивая своей экономической сути. Конституцион* щеправовая категория: теоретико*прикладной характер: автореф.
ное право закрепляет исходные правила экономической жизни и дея* дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003; Скуратов Ю. И. Концеп*
ция народного суверенитета и современное конституционное право //
тельности, формы собственности, и от этого зависит вся экономиче*
Личность и власть (конституционные вопросы): межвуз. сб. науч. ра*
ская сторона общественных связей. Это, в свою очередь, влияет на бот. Ростов н/Д, 1995; Он же. Народный суверенитет развитого социа*
политическое развитие страны, на функции и полномочия органов лизма: Конституционные вопросы. Красноярск, 1983; Степанов И. М.
государства. Советская государственная власть. М., 1970; Судницын Ю. Г., Скура
тов Ю. И. Конституционное обеспечение суверенитета народа в Со*
ветском государстве // Сов. государство и право. 1981. № 1; Они же.
Народный и национальный суверенитет в Советском государстве //
Глава 9. Народовластие (народный суверенитет) как основа Правоведение. 1979. № 4; ТененбаумМушинский В. О. Государственная
конституционного строя России власть и государственная собственность. Саратов, 1984; Тихоми
Литература ров Ю. А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968;
Фарбер И. Е. Народный суверенитет в Советском государстве // 50 лет
Астафичев П. А. Народный суверенитет: понятие, содержание, кон* Советского союзного государства. Саратов, 1973; Фомиченко М. П. За*
ституционные формы выражения // Конституционное и муниципаль* щита прав народов в Российской Федерации (конституционно*право*
ное право. 2004. № 4; Баранов П. М. К проблеме правосубъектности вые аспекты). М., 2005; Чиркин В. Е. О публичной власти (Постановка
народа // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9; Безуг проблемы) // Государство и право. 2003. № 10; Он же. Политическая и
лов А. А. Суверенитет советского народа. М., 1975; Вопросы теории и государственная власть // Сов. государство и право. 1988. № 1; Шапсу
практики публичной власти. Екатеринбург, 2005; Григорян Л. А. Наро* гов Д. Ю. Народовластие (история концепции и современность). М.,
довластие в СССР. М., 1972; Гурвич Г. С. Народ, народный суверенитет 1991; Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном
и народное представительство в советской системе // Сов. государство строе Российской Федерации. М., 2005; Югов А. А. Конституционные
и право. 1958. № 7; Демидов А. И. Власть в единстве и многообразии ее начала публичной власти: российское измерение // Российский юри*
измерений // Государство и право. 1995. № 3; Он же. Концепция наро* дический журнал. 2005. № 1.
довластия в современной России (государственно*правовые проблемы
теории и практики): дис. ... д*ра юрид. наук. М., 1994; Дмитриев Ю. А.
Соотношение понятий политической и государственной власти в ус* § 1. Общая характеристика
ловиях формирования гражданского общества // Государство и право.
1994. № 7; Емельянов Н. А. Государство и власть: через самоуправление Статья 3 Конституции РФ гласит:
к народовластию. Тула, 1997; Кабышев В. Т. Народовластие развитого «1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в
социализма. Конституционные вопросы / под ред. И. Е. Фарбера. Са* Российской Федерации является ее многонациональный народ.
2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также че* непосредственно, так и через органы государственной власти и органы
рез органы государственной власти и органы местного самоуправле* местного самоуправления.
ния. Все это означает следующее:
3. Высшим непосредственным выражением власти народа являют* 1) только там, где власть символизируется с народом и принадлежит
ся референдум и свободные выборы. народу в полном объеме, можно говорить о народном суверенитете;
4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. 2) критерий народного суверенитета — производность власти в об*
Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по ществе и государстве от народа, т. е. никто, не уполномоченный народом
федеральному закону». (непосредственно или через органы, созданные народом), не может
Что есть (или кто есть) народ? осуществлять какую*либо властную деятельность в стране;
С точек зрения этнографической, поселенческой это совокуп* 3) уполномоченный орган не может абсолютизировать свои полно
ность граждан данного государства; они составляют большинство на* мочия, забывать об их производности от власти народа; можно сказать
селения, но все же не все население, поскольку категория «населе* и более категорично — такой орган осуществляет не свою власть,
ние» охватывает, помимо своих граждан, также иностранцев и лиц а власть (часть власти) народа (естественно, не отрицается властный
без гражданства, постоянно или достаточно долго (хотя в формаль* характер его полномочий);
ном плане и временно) проживающих на территории государства. 4) народный суверенитет не позволяет трактовать роль народа по
С точки зрения конституционно*правовой, государственно*пра* принципу «царствует, но не правит»; т. е., будучи источником любой
вовой ведущей характеристикой категории «народ» является то, что власти в обществе и государстве, народ и сам не устраняется от ее
это совокупность граждан государства, обладающих способностью осуществления, а, наоборот, непосредственно реализует ряд ключевых
осуществлять публичную власть и осуществляющих ее (участвующих в властных функций;
осуществлении). Такая способность приходит не сразу, до нее еще на* 5) народ предопределяет характер власти в стране в целом и на
до дорасти, обладать определенными качествами и сознанием. До правления деятельности государственных органов и органов местного
этого осуществлять власть будут отдельные социальные слои и вы* самоуправления по ее осуществлению.
двинутые ими правители. К сожалению, они могут и не допускать к Власть народа — это самоорганизация народа в целях управления
власти народную массу, даже когда у людей появились необходимые своими делами посредством принятия общеобязательных решений и ис
навыки. Но это уже вопрос времени. Все равно рано или поздно это пользования организационных механизмов и процедур, предполагающих
произойдет. Естественно, отсюда возникает еще один важный кон* участие в осуществлении властных функций и самого народа, и образуе
ституционно*правовой, государственно*правовой фактор: реализа* мых им органов.
ция способности к властвованию и осуществление публичной власти Власть народа в Российской Федерации осуществляется в трех ос*
ставит народ в преимущественное положение перед другими частями новных формах:
населения государства — они подобных возможностей не имеют 1) государственная власть;
(в данном отношении народ может не опасаться даже того, что насе* 2) общественная власть;
ление растет за счет ищущих работу в стране иностранцев). 3) власть местного самоуправления как смешанная общественно*
Как видно из ст. 3, Конституция характеризует народ Российской государственная власть.
Федерации в качестве носителя суверенитета; единственного источ* Об особенностях каждой формы власти мы поговорим несколько
ника власти; субъекта, осуществляющего власть (властвующего); позже. А сначала — о некоторых общих характеристиках власти на*
субъекта, поручающего осуществление власти иным структурам. рода.
На основе теории народного суверенитета и на базе Конституции Во*первых, власть народа — это прежде всего публичная власть,
можно сделать вывод: народный суверенитет — это, вопервых, при что означает следующее:
надлежность народу всей полноты власти в данной стране, вовторых, 1) она осуществляется в интересах всего народа, ее целью является
возможность осуществления народом принадлежащей ему власти как общественное благо (иначе говоря — публичный интерес);
2) пространством осуществления власти народа во всех ее формах В*третьих, власть народа существует во всех трех формах (разно*
(видах) являются общество и государство; иначе говоря, государст* видностях), названных выше. Ошибочным является утверждение, буд
венные механизмы властвования отражаются на обществе и не без* то власть народа — это всегда государственная власть и только ее
различны ему, в свою очередь, общественная составляющая властво* можно считать публичной и политической. Те, кто сводит всю власть
вания (формирование политических партий, влияние политических народа лишь к государственной власти, очевидно, видят во власти
сил на пути развития общества и т. д.) отражается на государстве и яв* задачу приказа, государственного обязывания, давления и санкций.
ляется предметом его пристального внимания; Если же первейшее назначение власти видеть в самоорганизации
3) власть народа обращена ко всему обществу и к каждому чело* граждан для управления своей жизнью, то становится явным, что на*
веку; ряду с государственными существуют различные виды общественных
4) эта власть всем доступна, т. е. каждый человек вправе участво* (а также смешанных государственно*общественных) дел и коррес*
вать в реализации тех или иных функций и форм власти; пондирующие им формы самоорганизации граждан для управления
5) власть осуществляется народом в целом, его частью, проживаю* такими делами. Здесь есть и свои организационные приемы, методы
щей на соответствующей территории, избранными народом предста* и если надо, то и санкции, причем к строго государственной власти
вителями, сформированными им органами и, наконец, производны* это не имеет отношения. Говоря о власти народа лишь как о госу*
ми от последних органами; дарственной власти, сужают возможности общественного само*
6) власть использует методы убеждения, воспитания, поощрения, управления, вся палитра власти сводится к государственным кана*
организации населения, а если необходимо — то и принуждения, ха* лам.
рактерные для соответствующего вида власти;
7) власть осуществляется гласно (открыто), и все ее мероприятия § 2. Государственная власть
имеют (а зачастую и должны иметь) общественный резонанс.
Осуществлять власть — значит управлять делами общества, госу* Первой по степени значения среди форм власти народа является
дарства, отдельных территорий, объединений людей, совершать дей* государственная власть. Акты (действия) государственной власти рас
ствия и добиваться желаемого поведения (результата) во имя опреде* пространяются на всех граждан, проживающих на территории ее дей*
ленных целей. ствия, имеют общеобязательный характер, т. е. подлежат исполнению
Во*вторых, власть народа, причем в любой из ее форм (разновид* всеми государственными органами, общественными объединениями,
ностей), названных выше, — это всегда политическая власть. В ее должностными лицами и гражданами. Государственная власть доби*
осуществлении всегда надо видеть политические цели, механизмы и вается следования ее воле методами убеждения, агитации, воспита
процедуры: ния, но при необходимости применяет государственное принуждение и
1) она осуществляется в политически организованном обществе и систему государственных санкций (наказаний).
должна учитывать все особенности его состава и балансировать уст* Государственную власть осуществляют либо народ в целом, либо
ремления различных групп; специальная система государственных органов (органов государственной
2) осуществление власти основано на формировании политиче* власти).
ских концепций, форм и методов, т. е. стратегии властвования; Высшим выражением непосредственного (прямого) осуществле*
3) осуществление власти имеет организованный и постоянный ха* ния государственной власти самим народом являются референдум (на
рактер, протекает посредством политических процедур и механизмов, родное голосование) и выборы депутатов законодательных (представи*
предполагающих выработку проектов решений, их обсуждение, при* тельных) органов государственной власти (депутатов Государствен*
нятие и исполнение; ной Думы Федерального Собрания, законодательных собраний
4) на осуществление власти влияют граждане — как индивидуаль* субъектов РФ), а также государственных выборных должностных лиц
но, так и группами, как непосредственно, так и через политические и (Президент РФ, до недавнего времени — президенты республик и гу*
иные общественные объединения. бернаторы других субъектов РФ).
Референдумам посвящен специальный параграф в гл. 11 настоя* Одни авторы использовали обобщенное понятие «органы государ*
щего учебного курса. В нашей стране они могут быть трех уровней: ства», подразделяя их на четыре вида: органы государственной вла*
референдум Российской Федерации (его можно назвать общегосудар* сти, органы государственного управления, органы суда, органы про*
ственным, или федеральным); референдум субъекта РФ; местный ре* куратуры. При этом подходе понятие «органы государственной вла*
ферендум (проводится на территории муниципального образования). сти» применялось лишь к представительным органам власти,
Осуществлением государственной власти будет проведение референ* т. е. органам, непосредственно избираемым населением.
дума РФ или референдума субъекта РФ, а проведение местного рефе* Другие авторы все органы государства относили к органам госу*
рендума является осуществлением третьей из названных форм власти дарственной власти народа. Первую группу они называли представи*
народа — власти местного самоуправления. тельными органами власти народа, вторую — исполнительными орга*
На референдум выносится важный вопрос жизни государства, со* нами власти (органами государственного управления), третью и чет*
ответствующей территории. Гражданам предлагается несколько вари* вертую — органами суда и прокуратуры.
антов решения, включаемых в бюллетень для голосования. Получив При этом ведущая роль признавалась за представительными орга*
бюллетень для голосования, гражданин помечает вариант, которому нами власти среди органов государства.
отдает предпочтение, в итоге рождается коллективное волеизъявле* В постсоветский период в трактовке государственных органов на*
ние. блюдаются изменения. Во*первых, все органы государства признают*
Могут быть императивные или консультативные референдумы. ся органами государственной власти, поскольку действуют от имени
При императивном референдуме решение народа является оконча* народа и государства и осуществляют хотя и разные, но все*таки
тельным, имеет обязательную (императивную) юридическую силу, властные функции. Во*вторых, от концепции ведущей роли предста*
т. е. на уровне Российской Федерации — силу федерального закона, вительных органов отказались в пользу разделения властей, при ко*
на уровне субъекта РФ — закона данного субъекта. При консульта* тором все ветви власти равны. В*третьих, вместо понятия «органы
тивном референдуме его результаты оформляются актом соответст* государственного управления» законодатель регулярно использует
вующего представительного органа. Однако орган не может принять понятия «исполнительная власть», «исполнительные органы государ*
решение, прямо противоречащее итогам референдума. Консультатив* ственной власти», хотя и не отрицает, что соответствующие органы
ный референдум еще называют опросом народа. осуществляют задачи государственного управления. В*четвертых, за*
Государственную власть народа, помимо самого народа, осуществ* конодатель объединил общим понятием «судебная власть» органы
ляют по его уполномочию органы государства — органы государствен суда и прокуратуры, что далеко не однозначно воспринимается нау*
ной власти, делают они это на постоянной (регулярной) основе, в то кой.
время как необходимость в акциях с участием народа возникает лишь Органы государственной власти, осуществляющие власть народа,
периодически. в Конституции РФ делятся на три вида — законодательной, исполни
Органом государства (государственной власти) являются группа тельной и судебной власти.
(коллектив) граждан или один гражданин, которым поручено осуще У органов законодательной власти два главных назначения: они
ствление задач и функций государства; орган образован в надлежащем представляют народ и принимают законы (как будет показано ниже, у
порядке, определенном конституцией или законом, наделен соот этих органов есть и другие функции, но представительство народа и
ветствующими полномочиями, действует в установленном законода законодательствование являются первейшими).
тельством порядке, принимает необходимые правовые акты и несет Под исполнительной властью следует понимать одну из обозна*
ответственность за свою деятельность перед народом и государст* ченных Конституцией РФ (ст. 10) ветвей государственной власти,
вом. главными задачами которой являются: исполнение законов, принятых
Понятия «орган государства» и «орган государственной власти» законодательной властью (в этом корни первичного происхождения
употребляются нами как тождественные. самого понятия «исполнительная власть» — она создается, чтобы за*
В советский период в государственно*правовой науке существова* ниматься исполнением законов); осуществление специфического ви*
ли два подхода к пониманию государственных органов. да деятельности, которая может быть охарактеризована как «управле
ние государственными делами» (государственное управление); использо* § 3. Общественная власть

вание для этих целей возможностей как оперативных действий и
распорядительства, так и правотворчества (нормотворчества) — Второй формой власти народа является общественная власть. Дале*
в пределах, обозначенных принципиально Конституцией и детально ко не все признают эту форму власти народа. Скорее всего, так проис*
законами государства. Органы исполнительной власти занимают ходит потому, что зачастую власть трактуют не как самоорганизацию
свое, самостоятельное место в системе органов государственной вла* народа, а как совокупность методов приказа, обязательности актов,
сти. В своей деятельности они подконтрольны законодательным принуждения, применения санкций. Для государства и государствен*
(представительным) органам государственной власти — в той мере, в ной власти это понятно. А вот когда говорят об общественной власти,
какой это связано с исполнением законов и участием в осуществле* то сразу возникают вопросы: где и в чем здесь директива, обязательный
нии государственной политики, поскольку ее основы закладываются характер актов, принуждение и т. д.
в законах государства. Вместе с тем органы исполнительной власти, Общественная власть — это власть различных объединений и коллек
самостоятельно осуществляя свои функции, сохраняют — в рамках тивов граждан в отношении лиц, состоящих в этих объединениях и кол
законно обозначенных полномочий — независимость от законода* лективах, а также их внутренних подразделений. Наиболее типичны*
тельной власти. ми примерами структур, для которых категория общественной власти
Понятием органов судебной власти в Российской Федерации ох* реально существует, являются политические партии, профессиональ*
ватываются государственные органы, осуществляющие функции пра ные союзы и иные общественные объединения, религиозные органи*
восудия посредством конституционного, гражданского, администра* зации, а также трудовые коллективы как объединения граждан по об*
тивного и уголовного судопроизводства. щему месту работы. Они подчиняют свою деятельность порядку, ими
В делении органов государства на указанные выше три группы же определенному, зачастую зафиксированному в каком*то докумен*
есть немало проблем, на которых мы остановимся в § 5 гл. 10 настоя* те — уставе объединения, регламенте собрания коллектива и др. Пра*
щего учебного курса. вила имеют обязательный характер для тех, кто состоит в объедине*
По уровням государственные органы в Российской Федерации де* нии, коллективе. Им надо следовать, решения общих собраний и ор*
лятся на федеральные органы государственной власти и органы государ ганов — выполнять, процедуры — соблюдать. В противном случае
ственной власти субъектов РФ. возможны и общественные санкции — замечания, предупреждения, в
Государственную власть на федеральном уровне представляют и общественном объединении — исключение из его состава.
осуществляют, согласно ст. 11 Конституции РФ, Президент РФ, Фе* Общественная власть опирается на методы общественного воздей*
деральное Собрание — парламент РФ, Правительство РФ и другие ствия, обычаи и традиции; она не может прибегать к государственно*
федеральные органы исполнительной власти, суды Российской Феде* му влиянию и принуждению для достижения своих целей (не путать с
рации. необходимым вмешательством государственных органов и служащих
В субъектах РФ государственную власть осуществляют образуемые в случае нарушения объединением законодательства или обществен*
ими органы государственной власти. К ним относятся: законодатель* ного порядка участниками общественных акций, организуемых объ*
ные (представительные) органы государственной власти субъектов единением).
(законодательные собрания, думы и др.); главы исполнительной вла*
сти (высшие должностные лица) субъектов — президенты, главы рес* § 4. Власть местного самоуправления
публик, губернаторы в остальных субъектах, мэр в Москве; исполни*
тельные органы государственной власти субъектов (правительства, Третья форма власти народа в Российской Федерации — власть
администрации и отраслевые органы исполнительной власти). К ор* местного самоуправления (ст. 3, 12, 130—133 Конституции РФ). Это
ганам государственной власти субъектов относятся также их консти* смешанная общественногосударственная форма власти народа. Мест*
туционные, уставные суды — органы конституционного контроля. ное самоуправление существует в городских и сельских поселениях,
Действующие на территории субъектов суды общей юрисдикции и муниципальных районах, городских округах, на внутригородских тер*
арбитражные суды являются федеральными судами. риториях городов федерального значения. Данная форма народовла*
стия обеспечивает населению возможность самостоятельно и под сидиарностью), исключающие противопоставление государственных
свою ответственность решать вопросы местного значения, т. е. управ* органов друг другу.
лять своей жизнью и делами на соответствующей территории. Насе* Самостоятельность и независимость государственной власти про*
ление делает это само на собраниях (сходах) граждан по месту их жи* являются в том, что в соответствии с распределением функций управ*
тельства либо на местных референдумах. Оно также избирает пред* ления общественными и государственными делами органы государст*
ставительные органы местного самоуправления (думы, собрания венной власти действуют самостоятельно и независимо как от иных
депутатов, представителей) и должностных лиц местного самоуправ* форм власти в данной стране (например, политических партий, дви*
ления (глав муниципальных образований и др.). жений, органов местного самоуправления), так и от иностранных го*
При решении вопросов сугубо местного характера проявляется об* сударств и международных организаций. Разумеется, влияние на го*
щественная (негосударственная) природа местного самоуправления, сударственную власть при реализации ее функций оказывается и
хотя его решения обязательны для населения на данной территории. внутри страны, и извне, но ограничение государственной власти и
Вместе с тем согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 132) органы местного подмена ее функций какими*либо внутренними или зарубежными
самоуправления могут наделяться отдельными государственными структурами невозможны.
полномочиями. При их осуществлении акты органов местного само* Некоторые авторы, которые пишут о государственном суверени*
управления обеспечиваются государственно*обязательной силой. тете, предпочитают различать суверенитет государства и суверенитет
Совокупное осуществление двух видов задач и делает власть мест* («суверенность») государственной власти. Полагаем, что в таком под*
ного самоуправления смешанной общественно*государственной ходе много надуманного. Если государство суверенно, из этого его
свойства исходят и органы данного государства, т. е. суверенитет го*
формой публичной власти народа.
сударства предполагает и суверенитет государственной власти, он
проистекает из суверенитета государства. Конечно, в мире есть нема*
§ 5. Народный суверенитет ло примеров, когда государство существует, что называется, «на бу*
и государственный, национальный суверенитет маге», его суверенитет не столько реален, сколько формален (малень*
кие княжества, экономически зависимые страны и др.). И все же
Характеризуя понятие «народный суверенитет» («власть народа»),
официально это независимые государства, и от их имени суверенно
коснемся его соотношения с понятиями «государственный суверени*
действуют органы государственной власти, предусмотренные в кон*
тет» («суверенитет государства») и «национальный суверенитет» («су*
ституциях государств. Естественно, нельзя даже теоретически конст*
веренитет нации»).
руировать суверенность органов государственной власти как их неза*
Суверенитет государства выражается в верховенстве государствен висимость от самого государства. Что же касается независимости (са*
ной власти, ее единстве, самостоятельности и независимости. мостоятельности) органов государства друг от друга при реализации
Верховенство государственной власти состоит в том, что только своих функций, это проявление не суверенитета, а обычного разделе*
она полномочна отражать (закреплять) в конституции и иных норма* ния властей.
тивных правовых актах весь строй общественных отношений, уста* Итак, суверенитет государства распространяется на все его внут*
навливать правопорядок, правомочия физических и юридических ренние и внешние дела, а в пространственном отношении — на всю
лиц, порядок (процедуры) их реализации, меры юридической ответ* территорию государства. Конституционные основы суверенитета го*
ственности. Никому более эта возможность не принадлежит. сударства отражены в ряде статей Конституции РФ. Так, согласно
Единство государственной власти означает обладание ею на всех ст. 4 «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее
уровнях осуществления одинаковыми сущностью, формами и мето* территорию» (ч. 1). Конституция РФ и федеральные законы имеют
дами деятельности, причем между всеми органами государственной верховенство на всей территории РФ (ч. 2). Российская Федерация
власти должны быть связь, распределение полномочий (разделение обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории
властей), дисциплина, субординация и взаимообусловленность (вза* (ч. 3). В соответствии со ст. 67 территория РФ включает в себя терри*
имное дополнение друг друга, помощь — порой все это называют суб* тории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воз*
364 Раздел III. Основы конституционного строя России Глава 10. Российское государство — организация всего народа 365
душное пространство над ними. Российская Федерация обладает су* сказаться на интересах иных граждан, даже вызвать противостояние
веренными правами и осуществляет юрисдикцию на континенталь* между ними. В Конституции РФ в качестве одной из основ ее федера*
ном шельфе и в исключительной экономической зоне России в тивного устройства назван не национальный суверенитет, а равно*
порядке, определяемом федеральным законом и нормами междуна* правие и самоопределение народов в Российской Федерации (ст. 5), и
родного права. под народами здесь понимаются проживающие в соответствующих
Национальный суверенитет выражается в праве нации определять частях страны группы граждан независимо от их национальной при*
характер своего бытия, решать вопросы своей жизни — как внутрен* надлежности, связанные интересами организации общей жизнедея*
ние (язык, письменность, обычаи, традиции и т. д.), так и связан* тельности (см. подробнее в разд. V настоящего учебного курса).
ные с отношениями с другими нациями, народностями, созданием Таким образом, суверенитет государства и национальный сувере*
своего государства, национально*государственной (автономной) нитет всегда корреспондируют народному суверенитету, а народом в
единицы или отказом от их образования, вхождением в состав како* масштабах страны считается совокупность всех граждан данного госу*
го*то государства или существованием в качестве независимого го* дарства независимо от их национальной принадлежности. Коррес*
сударства. пондируя суверенитету народа, суверенитет государства может кор*
Все три формы суверенитета взаимосвязаны и в то же время само* респондировать и национальному суверенитету, т. е. наряду с интере*
стоятельны. Но в принципе народный суверенитет как осуществление сами народа как объединения всех граждан государство одновременно
всей полноты власти народом можно считать предпосылкой и государ воплощает интересы (суверенитет) главной (титульной) нации. Ни го*
ственного суверенитета, и национального суверенитета. сударственный суверенитет, ни национальный суверенитет не могут
Как говорилось выше, народный суверенитет воплощается во вла* быть выше народного суверенитета, они являются формами учета и
сти народа в ее государственных и негосударственных формах. Есте* выражения интересов народа в целом применительно к государствен*
ственно, что реализация народного суверенитета в виде государствен* ной организации или межнациональным отношениям (к вопросу о
ной власти возможна лишь с созданием государства или государство* государственном и национальном суверенитете мы еще вернемся при
подобного образования, поскольку только в этом случае воле народа рассмотрении федеративного устройства России).
придается государственно*обязательная сила. Но и в рамках государ*
ства народ все равно остается главной решающей силой, а не придат*
ком государства.
Глава 10. Российское государство — организация
В свою очередь, народный суверенитет, как власть всего народа,
всего народа, основа конституционного строя
объединяет всех граждан, проживающих на соответствующей терри
тории, независимо от их национальной принадлежности. Крайне редка Литература
ситуация, когда народ в национальном отношении был бы стопро* Авакьян С. А. Практика российской государственности // Вестник Мо*
центно однородным, т. е. народ и нация представляли бы одно и то сковского ун*та. Сер. 18 «Социология и политология». 1997. № 1; Он
же. Миграционные процессы приводят к тому, что население стано* же. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в Рос*
вится смешанным по национальному составу. Даже в нациях, счи* сии // Журнал российского права. 1997. № 7; Атаманчук Г. В. Новое
тающих себя однородными, есть группы с этническими, бытовыми, государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996; Байтин М. И.
языковыми особенностями. Однако все граждане — часть народа, Государство и политическая власть. Саратов, 1972; Белкин А. А. Офи*
обитающего на этой территории, и имеют равное право участия в ре* циальное наименование государства (фрагмент лекции) // Право*
ведение. 1995. № 3; Бутусова Н. В. Государство как субъект конститу*
шении местных проблем. В этом плане народный суверенитет выше
ционно*правовых отношений. Воронеж, 2005; Она же. Конституцион*
национального суверенитета. Нация, являющаяся коренной на дан* но*правовой статус Российского государства. М.; Воронеж, 2006;
ной территории, выражая свою волю, должна считаться с интересами Воеводин Л. Д. Статус современного государства как предмет общего
граждан другой национальной принадлежности, проживающих на конституционного права // Российский юридический журнал. 1997.
той же территории. Если национальный суверенитет приводит к про* № 4; Войтенко О. В. Государство, государственное образование, госу*
возглашению государства лишь данной нации, это может ущербно дарственность (теоретико*методологический анализ их соотношения):
автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Гомеров И. Н. Государство дарственной власти народом непосредственно, а также через органы
и государственная власть: предпосылки, особенности, структура. М., государства. Гласность как черта демократического государства озна*
2002; Иванов В. Теория государства. 2*е изд. М., 2010; Краснов М. А. чает, что его жизнь, деятельность государственных органов, образно
Ответственность власти (государство в открытом обществе). М., 1997; говоря, «прозрачны», т. е. осуществляются в обстановке полной от*
Крылов Б. С. Государственный суверенитет: современные проблемы //
Конституционное и муниципальное право. 2008. № 6; Морозова Л. А.
крытости. Граждане и общественные объединения получают исчер*
Проблемы современной российской государственности: учеб. посо* пывающую информацию о государственных делах, о проектах и при*
бие. М., 1998; Ромашов Р. Конституционное государство (история, со* нятых нормативных актах, о должностных лицах государства.
временность, перспективы развития). Красноярск, 1997; Четвер Демократическим называют такое государство, которое обеспечи*
нин В. А. Демократическое конституционное государство: введение в вает права и свободы своих граждан. В нем нет каст, государственные
теорию. М., 1993; Чиркин В. Е. Легализация и легитимация государст* функции доступны любому гражданину, власть подконтрольна граж*
венной власти // Государство и право. 1995. № 8; Шустров Д. Г. Госу* данам и общественному мнению.
дарство как объект конституционно*правового регулирования: дис. ... Наконец, в демократическом государстве есть единство государст*
канд. юрид. наук. М., 2012.
венных установлений и институтов, с одной стороны, и практики го*
Государственной основой конституционного строя и его выраже* сударственно*политической жизни, отношения к правам и свободам
нием в масштабах всей страны является Российское государство. Его индивида — с другой. Нельзя считать демократическим государство,
официальные наименования — Российская Федерация и Россия. Со* которое провозглашает приверженность названным ценностям, а на
гласно ст. 1 Конституции «наименования Российская Федерация и деле их игнорирует.
Россия равнозначны».
В соответствии с Конституцией «Российская Федерация — Россия § 2. Федеративное и суверенное государство
есть демократическое федеративное правовое государство с респуб*
ликанской формой правления» (ч. 1 ст. 1). Конституция содержит Россия как федеративное государство состоит из республик, краев,
еще ряд основополагающих характеристик Российского государства. областей, городов федерального значения, автономной области, авто
Это государство: 1) демократическое; 2) федеративное и суверенное; номных округов — равноправных субъектов РФ (ст. 5 Конститу*
3) правовое; 4) имеющее республиканскую форму правления; 5) осно* ции РФ). Как уже отмечалось выше, Россия обладает государствен
вывающееся на принципе разделения властей; 6) социальное; 7) свет* ным суверенитетом, т. е. ее власть распространяется на территорию
ское. всей страны и никем не может быть ограничена ни извне, ни внутри.
Конституция РФ и федеральные законы подлежат неукоснительному
соблюдению и применению во всех регионах. Российская Федерация
§ 1. Демократическое государство
имеет территориальное верховенство, т. е. обеспечивает целостность и
О значении демократии как одной из характеристик конституци* неприкосновенность своей территории.
онного строя мы уже говорили выше. И все это в определенной ме* Федеративная природа России означает, что ее субъекты обладают
ре можно связать с государством. Называя государство демократиче* равным конституционно*правовым статусом независимо от своего
ским, Конституция (ст. 1) не раскрывает, что означает данное поня* наименования, территориальных размеров, численности населения,
тие. В обобщенном виде можно сказать следующее: в основе экономического состояния и других факторов. Это положение отра*
государства как демократического — предопределенность задач и дея жено в ст. 5 Конституции в двух аспектах: с одной стороны, в ч. 1 го*
тельности государства интересами народа, гласное осуществление го ворится, что Российская Федерация состоит из равноправных субъек
сударственных функций, политические и личные свободы граждан, гу тов, т. е. их статус в принципе одинаков; с другой стороны, согласно
манистическая направленность политического режима и недопусти ч. 4 ст. 5 субъекты равноправны во взаимоотношениях с федеральны*
мость произвола. ми органами государственной власти.
Демократическим называют государство, которое служит своему Вместе с тем федеративное государство — сложное государство, в
народу, воплощает его интересы, обеспечивает осуществление госу* котором существуют особые отношения между федерацией в целом и
ее составными частями. Это, с одной стороны, определенные права 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений
самой Российской Федерации и ее субъектов, а с другой — возмож* Конституции Республики Алтай и Закона об общих принципах орга*
ности взаимного влияния на положение дел, т. е. как на федеральном низации органов власти субъектов РФ, а также в определении от
уровне, так и в субъектах РФ. 27 июня 2000 г. по запросу группы депутатов Государственной Думы о
Однако сложность отношений в федеративном государстве не проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений Кон*
подрывает его характеристики как суверенного государства. Суверен* ституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республи*
ность — имманентное, т. е. внутренне присущее, неотъемлемое каче* ки Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия —
ство России. Алания и Республики Татарстан. Конституционный Суд четко запи*
Этот вопрос был до недавнего времени не совсем ясным в практи* сал в своих постановлениях, что государственным суверенитетом об*
ке внутригосударственного строительства. Ряд республик как субъек* ладает исключительно Российская Федерация, а субъекты РФ не об*
тов РФ претендовал на обладание государственным суверенитетом ладают государственным суверенитетом, хотя и сохраняют самостоя*
наряду и наравне с Российской Федерацией. Б. Н. Ельцин, стремясь
тельность в разрешении вопросов, отнесенных к их ведению.
укрепить Федерацию и обеспечить единство государства, в одном из
своих выступлений, находясь в Республике Татарстан, на вопрос о
том, как быть с суверенитетом республик, высказался так: «Берите су* § 3. Правовое государство
веренитета столько, сколько сможете проглотить». Конечно, он имел
в виду то, что самостоятельность субъектов в руководстве своими де*
лами можно повысить и дать им в этом отношении как можно больше Батурин Ю. М., Лившиц Р. З. Социалистическое правовое государство:
прав. Однако некоторые субъекты поняли его слишком буквально и от идеи к осуществлению. М., 1989; Боер В. М., Городинец Ф. М., Григо
стали ссылаться на наличие у них государственного суверенитета, нис Э. П. Правовое государство: реальность, мечты, будущее / под ред.
претендовать на свою самостоятельную международную правосубъ* В. П. Сальникова. СПб., 1999; Гессен В. М. Правовое государство. СПб.,
ектность. А в двухсторонних договорах с центром о разграничении 1912; Козлихин И. Ю. Идея правового государства: история и современ*
предметов ведения и полномочий органов государственной власти ность. СПб., 1993; Котляревский С. А. Власть и право: проблемы право*
вого государства. М., 1915; Малько А. В. Правовое государство // Пра*
ряд субъектов старался оговорить свои особые права, в том числе за
воведение. 1997. № 3; Нерсесянц В. С. Правовое государство: история
счет полномочий Российской Федерации, обозначенных в ее Консти* и современность // Вопросы философии. 1989. № 2; Соколов А. Н. Пра*
туции. вовое государство. Идея, теория, практика. Курск, 1994; Хлопушин С. Н.
Подобное положение не могло продолжаться до бесконечности, Конституционное регулирование демократического правового госу*
поскольку делало субъекты РФ неуправляемыми, поощряло регио* дарства в России (современные проблемы): дис. ... канд. юрид. наук.
нальный сепаратизм и подрывало суверенную природу Российского М., 2007; Черниловский З. М. Правовое государство: исторический
государства. Упорядочению внутриполитических и внешнеполитиче* опыт // Сов. государство и право. 1989. № 4.
ских аспектов деятельности субъектов РФ способствовали федераль*
ные законы 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов Конституционная характеристика Российского государства как
ведения и полномочий между органами государственной власти Рос* правового государства означает следующее.
сийской Федерации и органами государственной власти субъектов Вся жизнь в нашей стране должна основываться на Конституции,
Российской Федерации», «О координации международных и внешне* законах и иных юридических нормативных актах, т. е. на господстве
экономических связей субъектов Российской Федерации», «Об об* права и закона (в широком смысле слова). Действия различных орга*
щих принципах организации законодательных (представительных) и нов и должностных лиц, общественных объединений, поведение
исполнительных органов государственной власти субъектов Россий* граждан должны соответствовать нормативным правовым установле*
ской Федерации». ниям. Никто не может вопреки правовым предписаниям устанавли*
Более радикально относительно суверенитета субъектов РФ вы* вать свои правила, регулирующие жизнь граждан, их сообществ, тер*
сказался Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня риторий.
В государстве, претендующем на то, чтобы называться правовым, ментов: наличие органов защиты (суда, иных государственных орга*
предполагается исчерпывающе полное правовое урегулирование тех об* нов, а также органов местного самоуправления); введение гарантий
щественных отношений, которые нуждаются в подобной регламента* самозащиты для граждан, т. е. предоставление им права защищать
ции. А если необходимые нормы права изданы и своевременно об* свои интересы всеми законными способами и средствами; установле*
новляются, это означает, что они действительно станут основой раз* ние процессуальных механизмов защиты.
вития общества и государства. Порой можно прочитать, что главный ценностный признак право*
Право, вся совокупность нормативных правовых актов должна вого государства — наличие судебной формы защиты. Вне сомнения,
создаваться с соблюдением принципов справедливости и гуманности в обеспечение защиты прав и законных интересов граждан в суде явля*
отношении тех, кому они адресованы. Мировая история и опыт соб* ется первейшим условием правового государства. Однако в той или
ственной страны свидетельствуют о том, что можно иметь достаточ* иной форме такую защиту призваны обеспечивать все органы пуб*
ное количество правовых предписаний, но при этом необоснованно личной власти. Их умелые действия могут сыграть конструктивную
ограничивать права граждан, допускать произвол, игнорировать идеи роль, помочь избежать суда, в котором защита построена на состяза*
не только правового государства, но и рациональной организации об* тельности (тяжбе) и нередко является трудным делом, особенно для
щественных и государственных дел. простого гражданина.
Дело не только в наличии нужных, притом справедливых и гуман* Правовое государство обеспечивает действие принципа законно
ных норм; не менее важно организовать исполнение правовых предпи сти. Он проявляется в совокупности таких начал: наличие норм пра*
саний. Это означает, что основные действия граждан, общественных ва, т. е. нормативной базы общественных отношений; установление
объединений, органов государственной власти и местного самоуправ* юридической ответственности за неправомерное поведение, т. е. не*
ления будут правовыми действиями, на базе норм права возникают соблюдение, нарушение права; защита от необоснованных ограниче*
правовые отношения. Более того, в государстве складывается опреде* ний прав и законных интересов любого субъекта права, а также от не*
ленный правопорядок. В его основу, по нашему мнению, следует по* обоснованного привлечения его к ответственности.
ложить принцип «разрешено все, что позволено законом». Некото* В правовом государстве должен наличествовать и определенный
рые авторы считают, что в правовом государстве действует принцип склад общественного сознания. Он основывается на том, что надо жить
«разрешено все, что не запрещено законом». С этим принципом тоже на основе права и закона, уважать права и законные интересы других,
можно согласиться, но при условии абсолютной полноты правового соблюдать и не нарушать нормативные правила. У граждан должно
урегулирования общественных отношений и их стабильности. Одна* быть твердое убеждение в том, что закон защищает их интересы, он
ко недостаточность и пробелы в нормативном правовом регулирова* справедлив и перед ним все равны.
нии общественных отношений, а также иные недостатки, действие
принципа «разрешено все, что не запрещено законом» может привес* § 4. Республиканская форма правления
ти к использованию минусов правового регулирования в ущерб инте*
ресам государства, общества, других граждан. Характеристика России как государства с республиканской фор*
В правовом государстве существует ответственность за неисполне мой правления означает, что:
ние или нарушение закона, и она должна наступать тоже по закону. 1) главные должностные лица государства, система местного са*
При этом гарантируются объективное разбирательство, представи* моуправления, депутаты представительных органов государственной
тельство и отстаивание интересов личности, общества и государства, власти и органов местного самоуправления являются выборными,
назначение справедливого наказания уполномоченным органом; не* т. е. избираются гражданами страны посредством всеобщих выбо*
допустимы произвол, превышение закона и власти; обеспечивается ров;
обжалование решений и действий соответствующих органов и долж* 2) исключено получение власти в порядке наследования;
ностных лиц. 3) невозможны «дарение» власти, поручение ее осуществления сверху
В правовом государстве должна быть создана система защиты (кроме чрезвычайных обстоятельств, военного положения, доведения
субъектов права и норм права. Эта система состоит из следующих эле* дел на какой*то территории до развала или финансового банкрот*
ства), тем более по мандату другого государства либо международной и противовесов // Журнал российского права. 1998. № 6; Лузин В.
организации; Принцип разделения властей как основа конституционализма: Срав*
4) признаются неконституционными захват власти или ее присвое нительно*правовое исследование на примере США, Великобритании
ние (ч. 4 ст. 3 Конституции РФ). и Франции. Н. Новгород, 1998; Марченко М. Н. Теория разделения
властей и различные ее модификации на Западе // Журнал российско*
Глава Российского государства — Президент РФ избирается наро* го права. 1997. № 4; Мишин А. А. Принцип разделения властей в кон*
дом путем прямых всеобщих выборов. ституционном механизме США. М., 1984; Монтескьё Ш. О духе зако*
Выборной является Государственная Дума — нижняя палата пар* нов // Избр. произв. М., 1955; Некрасов С. И. Единство и разделение
ламента РФ — Федерального Собрания. Население избирает законо* государственной власти в Российской Федерации (Федерация и субъ*
дательные (представительные) органы государственной власти субъ* екты): дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Павличенко Н. М. Принцип
ектов РФ. Представительные органы местного самоуправления также разделения государственной власти в конституционном регулирова*
подлежат избранию населением, а главы муниципальных образова* нии Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Разде*
ний избираются либо населением, либо представительными органа* ление властей: история и современность: спецкурс / под ред.
М. Н. Марченко. М., 1996; Современная российская модель разделения
ми местного самоуправления.
власти между Федерацией и ее субъектами (актуальные правовые
Республиканская форма правления основывается на том, что проблемы). М., 1996; Соколов В. М. Принцип разделения властей: осо*
властные функции вправе осуществлять и народ непосредственно. бенности и проблемы российской государственно*правовой модели:
Сами органы появляются именно в результате оформления воли на* дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011; Тиунова Л. Б. Разделение властей:
рода посредством выборов. конституционная модель // Правоведение. 1996. № 4; Тихомиров Ю. А.
Власть в обществе: единство и разделение // Сов. государство и право.
§ 5. Принцип разделения властей 1990. № 2; Умнова И. А. Современная российская модель разделения
власти между федерацией и ее субъектами (Актуальные правовые
Литература проблемы). М., 1996; Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в
государственном устройстве Российской Федерации. Тюмень, 1997;
Автономов А. С. Избирательная власть. М., 2002; Баглай М. В., Ильин Шевцов В. С. Разделение властей в Российской Федерации. М., 2004;
ский И. П., Энтин Л. М. Разделение властей: опыт современных госу* Энтин Л. М. Разделение властей. Опыт современных государств. М.,
дарств. М., 1993; Баренбойм П. Д. 300 лет доктрины разделения вла* 1995.
стей. Суд Сьютера. М., 1996; Барнашов А. М. Некоторые особенности
российской модели разделения властей по Конституции Российской
Федерации 1993 г. // Актуальные проблемы правоведения в современ* 1. Содержание принципа
ный период / под ред. В. Ф. Воловича. Томск, 1996; Он же. Теория раз*
Разделение властей — конституционный принцип организации
деления властей: становление, развитие и применение. Томск, 1988;
Болдырева Р. С. Разделение властей: теоретико*правовые аспекты:
управления государственной жизнью, который может проявляться в
дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998; Бородин С. В., Кудрявцев В. Н. О раз* двух аспектах:
делении и взаимодействии властей в России // Государство и право. 1) разделение единой государственной власти, источником кото*
2002. № 5; Бушуев И. И. Разделение властей в федеративном государст* рой является народ, на три ветви, представляемые самостоятель*
ве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998; Ведяхина К. В. Разделение вла* ными видами органов государственной власти — законодательной,
стей как принцип российского права // Право и политика. 2002. № 5; исполнительной и судебной, и разграничение полномочий между
Ворошилов Н. Критический обзор учения о разделении властей. Яро* ними;
славль, 1871; Гайдук В. В. Разделение государственной власти в Рос*
2) разделение властных функций по уровням системы государст*
сийской Федерации: конституционно*правовое исследование: дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2002; Ишеков К. А. Реализация конституционно*
венных органов, например в условиях Российской Федерации — фе*
го принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации / деральный уровень, уровень субъектов РФ и уровень местного само*
под ред. П. П. Сергуна. Саратов, 2010; Краюшкина С. В. Принцип разде* управления, которое хотя и является негосударственной категорией,
ления властей и его реализация в современной России: дис. ... канд. но участвует в управлении общественными, а частично, по поруче*
полит. наук. М., 1998; Крылов Б. С. Разделение власти: система сдержек нию государства, и государственными делами.
При внесении 21 апреля 1992 г. изменений и дополнений в Кон* 2) ветви (уровни) власти самостоятельны, не имеют права вмеши*
ституцию 1978 г. был отражен принцип разделения властей в обоих ваться взаимно в деятельность и подменять друг друга;
названных аспектах. Статья 3 в новой редакции гласила, что система 3) каждая ветвь (каждый уровень) власти обладает средствами воз*
государственной власти в Российской Федерации основывается на действия на другие ветви (уровни) власти, чтобы они принимали ре*
принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной шения, в которых у данной ветви (данного уровня) власти есть инте*
власти, а также разграничения предметов ведения и полномочий рес, и чтобы обеспечивался баланс властей, а также соблюдалась за*
между Российской Федерацией, составляющими ее субъектами и конность в их деятельности.
местным самоуправлением. Организация государственной власти в стране может основывать*
Конституция РФ 1993 г. отражает только первый аспект. Согласно ся на двух различных принципах. Один известен нашему государству
ее ст. 10 «государственная власть в Российской Федерации осуществ* и может быть назван принципом верховенства представительных ор*
ляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и ганов («верховенства Советов»), когда на всех уровнях, а тем более на
судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной вла* общегосударственном, представительные органы занимают главенст*
сти самостоятельны». Правда, в конституциях некоторых республик в вующее положение. Это значит, что, во*первых, они имеют право
составе Российской Федерации второй аспект также отражен. Так, в принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к веде*
ст. 5 Конституции Республики Удмуртия 1994 г. сказано, что государ* нию государства, соответствующей территории, в том числе и незави*
ственная власть в Республике осуществляется на основе разделения симо от того, какому органу этот вопрос отдан для постоянного раз*
на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграни*
решения, во*вторых, все другие государственные органы формируют*
чения предметов ведения и полномочий между органами государст*
ся представительными органами и подотчетны им. Так, высший
венной власти Российской Федерации и Удмуртии. То же самое запи*
представительный орган формирует правительство страны, может в
сано в ст. 7 Конституции Республики Хакасия 1995 г. А в ст. 6 Кон*
любое время изменить его состав или переформировать полностью.
ституции Республики Ингушетия 1994 г. говорится, что здесь
Он вправе заслушать отчет правительства, предложить ему отменить
государственная власть осуществляется на основе разделения и взаи*
свое решение либо при необходимости сам может отменить решение
модействия законодательной, исполнительной и судебной власти,
правительства. Хотя провозглашается независимость судей и их под*
а также разграничения полномочий между республиканскими и мест*
ными органами власти. чинение только закону, соответствующий представительный орган
Как можно видеть из ст. 10 Конституции РФ, принцип разделения может заслушать отчет суда о том, как он осуществляет политику го*
властей распространяется лишь на органы государственной власти. сударства в части борьбы за укрепление законности (т. е. официально
В системе местного самоуправления принцип разделения властей не вмешиваясь в функции правосудия), а также переформировать со*
официально не применяется, но реально все равно различаются пред* став суда.
ставительные (думы, собрания) и исполнительные органы (в лице После Октябрьской революции 1917 г. и до 1990*х гг. концепция
главы муниципального образования и местной администрации) мест* верховенства представительных органов — Советов была конституци*
ного самоуправления. Если Федеральный закон «Об общих принци* онной основой нашей представительной и в целом государственной
пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» системы. Фактически деятельность представительных органов, в том
1995 г. подразумевал такое различие, то пришедший ему на смену од* числе высших (т. е. Союза ССР, республик), направлялась компарти*
ноименный Федеральный закон 2003 г. не только использует понятие ей; и к тому же еще Советами руководили исполнительные органы,
представительного органа, но и прямо называет местную админист* формально образуемые ими. И тем не менее по конституционным
рацию исполнительно*распорядительным органом. нормам именно Советы обладали верховенством в государстве.
Главная суть принципа разделения властей проявляется в следую* Другая модель государственной власти основана на принципе раз*
щем: деления властей. Согласно ей представительные органы рассматрива*
1) каждая ветвь (каждый уровень) власти занимается своими, юри* ют и решают лишь те вопросы, которые отданы в их ведение, т. е. на
дически порученными ей (ему) делами; основе разделения полномочий между государственными органами.
Разумеется, и при этой модели у представительных учреждений нодательной и исполнительной власти, разрешать их споры. Своими
есть средства воздействия на другие органы, и прежде всего на испол* решениями судебная власть способствует укреплению законности в
нительные. Они вправе контролировать порядок исполнения ими за* деятельности других ветвей власти, вправе признавать утратившими
конов. Для этого у представительных органов могут быть средства силу (недействующими, недействительными) их незаконные (некон*
воздействия: заслушивание отчетов и сообщений исполнительных ституционные) акты.
органов, выражение им доверия либо недоверия, приводящего к от*
ставке этих органов. Однако и другие органы, т. е. и исполнительные, 2. Некоторые проблемы разделения властей
и судебные, имеют свои средства воздействия на представительные
органы, предотвращающие принятие ими необоснованных решений Вопрос о разделении властей в Российской Федерации является
или влекущие их отмену. Итак, есть взаимовлияние этих органов, по* непростым. Это сложная проблема со многими аспектами. Попробу*
лучившее название «система сдержек и противовесов», при которой ем обозначить некоторые из них.
они уравновешивают друг друга. В частности, в нашей стране почти не поднимается такой вопрос,
Конечно, в каждой стране данная модель проявляется по*своему. как разделение функций по управлению государством и обществом, меж*
Поэтому на вопрос, равны эти органы или какой*либо имеет пре* ду тем это тоже часть проблемы разделения властей. Такое деление
имущества перед другими, является главнее их, трудно дать одно* необходимо для того, чтобы не допустить как чрезмерного «увлече*
значный ответ. Но в принципе следует исходить из того, что и пред* ния» государства в воздействии на общество, так и подмены общест*
ставительные, и исполнительные, и тем более судебные органы за* венными структурами государственной власти.
нимают в системе свои ниши, а возможности воздействия друг на В разделении властей важное значение имеет не только распреде*
друга никак не могут использоваться для того, чтобы поставить себя ление полномочий между властвующими субъектами, но и определе
выше других. ние способов и средств их взаимного влияния. Это означает, что каждый,
Итак, в Российской Федерации введение разделения властей с одной стороны, самостоятелен в осуществлении того, что ему пору*
должно было проявиться следующим образом: чено, но, с другой стороны, находится под своеобразным контролем
1) представительные органы утрачивают верховенствующие пози* окружающих, и они могут (а то и должны) высказывать свои оценки.
ции, возможность рассматривать вопросы, входящие в компетенцию Как видно из ст. 10 Конституции РФ, единая государственная
исполнительных органов, подменять их, соединять в себе черты пред* власть делится на три ветви — законодательную, исполнительную и
ставительных и исполнительных органов; судебную. В ч. 1 ст. 11 Конституции говорится: «Государственную
2) не допускается возвышение исполнительных органов за счет власть в Российской Федерации осуществляют Президент Россий*
принижения роли представительных. Исполнительная власть, а также ской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Госу*
Президент РФ, стоящий вне разделения властей и над всеми ветвями, дарственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Рос*
не подменяют законодательную власть. В принципе исполнительная сийской Федерации».
власть действует во исполнение актов, принимаемых законодатель* При этом подходе упущено, что сам народ тоже осуществляет го
ной властью, — законов. Разумеется, исполнительная власть может сударственную власть. Как сказано в ст. 3 Конституции РФ, принятие
оказывать влияние на деятельность законодательной власти, на со* всенародным голосованием Конституции РФ либо закона есть осу*
держание законов. Однако исполнительная власть не может взять на ществление государственной власти народом.
себя функции представительной власти. В ряде отношений (выполне* Кроме того, в России есть или могут существовать государствен*
ние законов, исполнение бюджета, некоторые аспекты управления ные органы, которые строго не вписываются в указанную триаду ор*
государственными делами) исполнительная власть действует под кон* ганов государственной власти. Так, для принятия новой Конститу*
тролем законодательной власти; ции должно быть созвано Конституционное Собрание. Оно может
3) судебная власть в системе разделения властей не только выпол* разработать новую Конституцию и даже принять ее либо утвердить
няет функции прямого правосудия по обращениям физических или текст и вынести его на референдум. Является ли Конституционное
юридических лиц, но в ряде отношений может оценивать акты зако* Собрание государственным органом? Относится ли оно к числу орга*
нов государственной власти? Мы уже ответили на эти вопросы одно* Так, давно и активно обсуждается вопрос о том, считать ли Банк
значно: да. России государственным органом Российской Федерации, государст*
Если Конституция принимается народом на референдуме или венным учреждением или хозяйствующим субъектом. Те, кто считает
Конституционным Собранием, можно ли это назвать осуществлени* Банк России государственным органом, исходя из его независимости
ем законодательной власти? Можно сказать и так. Но, учитывая осо* от других государственных органов, особенно от Правительства,
бую роль Конституции в истории страны, когда на ее основе начина* склонны говорить о наличии еще одной ветви государственной вла*
ется новый этап жизни и развития общественных отношений, не луч* сти — банковской.
ше ли сказать, что они осуществляют учредительную власть как В России создан специальный государственный орган финансово*
самостоятельную ветвь государственной власти? Причем это не толь* го контроля — Счетная палата РФ; аналогичные органы появились и
ко самостоятельная по виду, но также и первая по исторической роли в субъектах РФ. Могут существовать иные государственные специ*
ветвь государственной власти. альные органы с контрольными задачами. С учетом наличия таких
Далее. К какой ветви власти отнести Президента РФ? Казалось органов говорят о контрольной государственной власти.
бы, он ближе всего к исполнительной ветви власти, к тому же в преж* В стране стала активно действовать система избирательных комис*
ней Конституции он был официально отнесен к этой ветви, а многи* сий, организующих различные виды выборов. Верхние звенья этой
ми положениями Конституции 1993 г. тоже связан с исполнительной системы — ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов РФ закон
властью. Но все*таки по данной Конституции Президент объявляется называет государственными органами. Если так, к какой же ветви го*
главой государства и от исполнительной власти официально отделен. сударственной власти их отнести? Появилось предложение говорить
Вряд ли его можно отнести к законодательной власти, хотя он и уча* об избирательной власти.
ствует в законодательном процессе, может вносить законопроекты, Мы привели самые упрощенные вариации. А ведь есть и более ус*
подписывает и обнародует законы, а в определенных ситуациях, — ложненные модели. Например, порой предлагают объединить финан*
когда нормативное регулирование необходимо, но законы запаздыва* совые органы исполнительной власти, государственные банки и счет*
ют, — может регулировать общественные отношения своими указами ные палаты в финансовую власть. А прокуратуру, надзорные органы
(такие акты носят временный характер и с появлением закона долж* системы исполнительной власти — в надзорную (надзорноконтроль
ны быть отменены либо приведены в соответствие с ним). К судебной ную) власть.
власти Президента тоже нельзя отнести. Исследователи статуса Пре* Поэтому не случайно предлагается выделить такие разновидности
зидента РФ и авторы комментариев Конституции РФ предлагают вы* государственной власти:
делить власть Президента РФ из традиционной триады и назвать ее 1) учредительная (принятие Конституции РФ народом или Кон*
особой формой государственной власти — президентской. ституционным Собранием);
Однако это не все. О Прокуратуре говорится в гл. 7 Конститу* 2) народная (принятие народом на референдуме законов или ре*
ция РФ. Она до последнего времени называлась «Судебная власть». шение других вопросов государственного значения — если речь не
Выше мы отмечали: прокуратура не является частью судебной власти, идет о новой Конституции);
а помещение норм о ней в указанной главе можно считать просчетом 3) президентская;
создателей конституционного текста. Теперь в соответствии с Зако* 4) законодательная;
ном о поправке к Конституции РФ 2014 г. гл. 7 называется «Судебная 5) исполнительная;
власть и прокуратура». Соответственно, мы можем сделать вывод: ес* 6) судебная;
ли выделяется еще и прокурорская власть, учитывая ее особые функ* 7) прокурорская;
ции и задачи, значит, ветвей государственной власти в Российской 8) избирательная;
Федерации всего шесть. 9) финансово*банковская;
Логика отделения от общих групп органов со специфическими 10) контрольная (контрольно*надзорная, если подразумевать при
функциями привела ряд авторов к выделению еще некоторых ветвей этом такие надзорные органы, как горный надзор, атомный надзор
власти. и др., связывая прокурорский надзор с отдельной ветвью власти).
Кстати, даже при всех таких вариациях не ясно, куда отнести не* особенностями. С точки зрения рациональной организации отноше*
которые органы, например Уполномоченного по правам человека в ний между представительными органами, главами муниципальных
Российской Федерации и аналогичных уполномоченных в субъек* образований и местными администрациями можно было и официаль*
тах РФ. но ввести на местном уровне принцип разделения властей.
Сложность отнесения органов к ветвям власти привела к тому, что Обобщая все сказанное, рекомендуем читателю при обращении к
в нормативных актах некоторые из них названы просто государствен проблеме разделения властей рассматривать ее масштабно и иметь в
ными органами. В связи с этим в отдельных учебниках административ* виду следующее:
ного права предлагают выделять органы государственной власти и го* 1) хотя разделение властей в первую очередь является категорией
сударственные органы, не входящие в обозначенные в Конститу* государства и государственной власти, в принципе надо видеть разде*
ции РФ системы власти. Но это не может быть решением проблемы, ление властных возможностей в управлении государством и общест
наоборот, вызывает дополнительные трудности. Ведь у государствен* вом, должны быть пределы участия государства в управлении общест*
ного органа, не названного органом государственной власти, все рав* вом и пределы вмешательства общественных структур в управление
но есть властные функции, он действует от имени государства и т. д. государством;
При наличии категории «государственный орган» потенциально 2) разделение властей в государстве предполагает не существова*
существует такая опасность: можно создать органы, формально по* ние многих видов государственной власти, а наличие единой государ
ставленные вне отношений, вытекающих из системы разделения вла* ственной власти, исходящей от народа, и ее ветвей; это означает, что
стей, не относящиеся к органам исполнительной власти, а действую* в строгом смысле слова надо говорить о разделении «власти», а не о
щие параллельно с ними и вместе с тем не находящиеся в сфере пар* разделении «властей»;
ламентского контроля. 3) единая государственная власть не только исходит от народа, но
К тому же еще можно понять законодателя, когда он называет ор* и предполагает его участие в осуществлении власти; таким образом,
ганом государства самостоятельную структуру, например ЦИК РФ, разделение властей в государстве включает непосредственное народо
избирательную комиссию субъекта РФ. Однако иногда понятие госу* властие и осуществление государственной власти специальными органа
дарственного органа используется для подразделений, общая задача ми государства;
которых — обеспечить деятельность соответствующего, предусмот* 4) к традиционным законодательным, исполнительным и судеб*
ренного Конституцией, органа государства. К примеру, в Положении ным органам в системе разделения властей могут быть добавлены
об Администрации Президента РФ она называется государственным другие органы и механизмы государственной власти (государственные
органом. Цель таких норм — возвысить роль подразделения. Между органы) — учредительная власть, глава государства, органы прокура*
тем у него все*таки сугубо служебное и в этом плане вспомогательное туры, избирательные комиссии, банковско*финансовые органы
назначение. и др.;
Специфика осуществления принципа разделения властей на уров* 5) в государстве существует не только горизонтальная, но и верти
не субъектов РФ состоит в том, что действующие на территории субъ* кальная система разделения властей, она включает в себя разделение
екта суды общей юрисдикции и арбитражные суды, как отмечалось властных функций между органами центра, регионов и местного са*
ранее, не являются судами субъектов и не входят в их систему разделе* моуправления;
ния властей. Если же в субъекте создан конституционный (уставный) 6) разделение властных функций существует не только в системе
суд, он, как суд субъекта, включается в систему разделения властей. государственной власти, но и в местном самоуправлении — на этом
И последнее: если Федеральный закон «Об общих принципах ор* уровне решение вопросов распределяется между населением и раз*
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» личными органами местного самоуправления;
2003 г. допускает выделение представительных и исполнительнорас 7) разделение властей предполагает не только распределение
порядительных органов местного самоуправления, на этом уровне функций и полномочий между субъектами властной деятельности, но
фактически действует принцип разделения властей, хотя и со своими и систему их взаимного влияния, т. е. сдержек и противовесов.
§ 6. Социальное государство С учетом ст. 7 Конституции РФ социальным считается государст*

во, которое:
Литература 1) создает необходимые условия для того, чтобы каждый человек
Баев В. Г., Шуняева А. Е. Социальное государство: понятие, содержа* своим трудом (в разрешенных формах, при условиях его охраны и га*
ние, конституционное закрепление // Конституционное и муници* рантированной оплаты) мог обеспечить себе необходимый экономи*
пальное право. 2008. № 17; Вишняков В. Г. Конституционные основы ческий уровень жизни;
социального государства // Журнал российского права. 2004. № 8; Га 2) заботится о здоровье людей (в первую очередь о физическом
лустова К. Р. Конституционно*правовые основы формирования Рос* здоровье, хотя неплохо сделать предметом направления усилий госу*
сийской Федерации как социального государства и перспективы его дарства и заботу о моральном и нравственном здоровье общества);
развития в условиях модернизации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010; 3) создает предпосылки для свободного развития личности (иначе
Добрынин Е. Ю. Конституционно*правовая характеристика Россий* говоря, прилагает старания к тому, чтобы человек мог иметь условия
ской Федерации как социального государства: дис. ... канд. юрид. на*
для жизни, отдыха, удовлетворения духовных и культурных интере*
ук. Челябинск, 2011; Зорькин В. Д. Социальное государство в России:
проблемы реализации // Сравнительное конституционное обозрение.
сов, занятия спортом и т. д.; либо само организует соответствующие
2008. № 1 (62); Македонская Ж. Х. Правовая природа Российской Фе* сферы, либо поддерживает соответствующие инициативы физиче*
дерации как социального государства: дис. ... канд. юрид. наук. М., ских и юридических лиц);
1997; Мамут Л. С. Социальное государство с точки зрения права // Го* 4) берет на себя либо полную заботу, либо оказание помощи, в том
сударство и право. 2001. № 7; Митюков М. А. Конституционное сове* числе материальной и организационной, в отношении тех категорий
щание 1993 года: дискуссии о социальном государстве // Правовые граждан, которые не в состоянии достойно жить на свои доходы.
проблемы укрепления российской государственности. Ч. 7 / под ред. Социальным может быть любое государство, независимо от его
В. Ф. Воловича. Томск, 2001; Нечаева Е. Г. Становление теории соци* экономической и идеологической сути.
ального государства // Государственная власть и местное самоуправле* Принципиальная разница между социалистическим и сегодняш*
ние. 2007. № 2; Сигарев А. В. Конституционные основы социального ним социальным государствами состоит в следующем.
государства в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ново*
Социалистическое государство, существовавшее в нашей стране,
сибирск, 2004; Танчев Е. Социальное государство (всеобщего благо*
состояния) в современном конституционализме // Сравнительное
было так называемым патерналистским государством. Оно взяло на
конституционное обозрение. 2007. № 4 (61); Черепенников Д. Г. Ста* себя заботы обо всех гражданах и во всей полноте: практически вся
новление и функционирование социального государства в России: экономика была государственной, рабочие места создавались госу*
конституционно*правовые основы: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. дарством, оно платило заработную плату, предоставляло квартиры
(остававшиеся в его собственности), организовывало медицинскую
В ст. 7 Конституции РФ сказано: помощь, предоставляло места в детских учреждениях (являвшихся го*
«1. Российская Федерация — социальное государство, политика сударственными), занималось снабжением населения продуктами
которого направлена на создание условий, обеспечивающих достой* питания через государственные торговые организации и т. д.
ную жизнь и свободное развитие человека. Нынешнее социальное государство в России отказалось от патер*
2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, нализма как своей главной функции. Да он и невозможен в условиях
устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты тру* плюрализма форм собственности и особенно в ситуации, когда более
да, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, двух третей экономики уже стало негосударственным сектором и раз*
отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается сис* вивается на базе частной собственности. Безусловно, это государство
тема социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, также должно думать о том, чтобы создавались новые рабочие места и
пособия и иные гарантии социальной защиты». не было безработицы, но выполняет оно данную задачу не директив*
Категория социальное государство появилась в российской Кон* ными методами, а содействием развитию экономики. Государство
ституции под влиянием конституционных положений ряда зарубеж* продолжает сохранять в своей собственности ряд предприятий, объ*
ных стран, прежде всего Германии. ектов жилищного фонда, социальных учреждений; но наряду с этим
оно стимулирует негосударственные формы удовлетворения запросов Государство и церковь. СПб., 1995; Клименко Е. Н. Взаимоотношения
населения, тем более что эти формы все более расширяются. государства и религиозных объединений в Российской Федерации:
Итак, социальное государство думает о создании равных старто* Конституционно*правовые аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007;
Клочков В. В. Религия, государство, право. М., 1978; Куроедов В. А. Ре*
вых условий для всех граждан РФ; оно специально поддерживает, об*
лигия и церковь в советском обществе. М., 1984; Морозова Л. А. Госу*
разно говоря, слабых и немощных, т. е. тех, кому будет трудно без по* дарство и церковь: особенности взаимоотношений // Государство и
мощи государства. право. 1995. № 3; Орлов Д. Церковь и государство. СПб., 1910; Осаве
Как и в отношении других конституционных категорий, в отноше* люк А. М. Государство и церковь. М., 2010; Персиц М. М. Отделение
нии социального государства в России можно говорить с точки зре* церкви от государства и школы от церкви. М., 1958; Подопригора Р. А.
ния должного и сущего. Читая приведенные строки Конституции, Государство и религиозные организации (административно*правовые
можно сказать, что соответствующая им политика государства суще* вопросы). Алматы, 2002; Понкин И. В. Правовые основания светскости
ствует и какие*то мероприятия в интересах создания достойной жиз* государства и образования. М., 2003; Он же. Светскость государства.
ни человека в стране предпринимаются. Но нельзя не видеть и того, М., 2004; Придворов Н. А., Тихонова Е. В. Институт свободы совести и
свободы вероисповедания в праве современной России. М., 2007; Пче
что Россия находится сейчас в очень трудном экономическом поло*
линцев А. В. Свобода вероисповедания и деятельность религиозных
жении. Мы еще далеки от настоящего социального государства. По* объединений в Российской Федерации: конституционно*правовые ос*
этому записанное в ст. 7 Конституции скорее можно рассматривать новы. М., 2012; Рейснер М. А. Государство и верующая личность. СПб.,
как стратегическую задачу общества и государства на ближайшие не 1905; Розенбаум Ю. А. Советское государство и церковь. М., 1985; Ста
только годы, но и десятилетия. Однако само по себе закрепление дан* шевский М. Социалистическое государство и религиозные объедине*
ной черты Российского государства в Конституции является концеп* ния. М., 1979; Эзрин Г. И. Государство и религия. Религиозные органи*
туально правильным. Страна отдает себе отчет в том, что по*настоя* зации в политической структуре общества. М., 1974.
щему свободными людьми могут быть те, кто живет достойно в соци*
В ст. 14 Конституции РФ сказано:
альном и экономическом отношениях, и ставит перед собой цель
создания для этого необходимых условий. «1. Российская Федерация — светское государство. Никакая рели*
гия не может устанавливаться в качестве государственной или обяза*
тельной.
§ 7. Светское государство 2. Религиозные объединения отделены от государства и равны пе*
Литература ред законом».
Итак, Конституция исходит из того, что светским государством
Бердников И. С. Новое государство в его отношении к религии (к во* является такое государство, которое официально дистанцирует себя
просу о свободе совести). Казань, 1906; Бурьянов С. А. Реализация кон*
от религиозных объединений. Оно не дает никакой религии ранга го*
ституционной свободы совести и свободы вероисповедания в Россий*
ской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Введенский А. У. сударственной, т. е. официально поддерживаемой государством и
Очерк взаимоотношений церкви и государства (1918—1922). М., 1923; оказывающей влияние на осуществление его политики. Государство
Воронкова М. Л. Конституционные основы светского государства в дает гражданам свободу выбора религиозного вероисповедания или
Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006; Госу* отказа от какого бы то ни было вероисповедания. Это отражено в
дарственно*церковные отношения в России. М., 1993; Дозорцев П. Н. ст. 28 Конституции и Федеральном законе «О свободе совести и о ре*
Развитие светской государственности в России: история и современ* лигиозных объединениях».
ность. СПб., 1998; Залужный А. Г. Правовые проблемы государствен* Названный Закон устанавливает следующие конкретные правила
но*конфессиональных отношений в современной России. М., 2004;
отношений между государством и религиозными объединениями. Го*
Каневский К. Г. Правовое регулирование государственно*конфессио*
нальных отношений в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. на*
сударство:
ук. М., 2004; Карпушкин А. В. Конституционные основы и генезис взаи* 1) не вмешивается в определение гражданином своего отношения
моотношений государства и религиозных объединений в Российской к религии и религиозной принадлежности, в воспитание детей роди*
Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009; Кашеваров А. Н. телями или лицами, их заменяющими, в соответствии со своими убе*
ждениями и с учетом права ребенка на свободу совести и свободу ве* По просьбам религиозных организаций соответствующие органы
роисповедания; государственной власти в Российской Федерации вправе объявлять
2) не возлагает на религиозные объединения выполнение функций религиозные праздники нерабочими (праздничными) днями на соот*
органов государственной власти, других государственных органов, го* ветствующих территориях.
сударственных учреждений и органов местного самоуправления; Таким образом, в светском государстве все религии равны перед
3) не вмешивается в деятельность религиозных объединений, если законом. Что же касается политики государства в отношении религи*
она не противоречит данному Федеральному закону; озных объединений, она имеет как бы две составляющие. С одной
4) обеспечивает светский характер образования в государственных стороны, государство должно одинаково относиться ко всем конфес*
и муниципальных образовательных организациях. сиям, в законном порядке действующим на его территории. С другой
Государство регулирует предоставление религиозным организаци* стороны, государство проявляет большее внимание к тем религиям,
ям налоговых и иных льгот, оказывает финансовую, материальную и которые охватывают широкий круг граждан страны, может оттенять
иную помощь религиозным организациям в реставрации, содержа* историческую роль этих конфессий (но очень осторожно) в своих ба*
нии и охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории зовых законах по вопросам свободы вероисповедания, активнее со*
и культуры, а также в обеспечении преподавания общеобразователь* трудничать с ними, приглашать представителей этих конфессий на
ных дисциплин в образовательных организациях, созданных религи* государственные мероприятия и церемонии.
озными организациями в соответствии с законодательством РФ об
Следовательно, светский характер государства не исключает его
образовании.
конструктивного сотрудничества с религиозными организациями,
Должностные лица органов государственной власти, других госу*
однако без вмешательства в их деятельность и без вмешательства по*
дарственных органов и органов местного самоуправления, а также во*
следних в дела государства. Не исключается и материальная поддерж*
еннослужащие не вправе использовать свое служебное положение для
ка государства в отношении религий, выражающаяся преимущест*
формирования того или иного отношения к религии.
венно в предоставлении зданий и другого имущества, выделении зе*
В соответствии с конституционным принципом отделения рели*
гиозных объединений от государства религиозное объединение: мельных участков, предоставлении налоговых льгот.
1) создается и осуществляет деятельность в соответствии с собст* На прежних этапах отечественной истории при конституционном
венной иерархической и институционной структурой, выбирает, на* закреплении светского характера государства указывалось также на
значает и заменяет свой персонал согласно собственным установле* отделение школы от церкви, что предполагало светский характер по*
ниям; лучения общего образования в стране (и школьного, и вузовского).
2) не выполняет функций органов государственной власти, других Более того, официальная политика шла дальше, и во многих вузах,
государственных органов, государственных учреждений и органов особенно гуманитарного профиля, вводилось изучение атеизма. Те*
местного самоуправления; перь в Конституции (ст. 14) не зафиксировано отделения школы от
3) не участвует в выборах в органы государственной власти и в ор* церкви. Но Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных
ганы местного самоуправления; объединениях» (ст. 4) говорит о том, что государство обеспечивает
4) не участвует в деятельности политических партий и политиче* светский характер образования в государственных и муниципальных
ских движений, не оказывает им материальную и иную помощь. образовательных организациях. Вместе с тем Закон предусматривает:
Отделение религиозных объединений от государства не влечет ог* «По просьбе родителей или лиц, их заменяющих, с согласия детей,
раничений прав членов указанных объединений участвовать наравне обучающихся в названных образовательных организациях, админист*
с другими гражданами в управлении делами государства, в выборах в рация этих организаций по согласованию с соответствующими орга*
органы государственной власти и органы местного самоуправления, нами местного самоуправления предоставляет религиозной организа*
деятельности политических партий, политических движений и других ции возможность обучать детей религии вне рамок образовательной
общественных объединений. программы» (п. 4 ст. 5).
388 Раздел III. Основы конституционного строя России Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии 389
Глава 11. Институты непосредственной В одних случаях это выражение воли народа может иметь обяза
и представительной демократии в конституционном строе тельный (императивный) и окончательный характер, т. е. принятые им
Российской Федерации решения не требуют утверждения кемлибо. Соответствующие инсти*
туты можно назвать императивными институтами непосредственной
§ 1. Понятие и институты непосредственной демократии демократии. Сюда относятся:
1) императивный референдум (т. е. референдум, решение которого
окончательно и не требует оформления актом органа государствен*
Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Непосредственная демократия в ной власти или местного самоуправления);
СССР. М., 1984; Горлачев Р. Ю. Конституционно*правовые гарантии 2) выборы депутатов и выборных должностных лиц;
непосредственной демократии в Российской Федерации: дис. ... канд. 3) отзыв народом (избирателями) своих, т. е. избранных им (ими),
юрид. наук. М., 2003; Григорян Л. А. Народовластие в СССР. М., 1972; представителей.
Кабышев В. Т. Прямое народовластие в Советском государстве. Сара*
тов, 1974; Ковалевский М. М. От прямого народоправства к представи*
В других случаях воля народа имеет так называемый консульта
тельному и от патриархальной монархии к парламентаризму. Рост го* тивный характер. Консультативность в данном случае предполагает,
сударства и его отражение в истории политических учений. М., 1906. что официальное окончательное решение принимает компетентный
Т. I—II; Ковлер А. И. Исторические формы демократии. Проблемы по* орган государства или орган местного самоуправления. Однако эти ор*
литико*правовой теории. М., 1990; Комарова В. Механизм непосредст* ганы не могут пренебречь выраженной волей большинства и вынести
венной демократии современной России (система и процедуры). М., решение, противоречащее этой воле. Консультативность также
2006; Она же. Формы непосредственной демократии в России: учеб. означает, что компетентный орган правомочен на выбор конкрет
пособие. 2*е изд. М., 2010; Коток В. Ф. О развитии форм сочетания на* ной формулировки решения (отражающей, но не искажающей волю
родного представительства с непосредственной демократией в народа).
СССР // Сов. государство и право. 1960. № 12; Он же. Проблемы раз* Соответствующие институты можно назвать консультативными
вития непосредственной демократии в Советском государстве: дис. ... институтами непосредственной демократии. К ним относятся:
д*ра юрид. наук. М., 1965; Мишин А. А. Концепция плебисцитарной
демократии // Сов. государство и право. 1972. № 6; Мурашин А. Г. Не*
1) опрос народа, или консультативный референдум;
посредственное народовластие в системе социалистического само* 2) всенародное (народное) обсуждение проектов правовых актов
управления народа. Киев, 1989; Он же. Прямое правотворчество. Осо* органов государственной власти или местного самоуправления, дру*
бенности принятия актов прямого народовластия // Государство и гих важных вопросов чаще государственной, порой общественно*
право. 2001. № 2; Нудненко Л. А. Непосредственная демократия и ме* политической жизни;
стное самоуправление в России. Барнаул, 2000; Она же. Теория демо* 3) публичные слушания как форма контакта (диалога) органов
кратии. М., 2001; Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правле* публичной власти с населением;
ния, конституционно*правовые институты. Екатеринбург, 2003. 4) коллективные обращения граждан по вопросам общественного
В основе понятия «непосредственная демократия» — идеи прямого значения (петиции);
правления народа, его руководства собственной жизнью, самоуправле 5) народные правотворческие инициативы;
ния и самоорганизации в общественных и государственных делах. Не* 6) российские общественные инициативы, реализуемые через спе*
посредственная демократия — это совокупность конституционно* циальные сайты в Интернете;
правовых институтов, посредством которых народ выражает свою во* 7) наказы избирателей.
лю, сам осуществляет государственную власть или власть местного са Могут существовать и смешанные институты непосредственной
моуправления. демократии, которые сочетают в себе черты императивного и кон*
Синонимами понятия «непосредственная демократия» являются сультативного характера. Примером таких институтов непосредст*
также понятия «прямая демократия», «непосредственное народовла* венной демократии являются собрания (сходы) граждан по месту их
стие», «прямое народовластие». жительства.
Наличие, набор и степень «императивности» институтов непо* оставил это на усмотрение субъектов РФ — они сами устанавливают,
средственной демократии в значительной мере зависят от характера избирать ли главу голосованием населения или же оставить это в ве*
политической системы и концепции власти в соответствующем госу* дении законодательного органа субъекта РФ. В Закон об общих прин*
дарстве. Институты непосредственной демократии свойственны не ципах организации органов власти субъектов РФ снова были включе*
любой национальной системе конституционного права; то, что есть в ны нормы об отзыве избранного главы субъекта РФ голосованием на*
одной стране, может отсутствовать в других вообще или в каких*либо селения.
сферах общественной жизни — например, далеко не во всех странах К числу институтов непосредственной демократии в советский пе*
проводятся общегосударственные референдумы (их нет в США, риод относили отчеты депутатов перед избирателями. В наше время
ФРГ). обязательные отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед
Институты могут со временем трансформироваться, проявляясь избирателями не проводятся, хотя они встречаются с избирателями и
как в императивной, так и консультативной форме. Это относится, информируют их о своей работе, о деятельности представительных и
например, к голосованию народа по вопросам жизни государства. иных органов власти. Нельзя исключать восстановления отчетов как
Здесь имеет место и императивный референдум, и консультативный конституционного института и в наши дни.
опрос. Сложность решения данного вопроса порой видят в том, что вы*
Отдельные институты, возникнув как императивные, на деле не* движение кандидатов в депутаты происходит по партийным спискам
сли консультативные начала и со временем переросли в консульта* на федеральном уровне (Государственная Дума), во многих органах
тивные институты. Например, при советской системе власти в нашей государственной власти субъектов РФ, даже порой при избрании де*
стране законодательно существовал такой институт прямой демокра* путатов представительных органов муниципальных образований.
тии, как наказы избирателей депутатам; сегодня они не предусмотре* И вроде бы при этом депутаты становятся ответственными не перед
ны законами РФ и большинства ее субъектов, но ряд субъектов ввел избирателями, а перед своими партиями. Однако это абсолютно не*
институт наказов; кроме того, именно наказы по мере развития пере* убедительный аргумент — депутатов ведь избирают граждане (избира*
шли из разряда императивных в категорию консультативных инсти* тели), и они вправе заслушивать тех, кто избран. И в конце концов,
тутов непосредственной демократии. то, как называть такие выступления перед избирателями: информа*
Возможность существования института непосредственной демо* цией или отчетом, не имеет принципиального значения; главное,
кратии порой становится предметом не только научного, но и идео* чтобы сохранялась связь с избирателями. Кроме того, как будет пока*
логического спора. Например, существовавшая в советский период зано далее, сейчас во многих субъектах РФ возрождаются наказы из*
возможность отзыва избирателями депутатов до недавнего времени бирателей депутатам органов власти субъектов РФ и местного само*
считалась едва ли не одним из главных определяющих признаков не* управления, и даются такие наказы именно на собраниях*встречах
посредственной и представительной демократии при социализме. Но депутатов с населением.
постепенно отношение к отзыву стало меняться. И если примени* Ранее народные обсуждения проектов предусматривались законо*
тельно к федеральному уровню власти сегодня в России такого ин* дательно (Закон РСФСР от 20 апреля 1988 г. «О народном обсужде*
ститута прямой демократии нет, то в отдельных субъектах РФ был нии важных вопросов государственной жизни»). В наше время дан*
введен отзыв депутатов, а также выборных должностных лиц местно* ный институт допускается — например, согласно п. 6 ст. 119 Регла*
го самоуправления. Затем этот институт для уровня власти субъек* мента Государственной Думы Федерального Собрания Российской
тов РФ и местного самоуправления был отражен и в федеральном за* Федерации она может принять решение о всенародном обсуждении
конодательстве. Когда было введено избрание глав исполнительной законопроекта, принятого в первом чтении. Указом Президента РФ
власти субъектов РФ путем прямых выборов населением, появился и от 9 февраля 2011 г. «Об общественном обсуждении проектов феде*
институт их отзыва. С 2004 г. эти лица стали занимать должности по ральных конституционных законов и федеральных законов» введена,
решению законодательного собрания субъекта РФ и возможность их по существу, новая форма народных обсуждений — законопроектов
отзыва населением была отменена. В 2012 г. федеральный законода* по важным вопросам жизни страны, подготовленных в органах ис*
тель вновь предусмотрел возможность выборов глав субъектов РФ, но полнительной власти, в период до их официального внесения в Госу*
дарственную Думу, с тем чтобы узнать общественные настроения и России // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 5; Она
учесть предложения граждан в проекте (см. об этом далее). же. Референдумное право и процесс в России: учеб.*метод. комплекс
Ранее в законодательстве не говорилось о таких институтах непо* (краткий лекционный курс, ситуационные задачи, тесты, схемы). М.,
средственной демократии, как коллективные обращения (петиции), 2007; Она же. Референдумный процесс в Российской Федерации. М.,
2004; Коток В. Ф. Референдум в системе социалистической демокра*
народная правотворческая инициатива, теперь они предусматривают*
тии. М., 1964; Кривачев А. А. Роль и место выборов и референдумов в
ся на федеральном и региональном уровнях.
процессе становления и развития правового государства в России //
В. В. Путин в начале 2012 г. в одной из своих программных статей Государственная власть и местное самоуправление. 2000. № 1; Круг
выступил с идеей публичного обсуждения в Интернете общественно лов Р. Б. Референдум как высшая форма непосредственной демокра*
значимых идей граждан и их предложений как о принятии норматив* тии: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998; Курячая М. М. Право на рефе*
ных правовых актов, так и относительно содержания таких актов. Со рендум в системе публично*политических прав граждан Российской
временем эта идея получила наименование «российская обществен* Федерации / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2006; Лучин В. О. К вопросу о
ная инициатива», она нашла правовое закрепление в Указе Прези* процедуре референдума в социалистическом государстве // Вестник
дента РФ от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенство* Ярославского ун*та. 1972. Вып. 4; Он же. Референдум и развитие со*
вания системы государственного управления», затем в документах циалистического самоуправления народа // Сов. государство и право.
Правительства РФ, наконец, в Указе Президента РФ от 4 марта 1986. № 12; Маклаков В. В. Референдум в буржуазном государстве //
2013 г. «О рассмотрении общественных инициатив, направленных Правоведение. 1975. № 3; Он же. Референдум в странах — членах Ев*
гражданами Российской Федерации с использованием интернет*ре* ропейского союза: Справочник. М., 1997; Марченко М. Н. Институт
референдума как форма непосредственной демократии // Вестник
сурса “Российская общественная инициатива”», Указом утверждены
Московского ун*та. Сер. 11 «Право». 1991. № 6; Никитенко М. Н. Кон*
Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных
ституционно*правовые основы местного референдума в Российской
гражданами РФ с использованием названного интернет*ресурса Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Референдум как инсти*
(см. подробнее об этом далее). тут непосредственной демократии (Обзор Аналитического управления
Проблема видов институтов непосредственной демократии и мас* Совета Федерации) // Государственная власть и местное самоуправле*
штабов их применения существует в любом государстве, претендую* ние. 2007. № 6; Руденко В. Н. Конституционные модели референдума в
щем на то, чтобы считаться демократическим. В России это связано странах Европейского союза, Швейцарии и России // Конституцион*
еще и с проблемой формирования гражданского общества, поскольку ное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 1 (42); Сафа
многие институты народовластия, непосредственной демократии ров Р. А. Институт референдума в условиях общенародного государст*
связаны с развитием государства и общества. По большому счету воз* ва // Сов. государство и право. 1963. № 6; Сергеев А. А. Об ограничении
никает глобальный вопрос о том, как должны соотноситься «правле* предмета референдума Российской Федерации // Конституционное и
ние народа» и «правление органов». муниципальное право. 2008. № 19; Синцов Г. В. Конституционно*пра*
вовой институт референдума Российской Федерации и субъектов Рос*
сийской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Собянин А. А.,
§ 2. Референдум в системе прямого народовластия Суховольский В. Г. Демократия, ограниченная фальсификациями. Вы*
боры и референдумы в России в 1991—1993 гг. М., 1995; Старости
Литература на И. А. Законодательные новеллы в регулировании вопросов рефе*
Аванесян А. А. Референдум как конституционно*правовой институт в рендума субъектами Российской Федерации // Конституционное за*
современной России: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2004; Воло конодательство субъектов Российской Федерации: проблемы
ва Л. И. Плебисцит в международном праве. М., 1972; Дмитриев Ю. А., совершенствования и использования в преподавании / под ред.
Исраэлян В. Б., Комарова В. В., Макаров Б. А. Народные голосования в С. А. Авакьяна. М., 1999; Трайнин И. П. О непосредственном народном
Российской Федерации. М., 2010; Дмитриев Ю. А., Комарова В. В. Ре* законодательстве в капиталистических странах (Референдум и законо*
ферендум в системе народовластия. М., 1995; Ковалев В. Предмет ре* дательная инициатива) // Сов. государство и право. 1937. № 1—2; Фи
ферендумов в России: регулирование и проблематика // Право и липова И. А. Конституционно*правовое регулирование референдума в
жизнь. 2001. № 35; Комарова В. В. Виды референдумов в современной Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000.
1. Нормативная правовая база 6) принятие нового субъекта в состав Российской Федерации, об*
разование нового субъекта в составе Российской Федерации, измене*
Проблема референдумов (народных голосований) имеет теорети* ние конституционно*правового статуса субъекта РФ происходят в со*
ческое и практическое значение. Этот институт получил конституци* ответствии с федеральным конституционным законом (ч. 1 ст. 137).
онно*правовое закрепление в Российской Федерации, использовался Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Рос*
в практике ее государственного строительства, предусмотрен на слу* сийскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Рос*
чай принятия новой Конституции, решения серьезных проблем в сийской Федерации» предусмотрел проведение референдумов на тер*
жизни страны. Используется референдум и на уровнях субъектов РФ, риториях субъектов РФ, в отношении которых решается вопрос об
местного самоуправления. образовании на их основе нового субъекта РФ.
Исходные начала, касающиеся референдума, закреплены в Конститу К числу специальных федеральных источников конституционного
ции РФ: права, регулирующих проблематику референдумов, относятся:
1) высшим и непосредственным выражением власти народа явля* 1) акт, являющийся ключевым для всех видов референдумов в на*
ются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3); шей стране, — Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных
2) право участвовать в референдуме отнесено к числу основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
прав граждан — как одна из возможностей их участия в управлении граждан Российской Федерации» (далее — Закон об основных гаран*
делами государства непосредственно и через своих представителей тиях избирательных прав);
(ч. 2 ст. 32); 2) Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. «О ре*
3) референдум Российской Федерации назначает Президент РФ в ферендуме Российской Федерации».
порядке, установленном федеральным конституционным законом Важное значение в связи с проведением референдумов имеют по*
(п. «в» ст. 84). Отсюда становится очевидным, что вопросы федераль* становления Конституционного Суда РФ, в частности: от 11 июня
ных референдумов подлежат регламентации в специальном федераль* 2003 г. по делу о проверке конституционности Федерального консти*
ном конституционном законе; туционного закона «О внесении изменения и дополнения в Феде*
4) местное самоуправление осуществляется гражданами путем ре* ральный конституционный закон “О референдуме Российской Феде*
ферендума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через рации”»; от 21 марта 2007 г. по делу о проверке конституционности
выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130); ряда положений ст. 6 и 15 Федерального конституционного закона
5) референдум может стать важной частью процедуры пересмотра «О референдуме Российской Федерации».
действующей Конституции, ее замены путем принятия новой Кон* В субъектах РФ нормы, посвященные референдумам, содержатся в
ституции (ст. 135). Как отмечалось в предыдущем разделе настоящего конституциях и уставах субъектов, имеются и законы о референдумах
учебного курса, если возникает предложение о пересмотре гл. 1 «Ос* субъектов и о местных (муниципальных) референдумах. На уровне
новы конституционного строя», гл. 2 «Права и свободы человека и местного самоуправления нормы о местных референдумах включают*
гражданина», гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Кон* ся в уставы муниципальных образований.
ституции» и оно поддержано тремя пятыми голосов в каждой из палат Кроме того, при изучении проблемы необходимо учитывать и ра*
Федерального Собрания РФ, то созывается Конституционное Собра* нее принимавшиеся нормативные акты, регулирующие порядок их
ние. Оно либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо проведения:
разрабатывает проект новой Конституции, который Конституцион* 1) Закон РСФСР от 16 октября 1990 г. «О референдуме РСФСР»
ное Собрание принимает двумя третями голосов от общего числа его (ныне утратил силу), принятый Верховным Советом РСФСР;
членов или выносит на всенародное голосование. При проведении 2) Положение о всенародном голосовании по проекту Конститу*
всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, ес* ции РФ 12 декабря 1993 г., утвержденное Указом Президента РФ
ли за нее проголосовало более половины избирателей, принявших от 15 октября 1993 г.;
участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более 3) Закон СССР от 27 декабря 1990 г. «О всенародном голосовании
половины избирателей; (референдуме СССР)».
В любом государстве вокруг каждого референдума поднимается тивного характера голосования заволокитить реализацию нежела*
волна политических страстей. Не составляли исключения и референ* тельного результата. Можно было согласиться с императивной
думы в нашей стране. Без обращения к практике референдумов зачас* (обязательной) силой результатов референдума, но так завуалирован*
тую трудно понять их реальную роль. но составить вопросы, что все участники политической борьбы ин*
терпретировали бы их по*своему. Это нередко происходит и в наше
2. Природа референдума время.
И все*таки постепенно референдум был признан императивной
Волеизъявление народа (населения), голосование, результат. Назы* формой народовластия. Его стали считать не просто высказыванием
вая референдум одним из институтов непосредственной (прямой) де* народа по определенному вопросу, но и принятием решения народом
мократии, или народовластия, надо сразу заметить, что он не просто по данному вопросу. Подобное толкование референдума является
стоит в ряду этих институтов, а занимает в нем главнейшее место и на* сейчас распространенным, т. е. термин наполнен смыслом, не совпа*
зван в Конституции РФ высшим непосредственным выражением вла* дающим с происхождением слова.
сти народа (ч. 3 ст. 3). Таким образом, в референдуме главное — результат. Хотелось бы
Суть и значение референдума обусловлены тремя исходными мо* обратить внимание на то, что понятия «референдум» и «всенародное
ментами — волеизъявлением народа, голосованием, результатом. Воле* голосование» зачастую воспринимаются как синонимы. Это возмож*
изъявление народа означает, что на референдуме свою волю выража* но, если имеются в виду одни и те же механизмы (процедуры) прове*
ют взрослые граждане страны или соответствующей территории; де* дения. Но дело в том, что также в виде голосования существует и пере*
лают они это посредством голосования. При этом избиратель отдает кликается с референдумом институт, который можно считать само*
предпочтение одному из вариантов решения проблемы, если на рефе* стоятельным в системе непосредственной демократии, — опрос
рендум предложено несколько вариантов; если же предложено только народа.
одно решение, у избирателя есть возможность выбрать один ответ из Различие между ними — в результате. При референдуме голосова*
двух: «да» или «нет» («за» или «против»). Особенно важен третий ас* ние имеет окончательное значение, это именно принятие народом ре*
пект — результат, последствия. Референдум потому и назван в Кон* шения по поставленному вопросу. При опросе голосование имеет
ституции выражением власти народа, что выразившаяся в результате консультативное значение, т. е. на основании его результатов власть
голосования воля большинства имеет обязательное значение. Как ска* сформулирует окончательное решение, примет его в виде своего до*
зано в ст. 83 Федерального конституционного закона «О референдуме кумента. При этом орган власти, получивший поддержку большинст*
Российской Федерации»: «Решение, принятое на референдуме, явля* ва участников голосования при опросе, свободен в выборе формули*
ется общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверж* ровок, хотя и не вправе исказить смысл, поскольку это выглядело бы
дении». как пренебрежение к результатам опроса.
Казалось бы, все просто. Но это не так. Начнем с происхождения Итак, можно говорить о возможности императивных референдумов
слова «референдум». В буквальном переводе с латинского оно означа* и консультативных референдумов (опросов народа, населения). По про*
ет «то, что должно быть сообщено». Исторически референдумы воз* цедуре они одинаковы, по результату есть различия.
никли как форма обращения власти к народу с просьбой высказаться, Как показывает опыт отдельных стран, разница между референду*
сообщить свое мнение по возникшей проблеме. Это был именно оп* мом и опросом может быть и в степени охвата населения. В референ*
рос, результаты которого имели для власти консультативное значе* думе требуется обычно участие не менее половины взрослого населе*
ние, оформлялись ее актом. Как правило, власть следовала результа* ния, иначе он считается несостоявшимся. При опросе, когда органы
там опроса, но строго формально не была ими связана. власти хотят узнать, поддерживает ли в принципе (или не поддержи*
Конечно, не всех это устраивало, особенно оппозицию. Референ* вает) население планируемое ими решение, общая позиция проясня*
дум был, как говорится, палкой о двух концах. Можно было достаточ* ется и при меньшем количестве участников голосования. Поэтому
но определенно сформулировать вопросы, но под знаком консульта* планка участия при опросе может быть ниже.
В нашей стране Закон об основных гарантиях избирательных прав Референдум — плебисцит. Наряду с понятием «референдум» в тео*
предусматривает возможность только императивных референдумов, рии и на практике используется и такое понятие, как «плебисцит».
хотя напрямую и не запрещает консультативные референдумы. В не* В переводе с латинского этот термин означает «решение народа». По*
которых субъектах РФ допускаются также консультативные референ* этому «референдум» и «плебисцит» — два термина для обозначения
думы (опросы населения), что отражается в конституциях, уставах одного и того же императивного голосования. Различать эти понятия,
или специальных законах субъектов1, однако опросы (в виде голосо* можно лишь по предмету голосования, хотя такой подход — дело
вания) могут проводиться и на основе решений органов исполнитель* вкуса.
ной власти2. Референдум чаще понимают как голосование народа по внутрипо
Следует предостеречь читателя от смешения понятий референду* литическим вопросам, плебисцит — по внешнеполитическим вопро*
мов и всенародных (народных) обсуждений проектов конституций, сам. При таком подходе голосование о принятии конституции госу*
законов, вопросов государственной жизни. Обсуждения обычно дарства, реформе территориального устройства, об одобрении прези*
предшествуют голосованию и являются средством выявления и фор* дентской или парламентской формы правления и т. п. считается
мирования общественного мнения по соответствующему проекту.
референдумом. А плебисцит — это голосование за то, чтобы какой*то
Конечно, при этом граждане имеют возможность внести свои предло*
единице, территории остаться внутри данного государства или выйти
жения по проекту, а орган власти или созданная им комиссия обоб*
из него; войти или не войти в состав какого*то государства; присо*
щает такие предложения и на их основе корректирует проект.
единиться государству к какому*то международному соглашению или
1 В частности, в Уставе Краснодарского края наряду с референдумом (п. 1 ст. 19)
нет; войти в международный пакт, союз или нет.
предусмотрен опрос — согласно п. 2 ст. 19: по вопросам, затрагивающим интересы
края, может быть проведен опрос населения края, результаты которого учитываются Такое деление весьма условно, поскольку есть немало вопросов, в
органами государственной власти при принятии окончательного решения. Принят равной мере имеющих оба оттенка: например, голосование за то,
краевой Закон от 23 июля 2003 г. «О референдумах в Краснодарском крае». В краевом быть ли государству республикой или монархией, за выход террито*
Законе от 13 августа 1999 г. «Об опросе населения Краснодарского края» предусмотре*
но (ст. 1), что опрос населения Краснодарского края — голосование граждан РФ, по* рии из одного субъекта федерации и вхождение в другой субъект, за
стоянно или преимущественно проживающих в Краснодарском крае, по важнейшим выход из данного субъекта и превращение в самостоятельный новый
вопросам государственной и общественной жизни края с целью выявления мнения и субъект федерации, за объединение с другими субъектами федерации
учета интересов населения края при принятии органами государственной власти соот*
ветствующих решений; в один новый субъект, за отказ субъекта от самостоятельности и вхо*
В Иркутской области проведение областного (императивного) референдума регу* ждение его в качестве части территории в другой субъект и т. д. В за*
лирует Закон от 26 октября 2005 г. «О референдуме Иркутской области». Наряду с этим конодательстве РФ понятие «плебисцит» не используется. Закон о ре*
принят областной Закон от 18 июня 2010 г. «Об областном опросе». Согласно ст. 2 акта
областной опрос является формой непосредственного участия граждан в осуществле* ферендуме РФ предусматривает возможность вынесения на феде*
нии государственной власти области и представляет собой форму прямого волеизъяв* ральный референдум вопросов, вытекающих из международных
ления граждан РФ, место жительства которых расположено на территории области, по договоров РФ, т. е. вопросов, которые могут иметь внешнеполитиче*
важным вопросам областного значения в целях учета мнения населения при принятии
решений органами государственной власти области, иными государственными органа*
ский характер и касаться судеб государства. Такой подход можно объ*
ми области, должностными лицами этих органов, осуществляемой посредством тайно* яснить как условностью разделения понятий «референдум» и «пле*
го или открытого голосования. бисцит», так и тем, что из этих обоих нерусских слов первое получило
Гораздо чаще консультативный опрос как голосование предусматривается для
уровня местного самоуправления. Назовем для примера Закон от 28 апреля 1998 г.
большее распространение в нашей стране и к тому же зачастую трак*
«О консультативном опросе жителей муниципальных образований в Ханты*Мансий* туется как синоним понятия «всенародное голосование».
ском автономном округе», Закон от 13 мая 1999 г. «О консультативном поросе граждан Предмет (круг вопросов) референдума. Предмет референдума преж*
в муниципальных образованиях в Калужской области». Большое число нормативных
правовых актов по данному вопросу принимается непосредственно в муниципальных де всего проблемы государственной жизни. Возникает вопрос: могут
образованиях. ли быть предметом референдума вопросы общественной жизни?
2 Например, постановлением правительства Ставропольского края от 25 июня
Во*первых, народовластие, о котором идет речь в ст. 3 Конститу*
2003 г. утвержден Порядок проведения опроса населения края о качестве предоставляе*
мых бюджетных услуг и Перечень видов бюджетных услуг, о качестве предоставления ции РФ, не сводится лишь к государственной власти. Общественная
которых должны проводиться опросы населения края. форма народовластия также существует (в рамках партий, обществен*
ных движений, при проведении массовых мероприятий, не имеющих ворилось, что наиболее важные вопросы государственной жизни в по*
отношения к политике государства, и др.). рядке, установленном Конституцией и законами РСФСР, выносятся
Во*вторых, референдум как государственное мероприятие может на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосо*
быть использован для решения вопросов общественного характера, ес* вание (референдум). Но Закон РСФСР «О референдуме РСФСР»
ли это одновременно необходимо в интересах государства. Иначе гово* 1990 г. в ст. 1 определил его как всенародное голосование по наиболее
ря, проблему чисто общественного значения нельзя выносить на рефе* важным вопросам государственной и общественной жизни. Скорее все*
рендум, но если она перекликается одновременно с государственным го, подразумевалось, что на новом этапе предметом референдума мо*
интересом, проблема становится предметом референдума как государ* гут стать вопросы общественно*политического развития — настолько
ственная. К примеру, для радикальных исламистов сокрытие женского важные, что одновременно они затронут и пути государственного
лица за паранджой или невозможность фотографирования женщины с строительства новой России.
не покрытой платком головой для паспорта может выглядеть как во* Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. «О ре*
прос не только морального характера, но и государственного значения ферендуме Российской Федерации» (ныне утратил силу) определил
и в этом плане заслуживает вынесения на референдум. В ряде католи* его как всенародное голосование «по законопроектам, действующим
ческих государств было запрещено расторжение брака, и эта проблема, законам и другим вопросам государственного значения» (ч. 1 ст. 1).
в сильной степени общественная, но в немалой мере и государствен* В ст. 1 одноименного Федерального конституционного закона 2004 г.
ная, становилась предметом референдума (например, в Италии). сказано еще более кратко: референдум РФ есть голосование граж*
В*третьих, по концепции власти, которая сейчас является в Рос* дан РФ «по вопросам государственного значения». Отсюда очевиден
сии господствующей, кроме государственной и общественной власти, государственный характер федеральных референдумов. Но все же
есть и третья форма народовластия — власть местного самоуправле* проблема остается: какие конкретно вопросы выносить на референ*
ния. По юридической характеристике это прежде всего общественная дум? Это наиболее трудная проблема для практики государственного
власть, некоторые авторы считают местное самоуправление элемен* строительства.
том гражданского общества. Однако действия власти местного само* Одни исследователи прибегают к формуле «наиболее важные во*
управления обеспечиваются авторитетом государства и потому обяза* просы государственной жизни». Но что есть более или менее важные
тельны для граждан, находящихся на соответствующей территории. вопросы? Это всегда и конкретно, и субъективно.
Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться от* Другие исследователи предпочитают обозначить круг вопросов, по
дельными государственными полномочиями, осуществляя которые которым проведение референдума предпочтительнее, чем принятие
они тем более принимают акты обязательного характера. решения парламентом или президентом, а то и обязательно.
Поскольку власть местного самоуправления — это власть населе* В разных странах наиболее часто выносятся на всенародное голо*
ния соответствующего муниципального образования, естественно, сование — независимо от того, называть такое голосование референ*
она может осуществляться не только через органы местного само* думом или плебисцитом, — следующие вопросы:
управления, образуемые населением, но и им непосредственно. Та*
1) принятие новой конституции;
ким образом, референдум органически заложен в систему власти
местного самоуправления. В соответствии с упоминаемой выше ч. 2 2) изменение формы правления в государстве;
ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется 3) изменение территориальной организации государства (федера*
гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого воле* тивное или унитарное устройство, новый перечень территориальных
изъявления, через выборные и другие органы местного самоуправле* единиц);
ния. Народные голосования проводятся не часто, но на них выносят* 4) введение поста президента государства;
ся важные вопросы жизни населения данной территории — строго го* 5) вопросы внутренней политики государства, органа власти;
воря, это могут быть вопросы общественного значения. 6) вхождение в международное объединение;
В Конституции РФ 1993 г. не указывается, какие вопросы состав* 7) создание государственно*правового союза с другим государст*
ляют предмет референдума. В Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 5) го* вом (другими государствами).
Российский законодатель ограничивается отдельными указаниями мых или назначаемых на должность в соответствии с международным
на то, когда следует проводить либо не проводить референдум. Так, договором РФ, а также о создании таких органов либо назначении на
Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным
Федерации» (ст. 6) исходит из того, что Конституционное Собрание договором РФ;
может принять решение о вынесении на всенародное голосование 6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здо*
проекта новой Конституции РФ — это вытекает из ст. 135 Конститу* ровья и безопасности населения;
ции РФ. Референдум проводится в обязательном порядке, если это 7) отнесенные Конституцией РФ, федеральными конституцион*
записано в международном договоре РФ. Конституция (ст. 66) преду* ными законами к исключительной компетенции федеральных орга*
смотрела, что статус края, области, города федерального значения, нов государственной власти.
автономной области, автономного округа определяется их уставом, В приведенном перечне все позиции, кроме последней, сохраня*
принимаемым законодательным (представительным) органом соот* ются в том виде, как они были закреплены в изначальной редакции
ветствующего субъекта — иначе говоря, здесь запрещается вынесение Закона. Приведем некоторые комментарии.
устава на референдум субъекта; а вот проект конституции республики Закон запрещает выносить вопросы изменения статуса субъек*
в составе Российской Федерации может либо приниматься предста* та РФ только на федеральный референдум, но они могут (а то и долж*
вительным органом республики, либо выноситься на республикан* ны) решаться на референдуме соответствующего субъекта РФ.
ский референдум. Федеральный конституционный закон «О порядке Запрет референдумов по срокам полномочий Президента или Го*
принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе ново* сударственной Думы касается только действующих Президента и Го*
го субъекта Российской Федерации» требует обязательного проведе* сударственной Думы; их нельзя укоротить или удлинить референду*
ния референдума населения субъекта по вопросу о том, объединяться мом. Но принципиальный вопрос о том, чтобы, к примеру, увеличить
ли с соседними субъектами в новый субъект. срок полномочий Президента или Государственной Думы, может го*
В остальном же в законодательстве называется круг вопросов, по лосоваться на референдуме Российской Федерации. Другое дело, что
которым нельзя проводить референдум. все равно возникнет необходимость внесения исправлений в нормы
Причем практика свидетельствует о том, что соответствующее ре* Конституции РФ, а они находятся в гл. 4 и 5, для корректировки ко*
гулирование нельзя считать застывшим, как говорится, раз и навсегда торых надо принимать законы о поправках к Конституции (и, как ви*
данным. Так, по Федеральному конституционному закону «О рефе* дим, это было уже сделано Законом о поправке к Конституции РФ от
рендуме Российской Федерации» (ч. 5 ст. 6) на референдум РФ не мо 30 декабря 2008 г.), и тогда, следовательно, налицо будет не импера*
гут выноситься вопросы: тивный, а консультативный референдум.
1) об изменении статуса субъекта (субъектов) РФ, закрепленного Не требуется вынесения на референдум вопросов о назначении
Конституцией РФ; выборов, перенесении их сроков, тем более о формировании органов,
2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий назначении конкретных лиц, о продлении или сокращении срока их
Президента РФ, Государственной Думы, а также о проведении до* полномочий, поскольку для этих процедур есть определенный поря*
срочных выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы док, нарушение которого приведет к неразберихе; кроме того, будут
либо о перенесении сроков проведения таких выборов; нарушены требования, вытекающие из субординации органов и
3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекраще* должностных лиц, а также из принципа разделения властей. Точно
нии, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещаю* так же нет необходимости ставить на референдум вопросы, связанные
щих государственные должности Российской Федерации; с органами и должностными лицами и вытекающие из международ*
4) о персональном составе федеральных органов государственной ных договоров РФ, поскольку порядок образования таких органов и
власти, иных федеральных государственных органов; замещения должностей обычно определяется самими подобными до*
5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или говорами.
продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии Понятен отказ от вынесения на референдум вопросов, связанных
с международным договором РФ, либо должностных лиц, избирае* с чрезвычайными и срочными мерами по обеспечению здоровья и
безопасности населения — подготовка и проведение референдума федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пре*
растягиваются на несколько месяцев, а зачастую нужны срочные дей* делами срока действия федерального закона о федеральном бюд*
ствия. жете».
Последняя из приведенных выше позиций — о том, что на феде* Тем не менее законодатель исключил п. 6 из рассматриваемого За*
ральный референдум нельзя выносить вопросы, отнесенные к исклю* кона. Одновременно он исключил из Закона и п. 7 — о невозмож*
чительной компетенции органов государственной власти, — включе* ности вынесения на референдум вопросов о введении, изменении и
на в Закон 24 апреля 2008 г. Прежде чем ее комментировать, обратим отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их
внимание на то, что начальная редакция ч. 5 ст. 6 Федерального кон* уплаты, хотя он не был предметом оспаривания в Конституционном
ституционного закона «О референдуме Российской Федерации» со* Суде РФ. Вынесение на референдум вопросов о налоговом бремени
держала еще три запрета — на референдум РФ нельзя было выносить может вызвать напряженность в стране, поэтому, полагаем, их реше*
вопросы: ние должен брать на себя парламент государства.
1) о принятии и об изменении федерального бюджета, исполне* Пункт 9 о невозможности вынесения на референдум вопросов ам*
нии и изменении внутренних финансовых обязательств Российской нистии и помилования никем не оспаривался, но и его законодатель
Федерации (п. 6); признал утратившим силу.
2) о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сбо* Отсюда включенную в Закон упомянутую норму о запрете выне*
ров, а также об освобождении от их уплаты (п. 7); сения на референдум вопросов, отнесенных к исключительной ком*
3) об амнистии и о помиловании (п. 9). петенции федеральных органов государственной власти, можно ин*
Законом от 24 апреля 2008 г. эти пункты признаны утратившими терпретировать так: законодатель как бы обозначил, что, если рас*
силу. смотренные положения о бюджетно*финансовых обязательствах, о
Запрет вынесения финансово*бюджетных вопросов на референ* налогах, об амнистии и помиловании теперь утратили силу в рас*
дум можно объяснить тем, что не так легко простому гражданину ра* сматриваемом Законе, это ни в коей мере не значит, что их можно
зобраться в сложностях объемных бюджетно*финансовых докумен* вынести на референдум. Ведь эти вопросы относятся к ведению соот*
тов. Однако не все были согласны с этой трактовкой. И появилось об* ветственно парламента РФ, Президента РФ, других федеральных ор*
ращение в Конституционный Суд, авторы которого оспаривали ряд ганов, а потому выносить их на референдум нельзя.
норм Федерального конституционного закона «О референдуме Рос* По данному конкретному поводу нет смысла спорить. Перечис*
сийской Федерации», в том числе п. 6. ленные вопросы действительно лучше решать государственным орга*
В постановлении от 21 марта 2007 г. Конституционный Суд РФ нам. Но включенное в рассматриваемый Закон положение можно
признал соответствующим Конституции РФ положение п. 6, соглас* ведь толковать расширительно. А это значит, что любое полномочие
но которому на референдум не могут выноситься вопросы о приня* можно обозначить законодательно как вопрос исключительной ком*
тии и об изменении федерального бюджета. Суд признал не проти* петенции какого*то органа, тем самым сознательно ограничить волю
воречащим Конституции РФ и следующее положение п. 6, согласно народа, между тем она всегда выше, чем воля государственных орга*
которому на референдум не могут выноситься вопросы об исполне* нов. Кроме того, смысл референдума как раз и может состоять в том,
нии и изменении внутренних финансовых обязательств Российской что государственный орган хочет прибегнуть к мудрости народа и выне
Федерации, правда, в такой интерпретации: «Поскольку по своему сти на его суждение проект документа, хотя и сам обладает правом ре
конституционно*правовому смыслу в системе действующего право* шения. В частности, Конституционное Собрание может само принять
вого регулирования данное законоположение не допускает вынесе* новую Конституцию РФ, но решает инициировать проведение рефе*
ние на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными рендума. Принятие законов есть компетенция парламента, но разве
обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом это исключает вынесение самим парламентом законопроекта на об*
запрет вынесения на референдум (выделено мной. — С. А.) вопросов, щенародное голосование!
ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств В начальной редакции Федерального конституционного закона
Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов «О референдуме Российской Федерации» содержалось положение:
«Вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Кон* 3) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, на*
ституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или ума* значении на должность и освобождении от должности должностных
лять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, кон* лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и осво*
ституционные гарантии реализации таких прав и свобод» (ч. 6 ст. 6). бождение от последней;
Оно не оспаривалось в Конституционном Суде, тем не менее Феде* 4) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, ис*
ральным конституционным законом от 24 апреля 2008 г. тоже было полнении и изменении финансовых обязательств субъекта Федера*
признано утратившим силу. Причину можно видеть в том, что ука* ции, муниципального образования (очевидно, этот пункт ждут кор*
занное положение допускает свободу интерпретации и в этом плане ректировки, похожие на внесенные в Федеральный конституцион*
может быть использовано для ограничения инициатив референдума. ный закон «О референдуме Российской Федерации»);
По поводу возможности и круга вопросов референдумов субъек* 5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здо*
тов РФ и местных референдумов в Законе об основных гарантиях из* ровья и безопасности населения.
бирательных прав содержится во многом аналогичное регулирование. Альтернативность, формулировки и объем вопросов референдума.
Согласно ст. 12 Закона на референдум субъекта РФ могут быть выне* Достоинством референдума является обязательная альтернативность
сены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта или в со* предлагаемых решений. Как уже говорилось, органы власти могут
вместном ведении Российской Федерации и субъектов, если указан* подготовить и вынести на референдум какой*то документ, который
ные вопросы не урегулированы Конституцией РФ, федеральным за* населению надо принять или отклонить, т. е. в данном случае граж*
коном. На местный референдум могут быть вынесены только дане не влияют на содержание решения, а определяют, быть ему или
вопросы местного значения. Конституциями (уставами), законами не быть. Для этого в бюллетень референдума включается вопрос типа:
субъектов РФ, уставами муниципальных образований могут быть оп* «Принимаете ли Вы данный документ (конституцию, закон и др.)?» и
ределены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на рефе* ответы «да» и «нет» («за» и «против»). Надо оставить одно решение,
рендум субъекта, местный референдум. вычеркнув другое. Если не вычеркнуты оба ответа или оба они вы*
черкнуты, бюллетень считается недействительным.
Названный Закон пока сохраняет норму о том, что вопросы рефе*
На референдум может быть вынесено и несколько вариантов отве*
рендума не должны ограничивать или отменять общепризнанные
та по одному и тому же вопросу. В этом случае избиратели уже опре*
права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии
деляют само содержание будущего решения, отдавая предпочтение
реализации таких прав и свобод (ч. 5 ст. 12). Как сказано выше, из
приглянувшемуся им варианту. Для этого может быть предложено ос*
Федерального конституционного закона «О референдуме Российской
тавить в бюллетене один вариант и зачеркнуть все остальные либо по*
Федерации» такое же положение исключено.
ставить значок напротив того варианта, который им понравился. Не
Кроме того, вопросы референдума субъекта РФ не должны проти* исключено, что слова «да» и «нет» («за» и «против») поставлены на*
воречить законодательству РФ, а вопросы местного референдума — против каждого варианта, и гражданин ставит в одном случае «да»
законодательству РФ и соответствующего субъекта. («за») и, соответственно по остальным «нет» («против»). Пройдет ва*
На референдум субъекта РФ, местный референдум не могут быть риант, получивший большее число голосов в свою поддержку.
вынесены вопросы (ч. 8 ст. 12): Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом,
1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий чтобы исключалась возможность его множественного толкования,
органов государственной власти субъекта РФ, органов местного са* т. е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также
моуправления, о приостановлении осуществления ими своих полно* чтобы исключалась неопределенность правовых последствий приня*
мочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государст* того на референдуме решения.
венной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления либо На референдум можно вынести проблему, которая отражается в
об отсрочке указанных выборов; сжатом вопросе, например поддерживают ли граждане отмену смерт*
2) о персональном составе органов государственной власти субъ* ной казни. Но ведь предметом референдума может быть и огромный
екта РФ, органов местного самоуправления; документ — к примеру, конституция. На голосование ставится весь
текст целиком; у избирателя есть возможность проголосовать за весь стей как конкретное разграничение полномочий между парламентом,
этот текст или против него. Вполне вероятно, что ему не нравится ка* президентом, правительством, судебными органами далеко не адек*
кая*то часть документа, хотя с остальным он согласен. Совесть и со* ватны при различных формах правления.
знание гражданина подскажут ему решение: либо он проголосует К тому же при голосовании по основным положениям, исходным
«за», следовательно, поддержит документ в целом, либо из*за одного принципам также не снимается вопрос, обозначенный ранее: одно
положения, которое он не приемлет, проголосует против всего до* общее «да» или «нет» всем положениям, принципам либо же отдель*
кумента. ные «да» или «нет» каждому из них? При кажущейся демократично*
В этом, кстати говоря, одна из ключевых загвоздок вынесения на сти во втором случае опять же возникает проблема разорванной тка*
референдум больших документов, и прежде всего конституций. ни, если отдельные положения, принципы не найдут поддержки на
У граждан может быть недовольство именно в связи с тем, что им референдуме.
предлагают сказать одно общее «да» или «нет» документу многопла* Нужны ли референдумы? Как часто их проводить? Как с политиче*
новому, разные положения которого вызывают у них неоднозначное ской, так и с конституционно*правовой точки зрения референдумы
восприятие. Но и выносить конституцию на референдум постатейно есть высшее выражение власти народа, это зафиксировано в ст. 3
тоже бессмысленно. Во*первых, большинство граждан попросту не Конституции РФ. Оснований для такой оценки несколько:
справятся с лавиной вопросов, ведь обычно в конституции несколько 1) важность вопросов — на референдум выносятся проблемы, осо*
десятков статей (к тому же многие состоят из нескольких частей). Во* бенно волнующие людей, проекты документов и правовых актов, оп*
вторых, что это будет за конституция, в которой одни статьи прошли ределяющих всю палитру социально*экономических и государствен*
на референдуме, другие не получили поддержки народа. Ведь текст но*политических отношений в стране;
конституции готовится как органичное целое, и разрыв ее ткани про* 2) масштабы — свою волю (мнение) могут выразить, участвуя в го*
сто не дает единства документа — даже при положительном голосова* лосовании, все граждане РФ, достигшие 18 лет и проживающие на
нии по большинству статей. территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, му*
Поскольку определяться с большим текстом гражданину сложно, ниципального образования (причем в федеральном референдуме мо*
казалось бы, на референдум можно вынести сформулированные в ви* гут принять участие граждане РФ, находящиеся за границей);
де тезисов основные положения, исходные принципы документа. 3) политико*организационное содержание кампании — сочетание
Поддержав эти положения, принципы, население тем самым дает тщательной подготовки и разнообразных агитационно*разъясни*
парламенту право разработать на их основе полный текст акта и при* тельных мероприятий может привести к коллективному и сознатель*
нять его. Обязательность результатов референдума в данном случае ному участие в осуществлении власти большинства взрослого насе*
означает, что эти основные положения, исходные принципы не могут ления;
быть изменены или нарушены. Однако парламент свободен в воз* 4) политический резонанс — референдум имеет колоссальное зна*
можностях их развития, формах воплощения в акте, числе его статей чение в жизни и сознании общества;
и т. д. 5) официальное последствие — принятие решения народом, насе*
У данного варианта проведения референдума достоинства скром* лением и обязательность этого решения.
ны, а вот вопросов он вызывает гораздо больше. Он напоминает ско* Казалось бы, это дает повод высоко оценивать референдумы как
рее консультативный референдум, а не императивный. Основные по* политический и конституционный институт, регулярно прибегать к
ложения, исходные принципы формулируются кратко, звучат попу* ним. Однако в реальности не снимаются вопросы: проводить ли во*
лярно; спорить с ними бесполезно. Однако главные события обще референдумы? Если проводить, то часто или изредка?
разворачиваются именно тогда, когда они начинают воплощаться в Во многих странах референдумы, будучи официально предусмот*
конкретных нормах. Например, кажется, никто не спорит против рены, бывают редко. Логика простая: для решения соответствующих
включения в конституцию принципа разделения властей. И если со* вопросов избираются парламенты, президенты, есть правительства.
ответствующий краткий тезис вынести на референдум, его все под* И пусть они делают то, что требуется. Конечно, в определенных слу*
держат. Однако разделение властей как принцип и разделение вла* чаях законодательство не дает им права решать вопрос и обязывает
вынести его на голосование народа. Однако таких случаев не так уж пример, стоит ли записывать, что конституция государства принима*
много, и, кроме того, органы власти в состоянии не доводить ситуа* ется исключительно путем референдума? Ранее мы обращались к кру*
цию до необходимости проведения референдума (например, могут гу вопросов, которые могут быть предметом референдума. Но «могут
уклоняться от подготовки новой конституции). В остальном же имен* быть» не означает «должны быть». Думается, в такой категоричности
но органы власти по своему усмотрению решают, вынести ли вопрос по отношению к референдуму нет необходимости. Только с учетом
на референдум. реальной социально*экономической и политической обстановки
При этом политическая оценка действий органов власти, наме* компетентные субъекты должны возбуждать вопрос и принимать ре*
чающих референдум, может быть противоречивой. Противники ска* шение о проведении референдума.
жут: вы не самостоятельны, не в состоянии сами принимать решения Следует отказаться от референдума как средства, используемого,
и перекладываете ответственность на народ. Сторонники, наоборот, невольно или сознательно, для консервации общественных отноше*
будут утверждать: вопрос очень важен, и его решение надо предоста* ний. Наглядный тому пример — действующая Конституция РФ. Как
вить народу. Каждая сторона будет права в своей логике. показано ранее, часть ее положений нельзя изменить путем текущей
Однако в ситуации, когда референдума можно избежать, а он все* конституционной реформы, если даже общественные отношения об*
таки назначается, есть и еще пара мотивов, о которых нельзя забы* новились или выявилась элементарная нежизненность либо неудач*
вать. ность конституционных норм. Надо разрабатывать новый текст Кон*
Во*первых, органы власти прибегают к референдуму, когда наде* ституции и по решению Конституционного Собрания проводить ре*
ются через всенародное голосование получить решение, в котором за* ферендум.
интересованы и которое зачастую не могут провести парламентским
Если при этом записать, что решение референдума имеет обяза*
путем. При этом делается практически безошибочная ставка на то, что
тельную силу и отменяется решением нового референдума, можно
многим людям приятно: власть не просто обратилась к ним за сове*
поставить страну в затруднительное положение — стать заложником
том, а доверила принятие решения. Собственно, в этом и есть «идео*
референдумов, тратить огромные средства на их проведение вместо
логия» референдума, поскольку и соответствующие органы, и полити*
принятия нужного решения парламентом, президентом, а то и прави*
ческие силы, объединения, и СМИ привносят в сознание граждан
тельством.
мысль о том, что именно они осуществляют государственную власть,
власть местного самоуправления своим участием в референдуме. Но дело не только в организационно*формальных обстоятельст*
Правда, не только стоящие у власти, но и оппозиция хочет найти под* вах. Не менее важно и другое. Если вокруг референдума и выносимых
держку у народа. на него документов, вопросов идет ожесточенная борьба, референдум
Во*вторых, нельзя исключать и манипулирование волей народа, и связанная с ним пропагандистская кампания могут привести к рас*
когда посредством агитационной обработки, в том числе запугива* колу общества, противостоянию социальных групп, движений, пар*
ния, понуждают граждан проголосовать определенным образом. тий, поляризации сил. Не случайно ряд крупных стран отказались от
Это заставляет задуматься над вопросами: 1) нужны ли вообще ре* общегосударственных референдумов.
ферендумы? 2) если да, то насколько регулярно? Сторонники референдумов скажут: решение принято демократи*
Конечно, к референдуму вряд ли можно прибегать часто. С одной ческим путем и большинством голосов, а те, кто сказал «нет», должны
стороны, относительно редко возникают ситуации, когда без рефе* ему подчиниться. Формально все правильно. Но если 51% граждан
рендума не обойтись. С другой стороны, дело еще и в огромных орга* проголосовали за решение, а 49% — против, в сопоставлении с нака*
низационных усилиях и материальных расходах, связанных с прове* лом страстей выигрыш может оказаться сомнительным. К тому же
дением референдума. И если твердо не установлено, что соответст* может быть высокой доля тех, кто вообще не ходил на голосование,
вующее решение принимается исключительно референдумом, пусть их будут считать своими союзниками и сторонники, и противники
сами органы власти принимают необходимый акт. вынесенного на референдум решения. Не исключены дебаты о подта*
Естественно, надо решить, целесообразно ли вообще определять совке результатов референдума. В этих условиях принятие решения
конкретные вопросы, решаемые исключительно на референдуме. На* органами власти более целесообразно.
3. Референдумы в отечественной истории: краткий обзор Любопытна и позиция, отраженная в п. 3 ст. 4 этого Закона: «при*
нятие решения, предопределяющего основное содержание законов
В истории нашей страны состоялись один референдум в СССР СССР и других актов». С одной стороны, это принятие решения на*
(17 марта 1991 г.) и три референдума в Российской Федерации родом, с другой — это решение должно найти последующее развитие
(17 марта 1991 г., 25 апреля 1993 г. и 12 декабря 1993 г.). в соответствующих нормативных документах СССР. И конечно, все
Референдум СССР 17 марта 1991 г. В Конституции СССР 1977 г., зависело от формулировки вопроса: если спросить на референдуме:
как уже упоминалось, была ст. 5, согласно которой наиболее важные «Вы за то, чтобы права граждан в полной мере соответствовали меж*
вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсужде* дународным пактам о правах человека?», то, получив ответ «да», все
ние, а также ставятся на всенародное голосование (референдум). За* равно нельзя быть уверенным в том, что не будет предела усмотрению
кон СССР «О всенародном голосовании (референдуме СССР)» был соответствующих органов при их воплощении в законы и иные акты
принят IV Съездом народных депутатов СССР и касался лишь обще* СССР.
союзного референдума. Большинство позиций Закона представляло На референдум СССР не могли быть вынесены вопросы: о грани*
собой попытку кодификации в целом данного конституционно*пра* цах Союза ССР, границах республик; об изменении статуса и терри*
вового института. В этом плане Закон становился своеобразным об* ториальной целостности республик, автономной области и автоном*
разцом для последующих актов республик о республиканских и мест* ных округов; обеспечении обороны и безопасности государства; о
ных референдумах. принятии чрезвычайных и неотложных мер по охране общественного
В Законе была сделана попытка определить вопросы, выносимые порядка, защите здоровья и безопасности граждан; вопросы, связан*
на референдум СССР. Согласно ст. 4 на союзный референдум выно* ные с назначением и освобождением должностных лиц, относящиеся
сятся предложения по вопросам, отнесенным Союзным Договором к компетенции Съезда народных депутатов СССР и Верховного Сове*
(в момент принятия Закона идея Союзного Договора была весьма по* та СССР, а также вопросы, касающиеся выполнения обязательств,
пулярна, он должен был сформулировать основы Федерации в новых вытекающих из международных договоров Союза ССР (ст. 4 рассмат*
исторических условиях) и Конституцией СССР к ведению Союза риваемого Закона).
ССР. Предметом референдума могли быть: 1) принятие нового закона Закон определил круг тех, кому принадлежала инициатива прове*
СССР; 2) изменение либо отмена закона СССР или его отдельных дения референдума. На первое место в перечне поставлены граждане
положений; 3) принятие решения, предопределяющего основное со* СССР (надо было собрать под требованием о референдуме не менее
держание законов СССР и других актов; 4) выявление общественного 2 млн подписей), затем названы Съезд народных депутатов СССР,
мнения по иным наиболее важным вопросам, находившимся в веде* Верховный Совет СССР, обе его палаты — Совет Союза и Совет На*
нии Союза ССР. циональностей, Президент, республики в лице их высших органов го*
Таким образом, по существу, в Законе СССР «О всенародном го* сударственной власти.
лосовании (референдуме СССР)» были закреплены два правовых ин* Съезд народных депутатов СССР или Верховный Совет СССР по
ститута — референдум и опрос, обособленные как по своему назначе* требованию о проведении референдума принимали одно из следую*
нию, так и по результатам. В п. 1—3 ст. 4 речь идет о принятии наро щих решений: 1) о назначении даты референдума и мерах по его обес*
дом решения, в п. 4 — о выявлении общественного мнения. И то, что печению; 2) необходимости принятия закона или иного решения,
подразумеваются разные институты, подтверждается далее ст. 29 За* предлагаемого в требовании о референдуме, без проведения референ*
кона, говорящей о последствиях голосований: решение, принятое пу* дума. Второе положение делало практически бессмысленным сбор
тем референдума СССР, является окончательным, имеет обязатель* подписей и другие инициативы по проведению референдума.
ную силу на всей территории СССР и может быть отменено или из* Закон или иное решение, поставленное на референдум, считались
менено только путем референдума; итоги же референдума, принятыми, если в голосовании участвовали более половины граж*
«проводимого для выявления общественного мнения в соответствии с дан, внесенных в списки для голосования, и в результате референду*
п. 4 ст. 4 настоящего Закона, должны учитываться при принятии ре* ма его одобрили более половины граждан, принявших участие в голо*
шений соответствующими государственными органами». совании (ст. 24 рассматриваемого Закона). Иначе говоря, сказавших
«за» должно было быть 50% плюс один голос от числа получивших Верховного Совета Казахской ССР просил включить результаты ре*
бюллетени (а не от числа обнаруженных в урнах бюллетеней). ферендума в Республике в общие итоги референдума СССР.
Предпосылки референдума СССР 17 марта 1991 г. связаны со сле* Таким образом, референдум проводился в 9 из 15 союзных респуб*
дующими событиями. В ходе процессов демократизации, охвативших лик. Причем в России, Узбекистане и Азербайджане он охватил и
весь Союз ССР после 1985 г., остро встал вопрос об обновлении феде* республики, входившие в их состав. Надо сказать, что для участия
рации, связей между центром и республиками. Вместе с тем в ряде ре* республик (союзных или автономных) в референдуме СССР не пре*
гионов страны активизировались центробежные силы. В одних рес* дусматривалось принятия решения самими республиками на этот
публиках они выступали за усиление самостоятельности мест, децен* счет. Иначе говоря, решение Съезда народных депутатов СССР о на*
трализацию государственного управления, освобождение Союза ССР значении референдума было достаточно для его повсеместного про*
от полномочий, означавших сверхцентрализацию государственного ведения (не предусматривалась и возможность изменения формули*
руководства и фактический унитаризм вместо федеративного устрой* ровки вопроса референдума каким*то субъектом Союза ССР).
ства. В других республиках центробежные силы на начальном этапе Однако ситуация в стране была такова, что органы ряда республик
заявляли те же требования, хотя уже тайно предполагали свое буду* не выполняли решений органов Союза ССР либо выполняли те, ко*
щее отделение от Союза ССР, официально не заявляя об этом — опа* торые считали для себя нужными. Деструктивное поведение внутри
саясь применения Союзом ССР насильственных мер для их сохране* государства уже набрало большие обороты. Это коснулось и референ*
ния в своем составе. Эти устремления стали позже открытыми и вы* дума СССР. Именно на нем сказались сепаратистские настроения ру*
лились в отделение от Союза ССР. Центробежные силы — на волне ководства ряда республик.
популярных идей государственного и национального суверенитета — Официально не были созданы республиканские комиссии рефе*
довольно быстро пришли к власти в большинстве республик, стали рендума и не организовывалось голосование в Литве, Латвии, Эсто*
требовать расширения их прав, фактически вели политику сепаратиз* нии, Грузии, Армении, Молдавии. В этих республиках к власти при*
ма. Простые граждане в подавляющем большинстве республик были шли особенно сепаратистски настроенные силы. Они опасались того,
за сохранение Союза ССР — на обновленной основе, с максимальной что общий результат голосования, — а его нетрудно было спрогнози*
передачей на места функций управления, сохранением у центра наи* ровать по республикам — участницам референдума, где проживало
более важных для федеративного государства полномочий, единого более 90% населения Союза ССР, — дал бы центру вновь сильные по*
территориального и экономического пространства. зиции и означал сохранение данных республик в Союзе ССР.
В этой ситуации и было решено провести референдум по вопросу Другое основание отказа от участия в референдуме состояло в бо*
о будущем СССР. Он был назначен IV Съездом народных депутатов язни (иначе не скажешь) того, что большинство граждан данной рес*
СССР, который принял от 27 декабря 1990 г. Закон «О всенародном публики выскажется за сохранение Союза ССР. Тогда было бы труд*
голосовании (референдуме СССР)». Съезд поручил Верховному Со* но отстаивать свои националистические устремления и курс на пол*
вету СССР сформулировать вопрос для включения в бюллетень рефе* ное отделение. Причем довод о том, что большинство в поддержку
рендума. Постановлением Верховного Совета СССР от 16 января сохранения СССР даст русскоязычное население соответствующей
1991 г. на референдум СССР был вынесен следующий вопрос: «Счи* республики, и тогда, и позже нельзя считать убедительным. Ведь
таете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалисти* только в Латвии и Эстонии был ощутимый процент русских среди на*
ческих Республик как обновленной федерации равноправных суве* селения этих республик, в остальных республиках титульная нация
ренных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться имела большинство и любое решение на референдуме было бы ее ре*
права и свободы человека любой национальности?» шением. Тем не менее результат голосования за сохранение СССР в
Референдум проводился в следующих республиках: РСФСР, Ук* данных республиках нельзя было исключать.
раина, Белоруссия, Узбекистан, Азербайджан, Киргизия, Таджики* Решения органов власти данных республик о неучастии в рефе*
стан, Туркмения. Казахстан изменил формулировку, здесь она звуча* рендуме СССР вызвали протесты значительной части населения этих
ла так: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза ССР как республик. Вопреки решениям республиканских органов власти, го*
союза равноправных суверенных государств?» При этом Президиум лосование на референдуме СССР проводилось на частях территорий
республик. Например, в Абхазской автономной республике, входив* Съезду, Верховному Совету, принимающим решение, по существу, о
шей в Грузию, голосование состоялось по решению ее органов вла* назначении референдума.
сти. На территории других союзных республик, отказавшихся прово* Решение о проведении референдума по требованию не менее од*
дить референдум, ряд местных Советов, трудовых коллективов и об* ной трети депутатов могло быть принято путем поименного голосова*
щественных объединений предприятий, учреждений и организаций, ния на Съезде народных депутатов РСФСР либо путем сбора подпи*
командование воинских частей организовали участки референдума и сей депутатов (напомним, что Съезд состоял из 1068 народных депу*
провели голосование. татов РСФСР, одна треть составляла, следовательно, 356 депутатов).
В целом по стране в референдуме приняли участие 147 млн чело* Подписи депутатов под требованием о проведении референдума под*
век, за сохранение СССР высказались 112 млн, или 76% голосовав* лежали удостоверению Президиумом Верховного Совета РСФСР.
ших. Согласно Закону результаты референдума окончательны, обяза* Что касается реализации требования граждан о проведении рефе*
тельны и могут быть изменены или отменены новым референдумом. рендума, для этого полагалось организовать сбор подписей. Согласно
Это не помешало руководителям РСФСР, Украины и Белоруссии в ст. 12 Закона право инициативы в сборе подписей под требованием о
декабре 1991 г. принять — вопреки союзному Закону — решение о ли* проведении референдума принадлежало каждому гражданину РСФСР
квидации СССР. или группе граждан, имеющим право на участие в референдуме. Закон
Референдум России 17 марта 1991 г. Юридической основой этого гласил, что граждане реализуют свое право на сбор подписей добро*
референдума был Закон РСФСР «О референдуме РСФСР». Часть 1 вольно и самостоятельно.
ст. 1 «Понятие референдума» гласила: «Ввсенародное голосование по Требование о проведении референдума адресовалось Верховному
наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни Совету или Съезду народных депутатов РСФСР и должно было содер*
республики. Решения, принятые всероссийским референдумом, об* жать обоснование необходимости референдума, четкую формулиров*
ладают высшей юридической силой, в каком*либо утверждении не ку вопросов либо проект закона или иного решения, предлагаемых на
нуждаются и обязательны для применения на всей территории референдум.
РСФСР». В ч. 2 ст. 1 Закона указывалось, что на референдум не могут В соответствии со ст. 18 Закона Съезд народных депутатов или
выноситься вопросы об изменении статуса и территориальной цело* Верховный Совет РСФСР по требованию о проведении референдума
стности субъектов Федерации, о налогах, бюджете, об амнистии, по* принимали одно из следующих решений: 1) о назначении референду*
миловании, чрезвычайных и срочных мерах по обеспечению общест* ма, дате его проведения и мерах по его обеспечению; 2) об отклоне*
венного порядка, здоровья и безопасности населения. нии требований о назначении референдума в случае нарушения на*
Право принятия решения о референдуме принадлежало Съезду званного Закона инициаторами референдума; 3) о принятии закона
народных депутатов РСФСР, а в период между съездами — Верховно* или иного решения, предлагаемого в требованиях о проведении рефе*
му Совету РСФСР. Решение о проведении референдума могло быть рендума, без последующего проведения референдума.
принято Съездом или Верховным Советом по их собственной ини* Как и по союзному референдуму, п. «в» ст. 18 российского Закона
циативе, а также по требованию: не менее чем 1 млн граждан РСФСР, практически делал беспредметным положение Закона об обязатель*
имеющих право на участие в референдуме; не менее одной трети от ном проведении референдума (при правомерном возбуждении хода*
общего числа народных депутатов РСФСР. тайства). Какая уж тут обязательность, если Съезд народных депута*
Инициатива проведения референдума могла исходить от государ* тов или Верховный Совет вместо назначения референдума могли са*
ственных и общественных органов, коллективов предприятий, уч* ми принять необходимое решение.
реждений и организаций, а также отдельных граждан РСФСР. В этом Назначая референдум РСФСР, Съезд народных депутатов, Вер*
случае она реализовывалась через органы, которые обладали правом ховный Совет руководствовались следующими сроками: референдум
назначения, и лиц, обладавших правом требования референдума. не может проводиться ранее одного месяца и позднее четырех меся*
Иначе говоря, юридического значения такие инициативы не имели, цев со дня принятия постановления о его проведении. Этот срок мог
поскольку надо было или собрать 1 млн подписей, или обратиться к быть продлен назначившим референдум органом, если в течение бли*
народным депутатам РСФСР либо непосредственно адресоваться жайших двух месяцев предусмотрено проведение другого референду*
ма или выборов народных депутатов РСФСР. В бюллетене для голо* Как уже отмечалось, первый общероссийский референдум был
сования на референдуме полагалось воспроизвести текст поставлен* проведен одновременно с референдумом СССР — 17 марта 1991 г.
ного на референдум вопроса или проекта решения и варианты Постановление о проведении референдума принято Верховным Со*
волеизъявления голосующего — «за» и «против». В случае постановки ветом РСФСР 7 февраля 1991 г. На референдум был вынесен вопрос:
на референдум нескольких альтернативных проектов решений все «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР,
они должны быть включены в один бюллетень, последовательно про* избираемого всенародным голосованием?»
нумерованы, отделены друг от друга горизонтальными линиями и го* По сообщению Центральной комиссии РСФСР по проведению
лосоваться отдельно. референдумов СССР и РСФСР, в списки для голосования в РСФСР
Особого внимания заслуживают правила Закона РСФСР «О рефе* всего были включены 101 776 550 граждан. Приняло участие в голосо*
рендуме РСФСР», касавшиеся подведения итогов референдума. Со* вании по вопросу референдума РСФСР 75,42% избирателей Респуб*
гласно ст. 35 референдум признавался несостоявшимся, если в голо* лики. Из них ответили «да» 69,85% принявших участие в голосова*
совании приняло участие менее половины граждан, имеющих право нии, «нет» — 27,89%. В итоге было объявлено, что решение на рефе*
на участие в референдуме. В этом случае референдум по тому же во* рендум РСФСР о введении поста Президента РСФСР принято.
просу мог быть проведен не ранее чем через два года. Решения по вы* Подсчет голосов на референдуме проводился как по простому,
несенным на референдум вопросам по Закону считались принятыми, а не конституционному вопросу. Хотя многим было очевидно, что во*
если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие прос о введении поста Президента относится к числу конституцион*
в референдуме. При проведении референдума по вопросам принятия, ных и непременно потребует включения данного института в Консти*
изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считались при* туцию РФ (24 апреля 1991 г. принят Закон РСФСР «О Президенте
нятыми, если за них проголосовало более половины граждан, внесенных РСФСР» (ныне утратил силу), а 25 мая 1991 г. внесены соответствую*
в списки. Последнее положение вызвало немало вопросов. Было неяс*
щие изменения и дополнения в Конституцию). И следовательно, счи*
но, шла ли речь о законах, прямо изменяющих или дополняющих
тать надо было от половины списочного состава избирателей, а не от
Конституцию, либо также о решениях, которые затем потребуют из
числа пришедших на участки для голосования.
менения и дополнения Конституции. Противостояние по этому поводу
Референдум Российской Федерации 25 апреля 1993 г. С референду*
возникало при проведении российских референдумов.
мом 1993 г. связаны драматические страницы в истории России как
Если на референдум выносились альтернативные варианты реше*
при его назначении и проведении, так и при интерпретации результа*
ния и ни один из них не получал необходимого числа голосов, то все
варианты считались отклоненными и их повторное вынесение на ре* тов. Частично это рассматривалось нами в разд. II настоящего учеб*
ферендум могло состояться не ранее чем через год. ного курса. Не повторяясь, напомним, что внеочередной IX Съезд на*
Согласно ст. 36 Закона итоги референдума доводились до сведения родных депутатов РФ принял 29 марта 1993 г. постановление «О Все*
населения через СМИ Центральной комиссией референдума не позд* российском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения
нее 10 дней со дня окончания голосования. Решения Центральной его итогов и механизме реализации результатов референдума». Четы*
комиссии могли быть обжалованы в Верховный Суд РСФСР в тече* ре вопроса, вынесенные на референдум, формулировались так:
ние недели со дня их принятия. 1) «Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б. Н. Ель*
Принятое на референдуме решение полагалось опубликовать не цину? — Да. Нет. (Ненужное зачеркнуть)»;
позднее семи дней с даты последнего голосования по вопросу, выне* 2) «Одобряете ли Вы социально*экономическую политику, осуще*
сенному на референдум. Вступало оно в силу в день опубликования, ствляемую Президентом Российской Федерации и Правительством
если в самом решении референдума не предусматривался иной срок. Российской Федерации с 1992 года? — Да. Нет. (Ненужное зачерк*
И наконец, одно из ключевых положений Закона, перекликающееся нуть)»;
с его ст. 1, говорившей об обязательности решений референдума, со* 3) «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов
держится в ст. 37: «Изменение либо отмена решения, принятого ре* Президента Российской Федерации? — Да. Нет. (Ненужное зачерк*
ферендумом, производится только референдумом». нуть)»;
4) «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов списочного состава избирателей. Иначе говоря, речь шла о варианте
народных депутатов Российской Федерации? — Да. Нет. (Ненужное подсчета, установленном ч. 4 ст. 35 Закона РСФСР «О референдуме
зачеркнуть)». РСФСР», — для вопросов принятия, изменения и дополнения Кон*
В постановлении говорилось, что по каждому вопросу, вынесен* ституции РФ, где требовалось именно такое большинство.
ному на референдум, составляется отдельный бюллетень. Всенарод* В связи с последним обстоятельством группа народных депутатов
ное голосование — референдум проводится в соответствии с Законом незамедлительно обратилась в Конституционный Суд РФ с ходатай*
РСФСР «О референдуме РСФСР». Решения по вынесенным на рефе* ством о признании этой части постановления Съезда противореча*
рендум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало щей Конституции. Мотивы: голосование ни по одному из вопросов,
более половины граждан, имеющих право быть включенными в спи* вынесенных на референдум, не означает принятия, изменения или
ски для голосования. дополнения Конституции.
Из постановления не было видно, как реализовать результаты ре* Из ходатайства депутатов вытекало, что подсчет голосов на этом
ферендума по первому и второму вопросам. Допустим, избиратели не референдуме надо проводить по ч. 3 ст. 35, согласно которой решения
доверяют Президенту, не одобряют проводившуюся им и Правитель* считаются принятыми на референдуме, если за них проголосовало
ством социально*экономическую политику — а что дальше? Означает «более половины граждан, принявших участие в референдуме».
ли это автоматическую отставку Президента и Правительства? Или Конституционный Суд РФ должен был оперативно рассмотреть
они должны подать в отставку? Или это всего лишь мнение граждан, данное ходатайство. Его постановлением от 21 апреля 1993 г. призна*
с учетом которого они должны лучше работать и обрести в дальней* валась соответствующей Конституции ч. 2 п. 2 постановления Съезда
шем их доверие и одобрение? Если последнее, то мы имеем дело с оп* по третьему и четвертому вопросам референдума. По первому и вто*
росом, а не императивным референдумом. рому вопросам предусмотренный в постановлении порядок подсчета
Но это не все. Вопросы референдума могли породить явно проти* объявлялся не соответствующим Конституции.
воречивые ситуации. Допустим, ответы на первый и второй вопросы Итак, по первому и второму вопросам надо было считать голоса от
дают результаты «не доверяем» и «не одобряем», а по третьему вопро* числа получивших бюллетени, по третьему и четвертому вопросам —
су не прошло решение о досрочных выборах Президента. Тогда еще от числа включенных в списки. В чем логика решения Конституци*
очевиднее, что голосование по первому и второму вопросам носит онного Суда? Дело в том, что действовавшая тогда Конституция во*
консультативный характер и никого ни к чему не обязывает. А как обще не предусматривала возможности досрочного прекращения
быть, если большинство скажет «не доверяем» по первому вопросу, полномочий Президента и Съезда на основе референдума. Поэтому
но «одобряем» по второму вопросу? Выходит, личность Президента для выполнения решений референдума пришлось бы прежде изме*
не устраивает, а вот политика его и Правительства вполне при* нить Конституцию. Результаты же голосования по первому и второму
емлема?! Это несуразно. В том же плане можно оценивать и обратный вопросам не вели к ее изменению.
вариант: доверие Президенту по первому вопросу и неодобрение по* Из всех результатов голосования на данном референдуме, как уже
литики Президента и Правительства — по второму. Вроде бы как лич* говрилось ранее, Президент РФ ключевым для себя счел голосование
ность хорош, мы ему доверяем, но его политику не одобряем. Это от* за выражение доверия себе, незамедлительно опубликовал свой про*
сутствие логики, непонятное обычному избирателю. А как быть при ект Конституции РФ и начал новый виток борьбы с парламентом, за*
доверии по первому вопросу, одобрении политики по второму, но кончившийся его разгоном в сентябре 1993 г., проведением в декабре
поддержке досрочных выборов Президента (третий вопрос) — зачем референдума по новой Конституции и выборов депутатов Федераль*
же переизбирать того, кто пользуется доверием? ного Собрания.
С принятием постановления Съезда от 29 марта 1993 г. сразу же Референдум Российской Федерации 12 декабря 1993 г. О драматиче*
возникла и такая проблема: считать ли вопросы референдума имею* ских событиях, связанных с этим референдумом, мы говорили в
щими конституционное значение? Ведь Съезд в п. 2 постановления разд. II настоящего учебного курса, не будем повторяться.
предусмотрел, что решения по вынесенным на референдум вопросам Отметим, что этот референдум проводился не по нормам Закона
считаются принятыми, если за них проголосовало более половины РСФСР «О референдуме РСФСР», а на основании Положения о все*
народном голосовании по проекту Конституции Российской Федера* ния референдума РФ и направление своего решения Президенту РФ
ции 12 декабря 1993 года, причем в ситуации, когда официально на* (ч. 2 ст. 20 Федерального конституционного закона «О референдуме
званный Закон не отменялся. Согласно Указу от 15 октября 1993 г. Российской Федерации»); в случае, если количества достоверных
«О проведении всенародного голосования по проекту Конституции подписей участников референдума недостаточно для назначения ре*
Российской Федерации», которым назначался референдум и утвер* ферендума либо если количество недостоверных и (или) недействи*
ждалось Положение, в бюллетень для голосования включалась фор* тельных подписей составило 5% и более от общего количества подпи*
мулировка: «Принимаете ли Вы Конституцию Российской Федера* сей, отобранных для проверки, ЦИК РФ указывает это в своем реше*
ции?» — «Да» или «Нет». нии, после чего процедуры по реализации инициативы проведения
По содержанию Положение сходно с иными актами по вопросам референдума прекращаются;
референдума. Его принципиальное отличие от Закона РСФСР «О ре* 3) если инициатива референдума исходит от Конституционного
ферендуме РСФСР» состоит в том, что Конституция РФ признается Собрания или соответствующего федерального органа государствен*
принятой на референдуме, если за ее принятие проголосовало более ной власти, они направляют свои решения Президенту РФ;
50% избирателей, принявших участие в голосовании (по Закону тре* 4) направление Президентом документов и материалов в Консти*
буется большинство от числа включенных в списки). туционный Суд с соответствующим запросом и принятие последним
Напомним результаты этого референдума: в нем приняло участие своего решения о признании инициативы референдума соответст*
54,8% от общего числа зарегистрированных избирателей. За принятие вующей Конституции РФ;
Конституции проголосовало 58,4% избирателей, принявших участие 5) принятие решения Президентом о назначении референдума.
в голосовании. Как видим, рассматриваемый Закон существенно ограничивает
возможности Президента РФ в части назначения федерального рефе*
4. Действующий порядок назначения, подготовки и проведения рендума. Надо сказать, что сначала аналогичное регулирование было
референдумов включено в акт*предшественник — Федеральный конституционный
закон «О референдуме Российской Федерации» 1995 г. Президент не
Как назначается референдум. Конституция 1993 г. отнесла назначе* вправе по своей инициативе назначить референдум, он лишь реаги*
ние референдума к ведению Президента РФ (п. «в» ст. 84). В Феде* рует на народную инициативу, решение Конституционного Собра*
ральном конституционном законе «О референдуме Российской Феде* ния или на подписанный Россией международный договор, преду*
рации» зафиксирована следующая процедурная схема (последова* сматривающий обязательное проведение референдума по какому*то
тельность действий) при назначении референдума: вопросу.
1) сначала инициатива референдума — она выражается в виде Более того, собственно, даже не Президент, а Конституционный
сбора не менее чем 2 млн подписей граждан (п. 1 ч. 1 ст. 14 Закона), Суд предопределяет, быть ли референдуму. Ведь если Конституцион*
либо принятия решения Конституционного Собрания о необходи* ный Суд РФ скажет, что требования Конституции РФ не соблюдены,
мости проведения референдума по проекту новой Конституции (п. 2 все процедуры, предусмотренные Федеральным конституционным
ч. 1 ст. 14), либо принятия решения компетентного федерального ор* законом, прекращаются.
гана государственной власти об инициативе референдума по проекту Таким образом, нейтрализована возможность использования Пре*
нормативного акта или вопросу государственного значения, который зидентом референдума для принятия каких*то важных государствен*
в соответствии с международным договором РФ подлежит вынесе* ных решений, минуя парламент. Поскольку первый Президент РФ
нию на референдум Российской Федерации (п. 3 ч. 1 ст. 14, ст. 22 За* подписал Федеральный конституционный закон 1995 г., значит, либо
кона); у него не было намерений использовать референдум для решений в
2) при инициативе граждан далее следуют определенная процеду* противовес парламенту, либо он понял, что такой вариант решения
ра выражения этой инициативы, проверка правильности сбора под* не пройдет через Федеральное Собрание при принятии данного Зако*
писей и подписных листов ЦИК РФ, принятие этой комиссией реше* на, поскольку в других случаях Президент более жестко отстаивал
ния о достаточности собранных достоверных подписей для назначе* свою позицию. Второй Президент РФ, подписав Федеральный кон*
ституционный закон 2004 г., также не имел намерений оспорить уста* ганом местного самоуправления. Такое же правило включено в ч. 3
новленный парламентом порядок назначения референдума РФ. ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации мест*
Справедливости ради отметим, что у российского парламента по ного самоуправления в Российской Федерации».
этим законам также скромная роль. С ним может быть связана ини* Характерно, что при неназначении выборов компетентным орга*
циатива проведения референдума по поводу новой Конституции РФ, ном решение об их назначении и проведении может быть принято из*
но лишь как этап для последующего созыва Конституционного Соб* бирательной комиссией, являющейся главной на соответствующей
рания. К сбору подписей за проведение референдума, т. е. к народной территории (т. е. ЦИК РФ, избирательной комиссией субъекта РФ,
инициативе, палаты не имеют прямого отношения. Что касается ре* избирательной комиссией муниципального образования). Если же
ферендума, вытекающего из международного договора, здесь роли комиссия не примет необходимого решения, по обращению субъек*
Президента и палат парламента друг другу корреспондируют, по* тов, обозначенных в законодательстве, вопрос рассматривается судом
скольку сначала Президент должен подписать международный до* общей юрисдикции соответствующего уровня, и суд обязывает опре*
говор, далее палаты — его ратифицировать. Какой орган в этой ситуа* деленные органы назначить и провести выборы, сформировать — при
ции будет инициировать референдум — подчиненный вопрос. отсутствии — временные избирательные комиссии.
В конституциях и уставах субъектов РФ сначала можно было ви* С референдумами дело обстоит иначе. Закон об основных гаран*
деть различные решения о тех органах, которые назначают референ* тиях избирательных прав не предусматривает проведения референду*
дум. В одних случаях ими оставались законодательные собрания, в мов РФ или субъекта РФ комиссиями или назначения референдума
других чувствовалось влияние Федерального конституционного зако* судом. Только для местного самоуправления предусмотрено: если
на «О референдуме Российской Федерации» и эта функция возлага* представительный орган муниципального образования отсутствует
лась на президентов республик, губернаторов (глав администраций)
или не принял решения в установленный срок, тогда местный рефе*
субъектов РФ. А Закон об основных гарантиях избирательных прав
рендум назначается судом (п. 5 ст. 15).
говорил в общей форме, что референдум субъекта РФ назначается ор*
Обстоятельства, исключающие проведение референдума. Законода*
ганом государственной власти субъекта.
тельство предусматривает обстоятельства, при наличии которых ре*
Закон об общих принципах организации органов власти субъек*
тов РФ отдал приоритет законодательному (представительному) орга* ферендум не может быть проведен.
ну государственной власти. В Законе записано, что референдум субъ* Во*первых, согласно Федеральному закону «Об основных гаранти*
екта РФ назначается постановлением названного органа в случаях, ях прав и права на участие в референдуме граждан Российской Феде*
предусмотренных законом субъекта (п. «г» ч. 3 ст. 5). Определяя клю* рации» (ст. 13) референдум не назначается и не проводится в услови*
чевые полномочия главы исполнительной власти субъекта РФ, Закон ях военного или чрезвычайного положения, введенного на террито*
его право назначать референдум субъекта не называет. Таким обра* рии РФ либо на территории, на которой предполагается проводить
зом, по данному вопросу модель назначения федерального референ* референдум, или на части этой территории, а также в течение трех ме*
дума не взята за основу. сяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
Закон об основных гарантиях избирательных прав более категори* Во*вторых, есть ограничения по повторному референдуму. Так, по
чен — в п. 4 ст. 15 прямо сказано, что референдум субъекта РФ назна* Федеральному конституционному закону 1995 г. повторный референ*
чается законодательным (представительным) органом государствен* дум РФ не мог проводиться в течение одного года после дня офици*
ной власти субъекта РФ в соответствии с названным Федеральным ального опубликования (обнародования) его результатов с такой же
законом, иным федеральным законом, конституцией (уставом), зако* по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса. Федераль*
ном субъекта РФ. ный конституционный закон 2004 г. увеличил срок в два раза: прове*
На уровне местного самоуправления сделано то же самое. В соот* дение повторного референдума, т. е. референдума по вопросу (вопро*
ветствии с п. 5 той же ст. 15 Федерального закона «Об основных га* сам), имеющему (имеющим) по смыслу или содержанию ту же фор*
рантиях прав и права на участие в референдуме граждан Российской мулировку, что и вопрос (вопросы), голосование по которому
Федерации» местный референдум назначается представительным ор* (которым) проведено на состоявшемся референдуме, не допускается
в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародова* допускается (за исключением случаев, когда референдум иницииру*
ния) его результатов (п. 5 ст. 7). ется в соответствии с международными договорами РФ) в период
Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях прав и избирательной кампании, проводимой одновременно на всей терри*
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в тории страны на основании решения уполномоченного федерально*
законе субъекта РФ, уставе муниципального образования может быть го органа, или если проведение референдума «приходится на по*
установлен срок, в течение которого не проводятся референдум субъ* следний год полномочий Президента Российской Федерации, иных
екта, местный референдум с такой же по смыслу формулировкой во* выборных федеральных органов государственной власти» (ч. 4
проса. Указанный срок не может превышать два года со дня офици* ст. 12).
ального опубликования результатов референдума. Нельзя проводить Итак, в последние 12 месяцев полномочий Президента РФ, Госу*
новый референдум субъекта РФ либо местный референдум ранее чем дарственной Думы РФ (других федеральных выборных органов пока
через два года, если его решение признано недействительным (недей* нет) нельзя ни инициировать, ни проводить референдум.
ствующим) в судебном порядке. Данные нововведения, как уже упоминалось в разд. II настоящего
Что касается совмещения дня голосования на референдуме и на учебного курса, были оспорены частью депутатов Государственной
выборах, в изначальной редакции ч. 4 ст. 12 Федерального конститу* Думы в Конституционном Суде РФ. В постановлении от 11 июня
ционного закона 1995 г. говорилось: «Проведение выборов Президен* 2003 г. Суд признал их конституционными, но определил, что период,
та Российской Федерации, федеральных органов государственной в течение которого граждане вправе выступать с инициативой о про*
власти, органов государственной власти субъектов Российской Феде* ведении референдума РФ и непосредственно участвовать в нем, дол*
рации, органов местного самоуправления одновременно с проведени* жен составлять не менее половины избирательного цикла (тогда он
ем референдума Российской Федерации не допускается». В Законе не был равен четырем годам), с тем чтобы с учетом установленной дей*
разъяснялось, что значит «одновременно»; вероятно, подразумева* ствующим законодательством продолжительности кампании по про*
лись выборы в тот же день, хотя речь можно вести о выборах, плани* ведению референдума обеспечить возможность проведения в течение
руемых на срок несколько раньше или позже референдума. Во всяком четырехлетнего избирательного цикла не менее двух референдумов
случае, Закон 1995 г. отдавал приоритет проведению федерального (отметим: с учетом увеличения сроков полномочий Президента РФ
референдума. Федеральным конституционным законом от 27 сентяб* до шести лет, а Государственной Думы РФ до пяти лет получается,
ря 2002 г. указанное правило было исключено из Закона 1995 г. Сле* что автоматически продлевается период, когда могут быть иницииро*
довательно, федеральный референдум допустимо совмещать с иными ваны федеральные референдумы).
выборными мероприятиями. Но возникает вопрос: с какими? Соответствующие положения перекочевали и в Федеральный кон*
И тут надо сказать о новых правилах, включенных в ст. 12 Феде* ституционный закон «О референдуме Российской Федерации» 2004 г.
рального конституционного закона 1995 г. Речь идет о следующем. В соответствии с ч. 3 ст. 7 Закона референдум не проводится в по*
Оппозиция в Государственной Думе пыталась инициировать рефе* следний год полномочий Президента, Государственной Думы, а так*
рендум РФ на осень 2003 г., т. е. перед скорым окончанием полномо* же в период избирательной кампании, проводимой одновременно на
чий палаты (декабрь 2003 г.), Президента (март 2004 г.), а предлагав* всей территории РФ на основании решения уполномоченного феде*
шиеся ею вопросы на референдум предполагали негативную оценку рального органа (кроме случаев, когда речь идет о принятии новой
положения в стране. В связи с этим фракции, обладающие числен* Конституции по инициативе Конституционного Собрания или о ре*
ным большинством в Государственной Думе, оценили такие попытки ферендуме, предусмотренном международным договором РФ).
оппозиции как рекламный ход и добились принятия Федерального Однако Закон 2004 г. не содержит запретов иных голосований в
конституционного закона от 27 сентября 2002 г. о внесении измене* день референдума РФ.
ний в Федеральный конституционный закон «О референдуме Рос* Для уровня субъекта РФ и местного самоуправления Закон об ос*
сийской Федерации» 1995 г. новных гарантиях избирательных прав разрешает совмещение рефе*
Суть нововведений была такова: теперь нельзя выступать с ини* рендумов и выборов, а также различных референдумов. Предусмотре*
циативой о проведении референдума РФ, а само его проведение не но (п. 7 ст. 15), что в соответствии с законом субъекта, уставом муни*
ципального образования голосование на референдуме субъекта, екта РФ либо совокупно за пределами территории РФ можно было
местном референдуме не позднее чем за 25 дней до назначенного дня собрать не более 10% от общего числа подписей.
голосования может быть перенесено уполномоченным на то органом Закон 2004 г. установил (ст. 15), что инициативная группа по прове
на более поздний срок (но не более чем на 90 дней) в целях его совме* дению референдума должна состоять из региональных подгрупп, созда
щения с днем голосования на назначенных выборах в органы госу* ваемых более чем в половине субъектов РФ (напомним, что сначала у
дарственной власти или органы местного самоуправления либо с нас было 89 субъектов РФ, следовательно, региональные подгруппы
днем голосования на ином назначенном референдуме. охватывали минимально 45 субъектов; сейчас у нас 83 субъекта РФ,
Инициатива, бюллетень, общие правила подготовки и проведения ре> значит, должно быть не менее 42 субъектов РФ). В каждую регио*
ферендумов. Правила подготовки и проведения референдумов мало нальную подгруппу инициативной группы по проведению референ*
чем отличаются от аналогичных правил при выборах депутатов и вы* дума должно входить не менее 100 участников референдума, место жи*
борных должностных лиц. Они сконцентрированы в разделе книги об тельства которых находится на территории того субъекта РФ, где об*
избирательной системе и избирательном праве Российской Федера* разована региональная подгруппа. Таким образом, если по прежнему
ции. Здесь мы приводим лишь исходную информацию. Закону достаточно было 100 инициаторов референдума РФ, теперь их
Подготовкой и проведением референдумов занимаются те же са* должно быть не менее 4,5 тыс.
мые комиссии, что и на выборах, с той лишь разницей, что в данном Собрание каждой региональной подгруппы обязательно, на нем
случае они называются комиссиями референдума. участники должны принять решения: 1) об утверждении формулиров*
ки вопроса (вопросов) референдума; 2) об образовании инициатив*
На выборах сначала было разрешено для регистрации кандидатов
ной группы по проведению референдума; 3) о назначении из числа
или списков кандидатов как собирать подписи избирателей в их под*
членов региональной подгруппы уполномоченных представителей
держку, так и вносить избирательный залог, затем залог отменили. На
региональной подгруппы. Собрание правомочно, если в нем участву*
референдуме, естественно, залоги не могут предусматриваться. Сбор
ют не менее 100 участников референдума, место жительства которых
подписей граждан в поддержку референдума организуется инициа* находится на территории того субъекта, где проводится собрание. За*
тивной группой, которая сама должна быть зарегистрирована соот* кон 2004 г. содержит формулировку (ч. 5 ст. 15), которая отобьет вся*
ветствующей комиссией референдума. кую охоту инициировать референдум: «Подписи указанных участни*
Федеральный конституционный закон «О референдуме Россий* ков референдума в протоколе их регистрации на собрании региональ*
ской Федерации» 2004 г. значительно усложнил порядок инициативы ной подгруппы удостоверяются нотариально». При этом создатели
референдума РФ. По Закону 1995 г. граждане либо общероссийские Закона «забыли» пояснить, как это технически оформить. А ведь по*
общественные объединения, предусмотревшие в своем уставе участие лучается, что нотариус должен присутствовать при регистрации. Если
в федеральных выборах, могли образовать инициативную группу в собрать подписи и затем пойти к нотариусу со списком, он их не заве*
количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку рит.
инициативы проведения референдума. Инициативная группа обра* Закон 2004 г. предусмотрел два этапа регистрации для инициатив
щалась в избирательную комиссию субъекта РФ, на территории кото* ной группы референдума РФ.
рого проживает большинство членов инициативной группы, с хода* Первый этап: регистрация региональной подгруппы в избирательной
тайством о ее регистрации. При этом полагалось обязательно указать комиссии соответствующего субъекта РФ. Однако все зависит от
формулировку вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) ЦИК РФ. Получив документы от региональной подгруппы, избира*
инициативной группой для вынесения на референдум. После регист* тельная комиссия субъекта РФ незамедлительно уведомляет ЦИК РФ
рации инициативная группа могла собирать положенное число под* о вопросе (вопросах) референдума, указанном (указанных) в ходатай*
писей и представлять их в соответствующую избирательную комис* стве. Центральная избирательная комиссия РФ в течение 10 дней со
сию. Регистрационное свидетельство инициативной группы было дня первого такого уведомления проверяет соответствие вопроса (во*
действительно в течение трех месяцев, значит, следовало уложиться просов) референдума требованиям Федерального конституционного
со сбором подписей в этот срок. Причем на территории одного субъ* закона «О референдуме Российской Федерации» и принимает соот*
ветствующее решение (ч. 13 ст. 15). Если ЦИК РФ установила несоот* поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициа*
ветствие вопроса (вопросов) референдума требованиям Закона, она тивной группы по проведению референдума, регистрирует ее уполно*
мотивирует это в своем заключении, утверждаемом решением моченных представителей, в том числе уполномоченных представите*
ЦИК РФ. После получения этого решения избирательные комиссии лей по финансовым вопросам, дает разрешение на открытие специ*
субъектов не вправе регистрировать региональные подгруппы. Ко* ального счета фонда референдума, а также выдает инициативной
нечно, помимо этого, избирательные комиссии субъектов вправе от* группе по проведению референдума регистрационное свидетельство
казать в регистрации региональных подгрупп, если они недолжным и извещает об этом избирательные комиссии субъектов РФ, зарегист*
образом оформили свои документы. рировавшие региональные подгруппы. В регистрационном свиде*
В соответствии с ч. 17 ст. 15 названного Закона решение избира* тельстве, выданном инициативной группе по проведению референду*
тельной комиссии субъекта РФ об отказе регистрации региональной ма, указывается дата окончания срока сбора подписей в поддержку
группы может быть обжаловано в суд общей юрисдикции субъ* инициативы проведения референдума.
екта РФ, а решение ЦИК РФ, утвердившее основания отказа, Инициативная группа по проведению федерального референдума
т. е. несоответствие предлагаемых вопроса (вопросов) референдума обязана собрать в поддержку инициативы проведения референдума
требованиям закона, — в Верховный Суд РФ. Это положение в час* не менее 2 млн подписей участников референдума. При этом на один
ти возможностей Верховного Суда было оспорено в Конституцион* субъект РФ должно приходиться не более 50 тыс. подписей участников
ный Суд РФ — получается, что Верховный Суд оценивает предла* референдума, место жительства которых находится на территории
гаемые формулировки вопросов референдума даже на соответствие данного субъекта. Если сбор подписей осуществляется среди участ*
Конституции РФ, а это не его компетенция. Конституционный Суд ников референдума, проживающих за пределами территории РФ, об*
в постановлении от 21 марта 2007 г. согласился с доводами заявите* щее число этих подписей не может составлять более 50 тыс. (ст. 17 За*
лей, признал положение Закона не соответствующим Конститу* кона «О референдуме Российской Федерации» 2004 г.).
ции РФ и определил, что конституционный спор должен разрешать* Закон 2004 г. в два раза сократил срок сбора подписей. По одно*
ся в порядке конституционного судопроизводства. И дополнениями именному Закону 1995 г. он составлял три месяца, теперь сбор подпи*
от 24 апреля 2008 г. формулировка Закона изменена: теперь, если из сей в поддержку инициативы проведения референдума осуществляет*
заключения ЦИК РФ, утвержденного ее решением, следует, что ся в течение 45 дней со дня, следующего за днем регистрации инициа*
данное решение принято в связи с несоответствием вопроса (вопро* тивной группы по проведению референдума.
сов) референдума Конституции РФ, Верховный Суд РФ направляет Также Закон 2004 г. ужесточил правила сбора подписей. Право
запрос в Конституционный Суд РФ. В случае принятия Конститу* сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума
ционным Судом решения о признании вопроса (вопросов) референ* принадлежит исключительно членам инициативной группы по про*
дума не соответствующим (не соответствующими) Конституции РФ ведению референдума, входящим в региональную подгруппу, заре*
процедуры по реализации инициативы проведения референдума гистрированную избирательной комиссией субъекта РФ, на терри*
прекращаются. тории которого осуществляется сбор подписей. Таким образом,
Второй этап: регистрация ЦИК РФ инициативной группы и вопроса привлекать других лиц в качестве сборщиков подписей Закон не
(вопросов) референдума РФ. В случае регистрации региональных под* разрешает. Нельзя также инициаторам выехать в другие субъекты,
групп более чем в половине субъектов РФ уполномоченные предста* где не создано зарегистрированных подгрупп, и собирать там подпи*
вители этих подгрупп вправе на своем собрании принять решение об си. Подписи в поддержку инициативы проведения референдума мо*
обращении в ЦИК РФ с ходатайством о регистрации инициативной гут собираться только на территориях тех субъектов РФ, избиратель*
группы по проведению референдума и вопроса (вопросов) референ* ными комиссиями которых были зарегистрированы региональные
дума. Общий срок обращения — не позднее чем через два месяца со подгруппы.
дня регистрации первой региональной подгруппы. Центральная из* Подписные листы и итоговый протокол инициативной группы
бирательная комиссия РФ устанавливает соответствие всех представ* представляются в избирательную комиссию соответствующего субъ*
ленных документов требованиям Закона и в течение 10 дней со дня екта РФ, которая проверяет соблюдение требований Закона при сбо*
ре подписей, принимает по результатам проверки свое постановление агитации по вопросам референдума, оплачиваемой из фондов рефе*
и направляет подписные листы, итоговый протокол и постановление рендума, политические партии, участники референдума могут созда*
в ЦИК РФ. Подписные листы с подписями граждан, находящихся за вать инициативные агитационные группы. Такая группа может быть
границей, удостоверяются соответствующим консульским учрежде* создана после регистрации ЦИК РФ инициативной группы по про*
нием Российской Федерации и вместе с экземпляром итогового про* ведению референдума, но не позднее чем через 20 дней со дня офи*
токола инициативной группы передаются ее уполномоченным пред* циального опубликования решения о назначении референдума.
ставителем в ЦИК РФ. В инициативную агитационную группу должно входить не менее 500
Как уже говорилось выше, ЦИК РФ проводит проверку соответст* участников референдума. Участник референдума может входить
вия поступивших документов требованиям Закона, по итогам провер* только в одну инициативную агитационную группу. В Законе есть
ки принимает решение о результатах выдвижения инициативы прове* правило: участник референдума, входящий в инициативную группу по
дения референдума. Если количества достоверных подписей доста* проведению референдума, не может входить в инициативную агитаци
точно, а недостоверные и недействительные подписи не превышают онную группу.
5%, ЦИК РФ все это отражает в своем решении, которое не позднее Решение о создании инициативной агитационной группы полити*
чем через пять дней после его принятия направляет Президенту РФ, ческой партией принимается на съезде с определением персонально*
одновременно уведомляя о нем Совет Федерации и Государственную го состава группы. Решение о создании инициативной агитационной
Думу (ч. 2 ст. 20 Закона «О референдуме Российской Федерации» группы участниками референдума принимается на собрании, в кото*
2004 г.). Если же при проверке будет установлено, что число действи* ром должно принимать участие не менее 500 участников референду*
тельных подписей не отвечает требованиям Закона, ЦИК РФ указы* ма, при этом на собрании определяется персональный состав ини*
вает это в своем решении о результатах выдвижения инициативы про* циативной агитационной группы. Подписи в протоколе регистрации
ведения референдума, после чего все процедуры прекращаются (ч. 3 участников собрания удостоверяются нотариально.
ст. 20). Отказное решение ЦИК РФ в течение 10 дней после получе* Далее инициативная агитационная группа подлежит регистрации
ния его копии инициативная группа вправе обжаловать в Верховный ЦИК РФ, получает регистрационное свидетельство.
Суд РФ. Бюллетень голосования на референдуме обязательно предполагает
Инициатива референдума субъекта РФ, местного референдума альтернативу. Формулируется вопрос, в котором заключена суть
учитывает соответствующий уровень, но в принципе также исходит проблемы, и два ответа на него («за» и «против»). Однако в принципе
из того, что необходимы инициативные группы референдума, требу* нельзя исключать, что гражданину предложат на выбор два варианта
ется сбор подписей граждан и далее решение избирательной комис* решения проблемы (а может, и более), и он должен поддержать один
сии субъекта РФ или муниципального образования о достаточности и из них
действительности собранных подписей для назначения референдума. Эти положения отражены в ст. 70 Закона 2004 г. Согласно ч. 2 в
Решения о референдуме субъекта РФ или местного референдума, как бюллетене воспроизводится текст вопроса (вопросов) референдума и
говорилось выше, принимают соответственно законодательный указываются варианты волеизъявления участника референдума сло*
(представительный) орган государственной власти субъекта РФ, вами «За» или «Против», справа от которых помещаются пустые квад*
представительный орган муниципального образования. раты. Если на референдум выносятся альтернативные вопросы, в
Если референдум назначен, граждане включаются в списки его бюллетене справа от каждого варианта вопроса помещается пустой
участников в таком же порядке, как и на выборах. квадрат. Если же на референдум выносятся несколько вопросов
В период кампании референдума допускается агитация по вопро (т. е. разных по предмету. — С. А.), в соответствии с ч. 3 той же статьи
сам референдума в принципе по тем же правилам, что и агитация они включаются в один бюллетень, последовательно нумеруются и
в период выборов. Однако могут быть и свои особенности. В част* отделяются друг от друга горизонтальными линиями либо для каждо*
ности, Федеральный конституционный закон «О референдуме Рос* го вопроса референдума бюллетень изготавливается отдельно.
сийской Федерации» 2004 г. (ст. 60, 61) предусмотрел для федераль* Голосование на референдуме проводится в воскресенье. Законода*
ных референдумов, что в целях реализации права на проведение тельство не допускает назначение голосования на предпраздничный
и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим Надо сказать, что Закон об основных гарантиях избирательных
праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном прав об основаниях признания недействительными для референдумов
порядке объявлено рабочим днем. субъектов РФ и местных референдумов говорит несколько иначе.
Часть 9 ст. 70 гласит, что соответствующая комиссия признает итоги
5. Определение результатов референдума и юридическая сила голосования, результаты выборов, референдума субъекта РФ, местно*
его решения го референдума недействительными: а) в случае, если допущенные при
проведении голосования или установлении итогов голосования нару*
В соответствии со ст. 70 (ч. 8) Закона об основных гарантиях изби* шения не позволяют с достоверностью определить результаты воле*
рательных прав референдум признается соответствующей комиссией изъявления избирателей, участников референдума; б) в случае, если
референдума несостоявшимся в случае, если в нем приняло участие не они признаны недействительными на части избирательных участков,
более половины участников референдума, внесенных в списки на терри* участков референдума, списки избирателей, участников референдума
тории проведения референдума. Соответствующая комиссия рефе* на которых на момент окончания голосования в совокупности вклю*
рендума признает решение не принятым на референдуме в случае, если чают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей,
за это решение проголосовало не более половины участников референ участников референдума, внесенных в списки избирателей, участни*
дума, принявших участие в голосовании. Законом субъекта РФ не могут ков референдума на момент окончания голосования в соответствую*
устанавливаться дополнительные основания признания референдума щем избирательном округе, округе референдума; в) по решению суда.
несостоявшимся. Как видим, данный Закон урегулировал вопросы, Согласно ч. 7 ст. 73 Закона об основных гарантиях избирательных
образно говоря, через категорию «негатива». прав решение, принятое на референдуме субъекта РФ и местном ре*
Федеральный конституционный закон 2004 г. «О референдуме ферендуме, может быть отменено судом по следующим основаниям:
Российской Федерации» те же правила записал в утвердительной 1) нарушение установленного этим Законом, законом субъек*
форме: согласно ст. 80 ЦИК РФ признает референдум состоявшимся, та РФ, уставом муниципального образования порядка проведения ре*
если в голосовании приняло участие более половины участников рефе* ферендума, повлекшее невозможность выявить действительную волю
рендума, внесенных в списки участников референдума (ч. 5). Число участников референдума;
участников референдума, принявших участие в голосовании, опреде* 2) несоответствие закона субъекта РФ, на основании которого
проводился референдум субъекта РФ, Конституции РФ, федерально*
ляется по числу бюллетеней установленной формы, обнаруженных в
му закону, действовавшим на момент проведения референдума, несо*
ящиках для голосования (ч. 6).
ответствие закона субъекта, устава муниципального образования, на
Этот же Закон гласит (ч. 7), что ЦИК РФ признает решение приня
основании которых проводился местный референдум, Конститу*
тым на референдуме, если за вопрос референдума проголосовало бо ции РФ, федеральному закону, закону субъекта, действовавшим на
лее половины участников референдума, принявших участие в голосова момент проведения референдума, повлекшие невозможность выявить
нии. действительную волю его участников;
Конечно, отрицательная форма высказывания используется там, 3) несоответствие решения, принятого на референдуме субъек*
где без нее нельзя обойтись: согласно ч. 8 ст. 80 Закона 2004 г. та РФ, местном референдуме, Конституции РФ, федеральному зако*
ЦИК РФ признает результаты референдума РФ недействительными, ну, а на местном референдуме — также закону субъекта РФ.
если итоги голосования признаны недействительными на части уча* Если референдум признан несостоявшимся, т. е. результаты его не
стков референдума, на которых списки участников референдума на достигнуты, как уже говорилось ранее, повторный референдум по то*
момент окончания голосования в совокупности включают в себя не му же вопросу может проводиться лишь по истечении двух лет.
менее чем 25% от общего числа участников референдума, включен* В случае если результаты референдума признаны недействитель
ных в списки участников референдума на момент окончания голосо* ными, комиссия, организующая голосование на референдуме, назна*
вания. Решение ЦИК РФ о признании результатов референдума не* чает повторное голосование. В частности, повторное голосование на
действительными может быть обжаловано в Верховный Суд РФ. федеральном референдуме проводится не позднее чем через 30 дней
со дня вступления в силу решения ЦИК РФ о признании результатов власти субъектов федеративного государства, административно*тер*
референдума недействительными. риториальных единиц унитарного государства, глав муниципальных
Решение, принятое на референдуме, является обязательным и не образований.
нуждается в дополнительном утверждении. Оно может быть отменено Выборы являются императивным институтом непосредственной
или изменено путем принятия иного решения на референдуме этого демократии по той причине, что воля избирателей, выраженная на го*
же уровня. лосовании, является обязательной и окончательной, она становится
Однако в нормативном акте, принятом на референдуме, может основой для получения мандата депутата или выборного должностно*
быть предусмотрен и другой порядок изменения данного акта. го лица. Избирательные комиссии или иные органы, организующие
Относительно нормативного правового акта, принятого на рефе* выборы, правомочны лишь объявить результаты выборов или при*
рендуме субъекта РФ, местном референдуме, Закон об основных га* знать их не состоявшимися при низкой явке избирателей. Эти органы
рантиях избирательных прав предусмотрел, что этот акт может быть или суды могут признать выборы недействительными из*за серьезных
изменен в порядке, установленном самим указанным нормативным нарушений, допущенных в ходе голосования.
актом. Если же данный порядок не установлен, изменения могут быть Суть выборов состоит в том, что в выходной день, определенный
также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений компетентным органом, избиратели приходят на избирательные уча*
в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет стки, получают от избирательной комиссии избирательные бюллете*
со дня принятия решения на референдуме. ни, в которых перечислены: на выборах представительных органов —
В соответствии с п. 9 ст. 73 рассматриваемого Федерального закона, фамилии кандидатов в депутаты или списки кандидатов, выдвинутых
если для реализации решения, принятого на референдуме, дополни* политическими партиями, избирательными блоками; на выборах вы*
тельно требуется издание закона, иного нормативного правового акта, борных должностных лиц — фамилии кандидатов на должность. Из*
федеральный орган государственной власти, орган государственной биратель заполняет в избирательной кабине бюллетени, т. е. ставит
власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, в чью компетен* какой*либо знак в квадрате напротив фамилии кандидата или списка
цию входит данный вопрос, обязаны в течение 15 дней со дня вступле* кандидатов, которым он отдает предпочтение. Затем избиратель вы*
ния в силу решения, принятого на референдуме, определить срок под* ходит из избирательной кабины и опускает заполненные бюллетени в
готовки и (или) принятия данного закона, нормативного правового избирательный ящик, в чем и заключается акт его голосования.
акта. Указанный срок сначала не мог превышать одного года, по ре* Выборы в России — наиболее динамичные процедуры, они весьма
дакции от 21 июля 2005 г. не может превышать трех месяцев. часто подвергаются реформам. Детали будут рассмотрены в соответ*
ствующем разделе данного учебного курса. Здесь же в порядке общей
§ 3. Выборы как институт непосредственной демократии информации обратим внимание на следующие наиболее важные мо*
менты в развитии избирательной системы в России:
Литература — введение для Государственной Думы сначала сочетания выбо*
ров по избирательным округам и спискам избирательных объедине*
(см. разд. VI настоящего учебного курса)
ний, далее переход к выборам только по спискам политических пар*
Наш разговор о выборах будет здесь кратким, мы рассмотрим тий, однако в перспективе снова возможно возвращение к сочетанию
лишь характер и место данного института в системе непосредствен* выборов по спискам и избирательным округам; переход на уровне за*
ной демократии, поскольку выборам посвящен специальный разд. VI конодательных органов субъектов РФ к избранию не менее 50% депу*
раздел настоящего учебного курса. татов по спискам политических партий, однако снижение новеллой
Выборы как институт непосредственной демократии используют* от 2 ноября 2013 г. этой планки — не менее 25%; линия на партийное
ся как способ наделения полномочиями депутатов представительных выдвижение кандидатов на муниципальных выборах;;
органов государственной власти и местного самоуправления, а также — соответственно возрастание роли политических партий как
выборных должностных лиц государственной власти или местного са* единственных общественных объединений, обладающих правом вы*
моуправления — президентов (глав) государств, глав исполнительной движения кандидатов и списков кандидатов в органы государствен*
ной власти, а также имеющих преимущественное право выдвижения — возможность на местах самим определять день голосования; в
кандидатов на муниципальных выборах депутатов (с возможным под* связи с этим не проходило и месяца, чтобы в каком*то субъекте РФ
соединением к ним иных общественных объединений, однако их не проводились выборы, что создавало большие сложности; с 2005 г.
представители составляют не более 15%); предоставление партиям та* вводятся так называемые единые дни голосования для всей страны —
кой «льготы», как отсутствие необходимости собирать подписи изби* ими стали второе воскресенье марта и октября; в 2012 г. введен лишь
рателей в поддержку своих списков и кандидатов; компенсация из го* один такой единый день голосования — второе воскресенье сентября
сударственного бюджета расходов политических партий, если они на* (конечно, это не касается выборов депутатов Государственной Думы
брали определенный процент голосов избирателей на выборах и Президента РФ).
депутатов Государственной Думы и Президента РФ; В России на выборах Президента РФ в марте 2008 г. в порядке экс*
— отмена избирательного залога, т. е. денежной суммы, обозна* перимента в некоторых участковых избирательных комиссиях начали
ченной в законе, которая вносится взамен сбора подписей избирате* применять электронную систему голосования, т. е. избирательные
лей в поддержку кандидата, списка кандидатов; ящики оборудовали электронным считывающим устройством, изби*
— упразднение избирательных блоков как объединений политиче* ратель определенным образом вставляет бюллетень в устройство, оно
ских партий либо партий и иных общественных объединений, совме* сразу фиксирует результат голосования, а бюллетень автоматически
стно выдвигающих кандидатов и списки кандидатов, проводящих из* сохраняется в избирательном ящике. Это, однако, не исключает по*
бирательную кампанию (теперь, как говорится, каждый «сам за себя»); следующего вскрытия избирательной комиссией избирательного
— введение 5%*ного барьера для прохождения партий в Государ* ящика и ручного подсчета результата. Теперь такой порядок получил
ственную Думу и затем повышение его до 7%; в соответствии с редак* гораздо более широкое применение.
цией от 20 октября 2011 г. барьер понижен вновь до 5%; Начиная с выборов Президента РФ в 2012 г., в помещениях участ*
— установление вместе с тем требования, что представительный ковых избирательных комиссий, где проводится голосование, стали
орган, палата не может состоять из депутатов только от одной партии, устанавливать специальные электронные устройства, позволяющие
даже при большом числе полученных этой партией голосов избирате* фиксировать, как избиратель подходит к избирательному ящику и
лей должны быть даны депутатские мандаты депутатам хотя бы еще опускает в него свой избирательный бюллетень; эта система должна
одной партии; предотвратить так называемое вбрасывание бюллетеней, когда один
— расширение ограничений для пассивного избирательного пра* человек опускает в избирательный ящик несколько бюллетеней или
ва, т. е. права быть избранным; целую их пачку, тем самым фальсифицируя выборы.
— введение обязательной графы «против всех» на всех выборах — В связи с широким развитием Интернета порой предлагается вве*
в избирательном бюллетене после перечисления кандидатов или спи* сти голосование на выборах с помощью электронной почты. Отдель*
сков кандидатов шла данная графа, т. е. избиратель, которого не уст* ные эксперименты проводятся, но все*таки охват населения, особен*
раивали эти кандидаты или списки, мог поставить свой значок но старшего поколения, интернет*ресурсами пока не превышает 25%,
напротив указанной графы; с июля 2005 г. графа «против всех» отме* да и компьютерная грамотность далека от совершенства.
нена; тем не менее в октябре 2013 г. группа членов Совета Федерации В целом введение всеобщей электронной системы голосования —
выступила с законодательной инициативой о восстановлении графы это пока еще большая проблема как по техническим возможностям и
«против всех» на всех уровнях, кроме выборов Президента РФ; размерам территории страны, так и по доверию к этой системе, по*
— установление так называемого «порога явки», когда выборы скольку любой технический (а тем более умышленно вызванный)
считаются состоявшимися, если проголосовал определенный про* сбой ставит под сомнение результаты голосования.
цент избирателей (общий по всей стране — не менее 20%, несколько Выборы депутатов или выборных должностных лиц могут быть
иной для тех или иных видов выборов — например, при избрании де* прямыми, косвенными или многостепенными. При прямых выборах
путатов Государственной Думы — 25%, Президента РФ — 50%); отме* избиратели непосредственно («прямо») избирают соответствующих
на «порога явки» 5 декабря 2006 г., выборы теперь считаются состояв* депутата или выборное должностное лицо. При косвенных выборах
шимися при любой явке избирателей; избиратели имеют право голосовать за так называемых выборщиков,
которые затем соберутся и изберут соответствующее выборное лицо. депутата // Сов. государство и право. 1971. № 6; Новицкий А. И. Про*
При многостепенных (или, как говорят порой студенты, многоступен* блемные вопросы права отзыва депутата в СССР // Труды ВЮЗИ.
чатых) выборах избиратели имеют право избрать депутатов предста* Т. 42. М., 1976; Нудненко Л. А. Институты непосредственной демокра*
вительных органов власти низшей ступени, затем представительный тии в системе местного самоуправления России. М., 2000; Она же.
Право отзыва депутата Верховного Совета СССР // Актуальные во*
орган изберет депутатов (делегатов) следующего по уровню предста* просы правоведения в общенародном государстве. Томск, 1979; Пет
вительного органа власти, собравшись на свое заседание, депутаты рова Н. А. Конституционно*правовой институт отзыва в Российской
(делегаты) этого органа изберут депутатов (делегатов) следующего Федерации / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2007; Попова С. М. Отзыв депу*
уровня власти и т. д. татов местных Советов народных депутатов: учеб. пособие. М., 1982;
В Российской Федерации для всех уровней государственной вла* Руденко В. Н. Институты «отзыва» и «роспуска» в современном рос*
сти и для уровня местного самоуправления применяются прямые вы* сийском законодательстве: практика реализации и проблемы правово*
боры с голосованием на избирательных участках. го регулирования // Журнал российского права. 2002. № 4; Он же.
Вместе с тем на уровне местного самоуправления допускаются Прямая демократия: модели правления, конституционно*правовые
институты. Екатеринбург, 2003; Шугрина Е. Если не оправдал дове*
своеобразные косвенные выборы представительного органа местного рие... // Российская Федерация. 1997. № 8.
самоуправления. Согласно ст. 35 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Фе* Суть отзыва заключается в том, что депутаты представительных
дерации» представительный орган муниципального района может из* органов, выборные должностные лица государственной власти или
бираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и местного самоуправления могут быть отозваны избирателями также
прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако он путем голосования, т. е. полномочия этих лиц прекращаются досроч*
может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципально* но по решению избирателей.
го района, и из депутатов представительных органов указанных посе*
лений, избираемых представительными органами поселений из сво* 1. Отзыв и природа мандата депутата,
его состава в соответствии с равной независимо от численности насе* выборного должностного лица
ления поселения нормой представительства.
Отзыв в теории конституционного права и политической практике
часто связывают с природой мандата выборного лица. Довольно ус*
§ 4. Отзыв депутатов и выборных должностных лиц тойчивым является мнение: если избиратели имеют право не только
Литература избрать, но и досрочно отозвать избранное ими лицо, то оно обладает
так называемым императивным мандатом. Если же у избирателей есть
Авакьян С. А. Институты непосредственной демократии в системе только право избрать и нет права отозвать избранное ими лицо, то
местного самоуправления // Конституционные и законодательные ос*
оно обладает свободным мандатом.
новы местного самоуправления в Российской Федерации: сб. науч.
трудов / под ред. А. В. Иванченко. М., 2004; Ваганова Н. А. Институт от* Относительно свободного и императивного мандатов существует
зыва выборных лиц местного самоуправления: дис. ... канд. юрид. на* долгая дискуссия, которой столько же лет, сколько существуют выбо*
ук. Пермь, 2004; Кабышев В. Т. Прямое народовластие в Советском го* ры, представительные органы, депутаты и иные выборные должност*
сударстве. Саратов, 1974; Комарова В. Формы непосредственной демо* ные лица.
кратии в России: учеб. пособие. М., 1998; Ленин В. И. Доклад о праве Императивный мандат связывают с тремя главными характеристи*
отзыва на заседании ВЦИК. 4 декабря 1917 г. // Полн. собр. соч. Т. 35; ками:
Он же. Проект декрета о праве отзыва // Там же; Мокина Т. В. Отзыв
1) избранное лицо получает наказы от своих избирателей, т. е. на*
депутата представительного органа местного самоуправления как мера
конституционной ответственности // Права человека и конституцион* ставления относительно линии поведения в органе власти (о наказах
ная безопасность: материалы докладов и сообщений участников меж* специально будет речь позже);
вуз. науч.*практ. конф. / отв. ред. Н. С. Бондарь. Ростов н/Д, 2002; 2) избранное лицо обязано периодически (регулярно) отчиты
Новикова С. С. Законодательство социалистических стран об отзыве ваться перед избравшими его о своей деятельности, а в ряде отноше*
ний и о деятельности органа, в котором оно состоит, причем отчету 2) они могут (а то и обязаны) регулярно встречаться с избирателя
может быть дана оценка избирателями; ми, информировать их о своей работе, о деятельности органа, в кото*
3) неудовлетворенные деятельностью и линией поведения избран* ром состоят или который возглавляют, но делают это в меру своих
ного лица его избиратели большинством голосов могут его отозвать, возможностей, а самое главное — без какихлибо оценочных голосова
а затем состоятся выборы нового представителя. ний избирателей, присутствующих на встрече (признать работу удов*
Таким образом, воля избирателей обязательна (императивна) для летворительной, одобрить и т. д.);
избранного лица, отсюда и пошло наименование мандата. 3) депутат, выборное должностное лицо не могут быть отозваны
Зародился императивный мандат в Средние века, когда стали соз* избирателями досрочно независимо от качества своей деятельности —
даваться представительные учреждения. При их формировании часто у избирателей остается лишь возможность предпочесть им на очеред*
использовалась система сословного представительства. Для защиты ных выборах других кандидатов.
своих интересов сословие, направляя своего депутата в представи* Свободный мандат был призван освободить депутатов и выбор*
тельный орган, давало ему инструкции, а то и писало тексты речей, с ных должностных лиц от узких интересов отдельных категорий граж*
которыми надлежало выступить. Представитель был обязан строго дан в пользу общих государственных либо территориальных задач.
придерживаться данных ему поручений, отклонение от них могло Но свободный мандат показывает и свою оборотную сторону — ре*
стать основанием для досрочного прекращения его полномочий. На* альный отрыв выборных лиц от избирателей. Если учесть еще, что в
ряду с сословным существовало территориальное представительство формировании представительных учреждений активно участвует ка*
(а то и переплеталось с ним); в этом случае избранный представитель питал, поддерживая избрание тех лиц, которые будут защищать его
материальные интересы, то становится очевидным: вопрос о свобод*
обязан был руководствоваться в своей деятельности интересами соот*
ном либо императивном мандате может стать вопросом политиче*
ветствующей территории. Конечно, трения между представителями, с
ской борьбы.
одной стороны, и сословиями, территориями, с другой стороны, воз*
Во всяком случае ряд капиталистических государств, признавая на
никали уже в тот период, поскольку представители, не отказываясь от
общегосударственном уровне свободный мандат, на местных уровнях
выполнения воли тех, кто их направил в представительный орган вла*
допускали и допускают применение такого элемента императивного
сти, все*таки хотели иметь определенную свободу поведения.
мандата, как отзыв избирателями своих депутатов.
Ситуация обострилась в период становления буржуазного строя.
В социалистическом государстве предпочтение отдавалось импе*
Представительные учреждения с этого времени все более рассматри* ративному мандату. Логика такого подхода была проста. Во*первых,
ваются как органы общенародного представительства, они, следова* представительные органы власти должны работать в интересах трудя*
тельно, должны выражать общие интересы, интегрировать в них ин* щихся, которые их избирают. Поэтому они должны учитывать волю,
тересы различных сословий и территориальных единиц. Постепенно выраженную в наказах избирателей. Наказы — это еще и важный ин*
вводятся всеобщие выборы, когда депутаты избираются всеми граж* формационный источник, из которого Советы как представительные
данами, проживающими на соответствующей территории. органы узнают о заботах и нуждах населения. Во*вторых, направляя
В этих условиях депутаты и иные выборные лица уже не хотят своих представителей в Советы, граждане должны постоянно контро*
быть заложниками инструкций избирателей, тем более какой*то их лировать их деятельность, а депутаты, в свою очередь, — информиро*
части. Они желают быть более свободными в деятельности, хотя и с вать население о своей работе и о деятельности соответствующего Со*
учетом пожеланий и интересов избирателей. вета. В наибольшей мере эти требования выражаются в отчетах депу*
Так зарождается теория свободного мандата, который можно свя* татов перед избирателями. В*третьих, избиратели имеют право
зать со следующими главными чертами: отозвать своего представителя досрочно, если он забыл об избирате*
1) депутаты, выборные должностные лица учитывают в своей ра* лях, не работает в их интересах, более того, ведет себя непозволитель*
боте пожелания избирателей — в сочетании с общегосударственными ным образом как в общественной жизни, так и в быту. Именно этими
(общетерриториальными) интересами, однако не связаны какими*ли* благородными мотивами было обусловлено предпочтение импера*
бо обязательными инструкциями, поручениями избирателей; тивного мандата в социалистический период отечественной истории.
В наши дни можно встретить утверждение, будто императивный го органа, неявка на сессии, заседания комитетов и комиссий; укло*
мандат стал средством разрушения парламентаризма в России. На са* нение от встреч с избирателями; использование своего статуса для из*
мом деле это не совсем так. Социалистическая Россия в принципе от* влечения коммерческих выгод (например, получение хороших креди*
казалась от парламентаризма, созданного в условиях буржуазного тов, муниципальных заказов, помещений для размещения магазинов,
строя, и попыталась создать свой тип представительной системы. Из палаток) и для уклонения от юридической ответственности.
этого ничего не получилось по ряду причин: осуществление власти Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
через представительные органы требует определенного профессиона* самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. предусмотрел воз*
лизма и подготовки, которых не было у депутатов и делегатов новых можность отзыва депутатов представительных органов и выборных
органов власти; довольно быстро доминирующее положение заняли должностных лиц местного самоуправления. Для депутатов и выбор*
исполнительные органы власти, тем более при отсутствии постоянст* ных должностных лиц государственной власти ряда субъектов РФ от*
ва в деятельности представительных органов. зыв был установлен их конституциями, уставами, а также законами.
Отсюда — довольно декларативное значение института отзыва. Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 декабря 1996 г.
Нагляден такой факт: Конституция СССР 1936 г. записала, что «каж* определил общую возможность существования института отзыва как
дый депутат обязан отчитываться перед избирателями в своей работе института непосредственной демократии, а в постановлении от
и в работе Советов депутатов трудящихся и может быть в любое время 7 июня 2000 г., оценивая возможность отзыва главы субъекта РФ, так*
отозван по решению большинства избирателей в установленном за* же записал, что в принципе он допустим как выражение воли народа,
коном порядке» (ст. 142). Однако сами соответствующие законы поя* институт непосредственной демократии. Но отзыв не должен исполь
вились лишь в 1959—1960 гг. Кстати, и после появления законов слу* зоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конеч
чаев отзыва было очень мало. ном счете самой демократии. По позиции Конституционного Суда,
Конституция СССР 1977 г. предусмотрела: «Депутат, не оправдав* недопустима облегченная процедура отзыва. В условиях свободных вы*
ший доверия избирателей, может быть в любое время отозван по ре* боров может иметь место избрание соответствующего должностного
шению большинства избирателей в установленном законом порядке» лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных из*
(ст. 107). Были приняты обновленные законы о порядке отзыва. Но и бирателей. Без установления дополнительных, более строгих требова*
после этого статистика голосований по отзыву не выросла. ний к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может
быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшин*
2. Современная ситуация ство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во
избежание этого, отметил Конституционный Суд, законодатель обя*
Создавая новую систему народного представительства, современ* зан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при
ная Россия сначала попыталась отказаться от отзыва депутатов и вы* условии сбора подписей весьма значительного числа избирателей по от
борных должностных лиц избирателями. Причина ясна: отзыв может ношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного
использоваться в качестве средства борьбы с политическими против* лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по реше
никами, поскольку мотивом отзыва может стать иная политическая нию большинства зарегистрированных избирателей, а не большинства
ориентация депутата, выборного лица. принявших участие в голосовании.
Однако довольно скоро в деятельности новых представительных В условиях демократического правового государства, идеологиче*
учреждений, депутатов, выборных должностных лиц государственной ского и политического многообразия, многопартийности, а также не*
власти и местного самоуправления обнаружились изъяны, не имею* связанности избираемого посредством всеобщих свободных выборов
щие никакой политической окраски. С этим что*то надо делать, и руководителя субъекта РФ императивным мандатом основанием для
здесь отзыв может сыграть положительную роль. Конечно, если депу* отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность,
тат, выборное должностное лицо стараются работать добросовестно, т. е. конкретное правонарушение, факт совершения которого установ
нельзя применять отзыв. Но стали очевидными такие явления, как лен в надлежащем юрисдикционном порядке. Сама процедура отзыва
регулярное неучастие избранного депутата в работе представительно* должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объясне*
ния по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для его императивной зависимостью от партии и партийной фракции в
отзыва, а избирателям — проводить агитацию как за, так и против от* представительном органе — не следующий ее указаниям депутат ис*
зыва, а также гарантировать всеобщее равное, прямое участие избира* ключается из партийной фракции, что ведет к прекращению его ман*
телей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства дата. Причем это требование распространяется и на беспартийных
отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в граждан, избранных депутатами по списку той или иной политиче*
судебном порядке. ской партии, т. е. их мандат тоже становится императивным, они за*
Приведенные положения из постановления Конституционного висят от данной политической партии. В*третьих, на голосовании
Суда от 7 июня 2000 г. предопределяют содержание соответствующих при отзыве требуется высокий процент явки избирателей, а это не со*
норм актов, затрагивающих вопросы отзыва, в частности нормы За* гласуется с отменой порога явки на голосование при выборах.
кона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ Законодательство постепенно вводит и на муниципальном уровне
1999 г. и Федерального закона «Об общих принципах организации выборы по партийным спискам, а с 2009 г. — по возможным общим
местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., а также спискам политических партий и иных общественных объединений.
законодательных актов субъектов РФ. В одних случаях они сочетаются с избранием части депутатов по тер*
Таким образом, еще раз напомним, что отзыв Президента РФ и риториальным округам, в других становятся единственным вариантом
депутатов Государственной Думы не предусмотрен нашим законода* выборов. Естественно, это сразу же исключает отзыв муниципальных
тельством. депутатов по тем же соображениям, которые были названы выше.
Отзыв депутатов представительных органов власти и руководителя С отзывом глав исполнительной власти субъектов РФ населением
субъекта РФ допускался федеральным законодательством, но указы* законодательные решения периодически меняются. Закон об общих
валось, что отзыв должен быть закреплен в законодательстве субъек* принципах организации органов власти субъектов РФ 1999 г. ввел
та РФ. Отзыв депутатов представительных органов местного само* прямые выборы высшего должностного лица субъекта РФ населени*
управления, иных выборных органов местного самоуправления, ру* ем, соответственно, предусматривалась и возможность его отзыва
ководителя муниципального образования возможен, если тоже также голосованием населения. С 2004 г. выборы были отменены,
предусмотрен законодательством субъекта РФ, однако основания и высшее должностное лицо субъекта РФ приходило на свой пост по
процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образо* решению законодательного собрания субъекта (кандидатура предла*
вания. галась Президентом РФ). Новеллами от 2 мая 2012 г. вновь восста*
Касаясь представительных органов и их депутатов, нельзя не отме* новлены прямые выборы высшего должностного лица, соответствен*
тить, что нововведения в российской избирательной системе и поряд* но, и отзыв населением (правда, по просьбе руководителей некото*
ке работы представительных органов породили ряд новых проблем рых субъектов РФ в новеллах от 2 апреля 2013 г. записали, что
относительно природы мандата и использования института отзыва. конституцией (уставом), законом субъекта РФ может быть преду*
Во*первых, в 2002 г. было определено, что не менее 50% депутатов за* смотрено, что высшее должностное лицо избирается депутатами за*
конодательного органа субъекта РФ должны избираться по партий* конодательного органа субъекта РФ — ч. 32 ст. 18 Закона; естествен*
ным спискам (по новелле от 2 ноября 2013 г. — 25%). Естественно, но, тогда не будет и отзыва населением). В редакции от 2 мая 2012 г.
это сразу же исключило возможность отзыва депутата избирателя* установлена исключительно сложная процедура отзыва высшего
ми — замена голосования по избирательным округам выборами по должностного лица субъекта РФ, ее мы коснемся далее.
партийным спискам, даже сочетание обеих систем выборов делают
невозможным отзыв отдельного депутата, в том числе совершившего 3. Процедура отзыва
серьезное правонарушение (без криминала), поскольку для этого
пришлось бы проводить голосование избирателей на всей территории Отзыв депутатов и выборных должностных лиц государственной
представительного органа или хотя бы там, где выдвигалась регио* власти и местного самоуправления можно представить как последо*
нальная часть партийного списка. Во*вторых, выборы по спискам по* вательность процедур, в определенной мере сходных с элементами
литических партий фактически заменяют свободный мандат депутата избирательного процесса, но со своими особенностями.
1. Возбуждение инициативы и определение оснований отзыва. Как миссией. Информирование может иметь место уже на стадии ини*
правило, инициатива отзыва исходит от избирателей (в некоторых циативы отзыва. А соответствующее лицо вправе представлять ини*
субъектах РФ инициатива отзыва на уровне местного самоуправления циаторам, избирателям, а также избирательной комиссии свои объяс*
может исходить от представительного органа местного самоуправле* нения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований
ния, от органов власти субъекта РФ, однако вправе ли участвовать та* отзыва. Естественно, что граждане вправе участвовать в агитации и
кие органы в инициировании отзыва — вопрос дискуссионный). Оп* высказываться за или против отзыва депутата, выборного должност*
ределенное число избирателей (устанавливаемое законодательством ного лица.
субъекта РФ, уставом муниципального образования) обращается в 5. Голосование по отзыву. Это голосование проводится по тем же
соответствующую избирательную комиссию и просит зарегистриро* правилам, как и голосование на выборах, включая составление бюл*
вать их в качестве инициативной группы. Такой комиссией является летеней, списков участников голосования, создание участковых ко*
избирательная комиссия соответственно субъекта РФ или муници* миссий по проведению голосования по отзыву и т. д.
пального образования, а не избирательного округа, если речь идет об 6. Определение результатов голосования. В развитие требований,
отзыве депутата. изложенных в постановлении Конституционного Суда от 7 июня
Инициаторы должны сформулировать основания отзыва. Феде* 2000 г., законодательство устанавливает весьма высокие планки для
ральные законы, допускающие отзыв, исходят в регулировании осно* признания отзыва состоявшимся. За отзыв должно проголосовать
ваний из упоминавшегося постановления Конституционного Суда от больше половины от числа участников голосования, включенных в
7 июня 2000 г. Например, в Федеральном законе «Об общих принци* списки для голосования. Сколько же тогда граждан должно явиться
пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на участки голосования? В федеральном законодательстве нет данных
говорится, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного на этот счет, а в модельных законах об отзыве, подготовленных в свое
органа местного самоуправления, выборного должностного лица время ЦИК РФ, речь шла о 75%. Напомним, что выборы депутата,
местного самоуправления могут служить его конкретные противо* выборного должностного лица до последнего времени могли считать*
правные решения или действия (бездействие) в случае их подтверж* ся состоявшимися при явке только 20% избирателей, включенных в
дения в судебном порядке. списки, а победителем становился претендент, набравший больше го*
2. Сбор подписей в поддержку назначения голосования по отзыву. По лосов, чем его соперники (так называемое относительное большинст*
законодательству сбором подписей занимается инициативная группа, во). В 2006 г. нижний порог явки для голосования на выборах был во*
причем делает это за свой счет (при этом может быть определено, что обще отменен. Естественно, возник вопрос: как это соотнести с поро*
надо создать фонд денежных средств, аналогичный избирательному гом явки на голосование по отзыву? В общем приходится вновь
фонду кандидатов на выборах). констатировать, что все это делает отзыв малореальным институтом
3. Назначение голосования по отзыву. Как правило, решение по непосредственной демократии.
данному вопросу принимает соответственно избирательная комиссия
Для иллюстрации приведем краткий обзор основных правил отзы*
субъекта РФ или муниципального образования, которая на период
ва высшего должностного лица субъекта РФ, включенных в 2012 г. в
отзыва становится комиссией по отзыву. Она обязана проверить дос*
Закон об общих принципах организации органов власти субъек*
товерность представленных подписей, а также их достаточность для
тов РФ1. Возможные основания отзыва таковы: а) нарушение лицом
назначения голосования по отзыву, и при соответствующих условиях
законодательства Российской Федерации и (или) законодательства
может отказать в назначении голосования. Кроме того, комиссия
субъекта РФ, факт совершения которого установлен соответствую*
вправе отказать и в случае, если инициаторы изменили основания
щим судом; б) неоднократное грубое без уважительных причин неис*
возбуждения голосования по отзыву по сравнению с теми, по кото*
рым велся сбор подписей избирателей. 1 Многие субъекты РФ уже приняли новые законы о порядке отзыва высшего
4. Агитация за отзыв и против отзыва. Эта стадия процедуры отзы* должностного лица (руководителя высшего коллегиального органа государственной
власти) субъекта РФ. См. для примера Закон Орловской области от 25 декабря 2012 г.,
ва обязательно предполагает информирование отзываемого лица Закон Ставропольского края от 28 декабря 2012 г., Закон Краснодарского края от
инициаторами отзыва, а также соответствующей избирательной ко* 20 января 2013 г.
полнение указанным лицом своих обязанностей, установленное соот* ферендумов в процессе становления и развития правового государства
ветствующим судом. в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2000.
Согласно ч. 73 ст. 19 Закона обратиться в суд общей юрисдикции № 1; Круглов Р. Б. Референдум как высшая форма непосредственной
демократии: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998; Курячая М. М. Право на
уровня субъекта РФ вправе политические партии, их региональные
референдум в системе публично*политических прав граждан Россий*
отделения, иные общественные объединения, а также группа граж* ской Федерации / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2006; Лучин В. О. Референ*
дан РФ в количестве не менее 100 человек, проживающих на террито* дум и развитие социалистического самоуправления народа // Сов. го*
рии соответствующего субъекта РФ и обладающих активным избира* сударство и право. 1986. № 12; Руденко В. Н. Конституционные модели
тельным правом на выборах высшего должностного лица субъек* референдума в странах Европейского союза, Швейцарии и России //
та РФ. Инициатива проведения голосования по отзыву может быть Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 1
выдвинута не ранее чем по истечении одного года со дня вступления в (42); Он же. Прямая демократия: модели правления, конституционно*
должность избранного лица. правовые институты. Екатеринбург, 2003; Сафаров Р. А. Институт ре*
ферендума в условиях общенародного государства // Сов. государство
Далее самые интересные позиции (ч. 74 ст. 19): в поддержку ини*
и право. 1963. № 6; Синцов Г. В. Конституционно*правовой институт
циативы проведения голосования по отзыву собираются подписи из* референдума РФ и субъектов Российской Федерации: дис. ... канд.
бирателей, количество которых определяется законом субъекта РФ и юрид. наук. М., 2003.
должно составлять не менее одной четверти от числа избирателей, за
регистрированных на территории субъекта РФ (для примера: в Москве Опрос как институт непосредственной демократии — это выявле
эта цифра составляет порядка 1,7 млн). ние мнения народа государства, населения территории по общественно
Отзываемое лицо положено информировать обо всех процедурах; значимому вопросу посредством голосования. Опрос посредством голо*
оно должно иметь возможность дать объяснения по поводу обстоя* сования называют также консультативным референдумом.
тельств, выдвигаемых в качестве основания отзыва. На всех этапах Выявленное при опросе (консультативном референдуме) мнение
осуществления отзыва этим лицом может быть использовано право народа, населения есть его воля, волеизъявление, в этом плане это тоже
на защиту чести и достоинства, гражданских прав и свобод в суде. форма непосредственного народовластия. Но специфика опроса
Голосование по отзыву назначается законодательным органом (консультативного референдума) состоит в том, что позиция, полу*
субъекта РФ и проводится не позднее 60 дней со дня принятия такого чившая поддержку большинства участников голосования, оформля*
решения. ется, развивается в нормативном правовом акте компетентного орга*
Отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более на государства или органа местного самоуправления.
половины от числа участников голосования, включенных в списки для го* Опрос в гораздо большей мере, чем императивный референдум,
лосования по отзыву. Снова напомним, что при голосовании по из* свидетельствует о желании властей посоветоваться с народом, узнать
бранию такого лица порога явки законодатель не устанавливает. его мнение по наболевшему вопросу.
Российское федеральное законодательство ориентируется в основ*
ном на императивные референдумы. Однако в какой*то мере это за*
§ 5. Опрос (консультативный референдум) конодательство не исключает и консультативные референдумы, пре*
Литература дусматривая принятие компетентным органом нормативного право*
вого акта, необходимого для реализации результатов голосования.
Кабышев В. Т. Прямое народовластие в Советском государстве. Сара* В частности, Федеральный закон «Об общих принципах организа*
тов, 1974; Комарова В. В. Виды референдумов в современной России //
ции местного самоуправления в Российской Федерации», не исполь*
Конституционное и муниципальное право. 2003. № 5; Она же. Рефе*
рендум и сходные формы непосредственного народовластия (соотно*
зуя понятия «консультативный референдум», предусматривает голо*
шение и проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2005. сование, по природе являющееся именно таковым. Так, согласно ч. 5
№ 9; Она же. Формы непосредственной демократии в России: учеб. ст. 24 этого Закона голосование по вопросам изменения границ муни*
пособие. М., 1998; Коток В. Ф. Референдум в системе социалистиче* ципального образования, преобразования муниципального образова*
ской демократии. М., 1964; Кривачев А. А. Роль и место выборов и ре* ния назначается представительным органом муниципального образо*
вания и проводится в порядке, установленном федеральным законом личных вариантах — вопросы на улицах, площадях, по месту житель*
и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для про* ства и работы граждан, по телефону, анкетирование (т. е. письменное
ведения местного референдума, с учетом особенностей, установлен* заполнение анкет с вопросами). Однако все это существенно отлича*
ных указанным Законом. «При этом положения федерального закона, ется от того, что мы понимаем под опросом народа, населения, про*
закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение водимым в форме голосования.
агитации государственными органами, органами местного само* С организационной точки зрения опрос народа, населения как
управления, лицами, замещающими государственные или муници* всеобщее голосование проводится как общегосударственное (обще*
пальные должности, а также положения, определяющие юридиче* территориальное) мероприятие по решению органа государстенной
скую силу решения, принятого на референдуме, не применяются». власти или органа местного самоуправления. Выявление обществен*
Голосование по вопросам изменения границ муниципального обра* ного мнения посредством вопросов и анкет организуется различными
зования, преобразования муниципального образования считается со* службами общественного мнения, институтами, фондами, исследова*
стоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей тельскими центрами, СМИ и т. п. Это может быть их собственная
муниципального образования или части муниципального образова* инициатива, но могут быть и заказы органов государственной власти
ния, обладающих избирательным правом. Согласие населения на из* или местного самоуправления.
менение границ муниципального образования, преобразование му* Отсюда — следующий важный фактор. Опрос народа в форме го*
ниципального образования считается полученным, если за указанные лосования нацелен на сплошное участие граждан — они могут прийти
изменение, преобразование проголосовало более половины приняв* в определенное место, найти себя в списке, получить бюллетень и за*
ших участие в голосовании жителей муниципального образования полнением его определить свою позицию. При выявлении общест*
или части муниципального образования. Преобразование муниципаль венного мнения имеет место, конечно, выборочный охват респонден*
ных образований, изменение их статуса осуществляются законом субъ тов (участников опроса, анкетирования), т. е. в данном случае участ*
екта РФ (ст. 13 Закона «Об общих принципах организации местного вует в опросе небольшая часть населения, на основе мнений которой
самоуправления в Российской Федерации»). делаются обобщенные прогнозы о том, к чему склоняется большин*
Субъекты РФ также обращаются к соответствующим вопросам. ство.
Порой не проводится строгой дифференциации между консультатив* При опросе в форме голосования воля большинства, поддержав*
ными институтами. Например, в Законе г. Москвы от 28 июня 1995 г. шего какой*то вариант решения, выявляется однозначно. При выяв*
«Устав города Москвы» говорится, что Московская городская Дума и лении же общественного мнения посредством личных интервью и ан*
мэр Москвы, органы местного самоуправления в целях выявления кет всегда есть доля условности, коэффициент случайности.
мнения граждан по вопросам жизни города, муниципальных образо* Надо учитывать и психологический фактор: пришедший на голо*
ваний вправе проводить консультативные опросы, социологические сование при опросе народа осознает, что он участвует именно в фор*
опросы, публичные слушания, обсуждения городских проблем в мировании общей воли, что от его голоса зависит в определенной ме*
СМИ (ст. 62). ре будущее решение государственного органа или органа местного
Однако в других актах можно найти четкое указание не просто на самоуправления. Люди, отвечающие на вопросы на улице, заполняю*
опрос, а именно на консультативный референдум. Например, в Уста* щие анкеты, такого чувства не имеют. Кроме того, при опросе в фор*
ве Московской области от 11 декабря 1996 г. предусмотрены как им* ме голосования есть общественный контроль, не позволяющий под*
перативные, так и консультативные референдумы. Согласно ст. 7 Ус* тасовать результаты. При ответах на вопросы или заполнении анкет
тава по решению законодательного органа государственной власти последующее суммирование результатов зачастую покрыто мраком,
Московской области вопрос, отнесенный к ведению Московской об* не случайно накануне одних и тех же событий различные службы об*
ласти, может быть вынесен на консультативный референдум, резуль* щественного мнения сообщают неоднозначные данные о настроении
таты которого имеют рекомендательный характер. граждан.
Следует различать опросы, проводимые в виде голосования насе* Поэтому принципиальное значение имеет официальность резуль*
ления, и социологические опросы. Последние практикуются в раз* тата. Если проводится опрос в форме голосования, поддержанный на
нем вариант решения имеет обязательное значение в том плане, что ния. Решение о назначении опроса граждан принимается представи*
подлежит учету и реализации соответствующими органами власти. тельным органом муниципального образования. В нормативном пра*
Что касается итогов анкетирования, уличных опросов и т. п., они есть вовом акте представительного органа муниципального образования о
лишь повод к раздумьям и не более того. К тому же учреждения, про* назначении опроса граждан устанавливаются: дата и сроки проведе*
водящие такие опросы и анкетрирования, не всегда беспристрастны. ния опроса; формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (пред*
Они могут работать на заказ, так формулировать вопросы, чтобы по* лагаемых) при проведении опроса; методика проведения опроса;
лучить желаемые ответы. Нередко респондентами подбираются пред* форма опросного листа; минимальная численность жителей муници*
ставители тех групп общества, от которых скорее можно ожидать за* пального образования, участвующих в опросе.
ведомо определенных (и желаемых) ответов. При проведении голосо* Жители муниципального образования должны быть проинформи*
вания также не исключено, что придут и выразят свое отношение рованы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его
сторонники одного варианта решения. Однако никто не мешает сто* проведения.
ронникам другого мнения сказать свое слово при голосовании.
Опросы (консультативные референдумы) могли бы быть полезны
§ 6. Всенародные обсуждения
тогда, когда желательно узнать мнение населения какой*то террито*
рии по планируемым вариантам ее промышленного использования Литература
либо жилищной застройки.
На уровне местного самоуправления выявление мнения населения Злоказов Г. И. Документы всенародного обсуждения проекта новой
обязательно при реорганизации муниципальных образований. При* Конституции СССР как исторический источник. М., 1984; Калантаро
ва М. Р. Конституционные основы развития института всенародного
чем законодательство о местном самоуправлении допускает в этих
обсуждения в Советском общенародном государстве // Конституци*
случаях голосование как путем референдума, так и на сходах граждан. онная система развитого социализма. М., 1980; Карагод Н. В. Преемст*
Вместе с тем Федеральный закон «Об общих принципах организа* венность и комплексность правового регулирования общественных
ции местного самоуправления в Российской Федерации» содержит отношений, связанных с обсуждением населением проектов правовых
специальную ст. 31 «Опрос граждан», позволяющую проводить на актов и вопросов местного значения // Конституционное и муници*
местах различные опросы, в том числе социологические. Такой опрос пальное право. 2010. № 2; Ковешников Е. М., Шафир М. А. Правовое
проводится на всей территории муниципального образования или на регулирование всенародных обсуждений в СССР // Сов. государство и
части его территории для выявления мнения населения и его учета право. 1988. № 1; Комарова В. В. Формы непосредственной демокра*
при принятии решений органами местного самоуправления и долж* тии в России: учеб. пособие. 2*е изд. М., 2010; Комарова В. А. Эффек*
тивность консультативных форм прямого народовластия // Конститу*
ностными лицами местного самоуправления, а также органами госу*
ционное и муниципальное право. 2010. № 2; Кронский В. С. Всенарод*
дарственной власти. Результаты опроса имеют рекомендательный ха ное обсуждение проекта Конституции СССР 1977 года и развитие
рактер. законодательства // Правоведение. 1985. № 2; Кряжков В. А. Обсужде*
В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципаль* ние гражданами проектов решений местных Советов // Сов. государ*
ного образования, обладающие избирательным правом. Опрос граж* ство и право. 1983. № 8; Соколов Н. Я. Предварительное обсуждение
дан проводится по инициативе: 1) представительного органа муници* трудящимися проектов нормативных актов в Советском государстве //
пального образования или главы муниципального образования — по Правоведение. 1968. № 4; Старостина И. А. Всенародные обсуждения:
вопросам местного значения; 2) органов государственной власти правовые возможности и практика // Вестник Московского ун*та.
Сер. 11 «Право». 1998. № 1; Федотов М. А. Институт всенародного об*
субъектов РФ — для учета мнения граждан при принятии решений об
суждения и роль средств массовой информации в его реализации //
изменении целевого назначения земель муниципального образования Основные направления развития государственно*правовых институ*
для объектов регионального и межрегионального значения. тов на современном этапе. М., 1986; Хохлова Е. А. Общественное об*
Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется суждение законопроектов и важных вопросов государственной и/или
уставом муниципального образования и (или) нормативными право* общественной жизни: конституционно*правовое регулирование и
выми актами представительного органа муниципального образова* практика применения // Конституционное и муниципальное право.
2013. № 4; Чурина И. А. Дальнейшее совершенствование процедуры ний, от государственных органов, органов местного самоуправления
проведения всенародных обсуждений // Вестник Московского ун*та. по вопросу в целом, концепции документа, его отдельным положени*
Сер. 11 «Право». 1988. № 5; Она же. Политико*правовой институт все* ям, статьям.
народных обсуждений: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1988. Участие граждан в обсуждении важных вопросов государственной
Полное наименование этого института непосредственной демо* и общественной жизни, проектов законов, иных документов может
кратии должно быть таким: обсуждение народом (населением) проектов быть коллективным и (или) индивидуальным.
законов, важных вопросов государственной, общественной жизни. При коллективной форме проводятся собрания, заседания, иные
Институт всенародных обсуждений был предусмотрен Конститу* формы совместного обсуждения проблемы по месту работы или жи*
цией СССР 1977 г. Согласно ее ст. 5 «наиболее важные вопросы госу* тельства граждан, в общественных объединениях, клубах и иных об*
дарственной жизни выносятся на всенародные обсуждения, а также щественных местах. Участники высказывают свои суждения, вносят
ставятся на всенародное голосование (референдум)». В Конституции предложения, которые обобщаются и от имени всех участников об*
РСФСР 1978 г. имелась ст. 5 того же содержания. Различались лишь суждения направляются в орган, занимающийся соответствующим
масштабы: для СССР «всенародные» — это всесоюзные обсуждения, вопросом или проектом, его комиссию, в обозначенные органом
для РСФСР, как одной из союзных республик, «народные» обсужде* СМИ или органы местного самоуправления. Если участники не при*
ния — то же самое, но в масштабах своей территории. Причем об ходят к единым позициям, могут быть направлены все оценки и пред*
этом институте говорилось уже в первой главе Конституции, т. е. он ложения, высказанные во время дискуссии, с тем чтобы соответст*
рассматривался как важный элемент политической системы. Дейст* вующие органы имели представление о полной палитре суждений.
вовали законы СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении При индивидуальной форме каждый гражданин, — если, конечно,
важных вопросов государственной жизни», принятый Верховным Со* хочет, — продумывает свое отношение к проблеме, проекту докумен*
ветом СССР, от 20 апреля 1988 г. «О народном обсуждении важных та. Он может письменно сообщить о своем одобрении или неодобре*
вопросов государственной жизни», принятый Верховным Советом нии предлагаемых решений, к этому вправе добавить свои предложе*
РСФСР. ния в обозначенные адреса. В принципе возможно и устное сообще*
В Конституции РФ 1993 г. о всенародных (народных) обсуждениях ние им своего мнения через приемную компетентного органа.
ничего не сказано. Однако в принципе данный институт существует, Члены рабочей комиссии, группы компетентного органа, сотруд*
по крайней мере юридически. В Регламенте Государственной Думы ники его аппарата обобщают поступившие оценки, предложения, на
Федерального Собрания Российской Федерации (п. 6 ст. 119) гово* их основе готовят поправки, новые редакции соответствующих поло*
рится, что Дума «может принять решение о всенародном обсуждении жений, статей документов. Затем на заседании компетентного органа
законопроекта, принятого в первом чтении». Институт народных с учетом таких дополнений вырабатываются и принимаются оконча*
обсуждений предусмотрен и рядом субъектов РФ1. тельные тексты.
Смысл института всенародных (народных) обсуждений состоит в Таким образом, народные обсуждения имеют консультативное
том, что какой*то важный вопрос, волнующий государство и (или) значение с точки зрения официального движения соответствующего
общество, проект закона, политического документа выносятся на об* документа. Однако мнение, единообразно отразившееся в сотнях и
суждение населения. При этом выявляются разные позиции по сути тысячах разрозненно поступивших откликов, становится уже коллек*
проблемы, в целом отношение к ней. Ожидаются предложения от тивным мнением и обязывает власти прислушаться к таким сужде*
граждан, их групп, трудовых коллективов, общественных объедине* ниям. Их придется либо принять, либо отклонить, но по аргументи*
1 Для примера назовем Закон Вологодской области от 30 января 2013 г. «Об обще* рованным основаниям.
ственном обсуждении проектов нормативных правовых актов Вологодской области», Из сказанного очевидно, что обсуждение — это первый этап в ро*
Закон Астраханской области от 20 апреля 2012 г. «О всенародном обсуждении в Астра* ждении какого*то законодательного или политического решения,
ханской области», Закон Республики Татарстан от 6 августа 2003 г. «О народном обсуж*
дении наиболее важных вопросов государственной жизни Республики Татарстан и способствующий в определенной мере выявлению воли народа и ее
местного значения». учету в подготавливаемых проектах решений; вторым этапом будет
принятие решения либо референдумом, либо компетентным органом органов, организовавших всенародные (народные) обсуждения. Не*
государственной власти или местного самоуправления. редко их даже не уведомляют о получении письма. В итоге у граждан
Отношение к институту народных обсуждений в конституционной складывается ощущение того, что обсуждение — это лишь внешняя
практике неоднозначное. В советский период имели место заоргани* видимость демократии, а собственно их мнение ничего не значит.
зованность народных обсуждений, расчет на всенародное одобрение Это не должно вести к отказу от всенародных (народных) обсужде*
проектов решений. Однако эти обсуждения давали немало ценных ний. В принципе современные технические средства позволяют усо*
предложений и идей. Качество документа, удачность концепций и ре* вершенствовать этот процесс.
шений все*таки были — в рамках официальной идеологии того вре* Кроме того, институт народных обсуждений предусматривает по*
мени — предметом оценки граждан. мимо масштабных мероприятий также и специализированные акции,
В наши дни органы власти также начинают использовать институт прежде всего обсуждение законопроектов специалистами, научной об
обсуждений. Имеют место публикации проектов важных докумен* щественностью. Как правило, соответствующие комитеты Государст*
тов — федеральных законов и федеральных программ в той или иной венной Думы направляют законопроекты в юридические научные и
области. Например, в ходе подготовки проекта Конституции РФ в учебные учреждения, а также в отраслевые институты и органы, по
1990—1993 гг. неоднократно помещались в газетах и издавались от* профилю которых идет законопроект. Соответствующие заключения,
дельными брошюрами как официальные, так и иные проекты. предложения, замечания, поправки рассматриваются в рабочих груп*
Однако до последнего времени можно было говорить о недооцен* пах комитетов Думы и учитываются в тексте акта.
ке роли всенародных (народных) обсуждений как института непо* Рассматривая данный институт и констатируя, что Государствен*
средственной демократии. Да и сам этот институт не отличается со* ная Дума пока не назначала всенародных обсуждений законопроек*
вершенством. тов, рассмотренных о поддержанных ею в первом чтении, одновре*
Во*первых, нет однозначного отношения к предмету обсуждений. менно отметим позитивную роль Указа Президента РФ от 9 февраля
В то время, когда они закреплялись на конституционном уровне, речь 2011 г. «Об общественном обсуждении проектов федеральных кон*
шла о всенародном, народном обсуждении наиболее важных вопро* ституционных законов и федеральных законов».
сов государственной жизни. Вопросы общественной жизни не предпо* В целях совершенствования законотворческой деятельности и
лагались в качестве предмета таких обсуждений. В реальности же обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов
предметом обсуждения мог стать вопрос общественной (политиче* федеральных конституционных законов и федеральных законов Ука*
ской) жизни или вопрос формально государственной жизни, но с зом установлено, что: а) проекты федеральных конституционных за*
очень большим значением для жизни общества. конов и федеральных законов, затрагивающих основные направления
Во*вторых, не идеален механизм обсуждений. Более того, можно государственной политики в области социально*экономического раз*
говорить об отсутствии такого механизма. И дело даже не в том, что вития Российской Федерации, по решению Президента РФ могут
слова «наиболее важные вопросы» полностью отдают данный инсти* быть вынесены на общественное обсуждение; б) в соответствии с по*
тут на усмотрение соответствующих органов власти — в конце кон* ручением Президента РФ федеральным государственным органам,
цов, нет смысла организовывать обсуждения по любому поводу. Од* разработавшим законопроект (принимавшим участие в его разработ*
нако в целом конституционно*правовое регулирование сводится к ке), вынесенный на общественное обсуждение, поручено размещать в
опубликованию соответствующего проекта, обсуждению его отдель* сети Интернет на своих официальных или специально созданных
ными гражданами, их группами (коллективами) и объединениями, сайтах тексты законопроекта, пояснительной записки и финансово*
которые направляют свои предложения в компетентный орган, его экономического обоснования к нему, а также информацию о порядке
комиссию, нижестоящие органы, в СМИ, а последние, в свою оче* направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и
редь, переправляют поступившие предложения по назначению. предложений по законопроекту с указанием времени, в течение кото*
Как правило, в нормах соответствующих законов нет четких пра* рого будет проводиться его общественное обсуждение; обеспечивать
вил относительно последствий обсуждения. Направив свои обраще* гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении за*
ния, участники обсуждения не получают конструктивных ответов из конопроекта, возможность ознакомиться с поступившими на соот*
ветствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту; тах РФ он предусматривался гораздо раньше (в частности, в ст. 62 Ус*
по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения тава г. Москвы). По происхождению он является родственным инсти*
законопроекта представлять Президенту РФ доклад о результатах его туту всенародных обсуждений, но все*таки уже оформляется как
обсуждения. самостоятельный институт непосредственной демократии. Публич*
Вместе с тем приходится констатировать, что в акте не оговоре* ные слушания — это своего рода форма контакта (диалога) органов
ны моменты, связанные с тем, как следует учитывать поступившие публичной власти с населением.
от граждан предложения, другие вопросы процедуры данного вида Согласно ст. 28 названного Закона для обсуждения проектов му*
обсуждений. В основном все оставлено на усмотрение тех органов, ниципальных правовых актов по вопросам местного значения с
которые готовили законопроект. Это снижает роль данного, хотя и участием жителей муниципального образования представительным
консультативного, но все*таки важного канала народовластия. К то* органом муниципального образования, главой муниципального обра*
му же следует учесть, что не снимается и проблема народных зования могут проводиться публичные слушания. Это делается по
обсуждений, организуемых Государственной Думой по законопро* инициативе населения, представительного органа муниципального
ектам, принятым ею в первом чтении, — особенно если учесть, что образования или главы муниципального образования.
они могут быть внесены иными субъектами права законодательной Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или
инициативы, не связанными с федеральными государственными ор* представительного органа муниципального образования, назначают*
ганами. ся представительным органом муниципального образования, а по
инициативе главы муниципального образования — главой муници*
§ 7. Публичные слушания пального образования.
На публичные слушания должны выноситься:
1) проект устава муниципального образования, а также проект му*
Ежукова О. А. Публичные слушания по вопросам местного значения в ниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в
городе Москве: основы правового регулирования и практика // Кон* данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся ис*
ституционное и муниципальное право. 2010. № 4; Зенин С. С. Консти*
ключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов
туционно*правовое регулирование публичных слушаний в Россий*
ской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011; Игнатюк Е. В. местного значения и полномочий по их решению в соответствие с
Правовое регулирование проведения публичных слушаний на уровне Конституцией РФ, федеральными законами;
субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
№ 3; Карагод Н. В. Право населения на участие в публичных слушани* 3) проекты планов и программ развития муниципального образова*
ях: дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2012; Киселев К. В., Ляпусти ния, проекты правил землепользования и застройки, проекты плани*
на М. А., Руденко В. Н. Публичные слушания в муниципальных образо* ровки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы
ваниях. Екатеринбург, 2007; Комарова В. В. Институт публичных слу*
предоставления разрешений на условно разрешенный вид использова*
шаний — форма народовластия (понятие, виды, правовые основы) //
Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9; Очеретина М. А. ния земельных участков и объектов капитального строительства, во*
Публичные слушания в конституционном праве Российской Федера* просы отклонения от предельных параметров разрешенного строи*
ции: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009; Помещикова С. А. тельства, реконструкции объектов капитального строительства,
Учет мнения граждан на публичных слушаниях // Конституционное и вопросы изменения одного вида разрешенного использования земель*
муниципальное право. 2009. № 20; Тамазов З. Г. Публичные слушания ных участков и объектов капитального строительства на другой вид та*
как форма осуществления населением права на местное самоуправле* кого использования при отсутствии утвержденных правил землеполь*
ние: дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2007. зования и застройки;
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного 4) вопросы о преобразовании муниципального образования.
самоуправления в Российской Федерации» ввел такой институт непо* Слова «должны выноситься» означают, что по перечисленным во*
средственной демократии, как публичные слушания, хотя в субъек* просам публичные слушания обязательны.
Порядок организации и проведения публичных слушаний опреде* Российской Федерации» // Конституционное и муниципальное право.
ляется уставом муниципального образования и (или) нормативными 2007. № 6; Обращения граждан: организация и порядок рассмотре*
правовыми актами представительного органа муниципального обра* ния / под общ. ред. М. А. Миронова. М., 2001; Скрябина М. В. Реализа*
ция конституционного права граждан на обращение в органы публич*
зования и должен предусматривать заблаговременное оповещение
ной власти: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2007; Старостина И. А.,
жителей муниципального образования о времени и месте проведения
Зайцева Е. Р. Петиция как коллективная форма реализации и защиты
публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом прав и свобод граждан // Вестник Московского ун*та. Сер. 11 «Пра*
правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных во». 1993. № 4.
слушаниях жителей муниципального образования, опубликование
(обнародование) результатов публичных слушаний. Специфической формой выражения общественного мнения явля*
На уровне субъектов РФ также последовательно расширяется ются коллективные обращения граждан по вопросам общественного
практика публичных слушаний, а по ряду вопросов они становятся значения. Этот институт, в общем*то, давно существует в конститу*
обязательными — особенно это концепции развития территории, ционном праве нашей страны. В прежние годы из трех форм обраще*
бюджет субъекта РФ, отчет о его исполнении. Соответствующие по* ний граждан — жалобы, заявления и предложения — его в большей
ложения включаются в конституции, уставы субъектов РФ, появля* мере связывали с третьей формой. Считалось, что если жалобы и за*
явления больше отражают индивидуальный интерес граждан, то
ются специальные законы1 или нормы включаются в законы, иные
предложения отражают общественный интерес, желание человека
акты субъектов, посвященные народным обсуждениям. Имеет место
как*то повлиять на положение дел, ликвидацию недостатков, от чего
и совмещение публичных слушаний населения и парламента субъек*
будет польза и ему лично, и окружающим гражданам, и обществу в
та РФ2.
целом. Предложения могут исходить от одного гражданина, но гораз*
до ощутимее становится коллективное обращение граждан по вопросу
§ 8. Коллективные обращения граждан по вопросам общественного значения. В последние годы такие обращения чаще ста*
общественного значения (петиции) ли именовать петициями, и конституционно*правовой институт с
этим наименованием постепенно пробивает себе дорогу в законода*
тельстве.
Алистратов Ю. Н. Право петиций в Российской Федерации / под ред. Суть коллективного обращения (петиции) состоит в следующем.
Ю. А. Дмитриева. М., 1997; Валуева О. Право граждан на обращение: Некоторая часть граждан считает какую*либо проблему весьма злобо*
конституционные и административные аспекты содержания и реали* дневной, заслуживающей внимания быть рассмотренной компетент*
зации // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 4 (61); ным органом государства или органом местного самоуправления ли*
Любимов А. П. Гражданский лоббизм. Процедуры и технологии обра*
бо решенной путем референдума. Граждане создают так называемую
щений граждан. М., 1998; Миронов М. А. Власть и народ: обратная
связь. М., 1999; Он же. Обращения граждан как конституционно*пра*
инициативную группу, которая регистрируется в установленном по*
вовой институт. Проблемы реализации: дис. ... д*ра юрид. наук. М., рядке и начинает сбор подписей за обращение к органу государства
2002; Он же. Обращения граждан как элемент системы защиты прав или органу местного самоуправления — чтобы он включил соответст*
человека и основных свобод: право и практика. М., 2001; Новиков А. В. вующий вопрос в свою повестку дня и разрешил его, а если сочтет
Обращения граждан / науч. ред. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 2007; Нуд нужным — назначил референдум. Получив коллективное обращение
ненко Л. А. Концепция Федерального закона «О петициях граждан (петицию), компетентный орган рассматривает его и принимает ре*
1 Для примера назовем Закон Ростовской области от 4 сентября 2011 г. «О публич* шение по существу дела.
ных слушаниях по проектам областных законов об областном бюджете и об отчете об Итак, коллективное обращение (петицию) отличают от иного об*
исполнении областного бюджета», Закон Волгоградской области от 25 апреля 2007 г. ращения три фактора:
«О публичных (общественных) слушаниях».
2 См., например, Уставный закон Красноярского края от 18 июня 2009 г. «О пуб* 1) предлагаемая для рассмотрения проблема имеет общественное
личных слушаниях в Законодательном Собрании Красноярского края». значение;
2) необходимо собрать не менее определенного числа подписей тивно. Так, в Уставе Московской области от 11 декабря 1996 г. опре*
(оно устанавливается соответствующим нормативным правовым ак* делено, что население области имеет право на гражданскую инициа*
том); тиву в форме коллективного обращения в органы государственной
3) обращение (петиция) имеет обязывающее значение для соот* власти и местного самоуправления, к государственным должностным
ветствующего органа. Получив его, орган не может перепоручить во* лицам и должностным лицам местного самоуправления Московской
прос иному органу, должностному лицу (по другим обращениям он области по вопросам, отнесенным к их компетенции. Согласно ст. 10
вправе так поступить), должен включить вопрос в повестку дня своей Устава гражданская инициатива может иметь своей целью: проведе*
работы, рассмотреть, принять решение или вынести вопрос на народ* ние областного или местного референдума; внесение в органы госу*
ное голосование. дарственной власти и местного самоуправления, к государственным
Российский федеральный законодатель весьма затянул принятие должностным лицам и должностным лицам местного самоуправле*
федерального закона об обращениях граждан. Наконец, был принят ния Московской области предложений о рассмотрении и разрешении
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обра* вопросов, относящихся к их компетенции и затрагивающих интересы
щений граждан Российской Федерации». Закон содержит градацию населения области; отставку должностных лиц органов государствен*
обращений граждан (ст. 4) и называет в их числе наряду с заявлением ной власти и местного самоуправления Московской области. По За*
и жалобой также предложение — это «рекомендация гражданина по кону Воронежской области от 27 июня 2007 г. «О порядке осуществ*
совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, ления гражданской инициативы в Воронежской области» такая ини*
деятельности государственных органов и органов местного само* циатива может иметь своей целью проведение областного или
управления, развитию общественных отношений, улучшению соци* местного референдума либо быть связанной с реализацией права
ально*экономической и иных сфер деятельности государства и обще* граждан, политических партий, их региональных отделений, иных
ства». Однако особого порядка рассмотрения такого рода обращений общественных объединений на отзыв губернатора Воронежской об*
из Закона не вытекает. ласти, депутата Воронежской областной Думы, депутатов, членов вы*
Названный Закон допускает наряду с федеральным регулировани* борного органа местного самоуправления, выборных должностных
ем правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граж* лиц местного самоуправления.
дан, также регулирование и на уровне субъектов РФ, однако конкрет* Характерно, что нормативные акты по вопросам обращений граж*
ного и направленного на усиление защиты и гарантии данного пра* дан принимаются и на муниципальном уровне. Например, Совет де*
ва — согласно п. 2 ст. 3 «законы и иные нормативные правовые акты путатов г. Климовска Московской области решением от 22 декабря
субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, 2005 г. утвердил Положение об обращениях граждан в г. Климовске.
направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе Интересно, что этот акт говорит о рассмотрении «ходатайств граж*
устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие дан», не раскрывая, что это такое, а также коллективных обращений
гарантии, установленные настоящим Федеральным законом». В субъ* граждан, которые могут оформляться в виде петиций, подаваемых в
ектах РФ ранее принимались свои законы об обращениях граждан. органы власти города от имени участников собрания (схода), конфе*
Естественно, теперь они корректируются в соответствии с указанным ренции, митинга выборными лицами, обладающими представи*
Федеральным законом или принимаются новые законы1. тельскими полномочиями.
Вместе с тем примечательно, что многие субъекты РФ предпочи*
тают закрепить не просто право на обращение как бы отдельных § 9. Народная правотворческая инициатива
граждан, а право на гражданскую инициативу, реализуемую коллек* Литература
1
Например, есть Закон Московской области от 5 октября 2006 г. «О рассмотрении
Авакьян С. А. Институты непосредственной демократии в системе
обращений граждан» (заменил аналогичный Закон 1999 г.), Закон Краснодарского
края от 28 июня 2007 г. «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на об* местного самоуправления // Конституционные и законодательные ос*
ращение в Краснодарском крае», Закон Курской области от 30 мая 2008 г. «О порядке новы местного самоуправления в Российской Федерации: сб. науч.
рассмотрения обращений граждан в Курской области» и т. п. трудов / под ред. А. В. Иванченко. М., 2004; Важнов С. С. Институт пра*
вотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Россий* Одним из первых актов Российской Федерации, в котором была
ской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007; Комарова В. закреплена народная правотворческая инициатива, стал Федераль*
Формы непосредственной демократии в России: учеб. пособие. М., ный закон «Об общих принципах организации местного самоуправ*
1998; Руденко В. Н. Институт народной правотворческой инициативы ления в Российской Федерации» 1995 г. Федеральный закон 2003 г.,
в современном конституционализме // Конституционное и муници*
пришедший ему на смену, также сохранил этот институт.
пальное право. 2002. № 2; Он же. Институт народной правотворческой
Согласно ст. 26 Закона 2003 г. с правотворческой инициативой мо*
инициативы: зарубежный опыт и его значение для Российской Феде*
рации и ее субъектов // Научный ежегодник Института философии и жет выступить инициативная группа граждан, обладающих избира*
права Уральского отделения РАН. Екатеринбург, 2001. Вып. 1; Соловь тельным правом, в порядке, установленном нормативным правовым
ев С. Г., Бычкова Е. И. Концепция совершенствования модели право* актом представительного органа муниципального образования. Ми*
творческой инициативы граждан как формы участия населенияв осу* нимальная численность инициативной группы граждан устанавлива*
ществлении местного самоуправления // Конституционное и муници* ется таким актом и не может превышать 3% от числа жителей муни*
пальное право. 2010. № 3; Трайнин И. П. О непосредственном ципального образования, обладающих избирательным правом.
народном законодательстве в капиталистических странах (Референдум Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке
и законодательная инициатива) // Сов. государство и право. 1937. реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обяза*
№ 1—2; Хохлова Е. А. Народная правотворческая (законодательная) тельному рассмотрению органом местного самоуправления или
инициатива в России и Италии // Конституционное и муниципальное
должностным лицом местного самоуправления, к компетенции кото*
право. 2010. № 3; Чеботарев Г. Н., Иванова К. А. Гражданская законо*
рых относится принятие соответствующего акта, в течение трех меся*
дательная инициатива как форма осуществления населением государ*
ственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2013. цев со дня его внесения. Представителям инициативной группы
№ 4. граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей по*
зиции при рассмотрении указанного проекта. В случае если принятие
Отдельным институтом непосредственной демократии в ее кон* муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке
сультативных формах является народная правотворческая инициати* реализации правотворческой инициативы граждан, относится к ком*
ва. В определенной мере ее можно было бы считать разновидностью петенции коллегиального органа местного самоуправления, указан*
коллективного обращения граждан. И все же лучше рассматривать ный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного
народную правотворческую инициативу как самостоятельный инсти органа. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмот*
тут по следующим причинам. рения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке
Во*первых, это предмет обращения. При просто коллективном об* реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть
ращении (петиции) его предметом будет, скажем так, обычная проб* официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его
лема, и она может быть разрешена правоприменительным решением инициативной группы граждан.
органа государственной власти, местного самоуправления. При на* В законодательстве субъектов РФ нет однозначной трактовки кол*
родной правотворческой инициативе граждане обязательно ставят лективных обращений граждан, петиций, народной правотворческой
вопрос о принятии нормативного акта. Они готовят проект акта, и инициативы. Порой эти институты переплетены.
сбор подписей идет за то, чтобы именно этот проект был рассмотрен Например, в Уставе г. Москвы есть ст. 65 «Обращения и петиции
органом власти (в этом — важнейшее отличие от просто коллективно* граждан». Она использует понятие «обращения» в связи с правом
го обращения по общественно значимому вопросу). граждан индивидуально и группами обращаться в органы государст*
Во*вторых, при народной правотворческой инициативе предпола* венной власти города, органы местного самоуправления и к их долж*
гается значительно большее число подписей граждан, которые надо со* ностным лицам. А вот право граждан осуществить гражданскую зако*
брать в поддержку проекта нормативного правового акта, причем с нодательную инициативу реализуется путем внесения в Московскую
использованием подписного листа установленной формы. А для орга* городскую Думу «петиции с предложением о принятии, изменении
на власти может быть определен предельный срок, в рамках которого или отмене закона города Москвы». Закон г. Москвы от 14 декабря
надо отреагировать на правотворческую инициативу. 2001 г. «О законах города Москвы и постановлениях Московской го*
родской Думы» (ст. 5) воспроизвел положения Устава и добавил, что вопросам обращений и правотворческой инициативы граждан. На*
петиция вносится от имени не менее 10 тыс. граждан, Дума и мэр рас* пример, это решение Совета депутатов городского округа Долгопруд*
сматривают проект закона города, прилагаемый к петиции, в двухме* ный Московской области от 21 марта 2007 г. «Об обращениях и пра*
сячный срок со дня официального внесения петиции. Таким обра* вотворческой инициативе граждан в г. Долгопрудном». Решение пре*
зом, московское регулирование не замкнулось на том, что петиция дусматривает, что правом правотворческой инициативы обладают
есть предложение правотворческого характера, а предписывало к ней граждане — жители данного города, обладающие избирательным пра*
прилагать законопроект. вом по выборам в органы местного самоуправления. Реализация пра*
Последующая практика показала, что собрать указанное число ва предполагается в виде внесения соответствующего проекта муни*
подписей не очень трудно, законопроекты стали поступать городским ципального нормативного акта. Право могут реализовать инициатив*
властям, а вот рассмотреть их в короткий срок не так легко. Приве* ные группы не менее 200 человек путем внесения проекта акта в
денную норму исключили из названного Закона. 11 декабря 2002 г. Совет депутатов или главе города.
был принят Закон г. Москвы «О гражданской законодательной ини* В некоторых странах (например, в отдельных штатах США) ис*
циативе в городе Москве». В п. 2 ст. 1 Закона установлено, что жители пользуется институт принятия нормативных актов посредством на*
Москвы «осуществляют гражданскую законодательную инициативу родной инициативы: какой*то проект документа официально публи*
путем внесения в Думу петиции с предложением о принятии, измене* куется как законопроект, и начинается сбор подписей за него. Если
нии или отмене закона города Москвы и соответствующего проекта необходимое число подписей получено, законопроект считается при*
закона города Москвы». А п. 3 той же статьи определил, что петиция нятым как закон. Достаточно ясно, что в данном случае мы имеем де*
вносится от имени не менее 50 тыс. жителей г. Москвы. ло с перерастанием одного института в другой. По существу, народная
Законодательство субъектов РФ идет по пути расширения регули* инициатива уступает здесь место референдуму, хотя и проводимому в
рования в конституциях, уставах и специальных законах института специфической форме. Основанием для такого вывода является то,
народной (гражданской) законодательной (правотворческой) ини* что результат акции имеет не просто обязательный, но и окончатель*
циативы, реализуемой в законодательном собрании субъекта РФ1. ный характер — появляется правовой акт, принятый народом.
В этих актах закрепляется само право на такую инициативу, для его
реализации надо собрать названное в актах число подписей избирате* § 10. Российские общественные инициативы
лей. Цифра эта существенно различается от субъекта к субъекту РФ: с использованием Интернета
например, в Краснодарском крае — не менее 100 тыс. избирателей
края, Нижегородской области — 10 тыс., Брянской области — 3 тыс., Литература
Иркутской области, Еврейской автономной области — 2 тыс., Астра*
Дзидзоев Р. М. Российская общественная инициатива как форма со*
ханской области — 1 тыс. В некоторых субъектах РФ называется про*
временной демократии // Конституционное и муниципальное право.
цент — например, в Томской области это 1% от числа граждан, про* 2013. № 7; Хохлова Е. А. Российская общественная инициатива как ин*
живающих в области и обладающих избирательным правом. ститут «опосредованной» демократии // Юридический мир. 2013. № 7.
Имеет место и муниципально*правовое регулирование по вопро*
сам правотворческой инициативы. В ряде случаев на местном уровне В России сегодня начинает интенсивно развиваться практика вы*
принимаются нормативные акты, объединяющие регулирование по явления и формирования общественного мнения с использованием
ресурсов Интернета, заключающаяся в следующем: гражданин на*
1 См. для примера уставы Краснодарского, Красноярского краев, Астраханской,
Брянской, Иркутской, Калужской, Нижегородской, Томской областей, Еврейской ав*
правляет свое предложение, считая его общественно значимым (со
тономной области и др. См. также, например, Закон Алтайского края от 11 февраля своими обоснованиями), на определенный сайт, начинается обсужде*
2002 г. «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае», Закон Томской ние предложения на этом сайте, если предложение в течение заранее
области от 12 февраля 2007 г. «О гражданской законодательной инициативе в Томской установленного срока получит поддержку определенного числа заре*
области», Закон Иркутской области от 18 июня 2010 г. «О народной правотворческой
инициативе», Закон Калужской области от 3 июня 1996 г. «О народной правотворче* гистрировавшихся пользователей, в перспективе возможна разработ*
ской инициативе». ка на данной основе проекта нормативного правового акта.
Этот вариант в некоторой степени приближается к народной пра* В порядке реализации поручения Президента 27 августа 2012 г.
вотворческой инициативе, а также к петициям. Эти вопросы мы рас* Правительство РФ утвердило Концепцию «российской обществен*
смотрели в предыдущих параграфах. Но все*таки есть основания го* ной инициативы».
ворить о том, что складывается самостоятельный конституционно* Однако затем Президент РФ счел необходимым издать Указ от
правовой институт непосредственной демократии, так как: во*пер* 4 марта 2013 г. «О рассмотрении общественных инициатив, направ*
вых, при петициях и народной правотворческой инициативе предпо* ленных гражданами Российской Федерации с использованием интер*
лагаются коллективные действия граждан, а инициатива в Интернете нет*ресурса “Российская общественная инициатива”». Причины
предлагается индивидуально; во*вторых, петиции и правотворческие принятия Указа видятся, во*первых, в том, что данному институту не*
инициативы направляются в конкретные органы публичной власти, посредственной демократии отводится большая роль в общественно*
которым и полагается принять решение по предложению граждан политических процессах; во*вторых, намечается использование ин*
или представленному ими проекту документа. Но судьба обществен* ститута на уровнях как Российской Федерации, так и субъектов РФ и
ной инициативы не ясна. Ее могут не поддержать организаторы, местного самоуправления.
пользователи сайта. Наконец, даже получение поддержки не означает Указом утверждены Правила рассмотрения общественных ини*
появления нормативного акта. К тому же при благоприятном стече* циатив, направленных гражданами Российской Федерации с исполь*
нии обстоятельств это будет проект не автора идеи, а органа, которо*
зованием интернет*ресурса «Российская общественная инициатива».
му поручат подготовить проект.
Установлено, что рассмотрению в соответствии с Правилами, утверж*
Поэтому мы и предлагаем считать подобную общественную ини
денными Указом, подлежат направленные гражданами РФ с исполь*
циативу отдельным институтом непосредственной демократии.
зованием интернет*ресурса «Российская общественная инициатива»:
В Российской Федерации он получил наименование российская об
а) общественные инициативы, реализуемые на федеральном уров*
щественная инициатива. Идею такого института впервые изложил
не, — с 15 апреля 2013 г.; б) общественные инициативы, реализуемые
В. В. Путин, будучи кандидатом на пост Президента РФ, и пояснил,
на региональном и муниципальном уровнях, — с 1 ноября 2013 г.
что в ряде западных стран уже стало практикой размещение на интер*
Также Указом установлено, что некоммерческой организацией, упол*
нет*сайтах общественно значимых предложений и идей граждан,
организация их публичного обсуждения зарегистрированными номоченной на осуществление функций, предусмотренных Правила*
(взрослыми) пользователями, способствование учету и отражению в ми, утвержденными настоящим Указом, является Фонд развития ин*
правотворческом процессе предложений, получивших ощутимую формационной демократии и гражданского общества «Фонд инфор*
поддержку пользователей. мационной демократии».
После избрания Президент РФ сделал первый шаг по нормативно* В Правилах определено, что общественными инициативами счи*
правовому отражению данной идеи в Указе от 7 мая 2012 г. «Об ос* таются предложения граждан РФ по вопросам социально*экономиче*
новных направлениях совершенствования системы государственного ского развития страны, совершенствования государственного и му*
управления». Президент поручил Правительству РФ обеспечить реа* ниципального управления, направленные с использованием интер*
лизацию ряда мероприятий, в том числе до 1 сентября 2012 г. утвер* нет*ресурса «Российская общественная инициатива» и отвечающие
дить концепцию «российской общественной инициативы», преду* установленным настоящими Правилами требованиям. Направлять
сматривающую: создание технических и организационных условий общественные инициативы с использованием интернет*ресурса и го*
для публичного представления предложений граждан с использова* лосовать за них могут граждане РФ, достигшие возраста 18 лет, заре*
нием специализированного ресурса в сети Интернет с 15 апреля гистрированные в федеральной государственной информационной
2013 г.; рассмотрение указанных предложений, получивших поддерж* системе «Единая система идентификации и аутентификации в ин*
ку не менее 100 тыс. граждан в течение одного года, в Правительст* фраструктуре, обеспечивающей информационно*технологическое
ве РФ после проработки этих предложений экспертной рабочей груп* взаимодействие информационных систем, используемых для предо*
пой с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Фе* ставления государственных и муниципальных услуг в электронной
дерации и представителей бизнес*сообщества. форме».
Размещению общественной инициативы на интернет*ресурсе человек — один голос» и предусматривает для граждан возможность
предшествует обязательная предварительная экспертиза, за исключе* проголосовать как за инициативу, так и против нее.
нием случаев, установленных данными Правилами. Срок проведения Общественная инициатива, не получившая в ходе голосования не*
предварительной экспертизы не должен превышать два месяца. обходимой поддержки, считается неподдержанной и снимается с рас*
Функции по проведению предварительной экспертизы общественной смотрения. Информация об этом размещается на интернет*ресурсе.
инициативы, принятию решения о размещении общественной ини* Общественная инициатива, получившая в ходе голосования необ*
циативы на интернет*ресурсе (в разделе для голосования) или об от* ходимую поддержку, направляется в электронном виде уполномочен*
казе в ее размещении, а также по обеспечению работы интернет*ре* ной некоммерческой организацией в экспертную рабочую группу со*
сурса осуществляет уполномоченная некоммерческая организация. ответствующего уровня (федерального, регионального или муници*
Направление общественной инициативы осуществляется путем пального) для проведения экспертизы и принятия решения о
заполнения на русском языке специальной формы на интернет*ре* целесообразности разработки проекта соответствующего норматив*
сурсе. Текст общественной инициативы не должен содержать нецен* ного правового акта и (или) об иных мерах по реализации данной
зурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни или здоровью инициативы. Информация о направлении общественной инициати*
граждан, призывов к осуществлению экстремистской деятельности. вы в экспертную рабочую группу соответствующего уровня и приня*
Гражданин, направивший общественную инициативу, указывает, тых ею решениях размещается на интернет*ресурсе.
на каком уровне (федеральном, региональном или муниципальном), Состав экспертной рабочей группы федерального уровня опреде*
по его мнению, должна быть реализована данная инициатива. ляется Правительством РФ и включает представителей федеральных
В ходе предварительной экспертизы устанавливаются соответст* органов исполнительной власти, депутатов Государственной Думы,
вие общественной инициативы Конституции РФ, общепризнанным членов Совета Федерации, членов Общественной палаты РФ, пред*
принципам и нормам международного права, в том числе в области ставителей бизнес*сообщества и общественных объединений.
прав, свобод и законных интересов граждан, актуальность проблемы, Состав экспертной рабочей группы регионального уровня опреде*
содержащейся в общественной инициативе, обоснованность предла* ляется высшими органами исполнительной власти субъектов РФ и
гаемых вариантов ее решения. включает представителей органов государственной власти РФ, депу*
Правила устанавливают (п. 14), что размещенная на интернет*ре* татов законодательных органов субъектов РФ, членов общественных
сурсе общественная инициатива должна получить необходимую под* палат субъектов РФ, муниципальных депутатов, представителей госу*
держку в ходе голосования с использованием интернет*ресурса. Под* дарственных учреждений, бизнес*сообщества и общественных объ*
держанной считается инициатива, которая в течение одного года по* единений. Состав экспертной рабочей группы муниципального уров*
сле ее размещения на интернет*ресурсе получила: а) не менее 100 тыс. ня определяется органами местного самоуправления и включает
голосов граждан — в поддержку инициативы федерального уровня; представителей этих органов, муниципальных депутатов, представи*
б) не менее 5% голосов граждан, постоянно проживающих на терри* телей муниципальных учреждений, бизнес*сообщества и обществен*
тории соответствующего субъекта РФ (для субъектов РФ с численно* ных объединений.
стью населения более 2 млн человек — не менее 100 тыс. голосов По результатам рассмотрения общественной инициативы эксперт*
граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего ная рабочая группа в срок, не превышающий двух месяцев, готовит
субъекта РФ), — в поддержку инициативы регионального уровня; экспертное заключение и решение о разработке соответствующего
в) не менее 5% голосов граждан, постоянно проживающих на терри* нормативного правового акта и (или) принятии иных мер по реализа*
тории соответствующего муниципального образования, — в поддерж* ции инициативы, которые подписываются председателем соответст*
ку инициативы муниципального уровня. вующей экспертной рабочей группы, о чем уведомляет уполномочен*
Голосование по общественной инициативе с использованием ин* ную некоммерческую организацию в электронном виде.
тернет*ресурса начинается в день размещения этой инициативы на Информация о рассмотрении общественной инициативы и мерах
интернет*ресурсе (в разделе для голосования) и проводится в течение по ее реализации направляется уполномоченной некоммерческой ор*
одного года. Система голосования организуется по принципу «один ганизации для размещения на интернет*ресурсе.
§ 11. Наказы избирателей вопросе изменилась, они стали принимать свои нормативные акты о
наказах избирателей, тем самым восстанавливая этот институт1.
Наказ можно определить как поручение избирателей депутату и со
Богомолов М. Т. Наказы избирателей // Учен. зап. Саратовского юрид. ответствующему представительному органу власти по вопросу обще
ин*та. Саратов, 1970. Вып. XIX. Ч. 2; Галесник Л. С. О наказах совет* ственного значения, требующему решения данного органа либо иного
ских избирателей // Вопросы истории, теории и государственного компетентного органа. В наказах выражаются проблемы, имеющие
права: учен. зап. Свердловского юридического ин*та. 1957. Т. IV; Ко общественное значение: построить спортивное сооружение, провести
ток В. Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве (импе* газ в населенный пункт, сделать освещение какой*то улицы и т. д.
ративный мандат). М., 1967; Крегул Ю. И. Организация выполнения Проблемы долгое время не решаются, и избиратели хотят привлечь
наказов избирателей местными Советами: дис. ... канд. юрид. наук. внимание к ним нового кандидата в депутаты, а через него и новый
Киев, 1988; Мошак А. В. Правовой режим наказов избирателей в состав представительного органа власти.
СССР: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1971; Наказы избирателей: за но* На встрече кандидата в депутаты с избирателями последние вносят
вые подходы // Советы народных депутатов. 1989. № 2, 4; Нуднен (дают) свой наказ, принимая его путем открытого голосования боль*
ко Л. А. Порядок выработки и реализации наказов избирателей депута*
шинством голосов присутствующих на собрании.
там Верховного Совета СССР // Вестник Московского ун*та. Сер. 11
Полученные наказы обобщаются представительным органом вла*
«Право». 1975. № 2; О законодательном регулировании наказов изби*
рателей народным депутатам СССР // Сов. государство и право. 1989.
сти. При этом выделяются наказы, которые нереально выполнить
№ 11; Старовойтов Н. Г. Наказы избирателей. М., 1975; Суханов Н. Е. усилиями данного уровня власти и управления; по ним готовится об*
Избиратели дали наказ. М., 1981; Хрусталев Е., Хисматуллин Ф. Мысли ращение в вышестоящие органы власти; определяются наказы, не
о наказах // Советы народных депутатов. 1980. № 5; Шелютто Н. В. подлежащие выполнению как необоснованные; намечается програм*
К разработке законодательных актов о наказах избирателей // Труды ма мероприятий по выполнению принятых наказов, которая утверж*
ВНИИ советского законодательства. М., 1979. Вып. 16. дается на заседании представительного органа власти. Далее этот ор*
ган, органы исполнительной власти, соответствующий депутат при*
Выше говорилось, что наказы избирателей возникли вместе с де* лагают усилия к реализации наказов.
путатским мандатом. Направляя своего представителя в собрание де* К наказам избирателей есть разные подходы. Тех, кто выступает за
путатов, избиратели давали ему поручения: какие вопросы и каким сохранение этого института в российском конституционном праве,
образом решать в этом собрании, как голосовать, какой линии пове* противники данного института готовы зачислить в апологеты рестав*
дения придерживаться. Эти поручения и получили наименование рации советской власти.
«наказы избирателей». Суждения об императивном характере наказов избирателей явно
Поскольку в капиталистических парламентах победила концепция преувеличены. Из приведенного выше механизма зарождения нака*
свободного мандата, там наказы избирателей не применялись и не зов читатель мог увидеть реально лишь одно проявление императив*
применяются поныне. ности — от наказов нельзя просто так отмахнуться, на них надо реаги*
В советский период наказы избирателей стали одной из состав* ровать. Иных начал императивности в наказах не было и в советское
ляющих конституционно*правового статуса как депутатов, так и в це* время. В этом плане о наказах можно было говорить как об институте,
лом представительных органов власти. Как мы отмечали, наказы из* совмещавшем в начале своего возникновения черты императивного и
бирателей вместе с отчетами депутатов и их досрочным отзывом из 1 См. для примера Закон Республики Саха (Якутия) от 25 апреля 2006 г. «О наказах
представительного органа как раз и стали содержанием императивно* избирателей народным депутатам Республики Саха (Якутия)», Закон Архангельской
го депутатского мандата. области от 28 февраля 2006 г. «О наказах избирателей и обращениях граждан к депута*
В последующие годы наказы избирателей вначале вообще были там Архангельского областного Собрания депутатов», Закон Астраханской области от
11 декабря 2002 г. «О наказах избирателей депутатам Думы Астраханской области», За*
исключены из практики деятельности депутатов и представительных кон Курской области от 22 ноября 2010 г. «О наказах избирателей депутатам Курской
органов власти. Однако затем политика отдельных субъектов в этом областной Думы».
консультативного институтов, а по мере развития советской власти все называют наказами избирателей. Обращение к конкретным актам
все более проявлялась роль наказов как консультативного института позволяет увидеть разнообразие подходов.
непосредственной демократии. Так, в Законе Республики Саха (Якутия) от 25 апреля 2006 г.
Длительное время при выборах в советские представительные уч* «О наказах избирателей народным депутатам Республики Саха (Яку*
реждения отсутствовала конкуренция, в избирательном округе балло* тия)» четко определено, что наказы избирателей даются исключи*
тировался один кандидат на одно вакантное депутатское место. Если тельно депутатам (т. е. исключены наказы кандидатам в депутаты).
на встречах кандидата с избирателями они высказывали ему наказы Причем Закон отделяет (ст. 1) предложения избирателей о наказах на*
(это было не всегда), кандидат имел право сообщить свое мнение из* родным депутатам Республики Саха (Якутия) — это поручения депута*
бирателям относительно наказа, в том числе о его реальности. В кон* там, одобренные собраниями, сходами, конференциями граждан, на*
це концов при несогласии с наказом он мог отказаться быть кандида* правленные на решение социально значимых задач, вопросов эконо*
том. Совет, в который избирался депутат, был еще свободнее в отно* мического, социального и политического развития Республики,
шении к наказам, он мог не принять наказа и отказать в его а также на удовлетворение материальных и духовных потребностей ее
выполнении. населения; и собственно наказы избирателей депутатам — это предло*
Роль отдельного кандидата в отборе наказов стала гораздо важнее жения о наказах, утвержденные Государственным Собранием (Ил Ту
с появлением конкурирующих кандидатов. В законодательство о на* мэн) Республики в порядке, установленном настоящим Законом.
казах внесли правило о том, что наказы могут быть даны на встречах с А вот по Закону Архангельской области от 28 февраля 2006 г.
каждым из кандидатов, причем кандидат — тут же, на встрече, — име* «О наказах избирателей и обращениях граждан к депутатам Архан*
ет право согласиться с наказом и принять его либо отказаться от на* гельского областного Собрания депутатов» наказами избирателей
каза, для него это не имеет никаких последствий, кроме одного — из* признаются одобренные собраниями (сходами), конференциями
биратели будут решать при голосовании, отдать ли за него свои голо* граждан предложения по вопросам социального, экономического и
са. Причем наказами считались только те поручения, которые даны политического развития области, удовлетворения материальных и ду*
кандидату, ставшему депутатом. Остальные наказы переходили в ранг ховных потребностей населения области, направленные кандидатам
просто предложений избирателей, и депутат по своему усмотрению в депутаты областного Собрания в период предвыборной кампании. Це*
решал, как с ними поступать. Это также усилило характер наказов как лью наказов является повышение уровня и качества жизни населения
консультативного института непосредственной демократии. области. В качестве наказов могут рассматриваться предложения из*
При создании нормативных актов о наказах были разные предло* бирателей по изменению действующего законодательства либо осу*
жения о том, как их характеризовать — «поручения», «предложения», ществлению конкретных мероприятий, требующих бюджетных рас*
«просьбы», «обращения», «ходатайства», «требования», «пожелания» ходов. Избранным депутатам согласно ст. 3 Закона поступают обра
избирателей. Возобладавшее слово «поручение» само по себе никак щения граждан — их предложения (поручения) депутату областного
не говорило об императивном содержании наказа и означало, как мы Собрания, данные в течение срока его полномочий с целью решения
сказали, лишь невозможность оставить наказ без внимания. А на по* социальных, экономических, политических вопросов, требующие
следнем этапе советского витка истории наказы превратились скорее бюджетных расходов. В Архангельской области тоже полагается обоб*
в пожелания избирателей, и не более того. щить поступившие депутатам областного Собрания наказы, это дела*
В новейших актах, возрождающих наказы избирателей, порой во* ет комитет по бюджету и налогам, составляя сводный перечень нака*
обще обходят вопрос о юридическом определении наказа. Кроме то* зов, правительство области готовит мотивированное заключение по
го, чтобы не превратить наказы в инструмент предвыборной агита* каждому наказу, далее парламентом утверждается программа реализа*
ции, их не связывают с избирательным процессом и с кандидатами на ции наказов.
выборные должности, а определяют, что наказы даются на встречах с Определенное своеобразие регулирования можно увидеть еще в
избирателями. одном акте — это Закон Астраханской области от 11 декабря 2002 г.
Однако все сказанное отнюдь не означает, что есть какая*то еди* «О наказах избирателей депутатам Думы Астраханской области». Со*
ная линия при новейшем оформлении наказов — кроме того, что их гласно ст. 2 акта наказы депутатам Думы Астраханской области дают*
ся на срок депутатских полномочий избирателями на предвыборных очевидны. Разве депутаты, представительные и исполнительные орга*
собраниях, встречах с кандидатами в депутаты, формируются из обра ны власти и без наказов не знают, где надо латать дороги, проводить
щений избирателей, адресованных кандидатам в депутаты, при ежегод капитальный ремонт и т. д. ? Действительно, о проблемах они могут
ных отчетах депутатов о своей работе перед избирателями. Депутат знать, хотя опять же не о всех. Однако дело в другом: наказы как фор*
Думы Астраханской области, избранный по одномандатному избира* ма выражения общественного мнения, как средство избирателей при*
тельному округу, на основе поступивших ему наказов избирателей влечь внимание властей к своим насущным нуждам могут быть, с од*
формирует перечень наказов избирателей и направляет его в Думу ной стороны, мобилизующим фактором для органов власти, с дру*
Астраханской области. А депутат Думы, избранный по единому изби* гой — средством их единения с избирателями, ради которых они и
рательному округу (т. е. по партийному списку. — С. А.), направляет должны функционировать.
поступившие ему наказы избирателей во фракцию, в которой он со*
стоит. Фракция формирует перечень наказов избирателей, он также
направляется в Думу. Перечень наказов избирателей депутатам § 12. Собрания, сходы граждан по месту жительства
утверждается постановлением Думы Астраханской области. Дума Литература
вправе принять мотивированное решение о нецелесообразности
включения отдельных наказов в перечень наказов избирателей депу* Авакьян С. А. Институты непосредственной демократии в системе
татам. По результатам ежегодных отчетов депутатов о своей работе местного самоуправления // Конституционные и законодательные ос*
перед избирателями Думой Астраханской области перечень наказов новы местного самоуправления в Российской Федерации: сб. науч.
избирателей, принятых к исполнению, может быть изменен до трудов / под ред. А. В. Иванченко. М., 2004; Агафонкин Д. Б. Проведе*
ние собраний и конференций жителей Москвы // Конституционное и
утверждения бюджета области на очередной финансовый год.
муниципальное право. 1998. № 1; Джагарян Н. В. Муниципальная
Приведенные положения трех законов позволяют увидеть как их
представительная демократия в России: конституционно*институцио*
различия, так и определенное единство. Различие состоит в том, что в нальные аспекты. Ростов н/Д, 2010; Бахрах Д., Кочев В. Уточнить пол*
Якутии наказы дают исключительно депутатам, в Архангельской об* номочия сходов // Советы народных депутатов. 1980. № 12; Боро
ласти — только кандидатам в депутаты, в Астраханской области — как дин Д. А. К вопросу о сельских сходах // Сов. государство и право.
кандидатам, так и действующим депутатам. Терминология, связанная 1960. № 12; Голубев В. Г. Правовая природа общих собраний, сельских
с наказами, различна — это и предложения, и поручения, и обраще* сходов граждан // Вопросы государственного и административного
ния. В одном вопросе акты едины — обязательно решение представи* права. Пермь, 1976; Кабышев В. Т. Общие собрания граждан // Учен.
тельного органа об утверждении наказов, программы их реализации. зап. Саратовского юридического ин*та. Саратов, 1970. Вып. XIX. Ч. 2;
Противники наказов говорят, что наказы выражают узкокорпора* Кочев В. А. Собрания (сельские сходы) граждан. Государственно*пра*
тивные интересы отдельных групп граждан, депутат же обязан думать вовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1982; Новоселов В.
о всех избирателях своего избирательного округа, а представительный Каким быть сельскому сходу? // Советы народных депутатов. 1980.
орган — об избирателях всей соответствующей территории. И по этой № 2; Руденко В. Н. Институт общего собрания (схода) граждан в совре*
менном публичном праве // Научный ежегодник Института филосо*
причине тоже надо отказаться от наказов. В таком доводе если и есть
фии и права Уральского отделения Российской академии наук. Екате*
доля истины, то лишь в одном отношении: наказы не должны проти ринбург, 2002. Вып. 3; Чагина Е. П. Сельские сходы и селькомы — важ*
вопоставить интересы одной части избирателей округа интересам ная форма участия населения в работе Советов // Сов. государство и
остальных избирателей, тем более интересы избирателей одного окру право. 1973. № 12.
га — интересам всей территории представительного органа власти. За
органом власти остается окончательное право принять или не при* Собрания граждан по месту их жительства воплощают начала им*
нять наказ. Данный фактор также подтверждает консультативный ха* перативного и консультативного институтов непосредственной демо*
рактер института наказов. кратии. На собраниях обсуждаются и решаются вопросы местного
И еще один аргумент. Противники наказов говорят: зачем посред* значения. Порой участники собраний высказываются и по вопросам
ством наказов оформлять всякие нужды и проблемы, если они и так осуществления государственной власти. В одних случаях решение со*
брания имеет обязательный характер, в других является рекоменда* и 29), размещены в гл. 5 «Формы непосредственного осуществления
тельным (консультативным). населением местного самоуправления и участия населения в осуще*
Институт собраний граждан по месту их жительства существует в ствлении местного самоуправления». При этом Закон отражает не*
России с давних времен. Особенно он был распространен в сельской сколько разное назначение сходов и собраний.
местности, где организационной и вместе с тем правовой формой Согласно данному Закону (ст. 25 и 35) в поселении с численно*
объединения населения была деревенская община, а собрания жите* стью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 че*
лей деревень и сел назывались сходами. Община обсуждала на сходе ловек, представительный орган местного самоуправления не создает*
различные вопросы, и он выступал как средство земского самоуправ* ся. Здесь для решения вопросов местного значения проводится сход
ления. По ряду вопросов решения схода были обязательными для жи* граждан. Сход правомочен при участии в нем более половины жите*
телей деревни, села, например: о распределении (перераспределении) лей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан
земельных наделов, содержании мест общего пользования, сборе осуществляет полномочия представительного органа муниципального
средств на эти цели (так называемое самообложение), найме работ* образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции
ников. представительного органа муниципального образования. Сход граждан
В советский период собрания граждан по месту их жительства так* может созываться главой муниципального образования самостоя*
же существовали, причем к сельским сходам добавились и собрания тельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью
по микрорайонам городов. Такие сходы, собрания чаще всего связы* не менее 10 человек. Проведение схода обеспечивается главой мест*
вались с осуществлением публичной власти на местном уровне, суще* ной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного
ствовали под «опекой» Советов народных депутатов. По ряду вопро* самоуправления является обязательным.
сов они принимали решения, имеющие обязательную силу, напри* На сходе граждан председательствует глава муниципального обра*
мер, на таких собраниях можно было выдвигать кандидатов в зования или иное лицо, избираемое сходом. Решение схода считается
депутаты, избирать народных заседателей, утверждать руководителей принятым, если за него проголосовало более половины его участни*
сельских просветительских и медицинских учреждений. Важная роль ков. Решения, принятые на сходе, подлежат обязательному исполне*
в системе социалистической демократии отводилась также объедине* нию на территории поселения. Органы местного самоуправления и
ниям граждан по месту работы — трудовым коллективам и, следова* должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполне*
тельно, их собраниям. В Конституцию СССР 1977 г. была включена ние решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграни*
специальная статья о трудовых коллективах, причем в главу первую — чением полномочий между ними, определенным уставом поселения.
о политической системе. Собрания граждан согласно ст. 29 рассматриваемого Закона могут
В постсоветский период собрания граждан по месту жительства проводиться на части территории муниципального образования для
сохраняются как институт непосредственной демократии в системе обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о
местного самоуправления, хотя и с более скромными возможностя* деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц
ми. Роль трудовых коллективов и их собраний существенно уменьша* местного самоуправления, осуществления территориального общест
ется, трудовые коллективы уже не рассматриваются как атрибут кон* венного самоуправления.
ституционного строя России (см. об этом § 6 гл. 12 настоящего учеб* Эти собрания проводятся по инициативе населения, представи*
ного курса). тельного органа муниципального образования, главы муниципального
Собрания и сходы граждан по месту их жительства в законодатель* образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территори*
стве закрепляются как институт непосредственной демократии в сис* ального общественного самоуправления. Собрание граждан, проводи*
теме местного самоуправления (хотя некоторые ученые все местное мое по инициативе представительного органа муниципального обра*
самоуправление считают институтом гражданского общества, что от* зования или главы муниципального образования, назначается соот*
нюдь не бесспорно). В частности, в Федеральном законе «Об общих ветственно представительным органом муниципального образования
принципах организации местного самоуправления в Российской Фе* или главой муниципального образования. Собрание граждан, прово*
дерации» статьи, посвященные сходам и собраниям граждан (ст. 25 димое по инициативе населения, назначается представительным орга*
ном муниципального образования в порядке, установленном уставом родные представители. Общедоступный очерк конституционного пра*
образования. Порядок назначения и проведения собрания граждан в ва с изложением предложений о реформе в России и Закона о Госу*
целях осуществления территориального общественного самоуправле* дарственной думе. М., 1906; Жижиленко А. А. О безответственности
ния определяется уставом территориального общественного само* народных представителей. Ярославль, 1909; Князев С. Д., Аранов
ский К. В. Политическое представительство и выборы: публично*пра*
управления.
вовая природа и соотношение // Конституционное и муниципальное
Собрание граждан может принимать обращения к органам мест* право. 2007. № 16; Ковалевский М. М. От прямого народоправства к
ного самоуправления и его должностным лицам, а также избирать представительному и от патриархальной монархии к парламен*
лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоот* таризму. М., 1906. Т. I—II; Котляревский С. Сущность парламен*
ношениях с органами местного самоуправления и его должностными таризма // Новое время. 1994. № 14; Лукьянов А. И. Парламентаризм в
лицами. В этой роли собрания граждан сказывается его консульта России (вопросы истории, теории и практики): курс лекций. М., 2010;
тивное предназначение. Правда, в Законе подчеркивается, что обра* Манен Б. Принципы представительного правления / пер. с англ.
щения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рас Е. Н. Рощина; науч. ред. О. В. Хархордин. СПб., 2008; Мижуев П. Г. Пар*
смотрению органами местного самоуправления и его должностными ламентаризм и представительная форма правления в главных странах
лицами, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в современной Европы. СПб., 1906; Милль Дж. Ст. Представительное
правление. Публицистические очерки / пер. с англ. и под ред. Р. И. Се
обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.
ментковского. СПб., 1897; Мурычев К. В. Система представительных
Вместе с тем в рассматриваемом Законе говорится, что собрание органов власти в Российской Федерации. М., 2011; Овсепян Ж. Парла*
граждан, проводимое в связи с осуществлением территориального обще мент как основа демократического конституционного строя (проб*
ственного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесен лемы и перспективы развития в Российской Федерации) // Сравни*
ным к его компетенции уставом территориального общественного само тельное конституционное обозрение. 2007. № 2 (59); Основы пар*
управления. В этом случае можно сделать вывод о том, что собрание ламентского права: научно*практ. пособие / под ред. Т. Я. Хабриевой.
выступает как орган (организационная форма) публичной власти. М., 2006; Парламентское право России: учеб. пособие / отв. ред.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного А. Н. Кокотов. Екатеринбург, 2008; Паронян К. М. Политико*правовая
самоуправления в Российской Федерации» разрешает проводить вме* трансформация института народного представительства в системе рос*
сийской публичной власти: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2008;
сто собраний конференции граждан (собрания делегатов). Статья 30
Представительные органы в системе публичной власти. Труды Ин*та
данного Закона гласит, что в случаях, предусмотренных уставом му*
государства и права РАН / отв. ред. Ю. Л. Шульженко, Т. А. Васильева.
ниципального образования и (или) нормативными правовыми акта* М., 2012; Савоськин А. В. Представительная (законодательная) власть в
ми представительного органа муниципального образования, уставом России (конституционно*правовое исследование): дис. ... канд. юрид.
территориального общественного самоуправления, полномочия со* наук. Челябинск, 2007; Садовникова Г. Д. Представительная демокра*
брания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собра* тия: от идеи к реализации. М., 2008; Селунская Н. Б. Становление рос*
нием делегатов). сийского парламентаризма начала ХХ века. М., 1996; Соколов К. Н.
Парламентаризм: опыт правовой теории парламентского строя. СПб.,
1912; Тахтарев К. М. От представительства к народовластию. К изуче*
§ 13. Понятие и институты представительной демократии
нию новейших стремлений политического развития современного об*
Литература щества. СПб., 1907; Устинов В. М. Учение о народном представи*
тельстве: в 2 т. М., 1912; Хвостов В. М. Значение и права народного
Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999; представительства. М., 1906; Храмушин В. В. О системе представитель*
Астафичев П. А. Народное представительство и парламентаризм: кон* ной демократии в современной России // Конституционное развитие
ституционные проблемы / под ред. Г. Н. Комковой. Орел, 2004; Бело России: межвуз. сб. науч. статей. Саратов, 2008. Вып. 9; Чичерин Б. Н.
новский В. Н., Белоновский А. В. Представительство и выборы в России О народном представительстве. М., 1866.
с древнейших времен до XVII века (теория, история, практика). М.,
1999; Демин В. А. Государственная Дума России (1906—1917 гг.): меха* Понятие «представительная демократия» возникло практически
низм функционирования. М., 1996; Дружинин Н. П. Избиратели и на* одновременно с представительными органами власти, т. е. выборны*
ми представительными учреждениями, общегосударственными и 2) когда депутаты избираются по партийным спискам, личности

местными, состоящими из депутатов. Преобладали два порядка каждого из них не персонифицируются, а при избрании главы каж*
формирования состава представительных учреждений: сословный, ко* дый кандидат участвует и побеждает в личном качестве (независимо
гда от соответствующих слоев и видов профессиональных занятий от партийной принадлежности), что дает ему право считать себя
(дворяне, купцы, ремесленники, крестьяне и т. д.) направлялись их представителем народа. Например, в России в 1991 г. на референдуме
представители в органы власти; территориальный, при котором пред* голосовался вопрос, хотят ли граждане введения поста всенародно из*
ставителю поручалось представительство всех жителей соответствую* бранного Президента РФ. И первый Президент РФ Б. Н. Ельцин до*
щей территории. Нередко оба варианта представительства переплета* вольно часто подчеркивал высокую меру своей представительности,
лись. называя себя всенародно избранным Президентом России.
Отражением силы монархии являлся и такой метод, когда состав Идея принадлежности представительности исключительно пред*
органа с представительскими функциями или одной из его палат ставительным учреждениям была хороша в условиях монархических
формировался монархом полностью либо частично. Например, в Рос* режимов: парламент осуществлял законодательную власть, воплощал
сии с 1810 г. существовал Государственный совет как законосовеща* волю народа и противостоял исполнительной власти, которую фор*
тельный орган при императоре, им и формировавшийся; с появлени* мировал монарх и которая зачастую считалась символом государст*
ем Государственной думы в начале XX в. Госсовет стал участником венной бюрократии. Но как только появился выборный глава госу*
процедуры принятия законов, а формировался частично царем, час* дарства (глава исполнительной власти), да к тому же еще парламент
получил право выражать и сообщать главе свое мнение по поводу на*
тично — представителями от сословий. В некоторых странах этот,
значаемых им лиц исполнительной власти, сразу же параметры пред*
можно сказать, архаичный способ образования палаты органа зако*
ставительства стали иными.
нодательной власти сохраняется и до наших дней (палата лордов в
И в наши дни по традиции органы законодательной власти имену
Великобритании).
ются представительными, т. е. органами народного представитель
С созданием коллегиальных представительных учреждений понятие
ства. Однако чертами представительства обладают и выборные лица,
«представительной демократии» традиционно связывается именно
возглавляющие государство и исполнительную власть (в некоторых
с выборами представителей — прямыми либо через коллегии выбор* странах в наши дни авторитет и представительный характер власти
щиков. Есть все основания считать эти органы народным предста* президента выражается, в частности, даже в том, что он назначает
вительством, тем более что они состоят из избранных народом и часть депутатов верхней палаты парламента — например, Казахстан).
выражающих его интересы (по крайней мере официально) представи* Поскольку возможна выборность населением руководителей испол*
телей. К тому же другая ветвь власти — исполнительная — не избира* нительной власти субъектов РФ (как указывалось ранее, она была
лась народом, а формировалась монархом или представительным уч* введена в 90*е гг. прошлого века, отменена в 2004 г. и вновь преду*
реждением. смотрена в 2012 г.) и есть выборность населением глав муниципаль*
Однако ситуация принципиально изменилась с появлением главы ных образований, соответствующие лица несли (несут) в себе начала
государства (нередко он же и глава исполнительной власти), избирае представительства.
мого народом. Ведь замещение им должности происходит в том же по* Следовательно, в систему представительной демократии в России
рядке, что и депутатов, т. е. путем выборов. Конечно, избираемый включаются:
глава представляет интересы народа, а «порог» или «масштабность» 1) Федеральное Собрание РФ — парламент (обе его палаты — Совет
его представительства в сравнении с депутатами некоторые авторы Федерации и Государственная Дума); Президент РФ;
считают даже выше, и вот почему: 2) законодательные собрания субъектов РФ (это обобщенное их на*
1) если депутаты избираются по отдельным округам, глава — от именование, некоторые так и называются, но есть думы, государст*
всей территории, и для избрания его обычно требуется большее число венные собрания, государственные советы и др.); избранные населени
голосов, нежели для избрания депутата; ем главы исполнительной власти субъектов РФ;
486 Раздел III. Основы конституционного строя России Глава 12. Институты гражданского общества 487
3) представительные органы местного самоуправления (думы, со* Глава 12. Институты гражданского общества
брания депутатов, представителей, советы и др.); избранные населени в системе конституционного строя России
ем главы муниципальных образований.
Категория «представительная демократия» не исчерпывается лишь § 1. Вопрос о гражданском обществе как элементе
указанием на систему органов государственной власти и местного са* конституционного строя
моуправления, избираемых народом (населением). Дело в том, что Литература
многие институты непосредственной демократии образуются как
средства воздействия граждан и их объединений на органы народного Автономов А. С. Правовое оформление гражданского общества в Рос*
представительства. Иначе говоря, институты представительной и не сии // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация.
посредственной демократии переплетаются. 1995. № 1; Влазнев В. Н. Гражданское общество как предмет конститу*
ционно*правового исследования: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002;
Кроме того, представительная демократия охватывает и многие
Гавриленко В. И. Гражданское общество и правовое государство: проб*
институты, свойственные для организации работы представительных лема обеспечения синхронного развития // Конституционное разви*
органов. Представительная демократия предполагает определенные тие России: межвуз. сб. науч. статей. Саратов, 2006. Вып. 7; Граждан*
принципы отношений выборных лиц и органов друг с другом и с на* ское общество: истоки и современность / науч. ред. И. И. Кальной,
родом, их ответственность перед ним; можно говорить о существова* И. Н. Лапушанский. СПб., 2006; Грачев В. С. Институты гражданского
нии представительной демократии (народного представительства), а в общества и их роль в обеспечении конституционно*правовых отноше*
ее рамках и парламентаризма как особого вида осуществления власти ний в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011;
народа и с участием народа. Гриб В. В. Взаимодействие органов государственной власти и институ*
Таким образом, представительная демократия является органиче* тов гражданского общества. М., 2010; Грудцына Л. Ю. Государственно*
правовые механизмы формирования и поддержки институтов граж*
ской составляющей в конституционном строе нашей страны. Она
данского общества в России / под ред. Н. А. Михалевой. М., 2008; Дом
объединяет следующие институты: рин А. Н. Гражданское общество в России: историческая неизбежность
1) систему органов народного представительства, включающую в или новый виток социальных экспериментов? // Представительная
себя коллегиальные представительные учреждения и единоличные власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2003.
органы (должности) государственной власти или местного само* № 5 (53); Затонский В. А. Гражданское общество и государство: проти*
управления, избираемые народом; востояние или партнерство? // Конституционное и муниципальное
2) институты, отражающие постоянные контакты депутатов и вы* право. 2007. № 16; Кулиев М.П. Р. Гражданское общество и право:
борных должностных лиц с населением, взаимодействие органов на* опыт теоретического исследования: дис. ... д*ра юрид. наук. М., 1997;
родного представительства с институтами гражданского общества по* Матузов Н. И. Гражданское общество: сущность и основные принци*
пы // Правоведение. 1995. № 3; Старилов Ю. Н. Гражданское общест*
средством так называемой прямой и обратной связи (встречи, высту*
во и государство: кто над кем? // Юрид. зап. Вып. 20: Гражданское об*
пления, информирование, отчеты, получение обращений граждан и щество и государство в России: обеспечение демократии и правомер*
работа с ними, изучение общественного мнения, приглашение пред* ности / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2006; Уваров А. А.
ставителей населения, общественных объединений на свои заседания Конституционно*правовые основы становления и развития граждан*
и др.); ского общества в России. М., 2010; Черниловский З. М. Гражданское
3) специальные (и специфические) формы деятельности, харак* общество: опыт исследования // Государство и право. 1992. № 6; Ше
терные для органов народного представительства (публичные заседа* вердяев С. Н. Перспективные направления развития категории граж*
ния коллегиальных представительных органов, обеспечение гарантий данского общества // Конституционное и муниципальное право. 2007.
оппозиции и т. д.); № 16; Яхьяева А. М. Конституционные принципы формирования
гражданского общества в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид.
4) институты, отражающие задачи контроля органов народного
наук. Махачкала, 2011.
представительства, в отношении органов исполнительной власти
(парламентский запрос, вотум доверия и недоверия, правительствен* Конституционный строй России воспринимается нами как кате*
ный час и др.). гория общества и государства. Невозможно закрепить устои государ*
ства, не затрагивая устоев общества, и наоборот, устои общества в структура, включающая как первый компонент (политическую систе*
значительной мере являются предпосылкой функционирования госу* му), так и оппозиционные организации. Поскольку в обществе разви*
дарства. того социализма оппозиционных сил не было, то и понятия «полити*
Отсюда повышенный интерес к категории «гражданское общест* ческая система» и «политическая структура» совпадали.
во». В Конституции РФ это понятие не используется. Но учитывая, Оставляя в стороне идеологические мотивы такого подхода, отме*
что в литературе ставится вопрос о конституционном отражении та* тим: во включении государства в гражданское общество есть свой ре*
кой категории, как «гражданское общество», а в России предприни* зон, особенно если считать, что государство появилось и существует
мались попытки включить в проекты конституций отдельные нормы как инструмент управления определенной совокупностью общест*
или главы о гражданском обществе, следует хотя бы сжато рассмот* венных дел, которые в результате стали делами государственными.
реть данную категорию. Опасность же состоит в том, что государство, однажды возникнув и
Прежде всего отметим, что какого*то единства в подходах к пони* став необходимым, подминает под себя (или может подмять) все
манию гражданского общества нет, и, вероятно, поэтому оно не на* большее число дел, возникающих в обществе. Поэтому трудно ска*
шло отражения в Конституции. зать, что лучше: включить государство в структуру общества (граж*
Самый простой подход к гражданскому обществу — назовем его данского общества) и четко обозначить сферы его компетенции или
первым подходом — заключается в том, что этим понятием охватывает* отделить общество от государства. Во всяком случае те, кто ищет пути
ся все, что не относится к государству. Иначе говоря, категория предотвращения возникновения авторитарных режимов, предпочита*
«гражданское общество» фактически полностью тождественна кате ют отделять гражданское общество от государства.
гории «общество». Оно воспринимается как совокупность граждан Второй подход к категории «гражданское общество» состоит в том,
данного государства (кроме них, в стране могут быть иностранцы и что это не просто общество, а общество, достигшее определенного ка
лица без гражданства) — отсюда и наименование «гражданское» («об* чественного уровня развития. Прежде всего это общество с возмож*
щество граждан»). У общества своя жизнь. Соответственно, гарантии ностями идеологического многообразия и политического плюрализ*
его самостоятельности, основы взаимоотношений общества и госу* ма (об этом шла речь выше). Общество, в котором граждане могут
дарства должны быть закреплены в конституции государства, в том свободно выражать свои мнения, создавать различные, в том числе и
числе с использованием категории «гражданское общество». политизированные, общественные объединения, может именоваться
При этом предполагается не «оплетение» государством общества, «гражданским». Если нет возможности создавать разные объединения
а собственная жизнь последнего, определенная его независимость от и все подчинено одной идеологии, нет гражданского общества.
государства. Минус такого подхода видится в том, что отделить обще* Правда, сторонники этого подхода называют более широкий круг
ство от государства в целом невозможно; гарантии следует видеть не в компонентов такого общества. Особенно ярко это проявилось при
самостоятельном существовании общества, а в его взаимоотношени* подготовке Конституционной комиссией, образованной Съездом на*
ях с государством. родных депутатов РФ, проекта новой Конституции РФ. В проекте,
Вероятно, именно поэтому ученые на этапе развитого социализма разработанном в 1990 г. и интенсивно корректированном в 1991—
пытались объединить общество и государство, обходясь без категории 1992 гг., неизменно оставался — хотя внутренне и видоизменяемый —
«гражданское общество». Для советского строя, в котором, по идео* раздел «Гражданское общество». Мы об этом уже писали в разд. II
логии последнего его периода, существуют лишь дружественные настоящего учебного курса. Напомним читателю, что содержание по*
внутренние компоненты, использовалось понятие «политическая сис нятия «гражданское общество» можно было видеть по тем главам и
тема общества» (оно нашло отражение в Конституции СССР 1977 г.). набору вопросов, которые включались в данный раздел: 1) собствен*
Составными ее элементами рассматривались государство, правящая ность, труд, предпринимательство; 2) общественные объединения;
партия, общественные организации и трудовые коллективы граждан. 3) воспитание, образование, наука, культура; 4) семья; 5) массовая
Для буржуазного общества предлагались два понятия: политическая информация.
система, охватывающая организации, выражающие интересы правя* Следовательно, при данном подходе гражданское общество можно
щих классов (в том числе и буржуазное государство); политическая трактовать как обеспечение определенного уровня экономического, со
циального, организационного, духовнонравственного, межличностного и Категория «гражданское общество», понимаемая в этом плане,
информационного состояния общества. Есть названные компоненты в может быть отражена как одна из черт конституционного строя Рос*
совокупности, есть гражданское общество. Не имеется их — нет и сии (степень наличия у нас такого общества не может быть предопре*
гражданского общества. деляющей, в конечном счете к нему надо стремиться, как мы это го*
При подобном подходе гражданское общество появляется на оп* ворим в отношении правового государства, разделения властей и др.).
ределенной стадии развития общества. Конечно, компоненты, ука* Сущностный фактор гражданского общества связан с принципом
занные выше, могут возникнуть с самого начала существования об* идеологического многообразия и политического плюрализма, кото*
щества. Однако их облик может быть различным — от примитивного рый его пронизывает (должен пронизывать).
в самом начале до высоко отшлифованного на современном этапе об* Что касается внутренней структуры гражданского общества,
щественной жизни. Следовательно, гражданское общество в истин* здесь нет ясности. В структуре разных государств все явственнее на*
ном смысле понятия соответствует высокоразвитому обществу. блюдается тенденция к появлению лидера. Чаще всего им становит*
Сторонники данного подхода рассматривают «гражданское обще* ся одно лицо, избираемое путем прямых выборов на пост главы го*
ство» как неотъемлемый элемент конституционного строя. Причем сударства. Для политических режимов, установленных путем рево*
дело не в формальном наличии категории «гражданское общество» в люционного переворота (захвата власти), зачастую характерно
конституции. Существенно другое: названные выше характеристики наличие коллективного лидера в виде фронта (комитета) националь*
гражданского общества должны найти конституционное воплощение ного спасения, народного фронта и т. д. Выполнив задачи прихода к
хотя бы в других конституционных конструкциях и терминологиче* власти (захвата власти), подобные «фронты» существуют еще неко*
ском оформлении. торое время в качестве своеобразных государственно*общественных
При третьем подходе к понятию гражданского общества качест* лидеров, уступая место конституционно получающему полномочия
венные его характеристики, о которых шла речь, могут зарождаться в органу государства.
обществе постепенно и охватывать какую*либо часть граждан. Затем Возникает вопрос: возможен ли некий орган управления граждан*
они будут распространяться на других граждан и охватят в конце кон* ским обществом, автономный от государства? В принципе это сомни*
цов все общество. Это связано с уровнем сознания граждан и их спо* тельно. Как уже говорилось выше, сугубо самостоятельной жизни
собностями управлять общественными делами. При таком подходе гражданского общества почти нет, в большинстве своих проявлений
гражданское общество выглядит как ядро общества, своеобразная его она так или иначе переплетается с жизнью государства. И само госу*
передовая часть. Такой подход неизбежно ведет к расслоению обще* дарство заинтересовано в том, чтобы его решения были приняты
ства, не дает критериев отнесения одних лиц к гражданскому общест* гражданами и выполнялись. Поэтому существование двух параллель*
ву и оттеснения от него других. ных органов управления (один — государством, другой — обществом)
Подводя итоги, можно сделать следующий вывод: категория нереально. Если какое*либо объединение берет на себя миссию руко*
«гражданское общество» ценна тем, что предполагает высокий уро* водства жизнью общества, рано или поздно оно либо превратится в
вень развития общества или движение к такому уровню. Это общест политическую партию и наряду с руководством обществом будет
во сознательных граждан и активных участников общественных процес стремиться к государственным должностям, либо будет пытаться на*
сов; в нем существует внутреннее единство во имя стратегических со правлять государственные органы, которые в итоге «поставят на ме*
циальных и политических целей, когда нет условий непримиримой сто» структуру общества, пытающуюся руководить ими.
конфликтности различных общественных слоев, групп, сил; предполага Однако какие*то органы консолидации сил гражданского общест*
ется наличие общественных дел и самостоятельных общественных ме ва и их влияния на органы государства — без претензий на управле*
ханизмов управления ими; общество не противопоставляется государ ние гражданским обществом — могут существовать. Сказанное следу*
ству, а исходит из потребности в конструктивном взаимодействии с ет иметь в виду в связи с тем, что в 2005 г. была учреждена Общест*
ним; общество проявляет максимальное внимание к человеку, его личным венная палата РФ, о которой подробнее речь пойдет в § 3 настоящей
заботам и проблемам, воспитывает граждан в духе сочетания индиви главы, а сейчас набирает силу созданный в 2001 г. по инициативе
дуальных и общественных интересов. В. В. Путина Общероссийский народный фронт — согласно его Уста*
ву, утвержденному на учредительном Съезде 12 июня 2013 г., массо* организационные гарантии и доступные инструменты контроля //
вое общественное движение с целями содействия единению общест* Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 1; Фролов А. А.
ва, процветанию России, развитию социального партнерства и сози* Реализация конституционного принципа политического многообра*
дательных гражданских инициатив. зия в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск,
2011.
Организационную структуру гражданского общества в России
можно представить как совокупность следующих компонентов: Статья 13 Конституции РФ гласит:
1) Общественная палата РФ как орган консолидации гражданского «1. В Российской Федерации признается идеологическое многооб*
общества; 2) разнообразные общественные объединения (включая и разие.
названный Фронт); 3) политические партии; 4) институционализация 2. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве госу*
лично*общественных и профессиональных контактов граждан как дарственной или обязательной.
членов гражданского общества. 3. В Российской Федерации признаются политическое многообра*
зие, многопартийность.
§ 2. Идеологическое многообразие и политический плюрализм 4. Общественные объединения равны перед законом.
в конституционном строе России 5. Запрещается создание и деятельность общественных объедине*
ний, цели или действия которых направлены на насильственное из*
Литература менение основ конституционного строя и нарушение целостности
Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание
Авакьян С. А. Политический плюрализм и общественные объединения вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, на*
в Российской Федерации: конституционно*правовые основы. М.,
циональной и религиозной розни».
1996; Бутенко А. П. Советская многопартийность: современность и
первый послеоктябрьский опыт // Сов. государство и право. 1991. Идеологическим и политическим плюрализмом называется такое со
№ 1; Васильева С. В. Конституционно*правовой статус политической стояние в обществе и государстве, когда никакая идеология не получает
оппозиции. М., 2010; Венгеров А. Б. Социалистический плюрализм в юридического статуса официальной государственной или обязательной
концепции правового государства // Сов. государство и право. 1989. идеологии, а для выражения и воплощения различных политических идей
№ 6; Денисов С. А. Использование норм государственного (конститу* и взглядов могут создаваться партии и иные общественные объединения,
ционного) права против оппозиции // Конституционное и муници* и все они действуют на основе (т. е. в рамках, с соблюдением) закона и
пальное право. 2008. № 18; Долидзе Н. И. Конституционно*правовой равны перед законом.
институт многопартийности в Российской Федерации: дис. ... канд. Под идеологией в данном случае понимается совокупность взгля*
юрид. наук. М., 2008; Зырянов И. А. Принцип политического многооб*
разия в условиях реформирования конституционного законодательст*
дов об обществе, государстве, их соотношении и перспективах разви*
ва // Конституционное развитие России: межвуз. сб. науч. статей. Са* тия. Идеологические постулаты разнообразны, но основные из них
ратов, 2008. Вып. 9; Колесников Е. В. Конституционные вопросы поли* касаются: экономического строя, форм собственности и методов хо*
тического плюрализма в России // Конституционное развитие России. зяйствования; государства, его назначения, функций, форм осущест*
Саратов, 1993; Кононов К. А. Идеологическое многообразие как инсти* вления власти и ее распределения между соответствующими органа*
тут российского конституционного права: дис. ... канд. юрид. наук. М., ми; положения человека в обществе и государстве; политических и
2009; Михайличенко И. В. Конституционный принцип идеологическо* социальных отношений с участием граждан, их объединений, госу*
го многообразия (понятие, содержание и особенности выражения в дарственных учреждений по поводу собственности, труда и власти;
российской партийной системе. Челябинск, 2008; Орлова О. В. Соци*
политического режима как реальной организации жизни в обществе,
альный и политический плюрализм // Политические проблемы тео*
рии государства. М., 1993; Селихов Г. С. Институционально*правовое
властвования, атмосферы отношений между людьми и официальны*
измерение политического плюрализма: дис. ... канд. юрид. наук. Рос* ми учреждениями.
тов н/Д, 2008; Старостенко К. В. Конституционно*политическое мно* Очевидно, что в принципе никакое государство не может жить без
гообразие: сущность и проблемы реализации в России. СПб., 2008; идеологии. Чтобы развиваться, надо формировать концепцию разви*
Троицкая А. Парламентская оппозиция в системе разделения властей: тия. А это и есть выбор определенных идеологических установок. Их
совокупность, сложившаяся и поддерживаемая в соответствующем При идеологическом многообразии стоящие у власти, в руковод*
государстве, может быть названа официальной идеологией, поскольку стве страной и обществом, исходят из определенных идеологических
ее не просто представляют, но и проводят в жизнь те, кто занимает установок. Провозглашенное идеологическое и политическое много*
руководящие позиции в органах власти, а также в партиях и движени* образие должно существовать прежде всего как совсем иная атмосфе
ях, обеспечивших им победу. Поскольку за ними стоит немалая часть ра общества, как возможность простого человека признать либо не
избирателей, можно считать, что официальная идеология представля* признать для себя приемлемыми официальные постулаты — впрочем,
ет и интересы народа. Если у этой идеологии появится название и оно при обязанности следовать им, если они воплощены в конституционных
будет зафиксировано в конституции или законе, тем самым произой* или иных правовых нормах, одновременно не соглашаясь с ними, про*
дет ее оформление в качестве государственной, иначе говоря, обяза поведуя иные взгляды.
тельной. Но это не все. При идеологическом многообразии предполагается
Именно этого и не делается при состоянии, именуемом идеологи* возможность перехода от самовыражения отдельного индивида к ор
ческим многообразием. Борьба за восторжествование и закрепление в ганизационным формам выражения, проповедования, защиты взгля*
конституции и законах соответствующих постулатов может продол* дов. Здесь как бы перебрасывается мост к политическому плюрализму
жаться. И они могут даже найти отражение в конституции. Тем не ме* в виде не только свободы высказываний, но и совокупности юриди*
нее соответствующие взгляды, пронизывая дух и букву конституции, чески допускаемых организаций для представления различных мнений
не провозглашаются ею в качестве единственно верных, с которыми в качестве идеологических течений.
гражданам надо соизмерять жизнь и поступки. Отсюда очевидна возможность политической борьбы за возоблада*
Конечно, возникает вопрос: если концептуальные установки раз* ние соответствующего мнения. В этом плане ничто не составляет ис*
вития общества и государства находят отражение в конституции или ключения — в том числе постулаты Конституции.
законе в виде обязательных норм, можно ли тогда говорить об идео* Но есть определенное условие: при идеологическом многообразии
и плюрализме борьбу надо вести в рамках дозволенного Конституцией.
логическом многообразии? Не получается ли так, что по фундамен*
Борьба не должна приводить к закреплению в Конституции приорите
тальным позициям формируется единообразие, а многообразие рас*
та какойто идеологии как государственной. Если это произошло,
пространяется на вопросы второго плана, да и выражается в безвред*
идеологическому плюрализму пришел конец.
ной, так сказать, словесной оболочке?
С точки зрения конституционного права идеологическое многооб*
Но тут*то и лежит различие между идеологическими монохрониз*
разие получает в нем отражение и гарантии в виде прежде всего общей
мом и многообразием. возможности своего существования. Кроме того, не исключены нор*
Наиболее выразительные проявления первого: мативные акты, предотвращающие проникновение или запрещающие
1) официально провозглашается какая*либо идеология в качестве проповедование какой*либо идеологии.
руководящей, возможно и государственной, или государственно обя* Причем речь не может идти о табу на мысли. Подобное нередко
зательной. История дает тому немало примеров: внедрение категорий делается посредством юридического акта. Однако это малополезный
социализма и коммунизма в конституции, текущее законодательство путь. Нельзя людям запретить думать о якобы преимуществах какой*
и реальную жизнь ряда стран; объявление основой общества и госу* либо идеологии, даже если считать это не просто их заблуждением, но
дарственности ислама. Периодически провозглашаются приоритеты и опасной ошибкой.
неких учений, которыми желают руководствоваться стоящие у вла* Иначе говоря, предметом правовых норм должны быть не идеи,
сти; при этом в нормах конституций и законов соответствующие сло* а действия людей в плане их распространения. Основания такого под*
ва могут быть, а могут и не быть; хода вытекают из Конституции РФ. Согласно ст. 29 каждому гаранти*
2) независимо от используемых вариантов по отношению к людям руется свобода мысли и слова. Не допускаются пропаганда или агита*
применяется директивное (политическое, а часто и юридическое) ция, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религи*
обязывание поклоняться одной идеологии, в этом плане формируется озную ненависть или вражду. Запрещается пропаганда социального,
их сознание. расового, национального, религиозного или языкового превосходства.
Выделенные слова как раз и подтверждают сказанное: идеологическое аспектах поговорим чуть ниже, касаясь преимущественно конститу*
многообразие в виде возможности думать о чем угодно автоматически ционно*правового регулирования и по возможности не затрагивая
не создает права свободной агитации и пропаганды любой идеи. Тако* практические отношения между общественными объединениями —
го рода действия надо совмещать с нормативными правилами, вклю* ими больше должны заниматься политологи и социологи.
ченными как в Конституцию, так и в другие акты. Причем это отно* В завершение разговора об общих понятиях отметим одну важную
сится и к действиям отдельных личностей, и к организованным акци* деталь: в ст. 13 Конституции РФ политическое многообразие, много*
ям групп людей. партийность переплетены с предписаниями, адресованными общест*
Официальную оценку каких*то идей и отсюда действий проповед* венным объединениям. Вольно или невольно можно подумать, что
ников может дать лишь государство в лице компетентных органов. общественные объединения создаются преимущественно с политиче*
Следовательно, должна существовать официальная интерпретация скими целями. На самом деле многие общественные объединения во*
(трактовка) соответствующих идей, применяемых по отношению к обще далеки от политики. В чем же тогда дело? Очевидно, в том, что в
ним терминов и понятий. Будет ли это выражено в нормативном акте любой момент общественное объединение может обратиться к поли*
или разъяснении соответствующего органа — второй вопрос, главным тически значимым вопросам, обозначить свое отношение к государ*
является то, что это должно быть официальное исчерпывающее тол* ственной политике, проекту закона, выборам, кандидатам и т. д. Кон*
кование. ституция РФ не заставляет все общественные объединения участво*
Таким образом, конституционно*правовые нормы, обращенные к вать в политике, но содержит основу такой возможности.
идеологии, существуют в виде общерегулятивных предписаний, а так*
же правил, устанавливающих порядок осуществления основных прав и § 3. Общественная палата Российской Федерации
свобод, исполнения обязанностей, так или иначе связанных с пропа*
гандой и агитацией каких*либо воззрений. Они дополняются норма* Литература
ми как конституционного, так и других отраслей права (администра* Гриб В. В. Формы и механизмы взаимодействия общественных палат
тивного, уголовного и т. п.), в которых определяются разрешенные или субъектов РФ с органами государственной власти // Конституционное
запрещенные действия, связанные с пропагандой идей, и соответст* и муниципальное право. 2009. № 15; Он же. Модели и принципы фор*
венно меры ответственности за их нарушение. Юридически разре* мирования общественных палат в субъектах Российской Федерации //
шается применять принуждение (насилие) только властям и лишь в Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3; Он же. Общест*
отношении тех, кто организационными средствами пытается распро* венная палата Российской Федерации как элемент политико*право*
странять недопускаемую (непризнаваемую, запрещенную) идеологию вой институциализации гражданского общества. М., 2010; Иванов А. В.
Конституционно*правовые основы формирования и деятельности
(проводит демонстрации, печатает и расклеивает листовки, создает
общественных палат субъектов Российской Федерации (на опыте
военизированные формирования и т. д.). Центрального федерального округа): дис. ... канд. юрид. наук. М.,
Что касается политического многообразия (понятие введено ст. 13 2011; Кабышев С. В., Векшин А. А. Общественная палата: ее роль и ме*
Конституции РФ), или политического плюрализма, как пишут многие сто в российской политике // Формула права. 2005. № 1 (4); Научно*
авторы, то у него многоплановое проявление. Особенно важны три практический комментарий Федерального закона от 4 апреля 2005 г.
ключевых аспекта: первый — значение общественных объединений № 32*ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и Регла*
для обеспечения свободы мнений и слова, собраний, демонстраций, мента Общественной палаты Российской Федерации / под общ. ред.
митингов; второй — порядок создания и юридически возможные ме* В. В. Гриба. М., 2008; Панов А. А. Общественная палата Российской
Федерации как новый субъект гражданского общества // Право и го*
ханизмы деятельности общественных объединений, и прежде всего
сударство: теория и практика. 2005. № 6; Садовникова Г. Д. Обществен*
участия в государственно*политических кампаниях (выборы, рефе* ная палата РФ и ее роль в развитии институтов народного представи*
рендумы, опросы); третий — реальные отношения между обществен* тельства в России // Конституционное и муниципальное право. 2006.
ными объединениями в рамках структуры общества, борьбы за № 1; Тахоева С. С. Конституционно*правовой статус Общественной
власть. Первого аспекта мы коснемся далее, в связи с проблематикой палаты Российской Федерации: вопросы теории и практики: дис. ...
публично*политических прав и свобод граждан. О втором и третьем канд. юрид. наук. М., 2009; Троицкая Т. В. Общественная палата: кон*
ституционно*правовой институт гражданского общества в России / чий членов Общественной палаты действующего состава; 2) полити*
под ред. В. Т. Кабышева. Саратов, 2009; Она же. Общественная палата ческие партии; 3) объединения, которым вынесено предупреждение в
в России: современные тенденции перспективы развития // Конститу* письменной форме о недопустимости осуществления экстремистской
ционное развитие России: межвуз. сб. науч. ст. / редкол. В. Т. Кабышев
и др. Вып. 12. Саратов, 2011.
деятельности, — в течение одного года со дня вынесения предупреж*
дения, если оно не было признано судом незаконным; 4) объедине*
Рассмотрение Общественной палаты первой в ряду элементов ния, деятельность которых приостановлена в соответствии с Феде*
структуры гражданского общества не означает, — и мы об этом час* ральным законом «О противодействии экстремистской деятельно*
тично выше уже говорили, — что она признанный лидер общества. сти», если решение о приостановлении не было признано судом
Дело прежде всего в том, что другие организационные единицы охва* незаконным.
тывают какие*то части населения, а Общественная палата призвана Согласно ст. 2 Федерального закона «Об Общественной палате
выступать от имени всего общества, она равно отстоит от иных струк* Российской Федерации» Общественная палата призвана обеспечить
турных звеньев общества, хотя и связана с ними, должна консолиди* согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общест*
ровать общественное мнение, трансформировать его в свои позиции, венных объединений, органов государственной власти и органов
доводимые до органов государственной власти и местного самоуправ* местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов
ления. экономического и социального развития, обеспечения национальной
Статус Общественной палаты РФ закрепляет Федеральный закон безопасности, защиты прав и свобод граждан РФ, конституционного
от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федера* строя Российской Федерации и демократических принципов разви*
ции». Согласно Закону (ст. 1) Общественная палата РФ обеспечивает тия гражданского общества в Российской Федерации путем:
взаимодействие граждан РФ, общественных объединений с федераль* 1) привлечения граждан и общественных объединений к реализации
ными органами государственной власти, органами государственной
государственной политики;
власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях
2) выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих об*
учета потребностей и интересов граждан РФ, защиты прав и свобод
щероссийское значение и направленных на реализацию конституци*
граждан РФ и прав общественных объединений при формировании и
онных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных
реализации государственной политики в целях осуществления обще*
объединений;
ственного контроля за деятельностью федеральных органов исполни*
тельной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и ор* 3) проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов
ганов местного самоуправления, а также в целях содействия реализа* федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также про*
ции государственной политики в области обеспечения прав человека ектов нормативных правовых актов органов исполнительной вла*
в местах принудительного содержания. сти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправле*
Общественная палата РФ формируется на основе добровольного ния;
участия в ее деятельности граждан РФ, общественных объединений и 4) осуществления в соответствии с названным Федеральным зако*
объединений некоммерческих организаций. Характерно, что назван* ном общественного контроля (контроля) за деятельностью Правитель*
ный Закон дистанцирует Общественную палату от политических пар* ства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов ис*
тий. Он требует, чтобы член Общественной палаты приостановил полнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправле*
свое членство в политической партии на время вхождения в ее состав ния, а также за соблюдением свободы слова в СМИ;
(п. 1 ст. 11). В Законе политические партии названы в числе тех объ* 5) выработки рекомендаций органам государственной власти РФ
единений, которые не вправе выдвигать кандидатуры в состав Обще* при определении приоритетов в области государственной поддержки
ственной палаты. Согласно п. 2 ст. 6 не допускаются к выдвижению общественных объединений и иных объединений граждан РФ, дея*
кандидатов в члены Общественной палаты: 1) объединения, зарегист* тельность которых направлена на развитие гражданского общества в
рированные менее чем за один год до дня истечения срока полномо* Российской Федерации;
6) оказания информационной, методической и иной поддержки обще вый канал остался за Президентом РФ, правда, утверждаемых им чле*
ственным палатам, созданным в субъектах РФ; нов Общественной палаты теперь на два меньше, чем раньше. Второй
7) привлечения граждан, общественных объединений и представи* канал отражает предпочтение в пользу субъектов РФ, именно их об*
телей СМИ к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы щественные палаты направляют в Общественную палату РФ больше
слова в СМИ, реализации права граждан на распространение информа всего представителей (но именно палат, а не межрегиональных и ре*
ции законным способом, обеспечения гарантий свободы слова и свободы гиональных общественных объединений, как было ранее, т. е. они
массовой информации, и выработки по данным вопросам рекоменда* могут реализовать свою активность при формировании обществен*
ций; ных палат субъектов РФ). И только третья позиция отдана общерос*
8) осуществления международного сотрудничества в соответствии сийским общественным объединениям, их число увеличено на одну
с целями и задачами, определенными рассматриваемой статьей, и единицу.
участия в работе международных организаций, а также в работе меж* Членом Общественной палаты может быть гражданин РФ, достиг*
дународных конференций, совещаний и других мероприятиях. ший возраста 18 лет. В соответствии с п. 2 ст. 7 названного Закона
Правовой основой деятельности Общественной палаты являются членами Общественной палаты не могут быть: 1) Президент РФ, чле*
Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федераль* ны Совета Федерации, депутаты, члены Правительства РФ, судьи,
ный закон «Об Общественной палате Российской Федерации», иные иные лица, замещающие государственные должности РФ, лица, заме*
федеральные законы, а также другие нормативные правовые акты. щающие должности федеральной государственной службы, государ*
Названный Закон (ст. 4) предусмотрел, что Общественная палата ственные должности субъектов РФ, должности государственной
утверждает регламент Общественной палаты РФ — по существу, это ее гражданской службы субъектов РФ, должности муниципальной служ*
основной документ по вопросам организации деятельности (Регла* бы, а также лица, замещающие выборные должности в органах мест*
мент утвержден 22 января 2006 г.). Помимо этого, совет Обществен* ного самоуправления; 2) лица, признанные недееспособными на ос*
ной палаты разрабатывает и представляет на ее утверждение Кодекс новании решения суда; 3) лица, имеющие непогашенную или несня*
этики членов Общественной палаты Российской Федерации; выполне* тую судимость; 4) лица, членство которых в Общественной палате
ние его требований является обязательным для членов Общественной ранее было прекращено по решению палаты в связи с грубым нару*
палаты — ст. 5 Закона (Кодекс этики утвержден на заседании Обще* шением Кодекса этики (в этом случае запрет на членство в Общест*
ственной палаты 14—15 апреля 2006 г.). венной палате относится только к работе Общественной палаты сле*
В начальной редакции Закона предусматривалось, что Общест* дующего состава); 5) лица, имеющие двойное гражданство (этот
венная палата формируется из 42 граждан РФ, утверждаемых Прези* пункт включен Законом от 23 июля 2013 г.).
дентом РФ, 42 представителей общероссийских общественных объ* Порядок формирования Общественной палаты, установленный За*
единений и 42 представителей межрегиональных и региональных коном «Об Общественной палате Российской Федерации», можно
общественных объединений. Таким образом, общая численность представить (для удобства восприятия) как совокупность нескольких
Общественной палаты ранее составляла 126 человек. процедур.
В редакции от 23 июля 2013 г. определено, что Общественная па* Первая процедура состоит в том, что Президент РФ по результатам
лата формируется в соответствии с вышеуказанным Федеральным за* проведения консультаций с общественными объединениями, объеди*
коном из 40 граждан РФ, утверждаемых Президентом РФ, 83 пред* нениями некоммерческих организаций, российскими академиями
ставителей общественных палат субъектов РФ и 43 представите* наук и творческими союзами определяет кандидатуры 40 граждан РФ,
лей общероссийских общественных объединений. Таким образом, имеющих особые заслуги перед государством и обществом, и предла*
общая численность Общественной палаты теперь составляет 166 че* гает этим гражданам войти в состав Общественной палаты. Размеще*
ловек. ние на официальном сайте Президента РФ информации о направле*
Как можно видеть, внесены существенные изменения в порядок нии таких предложений считается днем инициирования Президен*
формирования Общественной палаты. Хотя и сейчас оставлены три том РФ процедуры формирования нового состава Общественной
канала пополнения состава палаты, они отличаются новизной. Пер* палаты. Граждане РФ, получившие предложение войти в состав Об*
щественной палаты, в течение 30 дней письменно уведомляют Прези* ного конкурса общероссийские общественные объединения направ*
дента РФ о своем согласии либо об отказе войти в состав Обществен* ляют в рабочую группу заявления о выдвижении своих представите*
ной палаты. Президент РФ в течение 15 дней со дня получения им лей в состав Общественной палаты РФ, оформленные решениями
письменного согласия граждан РФ войти в состав Общественной па* руководящих коллегиальных органов соответствующих объединений,
латы либо по истечении указанного 30*дневного срока своим указом с указанием направления общественной деятельности, по которому
утверждает определенных им членов Общественной палаты и предла* выдвигаются представители. Каждое общероссийское общественное
гает им совместно с членами Общественной палаты, делегированны* объединение указывает в своем заявлении одного представителя, ко*
ми от общественных палат субъектов РФ, приступить к формирова* торый выдвигается им в состав Общественной палаты РФ. Выдвинуть
нию полного состава Общественной палаты. своего представителя в состав Общественной палаты РФ может обще*
Вторая процедура такова: не позднее 30 дней со дня инициирова* российское общественное объединение, обладающее опытом работы
ния Президентом РФ процедуры формирования нового состава Об* в соответствующем направлении общественной деятельности. Пред*
щественной палаты РФ общественные палаты субъектов РФ избира* ставитель, выдвигаемый в состав Общественной палаты РФ от обще*
ют из своего состава путем тайного альтернативного голосования по российского общественного объединения, должен обладать безупреч*
одному обладающему безупречной репутацией представителю в со* ной репутацией и опытом работы не менее трех лет в соответствую*
став Общественной палаты РФ на своих заседаниях большинством щем направлении общественной деятельности. Указанные заявления
голосов от общего числа членов соответствующих общественных па* должны содержать информацию о деятельности общественного объ*
лат. В Законе подчеркнуто, что член Общественной палаты РФ не мо* единения, а также сведения о представителе, который может быть на*
жет одновременно являться руководителем общественной палаты правлен в состав Общественной палаты РФ, в том числе сведения,
субъекта РФ. В случае избрания в состав Общественной палаты РФ подтверждающие наличие необходимого опыта работы общероссий*
руководителя общественной палаты субъекта РФ он обязан сложить ского общественного объединения и выдвигаемого им представителя
свои полномочия руководителя общественной палаты субъекта РФ. в соответствующем направлении общественной деятельности.
Третья процедура: не позднее 50 дней со дня инициирования Пре* Не позднее пяти дней со дня истечения названного 30*дневного
зидентом РФ процедуры формирования нового состава Обществен* срока рабочая группа на основании поданных общероссийскими об*
ной палаты члены Общественной палаты РФ действующего состава, щественными объединениями заявлений и при наличии представлен*
а также утвержденные Президентом РФ новые члены Общественной ных сведений об общероссийских общественных объединениях и о
палаты РФ совместно с членами Общественной палаты РФ от общест* выдвигаемых ими представителях в состав Общественной палаты РФ
венных палат субъектов РФ нового состава образуют в соответствии с включает выдвинутых представителей в список участников рейтинго*
Регламентом Общественной палаты РФ рабочую группу для организа* вого интернет*голосования. Не далее чем через 10 дней со дня фор*
ции и проведения конкурса по отбору 43 членов Общественной пала* мирования данного списка начинается рейтинговое интернет*голосо*
ты РФ от общероссийских общественных объединений. В состав ука* вание с использованием интернет*ресурса «Российская общественная
занной рабочей группы входят шесть членов Общественной пала* инициатива» по указанному списку, которое продолжается в течение
ты РФ действующего состава, три члена Общественной палаты РФ из 30 дней. В рейтинговом интернет*голосовании имеют право прини*
числа утвержденных Президентом РФ новых членов Общественной мать участие граждане РФ, обладающие активным избирательным
палаты и три члена Общественной палаты от общественных палат правом. Каждый гражданин РФ, участвующий в рейтинговом интер*
субъектов РФ — из нового состава. Не позднее 60 дней со дня иниции* нет*голосовании, вправе проголосовать один раз за представителя од*
рования Президентом РФ процедуры формирования нового состава ного общероссийского общественного объединения.
Общественной палаты РФ на сайте Общественной палаты РФ в Ин* По итогам рейтингового интернет*голосования рабочая группа не
тернете рабочая группа объявляет конкурс по отбору 43 членов Обще* позднее 15 дней со дня истечения срока рейтингового интернет*голо*
ственной палаты РФ от общероссийских общественных объединений сования определяет в состав Общественной палаты по три представи*
по 14 направлениям общественной деятельности, определенным ука* теля общероссийских общественных объединений по каждому на*
занной рабочей группой. Не позднее 30 дней со дня объявления дан* правлению общественной деятельности, набравших большинство го*
лосов (в порядке убывания количества голосов), а также одного групп. При осуществлении своих полномочий члены Общественной
представителя общероссийского общественного объединения, на* палаты не связаны решениями общественных объединений.
бравшего большинство голосов среди представителей общероссий* На время участия в работе пленарного заседания Общественной
ских общественных объединений, занявших четвертые места в своих палаты, совета палаты, ее комиссий и рабочих групп, а также на вре*
направлениях общественной деятельности. мя осуществления своих полномочий член Общественной палаты ос*
Согласно названному выше Закону первое пленарное заседание вобождается работодателем от выполнения трудовых обязанностей
Общественной палаты в новом составе должно быть проведено не по основному месту работы с сохранением за ним места работы
позднее 1 июля года, в котором истекает срок полномочий членов (должности). Члену Общественной палаты РФ возмещаются расхо*
Общественной палаты действующего состава. Общественная палата ды, связанные с осуществлением им полномочий члена Обществен*
является правомочной, если в ее состав вошло более трех четвертей ной палаты, а также выплачивается компенсация в размере, опреде*
установленного указанным Федеральным законом числа членов Об* ленном законом, иным нормативным правовым актом, за счет
щественной палаты. средств федерального бюджета. Отзыв члена Общественной палаты
Срок полномочий членов Общественной палаты РФ истекает через не допускается.
три года со дня первого пленарного заседания Общественной палаты. Член Общественной палаты РФ имеет удостоверение члена пала*
Не позднее чем за 150 дней до истечения срока полномочий членов ты, являющееся документом, подтверждающим его полномочия.
Общественной палаты Президент РФ инициирует процедуру форми* Полномочия члена Общественной палаты РФ прекращаются в по*
рования нового состава Общественной палаты — в порядке, рассмот* рядке, предусмотренном Регламентом Общественной палаты, в слу*
ренном выше. чае: 1) истечения срока его полномочий; 2) подачи им заявления о
Если полный состав Общественной палаты РФ не сформирован выходе из состава палаты; 3) неспособности его по состоянию здоро*
либо досрочно прекратил полномочия хотя бы один член Обществен* вья участвовать в работе Общественной палаты; 4) вступления в за*
ной палаты, новые члены Общественной палаты первых двух групп конную силу вынесенного в отношении его обвинительного пригово*
вводятся в ее состав по описанным выше процедурам, только сроки ра суда; 5) признания его недееспособным, безвестно отсутствующим
сокращаются наполовину. А для замещения вакантного места члена или умершим на основании решения суда, вступившего в законную
Общественной палаты РФ — представителя общероссийского обще* силу; 6) грубого нарушения членом палаты Кодекса этики — по реше*
ственного объединения решением самой палаты в состав Обществен* нию не менее половины членов Общественной палаты, принятому на
ной палаты вводится представитель общероссийского общественного пленарном заседании Общественной палаты; 7) избрания его на
объединения, набравшего по итогам рейтингового интернет*голосо* должность Президента РФ, избрания депутатом Государственной Ду*
вания большинство голосов из числа кандидатов по соответствующе* мы, избрания (назначения) членом Совета Федерации, избрания де*
му направлению общественной деятельности, не вошедший ранее в путатом законодательного органа субъекта РФ, а также на выборную
состав Общественной палаты РФ. В случае, если такие кандидаты от* должность в органе местного самоуправления; 8) назначения на госу*
сутствуют, проводится новый конкурс в порядке, описанном выше. дарственную должность РФ, должность федеральной государствен*
Однако в выдвижении представителей в состав Общественной палаты ной службы, государственную должность субъекта РФ, должность го*
для участия в конкурсе не участвуют общероссийские общественные сударственной гражданской службы субъекта РФ или должность му*
объединения, представители которых входят в состав Общественной ниципальной службы; 9) если по истечении 30 дней со дня первого
палаты. пленарного заседания член Общественной палаты не выполнил тре*
Закон содержит ряд правил, касающихся деятельности членов Об* бование Закона о приостановлении членства в политической партии;
щественной палаты РФ. Он гласит, что члены Общественной палаты 10) смерти члена Общественной палаты РФ.
принимают личное участие в работе пленарных заседаний палаты, со* Полномочия члена Общественной палаты РФ приостанавливают*
вета Общественной палаты, ее комиссий и рабочих групп. Члены Об* ся в порядке, предусмотренном Регламентом Общественной палаты,
щественной палаты вправе свободно высказывать свое мнение по лю* в случае: предъявления ему в порядке, установленном уголовно*про*
бому вопросу деятельности как палаты, так и ее комиссий, рабочих цессуальным законодательством РФ, обвинения в совершении пре*
ступления; назначения административного наказания в виде админи* а также руководители общественных институтов с правом совеща*
стративного ареста; регистрации его в качестве кандидата на долж* тельного голоса.
ность Президента РФ, кандидата в депутаты законодательного Секретарь Общественной палаты и его заместители осуществляют
(представительного) органа государственной власти, кандидата на общее руководство ее работой. Указанные лица избираются на пле*
выборную должность в органе местного самоуправления, доверенно* нарном заседании Общественной палаты и должны получить (каж*
го лица или уполномоченного представителя кандидата (политиче* дый) более половины голосов от общего числа членов Общественной
ской партии), а также в случае вхождения его в состав инициативной палаты.
группы по проведению референдума РФ. Согласно ст. 9 Закона Общественная палата вправе образовывать
Член Общественной палаты РФ вправе иметь не более пяти по* комиссии и межкомиссионные рабочие группы Общественной палаты.
мощников на общественных началах. Член Общественной палаты, В состав комиссий входят только члены Общественной палаты, в ра*
принявший решение о привлечении гражданина в качестве помощ* бочие группы могут входить члены Общественной палаты, представи*
ника на общественных началах, направляет секретарю Общественной тели общественных объединений и иные граждане, привлеченные к
палаты уведомление, в котором указываются анкетные данные при* работе Общественной палаты.
влекаемого лица и срок исполнения им обязанностей. Помощнику Однако Регламент Общественной палаты (п. 33) содержит более
члена Общественной палаты выдается удостоверение. По поручению широкое положение: по решению Общественной палаты создаются
члена Общественной палаты помощник члена Общественной палаты комиссии, межкомиссионные рабочие группы, а также общественные
вправе: принимать участие в подготовке ответов на обращения граж* институты Общественной палаты.
дан, поступающие в адрес члена Общественной палаты, а также иных В соответствии со ст. 16 названного Закона пленарные заседания
Общественной палаты РФ проводятся не реже двух раз в год. По ре*
документов и материалов; осуществлять сбор и обработку информа*
шению совета Общественной палаты может быть проведено внеоче*
ции об инициативах граждан и общественных объединений; пред*
редное пленарное заседание.
ставлять интересы члена Общественной палаты в организациях, уч*
В целях реализации своих функций Общественная палата РФ
реждениях, органах государственной власти и т. п.; выполнять иные
вправе:
поручения члена Общественной палаты РФ.
1) проводить слушания по общественно важным проблемам;
Закон предусматривает органы Общественной палаты. Согласно 2) давать заключения о нарушениях законодательства РФ феде*
ст. 9 Закона «Об Общественной палате Российской Федерации» чле* ральными органами исполнительной власти, органами исполнитель*
ны Общественной палаты РФ на первом пленарном заседании изби* ной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления,
рают совет Общественной палаты, секретаря и заместителей секре а также о нарушениях свободы слова в СМИ и направлять указанные
таря Общественной палаты (в Регламенте Общественной палаты го* заключения в компетентные государственные органы или должност*
ворится, что органами палаты являются первый заместитель и ным лицам;
заместители секретаря). 3) проводить экспертизу проектов законов РФ о поправках к Кон*
Совет Общественной палаты РФ является постоянно действую* ституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и фе*
щим органом Общественной палаты РФ (Положение о совете утверж* деральных законов, проектов нормативных правовых актов Прави*
дено Общественной палатой 9 февраля 2006 г.). В состав совета Об* тельства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проек*
щественной палаты, который осуществляет свою деятельность в пе* тов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов
риод между пленарными заседаниями Общественной палаты, входят: государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов ор*
секретарь Общественной палаты; первый заместитель секретаря Об* ганов местного самоуправления;
щественной палаты; заместители секретаря Общественной палаты; 4) приглашать руководителей федеральных органов государствен*
председатели комиссий Общественной палаты. В состав совета Об* ной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов
щественной палаты могут входить члены совета Общественной пала* местного самоуправления на пленарные заседания Общественной па*
ты предыдущих составов, утвержденные на пленарном заседании, латы;
5) направлять членов Общественной палаты для участия в работе Согласно п. 1 ст. 18 Федерального закона «Об Общественной пала*
комитетов и комиссий Совета Федерации, Государственной Думы, те Российской Федерации» экспертиза проводится:
а также в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной 1) по решению совета Общественной палаты — в отношении про*
власти в порядке, определяемом Правительством РФ; ектов нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных
6) направлять запросы Общественной палаты. В период между пле* органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и
нарными заседаниями Общественной палаты запросы от имени Об* нормативных правовых актов органов государственной власти субъ*
щественной палаты направляет совет Общественной палаты; ектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправле*
7) вступать в международные организации, заключать с ними со* ния;
глашения о сотрудничестве, направлять членов Общественной пала* 2) в связи с обращением Президента РФ, Совета Федерации, Госу*
ты для участия в работе международных конференций, совещаний и в дарственной Думы, Правительства РФ — в отношении проектов фе*
других мероприятиях в порядке, установленном законодательст* деральных конституционных законов и федеральных законов, проек*
вом РФ; тов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных
8) участвовать в работе общественных палат субъектов РФ, а так* органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и
же направлять членов Общественной палаты для участия в мероприя*
нормативных правовых актов органов государственной власти субъ*
тиях, проводимых общероссийскими, межрегиональными и регио*
ектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправле*
нальными общественными объединениями;
ния.
9) участвовать в соответствии с законодательством РФ в формиро
вании общественных наблюдательных комиссий, приостановлении и На первый взгляд получается, что проекты федеральных консти*
прекращении деятельности состава общественной наблюдательной туционных законов и федеральных законов становятся предметом
комиссии, наделении полномочиями и прекращении полномочий экспертизы лишь в связи с обращением к Общественной палате. Од*
членов общественной наблюдательной комиссии. нако анализ рассматриваемого Закона говорит о том, что проекты на*
Решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключе званных актов (не любые, а по определенному кругу вопросов) могут
ний, предложений и обращений, имеют рекомендательный характер быть предметом экспертизы Общественной палаты по ее собствен*
(п. 1 ст. 17). Согласно ст. 19 Регламента решения Общественной пала* ной инициативе. Согласно п. 2 ст. 18 Закона по решению совета Об*
ты принимаются голосованием на ее заседании. Статья 21 Регламента щественной палаты она проводит экспертизу проектов законов РФ
допускает так называемое опросное голосование посредством опрос* о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституци*
ных листов, однако этот метод не может использоваться при приня* онных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы:
тии заключений, ежегодного доклада и по вопросам персонального 1) государственной социальной политики и конституционных прав
характера. граждан РФ в области социального обеспечения; 2) обеспечения об*
Органы государственной власти, органы местного самоуправления щественной безопасности и правопорядка. Таким образом, возмож*
или должностные лица, которым направлены обращения Обществен* ности Общественной палаты в отношении экспертизы законов РФ
ной палаты РФ, обязаны проинформировать ее о результатах рассмот* все*таки несколько ограничены.
рения соответствующего обращения в течение 30 дней со дня его ре* Заключения Общественной палаты по результатам экспертизы име
гистрации. В исключительных случаях руководитель органа государ* ют рекомендательный характер и направляются Президенту РФ,
ственной власти, руководитель органа местного самоуправления, в Совет Федерации, Государственную Думу, Правительству РФ,
должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить иным федеральным органам исполнительной власти, органам госу*
срок рассмотрения указанного обращения не более чем на 30 дней, дарственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправле*
уведомив об этом Общественную палату. ния. Такие заключения Общественной палаты подлежат обязатель
Наибольшего внимания заслуживают несколько особых полномо* ному рассмотрению соответственно на пленарных заседаниях Совета
чий Общественной палаты. Прежде всего это общественная экспер Федерации, Государственной Думы, на заседаниях Правительст*
тиза. ва РФ, коллегий федеральных органов исполнительной власти (на за*
седания перечисленных органов приглашаются члены Общественной техническое обеспечение деятельности Общественной палаты, Упол*
палаты), а также соответствующими органами государственной вла* номоченного при Президенте РФ по правам ребенка осуществляется
сти субъектов РФ, органами местного самоуправления. аппаратом Общественной палаты. В редакции от 30 декабря 2012 г. в
Общественная палата осуществляет сбор и обработку информации круг «обслуживаемых» объектов для данного аппарата добавился еще и
об инициативах граждан РФ и общественных объединений. Она орга Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимате*
низует и проводит гражданские форумы и слушания по актуальным во* лей. Правда, 2 ноября 2013 г. Федеральный закон об Уполномоченном
просам общественной жизни. Палата доводит до сведения граж* по защите прав предпринимателей был дополнен нормами, свидетель*
дан РФ информацию о подобных инициативах. ствующими о том, что у него есть свой аппарат. Соответственно, упо*
В соответствии со ст. 22 рассматриваемого Закона Общественная минание о данном Уполномоченном исключено из статьи Закона «Об
палата РФ ежегодно подготавливает и публикует в периодическом из* Общественной палате Российской Федерации», посвященной ее аппа*
дании Общественной палаты доклад о состоянии гражданского обще рату. Отметим, что аппарат Общественной палаты РФ называется те*
ства в Российской Федерации. перь федеральным казенным учреждением. Аппарат имеет печать с изо*
Совет Федерации и Государственная Дума обеспечивают присут бражением Государственного герба РФ и со своим наименованием.
ствие на пленарных заседаниях и заседаниях своих комитетов и комис Аппарат создан в соответствии с постановлением Правительства РФ от
сий членов Общественной палаты, уполномоченных советом Общест* 30 сентября 2005 г., его предельная численность сначала была опреде*
венной палаты. Точно так же обязаны обеспечить присутствие на сво* лена в 100 человек, в 2010 г. повышена до 120.
их заседаниях уполномоченных членов Общественной палаты Руководитель аппарата Общественной палаты назначается на
Правительство РФ, иные федеральные органы исполнительной вла* должность и освобождается от должности Правительством РФ по
сти (для этих целей Правительство РФ приняло постановление от представлению совета Общественной палаты. По поручению совета
2 августа 2005 г. «О порядке направления членов Общественной пала* Общественной палаты общее руководство деятельностью аппарата
ты для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполни* осуществляет секретарь Общественной палаты.
тельной власти»). Порядок участия членов Общественной палаты в Расходы, связанные с обеспечением деятельности Общественной
заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти, палаты РФ, предусматриваются отдельной строкой в федеральном
руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, оп* бюджете на соответствующий год. Финансовое обеспечение содержа*
ределяется Президентом РФ. ния аппарата Общественной палаты осуществляется в пределах рас*
Федеральные органы государственной власти, органы государст* ходов, предусмотренных в федеральном бюджете на обеспечение дея*
венной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления обя тельности Общественной палаты.
заны предоставлять по запросам Общественной палаты необходимые ей Имеется свое печатное издание — «Информационный бюллетень
для исполнения своих полномочий сведения за исключением сведений, Общественной палаты», который издается с 2006 г.
которые составляют государственную и иную охраняемую федераль* Анализ Закона «Об Общественной палате Российской Федерации»
ным законом тайну. Должностное лицо, которому направлен запрос позволяет увидеть, что в нем не дается четкой характеристики Обще*
Общественной палаты РФ, обязано дать на него ответ не позднее ственной палаты. Исходя из наименования этого акта, ее можно от*
чем через 30 дней со дня получения запроса, а в исключительных нести к государственным структурам. Однако, скорее всего, Общест*
случаях, определяемых Общественной палатой, — не позднее чем че* венную палату следует считать смешанной общественногосударствен
рез 14 дней. ной структурой.
Обеспечение деятельности Общественной палаты осуществляет ее Государственные начала можно видеть в том, что первые 40 членов
аппарат. Ему посвящена ст. 26 рассматриваемого Закона. Сначала она палаты назначаются указом Президента РФ; Общественная палата
говорила о том, что это аппарат только Общественной палаты, являю* вправе проводить экспертизу проектов нормативных правовых актов;
щийся государственным учреждением. Но в редакции от 27 июля ее заключения подлежат обязательному рассмотрению соответствую*
2010 г. определено, что организационное, правовое, аналитическое, щими государственными и муниципальными органами; многие ини*
информационное, документационное, финансовое и материально* циативы Общественной палаты могут быть направлены на совершен*
ствование государственной политики; работа Общественной палаты нельзя забывать о том, что юридически вне Общественной палаты ос*
финансируется из федерального бюджета, она имеет свой аппарат, таются политические партии, которые тоже претендуют на сильные
руководитель которого назначается Правительством РФ. позиции в гражданском обществе.
Общественные начала проявляются в порядке формирования па*
латы и стиле деятельности; ее акции должны быть направлены на § 4. Конституционно>правовые основы статуса
объединение различных структур гражданского общества; инициати* общественных объединений
вы Общественной палаты и ее обращения имеют рекомендательный
характер, хотя и подлежат рассмотрению соответствующими органа* Литература
ми; контроль Общественной палаты именуется в Законе обществен* Авакьян С. А. Политический плюрализм и общественные объединения
ным. в Российской Федерации: конституционно*правовые основы. М.,
В определенной мере Общественная палата может, конечно, пре* 1996; Вопросы теории и истории общественных организаций. М.,
тендовать на то, чтобы быть лидером гражданского общества в России. 1971; Добровольные общества при социализме / отв. ред. Ц. А. Ямполь
Это позволяют ее цели, задачи, в том числе право «выработки реко* ская. М., 1976; Зотов Э. В. Конституционно*правовые основы регули*
мендаций органам государственной власти при определении приори* рования деятельности общественных объединений в субъектах Рос*
тетов в области государственной поддержки общественных объедине* сийской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Иванова М. И.
ний и иных объединений граждан Российской Федерации, деятель* Конституционный принцип равенства общественных объединений
ность которых направлена на развитие гражданского общества в перед законом в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Са*
ратов, 2010; Кожевников О. А. Конституционно*правовой статус обще*
Российской Федерации» (п. 5 ст. 2 Федерального закона «Об Общест*
ственных объединений и его реализация в Российской Федерации:
венной палате Российской Федерации»).
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Он же. Право некоммерческих орга*
Надо иметь в виду и еще одно важное обстоятельство: государство низаций (конституционно*правовое исследование). Екатеринбург,
выделяет значительные средства для поддержки некоммерческих ор* 2008; Кокотов А. Н. Федеральный закон об общественных объедине*
ганизаций. По данным Общественной палаты РФ, такую помощь по* ниях // Российский юридический журнал. 1996. № 2 (10); Коммента*
лучают более трети таких организаций. Встречаясь с советом Общест* рий к Федеральному закону «Об общественных объединениях». М.,
венной палаты 16 мая 2007 г., Президент РФ отметил, что проекты, 1996; Конституционный статус общественных организаций в СССР.
которые предлагают к реализации общественные организации, могли М., 1983; Кравченко В. В. Добровольные общества в СССР и их право*
бы проходить экспертизу при участии Общественной палаты РФ. вое положение. М., 1964; Кудрявцева Г. А. Материальная основа дея*
И она могла бы взять на себя значительную функцию в распределе* тельности общественных организаций на современном этапе. Право*
нии этих ресурсов. «То есть государство их выделяло бы, а, скажем, вой аспект. М., 1988; Лысенко В. В. Общественные объединения как
Общественная палата принимала бы самое активное участие в приня* форма реализации конституционного права на объединение в Россий*
тии решения о том, кому, и сколько, и на какие цели эти средства ской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Малый Д. А. Кон*
должны быть направлены». Это уже проводится в жизнь, в федераль* ституционное право на объединение в Российской Федерации. СПб.,
ных округах совместно полномочные представители Президента РФ 2003; Общественные организации в политической системе. Аспекты
взаимодействия с партией, государственными органами, трудовыми
и Общественная палата проводят конкурсы для общественных орга*
коллективами / отв. ред. Ц. А. Ямпольская. М., 1984; Общественные
низаций и определяют приоритеты.
организации в условиях развитого социализма. М., 1982; Обществен*
Конечно, данный фактор сильно влияет на отношения Общест* ные организации и органы общественной самодеятельности. М., 1985;
венной палаты РФ с иными общественными формированиями, дела* Общественные организации, право и личность / отв. ред. Ц. А. Ямполь
ет их несколько зависимыми от палаты. Но из этого не следует, что ская, А. И. Щиглик. М., 1981; Орлов А. В. Правовое положение общест*
право на существование в обществе будут иметь лишь те объедине* венных объединений в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. на*
ния, которые получили поддержку Общественной палаты (реализа* ук. М., 2004; Правовой статус некоммерческих организаций в России:
ция приведенной выше нормы Закона может привести к противо* практ. пособие (вып. второй). М., 1996; Роговин Л. М. Законы об обще*
стоянию палаты и не поддерживаемых ею объединений); к тому же ствах, союзах и собраниях. С разъяснениями Правительствующего се*
ната и Министерства внутренних дел. СПб., 1912; Солдатов С. А. Об* территориальный аспект, чем и отличаются от иных видов общест*
щественные организации в Российской Федерации (политико*право* венных формирований.
вое и институционное исследование). М., 1994; Уткин Р. В. Развитие Таким образом, в основе общественных объединений лежит пуб
законодательства об общественных объединениях в Российской Феде* личнообщественный интерес, а сама их деятельность так или иначе
рации (вопросы теории и практики): дис. ... канд. юрид. наук. Казань, отражается на управлении общественными делами и жизнью. Обще*
2007; Чеботарев Г. Н., Пиманова М. А. Правовой статус государствен*
ство, которое претендует на высший уровень самоорганизации, на то,
но*общественных объединений (конституционно*правовое исследо*
чтобы именоваться гражданским, должно обеспечить создание все*
вание). Тюмень, 2008; Щиглик А. И. Закономерности становления и
развития общественных организаций в СССР / отв. ред. И. А. Азовкин.
возможных общественных объединений.
М., 1977; Ямпольская Ц. А. Общественные организации в СССР. М., Нормативная правовая база создания и деятельности общественных
1972. объединений. В Российской Федерации после Конституции главным
специальным документом, составляющим нормативную основу соз*
1. Основные характеристики общественных объединений дания и деятельности общественных объединений, является Феде*
ральный закон от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях».
Общественные объединения — вид общественных формирований. Этот Закон развивает положения ст. 30 Конституции РФ, которая
Общественные объединения — одна из форм выражения граждана* гласит, что каждый имеет право на объединение, включая право соз*
ми своих интересов и проявления их общественной (публичной) ак* давать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Сво*
тивности. Прежде всего надо отметить, что общественные объедине* бода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто
ния есть один из видов общественных формирований граждан в на* не может быть принужден к вступлению в какое*либо объединение
шей стране. Категорией общественных формирований можно или пребыванию в нем.
обозначить любые формы негосударственных объединений граждан, Есть еще ряд важных федеральных законов, относящихся к дан*
иначе говоря, объединений, не имеющих статуса государственных ной сфере: от 11 июля 2001 г. «О политических партиях», от 12 января
организаций. Всего можно назвать четыре вида общественных форми 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятель*
рований: ности»; от 27 ноября 2002 г. «Об объединениях работодателей»,
1) общественные объединения — они способствуют, как сказано вы* от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях», от 11 августа
ше, проявлению интересов граждан в публично значимых сферах их 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных ор*
жизни; ганизациях»; от 28 июня 1995 г. «О государственной поддержке моло*
2) религиозные объединения — в их основе единство граждан по их дежных и детских общественных объединений», от 17 июня 1996 г.
индивидуальному духовному интересу, причем законодательство за* «О национально*культурной автономии».
прещает религиозным объединениям участвовать в общественно*по* О правовых основах создания и деятельности политических пар*
литической жизни; тий позже будет сказано подробнее, остальные акты названы в поряд*
3) хозяйственные товарищества — они являются негосударствен* ке информации. Рассмотрим основы статуса общественных объедине
ными и в этом смысле общественными формированиями, однако ний.
объединяют людей не по признаку общественно*политической ак* Закон об общественных объединениях специально оговорил, что
тивности либо индивидуального духовного интереса, а для ведения его предметом регулирования являются общественные отношения,
совместной хозяйственной деятельности и извлечения прибыли; возникающие в связи с реализацией гражданами права на объедине*
4) территориальное общественное самоуправление — объединения ние, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией
граждан по месту их жительства для совместного обсуждения и реше* общественных объединений. Он предусмотрел, что иностранные
ния вопросов, волнующих их как жителей городских микрорайонов граждане и лица без гражданства имеют равные права с граждана*
или сельских населенных пунктов. Это общественные формирования ми РФ в сфере отношений, регулируемых настоящим Федеральным
в сфере местного самоуправления. Публичные и личные интересы у законом, за исключением случаев, установленных федеральными за*
граждан могут переплетаться, однако они имеют четко обозначенный конами или международными договорами РФ. Действие Закона рас*
пространяется на все общественные объединения, созданные по ини* тересы граждан ведут к созданию общественного объединения, а за*
циативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также тем их индивидуальные интересы перерастают в общий интерес.
коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих сою* В*шестых, на основе общих интересов формулируются цели обще*
зов (ассоциаций). Действие Закона распространяется также на дея* ственного объединения, которые отражаются в его уставе. Без таких
тельность созданных на территории РФ структурных подразделе* целей и без устава общественное объединение по Закону невозможно.
ний — организаций, отделений или филиалов и представительств —
иностранных некоммерческих неправительственных объединений. 2. Организационно
правовые формы (виды)
Понятие и основные черты общественных объединений. Федераль* общественных объединений
ный закон «Об общественных объединениях» под общественным объ
единением понимает добровольное, самоуправляемое, некоммерческое Спектр общественных объединений разнообразен. Федеральный
формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на ос закон «Об общественных объединениях» отказался от перечня обще*
нове общности интересов для реализации общих целей, указанных в ус ственных объединений по их отраслевой или социальной окраске.
таве общественного объединения. Хотя он предполагает данный фактор как основу их существования,
Расшифровывая эти положения, можно отметить следующее. т. е. создание общественных организаций, общественных движений с
Во*первых, общественное объединение существует в обществе, политическими, социальными целями, профсоюзов, культурных, на*
отделено от государства, представляет собой негосударственное объ* учных, спортивных и иных обществ по интересам, обществ, фондов,
единение. В подавляющем большинстве случаев общественные объ* союзов и иных объединений для организационной и материальной
единения создаются по инициативе граждан. Закон допускает ини* поддержки различных категорий граждан, а также предприниматель*
циативу государства в создании общественных объединений, в кото* ства и т. д.
рых оно заинтересовано. Но такая инициатива должна быть Но все*таки основой для типизации общественных объединений
дополнена инициативой самих граждан, причем именно на ее основе по названному Закону стали организационноправовые формы их суще*
создается объединение. Оно будет общественным либо в некоторых ствования. Статья 7 Закона так и именуется — «Организационно*пра*
случаях считается государственно*общественным (общественно*го* вовые формы общественных объединений». Общественные объеди*
сударственным), однако в любом случае действует самостоятельно от нения могут создаваться в одной из следующих организационно*пра*
государства как явление общественной жизни. вовых форм:
Во*вторых, общественное объединение создается на добровольной 1) общественная организация;
основе. Никто не вправе заставить граждан стать членами или участ* 2) общественное движение;
вовать в объединении. 3) общественный фонд;
В*третьих, общественное объединение — самоуправляемое объеди* 4) общественное учреждение;
нение. Это значит, что его дела, внутренняя организация и т. п. нахо* 5) орган общественной самодеятельности;
дятся в руках граждан, ставших членами или участниками объедине* 6) политическая партия.
ния. Никто вместо них не будет и не вправе управлять объединением. Таким образом, «общественное объединение» есть родовое поня*
В*четвертых, общественное объединение — разновидность неком тие, охватывающее все названные организационные формы и кон*
мерческих объединений. Это значит, что оно может заниматься хозяй* кретные разновидности объединений.
ственной деятельностью, чтобы обеспечить себя средствами, а не в Общественная организация по названному Федеральному закону —
целях извлечения прибыли. В этом случае общественное объединение это «основанное на членстве общественное объединение, созданное
отличается от хозяйственного товарищества тем, что возможная при* на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и
быль не распределяется между членами или участниками объедине* достижения уставных целей объединившихся граждан». Членами об*
ния, а идет на его общие цели. щественной организации в соответствии с ее уставом могут быть фи*
В*пятых, у граждан, объединяющихся в общественное объедине* зические лица и юридические лица — общественные объединения,
ние, должна быть общность интересов. Причем индивидуальные ин* если иное не установлено рассматриваемым Федеральным законом и
законами об отдельных видах общественных объединений. Общест* 1) в партии может быть лишь индивидуальное членство физиче*
венными организациями являются профсоюзы, культурные, науч* ских лиц, в то время как в общественных организациях возможно
ные, просветительские, спортивные общества и др. также членство иных общественных объединений — юридических
Общественное движение (ст. 9 Закона) — это «состоящее из участ* лиц;
ников и не имеющее членства массовое общественное объединение, 2) в партию входят лишь граждане РФ, в общественных организа*
преследующее социальные, политические и иные общественно по* циях их уставами может допускаться членство иностранцев;
лезные цели, поддерживаемые участниками общественного движе* 3) партия является только федеральной организацией, в то время
ния». как общественные организации могут быть по территории деятельно*
Общественный фонд (ст. 10 Закона) «является одним из видов не* сти федеральными, межрегиональными, региональными и местными
коммерческих фондов и представляет собой не имеющее членства об* (т. е. существовать в муниципальных образованиях);
щественное объединение, цель которого заключается в формирова* 4) партия должна обязательно пройти государственную регистра*
нии имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещен* цию, а существование общественных организаций Закон допускает
ных законом поступлений и использовании данного имущества на без юридической регистрации.
общественно полезные цели». Федеральный закон «Об общественных объединениях» предусмат*
Общественное учреждение (ст. 11 Закона) есть «не имеющее член* ривает также категорию союзы (ассоциации) общественных объедине
ства общественное объединение, ставящее своей целью оказание ний. Их создают общественные объединения независимо от их орга*
конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соот* низационно*правовой формы на основе учредительных договоров и
ветствующих уставным целям указанного объединения» (обществен* (или) уставов, принятых союзами (ассоциациями), образуя новые об*
ными учреждениями могут быть негосударственные школы искусств, щественные объединения. Правоспособность союзов (ассоциаций)
музыкальные, спортивные школы и т. п.). общественных объединений как юридических лиц возникает с мо*
Орган общественной самодеятельности (ст. 12 Закона) — «не имею* мента их государственной регистрации. Под действие Закона подпа*
щее членства общественное объединение, целью которого является дают и союзы (ассоциации), созданные также с участием иностран*
совместное решение различных социальных проблем, возникающих у ных некоммерческих неправительственных организаций.
граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на В связи с классификацией форм (видов) общественных объедине*
удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи инте* ний и их организационными основами, содержащимися в рассматри*
ресы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ ваемом Федеральном законе, возникает немало вопросов. Остано*
органа общественной самодеятельности по месту его создания» (наи* вимся на некоторых из них.
более наглядные примеры органов общественной самодеятельно* В частности, Закон называет отличительной чертой общественной
сти — родительские комитеты в школах, библиотечные советы при организации членство, допуская вхождение в нее как физических лиц
библиотеках). в индивидуальном качестве, так и юридических лиц — иных общест*
Политическая партия как самостоятельная организационно*пра* венных объединений (в советский период это называлось коллектив*
вовая форма общественных объединений указана в Федеральном за* ным членством). Последнее крайне нежелательно, поскольку может
коне «Об общественных объединениях» при внесении в него измене* до неузнаваемости изменить облик общественной организации
ний и дополнений от 12 марта 2002 г., до этого считалась разновид* (представим, что в музыкальное общество вошла определенная поли*
ностью общественных организаций. Выделение партий в особую тическая партия или политическое общественное движение). Кроме
организационно*правовую форму можно объяснить тем, что им от* того, не совсем понятно, наступает ли у членов либо участников во*
водится важная роль в политической и государственной жизни. шедшего общественного объединения индивидуальное членство в со*
В части создания и деятельности партии и общественные организа* ответствующей общественной организации.
ции во многом похожи. При проведении выборов депутатов Государственной Думы в 1993
Отличие партий от общественных организаций можно видеть в сле* и 1995 гг., а также выборов депутатов представительных органов вла*
дующем: сти субъектов РФ выявилось, что в них (выборах) стремились при*
нять участие — наряду с политическим партиями и политическими из Федерального закона «Об общественных объединениях», правда,
общественными движениями — также и другие общественные объ* политическим общественным объединениям было разрешено суще*
единения, зачастую далекие от политики по своим уставным целям. ствовать до 2004 г., когда Федеральный закон «О политических пар*
Это усложняло выборы, мешало избирателям правильно сориентиро* тиях» вступил в силу в полном объеме.
ваться в сути и программах малоизвестных объединений, создавало В связи с указанием в Федеральном законе «Об общественных
ненужный объем работы избирательным комиссиям, поскольку мно* объединениях» на общественные фонды, общественные учреждения
гие объединения не имели никаких шансов выиграть и заявляли о как разновидности общественных объединений также возникают оп*
своем участии в выборах скорее в целях саморекламы. ределенные вопросы. Они лучше вписываются в структуру понятия
Поэтому в избирательное законодательство и в законодательство «некоммерческие организации» (и отражены в Федеральном законе
об общественных объединениях ввели категорию политические обще «О некоммерческих организациях»), поскольку материальный фактор
ственные объединения. Соответствующее дополнение было внесено предопределяет содержание их деятельности, хотя они и не преследу*
19 июля 1998 г. в Федеральный закон «Об общественных объединени* ют цели извлечения и распределения прибыли.
ях» в виде ст. 121 «Политические общественные объединения». Со* По территориальной сфере деятельности возможны следующие об*
гласно новелле политическим признавалось общественное объедине* щественные объединения:
ние, в уставе которого в числе основных целей закреплялись участие 1) общероссийские — осуществляют деятельность на территориях
в политической жизни общества посредством влияния на формирова* более половины субъектов РФ и имеют там свои структурные подраз*
ние политической воли граждан, участие в выборах в органы государ* деления (организации, отделения или филиалы и представительства);
ственной власти и органы местного самоуправления посредством вы* 2) межрегиональные — действуют на территориях менее половины
движения кандидатов и организации их предвыборной агитации, субъектов РФ (но не менее двух) и имеют там свои структурные под*
участие в организации и деятельности указанных органов. разделения (организации, отделения или филиалы и представитель*
Многие объединения не могли быть признаны политическими: ства);
профсоюзы, религиозные, благотворительные организации, нацио* 3) региональные — осуществляют деятельность в пределах террито*
нально*культурная автономия, общественные фонды, общественные рии одного субъекта РФ;
учреждения, органы общественной самодеятельности, объединения, 4) местные — существуют в пределах территории муниципального
допускавшие членство в них или принадлежность к ним в иной фор* образования.
ме иностранных граждан, иностранных или международных органи* Федеральный закон «Об общественных объединениях» (ст. 47) го*
заций, объединения, нацеленные на предпринимательскую деятель* ворит также о возможности существования международных общест
ность и распределение полученной прибыли между своими членами и венных объединений. Согласно данному Закону общественное объеди*
(или) учредителями, объединения с любительскими и иными неполи* нение, образованное в Российской Федерации, признается междуна*
тическими интересами и др. родным, если в соответствии с его уставом в иностранных государствах
Надо сказать, что введение категории «политические обществен* создается и осуществляет свою деятельность хотя бы одно его струк*
ные объединения» не очень*то ограничило круг претендентов на та* турное подразделение — организация, отделение или филиал и пред*
кой статус — в целях возможного участия в избирательных кампани* ставительство.
ях. Достаточно сказать, что в 1998 г. — за год до очередных выборов в Допускаются также создание и деятельность в Российской Феде*
Государственную Думу (они состоялись в декабре 1999 г.) — в Мин* рации организаций, отделений или филиалов и представительств
юсте России было зарегистрировано 139 политических общественных международных общественных объединений.
объединений. Вместе с тем и зарубежные организации могут осуществлять дея*
С принятием в 2001 г. Федерального закона «О политических пар* тельность в Российской Федерации. В той же ст. 47 Закона говорится,
тиях» только партиям было дано право выдвигать кандидатов на вы* что организации, отделения или филиалы и представительства меж*
борные должности в органах государственной власти. Статья 121 о по* дународных общественных объединений создаются и осуществляют
литических общественных объединениях исключена 12 марта 2002 г. свою деятельность в России в соответствии с данным Законом и дру*
гими федеральными законами. Это относится также и к организаци* исключением случаев, установленных федеральными законами или
ям, отделениям или филиалам и представительствам иностранных международными договорами РФ. Членами и участниками молодеж*
некоммерческих неправительственных объединений. ных общественных объединений могут быть граждане, достигшие
Дополнениями от 20 июля 2012 г., внесенными в Федеральный за* 14 лет, а детских общественных объединений — 8 лет. Условия и по*
кон «О некоммерческих организациях», установлено, что и россий* рядок приобретения, утраты членства, включая условия выбытия из
ские общественные объединения, и филиалы зарубежных организа* членов общественных объединений по возрасту, определяются уста*
ций в России должны заявить, что они выполняют функции ино вами соответствующих общественных объединений.
странного агента, если используют в своей деятельности денежные Требование об указании в официальных документах на членство
средства и имущество, полученные от иностранных источников, от* или участие в тех или иных общественных объединениях не допуска*
читываться об их фактическом расходовании. ется. Принадлежность или непринадлежность граждан к обществен*
Общественные объединения независимо от их организационно* ным объединениям не может служить основанием для ограничения
правовых форм равны перед законом. Их деятельность основывается их прав и свобод, условием для предоставления им государством ка*
на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и за* ких*либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмот*
конности. Общественные объединения свободны в определении сво* ренных законодательством.
ей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности. В то Общественные объединения создаются по инициативе их учреди
же время деятельность общественных объединений должна быть телей — не менее трех физических лиц. В состав учредителей наряду с
гласной, а информация об их учредительных и программных до* физическими лицами могут входить юридические лица — обществен*
кументах — общедоступной. ные объединения. Для создания общественного объединения созыва*
ется съезд, конференция или общее собрание (что решат учредители). На
3. Порядок создания и государственной регистрации этом организационном мероприятии принимаются решения: 1) о соз*
общественных объединений дании общественного объединения; 2) об утверждении его устава;
3) о формировании руководящего органа общественного объедине*
Порядок создания. Учредители, члены и участники общественных ния; 4) о формировании контрольно*ревизионного органа.
объединений. Право граждан на создание общественных объединений С момента принятия указанных решений общественное объедине*
реализуется непосредственно путем объединения физических лиц. ние считается созданным: осуществляет уставную деятельность, при*
Возможно также создание новых общественных объединений с обретает права, за исключением прав юридического лица, и принима*
участием (по решению) существующих общественных объединений, ет на себя обязанности, предусмотренные законом.
если они зарегистрированы и приобрели статус юридических лиц. Регистрация. В первоначальной редакции ст. 21 «Государственная
В зависимости от вида общественного объединения в нем могут регистрация общественного объединения» Федерального закона «Об
быть члены либо участники объединения. Как уже говорилось выше, общественных объединениях» говорилось: «Общественное объедине*
категория членства предусмотрена для общественных организаций, ние вправе не регистрироваться в органах юстиции. В этом случае
политических партий, участников — для всех иных общественных данное объединение не приобретает прав юридического лица». При
объединений. Члены и участники имеют равное положение внутри введении в 1998 г. категории «политическое общественное объедине*
объединения, их права по закону одинаковы. Органы государствен* ние» было установлено, что оно подлежит государственной регистра*
ной власти и органы местного самоуправления не могут быть учреди* ции в обязательном порядке. Такое же требование предъявляется и
телями, членами и участниками общественных объединений (хотя к политическим партиям.
могут быть инициаторами их создания). При реформировании названного Закона в 2002 г. положение о
Граждане могут быть учредителями, членами и участниками обще* возможности общественного объединения не регистрироваться было
ственных объединений по достижении 18 лет. Иностранные граж* исключено из текста. Однако другие положения Закона позволяют об*
дане и лица без гражданства наравне с гражданами РФ могут быть уч* щественному объединению существовать без регистрации. В соответ*
редителями, членами и участниками общественных объединений, за ствии со ст. 18 данного Закона с момента принятия решения о созда*
нии общественного объединения, об утверждении его устава и о фор* либо оформлены в ненадлежащем порядке, либо представлены в не*
мировании руководящих и контрольно*ревизионного органов надлежащий орган; 3) выступившее в качестве учредителя обществен*
общественное объединение считается созданным: осуществляет ус* ного объединения лицо не может быть учредителем в соответствии с
тавную деятельность, приобретает права, за исключением прав юри* требованиями рассматриваемого Закона; 4) ранее зарегистрирован*
дического лица, и принимает на себя обязанности, предусмотренные ное общественное объединение с тем же наименованием осуществля*
названным Федеральным законом. И только правоспособность обще* ет деятельность в пределах той же территории; 5) установлено, что в
ственного объединения как юридического лица возникает с момента представленных учредительных документах общественного объедине*
государственной регистрации данного объединения. ния содержится недостоверная информация; 6) наименование обще*
Конечно, у зарегистрированного общественного объединения воз* ственного объединения оскорбляет нравственность, национальные и
можностей больше. Вместе с тем Федеральный закон «Об обществен* религиозные чувства граждан.
ных объединениях» (ст. 27) содержит ряд гарантий и для незарегист* Отказ в государственной регистрации общественного объедине*
рированного общественного объединения: оно имеет право свободно ния по мотивам нецелесообразности его создания не допускается.
распространять информацию о своей деятельности, проводить собра* В случае отказа в государственной регистрации общественного
ния, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, представ* объединения заявителю сообщается об этом в письменной форме с
лять и защищать свои интересы в органах государственной власти и указанием конкретных положений законодательства, нарушение ко*
местного самоуправления, выступать с инициативами и вносить торых повлекло отказ. Отказ в государственной регистрации общест*
предложения в названные органы в порядке реализации своих устав* венного объединения, а также уклонение от такой регистрации могут
ных целей. быть обжалованы в вышестоящий регистрирующий орган или в суд.
В государственной регистрации порой видят лишь средство, позво* Отказ в государственной регистрации общественного объединения не
ляющее государству полностью взять под свой контроль обществен* является препятствием для повторной подачи документов для госу*
ные объединения. В этом есть лишь доля истины. Главным является дарственной регистрации при условии устранения оснований, вы*
все же то, что государственная регистрация нужна самому обществен* звавших отказ.
ному объединению. После регистрации общественное объединение
вправе: 4. Права, обязанности и имущество общественных объединений
1) рассчитывать на защиту со стороны государства своих законных
интересов; Права. Общественное объединение для осуществления своих ус*
2) участвовать в выборах и референдумах (если оговорит это в сво* тавных целей имеет многие права: свободно распространять инфор*
ем уставе); мацию о своей деятельности; участвовать в выработке решений орга*
3) учреждать собственные СМИ; нов государственной власти и органов местного самоуправления в
4) защищать свои интересы в судебном порядке. порядке и объеме, предусмотренных законодательством; проводить
В результате регистрации общественное объединение приобретает собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; учреж*
права юридического лица, свой юридический адрес, может иметь дать СМИ и осуществлять издательскую деятельность; представлять и
свое имущество, открывать счета в банке, осуществлять финансовые защищать свои права, законные интересы своих членов и участников,
операции и т. д. а также других граждан в органах государственной власти, органах
Никто не может присвоить наименование и символику общест* местного самоуправления и общественных объединениях; осуществ*
венного объединения. лять в полном объеме полномочия, предусмотренные законодатель*
В государственной регистрации общественного объединения мо* ством об общественных объединениях; выступать с инициативами по
жет быть отказано по следующим основаниям: 1) устав общественно* различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в
го объединения противоречит Конституции и законодательству РФ; органы государственной власти и др.
2) необходимые для государственной регистрации документы, преду* Как отмечалось выше, первоначально всем общественным объ*
смотренные рассматриваемым Законом, представлены не полностью, единениям давалось право участвовать в избирательных кампаниях,
выдвигать кандидатов (списки кандидатов) при проведении выборов. ственным объединениям (например, ст. 82 Конституции Удмуртии
Затем эти права были отданы лишь политическим общественным правом законодательной инициативы наделены общественные объ*
объединениям. В 2002 г. общероссийские общественные объединения единения в лице их республиканских органов; в соответствии со ст. 59
вновь получили право участвовать в выборах, но лишь в избиратель* Конституции Якутии это право принадлежит республиканским орга*
ных блоках с политическими партиями (с выдвижением кандидатов в нам политических партий и общественных движений; по ст. 42 Кон*
депутаты лишь от блоков). В 2003 г. предусмотрено на перспективу, ституции Республики Карелия правом законодательной инициативы
что общественные объединения утрачивают право участия в выборах, обладают региональные (республиканские) общественные организа*
эту возможность имеют только политические партии. И как уже гово* ции и региональные отделения (организации, комитеты) общерос*
рилось выше в настоящем учебном курсе, по инициативе Президен* сийских общественных организаций в лице их высших руководящих
та РФ, высказанной им в Послании Федеральному Собранию 5 нояб* органов; ст. 55 Устава Краснодарского края включает в круг субъек*
ря 2008 г., в Закон об основных гарантиях избирательных прав 5 апре* тов права законодательной инициативы краевой совет профессио*
ля 2009 г. внесены дополнения, дающие право общественным нальных союзов; согласно ст. 88 Конституции Республики Мордовия
объединениям участвовать в выдвижении кандидатов на муниципаль* право законодательной инициативы имеет съезд мордовского наро*
ных выборах. да — общественное объединение граждан, принадлежащих к данной
Согласно подп. 25 ст. 2 Закона в новой редакции «при проведении нации и проживающих как в республике, так и за ее пределами).
выборов депутатов представительных органов муниципальных обра* Обязанности. Общественное объединение обязано:
зований по одномандатным и (или) многомандатным избирательным 1) соблюдать законодательство РФ, общепризнанные принципы и
округам, глав муниципальных образований избирательным объеди* нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности,
нением является также иное общественное объединение (кроме по* а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредитель*
литической партии), устав которого предусматривает участие в выбо* ными документами;
рах и которое создано в форме общественной организации либо об*
2) публиковать ежегодный отчет об использовании своего имуще*
щественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом
ства или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отче*
на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком
том;
уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного
общественного объединения. При этом указанное общественное объ* 3) ежегодно информировать орган, принявший решение о госу*
единение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, пре* дарственной регистрации общественного объединения, о продолже*
дусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы нии своей деятельности с указанием действительного места нахожде*
не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения ния постоянно действующего руководящего органа, его названия и
выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным пре* данных о руководителях общественного объединения в объеме сведе*
кращением его полномочий — не позднее чем за шесть месяцев до ний, включаемых в Единый государственной реестр юридических
дня голосования». лиц;
В советский период общественные организации имели право зако* 4) представлять по запросу зарегистрировавшего органа решения
нодательной инициативы на соответствующем уровне, т. е. они могли руководящих органов и должностных лиц общественного объедине*
подготовить и внести законопроект в высший представительный ор* ния, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в
ган Союза ССР, союзной или автономной республики. В наше время объеме сведений, представляемых в налоговые органы;
на федеральном уровне общественные объединения утратили это 5) допускать представителей зарегистрировавшего органа на про*
право. Для уровня субъектов РФ Закон об общих принципах органи* водимые общественным объединением мероприятия;
зации органов власти субъектов РФ оставляет решение вопроса о 6) оказывать содействие представителям зарегистрировавшего ор*
полном круге субъектов права законодательной инициативы на ус* гана в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в
мотрение самих субъектов. В соответствии со ст. 6 Закона конститу* связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательст*
цией (уставом) субъекта это право может быть предоставлено и обще* ва РФ.
Приведенный перечень обязанностей был установлен в начальной ственной и общественной безопасности либо в соответствии с
редакции Федерального закона «Об общественных объединениях» и международными договорами РФ не могут находиться в собственно*
несколько скорректирован новеллами 2002 г. сти общественного объединения. Собственность общественного объ*
Дополнениями названного Закона от 10 января 2006 г., действую* единения охраняется законом.
щими в ред. от 20 июля 2012 г., обозначена обязанность обществен* Имущество общественного объединения формируется на основе:
ных объединений информировать федеральный орган государствен* вступительных и членских взносов, если их уплата предусмотрена ус*
ной регистрации об объеме денежных средств и иного имущества, по* тавом; добровольных взносов и пожертвований; поступлений от про*
лученных от иностранных источников, о целях расходования этих водимых в соответствии с уставом общественного объединения лек*
денежных средств и использования иного имущества и об их факти* ций, выставок, лотерей, аукционов, спортивных и иных мероприя*
ческом расходовании и использовании. Включение данной нормы в тий; доходов от предпринимательской деятельности общественного
Закон «Об общественных объединениях» (так же как и в Закон «О не* объединения; гражданско*правовых сделок; внешнеэкономической
коммерческих организациях») объясняется тем, что материальной ос* деятельности общественного объединения; других не запрещенных
новой для некоторых общественных объединений в Российской Фе* законом поступлений.
дерации является финансирование из*за границы, которое так или Как видим, рассматриваемый Закон разрешает предприниматель
иначе может предопределять характер их деятельности. В свою оче* скую деятельность общественных объединений. Однако он устанав*
редь, не исключается, что «следы» финансирования ведут к службам и ливает, что общественные объединения могут осуществлять предпри*
посольствам государств, заинтересованных в оказании влияния на нимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит
общественное мнение и политику в России. Поэтому требование от* достижению уставных целей, ради которых они созданы, и соответст*
четности направлено на обеспечение открытости данных о финансо* вующую этим целям. Предпринимательская деятельность осуществ*
вой базе соответствующих общественных объединений. ляется общественными объединениями в соответствии с Граждан*
Обновленные сведения, необходимые для внесения изменений в ским кодексом РФ (далее — ГК РФ) и другими законодательными ак*
Единый государственный реестр юридических лиц, общественное тами РФ. Общественные объединения могут создавать хозяйственные
объединение обязано представлять в трехдневный срок с момента та* товарищества, общества и иные хозяйственные организации, а также
ких изменений. Неоднократное непредставление соответствующих приобретать имущество, предназначенное для ведения предпринима*
данных в установленный срок является основанием для обращения тельской деятельности. Доходы от предпринимательской деятельно*
соответствующего регистрирующего органа в суд с требованием о сти общественных объединений не могут перераспределяться между
признании данного объединения прекратившим свою деятельность в членами или участниками этих объединений и должны использовать*
качестве юридического лица и исключении его из указанного реестра. ся только для достижения уставных целей. Допускается использова*
Имущество. Согласно Федеральному закону «Об общественных ние общественными объединениями своих средств на благотвори*
объединениях» общественное объединение, являющееся юридиче* тельные цели, даже если это не указано в их уставах.
ским лицом, может иметь свою собственность: земельные участки,
здания, строения, сооружения, жилищный фонд, транспорт, обору* 5. Основы взаимоотношений с государством. Контроль и надзор
дование, инвентарь, имущество культурно*просветительного и оздо* за деятельностью общественных объединений
ровительного назначения, денежные средства, акции, другие ценные
бумаги и иное имущество, необходимое для материального обеспече* Федеральный закон «Об общественных объединениях», определяя
ния деятельности этого общественного объединения, указанной в принципиальные основы взаимоотношений общественных объединений
его уставе. В собственности общественного объединения могут также и государства, предусматривает возможности его надзора и контроля в
находиться учреждения, издательства, СМИ, создаваемые и приоб* отношении их деятельности.
ретаемые за счет средств данного общественного объединения в со* Вмешательство органов государственной власти и их должностных
ответствии с его уставными целями. Федеральным законом могут ус* лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмеша*
танавливаться виды имущества, которые по соображениям государ* тельство последних в деятельность органов государственной власти и
их должностных лиц, не допускается. Есть различные формы воздей* лении данного контроля указанный орган вправе: 1) запрашивать у ру*
ствия друг на друга, разрешенные названным Законом. Вместе с тем ководящих органов общественных объединений их распорядительные
государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов об* документы; 2) направлять своих представителей для участия в прово*
щественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, за* димых общественными объединениями мероприятиях; 3) не чаще од*
конодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот ного раза в год проводить проверки соответствия деятельности обще*
и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде ственных объединений, в том числе по расходованию денежных
целевого финансирования отдельных общественно полезных про* средств и использованию иного имущества, их уставным целям; 4) за*
грамм общественных объединений по их заявкам; заключения любых прашивать и получать информацию о финансово*хозяйственной дея*
видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление тельности общественных объединений у органов государственной ста*
услуг, социального заказа на выполнение государственных программ тистики, налоговых органов, иных органов государственного надзора
неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций.
основе. Кроме того, вопросы, затрагивающие интересы обществен* В Федеральном законе «Об общественных объединениях», а также
ных объединений, решаются органами государственной власти и в Федеральном законе «О противодействии экстремистской деятель*
местного самоуправления с участием соответствующих обществен* ности» предусмотрен ряд мер (санкций) в отношении общественных
ных объединений или по согласованию с ними. объединений. Это объявление предостережения общественному объ*
Надзор за соблюдением законов общественными объединениями единению, письменное предупреждение руководящему органу объеди*
осуществляет прокуратура РФ. нения, приостановление и ликвидация (запрет деятельности) объеди*
Федеральные органы государственного финансового контроля, по нения. Рассмотрим эти меры.
контролю и надзору в области налогов и сборов, по противодействию 1. Объявление предостережения. Данная мера предусмотрена Феде*
легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и ральным законом «О противодействии экстремистской деятельно*
финансированию терроризма устанавливают соответствие расходова* сти». В соответствии со ст. 6 Закона «при наличии достаточных и пред*
ния общественными объединениями денежных средств и использова* варительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправ*
ния иного имущества уставным целям и сообщают о результатах в ор* ных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности,
ган, принявший решение о государственной регистрации соответст* и при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответствен*
вующего общественного объединения. ности» соответствующий прокурор или его заместитель направляет ру*
Новеллами от 20 июля 2012 г. усилен государственный контроль в ководителю общественного или религиозного объединения либо ру*
данном направлении. В том числе установлено, что некоммерческие ководителю иной организации, а также другим соответствующим ли*
организации, выполняющие функции иностранного агента, пред* цам предостережение в письменной форме о недопустимости такой
ставляют в уполномоченный орган документы, содержащие отчет о деятельности с указанием конкретных оснований объявления предостере
своей деятельности, о персональном составе руководящих органов — жения. В случае невыполнения требований, изложенных в предостере*
один раз в полгода, документы о целях расходования денежных жении, лицо, которому было объявлено предостережение, может быть
средств и использования иного имущества, в том числе полученных привлечено к ответственности в установленном порядке. Предостере*
от иностранных источников, — ежеквартально, аудиторское заключе* жение может быть обжаловано в суд в установленном порядке.
ние — ежегодно. 2. Предупреждение. Об этой мере говорят оба названных акта. По
Надзор и контроль за выполнением общественными объединени* Федеральному закону «Об общественных объединениях» в случае вы*
ями существующих норм и стандартов могут осуществляться эколо* явления нарушений Конституции РФ или совершения ими действий,
гическими, пожарными, эпидемиологическими и иными органами противоречащих их уставным целям, соответствующим регистрирую
государственного надзора и контроля. щим органом может быть вынесено руководящим органам обществен*
В организации текущего контроля важные задачи выполняет реги* ных объединений письменное предупреждение с указанием конкретных
стрирующий орган. Он осуществляет контроль за соответствием дея оснований вынесения предупреждения (ст. 38). Предупреждение мо*
тельности общественных объединений уставным целям. При осуществ* жет быть обжаловано в вышестоящий орган или в суд.
По Федеральному закону «О противодействии экстремистской сначала сделать два письменных предупреждения, и если они не об*
деятельности» (ст. 7) общественному или религиозному объединению жаловались в суд либо не признавались судом основанными на зако*
либо иной организации в случае выявления фактов, свидетельствую* не, тогда регистрирующий орган был вправе подать заявление в суд о
щих о наличии в их деятельности, в том числе в деятельности хотя бы приостановлении деятельности общественного объединения.
одного из их региональных или других структурных подразделений, Одновременно с принятием Федерального закона «О противодей*
признаков экстремизма, выносится предупреждение в письменной фор ствии экстремистской деятельности» в Федеральный закон «Об обще*
ме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных ос* ственных объединениях» были внесены серьезные изменения, касаю*
нований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нару* щиеся порядка приостановления деятельности общественных объ*
шений. В случае если возможно принять меры по устранению допу* единений. Так, теперь ст. 42 Закона предусматривает, что в случае
щенных нарушений, в предупреждении также устанавливается срок нарушения общественным объединением Конституции РФ, консти*
для устранения указанных нарушений, составляющий не менее двух ме туций (уставов) субъектов РФ, законодательства РФ и совершения
сяцев со дня вынесения предупреждения. Предупреждение выносится действий, противоречащих уставным целям, соответствующий реги*
соответствующим прокурором или регистрирующим органом. стрирующий орган либо прокурор вносит в руководящий орган дан*
Таким образом, если речь идет о нарушениях, не содержащих при* ного объединения представление об указанных нарушениях и устанав
знаки экстремизма, предупреждение может быть вынесено регистри* ливает срок их устранения. Если в этот срок нарушения не устраняют*
рующим органом. Если же налицо такие квалифицирующие призна* ся, орган или должностное лицо, внесшие представление, вправе
ки, предупреждение может исходить как от регистрирующего органа, своим решением приостановить деятельность общественного объедине
так и от соответствующего прокурора. ния на срок до шести месяцев. Это решение может быть обжаловано в
В обоих законах говорится о возможности обжалования преду* суд.
преждения в суд в установленном порядке. Вместе с тем в Федераль* Сравнение с прежней редакцией свидетельствует о том, что норма
ном законе «О противодействии экстремистской деятельности» до* Закона стала гораздо жестче. Ранее вопросы приостановления решал
бавлено: в случае если предупреждение не было обжаловано в суд или суд. Теперь в суд обращаться не надо: прокурор или регистрирующий
не признано судом незаконным, а также если в установленный в пре* орган вправе сам приостановить деятельность общественного объеди*
дупреждении срок не устранены допущенные нарушения либо если в нения.
течение 12 месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены но* По Федеральному закону «О противодействии экстремистской
вые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в деятельности» приостановление деятельности общественного объ*
деятельности организаций, в установленном названным Федераль* единения применяется еще в одном случае — в связи с обращением в
ным законом порядке соответствующие общественное или религиоз* суд для решения вопроса о ликвидации либо о запрете деятельности
ное объединение либо иная организация подлежат ликвидации, такого объединения. Орган, обратившийся в суд с таким заявлением,
а деятельность общественного или религиозного объединения, не яв* вправе своим решением приостановить деятельность общественного или
ляющегося юридическим лицом, подлежит запрету. религиозного объединения до рассмотрения судом указанного заявления.
3. Приостановление деятельности. По первоначальной редакции Решение о приостановлении деятельности общественного объедине*
Федерального закона «Об общественных объединениях» в случае на* ния до рассмотрения судом заявления о его ликвидации либо запрете
рушения общественным объединением ограничений на его создание деятельности может быть обжаловано в суд в установленном порядке.
и деятельность, а также совершения действий, противоречащих его В случае приостановления деятельности общественного объедине*
уставным целям, соответствующий прокурор вносил в руководящий ния приостанавливаются его права как учредителя СМИ, ему запре*
орган общественного объединения представление об указанных нару* щается организовывать собрания, митинги, демонстрации и другие
шениях и устанавливал срок для их устранения. Если в этот срок на* публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать
рушения не устранялись, деятельность общественного объединения банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной дея*
могла быть приостановлена решением соответствующего суда на ос* тельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причинен*
новании заявления прокурора. А регистрирующий орган должен был ных его действиями, и уплате штрафов.
4. Ликвидация и запрет деятельности общественного объединения. нием о ликвидации общественного объединения или запрете его
Обе названные меры являются конституционно*правовыми санкция* деятельности в суд может обращаться также и соответствующий реги*
ми. Различие между ними не сущностное, а процессуальное: ликвида стрирующий орган.
ция применяется в отношении зарегистрированных общественных
объединений, а запрет деятельности — в отношении незарегистриро § 5. Особенности конституционно>правового регулирования
ванных. Согласно ст. 44 Федерального закона «Об общественных объ* статуса политических партий
единениях» основаниями ликвидации общественного объединения
или запрета его деятельности являются: нарушение им прав и свобод Литература
человека и гражданина; неоднократные или грубые нарушения Кон*
Авакьян С. А. Конституционно*правовой статус политических партий в
ституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных
России. М., 2011; Автономов А. С. Партии и партийные системы в Рос*
законов или иных нормативных правовых актов либо систематиче* сии и в мире: история и современность // Государственная власть и
ское осуществление общественным объединением деятельности, про* местное самоуправление. 2007. № 8; Байкова Т. К. Конституционно*
тиворечащей уставным целям; неустранение в срок, установленный правовой статус политических партий в Российской Федерации:
федеральным органом государственной регистрации или его террито* дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Барамидзе С. М. Конституционно*
риальным органом, нарушений, послуживших основанием для при* правовой статус политических партий: законодательное регулирова*
остановления деятельности общественного объединения. ние и его развитие: дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2012; Бекназар
Надо сказать, что Федеральный закон «О противодействии экстре* Юзбашев Т. Б. Партия в буржуазных политико*правовых учениях. М.,
мистской деятельности» предусмотрел более широкие основания для 1988; Васильева С. В. Конституционно*правовой статус политической
оппозиции. М., 2010; Она же. Злоупотребление политической партией
обращения в суд с заявлением о ликвидации общественного объеди*
своим доминирующим положением // Российская Конституция: нор*
нения либо запрете его деятельности в случае, если речь идет о борьбе мы и жизнь. Труды кафедры конституционного и муниципального
с экстремизмом. Если их обобщить, то речь идет о следующем: во* права. Вып. 6. НИУ — ВШЭ. М., 2011; Волкова Е. А. Конституционно*
первых, объединению сделано предупреждение прокурором или орга* правовые аспекты участия политических партий в формировании и
ном юстиции, оно не оспорено в суде либо оспорено, но не признано деятельности парламента России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010;
незаконным; во*вторых, объединение в срок, установленный в преду* Волобуева А. Н. Конституционно*правовые вопросы организации и
преждении, не устранило допущенные нарушения; в*третьих, в тече* деятельности политических партий в Российской Федерации: дис. ...
ние 12 месяцев после вынесения предупреждения выявлены новые канд. юрид. наук. Саратов, 2005; Гамбаров Ю. С. Политические партии
нарушения; в*четвертых, осуществление общественным объедине* в их прошлом и настоящем. СПб., 1904; Голик Ю. В., Карапетян Л. М.
Государственная власть и партии власти // Конституционное и муни*
нием экстремистской деятельности повлекло нарушение прав и сво*
ципальное право. 2009. № 10; Даниленко В. Н. Политические партии и
бод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью буржуазное государство. М., 1984; Он же. Правовой статус политиче*
граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной ских партий буржуазных стран. М., 1986; Дорофеев С. Н. Эволюция
безопасности, собственности, законным экономическим интересам правового статуса политических партий в Российской Федерации и
физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или Германии: сравнительно*правовое исследование: дис. ... канд. юрид.
создало реальную угрозу причинения такого вреда (ч. 4 ст. 7, ч. 2 ст. 9 наук. М., 2007; Евдокимов В. Б. Политические партии в зарубежных
рассматриваемого Закона). странах (политико*правовые аспекты): учеб. пособие. Екатеринбург,
Заявление о ликвидации общероссийского или международного 1992; Ермаков А. Д. Политические партии — институт конституцион*
ного строя Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов,
общественного объединения подается в Верховный Суд РФ Генераль*
2004; Заславский С. Е. Политические партии России: проблемы право*
ным прокурором РФ. Заявления о ликвидации иных общественных вой институционализации. М., 2003; Казаченко А. А. Конституционно*
объединений подаются в суды общей юрисдикции субъектов РФ про* правовое регулирование организации и деятельности политических
курорами субъектов РФ. Согласно Федеральному закону «О противо* партий в современном демократическом государстве: Сравнительно*
действии экстремистской деятельности» (ст. 9) по основаниям, свя* правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Карапетян Л. М.
занным с противодействием экстремистской деятельности, с заявле* Политические партии в судьбе России. СПб., 2009; Ковлер А. И. Бур*
жуазное законодательство о политических партиях. М., 1993; Коз Согласно Федеральному закону «О политических партиях» поли
лов А. Е. Политические партии в парламентском процессе // Консти* тическая партия — это общественное объединение, созданное в целях
туционный строй России. М., 1995. Вып. II; Комментарий к Федераль* участия граждан РФ в политической жизни общества посредством фор
ному закону «О политических партиях» / под ред. С. Н. Бабурина. М., мирования и выражения их политической воли, участия в общественных
2008; Лапаева В. В. Право и многопартийность в современной России.
М., 1999; Меликян А. Б. Правовое регулирование государственного фи*
и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях
нансирования деятельности политических партий (конституционно* представления интересов граждан в органах государственной власти и
правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011; Митин Г. Н. Осо* органах местного самоуправления (п. 1 ст. 3).
бенности правового регулирования наименования избирательного Политическая партия должна отвечать следующим требованиям:
объединения и его отображения // Конституционное и муниципаль* 1) соответствующая общественная организация должна себя обо*
ное право. 2010. № 3; Он же. Особенности конституционно*правового значить именно как политическая партия, провозгласить это при соз*
регулирования статуса политической партии как юридического лица: дании или преобразовании, зафиксировать в уставе партии; таким об*
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Он же. Динамика имущества поли* разом, партия в этом плане организационно и по политическим це*
тических партий 2005—2010 гг.: проблемы правового регулирования //
лям должна отличаться от иных общественных объединений, в том
Конституционное и муниципальное право. 2011. № 3; Михайличен
ко И. В. Идеологическое и политическое многообразие как конститу*
числе и не отрицающих отдельные политизированные цели;
ционные принципы развития партийной системы в Российской Феде* 2) партия обязательно должна иметь региональные отделения —
рации: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2011; Моисеев А. М. Чис* по редакции от 2 апреля 2012 г. не менее чем в половине субъектов РФ
ленность политической партии как статусное требование российского (до этого — более чем в половине); при этом в субъекте может быть
законодательства // Вестник Российского гос. торгово*экономическо* создано только одно региональное отделение данной политической
го ун*та. 2008. № 5; Николаев А. С. Конституционно*правовые основы партии — п. «а» ч. 2 ст. 1 Закона);
участия политических партий в формировании органов государствен* 3) руководящие и иные органы политической партии, ее регио*
ной власти в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Тю* нальные отделения и иные структурные подразделения должны нахо*
мень, 2007; Романенко О. В. Финансирование политических партий в
диться на территории РФ;
России: конституционно*правовые проблемы: дис. ... канд. юрид. на*
ук. М., 2004; Узунян Т. Т. Политические партии в Российской Федера* 4) в ней должно состоять определенное, указанное в названном
ции: конституционно*правовые вопросы создания, регистрации и Законе количество членов.
контроля за деятельностью: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011; Херту Первое, второе и третье из названных требований остались почти
ев Р. Ю. Конституционно*правовая ответственность политических неизменными с момента принятия рассматриваемого Закона.
партий в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, Что касается четвертого требования — о численности партии, —
2012; Чиркин В. Е. Правовое положение политических партий: россий* оно было и остается предметом политических дискуссий, наблюдает*
ский и зарубежный опыт // Журнал российского права. 1999. № 3/4; ся довольно «чувствительная» динамика в его законодательном регу*
Шутько Д. В. Становление многопартийной системы в Российской лировании.
Федерации (политико*правовые вопросы) // Политические проблемы
Прежде чем это показать, коснемся двух взаимосвязанных вопро*
теории государства. М., 1993; Юдин Ю. Политические партии и право
в современном государстве. М., 1998. сов.
Первый вопрос — какой вариант партии предпочтителен: 1) когда
1. Понятие, общие условия создания и деятельности партия не имеет формального членства либо имеет его для небольшого
политических партий круга партийных функционеров, в остальном же опирается на пред*
выборную активность граждан, которые голосуют за ее кандидатов и
При рассмотрении всех вопросов статуса, организации и деятель* списки кандидатов. Соответственно, при таком подходе формальная
ности политических партий мы будем опираться на Федеральный за* численность партии может быть очень скромной; 2) когда партия
кон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях», но сразу же отме* имеет формальное членство и поддерживающие ее вступают в партию.
тим, что за время своего существования он претерпел множество Второй вопрос дискутируется в случае, если отдается предпочте*
трансформаций. ние партиям с формальным членством, — какое минимальное количе
ство членов партии должно в ней состоять, чтобы партия могла суще* дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
ствовать и быть зарегистрированной. Однако на выборах 4 декабря 2011 г. ни одной маломощной партии
Когда в СССР была допущена многопартийность, для партий ус* все равно не удалось достичь 5%*ной планки и «пробиться» в Госу*
тановили минимальную численность в 5 тыс. членов (ст. 6 Закона дарственную Думу. А само нововведение согласно регулированию от
СССР от 9 октября 1990 г. «Об общественных объединениях»). 22 октября 2011 г. утратило силу с 1 января 2013 г.
При принятии Федерального закона «О политических партиях» в Что касается численности партий по новеллам, внесенным в Фе*
2001 г. в нем записали, что в политической партии должно состоять не деральный закон «О политических партиях» 28 апреля 2009 г., в поли*
менее 10 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов РФ по* тической партии должно состоять:
литическая партия должна иметь региональные отделения численно* 1) до 1 января 2010 г. — не менее 50 тыс. членов политической пар*
стью не менее 100 членов политической партии. В остальных регио* тии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая пар*
нальных отделениях численность каждого из них не может составлять тия должна иметь региональные отделения численностью не менее
менее 50 членов политической партии. 500 членов, в остальных региональных отделениях численность каж*
При изменении Федерального закона от 20 декабря 2004 г. было дого из них не может составлять менее 250 членов политической пар*
определено, что в партии должно быть не менее 50 тыс. членов, при тии;
этом более чем в половине субъектов РФ партия должна иметь регио* 2) с 1 января 2010 г. до 1 января 2012 г. — не менее 45 тыс., при
нальные отделения численностью не менее 500 членов партии; в ос* этом более чем в половине субъектов РФ — региональные отделения
тальных субъектах создаются региональные отделения при условии, численностью не менее 450 членов, в остальных субъектах РФ — не
что численность каждого из них не может составлять менее 250 чле* менее 200 членов политической партии;
нов партии. 3) с 1 января 2012 г. — не менее 40 тыс., при этом более чем в по*
Эти новеллы сильно повлияли на многие политические партии, ловине субъектов РФ — региональные отделения численностью не
которые просто не могли достичь новой законодательной планки менее 400 членов, в остальных субъектах РФ — не менее 150 членов
численности и прекратили существование. Кроме того, с повышени* политической партии.
ем барьера прохождения в Государственную Думу до 7% некоторые Далее на основе изменений, внесенных в Закон 2 апреля 2012 г.,
партии, ранее имевшие своих депутатов в этой палате Федерального была проведена самая радикальная реформа:
Собрания, утратили такую возможность. Достаточно сказать, что до — в политической партии должно состоять не менее 500 членов (та*
этого было зарегистрировано 35 политических партий, а после ново* ким образом, минимальная численность политической партии пони*
введений 2004 г. перерегистрацию смогли пройти только 7 политиче* жена в 80 раз);
ских партий. — уставом политической партии могут быть установлены требова
Как уже частично отмечалось в предшествующих главах книги, ния к минимальной численности членов политической партии в ее ре
все это так или иначе затронуло принцип политического плюрализ* гиональных отделениях (таким образом, отменены жесткие требова*
ма и многопартийности, отраженный в ст. 13 Конституции РФ. Пре* ния к минимальной численности отделения политической партии в
зидент РФ в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. субъекте РФ, которые ранее провозглашались данным Законом, и
предложил ряд мер по исправлению положения: партиям, не дотя* партия вправе определить в своем уставе какую угодно планку).
нувшим на выборах до 7%, но набравшим более 5%, надо дать один* Новшества относительно общей минимальной численности поли*
два мандата депутатов Государственной Думы; поэтапно следует тической партии быстро сказались на практике. Количество зарегист*
снизить минимальную численность политической партии для ее го* рированных Минюстом России политических партий стремительно
сударственной регистрации. Эти предложения нашли отражение в растет, приближаясь к сотне. Было подано около двухсот заявок на
законодательных новеллах. регистрацию.
В частности, относительно получения мандатов в Государствен* Как относиться к данному нововведению?
ной Думе предложение Президента РФ нашло отражение в дополне* Снижение общей минимальной численности политической партии
ниях, внесенных 12 мая 2009 г. в Закон «О выборах депутатов Госу* порой находит положительную оценку — это, мол, способствует росту
многопартийности (ст. 13 Конституции РФ), демократизации общест* полагала, что вправе сохранять в своем наименовании слово «партия»
ва. Но гораздо чаще новшество вызывает критические оценки: вместо и просила Конституционный Суд признать соответствующее положе*
консолидации оно может повести к раздроблению и расслоению об* ние Закона противоречащим Конституции РФ. Однако Конституци*
щества; создает проблемы для рядового гражданина*избирателя, по* онный Суд в постановлении от 1 февраля 2005 г. отказал ей, отметив:
скольку ему трудно различать партии, их программы выглядят сходны* что касается межрегиональных, региональных и местных политиче*
ми. Высказываются и более резкие оценки: новым партиям будет труд* ских общественных объединений, то они, как общественные объеди*
но завоевать авторитет у населения, к тому же многие новые партии нения, не являющиеся политическими партиями, не вправе исполь*
своими «оригинальными» названиями и задачами вызывают отторже* зовать в своем наименовании слово «партия», в течение двух лет со
ние у граждан; в итоге население в своем большинстве отдаст предпоч* дня вступления Федерального закона «О политических партиях» в си*
тение уже известным партиям, к ним, возможно, добавятся две*три лу сохраняют статус политического общественного объединения,
новые. Есть и еще одно соображение, которое нельзя оставить без вни* а затем действуют в качестве общественных объединений на основа*
мания: реформа способствует обесценению роли политических пар* нии своих уставов.
тий как составляющей гражданского общества, не случайно набирает Таким образом, федеральный законодатель, принимая Федераль*
силу Общероссийский народный фронт — внепартийное (пока) обще* ный закон «О политических партиях», связывал получение (сохране*
ственное движение. ние) статуса политической партии с теми общественными объедине*
Приведенные точки зрения носят больше политический характер. ниями, которые выражают интересы значительной части граждан не*
Однако и в конституционно*правовом плане в связи с установленной зависимо от региона проживания и действуют на всей или большей
минимальной численностью политической партии есть вопросы. части территории РФ. Такое структурирование политического про*
Прежде всего, сможет ли такая партия проявить себя на федеральном странства направлено против дробления политических сил, появле*
уровне, хватит ли у нее сил и средств на участие в выборах депутатов ния множества искусственно создаваемых (особенно в период изби*
Государственной Думы, Президента РФ? Что касается численности рательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых
отделений партии в субъектах РФ, здесь тоже немало вопросов, не рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не
столько общих, сколько практических. В Минюсте России не исклю* способны выполнить свое предназначение в качестве общественного
чают того, что по уставу партии ее отделение в субъекте РФ может со* объединения в политической системе общества.
стоять из двух*трех человек. Но с этим пока не согласованы нормы Под региональным отделением политической партии рассматривае*
других законодательных актов. Не ясно, как такому региональному мый Закон понимает ее структурное подразделение, созданное по ре*
отделению создавать первичные организации в отдельных муници* шению уполномоченного руководящего органа партии и осуществ*
пальных образованиях, решать вопросы о выдвижении списка партии ляющее деятельность на территории одного субъекта РФ. В субъек*
на выборах депутатов законодательных органов субъекта РФ, муни* те РФ, в состав которого входит автономный округ, может быть
ципальных представительных органов, ведь для такого списка может создано единое региональное отделение партии. Следовательно, в
элементарно не хватить кандидатов*партийцев, и т. д. иных случаях данный Закон запрещает создание подразделений пар*
Однако продолжим рассмотрение конституционно*правового ста* тии, охватывающих два и более субъекта РФ. Партия может иметь в
туса политических партий. качестве структурных подразделений местные и первичные отделения,
В Законе одно из ключевых положений состоит в том, что в России создаваемые в случаях и порядке, предусмотренных уставом.
не могут создаваться межрегиональные, региональные и местные поли Федеральный закон «О политических партиях» говорит о том, что
тические партии. Партии могут быть только федеральными организа* цели и задачи политической партии излагаются в ее уставе и програм
циями, осуществляющими свою деятельность на всей террито* ме (одновременно можно сказать, что эти документы обязательны для
рии РФ. каждой партии). Однако основные цели партии названы в самом этом
Это положение Закона было оспорено в Конституционном Су* Законе (п. 4 ст. 3): формирование общественного мнения; политиче*
де РФ общественно*политической организацией «Балтийская рес* ское образование и воспитание граждан; выражение мнений граждан
публиканская партия», которая, будучи региональной организацией, по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до
сведения широкой общественности и органов государственной вла* Кроме того, отметил Конституционный Суд РФ, на современном
сти; выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах Пре* этапе российское общество, в том числе политические партии и рели*
зидента РФ, депутатов Государственной Думы, высших должностных гиозные объединения, еще не приобрели прочного опыта демократи*
лиц субъектов РФ, в законодательные (представительные) органы го* ческого существования. В этих условиях партии, созданные по на*
сударственной власти субъектов РФ, выборных должностных лиц циональному или религиозному признаку, неизбежно ориентирова*
местного самоуправления и в представительные органы муниципаль* лись бы на преимущественное отстаивание прав соответствующих
ных образований, участие в указанных выборах, а также в работе из* национальных (этнических) или религиозных групп. Конкуренция
бранных органов. партий, образованных по национальному или религиозному призна*
Для политических партий существуют те же ограничения на созда ку, которая особенно остро проявляется в предвыборной борьбе за
ние и деятельность, что и для общественных объединений в целом. голоса избирателей, способна привести вместо консолидации обще*
К этому добавляются некоторые специальные ограничения: не допуска* ства к расслоению многонационального народа России, противопос*
ется создание политических партий по признакам профессиональ* тавлению этнических и религиозных ценностей, возвеличиванию од*
ной, расовой, национальной или религиозной принадлежности (под них и принижению других и в конечном счете к приданию домини*
такими признаками в Законе понимается указание в уставе и про* рующего значения не общенациональным ценностям, а какой*либо
грамме политической партии целей защиты профессиональных, ра* этнической идеологии или религии, что противоречило бы Конститу*
совых, национальных или религиозных интересов, а также отражение ции РФ (ст. 13 и 14).
указанных целей в наименовании политической партии); политиче* Создание партий по религиозному признаку, подчеркнул Консти*
ская партия не должна состоять из лиц одной профессии. туционный Суд РФ, открыло бы путь к политизации религии и рели*
Вопросы возможности создания партий по признакам националь*
гиозных объединений, политическому фундаментализму и клерика*
ной или религиозной принадлежности были предметом оценки Кон*
лизации партий, что, в свою очередь, повлекло бы отторжение рели*
ституционного Суда РФ. В постановлении от 15 декабря 2004 г. он от*
гии как формы социальной идентичности и вытеснение ее из
метил, что принцип светского государства в понимании, сложившем*
системы факторов, консолидирующих общество. Создание партий по
ся в странах с моноконфессиональным и мононациональным
национальному признаку могло бы привести к преобладанию в вы*
устройством общества и с развитыми традициями религиозной тер*
борных органах власти представителей партий, отражающих интере*
пимости и плюрализма (что позволяло, в частности, допустить в не*
сы больших этнических групп в ущерб интересам малых этнических
которых странах политические партии, основанные на идеологии
христианской демократии, поскольку понятие «христианский» в дан* групп, и тем самым к нарушению установленного Конституцией РФ
ном случае далеко выходит за конфессиональные рамки и обозначает принципа правового равенства независимо от национальной принад*
принадлежность к европейской системе ценностей, культуре), не мо* лежности (ч. 2 ст. 6, ч. 4 ст. 13, ч. 2 ст. 19).
жет быть автоматически применен к Российской Федерации. Таким образом, конституционный принцип демократического и
В многонациональной и многоконфессиональной России — светского государства применительно к конкретно*историческим
вследствие особенностей функционирования ведущих вероучений реалиям, сложившимся в Российской Федерации как многонацио*
(с одной стороны, православия как господствующего направления нальной и многоконфессиональной стране, не допускает создание
христианства, а с другой — мусульманства), их влияния на социаль* политических партий по признакам национальной или религиозной
ную жизнь, в том числе использования в политической идеологии, принадлежности.
исторически в значительной степени тесно связанного с националь* Конституционный Суд также отметил: если содержание устава и
но*этническим фактором, — такие понятия, как «христианский», программы политической партии не подтверждает, что партия созда*
«православный», «мусульманский», «русский», «татарский» и т. п., ас* ется по религиозному или национальному признаку, то слова, указы*
социируются в общественном сознании скорее с конкретными кон* вающие на ее национальную или религиозную направленность, не
фессиями и отдельными нациями, чем с общей системой ценностей должны употребляться и в названии партии, поскольку их использо*
российского народа в целом. вание в таком случае является искусственной привязкой к действи*
тельным идеологическим установкам партии, ее уставным целям и закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
задачам. Российской Федерации» относительно муниципальных депутатов,
Структурные подразделения политических партий создаются и избранных от политических партий и входящих в их фракции в пред*
действуют только по территориальному признаку. Не допускаются ставительном органе муниципального образования.
создание структурных подразделений политических партий и любая Политическая партия создается без разрешения органов государ*
деятельность политических партий и их структурных подразделений ственной власти и должностных лиц. Она может быть создана на уч*
в органах государственной власти и органах местного самоуправле* редительном съезде либо путем преобразования в политическую пар*
ния, в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных госу* тию общероссийской общественной организации или общероссий*
дарственных органах, в государственных и негосударственных орга* ского общественного движения на их съезде.
низациях. Партия считается созданной со дня принятия учредительным
Запрещается вмешательство политических партий в учебный про* съездом решений: о создании политической партии; об образовании
цесс образовательных организаций. ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ; о
Не допускаются создание и деятельность на территории РФ поли* принятии устава; принятии программы; формировании руководящих
тических партий иностранных государств и их структурных подразде* и контрольно*ревизионных органов. Учредительный съезд партии
лений. считается правомочным в случае, если в его работе приняли участие
Федеральный закон «О политических партиях» повторяет поло* делегаты, представляющие более чем половину субъектов РФ и пре*
жения о недопустимости взаимного вмешательства органов государ* имущественно проживающие в этих субъектах.
ственной власти, их должностных лиц и политических партий в дея* Со дня создания партия осуществляет организационную и инфор*
тельность друг друга. Возможны их сотрудничество и согласованная мационно*пропагандистскую деятельность, связанную с формирова*
деятельность по вопросам, затрагивающим интересы партий. Но не нием региональных отделений партии и получением ею свидетельст*
допускается использование должностными лицами преимуществ ва о государственной регистрации.
своего должностного или служебного положения на государствен* Политическая партия и ее региональные отделения подлежат госу
ных или муниципальных должностях в интересах политической пар* дарственной регистрации и осуществляют деятельность в полном объ
тии. Причем такие лица, за исключением депутатов любых уровней, еме, в том числе как юридические лица, с момента регистрации. Госу*
не могут быть связаны решениями политической партии при испол* дарственную регистрацию политической партии осуществляет Мин*
нении своих должностных или служебных обязанностей. Закон не юст России, а региональных отделений партии — подразделения
требует, чтобы указанные выше лица выходили из партий или при* Минюста России в соответствующих субъектах РФ.
останавливали в них членство. Специально и не в виде требования Документы на регистрацию партии представляются не позднее
Закон говорит о Президенте РФ: он вправе приостанавливать свое чем через шесть месяцев со дня проведения учредительного съезда
членство в политической партии на срок осуществления своих пол* партии. А регистрация региональных отделений не менее чем в поло*
номочий. вине субъектов РФ должна быть осуществлена не позднее чем через
Для депутата Государственной Думы в 2005 г. было установлено: шесть месяцев со дня регистрации партии. В соответствии с Феде*
подача им заявления о выходе из партийной фракции влечет прекра* ральным законом от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации
щение депутатских полномочий. Для депутатов законодательных ор* юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ст. 8) она
ганов субъектов РФ Закон об общих принципах организации органов «осуществляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня пред*
власти субъектов РФ новеллами 2008 г. установил, что если они из* ставления документов в регистрирующий орган». Отказ в регистра*
браны как члены политической партии, то обязаны входить во фрак* ции партии или ее регионального отделения может быть обжалован в
цию данной политической партии в соответствующем представи* суд.
тельном органе и не могут выходить из нее, в противном случае сле* В случае, если политическая партия в течение месяца со дня исте*
дует досрочное прекращение депутатских полномочий. Новеллами от чения срока для регистрации региональных отделений не представит
20 марта 2011 г. аналогичные правила были введены в Федеральный в Минюст России копии документов о государственной регистрации
ее региональных отделений не менее чем в половине субъектов РФ, полнении своих должностных или служебных обязанностей, за ис*
Минюст России признает документ о государственной регистрации по ключением лиц, работающих в руководящих и контрольно*ревизион*
литической партии утратившим силу, а данная политическая партия и ных органах партии, ее региональных отделениях или иных структур*
ее региональные отделения исключаются из единого государственно* ных подразделениях.
го реестра юридических лиц.
Закон определил, что политическая партия не позднее чем через 2. Права и обязанности политической партии
15 дней со дня получения документа о ее государственной регистра*
ции представляет основные положения своей программы в «Россий* В целом эти права и обязанности сходны с правами и обязанностями
скую газету» для опубликования. «Российская газета» обязана не иных общественных объединений. Хотелось бы отметить такие права
позднее чем через 15 дней со дня представления политической парти* партий: свободно распространять информацию о своей деятельности,
ей указанных положений опубликовать их на безвозмездной основе в пропагандировать свои взгляды, цели и задачи; участвовать в выработ*
объеме не менее 200 газетных строк. ке решений органов государственной власти и органов местного само*
В Законе также оговорено (п. 6 ст. 19), что информация о членах управления в порядке и объеме, установленных Федеральным законом
политической партии, представляемая для сведения в регистрирую* «О политических партиях» и иными законами; участвовать в выборах и
щие органы, относится к информации с ограниченным доступом. Ее референдумах в соответствии с законодательством РФ; создавать объ*
разглашение без согласия соответствующих членов партии влечет от* единения и союзы с другими политическими партиями и иными обще*
ветственность, установленную законодательством. ственными объединениями без образования юридического лица.
Федеральный закон «О политических партиях» довольно подробно Закон разрешает политическим партиям осуществлять предпри*
регулирует ряд вопросов, касающихся внутренней организации и дея нимательскую деятельность в соответствии с законодательством и ус*
тельности партий. Он не только обязывает любую партию иметь ус тавом партии; получаемые при этом доходы идут на цели партии и не
тав, но и указывает основные позиции, которые надо в нем отразить. распределяются между членами партии.
Закон также говорит, что партия должна иметь программу, опреде* Политическая партия является единственным видом обществен*
ляющую принципы ее деятельности, ее цели и задачи, а также методы ного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдви*
реализации целей и решения задач.
гать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на выборные долж*
Кроме того, членство в партии является не только добровольным,
ности в органах государственной власти. Частично об этом говори*
но и индивидуальным. Членами партии могут быть граждане РФ, дос*
лось ранее. Тем не менее обозначим здесь все виды выборов, на
тигшие возраста 18 лет. Не вправе быть членами политической пар*
которых политические партии реализуют свои права:
тии иностранные граждане и лица без гражданства, а также граж*
дане РФ, признанные судом недееспособными. — на выборах Президента РФ кандидаты выдвигаются либо поли*
Закон определяет, что у членов партии есть равные возможности тическими партиями, либо в порядке самодвыдвижения;
участвовать в ее организации и деятельности. Вместе с тем он преду* — на выборах депутатов Государственной Думы в настоящее время
сматривает, что гражданин РФ может быть членом лишь одной полити выдвигаются исключительно политическими партиями списки кан*
ческой партии, состоять только в одном региональном отделении дан* дидатов; с очередных выборов (2016 г.) планируется возвращение к
ной партии — по месту постоянного или преимущественного прожи* избранию половины состава Государственной Думы (т. е. 225 депута*
вания. тов) по территориальным избирательным округам, однако пока не яс*
Запрещается требовать от граждан РФ, чтобы они при представ* но, появится ли наряду с партийным выдвижением также и самовы*
лении официальных сведений о себе указывали членство в политиче* движение, тем более выдвижение не только партиями, но и другими
ской партии или отсутствие такового. Членство в партии или отсут общественными объединениями (напомним, что активно действую*
ствие такового не может служить основанием для ограничения прав и щий Общероссийский народный фронт по его Уставу является обще*
свобод гражданина, а также быть условием предоставления ему каких ственным движением и формально пока не обладает правом выдви*
либо преимуществ. Члены партии не связаны ее решениями при ис* жения кандидатов и списков кандидатов);
— с 2004 г. выборы населением глав исполнительной власти были — кандидаты (списки кандидатов) в депутаты законодательных
заменены приведением их к должности решением законодательного органов субъектов не менее чем в 20% субъектов РФ;
органа субъекта РФ; с 2012 г. изменениями, внесенными в Закон об — кандидаты (списки кандидатов) на выборах в органы местного
общих принципах организации органов власти субъектов РФ, преду* самоуправления более чем в половине субъектов РФ.
смотрено избрание глав исполнительной власти субъектов РФ насе* 4 июня 2010 г. в Закон «О политических партиях» включена ст. 262,
лением, хотя и разрешено отдельным субъектам оставить их избрание расширяющая возможности участия политических партий, образно
на должность решением законодательного органа власти субъекта; на говоря, в парламентской деятельности. Предусмотрено, что партии,
выборах населением партии обладают правом выдвижения кандидата не представленные в Государственной Думе, вправе не менее одного
на пост руководителя субъекта РФ, при приведении его к должности раза в год участвовать в пленарном заседании Государственной Думы.
решением законодательного органа не у всех партий, а лишь допу* Вопросы, рассматриваемые на таком пленарном заседании, порядок
щенных к распределению депутатских мандатов в данном органе есть их рассмотрения, а также порядок участия в пленарном заседании
право предлагать Президенту РФ не менее трех кандидатов на вакант* указанных политических партий определяются Регламентом Государ*
ный пост; ственной Думы. В той же статье аналогичное правило введено для за*
— политические партии с самого начала имели и сейчас распола* конодательных органов субъектов РФ.
гают правом на выдвижение кандидатов в депутаты законодательных
Политическая партия имеет и обязанности. В частности, она обя*
органов власти субъектов РФ; с 2004 г. их возможности были увеличе*
зана (ст. 27 Закона): соблюдать в деятельности Конституцию РФ, фе*
ны — не менее 50% депутатов должны избираться по спискам поли*
деральные конституционные законы, федеральные законы и иные
тических партий (по новелле от 2 ноября 2013 г. — не менее 25% депу*
нормативные правовые акты РФ, а также устав политической партии;
татов), кроме того, партии, конечно, имеют право выдвигать своих
допускать представителей уполномоченных органов на открытые ме*
кандидатов по территориальным избирательным округам; в некото*
роприятия (в том числе на съезды, конференции или общие собра*
рых субъектах РФ все депутаты законодательного органа избираются
только по партийным спискам. ния), проводимые политической партией, ее региональными отделе*
Названные выше выборы являются выборами органов государст ниями и иными структурными подразделениями; извещать заблаго*
венной власти, и, как уже говорилось выше, по Закону «О политиче* временно избирательную комиссию соответствующего уровня о
ских партиях» только они являются единственным видом обществен* проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандида*
ных объединений, обладающих правом выдвижения кандидатов. тов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности
На муниципальных выборах пока сохраняется категория «избира* в органах государственной власти и органах местного самоуправле*
тельные объединения», она охватывает все общественные объедине* ния, и допускать представителей избирательной комиссии соответст*
ния как имеющие право на выдвижение кандидатов, в том числе и вующего уровня на указанные мероприятия.
политические партии. Но партии активизируются на этих выборах, Закон предусматривает, что политическая партия один раз в три
выдвигают своих кандидатов в депутаты по отдельным округам, а с года (новелла от 2 апреля 2012 г., до этого — ежегодно) представляет в
недавнего времени (2009 г.) получили право выдвигать и списки кан* федеральный уполномоченный орган (т. е. Минюст России) инфор*
дидатов в депутаты. Партии участвуют и в выдвижении кандидатов на мацию о продолжении своей деятельности с указанием численности
выборые должности муниципальных образований. членов политической партии и места нахождения своего постоянно
Политическая партия считается участвующей в выборах, если ею действующего руководящего органа, а также информацию о регио*
выдвинуты и зарегистрированы: нальных отделениях политической партии с указанием численности
— федеральный список кандидатов в депутаты Государственной членов политической партии в этих отделениях и мест нахождения
Думы; постоянно действующих руководящих органов региональных отделе*
— кандидат на должность Президента РФ; ний. Аналогичную информацию в те же сроки представляет регио*
— кандидаты на должность высшего должностного лица субъек* нальное отделение политической партии в территориальный орган
та РФ не менее чем в 10% субъектов РФ; Минюста России.
Также один раз в три года партия и ее региональные отделения нимательской деятельности; 5) поступлений от гражданско*правовых
представляют соответственно в Минюст России и его территориаль* сделок; 6) других не запрещенных законом поступлений.
ные органы сведения о количестве выдвинутых зарегистрированных Политическая партия и ее региональные отделения вправе прини*
кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах го* мать пожертвования в виде денежных средств и иного имущества от
сударственной власти и органах местного самоуправления, а также физических и юридических лиц при условии, что эти пожертвования
сведения о зарегистрированных избирательными комиссиями спи* документально подтверждены и указан их источник. Пожертвования
сках кандидатов в депутаты. политической партии и ее региональным отделениям в виде денеж*
В соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» ных средств осуществляются безналичным перечислением. Допуска*
политическая партия и ее региональные отделения обязаны инфор* ются пожертвования от физических лиц путем передачи наличных де*
мировать уполномоченные органы об изменении сведений, указан* нежных средств политической партии и ее региональным отделени*
ных в Федеральном законе «О государственной регистрации юриди* ям. Общая сумма ежегодных пожертвований наличных денежных
ческих лиц и индивидуальных предпринимателей», за исключением средств от одного физического лица не должна превышать 4330 руб.
сведений о полученных лицензиях, в течение трех дней с момента та* (новелла от 22 июля 2008 г.).
ких изменений. Уполномоченные органы не позднее одного рабочего Не допускаются пожертвования политической партии и ее регио*
дня со дня получения соответствующей информации от политической нальным отделениям: от иностранных государств и иностранных
партии или ее регионального отделения сообщают об этом в регистри* юридических лиц; иностранных граждан; лиц без гражданства; граж*
рующий орган, который вносит в единый государственный реестр дан РФ, не достигших возраста 18 лет; российских юридических лиц с
юридических лиц запись об изменении сведений о политической пар* иностранным участием, если доля (вклад) иностранного участия в их
тии или ее региональном отделении. уставном (складочном) капитале превышает 30% на день внесения
Партия обязана один раз в три года (новелла от 2 апреля 2012 г., пожертвования (для открытых акционерных обществ — на день со*
до этого — ежегодно) не позднее 1 апреля года, следующего за отчет* ставления списка акционеров за предыдущий год); международных
ным, представлять в ЦИК РФ сводный финансовый отчет о поступ* организаций и международных общественных движений; органов го*
лении и расходовании средств в отчетном году. Такие сведения сударственной власти и органов местного самоуправления; государст*
должны содержать информацию об источниках и о размерах денеж* венных и муниципальных организаций; юридических лиц, имеющих
ных средств, поступивших на счета соответственно политической в своем уставном (складочном) капитале долю государственной или
партии, ее регионального отделения, иного зарегистрированного муниципальной собственности, превышающую 30% на день внесения
структурного подразделения, о стоимости имущества, поступившего пожертвования; воинских частей, военных организаций, правоохра*
в качестве пожертвований, и жертвователях, о расходовании соответ* нительных органов; благотворительных организаций и религиозных
ственно политической партией, ее региональным отделением, иным объединений, а также от учрежденных ими организаций; анонимных
зарегистрированным структурным подразделением средств полити* жертвователей; юридических лиц, зарегистрированных менее чем за
ческой партии. один год до дня внесения пожертвования.
Федеральный закон «О политических партиях» определил, что
3. Имущество и денежные средства политических партий сумма пожертвований, полученных политической партией, в том чис*
ле ее региональными отделениями, от одного юридического лица в
Партии имеют свое имущество и денежные средства. Последние течение календарного года, не должна превышать 43 млн 300 тыс. руб.
формируются за счет: 1) вступительных и членских взносов, если их Сумма пожертвований, полученных политической партией, в том
уплата предусмотрена уставом партии; 2) средств федерального бюд* числе ее региональными отделениями, от одного физического лица в
жета, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом течение календарного года, не должна превышать 4 млн 330 тыс. руб.
«О политических партиях»; 3) пожертвований; 4) поступлений от ме* Общая сумма ежегодных пожертвований, полученных политиче*
роприятий, проводимых партией, ее региональными отделениями и ской партией и ее региональными отделениями, не должна превы*
иными структурными подразделениями, а также доходов от предпри* шать 4 млрд 330 млн руб. При этом сумма ежегодных пожертвований,
полученных региональным отделением политической партии, не голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федераль*
должна превышать 86 млн 600 тыс. руб. ному избирательному округу;
Законодательство предусматривает возможность государственной 2) если зарегистрированный кандидат на должность Президен*
поддержки политических партий. Она заключается в том, что органы та РФ, выдвинутый политической партией, получил не менее 3% го*
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, орга* лосов избирателей, принявших участие в голосовании.
ны местного самоуправления обеспечивают равные условия и гаран* Средства федерального бюджета на цели финансирования партий
тии их доступа к государственным и муниципальным СМИ, предо* выделяются: по результатам выборов депутатов Государственной Ду*
ставления помещений и средств связи, находящихся в государствен* мы — не позднее чем через три месяца со дня официального опубли*
ной и (или) муниципальной собственности, на условиях, аналогичных кования результатов выборов и в последующем ежегодно в течение
условиям их предоставления государственным и муниципальным уч* всего срока полномочий Государственной Думы соответствующего
реждениям, участия в избирательных кампаниях, референдумах, об* созыва; по результатам выборов Президента РФ — единовременно не
щественных и политических акциях. позднее чем через год со дня официального опубликования результа*
В стране долго обсуждался вопрос о том, возможна ли поддержка тов выборов.
партий государством путем их государственного финансирования. Фе* Закон позволяет политической партии отказаться от государствен*
деральный закон «О политических партиях» решил этот вопрос поло* ного финансирования. В этом случае денежные средства остаются в
жительно. Статья 33 Закона говорит о средствах федерального бюдже* федеральном бюджете.
та, выделяемых политическим партиям. Государственная поддержка Дополнениями, внесенными в Федеральный закон «О политиче*
партий путем их государственного финансирования осуществляется ских партиях» 21 июля 2005 г., определено (ст. 34), что контроль за ис
по итогам участия партий в выборах в целях компенсации финансо* точниками и размерами имущества, получаемого политическими пар*
вых затрат партий за счет средств федерального бюджета. Эти средст* тиями, их региональными отделениями и иными зарегистрированны*
ва предусматриваются в нем отдельной строкой в соответствии с бюд* ми структурными подразделениями в виде вступительных и членских
жетной классификацией Российской Федерации. взносов, а также пожертвований граждан и юридических лиц, осуще*
Государственное финансирование политических партий осущест* ствляют ЦИК РФ, соответствующая избирательная комиссия субъек*
вляется: та РФ. А контроль за источниками иных доходов политических пар*
— по результатам выборов депутатов Государственной Думы — тий, их региональных отделений и иных зарегистрированных струк*
ежегодно в размере 50 руб., умноженных на число голосов избирате* турных подразделений, размерами получаемых ими денежных средств
лей, полученных федеральным списком кандидатов, выдвинутым по* и уплатой налогов осуществляют соответствующие федеральный и
литической партией (указанная сумма определена новеллой от 1 де* территориальные налоговые органы. Ранее налоговые органы кон*
кабря 2012 г.; ранее эта сумма неоднократно менялась — первона* тролировали все виды источников доходов партий.
чально она составляла 0,005 минимального размера оплаты труда, с
2005 г. — 5 руб., с 2008 г. — 20 руб. за один голос); 4. Контроль, приостановление деятельности и ликвидация
— по результатам выборов Президента РФ — единовременно в раз* политических партий
мере 20 руб., умноженных на число голосов избирателей, полученных
выдвинутым политической партией зарегистрированным кандидатом Федеральный закон «О политических партиях» регулирует вопро*
на должность Президента РФ (здесь изначально были те же суммы, сы контроля, приостановления деятельности и ликвидации полити*
что названы выше, и они не изменялись в 2008 г.). ческих партий.
Политические партии имеют право на получение средств из феде* Контроль осуществляют органы государственной регистрации по*
рального бюджета в одном из следующих случаев (п. 5 ст. 33 Феде* литических партий. Хотя ст. 38 названного Закона называется «Кон*
рального закона «О политических партиях»): троль за деятельностью политических партий», из ее содержания
1) если федеральный список кандидатов в депутаты Государствен* видно, что речь идет о контроле за соблюдением политическими
ной Думы, выдвинутый политической партией, получил не менее 3% партиями, их региональными отделениями и иными структурными
подразделениями законодательства РФ, а также за соответствием преждение не было обжаловано в суд, деятельность политической
деятельности политической партии, ее региональных отделений и партии может быть приостановлена на срок до шести месяцев решени*
иных структурных подразделений положениям, целям и задачам, пре ем Верховного Суда РФ на основании заявления Минюста России.
дусмотренным уставами партий. Иначе говоря, непосредственно в Региональному отделению или иному структурному подразделе*
деятельность политических партий названные выше органы не вме* нию политической партии предупреждение выносит территориаль*
шиваются. ный орган Минюста России в соответствующем субъекте РФ, устанав*
В рамках контроля эти органы вправе: не чаще одного раза в три ливая срок для устранения выявленных нарушений, составляющий не
года (новелла 2012 г., до этого не чаще одного раза в год) знакомиться менее одного месяца. Возможно приостановление деятельности этих
с документами политических партий и их региональных отделений, структур на срок до шести месяцев решением суда общей юрисдикции
подтверждающими наличие региональных отделений и число членов субъекта РФ на основании заявления территориального органа Мин*
партии; направлять своих представителей для участия в проводимых юста России.
партией, ее региональными отделениями и иными структурными Если контролирующий орган устанавливает нарушения партией
подразделениями открытых мероприятиях по принятию устава и про* или региональным отделением партии ее устава, тогда до обращения
граммы партии, внесению в них изменений и дополнений, выборам в суд должны быть вынесены два предупреждения партии или регио*
руководящих и контрольно*ревизионных органов, выдвижению кан* нальному отделению, и если они не обжаловы в суд либо жалобы ос*
дидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах госу* тавлены судом без удовлетворения, в этом случае можно ставить пе*
дарственной власти и органах местного самоуправления, реорганиза* ред судом вопрос о приостановлении деятельности партии или регио*
ции и ликвидации политической партии и ее региональных отделе* нального отделения.
ний. Закон «О политических партиях» устанавливает условия, при ко*
Выполняя контрольные функции, регистрирующие органы имеют торых не допускается приостановление деятельности политической
право выносить политической партии, ее региональному отделению партии. Так, если партия добилась успеха на выборах в Государствен*
или иному зарегистрированному структурному подразделению пись ную Думу и ее федеральный список был допущен к распределению
менное предупреждение (с указанием конкретных оснований вынесе* депутатских мандатов, тогда в течение срока полномочий Государст*
ния предупреждения) в случае осуществления ими деятельности, про венной Думы (т. е. пяти лет) деятельность партии не может быть при*
тиворечащей положениям, целям и задачам, предусмотренным уставом остановлена по основаниям, связанным с отсутствием региональных
партии (подп. «в» п. 1 ст. 38 Закона). Указанное предупреждение мо* отделений партии не менее чем в половине субъектов РФ или отсут*
жет быть обжаловано партией, ее региональным отделением или ствием необходимого числа членов партии. Кроме того, приостанов*
иным зарегистрированным структурным подразделением в суд. ление не применяется со дня официального опубликования решения
В случае вынесения предупреждения региональному отделению или о назначении (проведении) выборов депутатов Государственной Ду*
иному зарегистрированному структурному подразделению политиче* мы, выборов Президента РФ до дня официального опубликования
ской партии территориальный орган обязан незамедлительно сооб* результатов соответствующих выборов.
щить об этом в федеральный регистрирующий орган и руководящий Федеральный закон предусматривает и такую меру конституцион*
орган партии. но*правовой ответственности, как ликвидация политической партии.
Особая ситуация возникает в случае нарушения партией Конститу В случае если партия, ее региональное отделение или иное структур*
ции РФ, федеральных конституционных законов, Федерального закона ное подразделение не устраняют нарушения, послужившие основа*
«О политических партиях» и иных федеральных законов. В этом случае нием для приостановления их деятельности, федеральный регистри*
на основании п. 2 ст. 39 Федерального закона «О политических пар* рующий орган или его территориальный орган, внесший в суд заявле*
тиях» федеральный регистрирующий орган выносит партии письмен ние о приостановлении деятельности партии, ее регионального
ное предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавли* отделения или иного структурного подразделения, вносит в соответ*
вает срок их устранения, составляющий не менее двух месяцев. Если ствующий суд заявление о ликвидации данной политической партии, ее
в установленный срок эти нарушения не были устранены и преду* регионального отделения или иного структурного подразделения.
Политическая партия может быть ликвидирована по решению ее Региональное отделение и иное структурное подразделение пар*
высшего руководящего органа — съезда либо по решению Верховного тии могут быть ликвидированы по решению органа партии, уполно*
Суда РФ. моченного ее уставом, по решению суда, а также в случае ликвидации
Партия может быть ликвидирована по решению Верховного Су* партии. Основания для ликвидации по решению суда аналогичны пе*
да РФ в случаях (п. 3 ст. 41): речисленным выше, заявление подается в суд общей юрисдикции
— невыполнения требований ч. 5 ст. 13 Конституции РФ и п. 1 субъекта РФ Федеральной регистрационной службой или ее террито*
ст. 9 Федерального закона «О политических партиях» (осуществление риальным органом.
экстремистской деятельности), п. 4 и 5 того же Закона (нарушение Отметим также, что в связи с принятием Федерального закона
правил о создании структурных подразделений партии только по тер* «О противодействии экстремистской деятельности» Федеральный за*
риториальному признаку, о запрете на деятельность в государствен* кон «О политических партиях» был приведен в соответствие с указан*
ных и иных органах и учреждениях); ным Законом. Вместе с тем Федеральный закон «О политических пар*
— неустранения в установленный решением суда срок нарушений, тиях» дополнен (п. 7 ст. 41) указанием на то, что партию можно ликви*
послуживших основанием для приостановления деятельности пар* дировать в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным
тии; законом «О противодействии экстремистской деятельности».
— неучастия партии в выборах в формах, которые были указаны А в Федеральном законе «О противодействии экстремистской дея*
выше; тельности» названы более широкие основания ликвидации общест*
— отсутствия региональных отделений не менее чем в половине венных объединений. Это означает, что при необходимости можно
субъектов РФ; ставить вопрос о ликвидации политической партии также и по тем
признакам, которые перечислены в Федеральном законе «О противо*
— отсутствия необходимого числа членов партии;
действии экстремистской деятельности».
— неоднократного непредставления политической партией в уста*
В случае ликвидации политической партии ее имущество после за*
новленный срок в федеральный уполномоченный орган обновленных
вершения расчетов по ее обязательствам передается: 1) на цели, пре*
сведений, необходимых для внесения изменений в единый государст*
дусмотренные уставом и программой партии, если ликвидация осу*
венный реестр юридических лиц, за исключением сведений о полу*
ществлена по решению съезда партии; 2) в доход Российской Федера*
ченных лицензиях.
ции, если партия ликвидирована по решению суда.
Заявление о ликвидации партии вносится в Верховный Суд РФ
федеральным регистрирующим органом.
§ 6. Институционализация лично>общественных
Политическая партия, не принимавшая в течение семи лет (нов*
и профессиональных контактов граждан как членов
шество от 2 апреля 2012 г., до этого — пяти лет) подряд участия в ка*
гражданского общества
ких*либо названных выборах, подлежит ликвидации.
Политическая партия, федеральный список которой на выборах Гражданское общество не может сводиться только к организован*
депутатов Государственной Думы допущен к распределению депутат* ным институтам в виде общественных объединений, особенно поли*
ских мандатов, не может быть ликвидирована по основаниям отсутст* тизированных. Не меньшее значение имеет возможность граждан со*
вия региональных отделений и достаточного числа членов партии, в бираться и обсуждать различные интересующие их вопросы общест*
течение пяти лет со дня голосования на указанных выборах. венной и государственной жизни. Это непременная черта общества,
Не допускается ликвидация партии по решению Верховного Су* именующегося гражданским. Не случайно право граждан свободно
да РФ со дня официального опубликования решения о назначении собираться закреплено как основное право в Конституции РФ
(проведении) выборов депутатов Государственной Думы, выборов (ст. 31).
Президента РФ до дня официального опубликования результатов Институционализация этой возможности граждан имеет два ас*
указанных выборов за исключением случаев, когда речь идет об экс* пекта: первый можно условно назвать экстерриториальным, вто*
тремистской деятельности партии. рой — профессиональным, или производственным.
При рассмотрении первого аспекта следует подчеркнуть право Мы уже говорили выше, что в советский период, особенно на по*
граждан (лучше сказать: личности) видеть друг друга, встречаться в следнем его этапе, существовало конституционно*правовое понятие
обществе (улица, двор, клуб и т. п.) для общения и совместного об* «трудовой коллектив». Трудовым коллективам отводилась большая
суждения волнующих их публично значимых вопросов. роль в объединении трудящихся, их воспитании в духе господствую*
Такие контакты граждан могут быть связаны с собраниями, ми* щей идеологии, а также — скорее на словах, чем на деле, — в управле*
тингами как проявлениями права на манифестацию либо с собра* нии производственными единицами и учреждениями. В целом трудо*
ниями по месту их жительства. Однако не следует все сводить к этим вые коллективы были довольно организованными общностями, в ко*
организованным мероприятиям. У людей, помимо политических и торых ведущую роль играли первичные ячейки правящей компартии,
житейских интересов, есть и многие другие, которые предполагают их а также работавшие под их руководством профсоюзы.
общение. Болельщики спортивных клубов, любители каких*либо раз* При принятии Конституции СССР 1977 г. было признано целесо*
влечений (мотоциклисты, автомобилисты и т. д.), интересных книг и образным отразить в ней высокое предназначение трудовых коллек*
общения могут встречаться в неформальной обстановке для обсужде* тивов, более того, зафиксировать, что они являются элементом поли*
ния проблем и обмена информацией. В конце концов, и любители тической системы. В гл. 1 «Политическая система» Конституции бы*
обсудить политические вопросы совсем не обязательно должны ла включена ст. 8 следующего содержания:
встречаться на собраниях, митингах, демонстрациях, если им доста* «Трудовые коллективы участвуют в обсуждении и решении госу*
точно только пообщаться по соответствующему поводу с себе подоб* дарственных и общественных дел, в планировании производства и
ными. социального развития, в подготовке и расстановке кадров, в обсужде*
Отношение публичных властей к средствам неформального обще* нии и решении вопросов управления предприятиями и учреждени*
ния в последнее время проявляется по*разному. Во*первых, оно мо* ями, улучшения условий труда и быта, использования средств, пред*
жет быть, образно говоря, благосклонным, если сообщество способ* назначенных для развития производства, а также на социально*куль*
ствует интеллектуальному или физическому воспитанию личности турные мероприятия и материальное поощрение.
(самодеятельные кружки, театры, литературные секции, военно*пат* Трудовые коллективы развивают социалистическое соревнование,
риотические клубы и др.). Во*вторых, отношение может быть терпи* способствуют распространению передовых методов работы, укреп*
мым, если нетрадиционное поведение считается не нарушающим за* лению трудовой дисциплины, воспитывают своих членов в духе ком*
кон (встречи панков и иного рода меньшинств) либо нарушения не* мунистической нравственности, заботятся о повышении их полити*
значительны, а встречи редки (например, сборы бывших десантников ческой сознательности, культуры и профессиональной квалифика*
в День Воздушно*десантных войск, сопровождающиеся, к сожале* ции».
нию, выпивкой, купанием в городских фонтанах и проч.). В*третьих, В условиях частного производства и рыночной экономики трудо*
власти могут вмешиваться в процесс неформального объединения. вые коллективы утратили прежде всего политизированные функции.
Например, в ситуациях, когда такие массовые неформальные группы, Что касается управленческих функций, участие работников в органи*
как футбольные болельщики, не только поддерживают любимые зованных формах почти полностью зависит от работодателя. В этом
команды, но и нарушают общественный порядок, портят имущество, случае возможны собрания работников. Нельзя исключать таких со*
власти, помимо наказания виновных, практически заставляют госу* браний и по инициативе самих работников, особенно по протестным
дарственные органы руководства спортом и спортивные клубы созда* мотивам.
вать общественные объединения — союзы болельщиков, чтобы через В целом же роль производственной демократии, собраний работ*
эти общественные объединения с участием футбольных команд про* ников в условиях частного хозяйствования стала гораздо скромнее,
водить воспитательную работу. а зачастую ее не существует. Законодатель и многие ученые уклоня*
Второй аспект проблемы связан с институционализацией профес* ются от использования самого понятия «трудовой коллектив». Вместе
сионально*производственного общения граждан. К сожалению, дан* с тем ТК РФ предусматривает возможность собраний (конференций)
ное направление в наши дни почти никак не связывается с развитием работников для определения органов, осуществляющих представи*
гражданского общества, и напрасно. тельство работников (профсоюза, иного органа, комиссии по трудо*
560 Раздел III. Основы конституционного строя России Глава 13. Конституционное закрепление форм собственности 561
вым спорам), и формирования их состава; для выдвижения требова* учебник. М., 2006; Белых С. В. Свобода предпринимательской деятель*
ний к работодателю, принятия решения о проведении забастовки ности как конституционно*правовая категория в Российской Федера*
(или утверждения решения о ее проведении, принятого профсоюз* ции. СПб., 2005; Бесштанько А. В. Конституционно*правовые основы
ным органом или иным органом представительства работников). частной собственности в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид.
наук. Екатеринбург, 2002; Билалова Ж. Ж. Концепция «экономиче*
Обобщая сказанное, можно выделить следующие направления ин*
ской конституции» и ее практическая значимость // Конституцион*
ституционализации профессионально*производственных контактов ное и муниципальное право. 2010. № 8; Венедиктов А. В. Государст*
граждан как членов гражданского общества. венная социалистическая собственность. М.; Л., 1948; Водолагин С. В.
Во*первых, возможны организованные мероприятия работников Конституционно*правовая защита частной собственности: дис. ...
для защиты своих прав и интересов. канд. юрид. наук. М., 1996; Гаджиев Г. А. Защита основных прав и
Во*вторых, такого рода мероприятия могут быть совместными ак* свобод предпринимателей за рубежом и в Российской Федерации
циями работников и работодателей в интересах социального партнер* (опыт сравнительного исследования). М., 1995; Он же. Конституцион*
ства. В ряде стран собственники практикуют собрания работников ные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского
для обсуждения вопросов качества и повышения производительности права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации).
М., 2002; Геворкян М. В. Конституционно*правовые основы экономи*
труда. Эти собрания символизируют взаимопонимание и гармонию
ческой деятельности в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. на*
работодателя и наемных работников, предотвращают забастовки. Од* ук. М., 2012; Горчакова И. Ю. Конституционные основы государствен*
новременно такие собрания могут быть общей формой реакции на ной собственности в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук.
экономические и иные шаги правящих властей. Владикавказ, 2011; Гошуляк В. В. Институт собственности в конститу*
В*третьих, нельзя исключать и собрания работников предприятий ционном праве России. М., 2003; Гребенников В. В. Институт собст*
для обсуждения политических проблем общества и государства, при* венности в условиях рыночной экономики и социального государства.
нятия политических резолюций. М., 1996; Он же. Правовые основы и перспективы существования ча*
В*четвертых, нельзя исключать предложения трудовых коллекти* стной собственности в России / под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 1995;
вов по кадровым вопросам, например о выдвижении кандидатов в со* Губин Е. П. Государственное регулирование рыночной экономики и
предпринимательства: правовые проблемы. М., 2005; Дорошенко Е. Н.
став избирательных комиссий, наблюдателями на выборах. Это никак
Конституционно*правовое регулирование экономических отноше*
не мешает основной производственной деятельности, поскольку про* ний: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Ковалевский М. Конституци*
водятся соответствующие мероприятия в нерабочее время. онная охрана права частной собственности: анализ федерального и
регионального законодательства // Конституционное право: Восточ*
ноевропейское обозрение. 2002. № 3 (40); Конституционно*правовые
основы собственности и предпринимательства: проблемы реализации:
Глава 13. Конституционное закрепление форм сб. докладов. М., 2010; Концепция «экономической конституции»:
собственности и основ экономической деятельности Современные исследования: сб. науч. трудов / отв. ред. Г. Н. Андреева.
в Российской Федерации М., 2008; Котикова Н. Концепция защиты экономической свободы.
Конституционно*правовые и политические механизмы формирова*
ния нового экономического законодательства России // Конституци*
Авакьян С. А. Вопросы конституционной экономики // Учен. зап. онное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 3 (44); Кузне
юрид. фак. С.*Петербургского ун*та экономики и финансов. цова Л. Ю. Конституционные основы экономического строя совре*
Вып. 4 (14) / под ред. А. А. Ливеровского. СПб., 2005; Автономов А. менной России: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006; Курилов А. Е.
Конституционная защита владения в России // Конституционное Экономические основы конституционного строя Российской Федера*
право: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 3 (40); Андреева Г. Н. ции (вопросы теории и практики): дис. ... канд. юрид. наук. Ростов
Институт собственности в конституциях зарубежных стран и в Кон* н/Д, 2004; Мазаев В. Д. Публичная собственность в России: конститу*
ституции Российской Федерации. М., 2009; Она же. Собственность в ционные основы. М., 2004; Мозолин В. П. Право собственности в Рос*
конституциях зарубежных стран XVIII—XX вв. М., 2009; Барен сийской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М.,
бойм П. Д., Лафитский В. И., Мау В. А. Конституционная экономика: 1992; Морозова Л. А. Государство и собственность (проблемы межот*
раслевого института) // Государство и право. 1996. № 12; Муха Есть немало примеров разного, зачастую противоположного кон*
чев И. В. Право собственности и стабильность российской Конститу* ституционного регулирования форм собственности, да и в целом от*
ции // Юрист. 1998. № 7; Нерсесянц В. С. Концепция гражданской ношений собственности как важнейшей составляющей основы эко*
собственности // Сов. государство и право. 1989. № 10; Он же. О неот* номической системы государства:
чуждаемом праве каждого на гражданскую собственность // Государ*
1) различное отношение к частной собственности — от полной ее
ство и право. 1992. № 12; Право собственности в СССР. М., 1989;
Прозоров И. В. Закрепление института собственности в конституцион* поддержки до полного запрета либо разрешения существования в ог*
ном праве России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Соломати раниченных пределах;
на Н. Н. Конституционные основы частной собственности и сбереже* 2) попытка превращения всей собственности только в государст*
ний в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, венную (национализация) либо допуск наряду с этим ее «придатка» в
2003; Скрыль С. М. Конституционно*правовые проблемы институцио* виде кооперативной собственности;
нализации права собственности в Российской Федерации (моногра* 3) стремление к максимальной приватизации государственной
фия). Челябинск, 2010; Талапина Э. В. Конституционно*правовое ре* собственности (денационализация, разгосударствление);
гулирование разграничения государственной собственности в Россий* 4) допуск частной, государственной, муниципальной, кооператив*
ской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000; Фарбер И. Е.
ной и иных форм собственности, выработка равного отношения ко
Конституционное регулирование собственности в советском общест*
ве // Учен. зап. ВНИИ советского законодательства. 1970. № 21; Чиче
всем формам собственности со стороны государства и отражение та*
рин Б. Н. Собственность и государство. М., 1882. Ч. 1. кого подхода в конституции.
В Российской Федерации признаются и защищаются равным об*
В качестве одной из характеристик конституционного строя Рос* разом частная, государственная, муниципальная и иные формы соб*
сии мы уже назвали выше существование различных форм собствен* ственности (ст. 8 Конституции РФ). Конституция не дает определе*
ности и свободу экономической деятельности, хозяйствования. За* ния форм собственности. Но с учетом общих подходов, а также норм
крепляя основы конституционного строя, конституционное право гражданского законодательства можно использовать следующее по*
должно быть обращено и к этой составляющей общественно*государ* нимание форм собственности.
ственного организма. Под частной собственностью понимается нахождение в руках (вла*
В нормах права в первую очередь фиксируются ключевые предпо* дение, пользование и распоряжение) граждан или их объединений
сылки существования определенных видов собственности и связан* (товариществ, акционерных обществ и др.) как средств производства
ного с ними типа экономических отношений. Эту задачу как раз и в широком смысле слова (предприятия, торговые фирмы, банки, гос*
выполняет конституционное право: от того, какие исходные правила тиницы, жилые дома, нежилые здания и сооружения, тракторы, гру*
будут включены в его нормы, какие формы собственности в них зовые машины и т. д.), так и предметов личного потребления и быто*
закреплены, зависит вся экономическая сторона общественных свя* вого назначения (жилой дом, квартира, дача, гараж, легковой автомо*
зей. Формы собственности и экономической деятельности взаимо* биль, мебель и т. п.; раньше это было принято называть личной
связаны и взаимообусловлены. собственностью гражданина).
Государственная собственность — собственность Российской Фе*
§ 1. Конституционное закрепление многообразия дерации (федеральная собственность) либо субъектов РФ. В государ*
форм собственности в Российской Федерации ственной собственности могут находиться как названные выше, так и
иные объекты (особенно производственного и общего пользования —
Конституционное регулирование собственности — это разреше* заводы, транспорт, образовательные и культурные учреждения, земля
ние в основном законе государства существования одних форм, за* и природные ресурсы и т. д.).
прет иных форм, в целом — определение отношения государства к Муниципальная собственность — это собственность муниципаль*
формам собственности. Такое регулирование может выражаться и в ных образований (ст. 215 ГК РФ). Существует мнение, что муници*
конституционных нормах видов объектов, относящихся к той или пальная собственность — собственность населения, проживающего в
иной форме собственности. соответствующем муниципальном образовании. Основания для тако*
го подхода дает ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, где говорится: «Местное § 2. Конституционные основы экономической деятельности
самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоя* в Российской Федерации
тельное решение населением вопросов местного значения, владение,
пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Из Продолжая мысль, которой закончен предшествующий параграф
буквального прочтения данного текста получается, что собственник настоящей главы, отметим, что роль конституционного права в отно*
муниципальной собственности — население. Правда, объединяет по* шении хозяйствования, экономической жизни в государстве может
ложения Конституции РФ и ГК РФ то, что муниципальная собствен* быть разнообразной, причем нередко весьма активной. Этот аспект
ность не становится разновидностью коллективной и не создает у недостаточно изучен в науке конституционного права, гораздо чаще к
каждого жителя претензий на свою долю в этой собственности. Ре* правовым основам экономики обращаются в связи с прикладными
ально от имени населения управляет собственностью муниципальное задачами, а их в большей мере решают нормы отдельных отраслей
образование. права. Поэтому попробуем обозначить главные параметры создания
Под понятие иных форм собственности, о которых говорится в ст. 8 конституционноправового фундамента экономической деятельности.
Конституции, подпадают собственность общественных объединений, 1. Говоря обобщенно, конституционное право прежде всего закре*
религиозных организаций, иностранных собственников; есть и сме* пляет основы экономической системы государства. При этом сами по*
шанные формы собственности. нятия «экономическая система государства», «экономическая основа
Раньше отдельные объекты были исключительно в государствен* государства», «основы экономической системы государства» могут
ной собственности (например, земля, заводы и фабрики). Сегодня, за отсутствовать в конституции. Например, в Конституции СССР 1936 г.
некоторыми изъятиями, принципиальных различий по объектам использовалась категория «экономическая основа СССР», в Консти*
между формами собственности нет. Не только отдельное имущество, туции СССР 1977 г. — «основа экономической системы СССР».
но и земля и природные ресурсы могут находиться в частной, госу* В Конституции РФ нет аналогичных понятий, однако это ни о чем не
дарственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9 говорит.
Конституции РФ). Закрепляя основы экономической системы государства, конститу*
Определенные виды объектов собственности (имущества) могут ции отражают, во*первых, соответствующий тип экономики, во*вто*
быть только в государственной федеральной собственности. Это уста* рых, существующие (допускаемые) в государстве формы собственно
навливается законом, но ясно, что речь идет, в частности, о ряде ви* сти, в*третьих, исходные правила экономической деятельности.
дов военного имущества (военные самолеты, танки, ракеты и т. д.), В закреплении типа экономики для конституции государства нет
космических технологиях, ядерных производствах. особого выбора — это либо рыночная, либо плановая экономика. Ва*
Конституция РФ, закрепляя формы собственности, почти ничего рианты так называемой смешанной экономики — рыночно*плановой
не говорит о содержании, путях реализации и пределах прав собствен* или планово*рыночной (очередность слов имеет важное значение и
ности. Вероятно, дело в том, что содержание права собственности предопределяет ведущее положение одного или другого типа эконо*
упирается в категории владения, пользования и распоряжения иму* мики) — могут использоваться особенно в переходные периоды. Од*
ществом либо вещными правами; пути реализации прав собственно* нако рано или поздно один тип экономики становится преобладаю*
сти так или иначе связаны с гражданским оборотом и формами эконо* щим, хотя рациональные методы управления, характерные для друго*
мической деятельности, разрешаемыми в государстве; пределы прав го типа, так или иначе используются. Так, Конституция СССР 1977 г.
собственности связаны с гарантиями данных прав. Эти категории гласила: «Руководство экономикой осуществляется на основе госу*
подробно развиваются нормами ГК РФ. Но отдельные обобщающие дарственных планов экономического и социального развития»
нормы не были бы излишними и в Конституции РФ. Как уже отмеча* (ст. 16). Об этом же говорила и Конституция РСФСР 1978 г. (ст. 16).
лось в настоящем учебном курсе, расширение в этой части конститу* При конституционной реформе 1 ноября 1990 г. эта статья исклю*
ционного регулирования (по примеру швейцарской Конституции) чается из Конституции РСФСР. В другой статье Конституции
желательно в нашем государстве. РСФСР при реформе 15 декабря 1990 г. указывается, что государство
регулирует хозяйственную деятельность, «обеспечивает развитие ры* Что же касается организации хозяйствования в государстве, в Кон*
ночного механизма» (ст. 17). ституции РФ (ст. 8) гарантируются единство экономического про*
Конституция РФ 1993 г., не используя данного понятия, всем сво* странства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых
им содержанием нацелена на развитие рыночной экономики как гос* средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельно*
подствующего типа экономики в Российской Федерации. сти. Внутри страны запрещается возведение барьеров — установление
2. С основами экономической системы государства и типом эко* таможенных границ, пошлин, сборов и каких*либо иных препятст*
номики связано конституционное закрепление форм собственности вий свободного развития хозяйства (ст. 74). Ограничения в переме*
(о них говорилось выше) и государственной политики в отношении щении товаров, услуг если и могут вводиться, то лишь самой Россий*
каждой из них. Если в закреплении форм собственности основной за* ской Федерацией, но не ее субъектами и посредством федерального
кон государства может выполнять своеобразные констатирующие за* закона — когда это необходимо для обеспечения безопасности, защи*
дачи (фиксировать то, что есть), то в части государственной политики ты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценно*
роль конституционного права может быть более активной, обеспечи* стей. Естественно, Россия полностью распоряжается своей террито*
вать приоритеты определенных форм собственности, поощрять их рией и с точки зрения притока иностранного капитала, внешнеэко*
развитие. номической деятельности, т. е. устанавливает соответствующие
правила и следит за их соблюдением.
3. Следующая задача конституционно*правового регулирования —
В отношении форм и методов экономической деятельности Кон*
закрепление исходных правил экономической деятельности. В решении
ституция РФ гласит, что Россия как государство не допускает эконо*
данной задачи конституционное право концентрируется на таких
мической деятельности, направленной на монополизацию и недобро*
ключевых моментах, как: а) положение человека в экономике; б) ор*
совестную конкуренцию, следит за тем, чтобы земля и природные ре*
ганизация хозяйствования в целом; в) разрешаемые (поощряемые) в
сурсы использовались и охранялись как основа жизни и деятельности
государстве формы и методы экономической деятельности.
народов, проживающих на соответствующей территории, заботится о
Применительно к личности это означает, что конституции закреп* том, чтобы собственность служила занятости населения и была осно*
ляют принципы либо свободы приложения ею своих сил в материаль* вой его материального благополучия. Помимо этого, свобода эконо*
ной сфере, либо обязательность трудовой деятельности, причем не мической деятельности предполагает для участников хозяйственного
просто труда, а общественно полезного, т. е. на благо страны, общест* оборота равные возможности производить, продавать и покупать
ва. Второй подход был характерен для конституций советского перио* продукты труда, вступать в договорные и иные хозяйственные отно*
да. Общие подходы Конституции РФ 1993 г. состоят в том, что чело* шения и т. д.
век вправе: а) быть предпринимателем, т. е. в тех или иных масштабах 4. Закрепление основ финансовой организации государства также
стать организатором производства (экономической деятельности), является одним из направлений конституционного регулирования
работодателем; б) быть наемным работником; в) не становиться ни экономической жизни в стране:
предпринимателем, ни наемным работником, а заниматься индиви* а) Конституция призвана определить, что государство имеет свою
дуальной трудовой деятельностью и обеспечивать таким путем удов* финансовую систему, основой которой являются государственный
летворение своих потребностей; г) не заниматься никакой деятельно* бюджет и государственное финансирование основных расходов на
стью и жить на свое наследство, проценты с капитала, а также в каче* нужды государства и граждан;
стве иждивенца. б) Конституция устанавливает, что налоги и иные определяемые
Конституция отказалась от идеи общественного блага как основы законом поступления предопределяют пополнение бюджета государ*
любого вида хозяйствования. Скорее всего, принцип, который надо ства;
было бы отразить в Конституции РФ, может быть сформулирован в) Конституция фиксирует, что экономическая система страны
так: сочетание личного благополучия с общественным благом как ос* опирается на ее валюту и ключевые позиции в части регулирования
нова положения личности в системе экономических отношений в на* денежного обращения, отношения как к собственной, так и другим
шем обществе и государстве. денежным единицам.
5. Рассматриваемый принцип конституционного строя России В Конституции РФ 1993 г. перечисленные положения рассредото*
предполагает также установление в Конституции РФ задач и пара чены по разным статьям. В принципе целесообразно иметь в началь*
метров политики государства, уровней власти в организации экономи ной части Конституции несколько ключевых норм, отражающих
ки, их прав по регулированию экономических отношений, установлению главную роль государства в регулировании экономики, создании ус*
соответствующих хозяйственных программ, управлению рядом отрас ловий ее развития, выполнения определенных организаторских и
лей и объектов, выполнению контрольных функций. Делается это в госу* контрольных функций.
дарствах с разными социально*экономическими системами. 6. Регулирование экономической деятельности в России предпо*
Например, по Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР лагает также конституционное отражение государственных гарантий и
1978 г. руководство экономикой осуществлялось не только на основе защиты свободы хозяйствования и собственности. Данный фактор яв*
упоминавшегося положения о государственном планировании эко* ляется непременным условием свободы хозяйствования и плюрализ*
номического и социального развития, но и с учетом отраслевого и ма форм собственности. Сейчас он в очень скромном объеме отража*
территориального принципов, при сочетании централизованного ется в конституционном праве, хотя находит подробное отражение в
управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой отраслевом, и прежде всего гражданском, законодательстве. Однако
предприятий, объединений и других организаций; при этом активно все более очевидной становится необходимость расширения консти*
использовались хозяйственный расчет, прибыль, себестоимость, дру* туционных гарантий. И можно говорить о следующих направлениях
гие экономические рычаги и стимулы (ст. 16 обеих названных кон* усиления конституционного гарантирования свободы хозяйствова*
ституций). Государство обеспечивало рост производительности труда, ния и собственности.
повышение эффективности производства и качества работы, дина* Во*первых, в конституционных нормах следовало бы отразить, что
мичное, планомерное и пропорциональное развитие народного хо* государство гарантирует правомерное осуществление соответствую*
зяйства (ст. 15 обеих конституций). В ряде статей этих конституций щих полномочий и возможностей участников экономической дея*
предусматривались ключевые позиции государственной политики по тельности.
научной организации труда, повышению уровня его оплаты, росту ре* Во*вторых, государство обеспечивает возмещение вреда любому
альных доходов трудящихся (ст. 20—23 обеих конституций). Таким собственнику, если он причинен государственным органом, долж*
образом, основой экономики было государственное регулирование ностным лицом, законные процедуры рассмотрения претензий к лю*
всех процессов, а также государственное управление, поскольку бым собственникам судами и иными полномочными органами госу*
практически вся экономика была государственной. дарства.
Переходя на рельсы рыночной экономики и отказываясь от В*третьих, конституционно гарантируется, что ограничения на
закрепления в конституциях директивного назначения государства, экономическую деятельность возможны лишь на основе общих пред*
Россия тем не менее сохраняла конституционное регулирование, от* писаний самой Конституции, развиваемых в текущем законодатель*
ражающее творческие задачи государства в экономике. Например, в стве. Причем главные способы прекращения хозяйственной деятель*
ред. от 15 декабря 1990 г. ст. 17 Конституции РСФСР закрепила: ности можно указать в самой Конституции — самоликвидация, банк*
РСФСР создает условия и поощряет хозяйственную инициативу, на* ротство, запрет деятельности судом в случае грубого нарушения
правленную на динамичное развитие производства, рост производи* закона, изъятие имущества по судебному решению, прекращение
тельности труда и повышение благосостояния общества и каждого деятельности в результате преступной деятельности.
труженика. Государство регулирует хозяйственную деятельность, В*четвертых, в нормах Конституции должны содержаться гаран*
обеспечивает развитие рыночного механизма, не допускает монопо* тии от неправомерного изъятия имущества, причем не только из част*
лизма, защищает интересы трудящихся; охраняет окружающую среду; ной собственности, как это сейчас установлено ст. 35, но и из иных
осуществляет единую налоговую, финансовую политику; разрешает форм собственности. Правомерные пути изменения форм собствен*
споры между участниками экономической жизни, пресекает злоупот* ности (отказ от собственности, передача, приватизация, реприватиза*
ребления в хозяйственной деятельности. ция и др.) также могут иметь свою основу в конституционных нор*
570 Раздел III. Основы конституционного строя России
мах, в том числе с определением главных условий и процедур (по ре*

шению суда, для соответствующих нужд, с компенсацией и т. д.).
В*пятых, нельзя исключать и того, что государство возьмет на себя
определенные материальные обязанности по гарантированию эконо*
мической деятельности и отразит это в конституционных нормах. Р а з д е л IV
В частности, в Конституции можно записать, что Российское госу*
дарство создает национальные материальные и финансовые резервы КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ЛИЧНОСТИ
на случай непредвиденных и чрезвычайных ситуаций, обеспечивает В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
страхование сбережений граждан и юридических лиц от экономиче*
ских катастроф, предоставляет кредиты и финансовую помощь участ* Глава 14. Основы и принципы конституционно>правового
никам хозяйственного оборота и т. д. положения человека и гражданина в Российской Федерации
Автономов А. С. Права человека, правозащитная и правоохранительная

деятельность. М., 2009; Витрук Н. В. Общая теория правового положе*
ния личности. М., 2008; Воеводин Л. Д. Юридический статус личности
в России: учеб. пособие. М., 1997; Зорькин В. Д. Конституция и права
человека в XXI веке. К 15*летию Конституции Российской Федерации
и 60*летию Всеобщей декларации прав человека. М., 2008; Комко
ва Г. Н. Конституционный принцип равенства прав и свобод человека
в России. Саратов, 2002; Крусс В. И. Теория конституционного право*
пользования. М., 2007; Лукашева Е. А. Социалистическое право и лич*
ность / отв. ред. В. М. Чхиквадзе. М., 1987; Она же. Человек, право, ци*
вилизация: нормативно*ценностное измерение. М., 2009; Мату
зов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987; Поленина С. В.
Права женщин в системе прав человека: международный и националь*
ный аспект. М., 2000; Права человека: учебник для вузов / отв. ред.
Е. А. Лукашева. 2*е изд. М., 2013; Эбзеев Б. С. Конституционные осно*
вы свободы личности в СССР. Саратов, 1982; Он же. Личность и госу*
дарство в России: взаимная ответственность и конституционные обя*
занности. М., 2007; Якимов Г. А. Конституционный статус человека в
Российской Федерации: вопросы теории и практики: дис. ... канд.
юрид. наук. Екатеринбург, 2010.
§ 1. Исходные положения
Как сказано выше, приоритет человека является одним из начал

конституционного строя Российской Федерации. Отсюда вытекают и
принципиальные черты статуса личности. В положении человека,
правах, свободах и обязанностях отражаются не только его интересы,
но и интересы государства, общества.
Российская Федерация использует в характеристике статуса лич*
ности понятийный аппарат, из которого исходит все мировое сооб*
572 Раздел IV. Конституционный статус личности в Российской Федерации Глава 14. Конституционно*правовое положение человека и гражданина 573
щество и который отражен в международных документах. Нашим появился на свет Божий. В данном плане для конституционного пра*
конституционным законодательством воспринято словосочетание че ва понятия «человек» и «личность» почти тождественны. Собственно,
ловек и гражданин по отношению к личности. Глава 2 Конститу* в том же контексте категории «личность» и «человек» используются в
ции РФ называется «Права и свободы человека и гражданина». художественной и публицистической литературе, и необходимость
В понятии «человек» отражается естественная природа каждого из уважения к достоинству каждой человеческой личности особенно яр*
нас как мыслящего существа, основы цивилизации на Земле. Чело* ко выражена в словах одного из героев пьесы М. Горького «На дне»:
век — это прежде всего индивид со своей жизнью, достоинством, есте «Человек — это звучит гордо!»
ственными и духовными потребностями. Из таких людей с их сложным Философская категория «личность» при ее правовом преломлении
миром, бытием и складывается общество. Отсюда и само общество, и предполагает оформление в юридических нормах ряда условий суще*
служащее его интересам государство призваны своей первейшей функ ствования и жизнедеятельности индивида. Они выражаются в сле*
цией считать заботу о человеке, создавать условия нормального суще дующих применяемых в совокупности и переплетающихся парамет*
ствования, соблюдать пределы вмешательства в его частную жизнь. рах:
Вместе с тем и сама личность может так или иначе влиять на 1) существует определенный оформленный правом статус лично*
жизнь общества, государства и даже обязана думать об их интересах, сти — неотъемлемый элемент ее естественного состояния;
чем обусловливаются многие ее поступки. Категория «гражданин» 2) существование подобного статуса личности, в свою очередь, яв*
воплощает ту сторону в призвании личности, которая связана с ее ляется неотъемлемым признаком и одной из характеристик общества
посильным участием в делах общества и государства, заботой об их и государства;
благе1. 3) для личности это состояние выражается в обладании определен*
Безусловно, даваемая здесь дифференциация в определенной ме* ным набором прав, свобод и обязанностей;
ре условна, поскольку в реальности зачастую нельзя отделить «чело* 4) личность обладает способностью (т. е. юридическими предпо*
века» от «гражданина» и наоборот. Ясно одно: следует каждому инди* сылками) пользования своими правами, свободами и обязанностями;
виду обеспечивать предпосылки для того, чтобы он мог жить, тру* 5) неизбежно возникают связи личности с обществом и государст*
диться на благо себе, ближним и обществу в целом (или по крайней вом, в том числе возможность требовать от государства обеспечить
мере не во вред), как*то влиять на развитие общественных отноше* должные регулирование, реализацию и защиту ее прав, свобод и обя*
ний, участвовать в них, в формировании государственной политики, занностей;
пользоваться для этого правами, свободами и нести соответствующие 6) у государства возникает обязанность обеспечивать условия для
обязанности. реализации прав, свобод и обязанностей любой личности и особой
В конституционно*правовом смысле понятие «личность» шире, заботы о тех, кому затруднительно это делать в силу субъективных,
чем понятия «человек» и «гражданин», и охватывает их оба. Иными а порой и объективных факторов;
словами, когда мы говорим о «личности», то подразумеваются и при*
7) для личности возникает необходимость, возможность и способ*
родно*естественные свойства, и общественные связи индивида.
ность отвечать за свое поведение перед государством (а в определен*
Конечно, у термина «личность» есть и второй смысл — отражение ной мере и перед обществом).
внутреннего достоинства человека, его неповторимости, индивиду*
Конституционный статус личности в Российской Федерации
альных начал, той «исторической миссии», ради которой человек
складывается из ряда элементов:
1 Посредством категории «гражданин» в литературе, особенно художественной и
1) принципы конституционно*правового положения человека и
публицистической, пытаются также отразить патриотические мотивы, связь человека с
той страной, в которой он родился и живет, любовь к Родине, необходимость заботы
гражданина в Российской Федерации;
индивида о славе своего Отечества. Вспомним хотя бы некрасовские слова: «поэтом 2) гражданство Российской Федерации;
можешь ты не быть, но гражданином быть обязан». Однако такой смысл слова «гражда* 3) основные права, свободы и обязанности человека и гражданина
нин», сам по себе очень важный, в принципе не предопределяет содержание конститу*
ционно*правового регулирования, поэтому мы на нем подробно не останавливаемся, в Российской Федерации;
ограничиваясь лишь данным пояснением. 4) гарантии и защита статуса личности.
Ниже эти элементы конституционного статуса личности рассмат* избирательный участок, получить там бюллетень, заполнить его и
риваются подробно. опустить в избирательный ящик. Если участковая избирательная ко*
Кроме того, у государства есть специфические направления дея* миссия не сделает всего необходимого, гражданин не сможет реали*
тельности, связанные с заботой о своих гражданах, ставших жертва* зовать свое право на участие в выборах.
ми внешних и внутренних общественно*политических катаклизмов,
о соотечественниках, находящихся за рубежом, а также об иностран* § 2. Принципы конституционно>правового положения
ных гражданах и лицах без гражданства на территории РФ. У этих человека и гражданина в Российской Федерации
направлений деятельности есть свои конституционно*правовые ос*
новы. Под принципами конституционно*правового положения человека
В целом категория конституционного статуса человека и гражда* и гражданина понимаются исходные начала статуса личности, ее мес
нина применима к любой личности, находящейся на территории на* та в обществе и государстве.
шей страны. Вместе с тем объем прав, свобод и обязанностей, конеч*
но, зависит от того, является ли конкретное лицо гражданином РФ, 1. Свобода личности
иностранным гражданином либо лицом без гражданства.
Наряду с этим для любого человека набор и объем прав, свобод и Первым принципом конституционно*правового положения чело*
обязанностей зависит от таких категорий, как правоспособность и века и гражданина в Российской Федерации является свобода лично*
дееспособность. сти. Она обеспечивается всем строем общества и государства, гаран*
Правоспособность — общая способность лица иметь права, свободы, тируется в целом Конституцией РФ.
обязанности. Для гражданина РФ правоспособность выражается в Свобода личности — это самостоятельность ее поведения, выбора
возможности осуществлять все права и свободы, нести все обязанно* поступков и действий, положения в системе межличностных, группо
сти, установленные Конституцией и законами. Правоспособность вых, общественногосударственных отношений.
возникает с рождением человека и прекращается с его смертью. Огра* О свободе личности написано очень много, что не означает пол*
ничение правоспособности может иметь место лишь в случаях и по* ной ясности содержания этой категории. Разброс мнений широк: от
рядке, предусмотренных законом. признания так называемой абсолютной свободы, т. е. независимости
Дееспособность — способность гражданина своими действиями человека от семьи, коллектива (в котором он работает либо состоит в
приобретать права, свободы и создавать себе обязанности. Если об* качестве члена общественного объединения), общества в целом, госу*
щая правоспособность возникает у каждого с рождения, то дееспо* дарства, до провозглашения свободы лишь в дозволенных рамках
собность — по достижении определенного возраста, различного для (дозволенных опять же семьей, коллективом, обществом, государст*
тех или иных прав и свобод, обязанностей (например, право избирать вом).
можно реализовать лишь с 18 лет), а также при наличии определен* Не вдаваясь в детали споров, в трактовке свободы личности в це*
ных обстоятельств и физического состояния индивида (то же избира* лом и уж тем более с позиций конституционно*правового статуса
тельное право можно реализовать лишь тогда, когда назначены выбо* личности надо исходить из следующих основных постулатов.
ры, и при условии, что личность психически считается дееспособной Прежде всего, абсолютной свободы личности нет и быть не может.
и к тому же не отбывает уголовное наказание по приговору суда в Человек существует не изолированно от семьи, коллектива, общест*
месте лишения свободы). ва, государства, а поэтому он должен считаться с ними. Конечно, че*
В одних случаях дееспособность гражданина выражается только в ловека можно представить одного на необитаемом острове, в глухой
его действиях (например, свобода мысли, слова). Но часто дееспособ* тайге и утверждать, что там он имеет абсолютную свободу. Но это —
ности человека корреспондируют действия органов, должностных относительно редкий вариант жизни человека (кстати, и здесь свобо*
лиц, организаций, без которых он не сможет осуществить право, ис* да условна, так как, чтобы выжить, человек вынужден соизмерять
полнить долг. Например, чтобы осуществить избирательное право, свои поступки с силами природы, окружением диких животных
гражданин должен быть включен в избирательный список, прийти на и т. п.). Итак, не может быть свободы от семьи, коллектива, общества,
государства, есть свобода в семье, коллективе, обществе, государстве. ресами окружающих его лиц, благом семьи, коллектива, общества,
Иначе говоря, свобода существует в той общности, в которой нахо* государства. В свою очередь, общности, в которых человек находится,
дится человек. должны считаться с интересами личности, уважать ее и делать все от
Отсюда свобода личности выражается в соотношении личных при* них зависящее для обеспечения этих интересов. То есть свобода лич*
тязаний человека и рамок его поведения, создаваемых той общно* ности — это общественная атмосфера для ее обеспечения, в которой
стью, к которой он принадлежит. Извечной является проблема меры имеет место гармония интересов личности, общества и государства.
свободы личности. Мыслители разных эпох пытались найти эту меру, 4. Свобода личности — это еще и установление определенных преде
появились теории естественных, неотчуждаемых и даже абсолютных лов, границ, дальше которых сообщество, в котором состоит личность,
прав и свобод человека и гражданина, тех, которые никогда и ни при в воздействии на нее, вмешательстве в жизнь личности идти не мо*
каких условиях не могут быть ограничены тем сообществом, в кото* жет. Таким образом, каждое сообщество, членом которого является
ром живет индивид. Однако даже в одинаковых по социальной сущ* индивид, вправе оказывать на него влияние, но не переступая опреде*
ности системах люди не могут договориться о реестре этих, именуе* ленных границ. Конституционное право обеспечивает создание усло*
мых неотчуждаемыми, прав и свобод, а тем более об их трактовке и
вий защиты личности от произвола не только государства и его долж*
пределах осуществления. Что уж тогда говорить о системах, исходя*
ностных лиц, но и негосударственных объединений, к которым мо*
щих если не из примата государства по отношению к личности, то
жет принадлежать (не принадлежать) индивид.
все*таки из его ведущей роли — там вообще иначе понимаются сво*
бода личности, набор прав и свобод человека и гражданина и пути их 5. Свобода личности — это и свобода гражданина как в определении
реализации. своего желания участвовать (или не участвовать) в общественных и
В связи со сказанным конституционную свободу личности надо государственных делах, так и в выборе той из возможных форм уча*
связывать со следующими постулатами. стия, которые определены прежде всего законом, а в развитие его —
1. Существующая в обществе свобода поведения личности предпо* нормами различных объединений граждан. Человек может трудиться
лагает выбор ею различных вариантов действий. Свобода личности — индивидуально или работать у работодателя, не состоять ни в каком
личная свобода человека самому определять, как жить, чем заниматься, общественном объединении или вступить в различные объединения и
где жить, с кем общаться и т. д. Эта свобода обеспечивается общест* сообща с другими лицами решать вопросы их жизни соответственно
вом и государством созданием соответствующего духовного климата закону и уставу, создать семью или оставаться одиноким — во всем
и политического режима посредством как норм Конституции и иных этом проявляется свобода личности
законов, так и организационных усилий. Важнейшая в этом плане за* 6. Наконец, свобода личности — это не только свобода реализовы*
дача конституционного права — закрепление набора основных прав и вать свои права, но и свобода самоограничения в пользу тех общностей,
свобод человека и гражданина, их главнейших гарантий. в которых пребывает человек. В идеале именно как добровольное са*
2. Внешние предпосылки свободы личности сочетаются с внутрен моограничение личностью себя следует рассматривать ее обязанности
ним осознанием каждым индивидом своей свободы как свободы собст* в обществе и государстве. Но в интересах равного положения всех в
венных действий, а также ее обеспеченности и гарантированности со исполнении обязанностей они закрепляются в праве, а главнейшие
стороны общества, государства. Данный фактор надо считать важней* из них поднимаются на уровень конституционных обязанностей.
шим, поскольку без внутреннего восприятия каждым человеком себя
как свободной личности в семье, коллективе, обществе, государстве 2. Принадлежность человеку основных прав и свобод от рождения
не может быть существования последних как свободных образований. и их неотчуждаемость
Конституционное право закрепляет нормативные предпосылки фор*
мирования такого сознания личности как одной из частей конститу* Этот принцип конституционно*правового статуса человека и
ционного правосознания. гражданина отражен в ч. 2 ст. 17 Конституции РФ, где говорится:
3. Происходит соизмерение каждым индивидом свободы своего по* «Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат
ведения, с одной стороны, с собственным благом, с другой — с инте* каждому от рождения».
Основными правами и свободами являются те, которые наиболее документах, а также в законодательстве различных государств они
полно соответствуют природе человека и гражданина, выражают его обозначены как экономические, социальные и культурные права.
положение в системе социальнообщественных связей и закреплены в В научной литературе при их характеристике используется также по*
конституции (основном законе) государства. Следовательно, основны* нятие «позитивные права».
ми считаются права и свободы, необходимые человеку и гражданину К третьему поколению стали относить права народов, которые реа*
для жизнедеятельности. Если некоторые из них по каким*то причи* лизуются отдельной личностью в составе общности и которые трудно
нам не попали в конституцию или же сформировались после ее при* реализовать в отношении отдельного человека, — право на самоопре*
нятия, то они закрепляются в текущем законе, но надо стремиться к деление народов, права национальных меньшинств, право на здоро*
их последующему конституционному оформлению. На этот случай вую окружающую среду, на безопасную жизнь и т. д.
Конституция РФ предусмотрела следующее: «Перечисление в Кон* Появилось суждение о правах четвертого поколения, которые свя*
ституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно зываются с правом личности пользоваться достижениями научно*
трактоваться как отрицание или умаление других общепризнанных технического прогресса, с внегосударственным использованием
прав и свобод человека и гражданина» (ч. 1 ст. 55). информационного пространства (прежде всего речь идет об исполь*
Конституционная формулировка о принадлежности человеку ос* зовании возможностей Интернета для общения, изложения своих
новных прав и свобод от рождения должна пониматься таким обра* взглядов, получения информации, изложения инициатив, объедине*
зом, что все люди юридически равны и при рождении обретают тот ния сторонников и т. п.); постепенно зарождаются права граждан, об*
объем прав и свобод, который существует в законодательстве соответ ращенные к органам публичной власти, и их соответствующие обя*
ствующей страны. занности (право на доступ к информации о деятельности государст*
В истории человечества извечен вопрос: есть ли у личности какой* венных и муниципальных органов, соответственно обязанности
то круг прав и свобод, не зависящих ни от системы, ни от строя, ни от последних не только размещать такую информацию в своих помеще*
вкусов законодателей? Французским мыслителям XVIII в. принадле* ниях, но и заводить интернет*порталы; право граждан получать госу*
жит теория так называемых естественных прав, согласно которой лю* дарственные и муниципальные услуги не только при личном обраще*
ди рождаются свободными и в силу этого обладают определенным на* нии, но и через Интернет, обязанности органов обеспечивать осуще*
бором прав, без которых они не могут существовать (право на жизнь, ствление такого права).
на достоинство личности, свобода и неприкосновенность личности, Теория поколений прав и свобод человека может быть принята с
неприкосновенность жилища и др.). известной мерой условности, поскольку по мере развития цивилиза*
При данном подходе к числу основных прав и свобод относятся те, ции каждая группа прав, свобод и обязанностей личности не остается
которые характеризуют в каждой личности естественно*природные неизменной и пополняется новыми категориями.
начала (отсюда характеристика их как естественных). В итоге сегодня к числу неотъемлемых прав и свобод относят не
В научных исследованиях и учебной литературе по вопросам ста* только естественные права и свободы, но и многие позже появившие*
туса личности и прав человека появилась теория так называемых по ся права и свободы, в том числе характерные для личности как не
колений прав и свобод человека и гражданина — как отражения их исто* только индивида, но и гражданина, оказывающего то или иное воз*
рической эволюции. действие на развитие общества и государства.
К первому поколению относят прежде всего отраженные в законах В наши дни правильнее говорить о том, что круг необходимых
ряда государств естественные права личности, а также идеи равенства каждому индивиду главнейших прав и свобод зависит не только от его
перед законом и права на участие в делах государства, иначе говоря, естественно*природных качеств, но и от того, что каждый живет в об*
личные и публично*политические права. ществе, государстве и должен иметь права и свободы, позволяющие
Права второго поколения сложились по мере борьбы трудящихся за ему быть свободным и реализовать свои потребности в обществе и го*
свое экономическое и социальное положение, а также за обеспечение сударстве, а при желании и участвовать в их жизни. Целостный набор
своих культурно*духовных притязаний. В международно*правовых всех таких основных прав и свобод формируется мировым сообщест*
вом и отражается в международных документах. Следовательно, чис* 4. Сочетание индивидуальных интересов личности
то абстрактную постановку вопроса — что относить к числу естест* и интересов других лиц, государства и общества
венных, или неотъемлемых, прав и свобод человека и гражданина —
следует заменить более конкретной: какие из них мировое сообщест* Этот принцип статуса личности отражен в ряде конституционных
во на основе коллективного опыта признало самыми главными. положений. Так, в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ сказано, что «осущест*
вление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать
Но сколько бы мы ни рассуждали о естественных и неотъемлемых
права и свободы других лиц». Согласно ч. 2 ст. 15 не только органы
основных правах и свободах, в каждой стране человек обладает таким
государственной власти, органы местного самоуправления, долж*
их объемом, который закреплен правом. Таким образом, в условиях
ностные лица, но и граждане, их объединения обязаны соблюдать ак*
Российской Федерации рассматриваемый принцип означает принад*
ты, отражающие общие интересы, — Конституцию РФ и законы.
лежность человеку от рождения и неотчуждаемость таких основных
прав и свобод, которые зафиксированы в Конституции РФ и текущем Конституция требует бережного отношения к правам и свободам;
законодательстве. она гласит, что в Российской Федерации не должны издаваться зако*
ны, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и граж*
данина (ч. 2 ст. 55). Вместе с тем здесь же сказано, что «права и сво*
3. Соответствие статуса личности в Российском государстве
боды человека и гражданина могут быть ограничены федеральным
требованиям и стандартам, сложившимся в международном
сообществе законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законн*
Сопоставление международных документов и национального кон* ных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопас*
ституционного законодательства позволяет увидеть, насколько полно ности государства» (ч. 3 ст. 55). Как видим, общественные интересы
последнее отражает основные права и свободы человека и граждани* следует учитывать при осуществлении основных прав и свобод лич*
на, признанные мировым сообществом. На этой базе можно сформу* ности.
лировать следующий принцип статуса человека и гражданина в Рос* При реализации рассматриваемого принципа важно обеспечить
сийской Федерации: соответствие статуса личности в государстве гармонию индивидуального подхода к общественным ценностям. Это
требованиям и стандартам, сложившимся в международном сообщест означает, что сочетание интересов личности и общественных интере*
ве — по кругу прав и свобод, их соотношению в статусе личности, трак сов должно строиться на внутреннем осознании человеком необходи*
товке и юридическому формулированию, закреплению в Конституции, мости, а также на желании чем*то жертвовать во имя других лиц, об*
иных нормативных актах. щества, государства. Иначе говоря, реализация данного принципа не
Этот принцип отражен в ч. 1 ст. 17 Конституции РФ: «В Россий* может строиться лишь на внешнем давлении на личность, хотя и это
ской Федерации признаются и гарантируются права и свободы че* нельзя исключать.
ловека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нор*
мам международного права и в соответствии с настоящей Конститу* 5. Принцип всеобщности
цией».
Включение общепризнанных принципов и норм международного Принцип всеобщности применительно как к статусу личности в
права в правовую систему России (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) озна* целом, так и к ее правам, свободам и обязанностям означает, что
чает, что если при защите прав и свобод обнаруживается, что внут* закрепленные в Конституции начала статуса относятся не к отдель
реннее законодательство противоречит международным договорам, ным личностям или их группам, а ко всем без исключения гражданам го
подписанным Российской Федерацией, то к соответствующим обще* сударства, а также — по общему правилу и с исключениями, указанны
ственным отношениям применяются нормы международных догово* ми в законе, — к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Не
ров РФ. Разумеется, желательно отразить необходимые нормы и пра* допускается какой*либо их дискриминации.
вила во внутреннем законодательстве, чтобы не создавать проблем Естественно, каждое лицо осуществляет право, свободу, выполня*
правоприменения у граждан, суда, должностных лиц. ет обязанность сугубо конкретно. Например, один, пользуясь правом
на образование, окончил школу, университет, аспирантуру; другой Не следует строить иллюзий и относительно фактического обще
ограничился школой и колледжем. Это никак не влияет на всеобщ* ственного равенства людей как равенства социально*экономического
ность при осуществлении данного конституционного права, посколь* уровня их жизни — его тоже невозможно обеспечить. Живя в одном
ку его диапазон для всех граждан одинаков, другое дело, как они бу* сообществе, люди остаются обладателями разного достатка, это зави*
дут им пользоваться. сит от их труда, потребностей, наследства, везения и т. д.
Конституционно зафиксированные равные возможности людей не Государство и общество в состоянии провозгласить и должны ста*
исключают различного физического и умственного состояния лично* раться обеспечивать каждому человеку юридическое равноправие, ина*
стей. Всеобщность не предполагает, чтобы каждый непременно осу* че говоря, правовое закрепление равных стартовых условий существова
ществлял данное право в одинаковом объеме. Человек делает это с ния и деятельности для любой личности.
учетом своих индивидуальных способностей. Следовательно, его при* Особенно важны такие аспекты равноправия, как равенство всех
лежание, старательность имеют значение и не влияют на всеобщность перед законом, равноправие женщины и мужчины, равноправие
прав, свобод и обязанностей. граждан независимо от национальной и гражданской принадлежно*
сти.
Всеобщность не означает, что человек на каждом этапе своей жиз*
Согласно ч. 2 ст. 19 Конституции РФ государство гарантирует ра*
ни имеет реально одинаковый объем прав, свобод и обязанностей.
венство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, ра*
Мы уже говорили выше о категориях правоспособности и дееспособ*
сы, национальности, языка, происхождения, имущественного и
ности. Для одного человека какое*то право есть всего лишь потенци*
должностного положения, места жительства, отношения к религии,
альное право, а для другого — реальное право. Так, школьник не име*
убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также
ет права на трудовую пенсию. То же можно сказать об обязанностях, других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав
например, воинская обязанность по общему правилу существует для граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языко*
мужчин и лишь для определенных категорий женщин. Таким обра* вой или религиозной принадлежности.
зом, всеобщность — это возможность, существующая для лиц с рав* В соответствии с ч. 3 ст. 19 Конституции РФ мужчина и женщина
ными условиями. имеют равные права и свободы и равные возможности для их реали*
зации. В обеспечении принципа юридического равенства все*таки
6. Юридическое равенство граждан (равноправие) стоило бы в конституционной формулировке поменять их местами,
т. е. сказать, что «женщина и мужчина» имеют равные права и свобо*
Принцип конституционно*правового статуса человека и гражда*
ды. Кроме того, можно было бы поднять на конституционный уро*
нина означает, что все люди обладают юридическим равенством,
вень некоторые гарантии для женщин, в частности проведение госу*
т. е. равноправием. Все они имеют равные юридические права, свободы
дарственной политики по обеспечению женского равноправия, повы*
и несут равные обязанности. Конституция РФ провозглашает, что все
шению заботы о работающих женщинах, о матерях и т. д.
равны перед законом и судом (ч. 1 ст. 19).
Несмотря на то что в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ говорится о юри*
Принцип юридического равенства (равноправия) не следует сме* дическом равенстве независимо от национальности, в многонацио*
шивать с физическим равенством людей и их фактическим общест* нальном государстве следует отдельно подчеркивать значение нацио*
венным равенством. нального равноправия. Было бы полезно включить в Конститу*
Как уже отмечалось, не может быть физического равенства индиви* цию РФ специальную статью о национальной политике государства и
дов. Каждый человек от рождения обладает разными свойствами — его заботе об обеспечении свободного развития всех наций и народ*
здоровьем, умом, красотой, способностями, деловой энергией. При* ностей в России.
рода заведомо делает людей разными, наделяя их неодинаковыми Наконец, Российское государство провозглашает юридическое ра*
способностями, и позволяет существовать человеку в этом мире на венство иностранцев и лиц без гражданства с российскими граждана*
заложенной в него генной основе. ми, допуская определенные изъятия, но лишь при условии их офици*
584 Раздел IV. Конституционный статус личности в Российской Федерации Глава 15. Гражданство Российской Федерации 585
ального объявления. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностран* имущим гражданам. Практика «скорректировала» конституционную
ные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской норму не в лучшую сторону.
Федерации правами и несут обязанности наряду с гражданами РФ, Допускаемые ошибки и перекосы надо исправлять практическими
кроме случаев, установленных федеральным законом или междуна* мерами соответствующих органов государства, местного самоуправ*
родным договором РФ. ления, политических партий и движений.
Юридическое равенство сочетается с рассмотренным ранее прин*
ципом всеобщности. В совокупности они требуют равного правового 8. Гарантированность конституционного статуса личности
положения лица перед законом: недопустимо в одинаковых ситуаци*
Этот принцип конституционно*правового статуса личности выра*
ях создавать кому*то привилегированные условия и давать больший,
жается в необходимости материального обеспечения осуществления
чем остальным, объем прав или освобождать от исполнения обязан*
прав и свобод, исполнения обязанностей, создания процессуальных
ности.
механизмов их реализации, защите интересов личности.
В сказанном — целая программа. Ведь если нет экономических ус*
7. Соответствие конституционным основам статуса личности
ловий, закрепленное в конституции право превращается в фикцию.
его регулирования в текущем законодательстве
Наличие способов защиты права вооружает человека в достижении
и практической реализации
своего законного интереса и борьбе с произволом.
В ст. 18 Конституции РФ закреплено: «Права и свободы человека
и гражданина являются непосредственно действующими. Они опре*
деляют смысл, содержание и применение законов, деятельность зако* Глава 15. Гражданство Российской Федерации
нодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и
обеспечиваются правосудием». Литература
Это один из актуальных в любом государстве принципов. Провоз* Авакьян С. А. Гражданство Российской Федерации. М., 1994; Он же.
глашенные в конституции демократические лозунги должны вопло* Россия: гражданство, иностранцы, внешнняя миграция. СПб., 2003;
щаться в текущем законодательстве. Поэтому нельзя откладывать на Ванюшин Я. Л. Конституционное право на гражданство и роль органов
долгие годы принятие закона, развивающего данное правило, если без не Федеральной миграционной службы в его реализации: дис. ... канд.
го оно реально не будет применяться (несмотря даже на принцип пря* юрид. наук. Омск, 2006; Варлен М. В. Гражданство: Россия и СНГ:
мого действия конституции). Очень важно также отслеживать уро учеб.*практ. пособие. М., 2010; Васильева Т. А. Миграционная полити*
ка, гражданство и статус иностранцев в странах западной демократии.
вень акта, который должен появиться в развитие нормы конститу*
М., 2010; Винокуров А. А. Развитие института гражданства: современ*
ции. ные тенденции и конституционно*правовой опыт России: дис. ...
В дополнение к этому отметим, что, даже если нормы текущего за* канд. юрид. наук. М., 2006; Гайдуков Д. А. Гражданство СССР. М.,
конодательства правильно развивают конституционные положения, 1948; Гессен В. М. Подданство, его установление и прекращение. СПб.,
ограничить права граждан может недолжная практика правопримене 1909; Законодательные акты о гражданстве: в 4 т. / сост. П. Г. Громуш
ния. Например, в ст. 40 Конституции РФ, посвященной праву на жи* кин. М., 1993; Каграманов С. В. Институт гражданства в федеративном
лище, указано, что малоимущим, иным указанным в законе гражда* Российском государстве: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003;
нам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за Кишкин С. С. Советское гражданство. М., 1925; Кулик Р. И. Закон о
гражданстве СССР. М., 1980; Кутафин О. Е. Российское гражданство.
доступную плату из государственных, муниципальных и других жи*
М., 2003; Мезенцева А. Б. Институт гражданства в Российской Федера*
лищных фондов. Казалось бы, гуманное правило, к тому же развитое ции: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Миронов О. О., Горовцов Д. Е.
и в текущем законодательстве. Но наличие двух вариантов — бесплат* Гражданин России: историко*правовой очерк / под ред. Г. Г. Каспаро
но или за доступную плату, абстрактность второго (что такое доступ* ва. М., 1997; Миронов О. О. Гражданин Отечества. М., 2006; Мицке
ная плата?) привели к тому, что сейчас на практике значительно реже, вич А. В. Комментарий законодательства государств — участников
чем в советское время, жилище безвозмездно предоставляется мало* СНГ о гражданстве. М., 1996; Овсепян Ж. И. К вопросу о государство*
ведческой концепции гражданства // Конституционное и муници* Кроме того, в Конституции РФ имеется ст. 62, ч. 1 и 2 которой
пальное право. 2008. № 13; Понизова Е. В. Возникновение и развитие также имеют отношение к гражданству — они определяют возмож*
института гражданства в России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; ность двойного гражданства для гражданина РФ:
Российское гражданство: учеб. пособие / под ред. В. Я. Кикотя,
«1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство
Н. М. Смородина. 2*е изд. М., 2005; Смирнова Е. С. Международно*
правовые проблемы гражданства стран СНГ и Балтии в свете евро* иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с
пейского опыта. М., 1999; Она же. Европейское гражданство — мно* федеральным законом или международным договором Российской
жественное в едином. 2*е изд. Тверь, 2012; Тарибо Е. В. Российское Федерации.
гражданство и вытекающие из него права и обязанности в практике 2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства
судебного конституционного контроля. СПб., 2011; Шевцов В. С. Граж* иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобож*
данство в Советском союзном государстве. М., 1969; Он же. Граждан* дает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если
ство СССР. М., 1980. иное не предусмотрено федеральным законом или международным
договором Российской Федерации».
§ 1. Общие начала Основным специальным правовым источником по вопросам
гражданства является Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О граж*
1. Понятие и нормативная основа данстве Российской Федерации». Этот акт пришел на смену Зако*
Находящиеся на территории РФ физические лица могут относить* ну РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации».
ся к одной из следующих категорий: Другим специальным актом является Положение о порядке рас*
1) российские граждане — лица, имеющие документальное под* смотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверж*
тверждение их принадлежности к гражданству Российской Федера* денное Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г.
ции; Для понимания и применения категории «гражданство» важное
2) иностранные граждане (иностранцы) — лица, обладающие до* значение имеют и подзаконные акты, особенно принимавшиеся ра*
кументами о принадлежности к другому государству (российским нее Министерством внутренних дел РФ (далее — МВД России), затем
гражданам разрешено иметь также гражданство другого государст* Федеральной миграционной службой (далее — ФМС России).
ва — двойное гражданство; однако обладание двойным гражданством Итак, гражданство Российской Федерации — устойчивая правовая
не делает россиянина иностранцем — с конституционно*правовой связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их
точки зрения это гражданин РФ); взаимных прав и обязанностей (ст. 3 Федерального закона «О граж*
3) лица без гражданства — лица, не имеющие документов о при* данстве Российской Федерации»).
надлежности ни к российскому гражданству, ни к гражданству ино* В литературе имеет место также определение гражданства как при
странных государств. надлежности лица к соответствующему государству. Большинство уче*
ных отвергает такое понимание гражданства, поскольку оно отражает
Исходные начала, посвященные гражданству, помещены в гл. 1
как бы зависимость лица от государства. Действительно, гражданство
«Основы конституционного строя» Конституции РФ. В ст. 6 Консти*
не делает человека «придатком» государства, не создает абсолютной
туции закреплено:
подчиненности личности государству. Не случайно в современной
«1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекра*
трактовке гражданства в его содержание включается право на граж*
щается в соответствии с федеральным законом, является единым и
данство и возможность изменения последнего по воле самого человека.
равным независимо от оснований приобретения.
2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее тер*
2. Гражданство и подданство
ритории всеми правами и свободами и несет равные обязанности,
предусмотренные Конституцией Российской Федерацией. В законодательстве РФ, а ранее — Союза ССР традиционно ис*
3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего пользуется понятие «гражданство» для обозначения правовых связей
гражданства или права изменить его». лица и государства и исключено понятие «подданство». Это естест*
венно, поскольку в 1917 г. Россия стала республикой, а подданство Союза не мог до самого последнего времени обрести такую же сте*
связано с монархией — там, где есть царь, император, король и т. д., пень свободы, как подданные в ряде монархий.
есть и его подданные. Но и в самих странах*монархиях ситуация меняется. Одни сохра*
Разумеется, речь идет не только о формально*правовом различии. няют традицию и, несмотря на большой объем прав, реальной свобо*
Понятия «гражданство» и «подданство» могут теоретически вопло* ды и демократии, коренное население продолжают называть поддан*
щать два разных состояния человека. Граждане — это свободные лю* ными (например, законодательство Швеции). Однако другие страны,
ди в свободном государстве, сами решающие свои проблемы и управ* формально оставаясь монархиями, тем не менее предпочли катего*
ляющие своими делами. Подданный не принадлежит себе, он подчи* рию «гражданство» (например, Великобритания, Испания). Этим
нен воле другого человека — монарха, причем не обычного человека, подчеркивается не только степень демократии и широта участия
а «божества» или «полубожества», стоящего над всеми. Борьба за сво* граждан в политической жизни, но и свободное признание ими мо*
боду в истории была зачастую и борьбой против королей, императо* нархии как приемлемой для себя (устраивающей их) формы государ*
ров, царей, за республиканское правление, считавшееся по*настоя* ственного правления.
щему демократическим.
Став на путь строительства самого передового, как тогда считалось, 3. Гражданство как естественное состояние индивидов
общества, РСФСР и СССР при определении законодательных основ
Наличие гражданства соответствующего государства является ес*
нового строя четко обозначали соответствующее «наполнение» кате*
тественным состоянием для человека. Большинство людей в мире об*
горий гражданства и подданства. Так, Декретом ВЦИК от 23 (10) но*
ладают гражданством какого*то государства. Отсутствие гражданства,
ября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» все су*
состояние безгражданства скорее исключение, нежели правило.
ществовавшие в императорской России сословия и сословные деле*
В принципе государства выступают за сокращение безгражданства.
ния граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные
международная Конвенция о сокращении безгражданства от 30 авгу*
организации и учреждения, а равно и все гражданские чины упраздня*
ста 1961 г. исходит из того, что вопросы предоставления гражданства
лись; уничтожались всякие звания и наименования гражданских чи*
решаются государствами прежде всего с учетом интересов индивидов;
нов и устанавливалось «одно общее для всего населения России на*
государство предоставляет свое гражданство лицу, рожденному на его
именование — гражданин Российской Республики».
территории, которое иначе не имело бы гражданства.
Выступая с докладом на сессии ЦИК СССР в связи с принятием
Россия следует общей линии. В Законе РФ «О гражданстве Рос*
первого Положения о союзном гражданстве (от 29 октября 1924 г.), сийской Федерации» 1991 г. была ст. 7 «Сокращение безгражданства»,
нарком иностранных дел СССР Г. В. Чичерин подчеркивал следую* которая гласила, что Российская Федерация поощряет приобретение
щее. Декларация прав человека и гражданина в 1791 г. (Франция) за* гражданства Российской Федерации лицами без гражданства и не
менила понятие подданного, т. е. объекта навязываемой воли, чуждой препятствует приобретению ими иного гражданства. В одноименном
ему, принудительной государственной власти понятием гражданина, Законе 2002 г. говорится, что «Российская Федерация поощряет при*
т. е. участника в коллективном волеизъявлении народа, воплощаемом обретение гражданства Российской Федерации лицами без граж*
в виде государственной власти. Однако на почве экономического не* данства, проживающими на территории Российской Федерации» (п. 6
равенства классов государство не могло осуществлять волеизъявле* ст. 4). Как видим, здесь, во*первых, уточнено, что Россия проводит
ния трудящихся масс. И Октябрьская революция впервые создала такую политику лишь в отношении тех лиц без гражданства, которые
гражданина в смысле носителя частицы коллективного волеизъявле* проживают в нашей стране; во*вторых, не затронут такой аспект, как
ния трудящихся масс, воплощаемого в Советском государстве1. приобретение иностранного гражданства. Эта норма означает, что
Безусловно, идеологические клише отнюдь не всегда подтверж* Россия соблюдает международную Конвенцию о сокращении
даются реальной практикой. Очевидно, что гражданин Советского безгражданства. Реально это выглядит так: внимательно рассматрива*
1 См.: СССР. ЦИК 2*го созыва. 2*я сессия. Заседание ЦИК Союза ССР, 24 октяб* ются заявления лиц без гражданства о приобретении российского
ря 1924 г. М., 1924. С. 69. гражданства; Россия гарантирует свое гражданство во всех спорных
ситуациях, когда иное решение грозит заинтересованному человеку ренных законом, или в силу особого в каждом случае указа Президиу*
тем, что он попадет в разряд лиц без гражданства; наше государство ма Верховного Совета СССР (ст. 7). По Закону СССР 1978 г. лишение
не вмешивается в решение лицом без гражданства вопроса о приобре* гражданства СССР могло иметь место в исключительном случае по
тении иного гражданства. решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо соверши*
Во Всеобщей декларации прав человека говорится: ло действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и нанося*
«1. Каждый человек имеет право на гражданство. щие ущерб престижу или государственной безопасности СССР
2. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства (ст. 18). Такая формулировка, — даже если отнестись с пониманием к
или права изменить свое гражданство». праву государства защищать свои интересы, — давала простор усмот*
С учетом этого можно говорить о нескольких линиях обеспечения рению компетентных органов и должностных лиц в оценке поведе*
гражданства в нашем государстве: право на внимательное рассмотре* ния граждан.
ние ходатайства о предоставлении российского гражданства; право на По Закону СССР от 23 мая 1990 г. «О гражданстве СССР» лише*
пребывание в российском гражданстве; право на изменение граж* ние гражданства СССР могло иметь место в отношении лица, прожи*
данства Российской Федерации. И есть все основания признать, что вающего за границей. Иначе говоря, лишение гражданства с оставле*
закрепленному в Конституции РФ праву гражданина РФ на изменение нием гражданина на жительство в СССР либо с одновременным вы*
гражданства, т. е. на выход из гражданства Российской Федерации, дворением из СССР исключалось. Закон также снял указания на то,
корреспондирует право государства определять свою позицию по данно что основой лишения должны быть действия, «порочащие высокое
му вопросу, а отнюдь не автоматически и формально разрешать выход. звание гражданина СССР», исключил упоминание о «престиже»
СССР, уточнил, что лишаемое гражданства лицо совершило дейст*
4. Проблема лишения гражданства вия, наносящие «существенный» ущерб «государственным интере*
сам» или государственной безопасности СССР (ст. 23).
Правило о том, что гражданина РФ нельзя лишить гражданства, С учетом международных документов впервые в Законе РФ
было введено Законом о гражданстве 1991 г. впервые в отечественной «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г., а затем и в Консти*
истории. Акты РСФСР о гражданстве 1918—1921 гг., положения о туции РФ появилась запись о праве на изменение лицом своего граж*
гражданстве СССР 1924, 1930, 1931 гг., законы СССР о гражданстве данства. Правда, формулировка Закона 1991 г. была шире: никто не
СССР 1938, 1978, 1990 гг. предусматривали такую возможность, кста* может быть лишен в Российской Федерации своего гражданства или
ти не редкую и в законодательстве многих зарубежных государств. права изменить его — значит, не только россиянин, но и любой иной
Лишение гражданства — это действие государства в лице его ком человек. Но, вероятно, все же государство индифферентно к тому,
петентного органа, прекращающего своим актом без учета воли граж как поступает со своим гражданством иностранец, и не безразлично к
данина его правовую связь со своим государством. Как говорилось в намерениям своих граждан. Поэтому, гарантируя то же самое, норма
разд. I настоящего учебного курса, лишение гражданства — мера кон* Конституции РФ 1993 г. (ч. 3 ст. 6) начинается со слов «гражданин
ституционно*правовой ответственности, конституционно*правовая Российской Федерации».
санкция. Как правило, она применяется вопреки желанию лица пре* Однако некоторых вопросов конституционное положение о том,
кратить гражданство своего государства, хотя лицо может и желать, что гражданин РФ «не может быть лишен своего гражданства», все*
чтобы его лишили гражданства, или же совершать деяния, заведомо таки не снимает. В частности, как быть в том случае, если россиянин
делающие возможным применение такой меры, как лишение граж* поступит на службу в армию, в органы полиции, юстиции, безопасно*
данства. сти иностранного государства? Некоторые страны допускают для та*
Документы 1920*х гг. связывали лишение гражданства главным ких случаев лишение гражданства, хотя и называют это более «эле*
образом с контрреволюционными выступлениями против советской гантно» — прекращением или утратой гражданства.
власти. Закон СССР «О гражданстве СССР» 1938 г. не назвал вообще Кстати, Европейская конвенция о гражданстве от 6 ноября 1997 г.
никаких оснований для лишения гражданства СССР, указав только, допускает несколько случаев утраты гражданства по инициативе госу
что оно может иметь место по приговору суда в случаях, предусмот* дарства, среди которых: добровольное приобретение гражданства
другого государства; добровольная служба в иностранных вооружен* как правило, на всю оставшуюся жизнь человека. Порой считают, что
ных силах; поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно есть некий автоматизм предоопределения гражданства ребенка при
важным интересам государства; отсутствие подлинной связи между смешанных браках. На деле же существуют определенные правила:
государством и гражданином, постоянно проживающим за границей. во*первых, родители, вступая в брак, сознательно шли на соответст*
Правда, в Конвенции сказано, что государство не может предусмат* вующие последствия для их ребенка, предопределяя его гражданство
ривать в своем внутреннем законодательстве утрату его гражданства, по гражданству одного из родителей; во*вторых, государства из чувст*
в том числе по перечисленным основаниям, если соответствующее ва гуманизма позволяют такому ребенку, когда он достигнет совер*
лицо в результате этого становится лицом без гражданства. шеннолетия, претендовать на гражданство второго родителя. Приоб*
ретая новое гражданство, человек, как правило, желает укрепиться в
5. Предпосылка полного объема прав, свобод и обязанностей своем статусе гражданина данного государства, в том числе быть ему
полезным, стать законопослушным, исправным налогоплательщи*
Наличие российского гражданства есть предпосылка для облада* ком. Иначе говоря, он хочет скорее обрести психологию такого же
ния человеком полным объемом прав и свобод, закрепленных в Консти* гражданина, как и тот, кто обладает гражданством данного государст*
туции РФ и текущем законодательстве, а также исполнения всех обя ва от рождения.
занностей. Если человек является иностранцем или лицом без граж* Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» ого*
данства, к нему применяется правило «национального режима», варивает специальные случаи, чтобы во избежание их произвольной
т. е. он пользуется практически почти всеми правами и свободами, трактовки не возникало недоразумений:
несет обязанности наравне с гражданами РФ. 1) предусмотрено сохранение гражданства Российской Федерации
Но «почти» не значит полностью. Есть определенные возмож* за лицами, проживающими за ее пределами, — ни само по себе про*
ности, которые существуют лишь для российских граждан: право соз* живание, ни его длительность не прекращают этого гражданства (ч. 3
давать политические партии, право избирать и быть избранным в ор* ст. 4);
ганы государственной власти, право состоять на государственной 2) заключение или расторжение брака между гражданином РФ и
службе и т. д. (см. гл. 18 настоящего учебного курса). Существуют оп* лицом, не имеющим гражданства Российской Федерации, не влечет
ределенные правила для нероссиян в части открытия предприятий, изменение гражданства указанных лиц (ч. 1 ст. 8). Это означает, что
счетов в банках, ведения ряда видов производственной деятельности, изменений не наступает по данному поводу не только для россияни*
получения работы в России и др. на, но и для состоящего (состоявшего) с ним в браке иностранца либо
лица без гражданства;
6. Устойчивая связь 3) изменение гражданства одним из супругов не влечет изменения
гражданства другого супруга (ч. 2 ст. 8);
Гражданство есть устойчивая связь лица и государства. Так гласит
4) расторжение брака не влечет изменение гражданства родивших*
Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», и это
ся в этом браке или усыновленных (удочеренных) супругами детей
означает, что гражданство существует постоянно. Большинство лиц
(ч. 3 ст. 8).
приобретает гражданство по факту рождения, остается в гражданстве
своего государства на всю жизнь. Многие даже не ощущают своего
7. Правовая связь
гражданства в обыденной жизни, о нем вспоминают в отдельных слу*
чаях (поездка за границу, смешанный брак и т. д.). По Федеральному закону «О гражданстве Российской Федерации»
Гражданство не подвержено автоматическому воздействию раз* гражданство есть правовая связь. Это означает, что вопросы состояния
личных внешних факторов. Даже в ситуации со сменой гражданства в гражданстве, его приобретения, прекращения регулируются законо*
можно говорить о том, что возникает постоянная и устойчивая связь дательством РФ. Все отношения, возникающие в связи с граж*
лица и другого государства, поскольку приобретение нового граж* данством, являются правовыми, иначе говоря, они должны иметь в ос*
данства — шаг обдуманный по многим параметрам и рассчитанный, нове те или иные нормы законов и подзаконных актов. Действия го*
сударственных органов и должностных лиц по вопросам гражданства 2) весь трудовой стаж, полученный человеком после приобретения
вытекают из этих норм, соизмеряются с ними. гражданства, будет учтен при оформлении его пенсионного дела; но
Никаких изменений состояния гражданства по «фактической до* стаж работы до обретения российского гражданства учитывается по
говоренности» между физическими лицами либо между ними и госу* особым правилам, установленным нашим законодательством;
дарственными органами быть не может. В каждом случае требуются 3) врач, ставший российским гражданином, имеет право работать
не только официальные действия сторон, но и официальные решения по своей специальности только после признания его медицинского
компетентных органов государства. диплома в установленном порядке;
Не случайно поэтому в Федеральном законе «О гражданстве Рос* 4) молодой человек, получивший российское гражданство, имеет
сийской Федерации» говорится о документальном подтверждении равное с другими право поступать в вуз; но если он учился в вузе дру*
гражданства. Документом, удостоверяющим гражданство Российской гого государства и хотел бы зачесть эту учебу и перевестись в россий*
Федерации, является паспорт гражданина РФ или иной основной до ский вуз, возникнет вопрос о допустимости перевода и соразмерно*
кумент, содержащий указание на гражданство лица (ст. 10). сти учебных планов вузов.
Можно привести и другие примеры. Однако главное условие по*
8. Единство и равенство гражданства нятно: речь не идет о какой*то дискриминации тех, кто вновь полу*
чил российское гражданство. В одних случаях учитывается значение
Конституция РФ (ст. 6) гласит, что гражданство в Российской Фе соответствующего права, в других — его сопоставимость с возмож*
дерации является единым и равным независимо от оснований его приоб ностями иных граждан РФ.
ретения. Эта норма воспроизведена в Федеральном законе «О граж*
Категории единства и равенства применяются к самому граж*
данстве Российской Федерации» (ч. 2 ст. 4). Что это означает?
данству, т. е. начинают действовать после его приобретения. Что ка*
Прежде всего, единство и равенство гражданства следует понимать сается желающих приобрести российское гражданство, они могут
в том плане, что все лица, имеющие гражданство Российской Федера* претендовать лишь на равное внимание к себе со стороны российских
ции, имеют одинаковый конституционноправовой статус, обладают в властей, т. е. к каждому должен быть проявлен индивидуальный под*
равной мере правами, свободами, несут обязанности, вытекающие из ход, допускающий учет определенных преимуществ в приобретении
российского законодательства. этого гражданства.
В вопросах гражданства не может быть «стажа», т. е. установления
для кого*то льгот и преимуществ, обусловленных длительностью
9. Гражданство и федерализм
(«пожизненностью») состояния в российском гражданстве. Стано*
вясь российским гражданином, человек по общему правилу с первого Категория единства применительно к гражданству Российской
дня имеет такой же объем прав и обязанностей, как и другие граждане Федерации заставила решать один весьма острый и в какой*то мере
страны. болезненный вопрос, обусловленный федеративным характером на*
Это не означает, что законодательством не могут быть установле* шего государства. В Россию входит 21 республика в качестве ее субъ*
ны некоторые специальные требования к осуществлению отдельных ектов. В Конституции РФ республика характеризуется как государст*
прав, свобод и обязанностей с учетом новоприобретенного россий* во (ст. 5). А в науке и на практике зачастую гражданство считают од*
ского гражданства. Поясним тезис примерами: ной из характеристик государства.
1) право выдвигаться на пост Президента РФ имеет гражданин, По Закону РФ «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г.
приобретший гражданство Российской Федерации не только по рож* граждане РФ, постоянно проживающие на территории республики в
дению, но и по заявлению (так называемый натурализованный граж* составе Российской Федерации, являлись одновременно гражданами
данин; в США такому гражданину не суждено стать Президентом). этой республики. Можно сказать и наоборот: каждый гражданин дан*
Однако для кандидата на пост Президента РФ устанавливается требо* ной республики являлся одновременно и гражданином РФ, на него в
вание не только быть гражданином РФ, но и прожить в качестве полной мере распространялся принцип равенства гражданства, о ко*
гражданина РФ не менее 10 лет на территории РФ; тором говорилось выше.
Согласно п. «в» ст. 71 Конституции РФ 1993 г. в ведении Россий* Отсюда и возникали определенные трудности. Прежде всего, в ус*
ской Федерации находится гражданство в Российской Федерации. ловиях отстаивания своих суверенитетов, а то и «ассоциированного»
Понимать эти слова можно лишь так: Россия, во*первых, регулирует вхождения в Российскую Федерацию некоторые республики были не
свое, т. е. федеративное, гражданство; во*вторых, устанавливает об* прочь рассматривать свое гражданство и российское гражданство как
щие правила относительно гражданства, обязательные для субъек* наличие у жителей республик двойного гражданства. Конечно, про*
тов РФ, — не случайно в приведенном тексте сказано не «граж* тив этого требовалось решительно возразить. Проживая в республи*
данство Российской Федерации», а «гражданство в Российской Феде* ках и будучи формально их гражданами, все жители были прежде все*
рации». го гражданами РФ. Никакого особого статуса, вытекающего якобы из
Республики на основе такого толкования Конституции РФ и Зако* обладания гражданством республики, у них не возникало.
на РФ 1991 г. могли принимать и некоторые из них принимали свои Трудности были связаны и с тем, что отдельные республики уста*
нормативные акты (законы) о гражданстве. Отсюда уже на то время навливали свои условия приема в их гражданство, отличающиеся от
возникла необходимость четко определиться с рядом ситуаций, чтобы общефедеральных требований. Достаточно наглядный пример: если
избежать коллизии этих актов с федеральным законодательством. по Закону РФ 1991 г. надо было проживать пять лет на террито*
Прежде всего надо было решить, какими путями приобретается рии РФ для возбуждения ходатайства о приеме в российское граж*
гражданство республики. Согласно ст. 2 Закона РФ «О гражданстве данство, то по Закону Республики Саха (Якутия) от 21 декабря 1992 г.
Российской Федерации» 1991 г. факт постоянного проживания на «О гражданстве Республики Саха (Якутия)» (п. 2 ст. 13) предусматри*
территории республики уже автоматически делал человека ее гражда* валось постоянное проживание в Якутии не менее 10 лет, чтобы пре*
нином. Как к этому относиться, зависело от того, что дает данное
тендовать на гражданство этой республики.
гражданство. В условиях единого государственного пространства
Кроме того, получалось, что если при приобретении российского
Российской Федерации для многих граждан безразлично, где они
гражданства иностранцем или лицом без гражданства предполагалось
проживают. После окончания институтов они десятилетиями живут в
их проживание на территории республики, надо было либо получить
отдаленных от центра республиках, работают там геологами, инжене*
рами и т. д. Они интегрировались в население соответствующей рес* согласие органов республики на приобретение федерального граж*
публики. Для них важно не то, назовут их гражданами данной рес* данства либо сразу же решить и вопрос о гражданстве республики. По
публики или нет, а как решат их жилищные вопросы, дадут ли мест* Закону РФ 1991 г. при рассмотрении вопросов гражданства, затраги*
ные надбавки к пенсиям и т. д. И еще важно было, чтобы в других вающих интересы республики, Комиссия по вопросам гражданства
частях Российской Федерации их не лишили каких*то прав на осно* при Президенте РФ учитывала мнение компетентных органов рес*
вании признания гражданами иного субъекта РФ. Таким образом, публики (ст. 34). Правда, отсюда не вытекало, что по решению феде*
гражданство субъектов РФ, — а это только республики в составе Фе* ральных органов, принятому с соблюдением данной процедуры, че*
дерации, — надо было считать символическим, скорее речь шла о жи* ловек получал и гражданство республики. Тем более ситуация ослож*
телях республик. нялась, если республика возражала вообще против предоставления
Но не будем забывать, что установление гражданства республик российского гражданства. И еще одно: прежний Закон допускал при*
приходится на время, когда они очень заботились о своем суверени* обретение российского гражданства в порядке регистрации, т. е. по
тете. И введение гражданства республик не только было формальным решению местных органов МВД России, следовательно, и МВД рес*
отражением их характеристик как государств (гражданство может публики в составе Федерации. Но было неясно, получало ли лицо при
иметь только государство), но еще и связывалось с претензиями рес этом только федеральное гражданство либо одновременно россий*
публик на регулирование вопросов порядка приобретения их граж ское гражданство и гражданство данной республики или же по второ*
данства. А это означало, что какая*то из республик могла и не согла* му случаю требовалось специальное решение республики. И главное:
ситься с приобретением их гражданства «явочным» порядком — пу* не желая видеть это лицо в гражданстве своей республики, орган
тем поселения на их территории. Они хотели бы принимать в свое внутренних дел этой республики мог отказать ему в гражданстве фе*
гражданство. деральном.
Неизбежно возникла и другая проблема: возможно ли предостав* гражданства Российской Федерации, ни в статьях о статусе субъек*
ление республикой самостоятельно своего гражданства иностранцу тов РФ, о предметах совместного ведения Российской Федерации и
или лицу без гражданства? Если гражданин республики автоматиче* ее субъектов, не предусматривает гражданство республик либо других
ски является гражданином РФ, выходит, что при положительном ре* субъектов РФ и их правомочия в этой области. Более того, ее ст. 71
шении можно получить российское гражданство, минуя компетент* (п. «в») относит гражданство в Российской Федерации к исключи*
ные федеральные власти. А это ненормально. тельному ее ведению, что во взаимосвязи со ст. 76 (ч. 1) означает рег
В общем, появились предложения об отказе от гражданства рес* ламентирование института гражданства только федеральным зако
публик (и вообще субъектов РФ), тем более что многие из них и не ном, имеющим прямое действие на всей территории России.
предусматривали своего гражданства. Идея единого федерального Конституционный Суд РФ определил подходы к проблеме граж*
гражданства настойчиво пробивала себе дорогу. Свое слово по данно* данства республик: Федеральный закон «О гражданстве Российской
му поводу сказал Конституционный Суд РФ. Федерации» не предусматривает гражданства субъектов РФ.
Прежде всего, в ряде решений Суд определил, что республика как Вместе с тем конституционное провозглашение единства граж*
субъект РФ не обладает государственным суверенитетом. Некоторые данства для всех граждан РФ не препятствует тому, чтобы на террито*
из республик обращались в Конституционный Суд с запросами о тол* риях отдельных субъектов РФ предоставлялись дополнительные льго*
ковании ряда положений Конституции РФ и разъяснении прежних ты в осуществлении прав и свобод местному населению. Речь идет не
решений Суда, затрагивая в том числе вопрос о гражданстве. об уменьшении, а о расширении гарантий прав и свобод, установлен*
Конституционный Суд, высказываясь по таким обращениям, из* ных Конституцией РФ.
ложил свою позицию по поводу гражданства в определении от 6 де*
кабря 2001 г. по запросу Государственного собрания — Курултая Рес* 10. Двойное гражданство
публики Башкортостан о толковании ряда положений ст. 5, 11, 71—
73, 76—78 Конституции РФ. Российская Конституция и Федеральный закон «О гражданстве
Конституционный Суд указал, что ранее в постановлении от Российской Федерации» допускают двойное гражданство, т. е. воз*
7 июня 2000 г. и определениях от 27 июня 2000 г. и от 19 апреля 2001 г. можность для гражданина РФ иметь гражданство другого — ино*
он пришел к выводам, что Конституция РФ не допускает какого*либо странного — государства.
иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многона* Рассуждая вообще, можно назвать такие варианты возникновения
ционального народа Российской Федерации, и, следовательно, не двойного гражданства:
предполагает какого*либо иного государственного суверенитета, по* 1) государство может предусмотреть для своих граждан возмож*
мимо суверенитета Российской Федерации. Использование в ст. 5 ность второго гражданства и разрешать его приобретение (по каждо*
(ч. 2) Конституции РФ понятия «республика (государство)» также не му конкретному случаю принимается решение компетентного органа
означает признание государственного суверенитета этих субъектов, государства);
а лишь отражает определенные особенности их конституционно*пра* 2) гражданин может явочным путем (по собственному желанию,
вового статуса, связанные с факторами исторического, национально* не спрашивая разрешения своего государства) приобрести граж*
го и иного характера. данство другого государства, но затем просить свое государство при*
Разрешая указанным образом вопрос о суверенитете республик, знать его второе гражданство;
отметил Конституционный Суд, Конституция РФ тем самым предо 3) государства могут заключить соглашение о двойном граж*
пределяет и решение производного вопроса — о гражданстве, поскольку данстве, позволяющее гражданам по их инициативе приобретать вто*
именно суверенное государство правомочно законодательно опреде* рое гражданство;
лять, кто является его гражданами, признавая их тем самым полно* 4) можно допустить, по крайней мере абстрактно, что два государ*
правными субъектами права, обладающими всеми конституционны* ства заключили договор, по которому их граждане считаются одно*
ми правами человека и гражданина. По позиции Конституционного временно гражданами второго государства, обладая, таким образом,
Суда, Конституция РФ ни в ст. 6, устанавливающей принцип единого двойным гражданством;
5) возможна коллизия законодательства двух стран, в результате и в Законе РФ «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г., сде*
которой человек независимо от своей воли получает второе граж* лан акцент на приобретение россиянами иностранного гражданства.
данство. Нововведение данного Закона о возможности приобретения россий*
До принятия Конституции 1993 г. вопрос о двойном гражданстве ского гражданства с сохранением иностранного гражданства остава*
регулировался Законом РФ «О гражданстве Российской Федерации» лось в силе после принятия Конституции РФ, а это означало возмож*
1991 г. В нем была ст. 3 «Двойное гражданство», которая состояла из ность двустороннего процесса, т. е. как получение россиянами граж*
трех пунктов и предусматривала следующее: приобретение граж* данства других государств, так и получение российского гражданства
данства Российской Федерации иностранным гражданином допуска* с сохранением иностранного — на основе договоров РФ с другими
ется при условии его отказа от прежнего гражданства, если иное не странами.
предусмотрено международным договором РФ (п. 1); гражданину РФ Правда, на практике это не решало проблему двойного граж*
может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно граж* данства. Только Туркменистан и Таджикистан подписали соглаше*
данство другого государства, с которым имеется соответствующий до* ния с Российской Федерацией, предусматривающие двойное граж*
говор РФ (п. 2); граждане РФ, имеющие иное гражданство, не могут данство. Соглашение между Российской Федерацией и Туркмениста*
на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выпол* ном об урегулировании вопросов двойного гражданства было
нения обязанностей или освобождаться от ответственности, выте* подписано 23 декабря 1993 г., Договор между Российской Федераци*
кающих из гражданства Российской Федерации (п. 3). ей и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойно*
Казалось бы, если россиянин мог иметь (приобрести) иное граж* го гражданства — 7 сентября 1995 г.
данство, то двойное гражданство вроде бы и для иностранца означает Мотивы признания двойного гражданства были разными у госу*
возможность приобретения, в качестве второго, российского граж* дарств. Для Туркменистана это скорее вопрос политики, поскольку
данства. Однако по первому российскому Закону «О гражданстве здесь не проживало большого числа русских и не наблюдалось их
Российской Федерации» предусматривалось противоположное: был массового оттока из Республики, и не так уж много туркмен прожива*
расчет на то, что будут договоры с другими странами, прежде всего ет в России. По данным СМИ на начало 2003 г., президенты двух
бывшими республиками в составе СССР, по которым русскоязычные стран решили сохранить для граждан своих стран возможность иметь
лица станут в первую очередь российскими гражданами, но наряду с двойное гражданство1. Затем появились сообщения об отказе турк*
этим получат и местное гражданство, т. е. статус двойного граж* менского Президента от двойного гражданства. Тем самым русские,
данства; в остальном же предоставление российского гражданства проживающие в Республике, попали в разряд иностранцев, что озна*
предполагает отказ от иностранного. чает неполучение ими льгот, предоставляемых местным законода*
Однако большинство республик бывшего СССР не пошли на за* тельством.
ключение подобных соглашений. И тогда формулировка п. 1, приве* И все*таки в большинстве бывших союзных республик двойное
денная выше, 17 июня 1993 г. была заменена. Теперь Закон РФ гла* гражданство отрицалось и юридически запрещалось. Постоянные
сил, что за лицом, состоящим в гражданстве Российской Федерации,
жители государств получили возможность определиться в течение
не признается принадлежность к гражданству другого государства, ес*
конкретного срока, остаются ли они в местном гражданстве. По исте*
ли иное не предусмотрено международным договором РФ. Таким об*
чении этого срока, если они не сделали соответствующих заявлений,
разом, становилось возможным приобретение российского граж*
их считали состоящими в местном гражданстве. Приобретшие рос*
данства с сохранением гражданства другого государства, но на усло*
сийское гражданство становились иностранными гражданами либо
виях межгосударственного соглашения. Другие формулировки ст. 3
лицами без гражданства, если они не остались в местном гражданстве
Закона остались без изменений.
и не обрели гражданства Российской Федерации.
В Конституции РФ 1993 г. (ч. 1 ст. 62), как уже говорилось выше,
Итак, сохранение в России института двойного гражданства и да*
закреплено, что гражданин РФ может иметь гражданство иностран*
же возведение его на конституционный уровень было вызвано проб*
ного государства (двойное гражданство) в соответствии с федераль*
ным законом или международным договором РФ. То есть здесь, как 1 См.: Российская газета. 2003. 17 янв.
лемами не россиян, а скорее внешней политики Российской Федера* В Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации»
ции. Ведь за ее пределами оказалось около 25 млн русских (строго го* вопросы двойного гражданства регулируются ст. 6 «Двойное граж*
воря, лиц, относящихся к титульной нации России), из них, по данство». В соответствии с ней:
округленным данным, 11,5 млн — в Украине, 6,3 млн — в Казахстане, 1) гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматри*
около 3 млн — в Закавказье и Средней Азии, около 1,4 млн — в При* вается Российской Федерацией только как гражданин РФ, за исклю*
балтике. чением случаев, предусмотренных международным договором РФ
Конечно, можно понять цели введения категории двойного граж* или федеральным законом;
данства в российское законодательство. Оно является не символом 2) приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет
«русского присутствия» в бывших союзных республиках, а гарантией прекращение гражданства Российской Федерации.
связи русских с Россией как одной из предпосылок их стабильного Отношение государства к двойному гражданству с очевидностью
положения в соответствующих государствах. Двойное гражданство, становится более сдержанным. Закон не отрицает возможность двой*
если бы его ввели, не освобождало бы от выполнения обязанностей ного гражданства, раз оно предусмотрено Конституцией РФ. Его
перед данным государством. Двойное гражданство могло бы стать вы* формулировка ближе к тексту действующей Конституции. И он явно
годным для самих государств, где живут русские, хотя бы в том смыс* не намерен расширять практику двойного гражданства.
ле, что Россия должна была бы лучше организовать экономические Как указывалось выше, в прежнем Законе РФ «О гражданстве Рос*
связи с этими государствами. сийской Федерации» 1991 г. говорилось о том, что гражданину РФ
Но страх перед двойным гражданством и возможным вмешатель* может быть разрешено по его ходатайству иметь гражданство другого
ством России в дела этих государств под предлогом защиты интересов государства, с которым имеется договор РФ, т. е. предполагалась ини
своих граждан был выше названных плюсов, да еще в тот момент, ко* циатива гражданина. Действующий Федеральный закон ничего не
гда Россию обвиняли во всех мыслимых и немыслимых «имперских» говорит о такой инициативе гражданина и о том, что Российское го*
амбициях. сударство разрешает приобретать другое гражданство (и уж тем более
Надо отметить, что и для самой России, по большому счету, выиг* поощряет это). Государство скорее исходит из возможности возник*
рыш от категории двойного гражданства оказался минимальным. новения двойного гражданства в коллизионных ситуациях и учитыва*
Во*первых, массового признания русских гражданами соответст* ет факт обладания им; допускает решение вопроса о двойном граж*
вующих государств не получилось. данстве на основании международного договора РФ и федерального
Во*вторых, если бы получила широкое развитие практика двусто* закона.
ронних соглашений по вопросам гражданства, то граждане других го* Конечно, возникают и некоторые конкретные вопросы.
сударств, по логике двойного гражданства, могли бы приобрести рос* Например, как быть в ситуации, когда гражданин обращается к
сийское гражданство, сохраняя прежнее. В соглашениях с Туркмени* нашему государству и просит его разрешения на приобретение граж*
станом и Таджикистаном об этом говорилось напрямую. Например, в данства государства, с которым у России нет международного догово*
Соглашении от 23 декабря 1993 г. между Российской Федерацией и ра, затрагивающего вопросы двойного гражданства? Федеральный за*
Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства кон «О гражданстве Российской Федерации» ничего не говорит о том,
сказано: «Каждая из Сторон признает за своими гражданами право что государство должно выражать свою волю в связи с желанием лица
приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой Сторо* приобрести иностранное гражданство, если только это не делается на
ны» (ст. 1). Приобретая двойное гражданство, соответствующие лица основе международного договора РФ. Следовательно, компетентные
с точки зрения наших законов пользуются всеми правами и льготами государственные органы имеют право оставить обращение граждани*
российских граждан. В состоянии ли Россия обеспечить их интересы? на без ответа по существу.
Иначе говоря, массовое обретение выходцами из зарубежных стран Другой вопрос: как поступать, когда гражданин без ведома Россий*
СНГ российского гражданства как второго создало бы огромные ского государства приобрел иностранное гражданство, а затем просит
проблемы для государства. И в целом можно утверждать: то, что этого государство признать данный факт и на его основе двойное граж*
не произошло, положительный фактор. данство? Прямого запрета на такой поступок названный Закон не со*
держит и вместе с тем не дает оснований рассматривать факт приоб* Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной граж*
ретения иностранного гражданства без ведома нашего государства данской службе Российской Федерации» установил в ст. 16 «Ограни*
как правонарушение. Но само ходатайство о признании такого граж* чения, связанные с гражданской службой» следующее. Гражданин не
данства по логике указанного Закона тоже будет оставлено без ответа может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий
по существу. не может находиться на гражданской службе, помимо иных ситуаций,
Вместе с тем напрашивается и такой вопрос: если новый Закон от* в случае: выхода из гражданства Российской Федерации или приобре*
менил норму прежнего Закона о том, что гражданину РФ может быть тения гражданства другого государства; наличия гражданства другого
разрешено по его ходатайству приобретение иностранного граж* государства (других государств), если иное не предусмотрено между*
данства, не означает ли это, что действующий Федеральный закон ос* народным договором РФ (п. 6 и 7). Таким образом, названный Закон
тавляет на усмотрение самого гражданина вопрос о приобретении поставил точку в решении давно возникшей проблемы, когда выяс*
гражданства иностранного государства? В принципе это действитель* нялось, что отдельные лица, занявшие высокие посты в государствен*
но воля самого человека, и получать разрешение на приобретение ино ной администрации, имеют одновременно гражданство иностранного
странного гражданства не требуется. Однако по нашему законода государства. 1 июня 2005 г. Федеральный конституционный закон
тельству он все равно остается гражданином РФ. «О Правительстве Российской Федерации» был дополнен положени*
Все сказанное означает, что человек, «обогатившийся» двумя (а то ем о том, что кандидат на пост Председателя Правительства предлага*
и тремя, четырьмя) гражданствами, не приобретает в России особого ется Президентом РФ «из числа граждан Российской Федерации, не
статуса. Находясь в нашей стране, он на основании ч. 2 ст. 62 Консти* имеющих гражданства иностранного государства».
туции РФ не только имеет все права и свободы россиянина, но и вы* Закон об основных гарантиях избирательных прав сначала обязы*
полняет все соответствующие обязанности. Это второе граж* вал кандидатов указывать факт обладания двойным гражданством,
данство — в науке порой его называют спящим — ничего человеку не т. е. в целом все же допускал их к участию в выборах. Но сокрытие та*
дает в России. Оно «просыпается» тогда, когда человек приезжает в кого факта могло быть основанием для отмены регистрации. Однако
страну второго гражданства — но только в том случае, если Российская в редакции данного Закона от 25 июля 2006 г. появилось более жест*
Федерация признает это второе гражданство. Правда, второе государ* кое требование: «Не имеют права быть избранными граждане Россий*
ство, в свою очередь, может не обращать внимание на позицию Рос* ской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства
сии и воспринимать данное лицо уже только как своего гражданина. либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право
Он будет пользоваться правами и свободами гражданина данного го* на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на
сударства, а также выполнять обязанности. И в свою очередь, не мо* территории иностранного государства. Указанные граждане вправе
жет от них отказываться на том основании, что имеет гражданство быть избранными в органы местного самоуправления, если это пре*
Российской Федерации. дусмотрено международным договором Российской Федерации». Та*
Поскольку двойное гражданство создает ряд проблем, связанных с ким образом, запрет стал широким. Более того, по названному осно*
безопасностью государства, выборами, независимостью СМИ и т. д., ванию полномочия избранных лиц подлежат досрочному прекраще*
в законодательстве появились нормы, заставляющие граждан заду* нию.
маться, надо ли приобретать двойное гражданство. Аналогичные положения (относительно иностранного граж*
Так, Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и де* данства и документов, подтверждающих право на постоянное прожи*
путата Государственной Думы Федерального Собрания Российской вание на территории иностранного государства) включены в послед*
Федерации» предусмотрел (ст. 4), что полномочия этих парламен* ние редакции Федерального закона «О статусе членов Совета Федера*
тариев прекращаются досрочно, помимо иных ситуаций, в случае «ут* ции и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
раты членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы Российской Федерации», Закона об общих принципах организации
гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства органов власти субъектов РФ, федеральных законов «Об общих прин*
иностранного государства». Речь идет именно о возникновении у пар* ципах организации местного самоуправления в Российской Федера*
ламентария двойного гражданства. ции», «О Счетной палате Российской Федерации» и других актов.
Закон РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне» говорит о ской Федерации, а также возможность защищать их права и охраняе*
специальном порядке допуска лиц с двойным гражданством к сведе* мые законом интересы».
ниям, составляющим государственную тайну (ст. 21). В развитие дан* Покровительство — это общий принцип заботы нашего государст*
ного Закона постановлением Правительства РФ от 22 августа 1998 г. ва о гражданах, в то время как защита выражается в более конкретных
утверждено Положение о порядке допуска лиц, имеющих двойное и активных действиях.
гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных Естественно, возникают вопросы: какое поведение за границей
граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне. предполагается для гражданина РФ? Во всех ли случаях государство
Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информа* оказывает ему защиту и покровительство?
ции» ввел ограничения для граждан РФ с двойным гражданством При ответе на первый вопрос просматриваются прежде всего та*
быть учредителями определенных видов теле* и видеопрограмм, кие возможные варианты поведения россиянина за границей:
а также организаций телевещания. 1) соблюдение законов страны пребывания;
2) соблюдение законов своей страны, а не законов страны пребы*
11. Защита и покровительство. Невозможность высылки вания;
или выдачи 3) соблюдение и законов страны пребывания, и законов собствен*
ного государства;
В силу наличия гражданства Российской Федерации наше госу* 4) несвязанность ни теми, ни другими законами.
дарство обеспечивает постоянную поддержку своим гражданам. Совершенно очевидно: правомерное поведение российского граж*
В юридическом плане это особенно проявляется в двух позициях: данина в другой стране — это прежде всего соблюдение законодатель*
1) гарантирование защиты и покровительства гражданам за преде* ства страны пребывания, а при необходимости и российского (напри*
лами Российской Федерации; мер, гражданину РФ нельзя воспользоваться возможностью завести
2) невозможность высылки за пределы Российской Федерации несколько жен в стране, где это разрешено, поскольку российское за*
или выдачи другому государству российского гражданина. конодательство такую «привилегию» мужчинам*россиянам не пре*
Оба эти положения закреплены в ст. 61 Конституции РФ. А в Фе* доставляет).
деральный закон «О гражданстве Российской Федерации» включена Возвращаясь к вопросу о том, во всех ли случаях государство ока*
ст. 7 «Предоставление защиты и покровительства гражданам Россий* зывает защиту и покровительство своим гражданам, следует ответить:
ской Федерации, находящимся за пределами Российской Федера* да, во всех. Однако надо учитывать и объем регулирования в соответ*
ции», которая гласит: ствующих странах. Если какие*то права, записанные в наших зако*
«1. Гражданам Российской Федерации, находящимся за пределами нах, не отражены в законодательстве иностранного государства, вряд
Российской Федерации, предоставляются защита и покровительство ли можно будет чего*то добиться. Более того, помимо государствен*
Российской Федерации. ных законов, надо считаться с обычаями страны, особенно религиоз*
2. Органы государственной власти Российской Федерации, дипло* ными — в некоторых странах нарушение религиозных норм считается
матические представительства и консульские учреждения Россий* святотатством.
ской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, Если россиянин не нарушает местных законов и тем не менее по
должностные лица указанных представительств и учреждений обяза* отношению к нему приняты меры, ограничивающие его свободу, ин*
ны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации бы* тересы, нашим компетентным органам легче оказать помощь челове*
ла обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми пра* ку. Однако и при совершении явно наказуемых поступков, повлек*
вами, установленными Конституцией Российской Федерации, феде* ших, например, лишение свободы, государство не оставляет совсем
ральными конституционными законами, федеральными законами, без внимания своих граждан. В частности, наши консульские учреж*
общепризнанными принципами и нормами международного права, дения содействуют тому, чтобы соблюдались международные и двух*
международными договорами Российской Федерации, законами и сторонние договоренности о защите чести и достоинства человека, об
правилами государств проживания или пребывания граждан Россий* оказании правовой помощи.
При отбывании наказания представители консульства могут с раз* 1993 г. не называет никаких условий возможной выдачи и однозначно
решения властей посещать нашего гражданина в колонии, тюрьме, запрещает ее.
беседовать с ним, привозить газеты и книги, т. е. поддерживать его Отказ в выдаче нельзя понимать как неуважение нашей страны к
связи с Родиной. интересам других государств. Может получиться так, что гражда*
В случае совершения преступления за границей гражданином РФ, нин РФ, будучи за границей, совершил преступление, которое рас*
имеющим дипломатический иммунитет, по общим правилам, отра* крылось после его отъезда. Хотя в этом случае гражданин не будет вы*
женным в нормах международного права, он не привлекается к уго* дан, власти Российской Федерации должны содействовать расследо*
ловной ответственности в стране пребывания. Обычно следует вы* ванию преступления, включая возможность приезда иностранных
сылка на родину. Но это не означает, что он избегает вообще привле* следователей для допросов. Со своей стороны власти должны также
чения к уголовной ответственности. Согласно ст. 12 Уголовного возбудить уголовное дело и привлечь гражданина к ответственности,
кодекса РФ (далее — УК РФ), граждане РФ, совершившие преступле* если аналогичное преступление есть в УК РФ. Таким образом, отказ в
ние вне пределов Российской Федерации, подлежат уголовной ответ* выдаче не означает освобождение от наказания и сокрытие государст*
ственности по данному Кодексу, если совершенное ими деяние при* вом преступника.
знано преступлением в государстве, где совершено, и если лицо не
было осуждено в иностранном государстве. При этом наказание в § 2. Приобретение российского гражданства: общие положения,
России не может превышать верхнего предела санкции, предусмот* новое и прежнее, динамика
ренной законом иностранного государства, на территории которого
Любой закон о гражданстве обязательно определяет круг лиц, ко*
совершено преступление.
торые относятся к числу граждан соответствующего государства.
Другой аспект защиты интересов российских граждан заключается Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. гласил,
в том, что гражданин РФ не может быть выслан за пределы Россий* что гражданами России являются лица, приобретшие гражданство в
ской Федерации или выдан другому государству (ч. 1 ст. 61 Конститу* соответствии с названным Законом. В сложное время развала СССР
ции РФ). Закон не мог исключить активного волеизъявления лица по поводу
Первая гарантия — невозможность высылки — была поднята на гражданства: хотя и исходил из того, что российскими гражданами
конституционный уровень при реформе Конституции РСФСР являются все, кто постоянно проживает на ее территории, все же ос*
1978 г., проведенной Законом от 21 апреля 1992 г. Родилась такая тавлял за каждым человеком право на определение своей связи с Рос*
норма, конечно, с учетом печального опыта 1970*х гг., когда лица, сийской Федерацией, оформляемой в виде ее гражданства. Закон да*
критически настроенные к режиму, так называемые диссиденты, по же предусматривал специальный вид приобретения гражданства Рос*
решению «компетентных властей» выдворялись из страны, чаще все* сийской Федерации — признание этого гражданства.
го с одновременным лишением их гражданства СССР. Укоренив* По Федеральному закону «О гражданстве Российской Федерации»
шийся в стране политический плюрализм, возможность свободной 2002 г. (ст. 5) гражданами РФ являются лица: 1) которые имеют граж*
критики различных сторон строя сняли вопрос об этой дискримина* данство Российской Федерации на день вступления в силу данного
ционной мере. Но чтобы исключить ее возникновение в будущем, Закона (1 июля 2002 г.); 2) которые приобрели российское гражданство
конституционно запрещена сама возможность высылки из страны в соответствии с названным Федеральным законом.
граждан РФ. Приобретение гражданства регулируется ст. 11 «Основания приоб*
Что касается другой гарантии — невозможности выдачи другому ретения гражданства Российской Федерации» Федерального закона
государству, Конституция РФ пошла здесь дальше Закона РФ 2002 г. Оно приобретается:
«О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. Последний опреде* 1) по рождению;
ленным образом допускал такую выдачу — п. 3 ст. 1 гласил, что граж* 2) в результате приема в гражданство Российской Федерации;
данин РФ не может быть выдан другому государству иначе как на ос* 3) в результате восстановления в гражданстве Российской Федера*
новании закона или международного договора РФ. Конституция ции;
4) по иным основаниям, предусмотренным названным Федераль* области, еще состоявшей в РСФСР. Если человек и утратил позднее
ным законом или международным договором РФ. гражданство СССР, все равно он может считаться состоящим в
По сравнению с Законом РФ 1991 г. перечень оснований в дейст* гражданстве Российской Федерации, кстати, и помимо своего жела*
вующем Федеральном законе претерпел изменения. ния).
Во*первых, Закон РФ 1991 г. говорил о приобретении российского Во*вторых, Закон РФ 1991 г. предусматривал также приобретение
гражданства в результате его признания, чего нет в действующем Фе* гражданства Российской Федерации в порядке его регистрации. Этого
деральном законе (правда, признание как способ приобретения граж* понятия нет в действующем Федеральном законе (хотя сходный по*
данства Российской Федерации появилось по новеллам от 12 ноября рядок приобретения гражданства он тоже предусматривает). Специ*
2012 г., включенным в Федеральный закон, — см. об этом ниже). фика регистрации состояла в том, что при наличии определенных ус*
Строго говоря, признание гражданства есть не столько способ его ловий можно было обращаться не на имя Президента РФ, а в местные
приобретения, сколько определение в Федеральном законе, кого счи* органы внутренних дел, если человек проживал в Российской Феде*
тать российскими гражданами. Но в Российской Федерации на мо* рации, либо в дипломатические, консульские учреждения за грани*
мент принятия первого Закона была необходимость назвать призна* цей, если человек не проживал в Российской Федерации. Эти органы
ние способом приобретения гражданства. и учреждения принимали решение по существу (ставили соответст*
Согласно ст. 13 Закона РФ 1991 г. гражданами РФ признавались вующие штампы, выдавали вкладыши в прежний советский паспорт,
все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на террито справки о гражданстве).
рии РФ на день вступления в силу данного Закона, если в течение одного Согласно ст. 18 Закона РФ 1991 г. в порядке регистрации граж*
года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в граж данство Российской Федерации приобретали:
данстве Российской Федерации. Днем вступления Закона в силу явля* 1) лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходя*
ется согласно ст. 48 день его опубликования. В официальном изда* щей линии (т. е. отец, мать, дед, бабушка) является гражданином РФ;
нии, «Российской газете», Закон был опубликован 6 февраля 2) лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей
1992 г. — это и был день вступления Закона в силу. был гражданином РФ, но которые приобрели иное гражданство по
Таким образом, для лиц, проживавших в России и заявивших об рождению, в течение пяти лет по достижении 18*летнего возраста;
отказе от российского гражданства в течение указанного года, по* 3) дети бывших граждан РФ, родившиеся после прекращения у ро*
следствия наступали с момента такого заявления. Остальные лица, дителей гражданства Российской Федерации, в течение пяти лет по
постоянно проживавшие в стране, автоматически считались россий* достижении 18*летнего возраста;
скими гражданами. Сложности наступили для тех, кто проживал за 4) граждане СССР, постоянно проживающие на территории дру*
пределами России, — до 6 февраля 1993 г. им следовало переехать на гих республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР
жительство в Россию либо они сталкивались с перспективой приоб* по состоянию на 1 сентября 1991 г., если они не являются гражданами
ретения гражданства другими способами, в любом случае более слож* этих республик и в течение трех лет со дня вступления в силу Зако*
ными. на РФ (т. е. с 6 февраля 1992 г. по 6 февраля 1995 г.) заявят о своем же*
Статья 13 Закона РФ 1991 г. далее определяла, что лица, родив* лании приобрести гражданство РСФСР.
шиеся 30 декабря 1922 г. (день образования Союза ССР) и позднее и При изменении Закона РФ 17 июня 1993 г. начало п. «г» ст. 18 ста*
утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в ло звучать так: «Граждане бывшего СССР, проживающие на террито*
гражданстве Российской Федерации по рождению, если родились на рии государств, входивших в состав бывшего СССР, а также прибыв*
территории РФ или если хотя бы один из родителей на момент рожде шие для проживания на территорию Российской Федерации после
ния ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на терри 6 февраля 1992 г.». Иначе говоря, было учтено, что бывшие союзные
тории РФ. Имеется в виду территория РФ по состоянию на дату их республики превратились в независимые государства и имела место
рождения (например, человек родился на территории Крымской об* массовая миграция в Россию.
ласти до ее передачи в 1954 г. из РСФСР в состав Украины либо ро* Одновременно из п. «г» исключили слова «если они не являются
дился в другом месте, но один из родителей проживал в Крымской гражданами этих республик». Однако очень скоро стало очевидно:
круг претендентов на российское гражданство становится практиче* ласти, где проживал до 1979 г., когда в связи с регистрацией брака вы*
ски безбрежным. Поэтому коррективу внесли в Положение о порядке ехал на постоянное жительство в Литву. В 1992 г. он расторг брак и
рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверж* 8 декабря того же года прописался в г. Химки Московской области.
денное Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г., при утверждении Паспортный отдел Главного управления внутренних дел Московской
новой редакции от 27 декабря 1993 г.: употребляемый в п. «г» ст. 18 области отказал С. в выдаче вкладыша к паспорту, свидетельствую*
Закона РФ термин «граждане бывшего СССР» применяется в отно* щего о принадлежности в гражданству Российской Федерации. С. об*
шении лиц, не являющихся гражданами государств, входивших в со* ратился в суд, но все судебные инстанции оставили его жалобы без
став бывшего СССР; после прекращения срока действия этого пункта удовлетворения на том основании, что С. не может быть признан
указанная категория лиц на территории России переходит в катего* гражданином РФ, поскольку на момент вступления в силу Закона РФ
рию лиц без гражданства; граждане бывшего СССР, имеющие статус «О гражданстве Российской Федерации» проживал за пределами Рос*
беженца, приобретают гражданство Российской Федерации в порядке сии, но имеет право на приобретение российского гражданства в по
регистрации в соответствии с п. «г» ст. 18 Закона РФ после определе* рядке регистрации, как состоявший в гражданстве Российской Феде*
ния места жительства на территории РФ в установленном данным За* рации по рождению.
коном порядке. Конституционный Суд поддержал С. и отметил, что гражданин,
6 февраля 1995 г. первоначальный трехлетний срок, о котором имеющий гражданство Российской Федерации по рождению в про*
упоминается в п. «г» ст. 18, был продлен до 31 декабря 2000 г.; шлом, сохраняет его и после распада СССР, вплоть до того момента,
5) лица без гражданства, на день вступления в силу Закона РФ пока оно не будет прекращено на основании его собственного воле*
1991 г. постоянно проживающие на территории РФ или других рес* изъявления. И проживание за границей не прекращает гражданства.
публик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по со* После возвращения в Россию для такого гражданина, по решению
стоянию на 1 сентября 1991 г., если в течение одного года после всту* Конституционного Суда, достаточно так называемой уведомительной
пления в силу Закона заявят о своем желании приобрести граж* регистрации. Ее отличие от регистрации как способа приобретения
данство Российской Федерации; гражданства в том, что уведомительная регистрация имеет исключи*
6) иностранные граждане и лица без гражданства независимо от их тельно учетный характер. Конституционный Суд записал в своем по*
места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственни* становлении, что регистрация как способ приобретения гражданства
ков по прямой восходящей линии состояли в российском граж* Российской Федерации не распространяется на тех лиц, которые ро*
данстве (подданстве) по рождению и если они в течение одного года дились на территории РФ, являлись гражданами бывшего СССР, не
после вступления в силу названного Закона заявят о своем желании изъявили своего свободного желания прекратить принадлежность к
приобрести гражданство Российской Федерации (после 6 февраля гражданству Российской Федерации, выехали ранее на постоянное
1993 г. этот пункт утратил актуальность). жительство за пределы Российской Федерации, но в пределах бывше*
В свое время многие люди были недовольны тем, что они, родив* го СССР, не являются гражданами других государств (входивших в
шиеся в России и русские по национальности, должны доказывать состав бывшего СССР) и впоследствии вернулись на постоянное жи*
свою принадлежность к стране и приобретать ее гражданство в поряд* тельство в Россию.
ке регистрации. Они полагали: если человек родился на террито*
рии РФ, проживал постоянно на ее территории в период существова* § 3. Приобретение гражданства Российской Федерации
ния СССР, если его родители были гражданами РФ, — он вправе полу* по рождению
чить гражданство Российской Федерации в порядке не регистрации,
а его признания согласно ст. 13 Закона РФ 1991 г. В соответствии с п. «а» ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О граж*
Один из таких граждан С. обратился в Конституционный Суд РФ данстве Российской Федерации» ребенок приобретает гражданство
с жалобой о проверке конституционности п. «г» ст. 18 Закона РФ Российской Федерации по рождению, если на день рождения ребенка
1991 г. В постановлении от 16 мая 1996 г. по этому делу Конституци* «оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство
онный Суд констатировал, что заявитель родился в Московской об* Российской Федерации (независимо от места рождения ребенка)».
Это правило использовалось и в предыдущем Законе РФ «О граж* дился на территории Российской Федерации, а государства, гражда*
данстве Российской Федерации» 1991 г. В международном и консти* нами которых являются его родители, не предоставляют ему свое
туционном праве основой данного подхода считают принцип крови — гражданство». Характерно, что мнение самих родителей в данном
в отличие от принципа почвы, при котором ребенок может считаться случае по нашему Федеральному закону «О гражданстве Российской
гражданином той страны, на территории которой он родился, незави* Федерации» не имеет решающего значения (хотя можно, например,
симо от того, что оба его родителя являются гражданами другого госу* представить ситуацию, когда проживающие в России иностранцы,
дарства. Принцип почвы используется в США. Исторически причи* а то и лица без гражданства получают согласие третьего государства
ны его введения связывают с большим наплывом иммигрантов в эту на предоставление им своего гражданства ребенку).
страну — они не могли иметь равного статуса с «истинными» гражда* Если оба родителя ребенка неизвестны, нахождение ребенка на
нами США, но дети иммигрантов, родившиеся и выросшие на амери* территории РФ, т. е. принцип почвы, имеет ключевое значение — ч. 2
канской земле, уже не должны подвергаться дискриминации и стано* ст. 12 рассматриваемого Закона гласит: «Ребенок, который находится
вятся полноправными гражданами США. на территории Российской Федерации и родители которого неизвест*
Россия исходит из предопределяющего значения для гражданства ны, становится гражданином Российской Федерации в случае, если
новорожденного ребенка обладания гражданством Российской Федера родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаруже*
ции обоих родителей. Но когда один родитель является гражданином ния». Скорее всего с точки зрения гражданства имеются в виду такие
РФ, в определенных аспектах учитывается принцип почвы, а также случаи, когда ребенка подкинули, а по цвету его кожи можно предпо*
требование о недопущении состояния безгражданства. Принцип кро* ложить, что родители или один из них имеют иностранное происхож*
ви наше законодательство трактует в плане гражданской принадлеж* дение. После того как родители ребенка «нашлись», власти нашего
ности родителей, а отнюдь не их национальности. государства, естественно, готовы рассмотреть их претензии, в том
Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» дает числе доказательства того, что это их ребенок.
приоритет российскому гражданству в ситуации, когда одним роди* При нынешнем большом числе смешанных браков актуальной яв*
телем ребенка является гражданин РФ, а вторым родителем — лицо ляется и проблема гражданства новорожденного ребенка, у которого
без гражданства либо когда второй родитель отсутствует; в этом один родитель — гражданин РФ, а второй — гражданин иностранного
случае неважно, где родился ребенок. Согласно п. «б» ч. 1 ст. 12 ре* государства. Рассматриваемый Закон содержит правила, основанные
бенок приобретает гражданство Российской Федерации по рожде* на принципе почвы и на недопущении безгражданства: если на день
нию, если «один из его родителей имеет гражданство Российской рождения ребенка один из родителей имеет гражданство Российской
Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства, или Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином,
признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неиз* ребенок приобретает гражданство Российской Федерации при усло
вестно (независимо от места рождения ребенка)». Первый аспект вии, что он родился на территории РФ либо если в ином случае он ста
данного решения очевиден: следуя международной Конвенции о со* нет лицом без гражданства (п. «в» ч. 1 ст. 12).
кращении безгражданства, мы не можем ориентироваться на волю Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. на этот
второго родителя, поскольку это сделает и ребенка лицом без граж* счет содержал несколько иные правила: если один из родителей имел
данства. Второй аспект также понятен: родитель известен, однако он иностранное гражданство, вопрос о гражданстве ребенка независимо
отсутствует на момент решения вопроса о гражданстве ребенка, в от места его рождения определялся письменным соглашением родите
этом случае российское гражданство другого родителя имеет решаю* лей; при отсутствии такого соглашения ребенок приобретал граж*
щее значение. данство Российской Федерации, если он родился на территории РФ
Если у ребенка оба родителя или единственный родитель — ино* либо если иначе он стал бы лицом без гражданства.
странные граждане или лица без гражданства, проживающие в Рос* Как видим, теперь вопрос о соглашении родителей о гражданстве
сии, применяются принцип почвы и недопущение безгражданства ре ребенка не является предметом действующего Федерального закона.
бенка. Ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по Он вообще не дает права родителям договариваться о гражданстве
рождению согласно п. «г» ч. 1 ст. 12 названного Закона, если он «ро* ребенка, если ребенок родился на территории России. Что касается
рождения ребенка за границей, при разном гражданстве родителей принципами Российской Федерации (подп. «б» п. 4 ст. 19 Закона РФ
российский Закон озабочен лишь тем, чтобы ребенок не стал лицом 1991 г.). Что означали эти «конституционные принципы», было непо*
без гражданства — тогда его признают гражданином РФ. Если же со* нятно. Сегодня тем более государство избегает демократической ри*
стояние безгражданства при рождении за границей ребенку не угро* торики относительно условий приема в гражданство Российской Фе*
жает, по буквальному прочтению названного Федерального закона дерации.
российской стороне безразлично, какое гражданство выбрали его ро* По действующему Федеральному закону условия приема в граж*
дители — Российской Федерации, государства второго родителя ли* данство Российской Федерации в общем порядке расширены и стали
бо вообще третьего государства — и как они это оформили. Вряд ли гораздо жестче, правда, они несколько смягчены изменениями, вне*
это лучший вариант регулирования. К тому же в случае рождения ре* сенными в указанный Закон в 2003 г. Их обязаны соблюдать все лица,
бенка за границей российская сторона вообще может не располагать желающие приобрести гражданство Российской Федерации, хотя для
документальными данными даже о том, что ребенок родился в Рос* некоторых категорий установлены льготные правила.
сии. Федеральный закон содержит пять общих условий приема в граж*
данство Российской Федерации:
§ 4. Прием в гражданство Российской Федерации 1) пятилетний срок проживания в России;
в общем порядке 2) обязательство соблюдать Конституцию и законодательство;
3) законный источник средств к существованию;
Прием в гражданство Российской Федерации в общем порядке —
4) отказ от иностранного гражданства;
это приобретение гражданства путем подачи заявления на имя Прези*
5) владение русским языком.
дента РФ. Приобретение гражданства в общем порядке по Федераль*
ному закону «О гражданстве Российской Федерации» претерпело Рассмотрим эти условия подробнее.
существенные изменения по сравнению с регулированием этого во* Пятилетний срок проживания в России. Иностранные граждане и
проса в одноименном Законе РФ 1991 г. лица без гражданства вправе обратиться с заявлениями о приеме в
гражданство Российской Федерации в общем порядке, если они, со*
1. Общие условия гласно п. «а» ч. 1 ст. 13 первоначальной редакции Федерального зако*
на, «проживают на территории Российской Федерации со дня полу*
Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» гла* чения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о при*
сит (ч. 1 ст. 13), что иностранные граждане и лица без гражданства, еме в гражданство Российской Федерации в течение пяти лет
достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, вправе об* непрерывно, за исключением случаев, предусмотренных частью вто*
ратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федера* рой настоящей статьи. Срок проживания на территории Российской
ции в общем порядке. Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы
В Законе РФ «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. гово* Российской Федерации не более чем на три месяца в течение одного
рилось, что соответствующее лицо может ходатайствовать о приеме в года».
гражданство Российской Федерации независимо от происхождения, Это общее правило Закона относительно проживания в Россий*
социального положения, расовой и национальной принадлежности, ской Федерации и его сроков имело ряд новелл по сравнению с Зако*
пола, образования, языка, отношения к религии, политических и ном РФ 1991 г. Напомним, что тогда предусматривалось: обычным
иных убеждений. условием приема в гражданство Российской Федерации является по*
Думается, данное положение имело идеологическую нагрузку, не стоянное проживание на территории РФ для иностранных граждан и
отличаясь юридической безупречностью — хотя бы насчет убежде* лиц без гражданства — пять лет или три года непрерывно непосредст*
ний, поскольку отклонялись ходатайства о приеме в гражданство венно перед обращением с ходатайством.
Российской Федерации тех, кто состоял в партиях и других организа* Как видим, и прежде, и сейчас для приобретения гражданства Рос*
циях, деятельность которых несовместима с конституционными сийской Федерации в общем порядке надо сначала поселиться на
территории страны. Но теперь непрерывный срок проживания увели* гражданство Российской Федерации обязуюсь быть верным Россий*
чен с трех до пяти лет. ской Федерации и добросовестно выполнять свой гражданский долг в
Кроме того, в Законе РФ 1991 г. прямо ничего не говорилось о мо* соответствии с Конституцией Российской Федерации и законода*
менте, от которого исчислялся срок. Реально это означало отсчет вре* тельством Российской Федерации». Если заявитель не даст такого
мени назад от дня обращения. Теперь же исчисление пятилетнего сро обязательства, его документы не будут приняты к рассмотрению.
ка начинается со дня получения вида на жительство. Это специальный Законный источник средств к существованию. Согласно п. «в» ч. 1
документ, выдаваемый иностранцам и лицам без гражданства на тер* ст. 13 действующего Федерального закона иностранцы и лица без
ритории РФ сроком на пять лет органом ФМС России (ранее — орга* гражданства, желающие приобрести гражданство Российской Феде*
ном внутренних дел). Вид на жительство подтверждает постоянное рации, должны иметь законный источник средств к существованию.
проживание в стране. Но чтобы ходатайствовать о получении вида на Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Рос*
жительство, надо не менее года временно проживать в России. Выхо* сийской Федерации предусматривает (п. 10), что заявитель представ*
дит, что срок для обращения по поводу гражданства становится еще ляет один из документов, подтверждающих наличие законного ис*
больше. точника средств к существованию. Это: справка о доходах физиче*
Все неудобства такого регулирования почувствовали на себе граж* ского лица; декларация по налогам на доходы физических лиц с
дане, приехавшие в Россию до вступления в силу действующего Фе* отметкой налогового органа; справка с места работы; трудовая книж*
дерального закона, в большинстве своем русские и выходцы из быв* ка; пенсионное удостоверение; справка органа социальной защиты о
ших республик СССР. Получалось, что срок, в течение которого они получении пособия; подтверждение получения алиментов; справка о
уже живут в России, не учитывается; кроме того, именно им надо бы* наличии вклада в кредитном учреждении с указанием номера счета;
ло сначала жить один год по варианту временного проживания, затем свидетельство о праве на наследство; справка о доходах лица, на иж*
оформлять постоянное проживание, жить еще один год с видом на дивении которого находится заявитель; иной документ, подтверж*
жительство и лишь после этого возможно подавать заявление о при* дающий получение доходов от не запрещенной законом деятельно*
еме в гражданство Российской Федерации. сти.
Поэтому в ред. от 11 ноября 2003 г. п. «а» ч. 1 ст. 13 названного За* Положение не содержит исчерпывающего перечня и позволяет
кона дополнен следующим предложением: «Срок проживания на предъявлять различные документы, подтверждающие финансовую
территории Российской Федерации для лиц, прибывших в Россий* состоятельность заявителя.
скую Федерацию до 1 июля 2002 г. и не имеющих вида на жительст* Отказ от иностранного гражданства. Иностранные граждане, же*
во, исчисляется со дня регистрации по месту жительства». Таким об* лающие стать гражданами РФ, обращаются в полномочный орган
разом, учтен весь срок реального проживания, оформленного регист* иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у
рацией, а значит, сократились сроки обращения с заявлениями о них иного гражданства (п. «г» ч. 1 ст. 13 действующего Федерального
приеме в гражданство. Вместе с другими правилами, о которых речь закона о гражданстве). Таким образом, общее условие приобретения
пойдет далее, это серьезно облегчило приобретение российского российского гражданства — отказ от иностранного гражданства.
гражданства. Однако названный Федеральный закон содержит и льготное пра*
Обязательство соблюдать Конституцию и законодательство Рос вило: отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотре*
сийской Федерации. Согласно п. «б» ч. 1 ст. 13 действующего Феде* но международным договором РФ или данным Законом либо если
рального закона лица, ходатайствующие о приеме в гражданство Рос* отказ от иного гражданства невозможен в силу независящих от лица
сийской Федерации, обязуются соблюдать Конституцию РФ и зако* причин.
нодательство. Прежний Закон РФ подобного условия не содержал. Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Рос*
Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Рос* сийской Федерации говорит (п. 10), что представления документа об
сийской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 14 но* отказе от иного гражданства не требуется, если заявитель состоит в
ября 2002 г., определено, что заявитель представляет подписанное им гражданстве государства, с которым Российская Федерация имеет
обязательство следующего содержания: «В случае принятия меня в международный договор, предусматривающий возможность сохране*
ния имеющегося гражданства при приобретении гражданства Рос* ческое представительство или консульское учреждение по почте
сийской Федерации. Представления указанного документа не требу* предъявляется также квитанция о заказном почтовом отправлении.
ется также от лиц, которым предоставлено политическое убежище, и В принципе каких*то негативных последствий в случае приобрете*
лиц, имеющих статус беженца. ния гражданства Российской Федерации и непредставления докумен*
Естественно, отказ от иного гражданства не требуется, если речь тов о выходе из гражданства другого государства наше законодатель*
идет о двойном гражданстве, когда гражданин РФ получает граж* ство не предусматривает. Видимо, будет считаться, что гражданин не
данство государства — участника договора с Российской Федерацией, смог выйти из иностранного гражданства по независящим от него
а гражданин этого государства получает российское гражданство. На* причинам. Но к нему имеет отношение все, что было сказано выше о
пример, в Союзном государстве Беларуси и России существует граж* приоритете российского гражданства и о двойном гражданстве.
данство каждого государства и единое гражданство Союза. Конечно, Владение русским языком. Пунктом «д» ч. 1 ст. 13 действующего
гражданам обеих стран не надо выходить из своего гражданства при Федерального закона введено еще одно новое условие приобретения
приобретении второго гражданства. гражданства Российской Федерации — ходатайствующие «владеют
Что касается независящих от человека причин, по которым невоз* русским языком». Порядок определения уровня знаний русского язы*
можен отказ от другого гражданства, то чаще всего речь идет о случа* ка устанавливается Положением о порядке рассмотрения вопросов
ях, когда государство не разрешает ему выход из своего гражданства. гражданства Российской Федерации. В нем говорится (п. 10), что за*
Кстати, и по Федеральному закону «О гражданстве Российской Феде* явитель представляет документ, подтверждающий его владение рус*
рации» есть определенный круг случаев, при наличии которых выход ским языком «на уровне, достаточном для общения в устной и пись*
из российского гражданства невозможен. менной форме в условиях языковой среды».
Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Рос* Владение русским языком на указанном уровне подтверждается
сийской Федерации в первоначальной редакции определяло (п. 10), одним из следующих документов:
что при подаче заявления о приеме в российское гражданство заяви* — документом государственного образца о получении образова*
телем предъявляется документ дипломатического представительства ния (не ниже основного общего образования), выданным образова*
или консульского учреждения иностранного государства в Россий* тельным учреждением (организацией): до 1 сентября 1991 г. — на тер*
ской Федерации либо иного полномочного органа иностранного го* ритории государства, входившего в состав СССР; после 1 сентября
сударства, подтверждающий обращение заявителя об отказе от имею* 1991 г. — на территории РФ;
щегося иного гражданства в порядке, предусмотренном законода* — сертификатом о прохождении государственного тестирования
тельством данного государства, либо невозможность отказа от иного по русскому языку (в объеме не ниже базового уровня общего владе*
гражданства, а также копия данного обращения, заверенная соответ* ния русским языком), выданным образовательной организацией на
ствующим полномочным органом иностранного государства. территории РФ или за рубежом, которой Министерством образова*
Очевидно, это вызвало лишь дополнительные проблемы для граж* ния и науки РФ разрешено проведение государственного тестирова*
дан: иностранные учреждения могли просто проигнорировать такое ния граждан зарубежных стран по русскому языку как иностранному
обращение. Поэтому при внесении в Положение изменений от 31 де* языку. Форма сертификата и порядок его выдачи утверждаются Ми*
кабря 2003 г. было записано, что представляется документ, подтверж* нистерством образования и науки РФ;
дающий обращение заявителя об отказе от имеющегося иного граж* — документом об образовании, выданным на территории ино*
данства или невозможность отказа от иного гражданства, которым странного государства, в котором русский язык является одним из го*
является соответствующий документ дипломатического представи* сударственных языков (для граждан этого государства) — это правило
тельства или консульского учреждения иностранного государства в введено 30 мая 2012 г.;
Российской Федерации либо копия обращения заявителя в это ди* — документом об образовании, выданным на территории ино*
пломатическое представительство или консульское учреждение об от* странного государства и имеющим в приложении запись об изучении
казе от имеющегося иного гражданства с нотариально заверенной курса русского языка, с нотариально удостоверенным переводом и
подписью заявителя. В случае направления обращения в дипломати* свидетельством об эквивалентности документа об образовании.
От представления документов, подтверждающих владение рус* Первое основание: наличие интереса Российской Федерации. Условие
ским языком, освобождаются: мужчины, достигшие возраста 65 лет, и сокращения срока проживания, которое мы обозначаем как наличие
женщины, достигшие возраста 60 лет; недееспособные лица; инвали* интереса Российской Федерации, в Федеральном законе о граж*
ды I группы. Если заявитель является участником Государственной данстве в полном виде звучит так: «наличие у лица высоких достиже*
программы по оказанию содействия добровольному переселению в ний в области науки, техники и культуры; обладание лицом профес*
Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубе* сией либо квалификацией, представляющими интерес для Россий*
жом, он и члены его семьи по представлению свидетельства участни* ской Федерации» (п. «а» ч. 2 ст. 13).
ка программы также освобождаются от тестирования. Эта льгота при приеме в гражданство вряд ли может считаться
только «наградой» за прошлые заслуги. Речь идет, скорее всего, и о
2. Сокращение сроков проживания при приобретении том, что человек продолжит эффективную деятельность, приобретя
гражданства Российской Федерации в общем порядке гражданство Российской Федерации, поэтому государство и сокра*
щает срок его проживания перед подачей заявления о приеме в граж*
Закон РФ 1991 г. (ч. 3 ст. 19) говорил о ряде обстоятельств, даю* данство.
щих право на сокращение «вплоть до снятия» требований о сроках Льготный порядок предоставления своего гражданства использо*
проживания. вали другие государства мира (особенно США) и таким путем завлек*
Действующий Федеральный закон, установив (п. «а» ч. 1 ст. 13) ли к себе многих высококвалифицированных ученых, деятелей куль*
общий пятилетний срок проживания в Российской Федерации для туры и других специалистов.
приобретения российского гражданства в общем порядке, тоже гово* Включив в свое законодательство то же самое условие, мы, с од*
рит о нескольких ситуациях, когда допускается сокращение сроков, но ной стороны, как бы оправдали своеобразную «перекупку» нашего
полного отказа от сроков при приобретении гражданства в общем по* национального достояния, с другой стороны, объявили миру, что мы
рядке не предусматривает. В ч. 2 ст. 13 первоначальной редакции Фе* готовы использовать те же методы. Вряд ли это правильно.
дерального закона было установлено шесть оснований, при наличии Второе основание: предоставление лицу политического убежища в
которых указанный в п. «а» ч. 1 ст. 13 пятилетний срок проживания — Российской Федерации. Согласно п. «б» ч. 2 ст. 13 Федерального закона
как условие обращения с заявлением о приеме в гражданство Россий* предоставление лицу политического убежища на территории РФ —
ской Федерации — сокращался до одного года. это основание для сокращения срока его проживания в Российской
Вместе с тем в Федеральном законе есть ст. 14, которая позволяет Федерации до одного года перед обращением в целях приема в граж*
приобрести гражданство Российской Федерации в упрощенном поряд данство Российской Федерации. Закон РФ 1991 г. говорил о возмож*
ке и без соблюдения требований о сроках проживания. При изменении и ности сокращения — вплоть до снятия требования о сроке прожива*
дополнении Федерального закона от 11 ноября 2003 г. законодатель ния — в случае «получения убежища» на территории РФ. Федераль*
пошел навстречу трем категориям, которые ранее все*таки должны ный закон не предусмотрел полной отмены срока. Кроме того, он
были определенное время — не менее года — проживать в России: ро* говорит не просто об убежище, а о политическом убежище. Уточне*
дившиеся на территории РСФСР и имевшие в прошлом гражданство ние объяснимо: сейчас по законодательству (Федеральный закон от
СССР; состоящие в браке с гражданином РФ не менее трех лет; не* 19 февраля 1993 г. «О беженцах») возможно получение так называе*
трудоспособные лица имеющие сына или дочь, достигших возраста мого временного убежища, когда есть обстоятельства, угрожающие
18 лет и имеющих гражданство Российской Федерации. Теперь эти жизни и безопасности человека, но они не имеют политического ха*
категории из ст. 13 «перекочевали» в ст. 14 Федерального закона. рактера. Временное убежище предоставляется на конкретный срок,
Таким образом, в действующей редакции ч. 2 ст. 13 Федерального которым оно и исчерпывается, в то время как политическое убежище
закона оставлены три основания, по которым можно претендовать на не ограничено сроком предоставления. В период принятия Зако*
сокращение срока проживания в России до одного года для обращения с на РФ 1991 г. понятия «временное убежище» еще не было в законода*
заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации. тельстве и имелось в виду политическое убежище.
Третье основание: признание лица беженцем. Признание лица бе* кумента прием в гражданство Российской Федерации в соответствии
женцем в порядке, установленном Федеральным законом «О бежен* с ч. 3 ст. 13 Федерального закона осуществляется на основании обра*
цах», — тоже основание для сокращения срока его проживания в Рос* щения к Президенту РФ федерального органа государственной вла*
сийской Федерации до одного года перед обращением в целях приема сти или высшего должностного лица (руководителя высшего испол*
в гражданство Российской Федерации (п. «в» ч. 2 ст. 13 Федерального нительного органа государственной власти) субъекта РФ. Требуется и
закона). По Закону РФ 1991 г. при общем сроке проживания в Рос* заявление самого лица, имеющего заслуги перед Россией. В обраще*
сийской Федерации пять лет и непрерывном сроке три года перед об* нии указываются особые заслуги человека перед Россией, а также
ращением с ходатайством о приобретении гражданства для беженцев обосновывается целесообразность его принятия в гражданство. Но*
указанные сроки сокращались вдвое. Действующий Федеральный за* веллами от 7 декабря 2012 г. определено, что для объективной оценки
кон не оставил этот льготный вариант, предусмотрев для беженцев заслуг лица перед Российской Федерации могут быть запрошены до*
общую возможность — сокращение до одного года срока их прожива* полнительные сведения и заключения от федеральных органов госу*
ния в стране. дарственной власти или от органов государственной власти субъек*
тов РФ.
3. Учет особых заслуг перед Россией при приобретении Из того же п. 12 можно понять, что особыми заслугами перед Росси
гражданства Российской Федерации в общем порядке ей являются выдающиеся достижения в области науки, техники, про*
изводства, культуры, спорта, значительный вклад в развитие общест*
В Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» ва и экономики, обеспечение обороноспособности и безопасности
особняком стоит категория лиц, имеющих особые заслуги перед Рос* Российской Федерации и другие заслуги, способствовавшие повыше*
сией. «Лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федераци* нию международного престижа Российской Федерации.
ей, может быть принято в гражданство Российской Федерации без со* О намерении обратиться к Президенту РФ с просьбой о принятии
блюдения условий, предусмотренных частью первой настоящей ста* в гражданство Российской Федерации такого заслуженного человека
тьи» (ч. 3 ст. 13). Норма помещена в ст. 13 «Прием в гражданство орган или должностное лицо уведомляют в письменной форме терри*
Российской Федерации в общем порядке», это означает, что соответ* ториальный орган ФМС России либо дипломатическое представи*
ствующим лицам надо обращаться на имя Президента РФ. В то же тельство или консульское учреждение РФ (в зависимости от места
время на них не распространяются требования Закона об условиях жительства лица, имеющего особые заслуги перед Россией).
приобретения гражданства (т. е. сроки проживания, обязательство со* Для объективной оценки заслуг при решении вопроса о приеме та*
блюдать Конституцию и законодательство РФ, законный источник кого лица в гражданство Российской Федерации могут быть запроше*
существования, отказ от иностранного гражданства, владение рус* ны дополнительные сведения и заключения от федеральных органов
ским языком). Более того, соответствующее лицо даже может прожи* государственной власти, а также от органов государственной власти
вать не в России, а за границей. субъектов РФ. До представления Президенту РФ обращение и заявле*
В Законе РФ 1991 г. при общем порядке приема в гражданство ние направляются Комиссией по вопросам гражданства при Прези*
Российской Федерации в качестве одного из обстоятельств, облег* денте РФ в Федеральную службу безопасности РФ (далее — ФСБ
чающих прием и дающих право на сокращение срока проживания в России) для получения заключения.
стране вплоть до полного снятия требования о сроке, было названо
«наличие заслуг перед народами, объединенными в Российской Фе*
4. Принятие в гражданство Российской Федерации иностранцев,
дерации, в возрождении Российской Федерации, в осуществлении
ставших российскими военнослужащими
общечеловеческих идеалов и ценностей» (п. «г» ч. 3 ст. 19).
Действующий Федеральный закон не раскрывает суть категории В ст. 13 Федерального закона «О гражданстве Российской Федера*
«особые заслуги перед Российской Федерацией». Положение о по* ции» сказано: «Граждане государств, входивших в состав СССР, про*
рядке рассмотрения вопросов гражданства от 14 ноября 2002 г. в оп* ходящие не менее трех лет военную службу по контракту в Вооружен*
ределенной мере восполнило этот пробел. Согласно п. 12 данного до* ных Силах Российской Федерации, других войсках или воинских
формированиях, вправе обратиться с заявлениями о приеме в граж* В случае если военнослужащий не может лично подать заявление
данство Российской Федерации без соблюдения условий, предусмот* и указанные документы, они могут быть переданы в полномочные ор*
ренных пунктом “а” части первой настоящей статьи, и без представ* ганы через другое лицо либо направлены по почте. При этом подлин*
ления вида на жительство». ность подписи военнослужащего в заявлении и соответствие прила*
Таким образом, законодатель разрешил либо признал возмож* гаемых к заявлению копий документов подлинникам удостоверяются
ность службы иностранцев — выходцев из указанных стран в нашей командиром воинской части.
армии. Для этих лиц, назовем их иностранцами — российскими воен*
нослужащими, вместо пятилетнего общего срока действует трехлет* § 5. Прием в гражданство Российской Федерации
ний срок военной службы в российских воинских подразделениях. в упрощенном порядке
Причем такие военнослужащие не обязательно должны прибыть в
Россию; как известно, наши воинские подразделения расквартирова* Из многих положений, приведенных выше, можно было видеть,
ны в ряде зарубежных стран. Служба по контракту может проходить в что они допускают определенные послабления при приобретении
данных воинских частях, и она засчитывается в трехлетний срок, ука* гражданства Российской Федерации, хотя и помещены в ст. 13 Феде*
занный в названном Федеральном законе (поэтому и сказано, что на* рального закона «О гражданстве Российской Федерации», говорящей
званные военнослужащие могут подать заявление о приеме в граж* о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке.
данство Российской Федерации без представления вида на жительст* Наряду с этим в названном Законе есть ст. 14 о приеме в граж
во, которое выдается лишь тем, кто проживает в России). данство Российской Федерации в упрощенном порядке. Данный порядок
Однако остальные условия, предусмотренные ч. 1 ст. 13, для этой характеризуют две главные особенности:
категории лиц сохраняются (т. е. соблюдение Конституции РФ, нали* 1) лицо обращается с заявлением о приеме в гражданство не на
чие средств к существованию, отказ от иностранного гражданства, имя Президента РФ, а в органы ФМС России (ранее — органы внут*
владение русским языком). ренних дел) внутри России либо в дипломатические, консульские уч*
Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Рос* реждения Российской Федерации за рубежом — в зависимости от то*
сийской Федерации в 2003 г. и особенно в 2007 г. было дополнено ря* го, где лицо проживает. Данные органы и учреждения решают вопрос
дом важных правил о порядке решения вопросов гражданства для та* по существу. Это похоже на прежний вариант регистрации как способ
ких военнослужащих. Определено, что ими вместе с заявлением о приобретения гражданства Российской Федерации, которую прежнее
приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке пред* Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Россий*
ставляются: ходатайство центрального органа военного управления, ской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 10 апреля
ведающего вопросами комплектования Вооруженных Сил РФ, других 1992 г., как раз и называло упрощенным порядком приобретения
войск, воинских формирований и органов, срок действия и форма гражданства;
которого устанавливаются Министерством обороны РФ; один из до* 2) при упрощенном порядке не надо соблюдать в одних случаях
кументов, подтверждающих владение русским языком; обязательство только требования названного Закона в отношении сроков прожива
о выходе из имеющегося иного гражданства, составленное в произ* ния в России, в других — вообще никаких условий, которые называ*
вольной форме, с подписью заявителя, удостоверенной командиром лись выше (т. е. сроки, обязательство соблюдать Конституцию и зако*
воинской части. нодательство РФ, наличие законного источника существования, от*
Военнослужащие, проходящие военную службу на террито* каз от иностранного гражданства, владение русским языком).
рии РФ, представляют заявление и указанные документы в террито* Упрощенный порядок приобретения гражданства распространяет*
риальный орган ФМС России по месту прохождения военной служ* ся на следующие категории лиц.
бы, а военнослужащие, проходящие военную службу за пределами Первая категория — лица, на которых не распространяется требо
России, — в дипломатическое представительство или консульское уч* вание о пятилетнем сроке проживания в Российской Федерации
реждение Российской Федерации. (п. «а» ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О гражданстве Российской
Федерации») и которые могут ходатайствовать о гражданстве, даже Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным
находясь за рубежом. законом»;
В ч. 1 ст. 14 рассматриваемого Федерального закона сказано, что 2) состоят в браке с гражданином РФ не менее трех лет. С этим ос*
иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 нованием приобретения гражданства Российской Федерации проис*
лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлени* ходят любопытные трансформации. По Закону РФ «О гражданстве
ями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном Российской Федерации» 1991 г. вступление в брак было основанием
порядке без соблюдения условий, предусмотренных п. «а» ч. 1 ст. 13 для получения гражданства Российской Федерации в порядке регист*
названного Закона (требование о пятилетнем сроке), если указанные рации. То есть после вступления в брак достаточно было обратиться в
граждане и лица: местные органы внутренних дел на территории РФ либо дипломати*
а) имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, имеющего ческие представительства, консульские учреждения России за грани*
гражданство Российской Федерации; цей и получить гражданство. Следовательно, никаких сроков прожи*
б) имели гражданство СССР, проживали и проживают в государст вания в России не требовалось.
вах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих госу Однако появились данные о заключении фиктивных браков для
дарств и остаются в результате этого лицами без гражданства; получения гражданства Российской Федерации. И действующий Фе*
в) являются гражданами государств, входивших в состав СССР, по деральный закон в первоначальной редакции установил, что теперь
лучили среднее профессиональное или высшее профессиональное образова гражданство Российской Федерации на основании оформленного
ние в образовательных организациях Российской Федерации после 1 июля брака приобретается в общем порядке — подачей заявления на имя
2002 г. Президента РФ. И лишь «состояние в браке с гражданином Россий*
Пункты «а» и «б» были в первоначальной редакции рассматривае* ской Федерации не менее трех лет» является основанием для сокра*
мого Федерального закона. Пункт «в» включен в него в 2003 г. По су* щения пятилетнего срока проживания в России для приобретения
ществу он означает, что принимается во внимание срок проживания гражданства до одного года.
этих лиц в России в период обучения. Новеллы 2003 г. перенесли эту категорию лиц в разряд тех, кому не
Вторая категория лиц, в отношении которых применяется упро* требуется соблюдать даже годичного срока. Однако должны быть на*
щенный порядок, названа в ч. 2 ст. 14 Закона в редакции 2003 г. Речь лицо два условия: во*первых, в браке надо состоять не менее трех лет;
идет об иностранных гражданах и лицах без гражданства, проживаю во*вторых, надо все*таки проживать в России. В этом случае вопрос о
щих на территории РФ. Без соблюдения условия о пятилетнем сроке приеме в гражданство решают местные органы ФМС России;
проживания вправе обратиться с заявлениями о приеме в граж* 3) являются нетрудоспособными и имеют дееспособных сына или
данство Российской Федерации лица, которые: дочь, достигших возраста 18 лет и являющихся гражданами РФ. Это
1) родились на территории РСФСР и имели гражданство бывшего правило является свидетельством гуманизма нашего государства, оно
СССР. Предполагается одновременное наличие обоих условий — рож* позволяет в основном пожилым людям воссоединиться со своими
дение на территории РСФСР и наличие в прошлом гражданства детьми, имеющими российское гражданство. Приведенная норма
СССР. развивает ст. 38 (ч. 3) Конституции РФ, в которой сказано: «Трудо*
Напомним, что СССР был создан 30 декабря 1922 г., РСФСР тогда способные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспо*
стала одной из союзных республик в его составе. Существовал Союз собных родителях»;
ССР до середины декабря 1991 г., и до этого времени РСФСР, естест* 4) имеют ребенка, являющегося гражданином РФ, — в случае, если
венно, оставалась в качестве одной из союзных республик. другой родитель этого ребенка, являющийся гражданином РФ, умер либо
Под территорией РСФСР рассматриваемый Закон (ст. 3) понима* решением суда, вступившим в законную силу, признан безвестно отсут
ет «территорию Российской Федерации в пределах Государственной ствующим, недееспособным или ограниченным в дееспособности, лишен
границы Российской Федерации или территорию РСФСР в пределах родительских прав или ограничен в родительских правах. Данный пункт
административной границы РСФСР на день наступления обстоя* введен Федеральным законом от 28 июня 2009 г. и также имеет гума*
тельств, связанных с приобретением или прекращением гражданства нистическую направленность: не редки случаи, когда один родитель
не имеет или выходит из гражданства Российской Федерации, а несо* дерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистриро*
вершеннолетний ребенок остается с другим родителем в российском ванные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию
гражданстве; этот второй родитель получает возможность в упрощен* на 1 июля 2002 года либо получившие разрешение на временное про*
ном порядке приобрести российское гражданство; живание в Российской Федерации или вид на жительство, принима*
5) имеют сына или дочь, достигших возраста 18 лет, являющихся ются в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке
гражданами РФ и решением суда, вступившим в законную силу, признан без соблюдения условий, предусмотренных пунктами “а”, “в” и “д”
ных недееспособными или ограниченными в дееспособности, — в случае, части первой статьи 13 настоящего Федерального закона, если они до
если другой родитель указанных граждан РФ, являющийся граждани 1 июля 2009 года заявят о своем желании приобрести гражданство
ном РФ, умер либо решением суда, вступившим в законную силу, признан Российской Федерации».
безвестно отсутствующим, недееспособным или ограниченным в дееспо Итак, здесь подразумеваются те лица, которые уже проживают и
собности, лишен родительских прав или ограничен в родительских пра зарегистрированы в России по состоянию на 1 июля 2002 г. либо по*
вах. Эта новелла также введена Федеральным законом от 28 июня лучили разрешение на временное проживание позже. Они имели пра*
2009 г. и тоже имеет гуманистическую направленность. Она позволяет во до 1 июля 2009 г. получить гражданство в упрощенном порядке,
второму родителю, на которого ложатся заботы о взрослых недееспо* т. е. по решению местных органов ФМС России. При этом не дейст*
собных или ограниченно дееспособных сыне или дочери, приобрести вуют никакие сроки, а также требования об источниках существова*
гражданство Российской Федерации. ния и о владении русским языком. Однако они обязаны заявить о
Третья категория лиц, имеющих право на упрощенный порядок том, что будут соблюдать Конституцию и законодательство РФ, и об*
приобретения гражданства Российской Федерации, — нетрудоспособ ратиться с заявлением об отказе от иностранного гражданства.
ные лица (без указания на наличие родственников). Нельзя не обратить внимание на гуманизм этого положения Зако*
Согласно ч. 3 ст. 14 Федерального закона «О гражданстве Россий* на. По существу, он идет навстречу тем людям, которые раздумывали,
ской Федерации» «нетрудоспособные иностранные граждане и лица без но затем все*таки решились приехать в Россию. Были (да и есть) в
гражданства, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, вхо стране сторонники радикальной меры — назначить окончательный
дивших в состав СССР, и зарегистрированные по месту жительства в срок, после которого никого не принимать в гражданство в льготном
Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 года, вправе обра порядке. И все же законодатель не идет на такую крайнюю меру,
титься с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в а «последний» срок раз за разом отодвигает на один год.
упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания на тер Пятая категория — ветераны Великой Отечественной войны. Это
ритории Российской Федерации, установленного пунктом “а” части также новая группа лиц, обозначенная в рассматриваемом Законе до*
первой статьи 13 настоящего Федерального закона, и без предостав полнениями 2003 г. Согласно ч. 5 ст. 14 «в гражданство Российской
ления вида на жительство». Федерации принимаются в упрощенном порядке без соблюдения ус*
Таким образом, во*первых, речь идет не о любых нетрудоспособ* ловий, предусмотренных пунктами “а”, “в”, “г” и “д” части первой
ных иностранцах, а лишь прибывших из республик бывшего СССР; статьи 13 настоящего Федерального закона, и без предоставления ви*
во*вторых, норма распространяется на лиц, прибывших по состоя* да на жительство ветераны Великой Отечественной войны, имевшие
нию на 1 июля 2002 г.; в*третьих, все остальные требования ч. 1 ст. 13 гражданство бывшего СССР и проживающие на территории Россий*
(верность Конституции, отказ от иностранного гражданства и т. д.) ской Федерации».
остаются в силе. Этим лицам не надо обращаться с заявлением об отказе от ино*
Четвертая категория имеющих право на упрощенный порядок странного гражданства, но они должны переехать на жительство в
приобретения гражданства Российской Федерации — лица, которым Россию.
была дана возможность решить вопрос о гражданстве Российской Феде Шестая категория — дети и недееспособные лица. Согласно ч. 6
рации до 1 июля 2009 г. ст. 14 Закона в гражданство Российской Федерации принимаются в
Согласно ч. 4 ст. 14 «иностранные граждане и лица без граж* упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных
данства, имевшие гражданство СССР, прибывшие в Российскую Фе* ч. 1 ст. 13 рассматриваемого Закона, ребенок и недееспособное ли*
цо, являющиеся иностранными гражданами или лицами без граж* статьи 13 Федерального закона. При этом срок их проживания на тер*
данства: ритории Российской Федерации сокращается до трех лет» (ст. 15).
1) ребенок, один из родителей которого имеет гражданство Рос* Для восстановления в гражданстве действуют все требования об
сийской Федерации, — по заявлению этого родителя и при наличии обязательстве соблюдать Конституцию и законодательство РФ, за*
согласия другого родителя на приобретение ребенком гражданства конном источнике существования, отказе от иностранного граж*
Российской Федерации. Такое согласие не требуется, если ребенок данства, владении русским языком. Надо также вернуться в Россию,
проживает на территории России; проживать здесь, хотя Закон и сокращает срок проживания перед по*
2) ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство дачей заявления о приеме в гражданство до трех лет.
Российской Федерации, — по заявлению родителя; Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. шире
3) ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлены регулировал вопросы восстановления в гражданстве Российской Фе*
опека или попечительство, — по заявлению опекуна или попечителя, дерации. Для большинства лиц, подпадавших под действие Закона,
имеющих гражданство Российской Федерации. восстановление в гражданстве Российской Федерации происходило
Седьмая категория введена в Федеральный закон «О гражданстве путем регистрации. Правда, данный Закон в части восстановления
Российской Федерации» новеллами от 1 октября 2008 г. и касается тоже не отличался четкостью и бесспорностью норм.
российских соотечественников, переселяющихся в страну по специальной В гражданстве Российской Федерации согласно ч. 1 ст. 20 Зако*
государственной программе. Согласно ч. 7 ст. 14 Закона «иностранные на РФ 1991 г. могли восстановиться в порядке регистрации лица:
граждане и лица без гражданства, имеющие регистрацию по месту 1) у которых гражданство Российской Федерации прекратилось в свя*
жительства на территории субъекта Российской Федерации, выбран* зи с усыновлением, установлением опеки или попечительства; 2) у ко*
ного ими для постоянного проживания в соответствии с Государст* торых гражданство Российской Федерации прекратилось в связи с из*
венной программой по оказанию содействия добровольному пересе* менением гражданства родителей, в течение пяти лет по достижении
лению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих 18*летнего возраста. Вторая позиция в чем*то перекликалась со ст. 18
за рубежом, могут быть приняты в гражданство Российской Федера* того же Закона, где говорилось, что в порядке регистрации приобрета*
ции в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотрен* ют гражданство Российской Федерации лица, у которых на момент
ных пунктами “а”, “в” и “д” части первой статьи 13 настоящего Фе* рождения хотя бы один из родителей был гражданином РФ, но кото*
дерального закона». Как можно видеть из приведенного текста, лица рые приобрели иное гражданство по рождению, в течение пяти лет по
этой категории все*таки должны приехать в Россию, получить регист* достижении ими 18*летнего возраста. И все же это были разные ситуа*
рацию именно в избранном ими субъекте РФ, постоянно проживать ции. По ст. 18 ребенок хотя и имел на момент рождения одного из ро*
там. От них не требуют соблюдения сроков проживания перед пода* дителей — гражданина РФ, но получил гражданство второго родителя.
чей ходатайства о гражданстве, правил о материальном достатке, о По ст. 20 ребенок стал гражданином РФ в силу гражданства родите*
знании русского языка (предъявляемое свидетельство участника Го* лей, но затем вместе с ними получил другое гражданство.
сударственной программы дает льготу как для владельца, так и пере* В соответствии с ч. 2 ст. 20 Закона РФ 1991 г. в его первоначальной
селяющихся с ним членов семьи), но они должны подтвердить свою редакции считались восстановленными в гражданстве Российской
обязанность соблюдать нашу Конституцию и отказаться от иностран* Федерации бывшие граждане РСФСР, лишенные гражданства без их
ного гражданства. свободного волеизъявления на основании указов Президиума Вер*
ховного Совета СССР. Речь шла, образно говоря, об «именных» ука*
§ 6. Восстановление в гражданстве Российской Федерации зах, которыми были лишены гражданства СССР конкретные лица.
В ред. от 17 июня 1993 г. эта норма приобрела более широкий харак*
Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» гла* тер: «Бывшие граждане РСФСР, лишенные гражданства или утратив*
сит: «Иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие шие его без их свободного волеизъявления, считаются восстановлен*
гражданство Российской Федерации, могут быть восстановлены в ными в гражданстве Российской Федерации». В целом это решение
гражданстве Российской Федерации в соответствии с частью первой касалось лиц, которые ранее в качестве диссидентов на основе упомя*
нутых указов лишались гражданства и выдворялись из СССР. Вместе Но ведь названный Закон в ст. 13 говорит о возможности сокраще*
с тем в первоначальной редакции ч. 2 говорилось, что указанные лица ния ряду категорий лиц срока для подачи заявления о приеме в граж*
считаются восстановленными в гражданстве Российской Федерации, данство Российской Федерации до одного года, а в ст. 14 позволяет
«если они не заявили о своем отказе от гражданства». Последние сло* многим лицам вообще не ожидать истечения одного года. И это дела*
ва при изменении Закона 17 июня 1993 г. были исключены. И получа* ло бессмысленным для тех, кто мог бы ставить вопрос о восстановле*
лось, что мнение самих этих граждан теперь как бы не имело значе* нии в гражданстве, пользоваться данным вариантом — проще напи*
ния. А ведь за эти годы они не только обосновались на новом месте, сать заявление о приеме в гражданство и воспользоваться льготами.
но и получили гражданство других государств. И вряд ли было этично Законодатель учел эти соображения. 12 ноября 2012 г. в ст. 15 За*
объявлять их российскими гражданами, не испросив, хотят они того кона введена ч. 2, которая гласит: «Иностранные граждане и лица
или нет. Кстати, обращение к Положению о порядке рассмотрения без гражданства, проживающие на территории Российской Федера*
вопросов гражданства Российской Федерации позволяет убедиться в ции, ранее имевшие гражданство Российской Федерации и офор*
том, что для восстановления этих лиц в гражданстве Российской Фе* мившие выход из гражданства Российской Федерации в установлен*
дерации все*таки требовались их заявление и ряд других документов. ном порядке, могут быть восстановлены в гражданстве Российской
Таким образом, реально восстановление в гражданстве Российской Федерации в общем порядке в соответствии с частями второй — чет*
Федерации автоматически не происходило. Соответствующее реше* вертой статьи 13 настоящего Федерального закона и в упрощенном
ние на этот счет принималось. И были случаи восстановления в граж* порядке в соответствии со статьей 14 настоящего Федерального за*
данстве лиц, которые об этом не просили. Например, ранее лишен* кона, если они относятся к категориям лиц, указанным в частях вто*
ных гражданства СССР известных певицу Г. Вишневскую и музыкан* рой — четвертой статьи 13 и в статье 14 настоящего Федерального
та М. Ростроповича позднее, в постсоветское время, восстановили в закона».
гражданстве Российской Федерации, о чем, по свидетельству певицы Соответствующе категории лиц и предоставляемые им благопри*
в интервью «Российской газете», они узнали из СМИ. ятные условия нами рассмотрены выше, нет необходимости их по*
вторять. И видимо, ч. 1 ст. 15 остается воспользоваться тем, у кого не
Правда, определенные шаги, свидетельствующие о благоприятном
будет таких льготных вариантов.
отношении Российского государства к лицам, утратившим граж*
данство помимо их воли, предпринимались. Так, в Указе Президента
от 24 октября 1994 г. «О некоторых вопросах реализации Закона Рос* § 7. Основания отклонения заявлений о приеме в гражданство
сийской Федерации “О гражданстве Российской Федерации”» было и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации
сказано: в соответствии с ч. 2 ст. 20 Закона считать восстановленны* Отклонение заявлений о приеме в гражданство и о восстановле*
ми в гражданстве Российской Федерации бывших граждан РСФСР, нии в гражданстве — вопрос довольно болезненный.
выехавших за пределы России до 6 февраля 1992 г., утративших граж* В Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации»
данство без их свободного волеизъявления и возвратившихся на по* есть отдельная статья об основаниях отклонения — ст. 16. Если лицо
стоянное жительство в Россию после 6 февраля 1992 г. попадает хотя бы в одну из перечисленных в этой статье категорий,
Содержание ст. 15 действующего Федерального закона позволяет его заявление о приеме в гражданство или о восстановлении в граж*
сделать вывод, что в вопросах восстановления гражданства он, по су* данстве отклоняется. Рассмотрим основания отказа и категории лиц,
ществу, ни в чем не пошел навстречу заинтересованным лицам, по* на которых он распространяется, по данному Закону.
скольку предусмотрен общий порядок приобретения гражданства по Угроза конституционному строю и безопасности Российской Феде
данному основанию, практически благоприятствующих факторов рации. Согласно п. «а» ст. 16 названного Закона отклоняются заявле*
нет, все пять условий приобретения гражданства положено соблю* ния о приеме в гражданство Российской Федерации лиц, которые вы
дать, лишь срок проживания уменьшен до трех лет, но с учетом необ* ступают за насильственное изменение основ конституционного строя
ходимости получения вида на жительство он реально составляет ми* Российской Федерации или иными действиями создают угрозу ее безо
нимум четыре года. пасности.
Приведенная формулировка перекликается с ч. 5 ст. 13 Конститу* своих миротворческих функций или направленных против Воору*
ции РФ, посвященной, правда, общественным объединениям, но женных Сил Российской Федерации, либо в совершении террористи*
также гласящей, что запрещается создание и деятельность таких объ* ческих актов, осуществлении экстремистской деятельности или в
единений, цели и действия которых направлены, в частности, на на* подготовке совершения таких актов, в осуществлении такой деятель*
сильственное изменение основ конституционного строя и нарушение ности за пределами Российской Федерации в отношении граждан
целостности государства, подрыв его безопасности. Она корреспон* Российской Федерации, представительств Российской Федерации в
дирует и гл. 29 «Преступления против основ конституционного строя иностранных государствах и международных организациях, предста*
и безопасности государства» УК РФ. вительств субъектов Российской Федерации и их сотрудников».
Применение данного основания предполагает обязательное нали* А п. «в» применяется в отношении лиц, которые участвуют либо
чие соответствующих событий и их установление компетентным ор* участвовали в совершении или в подготовке к совершению противо*
ганом. Последний должен располагать фактами того, что заявитель правных действий, содержащих хотя бы один из признаков экстреми*
публично совершал активные поступки — действительно выступал за стской деятельности, за осуществление которой законодательст*
насильственное изменение основ конституционного строя или ины* вом РФ предусмотрена уголовная, административная или граж*
ми действиями создавал угрозу безопасности страны. данско*правовая ответственность, либо иных действий, создающих
В Законе РФ «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. гово* угрозу безопасности Российской Федерации или граждан РФ.
рилось, что отклоняются ходатайства о приеме в гражданство тех лиц, Выдворение за пределы Российской Федерации. В п. «г» ст. 16 дейст*
которые выступают за насильственное изменение конституционного вующего Федерального закона до недавнего времени предусматрива*
строя России (п. «а» ч. 4 ст. 19). Как видим, в модифицированном виде лось отклонение заявлений о приеме в гражданство Российской Феде*
это основание осталось и в новом Законе. Но в той же статье прежнего рации тех лиц, которые в течение последних пяти лет перед обраще*
Закона называлось еще одно основание: ходатайствующие лица «со* нием выдворялись за пределы Российской Федерации в соответствии
стоят в партиях и других организациях, деятельность которых несо* с Федеральным законом. В ред. от 2 ноября 2013 г. это основание от*
вместима с конституционными принципами Российской Федерации» клонения заявлений расширено и распространено на всех лиц, кото*
(п. «б»). Основание было весьма нечетким — не понятно, что такое рые «имеют ограничения на въезд в Российскую Федерацию в связи с
«конституционные принципы». Добавим также, что компетентным тем, что они подвергались административному выдворению за преде*
органам Российской Федерации, по существу, предлагалось провести лы Российской Федерации, депортации или передавались Российской
обширную проверку личности по фактам как ее публичной, так и не* Федерацией иностранному государству в соответствии с международ*
гласной деятельности (поскольку вхождение в какие*то объединения ными договорами Российской Федерации о реадмиссии, либо в связи
люди могут не афишировать). Причем надо было это делать за преде* с принятием в отношении лица решения о нежелательности пребыва*
лами Российского государства, что также предполагало трудности да и ния (проживания) в Российской Федерации (до истечения установ*
осложнения отношений с другими странами. Поэтому можно сказать, ленных сроков ограничения на въезд в Российскую Федерацию)».
что российский законодатель вполне обоснованно отказался от на* Подложные документы или ложные сведения. В п. «д» ст. 16 дейст*
званного основания в действующем Федеральном законе. вующего Федерального закона о гражданстве предусматривается, что
Участие в вооруженных конфликтах, террористических актах, экс отклоняются заявления о приеме в гражданство лиц, которые «ис*
тремистской деятельности. Это основание обозначено в п. «б» и «в» пользовали подложные документы или сообщили заведомо ложные
ч. 1 ст. 16 действующего Закона о гражданстве (в ред. от 12 ноября сведения».
2012 г.). Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Рос*
Согласно п. «б» отклоняются заявления лиц, которые «участвуют сийской Федерации установило (п. 53), что принятое решение по
либо участвовали в международных, межнациональных, межтеррито* вопросам гражданства Российской Федерации — о приобретении
риальных или иных вооруженных конфликтах, либо в совершении в или выходе — отменяется в случае установления в судебном порядке
ходе таких конфликтов действий, направленных против российского факта использования заявителем подложных документов или сооб*
контингента миротворческих сил и препятствующих исполнению им щения им заведомо ложных сведений, на основании которых при*
нималось соответствующее решение. Таким образом, состоявшееся рактеристике статуса иностранцев, военная служба в Российской Фе*
решение по вопросам гражданства отменяется на основании судебно* дерации возможна для граждан не только бывших республик СССР,
го решения. но и других стран.
Что касается отклонения заявлений о приеме в гражданство, в Совершение уголовных преступлений. В ст. 16 рассматриваемого Фе*
данном случае факт недостоверности документов и сведений может дерального закона этот мотив отклонения заявлений о приеме в граж*
устанавливаться соответствующими органами, непосредственно при* данство Российской Федерации предусмотрен по трем основаниям.
нимающими такие заявления. Кроме того, эти органы могут опирать* Соответствующие лица:
ся на данные и заключения иных компетентных государственных ор* 1) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение
ганов РФ, а также иностранных государств, которыми не подтверж* умышленных преступлений на территории РФ или за ее пределами,
даются представленные документы или сообщенные сведения. Не признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом
исключаются и судебные решения, дающие по иным поводам оценку (п. «ж»);
соответствующих документов или сведений на предмет их достовер* 2) преследуются в уголовном порядке компетентными органами Рос
ности. сийской Федерации или иностранных государств за преступления, при*
Заявитель вправе обжаловать отклонение заявления в вышестоя* знаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вы*
щий орган либо в суд, в том числе по поводу достоверности докумен* несения приговора суда или принятия решения по делу) (п. «з»);
тов и сведений. 3) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за дей*
Военная или специальная служба в иностранном государстве. Феде* ствия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до исте*
ральный закон «О гражданстве Российской Федерации» в п. «е» ст. 16 чения срока наказания) (п. «и»).
говорит о том, что отклоняются заявления о приеме в российское В первоначальной редакции рассматриваемого Федерального за*
гражданство лиц, которые «состоят на военной службе, на службе в кона было еще одно основание — отсутствие средств к существова
органах безопасности или в правоохранительных органах иностран* нию. В п. «з» ст. 16 говорилось, что основанием отклонения заявлений
ного государства, если иное не предусмотрено международным до* о приеме в гражданство Российской Федерации является также то,
говором Российской Федерации». что соответствующие лица «не имеют законного источника средств к
Это означает, что по общему правилу лица (назовем их обобщенно существованию на день обращения с заявлениями о приеме в граж*
«военнослужащие»), желающие получить гражданство Российской данство Российской Федерации или в течение пяти лет непрерывного
Федерации, сначала должны уволиться из названных органов, пере* проживания на территории Российской Федерации, если иной срок
ехать в Россию, прожить минимум два года (один год, чтобы получить проживания на территории Российской Федерации, являющийся ус*
вид на жительство, и еще один год с видом на жительство), чтобы ловием для обращения с заявлением о приеме в гражданство Россий*
просить гражданство Российской Федерации, да еще год можно ской Федерации, не установлен настоящим Федеральным законом».
ждать решения вопроса о гражданстве. Однако в 2003 г. этот пункт был исключен из Закона.
Но, как говорилось выше, внесенным в 2003 г. дополнением в Вместе с тем, как упоминалось ранее и будет показано ниже, но*
названный Закон разрешена гражданам государств, входивших в со* веллами от 12 ноября 2012 г. вновь введен такой путь приобретения
став СССР, военная служба по контракту в Вооруженных Силах РФ, гражданства, как его признание. В связи с этим в освещаемую ст. 16
других войсках, воинских формированиях. По истечении трех лет включена ч. 2, согласно которой заявления о признании граждана*
службы они вправе обратиться с заявлениями о приеме в граж* ми РФ отклоняются по таким указанным в ч. 1 основаниям, как вы*
данство Российской Федерации без соблюдения условий, связанных ступления за насильственное изменение основ конституционного
с пятилетним сроком проживания и без представления вида на жи* строя Российской Федерации или создание иными действиями угро*
тельство. зы ее безопасности, участие в вооруженных конфликтах, террористи*
Следовательно, только для лиц указанной категории применяется ческих актах, экстремистской деятельности.
льготный порядок. На остальных военнослужащих распространяется В ч. 5 ст. 29 (в ред. от 21 ноября 2012 г.) рассматриваемого Феде*
запрет, предусмотренный п. «е» ст. 16, хотя, как мы увидим при ха* рального закона отражена его гуманистическая направленность: Пре*
зидент РФ при наличии обстоятельств, предусмотренных п. «г»—«и» В свою очередь, если территория включается в состав Российской
ст. 16 этого Закона, вправе рассмотреть вопрос о приеме в гражданство Федерации, проживающие на ней граждане другого государства (с ко*
или восстановлении в гражданстве Российской Федерации иностранных торыми решен вопрос о территориальных изменениях) становятся
граждан и лиц без гражданства (т. е. при имевших место выдворении российскими гражданами, если в установленный срок не сделают за*
за пределы Российской Федерации, представлении подложных до* явления об отказе от такового. Если сделали заявление, то остаются
кументов и ложных сведений, военной или специальной службе в гражданами своего государства.
иностранном государстве, обстоятельствах, связанных с преступле* Обычно в связи с оптацией решается и вопрос о дальнейшем про*
ниями). Однако, если речь идет об установлении угрозы конституци* живании тех лиц, которые остаются в прежнем гражданстве.
онному строю и безопасности России, участии в вооруженных кон*
фликтах, так или иначе затрагивающих Вооруженные Силы и граж* § 9. Прекращение гражданства Российской Федерации
дан РФ, террористической и экстремистской деятельности, следует
безоговорочный отказ заявителю. 1. Общие подходы
Прекращение гражданства — это такое изменение статуса физиче
§ 8. Выбор гражданства при изменении границы ского лица, в результате которого утрачивается его правовая связь с
Российской Федерации (оптация) данным государством.
Традиционно законодательство о гражданстве закрепляет и такой Возможны несколько способов прекращения гражданства.
способ приобретения гражданства или выхода из него, как оптация. Наиболее распространенный способ — выход из гражданства по
При изменении Государственной границы РФ в соответствии с желанию самого человека. Он подает обращение (ходатайство, заявле*
международным договором РФ лица, проживающие на территории, ние) на имя компетентного органа государства, последний принимает
государственная принадлежность которой изменена, имеют право на соответствующее решение.
выбор гражданства (оптацию) в порядке и сроки, установленные со* Относительно редкий, но все*таки тоже возможный способ — из
ответствующим международным договором РФ (ст. 17 Федерального менение государственной принадлежности соответствующей террито
закона «О гражданстве Российской Федерации»). рии (оптация), что ведет к прекращению для человека данного граж*
Итак, оптация — это выбор гражданства. Суть оптации заключа* данства и приобретение нового.
ется в том, что если какая*то территория передается Российской Фе* В ст. 18 «Основания прекращения гражданства Российской Феде*
дерации или исключается из нее, то проживающие на этой террито* рации» Федерального закона «О гражданстве Российской Федера*
рии лица имеют право на выбор гражданства (перейти в гражданство ции» 2002 г. говорится:
другого государства либо остаться в российском гражданстве). Поря* «Гражданство Российской Федерации прекращается:
док и сроки выбора определяются международным договором. а) вследствие выхода из гражданства Российской Федерации;
Общие правила обычно состоят в следующем. Если террито* б) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Федераль*
рия РФ отходит другому государству, то проживающие на ней рос* ным законом или международным договором Российской Федера*
сийские граждане автоматически утрачивают свое гражданство и при* ции».
обретают гражданство второго государства. И они не должны на этот По Закону РФ «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г.
счет делать каких*то заявлений. Но если они не хотят быть граждана (ст. 22) гражданство Российской Федерации прекращалось вследст*
ми другого государства, то обязаны заявить об этом в срок, названный вие: выхода из гражданства; отмены решения о приеме в гражданство;
в международном договоре. В этом случае они остаются в российском выбора гражданства (оптации) при изменении государственной при*
гражданстве. Если же заявление в срок не сделано, они перестают надлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным
быть гражданами России и становятся для нас иностранными гражда* международными договорами РФ; иных оснований, предусмотрен*
нами по истечении такого срока. ных данным Законом.
Действующий Федеральный закон не считает способом изменения ется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обви*
гражданства отмену ранее принятых решений по вопросам граж* нительный приговор суда;
данства, в том числе касающихся приема. В этом Законе соответст* 3) не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.
вующие вопросы регулируются в отдельной гл. IV «Отмена решений Определенные требования относительно порядка оформления вы*
по вопросам гражданства Российской Федерации». Любое решение, хода из гражданства Российской Федерации содержит Положение о
касающееся гражданства и принятое на основании недостоверных порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федера*
данных, должно считаться юридически ничтожным и не порождаю* ции.
щим соответствующих правовых последствий. Если речь идет о выходе из гражданства Российской Федерации
лица, проживающего на территории России, вместе с заявлением
2. Выход из гражданства Российской Федерации представляется документ полномочного органа иностранного госу*
дарства о наличии у заявителя иного гражданства или подтверждение
Основным способом прекращения российского гражданства явля* возможности предоставления ему иного гражданства в случае выхода
ется выход из гражданства. Согласно ст. 19 Федерального закона из гражданства Российской Федерации, а также документ налогового
«О гражданстве Российской Федерации» выход из гражданства: органа Российской Федерации об отсутствии задолженности по уп*
1) лица, проживающего на территории РФ, осуществляется на ос* лате налогов. При выходе из гражданства Российской Федерации ли*
новании добровольного волеизъявления в общем порядке, за исключе* ца, проживающего на территории иностранного государства, вместе с
нием случаев, предусмотренных ст. 20 названного Закона; заявлением представляются те же документы, а также документ, под*
2) лица, проживающего на территории иностранного государства, тверждающий разрешение полномочного органа иностранного госу*
осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого дарства на проживание в данном государстве (при отсутствии этих
лица в упрощенном порядке, за исключением случаев, предусмотрен* данных в паспорте заявителя); документ о снятии с регистрационно*
ных ст. 20 указанного Закона; го учета по месту жительства в России (при отсутствии данных в пас*
3) ребенка, один из родителей которого имеет гражданство Россий порте).
ской Федерации, а другой является иностранным гражданином либо Заявление, заполняемое при выходе из гражданства Российской
единственный родитель которого является иностранным гражданином, Федерации лицом, проживающим на территории РФ, является стан*
осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родите* дартным, его форма имеется в приложении к названному выше Поло*
лей либо по заявлению единственного родителя. жению. Помимо прочего, надо указать:
Порядок выхода из гражданства претерпел по рассматриваемому 1) имеет ли заявитель невыполненное обязательство по уплате на*
Закону существенные изменения по указанным выше позициям 1 и 2. логов, установленное законодательством РФ (в соответствии с пред*
Данный Закон предусмотрел общий порядок выхода из гражданства ставленным документом);
Российской Федерации тех, кто проживает на территории РФ, и уп* 2) какое отношение он имеет к воинской обязанности (военно*
рощенный порядок для проживающих за границей. Напомним, что обязанный, невоеннообязанный, если проходил военную службу,
по общему порядку решение о выходе принимает Президент РФ, по указать, где, когда, род войск, воинское звание);
упрощенному для тех, кто проживает за границей, решение принима* 3) не привлечен ли компетентными органами Российской Федера*
ет дипломатическое представительство или консульское учреждение ции в качестве обвиняемого по уголовному делу;
Российской Федерации в соответствующей стране. 4) не имеется ли в отношении лица вступивший в законную силу и
Согласно ст. 20 рассматриваемого Закона выход из гражданства не подлежащий исполнению обвинительный приговор суда;
допускается, если гражданин РФ: 5) имеют ли лицо и его дети, указанные в заявлении, иное граж*
1) имеет не выполненное перед государством обязательство, уста* данство (иные гражданства) или возможность его (их) приобретения
новленное федеральным законом; (если да — указываются: какое, когда и на каком основании приобре*
2) привлечен компетентными органами Российской Федерации в тено; документ, его номер, дата и место выдачи; если нет — предста*
качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его име* вить подтверждение возможности его приобретения).
§ 10. Отмена решений по вопросам гражданства щего информирования Комиссии по вопросам гражданства при Пре*
зиденте РФ и иных заинтересованных органов.
Решение о приобретении или прекращении гражданства Российской В случае отмены решения по вопросам гражданства Российской
Федерации подлежит отмене, если будет установлено, что данное реше Федерации полномочный орган обязан принять меры к изъятию до*
ние принималось на основании представленных заявителем подложных
кументов, выданных ранее в соответствии с этим решением. При от*
документов или заведомо ложных сведений. Факт использования под
мене решения о приобретении гражданства Российской Федерации
ложных документов или сообщения заведомо ложных сведений устанав
лицу, проживающему на территории РФ, выдается вид на жительство
ливается в судебном порядке (ст. 22 Федерального закона «О граж*
лица без гражданства или вид на жительство иностранного граждани*
данстве Российской Федерации»).
на. При отмене решения о выходе из гражданства Российской Феде*
В Положении о порядке решения вопросов гражданства Россий*
рации у лица изымается справка о выходе из гражданства и выдается
ской Федерации обозначен ряд моментов, связанных с отменой ранее
паспорт гражданина Российской Федерации.
принятых решений по вопросам гражданства. Определено, что отме*
на решения по вопросам гражданства Российской Федерации осуще* Вопрос о гражданстве детей решается одновременно с родителями
ствляется указом Президента РФ или оформляется заключением ино* и на основании представляемых ими документов. Отмена решения по
го полномочного органа, принявшего указанное решение, либо за* вопросам гражданства в отношении родителей распространяется на
ключением вышестоящего полномочного органа. Президент РФ детей.
вправе отменить решение по вопросам гражданства Российской Фе* В Законе РФ «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. ука*
дерации, принятое другим полномочным органом. зывалось, что отмена решения о приеме в гражданство Российской
Заключение полномочного органа об отмене решения по вопро* Федерации возможна в течение пяти лет после приема. Действующий
сам гражданства Российской Федерации составляется по форме, ут* Федеральный закон ничего не говорит о специальных сроках для по*
верждаемой ФМС России или МИД России. В заключении указыва* добной ситуации; следовательно, действует общее правило ч. 1 ст. 36
ются основания принятия полномочным органом в отношении за* этого Закона, разрешающее повторные заявления по вопросам граж*
явителя решения о приеме в гражданство Российской Федерации или данства по истечении не менее одного года после принятия предыду*
выходе из гражданства Российской Федерации, решение суда, кото* щего решения.
рым установлен факт использования заявителем подложных до*
кументов или сообщения им заведомо ложных сведений в целях при* § 11. Гражданство, брак, дети
обретения или прекращения гражданства Российской Федерации, с
изложением установленных судом обстоятельств, а также статья на* 1. Общие требования
званного выше Федерального закона, на основании которой отменя*
ется ранее принятое решение по вопросам гражданства Российской Если россиянки или россияне вступают в брак с иностранцами,
Федерации. Заключение утверждается (подписывается) руководите* это не ведет к изменению их гражданства, в случае развода их граж*
лем соответствующего полномочного органа или лицом, исполняю* данство также не изменяется автоматически.
щим его обязанности, и вместе с решением суда приобщается к до* Разумеется, если супруги того пожелают, им будут разрешены со*
кументам заявителя, на основании которых было вынесено первона* ответственно приобретение российского гражданства или выход из
чальное решение. него. Международная Конвенция о гражданстве замужней женщины
Лицо, в отношении которого отменено решение по вопросам от 29 января 1957 г. призывает государства давать женщине возмож*
гражданства Российской Федерации, информируется об этом полно* ность в облегченном порядке приобрести гражданство государства
мочным органом в месячный срок со дня подписания заключения. своего супруга.
Копии заключения об отмене решения по вопросам гражданства Рос* Для получения гражданства Российской Федерации супруг обра*
сийской Федерации и решения суда направляются полномочным ор* щается на имя Президента РФ, при этом надо иметь постоянное ме*
ганом соответственно в ФМС России и МИД России для последую* сто жительства в России. При длительности брака не менее трех лет
перед обращением и проживании в России вопрос о приеме в граж* Во*вторых, Закон сохраняет правило, действовавшее и ранее: из*
данство решают местные органы ФМС. менение гражданства ребенка в возрасте от 14 до 18 лет может про*
При проживании супругов на территории РФ действует общий по* изойти лишь с его согласия.
рядок выхода из гражданства. Но можно выехать на постоянное жи* В*третьих, ребенок должен быть гражданином РФ либо, если уж
тельство в иностранное государство, и тогда используется упрощен* так складываются обстоятельства, гражданином другого государства.
ный порядок выхода из гражданства Российской Федерации. Но невозможно прекращение гражданства Российской Федерации
Таким образом, Российская Федерация лишь против того, чтобы для ребенка, когда он становится лицом без гражданства. Это предпо*
при замужестве гражданство приобреталось или утрачивалось автома* лагает тщательную проверку нашим государством гарантий предо*
тически. ставления гражданства другого государства при выходе из граж*
По поводу приобретения гражданства другой страны на основании данства Российской Федерации.
брака без выхода из российского гражданства Федеральный закон
«О гражданстве Российской Федерации» не содержит каких*либо за* 2. Гражданство детей при изменении гражданства родителей
претов.
Ранее мы касались гражданства новорожденных детей. Здесь речь Согласно ст. 24 Федерального закона «О гражданстве Российской
пойдет о гражданстве детей при изменении гражданства родителей, Федерации» ребенок приобретает гражданство Российской Федера*
а также заменяющих их лиц. ции, если оба его родителя или единственный его родитель приобре*
В гл. 1 «Общие положения» названного Федерального закона есть тают гражданство Российской Федерации. Если же прекращается
ст. 9 «Гражданство детей», имеющая ключевое значение для решения российское гражданство у обоих родителей или единственного его
соответствующих вопросов. Эта статья гласит: родителя, то ребенок утрачивает гражданство Российской Федерации
«1. Гражданство ребенка при приобретении или прекращении при условии, что не станет лицом без гражданства. Напомним, что
гражданства Российской Федерации одним из его родителей либо автоматически следуют за родителями дети до 14 лет; в возрасте от 14
обоими его родителями сохраняется или изменяется в соответствии с до 18 лет необходимо согласие ребенка независимо от воли родите*
настоящим Федеральным законом. лей.
2. Для приобретения или прекращения гражданства Российской Ситуации, когда гражданство меняется у одного из родителей, так*
Федерации ребенком в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет же четко определены названным Законом (ст. 25).
необходимо его согласие. Закон говорит о нескольких вариантах, когда одним родителем
3. Гражданство Российской Федерации ребенка не может быть приобретается гражданство Российской Федерации.
прекращено, если в результате прекращения гражданства Российской Если оба родителя имеют иное гражданство, и только один из них
Федерации он станет лицом без гражданства. приобретает гражданство Российской Федерации, их ребенок, про*
4. Гражданство ребенка не изменяется при изменении граж* живающий на территории России, может приобрести гражданство
данства его родителей, лишенных родительских прав. В случае изме* Российской Федерации по заявлению родителя, приобретающего
нения гражданства ребенка не требуется согласие его родителей, ли* российское гражданство; если же ребенок проживает за пределами
шенных родительских прав». России, он может приобрести российское гражданство по заявлению
Из этих общих положений обратим внимание на следующее. обоих родителей.
Во*первых, Российская Федерация допускает изменение (приоб* В ситуации, когда один родитель имеет иное гражданство и приоб*
ретение или прекращение) гражданства ребенка лишь в соответствии ретает гражданство Российской Федерации, а другой родитель явля*
с данным Законом. Воля родителей может иметь определенное значе* ется лицом без гражданства, их ребенок может приобрести граж*
ние, но в рамках требований Закона. Это значит, помимо прочего: За* данство Российской Федерации по заявлению родителя, приобретаю*
кон исходит из презумпции защиты государством интересов ребенка, щего гражданство Российской Федерации, в этом случае не имеет
поскольку сам он, как правило, не в состоянии защитить себя. значения, проживает или не проживает ребенок на территории РФ.
Если же приобретающим гражданство Российской Федерации бу* данства, приобретает гражданство Российской Федерации со дня его
дет родитель, являющийся лицом без гражданства, а другой родитель усыновления (удочерения) независимо от места жительства ребенка
имеет иное гражданство, их ребенок может приобрести гражданство по заявлению усыновителя, являющегося гражданином РФ.
Российской Федерации по заявлению обоих родителей. В данном Ребенок, усыновленный (удочеренный) супругами, один из кото*
случае тоже не имеет значения факт проживания на территории РФ. рых — гражданин РФ, а другой имеет иное гражданство, может при
Есть и ситуации, связанные с выходом одного родителя из граж обрести гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке по
данства Российской Федерации. заявлению обоих усыновителей независимо от места жительства ре*
Закон гласит: если гражданство Российской Федерации одного из бенка. Если же от указанных супругов*усыновителей в течение одно*
родителей прекращается, а другой родитель остается граждани* го года не поступило заявления, ребенок приобретает гражданство
ном РФ, их ребенок сохраняет гражданство Российской Федерации. Российской Федерации со дня усыновления (удочерения), если он и
Вместе с тем российское гражданство ребенка может быть прекраще его усыновители проживают на территории РФ.
но одновременно с прекращением гражданства Российской Федера* Что касается гражданства детей и недееспособных лиц, над кото*
ции одного из родителей при наличии данного в письменном виде согла рыми установлены опека или попечительство, согласно ст. 27 рассмат*
сия другого родителя, являющегося гражданином РФ, и при условии, риваемого Федерального закона вопросы решаются следующим обра*
что ребенок не станет лицом без гражданства. зом.
Кроме этого, родители не обязательно должны решать вопрос о Если опекуном или попечителем является гражданин РФ, по его
гражданстве ребенка в связи с моментом прекращения своего граж* заявлению дети и недееспособные лица приобретают гражданство
данства. Часть 3 ст. 19 рассматриваемого Федерального закона преду* Российской Федерации в упрощенном порядке.
сматривает: если один родитель имеет гражданство Российской Феде* В случае если ребенок или недееспособное лицо находятся на пол*
рации, а второй — иностранное гражданство либо единственный ро* ном государственном попечении в воспитательном или лечебном уч*
дитель является иностранным гражданином, выход ребенка из реждении, учреждении социальной защиты населения либо другом
гражданства Российской Федерации «осуществляется в упрощенном аналогичном учреждении Российской Федерации, этот ребенок или
порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единст* недееспособное лицо приобретает российское гражданство в упро*
венного родителя». щенном порядке по заявлению руководителя учреждения, в котором
они содержатся.
3. Усыновление (удочерение), опека, попечительство Ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлены
и гражданство опека или попечительство иностранного гражданина, приобретающе*
го гражданство Российской Федерации, может приобрести россий*
Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» со* ское гражданство одновременно с указанным гражданином по его за*
храняет сложившиеся в Российской Федерации общие подходы к явлению. Ребенок или недееспособное лицо, которые являются граж*
гражданству детей при их усыновлении (удочерении). Согласно ст. 26 данами РФ и над которыми установлены опека или попечительство
Закона ребенок, являющийся гражданином РФ, при усыновлении иностранного гражданина, сохраняют гражданство Российской Феде*
(удочерении) его иностранными гражданами или иностранным граж* рации.
данином сохраняет наше гражданство. Правда, Закон идет навстречу
этим лицам: российское гражданство ребенка может быть прекраще* § 12. Полномочные органы, ведающие делами
но в общем порядке по заявлению обоих усыновителей или единствен* о гражданстве Российской Федерации
ного усыновителя при условии, что ребенок не станет лицом без
гражданства. В соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Россий*
В свою очередь, ребенок, усыновленный (удочеренный) граждани* ской Федерации» (ст. 28) полномочными органами, ведающими дела*
ном РФ, или супругами — гражданами РФ, или супругами, один из ми о гражданстве Российской Федерации, являются:
которых является гражданином РФ, а другой — лицом без граж* 1) Президент РФ;
2) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный является департамент по вопросам гражданства Управления Президен
на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, та РФ по обеспечению конституционных прав граждан.
и его территориальные органы; в данной норме Закона, появившейся Федеральная миграционная служба и ее территориальные органы:
в нем 18 июля 2006 г., имеется в виду ФМС России (ранее Закон гово* — определяют наличие гражданства Российской Федерации у лиц,
рил о федеральном органе исполнительной власти, ведающем вопро* проживающих на территории РФ;
сами внутренних дел, т. е. о МВД России и его территориальных орга* — принимают от лиц, проживающих на территории РФ, заявления
нах, которые сокращенно именовали ОВИРами — отделами виз и ре* по вопросам гражданства Российской Федерации;
гистрации); — проверяют факты и представленные для обоснования заявлений
3) федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопро* по вопросам гражданства Российской Федерации документы и в слу*
сами иностранных дел (МИД России), и дипломатические представи* чае необходимости запрашивают дополнительные сведения в соот*
тельства и консульские учреждения Российской Федерации, находя* ветствующих государственных органах;
щиеся за ее пределами. — направляют Президенту РФ заявления по вопросам приема в
Президент РФ решает вопросы: приема в гражданство и восстанов* гражданство Российской Федерации в общем порядке, восстановле*
ления в гражданстве Российской Федерации в общем порядке; выхо* ния в гражданстве Российской Федерации в общем порядке, выхода
да из гражданства Российской Федерации в общем порядке и по заяв* из гражданства Российской Федерации в общем порядке, отмены ре*
лениям обоих усыновителей или единственного усыновителя, являю* шений по вопросам гражданства Российской Федерации, представ*
ленные для их обоснования документы и иные материалы, а также за*
щихся иностранными гражданами; отмены решений по вопросам
ключения на данные заявления, документы и материалы;
гражданства, принятых на основании подложных документов или за*
— исполняют принятые Президентом РФ решения по вопросам
ведомо ложных сведений. Президент РФ утверждает положение о по*
гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих
рядке рассмотрения вопросов гражданства. На него возлагается и
на территории РФ;
обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия
— рассматривают заявления по вопросам гражданства Российской
полномочных органов, ведающих делами о гражданстве, в связи с ис*
Федерации, поданные лицами, проживающими на территории РФ, и
полнением закона о гражданстве. Президент издает указы по вопро*
принимают решения по вопросам гражданства Российской Федера*
сам гражданства.
ции;
Как уже было упомянуто, Президент, согласно Федеральному за* — ведут учет лиц, в отношении которых ФМС России или ее тер*
кону «О гражданстве Российской Федерации» (ч. 5 ст. 29), вправе рас* риториальным органом приняты решения об изменении граж*
смотреть вопрос о приеме в гражданство или восстановлении в граж* данства;
данстве Российской Федерации иностранных граждан и лиц без — оформляют гражданство Российской Федерации в отношении
гражданства без соблюдения ограничительных правил, дающих воз* детей, родители которых не известны, а также детей, усыновленных
можность отклонять заявления о приеме в российское гражданство. (удочеренных) гражданином РФ или супругами — гражданами РФ,
Причем в первоначальной редакции Закона указывалось, что Прези* либо супругами, один из которых — гражданин РФ, а второй — лицо
дент делает это «в исключительных случаях». В 2003 г. данные слова без гражданства;
исключены из Закона и тем самым не только расширены права Пре* — осуществляют отмену решений по вопросам гражданства Рос*
зидента РФ, но и усилено гуманистическое начало в рассмотрении сийской Федерации, принятым по подложным документам или заве*
вопросов гражданства. домо ложным сведениям.
В течение многих лет функционирует Комиссия по вопросам граж Министерство иностранных дел РФ и его дипломатические пред*
данства при Президенте РФ. Она состоит из лиц, назначенных Прези* ставительства и консульские учреждения, находящиеся за пределами
дентом и выполняющих свои обязанности на общественных началах. страны, говоря обобщенно, выполняют такие же задачи, что и ФМС
Специальным подразделением, занимающимся делами о гражданстве, России и ее территориальные органы внутри страны.
§ 13. Решения по вопросам гражданства: форма, сроки и даты, ление может быть принято к рассмотрению и без соблюдения указан*
исполнение, обжалование ного срока (ст. 36).
Закон называет даты приобретения или прекращения гражданства.
Акты Президента РФ по вопросам гражданства принимаются в
Гражданство Российской Федерации приобретается: новорожденным
форме указов.
ребенком — со дня рождения; усыновленным ребенком — со дня
Относительно формы актов других органов, компетентных в во* усыновления (удочерения); в остальных случаях — со дня принятия
просах изменения гражданства, закон говорит в общем виде — они
полномочным органом, ведающим делами о гражданстве Российской
принимают решения. Это могут быть решения: по существу вопроса,
Федерации, соответствующего решения. Гражданство прекращается
т. е. о приеме в гражданство в упрощенном порядке, о разрешении
со дня принятия полномочным органом, ведающим делами о граж*
выхода из гражданства Российской Федерации в упрощенном поряд*
данстве Российской Федерации, соответствующего решения.
ке; об отклонении такого заявления при наличии одного из обстоя*
тельств, делающих невозможным приобретение гражданства Россий* О решении, принятом по заявлению об изменении гражданства в
ской Федерации или выход из него; об отказе в удовлетворении тако* общем порядке, полномочный орган уведомляет заявителя в месяч*
го заявления в связи с отсутствием оснований для положительного ный срок со дня издания Президентом соответствующего указа. Точ*
решения; об отказе в принятии заявления в связи с непредставлением но так же о решении, принятом по заявлению об изменении граж*
полагающихся документов. Любое из этих решений должно быть данства в упрощенном порядке, полномочный орган уведомляет за*
письменным и мотивированным, оно оформляется на бланке и под* явителя в месячный срок со дня принятия решения.
писывается руководителем соответствующего органа. Согласно Положению о порядке рассмотрения вопросов граж*
Отмена решений органов системы ФМС России и МИД России данства Российской Федерации лицу, достигшему возраста 14 лет и
при отмене ранее принятых решений по вопросам гражданства приобретшему гражданство Российской Федерации, выдается пас*
оформляется заключением полномочного органа, принявшего ука* порт гражданина РФ. Сведения о ребенке в возрасте до 14 лет, при*
занное решение, либо заключением вышестоящего полномочного ор* обретшем гражданство Российской Федерации и проживающем за
гана. пределами России, вносятся в заграничный паспорт родителя (пас*
Что касается сроков, Федеральный закон «О гражданстве Россий* порта родителей), состоящего (состоящих) в гражданстве Россий*
ской Федерации» (ст. 35) гласит: ской Федерации. По просьбе родителя такому ребенку может быть
1) рассмотрение заявлений по вопросам гражданства Российской оформлен паспорт гражданина РФ. Ребенку в возрасте до 14 лет,
Федерации и принятие решений о приеме в гражданство и о выходе приобретшему гражданство Российской Федерации и проживающе*
из него в общем порядке осуществляются в срок до одного года со дня му на территории РФ, выдается вкладыш в свидетельство о рожде*
подачи заявления и всех необходимых документов, оформленных нии, подтверждающий наличие у ребенка гражданства Российской
надлежащим образом; Федерации.
2) рассмотрение заявлений по вопросам гражданства Российской Лицу, которому разрешен выход из гражданства Российской Фе*
Федерации и принятие решений о приеме в гражданство и о выходе дерации, в том числе ребенку, выдается справка о прекращении
из него в упрощенном порядке осуществляются в срок до шести меся* гражданства. Справка оформляется на бланке полномочного органа,
цев со дня подачи заявления и всех необходимых документов, оформ* исполняющего решение по заявлению о выходе из гражданства. Пас*
ленных надлежащим образом. порт гражданина РФ, заграничный паспорт и вкладыш в свидетель*
Лицо, в отношении которого принято такое решение (надо пола* ство о рождении (при их наличии) лица, которому разрешен выход из
гать, отказное), вправе вновь обратиться с заявлением по вопросам гражданства Российской Федерации, подлежат изъятию. Сведения о
гражданства, правда, не ранее чем по истечении одного года после ребенке, которому разрешен выход из гражданства Российской Феде*
принятия предыдущего решения. При наличии обстоятельств, кото* рации, содержащиеся в паспорте его родителя, сохраняющего граж*
рые не были или не могли быть известны заявителю, повторное заяв* данство Российской Федерации, аннулируются.
Законодательство не запрещает человеку, вышедшему из граж* туация, что такие лица, имея российские паспорта, не являлись
данства Российской Федерации, проживать в России. В этом случае гражданами РФ.
ему выдается вид на жительство иностранного гражданина или лица Для упорядочения всех подобных вопросов как раз и принято но*
без гражданства. вое регулирование. Говоря обобщенно, введены следующие про*
Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» со* цедуры.
держит ряд правил относительно возможности обжалования решений Один путь — прием в гражданство Российской Федерации. Дееспо*
по вопросам гражданства. Решение полномочного органа, ведающего собные лица, состоявшие на 5 сентября 1991 г. в гражданстве СССР,
делами о гражданстве, об отклонении заявления по вопросам граж* прибывшие в Российскую Федерацию для проживания до 1 ноября
данства Российской Федерации может быть обжаловано в суд в по* 2002 г., не приобретшие гражданства Российской Федерации в уста*
рядке, предусмотренном законодательством (ст. 39). новленном порядке, если они не имеют гражданства иностранного
Отказ в рассмотрении заявления по вопросам гражданства и иные государства и действительного документа, подтверждающего право на
нарушающие порядок производства по делам о гражданстве и поря* проживание в иностранном государстве, могут ходатайствовать о
док исполнения решений по вопросам гражданства Российской Фе* приеме их в гражданство Российской Федерации. Они могут также
дерации действия должностных лиц полномочных органов, ведаю* ставить вопрос о приеме в гражданство своих дееспособных детей,
щих делами о гражданстве Российской Федерации, могут быть обжа* достигших возраста 18 лет, а также несовершеннолетних детей и со*
лованы вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу вершеннолетних недееспособных лиц, находящиеся под опекой ука*
либо в суд (ст. 40). занных лиц, если они не имеют гражданства иностранного государст*
ва и действительного документа, подтверждающего право на прожи*
§ 14. Новеллы 2012 года относительно приема в гражданство вание в иностранном государстве.
Российской Федерации Названные лица принимаются в гражданство Российской Федера
ции без учета требования о соблюдении ими условий, связанных со сро
Мы размещаем данный параграф после рассмотрения всех основ* ком проживания в Российской Федерации, источниками средств к суще
ных вопросов гражданства Российской Федерации потому, что Феде* ствованию и степенью знания русского языка, а также без представле
ральным законом от 12 ноября 2012 г. в действующий Закон о граж* ния разрешения на временное проживание и вида на жительство.
данстве введена гл. VIII1 «Урегулирование правового статуса отдель* Другой путь — признание гражданами РФ. Лица, имевшие граж*
ных категорий лиц, находящихся на территории Российской данство бывшего СССР, получившие паспорт гражданина РФ до
Федерации» поставлена данная глава в конце текста Закона, перед 1 июля 2002 г., у которых впоследствии полномочным органом, ве*
гл. IX «Заключительные положения». Трудно понять логику такого дающим делами о гражданстве Российской Федерации, не было опре*
решения законодателя, но ему приходится следовать при анализе но* делено наличие гражданства Российской Федерации, имеющие граж*
вых норм. данство иностранного государства, при условии отсутствия у них дей*
Прежде всего нужно понять причины данных нововведений. Их ствительного документа, подтверждающего право на проживание в
можно видеть в следующем: за годы действия Закона «О гражданстве иностранном государстве, могут ходатайствовать о признании их
Российской Федерации», несмотря на то, что в него вносились изме* гражданами РФ.
нения и дополнения, накопилось немало проблем. В основном они Мы уже отмечали и вновь констатируем здесь, что в новеллах от
связаны с тем, что в целом свободный въезд в Российскую Федера* 12 ноября 2012 г. используется категория «признание граждана*
цию привел в страну значительное число лиц, преимущественно ми Российской Федерации», которая вводилась Законом РФ 1991 г.,
граждан бывшего СССР, не принимавших мер к оформлению своего но ее не было ранее в действующем Законе о гражданстве. Однако
статуса в России. Кроме того, при получении новых российских пас* можно видеть разные значения одного и того же слова: в Законе
портов, оформлении заграничных паспортов, допуска к какой*то ра* 1991 г. речь шла в целом о том, кого считать гражданами РФ; в новел*
боте у немалого числа лиц было выявлено получение прежних пас* лах 2012 г. подразумевается признание гражданами РФ конкретных
портов с нарушением действовавшего порядка; в итоге возникла си* лиц.
656 Раздел IV. Конституционный статус личности в Российской Федерации Глава 16. Основные права, свободы и обязанности граждан РФ 657
Вопросы приема в гражданство и признания гражданами РФ ре* Права человека и государство в Российской Федерации. М., 2002; Эб
шаются территориальным органом ФМС по месту жительства или зеев Б. С. Личность и государство в России: взаимная ответственность
месту пребывания заявителя (при наличии регистрации по месту жи* и конституционные обязанности. М., 2011; Якимов Г. А. Конституци*
тельства или месту пребывания) либо по месту фактического прожи* онный статус человека в Российской Федерации: вопросы теории и
вания заявителя, не имеющего регистрации по месту жительства или практики: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2010.
месту пребывания.
Лица, названные выше, могут урегулировать свой правовой статус § 1. Общие подходы
на основании как волеизъявления о приеме в гражданство Россий*
ской Федерации, так и заявления о выдаче вида на жительство в соот* 1. Понятие
ветствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «О правовом по* Выше было сказано о том, что основными называются те права,
ложении иностранных граждан в Российской Федерации». свободы и обязанности человека и гражданина, которые закреплены
Одновременно в Закон включено гуманное правило: лица, о кото* в конституции государства. Следовательно, понятия «основные пра*
рых идет речь, не могут быть привлечены к административной ответ* ва, свободы и обязанности» и «конституционные права, свободы и
ственности за нарушение правил въезда в Россию, режима пребыва* обязанности» являются тождественными.
ния (проживания) в России, незаконное осуществление трудовой При этом надо ответить на два вопроса.
деятельности в России или нарушение иммиграционных правил, если
Первый вопрос: могут ли быть основными права, свободы и обя*
такие нарушения были выявлены в связи с подачей данными лицами
занности, закрепленные не в конституции, а в иных актах и тем более
заявления о признании их гражданами РФ, о приеме в российское
в международно*правовых документах, признаваемых государством?
гражданство или о выдаче вида на жительство.
Конституция РФ дает несколько замысловатый ответ: в ч. 1 ст. 55 ска*
зано, что перечисление в Конституции основных прав и свобод не
должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнан
Глава 16. Основные права, свободы и обязанности ных прав и свобод человека и гражданина. В целом это означает, что
граждан Российской Федерации исследователи не должны исключать трактовку каких*либо прав и
свобод как основных даже тогда, когда они еще не включены в Кон*
ституцию, но это рано или поздно будет сделано.
Бондарь Н. С. Права человека и Конституция России: трудный путь к Второй вопрос, вытекающий из первого: можно ли основные права,
свободе. Ростов н/Д, 1996; Витрук Н. В. Общая теория правового по* свободы и обязанности закреплять не в конституции государства, а в
ложения личности. М., 2008; Воеводин Л. Д. Конституционные права и иных источниках конституционного права? Ответ должен быть таким:
обязанности советских граждан. М., 1972; Он же. Юридический статус
основные права, свободы и обязанности целесообразнее отражать в
личности в России: учеб. пособие. М., 1997; Зорькин В. Д. Конституция
и права человека в XXI веке. К 15*летию Конституции Российской нормах конституции; при определенных обстоятельствах все*таки
Федерации и 60*летию Всеобщей декларации прав человека. М., 2008; нельзя исключать первоначального их включения в акты текущего за*
Лукашева Е. А. Человек, право, цивилизация: нормативно*ценностное конодательства — при условии, что на очередном этапе конституцион*
измерение. М., 2014; Матузов Н. И. Правовая система и личность. Са* ных реформ такие права, свободы и обязанности поднимаются на уро*
ратов, 1987; Общая теория прав человека / отв. ред. Е. А. Лукашева. М., вень конституционного регулирования.
1996; Права человека: итоги века, тенденции, перспективы / под общ. Теперь попробуем выяснить, что понимать под правами, свобода*
ред. Е. А. Лукашевой. М., 2002; Права человека: учебник для вузов /
ми и обязанностями по их содержанию. Ключевыми в ответе на этот
отв. ред. Е. А. Лукашева. 2*е изд. М., 2013; Пряхина Т. М. Права челове*
ка в международном и национальном праве: учеб. пособие / под ред.
вопрос являются подходы, которые в свое время сформулировал
В. О. Лучина. Саратов, 2007; Савин О. В. Развитие конституционного Л. Д. Воеводин.
института основных прав и свобод человека и гражданина в современ* Право, свобода — это возможность определенного поведения лично
ной России: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2004; Шевцов В. С. сти, т. е. совершение ею действий, поступков, соответствующих по*
ниманию данного права, свободы в обществе и их отражению в кон* ным раскрытием возможностей личности. Это относится к свободе
ституции. личности, свободе совести, свободе слова, свободе манифестаций
Чем различаются право и свобода человека и гражданина? Грани* и др.
цы между ними подвижны, порой условны. Но в понятийном плане Обязанность гражданина (в том числе основная) — это необходи
можно исходить из следующего. мость определенного его поведения. Она может быть выражена в ви*
«Право человека и гражданина» — юридически более формализи* де общего требования — например, соблюдать Конституцию и зако*
рованная категория, т. е. варианты использования права обозначают* ны РФ, предусматривать один вариант действий, допускать даже на*
ся в нормативном акте, нередко даже исчерпывающим образом. сколько вариантов, в том числе используемых по усмотрению лица
«Свобода» — понятие более широкое, может иметь много вариантов (например, обязанности родителей).
осуществления, одни можно отразить в нормах права, в отношении Наряду с обязанностями Конституция РФ говорит о долге гражда*
других зачастую это просто немыслимо сделать. нина, в ряде случаев использует обе категории совместно (например,
Разумеется, и при осуществлении основного права диапазон воз* согласно ст. 59 защита Отчества является долгом и обязанностью
можностей может быть широким, и при использовании основной гражданина РФ). Категория «долг» выражает не только и не столько
свободы некоторые границы не исключаются. Кроме того, зачастую правовые, сколько общегражданские требования к личности. Поэто*
посредством категории «право» выделяются те варианты поведения, му данная категория является более широкой, она предполагает опре*
которые особо предполагаются или гарантируются государством. Бо* деленное поведение лица, но не может сводиться к нескольким кон*
лее того, это делается и применительно к категории «свобода», когда кретным правилам. Обязанность, даже если она выражена в общем
внутри свободы выделяются более фиксируемые варианты поведения требовании, можно конкретизировать в текущем законодательстве.
с помощью категории «право». При характеристике сущности и видов основных прав, свобод и
Таким образом, в случаях, когда переплетение строгих правил с обязанностей граждан следует учитывать ряд факторов.
творческими возможностями предполагается или не может быть ис* Во*первых, они выражают все же в первую очередь меру потребно
ключено, мы зачастую наблюдаем использование обоих понятий со* сти личности и в этом смысле ее естественную и общественную при*
вместно. Например, в ст. 28 Конституции читаем, что каждому гаран* роду.
тируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право ис* Во*вторых, права, свободы и обязанности зависят также от меры
поведовать индивидуально или совместно с другими любую религию возможностей общества и государства в удовлетворении потребно*
или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распро* стей личности, что влияет на наличие или отсутствие соответствую*
странять религиозные и иные убеждения и действовать в соответст* щих прав, свобод и обязанностей; кроме того, отнюдь не исключен и
вии с ними. Понимать это положение надо так, что свобода совести, мировоззренческий фактор, когда в одних странах какие*то права, сво*
свобода вероисповедания имеют многие пути осуществления, ис* боды и обязанности закрепляются в конституциях, другие предпочи*
пользуемые человеком по своему усмотрению. Но некоторые из тают этого не делать.
них — как важнейшие — являются юридически более четкими и осо* В*третьих, будучи закрепленными в конституции, основные пра*
бо обеспечиваются государством. ва, свободы и обязанности становятся непосредственно действующи
В литературе иногда с правом связывают юридически фиксируе* ми, они реализуются на основе норм основного закона и иных актов;
мые варианты поведения, а со свободой — духовный мир личности, однако если таких актов не появилось, они реализуются на базе запи*
где конституция может лишь содержать общие гарантии, но не втор* санного в самой конституции.
гаться в этот мир «грубыми» правовыми предписаниями. Не отрицая В*четвертых, реализация прав, свобод и обязанностей предполага*
связи ряда свобод с умонастроениями личности, в то же время не на* ет, что индивид: пользуется ими; ожидает или даже требует их обеспе
до видеть ничего опасного в том, что наряду с конституционными га* чения со стороны государства и обязанных других субъектов; прибега*
рантиями таких свобод вводится и более детальный юридический по* ет к мерам принуждения (своим или государственным) для обеспече*
рядок действий человека, поскольку это также является дополнитель* ния соответствующего поведения других субъектов. Основные права,
свободы и обязанности обеспечиваются материально, организацион* Естественно, личность остается в системе экономических, соци*
но и юридически, они гарантируются и защищаются государством, альных и культурных связей, каждый должен что*то делать и чем*то
а в определенных аспектах и общественными силами. пользоваться для поддержания своего материального, социального и
интеллектуального положения. Но принципиальное изменение под*
2. Классификация ходов состоит в том, что такие связи не должны быть фактором, обу*
словливающим общественно*политическую роль и индивидуальное
Основные закрепленные в Конституции права, свободы и обязан* положение личности. Поэтому и соответствующая группа прав и
ности могут быть классифицированы, т. е. объединены (поделены) в свобод перемещается с первого на третье место в общей классифика*
определенные группы. В основе таких классификаций — воззрения ции основных прав и свобод. Не менее существенным является и
на личность, ее предназначение в обществе и государстве. еще один фактор: содержание экономических, социальных и куль*
Так, по подходам, применявшимся в советский период, человек турных прав, их последовательность принципиально иные, нежели
рассматривался как часть определенной социально*экономической раньше. На первом плане — свободное использование своих способ*
системы, далее — как непременный да еще и активный участник по* ностей для предпринимательской и иной экономической деятельно*
литической жизни страны, а затем уже шла о нем речь как об индиви* сти, право частной собственности, свобода труда, затем уж все ос*
де, имеющем личную жизнь, до известных пределов неприкосновен* тальное.
ную для публичного интереса и охраняемую государством. Отсюда Наконец, важной чертой нового подхода к классификации стало
основные права и свободы делились на группы: 1) социально*эконо* большое внимание, которое теперь уделяется обеспечению и защите
мические, или в социально*экономической области (порой также до* прав и свобод человека и гражданина. Помимо того, что гарантии со*
бавлялось «и духовно*культурной сфере», которая тоже рассматрива* провождают указанные выше права и свободы, появляется потреб*
лась как часть общественного бытия человека); 2) политические, или ность в выделении в Конституции специальной группы основных
в государственно*политической сфере; 3) личные, или в сфере лич* прав и свобод, служащих для обеспечения всех иных основных прав и
ной жизни и индивидуальной свободы. свобод личности.
В настоящее время воззрения на личность, ее место в системе об* Обобщая сказанное, основные (конституционные) права и свобо
щественных отношений существенно изменились. На первом плане ды человека и гражданина теперь можно разделить на следующие
стоит человек, его достоинство, индивидуальная свобода, возмож* группы:
ности свободно распоряжаться своими силами и способностями. На 1) личные права и свободы;
втором месте — права и свободы, дающие личности возможность уча* 2) публичнополитические права и свободы;
стия в делах государства и общества. Вместе с тем и здесь подходы из* 3) экономические, социальные и культурные права и свободы;
меняются: не исключая интерес личности к публичной сфере, нельзя 4) права по защите других прав и свобод граждан.
все сводить к политическому началу. Наряду с отношениями государ* Что касается основных (конституционных) обязанностей, одни ав*
ственно*политического властвования есть отнюдь не всегда полити* торы предпочитают брать их в единстве с правами и свободами, так
зированная, а нередко и далекая от политики общественная жизнь, как это дает более полное представление о положении личности в со*
удовлетворяющая потребности и интересы многих людей и основы* ответствующей области; другие предлагают сначала рассматривать
вающаяся в принципе на тех же правах и свободах. Например, можно права и свободы, затем отдельно обязанности, чтобы лучше понять
провести митинг и в поддержку какой*то партии, и против строитель* их назначение, ответственность человека и гражданина перед обще*
ства дома близко к зоне отдыха; на основе права на объединение ством и государством. Не будем спорить, какой подход лучше. Для
можно и участвовать в политическом движении, и войти в общество удобства мы максимально ориентируемся на Конституцию РФ, где
филателистов. Поэтому правильнее говорить не о политических, а об сначала закрепляются права и свободы и далее — обязанности, тем
общественно*политических, или публично*политических, правах и не менее некоторые обязанности фиксируются совместно с правами
свободах. и свободами.
В последующих параграфах настоящей главы более подробно рас* право. 2007. № 12; Она же. Пределы ограничения права на жизнь //
сматриваются соответствующие группы основных (конституцион* Конституционное и муниципальное право. 2008. № 18; Она же. Распо*
ных) прав и свобод, а также обязанностей человека и гражданина в ряжение правом на жизнь // Конституционное и муниципальное пра*
Российской Федерации. во. 2008. № 10; Золотых А. П. Конституционное право человека на
жизнь и корреспондирующие ему обязанности государства: дис. ...
канд. юрид. наук. Тюмень, 2008; Кальченко Н. В. Право человека и
§ 2. Основные личные права и свободы
гражданина на жизнь и его гарантии в Российской Федерации: дис. ...
Литература канд. юрид. наук. СПб., 1995; Ковалев М. И. Право на жизнь и право на
смерть // Государство и право. 1992. № 7; Кощеева А. А. Право на
Антипова Г. В. Система личных прав человека: конституционно*пра* жизнь в системе конституционных прав и свобод человека и гражда*
вовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Гулиев В. Е., Рудин
нина в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Ма
ский Ф. М. Социалистическая демократия и личные права. М., 1984;
леина М. Н. О праве на жизнь // Сов. государство и право. 1992. № 2;
Рудинский Ф. М. Теоретические проблемы личных конституционных
Матузов Н. И. Право на жизнь в свете российских и международных
прав и свобод советских граждан: дис. ... д*ра юрид. наук. М., 1980; Со
лонченко И. В. Конституционно*правовая концепция содержания лич* стандартов // Правоведение. 1998. № 1; Перевозчикова Е. В. Конститу*
ных прав и свобод в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. ционное право на жизнь и репродуктивные права человека: дис. ...
Ростов н/Д, 2004; Толкачев К. Б. Теоретико*методологические основа* канд. юрид. наук. Казань, 2006; Романовский Г. Б. Гносеология права
ния реализации личных конституционных прав и свобод человека и на жизнь. СПб., 2003; Он же. Теоретические проблемы права человека
гражданина: дис. ... д*ра юрид. наук. СПб., 1998. на жизнь: конституционно*правовое исследование: дис. ... д*ра юрид.
наук. М., 2006; Тюменева Н. В. Тенденции развития права на жизнь в
В области личной жизни и индивидуальной свободы Конституция РФ современной российской правовой действительности. Саратов, 2008;
гарантирует права: Фомиченко Т. М. Конституционно*правовые проблемы обеспечения в
1) на жизнь; Российской Федерации права на жизнь в свете правовых стандартов
2) достоинство личности; Совета Европы: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Хоменко Н. Н. Про*
3) свободу и личную неприкосновенность; блемы конституционно*правовой регламентации смертной казни в
4) неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тай* Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2004; Че
ну, защиту своей чести и доброго имени; тайну переписки, телефон* ботарева В. П. Право на жизнь и его обеспечение в Российской Феде*
ных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений; рации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
5) доступ к информации, непосредственно затрагивающей права и Статья 20 Конституции РФ гласит:
свободы человека;
«1. Каждый имеет право на жизнь.
6) неприкосновенность жилища;
2. Смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться фе*
7) определение и указание национальной принадлежности;
деральным законом в качестве исключительной меры наказания за
8) пользование родным языком;
особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обви*
9) свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства;
няемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных
10) свободу совести и свободу религиозного вероисповедания.
заседателей».
1. Право на жизнь Казалось бы, формулировки ст. 20 понятны. И все же на их основе
трудно дать научное определение права на жизнь, тем более что в
Литература Конституции оно реально сведено к ограничению применения смерт*
Зайцева А. М. Жизнь человека как объект конституционно*правового ной казни.
регулирования: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Она же. Право на Очевидно, конституционное содержание права на жизнь заключа*
жизнь: структура и природа // Конституционное и муниципальное ется в следующих основных постулатах.
Во*первых, оно выражается в праве на физическое существование. 2. Достоинство личности

Человек приходит в этот мир именно для того, чтобы жить — дышать,
чувствовать, исполнять свои природные функции.
Во*вторых, право на жизнь связано и с правом не быть произвольно Гаскарова М. Л. Правовая защита чести и достоинства личности: во*
лишенным жизни. Эта особенность данного права отражена в Между* просы теории: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Гончаренко В. Д. Пра*
народном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря во человека на свободу от пыток и других жестоких, бесчеловечных
или унижающих достоинство видов обращения или наказания: теоре*
1966 г. (ст. 6). Самая главная ценность нашей цивилизации — жизнь
тико*правовые аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1999;
человека. Общество считает трагедией, если для кого*то жизнь поте*
Джагарян А. Достоинство личности как глобальная ценность в россий*
ряла смысл и человек решил уйти из нее, хотя можно признать, что ской конституционной среде. Взаимные права, обязанности и ответст*
человек сам вправе определить свою судьбу. Тем более общество не венность человека, народа, государства // Сравнительное конституци*
может позволить, чтобы кто*то бездумно или корыстно распоряжался онное обозрение. 2007. № 4 (61); Достоинство человека: от философ*
чужой жизнью. Даже лишение жизни человека, безнадежно больного, ско*правовой идеи к конституционному принципу современного
в мучениях или без памяти доживающего последние дни или месяцы, государства: материалы межрегион. науч.*практ. семинара. Барнаул,
также не допускается, хотя порой появляются суждения о гуманности 1999; Защита чести и достоинства. Теоретические и практические во*
такого акта, то вспыхивают, то затухают споры о том, можно ли при* просы / под ред. Г. В. Винокурова, А. Г. Рихтера, В. В. Чернышова. М.,
менить эвтаназию — лишение жизни такого безнадежно больного че* 1997; Лучин В. О., Пряхина Т. М. Право на достойную жизнь и свобод*
ловека по его просьбе. Отдельные страны пошли на введение этого ное развитие: конституционное измерение // Конституционное раз*
витие России: межвуз. сб. науч. статей. Саратов, 2008. Вып. 9; Маро
исключительного правила. Но большинство стран, и Россия в их чис*
гулова И. Л. Защита чести и достоинства личности. М., 1998; Мар
ле, эту возможность не предусматривают.
ченко В. Я. Достоинство личности в конституционно*правовом
В*третьих, право на жизнь охраняется государством. Посредством измерении: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
государственных законов и действий государственных органов обес*
печивается охрана жизни человека. Меры эти разнообразны — охрана Согласно ст. 21 Конституции РФ достоинство личности охраняет
жизни от уголовных преступлений, ответственность за правонаруше* ся государством. Ничто не может быть основанием для его умаления.
ния, которыми создаются опасные для жизни условия труда, хране* Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому
ния и перевозки материалов, испытания и эксперименты, обеспече* или унижающему человеческое достоинство обращению или наказа*
ние медицинской помощи и т. д. нию. Никто не может быть без добровольного согласия подвергнут
В*четвертых, лишение жизни человека как наказание за его пре медицинским, научным или иным опытам.
ступление если и возможно, то лишь как крайняя мера. Сколько суще* Под достоинством личности обычно понимают обладание ею оп*
ствует общество, столько идут споры о том, можно ли использовать ределенными нравственными и интеллектуальными качествами,
смертную казнь. Конституция РФ разрешает ее как исключительную причем не любыми, а такими, которые соответствуют моральным
меру наказания, применяемую за определенные виды преступлений ценностям, принятым в данном обществе, государстве. Человек субъ*
и в специальном судебном порядке. В соответствии с постановлени* ективно исходит из того, что он обладает такими качествами. В прин*
ем Конституционного Суда РФ сейчас существует мораторий на ципе так же его должны воспринимать и окружающие, т. е. достоин*
применение этой меры наказания в России. Трудно сказать, пойдет ство личности — это как бы заданная ее неопороченность в глазах
ли Российская Федерация на полную отмену смертной казни. Около общества1.
двух третей взрослого населения страны выступают за сохранение Достоинство личности — категория многоплановая, но прежде
смертной казни. К тому же ее юридическая отмена требует измене* всего речь идет о таких его параметрах, как определенное поведение
ния ст. 20 Конституции, а эта статья находится в гл. 2, и, следова* человека; невозможность совершения им поступков, осуждаемых об*
тельно, скорректировать ее можно лишь принятием новой Консти* 1 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации редкол.: Л. А. Окуньков
туции РФ. и др. М., 2002. С. 149.
щественной моралью; уровень ума и образования человека; отноше* неприкосновенность: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002; Се
ние к окружающим, образ жизни, признаваемые желательными, а то нин О. М. Конституционное право на свободу и личную неприкосно*
и образцовыми в обществе. венность: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
Причем достоинство личности — категория, которая не зависит от Это право закреплено в ст. 22 Конституции РФ, где говорится:
параметров внешней (общественной и индивидуальной) оценки. Че* каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность;
ловек может заблуждаться насчет своих достоинств, превозносить их, арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются
а то и не обладать ими. У него могут быть какие*то качества, по мне* только по судебному решению; до судебного решения лицо не может
нию окружающих, в скромном объеме. Это никак не повод вообще быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов.
для отрицания достоинства человека (степень ума, забота о близких, Право на свободу традиционно называется в числе естественных
теплое отношение к окружающим, наличие иных добродетелей, как прав человека и, следовательно, принадлежит ему от рождения и всю
известно, зависят от природы и воспитания). жизнь. Во Всеобщей декларации прав человека записано, что «все
Унижение достоинства человека — это приписывание ему неблаго* люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и пра*
видных поступков, уничижительная (оскорбительная) характеристи* вах» (ст. 1).
ка его умственных и иных личных качеств, совершение против него
Свобода человека может быть интеллектуальной или физической
действий, означающих глумление над личностью, выставление ее в
и дополняется правом на личную неприкосновенность. Интеллекту*
невыгодном свете перед окружающими.
альная свобода означает право на свое личное мировоззрение, внут*
Закрепление достоинства личности как конституционно*правовой
ренний духовный мир. Частично она проявляется в личной жизни,
категории предполагает различные формы его защиты. Ряд возмож*
частично в публичной сфере. Физическая свобода и неприкосновен*
ностей имеет сам человек, начиная от личной физической защиты са*
ность заключаются в том, что никто не вправе ограничить передвиже*
мого себя — при угрозе жизни, здоровью, нравственному состоянию,
ние человека, его действия иначе как на основании закона. Образно
незаконного ограничения свободы, и кончая гражданско*правовыми
говоря, личная свобода и неприкосновенность состоят даже в том,
и уголовно*правовыми средствами при нанесении морального вреда,
что человеку не могут быть навязаны одежда, прическа, в целом
оскорбления, защите чести и достоинства.
внешний вид, не соответствующие его желаниям (правда, он должен
Конституционная формулировка «ничто не может быть основани*
сам считаться с обычаями — как в связи с этим не вспомнить религи*
ем для умаления» достоинства означает, что не только поступки фи*
озных и других деятелей отдельных стран, которые требуют и порой
зических лиц в отношении друг к другу, но и действия должностных
добиваются от властей, например, предписаний женщинам появлять*
лиц государства также должны исходить из принципа уважения к
ся на людях только в длинной одежде, с покрытой головой и макси*
личности человека. Если человек обвиняется в совершении преступ*
мально закрытым лицом).
ления, аморальных поступков, это не дает свободы адекватных мер по
отношению к нему. И поскольку государство берет на себя опреде* Конституционное право на свободу и личную неприкосновен*
ленную ответственность по охране достоинства личности, оно долж* ность должно быть гарантировано каждому человеку в отношениях с
но обеспечивать соответствующее отношение к человеку, в каких бы теми, кто его окружает. В частности, родители и другие родственники
условиях и по какому поводу он ни оказался. не могут ограничивать свободу детей, в том числе запрещая им посе*
щать учебное заведение. Работодатель не вправе держать работников
3. Право на свободу и личную неприкосновенность в производственных помещениях более установленной законом или
коллективным договором продолжительности рабочего дня (смены).
Литература Телесные наказания в целях «воспитания» детей, супругов, работни*
Морозов А. П. Конституционное право человека и гражданина на сво*
ков, лиц, нарушивших правила общественного поведения, — все это
боду и личную неприкосновенность в Российской Федерации: дис. ... есть покушение на личную неприкосновенность человека.
канд. юрид. наук. Саратов, 2002; Селихова О. Г. Конституционно*пра* Особенно важны гарантии со стороны государства в обеспечении
вовые проблемы осуществления права индивидов на свободу и личную свободы и личной неприкосновенности человека, в том числе против
необоснованного лишения свободы. Включение в Конституцию тре* № 2 (59); Она же. Реализация права на неприкосновенность частной
бования о том, что арест, заключение под стражу и содержание под жизни в Российской Федерации / под ред. Е. В. Колесникова. СПб.,
стражей допускаются только по судебному решению (ранее это было 2006; Цадыкова Э. А. Гарантии охраны и защиты персональных данных
возможно также с санкции прокурора и по решению некоторых человека и гражданина // Конституционное и муниципальное право.
2007. № 14; Она же. Конституционное право на неприкосновенность
должностных лиц правоохранительных органов), стало важным сред* частной жизни (сравнительно*правовое исследование): дис. ... канд.
ством защиты интересов личности в нашем государстве и отражено в юрид. наук. М., 2007.
Уголовно*процессуальном кодексе РФ.
В ст. 23 Конституции РФ предусматривается, что каждый имеет
4. Право на тайну частной жизни, защиту персональных данных право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную
и доступ к информации, затрагивающей права и свободы человека тайну, защиту своей чести и доброго имени, на тайну переписки, те*
лефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений.
Литература Ограничение этого права допускается «только на основании судебно*
Балашкина И. В. Право на неприкосновенность частной жизни в Рос* го решения». Для удобства изложения и с некоторой долей условно*
сийской Федерации: конституционно*правовое исследование: дис. ... сти все перечисленное в ст. 23 можно охарактеризовать как право на
канд. юрид. наук. М., 2007; Беляева Н. Г. Право на неприкосновен* тайну частной жизни.
ность частной жизни и доступ к персональным данным // Правоведе* Данное право человека тесно связано с защитой от произвольного
ние. 2001. № 1; Бурылов А. В., Кочев В. А. Право на тайну переписки, сбора информации о человеке и манипулирования ею. Отсюда в зако*
телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений в нодательстве закреплено право человека на защиту персональных дан
Российской Федерации: учеб.*метод. пособие. Пермь, 2006; Григорь ных. В свою очередь, предполагается возможность для человека полу*
ев И. Б. Конституционное право на тайну сообщений как элемент ин*
чить касающуюся лично его информацию от органов публичной вла*
ститута неприкосновенности частной жизни в Российской Федера*
ции: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Колесников Е. В., Хужоко сти, поскольку зачастую это требуется для защиты личности и ее
ва И. М. О совершенствовании законодательного регулирования персональных данных. Теперь человек в нашей стране наделен правом
неприкосновенности частной жизни в современной России // Кон* на доступ к информации, непосредственно затрагивающей права и сво
ституционное развитие России: межвуз. сб. науч. статей. Саратов, боды человека.
2006. Вып. 7; Митцукова Г. А. Право на неприкосновенность частной Эти особенности прав личности отражены в ст. 24 Конститу*
жизни как конституционное право человека и гражданина: дис. ... ции РФ. Она гласит, что сбор, хранение, использование и распростране
канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005; Несмелов П. В. Конституцион* ние информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.
но*правовое обеспечение прав человека на неприкосновенность част*
Органы государственной власти и органы местного самоуправления,
ной жизни в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М.,
2007; Павлов И. Ю. Законодательное регулирование доступа граждан к их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность оз*
информации о деятельности государственных органов // Государст* накомления с документами и материалами, непосредственно затра*
венная власть и местное самоуправление. 2007. № 10; Петрухин И. Л. гивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено зако*
Личные тайны (человек и власть). М., 1998; Праницкая Т. О. Конститу* ном.
ционно*правовой механизм обеспечения неприкосновенности част* Закрепление в Конституции названных прав человека означает,
ной жизни: дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2010; Преснякова А. В. что Россия становится на путь, хорошо известный многим зарубеж*
Право на неприкосновенность частной жизни в системе конституци* ным странам, где есть разветвленная система законодательства, на*
онных прав и свобод человека и гражданина // Конституционное и
правленного на обеспечение интересов личности, неприкосновенно*
муниципальное право. 2010. № 8; Романовский Г. Б. Право на непри*
косновенность частной жизни. М., 2001; Хужокова И. М. Конституци*
сти ее частной жизни, права человека активно защищаться от непра*
онное право человека и гражданина на неприкосновенность частной вомерных попыток собирать информацию о себе, хранить досье,
жизни в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, т. е. делать его потенциальной жертвой преследований, шантажа
2007; Она же. Право на неприкосновенность частной жизни в системе спецслужб, преступных групп, других граждан и их сообществ. Чело*
прав человека // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. век приобрел право получать сведения о тех сторонах деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления, кото* Конституция говорит о личной и семейной тайне, о тайне пе*
рые его непосредственно затрагивают. реписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных
Названные выше права на тайну частной жизни, защиту персо* сообщений. Эти тайны обеспечиваются, в частности, органами и уч*
нальных данных и доступ к информации, непосредственно затраги* реждениями связи — как государственными, так и получающими сей*
вающей права и свободы человека, можно рассматривать, конечно, час распространение негосударственными предприятиями доставки
по отдельности. Но в реальной жизни часто они переплетаются. По* корреспонденции (всевозможные экспресс*почты) и особенно мо*
этому лучше их рассматривать как единый комплекс. бильной связи. Эти же тайны гарантируются особыми правилами, ка*
На основе положений Конституции РФ и с учетом текущего зако* сающимися изучения и изъятия корреспонденции в связи со следст*
нодательства можно говорить о следующих аспектах содержания дан* венными действиями, а также прослушивания телефонов, установ*
ных прав. ленными в Уголовно*процессуальном кодексе РФ и Федеральном
Категория частной жизни охватывает: 1) непосредственно собст* законе от 12 августа 1995 г. «Об оперативно*розыскной деятельности»
венную личную жизнь человека; 2) его жизнь в семье; 3) трудовую и требующими принятия соответствующего судебного решения, при*
(в широком смысле слова) деятельность; 4) состояние здоровья; 5) об* чем при наличии информации о совершенном либо подготавливае*
щение человека с другими людьми, в том числе через современные мом преступлении, а в определенных ситуациях — об угрозе безопас*
технические средства такого общения. ности государства.
Человек имеет право быть свободным и независимым в организа* Таким образом, тайны частной (личной) жизни человека прямо
ции своей жизни. С одной стороны, никакой представитель офици* отражаются на пределах деятельности и обязанностях соответствую*
альных инстанций и никто даже из ближайшего окружения не вправе щих органов и учреждений. К примеру, врачебная тайна не позволяет
вмешиваться в личную жизнь человека без его согласия. Нельзя пол* медицинскому учреждению или его сотруднику публично разглашать
ностью отвлечься от морального фактора — есть обязанности перед данные, касающиеся здоровья и заболеваний гражданина. Есть тайна
детьми, родителями, друзьями и т. д. Однако и он предполагает из* усыновления и некоторых других актов гражданского состояния. Для
вестные пределы вмешательства в жизнь человека, выражающиеся в нотариусов существует обязанность хранить тайну завещания и дру*
юридически обозначаемых правилах поведения, но не более того (на* гих нотариальных действий. Следователь, прокурор, судья, иное про*
пример, можно посредством правовой нормы заставить отца матери* цессуальное лицо обязаны хранить тайну предварительного следствия
ально содержать своих детей, но нельзя ни проверить, ни увеличить и закрытого судопроизводства, в том числе и относящуюся к конкрет*
меру его любви к ним). С другой стороны, сам человек также должен ному гражданину. Адвокатская тайна предполагает неразглашение
думать об обеспечении неприкосновенности его частной (личной) адвокатом данных, ставших ему известными в связи с участием в уго*
жизни. Речь идет не столько о так называемой добропорядочности ловном или гражданском деле, в том числе об обвиняемом, истце, от*
поведения, сколько о мере публичности жизни человека. Закон не в ветчике, его личной жизни. Есть понятие банковской тайны — любой
состоянии ограничить повышенный интерес СМИ, простых граждан банк обязан хранить тайну банковского вклада физического и юриди*
к человеку, если он стремится, например, в политику, стал известным ческого лица. Налоговые органы обеспечивают налоговую тайну —
актером. сохранение сведений об имущественном состоянии налогоплатель*
Реализация права на тайну частной жизни и защиту персональных щика, его доходах и уплаченных налогах. Таможенные органы долж*
данных в большей мере связана не столько с возможностями гражда* ны хранить в тайне любую ставшую им известной информацию, в том
нина (хотя они тоже имеют важное значение), сколько с обязанностя числе касающуюся индивида. Коммерческие структуры обязаны дер*
ми соответствующих органов и лиц. Законодатель вводит категорию жать в тайне сведения об участвующих в их деятельности лицах, их
«тайны» в связи со многими сторонами жизни человека, и это прямо активах, доходах и заработке. Тайна исповеди гарантируется церков*
обусловливает содержание деятельности органов государственной ными канонами. Закон позволяет священнику не давать показаний
власти и местного самоуправления, учреждений и организаций как на следствии или в суде по поводу того, что ему стало известно на ис*
государственной, так и негосударственной сферы. поведи.
Постепенно в Российской Федерации стала пробивать себе дорогу можность их получить у третьей стороны, то работник должен быть
категория, достаточно давно известная во многих зарубежных стра* уведомлен об этом заранее и от него должно быть получено письмен*
нах, — помимо гарантирования тайны частной жизни, в отдельных ное согласие; работодатель не имеет права получать и обрабатывать
отраслевых сферах нужно общее законодательное регулирование поряд* персональные данные работника о его политических, религиозных и
ка обработки, хранения и распространения персональных данных граж* иных убеждениях, о принадлежности к общественным объединени*
дан. Плюсы такого регулирования состоят в том, что оно позволяет ям, а в отношении частной жизни работодатель вправе получать и об*
учесть и соединить требования обеих названных статей нашей Кон* рабатывать данные только с письменного согласия работника.
ституции, имеющих отношение к личной жизни человека. В ТК РФ также записано, что защита персональных данных работ*
Одним из первых шагов по пути защиты персональных данных ника от неправомерного их использования или утраты должна быть
стало принятие Федерального закона от 20 февраля 1995 г. «Об ин* обеспечена работодателем за счет его средств в порядке, установлен*
формации, информатизации и защите информации» (действовал до ном федеральным законом. Работодатель обязан не сообщать персо*
2006 г.). Согласно ст. 11 «Информация о гражданах (персональные нальные данные работника третьей стороне без письменного согла*
данные)» указанного Закона перечни персональных данных, вклю* сия работника, за исключением случаев, когда это необходимо в це*
чаемых в состав федеральных информационных ресурсов, информа* лях предупреждения угрозы жизни и здоровью работника, а также в
ционных ресурсов совместного ведения, информационных ресурсов случаях, установленных федеральным законом; разрешать доступ к
субъектов РФ, информационных ресурсов органов местного само* персональным данным работников только специально уполномочен*
управления, а также получаемых и собираемых негосударственными ным лицам и т. д.
организациями, должны быть закреплены на уровне федерального В свою очередь, в целях обеспечения защиты персональных дан*
закона. Персональные данные относятся к категории конфиденци* ных, хранящихся у работодателя, за работниками закрепили право: на
альной информации. На основании ст. 14 названного Закона за граж* полную информацию об их персональных данных и обработке по*
данами и организациями было закреплено право на доступ к до* следних; свободный бесплатный доступ к своим персональным дан*
кументированной информации о них, на уточнение этой информа* ным, включая право на получение копий любой записи, содержащей
ции в целях обеспечения ее полноты и достоверности, право знать, персональные данные, за исключением случаев, предусмотренных
кто и с какой целью использует или использовал эту информацию. федеральным законом. Работник вправе требовать исключения или
Владелец документированной информации о гражданах обязан пре* исправления неверных или неполных персональных данных, а также
доставить информацию бесплатно по требованию тех лиц, которых данных, обработанных с нарушением требований ТК РФ. Наконец,
она касается. Ограничения возможны лишь в случаях, предусмотрен* работник может обжаловать в суд любые неправомерные действия
ных законодательством. Отказ владельца информационных ресурсов или бездействие работодателя при обработке и защите его персональ*
субъекту в доступе к информации о нем может быть обжалован в су* ных данных.
дебном порядке. Следующим и очень значимым шагом на пути защиты персональ*
Далее, в ТК РФ включена гл. 14 «Защита персональных данных ра* ных данных человека стал Федеральный закон от 27 июля 2006 г.
ботника», она остается действующей с дополнениями 2006 г. В этой «О персональных данных» — именно как акт общего характера. Как
главе определено, что в целях обеспечения прав и свобод человека и сказано в его ст. 1, настоящим Федеральным законом регулируются
гражданина работодатель и его представители при обработке персо* отношения, связанные с обработкой персональных данных, осущест*
нальных данных работника обязаны соблюдать ряд общих требова* вляемой федеральными органами государственной власти, органами
ний: она может осуществляться исключительно в целях соблюдения государственной власти субъектов РФ, иными государственными ор*
законов и иных нормативных правовых актов, содействия работни* ганами, органами местного самоуправления, иными муниципальны*
кам в трудоустройстве, обучении и продвижении по службе, личной ми органами, юридическими лицами и физическими лицами с ис*
безопасности работников, контроля количества и качества выполняе* пользованием средств автоматизации, в том числе в информационно*
мой работы и обеспечения сохранности имущества; все персональные телекоммуникационных сетях, или без использования таких средств,
данные работника следует получать у него самого, а если есть воз* если обработка персональных данных без использования таких
средств соответствует характеру действий (операций), совершаемых с смотренных настоящим Федеральным законом. Обработка персо*
персональными данными с использованием средств автоматизации, нальных данных допускается, если она осуществляется с согласия
т. е. позволяет осуществлять в соответствии с заданным алгоритмом субъекта персональных данных на обработку его персональных дан*
поиск персональных данных, зафиксированных на материальном но* ных.
сителе и содержащихся в картотеках или иных систематизированных Обработка персональных данных также проводится, если она не*
собраниях персональных данных, и (или) доступ к таким персональ* обходима:
ным данным. В ст. 2 определено, что целью этого Закона является — для достижения целей, предусмотренных международным до*
обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина при обра* говором РФ или законом, для осуществления и выполнения возло*
ботке его персональных данных, в том числе защиты прав на непри* женных законодательством РФ на оператора функций, полномочий и
косновенность частной жизни, личную и семейную тайну. обязанностей;
В ст. 5 Закона, закрепляющей принципы обработки персональных — для осуществления правосудия, исполнения судебного акта, ак*
данных, зафиксированы следующие позиции: 1) обработка персо* та другого органа или должностного лица, подлежащих исполнению в
нальных данных должна осуществляться на законной и справедливой соответствии с законодательством РФ об исполнительном производ*
основе; 2) обработка персональных данных должна ограничиваться стве;
достижением конкретных, заранее определенных и законных целей;
— для исполнения полномочий федеральных органов исполни*
не допускается обработка персональных данных, несовместимая с
тельной власти, органов государственных внебюджетных фондов, ис*
целями сбора персональных данных; 3) не допускается объединение
полнительных органов государственной власти субъектов РФ, орга*
баз данных, содержащих персональные данные, обработка которых
нов местного самоуправления и функций организаций, участвующих
осуществляется в целях, несовместимых между собой; 4) обработке
в предоставлении соответственно государственных и муниципальных
подлежат только персональные данные, которые отвечают целям их
услуг, включая регистрацию субъекта персональных данных на еди*
обработки; 5) содержание и объем обрабатываемых персональных
ном портале государственных и муниципальных услуг и (или) регио*
данных должны соответствовать заявленным целям обработки. Обра*
нальных порталах государственных и муниципальных услуг;
батываемые персональные данные не должны быть избыточными по
отношению к заявленным целям их обработки; 6) при обработке пер* — для исполнения договора, стороной которого либо выгодопри*
сональных данных должны быть обеспечены точность персональных обретателем или поручителем по которому является субъект персо*
данных, их достаточность, а в необходимых случаях и актуальность нальных данных, а также для заключения договора по инициативе
по отношению к целям обработки персональных данных; оператор субъекта персональных данных или договора, по которому субъект
должен принимать необходимые меры либо обеспечивать их приня* персональных данных будет являться выгодоприобретателем или по*
тие по удалению или уточнению неполных или неточных данных; ручителем;
7) хранение персональных данных должно осуществляться в форме, — для защиты жизни, здоровья или иных жизненно важных инте*
позволяющей определить субъекта персональных данных, не дольше, ресов субъекта персональных данных, если получение согласия субъ*
чем этого требуют цели обработки персональных данных, если срок екта персональных данных невозможно;
хранения персональных данных не установлен федеральным зако* — для осуществления прав и законных интересов оператора или
ном, договором, стороной которого, выгодоприобретателем или по* третьих лиц либо для достижения общественно значимых целей при
ручителем по которому является субъект персональных данных. Об* условии, что при этом не нарушаются права и свободы субъекта пер*
рабатываемые персональные данные подлежат уничтожению либо сональных данных;
обезличиванию по достижении целей обработки или в случае утраты — для осуществления профессиональной деятельности журнали*
необходимости в достижении этих целей, если иное не предусмотре* ста и (или) законной деятельности средства массовой информации
но федеральным законом. либо научной, литературной или иной творческой деятельности при
Закон устанавливает (ст. 6), что обработка персональных данных условии, что при этом не нарушаются права и законные интересы
должна осуществляться с соблюдением принципов и правил, преду* субъекта персональных данных;
— если обработка осуществляется в статистических или иных ис* либо жизни, здоровья или иных жизненно важных интересов других
следовательских целях (за исключением целей, указанных в ст. 15 лиц и получение согласия субъекта персональных данных невоз*
указанного Федерального закона), при условии обязательного обез* можно;
личивания персональных данных (в ст. 15 говорится об обработке — обработка персональных данных осуществляется в медико*про*
персональных данных в целях продвижения товаров, работ, услуг на филактических целях, в целях установления медицинского диагноза,
рынке путем осуществления прямых контактов с потенциальным по* оказания медицинских и медико*социальных услуг при условии, что
требителем с помощью средств связи, а также в целях политической обработка персональных данных осуществляется лицом, профессио*
агитации — такая обработка допускается только при условии предва* нально занимающимся медицинской деятельностью и обязанным со*
рительного согласия субъекта персональных данных); хранять врачебную тайну;
— если осуществляется обработка персональных данных, доступ — обработка персональных данных членов (участников) общест*
неограниченного круга лиц к которым предоставлен субъектом пер* венного объединения или религиозной организации осуществляется
сональных данных либо по его просьбе; соответствующими общественным объединением или религиозной
— если осуществляется обработка персональных данных, подле* организацией, действующими в соответствии с законодательст*
жащих опубликованию или обязательному раскрытию в соответствии вом РФ, для достижения законных целей, предусмотренных их учре*
с федеральным законом. дительными документами, при условии, что персональные данные не
Вместе с тем рассматриваемый Закон требует (ст. 7) конфиденци* будут распространяться без согласия в письменной форме субъектов
альности персональных данных. Это означает, что оператор или иные персональных данных;
лица, получившие доступ к персональным данным, обязаны не рас*
— обработка необходима для установления или осуществления
крывать третьим лицам и не распространять персональные данные
прав субъекта персональных данных или третьих лиц, а равно и в свя*
без согласия субъекта персональных данных, если иное не предусмот*
зи с осуществлением правосудия;
рено федеральным законом.
— обработка персональных данных осуществляется в соответствии
Закон запрещает обработку специальных категорий персональных
с законодательством РФ об обороне, о безопасности, о противодейст*
данных, касающихся расовой, национальной принадлежности, поли*
тических взглядов, религиозных или философских убеждений, со* вии терроризму, о транспортной безопасности, о противодействии
стояния здоровья, интимной жизни человека. В то же время Закон коррупции, об оперативно*розыскной деятельности, об исполнитель*
разрешает (ст. 10) сбор таких персональных данных в определенных ном производстве, уголовно*исполнительным законодательст*
случаях, если: вом РФ;
— субъект персональных данных дал согласие в письменной фор* — обработка персональных данных осуществляется в соответствии
ме на обработку своих персональных данных; с законодательством об обязательных видах страхования, со страхо*
— сделал сам их общедоступными; вым законодательством;
— обработка персональных данных необходима в связи с реализа* — обработка персональных данных осуществляется в случаях, пре*
цией международных договоров РФ о реадмиссии; дусмотренных законодательством РФ, государственными органами,
— обработка персональных данных осуществляется в соответствии муниципальными органами или организациями в целях устройства
с Федеральным законом от 25 января 2002 г. «О Всероссийской пе* детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи
реписи населения»; граждан.
— обработка персональных данных осуществляется в соответствии Законом установлено, что обработка персональных данных о суди*
с законодательством о государственной социальной помощи, трудо* мости может осуществляться государственными органами или муни*
вым законодательством, законодательством РФ о пенсиях по государ* ципальными органами в пределах полномочий, предоставленных им
ственному пенсионному обеспечению, о трудовых пенсиях; в соответствии с законодательством РФ, а также иными лицами в слу*
— такая обработка необходима для защиты жизни, здоровья или чаях и в порядке, которые определяются в соответствии с федераль*
иных жизненно важных интересов субъекта персональных данных ными законами.
Причем обработка специальных категорий персональных данных быть ограничено в соответствии с федеральными законами, в том
во всех перечисленных выше случаях должна быть незамедлительно числе если:
прекращена, если устранены причины, вследствие которых осуществ* 1) обработка персональных данных, включая персональные дан*
лялась обработка, если иное не установлено федеральным законом. ные, полученные в результате оперативно*розыскной, контрразве*
Исключительно принципиальным является включение в Феде* дывательной и разведывательной деятельности, осуществляется в
ральный закон «О персональных данных» ст. 14 «Право субъекта пер* целях обороны страны, безопасности государства и охраны правопо*
сональных данных на доступ к своим персональным данным». Субъ* рядка;
ект может ознакомиться с данными. В п. 7 ст. 14 обозначено, что 2) обработка персональных данных осуществляется органами, осу*
субъект персональных данных имеет право на получение информа* ществившими задержание субъекта персональных данных по подоз*
ции, касающейся обработки его персональных данных, в том числе рению в совершении преступления, либо предъявившими субъекту
содержащей: 1) подтверждение факта обработки персональных дан* персональных данных обвинение по уголовному делу, либо приме*
ных оператором; 2) правовые основания и цели обработки персональ* нившими к субъекту персональных данных меру пресечения до
ных данных; 3) цели и применяемые оператором способы обработки предъявления обвинения, за исключением предусмотренных уголов*
персональных данных; 4) наименование и место нахождения опера* но*процессуальным законодательством РФ случаев, если допускается
тора, сведения о лицах (за исключением работников оператора), ко* ознакомление подозреваемого или обвиняемого с такими персональ*
торые имеют доступ к персональным данным или которым могут ными данными;
быть раскрыты персональные данные на основании договора с опера* 3) обработка персональных данных осуществляется в соответствии
тором или на основании федерального закона; 5) обрабатываемые с законодательством о противодействии легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем, и финансированию терро*
персональные данные, относящиеся к соответствующему субъекту
ризма;
персональных данных, источник их получения, если иной порядок
4) доступ субъекта персональных данных к его персональным дан*
представления таких данных не предусмотрен федеральным законом;
ным нарушает права и законные интересы третьих лиц;
6) сроки обработки персональных данных, в том числе сроки их хра*
5) обработка персональных данных осуществляется в случаях, пре*
нения; 7) порядок осуществления субъектом персональных данных
дусмотренных законодательством РФ о транспортной безопасности,
прав, предусмотренных названным Федеральным законом; 8) инфор*
в целях обеспечения устойчивого и безопасного функционирования
мацию об осуществленной или о предполагаемой трансграничной пе*
транспортного комплекса, защиты интересов личности, общества и
редаче данных; 9) наименование или фамилию, имя, отчество и адрес государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного
лица, осуществляющего обработку персональных данных по поруче* вмешательства.
нию оператора, если обработка поручена или будет поручена такому Если субъект персональных данных считает, что оператор осуще*
лицу; 10) иные сведения, предусмотренные указанным Федеральным ствляет обработку его персональных данных с нарушением требова*
законом или другими федеральными законами. ний названного Федерального закона или иным образом нарушает
Субъект персональных данных вправе требовать от оператора их его права и свободы, субъект вправе обжаловать действия или без*
уточнения, блокирования или уничтожения в случае, если персональ* действие оператора в уполномоченный орган по защите прав субъек*
ные данные являются неполными, устаревшими, недостоверными, тов персональных данных или в судебном порядке. Субъект также
незаконно полученными или не являются необходимыми для заяв* имеет право на защиту своих прав и законных интересов, в том числе
ленной цели обработки, а также принимать предусмотренные зако* на возмещение убытков и (или) компенсацию морального вреда в су*
ном меры по защите своих прав. Закон гласит, что сведения о нали* дебном порядке (ст. 17 Федерального закона «О персональных дан*
чии персональных данных должны быть предоставлены субъекту опе* ных»).
ратором в доступной форме. Право на тайну частной жизни и на защиту персональных данных
Вместе с тем в п. 8 ст. 14 Закона записано, что право субъекта пер* предполагает: 1) максимальное сужение круга органов и лиц, имею*
сональных данных на доступ к его персональным данным может щих доступ к сведениям, касающимся личной жизни человека; 2) ог*
раничения на публикацию и публичную демонстрацию соответствую* что не допускается использование СМИ, в частности, для разглаше*
щих сведений. ния сведений, составляющих государственную или иную специально
В связи с первой позицией надо отметить: если личная жизнь че* охраняемую законом тайну. Логично отнести эти слова и к охраняе*
ловека и может стать, вынужденно, предметом внимания суда и иных мой Конституцией РФ тайне частной (личной) жизни человека. Более
правоохранительных органов в связи с преступлением либо личными детально этот вопрос регулируется в ст. 137 «Нарушение неприкосно*
отношениями людей (развод, алименты и др.), она не может быть венности частной жизни» УК РФ. Ею предусматривается уголовная
объектом частной детективной деятельности, получившей определен* ответственность за незаконное собирание или распространение све*
ное распространение в России. дений о частной жизни лица, составляющих его личную или семей*
Закон РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной ную тайну, без его согласия либо распространение этих сведений в
деятельности в Российской Федерации» содержит ст. 7 «Ограничения публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведе*
в сфере деятельности частного детектива». В ней говорится, что част* нии или СМИ. А ст. 138 УК РФ устанавливает уголовную ответствен*
ным детективам запрещается «собирать сведения, связанные с лич* ность за нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, поч*
ной жизнью, с политическими и религиозными убеждениями отдель* товых, телеграфных или иных сообщений граждан.
ных лиц» (п. 3). «Проведение сыскных действий, нарушающих тайну Для защиты и обеспечения интересов человека очень важно опре*
переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений либо делить разумные пределы тайн в деятельности государственных и не*
связанных с нарушением гарантий неприкосновенности личности государственных структур. С одной стороны, такая тайна необходима
или жилища, влечет за собой установленную законом ответствен* в интересах не только государства, но и самой личности. С другой
ность» (п. 11)1. стороны, под видом охраны интересов государства, хозяйствующих
Что касается ограничений для публикации в СМИ или публичной структур и самой личности можно так засекретить любой вид публич*
демонстрации соответствующих сведений, самое общее правило на ной деятельности, что гражданину будет трудно обеспечить право на
этот счет содержится в Законе РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах доступ к информации о деятельности соответствующих органов и ор*
массовой информации» (далее — Закон о СМИ). В ст. 4 «Недопусти* ганизаций, так или иначе затрагивающей его личные интересы, права
мость злоупотребления свободой массовой информации» говорится, и свободы.
1 Правда, другие положения Закона в косвенной форме как бы допускают сбор ин* Закон РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне» определя*
формации о других лицах. В частности, Закон предусматривает (ст. 3), что в целях сыс* ет, что государственная тайна — это защищаемые государством сведе*
ка разрешается предоставление следующих видов услуг: сбор сведений по гражданским ния в области его военной, внешнеполитической, экономической,
делам на договорной основе с участниками процесса; изучение рынка, сбор информа*
ции для деловых переговоров, выявление некредитоспособных или ненадежных дело* разведывательной, контрразведывательной и оперативно*розыскной
вых партнеров. Более того, разрешается сбор сведений по уголовным делам на до* деятельности, распространение которых может нанести ущерб безо*
говорной основе с участниками процесса. По новелле от 3 декабря 2011 г. разрешен и пасности Российской Федерации (ст. 2). Органы государственной
такой вид, как поиск лица, являющегося должником в соответствии с исполнительным
документом, его имущества, а также поиск ребенка по исполнительному документу, власти Российской Федерации, субъектов РФ и органы местного са*
содержащему требование об отобрании ребенка, на договорной основе с взыскателем. моуправления во взаимодействии с органами защиты государствен*
Законом в целях охраны разрешается такой вид услуг, как защита жизни и здоровья ной тайны, расположенными в пределах соответствующих террито*
граждан, охрана имущества. Логично предположить, что выполнение подобных функ*
ций предполагает сбор информации о тех лицах, кто так или иначе связан с заказчиком рий, обеспечивают защиту переданных им сведений, составляющих
частного детектива. Тем более что рассматриваемый Закон (ст. 5) гласит, что в ходе ча* государственную тайну, а также сведений, засекречиваемых ими;
стной сыскной деятельности допускаются устный опрос граждан и должностных лиц обеспечивают в пределах своей компетенции проведение провероч*
(с их согласия), наведение справок, изучение предметов и документов (с письменного
согласия их владельцев), внешний осмотр строений, помещений и других объектов, на* ных мероприятий в отношении граждан, допускаемых к государст*
блюдение для получения необходимой информации в целях оказания соответствующих венной тайне; реализуют предусмотренные законодательством меры
услуг. Кроме того, при осуществлении частной сыскной деятельности допускается ис* по ограничению прав граждан и предоставлению льгот лицам, имею*
пользование видео* и аудиозаписи, кино* и фотосъемки, технических и иных средств,
не причиняющих вреда жизни и здоровью граждан и окружающей среде, а также щим либо имевшим доступ к сведениям, составляющим государст*
средств оперативной радио* и телефонной связи. венную тайну (ст. 4).
Закон содержит обширный перечень сведений, составляющих го* когда имеет действительную или потенциальную коммерческую цен*
сударственную тайну. Говоря обобщенно, это сведения в военной об* ность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного
ласти, касающиеся строительства Вооруженных Сил РФ и направле* доступа на законном основании и обладатель информации принима*
ний развития вооружения и военной техники; сведения в области ет меры к охране ее конфиденциальности.
экономики, науки и техники, связанные с обеспечением обороно* Федеральным законом от 29 июля 2004 г. «О коммерческой тайне»
способности государства; сведения в области внешней политики и в ст. 5 «Сведения, которые не могут составлять коммерческую тайну»
экономики, преждевременное распространение которых может на* определено, что режим коммерческой тайны не может быть установ*
нести ущерб безопасности государства; сведения в области разведы* лен лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность,
вательной, контрразведывательной и оперативно*розыскной дея* в отношении следующих сведений: содержащихся в учредительных
тельности. документах юридического лица, в документах, подтверждающих факт
Вместе с тем рассматриваемый Закон называет сведения, не под* внесения записей о юридических лицах и об индивидуальных пред*
лежащие отнесению к государственной тайне и засекречиванию: о принимателях в соответствующие государственные реестры; содержа*
чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопас* щихся в документах, дающих право на осуществление предпринима*
ности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных тельской деятельности; о составе имущества государственного или
бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; состоянии муниципального унитарного предприятия, государственного учреж*
экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, дения и об использовании ими средств соответствующих бюджетов; о
культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; загрязнении окружающей среды, состоянии противопожарной безо*
привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляе* пасности, санитарно*эпидемиологической и радиационной обста*
мых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, новке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказы*
учреждениям и организациям; фактах нарушения прав и свобод чело* вающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функ*
века и гражданина; размерах золотого запаса и государственных ва* ционирования производственных объектов, безопасности каждого
лютных резервах Российской Федерации; состоянии здоровья выс* гражданина и безопасности населения в целом; о численности, о со*
ших должностных лиц Российской Федерации; фактах нарушения за* ставе работников, о системе оплаты труда, об условиях труда, о нали*
конности органами государственной власти и их должностными чии свободных рабочих мест; о задолженности работодателей по вы*
лицами. плате заработной платы и по иным социальным выплатам; о наруше*
Установлены три степени секретности сведений, составляющих ниях законодательства РФ и фактах привлечения к ответственности
государственную тайну, и соответствующие этим степеням грифы за совершение этих нарушений; об условиях конкурсов или аукцио*
секретности для носителей указанных сведений: «особой важности», нов по приватизации объектов государственной или муниципальной
«совершенно секретно» и «секретно». В развитие Закона РФ «О госу* собственности и т. п.
дарственной тайне» Президент РФ утверждает Перечень сведений, Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. утвержден Перечень све*
отнесенных к государственной тайне, который подлежит открытому дений конфиденциального характера, в который включены: сведения
опубликованию и пересматривается по мере необходимости. о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, по*
Наряду с названным Законом есть немало иных законов, а также зволяющие идентифицировать его личность (персональные данные),
подзаконных нормативных актов, говорящих об обеспечении служеб за исключением сведений, подлежащих распространению в СМИ в
ной тайны (информации), коммерческой тайны, конфиденциальной ин установленных федеральными законами случаях; сведения, состав*
формации (конфиденциальных сведений). Они обеспечивают нераз* ляющие тайну следствия и судопроизводства, а также сведения о за*
глашение соответствующих сведений и вместе с тем ограничивают щищаемых лицах и мерах государственной защиты, осуществляемой
доступ к ним. в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. «О госу*
Так, ст. 139 «Служебная и коммерческая тайна» ГК РФ реально дарственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников
сводит все к коммерческой деятельности. Кодекс определяет, что ин* уголовного судопроизводства» и другими нормативными правовыми
формация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, актами РФ; служебные сведения, доступ к которым ограничен органа*
ми государственной власти в соответствии с ГК РФ и федеральными ставлении информации возможен лишь по причинам ее секретности
законами (служебная тайна); сведения, связанные с профессиональной или конфиденциальности и должен быть мотивированным. Затем
деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Кон* аналогичные законы появились еще в ряде субъектов РФ.
ституцией РФ и федеральными законами (врачебная, нотариальная, Одновременно начались попытки принятия аналогичного закона
адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, поч* на федеральном уровне. Длительное время они были безуспешными.
товых отправлений, телеграфных или иных сообщений и т. д.); сведе Правда, это не значит, что ничего не делалось вообще. За эти годы
ния, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым огра* практически у большинства федеральных органов государственной
ничен в соответствии с ГК РФ и федеральными законами (коммерче власти появились свои сайты в Интернете, на них регулярно разме*
ская тайна); сведения о сущности изобретения, полезной модели или шается информация о структуре, нормативных основах и деятельно*
промышленного образца до официальной публикации информации о сти соответствующих органов.
них. Распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. была одобрена
Понятие «служебная тайна» чаще используется в отношении све* Концепция формирования в Российской Федерации электронного
дений, которые касаются в целом соответствующих органов и кото* правительства до 2010 г. Под электронным правительством в Кон*
рыми обладают их сотрудники. цепции понимается «новая форма организации деятельности органов
Введение, причем правовыми путями, разных «тайн» органов и уч* государственной власти, обеспечивающая за счет широкого примене*
реждений поставило граждан и общество перед проблемой, которую ния информационно*коммуникационных технологий качественно
надо было решать в связи со ст. 24 Конституции РФ — как человек мо* новый уровень оперативности и удобства получения организациями
жет требовать от органов и учреждений информации, касающейся се* и гражданами государственных услуг и информации о результатах
бя лично, если они мгновенно прикроются завесой «тайны» и откажут деятельности государственных органов». Концепция основывалась
в предоставлении такой информации. Более того, вопрос очень быст* на Концепции использования информационных технологий в дея*
ро встал шире и затронул другую плоскость: есть ли у общества, граж* тельности федеральных органов государственной власти до 2010 г.,
дан доступ к информации о деятельности государственных и муници* одобренной распоряжением Правительства РФ от 27 сентября
пальных органов, подведомственных им учреждений? Таким образом, 2004 г., а также на Концепции административной реформы в Россий*
речь зашла уже о доступе не только к информации, касающейся кон* ской Федерации в 2006—2010 годах, одобренной распоряжением
кретного человека, но и в целом дающей представление о работе соот* Правительства РФ от 25 октября 2005 г. Одним из компонентов Кон*
ветствующего органа, учреждения. И сегодня ст. 24 Конституции РФ цепции стало как раз развитие широкой базы электронного до*
уже нередко трактуется как предпосылка не только личного права кументооборота и информирования населения о деятельности орга*
гражданина, но и его публично*политического права. нов исполнительной власти.
Первые шаги на этом пути сделал уже упоминавшийся выше Фе* Однако и законопроектная работа продолжалась, и в результате в
деральный закон от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информати* конце 2008 г. и начале 2009 г. появились два тематических федераль*
зации и защите информации». Однако этого было явно недостаточно. ных закона: от 22 декабря 2008 г. «Об обеспечении доступа к инфор*
И тогда с помощью ряда московских ученых стали разрабатывать мации о деятельности судов в Российской Федерации», от 9 февраля
свои законы в данном направлении некоторые субъекты РФ. Первым 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности госу*
принятым актом этого нового назначения стал Закон Калининград* дарственных органов и органов местного самоуправления». Законы
ской области от 6 июля 2002 г. «О порядке предоставления информа* вступили в силу с 1 января 2010 г.
ции органами государственной власти Калининградской области». В конституционно*правовом плане нам особенно интересен вто*
Он предусмотрел опубликование официальной информации о дея* рой Федеральный закон. Закон исходит из того, что информация о
тельности органов государственной власти области, непосредствен* деятельности государственных органов и органов местного само*
ный доступ к их документам и материалам, базам данных, заседаниям управления — это информация (в том числе документированная),
органов, а также предоставление документов и материалов на основа* созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их
нии запросов, в том числе и поступивших от граждан. Отказ в предо* территориальными органами, органами местного самоуправления
или организациями, подведомственными государственным органам, конным способом; 4) соблюдение прав граждан на неприкосновен*
органам местного самоуправления (подведомственные организации), ность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и
либо поступившая в указанные органы и организации. К информации деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репута*
о деятельности государственных органов и органов местного само* ции при предоставлении информации о деятельности государствен*
управления относятся также законы и иные нормативные правовые ных органов и органов местного самоуправления.
акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправле* Доступ к информации о деятельности государственных органов и
ния — муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если
полномочия, порядок формирования и деятельности указанных орга* указанная информация отнесена в установленном федеральным зако*
нов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности. ном порядке к сведениям, составляющим государственную или иную
Пользователем информации Федеральный закон «Об обеспечении охраняемую законом тайну.
доступа к информации о деятельности государственных органов и ор* Рассматриваемый Закон называет (ст. 6) следующие способы обес
ганов местного самоуправления» называет гражданина (физическое печения доступа к информации о деятельности государственных орга*
лицо), организацию (юридическое лицо), общественное объедине* нов и органов местного самоуправления: обнародование (опублико*
ние, осуществляющие поиск информации о деятельности государст* вание) указанными органами информации о своей деятельности в
венных органов и органов местного самоуправления. Пользователями СМИ; размещение органами информации о своей деятельности в се*
информации являются также государственные органы, органы мест* ти Интернет, в занимаемых помещениях, в иных отведенных для этих
ного самоуправления, осуществляющие поиск указанной информа* целей местах; ознакомление пользователей с информацией о деятель*
ции в соответствии с названным Федеральным законом. ности данных органов в помещениях, занимаемых указанными орга*
Действие данного Федерального закона не распространено на от* нами, а также через библиотечные и архивные фонды; присутствие
ношения, связанные с обеспечением доступа к персональным дан* граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций
ным, обработка которых осуществляется государственными органами (юридических лиц), общественных объединений, государственных
и органами местного самоуправления, на порядок рассмотрения госу* органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллеги*
дарственными органами и органами местного самоуправления обра* альных государственных и муниципальных органов; предоставление
щений граждан, а также на порядок предоставления государственным пользователям информацией по их запросу информации о деятельно*
органом, органом местного самоуправления в иные государственные сти государственных органов и органов местного самоуправления
органы, органы местного самоуправления информации о своей дея* и др.
тельности в связи с осуществлением указанными органами своих Информация о деятельности государственных органов и органов
полномочий. местного самоуправления может предоставляться в устной форме (на
Правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением приеме или по телефону) и в виде документированной информации, в
доступа к информации о деятельности государственных органов субъ* том числе в виде электронного документа. При невозможности
ектов РФ и органов местного самоуправления, осуществляется также предоставления указанной информации в запрашиваемой форме ин*
законами, иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, формация предоставляется в том виде, в каком она имеется в органе.
а в отношении органов местного самоуправления — муниципальны* Информация может быть передана по сетям связи общего пользова*
ми правовыми актами. ния. В новеллах 2013 г. Закон специальное внимание уделяет разме*
Основными принципами обеспечения доступа к информации о дея* щению информации в сети Интернет.
тельности государственных органов и органов местного самоуправле* Пользователь (и прежде всего гражданин) имеет право получать
ния согласно ст. 4 названного Закона являются: 1) открытость и дос* достоверную информацию о деятельности государственных органов и
тупность информации об их деятельности, за исключением случаев, органов местного самоуправления. Причем он вправе не обосновы*
предусмотренных федеральным законом; 2) достоверность информа* вать необходимость получения запрашиваемой информации, доступ
ции и своевременность ее предоставления; 3) свобода поиска, полу* к которой не ограничен. Пользователь может обжаловать в установ*
чения, передачи и распространения такой информации любым за* ленном порядке акты и (или) действия (бездействие) государствен*
ных органов и органов местного самоуправления, их должностных Примечательно, что рассматриваемый Федеральный закон специ*
лиц, нарушающие право на доступ к соответствующей информации и ально определяет порядок получения информации о деятельности го*
установленный порядок его реализации. Федеральный закон «Об сударственных органов и органов местного самоуправления по запро
обеспечении доступа к информации о деятельности государственных су пользователя. В запросе указываются почтовый адрес, номер теле*
органов и органов местного самоуправления» также говорит о том, фона и (или) факса либо адрес электронной почты для направления
что пользователь вправе требовать в установленном законом порядке ответа на запрос или уточнения содержания запроса, а также фами*
возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к лия, имя и отчество гражданина (физического лица) либо наименова*
информации о деятельности государственных органов и органов ние организации (юридического лица), общественного объединения,
местного самоуправления (п. 5 ст. 8). государственного органа, органа местного самоуправления, запраши*
Закон подробно определяет виды информации, которую размеща* вающих информацию о деятельности государственных органов, орга*
ют соответствующие органы в сети Интернет. Обратим внимание на нов местного самоуправления. Анонимные запросы не рассматрива*
то, что это не только общие сведения об органе, его адресе, структуре, ются. В запросе, составленном в письменной форме, указываются
полномочиях, подразделениях, телефонах справочных служб, сведе* также наименование государственного органа или органа местного
ния о руководителях, о нормотворческой деятельности и т. д. Это так* самоуправления, в которые направляется запрос, либо фамилия и
же установленные формы обращений, заявлений и иных документов, инициалы или должность соответствующего должностного лица.
принимаемых органом и его подразделениями к рассмотрению, поря* Запрос, составленный в письменной форме, подлежит регистра*
док обжалования нормативных правовых актов и иных принятых ор* ции в течение трех дней со дня его поступления в орган. Запрос, со*
ганом решений. Орган размещает в Интернете информацию о состоя* ставленный в устной форме, подлежит регистрации в день его посту*
нии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пления с указанием даты и времени поступления. Запрос подлежит
принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых рассмотрению в 30*дневный срок со дня его регистрации, если иное
и возникших чрезвычайных ситуациях, о способах и приемах защиты не предусмотрено законодательством РФ. В случае если предостав*
населения от них. Информация также дает представление об исполь* ление запрашиваемой информации невозможно в указанный срок, в
зовании органами и подведомственными им организациями выделяе* течение семи дней со дня регистрации запроса пользователь инфор*
мых бюджетных средств. мации уведомляется об отсрочке ответа на запрос с указанием ее при*
Кроме того, население информируется о кадровом обеспечении госу* чины и срока предоставления запрашиваемой информации, который
дарственного, муниципального органа, включая: порядок поступле* не может превышать 15 дней сверх установленного названным Зако*
ния граждан на государственную службу, муниципальную службу; ном срока для ответа на запрос. Информация о деятельности государ*
сведения о вакантных должностях; квалификационные требования к ственных органов и органов местного самоуправления по запросу
кандидатам на замещение вакантных должностей; условия и резуль* предоставляется в виде ответа на запрос.
таты конкурсов на замещение вакантных должностей и т. д. Согласно ст. 20 Федерального закона «Об обеспечении доступа к
Наконец, государственные, муниципальные органы обязаны пре* информации о деятельности государственных органов и органов
доставлять населению информацию и о своей работе с обращениями местного самоуправления» информация о деятельности государст*
граждан и организаций, включая порядок и время приема; данные о венных органов и органов местного самоуправления не предоставля*
должностных лицах, отвечающих за организацию приема, номер те* ется в случае, если: содержание запроса не позволяет установить за*
лефона, по которому можно получить информацию справочного ха* прашиваемую информацию; в запросе нет данных адресата; запраши*
рактера. ваемая информация не относится к деятельности данного органа или
В целях повышения общедоступности информации новеллами же относится к информации ограниченного доступа; запрашиваемая
2011 и 2013 г. предусматривается, что в библиотеках и других местах информация ранее предоставлялась пользователю; информация раз*
общедоступного пользования должен быть повсеместно организован мещена в интернет*сетях; в запросе ставится вопрос о правовой оцен*
доступ к интернет*сетям, позволяющим получать информацию о дея* ке актов, принятых органом, проведении анализа деятельности орга*
тельности государственных и муниципальных органов. нов либо подведомственных организаций или проведении иной ана*
литической работы, непосредственно не связанной с защитой прав 4 ноября 1950 г. допускается ограничение, в частности, права граждан
направившего запрос пользователя информации. на уважение их личной и семейной жизни, их жилища в целях пре*
Как правило, информация предоставляется на бесплатной основе. дотвращения беспорядков или преступлений, защиты прав и свобод
Но пользователем информации оплачиваются расходы на изготовле* других лиц.
ние копий запрашиваемых документов и (или) материалов, а также Российские законы дают право беспрепятственно входить в жилые
расходы, связанные с их пересылкой по почте. В ст. 22 рассматривае* помещения лицам, находящимся при исполнении служебных полно*
мого Федерального закона определено, что может взиматься плата за мочий. Как говорится в Жилищном кодексе РФ (ч. 3 ст. 3), проникно*
предоставление информации о деятельности государственных орга* вение в жилище без согласия проживающих в нем на законных основа*
нов и органов местного самоуправления в случае ее предоставления ниях граждан допускается в случаях и в порядке, которые предусмотре*
по запросу, если объем запрашиваемой и полученной информации ны федеральным законом, только в целях спасения общественной
превышает определенный Правительством РФ объем информации, безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катаст*
предоставляемой на бесплатной основе. рофах, массовых беспорядках либо иных обстоятельствах чрезвычай*
ного характера, а также в целях задержания лиц, подозреваемых в со*
5. Право на неприкосновенность жилища вершении преступлений, пресечения совершаемых преступлений или
установления обстоятельств совершенного преступления либо про*
Литература изошедшего несчастного случая.
Рудинский Ф. М. Неприкосновенность жилища как правовой инсти*
тут // Сов. государство и право. 1976. № 8; Тюрин П. Ю. Конституци* 6. Право на определение и указание
онное право человека и гражданина на неприкосновенность жилища в национальной принадлежности
Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003.
Согласно ч. 1 ст. 26 Конституции РФ каждый вправе определять и
Конституция РФ (ст. 25) определяет: «Жилище неприкосновенно. указывать свою национальную принадлежность. Никто не может
Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в быть принужден к определению и указанию своей национальной
нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, принадлежности.
или на основании судебного решения». Национальная принадлежность — это связь человека с определенным
Использованное в статье понятие жилище имеет самый широкий этносом (нацией, народностью). Основой национальной принадлеж*
смысл: квартира, частный дом, где человек постоянно либо временно ности является происхождение человека от родителей, относящихся к
проживает, общежитие, гостиница, санаторий, дом отдыха, пансио* соответствующей нации, народности. При разной национальной
нат, детский дом, дом для инвалидов и престарелых граждан, дачное принадлежности родителей сын или дочь вправе, в сознательном воз*
строение и т. д., где он находится временно. Главные условия: во*пер* расте, сами определить свою национальную принадлежность с учетом
вых, соответствующее помещение обладает признаками жилища, оно национального происхождения родителей.
приспособлено для проживания (т. е. это не шалаш, сарай и т. п.); во* В науке существуют различные подходы к вопросу о национальной
вторых, гражданин проживает в жилище на законных основаниях, принадлежности.
т. е. имеет там регистрацию либо обладает документами на право про* 1. Некоторые авторы предлагают от категории «национальность»
живания, на право собственности. вообще отказаться. Причем соображения высказываются разные и
Конституционные гарантии неприкосновенности жилища распро* внутренне не связанные. Одни исходят из того, что во многих странах
страняются на все категории лиц. Иначе говоря, они обязательны для нет понятия «национальность», все проживающие здесь люди охва*
других частных лиц, для представителей эксплуатационных служб, тываются понятиями «граждане данного государства» и «неграж*
а также для полиции и других правоохранительных органов. дане», а граждане равны независимо от происхождения, цвета кожи и
Однако допускается законное проникновение в жилище. В соот* языка. К тому же в отдельных странах общество формировалось пу*
ветствии с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод от тем миграции и смешения людей из разных стран, поэтому говорить
здесь о каких*то национальных группах не имеет смысла. И посколь* неожиданным последствиям для государства. Например, при прове*
ку там нет национальных групп, нет и дискриминации по националь* дении переписи населения тысячи людей в силу агитационного воз*
ному признаку. И если мы откажемся от национальной принадлеж* действия на них или еще по каким*то причинам могут обозначить се*
ности, то и у нас исчезнет основание дискриминации по националь* бя принадлежащими к национальности, являющейся титульной на*
ному признаку. цией в другом государстве. Рано или поздно это может стать почвой
Думается, сторонники этого подхода выдают желаемое за дейст* для претензий данного государства на поддержку своих соотечествен*
вительное. Во*первых, национальное происхождение во многих ников в России.
странах Запада, юридически, может, и не обозначаемое, на деле име* Во*вторых, национальная принадлежность людей в определенных
ет важное значение и дискриминации не ликвидирует. Во*вторых, в ситуациях имеет правовое значение для политики России и других
данном случае не учитывается реальное наличие в нашей стране де* стран. Представим, что Россия откажется от фактора национальной
сятков этносов и их желание оставаться таковыми в условиях много* принадлежности. Тогда, спрашивается, что будет основой для защиты
национального общества и государства, сохраняя дружественные от* с ее стороны русских, испытывающих на себе притеснения в Латвии,
ношения с другими этносами. Отказ от фактора национальной при* где тысячи из них стали для этого государства негражданами именно
надлежности может вызвать в России обратную реакцию, резкое в силу национальной принадлежности?
недовольство и совсем ненужное желание к национальному обособ* Или еще пример. Федеративная Республика Германия имеет госу*
лению. дарственные программы поддержки этнических немцев, проживаю*
Другие предлагают отказаться от национальной принадлежности щих за границами этого государства, в том числе материальной. Реа*
по иным соображениям: слишком долго в советский период нацио* лизовать такие программы на территории России возможно при ее
нальный фактор играл немалую, а то и решающую роль при продви* содействии, но тогда надо каким*то образом с участием государства
жении по службе, получении должностей. И наоборот: тот же фактор отделять этнических немцев от других людей, немецкого происхожде*
становился основой для негласной дискриминации людей. К сожале* ния не имеющих, но желающих «отломить кусок от чужого пирога».
нию, такое было. Вне сомнения, национальный момент не должен 3. Некоторые авторы считают возможным при определении на*
быть решающим ни в отношениях между людьми, ни в карьерном циональной принадлежности исходить также из фактора привержен*
росте. Однако избавиться от этого можно не отказом от националь* ности человека к культуре и языку определенного этноса1. Этот фак*
ной принадлежности, а более неукоснительной реализацией имею* тор также не может быть основой права на выбор национальной при*
щихся в законодательстве предписаний о запрете дискриминации по надлежности (кроме подкидышей и сирот, родители которых
национальному признаку и об ответственности за такую дискримина* неизвестны). Проживая долгое время на какой*либо территории,
цию. можно выучить язык и уважать местные обычаи, с другой стороны,
2. Ряд ученых довольно широко трактуют ч. 1 ст. 26 Конститу* можно не знать или забыть язык своего этноса. Однако все это не ме*
ции РФ о том, что каждый вправе определять свою национальную шает идентифицировать себя с национальным происхождением ро*
принадлежность. Они полагают, что наряду с определением нацио* дителей и не препятствует дружбе с людьми, относящимися к корен*
нальной принадлежности по родителям или по одному из родителей ному этносу.
ныне с учетом содержания ст. 26 Конституции «необходимо усовер* 4. Из ч. 1 ст. 26 Конституции РФ следует, что человека нельзя при*
шенствовать порядок определения личностью своей национальности, нудить к указанию своей национальности. Но как быть в случае, если
имея в виду расширение права человека самостоятельно решать этот человек хочет не только определить, но и указать свою националь*
вопрос»1. ность? При обмене прежних паспортов советского образца на новые
Мы не видим перспективы в таком подходе. российские паспорта, проводившемся на основе указа Президен*
Во*первых, если предлагается выбор человеком любой националь* та РФ, из паспорта исключена графа о национальности, что не соот*
ности, к которой он захочет себя причислить, это может привести к ветствует Конституции РФ. В паспорте может не быть графы о на*
1 Комментарий к Конституции Российской Федерации. С. 186. 1 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. С. 186.
циональной принадлежности, чтобы не обязывать гражданина ее ука* России от 25 октября 1991 г., Федеральный закон от 1 июня 2005 г.
зывать. Но если человек хочет указать свою национальность в «О государственном языке Российской Федерации».
паспорте, это следует сделать от руки сотруднику органа, выдающего Государство гарантирует гражданам РФ осуществление основных
документ, и закрепить свою запись печатью органа. политических, экономических, социальных и культурных прав вне
зависимости от их знания какого*либо языка (ст. 5 Закона о языках).
7. Право на пользование родным языком Кроме того, знание или незнание языка не может служить основани*
ем для ограничения языковых прав граждан РФ. Нарушение языко*
Литература вых прав народов и личности влечет ответственность согласно закону.
Воронецкий П. М. Конституционно*правовые проблемы статуса госу* Родным языком является тот, который сам человек считает для се*
дарственных языков республик в составе Российской Федерации: ав* бя наиболее близким. Чаще всего на нем он говорит с детства и обу*
тореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб, 2009; Годердзишвили Ц. М. Госу* чался в школе. Однако это не обязательно совпадает: бывает, что до*
дарственно*правовое регулирование статуса языков (по материалам ма, в быту люди говорят на одном языке, а в школе ученик получает
республик, входивших в Союз ССР): дис. ... канд. юрид. наук. М., знания на другом языке; может быть и так, что дома в ходу два язы*
1992; Губаева Т. В., Малков В. П. Государственный язык и его правовой ка — матери и отца, а в школе у ребенка — третий язык. Человек сам
статус // Государство и право. 1999. № 7; Кабышев С. В. Конституци*
решает, какой язык считать для себя родным, вполне возможно, что
онно*правовой режим государственного языка Российской Федера*
ции // Конституционное развитие России: межвуз. сб. науч. статей.
он выберет два языка и более.
Саратов, 2006. Вып. 7; Кряжков В. А. Право на родной язык (на приме* Родители (а также опекуны и попечители) свободны в выборе язы*
ре малочисленных народов Севера) // Российский юридический жур* ка воспитания детей. Правда, указанные лица должны считаться с
нал. 2007. № 1; Право и национальный язык. Регулирование языковых правом ребенка на выбор языка общения, в том числе на общение с
отношений в Российской Федерации / отв. ред. Е. М. Доровских. М., ними. Человек, занимающийся творчеством, также самостоятельно
1996; Ромашкин В. В. Конституционно*правовые основы государст* выбирает язык, на котором будет творить.
венной языковой политики в Российской Федерации: дис. ... канд. Пожалуй, сложность возникает лишь со свободным выбором язы*
юрид. наук. М., 1999; Тренин Е. В. Государственно*правовые проблемы ка обучения. У нас основное общее образование обязательно (ч. 4
языка в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Екатерин*
ст. 43 Конституции РФ), поэтому его надо получать на том языке, на
бург, 1999; Шелютто Н. В. О правовом режиме языка // Сов. государ*
ство и право. 1989. № 4.
котором ведется преподавание в соответствующей местности. Если в
районах со смешанным составом населения есть национальные и рус*
В Конституции РФ есть несколько положений, посвященных язы* скоязычные школы, в принципе обучение на одном языке сочетается
ку. Согласно ч. 2 ст. 26 «каждый имеет право на пользование родным с обязательным изучением другого языка.
языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и В связи с этим Закон о языках (ст. 9) говорит о том, что граж*
творчества». Кроме того, ст. 68, посвященная государственному языку дане РФ имеют право на получение основного общего образования
и языковым гарантиям для всех народов страны, гласит, что государ на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах воз*
ственным языком Российской Федерации на всей ее территории является можностей, предоставляемых системой образования.
русский язык. Республики вправе устанавливать свои государственные Следовательно, выбор языка обучения надо рассматривать как
языки. В органах государственной власти, органах местного само* возможность родителей обучать детей на соответствующем языке, как
управления, государственных учреждениях республик они употребля* основном, так и дополнительном. Однако все упирается в то, кто бу*
ются наряду с государственным языком. Российская Федерация га* дет организовывать обучение на языке, который не распространен в
рантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, созда* данной местности. Вне сомнения, родители могут сами заниматься
ние условий для его изучения и развития. таким обучением. Но поскольку оно обычно бывает несистемным,
Специальными актами, регулирующими языковую политику, яв* родители хотят создания или специальных школ, или хотя бы классов
ляются Закон РФ от 25 октября 1991 г. «О языках народов Российской с обучением на соответствующем языке. Это желание учтено и в За*
Федерации» (далее — Закон о языках), Декларация о языках народов коне о языках, который говорит, что «право граждан Российской
Федерации на получение образования на родном языке обеспечива* В той же статье говорится, что государственный язык РФ является
ется созданием необходимого числа соответствующих образователь* языком, способствующим взаимопониманию, укреплению межна*
ных организаций, классов, групп, а также созданием условий для их циональных связей народов Российской Федерации в едином много*
функционирования» (ст. 9). национальном государстве. Защита и поддержка русского языка как
Конечно, многое связано с тем, кто возьмет на себя расходы и как государственного языка РФ способствуют приумножению и взаимо*
найти учителей. Родители, естественно, хотят, чтобы финансирова* обогащению духовной культуры народов Российской Федерации.
ние шло из местных бюджетов; руководители же органов власти субъ* При использовании русского языка как государственного язы*
ектов РФ и органов местного самоуправления, не отказывая в содей* ка РФ не допускается использования слов и выражений, не соответ*
ствии созданию таких школ и классов, испытывают затруднения в по* ствующих нормам современного русского литературного языка, за
исках материальных средств и предпочитают, чтобы расходы взяли на исключением иностранных слов, не имеющих общеупотребительных
себя национально*культурные общины (общества, землячества, куль* аналогов в русском языке.
турные центры и т. п.), соответствующие субъекты РФ, наконец, сами Обязательность использования государственного языка РФ, со*
родители. гласно Закону, не должна толковаться как отрицание или умаление
Легче эти проблемы решаются в крупных городах, где националь* права на пользование государственными языками республик, находя*
ные диаспоры бывают большими. Здесь создаются, с отнесением рас* щихся в составе Российской Федерации, и языками народов Россий*
ходов на местные бюджеты, национальные классы и даже школы. ской Федерации.
Сложнее обеспечить свободу выбора языка обучения в маленьких го* В соответствии с Законом «О государственном языке Российской
родах и тем более поселках, селах со смешанным населением. И дело Федерации» государственный язык РФ подлежит обязательному ис*
не только в расходах, порой нелегко найти преподавателей, которые пользованию:
могли бы вести занятия на соответствующем языке. 1) в деятельности федеральных органов государственной власти,
Что касается использования языка в государственно*обществен* органов государственной власти субъектов РФ, иных государствен*
ной жизни, на основе норм Конституции РФ и Закона о языках дей* ных органов, органов местного самоуправления, организаций всех
ствуют правила, учитывающие интересы и государства, и граждан. форм собственности, в том числе в деятельности по ведению дело*
Главным здесь является равноправие языков, охраняемое законом. производства;
Конституция РФ определяет русский язык как государственный 2) в наименованиях федеральных органов государственной власти,
язык для всей страны. Государственным является язык, на котором органов государственной власти субъектов РФ, иных государствен*
работают государственные органы и органы местного самоуправле* ных органов, органов местного самоуправления, организаций всех
ния, принимаются законы и иные правовые акты, ведется судопроиз* форм собственности;
водство, осуществляется официальное делопроизводство, работают 3) при подготовке и проведении выборов и референдумов;
общественные объединения, хозяйствующие субъекты, дается обра* 4) в конституционном, гражданском, уголовном, административ*
зование, граждане имеют право обращаться в различные инстанции, ном судопроизводстве, судопроизводстве в арбитражных судах, дело*
а также получать от них ответы на данном языке. производстве в федеральных судах, судопроизводстве и делопроиз*
Федеральный закон «О государственном языке Российской Феде* водстве у мировых судей и в других судах субъектов РФ;
рации» в ст. 1 гласит, что статус русского языка как государственного 5) при официальном опубликовании международных догово*
языка РФ предусматривает обязательность использования русского ров РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов;
языка в сферах, определенных настоящим Федеральным законом, 6) во взаимоотношениях федеральных органов государственной
другими федеральными законами, Законом о языках и иными норма* власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государ*
тивными правовыми актами РФ, его защиту и поддержку, а также ственных органов, органов местного самоуправления, организаций
обеспечение права граждан РФ на пользование государственным язы* всех форм собственности и граждан РФ, иностранных граждан, лиц
ком РФ. без гражданства, общественных объединений;
7) при написании наименований географических объектов, нане* ки» (согласно п. 1 «официальными языками Союза являются немец*
сении надписей на дорожные знаки; кий, французский, итальянский. В отношениях с лицами ретороман*
8) при оформлении документов, удостоверяющих личность граж* ского языка официальным языком Союза является также ретороман*
данина РФ, за исключением случаев, предусмотренных законодатель* ский»).
ством РФ, изготовлении бланков свидетельств о государственной ре* Может быть и такая ситуация, когда в конституции государства
гистрации актов гражданского состояния, оформлении документов один язык объявляется государственным, а другой язык хотя и не
об образовании, выдаваемых имеющими государственную аккредита* имеет такого статуса, однако приравнивается к государственному в
цию образовательными организациями, а также других документов, части официального использования. Например, в ч. 1 ст. 7 Конститу*
оформление которых в соответствии с законодательством РФ осуще* ции Казахстана сказано: «В Республике Казахстан государственным
ствляется на государственном языке РФ, при оформлении адресов от* является казахский язык». Далее в ч. 2 говорится: «В государственных
правителей и получателей телеграмм и почтовых отправлений, пере* организациях и органах местного самоуправления наравне с казах*
сылаемых в пределах Российской Федерации, почтовых переводов де* ским официально употребляется русский язык».
нежных средств; Федеративное устройство государства обусловливает предостав*
9) в деятельности общероссийских, региональных и муниципаль* ление субъекту федерации возможности установления своих государ*
ных организаций телерадиовещания, редакций общероссийских, ре* ственных языков. В Российской Федерации такое право дано респуб*
гиональных и муниципальных периодических печатных изданий, за ликам как субъектам, в основу образования которых положен нацио*
исключением деятельности организаций телерадиовещания и редак*
нальный фактор. Конституция предусматривает, что республики,
ций периодических печатных изданий, учрежденных специально для
входящие в Российскую Федерацию, вправе устанавливать свои госу*
осуществления теле* и (или) радиовещания либо издания печатной
дарственные языки; эти языки употребляются в органах государст*
продукции на государственных языках республик, находящихся в со*
венной власти, местного самоуправления, государственных учрежде*
ставе Российской Федерации, других языках народов РФ или ино*
ниях республик наряду с государственным языком РФ (но не вместо
странных языках, а также за исключением случаев, если использова*
него). Отсутствие норм о государственном языке других «националь*
ние лексики, не соответствующей нормам русского языка как государ*
ных» субъектов — автономной области и автономных округов нару*
ственного языка РФ, является неотъемлемой частью художественного
замысла; шает логику общего подхода и объясняется, видимо, очень малым
10) в рекламе; процентом граждан, относящихся к этносам, давшим имя соответст*
11) в иных определенных федеральными законами сферах. вующим территориальным единицам. Что касается русскоязычных
Практика показывает, что в разных странах вместо понятия «госу* субъектов РФ — краев, областей и городов федерального значения, то
дарственный язык» могут применяться другие категории — «офици* государственный язык РФ является для них родным и официальным
альный язык», «национальный язык», «язык(и) страны (государст* языком, это отражают их уставы.
ва)», но в принципе это не меняет существа дела. Так, в Законе СССР Закон о языках также определяет, что в местности компактного
от 24 апреля 1990 г. «О языках народов СССР» говорилось: «С учетом проживания населения, не имеющего своих национально*государст*
исторически сложившихся условий и в целях обеспечения общесоюз* венных и национально*территориальных образований или живущего
ных задач русский язык признается на территории СССР официаль* за их пределами, наряду с русским языком и государственными язы*
ным языком СССР и используется как средство межнационального ками республик в официальных сферах общения может использо*
общения» (ст. 4). С учетом состава населения у государства могут ваться язык населения данной местности. Порядок использования
быть не один, а два и более государственных языков. Например, по языков в таких местностях определяется законодательством РФ и
Конституции Финляндии ее национальными языками являются фин* субъектов РФ.
ский и шведский (§ 17). В ст. 4 Конституции Швейцарии говорится: В Российской Федерации алфавиты государственного языка РФ и
«Языками страны являются немецкий, французский, итальянский и государственных языков республик строятся на графической основе
ретороманский», а в ст. 70 использовано понятие «официальные язы* кириллицы. Иные графические основы алфавитов государственного
языка РФ и государственных языков республик могут устанавливать* сии на территориях их компактного проживания; протоколы итогов
ся федеральными законами. голосования, результатов выборов и референдумов оформляются на
При общем правиле о том, что органы публичной власти работают русском языке, а при необходимости также на языках народов Рос*
на соответствующем языке, Закон о языках определяет гарантии для сийской Федерации на территориях их компактного проживания;
граждан в использовании близкого им языка. Так, устанавливая, что 7) в деятельности государственных органов, организаций, пред*
работа в федеральных органах государственной власти, органах госу* приятий и учреждений Российской Федерации используются русский
дарственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправле* язык, государственные языки республик и иные языки народов стра*
ния осуществляется на государственном языке РФ, названный Закон ны; гражданам, не владеющим русским языком или государственным
одновременно закрепляет ряд важных правил: языком республики, предоставляется право выступать на заседании,
1) на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, ко* совещании, собрании в государственных органах, организациях, на
митетов и комиссий палат, на парламентских слушаниях члены Сове* предприятиях и в учреждениях на том языке, которым они владеют.
та Федерации и депутаты Государственной Думы вправе выступать на В случае необходимости обеспечивается соответствующий перевод;
государственных языках республик или иных языках народов Россий* 8) граждане РФ вправе обращаться в государственные органы, ор*
ской Федерации при обеспечении перевода выступления на государ* ганизации, на предприятия и в учреждения Российской Федерации с
ственный язык в соответствии с регламентами палат; предложениями, заявлениями, жалобами на русском языке, родном
2) в органах государственной власти, органах местного самоуправ* языке или на любом другом языке народов Российской Федерации,
ления, государственных учреждениях республик наряду с государст* которым они владеют; ответы даются на языке обращения, в случае
венным языком могут употребляться государственные языки респуб* невозможности дать ответ на языке обращения используется государ*
лик; ственный язык РФ;
3) федеральные конституционные законы, федеральные законы,
9) официальное делопроизводство в государственных органах, ор*
акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Прези*
ганизациях, на предприятиях и в учреждениях ведется на русском
дента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ наряду
языке как государственном языке. Но в республиках официальное де*
с официальным опубликованием на русском языке в республиках мо*
лопроизводство ведется также на государственных языках данных
гут публиковаться на государственных языках республик;
республик;
4) акты республик публикуются на русском языке и могут публи*
коваться на государственных языках республик; акты иных субъек* 10) тексты документов (бланков, печатей, штампов, штемпелей) и
тов РФ официально публикуются на государственном языке Россий* вывесок с наименованиями государственных органов, организаций,
ской Федерации; предприятий и учреждений оформляются на русском языке, государ*
5) в необходимых случаях указанные нормативные правовые акты ственных языках республик и иных языках, определяемых законода*
субъектов РФ наряду с официальным опубликованием могут публи* тельством республик;
коваться на языках народов России в соответствии с законодательст* 11) в необходимых случаях официальное делопроизводство в субъ*
вом субъектов РФ; ектах РФ наряду с русским языком, государственными языками рес*
6) при подготовке и проведении выборов и референдумов в Рос* публик может вестись на языках народов Российской Федерации на
сийской Федерации республики наряду с русским языком вправе ис* территориях их компактного проживания;
пользовать государственные языки республик и языки народов Рос* 12) документы, удостоверяющие личность гражданина РФ, записи
сии на территориях их компактного проживания; иные субъекты РФ актов гражданского состояния, трудовые книжки, а также документы
наряду с русским языком также вправе использовать языки народов об образовании, военные билеты и другие документы оформляются с
России на территориях их компактного проживания; по решению со* учетом национальных традиций именования на русском языке, а на
ответствующей избирательной комиссии, комиссии референдума территории республики, установившей свой государственный язык,
бюллетени печатаются на русском языке и на государственном языке оформление указанных документов наряду с государственным язы*
республики, а в необходимых случаях также на языках народов Рос* ком РФ может вестись на государственном языке республики;
13) судопроизводство в высших судах Российской Федерации, фе* В ст. 27 Конституции РФ закреплено, что каждый, кто законно на*
деральных арбитражных судах, военных судах, а также делопроизвод* ходится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, вы*
ство в правоохранительных органах Российской Федерации ведется бирать место пребывания и жительства. Каждый может свободно вы*
на русском языке. Судопроизводство и делопроизводство в других езжать за пределы Российской Федерации. Гражданин РФ имеет пра*
федеральных судах общей юрисдикции, у мировых судей, делопроиз* во беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.
водство в правоохранительных органах субъектов РФ может вестись Данное право реализуется внутри страны и распространяется на
также на государственном языке республики; всю ее территорию. Обладает этим правом любое лицо, находящееся
14) лица, участвующие в деле и не владеющие языком, на котором на территории РФ. Конечно, по объему данное право не одинаково
ведутся судопроизводство и делопроизводство, вправе выступать и для граждан РФ и иностранных граждан и лиц без гражданства.
давать объяснения на родном языке или на любом свободно избран* Главными документами, регулирующими осуществление права, яв*
ном ими языке общения, а также пользоваться услугами переводчика; ляются Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской
15) порядок использования языков в сфере обслуживания и в ком* Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и
мерческой деятельности определяется законодательством РФ и субъ* жительства в пределах Российской Федерации» и Федеральный за*
ектов РФ; однако отказ в обслуживании граждан под предлогом не* кон «О правовом положении иностранных граждан в Российской
знания языка недопустим и влечет ответственность согласно законо* Федерации».
дательству. Закон РФ 1993 г., как видно из его названия, адресуется гражда*
нам РФ. Вслед за Конституцией он провозглашает, что гражданин РФ
8. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания имеет указанное право. Ограничение права граждан РФ на свободу
и жительства передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Рос*
сийской Федерации допускается только на основании закона. Таким
Литература образом, Закон допускает подобные ограничения. Относительно лиц,
Дураев Т. А. Свобода передвижения в доктрине Конституционного Су* не являющихся гражданами РФ и законно находящихся на ее терри*
да Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007; тории, Закон гласит, что они имеют право на свободу передвижения,
Кыров А. А. Правовое регулирование свободы передвижения: истори* выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Феде*
ческий опыт и российская действительность: дис. ... канд. юрид. наук. рации в соответствии с Конституцией и законами РФ и международ*
М., 2003; Лимонова Н. А. Право граждан РФ на свободу передвижения, ными договорами РФ.
выбор места пребывания и жительства: учеб. пособие / под ред. Конституция РФ ввела понятия «место пребывания» и «место жи*
Т. Н. Радько. М., 2001; Миролюбова С. Ю. Право на свободу передвиже*
тельства».
ния в пределах Российской Федерации: конституционно*правовой ас*
пект: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010; Руднева К. И. Правовое ре* Место пребывания, согласно названному выше Закону РФ (ст. 2), —
гулирование передвижения населения на территории Российской Фе* это гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, турист*
дерации и реализация права свободного передвижения: дис. ... канд. ская база, медицинская организация, учреждение уголовно*исполни*
юрид. наук. М., 2002; Толкачева С. Юридические гарантии права на тельной системы, исполняющее наказания в виде лишения свободы
въезд и выезд из Российской Федерации // Право и жизнь. 2001. № 36; или принудительных работ, а также жилое помещение, не являющее*
Туз А. В. Правовые гарантии свободы передвижения в Российской Фе* ся местом жительства гражданина, — в которых он проживает вре*
дерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000; Шапиро И. К. Проблемы менно (в ред. от 30 декабря 2012 г., 25 ноября 2013 г.).
реализации прав на свободу передвижения, выбор места пребывания и
Место жительства по той же ст. 2 — жилой дом, квартира, слу*
жительства граждан РФ // Конституционное и муниципальное право.
2009. № 17; Шаповалова Н. Ю. Право на свободу передвижения, выбор
жебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие,
места пребывания и жительства в России и США // Конституционные гостиница*приют, дом маневренного фонда, специальный дом для
чтения. Вып. 1: Постановка научных задач по конституционному и му* одиноких престарелых, дом*интернат для инвалидов, ветеранов
ниципальному праву (специальность 120002) / под ред. Т. Д. Зражев и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин посто*
ской. Воронеж, 2002. янно или преимущественно проживает в качестве собственника, по
договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основа* моуправления люди получают по месту их регистрации, так же вы*
ниях, предусмотренных законодательством. В дополнение к этому в плачиваются пенсии. Голосование на выборах осуществляется по
новелле от 6 ноября 2011 г. сказано, что местом жительства граждани* месту регистрации либо предполагает получение открепительного
на, относящегося к коренному малочисленному народу РФ, ведущего удостоверения.
кочевой и (или) полукочевой образ жизни и не имеющего места, где Регистрация гражданина по месту пребывания производится без
он постоянно или преимущественно проживает, в соответствии с на* снятия с регистрационного учета по месту жительства. Гражданин,
стоящим Законом может быть признано одно из поселений, находя* изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня
щихся в муниципальном районе, в границах которого проходят мар* прибытия на новое место жительства обратиться к должностному ли*
шруты кочевий данного гражданина. цу, ответственному за регистрацию, с заявлением по установленной
До принятия названного Закона РФ в нашей стране существовало форме. При этом предъявляются: паспорт или иной заменяющий его
понятие прописка — место жительства каждого лица удостоверялось документ, удостоверяющий личность гражданина; документ, являю*
специальным штампом органа внутренних дел в паспорте. щийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ор*
Теперь прописка заменена категорией регистрационный учет (ре* дер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое
гистрация) граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в помещение, или иной документ), или его надлежаще заверенная ко*
пределах Российской Федерации. Принципиальных различий между пия. Орган регистрационного учета обязан зарегистрировать гражда*
пропиской и регистрационным учетом нет. Граждане РФ обязаны ре* нина по месту жительства не позднее трех дней со дня предъявления
гистрироваться, а сама регистрация оформляется штампом в паспорте им документов на регистрацию.
либо справкой о регистрации.
Право граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребы*
Изменения коснулись и органов, занимающихся регистрацией.
вания и жительства в пределах Федерации может быть ограничено: в
Ранее это были органы внутренних дел. Теперь согласно ст. 4 Зако*
пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых ад*
на РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передви*
министративно*территориальных образованиях; в зонах экологиче*
жения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
ского бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах,
Федерации» в городах, поселках, сельских населенных пунктах, за*
крытых военных городках, а также в населенных пунктах, располо* где в случае опасности распространения инфекционных и массовых
женных в пограничной полосе или закрытых административно*тер* неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые
риториальных образованиях, в которых имеются территориальные условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятель*
органы ФМС России, они и являются органами регистрационного ности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное поло*
учета, а в остальных населенных пунктах — местная администрация. жение.
Органы миграционной службы осуществляют также и контроль за со* Особенности пребывания и проживания в России иностранных
блюдением гражданами РФ и должностными лицами правил регист* граждан и лиц без гражданства подробно изложены в гл. 18 учебного
рационного учета. Регистрация осуществляется в соответствии с Пра* курса. Здесь же в самой общей форме отметим, что ст. 62 Конститу*
вилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с реги* ции РФ говорит о равенстве их положения с положением граж*
страционного учета по месту пребывания и по месту жительства в дан РФ, но допускает и ограничения. Въезда, пребывания и прожива*
пределах Российской Федерации, которые в развитие рассматривае* ния иностранцев касаются многие специальные правила, содержа*
мого Закона РФ утверждены постановлением Правительства РФ от щиеся в Федеральном законе «О правовом положении иностранных
17 июля 1995 г. граждан в Российской Федерации» и иных нормативных актах. Так,
Закон говорит, что регистрация или отсутствие таковой не могут въезд в Российскую Федерацию без виз допускается лишь для граж*
служить основанием ограничения или условием реализации прав и дан большинства государств — бывших республик СССР, а также ря*
свобод граждан, предусмотренных Конституцией и законами. Однако да категорий лиц, прямо определенных в данном Законе. Остальные
на деле многие возможности напрямую зависят от регистрации. На* иностранцы могут въехать в Россию при получении визы в соответст*
пример, различные пособия от государства или органов местного са* вующем загранучреждении Российской Федерации.
Прибывшие в Россию иностранцы обязаны зарегистрироваться. б) призван на военную или альтернативную гражданскую служ*
Въезжающие без визы могут находиться в пределах страны 90 дней, бу — до ее окончания;
остальные иностранцы — в течение срока, на который получена виза. в) является подозреваемым или обвиняемым — до вынесения ре*
Иностранцы, которые желают длительное время проживать в России, шения по делу или вступления в законную силу приговора суда;
должны оформить разрешение на временное проживание, а желаю* г) осужден за совершение преступления — до отбытия (исполне*
щие проживать постоянно — вид на жительство. ния) наказания или освобождения от наказания;
Иностранцы с разрешением на временное проживание могут про* д) уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него
живать в том населенном пункте, который обозначен в разрешении, и судом, — до исполнения обязательств либо до достижения согласия
все изменения требуют согласования с местными органами ФМС сторонами;
России. Иностранцы с видом на жительство вправе сами выбрать и е) сообщил о себе ложные сведения при оформлении докумен*
изменить место жительства. тов — до решения вопроса в срок не более одного месяца органом,
Закон позволяет свободное передвижение иностранцев по терри* оформляющим такие документы.
тории России в личных и деловых целях. Вместе с тем постановлени* Конституция гарантирует гражданину РФ право беспрепятственно
ем Правительства РФ от 11 октября 2002 г. утвержден Перечень тер* возвращаться на Родину. Это право не может быть никем ограничено.
риторий, организаций и объектов, для въезда на которые иностран*
ным гражданам требуется специальное разрешение. Это закрытые 9. Свобода совести и свобода религиозного вероисповедания
административно*территориальные образования, территории, на ко*
торых введено чрезвычайное или военное положение, пограничные Литература
зоны, военные объекты и т. д. Авакьян С. А. Свобода вероисповедания как конституционно*правовой
Второй аспект права на свободу передвижения, согласно ст. 27 институт // Вестник Московского ун*та. Сер. 11 «Право». 1999. № 1;
Конституции, связан с возможностью каждого свободно выезжать за Бурьянов С. А. Реализация конституционной свободы совести и свобо*
пределы Российской Федерации. ды вероисповедания в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. на*
ук. М., 2009; Васильева Т. Свобода совести и религии: статья 9 Евро*
Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Рос*
пейской конвенции в интерпретации Европейского суда по правам че*
сийской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» гласит, что ловека // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение.
гражданин РФ не может быть ограничен в праве на выезд из страны 2002. № 4 (41); Вишнякова И. Н. Конституционно*правовое регулиро*
иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренных данным За* вание свободы вероисповедания: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000;
коном (ст. 2). Гольст Г. Л. Религия и закон. М., 1975; Дозорцев П. Н. Конституцион*
Основные требования в связи с выездом состоят в следующем: но*правовые основы свободы совести в России. СПб., 1998; Залуж
1) для выезда гражданин должен иметь специальный документ — ный А. Г. Правовые проблемы государственно*конфессиональных от*
ношений в современной России. М., 2004; Каневский К. Г. Правовое
паспорт (заграничный паспорт);
регулирование государственно*конфессиональных отношений в Рос*
2) если у России с соответствующим государством установлен ви* сийской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Карпуш
зовый порядок въезда, гражданин должен получить визу данного го* кин А. В. Конституционные основы и генезис взаимоотношений госу*
сударства (нередко иностранные государства при этом требуют дарства и религиозных объединений в Российской Федерации: дис. ...
предъявления документов о медицинской страховке лица и о наличии канд. юрид. наук. Саратов, 2009; Кириченко М. Г. Свобода совести в
у него денежных средств для нахождения в данной стране); СССР. М., 1985; Клименко Е. Н. Взаимоотношения государства и рели*
3) выезд гражданина может быть временно ограничен, если он: гиозных объединений в Российской Федерации: конституционно*пра*
вовые аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Клочков В. В. Рели*
а) был допущен к государственной тайне (как правило, срок огра* гия, государство, право. М., 1978; Куроедов В. А. Религия и церковь в
ничения составляет пять лет со дня последнего ознакомления с до* советском обществе. М., 1984; Научно*практический комментарий к
кументами, в особых случаях этот срок может быть продлен до Федеральному закону «О свободе совести и о религиозных объедине*
10 лет); ниях» (постатейный) / под ред. Р. В. Маранова. М., 2011; Подоприго
ра Р. А. Государство и религиозные организации (административно* В Конституции РФ 1993 г. гарантируются свобода совести, свобо*
правовые вопросы). Алматы, 2002; Понкин И. В. Современное светское да вероисповедания. Понятия разделены запятой, но находятся в од*
государство: конституционно*правовое исследование: дис. ... д*ра ной статье и посвящаются одному и тому же вопросу. Создатели Ос*
юрид. наук. М., 2004; Придворов Н. А., Тихонова Е. В. Институт свобо* новного закона хотели показать, что в принципе это близкие, но са*
ды совести и свободы вероисповедания в праве современной России.
мостоятельные понятия.
М., 2007; Пчелинцев А. В. Свобода религии и права верующих в совре*
менной России. М., 2007; Он же. Свобода вероисповедания и деятель* Свобода совести — свобода морально*этических воззрений челове*
ность религиозных объединений в Российской Федерации: конститу* ка (т. е. взгляды на добро и зло, добродетель или подлость, хорошие и
ционно*правовые основы. М., 2012; Рейснер М. А. Государство и ве* плохие поступки, честное или бесчестное поведение и т. д.).
рующая личность. СПб., 1905; Розенбаум Ю. А. Советское государство Свобода вероисповедания — возможность верить в существование
и церковь. М., 1985; Рудинский Ф. М. Свобода совести в СССР. М., какого*то необычного (божественного) существа, самого честного,
1961; Тагиева Т. Ю. Конституционно*правовое регулирование свободы справедливого, гуманного, думающего о нравственной чистоте каж*
совести в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Екатерин* дого из нас, помогающего нам выбрать истинный путь, удерживаю*
бург, 2003; Терятников Н. Ю. Теоретико*правовые аспекты свободы щего от плохих поступков, настраивающего на помощь ближнему.
совести: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002; Черемных Г. Г. Сближает свободу совести и свободу вероисповедания да и позво*
Свобода совести в Российской Федерации / под ред. Ю. А. Дмитриева.
ляет их объединять то, что внутренние воззрения человека формиру*
М., 1996; Шибанова М. А. Конституционное право человека и гражда*
нина на свободу совести и вероисповедания в современной России: ются не отвлеченно на базе распространенных в обществе взглядов,
дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. а именно на основе нравственно*этических критериев, связываемых с
божественным существом, как бы исходящих от него. В итоге рожда*
Согласно ст. 28 Конституции РФ каждому гарантируется свобода ются и вера, и самоответственность индивида, соизмеряющего свои
совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать ин* поступки, а также поведение других людей с религиозными догмами.
дивидуально или совместно с другими любую религию или не испове* Разделять же эти понятия можно в связи с тем, что свобода совес*
довать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религи* ти может формироваться на основе воззрений, которые видят основу
озные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. бытия не в каком*то божественном существе, а в самом человеке и
Основным нормативным актом в данной сфере является Феде* его отношениях с внешним миром и которые могут заложить в чело*
ральный закон от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религи* веке иную систему внутренних ценностей, определяющих его жиз*
озных объединениях». ненную позицию и поведение.
Очень часто свободу совести считают тождественной свободе ре* В конституционно*правовом плане для личности особенно важна
лигиозного вероисповедания. Это находит отражение и в законода* свобода вероисповедания, поскольку ее можно рассматривать как
тельстве. Так, в Конституции РСФСР 1978 г. говорилось: «Гражданам юридическую категорию, предполагающую определенные права
РСФСР гарантируется свобода совести, то есть право исповедовать гражданина.
любую религию или не исповедовать никакой, отправлять религиоз* Во*первых, он вправе сделать выбор: либо отдать предпочтение
ные культы или вести атеистическую пропаганду» (ст. 50). При изме* какой*то религии (конфессии), исповедовать ее и отправлять религи*
нении Конституции РСФСР 15 декабря 1990 г. в ст. 50 было записано, озные культы (церемонии), менять религиозные взгляды, либо вооб*
что «гражданам РСФСР гарантируется свобода совести и вероиспове* ще не исповедовать никакой религии, т. е. быть атеистом.
дания, включая право каждого человека свободно выбирать, иметь и Во*вторых, Конституция РФ позволяет человеку не только сво*
распространять религиозные и иные убеждения, исповедовать любую бодно выбирать, иметь, но и «распространять религиозные и иные
религию или не исповедовать никакой и действовать в соответствии убеждения» (имеются в виду убеждения по поводу религии). Консти*
со своими убеждениями при условии соблюдения законов государст* туция, таким образом, допускает определенное поведение граждан,
ва». В первой редакции ст. 50 свобода совести была тождественна сво* разрешает им поступать в соответствии с имеющимися убеждениями.
боде вероисповедания, по второй редакции это все же два понятия, Конституция РСФСР 1978 г., позволяя гражданину «отправлять рели*
хотя и близкие по смыслу. гиозные культы или вести атеистическую пропаганду», этой форму*
лировкой фактически ограничивала верующих в праве проповедовать ровья, прав и законных интересов человека и гражданина, обеспече*
свои взгляды и открывала простор распространению антирелигиоз* ния обороны страны и безопасности государства.
ных догм. Конституция РФ 1993 г. позволяет распространять любые Установление преимуществ, ограничений или иных форм дискри*
убеждения, хотя очевидно, что она все*таки на передний план ставит минации в зависимости от отношения к религии не допускается. Гра*
гарантии для религиозных верований. ждане РФ равны перед законом во всех областях гражданской, поли*
Обращаясь к специальному регулированию по данным вопросам в тической, экономической, социальной и культурной жизни незави*
Федеральном законе «О свободе совести и о религиозных объедине* симо от их отношения к религии и религиозной принадлежности.
ниях», отметим, что интересна его преамбула. В ней говорится, что Гражданину РФ в случае, если его убеждениям или вероисповеданию
«Федеральное Собрание Российской Федерации, подтверждая право противоречит несение военной службы, предоставляется право на за*
каждого на свободу совести и свободу вероисповедания, а также на мену ее альтернативной гражданской службой. По просьбам религи*
равенство перед законом независимо от отношения к религии и убеж* озных организаций решением Президента РФ священнослужителям в
дений, основываясь на том, что Российская Федерация является свет* соответствии с законодательством о воинской обязанности и военной
ским государством, признавая особую роль православия в истории службе в мирное время может предоставляться отсрочка от призыва
России, в становлении и развитии ее духовности и культуры, уважая на военную службу и освобождение от военных сборов.
христианство, ислам, буддизм, иудаизм и другие религии, составляю* Никто не обязан сообщать о своем отношении к религии и не мо*
щие неотъемлемую часть исторического наследия народов России, жет подвергаться принуждению при определении своего отношения к
считая важным содействовать достижению взаимного понимания, религии, к исповеданию или отказу от исповедания религии, к уча*
терпимости и уважения в вопросах свободы совести и свободы веро* стию или неучастию в богослужениях, других религиозных обрядах и
церемониях, в деятельности религиозных объединений, в обучении
исповедания, принимает настоящий Федеральный закон».
религии. Запрещается вовлечение малолетних в религиозные объеди*
В преамбуле названного Закона признается особая роль правосла*
нения, а также обучение малолетних религии вопреки их воле и без
вия и проявляется уважение к христианству, исламу, буддизму, иуда*
согласия родителей или лиц, их заменяющих.
изму и другим религиям, составляющим неотъемлемую часть истори*
Как уже говорилось выше, Российская Федерация — светское го*
ческого наследия народов России. Некоторые авторы и политики по* сударство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве го*
лагают, что Закон содержит дискриминацию: ставит в особое сударственной или обязательной. Религиозные объединения отделе*
положение православие; кроме того, как бы допускает перечислен* ны от государства и равны перед законом.
ные конфессии и не заинтересован в существовании иных религий в Граждане вправе создавать религиозные объединения и входить в
России. Реально православие конечно же является ведущей религией них. Согласно ст. 6 Федерального закона «О свободе совести и о рели*
в России — это обусловлено историей страны, становлением государ* гиозных объединениях» религиозным объединением признается доб*
ственности в России и численностью исповедующих эту религию. ровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на за*
Однако содержание рассматриваемого Закона говорит о том, что все конных основаниях проживающих на территории РФ, образованное в
зарегистрированные религиозные организации находятся в равном целях совместного исповедания и распространения веры и обладаю*
юридическом положении. щее соответствующими этой цели признаками: вероисповедание; со*
Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объеди* вершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний;
нениях» в развитие Конституции РФ гарантирует право на свободу обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.
совести и свободу вероисповедания не только гражданам РФ, но и Создание религиозных объединений в органах государственной
иностранным гражданам и лицам без гражданства. Исходя из требо* власти, других государственных органах, государственных учрежде*
ваний международных пактов о правах человека и гражданина, право ниях и органах местного самоуправления, воинских частях, государ*
на свободу совести и свободу вероисповедания может быть ограниче* ственных и муниципальных организациях запрещается. Кроме того,
но федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в запрещаются создание и деятельность религиозных объединений, це*
целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здо* ли и действия которых противоречат закону.
Допускаются две организационные формы религиозных объеди* ции религиозных организаций (как и политических партий и иных
нений: религиозная группа, религиозная организация. общественных объединений) перешли в ведение непосредственно
Религиозной группой признается (ст. 7 рассматриваемого Закона) Минюста России и его территориальных подразделений. Регистри*
добровольное объединение граждан, образованное в целях совмест* рующий орган принимает решение о государственной регистрации
ного исповедания и распространения веры, осуществляющее деятель* централизованной религиозной организации, имеющей местные ре*
ность без государственной регистрации и приобретения правоспособ* лигиозные организации на территориях двух субъектов РФ и более.
ности юридического лица. Граждане, образовавшие религиозную Решение о регистрации местной религиозной организации, а также
группу с намерением в дальнейшем преобразовать ее в религиозную централизованной религиозной организации, имеющей местные ре*
организацию, уведомляют о ее создании и начале деятельности орга* лигиозные организации на территории одного субъекта РФ, прини*
ны местного самоуправления. Религиозные группы имеют право со* мается территориальным органом Минюста России в соответствую*
вершать богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, щем субъекте РФ.
а также осуществлять обучение религии и религиозное воспитание Для государственной регистрации религиозной организации учре*
своих последователей. дители представляют в соответствующий орган юстиции обширный
Религиозная организация — это добровольное объединение граж* перечень документов. Достаточно сложной является регистрация ме*
дан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживаю* стной религиозной организации, поскольку на этом уровне представ*
щих на ее территории, образованное в целях совместного исповедания ляются, наряду с иными документами: список лиц, создающих рели*
и распространения веры и в установленном законом порядке зарегист* гиозную организацию, с указанием гражданства, места жительства,
рированное в качестве юридического лица (ст. 8 рассматриваемого За* даты рождения; документ, подтверждающий существование религи*
кона). озной группы на данной территории на протяжении не менее 15 лет,
В зависимости от территориальной сферы деятельности религиоз* выданный органом местного самоуправления, или подтверждающий
ные организации подразделяются на местные и централизованные. ее вхождение в централизованную религиозную организацию, выдан*
Местной считается религиозная организация, состоящая не менее ный ее руководящим центром; сведения об основах вероучения и со*
чем из десяти участников, достигших возраста 18 лет и постоянно ответствующей ему практики, в том числе об истории возникновения
проживающих в одной местности либо в одном городском или сель* религии и данного объединения, о формах и методах его деятельно*
ском поселении. Учредителями местной религиозной организации сти, об отношении к семье и браку, к образованию, особенностях от*
могут быть не менее 10 граждан РФ, объединенных в религиозную ношения к здоровью последователей данной религии, ограничениях
группу, у которой имеется подтверждение ее существования на дан* для членов и служителей организации в отношении их гражданских
ной территории на протяжении не менее 15 лет, выданное органами прав и обязанностей. В случае если вышестоящий руководящий ор*
местного самоуправления, или подтверждение о вхождении в струк* ган (центр) образуемой религиозной организации находится за преде*
туру централизованной религиозной организации того же вероиспо* лами Российской Федерации, дополнительно представляется устав
ведания, выданное указанной организацией. или иной основополагающий документ иностранной религиозной
Централизованной признается религиозная организация, состоя* организации, который удостоверен органом государства нахождения
щая в соответствии со своим уставом не менее чем из трех местных этой организации.
религиозных организаций. Религиозная организация действует на ос* В государственной регистрации может быть отказано, если: цели и
новании устава, который утверждается ее учредителями или центра* деятельность религиозной организации противоречат Конституции и
лизованной религиозной организацией и должен отвечать требовани* законодательству РФ — со ссылкой на конкретные статьи законов;
ям гражданского законодательства. создаваемая организация не признана в качестве религиозной; устав
Решение о государственной регистрации религиозной организа* и другие представленные документы не соответствуют требованиям
ции принималось сначала Федеральной регистрационной службой законодательства или содержащиеся в них сведения недостоверны; в
(она входила в систему Минюста России) или ее территориальными едином государственном реестре юридических лиц ранее зарегистри*
органами. После ее реорганизации в 2008—2009 гг. вопросы регистра* рована организация с тем же наименованием; учредитель (учредите*
ли) неправомочен. В письменной форме сообщается заявителю (за* 10) побуждение граждан к отказу от исполнения установленных
явителям) о принятом решении с указанием оснований отказа. При* законом гражданских обязанностей и совершению иных противо*
чем отказ по мотивам нецелесообразности создания религиозной правных действий.
организации не допускается. Отказ регистрирующего органа в госу* Органы прокуратуры РФ, органы юстиции, а также органы мест*
дарственной регистрации религиозной организации, а также его ук* ного самоуправления вправе вносить в суд представление о ликвида*
лонение от такой регистрации могут быть обжалованы в суд. ции религиозной организации либо о запрете деятельности этой орга*
Религиозные организации могут быть ликвидированы: по реше* низации или религиозной группы.
нию их учредителей или органа, уполномоченного на то уставом ор* Религиозные обряды и церемонии совершаются в соответствии с
ганизации; по решению суда в случае неоднократных или грубых на* правилами, принятыми в соответствующих конфессиях. В принципе
рушений норм Конституции РФ, Федерального закона «О свободе любому человеку нельзя запретить ни участие в таких обрядах и цере*
совести и о религиозных объединениях» и иных федеральных законов мониях, ни просто присутствие на них, тем более что они являются
либо в случае систематического осуществления религиозной органи* открытыми.
зацией деятельности, противоречащей целям ее создания (уставным Закон гласит, что религиозные организации вправе основывать и
целям); по решению суда в случае, если организация не представляет содержать культовые здания и сооружения, иные места и объекты,
сведений, требуемых в связи с регистрацией юридических лиц. специально предназначенные для богослужений, молитвенных и ре*
Основаниями для ликвидации и запрета на деятельность религи* лигиозных собраний, религиозного почитания (паломничества).
озной организации или религиозной группы в судебном порядке яв* Богослужения, другие религиозные обряды и церемонии беспре*
ляются (п. 7 ст. 11 Закона): пятственно совершаются в культовых зданиях и сооружениях и на от*
1) нарушение общественной безопасности и общественного по* носящихся к ним территориях, в иных местах, предоставленных ре*
рядка; лигиозным организациям для этих целей, в местах паломничества, в
2) действия, направленные на осуществление экстремистской дея* учреждениях и на предприятиях религиозных организаций, на клад*
тельности; бищах и в крематориях, а также в жилых помещениях.
Религиозные организации вправе проводить религиозные обряды
3) принуждение к разрушению семьи;
в лечебно*профилактических и больничных учреждениях, детских
4) посягательство на личность, права и свободы граждан;
домах, домах*интернатах для престарелых и инвалидов, в учреждени*
5) нанесение установленного в соответствии с законом ущерба ях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, по
нравственности, здоровью граждан, в том числе использованием в просьбам находящихся в них граждан в помещениях, специально вы*
связи с их религиозной деятельностью наркотических и психотроп* деляемых администрацией для этих целей. Проведение религиозных
ных средств, гипноза, совершением развратных и иных противоправ* обрядов в помещениях мест содержания под стражей допускается с
ных действий; соблюдением требований уголовно*процессуального законодательст*
6) склонение к самоубийству или к отказу по религиозным моти* ва РФ.
вам от оказания медицинской помощи лицам, находящимся в опас* Командование воинских частей с учетом требований воинских ус*
ном для жизни и здоровья состоянии; тавов не препятствует участию военнослужащих в богослужениях,
7) воспрепятствование получению обязательного образования; других религиозных обрядах и церемониях.
8) принуждение членов и последователей религиозного объедине* В иных случаях публичные богослужения, другие религиозные об*
ния и иных лиц к отчуждению принадлежащего им имущества в поль* ряды и церемонии осуществляются в порядке, установленном для
зу религиозного объединения; проведения митингов, шествий и демонстраций.
9) воспрепятствование угрозой причинения вреда жизни, здоро* В соответствии с ГК РФ и Федеральным законом «О свободе со*
вью, имуществу, если есть опасность реального ее исполнения, или вести и о религиозных объединениях» (ст. 21) религиозные организа*
применения насильственного воздействия, другими противоправны* ции имеют право собственности. В их собственности могут находить*
ми действиями выходу гражданина из религиозного объединения; ся здания, земельные участки, объекты производственного, социаль*
ного, благотворительного, культурно*просветительского и иного явлением в соответствующие государственные или муниципальные

назначения, предметы религиозного назначения, денежные средства органы.
и иное имущество, необходимое для обеспечения их деятельности, в Религиозные организации вправе осуществлять предприниматель*
том числе отнесенное к памятникам истории и культуры. Религиоз* скую деятельность и создавать собственные предприятия в порядке,
ные организации обладают правом собственности на имущество, устанавливаемом законодательством РФ. В соответствии со своими
приобретенное или созданное ими за счет собственных средств, по* уставами религиозные организации вправе заключать трудовые до*
жертвованное гражданами, организациями или переданное религиоз* говоры (контракты) с работниками. На граждан, работающих в рели*
ным организациям в собственность государством либо приобретен* гиозных организациях по трудовым договорам (контрактам), распро*
ное иными способами, не противоречащими законодательству РФ. страняется законодательство РФ о труде. Работники религиозных ор*
Причем передача в собственность религиозным организациям для ис*
ганизаций, а также священнослужители подлежат социальному
пользования в функциональных целях культовых зданий и сооруже*
обеспечению, социальному страхованию и пенсионному обеспече*
ний с относящимися к ним земельными участками и иного имущест*
нию в соответствии с законодательством.
ва религиозного назначения, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, осуществляется безвозмездно. Пра*
вило о безвозмездности действует и в случае передачи религиозным § 3. Основные публично>политические права и свободы
организациям в пользование по функциональному назначению иму*
щества религиозного назначения, находящегося в государственной
или муниципальной собственности. Афанасьева С. А. Реализация политических прав и свобод человека и
Важное значение имеет Федеральный закон от 30 ноября 2010 г. гражданина (на примере города Москвы): дис. ... канд. юрид. наук. М.,
«О передаче религиозным организациям имущества религиозного на* 2009; Витрук Н. В. Народовластие и политические права и свободы
значения, находящегося в государственной или муниципальной собст* граждан СССР // Сов. государство и право. 1979. № 1; Дмитриев Ю. А.
венности». Закон определяет порядок безвозмездной передачи в собст* Политические права и свободы в механизме реализации народовла*
стия в Российской Федерации (на примере отдельных законопроект*
венность или безвозмездное пользование религиозным организациям
ных работ) // Правоведение. 1994. № 2; Коннов В. А. Правовые основы
имущества религиозного назначения, находящегося в федеральной ограничения политических прав и свобод граждан по зарубежному и
собственности, собственности субъектов РФ или муниципальной соб* российскому законодательству (сравнительно*правовой анализ):
ственности (правда, действие данного Закона не распространяется на дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Лебедев А. В. Политические права и
имущество религиозного назначения, которое относится к музейным свободы граждан РФ (конституционно*правовое исследование):
предметам и музейным коллекциям либо документам Архивного фон* дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2003; Патюлин В. А. Политиче*
да РФ или документам, относящимся к национальному библиотечно* ские и личные права и свободы граждан СССР и их гарантии // Сов.
му фонду). государство и право. 1983. № 4.
Государственное или муниципальное имущество религиозного на* В области общественно*политической жизни Конституцией РФ
значения передается религиозной организации безвозмездно для ис* гарантируются:
пользования в соответствии с целями деятельности религиозной ор*
1) свобода мысли и слова;
ганизации, определенными ее уставом. Указанное имущество отчуж*
2) право на информацию;
дается из государственной или муниципальной собственности
исключительно в собственность религиозных организаций. Передача 3) право на объединение;
религиозной организации государственного или муниципального 4) право на манифестации;
имущества религиозного назначения осуществляется: 1) в собствен* 5) право на участие в управлении делами государства и на осуще*
ность; 2) безвозмездное пользование на определенный по согласова* ствление местного самоуправления;
нию с религиозной организацией срок. Инициатором такой передачи 6) избирательное право;
по Закону выступает религиозная организация, она обращается с за* 7) право на обращение.
1. Свобода мысли и слова Говоря о свободе мысли, надо иметь в виду следующее:
1) хотя мысль прежде всего воплощается в слове, в принципе воз*
можны и иные средства ее выражения — например, рисунком, взгля*
Авакьян С. А. Свобода общественного мнения и конституционно*пра* дом, исполнением музыкального произведения. Следовательно, сво*
вовые гарантии ее осуществления // Конституционное и муници* бода мысли предполагает широту и самих мыслей, и средств их пере*
пальное право. 2013. № 1; Агафонова К. Категория свободы в консти* дачи;
туционном праве России // Сравнительное конституционное обозре* 2) свобода мысли не допускает возможность использования пси*
ние. 2009. № 1 (68); Дубровина М. А. Защита конституционного права хических и психотропных средств обработки мыслительного процес*
на свободу мысли и слова в современной России: дис. ... канд. юрид. са. Сюжеты фантастов об управляемом — через воздействие на
наук. Саратов, 2007; Нагорная М. А. Свобода мысли, убеждений и вы*
мозг — поведении людей не должны стать реальностью;
ражения мнений в современной России // Свободомыслие и право.
Н. Новгород, 2002; Петров Р. И. Свобода слова в решениях Европей* 3) речь идет о создании такого климата в обществе, который ис*
ского Суда по правам человека и Конституционного Суда Россий* ключает давление на личность, ее сознание, образ жизни.
ской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. Свобода слова — это возможность публично, в присутствии других
№ 13; Поляков В. Л. Классовое содержание конституционного права лиц, излагать свои взгляды на что угодно. Свобода слова может прояв*
на свободу слова // Проблемы конституционного права. Саратов, ляться в обиходном и деловом общении людей.
1974. Вып. 1 (2); Пятак А. А. Конституционное регулирование свобо* Вместе с тем свобода слова может выражаться в пропаганде и агита
ды слова в России // Конституционное развитие России: межвуз. сб. ции — средствах, которые дают возможность человеку целенаправлен*
науч. статей. Саратов, 2003. Вып. 4; Смирнова А. А. Диффамация как
но и публично проповедовать свои взгляды, в том числе политические,
злоупотребление свободой слова и информации (конституционно*
правовой аспект) // Конституционное и муниципальное право. 2007.
религиозные и др. Но Конституция РФ (ст. 29) содержит ограничения:
№ 9; Эктумаев А. Б. Свобода слова в Российской Федерации (кон* не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную,
ституционно*правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. Тю* расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запре*
мень, 2012. щается пропаганда социального, расового, национального, религиоз*
ного или языкового превосходства. Кроме того, Конституция не по*
Согласно ч. 1—3 ст. 29 Конституции РФ каждому гарантируется зволяет насилия в связи со свободой слова: никто не может быть при*
свобода мысли и слова. Не допускаются пропаганда или агитация, нужден к выражению своих мыслей и убеждений или отказу от них.
возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиоз*
ную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расо* 2. Право на информацию
вого, национального, религиозного или языкового превосходства.
Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеж* Литература
дений или отказу от них. Актуальные проблемы обеспечения доступа к информации. М., 2004;
Будучи первой в ряду публично*политических прав и свобод, сво* Артищев А. И. Право на распространение информации: конституци*
бода мысли и слова символизирует связь личной жизни и индивиду* онно*правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Бачи
альной свободы человека со сферой публичной (общественно*поли* ло И. Л. О праве на информацию в Российской Федерации. М., 1997;
тической) жизни. Ведь начиная с раздумий о чем*то и выражения Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право:
своего мнения внутри собственного жилья, человек далее неизбежно учебник / под ред. Б. Н. Топорнина. СПб., 2001; Белевская Ю. А. Ин*
становится участником коллективных форм межличностного обще* формация как объект правового регулирования конституционных
прав человека и гражданина // Конституционное и муниципальное
ния.
право. 2007. № 12; Елизаров В. Г. Свобода массовой информации в
Свобода мысли как одна из конституционных свобод гражданина, Российской Федерации: конституционные основы и правовые ограни*
конечно, специфична. Иногда спрашивают: как можно обеспечить чения: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Информационное право: ак*
свободу мысли, кто узнает, о чем человек думает, нельзя же, как гово* туальные проблемы теории и практики / под ред. И. Л. Бачило. М.,
рится, залезть ему в душу. 2009; Кичигина Т. Л. Право на информацию и свобода печати: дис. ...
канд. юрид. наук. М., 1992; Копылов В. А. Информационное право. М., Свобода информации регулируется Законом о СМИ, федеральны*
1997; Кротов А. В. Конституционное право граждан на информацию и ми законами от 13 января 1995 г. «О порядке освещения деятельности
свободу информации: дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007; Лисицы органов государственной власти в государственных средствах массо*
на Е. С. Право на информацию и информационную деятельность в вой информации», от 27 июля 2006 г. «Об информации, информацион*
Российской Федерации: конституционно*правовые аспекты: дис. ...
ных технологиях и о защите информации», от 12 мая 2009 г. «О гаранти*
канд. юрид. наук. М., 2003; Монахов В. Н. Свобода массовой информа*
ции в Интернете. Правовые условия реализации. М., 2005; Погребин
ях равенства парламентских партий при освещении их деятельности
ская Л. А. Реализация конституционной свободы массовой информа* государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами»,
ции: российское законодательство и практика его применения: дис. ... а также подзаконными нормативными актами.
канд. юрид. наук. Тюмень, 2009; Смирнова А. А. Диффамация как пра* Конституция РФ гарантирует свободу массовой информации. Ста*
вонарушение и злоупотребление правом: конституционно*правовой тья 1 «Свобода массовой информации» Закона о СМИ, развивая норму
аспект: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Федотов М. А. Право массо* Конституции, определяет, что в Российской Федерации поиск, полу*
вой информации в Российской Федерации. М., 2002; Фролова И. Г. чение, производство и распространение массовой информации, уч*
Конституционно*правовые гарантии свободы массовой информации в реждение СМИ, владение, пользование и распоряжение ими, изготов*
Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012; Хиж
ление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств
няк В. С. Право человека на информацию: механизм реализации / под
ред. В. Т. Кабышева. Саратов, 1998; Шевердяев С. Н. Проблемы консти*
и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производ*
туционно*правового регулирования информационных отношений в ства и распространения продукции СМИ, не подлежат ограничениям,
Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. за исключением предусмотренных законодательством о СМИ.
В отборе материалов для публикации СМИ свободны, но должны
В Конституции РФ записано, что каждый имеет право свободно учитывать требования, касающиеся тайны частной жизни человека,
искать, получать, передавать, производить и распространять инфор* государственных тайн, конфиденциальных сведений, связанных со
мацию любым законным способом. Перечень сведений, составляю* следствием, и т. д.
щих государственную тайну, определяется федеральным законом. Га* Конституцией запрещена цензура — контроль за содержанием пуб
рантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается ликаций и передач, а также запрет на их распространение. Согласно
(ч. 4 и 5 ст. 29). ст. 3 «Недопустимость цензуры» Закона о СМИ цензура массовой ин*
Совокупность перечисленных правил сокращенно обозначается формации, требование от редакции СМИ со стороны должностных
как право на информацию. В определенной мере право на информа* лиц, государственных органов, организаций, учреждений или обще*
цию корреспондирует рассмотренному ранее праву на защиту данных ственных объединений предварительно согласовывать сообщения и
(ст. 24 Конституции РФ), поскольку там тоже предусмотрено получе* материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором
ние человеком информации, однако речь идет об информации, ка* или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распростране*
сающейся лично гражданина. И конечно, право на информацию, ко* ние сообщений и материалов, их отдельных частей не допускается,
торое мы рассматриваем здесь, в определенной мере перекликается с как и создание, финансирование организаций, учреждений, органов
правом граждан на доступ к информации о деятельности государст* или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществле*
венных и муниципальных органов — о нем мы говорили при раскры* ние цензуры массовой информации.
тии содержания требований ст. 24 Конституции РФ.
В ст. 29 Конституции РФ предусмотрена возможность широкой 3. Право на объединение
реализации права на информацию в обществе, государстве. Консти*
туция позволяет каждому гражданину создавать и распространять ин Литература
формацию. Этому особенно содействует право гражданина учреждать
(см. § 3 гл. 12 настоящего учебного курса)
СМИ — газеты, журналы. До недавнего времени такие СМИ, как ра*
дио и телевидение, оставались государственными. Однако сейчас Согласно ст. 30 Конституции РФ каждый имеет право на объеди*
появились и негосударственные каналы радио и телевидения. нение, включая право создавать профессиональные союзы для защи*
ты своих интересов. Свобода деятельности общественных объедине* ниях», право на объединение заключается в возможностях граждани*
ний гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в на создать объединение, войти в него, пребывать в объединении и
какое*либо объединение или пребыванию в нем. выйти из объединения.
О праве на объединение говорилось в связи с характеристикой об* В Конституции РФ (ст. 30) гарантируется право граждан на созда*
щественных объединений в Российской Федерации. Поэтому здесь ние профессиональных союзов «для защиты своих интересов». Проф*
разговор о данном праве будет кратким. союзы являются формой объединения наемных работников, тех, чей
Право на объединение — основа организованного контакта граж* труд, использует и оплачивает работодатель. На этой почве могут
дан, в результате которого возникает их общность. Степень прочно* быть и гармоничные отношения, и конфликты, обусловленные не*
сти контактов может быть различной. Если люди просто встречаются надлежащими условиями труда и его оплаты. Однако специфика
в определенном месте на почве общих интересов, обмениваются ин* профсоюзов состоит в том, что помимо защиты трудовых интересов
формацией, материалами, общаются, это еще не объединение. Но ес* они могут быть — в определенной мере — и средством общественно*
ли проводятся организованные мероприятия, то можно говорить о политической защиты интересов граждан. В этом отношении приме*
реализации права на объединение. Выражением права на объедине* нительно к профсоюзам право на объединение как бы перебрасывает
ние являются кружки по интересам, клубы болельщиков по отдель* мостик от публично*политических к экономическим и социальным
ным видам спорта или командам, общества, землячества, культурные правам и свободам граждан.
центры граждан определенных национальностей.
В порядке реализации права на объединения граждане создают 4. Право на манифестации
разнообразные общественные формирования. Как уже говорилось
выше, это могут быть общественные объединения (партии, движе*
ния, профсоюзы, общества, фонды, общественные учреждения, орга* Авакьян С. А. Демократия протестных отношений и ее конституцион*
ны общественной самодеятельности и т. д.), религиозные группы и но*правовое измерение // Конституционное и муниципальное право.
организации, территориальное общественное самоуправление в сис* 2012. № 1; Буянтуева Р. С. Конституционно*правовое обеспечение
теме местного самоуправления. Право на объединение служит осно* свободы манифестаций в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид.
наук. М., 2010; Дмитриев Ю. А. Комментарий к Федеральному закону
вой выражения личных некоммерческих интересов граждан в обще*
от 19 июня 2004 г. № 54*ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях,
ственных сферах, хотя это и может быть связано с собиранием и ис* шествиях и пикетированиях» (постатейный). М., 2012; Он же. Свобода
пользованием материальных средств (если граждане создают свои манифестаций в СССР. М., 1991; Научно*практический комментарий
объединения в коммерческих целях, для осуществления хозяйствен* к Федеральному закону от 19 июня 2004 г. № 54*ФЗ «О собраниях, ми*
ной деятельности и извлечения прибыли, тогда правовой основой их тингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (постатейный) /
союзов является не право на объединение, а право на свободу эконо* под ред. В. В. Комаровой. М., 2009; Никитина Е. Е. Право на свободу
мической деятельности). собраний: соотношение федерального и регионального законодатель*
Конечно, главным способом реализации права на объединение явля ства // Журнал российского права. 2006. № 3; Сивопляс А. В. Юридиче*
ется создание и деятельность общественных объединений, тем более что ская природа и механизм реализации свободы манифестаций (собра*
все другие формы объединений граждан регулируются иными норма* ний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и
других публичных акций) в Российской Федерации: дис. ... канд.
ми Конституции РФ. Повышенное внимание к общественным объ*
юрид. наук. Екатеринбург, 1993; Скуратов Ю. И. Свобода собраний,
единениям не случайно — они могут быть формами выражения пуб*
митингов и демонстраций: теория и практика // Сов. государство и
лично*политических интересов граждан, а если требуется, то и защи* право. 1989. № 7; Смилов Д. Свобода собраний и политическое пред*
ты этих интересов. Конституция гарантирует свободу деятельности ставительство // Сравнительное конституционное обозрение. 2007.
общественных объединений, а также свободу вхождения гражданина № 4 (61); Тарибо Е. В. Проблемы реализации конституционного права
в общественное объединение и пребывания в нем. Как говорилось собираться мирно, без оружия (комментарий к Определению КС РФ
выше, согласно Федеральному закону «Об общественных объедине* от 2 апреля 2009 г. № 484*О*П) // Журнал конституционного право*
судия. 2009. № 6 (12); Ушаков А. А. Юридические гарантии права советский период, нельзя исключать подобных мероприятий и в на*
на публичные мероприятия // Академический юридический журнал. ши дни, но не ради этого закреплено данное право в Конституции.
2006. № 2. Манифестационные мероприятия, на которых о властях не думают,
также возможны. Чаще всего это собрания, где граждане обсуждают
Согласно ст. 31 Конституции РФ граждане РФ имеют право соби*
текущие дела, митинги, шествия, демонстрации, на которых выража*
раться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонст*
ется отношение к политическим противникам, а также к междуна*
рации, шествия и пикетирование.
родным событиям, порой — к историческим событиям, траурным да*
Обобщенно — для удобства — все перечисленное в ст. 31 Консти* там и т. д.
туции РФ можно охарактеризовать как право на манифестации. Рос* С точки зрения организационной сущности данного права, во*пер*
сийский законодатель в специальном Федеральном законе от 19 июня вых, соответствующее мероприятие проводится как специальное, це*
2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикети* левое, во*вторых, оно проводится в общественном месте — под от*
рованиях», развивающем ст. 31 Конституции, использует понятие крытым небом либо в нежилом помещении, в*третьих, предполагает*
«публичные мероприятия» для обозначения акций, проводимых ся определенное отношение властей к данному мероприятию.
гражданами для выражения своих интересов, требований, взглядов. В связи с последним обстоятельством следует сказать, что, как
Это может быть совсем не связано с политикой (собрание жильцов только политические права и свободы стали достоянием общества,
дома по поводу его содержания в чистоте), иметь к ней лишь косвен* практика реализации права на манифестации на площадях и улицах
ное отношение (протест против передачи исторического здания фир* породила такие варианты реагирования официальных властей:
ме) либо напрямую быть политическим мероприятием. Впрочем, не 1) у них надо получить разрешение (согласие) на манифестацию;
исключено, что все начинается в одном духе, а заканчивается в дру* 2) достаточно предварительного уведомления соответствующей адми*
гом (рабочие, собравшиеся по поводу невыплаты заработной платы, нистрации или органа исполнительной власти о намечаемой манифе*
могут закончить свое собрание резолюцией с требованием отставки стации; 3) можно проводить манифестацию, ничего о ней не сообщая
правительства). Но публичность мероприятия — это его внешняя властям.
форма и процедура. А с точки зрения содержания предлагаемое поня* Последний вариант наименее распространен, поскольку проведе*
тие «право на манифестации» более четко передает именно принад* ние манифестаций, тем более спонтанных, сказывается на движении
лежность его гражданам. транспорта; люди, ничего не подозревая, могут оказаться в местах ма*
Право на манифестации обычно считают коллективным правом. нифестаций; наконец, не исключены несколько манифестаций на од*
Соглашаясь в целом с таким подходом, отметим, что для пикетирова* них и тех же площадях и улицах, а это нежелательно не только из*за
ния как формы реализации права на манифестацию нельзя исклю* хаоса, но и возможных столкновений непримиримых политических
чать и индивидуальное его осуществление. противников.
В ст. 31 Конституции право на манифестации определяется как Поэтому обычно споры идут вокруг первого и второго вариан*
право граждан РФ. Между тем иностранные граждане и лица без тов — надо ли получать разрешение, согласие властей либо достаточ*
гражданства также вправе пользоваться правом на манифестации. но уведомления их о предстоящей манифестации. Но все зависит от
Право на манифестации имеет предметную и организационную того, какие цели имеет манифестация и какие пределы усмотрения
сущность. властей предполагают понятия «разрешение», «согласие» и «уведом*
С точки зрения предметной сущности реализация права на мани* ление». И конечно же очень многое зависит от политического режима
фестации может выражаться в виде протеста против политики и дей* в соответствующей стране.
ствий властей либо заявления о солидарности с властями или не Если власти имеют право оценить цель манифестации и в связи с
иметь отношения к властям. И все же смысл права на манифестации этим дать разрешение, согласие на ее проведение, то объем права на
больше всего обусловлен так называемыми протестными отношения манифестацию полностью зависит от их усмотрения. Они могут
ми, когда люди недовольны политикой властей. Выходить на мани* счесть, что манифестация имеет антиправительственную направлен*
фестации в целях прославления властей и системы было принято в ность, а потому и не дать разрешения, согласия на ее проведение. Ес*
ли же власти только согласовывают время, место, маршрут и порядок Как уже было сказано выше, названный Закон использует обоб*
проведения манифестации, существенной разницы между разреше* щенное для всех видов манифестаций понятие публичное мероприятие
нием, согласием и уведомлением мы не видим. (ст. 2). Под ним понимается открытая, мирная, доступная каждому,
Сторонникам уведомления этот вариант кажется более демокра* проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или
тичным, поскольку власти не имеют права запрета манифестации. пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осу*
Действительно, при уведомительном порядке власти не могут отка* ществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, дру*
зать в проведении манифестации. Но они вправе сообщить организа* гих общественных объединений и религиозных объединений, в том
торам, что считают невозможным проведение манифестации или как числе с использованием транспортных средств.
таковой, или конкретно в то время, которое назвали организаторы, в Как видим, Закон включил в число инициаторов манифестаций
соответствующем месте, по определенному маршруту и т. д. Власти религиозные объединения. Вместе с тем среди инициаторов нет орга*
могут назвать свои варианты проведения манифестации, и организа* нов государства и органов местного самоуправления.
торам придется с этим считаться. Целью публичного мероприятия, говорит названный Закон (ст. 2),
Если такое понимание позиции властей отражается в законода* является свободное выражение и формирование мнений, а также вы*
тельстве, не столь уж важно, называется их реакция на обращение ор* движение требований по различным вопросам политической, эконо*
ганизаторов разрешением, согласием или уведомлением. И все*таки мической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внеш*
во избежание недоразумений лучше говорить о том, что органы пуб* ней политики.
личной власти получают уведомление от организаторов манифеста* Закон содержит (ст. 2) следующие определения каждого вида ма*
ции, в котором указываются время и место ее проведения, предпола* нифестаций, названного в ст. 31 Конституции РФ:
гаемый маршрут, меры безопасности и т. п. Представители органа
1) собрание — совместное присутствие граждан в специально отве*
власти вправе согласовать подобные позиции, в случае отказа органи*
денном или приспособленном для этого месте для коллективного об*
заторов могут не принять уведомление, что равносильно отказу в про*
суждения каких*либо общественно значимых вопросов;
ведении манифестации. Причем уведомление о желании (намерении)
2) митинг — массовое присутствие граждан в определенном месте
провести манифестацию инициаторы должны лично представить в
для публичного выражения общественного мнения по поводу акту*
орган исполнительной власти, вариант его отправки по почте нежела*
альных проблем преимущественно общественно*политического ха*
телен, поскольку может вызвать недоразумения (не получили, скрыли
получение и др.). рактера;
В Российской Федерации понадобилось более 10 лет после приня* 3) демонстрация — организованное публичное выражение общест*
тия Конституции 1993 г. для разработки федерального закона о по* венных настроений группой граждан с использованием во время пе*
рядке проведения манифестаций. Субъекты РФ могут издавать свои редвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной аги*
акты по вопросам проведения манифестаций лишь в связи с уточне* тации;
нием некоторых местных деталей, причем без ограничения содержа* 4) шествие — массовое прохождение граждан по заранее опреде*
ния данного права. ленному маршруту в целях привлечения внимания к каким*либо
Принят Федеральный закон от 19 июня 2004 г. «О собраниях, ми* проблемам;
тингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В него не* 5) пикетирование — форма публичного выражения мнений, осу*
сколько раз вносились изменения и дополнения, однако самыми су* ществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих
щественными стали новеллы от 8 июня 2012 г., сопровождавшиеся технических средств путем размещения у пикетируемого объекта од*
одновременным внесением изменений в Кодекс РФ об администра* ного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и
тивных правонарушениях (далее — КоАП РФ), значительно повысив* иные средства наглядной агитации.
ших административную ответственность за нарушения порядка про* Надо сказать, что и до принятия рассматриваемого Закона, и по*
ведения манифестаций, — своеобразная реакция властей на выступ* сле его появления определенные вопросы по сути и соотношению пе*
ления так называемой несистемной оппозиции. речисленных терминов остались. Выскажем некоторые соображения.
Различие между парными категориями собрание — митинг можно Что касается пикетирования, данный Федеральный закон в ряде
видеть в следующем. Собрание — акция людей, организационно не отношений явно демократичнее, нежели акты*предшественники.
совсем посторонних друг другу (члены одной партии, одного коллек* Они исходили из буквального восприятия начала ст. 31 Конститу*
тива, жители одного дома и т. п.), т. е. коллектива, проводится чаще в ции РФ, где говорится, что право на манифестации имеют граж
помещении, однако может состояться, например, и во дворе дома, дане РФ. Поскольку выделенное слово дано во множественном числе,
возле гаражного кооператива. На собрании обсуждаются, как прави* значит, любую публичную акцию должны проводить несколько граж*
ло, текущие вопросы, важные для участников собрания, заканчивает* дан, в том числе пикетирование. Поэтому в некоторых городах стра*
ся оно зачастую принятием решения. Митинг — мероприятие пуб* ны пикетчиков*одиночек милиция задерживала и привлекала к адми*
личного характера для единомышленников по отношению к какой*то нистративной ответственности как правонарушителей. Названный
проблеме, с допуском всех желающих, он может быть организацион* Закон позволяет пикетирование как акцию одного и более граждан.
но и связан (например, митинг с участием преподавателей и студен* Кроме того, Закон четко разрешает использовать при пикетировании
тов вуза, членов одной партии), и не связан с другим митингом плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.
(к примеру, митингом на городской площади). Митинг проводится Пикетирование — протестно*взывающая акция. Участники пике*
преимущественно на открытом воздухе и часто заканчивается приня* та протестуют против действий каких*либо органов, учреждений,
тием резолюции. У собрания и митинга сходные моменты могут быть должностных лиц, не согласны с принятыми ими решениями и наде*
связаны с местом проведения и участниками. Более рельефно разли* ются быть услышанными, привлекают внимание людей к проблемам.
чие по цели (митинг — политизированная акция, собрание — буднич* Поводом для пикетирования может быть как общественный, так и
ное мероприятие) и по результату (решение собрания — это, скорее личный интерес — например, задержка заработной платы, судебное
всего, деловой набор очередных задач соответствующего коллектива, решение. Пикетирование — молчаливое стояние (сидение) одного
резолюция митинга, как правило, документ с политическими оценка* гражданина либо группы граждан с наглядными средствами, но без
ми и призывами). Кстати, по Федеральному закону «О собраниях, использования звукоусиливающей аппаратуры.
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» о предстоя* Вначале был неясен вопрос: где располагаться пикетчикам? Феде*
щем собрании власти не уведомляются, о митинге уведомлять надо. ральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
Сходство парных категорий шествие — демонстрация можно ви* пикетированиях» использовал формулировку «у пикетируемого объ*
деть в динамичном факторе — в обоих случаях это движение, причем екта». Однако на каком расстоянии от входа? У здания Государствен*
по проезжей части улиц; в этом, кстати, и их отличие от митинга — он ной Думы пикетчики порой чуть ли не блокировали вход; представи*
проводится на одном месте. А вот различие между шествием и демон* тели властей, в свою очередь, нередко огораживают огромную терри*
страцией лучше видеть в их цели. Шествием можно было бы считать торию, за пределами которой позволяют находиться манифестантам.
мероприятие, скажем так, ритуального характера — религиозное ше* В новеллах от 8 июня 2012 г. эта неувязка устранена, так же как и
ствие или шествие для возложения цветов к памятнику, вечному ог* некоторые неясности в отношении одиночных пикетов. В ст. 7 «Уве*
ню, мемориалу. Политических мотивов здесь либо вообще нет, либо домление о проведении публичного мероприятия» включена ч. 11, она
они не на первом плане. Демонстрация — это мероприятие более вы* гласит: «Уведомление о пикетировании, осуществляемом одним
раженного политического назначения. Поэтому здесь скорее естест* участником, не требуется. Минимальное допустимое расстояние
венны плакаты, транспаранты и другие наглядные средства, а также между лицами, осуществляющими указанное пикетирование, опреде*
призывы и лозунги через звукоусиливающие средства. Рассматривае* ляется законом субъекта Российской Федерации. Указанное мини*
мый Федеральный закон вообще не предполагает использование в мальное расстояние не может быть более пятидесяти метров. Сово*
шествиях наглядных средств, и это вряд ли справедливо — они могут купность актов пикетирования, осуществляемого одним участником,
быть не нужны в агитационных целях, однако возможны как атрибу* объединенных единым замыслом и общей организацией, может быть
ты или дань памяти. Звукоусиливающие средства если и требуются, признана решением суда по конкретному гражданскому, администра*
то не для провозглашения лозунгов, а для упорядочения движения. тивному или уголовному делу одним публичным мероприятием».
Теперь о порядке подготовки и проведения манифестации. Закон личного мероприятия либо изменены в результате согласования с ор*
требует, чтобы организатор подал уведомление о проведении публичного ганом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного са*
мероприятия — документ, посредством которого органу исполнитель* моуправления, собрания — в специально отведенном или приспособ*
ной власти субъекта РФ или органу местного самоуправления в по* ленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность
рядке, установленном названным Законом, сообщается информация граждан при проведении собрания;
о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его — проводить предварительную агитацию в поддержку целей пуб*
проведении безопасности и правопорядка. личного мероприятия через СМИ, путем распространения листовок,
Рассматриваемый Федеральный закон вводит категорию организа изготовления плакатов, транспарантов, лозунгов и в иных формах, не
тор публичного мероприятия и определяет требования к соответствую* противоречащих законодательству РФ;
щим гражданам и организациям (ст. 5). Требования были подробны* — уполномочивать отдельных участников публичного мероприя*
ми уже в начальной редакции Закона, а при дополнении Закона в тия выполнять распорядительные функции по его организации и
2012 г. еще более расширены. проведению;
Организатором публичного мероприятия могут быть один или не* — организовывать сбор добровольных пожертвований, подпи*
сколько граждан РФ (организатором демонстраций, шествий и пике* сей под резолюциями, требованиями и другими обращениями граж*
тирований — гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, митингов и дан;
собраний — 16 лет), политические партии, другие общественные объ*
— использовать при проведении собраний, митингов, демонстра*
единения и религиозные объединения, их региональные отделения и
ций и шествий звукоусиливающие технические средства (аудио*, ви*
иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по
деоустановки и другие устройства) с уровнем звука, соответствующим
организации и проведению публичного мероприятия.
стандартам и нормам, установленным в России;
Не могут быть организатором публичного мероприятия:
— требовать от уполномоченного представителя органа внутрен*
— лицо, признанное судом недееспособным либо ограниченно
них дел удалить с места проведения публичного мероприятия лиц, не
дееспособным, а также лицо, содержащееся в местах лишения свобо*
выполняющих законных требований организатора публичного меро*
ды по приговору суда;
приятия.
— лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость за со*
вершение умышленного преступления против основ конституцион* Конечно, по Закону у организатора публичного мероприятия го*
ного строя и безопасности государства или преступления против об* раздо больше обязанностей. Он обязан:
щественной безопасности и общественного порядка либо два и более — подать в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган
раза привлекавшееся к административной ответственности за адми* местного самоуправления уведомление о проведении публичного ме*
нистративные правонарушения, связанные с проведением манифе* роприятия в порядке, установленном данным Законом;
стаций, профилактикой употребления наркотиков, экстремистской — не позднее чем за три дня до дня проведения публичного меро*
деятельностью, использованием нацистской атрибутики, в течение приятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого
срока, когда лицо считается подвергнутым административному нака* одним участником) информировать орган исполнительной власти
занию; субъекта РФ или орган местного самоуправления в письменной фор*
— политическая партия, другое общественное объединение и ре* ме о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и
лигиозное объединение, их региональные отделения и иные струк* (или) времени проведения публичного мероприятия, указанных в
турные подразделения, деятельность которых приостановлена или за* уведомлении о проведении публичного мероприятия;
прещена либо которые ликвидированы в установленном законом по* — обеспечивать соблюдение условий проведения публичного ме*
рядке. роприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного меро*
По Закону организатор публичного мероприятия имеет право: приятия или измененных в результате согласования с органом испол*
— проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в нительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправле*
местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении пуб* ния;
— требовать от участников публичного мероприятия соблюдения дано в срок либо если с органом исполнительной власти субъекта РФ
общественного порядка и регламента проведения публичного меро* или органом местного самоуправления не было согласовано измене*
приятия, прекращения нарушения закона; ние по их мотивированному предложению места и (или) времени
— обеспечивать в пределах своей компетенции общественный по* проведения публичного мероприятия.
рядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприя* КоАП РФ содержит различные меры административной ответст*
тия, а в случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом, венности за невыполнение названных выше обязанностей, они уси*
выполнять эту обязанность совместно с уполномоченным представи* лены в 2012 г. А Закон «О собраниях, митингах, демонстрациях,
телем органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местно* шествиях и пикетированиях» в дополнении 2012 г. гласит, что орга*
го самоуправления и уполномоченным представителем органа внут* низатор публичного мероприятия в случае неисполнения им пере*
ренних дел, выполняя при этом все их законные требования; численных обязанностей несет гражданско*правовую ответствен*
— приостанавливать публичное мероприятие или прекращать его ность за вред, причиненный участниками публичного мероприятия.
в случае совершения его участниками противоправных действий; Возмещение вреда осуществляется в порядке гражданского судопро*
— обеспечивать соблюдение установленной органом исполнитель* изводства.
ной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления нор* Указанный Федеральный закон требует от организатора составле*
мы предельной заполняемости территории (помещения) в месте про* ния и предъявления властям регламента проведения публичного меро
ведения публичного мероприятия; приятия — документа, содержащего повременное расписание (поча*
— принять меры по недопущению превышения указанного в уве* совой план) основных этапов проведения мероприятия с указанием
домлении на проведение публичного мероприятия количества участ* лиц, ответственных за проведение каждого этапа. Кроме того, как уже
ников публичного мероприятия, если превышение количества таких говорилось, организатор определяет лиц, отвечающих за организа*
участников создает угрозу общественному порядку и (или) общест* цию и проведение манифестации.
венной безопасности, безопасности участников данного публичного Участниками публичного мероприятия признаются граждане, члены
мероприятия или других лиц либо угрозу причинения ущерба имуще* политических партий, члены и участники других общественных объ*
ству; единений и религиозных объединений, добровольно участвующие в
— обеспечивать сохранность зеленых насаждений, помещений, нем (ст. 6 рассматриваемого Закона).
зданий, строений, сооружений, оборудования, мебели, инвентаря и Участники публичного мероприятия имеют право: участвовать в
другого имущества в месте проведения публичного мероприятия; обсуждении и принятии решений, иных коллективных действиях в
— довести до сведения участников публичного мероприятия тре* соответствии с целями публичного мероприятия; использовать при
бование уполномоченного представителя органа исполнительной проведении мероприятия различную символику и иные средства пуб*
власти субъекта РФ или органа местного самоуправления о приоста* личного выражения коллективного или индивидуального мнения,
новлении или прекращении публичного мероприятия; а также средства агитации, не запрещенные законодательством; при*
— иметь отличительный знак организатора публичного мероприя* нимать и направлять резолюции, требования и другие обращения
тия. Уполномоченное им лицо также обязано иметь отличительный граждан в органы государственной власти и органы местного само*
знак; управления, общественные и религиозные объединения, междуна*
— требовать от участников публичного мероприятия не скрывать родные и иные органы и организации.
свое лицо, в том числе не использовать маски, средства маскировки, Во время проведения публичного мероприятия его участники обя*
иные предметы, специально предназначенные для затруднения уста* заны: выполнять все законные требования организатора мероприя*
новления личности. Лица, не подчинившиеся законным требованиям тия, уполномоченных им лиц, уполномоченного представителя орга*
организатора публичного мероприятия, могут быть удалены с места на исполнительной власти субъекта РФ или органа местного само*
проведения данного публичного мероприятия. управления и сотрудников органов внутренних дел; соблюдать
Организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, общественный порядок и регламент проведения публичного меро*
если уведомление о проведении публичного мероприятия не было по* приятия. Кроме того, в 2010 г. появилось дополнение: участник обя*
зан соблюдать требования по обеспечению транспортной безопасно* мы и методы обеспечения организатором публичного мероприятия
сти и безопасности дорожного движения, предусмотренные феде* общественного порядка, организации медицинской помощи, наме*
ральными законами и иными нормативными правовыми актами, рение использовать звукоусиливающие технические средства при
если публичное мероприятие проводится с использованием транс* проведении публичного мероприятия; 7) фамилия, имя, отчество ли*
портных средств. бо наименование организатора публичного мероприятия, сведения о
Но более знаменательными являются дополнения от 8 июня его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения и но*
2012 г., согласно которым участники публичных мероприятий не мер телефона; 8) фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных
вправе: организатором публичного мероприятия выполнять распорядитель*
1) скрывать свое лицо, в том числе использовать маски, средства ные функции по организации и проведению публичного мероприя*
маскировки, иные предметы, специально предназначенные для за* тия; 9) дата подачи уведомления о проведении публичного мероприя*
труднения установления личности; тия.
2) иметь при себе оружие или предметы, используемые в качестве Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, ше*
оружия, взрывчатые и легковоспламеняющиеся вещества, иметь при ствиях и пикетированиях» содержит также требования в отношении
себе и (или) распивать алкогольную и спиртосодержащую продук* места проведения публичного мероприятия (ст. 8). Он определяет, что
цию, пиво и напитки, изготавливаемые на его основе; публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для
3) находиться в месте проведения публичного мероприятия в со* целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не
стоянии опьянения. создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы
Рассматриваемый Федеральный закон сохранил уведомительный безопасности участников данного мероприятия. Условия запрета или
порядок проведения большинства манифестаций. Он говорит (ст. 7), ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных мес*
что уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключе* тах могут быть конкретизированы федеральными законами.
нием собрания и пикетирования, проводимого одним участником) Однако новеллами, внесенными в данный Закон, особенно в
подается его организатором в письменной форме в орган исполни* 2012 г., введены довольно важные правила относительно места прове*
тельной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в дения манифестаций.
срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения мероприя* Прежде всего, предписывается устанавливать специальные места
тия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о про* для проведения манифестаций. Согласно вновь введенной ч. 11 ст. 8 ор*
ведении мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней ганы исполнительной власти субъекта РФ определяют единые специ*
до дня его проведения, а если указанные дни совпадают с воскресень* ально отведенные или приспособленные для коллективного обсужде*
ем и (или) нерабочим праздничным днем (нерабочими праздничны* ния общественно значимых вопросов и выражения общественных на*
ми днями) — не позднее четырех дней до дня его проведения. строений, а также для массового присутствия граждан для публичного
Закон определяет, что порядок подачи уведомления о проведении выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем
публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъек* преимущественно общественно*политического характера места (да*
та РФ или орган местного самоуправления регламентируется соот* лее — специально отведенные места). Порядок использования специ*
ветствующим законом субъекта РФ. Однако рассматриваемый Закон ально отведенных мест, нормы их предельной заполняемости и пре*
установил (ст. 7), что в уведомлении о проведении публичного меро* дельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях,
приятия указываются: 1) цель публичного мероприятия; 2) форма уведомление о проведении которых не требуется, устанавливаются за*
публичного мероприятия; 3) место (места) проведения публичного коном субъекта РФ, при этом указанная предельная численность не
мероприятия, маршруты движения участников, а в случае, если пуб* может быть менее 100 человек.
личное мероприятие будет проводиться с использованием транспорт* В ч. 12 говорится, что при определении специально отведенных
ных средств, информация об использовании транспортных средств; мест и установлении порядка их использования должны обеспечи*
4) дата, время начала и окончания публичного мероприятия; 5) пред* ваться возможность достижения целей публичных мероприятий,
полагаемое количество участников публичного мероприятия; 6) фор* транспортная доступность специально отведенных мест, возможность
использования организаторами и участниками публичных мероприя* которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, де*
тий объектов инфраструктуры, соблюдение санитарных норм и пра* монстраций, в том числе если проведение публичных мероприятий в
вил, безопасность организаторов и участников публичных мероприя* указанных местах может повлечь нарушение функционирования объ*
тий, других лиц. В случае направления организаторами нескольких ектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструк*
публичных мероприятий уведомлений о проведении публичных ме* туры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспорт*
роприятий в специально отведенных местах в одно и то же время оче* ных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объек*
редность использования специально отведенных мест определяется там транспортной или социальной инфраструктуры.
исходя из времени получения соответствующего уведомления орга* Названные выше условия для установления запретов весьма ши*
ном исполнительной власти субъекта РФ или органом местного само* роки и нечетки. Особенно если учесть, что свое недовольство властя*
управления. ми манифестанты обычно хотят выражать на центральных площадях
Закон называет места, в которых проведение публичного меро* городов, под окнами мэрий, дум и т. п. Конечно, это может помешать
приятия запрещается (ч. 2 ст. 8). К ним относятся: движению транспорта, граждан, да и права работников органов вла*
1) территории, непосредственно прилегающие к опасным произ* сти тоже надо защищать.
водственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых И все же следует исходить из факта, известного уже не одно сто*
требует соблюдения специальных правил техники безопасности; летие: публичная акция непременно вызывает какие*то неудобства.
2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода Их приходится терпеть, и скорее уж надо говорить о другом: власти
железных дорог, нефте*, газо* и продуктопроводов, высоковольтных не должны порождать причин, выводящих граждан на улицы и пло*
линий электропередачи; щади.
3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Порядок проведения публичного мероприятия на территориях
Президента РФ, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и объектов, являющихся памятниками истории и культуры, определя*
зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения сво* ется органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ
боды; с учетом особенностей таких объектов и требований Федерального
4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикети*
уполномоченных на то пограничных органов. рованиях». А порядок проведения публичного мероприятия на терри*
Эти правила были в начальной редакции Закона и оставлены без тории Государственного историко*культурного музея*заповедника
изменения. Но далее в ст. 8 включена в 2012 г. ч. 21, согласно которой «Московский Кремль», включая Красную площадь и Александров*
после определения органом исполнительной власти субъекта РФ спе* ский сад, определяется Президентом РФ.
циально отведенных мест публичные мероприятия проводятся, как Рассматриваемый Федеральный закон четко указал (ст. 9) время
правило, в указанных местах. Проведение публичного мероприятия проведения публичного мероприятия: оно не может начинаться ранее
вне специально отведенных мест допускается только после согласова* 7 часов и заканчиваться позднее 22 часов текущего дня по местному
ния с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом времени (редакция 2012 г., до этого — 23 часов). Тем самым внесена
местного самоуправления. Хотя там же сказано, что органы власти ясность, особенно это касается пикетирования. И в России, и в быв*
отказывают, только если заявление поступило от того, кто не может ших республиках СССР участники манифестаций располагались у
быть организатором, либо манифестацию хотят провести там, где ее правительственных зданий либо на городских площадях круглосуточ*
запрещено проводить, все*таки ясно, что Закон явно расширил воз* но, приносили с собой палатки, спальные принадлежности. Порой
можности усмотрения органов в согласовании проведения публично* акции сопровождались объявлением голодовок. В некоторых странах
го мероприятия. подобное и сейчас имеет место. Российский Закон все это исключает,
К тому же в ту же статью в 2012 г. включено еще одно запретитель* на ночное время манифестации должны быть прекращены, при таком
ное положение (ч. 22): в целях защиты прав и свобод человека и граж* режиме невозможны и голодовки.
данина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безо* Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, ше*
пасности законом субъекта РФ дополнительно определяются места, в ствиях и пикетированиях» не сводит процедуру подачи уведомления о
предстоящей манифестации лишь к информированию органа испол* ганизатора публичного мероприятия письменное мотивированное
нительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления. предупреждение о том, что организатор, а также иные участники ме*
Согласно ст. 12 Закона соответствующий орган после получения уве* роприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения
домления о проведении публичного мероприятия обязан: при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответ*
— документально подтвердить получение уведомления о проведе* ственности в установленном порядке.
нии мероприятия, указав при этом дату и время его получения; Вместе с тем дополнением, включенным в названный Закон в
— довести до сведения организатора мероприятия в течение трех 2012 г., определено, что отказ в согласовании проведения публичного
дней со дня получения уведомления о проведении мероприятия мероприятия возможен только в случаях, если уведомление о его про*
(а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц ведении подано лицом, которое не вправе быть организатором, либо
менее чем за пять дней до дня его проведения — в день его получе* если в уведомлении в качестве места проведения публичного меро*
ния) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени приятия указано место, в котором проведение публичного мероприя*
проведения мероприятия, а также предложения об устранении орга* тия запрещается.
низатором мероприятия несоответствия указанных в уведомлении Как уже отмечалось выше, соответствующий орган в связи с про*
целей, форм и иных условий проведения мероприятия требованиям ведением манифестации может назначить своего уполномоченного
названного Федерального закона; представителя, который имеет право: требовать от организатора пуб*
— в зависимости от формы мероприятия и числа его участников личного мероприятия соблюдения порядка его организации и прове*
назначить своего уполномоченного представителя в целях оказания дения; принимать решение о приостановлении или прекращении
организатору мероприятия содействия в проведении мероприятия; мероприятия в порядке и по основаниям, предусмотренным рас*
— довести до сведения организатора мероприятия информацию об сматриваемым Законом. Уполномоченный представитель обязан:
установленной норме предельной заполняемости территории (поме* присутствовать на публичном мероприятии; оказывать организатору
щения) в месте проведения мероприятия; мероприятия содействие в его проведении; обеспечивать совместно с
— обеспечить в пределах своей компетенции совместно с органи* организатором мероприятия и уполномоченным представителем ор*
затором мероприятия и уполномоченным представителем органа гана внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан,
внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при а также соблюдение законности при его проведении (уполномочен*
проведении мероприятия, а также оказание им при необходимости ного представителя органа внутренних дел назначает начальник со*
неотложной медицинской помощи; ответствующего органа внутренних дел в целях оказания организато*
— информировать о вопросах, явившихся причинами проведения ру мероприятия содействия в обеспечении общественного порядка и
мероприятия, органы государственной власти и органы местного са* безопасности граждан).
моуправления, которым данные вопросы адресуются; В соответствии со ст. 15 рассматриваемого Федерального закона,
— при получении сведений о проведении мероприятия на трассах если во время проведения публичного мероприятия по вине его
проезда и в местах постоянного или временного пребывания объек* участников произошло нарушение правопорядка, не влекущее угрозы
тов государственной охраны своевременно информировать об этом для жизни и здоровья его участников, уполномоченный представи*
соответствующие федеральные органы государственной охраны. тель органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного
В случае если информация, содержащаяся в тексте уведомления о самоуправления вправе потребовать от организатора мероприятия са*
проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основа* мостоятельно или совместно с уполномоченным представителем ор*
ния предположить, что цели запланированного мероприятия и фор* гана внутренних дел устранить данное нарушение. В случае невыпол*
мы его проведения не соответствуют положениям Конституции РФ нения требования об устранении нарушения уполномоченный пред*
и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством об ставитель вправе приостановить публичное мероприятие на время,
административных правонарушениях или уголовным законодатель* установленное им для устранения нарушения. При устранении нару*
ством РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган шения мероприятие по согласованию между его организатором и со*
местного самоуправления незамедлительно доводит до сведения ор* ответствующим уполномоченным представителем может быть про*
должено. Если нарушение не было устранено по истечении установ* мероприятия в выражении своих мнений способом, не нарушающим
ленного времени, то публичное мероприятие прекращается. общественного порядка и регламента проведения публичного меро*
Основаниями прекращения публичного мероприятия являются: приятия;
1) создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а так* 2) органы государственной власти или органы местного само*
же для имущества физических и юридических лиц; управления, которым адресуются вопросы, явившиеся причинами
2) совершение участниками публичного мероприятия противо* проведения публичного мероприятия, обязаны рассмотреть данные
правных действий и умышленное нарушение организатором публич* вопросы по существу, принять по ним необходимые решения в по*
ного мероприятия требований рассматриваемого Закона, касающихся рядке, установленном законодательством, и сообщить о принятых ре*
порядка проведения публичного мероприятия; шениях организатору публичного мероприятия;
3) неисполнение организатором публичного мероприятия обязан* 3) поддержание общественного порядка, регулирование дорожно*
ностей, предусмотренных Законом. го движения, санитарное и медицинское обслуживание в целях обес*
На основании ст. 17 данного Федерального закона в случае приня* печения проведения публичного мероприятия осуществляются на
тия решения о прекращении публичного мероприятия уполномочен* безвозмездной основе;
ный представитель органа исполнительной власти субъекта РФ или 4) решения и действия (бездействие) органов государственной
органа местного самоуправления: власти, органов местного самоуправления, общественных объедине*
1) дает указание организатору мероприятия прекратить последнее, ний, должностных лиц, нарушающие право граждан на проведение
обосновав причину прекращения, и в течение 24 часов оформляет публичного мероприятия, могут быть обжалованы в суд в порядке, ус*
данное указание письменно с вручением организатору мероприятия; тановленном законодательством.
2) устанавливает время для выполнения указания о прекращении Рассматривая вопрос о манифестациях, следует отметить, что Фе*
мероприятия; деральным законом от 8 июня 2012 г. были внесены существенные
3) в случае невыполнения организатором мероприятия указания о изменения и дополнения в КоАП РФ, усилившие во много раз ответ*
его прекращении обращается непосредственно к участникам меро* ственность на нарушение установленного порядка организации либо
приятия и устанавливает дополнительное время для выполнения ука* проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикети*
зания о прекращении мероприятия. рования (ст. 20.2 и 20.22 КоАП РФ). В порядке информации отметим,
В случае невыполнения указания о прекращении публичного ме* что это ответственность в виде административного штрафа для орга*
роприятия сотрудники полиции принимают необходимые меры по низаторов публичного мероприятия (физических лиц, должностных
его прекращению, действуя при этом в соответствии с законодатель* лиц, юридических лиц) — за нарушение установленного порядка ор*
ством РФ. ганизации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шест*
Если же возникли массовые беспорядки, погромы, поджоги и дру* вия или пикетирования, либо для тех же субъектов за организацию
гие случаи, требующие экстренных действий, публичное мероприятие либо проведение публичного мероприятия без подачи в установлен*
прекращается в соответствии с законодательством РФ. Неисполнение ном порядке уведомления о проведении публичного мероприятия
законных требований сотрудников полиции или неповиновение (со* (сумма штрафа увеличивается при наличии отягчающих обстоя*
противление) им отдельных участников публичного мероприятия вле* тельств).
чет за собой ответственность этих участников, предусмотренную за* Для участников публичного мероприятия административная от*
конодательством РФ. ветственность за нарушение установленного порядка проведения со*
В Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, брания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования уста*
шествиях и пикетированиях» включена отдельная глава о гарантиях новлена в виде административного штрафа или обязательных работ
реализации гражданами права на проведение публичного мероприя* (эта мера ответственности введена дополнениями от 8 июня 2012 г.
тия. Главные из гарантий состоят в следующем: общие правила о введении этого наказания закреплены в ст. 3.13
1) организатор публичного мероприятия, должностные лица и «Обязательные работы» КоАП РФ, которая гласит, что обязательные
другие граждане не вправе препятствовать участникам публичного работы заключаются в выполнении физическим лицом, совершив*
шим административное правонарушение, в свободное от основной Примечание. Организатором не являющегося публичным меро*
работы, службы или учебы время бесплатных общественно полезных приятием массового одновременного пребывания и (или) передвиже*
работ. Обязательные работы назначаются судьей. Обязательные рабо* ния граждан в общественных местах для целей настоящей статьи при*
ты устанавливаются на срок от 20 до 200 часов и отбываются не более знается лицо, фактически выполнявшее организационно*распоряди*
четырех часов в день. тельные функции по организации или проведению не являющегося
Статьей 20.22 КоАП РФ, по нашему мнению, не просто введен публичным мероприятием массового одновременного пребывания и
состав административного правонарушения, есть основания сделать (или) передвижения граждан в общественных местах».
вывод, что, по существу, в данной статье косвенно назван новый вид По существу, введенным составом правонарушения нарушается
публичного мероприятия, который не предусмотрен ст. 31 Конститу* положение ст. 31 Конституции РФ. Она гласит, что граждане РФ
ции РФ. Статья 20.22 называется «Организация массового одновре* «имеют право собираться мирно, без оружия». И лишь далее, после
менного пребывания и (или) передвижения граждан в обществен* запятой, сказано «проводить собрания, митинги и демонстрации, ше*
ных местах, повлекших нарушение общественного порядка» и гла* ствия и пикетирование». По вышеуказанной статье КоАП РФ получа*
сит: ется, что если люди собрались вместе, это должно быть публичное
«1. Организация не являющегося публичным мероприятием мас* мероприятие, и оно предполагает предварительное согласование. Ес*
сового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в ли же они собрались вместе или передвигаются сообща без цели пуб*
общественных местах, публичные призывы к массовому одновре* личного мероприятия, но при этом нарушают общественный порядок
менному пребыванию и (или) передвижению граждан в обществен* либо причиняют неудобство другим людям, то к ним могут приме*
ных местах либо участие в массовом одновременном пребывании и няться штрафные санкции.
(или) передвижении граждан в общественных местах, если массовое Очевидно, что логика новых правил еще может быть понятной, ес*
одновременное пребывание и (или) передвижение граждан в общест* ли люди собрались и сообща передвигаются, поскольку это похоже на
венных местах повлекли нарушение общественного порядка или са* шествие. Однако если они где*то вместе стоят, сидят на траве и т. п.,
нитарных норм и правил, нарушение функционирования и сохран* это реализация как раз ст. 31 Конституции РФ, и вряд ли за это может
ности объектов жизнеобеспечения или связи либо причинение вреда наступать административное наказание.
зеленым насаждениям либо создали помехи движению пешеходов
или транспортных средств либо доступу граждан к жилым помеще* 5. Право на участие в управлении делами государства
ниям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, и на осуществление местного самоуправления
за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей ста*
тьи, — Литература
влекут наложение административного штрафа на граждан в разме* Комкова Г. Н., Кулушева М. А. Конституционно*правовые основы уча*
ре от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей или обязательные рабо* стия граждан РФ в отправлении правосудия. Саратов, 2006; Кондрать
ты на срок до пятидесяти часов; на должностных лиц — от пятидесяти ев С. А. Конституционное право граждан на участие в управлении го*
тысяч до ста тысяч рублей; на юридических лиц — от двухсот тысяч сударственными делами в условиях формирования правового демо*
до трехсот тысяч рублей. кратического государства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999;
2. Действия, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, по* Ламанов Е. Н. Право граждан на равный доступ к государственной,
влекшие причинение вреда здоровью человека или имуществу, если муниципальной службе и к участию в управлении делами государст*
ва // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 4; Лари
эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, —
на Л. А. Конституционное право граждан на равный доступ к государ*
влекут наложение административного штрафа на граждан в разме* ственной службе (теоретико*правовой аспект): дис. ... канд. юрид. на*
ре от ста пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей или обязательные ук. М., 2003; Липчанская М. А. Участие граждан Российской
работы на срок до двухсот часов; на должностных лиц — от трехсот Федерации в управлении делами государства: проблемы конституци*
тысяч до шестисот тысяч рублей; на юридических лиц — от пятисот онно*правового регулирования и реализации / под ред. Г. Н. Комко
тысяч до одного миллиона рублей. вой. М., 2011; Соломатин Е. Ю. О механизме реализации конституци*
онного права граждан на равный доступ к государственной службе // вы (сбор подписей в поддержку проведения референдума, для подго*
Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14; Широбо товки и принятия законопроекта и т. п.);
ков С. А. Теоретические аспекты конституционно*правового регули* 5) право занять государственную должность, поскольку граж*
рования участия граждан в управлении делами государства в Россий*
ской Федерации. Пермь, 2009; Он же. Участие граждан в управлении
дане РФ имеют равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32
делами государства в Российской Федерации. Пермь, 2010; Он же. Конституции РФ), а также муниципальную должность (специальны*
Конституционно*правовые аспекты участия граждан в управлении де* ми актами по этим вопросам являются федеральные законы от
лами государства в Российской Федерации. Пермь, 2011; Он же. Кон* 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской
ституционно*правовые аспекты участия граждан в управлении делами Федерации», от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Россий*
государства в Российской Федерации: дис. ... д*ра юрид. наук. Екате* ской Федерации», соответствующие законы субъектов РФ);
ринбург, 2011.
6) право участвовать в отправлении правосудия; как известно,
Этому праву посвящены ч. 1, 4 и 5 ст. 32 Конституции РФ, где правосудие осуществляется от имени государства, а для граждан вы*
закреплено, что граждане РФ имеют право участвовать в управлении ражается в возможностях быть судьями, присяжными заседателями,
делами государства как непосредственно, так и через своих предста* арбитражными заседателями.
вителей. Граждане РФ имеют равный доступ к государственной
службе. Они также имеют право участвовать в отправлении правосу* 6. Избирательное право
дия.
Следует добавить, что граждане РФ имеют право участвовать не
только в управлении делами государства, но и в осуществлении мест (см. разд. VI настоящего учебного курса)
ного самоуправления. Эта вторая возможность вытекает из Конститу*
ции РФ (в ч. 2 ст. 130 записано, что «местное самоуправление осуще* Граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы
ствляется гражданами») и прямо отражена в Федеральном законе «Об государственной власти и органы местного самоуправления, а также
общих принципах организации местного самоуправления в Россий* участвовать в референдуме. Не имеют права избирать и быть избран*
ской Федерации», в частности в ст. 3 «Права граждан Российской Фе* ными граждане, признанные судом недееспособными, а также содер*
дерации на осуществление местного самоуправления». жащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 2 и 3 ст. 32
Непосредственное участие в управлении делами государства и Конституции РФ).
местном самоуправлении выражается в следующих возможностях Вопросы избирательной системы рассматриваются подробно в
граждан РФ: разд. VI настоящего учебного курса. Здесь же отметим следующие мо*
1) участие в принятии государственного решения (закона и др.) на менты.
референдуме РФ, а также решения на референдуме субъекта РФ и Избирательное право относится к числу основных, конституцион*
местном референдуме; ных прав граждан РФ, поскольку является одним из их ключевых
2) участие в избрании Президента РФ, депутатов Государственной средств влияния на состав и деятельность представительных и испол*
Думы, главы исполнительной власти и депутатов представительных нительных органов государственной власти и местного самоуправле*
органов государственной власти субъектов РФ, депутатов представи* ния.
тельных органов и выборных должностных лиц местного самоуправ* В нашей стране, как уже отмечено, населением избираются Пре*
ления; зидент РФ, депутаты Государственной Думы Федерального Собра*
3) право обсуждения проектов решений государственных органов ния РФ, главы исполнительной власти большинства субъектов РФ
и органов местного самоуправления и направления им своих предло* (с 2012 г.), депутаты законодательных (представительных) органов го*
жений; сударственной власти субъектов РФ, депутаты представительных ор*
4) право постановки вопросов перед государственными органами ганов и главы муниципальных образований (последние — если это
и органами местного самоуправления в порядке народной инициати* установлено уставом муниципального образования).
Различаются право избирать (активное избирательное право) — Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане РФ имеют право обра*
оно наступает с 18 лет и право быть избранным (пассивное избира* щаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные
тельное право) — для него устанавливается более старший возраст обращения в государственные органы и органы местного самоуправ*
(например, 21 год для депутатов Государственной Думы, 35 лет — для ления.
Президента РФ). Из ст. 33 Конституции вытекает, что может иметь место устное об
Избирательные права являются всеобщими, они предоставляются ращение гражданина — надо полагать, на личном приеме у соответст*
всем гражданам РФ, достигшим соответствующего возраста. Избира* вующего должностного лица, а также письменное обращение — оно по*
тельное законодательство идет по пути предоставления возможности дается на приеме, оставляется в приемной, канцелярии, отправляется
избирать и быть избранными на муниципальных выборах также и для по почте. Независимо от формы обращение должно быть рассмотре*
иностранных граждан, если по этому поводу заключены соответст* но, а авторам надлежит дать ответ по существу.
вующие договоры РФ и других государств, а затем их положения от* В России длительное время не принимался федеральный закон о
ражены в избирательных законах. порядке работы с обращениями граждан и действовал Указ Прези*
Круг тех, кто не имеет права избирать и быть избранным, отражен диума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рас*
в Конституции РФ (ч. 3 ст. 32); это граждане, признанные судом не* смотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».
дееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по
Наконец, закон появился, это Федеральный закон от 2 мая 2006 г.
приговору суда. Следовательно, все иные граждане участвуют в выбо*
«О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федера*
рах на равных основаниях. Круг лиц, которые не могут быть избран*
ции».
ными, постепенно расширяется, о них речь пойдет в соответствую*
Закон в определенной мере традиционен, поскольку обращения
щей главе данного курса.
граждан были, есть и будут, и назначение акта — стать развитием
конституционных основ и установить порядок работы с обращения*
7. Право на обращение
ми. В ст. 1 данного Закона записано, что им «регулируются правоот*
Литература ношения, связанные с реализацией гражданином Российской Феде*
Алистратов Ю. Н. Право петиций в Российской Федерации / под ред. рации... закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации
Ю. А. Дмитриева. М., 1997; Валуева О. Право граждан на обращение: кон* права на обращение в государственные органы и органы местного са*
ституционные и административные аспекты содержания и реализа* моуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обра*
ции // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 4 (61); Ми щений граждан государственными органами, органами местного са*
ронов М. А. Обращения граждан как элемент системы защиты прав чело* моуправления и должностными лицами».
века и основных свобод: право и практика. М., 2001; Новиков А. В. В новеллах 2013 г. Закон дополнен указанием на то, что установ*
Обращения граждан / науч. ред. Ю. Н. Старилов. Воронеж, 2008; Нуднен
ко Л. А. Концепция Федерального закона «О петициях граждан Россий*
ленный им порядок рассмотрения обращений граждан государствен*
ской Федерации» // Конституционное и муниципальное право. 2007. ными органами, органами местного самоуправления и должностны*
№ 6; Обращения граждан: организация и порядок рассмотрения / под ми лицами, с одной стороны, распространяется на рассмотрение как
общ. ред. М. А. Миронова. М., 2001; Романовская Г. А. Из истории разви* индивидуальных обращений граждан, так и обращений объединений
тия законодательства о праве граждан на обращение в России // Право* граждан, в том числе юридических лиц, с другой стороны, в соответст*
вые проблемы укрепления российской государственности: сб. статей / вии с данным Законом граждане имеют право обращаться лично,
под ред. В. Ф. Воловича. Томск, 2006. Ч. 34; Скрябина М. В. Реализация а также направлять индивидуальные и коллективные обращения,
конституционного права граждан на обращение в органы публичной
включая обращения объединений граждан, в том числе юридических
власти: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2007; Широбоков С. А. Конститу*
ционное право человека и гражданина на обращение: дис. ... канд. юрид. лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и
наук. Екатеринбург, 1999; Штырова Е. П. Конституционное право чело* их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреж*
века и гражданина на обращение в межгосударственные органы по защи* дения и иные организации, на которые возложено осуществление пуб
те прав и свобод человека: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. лично значимых функций, и их должностным лицам.
Отметим также, что рассматриваемый Закон исправил недостаток ке в соответствии с законодательством РФ. Он может обращаться с
конституционной нормы — она дает право на обращение гражда заявлением о прекращении рассмотрения обращения.
нам РФ, в то время как очевидно, что оно принадлежит также и ино Главное — рассматриваемый Закон гарантирует безопасность
странцам, находящимся в Российской Федерации. И в ст. 1 читаем: гражданина в связи с его обращением. Запрещается преследование
«Установленный настоящим Федеральным законом порядок рас* гражданина в связи с обращением в орган или к должностному лицу с
смотрения обращений граждан распространяется на правоотноше* критикой их деятельности либо в целях восстановления или защиты
ния, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и прав, свобод и законных интересов — как своих, так и других лиц.
лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных между* Кроме того, при рассмотрении обращения не допускается разглаше*
народным договором Российской Федерации или федеральным зако* ние сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касаю*
ном» (п. 3). щихся частной жизни гражданина, без его согласия.
Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в те*
Федерации» исходит из устоявшихся представлений о видах обраще* чение трех дней с момента поступления в государственный орган, ор*
ний. Это: ган местного самоуправления или должностному лицу. Если обраще*
1) предложение — рекомендация гражданина по совершенствова* ние подано не по адресу, в течение семи дней со дня регистрации его
нию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности го* надо направить в орган или должностному лицу, в компетенцию ко*
сударственных органов и органов местного самоуправления, разви* торых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уве*
тию общественных отношений, улучшению социально*экономиче* домлением об этом гражданина.
ской и иных сфер деятельности государства и общества; Но запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государст*
2) заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его венный орган, орган местного самоуправления или должностному
конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Если
других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных норматив* же никто иной не вправе разрешить жалобу, тогда она возвращается
ных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие
органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.
деятельности указанных органов и должностных лиц; В ст. 12 Закона установлено, что письменное обращение, посту*
3) жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его пившее в государственный орган, орган местного самоуправления
нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассмат
или законных интересов других лиц. ривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обраще*
При рассмотрении его обращения гражданин имеет право пред* ния. В исключительных случаях уполномоченное на то лицо вправе
ставлять дополнительные документы и материалы, в том числе и в продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уве*
электронной форме, либо обращаться с просьбой об их истребова* домив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направивше*
нии; может знакомиться с документами и материалами, касающими* го обращение.
ся рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и Лица, виновные в нарушении Федерального закона «О порядке
законные интересы других лиц и если в указанных документах и ма* рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», несут от*
териалах не содержатся сведения, составляющие государственную ветственность, предусмотренную законодательством РФ. Гражданин
или иную охраняемую федеральным законом тайну. Человек вправе имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда,
получить письменный ответ по существу поставленных в обращении причиненных незаконным действием (бездействием) государствен*
вопросов, уведомление о переадресации своего письменного обраще* ного органа, органа местного самоуправления или должностного ли*
ния в орган должностному лицу, в компетенцию которых входит ре* ца при рассмотрении обращения, по решению суда. Однако в случае,
шение поставленных вопросов; обращаться с жалобой на принятое по если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, рас*
обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рас* ходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государствен*
смотрением обращения в административном и (или) судебном поряд* ным органом, органом местного самоуправления или должностным
лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда Гаджиев Г. Конституция: основные экономические права // Закон.
(ст. 16). 2002. № 11; Гвоздева О. М. Классификация социально*экономических
Право на обращение в значительной мере связано с личными ин* прав в науке конституционного права // Научный вестник Омской
академии МВД России. 2005. № 2 (22); Она же. Конституционные ос*
тересами граждан. Однако оно зафиксировано в Конституции РФ в
новы обеспечения реализации социально*экономических прав граж*
том месте, где речь идет о публично*политических правах и свободах. дан на уровне субъекта Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. на*
Объяснение видится в следующем: в содержание права на обращение ук. Омск, 2008; Иваненко В. А. Социальные права человека и их
включается и сильный общественно*публичный компонент — оно закрепление в конституциях государств — участников Содружества
служит средством воздействия граждан на деятельность органов госу* Независимых Государств: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000; Кабал
дарственной власти и местного самоуправления, а во многих случа* кин А. Ю. Социально*экономические права советских граждан (В от*
ях — и на институты гражданского общества. раслях права цивилистического профиля) / отв. ред. В. М. Чхиквадзе.
Не случайно сейчас повышается роль обращений, имеющих пуб* М., 1986; Капыш В. П. Конституционные гарантии обеспечения эконо*
мических прав и свобод человека и гражданина в Российской Федера*
личный характер. В разд. III настоящего учебного курса анализирова*
ции: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Крылатова И. Ю. Конституци*
лись коллективные обращения по вопросам общественного значения, онно*судебная защита экономических прав граждан в Российской Фе*
подписанные относительно небольшим числом граждан; петиции, дерации: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007; Нелюбина Е. В.
под которыми стоит уже значительно большее число подписей граж* Становление социальных прав в российском законодательстве: исто*
дан, нежели зафиксированное в нормативном акте и требующие по* рико*теоретический аспект // Конституционное и муниципальное
этому более тщательного их рассмотрения компетентным органом право. 2008. № 22; Рудинский Ф. М., Гаврилова Ю. В., Крикунова А. А.,
или должностным лицом; правотворческие инициативы граждан, со* Сошникова Т. А. Экономические и социальные права человека и граж*
стоящие в подготовке проекта нормативного акта, сборе под ним данина: современные проблемы теории и практики / под общ. ред.
подписей установленного числа граждан и внесении проекта в компе* Ф. М. Рудинского. М., 2009; Терещенко Н. Д. Конституционные соци*
альные права личности: история развития и современное ее состояние
тентный орган в порядке законодательной инициативы, а также рос
в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Федо
сийские общественные инициативы, реализуемые через Интернет, — тов И. А. Экономические права человека и гражданина в социальном
они начинаются с индивидуального обращения гражданина, но затем государстве: современный опыт России: дис. ... канд. юрид. наук. М.,
могут вызвать коллективное их обсуждение на соответствующем сай* 2009.
те. К этому надо добавить, что коллективные обращения по вопросам
общественного значения могут быть приняты также на митингах и В области экономической, социальной и культурной жизни у
собраниях граждан, они тоже могут потребовать реакции со стороны граждан РФ немало прав. Одни из них являются новыми, другие оста*
органов государственной власти или органов местного самоуправле* лись прежними по наименованию, однако существенно трансформи*
ния. ровались в своем содержании.
В их круг включаются:
1) право на свободное осуществление экономической деятельно*
§ 4. Основные экономические, социальные и культурные права сти;
и свободы 2) право частной собственности;
Литература 3) право на свободный труд;
4) право на отдых;
Авдеенко Г. И. Европейская социальная хартия и конституционно*пра* 5) право на защиту материнства, детства и семьи государством;
вовые проблемы реализации социальных прав граждан в Российской
6) право на социальное обеспечение и социальную защиту;
Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Бондарь Н. С.
Конституционный императив социальных прав // Конституционное 7) право на жилище;
право: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 2 (39); Он же. Само* 8) право на охрану здоровья и медицинскую помощь;
управление народа и социально*экономические права граждан СССР: 9) право на благоприятную окружающую среду;
конституционный аспект / отв. ред. В. А. Ржевский. Ростов н/Д, 1988; 10) право на образование;
11) свобода литературного, художественного, научного, техниче* концов, не заниматься экономической деятельностью, а добывать
ского и других видов творчества, преподавания; средства к существованию легально разрешенными способами (да*
12) право на участие в культурной жизни, пользование учреждени* вать деньги под процент, играть в казино, хотя условно и это есть
ями культуры, доступ к культурным ценностям. своеобразная экономическая деятельность).
Предпринимательская деятельность есть инициативная организа*
1. Право на свободное осуществление ция хозяйственных отношений в целях извлечения прибыли. Говоря
экономической деятельности о том, что каждый может использовать свои способности и имущест*
во для «предпринимательской и иной» экономической деятельности,
Литература Конституция не столько ставит предпринимательство выше иных ка*
Гаджиев Г. А. Защита основных экономических прав и свобод пред*
налов экономической деятельности (предпринимательством занима*
принимателей за рубежом и в Российской Федерации. М., 1995; Гвоз ются от силы 15% населения), сколько учитывает следующее: пред*
дева О. М. Общая характеристика прав граждан РФ на предпринима* приниматель и себя обеспечивает, и другим работу дает, и казну госу*
тельскую и иную, не запрещенную законом экономическую деятель* дарства налогами пополняет. Однако и любые другие не запрещенные
ность, на частную собственность // Омский научный вестник. 2006. законом формы экономической деятельности граждан также находят*
№ 1 (34); Геворкян М. В. Конституционно*правовые основы экономи* ся под защитой государства, поскольку конституционный строй Рос*
ческой деятельности в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. на* сии гарантирует свободу экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Кон*
ук. М., 2012; Жукова С. М. Конституционно*правовые основы взаимо* ституции РФ).
отношений гражданина*предпринимателя и государства: дис. ... канд.
Но этим же обусловлены и определенные ограничения для реали*
юрид. наук. М., 2010; Игнатьева С. В. Государство и предприниматель*
ство в России. СПб., 1996; Крусс В. И. Право на предпринимательскую
зации права граждан на экономическую деятельность. Экономика
деятельность — конституционное полномочие личности / отв. ред. страны не должна подрываться претензиями отдельных граждан на
С. А. Авакьян. М., 2003; Лыкин Е. Г. Защита конституционного права монополизм, недобросовестной конкуренцией. Соответствующие по*
граждан на предпринимательскую деятельность в России: опыт, проб* ложения зафиксированы в ч. 2 ст. 34 Конституции РФ. Задачам под*
лемы, перспективы: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006; Плотни держки конкуренции, предупреждения и преодоления монополизма,
кова И. Н. Конституционное право человека и гражданина на пред* недобросовестной конкуренции служат Закон РФ от 22 марта 1991 г.
принимательскую деятельность в России / под ред. В. Т. Кабышева. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
Саратов, 2004; Поправко Н. В. Конституционно*правовые гарантии товарных рынках», федеральные законы от 17 августа 1995 г. «О есте*
обеспечения права на предпринимательскую деятельность в Россий*
ственных монополиях», от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» и
ской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Усков Д. Г. Кон*
ституционные гарантии права на предпринимательскую деятельность: другие нормативные акты.
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. Монополизм — это концентрация какого*либо вида работ, произ*
водства продукции в одних руках, в результате чего субъект экономи*
В ст. 34 Конституции РФ говорится: «Каждый имеет право на сво* ческой деятельности предлагает на продажу лишь свою продукцию,
бодное использование своих способностей и имущества для предпри* а то и создает дефицит, препятствует доступу на рынок товаров дру*
нимательской и иной не запрещенной законом экономической дея* гих производителей, при этом завышает цены и получает более высо*
тельности. Не допускается экономическая деятельность, направлен* кую прибыль, порой не заботясь должным образом о качестве про*
ная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию». дукции. В результате у покупателя нет выбора, а для самого производ*
Рассматриваемое право является одним из ключевых в условиях ства может возникнуть угроза отставания, неиспользования
рыночной экономики. Оно строится на собственном усмотрении ин* передовых технологий и т. п. В случае кризиса у монополиста страна
дивида и его деловой (трудовой) активности. Как отмечалось в гл. 12 и граждане могут столкнуться с трудностями из*за отсутствия необхо*
настоящего учебного курса, человек имеет право стать предпринима* димых товаров.
телем (организатором экономической деятельности), наемным работ* Недобросовестная конкуренция — это использование вместо нор*
ником, заняться индивидуальной трудовой деятельностью, в конце мальной состязательности производства и товаров нечестных и неза*
конных приемов в отношении конкурентов, направленных на их дис* Право частной собственности относится к числу основных прав
кредитацию, остановку хозяйственных операций, причинение убыт* граждан. Его закрепление в Конституции, с одной стороны, формаль*
ков и ущерба деловой репутации, вплоть до полного исключения из но необходимый момент, раз уж она отражает все основные права
экономической деятельности. граждан, с другой — признание ведущей роли частной собственности
Для проведения государственной политики по содействию разви* как фундамента статуса личности. Однако было бы неверно говорить
тию товарных рынков и конкуренции, осуществления государствен* о приоритете данной формы перед иными формами собственности в
ного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, Российской Федерации. Напомним, что по ст. 8 Конституции РФ
а также предупреждения и пресечения монополистической деятель* признаются и равным образом защищаются все допускаемые ею фор*
ности, недобросовестной конкуренции и иных ограничивающих кон* мы собственности.
куренцию действий создана Федеральная антимонопольная служба, Положение ч. 1 ст. 35 Конституции РФ — «право частной собст*
руководство которой осуществляет Правительство РФ. венности охраняется законом» — подразумевает, что все законода*
тельство страны (конституционное, гражданское, уголовное и т. д.)
2. Право частной собственности направлено на защиту собственности.
Содержание права собственности достаточно понятно: каждый
(и гражданин России, и иностранец, и лицо без гражданства) вправе
(см. гл. 13 настоящего учебного курса) иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоря*
жаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Никто
Как указывалось выше, частная собственность является одной из не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.
форм собственности, существующих и гарантируемых в Российском Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд
государстве. Право частной собственности охраняется законом. Каж* может быть произведено только при условии предварительного и рав*
дый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться
ноценного возмещения. Гарантируется и право наследования.
и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лица*
Разновидностью частной собственности является собственность
ми. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по реше*
на землю. Согласно ст. 36 Конституции, граждане и их объединения
нию суда. Принудительное отчуждение имущества для государствен*
вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование
ных нужд может быть произведено только при условии предваритель*
и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществ*
ного и равноценного возмещения. Право наследования гарантируется
ляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба ок*
(ст. 35 Конституции РФ).
ружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других
Впервые частная собственность была предусмотрена Законом
лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе
РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР».
федерального закона (эти задачи выполняет прежде всего Земельный
В советский период частная собственность была отменена, по* кодекс РФ).
скольку социалистический строй в качестве экономической основы
признавал общественную собственность в формах государственной,
3. Право на свободный труд
колхозно*кооперативной и собственности общественных организа*
ций. Литература
Допускалась личная собственность граждан на предметы домаш*
него обихода и личного потребления. Беймлер П. Ю. Конституционно*правовое регулирование права чело*
века и гражданина на труд в условиях, отвечающих требованиям безо*
Различие понятий «частная собственность» и «личная собствен* пасности: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2012; Бережной В. А.
ность» надо видеть в том, что в частной собственности могут нахо* Конституционные принципы и права в сфере труда и их защита в Рос*
диться и средства производства, и предметы обихода и личного по* сийской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Егоров В. В.
требления человека. Иначе говоря, категория «частная собствен* К развитию права на труд в советском законодательстве // Сов. госу*
ность» шире по объему и включает в себя личную собственность. дарство и право. 1980. № 10; Колобова С. В. Забастовка как одна из
форм защиты трудовых прав граждан // Конституционные чтения: В постсоветском обществе в развитие международных документов
межвуз. сб. науч. трудов. Саратов, 2001. Вып. 2; Командиров А. А. это право рассматривается с позиций индивидуального использова*
Конституционный принцип запрета дискриминации в сфере труда в ния каждым гражданином — и в целом, и в плане выбора сферы при*
Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011; ложения своих сил. К тому же государство в условиях преобладания
Крусс В. И. К вопросу о праве на труд и сущностном содержании пра* частного сектора в экономике и рыночных методов хозяйствования в
воотношений в сфере общественного разделения труда // Государст* любых видах производства не в состоянии директивно обеспечивать
венно*правовые проблемы обеспечения и защиты прав граждан.
рабочие места, а может лишь своей политикой содействовать их соз*
Тверь, 1997. Вып. 2; Мелешенко Н. Т. Право на труд в международно*
данию.
правовых актах и его интерпретация в Конституции Российской Феде*
рации // Вестник Тверского гос. ун*та. 2009. № 9. Сер. «Право».
Отсюда можно (для удобства восприятия) назвать следующие эле
Вып. 15; Мельников Н. В. Право граждан в России на труд как необхо* менты права на свободный труд.
димый элемент конституционной свободы труда // Права человека 1. Право распоряжаться своими способностями к труду. Данный
в России: время надежд и разочарований: материалы докладов и сооб* момент отражен в ч. 1 ст. 37 Конституции РФ, которая гласит, что
щений участников межвуз. науч.*практ. конф., посвященной 50*ле* труд свободен и каждый имеет право свободно распорядиться своими
тию Всеобщей декларации прав человека. 10 декабря 1998 г. Ростов способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Как
н/Д, 1998; Смирнов О. В. О понятии права на труд // Вестник Ленин* говорилось ранее, это означает для каждого возможность работать по
градского ун*та. 1962. Вып. 3. № 17; Чоксум Ч. Д. Конституционное найму либо самому быть работодателем, заниматься индивидуальной
право на защиту от безработицы в Российской Федерации: дис. ... трудовой деятельностью (ремеслом, сельским хозяйством, торговлей
канд. юрид. наук. М., 2002. и т. д.) или иным законным способом добывать деньги к существова*
нию (например, игрой на биржевом курсе рубля, дачей денег в заем
В ч. 1—4 ст. 37 Конституции РФ закреплено:
под проценты).
«1. Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться
Сейчас не требуется иметь определенное место работы. Согласно
своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профес*
ст. 1 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в Рос*
сию.
сийской Федерации» незанятость граждан не может служить основа*
2. Принудительный труд запрещен. нием для привлечения к административной и иной ответственности.
3. Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требова* Соответственно, в Конституции снято указание на обязанность тру*
ниям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой диться, а из законодательства исключена ранее существовавшая кате*
бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федераль* гория «тунеядство», означавшая отсутствие официального места ра*
ным законом минимального размера оплаты труда, а также право на боты, — за это наступала не только административная, но и уголов*
защиту от безработицы. ная ответственность как крайняя мера принудительного привлечения
4. Признается право на индивидуальные и коллективные трудовые человека к труду. Теперь Конституцией принудительный труд запре*
споры с использованием установленных федеральным законом спо* щен.
собов их разрешения, включая право на забастовку». Разумеется, не является принудительным трудом выполнение ряда
Данное право традиционно именовалось правом на труд, без слова публичных обязанностей, например воинская служба, привлечение к
«свободный». В это право вкладывалось неодинаковое содержание на ликвидации стихийных бедствий.
разных этапах развития нашего государства. Российское законодательство предусматривает такую возмож*
В советский период право на труд связывалось, во*первых, с воз* ность, как общественные работы. В соответствии с названным выше
можностью получения гарантированной работы (оно обеспечивалось Законом (ст. 24) органы службы занятости организуют в целях обес*
государством), во*вторых, с необходимостью (обязанностью) тру* печения временной занятости населения проведение оплачиваемых
диться на благо общества, а уж затем для себя, в*третьих, с занятием общественных работ. По такими работами понимается трудовая дея*
трудовой деятельностью не вообще, а преимущественно в сфере об* тельность, имеющая социально полезную направленность и органи*
щественного производства. зуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан,
ищущих работу. К общественным работам не относится деятель* минации и не ниже установленного федеральным законом мини*
ность, связанная с необходимостью срочной ликвидации последст* мального размера оплаты труда.
вий аварий, стихийных бедствий, катастроф и других чрезвычайных Требования, касающиеся условий труда, традиционно были и ос*
ситуаций и требующая специальной подготовки работников, а также таются предметом регулирования норм ТК РФ. Что касается оплаты
их квалифицированных и ответственных действий в кратчайшие сро* труда, то до появления действующей Конституции РФ был принят
ки. Право на участие в общественных работах имеют граждане, заре* Закон РФ от 30 марта 1993 г. «О минимальном размере оплаты труда»,
гистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходя* формально он и сейчас считается действующим актом, однако имеет,
щей работы, безработные граждане. Участие граждан в общественных образно говоря, минимальное значение. Кроме того, принят Феде*
работах допускается только с их согласия. С лицами, желающими ральный закон от 19 июня 2000 г. с тем же названием.
участвовать в общественных работах, заключается срочный трудовой Более конструктивное действие имеют нормы ТК РФ. В его ст. 133
договор. Оплата труда граждан, занятых на общественных работах, определено, что минимальный размер оплаты труда устанавливается
производится в соответствии с законодательством РФ. одновременно на всей территории РФ федеральным законом и не мо*
Однако наше законодательство предусматривает, что в качестве жет быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного
меры уголовного наказания к осужденным возможны по УК РФ обяза населения. Для работников бюджетной сферы он обеспечивается со*
тельные работы или исправительные работы. Ранее указывалось, что в ответственно федеральным бюджетом, бюджетом субъекта РФ или
КоАП РФ в 2012 г. включен такой вид административного наказания, местным бюджетом. В принципе все работодатели независимо от
как обязательные работы. Как определяют названные кодексы, обяза* форм собственности обязаны присоединиться к общим нормативным
тельные работы состоят в выполнении физическим лицом, совершив* требованиям при установлении заработной платы своих работников.
шим правонарушение, в свободное от основной работы, службы или
И какие бы условия оплаты труда работодатели ни устанавливали в
учебы время бесплатных общественно полезных работ. Исправитель*
трудовом договоре с работником, в коллективном договоре, они не
ные работы назначаются осужденному, имеющему основное место ра*
могут быть ухудшены по сравнению с общими предписаниями зако*
боты, а равно не имеющему его. Осужденный, имеющий основное ме*
нодательства.
сто работы, отбывает исправительные работы по основному месту ра*
боты. Осужденный, не имеющий основного места работы, отбывает На установление условий труда определенным образом влияет сам
исправительные работы в местах, определяемых органами местного работник, поскольку при приеме на работу и заключении трудового
самоуправления по согласованию с уголовно*исполнительными ин* договора уже оговариваются вид трудовой деятельности и связанные
спекциями, но в районе места жительства осужденного. Названные с этим условия труда. Участие в определении условий труда принима*
виды принудительного труда должны способствовать перевоспита* ют профсоюзы и иные органы представительства работников. Харак*
нию человека, к тому же он должен приносить пользу обществу своим терно, что при этом затрагиваются зачастую не только непосредст*
трудом. Это и объясняет наличие данных мер юридической ответст* венно производственные вопросы, но и другие, смежные, социаль*
венности. ные интересы работников.
2. Право работающих на соответствующие условия, охрану и оплату Более того, есть основания для общего вывода: спецификой зако*
труда. Отсутствие гарантий в получении работы в условиях, когда нодательства, относящегося к трудовой деятельности, стало то, что
большинство населения являются наемными работниками, далеко не оно охватывает как трудовые отношения, так и связанные с ними
лучший вариант интерпретации права на свободный труд. С учетом иные социальные отношения. Это прямо отражено в ст. 5 ТК РФ. То
этого центр тяжести в праве на труд сместился на содействие тем, кто есть налицо расширение предмета регулирования, в ряде случаев со*
ищет работу (об этом чуть далее), и на гарантии имеющим работу — единение в нормах, включенных в ТК РФ, их как отраслевого, так и
по условиям труда, его охране, оплате и сохранению рабочего места. конституционноправового назначения.
Поэтому в ч. 3 ст. 37 Конституции РФ записано, что каждый имеет Возьмем, к примеру, коллективные договоры и соглашения работ*
право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и ников и работодателей. Ранее соответствующие вопросы регулирова*
гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискри* лись Законом РФ от 11 марта 1992 г. «О коллективных договорах и со*
глашениях», с 2006 г. они включены в ТК РФ, указанный Закон утра* Конституция говорит о праве работника на получение вознаграж*
тил силу. дения за труд не ниже установленного на федеральном уровне мини*
ТК РФ определяет, что коллективный договор — правовой акт, ре* мального размера оплаты труда. Кроме того, вознаграждение должно
гулирующий социально*трудовые отношения в организации или у выплачиваться в установленные сроки и без задержек. Хотя это тре*
индивидуального предпринимателя и заключаемый работниками и бование зафиксировано в ТК РФ, российские ученые предлагают
работодателем в лице их представителей. Коллективный договор мо* поднять его на конституционный уровень.
жет заключаться в организации в целом, в ее филиалах, представи* 3. Право на защиту от безработицы. Государство гарантирует
тельствах и иных обособленных структурных подразделениях. гражданину бесплатное содействие в подборе подходящей работы и
Содержание и структура коллективного договора определяются трудоустройстве при посредничестве органов службы занятости.
сторонами. В коллективный договор могут включаться обязательства Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» без*
работников и работодателя по следующим вопросам (ст. 41 ТК РФ): работными признает трудоспособных граждан, которые не имеют ра*
формы, системы и размеры оплаты труда; выплата пособий, компен* боты и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости в це*
саций; механизм регулирования оплаты труда с учетом роста цен, лях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить
уровня инфляции, выполнения показателей, определенных коллек* к ней (ст. 3). Безработными не признаются граждане: не достигшие
тивным договором; занятость, переобучение, условия высвобождения 16*летнего возраста; те, кому назначена пенсия; отказавшиеся от двух
работников; рабочее время и время отдыха, включая вопросы предо* вариантов подходящей работы; не явившиеся без уважительных при*
ставления и продолжительности отпусков; улучшение условий и ох* чин в течение 10 дней со дня их регистрации в целях поиска подходя*
щей работы в органы службы занятости для предложения им подхо*
раны труда работников, в том числе женщин и молодежи; соблюде*
дящей работы, а также не явившиеся в срок, установленный органа*
ние интересов работников при приватизации государственного и му*
ми службы занятости для регистрации их в качестве безработных;
ниципального имущества; экологическая безопасность и охрана
осужденные по решению суда к исправительным работам, а также к
здоровья работников на производстве; гарантии и льготы работни*
наказанию в виде лишения свободы; представившие документы, со*
кам, совмещающим работу с обучением; оздоровление и отдых работ*
держащие заведомо ложные сведения об отсутствии работы и зара*
ников и членов их семей; частичная или полная оплата питания ра*
ботка, а также представившие другие недостоверные данные для при*
ботников; контроль за выполнением коллективного договора, поря*
знания их безработными.
док внесения в него изменений и дополнений, ответственность
Государство гарантирует безработным гражданам: социальную
сторон, обеспечение нормальных условий деятельности представите* поддержку; осуществление мер активной политики занятости населе*
лей работников, порядок информирования работников о выполне* ния, включая бесплатное получение услуг по профессиональной ори*
нии коллективного договора; отказ от забастовок при выполнении ентации и психологической поддержке, профессиональной подготов*
соответствующих условий коллективного договора; другие вопросы, ке, переподготовке и повышению квалификации по направлению
определенные сторонами. В коллективном договоре с учетом финан* органов службы занятости; бесплатное медицинское освидетельство*
сово*экономического положения работодателя могут устанавливать* вание при направлении органами службы занятости на профессио*
ся льготы и преимущества для работников, условия труда, более бла* нальное обучение; компенсацию в порядке, определяемом Прави*
гоприятные по сравнению с установленными законами, иными нор* тельством РФ, материальных затрат в связи с направлением на рабо*
мативными правовыми актами, соглашениями. ту (обучение) в другую местность по предложению органов службы
Таким образом, положения ТК РФ и коллективных договоров занятости; выплату пособия по безработице; выплату стипендии в
имеют важное значение как для трудовой деятельности, так и для со* период профессиональной подготовки, повышения квалификации,
циального статуса работника, из чего обязаны исходить и сам рабо* переподготовки по направлению органов службы занятости; возмож*
тающий, и работодатель. ность участия в оплачиваемых общественных работах (под ними по*
Безопасность и охрана труда — важное требование, обозначенное нимается трудовая деятельность, имеющая социально полезную на*
в Конституции РФ. Оно развито в ТК РФ. правленность и организуемая в качестве дополнительной социальной
поддержки граждан, ищущих работу) (ст. 12, 28 Закона «О занятости соответствующий государственный орган по урегулированию коллек*
населения в Российской Федерации»). тивных трудовых споров.
4. Право на защиту интересов работников путем разрешения тру Забастовку возглавляет представительный орган работников. Этот
довых споров. Конституция признает право на индивидуальные и орган имеет право созывать собрания (конференции) работников, по*
коллективные трудовые споры с использованием установленных за* лучать от работодателя информацию по вопросам, затрагивающим
коном способов их разрешения, включая право на забастовку. Более интересы работников, привлекать специалистов для подготовки за*
детально соответствующие вопросы решаются в ТК РФ (ст. 409— ключений по спорным вопросам. Орган, возглавляющий забастовку,
414). имеет право приостановить забастовку.
Сначала используются примирительные процедуры. Если прими* В период проведения забастовки стороны коллективного трудово*
рительные процедуры не привели к разрешению коллективного тру* го спора обязаны продолжить разрешение этого спора путем проведе*
дового спора либо работодатель (представители работодателя) или ра* ния переговоров. Работодатель, органы исполнительной власти, орга*
ботодатели (представители работодателей) не выполняют соглаше* ны местного самоуправления и орган, возглавляющий забастовку,
ния, достигнутые сторонами коллективного трудового спора в ходе обязаны принять зависящие от них меры по обеспечению в период
разрешения этого спора, или не исполняют решение трудового арбит* забастовки общественного порядка, сохранности имущества работо*
ража, то работники или их представители имеют право приступить к дателя и работников, а также работы машин и оборудования, оста*
организации забастовки за исключением случаев, когда в соответст* новка которых представляет непосредственную угрозу жизни и здоро*
вии со ст. 413 Кодекса в целях разрешения коллективного трудового вью людей.
спора забастовка не может быть проведена. Минимум необходимых работ (услуг), выполняемых в период про*
Участие в забастовке является добровольным. Никто не может ведения забастовки, определяется соглашением работодателя (пред*
быть принужден к участию или отказу от участия в забастовке. При* ставителя работодателя) и представительного органа работников со*
чем представители работодателя не вправе организовывать забастовку вместно с органом местного самоуправления на основе перечней ми*
и принимать в ней участие. нимума необходимых работ (услуг) в трехдневный срок со дня
Решение об объявлении забастовки принимается собранием (кон* принятия решения об объявлении забастовки. В случае недостижения
ференцией) работников по предложению представительного органа соглашения минимум необходимых работ (услуг) устанавливается ор*
работников, ранее уполномоченного ими на разрешение коллектив* ганом исполнительной власти субъекта РФ.
ного трудового спора. Решение об участии работников данного рабо* Статья 413 ТК РФ гласит, что в соответствии со ст. 55 Конститу*
тодателя в забастовке, объявленной профессиональным союзом (объ* ции РФ являются незаконными и не допускаются забастовки:
единением профессиональных союзов), принимается собранием — в периоды введения военного или чрезвычайного положения
(конференцией) работников данного работодателя без проведения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычай*
примирительных процедур. ном положении; в органах и организациях Вооруженных Сил РФ,
В период рассмотрения коллективного трудового спора примири* других военных, военизированных и иных формированиях, органи*
тельной комиссией работниками может быть однократно проведена зациях, непосредственно ведающих вопросами обеспечения оборо*
часовая предупредительная забастовка. При проведении предупреди* ны страны, безопасности государства, аварийно*спасательных, по*
тельной забастовки орган, ее возглавляющий, обеспечивает минимум исково*спасательных, противопожарных работ, предупреждения или
необходимых работ (услуг) в соответствии с ТК РФ. ликвидации стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций; в пра*
О начале предстоящей забастовки работодатель должен быть пре* воохранительных органах; в организациях (филиалах, представи*
дупрежден в письменной форме не позднее чем за пять рабочих дней, тельствах или иных обособленных структурных подразделениях), не*
о начале забастовки, объявленной профессиональным союзом (объ* посредственно обслуживающих особо опасные виды производств
единением профессиональных союзов), — не позднее чем за семь ра* или оборудования, на станциях скорой и неотложной медицинской
бочих дней. Работодатель предупреждает о предстоящей забастовке помощи;
— в организациях, непосредственно связанных с обеспечением 4. Право на отдых

жизнедеятельности населения (энергообеспечение, отопление и теп*
лоснабжение, водоснабжение, газоснабжение, авиационный, желез*
нодорожный и водный транспорт, связь, больницы), в том случае, ес* Тышкунова Н. Н. К вопросу о понятии и содержании конституционно*
ли проведение забастовок создает угрозу обороне страны и безопас* го права на отдых // Конституционное развитие России: межвуз. сб.
ности государства, жизни и здоровью людей. науч. статей. Саратов, 2006. Вып. 7; Она же. Конституционное право
Помимо этого, в ст. 413 ТК РФ есть более широкое положение: человека и гражданина на отдых в Российской Федерации: дис. ...
канд. юрид. наук. Саратов, 2007; Она же. Конституционное право че*
право на забастовку может быть ограничено федеральным законом.
ловека и гражданина на отдых в Российской Федерации. М., 2009.
Решение о признании забастовки незаконной принимается судом
общей юрисдикции субъекта РФ по заявлению работодателя или про* В ч. 5 ст. 37 Конституции установлено: «Каждый имеет право на
курора. Решение суда доводится до сведения работников через орган, отдых. Работающему по трудовому договору гарантируются установ*
возглавляющий забастовку, который обязан немедленно проинфор* ленные федеральным законом продолжительность рабочего времени,
мировать участников забастовки о решении суда. Решение суда о выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск».
признании забастовки незаконной, вступившее в законную силу, Ранее продолжительность рабочего времени в целом определялась
подлежит немедленному исполнению. Работники обязаны прекра* в Конституции. Однако в действующий Основной закон такую норму
тить забастовку и приступить к работе не позднее следующего дня по* не включили. Она вошла в ТК РФ. Согласно ст. 91 ТК РФ нормаль*
сле вручения копии указанного решения суда органу, возглавляюще* ная продолжительность рабочего времени не может превышать 40 ча*
му забастовку. сов в неделю. А в соответствии со ст. 92 ТК РФ сокращенная продол*
В случае создания непосредственной угрозы жизни и здоровью жительность рабочего времени устанавливается: для работников в
людей суд вправе неначавшуюся забастовку отложить на срок до возрасте до 16 лет — не более 24 часов в неделю; в возрасте от 16 до
15 дней, а начавшуюся — приостановить на тот же срок. В случаях, 18 лет — не более 35 часов в неделю; для работников, являющихся ин*
имеющих особое значение для обеспечения жизненно важных инте* валидами I или II группы, — не более 35 часов в неделю; для работни*
ресов Российской Федерации или отдельных ее территорий, Прави* ков, занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями
тельство РФ вправе приостановить забастовку до решения вопроса труда, — не более 36 часов в неделю в порядке, установленном Прави*
соответствующим судом, но не более чем на 10 календарных дней. тельством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии
Согласно ТК РФ участие работника в забастовке не может рас* по регулированию социально*трудовых отношений.
сматриваться в качестве нарушения трудовой дисциплины и основа* Продолжительность рабочего времени учащихся образовательных
ния для расторжения трудового договора, за исключением случаев не* организаций в возрасте до 18 лет, работающих в течение учебного го*
исполнения обязанности прекратить забастовку. На время забастовки да в свободное от учебы время, не может превышать половины норм,
за участвующими в ней работниками сохраняются место работы и названных выше для лиц соответствующего возраста. ТК РФ и иными
должность. Работодатель имеет право не выплачивать работникам за* федеральными законами может устанавливаться сокращенная про*
работную плату за время их участия в забастовке, за исключением ра* должительность рабочего времени для других категорий работников
ботников, занятых выполнением обязательного минимума работ (ус* (педагогических, медицинских и др.).
луг). Коллективным договором, соглашением или соглашениями, Продолжительность ежедневной работы (смены) не может превы*
достигнутыми в ходе разрешения коллективного трудового спора, мо* шать: для работников в возрасте от 15 до 16 лет — пять часов, в воз*
гут быть предусмотрены компенсационные выплаты работникам, расте от 16 до 18 лет — семь часов; для учащихся общеобразователь*
участвующим в забастовке. ных учреждений, образовательных организаций начального и средне*
В процессе урегулирования коллективного трудового спора, вклю* го профессионального образования, совмещающих в течение
чая проведение забастовки, запрещается локаут — увольнение работ* учебного года учебу с работой, в возрасте от 14 до 16 лет — два с поло*
ников по инициативе работодателя в связи с их участием в коллек* виной часа, в возрасте от 16 до 18 лет — четыре часа; для инвалидов —
тивном трудовом споре или в забастовке. в соответствии с медицинским заключением, выданным в порядке,
установленном федеральными законами и иными нормативными бинск, 2012; Рыбаков О. Ю., Ситкова О. Ю. Российская правовая поли*
правовыми актами РФ. тика в сфере защиты прав детей*сирот и детей, лишенных родитель*
Всем работникам предоставляются выходные дни (еженедельный ского попечения. Саратов, 2009; Старшова У. А. Защита семьи, мате*
непрерывный отдых). Продолжительность еженедельного непрерыв* ринства, отцовства и детства — необходимое условие становления
социального государства в современной России // Конституционное
ного отдыха не может быть менее 42 часов. Общепринятым выход*
развитие России: межвуз. сб. науч. статей. Саратов, 2008. Вып. 9; Шу
ным днем является воскресенье, второй день отдыха устанавливается милова Т. А. Конституционно*правовое регулирование равенства ро*
коллективным договором или правилами внутреннего распорядка; дительских прав и обязанностей в Российской Федерации: дис. ...
дни отдыха, как правило, должны следовать подряд. канд. юрид. наук. Саратов, 2003.
Нерабочими праздничными днями в Российской Федерации явля*
ются: 1—6 и 8 января — Новогодние каникулы; 7 января — Рождество Статья 38 Конституции РФ провозглашает, что материнство и дет*
Христово; 23 февраля — День защитника Отечества; 8 марта — Меж* ство, семья находятся под защитой государства. Забота о детях, их
дународный женский день; 1 мая — Праздник Весны и Труда; 9 мая — воспитание — равное право и обязанность родителей. Трудоспособ*
День Победы; 12 июня — День России; 4 ноября — День народного ные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных
единства. родителях. На этой основе можно говорить о таком основном праве
Ежегодные оплачиваемые отпуска работникам предоставляются с граждан России, как право на защиту материнства, детства и семьи
сохранением места работы (должности) и среднего заработка. Про* государством. В значительной мере положения ст. 38 развивают и га*
должительность такого отпуска — 28 календарных дней. Ежегодный рантируют принцип равноправия женщины и мужчины (ч. 3 ст. 19
основной оплачиваемый отпуск продолжительностью более 28 кален* Конституции РФ), но направлены на обеспечение учета функций, в
дарных дней (удлиненный основной отпуск) предоставляется работ* силу природы и по традиционному общественному раскладу выпол*
никам в соответствии с ТК РФ и иными федеральными законами. Ря* няемых женщиной. Это предполагает специальные гарантии в связи с
ду категорий работников (занятым на работах с вредными и (или) материнством, оказание помощи женщинам и детям, поддержку мно*
опасными условиями труда, имеющим особый характер работы и др.) годетных и малообеспеченных семей. В основе государственной по*
предоставляются ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска. литики — учет интересов детей и родителей, равные права супругов в
браке, в том числе по воспитанию детей. В этом плане ст. 38 перекли*
5. Право на защиту материнства, детства и семьи кается со ст. 7 Конституции РФ, провозглашающей Российскую Фе*
государством дерацию социальным государством. В ч. 2 ст. 7 говорится, в част*
ности, что в Российской Федерации обеспечивается государственная
Литература поддержка семьи, материнства, отцовства и детства.
Аверкина Н. А. Конституционные основы государственной защиты ма*
Таким образом, праву на защиту материнства, детства и семьи
теринства, детства и семьи в Российской Федерации // Конституцион* корреспондируют обязанности государства по обеспечению такой за*
ное развитие России: межвуз. сб. науч. статей. Саратов, 2003. Вып. 4; щиты. Этому служат многие российские законы: Семейный ко*
Бондаренко О. А. Реализация конституционных прав и свобод ребенка декс РФ, федеральные законы (например, от 21 декабря 1996 г. «О до*
в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2012; полнительных гарантиях по социальной поддержке детей*сирот и де*
Кордуба С. Б. Конституционная обязанность родителей заботиться о тей, оставшихся без попечения родителей», от 24 июля 1998 г. «Об
воспитании детей в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»), норма*
Саратов, 2011; Кузнецова О. В. Конституционно*правовая защита се* тивные акты Президента РФ, Правительства РФ (например, поста*
мьи, материнства, отцовства и детства в России: дис. ... канд. юрид.
новление Правительства РФ от 2 ноября 2000 г. «Об утверждении
наук. Челябинск, 2004; Лазарева Е. В. Конституционно*правовые ос*
новы социальной защиты молодых семей в Российской Федерации:
Правил разработки и распространения государственного доклада о
дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2010; Нализко Н. А. Обеспечение и положении детей в Российской Федерации»).
охрана прав детей в Российской Федерации и Республике Казахстан: Государственная политика отражается также в различных концеп*
конституционно*правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. Челя* циях и федеральных целевых программах, утверждаемых Президен*
том или Правительством на определенный временной период. К при* вы организации и функционирования системы управления социаль*
меру, в целях решения наиболее острых и значительных проблем дет* ной защитой населения в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид.
ства Указом Президента РФ от 14 сентября 1995 г. «Об утверждении наук. М., 2008; Мачульская Е. Е., Горбачева Ж. А. Право социального
Основных направлений государственной социальной политики по обеспечения: учеб. пособие. М., 2000; Мозолева О. С. Конституционное
право граждан Российской Федерации на социальное обеспечение:
улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года
дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2011; Соловьева С. Д. Правовое регу*
(Национального плана действий в интересах детей)» была утверждена
лирование социальной защиты населения: дис. ... канд. юрид. наук.
президентская программа «Дети России», включавшая федеральные М., 1997; Солосин С. В. Конституционно*правовые основы социальной
целевые программы «Дети*инвалиды», «Дети Чернобыля», «Дети Се* защиты в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Казань,
вера», «Дети*сироты», «Планирование семьи», «Одаренные дети», 2002.
«Организация летнего отдыха детей», «Дети семей беженцев и вынуж*
денных переселенцев» и др. Правительство РФ постановлением от В ст. 39 Конституции РФ говорится, что каждому гарантируется
21 марта 2007 г. утвердило федеральную целевую программу «Дети социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидно*
России» на 2007—2010 годы, постановлением от 8 января 1996 г. сти, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, уста*
утверждена Концепция улучшения положения женщин в Российской новленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия
Федерации. Правда, приходится говорить о весьма скромной роли устанавливаются законом. Поощряются добровольное социальное
этих документов в реальном улучшении положения соответствующих страхование, создание дополнительных форм социального обеспече*
категорий граждан РФ. ния и благотворительность.
В определенной мере ст. 38 Конституции РФ корреспондирует Традиционно принято на базе таких положений Конституции го*
нравственным категориям, предполагая гармонию отношений между ворить о конституционном праве на социальное обеспечение.
родителями и детьми. Вместе с тем в ст. 38 отражено и то, что в этих от* Социальное обеспечение — это прежде всего материальные выплаты
ношениях у сторон возникают юридические обязанности, что связано гражданам, имеющим на то право (пенсионеры, инвалиды, дети,
как с воспитанием детей, так и с оказанием помощи взрослыми детьми больные, женщины и др.), из специальных источников (бюджет,
нетрудоспособным родителям. Конституционные нормы находят раз* фонды), являющихся государственными либо находящихся под па*
витие в гражданском, семейном и других отраслях законодательства. тронажем государства. Конституция называет два основных вида вы*
В последнее время обострилась проблема усыновления россий* плат — государственные пенсии и социальные пособия. Пенсии на*
ских детей*сирот родителями*иностранцами. В связи с плохим отно* значаются тем, кто уже отработал определенное время, либо может не
шением отдельных родителей к нашим усыновленным детям некото* работать по состоянию здоровья или при наличии заслуг перед госу*
рые из детей погибли или же с большими трудностями возвратились дарством, либо в силу несовершеннолетия не в состоянии работать.
на Родину. Появилась и абсолютно нежелательная перспектива усы* Это пенсии по возрасту (старости), инвалидности, по случаю потери
новления наших детей «семьями» в связи с легализацией в ряде стран кормильца, за выслугу лет. Социальные пособия — выплаты, предос*
однополых браков. В России принимаются меры для ограничения тавляемые для компенсации (взамен) утраченного заработка либо для
усыновления наших детей*сирот иностранными гражданами из*за поддержания жизненного стандарта (по временной нетрудоспособно*
названных причин, обсуждается перспектива полного запрета в буду* сти, по беременности и родам, по уходу за ребенком, по безработице,
щем подобного усыновления. на детей, ритуальное и др.).
Пенсионное обеспечение в нашей стране осуществляется на основе
6. Право на социальное обеспечение и социальную защиту федеральных законов от 15 декабря 2001 г. «О государственном пен*
сионном обеспечении в Российской Федерации», от 17 декабря
Литература 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», а также Зако*
Гусева Т. С. Конституционное право на социальное обеспечение и на РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, прохо*
роль государства в его реализации // Конституционное и муниципаль* дивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государ*
ное право. 2007. № 18; Ибраева Б. С. Конституционно*правовые осно* ственной противопожарной службе, органах по контролю за оборо*
том наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и Социальные услуги зависят от категории лиц, которым они оказы*
органах уголовно*исполнительной системы, и их семей». ваются, а также от места их нахождения (на дому или в стационарном
Пособия выплачиваются на основе ряда федеральных законов: от учреждении). Например, гражданам пожилого возраста и инвалидам,
19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим де* нуждающимся в посторонней помощи вследствие частичной утраты
тей», от 12 января 1996 г. «О погребении и похоронном деле»; Зако* способности к самообслуживанию, на дому оказываются услуги по
на РФ «О занятости населения» и др. организации питания, быта и досуга, социально*медицинские услуги,
Денежные выплаты могут сочетаться, дополняться и заменяться содействие в трудоустройстве, правовые услуги, ритуальные услуги.
так называемыми натуральными формами — помещение в дом для С учетом категорий лиц социальные услуги оказываются бесплатно
престарелых, инвалидов, детский дом, интернат и др. Одни ученые либо на условиях частичной и полной оплаты.
считают эти формы разновидностью социального обеспечения, дру* Современная политика строится также на непосредственном уча*
гие — самостоятельным направлением обслуживания населения, со
стии самих граждан в создании материальной базы указанных кон*
циальной защитой, или социальным обслуживанием.
ституционных прав. В этом плане важными являются федеральные
Социальная защита — социальное обслуживание населения посте*
законы от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании
пенно получает распространение. Принят ряд важных нормативных
от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболе*
актов, в частности федеральные законы от 12 января 1995 г. «О вете*
ранах», от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан по* ваний», от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального
жилого возраста и инвалидов», от 24 ноября 1995 г. «О социальной за* страхования», от 15 декабря 2001 г. «Об обязательном пенсионном
щите инвалидов в Российской Федерации», от 10 декабря 1995 г. «Об страховании в Российской Федерации».
основах социального обслуживания населения в Российской Федера* В Конституции говорится также о том, что в Российской Федера*
ции», от 17 июля 1999 г. «О государственной социальной помощи» ции поощряются социальное страхование, создание дополнительных
и др. форм социального обеспечения и благотворительность. Этим целям
Созданы государственная и муниципальная системы социального служат, в частности, федеральные законы от 7 июля 1995 г. «О благо*
обслуживания, практически во всех районах и городах страны дейст* творительной деятельности и благотворительных организациях», от
вуют комитеты социальной защиты населения. Возможно оказание 7 мая 1998 г. «О негосударственных пенсионных фондах».
социальной помощи населению гражданами и организациями на ос*
нове лицензии. Законодательство говорит о возможности создания 7. Право на жилище
таких учреждений социального обслуживания (независимо от форм соб*
ственности), как: комплексные центры социального обслуживания Литература
населения; территориальные центры социальной помощи семье и де* Малюкова Л. В. Реализация конституционного права человека на жи*
тям; центры социального обслуживания; социально*реабилитацион* лище в Российской Федерации в современных условиях: дис. ... канд.
ные центры для несовершеннолетних; центры помощи детям, остав* юрид. наук. М., 2004; Попов С. Н. Особенности реализации конститу*
шимся без попечения родителей; социальные приюты для детей и ционного права на жилище в субъектах Российской Федерации: дис. ...
подростков; центры психолого*педагогической помощи населению; канд. юрид. наук. Тюмень, 2011; Скрипко В. Р. Конституционное право
центры экстренной психологической помощи по телефону; центры граждан Российской Федерации на жилище // Государство и право.
(отделения) социальной помощи на дому; дома ночного пребывания; 2002. № 12; Снежко О. А. Проблемы участия государства в осуществле*
специальные дома для одиноких престарелых; стационарные учреж* нии конституционного права на жилище // Конституционное и муни*
ципальное право. 2009. № 9; Черкашина И. Л. Проблемы судебной за*
дения социального обслуживания (дома*интернаты для престарелых
щиты конституционного права на жилище граждан Российской Феде*
и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома*интер* рации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
наты для умственно отсталых детей, дома*интернаты для детей с фи*
зическими недостатками); геронтологические центры; иные учреж* Право на жилище в отечественной практике впервые было закреп*
дения, предоставляющие социальные услуги. лено в Конституции СССР 1977 г. В ст. 40 Конституции РФ записано:
«1. Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произ* государственного или муниципального жилищного фонда; стимули*
вольно лишен жилища. руют жилищное строительство; обеспечивают защиту прав и закон*
2. Органы государственной власти и органы местного самоуправ* ных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и поль*
ления поощряют жилищное строительство, создают условия для осу* зующихся ими на законных основаниях, потребителей коммуналь*
ществления права на жилище. ных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного
3. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждаю* фонда; обеспечивают контроль за использованием и сохранностью
щимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную жилищного фонда; организуют обеспечение своевременного прове*
плату из государственных, муниципальных и других жилищных фон* дения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных
дов в соответствии с установленными законом нормами». домах за счет взносов собственников помещений в таких домах на
Суть права на жилище заключается в возможностях граждан: капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах,
1) иметь жилье, т. е. пользоваться благоустроенным помещением бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников
той или иной формы собственности; финансирования; осуществляют в соответствии со своей компетен*
2) получить жилье в установленном порядке, построить его либо цией государственный контроль за соблюдением установленных за*
купить; конодательством требований при осуществлении жилищного строи*
3) находиться под защитой государства в части жилищных интере* тельства; осуществляют в соответствии со своей компетенцией госу*
сов, включая неприкосновенность жилища, невозможность выселе* дарственный жилищный надзор и муниципальный жилищный
ния из жилища, его изъятия без законных оснований; контроль.
4) претендовать на создание благоприятных среды обитания в жи* Помимо Жилищного кодекса РФ, вопросы реализации права на
лище и вокруг него (например, на подведение к жилищу освещения, жилище регулируют ГК РФ, Закон РФ от 4 июля 1991 г. «О привати*
воды, газа, отопления, соблюдения санитарных норм строительства, в зации жилищного фонда в Российской Федерации». Был принят так*
том числе сохранение санитарной зоны вокруг домов). же Закон РФ от 24 декабря 1992 г. «Об основах федеральной жилищ*
Праву на жилище гражданина корреспондирует жилищная поли* ной политики», но он утратил силу в 2005 г. в связи с принятием Жи*
тика государства. Ее основы закреплены в Конституции РФ: органы лищного кодекса РФ, правда, законы субъектов РФ об их жилищной
государственной власти и органы местного самоуправления поощря* политике в ряде субъектов продолжают действовать.
ют жилищное строительство, создают условия для осуществления
права на жилище. Раньше основная часть жилья возводилась и пре* 8. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь
доставлялась гражданам самим государством. Теперь Конституция
ориентирует на то, что граждане в большей мере сами должны обес* Литература
печивать право на жилище и строить себе жилье. Балашова Г. В. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь в
Жилищный кодекс РФ в ст. 2 определяет, что органы государст* Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000; Бушуе
венной власти и органы местного самоуправления в пределах своей ва В. П. Конституционное право на охрану здоровья и медицинскую
компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами помощь: новое измерение // Право и управление. XXI век. 2007. № 1
права на жилище, в том числе: содействуют развитию рынка недви* (4); Вронская М. В. Государственно*правовая политика в сфере охраны
жимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий здоровья российских граждан: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д,
для удовлетворения потребностей граждан в жилище; используют 2009; Дронова Ю. А. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь
в Конституции Российской Федерации // Вестник Тверского гос. ун*
бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники де*
та. 2009. № 9. Сер. «Право». Вып. 15; Дюжиков С. А. Конституционное
нежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том обеспечение права на охрану здоровья в Российской Федерации:
числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2001; Егоричев А. Н. Конституци*
приобретения или строительства жилых помещений; в установлен* онно*правовые основы физкультурной деятельности: российский и
ном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по до* зарубежный опыт: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Еникеев О. А.
говорам социального найма или договорам найма жилых помещений Конституционное право на медицинскую помощь: теория и практика:
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Каменская Н. А. Конституционное жизни и здоровья людей, влечет ответственность в соответствии с фе*
право на охрану здоровья и медицинскую помощь: современные га* деральным законом.
рантии обеспечения, принципы реализации и механизмы защиты: Защита интересов граждан в области здравоохранения регулирует*
дис. ... канд. юрид. наук. Владикавказ, 2011; Колоцей И. А. Право на ох*
ся Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. «Об основах охраны
рану здоровья и медицинскую помощь как конституционная цен*
ность: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010; Коровина Ю. В. Конститу*
здоровья граждан в Российской Федерации», Законом РФ от 28 июня
ционные основы охраны нравственного здоровья населения Россий* 1991 г. «О медицинском страховании граждан в Российской Федера*
ской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Морозова О. В. ции», федеральными законами от 30 марта 1999 г. «О санитарно*эпи*
Конституционная природа платных медицинских услуг, оказываемых демиологическом благополучии населения», от 30 марта 1995 г.
государственными и муниципальными учреждениями здравоохране* «О предупреждении распространения в Российской Федерации забо*
ния // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 18; От левания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ*ин*
ставнова Е. А. Конституционное право человека и гражданина на ох* фекции)» и др.
рану здоровья в Российской Федерации: понятие и содержание // Постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. (ут*
Конституционное развитие России: межвуз. сб. науч. статей. Саратов,
ратило силу) созданы Федеральный и территориальные фонды обяза*
2008. Вып. 9; Рашупкина Е. И. Право на охрану здоровья и медицин*
скую помощь: конституционно*правовой аспект: дис. ... канд. юрид.
тельного медицинского страхования — самостоятельные государст*
наук. Челябинск, 2012; Холодова Т. Ю. Конституционно*правовое венные некоммерческие финансово*кредитные учреждения. Гражда*
обеспечение права граждан на охрану здоровья и медицинскую по* не РФ получили страховые полисы обязательного медицинского
мощь в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. страхования, которые дают право получения необходимой медицин*
ской помощи в медицинских учреждениях, работающих в системе та*
Это право закреплено в ст. 41 Конституции РФ. Право на охрану кого страхования.
здоровья обеспечивается многими путями, включая создание для В развитие норм Конституции РФ принимается значительное чис*
граждан необходимых условий труда, быта, возможностей хорошего ло федеральных и региональных концепций и программ в сфере охра*
отдыха, в том числе с занятиями физкультурой и спортом, производ* ны здоровья граждан и оказания медицинской помощи.
ство продуктов питания должного качества и т. д. Право на медицин*
Что касается физкультуры и спорта, в одних правовых работах они
скую помощь обеспечивается наличием государственных, муници*
рассматриваются как гарантии права на охрану здоровья, в других —
пальных и негосударственных медицинских учреждений, обязанных
как самостоятельное конституционное право человека и гражданина
оказывать населению такую помощь. Конституция РФ указывает, что
в социальной сфере. Государственная политика в области физкульту*
бесплатная медицинская помощь оказывается гражданам в государст*
ры и спорта, поощрения граждан, занимающихся физкультурой и
венных и муниципальных учреждениях здравоохранения за счет
спортом как на любительской, так и на профессиональной основе,
средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других посту*
отражена в Федеральном законе от 4 декабря 2007 г. «О физической
плений.
культуре и спорте в Российской Федерации».
Согласно Конституции в Российской Федерации финансируются
федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, прини*
9. Право на благоприятную окружающую среду
маются меры по развитию государственной, муниципальной, частной
систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая Литература
укреплению здоровья человека, развитию физкультуры и спорта, эколо
гическому и санитарноэпидемиологическому благополучию. Велиева Д. С. Система конституционных экологических прав и обязан*
ностей в Российской Федерации / под ред. В. Т. Кабышева. М., 2009;
Одной из гарантий права на охрану здоровья является своевремен* Она же. Понятие конституционных экологических прав и их значение
ная информированность общества о санитарном состоянии населен* в системе действующего правового регулирования // Конституцион*
ных пунктов, вспышках инфекций, распространенности заболеваний ное и муниципальное право. 2011. № 3; Она же. Конституционная обя*
и т. п. Поэтому в ч. 3 ст. 41 Конституции указано, что сокрытие долж* занность российского государства по обеспечению благоприятной ок*
ностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для ружающей среды // Российское правосудие. 2010. № 7 (51); Давае
ва К. К. Конституционное право на благоприятную окружающую среду места жительства, различные медицинские патологии, ставшие пря*
в Российской Федерации: правовое регулирование и судебная защита: мым последствием катастроф, и т. д.
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Железинский А. А. Конституционные
Вопросы охраны природы регулируются федеральными законами
основы охраны окружающей среды в Российской Федерации: дис. ...
канд. юрид. наук. Саратов, 2011; Морозова М. В. Конституционно*пра* от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», от 23 ноября
вовые гарантии права человека и гражданина на благоприятную окру* 1995 г. «Об экологической экспертизе» и другими, в той или иной ме*
жающую среду в современной России: дис. ... канд. юрид. наук. Сара* ре касающимися охраны природы. Многие вопросы регулируются
тов, 2007; Назарова И. С. Экологические права личности: конституци* подзаконными актами.
онно*правовое преломление // Конституционное и муниципальное
право. 2007. № 9; Пономарева И. П. Конституционные основы эколо* 10. Право на образование
гической политики в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук.
Екатеринбург, 2000; Стариков В. И. Проблемы реализации и защиты Литература
конституционных прав на благоприятную окружающую среду и досто*
верную информацию о ее состоянии граждан, подвергшихся радиаци* Акбаев А. А. Осуществление прав граждан РФ на образование: консти*
онному воздействию (по материалам Южного федерального округа): туционные гарантии и социально*экономическое обеспечение. М.,
дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007; Ястребов А. Е. Актуальные 1999; Андиева М. С. Государственное регулирование образовательной
проблемы судебной защиты конституционных экологических прав деятельности в Российской Федерации: конституционно*правовые ас*
граждан // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 12. пекты: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Богданов А. В. Полномочия
органов государственной власти субъектов Российской Федерации по
В соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на обеспечению конституционного права на образование: дис. ... канд.
благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее юрид. наук. Тюмень, 2008; Дащинская З. П. Конституционно*правовое
состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или регулирование организации и деятельности общеобразовательных уч*
имуществу экологическим правонарушением. На основе указанной реждений: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Деманова С. В. Конститу*
статьи Конституции одни специалисты пишут о конституционном ционное право на получение бесплатного высшего образования в Рос*
праве на благоприятную окружающую среду, включая в его содержа* сийской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012; Матюше
ние все компоненты, названные в данной статье; другие предпочита* ва Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере
ют говорить о конституционных экологических правах граждан. В лю* образования: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1999; Смирнова М. В.
бом случае данное право надо трактовать достаточно широко. Становление конституционного права на образование в негосударст*
В его основе лежит государственная политика, направленная: на венных образовательных учреждениях России // Конституционное и
обеспечение качества окружающей среды и экологически чистых муниципальное право. 2006. № 11; Стульникова О. В. Конституцион*
производств, предотвращение загрязнений воздуха, воды, почв; уста* ное право граждан на образование и проблемы его реализации в субъ*
ектах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008;
новление нормативов предельно допустимого вредного воздействия
Третьяк Н. В. Конституционное право на образование в Российской
на окружающую среду; ликвидацию аварий и иных отрицательных
Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011; Тяпкина И. В. Правовой
последствий; создание государственных экологических и иных фон* механизм реализации конституционного права на образование в сред*
дов, аккумулирующих средства на охрану природы. них и высших профессиональных учебных заведениях в России:
Граждане могут требовать соблюдения экологического законода* дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
тельства, соответствующей информации, создавать общественные
объединения в данной сфере, проявлять гражданские инициативы, Право на образование заключается в возможности обучения в ка*
ставить вопрос о привлечении виновных к ответственности и т. д. ком*либо образовательной организации, которая дает человеку об*
Они могут получать полное возмещение ущерба их здоровью и иму* щие знания, являющиеся основой его кругозора, а также специаль*
ществу в результате экологических катастроф, при этом учитываются ные знания, в том числе необходимые для трудовой деятельности.
все неблагоприятные последствия, включая меру утраты трудоспо* И конечно же право на образование включает и самостоятельное
собности, затраты на лечение, изменение профессии и образа жизни, удовлетворение образовательных интересов личности — с тем услови*
ем, что человек может для этих целей пользоваться возможностями 6) светский характер образования в государственных, муници*
соответствующих учреждений. пальных организациях, осуществляющих образовательную деятель*
В соответствии со ст. 43 Конституции РФ в Российской Федера* ность;
ции гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, 7) свобода выбора получения образования согласно склонностям
основного общего и среднего профессионального образования в госу* и потребностям человека, создание условий для самореализации
дарственных или муниципальных образовательных организациях и на каждого человека, свободное развитие его способностей, включая
предприятиях. При этом основное общее образование обязательно. Ро* предоставление права выбора форм получения образования, форм
дители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми обучения, организации, осуществляющей образовательную деятель*
основного общего образования. ность, направленности образования в пределах, предоставленных
Длительное время действовал Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об об* системой образования, а также предоставление педагогическим ра*
разовании», обросший многочисленными изменениями и дополне* ботникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и вос*
ниями. Теперь ему на смену пришел Федеральный закон от 29 декаб* питания;
ря 2012 г. «Об образовании в Российской Федерации», правда, и в не* 8) обеспечение права на образование в течение всей жизни в соот*
го уже внесены поправки. ветствии с потребностями личности, адаптивность системы образова*
Согласно ст. 2 Закона «образование — единый целенаправленный ния к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и
процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым интересам человека;
благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и го* 9) автономия образовательных организаций, академические права
сударства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, на* и свободы педагогических работников и обучающихся, предусмот*
выков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции ренные указанным Федеральным законом, информационная откры*
определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духов* тость и публичная отчетность образовательных организаций;
но*нравственного, творческого, физического и (или) профессиональ* 10) демократический характер управления образованием, обеспе*
ного развития человека, удовлетворения его образовательных потреб* чение прав педагогических работников, обучающихся, родителей (за*
ностей и интересов». конных представителей) несовершеннолетних обучающихся на
Государственная политика и правовое регулирование отношений в участие в управлении образовательными организациями;
сфере образования в соответствии с Законом (ст. 3) основываются на 11) недопустимость ограничения или устранения конкуренции в
следующих принципах: сфере образования;
1) признание приоритетности образования; 12) сочетание государственного и договорного регулирования от*
2) обеспечение права каждого человека на образование, недопус* ношений в сфере образования.
тимость дискриминации в сфере образования; Законом предусмотрено, что Правительство РФ ежегодно в рамках
3) гуманистический характер образования, приоритет жизни и обеспечения проведения единой государственной политики в сфере
здоровья человека, прав и свобод личности, свободного развития лич* образования представляет Федеральному Собранию РФ доклад о реа*
ности, воспитание взаимоуважения, трудолюбия, гражданственности, лизации государственной политики в сфере образования и опублико*
патриотизма, ответственности, правовой культуры, бережного отно* вывает его на официальном сайте Правительства РФ в информацион*
шения к природе и окружающей среде, рационального природополь* но*телекоммуникационной сети Интернет.
зования; Конституция РФ гласит (ч. 5 ст. 43), что Российская Федерация под
4) единство образовательного пространства на территории РФ, за* держивает различные формы образования и самообразования. Образова*
щита и развитие этнокультурных особенностей и традиций наро* тельная политика — важная часть политики государства, она находит
дов РФ в условиях многонационального государства; воплощение в программах образования.
5) создание благоприятных условий для интеграции системы обра* Закон «Об образовании в Российской Федерации» развивает по*
зования РФ с системами образования других государств на равно* ложения Конституции РФ и гласит, что в Российской Федерации
правной и взаимовыгодной основе; устанавливаются следующие уровни общего образования: 1) дошко*
льное образование; 2) начальное общее образование; 3) основное об* тановленным новым Законом, в том числе: послевузовское профес*
щее образование; 4) среднее общее образование. А к уровням про сиональное образование в аспирантуре (адъюнктуре) — к высшему
фессионального образования относятся: 1) среднее профессиональное образованию — подготовке кадров высшей квалификации по про*
образование; 2) высшее образование — бакалавриат; 3) высшее обра* граммам подготовки научно*педагогических кадров в аспирантуре
зование — специалитет, магистратура; 4) высшее образование — (адъюнктуре); послевузовское профессиональное образование в ор*
подготовка кадров высшей квалификации. Дополнительное образова* динатуре — к высшему образованию — подготовке кадров высшей
ние включает в себя такие подвиды, как дополнительное образова* квалификации по программам ординатуры; послевузовское профес*
ние детей и взрослых и дополнительное профессиональное образова* сиональное образование в форме ассистентуры*стажировки — к выс*
ние. шему образованию — подготовке кадров высшей квалификации по
Система образования создает условия для непрерывного образова* программам ассистентуры*стажировки. Получается, что по названно*
ния посредством реализации основных образовательных программ и му выше Закону все перечисленное есть формы не послевузовского
различных дополнительных образовательных программ, предостав* образования, а высшего образования.
ления возможности одновременного освоения нескольких образова* Конституция РФ предусматривает (ч. 5 ст. 43), что Российская Фе
тельных программ, а также учета имеющихся образования, квалифи* дерация устанавливает федеральные государственные образовательные
кации, опыта практической деятельности при получении образова* стандарты. Развивая это конституционное положение, новый Закон
ния. об образовании (ст. 11 и др.) говорит, что федеральные государствен*
Согласно ч. 3 ст. 43 Конституции РФ каждый вправе на конкурсной ные образовательные стандарты и федеральные государственные тре*
основе бесплатно получить высшее образование в государственной или бования обеспечивают: единство образовательного пространства РФ;
муниципальной образовательной организации и на предприятии. Наряду преемственность основных образовательных программ; вариатив*
с бесплатным образованием в России распространено получение выс* ность содержания образовательных программ соответствующего
шего образования на платной основе в государственных и негосудар* уровня образования, возможность формирования образовательных
ственных высших учебных заведениях. программ различных уровня сложности и направленности с учетом
В нашей стране получила широкое распространение система по* образовательных потребностей и способностей обучающихся; госу*
слевузовского профессионального образования — в виде повышения дарственные гарантии уровня и качества образования на основе
квалификации, получения второго высшего образования, обучения в единства обязательных требований к условиям реализации основных
аспирантуре, ординатуре, адъюнктуре и докторантуре, создаваемых в образовательных программ и результатам их освоения. Федеральные
образовательных организациях высшего образования и научных орга* государственные образовательные стандарты, за исключением феде*
низациях, имеющих соответствующие лицензии. Имеется Федераль* рального государственного образовательного стандарта дошкольного
ный закон от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профес* образования, образовательные стандарты являются основой объек*
сиональном образовании», в него ранее вносилось немало изменений тивной оценки соответствия установленным требованиям образова*
и дополнений, после появления нового Закона об образовании 2012 г. тельной деятельности и подготовки обучающихся, освоивших обра*
Закон 1996 г. остается формально действующим актом. зовательные программы соответствующего уровня и соответствую*
Закон «Об образовании в Российской Федерации» тоже говорит о щей направленности, независимо от формы получения образования
повышении квалификации, связывает ее с повышением профессио* и формы обучения.
нального уровня, получением новой компетенции в рамках имеюще* Федеральные государственные образовательные стандарты вклю*
гося документа об образовании, а также с получением документа о чают в себя требования: 1) к структуре основных образовательных
профессиональной подготовке, о защите диссертации. Что касается программ (в том числе соотношению обязательной части основной
послевузовского профессионального образования, то названный За* образовательной программы и части, формируемой участниками об*
кон в ст. 108 говорит о том, что существовавшие до этого уровни об* разовательных отношений) и их объему; 2) условиям реализации ос*
разования должны быть приравнены к образовательным уровням, ус* новных образовательных программ, в том числе кадровым, финан*
совым, материально*техническим и иным; 3) результатам освоения модеятельного) творчества. Граждане могут заниматься творчеством
основных образовательных программ. Федеральными государствен* индивидуально; создавать различные творческие кружки, клубы, объ*
ными образовательными стандартами устанавливаются сроки полу* единения.
чения общего образования и профессионального образования с уче* Свободу преподавания, о которой говорит Конституция, надо по*
том различных форм обучения, образовательных технологий и осо* нимать следующим образом. Учитель школы, преподаватель вуза
бенностей отдельных категорий обучающихся. вправе использовать свою методику изложения материала, ведения
урока, семинара, чтения лекции и т. д. Однако свобода преподавания
11. Свобода литературного, художественного, научного, не означает, что педагог может игнорировать учебную программу и не
технического и других видов творчества, преподавания давать учащимся те знания, которые предполагаются государствен*
ным образовательным стандартом. Преподаватель вправе высказы*
вать свою точку зрения по рассматриваемым вопросам, но учебное
Авакьян С. А. Свобода преподавания: конституционно*правовая ин* занятие не может быть превращено в политический диспут, шоу —
терпретация // Актуальные проблемы преподавания конституционно* все это позволительно во внеучебное время. Свобода преподавания
го и муниципального права: материалы Всероссийского науч.*практ. означает и соблюдение этических норм — преподаватель должен
семинара / отв. ред. Н. В. Витрук. М., 2008; Андреева В. П. Проблемы пользоваться культурным языком, не допускать оскорбительных вы*
конституционно*правового обеспечения свободы творчества и охраны сказываний в адрес учащихся, а также своих коллег.
интеллектуальной собственности в Российской Федерации: дис. ...
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» в
канд. юрид. наук. Тюмень, 2009; Корчагина Д. П. Конституционное
право на свободу творчества и охрану интеллектуальной собственно* ст. 47 говорит о том, что педагогические работники пользуются рядом
сти в России и США: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Пасешнико академических прав и свобод, в числе которых: свобода преподава*
ва Л. А. Конституционно*правовые основы академической свободы в ния, свободное выражение своего мнения, свобода от вмешательства
современной России: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2011; Сазоннико в профессиональную деятельность; свобода выбора и использования
ва Е. В. Конституционно*правовые аспекты творчества // Конститу* педагогически обоснованных форм, средств, методов обучения и вос*
ционное и муниципальное право. 2008. № 16; Халипова Е. В. Консти* питания; право на творческую инициативу, разработку и применение
туционно*правовая концепция интеллектуальной собственности (ста* авторских программ и методов обучения и воспитания в пределах
новление и эволюция). М., 1998; Шапорева Д. С. К вопросу о понятии реализуемой образовательной программы, отдельного учебного пред*
конституционного права человека и гражданина на свободу творчества
в Российской Федерации // Конституционное развитие России: меж*
мета, курса, дисциплины (модуля); право на выбор учебников, учеб*
вуз. сб. науч. статей. Саратов, 2006. Вып. 7; Она же. Конституционное ных пособий, материалов и иных средств обучения и воспитания в
право человека и гражданина на свободу творчества в современной соответствии с образовательной программой и в порядке, установ*
России: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007; Она же. Конституци* ленном законодательством об образовании.
онное право человека и гражданина на свободу творчества в современ* Вместе с тем согласно ст. 48 Закона педагогические работники
ной России / под ред. В. Т. Кабышева. Саратов, 2010; Она же. Консти* обязаны: осуществлять свою деятельность на высоком профессио*
туционные основы права на свободу творчества и научных исследова* нальном уровне, обеспечивать в полном объеме реализацию препо*
ний в Российской Федерации // Конституционное развитие России: даваемых учебных предмета, курса, дисциплины (модуля) в соответ*
межвуз. сб. науч. статей / редкол. В. Т. Кабышев и др. Саратов, 2011.
ствии с утвержденной рабочей программой; соблюдать правовые,
Вып. 12.
нравственные и этические нормы, следовать требованиям профес*
Данная свобода отражена в ч. 1 ст. 44 Конституции РФ, гласящей, сиональной этики; уважать честь и достоинство обучающихся и дру*
что каждому гарантируется свобода литературного, художественного, гих участников образовательных отношений. Педагогическим работ*
научного, технического и других видов творчества, преподавания. Ин никам запрещается использовать образовательную деятельность для
теллектуальная собственность охраняется законом. политической агитации, принуждения обучающихся к принятию по*
Свобода творчества имеет разные формы проявления, выражае* литических, религиозных или иных убеждений либо отказу от них,
мые в возможности как профессионального, так и любительского (са* для разжигания социальной, расовой, национальной или религиоз*
ной розни, для агитации, пропагандирующей исключительность, ческих, религиозных и иных убеждений, места жительства, имущест*
превосходство либо неполноценность граждан по признаку социаль* венного положения, образования, профессии или других обстоя*
ной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлеж* тельств. Каждый человек имеет право на все виды творческой дея*
ности, их отношения к религии. тельности в соответствии со своими интересами и способностями.
Понятие «интеллектуальная собственность», употребленное в Каждый человек имеет право на личную культурную самобыт*
Конституции РФ, воспринято и гражданским законодательством. ность, т. е. на свободный выбор нравственных, эстетических и других
Оно предполагает возможность прав индивида на результаты своей ценностей, на защиту государством своей культурной самобытности.
творческой (интеллектуальной) деятельности, материализованные в У человека есть право на приобщение к культурным ценностям, на
виде каким*то образом высказанных, изложенных, показанных, за* доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фон*
писанных, опубликованных идей. Охраняются плоды интеллектуль* дам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности. Ог*
ной деятельности в виде не только открытий и изобретений, литера* раничения доступности культурных ценностей по соображениям сек*
турных и научных произведений (причем как книг, статей, так и ру* ретности или особого режима пользования устанавливаются законо*
кописей, докладов и т. п.), но и музыкального, театрального и других дательством РФ. Лицам, не достигшим 18 лет, гарантируется право
видов творчества. бесплатного посещения музеев один раз в месяц. Каждый без ограни*
чения возраста имеет право на эстетическое воспитание и художест*
12. Право на участие в культурной жизни, пользование венное образование, на выбор его форм и способов в соответствии с
учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям законодательством об образовании.
Каждый человек имеет право собственности в области культуры.
Литература Оно распространяется на имеющие историко*культурное значение
предметы, коллекции и собрания, здания и сооружения, организа*
Морозова А. Н. Конституционно*правовые гарантии участия граждан в
культурной жизни российского общества: дис. ... канд. юрид. наук. М., ции, учреждения, предприятия и иные объекты. Порядок приобрете*
2004; Рубанова М. Е. Конституционное право на участие в культурной ния, условия владения, пользования и распоряжения объектами соб*
жизни и пользование учреждениями культуры в Российской Федера* ственности в области культуры регламентируются законодательст*
ции: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011; Сазонникова Е. В. Консти* вом. Граждане имеют право создавать организации, учреждения и
туционное право и концепт «культура». Воронеж, 2011; Она же. Кон* предприятия (именуемые в дальнейшем организациями) по произ*
ституционно*правовое регулирование культурных отношений в Рос* водству, тиражированию и распространению культурных ценностей,
сии. Воронеж, 2011; Она же. Наука конституционного права России и благ, посредничеству в области культурной деятельности в порядке,
концепт «культура»: вопросы теории и практики: дис. ... д*ра юрид. определяемом законодательством РФ. Они имеют право создавать
наук. М., 2012; Степанова И. В. Конституционные права и свободы че*
ассоциации, творческие союзы, гильдии или иные культурные объ*
ловека и гражданина в Российской Федерации в области культуры:
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. единения.
Граждане вправе вывозить за границу в целях экспонирования,
Согласно ч. 2 и 3 ст. 44 Конституции РФ каждый имеет право на иных форм публичного представления, а также в целях продажи ре*
участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, зультаты своей творческой деятельности в порядке, определяемом за*
на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о со* конодательством. Кроме того, граждане РФ имеют право осуществ*
хранении исторического и культурного наследия, беречь памятники лять культурную деятельность в зарубежных странах, создавать орга*
истории и культуры. низации культуры на территории других государств, если последнее
Основы законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. в не противоречит законодательству этих государств.
разд. II «Права и свободы человека в области культуры» определяют Народы и иные этнические общности в Российской Федерации
довольно широкий перечень таких прав. В их числе неотъемлемое имеют право на сохранение и развитие своей культурно*националь*
право каждого человека на культурную деятельность независимо от ной самобытности, защиту, восстановление и сохранение исконной
национального и социального происхождения, языка, пола, полити* культурно*исторической среды обитания. Политика в области сохра*
нения, создания и распространения культурных ценностей коренных туционное право человека и гражданина на правовую защиту: дис. ...
национальностей, давших наименования национально*государствен* канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004; Беляевская О. Я. Конституцион*
ным образованиям, не должна наносить ущерб культурам других на* ное право человека и гражданина на судебную защиту: понятие, проб*
родов и иных этнических общностей, проживающих на данных тер* лемы реализации: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2007; Бондарь О. Н.
Квалифицированная юридическая помощь — конституционная гаран*
риториях.
тия судебной защиты прав и свобод человека и гражданина в Россий*
Российская Федерация гарантирует право всем этническим общ* ской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2008; Василь
ностям, компактно проживающим вне своих национально*государ* ев А. А. Конституционное право на бесплатную квалифицированную
ственных образований или не имеющим своей государственности, юридическую помощь в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид.
на культурно*национальную автономию, которая означает право наук. Саратов, 2012; Глотов С. А., Петренко Е. Г. Права человека и их
указанных этнических общностей на свободную реализацию своей защита в Европейском суде. М., 2000; Кривоносова О. Ю. Конституци*
культурной самобытности посредством создания на основании во* онное право на бесплатную юридическую помощь в Российской Феде*
леизъявления населения или по инициативе отдельных граждан на* рации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Она же. Финансовое обеспе*
циональных культурных центров, национальных обществ и земля* чение конституционного права на бесплатную юридическую по*
честв. мощь // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 11;
По Конституции культурные права предоставляются каждому че* Крылатова И. Ю. Конституционно*судебная защита экономических
прав граждан в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ека*
ловеку, пребывающему на территории нашего государства, будь это
теринбург, 2007; Любовенко Е. С. Конституционное право на получе*
гражданин РФ, иностранный гражданин или лицо без гражданства.
ние квалифицированной юридической помощи и механизм его гаран*
Эти права сочетаются и с соответствующими обязанностями всех тирования (российский и зарубежный опыт). Тверь, 2008; Миро
этих лиц. нов А. Л. Реализация конституционного права человека и гражданина
Международные пакты о правах человека исходят из равенства на получение квалифицированной юридической помощи при осуще*
лиц в пользовании образовательными и культурными правами, из ствлении правосудия: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Плетень А. С.
обязанности государств создавать условия для доступа к культурным К вопросу о содержании понятия «квалифицированная юридическая
ценностям всех, кто находится на их территории. Общие предпосыл* помощь» // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 23;
ки соответствующей политики Российского государства отражены в Смагин Г. А. Конституционно*правовые вопросы оказания юридиче*
ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, гласящей, что иностранные граждане и ской помощи населению в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид.
лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и наук. М., 2004; Торкунова Е. А. Правовая основа реализации конститу*
несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установ* ционного права российских граждан на судебную защиту в Европей*
ском суде: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Хаманева Н. Ю. Защита
ленных федеральным законом или международным договором РФ.
прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997; Черняков И. Г.
Основы законодательства РФ о культуре передают право на установ* Реализация конституционного права на квалифицированную юриди*
ление цен на посещение музеев и других культурных заведений в их ческую помощь в Российской Федерации: проблемы и перспективы:
руки. Российские граждане за границей пользуются музеями и иными дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007.
выставочными комплексами на равных основаниях с гражданами со*
ответствующих государств. Как говорилось выше, есть четвертая группа основных прав и сво*
бод человека и гражданина — по защите других прав и свобод. Они
выражаются либо в возможностях для человека охранять свои интере*
§ 5. Основные права по защите других прав и свобод граждан
сы в целом независимо от сферы, либо специально в правах и гаран*
Литература тиях на справедливое правосудие и применение закона. В эту четвер*
тую группу включаются права:
Адзинова Е. А. Конституционное право на судебную защиту // Россий*
ское правосудие. 2008. № 4 (24); Бабинков А. М. Конституционный 1) на сочетание государственной защиты прав и свобод с возмож*
принцип состязательности и равноправия сторон при осуществлении ностями самозащиты;
правосудия: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Баранова С. Г. Консти* 2) на судебную защиту прав и свобод;
3) на рассмотрение дела в надлежащем суде; 2. Право на судебную защиту прав и свобод

4) на получение квалифицированной юридической помощи;
Помимо общей возможности защиты прав и свобод, согласно
5) на презумпцию невиновности;
ст. 46 Конституции РФ «каждому гарантируется судебная защита его
6) на гуманизм правосудия;
прав и свобод». Эта норма Конституции формирует у граждан преуве*
7) на защиту интересов пострадавших от нарушений закона;
личенное представление о судебной защите прав и свобод: если права
8) на применение действующего закона.
нарушены, надо пойти в суд, и справедливость тут же будет восста*
новлена. Когда же люди обращаются в суд, многих охватывает разо*
1. Право на сочетание государственной защиты прав и свобод
чарование. Оно наступает как от бездушного отношения судейских
с возможностями самозащиты
работников, так и от реально возможных последствий. Закон предпо*
Это ключевое право в целом для всех прав и свобод граждан, а так* лагает состязательные судебные процедуры рассмотрения дел. Фор*
же для рассматриваемой группы прав. Развивая данное положение, мально это означает, что внимание обеспечивается в суде и другой
Конституция РФ (ст. 45) закрепила: государственная защита прав и стороне, не может быть поддержки одного гражданина в ущерб дру*
свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантирует* гому.
ся (ч. 1); каждый вправе защищать свои права и свободы всеми спосо* В общем*то, в приведенной норме Конституции проглядывает яв*
бами, не запрещенными законом (ч. 2). ная пропагандистская начинка. Реально же подразумевается право че
Часть 1 ст. 45 предполагает, что защита прав и свобод человека и ловека на обращение в суд за защитой своего права. Он действительно
гражданина является составным элементом политики Российского го вправе прийти в суд, быть принятым и выслушанным судьей, а также
сударства. На это направлены законодательство и деятельность всех подать жалобу, заявление, иск. Но дело будет разрешено в соответст*
государственных органов. В соответствии со ст. 80 Конституции Пре* вии с законом и в его пределах, да еще и с учетом искусства ведения
зидент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина в судебной тяжбы.
нашей стране, многие его полномочия направлены именно на обес* Право на судебную защиту по Конституции РФ сочетается с пра*
печение и защиту прав и интересов личности. К ведению Правитель*
вом обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов госу*
ства РФ отнесено осуществление мер по обеспечению законности,
дарственной власти, органов местного самоуправления, обществен*
прав и свобод граждан (п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Тем же
ных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46). Закон РФ от 27 ап*
целям служит деятельность судов и иных органов государства. Все го*
реля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих
сударственные и муниципальные служащие обязаны руководство*
ваться в своей деятельности принципом уважения прав и свобод че* права и свободы граждан» к действиям (решениям) государственных
ловека и гражданина. органов, органов местного самоуправления, учреждений, предпри*
Но немыслимо поставить возле каждого гражданина государствен* ятий и их объединений, общественных объединений и должностных
ную охрану. К тому же соответствующие службы могут охранять лишь лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в
жизнь человека, а защита прав и свобод — понятие многообразное. суд, относит коллегиальные и единоличные действия (решения), в
В ряде случаев нужны инициативные усилия самой личности, напри* том числе представление официальной информации, ставшей основа*
мер, без личного обращения в суд не будет рассмотрения дела, без по* нием для совершения действий (принятия решений), в результате ко*
дачи заявления с сопроводительными документами не назначат пен* торых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия
сию и т. д. Но Конституция предполагает и собственные действия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражда*
гражданина по защите своих прав и свобод, отсюда и конституцион* нина возложена какая*либо обязанность или он незаконно привлечен
ная формула о праве каждого «защищать свои права и свободы всеми к какой*либо ответственности (ст. 2). Гражданин вправе обжаловать
способами, не запрещенными законом». Это может быть защита «и как действия (решения), так и послужившую основанием для совер*
словом, и делом», вплоть до физической самозащиты от посягатель* шения действий (принятия решений) информацию либо то и другое
ства на здоровье, честь и жизнь. одновременно.
Если гражданин считает, что его конституционные права и свобо* В реализации данного права гражданину обязаны помогать в
ды нарушены законом, примененным или подлежащим применению принципе любые органы и должностные лица. Например, если он
в конкретном деле, он может обратиться в Конституционный Суд РФ пришел на прием к судье или работнику местной администрации с
(ч. 4 ст. 125 Конституции РФ). заявлением, в котором есть неточности, должностное лицо обязано
Согласно ч. 3 ст. 46 Конституции, если гражданин исчерпал все подсказать человеку, что и на основе какого акта следует исправить.
имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, он Прокурор, принимая гражданина и выслушивая его, обязан разъяс*
может обратиться в межгосударственные органы по защите прав и сво* нить, какой закон и каким образом применяется в конкретной ситуа*
бод человека. В последние годы появляется практика обращения граж* ции.
дан России в Европейский Суд по правам человека, функционирую* Специализированной организацией, оказывающей юридическую
щий на основе Конвенции о защите прав человека и основных свобод. помощь гражданам, является адвокатура. Федеральный закон от
31 мая 2002 г. «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Россий*
3. Право на рассмотрение дела в надлежащем суде ской Федерации» гласит, что адвокатской деятельностью является
квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профес*
Определение надлежащего суда для рассмотрения соответствую* сиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке,
щего дела обусловлено его подсудностью. Исходя из этого Конститу* установленном данным Федеральным законом, физическим и юри*
ция РФ в ч. 1 ст. 47 предусматривает: «Никто не может быть лишен дическим лицам (доверителям) в целях защиты их прав, свобод и ин*
права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности
тересов, а также обеспечения доступа к правосудию (ст. 1).
которых оно отнесено законом». Таким образом, дело направляется в
Адвокат является независимым советником по правовым вопро*
ту судебную инстанцию, к ведению которой законом отнесено его
сам. Он не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за
рассмотрение. Причем суд не может отказываться от рассмотрения та*
исключением научной, преподавательской и иной творческой дея*
кого дела. Подсудность по уголовным делам определяется Уголовно*
тельности. Оказывая юридическую помощь, адвокат: дает консульта*
процессуальным кодексом, по гражданским делам — Гражданским
ции и справки по правовым вопросам как в устной, так и в письмен*
процессуальным и Арбитражным процессуальным (до прекращения
его действия) кодексами РФ. ной форме; составляет заявления, жалобы, ходатайства и другие до*
кументы правового характера; представляет интересы доверителя в
В определенных случаях граждане могут ходатайствовать о передаче
конституционном судопроизводстве; участвует в качестве представи*
их дела на рассмотрение в иной суд, если они сомневаются в объектив*
теля доверителя в гражданском и административном судопроизвод*
ности соответствующего суда. Вместе с тем и судьи, считающие, что они
не могут быть беспристрастными в конкретном деле, вправе ставить во* стве и т. д.
прос о передаче его на рассмотрение в другую судебную инстанцию. Статус адвоката в Российской Федерации вправе приобрести ли*
цо, которое имеет высшее юридическое образование, полученное в
Дополнительная гарантия характеризуемого права установлена в
ч. 2 ст. 47: «Обвиняемый в совершении преступления имеет право на рас имеющей государственную аккредитацию образовательной организа*
смотрение его дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, ции высшего образования, либо ученую степень по юридической спе*
предусмотренных федеральным законом» (выделено мной. — С. А.). циальности. Указанное лицо также должно иметь стаж работы по
Речь идет о ситуациях, когда лицо обвиняется в совершении преступ* юридической специальности не менее двух лет либо пройти стажи*
лений, представляющих повышенную общественную опасность. ровку в адвокатском образовании в сроки, установленные Федераль*
ным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Россий*
ской Федерации». Претендент, успешно сдавший квалификацион*
4. Право на получение квалифицированной юридической помощи
ный экзамен, приносит присягу адвоката. Со дня принятия присяги
Право на получение квалифицированной юридической помощи претендент получает статус адвоката и становится членом адвокат*
закреплено в ч. 1 ст. 48 Конституции РФ. Там же говорится, что в слу ской палаты.
чаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бес Адвокаты иностранного государства могут оказывать юридиче*
платно. скую помощь на территории РФ по вопросам права данного ино*
странного государства. Адвокаты иностранных государств, осуществ* лений о назначении пенсий и пособий; гражданам РФ, пострадав*
ляющие адвокатскую деятельность на территории РФ, регистрируют* шим от политических репрессий, — по вопросам, связанным с реа*
ся федеральным органом исполнительной власти в области юстиции билитацией. Юридическая помощь оказывается во всех случаях
в специальном реестре. Без регистрации в указанном реестре осуще* бесплатно несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях сис*
ствление адвокатской деятельности адвокатами иностранных госу* темы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершен*
дарств на территории РФ запрещается. нолетних.
Адвокатская деятельность осуществляется на основе соглашения В ч. 2 ст. 48 Конституции РФ говорится, что каждый задержанный,
между адвокатом и доверителем. Соглашение представляет собой заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления име
гражданский правовой договор, заключаемый в простой письменной ет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента со
форме между доверителем и адвокатом (адвокатами), на оказание ответственно задержания, заключения под стражу или предъявления
юридической помощи самому доверителю или назначенному им ли* обвинения. В соответствии с Уголовно*процессуальным кодексом РФ
цу. Вознаграждение, выплачиваемое адвокату доверителем, и (или) защитник допускается к участию в деле практически с момента за*
компенсация адвокату расходов, связанных с исполнением поруче* ключения лица под стражу, в остальных случаях — с момента привле*
ния, подлежат обязательному внесению в кассу соответствующего ад* чения в качестве обвиняемого. Следователь и суд обязаны разъяснять
вокатского образования либо перечислению на расчетный счет адво* и обеспечивать право обвиняемого иметь своего защитника.
катского образования в порядке и сроки, предусмотренные соглаше* Освещая право на получение специальной и квалифицированной
нием.
юридической помощи, следует отметить, что начиная с 2005 г. в
Труд адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном
Российской Федерации внедряется целевая система такой помощи,
судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предва*
адресно предназначенная для малообеспеченных граждан, а также
рительного следствия, прокурора или суда, оплачивается за счет
тех, кто лишен возможности самостоятельной защиты своих интере*
средств федерального бюджета. Расходы на эти цели учитываются в
сов.
федеральном законе о федеральном бюджете на очередной год в со*
ответствующей целевой статье расходов. Размер дополнительного Для этого сначала было принято постановление Правительства РФ
вознаграждения, выплачиваемого за счет средств адвокатской пала* от 22 августа 2005 г. «О проведении эксперимента по созданию госу*
ты адвокату, участвующему в качестве защитника в уголовном судо* дарственной системы оказания бесплатной юридической помощи ма*
производстве по назначению органов дознания, органов предвари* лоимущим гражданам». Эксперимент был задуман в ряде субъек*
тельного следствия, прокурора или суда, и порядок выплаты возна* тов РФ на 2006 г., затем его продлили. Создаются государственные
граждения за оказание юридической помощи гражданам РФ юридические бюро, правда, сначала в ограниченном количестве, каж*
бесплатно устанавливаются ежегодно собранием (конференцией) ад* дому установили предельную численность работников и объемы госу*
вокатов. дарственного финансирования, утвердили Положение об оказании
Бесплатная юридическая помощь адвокатами оказывается граж* бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. Экспери*
данам России, среднедушевой доход семей которых ниже величины мент продолжили в последующие годы.
прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ в соответ* Но затем принято более радикальное решение — появляется Феде*
ствии с федеральным законодательством, а также одиноко прожи* ральный закон от 21 ноября 2011 г. «О бесплатной юридической по*
вающим гражданам, доходы которых ниже указанной величины, в мощи в Российской Федерации». Этим актом устанавливаются ос*
следующих случаях: истцам — по рассматриваемым судами первой новные гарантии реализации права граждан РФ на получение бес*
инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причи* платной квалифицированной юридической помощи в нашей стране,
ненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здо* организационно*правовые основы формирования государственной и
ровья, связанным с трудовой деятельностью; ветеранам Великой негосударственной систем бесплатной юридической помощи и органи
Отечественной войны — по вопросам, не связанным с предпринима* зационноправовые основы деятельности по правовому информированию
тельской деятельностью; гражданам РФ — при составлении заяв* и правовому просвещению населения.
В Законе говорится, что он нацелен на создание условий для реа* ке, установленном названным Федеральным законом, другими феде*
лизации установленного Конституцией РФ права граждан на получе* ральными законами и законами субъектов РФ.
ние квалифицированной юридической помощи, оказываемой бес* С названными выше субъектами Закон связывает конкретные ви*
платно в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным зако* ды бесплатной юридической помощи. Так, для федеральных и регио*
ном, другими федеральными законами и законами субъектов РФ; нальных органов исполнительной власти, подведомственных им уч*
формирование и развитие государственной системы бесплатной юри* реждений, а также для органов управления государственных внебюд*
дической помощи, а также содействие развитию негосударственной жетных фондов это правовое консультирование в устной и письменной
системы бесплатной юридической помощи и ее поддержка со сторо* форме по вопросам, относящимся к их компетенции, в порядке, уста*
ны государства; создание условий для осуществления прав и свобод новленном для рассмотрения обращений граждан. Однако в случаях,
граждан, защиты их законных интересов, повышения уровня соци* когда это установлено законодательством, они оказывают бесплатную
альной защищенности, а также обеспечение их доступа к правосу* юридическую помощь гражданам, нуждающимся в социальной под*
дию. держке и социальной защите, в виде составления заявлений, жалоб, хо
В ст. 6 Закона, посвященной видам бесплатной юридической по* датайств и других документов правового характера и представляют
мощи, говорится о том, что она оказывается в виде: 1) правового кон* интересы гражданина в судах, государственных и муниципальных ор*
сультирования в устной и письменной форме; 2) составления заяв* ганах, организациях.
лений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера; Закон определяет (ст. 17), что для обеспечения функционирова*
3) представления интересов гражданина в судах, государственных и ния государственной системы бесплатной юридической помощи,
муниципальных органах, организациях в случаях и в порядке, кото* а также для оказания гражданам бесплатной юридической помощи
рые установлены настоящим Федеральным законом, другими феде* в соответствии с законами субъектов РФ могут создаваться государ
ральными законами и законами субъектов РФ. Вместе с тем опреде*
ственные юридические бюро и (или) могут привлекаться к участию в го
лено, что бесплатная юридическая помощь может оказываться в иных
сударственной системе бесплатной юридической помощи адвокаты.
не запрещенных законодательством РФ видах.
Государственные юридические бюро оказывают все виды бесплат
В Законе подчеркнуто, что все виды бесплатной юридической по*
ной юридической помощи, предусмотренные данным Законом.
мощи, предусмотренные Законом, могут оказывать лица, имеющие
высшее юридическое образование, если иное не предусмотрено феде* Организация участия адвокатов в деятельности государственной
ральными законами. Вместе с тем федеральными законами могут системы бесплатной юридической помощи в субъекте РФ осуществ*
быть установлены дополнительные квалификационные требования к ляется адвокатской палатой субъекта РФ.
лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь в виде пред* Нотариусы в рамках государственной системы бесплатной юриди*
ставления интересов граждан в судах, государственных и муници* ческой помощи оказывают бесплатную юридическую помощь гражда*
пальных органах, организациях. нам, обратившимся за совершением нотариальных действий, исходя
Как было указано выше, Закон говорит о государственной и него* из своих полномочий путем консультирования по вопросам соверше*
сударственной системах бесплатной юридической помощи. ния нотариальных действий в порядке, установленном законодатель*
В соответствии со ст. 15 участниками соответствующей государст* ством РФ о нотариате (ст. 19).
венной системы являются: 1) федеральные органы исполнительной Важный вопрос, урегулированный Законом (ст. 20), — категории
власти и подведомственные им учреждения; 2) органы исполнитель* граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической по*
ной власти субъектов РФ и подведомственные им учреждения; 3) ор* мощи в рамках государственной системы бесплатной юридической
ганы управления государственных внебюджетных фондов; 4) государ* помощи. Это широкий круг — малоимущие граждане; инвалиды I
ственные юридические бюро. и II группы; ветераны Великой Отечественной войны, Герои Россий*
Адвокаты, нотариусы и другие субъекты, оказывающие бесплат* ской Федерации, Герои Советского Союза, Герои Социалистического
ную юридическую помощь, могут наделяться правом участвовать в Труда; дети*инвалиды, дети*сироты, дети, оставшиеся без попечения
государственной системе бесплатной юридической помощи в поряд* родителей, несовершеннолетние, а также представители названных
категорий лиц, если они обращаются по вопросам обеспечения и за* 5. Право на презумпцию невиновности
щиты их прав и законных интересов, и др.
Презумпция невиновности — важнейшее условие неприкосновен*
Вопросы, с которыми граждане могут обращаться в государствен*
ности личности, один из основных принципов правосудия. В соот*
ные юридические бюро и к адвокатам, являющимся участниками го*
ветствии со ст. 49 Конституции РФ каждый обвиняемый в совершении
сударственной системы бесплатной юридической помощи, самые
преступления считается невиновным, пока его виновность не будет до
разнообразные. Это и правовое консультирование в устной и пись*
казана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена
менной форме, и составление для них заявлений, жалоб, ходатайств и
вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан
других документов правового характера по широкому кругу вопросов,
доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновно*
и представительство в судах, государственных и муниципальных ор*
сти лица толкуются в пользу обвиняемого.
ганах, организациях интересы соответствующих граждан.
Изложенное содержание презумпции невиновности известно с не*
Что касается негосударственной системы бесплатной юридиче*
запамятных времен. Закрепление этого принципа и соответствующе*
ской помощи, согласно ст. 22 Закона она формируется на добро*
го права гражданина в Конституции РФ отражает гуманизм нашего
вольных началах. Участниками такой системы являются, во*первых,
общества и политики государства в отношении к личности. Нельзя
юридические клиники (студенческие консультативные бюро, студен*
исходить заведомо из того, что привлекаемый к ответственности че*
ческие юридические бюро и другие) и, во*вторых, негосударственные
ловек виновен. Не должны быть решающими факторами досудебное
центры бесплатной юридической помощи. Такие центры в целях
признание человеком своей вины, очевидность обстоятельств, показа*
оказания гражданам бесплатной юридической помощи могут созда*
ния потерпевших и т. д. Практике известны тысячи примеров, когда
вать некоммерческие организации, адвокаты, адвокатские образова*
признававшийся в совершении преступления потом оказывался не*
ния, адвокатские палаты субъектов РФ, нотариусы, нотариальные
виновным, а у задержанного с поличным выявлялись психические от*
палаты. Центр может быть создан в качестве юридического лица —
клонения, исключающие его признание виновным.
некоммерческой организации или структурной единицы юридиче*
Только суд, оценивая всю совокупность доказательств, вправе
ского лица. Центр может не являться юридическим лицом. Негосу*
признать вину человека в совершении преступления. Более того,
дарственные центры вправе оказывать гражданам бесплатную юри*
обязанность доказывать вину возлагается на специально уполномо*
дическую помощь в виде правового консультирования в устной и
ченные государственные органы. Эту обязанность нельзя переложить
письменной форме, составления заявлений, жалоб, ходатайств и
на другие органы и на других лиц, в том числе на потерпевших, сви*
других документов правового характера. При этом виды бесплатной
детелей и т. д. Тем более нельзя возложить эту обязанность на обви*
юридической помощи, категории граждан, имеющих право на ее по*
няемого.
лучение, и перечень правовых вопросов, по которым такая помощь
Конституция гласит, что обвиняемый не обязан доказывать свою
оказывается, определяются негосударственными центрами само*
невиновность. Выявлять обстоятельства, говорящие как о вине, так и
стоятельно, при этом особое внимание уделяется тем, кто оказался в
о невиновности лица, обязаны органы следствия и суд. «Обвинитель*
бедственном положении, и не должно быть дискриминационных
ный» характер деятельности не должен быть свойствен соответствую*
подходов.
щим государственным органам.
Закон «О бесплатной юридической помощи в Российской Феде*
рации» определил, что финансирование оказания бесплатной юри*
6. Право на гуманизм правосудия
дической помощи органами публичной власти и подведомственны*
ми им учреждениями осуществляется за счет соответствующего бюд* Развитием презумпции невиновности надо считать право лично*
жета. Государственные юридические бюро и деятельность адвокатов, сти на гуманизм правосудия. Оно отражено в ст. 50, 51 Конститу*
оказывающих бесплатную юридическую помощь, финансируются из ции РФ и выражается в следующих требованиях.
бюджетов субъектов РФ. Во всех остальных случаях соответствую* Во*первых, согласно ч. 1 ст. 50 никто не может быть повторно осу
щие субъекты осуществляют такую деятельность за счет своих расхо* жден за одно и то же преступление. Речь идет именно о преступлении,
дов. т. е. уголовно наказуемом деянии. Не следует смешивать повторное
осуждение с иными видами последствий (мер ответственности), кото* зована ему во вред. В частности, по законодательству вправе отказать*
рые сами по себе возможны наряду с уголовной ответственностью. ся от дачи свидетельских показаний депутаты Государственной Думы
Например, при подделке бюллетеней на выборах результаты голосо* и члены Совета Федерации, священнослужители — в отношении све*
вания могут быть признаны недействительными, а члены избиратель* дений, полученных на исповеди, нотариусы — в отношении тайны
ной комиссии освобождены от обязанностей (а то и вся избиратель* завещания, Уполномоченный по правам человека в Российской Фе*
ная комиссия расформировывается). Но это не исключает уголовной дерации — по поводу ставших ему известными в силу должности об*
ответственности виновных лиц. стоятельств по гражданскому или уголовному делу, врач — по поводу
Во*вторых, в соответствии с ч. 2 ст. 50 при осуществлении правосу сведений, составляющих врачебную тайну, и др.
дия не допускается использование доказательств, полученных с наруше
нием закона. Порядок производства следствия устанавливается Уго* 7. Право на защиту интересов пострадавших
ловно*процессуальным кодексом РФ, порядок сбора и использования от нарушения закона
доказательств — соответственно этим и Гражданским процессуаль*
ным, Арбитражным процессуальным кодексами РФ и связанными с Статья 52 Конституции РФ гласит, что права потерпевших от пре*
ними некоторыми иными актами. Следовательно, все другие пути и ступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государ*
приемы недопустимы. ство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию
В*третьих, согласно ч. 3 ст. 50 каждый осужденный за преступление причиненного ущерба.
имеет право на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, ус Эта норма развита в текущем законодательстве. В частности, уго*
тановленном федеральным законом, а также право просить о помилова ловно*процессуальный закон предусматривает признание лица по*
нии или смягчении наказания. Здесь предполагаются разные варианты: терпевшим от преступления специальным актом лица, ведущего доз*
осужденный вообще не считает себя виновным, не согласен с квали* нание или следствие, прокурора либо суда (судьи). На этой основе че*
фикацией своих деяний, не находит убедительными приведенные в ловек получает специальные возможности представления и защиты
деле доказательства его вины и т. д. Он может считать суровым выне* своих интересов.
сенный приговор, исходить из того, что его деяние заслуживает более Пострадать можно и от злоупотребления властью, не выражающе*
мягкого наказания. Наконец, он может как бы взывать к жалости по гося в совершении преступления. Однако и в этом случае Конститу*
отношению к себе, прося о помиловании. ция РФ предполагает охрану прав потерпевших. В частности, гражда*
В*четвертых, в соответствии с ч. 1 ст. 51 Конституции РФ никто не нин вправе обжаловать в суде или по инстанции действия либо бездей*
обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких ствие должностных лиц, ограничивающие его права, не позволяющие
родственников, круг которых определяется федеральным законом. Это реализовать право вообще либо в полном объеме.
конституционное положение предполагает право (но не обязанность) В дополнение к этому ст. 53 Конституции РФ устанавливает, что
индивида на отказ от дачи показаний в любом уголовном либо граж* каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного
данском деле. Надо лишь подтвердить, что соответствующее лицо яв* незаконными действиями (бездействием) органов государственной вла
ляется супругом или близким родственником, каковыми уголовно* сти или их должностных лиц. По сути, в этой статье просматривается
процессуальное и семейное законодательство считает родственников принцип ответственности государства за действия (бездействие) сво*
по прямой восходящей и нисходящей линии (родители и дети, род* их органов и должностных лиц. Государство как бы заявляет: я гаран*
ные братья и сестры, в том числе с одним общим родителем, дедушка, тирую, что они будут действовать в соответствии с законом и не при*
бабушка и внуки, усыновители и усыновленные). чинят вам материального вреда, если же они нарушили закон и вы от
Согласно ч. 2 ст. 51 федеральным законом могут устанавливаться этого понесли ущерб, тогда я — государство — возмещаю вам этот
случаи освобождения от обязанности давать свидетельские показания. ущерб, вы не должны материально страдать, а с органами и должност*
Речь идет о тех категориях лиц, которые в силу должностного поло* ными лицами мы разберемся.
жения могут получить доверительную информацию от гражданина, Этот принцип ответственности развит в ГК РФ и даже расширен,
рассчитывающего на то, что она не пойдет дальше и не будет исполь* поскольку там говорится, что возмещается вред, причиненный граж*
данину или юридическому лицу незаконными действиями (бездейст* ской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Украинцева В. С.
вием), включая издание актов, не только государственных органов и Конституционное право граждан РФ на альтернативную гражданскую
их должностных лиц, но также и органов местного самоуправления и службу: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007.
их должностных лиц, — за счет казны соответственно Российской Обращаясь к основным обязанностям граждан, еще раз обратим
Федерации, субъекта РФ, муниципального образования. внимание на то, что многие обязанности можно считать корреспон*
дирующими правам и свободам граждан.
8. Право на применение действующего закона В одних случаях они подразумеваются в силу логической связи с со
Это важнейшее право граждан отражено в ст. 54 Конституции РФ. ответствующими правами и свободами — как необходимость уважать
Оно связано с обратной силой закона и действием закона во времени. их. Например, если у каждого человека есть право на жизнь, значит, у
В ст. 54 Конституции РФ говорится, что закон, устанавливающий каждого есть и обязанность уважать право других на жизнь; поэтому
или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет (ч. 1). Ни* любые формы покушения на жизнь человека влекут меры юридиче*
кто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его ской ответственности. Закрепляя право на защиту персональных дан*
совершения не признавалось правонарушением. Если после соверше* ных, Конституция содержит запрет: сбор, хранение, использование и
ния правонарушения ответственность за него устранена или смягче* распространение информации о частной жизни лица без его согласия
на, применяется новый закон (ч. 2). не допускаются (ч. 1 ст. 24). Это требование можно отнести не только
Таким образом, в ст. 54 отражен давно известный человечеству к органам государства и местного самоуправления, общественным
универсальный принцип права и правоприменения: если в момент объединениям, должностным лицам, но в равной мере и ко всем
совершения деяния оно не считалось правонарушением, а впоследст* гражданам; оно может трактоваться как обязанность, корреспонди*
вии законом установлено обратное, данный закон не распространяет* рующая указанному конституционному праву.
ся на прошлое. То же имеет место и в случае, если деяние считалось В других случаях обязанности, развивающие права и свободы, спе
правонарушением, но стала строже ответственность, — судить надо циально закрепляются в нормах Конституции совместно с этими пра
по закону на момент совершения правонарушения. Однако правило вами и свободами. Например, в ч. 2 ст. 38 Конституции РФ сказано:
обратной силы применяется, если ответственность стала мягче или «Забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность роди*
вообще отменена — тогда лицо «выигрывает». телей», а в ч. 3 той же статьи говорится: «Трудоспособные дети, дос*
тигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях».
§ 6. Основные обязанности граждан Статья 43 Конституции закрепляет право на образование. Но в ч. 4
этой статьи читаем: «Основное общее образование обязательно. Ро*
Литература дители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми
основного общего образования». В ст. 44 закреплены свобода твор*
Докучаева И. М. Альтернативная гражданская служба Российской Фе*
дерации (административно*правовое исследование): дис. ... канд. чества и право на участие в культурной жизни и пользование учреж*
юрид. наук. М., 2007; Колосова Н. М. Конституционное право граждан дениями культуры, на доступ к культурным ценностям. И вместе с
на альтернативную службу и его защита // Журнал российского права. тем в ч. 3 ст. 44 записано: «Каждый обязан заботиться о сохранении
1997. № 6; Масленников В. А. Конституционные обязанности граждан. исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и
М., 1970; Он же. Конституционные обязанности граждан СССР: сущ* культуры».
ность и проблемы реализации // Сов. государство и право. 1983. № 6; Наряду с этим некоторые статьи Конституции РФ специально по*
Матузов Н. И., Семененко Б. М. Исследование проблемы юридических священы только обязанностям граждан. Речь идет о следующих обя*
обязанностей граждан СССР // Сов. государство и право. 1980. № 12;
Попов А. П. Система конституционных обязанностей граждан РФ:
занностях.
дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008; Пчелинцев А. В. Право не стре* Обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57).
лять. Альтернативная гражданская служба. М., 1997; Семакин А. С. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положе*
Конституционно*правовое регулирование военной службы в Россий* ние налогоплательщиков, обратной силы не имеют.
Обязанность сохранять природу и окружающую среду (ст. 58). Каж* дан, окончивших государственные, муниципальные или аккредито*
дый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно отно* ванные негосударственные вузы и направленных для ее прохождения
ситься к природным богатствам. до 1 января 2008 г., — 21 месяц; для граждан, направленных для ее
Обязанность защиты Отечества (ст. 59). Защита Отечества являет* прохождения после 1 января 2008 г., — 21 месяц. Срок альтернатив*
ся долгом и обязанностью гражданина РФ. Он несет военную службу ной гражданской службы для граждан, проходящих данную службу в
в соответствии с федеральным законом. В ч. 3 ст. 59 Конституции РФ организациях Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских форми*
предусмотрено: «Гражданин Российской Федерации в случае, если рований и органов, в полтора раза превышает установленный Феде*
его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение воен* ральным законом «О воинской обязанности и военной службе» срок
ной службы, а также в иных установленных федеральным законом военной службы по призыву и составляет: для граждан, направлен*
случаях имеет право на замену ее альтернативной гражданской служ* ных для ее прохождения до 1 января 2007 г., — 36 месяцев; с 1 января
бой». по 31 декабря 2007 г. включительно — 27 месяцев; для граждан, окон*
В Российской Федерации действует Федеральный закон от чивших государственные, муниципальные или аккредитованные не*
25 июля 2002 г. «Об альтернативной гражданской службе». Положе* государственные вузы и направленных для ее прохождения до 1 янва*
ние о порядке прохождения альтернативной гражданской службы ря 2008 г., — 18 месяцев; для граждан, направленных для ее прохож*
утверждено постановлением Правительства РФ от 28 мая 2004 г. дения после 1 января 2008 г., — 18 месяцев.
Альтернативная гражданская служба — особый вид трудовой дея* Началом альтернативной гражданской службы гражданина счита*
тельности в интересах общества и государства, осуществляемой граж* ется день его убытия к месту прохождения альтернативной граж*
данами взамен военной службы по призыву (ст. 1 названного Феде* данской службы, указанный в предписании военного комиссариата.
рального закона). Гражданин имеет право на замену военной службы Окончанием альтернативной гражданской службы гражданина счита*
по призыву альтернативной гражданской службой в случаях, если: не* ется день прекращения работодателем срочного трудового договора с
сение военной службы противоречит его убеждениям или вероиспо* гражданином при его увольнении с альтернативной гражданской
веданию; он относится к коренному малочисленному народу, ведет службы. Сделать это надо в день истечения срока альтернативной
традиционный образ жизни, осуществляет традиционное хозяйство* гражданской службы.
вание и занимается традиционными промыслами (ст. 2). В срок альтернативной гражданской службы не засчитываются:
На альтернативную гражданскую службу направляются граждане прогулы (отсутствие на рабочем месте без уважительных причин бо*
мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, которые не пребывают в за* лее четырех часов подряд в течение рабочего дня); время нахождения
пасе, имеют право на замену военной службы по призыву альтерна* в дополнительных отпусках, предоставляемых работодателем гражда*
тивной гражданской службой, лично подали заявление в военный ко* нам, обучающимся в образовательных организациях; время отбыва*
миссариат о желании заменить военную службу по призыву альтерна* ния уголовного или административного наказания в виде ареста; по*
тивной гражданской службой и в отношении которых в соответствии явление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или
с Федеральным законом «Об альтернативной гражданской службе» иного токсического опьянения.
призывной комиссией военного комиссариата принято соответст* Граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу, об*
вующее решение. Граждане, изъявившие желание заменить военную ладают правами и свободами человека и гражданина с некоторыми
службу по призыву альтернативной гражданской службой, должны ограничениями, установленными федеральным законодательством.
обосновать, что несение военной службы противоречит их убеждени* Время прохождения гражданином альтернативной гражданской
ям или вероисповеданию. службы засчитывается в общий и непрерывный трудовой стаж и стаж
Срок альтернативной гражданской службы в 1,75 раза превышает работы по специальности. За гражданином, проходящим альтерна*
установленный Федеральным законом «О воинской обязанности и тивную гражданскую службу, сохраняется жилая площадь, занимае*
военной службе» срок военной службы по призыву и составляет: для мая им до направления на альтернативную гражданскую службу. В те*
граждан, направленных для ее прохождения до 1 января 2007 г., — чение трех месяцев после увольнения за ним сохраняется право вер*
42 месяца; с 1 января по 31 декабря 2007 г. — 31,5 месяца; для граж* нуться на работу в ту же организацию и на ту же должность, откуда он
пошел на службу, а при отсутствии работы (должности) — на другую Троицкая А. А. Конституционно*правовые пределы и ограничения сво*
равноценную работу (должность) в той же или, с согласия работника, боды личности и публичной власти: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008;
другой организации. Если человек был направлен на альтернативную Шапсигов А. М. Индивидуальное ограничение прав и свобод граждани*
на как правовой институт // Конституционное и муниципальное пра*
гражданскую службу в период его обучения в образовательной во. 2007. № 18; Якубовская Д. Д. Механизм реализации ограничения
организации, за ним сохраняется право быть зачисленным для про* конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской
должения учебы в ту же образовательную организацию и на тот курс, Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
где он обучался до направления на службу. Граждане, проходящие
альтернативную гражданскую службу, имеют право на обучение во Итак, мы рассмотрели основные права и свободы, а также обязан*
внерабочее время в образовательных организациях по заочной или ности человека и гражданина по Конституции РФ. Вместе с тем надо
исходить из требования, закрепленного в ч. 1 ст. 55 Конституции РФ:
очно*заочной (вечерней) форме обучения.
«Перечисление в Конституции Российской Федерации основных
прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление
§ 7. Проблема ограничений прав, свобод и обязанностей других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина».
Возникают вопросы: что значит «общепризнанных», кто должен
назвать какие*то права общепризнанными? Мы выше обращались к
Агеев В. Н. Конституционные ограничения основных прав и свобод этим вопросам. И здесь лишь кратко отметим: по всей вероятности,
личности в Российской Федерации: теория, история, практика. Ка* речь идет о том, что мировое сообщество в своем документе (деклара*
зань, 2006; Ашихмина А. В. Вопросы ограничения прав и свобод на со* ции, уставе и т. д.) решит обозначить важность каких*то прав, свобод;
временном этапе конституционного развития России // Закон и пра* если Россия подписала эти документы, т. е. признала их для себя обяза
во. 2008. № 1; Она же. Конституционно*правовой механизм ограниче*
тельными, то в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ такие до*
ния прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации:
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Она же. Понятие правовых ограни* кументы стали частью нашей национальной правовой системы. И то*
чений и правовое ограничение свободы человека // Вестник Москов* гда соответствующие права и свободы становятся такими же для нас
ского гос. открытого ун*та. 2008. № 2 (31); Ашихмина А. В., Епифа общепризнанными, как и то, что записано в Конституции РФ. Есть
нов А. Е., Абрашитов В. М. Механизм ограничения прав и свобод чело* два дальнейших пути: либо внести дополнения в Конституцию, либо
века и гражданина в Российской Федерации. Волгоград, 2008; объявить равенство соответствующих прав и свобод записанным в
Должиков А. В. Конституционные критерии допустимости ограниче* Конституции. Конечно, предпочтительнее первый путь, поскольку
ния основных прав человека и гражданина в Российской Федерации: отражение в Конституции РФ прав или свобод оказывает более силь*
дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2003; Малиновская В. М. Правомер* ное влияние на граждан страны, а также на совершенствование теку*
ное ограничение конституционных прав и свобод человека и гражда*
щего законодательства. К тому же давно сложилось, что именно
нина в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007;
Москаленко Т. О. Конституционно*правовые основания ограничения закрепленные в основном законе положения являются исходными
прав и свобод человека и гражданина в целях обеспечения безопасно* для всех других прав и свобод. Но пока в Конституцию не внесли до*
сти Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012; Мура полнение, приходится «мириться» с тем, что основные права или сво*
дян Э. Р. Конституционно*правовые основы взаимодействия человека боды отражены в ином акте.
и государства в сфере обеспечения безопасности личности: дис. ... Ограничения прав и свобод могут устанавливаться в Российской
канд. юрид. наук. Челябинск, 2011; Рассолова Е. Ш. Ограничения прав Федерации. Об этом говорится в ч. 1 ст. 56 Конституции РФ: «В усло*
и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: конститу* виях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граж*
ционно*правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009;
дан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным
Смирнов А. А. Ограничение прав и свобод человека и гражданина Рос*
сийской Федерации при обеспечении обороны страны и безопасности конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограни*
государства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Смирнов А. В. К вопро* чения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия».
су о критериях ограничения конституционных прав и свобод: принцип Как видим, Конституция содержит ряд условий — ограничения
компенсации // Журнал конституционного правосудия. 2010. № 1 (13); прав и свобод могут быть, но только: 1) отдельные; 2) в условиях введе*
ния чрезвычайного положения; 3) для обеспечения безопасности Однако здесь есть два момента.
граждан и защиты конституционного строя; 4) в соответствии с феде* Во*первых, были и могут быть в Конституции какие*то права, сво*
ральным конституционным законом. боды и обязанности, обусловленные системой и идеологией, а также
Последнее положение — «в соответствии с федеральным консти* концепцией предмета и пределов конституционного регулирования.
туционным законом» — не означает принятия специального феде* Если они меняются, неизбежен и отказ от определенных положений.
рального конституционного закона об ограничениях прав и свобод. Конечно, это не снимает вопроса о том, лучше или хуже прежние и
Здесь подразумевается другое: в целях обеспечения безопасности новые подходы.
граждан и защиты конституционного строя принимается федераль* Во*вторых, при следовании государства общепризнанным между*
ный конституционный закон о чрезвычайном положении, он*то и народным стандартам в регулировании прав, свобод и обязанностей
определяет ограничения прав и свобод в соответствующих условиях. граждан исключение тех или иных положений из конституции необ*
Не случайно ст. 56 Конституции содержит ч. 2, которая гласит: «Чрез* ходимо соизмерять и оценивать с позиций следования таким стандар*
вычайное положение на всей территории Российской Федерации или там. Если вдруг Российская Федерация исключит из своей Конститу*
в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоя* ции нормы, отражающие соответствующие права, свободы и обязан*
тельств и в порядке, установленных федеральным конституционным ности, ей придется как*то объяснять свои действия международному
законом». Такой акт имеется — это Федеральный конституционный сообществу.
закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении».
Вместе с тем Конституция (ч. 3 ст. 56) называет права и свободы, § 8. Гарантии осуществления и охраны основных прав и свобод,
которые не подлежат ограничению ни в каких ситуациях. Они пре* исполнения обязанностей человека и гражданина
дусмотрены ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46—54
Конституции РФ. Это права и свободы: на жизнь; достоинство лич* Литература
ности; неприкосновенность частной жизни; право на защиту персо* Алжеев И. А. Защита конституционных прав граждан РФ (теория и
нальных данных; свобода совести, свобода религиозного вероиспо* практика): дис. ... канд. юрид. наук. М., 1993; Амирова Р. Р. Конститу*
ведания; свобода предпринимательской и иной не запрещенной ционно*правовые вопросы деятельности Уполномоченного по правам
экономической деятельности; право на жилище; право на судебную человека в субъекте Российской Федерации (на примере Республики
защиту, на рассмотрение дела надлежащим судом, получение юри* Татарстан). Казань, 2008; Бегаева А. А. Уполномоченный по правам
дической помощи, презумпция невиновности, право на гуманизм человек в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004;
правосудия, на защиту интересов потерпевших, на применение дей* Белясов С. Н. Конституционная обязанность российского государства
по защите прав и свобод в современной России: дис. ... канд. юрид. на*
ствующего закона.
ук. Саратов, 2012; Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и граж*
Интересен и такой вопрос: можно ли ограничить (уменьшить) данина. Мировой опыт. М., 1996; Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Коммен*
круг основных прав и свобод, обязанностей путем их исключения из тарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномочен*
Конституции РФ? Предшествующий опыт отечественного конститу* ном по правам человека в Российской Федерации». М., 1997;
ционного регулирования свидетельствует о том, что подобное может Вершинина И. Ф. Институт Уполномоченного по правам человека в
происходить. В частности, в Конституции СССР 1977 г., в Конститу* субъектах Российской Федерации: конституционно*правовое исследо*
ции РСФСР 1978 г. было записано право на критику, которое не на* вание. М., 2010; Волков С. А. Конституционные средства охраны и за*
шло места в Конституции РФ 1993 г. В тех же конституциях говори* щиты прав и свобод человека и гражданина: дис. ... канд. юрид. наук.
Волгоград, 1999; Гасанов К. К. Конституционные механизмы защиты
лось о праве участвовать в управлении государственными и общест*
основных прав человека. М., 2004; Глущенко П. П. Социально*право*
венными делами, теперь — только в управлении делами государства. вая защита конституционных прав и свобод граждан (теория и практи*
В конституциях советского периода говорилось об обязанностях тру* ка). СПб., 1998; Глущенко П. П., Кикоть В. Я., Степанов Д. Ю., Грев
диться, беречь и укреплять социалистическую собственность, обере* цов О. В. Государственно*правовая защита прав, свобод и законных
гать интересы государства, способствовать укреплению его могущест* интересов граждан в Российской Федерации: юридический справоч*
ва и авторитета, их теперь нет в Конституции РФ. ник. СПб., 2007; Денисова А. С. Обеспечение основных прав и свобод
человека и гражданина Российской Федерации в условиях особых пра* ностей человека и гражданина и обеспечивающие их охрану от неза*
вовых режимов: дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2008; Зражев конных ограничений и посягательств.
ская Т. Д. Правовые проблемы развития института омбудсмена как Соответственно этому можно выделить следующие группы данных
органа государственной защиты прав человека в Российской Федера*
гарантий.
ции // Омбудсмен. 2012. № 1; Ибраева Б. С. Конституционно*право*
вые основы организации и функционирования системы социальной
Материальные гарантии. Для реализации большинства прав и сво*
защиты населения в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. бод, а также выполнения обязанностей должны быть созданы эконо*
М., 2007; Институт Уполномоченного по правам человека в России: мические предпосылки. Можно себе представить, например, однобо*
Опыт ветеранов и позиции экспертов / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб., кость свободы труда при недостатке рабочих мест, когда данная сво*
2011; Князькин С. А. Омбудсмен в России: международно*правовой бода превращается всего лишь в свободу вынужденного безделья.
анализ законодательных актов субъектов Российской Федерации. Ка* Или: как человеку обеспечить право на медицинскую помощь при
зань, 1999; Кузьминых Н. В. Институт Уполномоченного по правам че* бедности лечебных учреждений; право на отдых при дороговизне пу*
ловека (омбудсмана) в странах Содружества Независимых Государств тевок в санатории и дома отдыха и т. д.
(СНГ) / под ред. О. О. Миронова. М., 2005; Лысенко В. В. Механизмы Материальные предпосылки означают наличие в государстве ка*
защиты прав человека: некоторые внутригосударственные и междуна*
кого*то среднего минимума, стандарта экономической обеспеченности
родные аспекты // Конституционное и муниципальное право. 2008.
прав, свобод (и обязанностей) для каждого гражданина. Речь не идет
№ 16; Маркелова Е. Г. Институт уполномоченного по правам человека
в субъекте Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, о шаблоне, как бы означающем: если человек хочет осуществить пра*
2003; Миронов О. О. Очерки государственного правозащитника. М., во, то делает это лишь в заранее предлагаемом объеме. Если человек
2009; Николаев А. М. Европейская конвенция о защите прав человека и хочет больше, для этого тоже должны быть предпосылки, но не ис*
основных свобод: конституционно*правовой механизм реализации в ключено, что они будут связаны с конкурсом, доплатами и т. п.
Российской Федерации: дис. ... д*ра юрид. наук. М., 2012; Оробин К примеру, ученик ходит в школу и имеет обязательный набор пред*
ский А. Ю. Конституционное право человека и гражданина Россий* метов, преподавание которых материально обеспечивается: государ*
ской Федерации на самозащиту прав и свобод: дис. ... канд. юрид. на* ство платит соответствующим преподавателям, в учебном заведении
ук. М., 2009; Рыбаков О. Ю. Российская правовая практика в сфере есть оборудованные кабинеты и т. д. Если же родители хотят больше*
защиты прав и свобод личности. СПб., 2004; Снежко О. А. Конститу* го, гимназия, лицей, школа могут это также обеспечить, но не исклю*
ционные основы государственной защиты прав и свобод человека и чено, что не для всех, а лишь для наиболее талантливых учеников, и
гражданина в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Сара*
не бесплатно, а за дополнительную плату родителей.
тов, 1999; Теория и практика защиты прав человека / под ред.
О. О. Миронова. М., 2004; Федорова Л. Н. Механизм юридических га* Организационные гарантии. Они выражаются в том, что имеется
рантий конституционных прав и свобод человека и гражданина в Рос* система органов и должностных лиц — государственных и местного са*
сийской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2007; Хама моуправления, целью деятельности которых являются обеспечение и
нева Н. Ю. Уполномоченный по правам человека — защитник прав охрана прав и свобод граждан, выполнения ими обязанностей. Эту
граждан. М., 1998; Шабанова З. М. Специализированные уполномо* задачу осуществляют все традиционно существующие органы: пред*
ченные по правам человека в России и зарубежных странах: дис. ... ставительные, исполнительные, судебные. Одни из них занимаются
канд. юрид. наук. М., 2004; Эмих В. В. Компетенция уполномоченных делами обеспечения и защиты прав граждан наряду с иными своими
по правам человека в Российской Федерации. Екатеринбург, 2010; функциями (например, парламент). Другие специально созданы для
Ягудин Р. А. Механизм обеспечения защиты конституционных прав и решения вопросов по реализации прав граждан — министерства об*
свобод человека и гражданина в Российской Федерации: дис. ... канд. разования, здравоохранения и социального развития и др. Бо]льшую
юрид. наук. СПб., 2004.
часть объема деятельности третьих составляют вопросы законности,
Под гарантиями следует понимать материальные, организацион* обеспечения прав и свобод, например прокуратура, суды.
ные, духовные и правовые условия и предпосылки, делающие реаль* Наряду с традиционными институтами появляются новые, кото*
ностью осуществление основных прав и свобод, исполнение обязан* рые служат выполнению данной задачи.
Например, в области уголовного судопроизводства введен инсти* ваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной
тут присяжных заседателей, призванный обеспечить в большей степе* либо иной творческой деятельности. Он не вправе заниматься поли*
ни объективность при рассмотрении определенных категорий дел и тической деятельностью, быть членом политической партии или
гарантировать право человека на жизнь и свободу (ч. 2 ст. 20, ч. 2 иного общественного объединения, преследующего политические
ст. 47 Конституции РФ). цели.
В России функционирует Конституционный Суд, одной из сфер К компетенции Уполномоченного относится рассмотрение жалоб
деятельности которого является проверка по жалобам на нарушение граждан РФ и находящихся на территории РФ иностранных граждан
конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов консти* и лиц без гражданства. Жалобы на решения или действия (бездействие)
туционности закона, примененного или подлежащего применению в государственных органов, органов местного самоуправления, долж*
конкретном деле (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ). Во многих субъек* ностных лиц, государственных служащих рассматриваются Уполно*
тах РФ появились свои конституционные (уставные) суды. моченным, если ранее заявитель обжаловал эти решения или дейст*
Конституция РФ (п. «д» ч. 1 ст. 103) предусмотрела пост Уполномо вия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не
ченного по правам человека в Российской Федерации. Он назначается на согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Уполномоченный
должность Государственной Думой и действует в соответствии с Фе* не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания
деральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. «Об и законодательных (представительных) органов государственной вла*
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». сти субъектов РФ.
Должность Уполномоченного учреждается в соответствии с Консти* Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченный вправе об*
туцией РФ в целях обеспечения гарантий государственной защиты ратиться к компетентным государственным органам или должност*
прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными ным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств,
органами, органами местного самоуправления и должностными ли* подлежащих выяснению.
цами. Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:
прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и беспрепятственно посещать все органы государственной власти, ор*
гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными ганы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их
принципами и нормами международного права, развитию междуна* коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать органи*
родного сотрудничества в области прав человека, правовому просве* зации независимо от организационно*правовых форм и форм собст*
щению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их за* венности, воинские части, общественные объединения; запрашивать
щиты. и получать от государственных органов, органов местного самоуправ*
Уполномоченный при осуществлении своих полномочий незави* ления и у должностных лиц и государственных служащих сведения,
сим и неподотчетен каким*либо государственным органам и долж* документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;
ностным лицам. Деятельность Уполномоченного дополняет сущест* получать объяснения должностных лиц и государственных служа*
вующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не щих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе
влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечи* рассмотрения жалобы; проводить проверку деятельности государст*
вающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. венных органов, органов местного самоуправления и должностных
На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся лиц; поручать компетентным государственным учреждениям прове*
гражданином РФ, не моложе 35 лет, имеющее познания в области дение экспертных исследований и подготовку заключений по вопро*
прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Уполномо* сам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; знако*
ченный назначается на должность сроком на пять лет. Одно и то же миться с уголовными, гражданскими делами и делами об админист*
лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более ративных правонарушениях, решения (приговоры) по которым
чем на два срока подряд. вступили в законную силу, а также с прекращенными производством
Уполномоченный не может быть депутатом, находиться на госу* делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголов*
дарственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачи* ных дел.
По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется предложениями об изменении и о дополнении федерального законо*
правом безотлагательного приема руководителями и другими долж* дательства и законодательства субъектов РФ.
ностными лицами любых органов власти и организаций независимо В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан
от организационно*правовых форм и форм собственности, руководи* Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседа*
телями общественных объединений, лицами начальствующего соста* нии Государственной Думы. Он вправе обратиться в Государствен*
ва любых воинских формирований, администрацией мест принуди* ную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по
тельного содержания. расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о прове*
Уполномоченный обязан направить государственному органу, ор* дении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через
гану местного самоуправления или должностному лицу, в решениях своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и
или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав проводимых слушаниях.
и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относи* Согласно дополнениям от 10 июня 2008 г. в Закон «Об Уполномо*
тельно возможных и необходимых мер восстановления указанных ченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномочен*
прав и свобод. ный осуществляет взаимодействие с общественными наблюдатель*
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе: ными комиссиями, сформированными в субъектах РФ в целях содей*
1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушен* ствия реализации государственной политики в области обеспечения
ных решениями или действиями (бездействием) государственного ор* прав человека в местах принудительного содержания. Указанные об*
гана, органа местного самоуправления или должностного лица, а так* щественные наблюдательные комиссии ежегодно направляют Упол*
же лично либо через своего представителя участвовать в процессе в номоченному материалы по итогам осуществления общественного
установленных законом формах; контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного
содержания. Общественная палата РФ информирует Уполномочен*
2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатай*
ного о том, что в соответствующем субъекте РФ сформирована в пра*
ством о возбуждении дисциплинарного или административного про*
вомочном составе общественная наблюдательная комиссия, а также
изводства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в
об изменениях в ее составе.
решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются на*
По окончании календарного года Уполномоченный направляет
рушения прав и свобод человека и гражданина;
доклад о своей деятельности Президенту, в Совет Федерации и Госу*
3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке дарственную Думу, Правительство, Конституционный Суд, Верхов*
вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения ный Суд, Генеральному прокурору и Председателю Следственного
или постановления суда либо постановления судьи; комитета РФ. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод
4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вно* граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направ*
сить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении лять в Государственную Думу специальные доклады.
дела в порядке надзора; В настоящее время введена должность уполномоченного по правам
5) обратиться в Конституционный Суд РФ с жалобой на наруше* человека в субъектах РФ. Наряду с общим институтом уполномочен*
ние конституционных прав и свобод граждан законом, примененным ных учреждаются также должности уполномоченных по защите прав
или подлежащим применению в конкретном деле. детей (ребенка), женщин и других категорий граждан.
Кроме того, по результатам изучения и анализа информации о на* Указом Президента РФ от 1 сентября 2009 г. «Об Уполномоченном
рушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жа* при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» введена
лоб Уполномоченный вправе: направлять государственным органам, указанная должность на федеральном уровне.
органам местного самоуправления и должностным лицам свои заме Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка назнача*
чания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению ется на должность и освобождается от должности Президентом РФ.
прав и свобод граждан, совершенствованию административных про* Уполномоченному для выполнения возложенных на него обязанно*
цедур; обращаться к субъектам права законодательной инициативы с стей предоставлено право: запрашивать и получать в установленном
порядке необходимые сведения, документы и материалы от феде* татом законодательного органа субъекта РФ, заниматься другой опла*
ральных органов государственной власти, органов государственной чиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, науч*
власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организа* ной либо иной творческой деятельности. В своей деятельности Упол*
ций и должностных лиц; беспрепятственно посещать федеральные номоченный не может руководствоваться решениями политической
органы государственной власти, органы государственной власти партии или иного общественного объединения, членом которого он
субъектов РФ, органы местного самоуправления, организации; про* состоит.
водить самостоятельно или совместно с уполномоченными государ* Задачи Уполномоченного понятны — призван содействовать
ственными органами и должностными лицами проверку деятельно* обеспечению прав и законных интересов субъектов предпринима*
сти федеральных органов исполнительной власти, органов государст* тельской деятельности. Он рассматривает жалобы указанных субъек*
венной власти субъектов РФ, а также должностных лиц, получать от тов. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан
них соответствующие разъяснения; направлять в названные органы выполнить одно или несколько из следующих действий: он разъясня
государственной власти, а также органы местного самоуправления и ет заявителю вопросы, касающиеся его прав и законных интересов, в
должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) кото* том числе форм и способов их защиты; передает жалобу в компе*
рых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заклю* тентный орган или должностному лицу. Но у него есть и более силь*
чение, содержащее рекомендации относительно возможных и необ* ные рычаги влияния: направить в орган или должностному лицу, в
ходимых мер восстановления указанных прав и интересов, и др. решениях или действиях (бездействии) которых усматривается нару*
Указом рекомендовано органам государственной власти субъек* шение прав и законных интересов субъектов предпринимательской
тов РФ учредить должность уполномоченного по правам ребенка. Эта деятельности, заключение с указанием мер по восстановлению прав и
рекомендация принята к исполнению субъектами РФ. соблюдению законных интересов таких субъектов. Кроме того, Упол*
Еще один пост специализированного уполномоченного введен номоченный вправе обратиться в суд с заявлением о признании недей
Федеральным законом от 7 мая 2013 г. «Об Уполномоченном по за* ствительными ненормативных правовых актов, признании незакон*
щите прав предпринимателей в Российской Федерации». В ст. 1 Зако* ными решений и действий (бездействия) государственных органов
на сказано, что он «определяет правовое положение, основные задачи (за исключением органов прокуратуры, Следственного комитета РФ,
и компетенцию Уполномоченного при Президенте Российской Феде* органов судебной власти), органов местного самоуправления, иных
рации по защите прав предпринимателей, а также уполномоченных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельны*
по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федера* ми государственными или иными публичными полномочиями,
ции». Таким образом, Закон не оставляет субъектам РФ возможности должностных лиц в случае, если оспариваемые ненормативный пра*
усмотрения — им положено ввести такой пост. вовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону
В Законе содержится интересное положение: Уполномоченный при или иному нормативному правовому акту и нарушают права и закон*
Президенте РФ по защите прав предпринимателей и его рабочий аппа ные интересы субъектов предпринимательской деятельности в сфере
рат являются государственным органом с правом юридического лица, предпринимательской деятельности, незаконно возлагают на них ка*
обеспечивающим гарантии государственной защиты прав и законных кие*либо обязанности, создают иные препятствия для осуществле*
интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюде* ния предпринимательской деятельности. Уполномоченный может
ния указанных прав органами государственной власти, органами обратиться в суд с иском о защите прав и законных интересов других
местного самоуправления и должностными лицами. лиц, в том числе групп лиц, являющихся субъектами предпринима*
Уполномоченный назначается Президентом РФ с учетом мнения тельской деятельности; обжаловать вступившие в законную силу су
предпринимательского сообщества сроком на пять лет. Одно и то же дебные акты арбитражных судов, принятые в отношении заявителя, в
лицо не может быть назначено Уполномоченным более чем на два порядке, установленном законодательством РФ. Наконец, он вправе
срока подряд. Требования к претенденту: гражданин РФ, не моложе направить в органы публичной власти обращение о привлечении лиц,
30 лет, с высшим образованием. Уполномоченный не вправе быть виновных в нарушении прав и законных интересов субъектов предприни
членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, депу* мательской деятельности, к дисциплинарной, административной или
816 Раздел IV. Конституционный статус личности в Российской Федерации Глава 17. Политика в отношении граждан РФ, пострадавших от конфликтов 817
уголовной ответственности в установленном законодательством РФ Духовные гарантии. Раньше эту группу гарантий назвали бы идео*
порядке. логическими. Не вдаваясь в споры о терминах, отметим, что одна из
Уполномоченному предоставлены и другие возможности. В част* важнейших групп гарантий связана с правильным пониманием и от*
ности, в целях защиты прав субъектов предпринимательской деятель* ношением в обществе к любым праву, свободе, обязанности. Меня*
ности, подозреваемых, обвиняемых и осужденных по ряду статей ются концепции, в существующие слова вкладывается новый смысл.
УК РФ, он вправе без специального разрешения посещать места со Все это следует разъяснять гражданам, добиваясь такого восприятия
держания под стражей подозреваемых и обвиняемых и учреждения, ими своих возможностей, которое соответствует современному этапу
исполняющие уголовные наказания в виде лишения свободы. Он мо* развития общества. Надо заниматься и воспитанием, это помогает де*
жет принимать с письменного согласия заявителя участие в выездной лать из каждого человека достойного гражданина своей страны, зако*
проверке, проводимой в отношении заявителя в рамках государствен* нопослушного и небезразличного к происходящему в обществе.
ного контроля (надзора) или муниципального контроля. Одновре* Правовые гарантии. Определяя такие гарантии, надо четко фор*
менно с обжалованием в судебном порядке ненормативных правовых мулировать и устанавливать механизмы (процедуры) осуществления со
актов органов местного самоуправления, нарушающих права и закон* ответствующих прав, свобод, исполнения обязанностей. Должна быть
ные интересы субъектов предпринимательской деятельности, Упол* определена ответственность граждан, их объединений, а также
номоченный вправе выносить подлежащие немедленному исполнению должностных лиц и государственных органов, органов местного са*
предписания о приостановлении их действия до вступления в закон* моуправления за правильное осуществление прав и свобод, злоупот*
ную силу судебного акта, вынесенного по результатам рассмотрения ребление ими, нарушение их, проявленный произвол по отношению
заявления Уполномоченного. к человеку и гражданину.
По ряду позиций возможности Уполномоченного по защите прав
предпринимателей сходны в возможностями Уполномоченного по
правам человека в Российской Федерации: он также вносит предло* Глава 17. Конституционные основы политики
жения о принятии нормативных правовых актов, о приостановлении Российской Федерации в отношении граждан
действия незаконных актов или об их отмене. Уполномоченный наде* Российской Федерации, пострадавших от конфликтов
лен правом давать заключения на проекты нормативных правовых ак* за рубежом или внутри страны, а также российских
тов, затрагивающих права и законные интересы субъектов предпри* соотечественников вне пределов страны
нимательской деятельности, являющиеся обязательными для рас* Литература
смотрения Правительством РФ и иными органами, и т. д.
Задачи и возможности уполномоченных по защите прав предпри* Авакьян С. А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция.
нимателей в субъектах РФ во многом похожи на те, которые сущест* СПб., 2003; Андриченко Л. В., Белоусова Е. В. Комментарий законода*
тельства о вынужденных переселенцах и о беженцах. М., 1998; Анти
вуют на федеральном уровне, только реализуются они, естественно, в пов А. Н. Становление и развитие права убежища в России (историко*
рамках соответствующего субъекта РФ. правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Васильева Т. А.
Возможности этой категории правозащитников, особенно Упол* Миграционная политика, гражданство и статус иностранцев в странах
номоченного при Президенте РФ, были существенно расширены до* западной демократии (сравнительно*правовое исследование): дис. ...
полнениями, внесенными 2 ноября 2013 г. в Закон «Об Уполномо* д*ра юрид. наук. М., 2010; Гаврилова И. Н. К проблеме государствен*
ченном по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» ной миграционной политики в Российской Федерации // Государст*
и еще ряд федеральных законов. венная власть и местное самоуправление. 2007. № 8; Галиахмето
ва К. Д. Конституционно*правовое регулирование положения мигран*
Итак, как видим, организационные гарантии заключаются в необ* тов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006;
ходимых действиях соответствующих органов и должностных лиц, Жеребцов А. Н. Правовое регулирование статуса беженцев и вынужден*
благодаря которым реализуются права, свободы, обязанности граж* ных переселенцев в субъектах Российской Федерации: дис. ... канд.
дан и предпринимаются шаги по их защите. юрид. наук. Волгоград, 1999; Ильин А. Д. Конституционно*правовые
основы государственной политики Российской Федерации в сфере данство. Почувствовав угрозу своей жизни и резкое ухудшение поло*
внешней миграции населения: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2011; жения, они были вынуждены переезжать в Россию, причем зачастую
Конституционно*правовые основы миграционной политики России и бросая жилье, работу, оставляя собственность. Более того, граж*
стран АТР / отв. ред. А. И. Коробеев. Владивосток, 2010; Коробеев В. А. дане РФ, живущие на территории одного субъекта РФ, по причине
Конституционно*правовые основы миграционной политики Россий*
внутренних катаклизмов стали уезжать в другие субъекты РФ. Таким
ской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Лялякин Ю. А.
Конституционно*правовые основы регулирования миграционных от* образом, государству пришлось определять основы, в том числе кон*
ношений в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; ституционные, своей специальной политики в отношении этой кате*
Меркулова А. П. Конституционно*правовые основы государственной гории граждан РФ — вынужденных переселенцев.
политики Российской Федерации в отношении соотечественников за Во*вторых, в бывших республиках СССР остается на жительстве
рубежом м ее реализация Федеральной миграционной службой Рос* большое число граждан РФ. Кроме того, сегодня резко возросло чис*
сийской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012; Оздоев М. Д. ло россиян, которые выезжают в зарубежные страны для длительного,
Конституционно*правовой статус вынужденных переселенцев и бе* а то и постоянного проживания. Поэтому пришлось формировать ос*
женцев в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003;
новы, в том числе конституционные, политики государства в отноше*
Петухов Д. В. Конституционные основы государственной политики
Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом:
нии граждан РФ, находящихся за рубежом.
дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007; Плюгина И. В. Конституцион*
ные основы правового регулирования статуса мигрантов в Российской § 1. Вынужденные переселенцы
Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Сокольникова А. В. Кон*
ституционно*правовое обеспечение и защита прав вынужденных ми* Понятие «вынужденные переселенцы» — изобретение российско*
грантов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, го законодательства. Международные документы в отношении лиц,
2004; Стаханова Е. Ю. Миграционная политика России — объект кон* которые вынуждены покидать насиженные места в силу угрозы их
ституционно*правового регулирования: дис. ... канд. юрид. наук. М., жизни, используют понятие «беженец». Однако беженцы — это ино
2009; Тоцкий Н. Н. Введение в миграционное право / отв. ред. странцы, оказавшиеся в силу обстоятельств на территории другого го*
Н. А. Михалева. М., 1999; Тюнина И. И. Конституционно*правовой ста*
сударства. Понятие «вынужденные переселенцы» относится к гражда*
тус трудящихся*мигрантов в Российской Федерации: дис. ... канд.
юрид. наук. М., 2007; Тюркин М. Л. Историко*правовой анализ мигра* нам нашего государства, которые уезжают в Россию с заграничных
ционных систем России, США, Франции и ФРГ. М., 2004; Хабрие территорий или из одного региона своей страны в другой, чтобы спа*
ва Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008; сти себя и своих близких. Согласно Закону РФ от 19 февраля 1993 г.
Шуршалова Е. С. Конституционно*правовое регулирование и защита «О вынужденных переселенцах» вынужденный переселенец — гражда*
прав беженцев, вынужденных переселенцев в Российской Федерации: нин РФ, покинувший место жительства вследствие совершенного в
дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012; Ястребова А. Ю. Правовые ос* отношении его или членов его семьи насилия или преследования в
новы современной миграции и формирование иммиграционной поли* иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться
тики Российской Федерации // Конституционное и муниципальное преследованию по признаку расовой или национальной принадлеж*
право. 2008. № 15; Она же. Институт убежища в международном и
ности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности
конституционном праве: современные доктрины и особенности регули*
рования в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9.
к определенной социальной группе или политических убеждений,
ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отноше*
Включение настоящей главы в данное издание обусловлено двумя нии конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общест*
соображениями. венного порядка (п. 1 ст. 1).
Во*первых, после распада СССР на территориях ряда республик Вынужденным переселенцем признается гражданин РФ, вынуж*
начались внутренние, в том числе вооруженные, конфликты. Кроме денный покинуть место жительства на территории: 1) иностранного
того, ухудшилось отношение к проживавшему на территории этих государства и прибывший на территорию РФ; 2) одного субъекта РФ
республик русскому и русскоязычному населению. В своем большин* и прибывший на территорию другого субъекта РФ. Думается, второе
стве эти люди сохранили либо стали получать российское граж* положение может быть не совсем адекватным реальной ситуации —
при огромных территориях гражданин может подвергаться преследо* проживание в центре временного размещения вынужденных пересе*
ванию и, соответственно, спасать себя в рамках одного и того же ленцев; содействие в обеспечении их проезда и провоза багажа к мес*
субъекта РФ. ту временного поселения в порядке, определяемом Правительст*
Вынужденным переселенцем также признается иностранный граж вом РФ; проживание в центре временного размещения вынужденных
данин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных переселенцев, получение питания по установленным нормам и поль*
основаниях на территории РФ и изменившие место жительства в пре зование коммунальными услугами, до решения вопроса о признании
делах ее территории по названным выше обстоятельствам. Вынужден* их вынужденными переселенцами; бесплатные медицинскую и ле*
ным переселенцем признается также гражданин бывшего СССР, посто* карственную помощь в государственных и муниципальных учрежде*
янно проживавший на территории республики, входившей в состав ниях здравоохранения в соответствии с законодательством РФ.
СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утра* Решение о признании лица вынужденным переселенцем принимается
тивший этот статус в связи с приобретением ее гражданства, при на* соответствующим территориальным органом миграционной службы
личии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период дей* в течение трех месяцев со дня регистрации ходатайства независимо от
ствия статуса беженца в обустройстве на территории РФ. возможности лица самостоятельно обустроиться в данной местности.
Вынужденными переселенцами не признаются лица: совершив* Решение о признании лица вынужденным переселенцем является ос*
шие преступление против мира, человечества или другое тяжкое пре* нованием для предоставления ему гарантий, установленных Зако*
ступление, признаваемое таковым законодательством России; не об* ном РФ «О вынужденных переселенцах», федеральными законами и
ратившиеся без уважительных причин с ходатайством о признании их иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и
вынужденными переселенцами в течение 12 месяцев со дня выбытия иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
с места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты стату* Лицу, признанному вынужденным переселенцем, выдается соот*
са беженца в связи с приобретением российского гражданства; поки* ветствующее удостоверение. Статус вынужденного переселенца пре
нувшие место жительства по экономическим причинам либо вследст* доставляется на пять лет. При наличии обстоятельств, препятствую*
вие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и тех* щих вынужденному переселенцу в обустройстве на новом месте жи*
ногенного характера. тельства, срок действия его статуса продлевается территориальным
Лицо, претендующее на признание его вынужденным переселен* органом миграционной службы на каждый последующий год по заяв*
цем и уже покинувшее место жительства, обращается лично или через лению переселенца.
уполномоченного представителя с ходатайством о признании его вы Вынужденные переселенцы имеют право самостоятельно выбрать
нужденным переселенцем в территориальный орган миграционной место жительства, проживать у родственников или у иных лиц при ус*
службы по месту своего нового пребывания. До оставления места жи* ловии их согласия на совместное проживание независимо от размера
тельства можно обратиться с ходатайством в ФМС России или ее тер* занимаемой родственниками или иными лицами жилой площади;
риториальный орган по месту предполагаемого переселения либо в при отсутствии возможности самостоятельного определения своего
дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ нового места жительства на территории РФ получить у ФМС России
в государстве своего пребывания для направления данного ходатайст* или территориального органа миграционной службы направление на
ва в ФМС России или территориальный орган миграционной службы проживание в центре временного размещения вынужденных пересе*
по месту предполагаемого переселения. ленцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного по*
Территориальный орган миграционной службы принимает реше* селения вынужденных переселенцев; на получение содействия в
ние о регистрации ходатайства и выдает либо направляет каждому ли* обеспечении их проезда и провоза багажа к новому месту жительства
цу, претендующему на признание вынужденным переселенцем, сви или к месту пребывания. Право на проживание в жилом помещении
детельство о регистрации ходатайства. Лицо, получившее свидетель* из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселен*
ство о регистрации ходатайства, и прибывшие с ним члены семьи, не цев вынужденный переселенец утрачивает при получении (приобре*
достигшие 18 лет, имеют право: на получение единовременного де* тении) другого жилья или при завершении строительства индивиду*
нежного пособия на каждого члена семьи; получение направления на ального жилья, при утрате или лишении статуса вынужденного пере*
селенца, а также в случае, если он отсутствует без уважительных В частности, был принят Указ Президента РФ от 11 августа 1994 г.
причин свыше шести месяцев. «Об основных направлениях государственной политики Российской
Федеральные органы исполнительной власти, органы исполни* Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубе*
тельной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления жом». Правительство РФ постановлением от 31 августа 1994 г. «О ме*
оказывают всестороннюю помощь вынужденным переселенцам — рах по поддержке соотечественников за рубежом» утвердило Основ*
особенно в получении жилья и жилищном строительстве, трудоуст* ные направления государственной политики. Государственная Дума
ройстве, образовании детей. Федеральными программами предусмат* 8 декабря 1995 г. приняла Декларацию о поддержке российской диас*
ривается даже создание компактных поселений вынужденных пересе* поры и покровительстве российским соотечественникам.
ленцев. Далее был принят Федеральный закон от 24 мая 1999 г. «О государ*
Кроме того, федеральные органы исполнительной власти и орга* ственной политике Российской Федерации в отношении соотечест*
ны исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномо* венников за рубежом». Закон исходит из того, что отношения с сооте*
чий оказывают содействие вынужденному переселенцу в возвраще* чественниками за рубежом являются важным направлением внешней
нии оставленного им на территории РФ имущества, находящегося в и внутренней политики России. Соотечественники, проживающие за
его собственности. При невозможности возвращения имущества вы* рубежом, вправе полагаться на поддержку России в осуществлении
нужденному переселенцу выплачивается компенсация. Эти органы своих гражданских, политических, социальных, экономических и
также содействуют вынужденному переселенцу в организации в соот* культурных прав, сохранении самобытности. Советы (комиссии) со*
ветствии с международными договорами РФ перевозки имущества, отечественников представляют интересы соотечественников за рубе*
находящегося в его собственности на территории иностранного госу* жом в органах государственной власти РФ и субъектов РФ. Деятель*
дарства. При невозможности возвращения имущества вынужденному ность в области отношений с соотечественниками за рубежом должна
переселенцу выплачивается компенсация в соответствии с междуна* проводиться в соответствии с общепризнанными принципами и нор*
родными договорами РФ и ее нормативными правовыми актами РФ. мами международного права и международными договорами РФ с
Надо сказать откровенно, что эти нормативные требования пока не учетом законодательства государств проживания соотечественников.
реализуются в полной мере, особенно если речь идет о приезде выну*
Наиболее сложным является вопрос о том, что охватывается поня*
жденного переселенца из другого государства.
тием «российские соотечественники». Названный Федеральный за*
Закон предусматривает возможность утраты и лишения статуса
кон (ст. 1) дает общее понятие соотечественников — ими являются
вынужденного переселенца. Утрата следует при прекращении рос*
лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо прожи*
сийского гражданства, а также при выезде для постоянного прожива*
вавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии,
ния за пределы территории РФ; в связи с истечением срока предо*
культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указан*
ставления статуса. Лишение лица статуса вынужденного переселенца
осуществляет ФМС России или ее территориальный орган, если лицо ных лиц по прямой нисходящей линии.
умышленно сообщило ложные сведения или предъявило заведомо Соотечественниками за рубежом в рассматриваемом Законе (ст. 1)
фальшивые документы, послужившие основанием для признания его признаются граждане РФ, постоянно проживающие за ее пределами.
вынужденным переселенцем. Соотечественниками также признаются лица и их потомки, прожи*
вающие за пределами территории РФ и относящиеся, как правило, к
народам, исторически проживающим на территории РФ, а также сде*
§ 2. Российские соотечественники за рубежом
лавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой
Как отмечалось выше, за пределами России после распада СССР связи с Российской Федерацией лица, чьи родственники по прямой
оказались миллионы русских, а также представителей других нацио* восходящей линии ранее проживали на территории РФ, в том числе:
нальностей страны. — лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в госу*
Общие направления государственной политики в отношении рос* дарствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих
сийских соотечественников за рубежом формировались не так легко. государств или ставшие лицами без гражданства;
— выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской жать, сохранять и развивать свою самобытность, поддерживать и раз*
Республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие со* вивать духовный и интеллектуальный потенциал; устанавливать и
ответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами свободно поддерживать всесторонние связи между соотечественника*
иностранного государства или лицами без гражданства. ми и связи с Российской Федерацией, получать информацию из Рос*
Россия не заявляет никаких особых прав на соответствующих лиц, сии; создавать национально*культурные автономии, общественные
на их особое положение в государстве пребывания. Статья 3 Закона объединения, СМИ и участвовать в их деятельности; участвовать в
«О государственной политике Российской Федерации в отношении работе неправительственных организаций на национальном и между*
соотечественников за рубежом» гласит, что граждане РФ, проживаю* народном уровнях; участвовать в развитии взаимовыгодных отноше*
щие за пределами территории РФ, являются соотечественниками в си ний между государством проживания и Российской Федерацией; осу*
лу гражданской принадлежности. Документом, подтверждающим их ществлять свободный выбор места жительства или права на возвра*
принадлежность к соотечественникам, служит документ, удостове* щение в Российскую Федерацию.
ряющий наличие гражданства Российской Федерации. В силу той же Политика государства в отношении соотечественников учитывает
статьи признание своей принадлежности к соотечественникам для необходимость защиты их основных прав и свобод человека и гражда*
других лиц, названных в Законе, является актом их самоидентифика нина, но в то же время не может вести к вмешательству России во
ции, подкрепленным общественной либо профессиональной деятель* внутренние дела соответствующего государства. Вместе с тем указан*
ностью по сохранению русского языка, родных языков народов Рос* ный Закон (ст. 14) гласит, что дискриминация российских граждан,
сийской Федерации, развитию российской культуры за рубежом, проживающих за рубежом, может быть основанием для пересмотра
укреплению дружественных отношений государств проживания со* политики России в отношении иностранного государства, в котором
отечественников с Российской Федерацией, поддержке обществен* такая дискриминация имеет место. Несоблюдение иностранным го*
ных объединений соотечественников и защите прав соотечественни* сударством общепризнанных принципов и норм международного
ков либо иными свидетельствами свободного выбора данных лиц в права в области основных прав и свобод человека и гражданина в от*
пользу духовной и культурной связи с Российской Федерацией. ношении соотечественников является достаточным основанием для
В прежних редакциях названного Закона предусматривалась выда* принятия органами государственной власти России предусмотренных
ча специального документа (свидетельства), подтверждающего при* нормами международного права мер по защите интересов соотечест*
надлежность лица к российским соотечественникам, по его письмен* венников.
ному заявлению дипломатическим представительством или консуль* Особо отметим, что есть специальная система мер по защите рос*
ским учреждением РФ за границей, на территории РФ — органом сиян за границей при возникновении угрозы их жизни. Прези*
ФМС России по месту пребывания лица. Но в ред. от 23 июля 2010 г. дент РФ принял 2 ноября 1994 г. Указ «О мерах в случае возникнове*
эти положения из Закона исключены. ния чрезвычайных ситуаций для деятельности загранучреждений
Предусмотрено, что соотечественники вправе регистрироваться в Российской Федерации и российских граждан, находящихся за рубе*
общественных объединениях соотечественников в соответствии с ус* жом». Такую чрезвычайную ситуацию образуют следующие обстоя*
тавами этих объединений и получать документы (свидетельства), под* тельства при условии, что создается угроза жизни и здоровью россий*
тверждающие их членство в общественных объединениях соотечест* ских граждан: крайнее обострение международных отношений и воз*
венников. никновение непосредственной угрозы агрессии против России;
Цели государственной политики России в отношении соотечест* агрессия против России; осуществление вооруженного нападения на
венников заключаются в оказании государственной поддержки и по* страну пребывания; участие страны пребывания в вооруженных кон*
мощи соотечественникам — в соответствии с общепризнанными фликтах; ведение военных действий в странах, сопредельных со стра*
принципами и нормами международного права, международными ной пребывания; крайнее обострение внутриполитической обстанов*
договорами РФ и ее законодательством, а также с учетом законода* ки в стране пребывания; экстремистские проявления, террористиче*
тельства иностранных государств — в реализации и обеспечении прав ские акты в отношении загранучреждений и отдельных граждан РФ в
и свобод человека и гражданина, в том числе права: свободно выра* стране пребывания; возникновение стихийных бедствий, эпидемий,
крупных аварий и катастроф в стране пребывания или сопредельных сийскую экономику, поощряют связи российских организаций
странах; иные экстремальные случаи. независимо от форм собственности с иностранными предприятиями,
Президентом в случае возникновения чрезвычайных ситуаций на которых работают преимущественно соотечественники, развитие
принимаются решения: об эвакуации российских граждан; об ис* взаимовыгодной кооперации между ними в соответствии с законода*
пользовании сил и средств для обеспечения эвакуации российских тельством РФ и законодательством иностранных государств. Россий*
граждан; о временном прекращении (ограничении) деятельности ская Федерация активно содействует изучению соотечественниками
загранучреждений. По поручению Президента РФ постановлением от русского языка и русской культуры, помогает в подготовке учебни*
30 декабря 1994 г. Правительство РФ утвердило «Комплекс мер по ков, а также преподавателей.
обеспечению эвакуации российских граждан из зарубежных госу* Нельзя сказать, что все прошедшее время, в том числе после при*
дарств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций». На МИД нятия указанного Закона, политика Российской Федерации по отно*
России возложены координация работ по выполнению этих мер и шению к данной категории лиц была всесторонней и успешной. Ре*
обеспечение взаимодействия соответствующих министерств и ве* ально она была последовательной в части общей поддержки соотече*
домств. В посольствах разрабатываются общие планы, предусматри* ственников и внешнеполитических шагов в этом направлении.
вающие мероприятия и действия всех загранучреждений при возник* Однако в другом вопросе — относительно стимулирования переез*
новении чрезвычайной ситуации в стране пребывания. да соотечественников на историческую Родину — четкой политики не
В приведенных документах не решается вопрос о возможности было. В чем*то даже и наоборот. Например, сначала российским со*
применения вооруженных средств защиты российских граждан при отечественникам дали право на льготное приобретение гражданства
возникновении серьезной угрозы их жизни на территории иностран* Российской Федерации именно в силу статуса соотечественников. Но
ного государства. Может ли государство силой защищать интересы с принятием нового Федерального закона «О гражданстве в Россий*
своих граждан за границей, например послать войска в другое госу* ской Федерации» в 2002 г. это положение утратило силу. И относи*
дарство для их защиты и прежде всего для спасения жизни, особенно тельно въезда в страну, передвижения по ее территории и выезда со*
когда речь идет о борьбе с террористами? Такие меры не исключены. отечественников из России в основном действуют общие правила
Подобная акция в международном праве получила наименование «гу* российского законодательства, касающиеся иностранцев, и междуна*
манитарная интервенция». Нередко предупреждение о возможности родных договоров.
ее применения сказывается положительно. Ситуция стала меняться с принятием Указа Президента РФ от
Если на территории какого*либо иностранного государства возни* 22 июня 2006 г. «О мерах по оказанию содействия добровольному пе*
кают обстоятельства, серьезно затрудняющие принятие мер по защи* реселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживаю*
те российских граждан и оказанию им покровительства со стороны щих за рубежом», которым утверждены «Государственная программа
Российской Федерации, Правительство РФ принимает меры по дове* по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
дению до сведения граждан РФ рекомендаций о нежелательности Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» и План
въезда в это государство. Такие рекомендации не являются основани* мероприятий по реализации данной программы. Была также образо*
ем для временного ограничения права на выезд из Российской Феде* вана Межведомственная комиссия по реализации программы. Кроме
рации. того, в Указе дано поручение Правительству РФ утвердить типовую
Федеральный закон «О государственной политике Российской программу субъекта РФ по оказанию содействия добровольному пе*
Федерации в отношении соотечественников за рубежом» предусмат* реселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживаю*
ривает определенные направления их целевой поддержки примени* щих за рубежом.
тельно к экономической и социальной областям. В частности, органы В конституционно*правовом плане особенно нужно отметить то,
государственной власти РФ и субъектов РФ стимулируют сотрудни* что решение об участии в Государственной программе принимается
чество российских организаций с хозяйствующими субъектами сооте* соотечественником добровольно на основе осознанного выбора им
чественников, содействуют созданию совместных организаций, това* места проживания и работы на территории РФ. Соотечественнику,
риществ и обществ, участию соотечественников в инвестициях в рос* ставшему участником Государственной программы, выдается свиде
828 Раздел IV. Конституционный статус личности в Российской Федерации Глава 18. Конституционные основы статуса иностранных граждан 829
тельство установленного Правительством РФ образца. Участник Го* 2012; Аникеева Е. Д. Конституционно*правовой статус иностранных
сударственной программы и члены его семьи, совместно переселяю* граждан в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004;
щиеся на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, Басик В. П. Правовое положение граждан РФ и иностранцев в России.
имеют право на получение государственных гарантий и социальной под М., 2004; Галенская Л. Н. Правовое положение иностранцев в СССР.
М., 1982; Делев Д. И. Конституционно*правовые основы ограничения
держки. прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в Россий*
Участник Государственной программы имеет право выбирать тер* ской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2008; Жемчужни
риторию вселения в субъектах РФ из определенных в установленном ков А. А. Конституционный статус иностранцев в Российской Федера*
порядке. Территория вселения — часть территории субъекта РФ, куда ции и Республике Казахстан: сравнительно*правовой анализ: дис. ...
целенаправленно привлекаются переселенцы в рамках реализации канд. юрид. наук. Челябинск, 2011; Корсик К. А. Теория правового ре*
проектов переселения, предусмотренных соответствующей регио* гулирования статуса иностранных граждан в Российской Федерации.
нальной программой переселения. М., 1999; Сиренко И. Н. Конституционные основы правового статуса
Особенно надо отметить: участие в Государственной программе да иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации:
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Смирнова Е. С. Проблемы правового
ет соотечественнику и членам его семьи, являющимся иностранными
статуса иностранцев в условиях глобализации. 2*е изд. Тверь, 2012;
гражданами или лицами без гражданства, в приоритетном порядке пра Сулейманов С. В. Участие иностранных лиц в приватизации в Россий*
во на получение разрешения на временное проживание, вида на житель ской Федерации // Законодательство. 2003. № 8; Яковлева Е. В. К во*
ство и на приобретение гражданства Российской Федерации. просу о содержании конституционно*правового статуса иностранных
Новеллами от 23 октября 2010 г. в Законе была восстановлена ста* граждан // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 2;
тья «Вопросы гражданства в отношениях с соотечественниками» Янц М. А. Равенство прав и обязанностей иностранных граждан и граж*
(ст. 111). Она гласит, что соотечественники имеют право на приобре* дан Российской Федерации: конституционно*правовой аспект: дис. ...
тение гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке в канд. юрид. наук. Саратов, 2011.
соответствии с международными договорами РФ и законодательны*
ми правовыми актами РФ в сфере гражданства. Российская Федера* § 1. Общие основы статуса иностранных граждан
ция способствует сокращению количества лиц без гражданства среди и лиц без гражданства в Российской Федерации
соотечественников на основе общепризнанных принципов и норм
международного права. В гл. 15 настоящего учебного курса мы писали о том, что ино*
Как было показано в настоящем учебном курсе при рассмотрении странными гражданами считаются лица, находящиеся на террито*
гражданства Российской Федерации, участник программы при предъ* рии РФ, не принадлежащие к ее гражданам и обладающие докумен*
явлении своего удостоверения в упрощенном порядке приобретает тами, доказывающими наличие у них гражданства (подданства) ино*
российское гражданство, в частности освобождается от подтверж* странного государства.
дения наличия средств к существованию в России и знания русского Другой категорией лиц, находящихся в Российской Федерации и
языка. не обладающих ее гражданством, могут быть лица без гражданства.
Они не являются гражданами РФ и не имеют доказательств наличия
гражданства (подданства) иностранного государства.
Именно такое определение этих категорий лиц дает ключевой
Глава 18. Конституционные основы статуса иностранных
нормативный источник в данной области — Федеральный закон от
граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Рос*
Литература сийской Федерации».
Авакьян С. А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. Во многих отношениях правовой статус иностранных граждан и
СПб., 2003; Акименко В. Ф. Особенности правового регулирования реа* лиц без гражданства имеет общую конституционно*правовую основу.
лизации конституционных прав и свобод иностранных граждан и лиц Конституция РФ (ч. 3 ст. 62) гласит: «Иностранные граждане и лица
без гражданства в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут
обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме вом положении иностранных граждан в Российской Федерации» да*
случаев, установленных федеральным законом или международным ется следующее определение: «Законно находящийся в Российской
договором Российской Федерации». В дальнейшем мы будем назы* Федерации иностранный гражданин — лицо, имеющее действитель*
вать обе категории лиц общим термином «иностранцы». В Федераль* ные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание,
ном законе «О правовом положении иностранных граждан в Россий* либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные
ской Федерации» (ч. 2 ст. 2) говорится: «В целях настоящего Феде* федеральным законом или международным договором Российской
рального закона понятие “иностранный гражданин” включает в себя Федерации документы, подтверждающие право иностранного граж*
понятие “лицо без гражданства”, за исключением случаев, когда фе* данина на пребывание (проживание) в Российской Федерации»
деральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специ* (ст. 2).
альные правила, отличающиеся от правил, установленных для ино* Строго говоря, любое лицо на территории государства имеет ка*
странных граждан». кой*то юридический статус. Иностранцу, незаконно находящемуся
на территории нашей страны, обеспечиваются все конституционные
1. Виды режимов и статусов иностранцев гарантии как индивиду. Однако такой иностранец не может претен*
довать на права и свободы, которые существуют для иностранных
В международном праве подход, при котором иностранцы имеют в граждан, на законных основаниях находящихся на территории РФ
целом такой же статус, как и свои граждане, за определенными изъ* (например, легальная возможность трудиться, получать образование).
ятиями, получил наименование национальный режим. Россия в отно* Иностранцы, незаконно оказавшиеся на территории РФ, не ходатай*
шении иностранных граждан также применяет прежде всего нацио* ствующие об узаконении их пребывания либо получившие отказ,
нальный режим, это отражено в приведенной выше ч. 3 ст. 62 Кон* обязаны покинуть страну.
ституции РФ. Иностранцы, находящиеся в России на законных основаниях, с точки
Российская Федерация использует по отношению к иностранным зрения срока пребывания делятся на три категории:
гражданам также режим наибольшего благоприятствования. Его общий 1) временно пребывающие — иностранные граждане, прибывшие в
смысл состоит в том, что государство предоставляет гражданам дан* Россию на основании визы или в порядке, не требующем получения
ного государства такие же возможности, какие оно гарантирует граж* визы, и получившие миграционную карту, но не имеющие вида на
данам третьего государства. Однако используется и такое толкование жительство или разрешения на временное проживание;
режима наибольшего благоприятствования, при котором государства 2) временно проживающие — лица, получившие разрешение на вре*
договариваются, что их граждане на территории друг друга будут менное проживание;
иметь несколько большие возможности, нежели граждане третьих 3) постоянно проживающие — иностранные граждане, получившие
стран, хотя ряд авторов предпочитает это именовать принципом взаим вид на жительство.
ности. Временно пребывающие иностранцы. В соответствии со ст. 5 Феде*
Естественно, Россия соблюдает и дипломатические иммунитеты, рального закона «О правовом положении иностранных граждан в
обозначенные в международных документах и предполагающие не* Российской Федерации» срок временного пребывания иностранного
сколько особое положение иностранных граждан с дипломатически* гражданина в России определяется сроком действия выданной ему ви
ми рангами на территории государства — в особенности примени* зы. Если иностранец прибыл в порядке, не требующем получения ви*
тельно к юридической ответственности. Обо всем этом ниже будет зы, срок пребывания не может превышать 90 суток, за исключением
сказано подробнее. случаев, предусмотренных самим Законом. В частности, по новелле
Характеризуя положение иностранцев в России, прежде всего от 20 марта 2011 г. для высококвалифицированного специалиста и
подчеркнем, что понятия «статус», «конституционно*правовой ста* членов его семьи время пребывания определяется сроком действия
тус» в полном их объеме подходят для тех иностранных граждан и разрешения на работу.
лиц без гражданства, которые на законных основаниях находятся на ее Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный
территории. В понятийном аппарате Федерального закона «О право* гражданин обязан выехать из нашей страны по истечении срока дей*
ствия его визы или иного срока временного пребывания, за исключе* нескольких субъектов РФ, так и на всей территории РФ — в отноше*
нием случаев, когда на день истечения указанных сроков ему продле* нии отдельных категорий временно пребывающих в стране ино*
ны срок действия визы или срок временного пребывания, либо ему странных граждан. Если срок сокращается, тогда Правительство РФ
выданы новая виза, или разрешение на временное проживание, или также устанавливает срок, в течение которого временно пребываю*
вид на жительство, либо у него приняты заявление и иные докумен* щие иностранные граждане обязаны выехать из Российской Федера*
ты, необходимые для получения им разрешения на временное прожи* ции.
вание. Временно проживающие иностранцы. Разрешение на временное
Срок временного пребывания иностранного гражданина в Рос* проживание может быть выдано иностранному гражданину в преде*
сийской Федерации может быть соответственно продлен либо сокра* лах квоты, утвержденной Правительством РФ, или без учета квоты в
щен в случаях, если изменились условия или перестали существовать случаях, установленных Федеральным законом «О правовом положе*
обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Россий* нии иностранных граждан в Российской Федерации». Срок действия
скую Федерацию. Решение о продлении либо сокращении срока вре* разрешения на временное проживание составляет три года. Разреше*
менного пребывания иностранного гражданина в Российской Феде* ние на временное проживание — это подтверждение права ино*
рации принимается МИД России либо ФМС России или ее террито* странного гражданина или лица без гражданства временно прожи*
риальными органами. вать в Российской Федерации до получения вида на жительство. Раз*
Для иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Феде* решение на временное проживание оформляется в виде отметки в
рацию в порядке, не требующем получения визы, и заключившего документе, удостоверяющем личность, либо в виде документа уста*
трудовой договор или гражданско*правовой договор на выполнение новленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без
работ (оказание услуг) с соблюдением требований рассматриваемого гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его лич*
Закона срок временного пребывания продлевается на срок действия ность.
заключенного договора, но не более чем на один год, исчисляемый со Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на времен*
дня въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию. Срок ное проживание ежегодно утверждается Правительством РФ по
временного пребывания в Российской Федерации иностранного предложениям исполнительных органов государственной власти
гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию и поступающего субъектов РФ с учетом демографической ситуации в соответствую*
на военную службу по контракту, устанавливается в порядке, опреде* щем субъекте РФ и его возможностей по обустройству иностранных
ляемом Правительством РФ. В постановлении Правительства РФ от граждан.
30 декабря 2003 г. установлено, что этот срок определяется исходя из Без учета утвержденной Правительством РФ квоты разрешение на
времени, необходимого для оформления поступления на военную временное проживание согласно ст. 6 названного выше Федерального
службу, и устанавливается Министерством обороны РФ по согласова* закона может быть выдано довольно широкому кругу лиц, в том числе
нию с федеральными органами исполнительной власти, в которых иностранному гражданину: родившемуся на территории РСФСР и
предусмотрена военная служба. состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на
При внесении дополнений от 18 июля 2006 г. в рассматриваемый территории РФ; признанному нетрудоспособным и имеющему дее*
Федеральный закон введены более, образно говоря, эластичные пра* способных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Фе*
вила относительно сроков временного пребывания. Статья 51 Закона дерации; имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, со*
гласит, что в целях обеспечения национальной безопасности, под* стоящего в гражданстве Российской Федерации; состоящему в браке
держания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в с гражданином РФ, имеющим место жительства в Российской Феде*
приоритетном порядке трудоустройству граждан РФ, а также для ре* рации; осуществившему инвестиции в Российской Федерации в раз*
шения иных задач внутренней и внешней политики государства мере, установленном Правительством РФ; поступившему на военную
Правительство РФ вправе увеличить до 180 суток или сократить ус службу — на срок его военной службы; являющемуся участником Го*
тановленный названным Законом 90суточный срок временного пре* сударственной программы по оказанию содействия добровольному
бывания иностранного гражданина как на территории одного или переселению в Российскую Федерацию соотечественников, прожи*
вающих за рубежом, и членам их семей, переселяющимся совместно с В ст. 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных
ним в Российскую Федерацию; имеющему ребенка, состоящего в граждан в Российской Федерации» содержится обширный перечень
гражданстве Российской Федерации; имеющему сына или дочь, дос* оснований отказа в выдаче либо аннулировании разрешения на времен
тигших возраста 18 лет, состоящих в гражданстве Российской Феде* ное проживание. Отказ либо аннулирование имеют место, если ино*
рации и решением суда, вступившим в законную силу, признанных странец:
недееспособными либо ограниченными в дееспособности; не достиг* 1) выступает за насильственное изменение основ конституцион*
шему возраста 18 лет, получающему разрешение на временное про* ного строя, иными действиями создает угрозу безопасности России
живание совместно с родителем (усыновителем, опекуном, попечите* или ее гражданам;
лем) — иностранным гражданином; не достигшему возраста 18 лет, 2) финансирует, планирует террористические (экстремистские)
получающему разрешение на временное проживание по заявлению акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает
родителя (усыновителя, опекуна, попечителя) — гражданина РФ; их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экс*
достигшему возраста 18 лет, в соответствии с законодательством ино* тремистскую) деятельность;
странного государства признанному недееспособным либо ограни* 3) в течение пяти предшествовавших лет подвергался администра*
ченным в дееспособности, получающему разрешение на временное тивному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации
проживание совместно с родителем (усыновителем, опекуном, попе* или передавался Российской Федерацией иностранному государству
чителем) — иностранным гражданином; достигшему возраста 18 лет, в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии либо в
в соответствии с законодательством иностранного государства при* течение предшествовавших 10 лет неоднократно (два и более раза)
знанному недееспособным либо ограниченным в дееспособности, подвергался административному выдворению за пределы Российской
получающему разрешение на временное проживание по заявлению Федерации, депортации или передавался Российской Федерацией
иностранному государству в соответствии с международным догово*
родителя (усыновителя, опекуна, попечителя) — гражданина РФ; в
ром РФ о реадмиссии;
иных случаях, предусмотренных федеральным законом.
4) представил поддельные или подложные документы либо сооб*
Если иностранец временно пребывает в Российской Федерации,
щил о себе заведомо ложные сведения;
разрешение на временное проживание дает территориальный орган
5) осужден вступившим в законную силу приговором суда за со*
ФМС России; если он живет за границей — дипломатическое пред*
вершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступле*
ставительство или консульское учреждение Российской Федерации в ния, рецидив которого признан опасным, или за совершение пре*
государстве проживания. Вопрос решается в пределах шестимесячно* ступления, связанного с незаконным оборотом наркотических
го срока. При отказе возможна подача (но не ранее чем через год) по* средств, психотропных веществ и их аналогов;
вторного заявления. 6) имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение
Временно проживающий в Российской Федерации иностранный тяжкого или особо тяжкого преступления на территории РФ либо за
гражданин в течение двух месяцев со дня истечения очередного года ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным
со дня получения им разрешения на временное проживание обязан законом;
лично подать в территориальный орган ФМС России уведомление о под 7) неоднократно (два раза и более) в течение одного года привле*
тверждении своего проживания в Российской Федерации с приложени* кался к административной ответственности за совершение админист*
ем справки о доходах, копии налоговой декларации или иного до* ративного правонарушения, связанного с посягательством на обще*
кумента, подтверждающего размер и источник своего дохода за про* ственный порядок и общественную безопасность либо нарушением
шедший год. Кроме того, в уведомлении он сообщает: место режима пребывания (проживания) иностранных граждан в России
проживания; место (места) работы и продолжительность осуществле* или порядка осуществления ими трудовой деятельности на террито*
ния трудовой деятельности в течение прошедшего года; выезжал ли рии РФ, или совершил административное правонарушение, связан*
он за прошедший год и на какое время за пределы Российской Феде* ное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных
рации (с указанием государств выезда). веществ и их аналогов;
8) в течение очередного года со дня выдачи разрешения на времен* В период рассмотрения жалобы гражданин не утрачивает право на
ное проживание не осуществлял трудовую деятельность в течение временное пребывание в Российской Федерации, за исключением
180 суток или не получал доходов либо не имеет достаточных средств случаев, предусмотренных федеральным законом.
в размерах, позволяющих содержать себя и членов своей семьи, нахо* Постоянно проживающие иностранцы. Федеральный закон «О пра*
дящихся на его иждивении, не прибегая к помощи государства, на вовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»
уровне не ниже прожиточного минимума, установленного законом предусматривает, что в течение срока действия разрешения на времен*
субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное про* ное проживание и при наличии законных оснований иностранному
живание (правда, действие этого требования не распространяется на гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство.
ряд групп иностранцев: со среднемесячным доходом не ниже прожи* «Вид на жительство — документ, выданный иностранному граждани*
точного минимума в субъекте РФ, где он проживает; обучающихся по ну или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное
очной форме обучения в профессиональной образовательной органи* проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный
зации РФ; студентов или аспирантов очной формы обучения в вузе выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию.
Российской Федерации; пенсионеров или инвалидов; относящихся к Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одно*
иным категориям лиц, перечень которых устанавливается Правитель* временно и документом, удостоверяющим его личность» (ст. 2).
ством РФ); Выдача этого документа и есть разрешение на постоянное прожи*
9) по истечении трех лет со дня въезда не имеет в России жилого вание в России. Документ выдается территориальным органом ФМС
помещения на основаниях, предусмотренных законодательством; России. Заявление о выдаче вида на жительство подается не позднее
10) выехал из России в иностранное государство для постоянного чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на
проживания; временное проживание. До получения вида на жительство иностран
11) находится за пределами России более шести месяцев; ный гражданин обязан прожить в Российской Федерации не менее одного
12) заключил брак с российским гражданином, послуживший ос* года на основании разрешения на временное проживание (ч. 2 ст. 8 рас*
нованием для получения разрешения на временное проживание, и сматриваемого Федерального закона).
этот брак признан судом недействительным; Вид на жительство выдается на пять лет. По окончании срока
13) является больным наркоманией, либо не имеет сертификата действия вида на жительство данный срок по заявлению лица может
об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммуноде* быть продлен на пять лет. Число продлений срока действия вида на
фицита человека (ВИЧ*инфекции), либо страдает одним из инфек* жительство не ограничено.
ционных заболеваний, которые представляют опасность для окру* Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный
жающих; гражданин обязан ежегодно уведомлять о подтверждении своего про
14) прибыл в Российскую Федерацию в порядке, не требующем живания в Российской Федерации территориальный орган ФМС Рос*
получения визы, и не представил в установленный срок требуемые сии по месту получения вида на жительство. В уведомление вносятся
документы. сведения: о месте проживания гражданина; месте (местах) его работы
Естественно, что каждое из перечисленных оснований может при* и продолжительности осуществления трудовой деятельности в тече*
меняться по отдельности. ние очередного года со дня получения им вида на жительство; перио*
Помимо перечисленных случаев, разрешение на временное про* де нахождения гражданина за пределами Российской Федерации в те*
живание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное чение этого года (с указанием государств выезда); размере и источни*
аннулируется в случае принятия в установленном порядке решения о не ках его доходов за данный год.
желательности пребывания (проживания) данного гражданина в Рос Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан
сийской Федерации. в Российской Федерации» (ст. 9) содержит основания отказа в выдаче
Любое отказное решение может быть обжаловано данным ино* либо аннулирования ранее выданного вида на жительство. Это такие
странным гражданином в ФМС России или в суд в течение трех рабо* же основания, которые мы привели ранее применительно к отказу в
чих дней со дня получения уведомления о принятии такого решения. выдаче либо аннулированию разрешения на временное проживание.
2. Въезд, регистрация, передвижение, проживание ный орган ФМС России оформляет приглашение тому, кто приезжа*
ет на учебу, по ходатайству образовательной организации, а пригла*
Иностранные граждане и лица без гражданства обязаны при въез* шение для трудовой деятельности — по ходатайству работодателя.
де в Российскую Федерацию и выезде из нее предъявить действитель* Приглашение — наиболее распространенное основание для полу*
ные документы, удостоверяющие их личность и признаваемые Рос* чения (выдачи) визы. Но есть и другие. Например, это может быть до*
сийской Федерацией в этом качестве, и визу, если иное не предусмот* говор на оказание услуг по туристическому обслуживанию и под*
рено международным договором РФ. тверждение о приеме иностранного туриста организацией, осуществ*
Согласно Федеральному закону «О порядке выезда из Российской ляющей туристическую деятельность в Российской Федерации. Если
Федерации и въезда в Российскую Федерацию» иностранные граж* иностранец подал в наше дипломатическое представительство или
дане могут въезжать в нашу страну и выезжать из нее при наличии ви* консульское учреждение за границей заявление о признании себя бе*
зы по действительным документам, удостоверяющим их личность и женцем, и по этому заявлению ФМС России или ее территориальный
признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не орган приняли положительное решение, это тоже основание для вы*
предусмотрено данным Федеральным законом, международными до* дачи ему визы.
говорами РФ или указами Президента РФ (ст. 24). Но те, у кого есть Виза — выданное уполномоченным государственным органом разре
вид на жительство, осуществляют въезд и выезд на основании дейст* шение на въезд в Российскую Федерацию и транзитный проезд через
вительных документов, удостоверяющих их личность, и вида на жи* территорию РФ по действительному документу, удостоверяющему
тельство. Иностранные граждане и лица без гражданства, признан* личность иностранного гражданина или лица без гражданства и
ные в Российской Федерации беженцами, могут выезжать из Россий* признаваемому Российской Федерацией в этом качестве (ст. 251 За*
ской Федерации и въезжать в Российскую Федерацию на основании кона).
проездного документа беженца. Виза выдается дипломатическим представительством, консуль*
И все же большинство иностранцев въезжает в Россию по визе. ским учреждением Российской Федерации, непосредственно МИД
Основаниями для выдачи визы является надлежаще оформленное России, его представительством на территории РФ, в том числе в
приглашение на въезд в Российскую Федерацию. Выдача таких при* пункте пропуска через Государственную границу РФ, а также ФМС
глашений осуществляется двумя органами — МИД России и ФМС России или ее территориальным органом.
России. МИД России выдает приглашения по ходатайству: 1) феде* В зависимости от цели въезда и цели пребывания в Российской
ральных органов государственной власти; 2) дипломатических пред* Федерации выдаваемая иностранному гражданину виза может быть
ставительств и консульских учреждений иностранных государств в дипломатической (в основном на срок до трех месяцев), служебной
Российской Федерации; 3) международных организаций и их пред* (в основном тот же срок), обыкновенной (частные — на срок до трех
ставительств в Российской Федерации, а также представительств месяцев, деловые — до одного года, туристические — до одного ме*
иностранных государств при международных организациях, находя* сяца, учебные — до одного года, рабочие — на срок осуществления
щихся в Российской Федерации; 4) органов государственной власти трудовой деятельности, но не более одного года, гуманитарные — до
субъектов РФ. одного года и визы на въезд в Российскую Федерацию в целях полу*
ФМС России непосредственно выдает приглашения только в слу* чения убежища — на срок до трех месяцев), транзитной (на срок до
чаях, установленных федеральным законом. В остальном такие при* 10 дней) и визой временно проживающего лица (до четырех месяцев,
глашения на въезд выдаются территориальными органами ФМС Рос* но если срок проживания продлен, на тот же период продлевается и
сии по ходатайству: 1) органов местного самоуправления; 2) юриди* виза).
ческих лиц, в уведомительном порядке вставших на учет в ФМС Определенными документами должны быть подтверждены гаран*
России или ее территориальном органе; 3) граждан РФ и постоянно тии предоставления средств для проживания иностранцев на терри*
проживающих в Российской Федерации иностранных граждан. тории РФ и выезда из нее. Такими гарантиями признаются: пригла*
В оформлении приглашений для отдельных категорий иностран* шение; оформленный надлежащим образом договор о туристической
цев есть свои процедурные особенности. Например, территориаль* поездке; действительные для выезда из страны проездные билеты;
подтверждение российскими юридическими лицами или междуна* Иностранный гражданин, въехавший в Российскую Федерацию,
родными организационными комитетами предоставления ими подлежит регистрации и миграционному учету. Сначала это осуществ*
средств для проживания иностранцев в Российской Федерации и вы* лялось на основе Федерального закона «О правовом положении ино*
езда из нее; подтверждение российскими физическими лицами обес* странных граждан в Российской Федерации». Затем появился Феде*
печения ими пребывания иностранных граждан и лиц без граж* ральный закон от 18 июля 2006 г. «О миграционном учете иностран*
данства в Российской Федерации и выезда из нее; оформленный над* ных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»
лежащим образом полис медицинского страхования. (далее — Закон о миграционном учете). В соответствии с этим Зако*
В федеральных законах «О правовом положении иностранных ном постановлением Правительства РФ от 15 января 2007 г. утверж*
граждан в Российской Федерации» и «О порядке выезда из Россий* дены Правила осуществления миграционного учета иностранных
ской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» содержатся нор* граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также
мы о принятии мер к иностранцам, незаконно находящимся на тер* форма заявления иностранного гражданина или лица без гражданства
ритории РФ, а также о возможности сокращения сроков пребывания о регистрации по месту жительства и форма уведомления о прибытии
в стране тех, кто прибыл законным путем, но чье пребывание призна* иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребыва*
ется нежелательным в силу интересов государства и соответствующе* ния.
го поведения таких лиц. Основные правила в этой сфере таковы: при въезде в страну ино*
странный гражданин получает миграционную карту, на которой дела*
Так, согласно ч. 3 ст. 2510 Федерального закона «О порядке выезда
ется отметка органа пограничного контроля о въезде. Эта карта
из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в от*
предъявляется далее при регистрации в территориальный орган ФМС
ношении иностранного гражданина или лица без гражданства, неза*
России. В Федеральном законе «О правовом положении иностранных
конно находящихся на территории РФ, либо лица, которому не раз*
граждан в Российской Федерации» предусматривалось, что иностра*
решен въезд в Россию, а также в случае, если пребывание (прожива*
нец обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня
ние) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно
прибытия. На практике соблюдение этого срока было весьма затруд*
находящихся в России, создает реальную угрозу обороноспособности
нительно, поскольку данный Закон не закрепил обязанности органов
или безопасности государства, либо общественному порядку, либо (тогда — внутренних дел) провести регистрацию в этот срок.
здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, Сегодня ситуация изменилась. Закон о миграционном учете пре*
нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть дусматривает (п. 2 ст. 4): «Миграционный учет имеет уведомительный
принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данно* характер, за исключением случаев, предусмотренных федеральным
го иностранного гражданина или лица без гражданства в России. Со* конституционным законом или федеральным законом». Указанный
ответствующие иностранцы обязаны выехать из нашей страны в по* Закон говорит о том, что постоянно и временно проживающие в Рос*
рядке, предусмотренном федеральным законом. Если они этого не сии иностранцы подлежат регистрации, а временно пребывающие —
делают добровольно, то подлежат депортации. Кроме того, решение миграционному учету.
о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Феде* В принципе, если судить по Закону о миграционном учете, для
рации является основанием для последующего отказа во въезде в тех, у кого есть разрешение на временное проживание или вид на
страну. жительство, проблем с регистрацией вообще нет. Согласно ст. 18
Постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. утверждено данного Закона орган миграционного учета «при предъявлении дан*
Положение о принятии решения о нежелательности пребывания ным иностранным гражданином заявления о регистрации по месту
(проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в жительства и необходимых документов в тот же день проставляет со*
Российской Федерации и перечня федеральных органов исполни* ответствующую отметку в виде на жительство или в разрешении на
тельной власти, уполномоченных принимать решение о нежелатель* временное проживание данного иностранного гражданина и не
ности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица позднее следующего рабочего дня фиксирует сведения о месте жи*
без гражданства в Российской Федерации. тельства данного иностранного гражданина в своих учетных до*
кументах и в государственной информационной системе миграцион* Новеллы от 19 июля 2009 г. и 28 июля 2012 г., включенные в ст. 22
ного учета». Закона о миграционном учете, свидетельствуют о дальнейшей либе*
Несколько больше времени требует учет иностранцев по месту рализации российских правил миграционного учета: при наличии у
пребывания. Закон о миграционном учете выделяет две группы. иностранца права собственности на жилое помещение, находящееся
Первая группа — только что прибывшие в Россию изза рубежа ино на территории РФ, он может заявить такое помещение в качестве сво*
странные граждане или те, кто уже временно проживает в стране, но его места пребывания. В этом случае для постановки на учет по месту
прибыл на новое для себя место. Эти иностранцы обязаны встать на пребывания такой иностранец лично представляет уведомление о
учет по истечении трех рабочих дней со дня прибытия в место пребы* своем прибытии в место пребывания непосредственно в орган мигра*
вания. Правда, если иностранец находится в гостинице, на турбазе, в ционного учета либо через многофункциональный центр.
больнице, в спецучреждении социальной реабилитации, а также в уч* Вообще следует отметить, что в миграционной политике все долж*
реждении, исполняющем уголовное или административное наказа* но строиться на взаимном учете интересов иностранца и России.
ние, соответствующее учреждение само обеспечивает его учет и уве* В Закон о миграционном учете включена ст. 5 «Гарантии соблюдения
домление территориального органа ФМС России. прав человека и обеспечения интересов государства при осуществле*
Вторая группа — постоянно проживающие в Российской Федерации нии миграционного учета». Она гласит (п. 1), что иностранные граж*
иностранцы. Они обязаны встать на учет, если приехали на новое для дане «пользуются в Российской Федерации правом свободно пере*
себя место, по истечении семи рабочих дней со дня прибытия. Ино* двигаться, выбирать место пребывания и жительства в пределах Рос*
странцы этой группы не обязаны становиться на учет на новом месте, сийской Федерации и несут обязанности наравне с гражданами
если у них здесь нет места жительства (например, человек отдыхает в Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральны*
палатке на берегу реки). Если же у них та же ситуация, о которой мы ми конституционными законами, федеральными законами или меж*
сказали для первой группы (находятся в гостинице и т. д.), или же дународными договорами Российской Федерации». Внимательный
они осуществляют трудовую деятельность в условиях работы вахто* читатель заметил, что это положение Закона перекликается с ч. 1
вым методом, соответствующее учреждение, предприятие само обес* ст. 27 и ч. 3 ст. 62 Конституции РФ.
печивает их учет и уведомление территориального органа ФМС Рос* Правда, при необходимости вместо уведомительного порядка ми*
сии. грационного учета иностранцев в соответствии с федеральными кон*
Обратим внимание на то, что согласно ст. 22 Закона о миграцион* ституционными законами или федеральными законами разрешитель*
ном учете иностранному гражданину по месту пребывания теперь не ный порядок регистрации по месту жительства и учета по месту пре*
надо обращаться в орган миграционной службы. Это делает прини* бывания действует или может быть введен: 1) в пограничной зоне;
мающая сторона. Иностранец предъявляет принимающей стороне до* 2) в закрытых административно*территориальных образованиях; 3) в
кумент, удостоверяющий его личность, а также миграционную карту. закрытых военных городках; 4) на территориях, в организациях или
Лишь «при наличии документально подтвержденных уважитель* на объектах, для въезда на которые в соответствии с федеральным за*
ных причин, препятствующих принимающей стороне самостоятель* коном иностранным гражданам требуется специальное разрешение;
но направить уведомление о прибытии иностранного гражданина в 5) на территории, на которой в соответствии с указом Президента РФ
место пребывания в орган миграционного учета, указанное уведом* введено чрезвычайное или военное положение; 6) в зонах экологиче*
ление должно быть в установленном порядке принято органом ми* ского бедствия; 7) на отдельных территориях и в населенных пунктах,
грационного учета непосредственно от указанного иностранного где в связи с опасностью распространения инфекционных и массо*
гражданина». Правда, постоянно проживающий в Российской Феде* вых неинфекционных заболеваний и отравления людей введены осо*
рации иностранный гражданин с письменного согласия принимаю* бые условия и режимы проживания населения и хозяйственной дея*
щей стороны вправе самостоятельно уведомить о своем прибытии в тельности; 8) в зоне проведения контртеррористической операции;
место пребывания соответствующий орган миграционного учета не* 9) в период мобилизации и в военное время; 10) в иных случаях, уста*
посредственно либо в установленном порядке почтовым отправле* новленных федеральными законами (п. 2 ст. 5 Закона о миграцион*
нием. ном учете).
Действия (бездействие) государственных органов, органов мест* тижения согласия сторонами; не выполнили предусмотренные зако*
ного самоуправления, юридических лиц или иных организаций, нодательством обязательства по уплате налогов — до выполнения этих
должностных лиц или физических лиц, нарушающие право ино* обязательств; привлечены к административной ответственности за со*
странных граждан на свободу передвижения и выбор места пребыва* вершение административного правонарушения на территории РФ —
ния и жительства в пределах Российской Федерации, могут быть об* до исполнения наказания или до освобождения от наказания.
жалованы в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу
либо в суд. 3. Права и обязанности
Иностранные граждане при осуществлении миграционного учета
имеют право на ознакомление со своими персональными данными, Мы приводили выше положения Конституции РФ, согласно кото*
содержащимися в государственной информационной системе мигра* рым иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в на*
ционного учета; на их защиту, исправление, внесение изменений и шей стране правами и несут обязанности наравне с российскими
дополнений, а также на получение в установленном порядке справок гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом
персонального характера в органах миграционного учета. или международным договором РФ.
Особо отметим, что в соответствии с Конституцией РФ, федераль* Каждый иностранец воспринимается в России как личность, как
ными законами «О правовом положении иностранных граждан в Рос* человек со всеми своими естественными и приобретенными правами.
сийской Федерации» и о миграционном учете иностранцы имеют Иностранец не только пользуется обозначенными законом правами и
право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах свободами, но и несет обязанности в рамках своего статуса. Особен*
Российской Федерации на основании документов, выданных или ности статуса имеют иностранные граждане с дипломатическим им*
оформленных им в соответствии с законодательством, за исключени* мунитетом (и шире — с правовым иммунитетом), которые на основа*
ем посещения территорий, организаций и объектов, где требуется нии международных договоров и соглашений, участниками которых
специальное разрешение на въезд. стала Россия, и по принципу взаимности не привлекаются к уголов*
Временно проживающий в Российской Федерации иностранный граж ной и административной ответственности. Это не означает освобож*
данин не вправе по собственному желанию изменять место своего про дения таких лиц от ответственности. Они могут быть привлечены к
живания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разреше ответственности за совершенные в России правонарушения в своих
но временное проживание, или избирать место своего проживания вне странах и по их законам, если последние предусматривают ответст*
пределов указанного субъекта РФ (ст. 9 Закона «О правовом положе* венность за подобные деяния.
нии иностранных граждан в Российской Федерации»). Однако посто В наиболее полном объеме иностранным гражданам обеспечива*
янно проживающий в Российской Федерации иностранец вправе свободно ются конституционные (основные) личные права и свободы. Хотя и здесь
избрать себе место жительства. есть ряд особенностей. Например, иностранцы не могут быть учреди*
Иностранец также имеет право свободно покинуть Российскую телями религиозных организаций. Они могут обучать детей родному
Федерацию. Федеральный закон «О порядке выезда из Российской языку, но не вправе претендовать на то, чтобы наше государство орга*
Федерации и въезда в Российскую Федерацию» устанавливает пере* низовало и финансировало учебу их детей на родном языке.
чень случаев, когда выезд из страны иностранным гражданам или ли* Большинство публичнополитических прав и свобод также доступ*
цам без гражданства может быть ограничен (ст. 28). Это имеет место в ны иностранным гражданам — свобода мысли и слова, право на ин*
случаях, если они: в соответствии с законодательством задержаны по формацию, право на объединение, свобода манифестаций, право на
подозрению в совершении преступления либо привлечены в качестве обращение в государственные органы и органы местного самоуправ*
обвиняемых — до принятия решения по делу или до вступления в за* ления и др., хотя и со своими особенностями. Например, есть огра*
конную силу приговора суда; осуждены за совершение преступления ничения для иностранцев в учреждении СМИ в России. На распро*
на территории РФ — до отбытия (исполнения) наказания или до осво* странение иностранного издания требуется разрешение федерально*
бождения от наказания; уклоняются от исполнения обязательств, на* го органа исполнительной власти, ведающего вопросами печати,
ложенных на них судом, — до исполнения обязательств либо до дос* если только нет соответствующего межгосударственного догово*
ра РФ. Представительства зарубежных СМИ в России создаются с Согласно ст. 13 Федерального закона «О правовом положении
разрешения МИД России, а зарубежные корреспонденты подлежат иностранных граждан в Российской Федерации» «иностранные граж*
аккредитации. Иностранцы могут создавать собственные обществен* дане пользуются правом свободно распоряжаться своими способно*
ные объединения, вступать в одни российские общественные объ* стями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также пра*
единения (например, в профсоюзы), но не могут состоять в других вом на свободное использование своих способностей и имущества
(политические партии). Только у граждан РФ есть право на участие в для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономи*
управлении делами государства. Иностранцы не могут быть работни* ческой деятельности с учетом ограничений, предусмотренных феде*
ками органов суда, прокуратуры, полиции, безопасности, таможни, ральным законом». Иностранец может зарегистрироваться в качестве
пожарной безопасности, не вправе работать нотариусами. Но разре* индивидуального предпринимателя и быть работодателем или заказ*
шен допуск иностранцев к адвокатской деятельности. чиком услуг по гражданско*правовым договорам.
Избирательное законодательство запрещает иностранцам изби* Иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую дея*
рать и быть избранными при выборах депутатов и выборных долж* тельность только при наличии разрешения на работу, выдаваемого
ностных лиц на уровнях Федерации и субъектов РФ. Вместе с тем органами миграционной службы. Это не распространяется на ряд ка*
устанавливает, что на основании международных договоров РФ и в тегорий иностранных граждан, и прежде всего на постоянно прожи*
порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоян* вающих, временно проживающих и обучающихся в Российской Фе*
но проживающие на территории соответствующего муниципального дерации в профессиональных образовательных организациях и вы*
образования, имеют право избирать и быть избранными в органы полняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул,
местного самоуправления, участвовать в иных избирательных дейст* ставших участниками Государственной программы по оказанию со*
виях на указанных выборах, а также участвовать в местном референ* действия добровольному переселению в Российскую Федерацию со*
думе на тех же условиях, что и российские граждане. Иностранцы отечественников, проживающих за рубежом.
могут быть также иностранными наблюдателями на российских вы* Вышеназванный Закон предусматривает, что временно пребываю*
борах. щий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе
Законодательство предоставляет иностранцам возможности осу* осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на
ществления многих экономических, социальных и культурных прав. территории которого ему выдано разрешение на работу. А временно
Иностранные граждане и лица без гражданства имеют в России проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не
право частной собственности. Практически без изъятий реализуется вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъек*
это право в отношении объектов личного характера (автомашины, та РФ, на территории которого ему разрешено временное прожива*
квартиры и т. д.). ние. Однако с согласия Правительства РФ орган исполнительной
В отношении отдельных объектов право собственности ино* власти может устанавливать некоторые особенности реализации при*
странцев имеет особенности. В частности, по Земельному кодек* веденных требований указанного Закона.
су РФ они не могут обладать на праве собственности земельными Российское законодательство содержит ряд запретов на трудовую
участками, находящимися на приграничных территориях. Кроме то* деятельность иностранцев в нашей стране. Иностранцы не имеют
го, земельные участки предоставляются им в собственность только права на такой вид трудовой деятельности, как государственная или
за плату, а земельными участками из земель сельскохозяйственного муниципальная служба. Есть и другие запреты. В частности, в состав
назначения они могут владеть только на праве аренды. Закон допус* экипажа судна, плавающего под Государственным флагом РФ, кроме
кает включение иностранцев в число пользователей недр, но с соот* российских граждан, могут входить иностранные граждане и лица без
ветствующими особенностями. Для иностранцев обеспечивается гражданства, но они не могут занимать должности капитана судна,
достаточно стабильный режим участия в предпринимательской, в старшего помощника капитана судна, старшего механика и радио*
том числе и инвестиционной, деятельности на территории нашей специалиста. Иностранец не вправе быть членом экипажа военного
страны. корабля или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях суд*
на, а также летательного аппарата государственной или эксперимен* может выплачиваться на территории РФ в рублях по доверенности
тальной авиации. Федеральный закон «О правовом положении ино* или путем зачисления на его счет в банке или иной кредитной орга*
странных граждан в Российской Федерации» запрещает иностранцу низации либо может переводиться за границу в иностранной валюте
быть командиром воздушного судна гражданской авиации, что, в по курсу рубля, установленному Центральным банком РФ.
свою очередь, означает: в ином качестве такое лицо может входить в Право на охрану здоровья и медицинская помощь обеспечиваются
состав экипажа гражданской авиации. Запрещается принимать ино* иностранным гражданам на началах взаимной договоренности с со*
странцев на работу на объекты и в организации, деятельность кото* ответствующими государствами бесплатно, а также по страховым по*
рых связана с обеспечением безопасности страны. Лица, получившие лисам либо на платной основе.
медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных госу* Иностранные граждане и лица без гражданства имеют право на
дарствах, допускаются к медицинской или фармацевтической дея* образование. Им гарантируется на общих основаниях общедоступ*
тельности после экзамена в соответствующих учебных заведениях ность дошкольного и основного общего образования в государствен*
России. ных и муниципальных образовательных организациях. Иностранцы
Согласно названному Закону (ст. 15) иностранные граждане не вправе получить в России и высшее образование, поступив в вуз на
могут быть призваны на военную службу (альтернативную граж* конкурсной основе, на основе межгосударственных договоров, до*
данскую службу). говоров органов управления организаций и вузов Российской Феде*
Этот же Закон гласит (ст. 15), что иностранные граждане могут рации с зарубежными партнерами либо на основе прямых договоров
поступить на военную службу по контракту и могут быть приняты на иностранцев с вузами (на платной основе).
работу в Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские форми* Иностранцам обеспечиваются свобода творчества и право на
рования в качестве лица гражданского персонала в соответствии с
пользование культурными ценностями.
федеральными законами и иными нормативными правовыми акта*
Как уже говорилось выше, иностранные граждане и лица без граж*
ми РФ. Ранее упоминалось, что в определенной мере эта норма рас*
данства несут обязанности наравне с гражданами РФ. Они обязаны
сматирваемого Закона диссонирует с правилами, включенными в
соблюдать нашу Конституцию и законы, платить налоги и сборы, со*
2003 г. в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федера*
хранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природ*
ции». Они позволяют гражданам государств, входивших в состав
ным богатствам, соблюдать общественный порядок и т. д.
СССР, не только поступить на такую службу, но и, пройдя ее в тече*
ние не менее трех лет, обратиться с заявлением о приеме в граж* На общих основаниях наступает и ответственность иностранцев
данство Российской Федерации, причем без соблюдения условий о по российскому законодательству, кроме лиц, обладающих правовым
сроках проживания на ее территории и без предоставления вида на иммунитетом.
жительство. Таким образом, в части поступления на военную службу Иностранец, у которого истек срок пребывания (проживания) в
норма Федерального закона «О правовом положении иностранных России или который незаконно находится на ее территории либо в
граждан в Российской Федерации» шире, поскольку не ограничивает отношении его принято решение о нежелательности дальнейшего
круг государств происхождения претендентов; однако в части приоб* пребывания в Российской Федерации, должен покинуть страну, ина*
ретения гражданства отдает приоритет выходцам из бывших респуб* че он подлежит депортации или административному выдворению.
лик СССР. Четкости в употреблении этих понятий в законодательстве нет.
Иностранные граждане и лица без гражданства имеют право на со* Термин «депортация» употребляется в Федеральном законе «О право*
циальное обеспечение. Государственные пенсии и социальные посо* вом положении иностранных граждан в Российской Федерации», ему
бия выплачиваются тем иностранцам, которые законно проживали и дается в ст. 2 такая трактовка: «принудительная высылка иностранно*
трудились в России, и на тех же основаниях, что и россиянам. Лицу, го гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекра*
выезжающему на постоянное жительство за пределы территории РФ, щения законных оснований для его дальнейшего пребывания (про*
сумма назначенной ему трудовой пенсии (части трудовой пенсии) живания) в Российской Федерации». Кроме того, депортацией счита*
ется высылка иностранца с передачей его иностранному государству § 2. Особенности положения в Российской Федерации
по международному договору о реадмиссии. отдельных категорий иностранцев
В названном Законе о применении депортации говорится в главе о
миграционном учете, о применении административного выдворе* 1. Беженцы
ния — в главе об ответственности за нарушение закона. Литература
Но в общем*то ясно, что депортация — это принудительная мера,
в этом плане она не отличается от выдворения. Не случайно некото* Авакьян С. А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция.
рые акты используют оба понятия как синонимы. Например, ст. 13 СПб., 2003; Андриченко Л. В., Белоусова Е. В. Комментарий законода*
Федерального закона «О беженцах» именуется «Выдворение (депор* тельства о вынужденных переселенцах и о беженцах. М., 1998; Гаври
тация) лица за пределы территории Российской Федерации». Она лова И. Н. К проблеме государственной миграционной политики в
Российской Федерации // Государственная власть и местное само*
предусматривает, что при отказном решении в части признании ста*
управление. 2007. № 8; Галиахметова К. Д. Конституционно*правовое
туса беженца лицо, «не использующее право обжалования решения и регулирование положения мигрантов в Российской Федерации: дис. ...
отказывающееся от добровольного выезда, выдворяется (депортиру* канд. юрид. наук. М., 2006; Евтушенко В. И. Правовой статус беженца
ется) совместно с членами семьи за пределы территории Российской в Российской Федерации. Белгород, 2006; Жеребцов А. Н. Правовое ре*
Федерации». гулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев в субъек*
КоАП РФ использует понятие «административное выдворение». тах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1999;
В ч. 1 ст. 3.10 Кодекса определено: «Административное выдворение за Коробеев В. А. Конституционно*правовые основы миграционной по*
пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без литики Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Оз
гражданства заключается в принудительном и контролируемом пере* доев М. Д. Конституционно*правовой статус вынужденных переселен*
мещении указанных граждан и лиц через Государственную границу цев и беженцев в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М.,
2003; Плюгина И. В. Конституционные основы правового регулирова*
Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случа*
ния статуса мигрантов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид.
ях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, — наук. М., 2008; Она же. Унификация отдельных понятий, применяе*
в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и мых в области правового регулирования статуса мигрантов в норма*
лиц без гражданства из Российской Федерации». Далее из той же ста* тивных актах Содружества Независимых Государств // Журнал зару*
тьи следует, что административное выдворение за пределы Россий* бежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. № 4;
ской Федерации может быть мерой административного наказания, Стаханова Е. Ю. Миграционная политика России — объект конститу*
которая устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц ционно*правового регулирования: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009;
без гражданства и «назначается судьей, а в случае совершения ино* Шуршалова Е. С. Конституционно*правовое регулирование и защита
странным гражданином или лицом без гражданства административ* прав беженцев, вынужденных переселенцев в Российской Федерации:
дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012; Яковлева О. А. Определение
ного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию — соот*
понятия «беженец» по законодательству стран СНГ и Балтии // Госу*
ветствующими должностными лицами». По логике, следовательно,
дарственная власть и местное самоуправление. 2007. № 5.
административное выдворение может и не быть административным
наказанием, если принудительная высылка осуществляется без при* Проблема беженцев будет существовать до тех пор, пока в мире не
нятия решения об административном наказании. прекратится разрешение внутригосударственных и межгосударствен*
Если исходить из норм законодательства, депортация и админист* ных конфликтов с помощью силы. Мировое сообщество пытается по*
ративное выдворение различаются и по порядку их осуществления. средством международных договоренностей создать беженцам опре*
Депортация осуществляется миграционными органами во взаимодей* деленные гарантии. Россия присоединилась к международным актам
ствии с органами внутренних дел, а также иными федеральными ор* и приняла на себя обязательства по приему соответствующих лиц,
ганами исполнительной власти и их территориальными подразделе* признанию их беженцами и предоставлению им таких же экономиче*
ниями. Административное выдворение производится органами внут* ских и социальных прав, что и другим иностранцам, законно находя*
ренних дел. На деле оба варианта мало различаются. щимся на ее территории.
Оказание помощи беженцам осуществляется на основе междуна* вом или консульским учреждением в течение одного месяца со дня
родных актов или (и) национального законодательства страны, во* поступления ходатайства;
площающего главные положения международных документов. 2) ходатайство лица, находящегося в пункте пропуска через Госу*
Специальным российским актом в данной сфере является Феде* дарственную границу РФ или на территории РФ, предварительно
ральный закон от 19 февраля 1993 г. «О беженцах». Закон определяет рассматривается территориальным органом ФМС России в течение
беженца как лицо, которое не является российским гражданином и пяти рабочих дней со дня поступления ходатайства.
которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой пресле* Названные представительства, органы принимают решение о вы*
дований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, нацио* даче свидетельства — документа, удостоверяющего личность лица,
нальности, принадлежности к определенной социальной группе или ходатайствующего о признании беженцем (однако это еще не призна*
политических убеждений находится вне страны своей гражданской ние человека беженцем). Зарубежные представительства после выда*
принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или чи свидетельства направляют документы в ФМС России для приня*
не желает пользоваться защитой вследствие таких опасений; или, не тия дальнейших решений.
имея определенного гражданства и находясь вне страны своего преж*
А внутри страны решение о выдаче свидетельства является основа*
него обычного местожительства в результате подобных событий, не
нием для предоставления лицу и членам его семьи прав и возложения
может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
на них обязанностей, предусмотренных Федеральным законом «О бе*
В отношении ряда категорий лиц названный Закон исключает их
женцах». Территориальный орган ФМС России в течение суток со
признание беженцами, хотя и по разным основаниям. Это лица, с од*
дня принятия решения вручает или направляет лицу свидетельство
ной стороны, совершившие серьезные преступления, с другой — чьи
установленной формы. Свидетельство является документом, удосто*
права и обязательства признаются их государством, а также лица,
веряющим личность лица, ходатайствующего о признании беженцем.
пользующиеся защитой и (или) помощью других органов или учреж*
Лицу, ходатайствующему о признании беженцем, не достигшему воз*
дений ООН, кроме Верховного Комиссара ООН по делам беженцев.
Кроме того, российский Закон не распространяется на иностранных раста 18 лет и прибывшему на территорию РФ без сопровождения ро*
граждан и лиц без гражданства, покинувших государство своей граж* дителей или опекунов, также вручается свидетельство, если данному
данской принадлежности (своего прежнего постоянного местожи* лицу не определено иное правовое положение на территории РФ.
тельства) по экономическим причинам либо вследствие голода, эпи* Свидетельство является основанием для регистрации в территориаль*
демии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного ха* ном органе ФМС России на срок рассмотрения ходатайства по суще*
рактера. ству. Лицо, находящееся на территории РФ, при получении свиде*
Допустимы разные варианты обращения с ходатайством о призна* тельства передает свой национальный (гражданский) паспорт и (или)
нии беженцем: находящиеся за границей могут обратиться в наши ди* другие документы, удостоверяющие его личность, на хранение в тер*
пломатические или консульские ведомства; прибывшие в Россию об* риториальный орган ФМС России на период рассмотрения ходатай*
ращаются на границе в орган пограничного контроля; вынужденные ства по существу.
незаконно пересечь границу РФ — в орган пограничного контроля, в Свидетельство является также основанием для получения лицом и
орган внутренних дел или в орган ФМС России; пребывающие в Рос* членами его семьи направления в центр временного размещения бе*
сии на законных основаниях — в ФМС России или ее территориаль* женцев, оплаты проезда в этот центр, а также единовременного де*
ный орган. Однако органы пограничного контроля или органы внут* нежного пособия на каждого члена семьи в порядке и в размерах, оп*
ренних дел передают соответствующие ходатайства в органы ФМС ределяемых Правительством РФ. Названные центры обеспечивают
России. питанием и коммунальными услугами лиц, как имеющих свидетель*
Предварительное рассмотрение ходатайства осуществляется в сле* ства, так и признанных беженцами. Размещенные лица обеспечива*
дующем порядке: ются трехразовым питанием по талонам на платной и бесплатной ос*
1) ходатайство лица, находящегося вне пределов территории РФ, нове. Бесплатное питание получают те, кто не имеет заработка (дохо*
предварительно рассматривается дипломатическим представительст* да). Коммунальные услуги являются бесплатными для всех.
Ходатайства о признании беженцами рассматривают: ФМС Рос* риториального органа внутренних дел в целях обеспечения своей
сии — в отношении лица, находящегося вне пределов террито* безопасности.
рии РФ, в течение двух месяцев со дня принятия решения о выдаче Беженцы имеют право на пользование жилым помещением, пре*
свидетельства; территориальный орган ФМС России — в отношении доставляемым в порядке, определяемом Правительством РФ, из фон*
лица, находящегося в центре временного размещения или ином месте да жилья для временного поселения, если они или члены их семей не
пребывания на территории РФ, в течение трех месяцев со дня приня* имеют жилого помещения, предоставленного им по договору найма
тия решения о выдаче свидетельства. или принадлежащего им на праве собственности на территории Рос*
Решение о признании беженцем вручается или направляется лицу сии. Согласно Закону «О беженцах» они получают медицинскую и ле*
ФМС России либо его территориальным органом в течение трех рабо* карственную помощь наравне с российскими гражданами, если иное
чих дней со дня принятия решения. Если лицо находится вне преде* не предусмотрено международными договорами РФ. Беженцы имеют
лов территории РФ, в решении указывается место пребывания данно* права: на получение содействия в направлении на профессиональное
го лица и членов его семьи на территории. Лицу, признанному бежен* обучение или в трудоустройстве; работу по найму или предпринима*
цем и достигшему 18 лет, ФМС России либо его территориальный тельскую деятельность; социальную защиту, в том числе социальное
орган выдает удостоверение установленной формы. Удостоверение обеспечение; получение содействия в устройстве их детей в государ*
действительно на всей территории РФ и является основанием для ре* ственные или муниципальные дошкольные образовательные органи*
гистрации в установленном порядке лица, признанного беженцем, и зации и общеобразовательные организации, профессиональные обра*
членов его семьи в территориальном органе ФМС России на срок зовательные организации и образовательные организации высшего
образования наравне с гражданами РФ.
признания данного лица беженцем.
Беженец имеет право на обращение с заявлением о предостав*
В соответствии с Федеральным законом «О беженцах» в прежней
лении права на постоянное проживание на территории РФ или на
редакции (п. 9 ст. 7) лицо признавалось беженцем на срок до трех лет;
приобретение российского гражданства в соответствии с законода*
при сохранении в государстве гражданской принадлежности (преж*
тельством РФ и международными договорами РФ. Беженец обладает
него обычного местожительства) лица обстоятельств, ставших осно*
правом на участие в общественной деятельности наравне с россий*
ванием при признании беженцем, срок признания беженцем мог скими гражданами, за исключением случаев, предусмотренных зако*
продлеваться территориальным органом ФМС России на каждый по* нодательством и международными договорами РФ.
следующий год. Но по новелле от 12 ноября 2012 г. этот пункт утратил За беженцем сохраняется право на добровольное возвращение в
силу с 1 января 2013 г. Таким образом, можно говорить, что при при* государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего
нятии решения о признании лица беженцем срок не устанавливается. обычного местожительства), а также на выезд на место жительства в
Однако в Законе установлены основания утраты статуса беженца иностранное государство.
(см. об этом далее). Беженцы обязаны соблюдать российские законы, сообщать о себе
У лиц, признанных беженцами, по Федеральному закону «О бе* необходимые сведения в территориальные органы ФМС России,
женцах» много прав и обязанностей. В частности, они сохраняют проходить ежегодный переучет в сроки, устанавливаемые этими ор*
право на получение услуг переводчика и получение информации о ганами.
своих правах и обязанностях, а также иной информации о своем по* Закон «О беженцах» предусматривает утрату и лишение лицом ста*
ложении. Если человек находится вне пределов территории РФ, он туса беженца (ст. 9).
получает содействие российской стороны в оформлении документов Утрата имеет место, если лицо получило разрешение на постоян*
для въезда в страну. В любом случае беженец получает содействие в ное проживание на территории РФ либо приобрело ее гражданство,
обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания. Он полу* снова добровольно воспользовалось защитой государства своей граж*
чает питание и пользуется коммунальными услугами в центре вре* данской принадлежности, восстановило прежнее или приобрело но*
менного размещения до убытия к новому месту пребывания. В этом вое гражданство либо прекратились обстоятельства, вынудившие ли*
центре беженцы имеют также право на охрану представителями тер* цо стать беженцем.
Возможно и лишение статуса беженца, это своего рода санкция, Кроме того, они должны пройти обязательное медицинское освиде*
мера конституционно*правовой ответственности. Лицо лишается тельствование в соответствии с установленным порядком и получить
ФМС России либо ее территориальным органом статуса беженца, ес* медицинское заключение.
ли оно: осуждено по вступившему в силу приговору суда за соверше* На время рассмотрения заявления лица о предоставлении ему и
ние преступления на территории РФ; сообщило заведомо ложные прибывшим с ним членам его семьи временного убежища территори*
сведения, либо предъявило фальшивые документы, послужившие ос* альный орган ФМС России выдает ему справку о рассмотрении заяв*
нованием для признания беженцем, либо привлечено к администра* ления о предоставлении временного убежища. Выдача справки явля*
тивной ответственности за совершение административного правона* ется подтверждением законного пребывания лица, получившего
рушения, связанного с незаконным оборотом наркотических средств, справку, и прибывших с ним членов его семьи на территории РФ на
психотропных веществ. период рассмотрения заявления о предоставлении временного убе*
жища.
2. Временное убежище На основании решения о предоставлении временного убежища
территориальный орган ФМС России выдает лицу свидетельство о
Федеральный закон «О беженцах» определил категорию ино*
предоставлении временного убежища на территории РФ установленно*
странных граждан и лиц без гражданства, которые близки к бежен*
го образца. При получении свидетельства паспорт и (или) другие до*
цам по своему положению и все же отличаются от них тем, что хоте*
ли бы довольствоваться не продолжительным, а лишь временным пре кументы, удостоверяющие личность владельца, передаются им на
быванием на территории РФ. Согласно Закону «О беженцах» хранение в территориальный орган ФМС России, выдавший свиде*
предоставление временного убежища осуществляется в порядке, оп* тельство.
ределяемом Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ Временное убежище предоставляется на срок до одного года. Срок
от 9 апреля 2001 г. «О предоставлении временного убежища на терри* может продлеваться на каждый последующий год решением террито*
тории Российской Федерации» утверждены Порядок предоставления риального органа ФМС России, в котором лицо состоит на учете.
временного убежища на территории Российской Федерации, Поло* Лицо, получившее временное убежище, и прибывшие с ним члены
жение о свидетельстве о предоставлении временного убежища на его семьи имеют право на пользование жилыми помещениями на ус*
территории Российской Федерации, образец бланка и описание сви* ловиях найма (поднайма), оказание содействия в выезде за пределы
детельства. Российской Федерации, а также могут пользоваться иными правами,
Временное убежище на территории РФ может быть предоставлено предусмотренными законодательством РФ, международными догово*
иностранному гражданину или лицу без гражданства, если они имеют рами РФ и законодательством субъектов РФ. Таким образом, Поло*
основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением жение не предусматривает льготных условий нахождения данной ка*
в письменной форме с просьбой о предоставлении возможности вре* тегории лиц, в отличие от беженцев, в части условий проживания,
менно пребывать на ее территории; не имеют оснований для призна* получения пособий и т. д.
ния беженцем по обстоятельствам, предусмотренным Законом «О бе* Лица, получившие временное убежище, обязаны сообщить в тече*
женцах», но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (де* ние семи дней в территориальный орган ФМС России по месту сво*
портированы) за пределы ее территории. его учета сведения об изменении фамилии, имени, состава семьи, се*
Решение о предоставлении временного убежища принимается мейного положения, о приобретении гражданства Российской Феде*
территориальным органом ФМС России по месту подачи лицом рации или гражданства другого государства либо о получении
письменного заявления о предоставлении ему и прибывшим с ним разрешения на постоянное проживание на территории РФ; сняться с
членам его семьи временного убежища в срок, не превышающий трех учета в территориальном органе ФМС России при изменении места
месяцев со дня подачи заявления. Лицо, подавшее заявление, и при* пребывания и в течение семи дней со дня прибытия к новому месту
бывшие с ним члены его семьи подлежат обязательной государствен* пребывания встать на учет в территориальный орган ФМС России.
ной дактилоскопической регистрации по месту подачи заявления. Лицо, получившее временное убежище, не может быть возвращено
против его воли на территорию государства, гражданином которого 2. В Российской Федерации не допускается выдача другим госу*
оно является (свое прежнее местожительство). дарствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за
В определенных ситуациях следует утрата временного убежища: действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федера*
1) в связи с устранением обстоятельств, послуживших основанием ции преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступ*
для предоставления временного убежища; 2) при получении права на ления, а также передача осужденных для отбывания наказания в дру*
постоянное проживание на территории РФ либо при приобретении гих государствах осуществляются на основе федерального закона или
гражданства Российской Федерации или гражданства другого госу* международного договора Российской Федерации».
дарства; 3) при выезде к месту жительства за пределы террито* Согласно Положению о порядке предоставления Российской Фе*
рии РФ. дерацией политического убежища, утвержденному Указом Президен*
Возможно и лишение временного убежища, если лицо: осуждено по та РФ от 21 июля 1997 г., политическое убежище предоставляется
вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государст*
территории РФ; сообщило заведомо ложные сведения, либо предъя* венных интересов нашей страны на основании общепризнанных
вило фальшивые документы, послужившие основанием для предо* принципов и норм международного права в соответствии с Конститу*
ставления этому лицу временного убежища, либо допустило иное на* цией РФ и названным Положением.
рушение Закона «О беженцах»; привлечено к административной от* Российская Федерация предоставляет политическое убежище ли*
ветственности за совершение административного правонарушения, цам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы
связанного с незаконным оборотом наркотических средств, психо* стать жертвой преследования в стране своей гражданской принад*
тропных веществ. лежности или в стране своего обычного местожительства за общест
Решение как об утрате, так и о лишении лица временного убежи* веннополитическую деятельность и убеждения, которые не противо*
ща принимает территориальный орган ФМС России. Этот орган при* речат демократическим принципам, признанным мировым сообще*
нимает меры по организации добровольного выезда лица из Россий* ством, нормам международного права. При этом принимается во
ской Федерации, а в случае отказа лица от выезда принимает меры по внимание, что преследование направлено непосредственно против
его выдворению (депортации) за пределы Российской Федерации. лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политическо*
го убежища (п. 2 Положения).
3. Политическое убежище В международных документах говорится в целом о праве убежища,
а не о политическом убежище. Так, согласно Всеобщей декларации
Лица, получившие политическое убежище, — еще одна специфиче* прав человека каждый человек имеет право искать убежища от пре*
ская группа иностранцев в Российской Федерации. По общему поня* следований в других странах и пользоваться этим убежищем. Это пра*
тию политическое убежище — это предоставление соответствующим во не может быть использовано в случае преследования, в действи*
государством возможности лицу, покинувшему по политическим мо* тельности основанного на совершении неполитического преступле*
тивам (убеждения и общественно*политическая деятельность) госу* ния, или деяния, противоречащего целям и принципам ООН (ст. 14).
дарство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обыч* В Декларации ООН о территориальном убежище от 14 декабря
ного местожительства), неограниченное время пребывать (прожи* 1967 г., основанной на Всеобщей декларации прав человека, сказано,
вать) на территории данного государства и пользоваться его защитой. что на право искать убежище и пользоваться убежищем не может
Российская Федерация гарантирует иностранным гражданам и ли* ссылаться никакое лицо, в отношении которого существуют серьез*
цам без гражданства политическое убежище. Об этом говорится в ные основания полагать, что оно совершило преступление против
ст. 63 Конституции РФ: мира, военное преступление или преступление против человечества
«1. Российская Федерация предоставляет политическое убежище по смыслу тех международных актов, которые были выработаны для
иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с того, чтобы предусмотреть нормы относительно этих преступлений
общепризнанными нормами международного права. (ч. 2 ст. 1).
Таким образом, политический аспект убежища здесь не назван на* деральным законом или международным договором РФ. Они нахо*
прямую, хотя Всеобщая декларация прав человека, отрицая возмож* дятся под защитой нашего государства в такой же мере, что и россий*
ность пользоваться правом убежища при совершении неполитическо ские граждане. Можно даже предположить, что, предоставив убежи*
го преступления, тем самым подразумевает возможность убежища ще, государство готово взять на себя повышенную защиту личной
при преследовании за так называемые политические преступления, безопасности человека. Ведь не секрет, что спецслужбы отдельных
а они*то как раз и есть отражение неблагоприятных последствий для государств пытаются похищать лиц, получивших политическое убе*
человека за его политическую деятельность и убеждения. жище в другой стране.
Главная ценность убежища в целом и политического убежища в Предоставление политического убежища распространяется и на
частности в том, что этот гуманный акт государства имеет целью членов семьи соответствующего лица при условии их согласия с хода*
только спасение человеческих жизней. Не случайно в Декларации тайством. Согласия детей, не достигших 14*летнего возраста, не тре*
ООН о территориальном убежище есть призыв считать предостав* буется.
ление убежища мирным и гуманным актом, не рассматривать его ни* Политическое убежище Российской Федерацией не предоставляется
каким другим государством как недружелюбный акт. (п. 5 рассматриваемого Положения), если лицо: преследуется за дей*
Но предоставление политического убежища все*таки может быть ствия (бездействие), признаваемые в России преступлением, или ви*
выражением определенной политической линии государства. Так, новно в совершении действий, противоречащих целям и принципам
Конституция РСФСР 1918 г. гласила, что РСФСР предоставляет пра* ООН; привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в
во убежища всем иностранцам, подвергающимся преследованию за отношении лица имеется вступивший в законную силу и подлежащий
политические и религиозные преступления (ст. 22). В Конституции исполнению обвинительный приговор суда на территории РФ; при*
РСФСР 1925 г. говорилось, что РСФСР предоставляет право убежища было из третьей страны, где ему не грозило преследование; прибыло
всем иностранцам, подвергающимся преследованиям за политиче из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институ*
скую деятельность или за религиозные убеждения (ст. 12). По Консти* тами в области защиты прав человека; прибыло из страны, с которой
туции СССР 1936 г. право убежища предоставлялось Союзом ССР Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении
иностранным гражданам, преследуемым за защиту интересов трудя границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответст*
щихся, или за научную деятельность, или за национальноосвободитель вии с Федеральным законом «О беженцах»; представило заведомо
ную борьбу (ст. 129). В Конституции СССР 1977 г. говорилось, что Со* ложные сведения; имеет гражданство третьей страны, где оно не пре*
юз ССР предоставляет право убежища иностранцам, преследуемым следуется; не может или не желает вернуться в страну своей граж*
за защиту интересов трудящихся и дела мира, за участие в революцион данской принадлежности или страну своего обычного местожитель*
ном и национальноосвободительном движении, за прогрессивную обще ства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии
ственнополитическскую, научную или иную творческую деятельность или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
(ст. 38). Устанавливается следующий порядок предоставления политическо
В этом плане Конституция 1993 г. и Положение о порядке предо* го убежища. С ходатайством на этот счет лицо может обратиться толь*
ставления Российской Федерацией политического убежища не имеют ко тогда, когда оно находится на территории РФ. В течение семи дней
подобных политических окрасок и в большей мере ориентированы на по прибытии на территорию РФ или с момента возникновения об*
то, что соответствующие деятельность и убеждения человека должны стоятельств, не позволяющих вернуться в страну своей гражданской
быть прогрессивными и отвечать демократическим идеалам человече* принадлежности либо страну собственного обычного местожительст*
ства. ва, лицо обязано обратиться лично в территориальный орган ФМС
Предоставление Российской Федерацией политического убежища России по месту своего пребывания с письменным ходатайством, ко*
производится указом Президента РФ. Лицо, которому предоставлено торое при наличии достаточных оснований для его рассмотрения на*
политическое убежище, пользуется на территории РФ правами и сво* правляется в ФМС России.
бодами и несет обязанности наравне с ее гражданами, кроме случаев, Не принимаются к рассмотрению ходатайства о предоставлении
установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства фе* политического убежища на территории РФ при наличии перечислен*
ных выше и отраженных в п. 5 рассматриваемого Положения основа* Лицо, которому предоставлено политическое убежище, утрачива
ний. МИД России ежегодно составляет список стран с развитыми и ет право на предоставленное политическое убежище в случаях: возврата
устоявшимися демократическими институтами в области защиты в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обыч*
прав человека и представляет его в Комиссию по вопросам граж* ного местожительства; выезда на жительство в третью страну; добро*
данства при Президенте РФ и в ФМС России. вольного отказа от политического убежища; приобретения россий*
На период рассмотрения ходатайства обратившемуся лицу выдает* ского гражданства или гражданства другой страны. Утрата политиче*
ся справка установленного образца, которая наряду с его документом, ского убежища определяется Комиссией по вопросам гражданства
удостоверяющим личность, является подтверждением законного пре* при Президенте РФ по представлению ФМС России на основании
бывания на территории РФ. После принятия решения по ходатайству заключений МИД и ФСБ России. Решение Комиссии доводится до
справка изымается органом, ее выдавшим. сведения лица, утратившего политическое убежище.
В ходатайстве на имя Президента РФ о предоставлении политиче* Лицо может быть лишено предоставленного ему политического убе
ского убежища на территории РФ должны быть изложены обстоя* жища по соображениям государственной безопасности, а также если
тельства, свидетельствующие о мотивах обращения, указанных в рас* это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и прин*
сматриваемом Положении, а также необходимые автобиографиче* ципам ООН, либо если оно совершило преступление и в отношении
ские сведения. его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению
ФМС России рассматривает поступившие ходатайства, запраши* обвинительный приговор суда. Лишение политического убежища
вает заключения МИД России, МВД России и ФСБ России, после производится указом Президента РФ.
чего направляет все материалы в Комиссию по вопросам гражданства
при Президенте РФ со своим заключением о возможности и целесо*
образности предоставления лицу политического убежища Россий*
ской Федерацией. Комиссия рассматривает ходатайства и материалы
к ним и вносит свои предложения по каждому ходатайству Президен*
ту РФ для принятия им решения. Срок рассмотрения ходатайств в
ФМС, МИД, МВД и ФСБ России не должен превышать одного меся*
ца в каждом из этих органов.
Указ Президента РФ о предоставлении Российской Федерацией
политического убежища лицу вступает в силу со дня его подписания.
ФМС России в семидневный срок со дня издания указа уведомляет
лицо, ходатайствующее о предоставлении Российской Федерацией
политического убежища, через свои территориальные органы о при*
нятом решении.
В случае отклонения ходатайства лицу сообщается, что его даль*
нейшее пребывание регулируется законодательством РФ, определяю*
щим порядок пребывания иностранных граждан и лиц без граж*
данства на территории РФ.
Лицу, которому Российской Федерацией предоставлено политиче*
ское убежище, а также членам его семьи выдается свидетельство ус
тановленного образца по месту обращения лица с ходатайством. Тер*
риториальные органы ФМС России на основании свидетельства о
предоставлении политического убежища оформляют соответствую*
щим лицам вид на жительство.
Авакьян Сурен Адибекович
Конституционное право России
Учебный курс
5е издание, переработанное и дополненное
В двух томах
Том 1
ООО «Юридическое издательство Норма»

101990, Москва, Колпачный пер., 9а
Тел./факс: (495) 621>62>95. E>mail: norma@norma>verlag.com
Internet: www.norma>verlag.com
ООО «Научно>издательский центр ИНФРА>М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31в, стр. 1
Тел.: (495) 380>05>40, 380>05>43. Факс: (495) 363>92>12
E>mail: books@infra>m.ru. Internet: www.infra>m.ru
Корректор О. Ч. Кохановская
Разработка серии: А. Л. Бондаренко
Верстка: А. Ю. Виноградов
Подписано в печать 00.00.14
Формат 60×90/16. Бумага офсетная
Гарнитура «Ньютон». Печать офсетная
Усл. печ. л. 00,0. Уч.*изд. л. 00,00
Тираж 0000 экз. Заказ №
По вопросам приобретения книг обращайтесь:

Отдел продаж «ИНФРА>М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31в, стр. 1
Тел.: (495) 380*42*60
Факс: (495) 363*92*12. E*mail: books@infra*m.ru
Отдел «Книга — почтой»
Тел.: (495) 363*42*60 (доб. 232, 246)

Конституционное Право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.а - 2014 -864с

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Конституционное Право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.а - 2014 -864с

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

Московский государственный университет им. М. В.

5 е издание, переработанное и дополненное

Сведения об авторе Оглавление

Рецензенты: Раздел I. Конституционное право России —

4. Проблема субъектов конституционно*правовой § 6. Юридические свойства конституции .................................189

§ 4. Основные шаги по подготовке проекта Конституции Глава 9. Народовластие (народный суверенитет)

§ 3. Проблемы пересмотра Конституции § 4. Республиканская форма правления ...................................377

§ 4. Отзыв депутатов и выборных должностных лиц ...............446 § 5. Особенности конституционно*правового регулирования

Глава 12. Институты гражданского общества

7. Соответствие конституционным основам статуса § 6. Восстановление в гражданстве Российской Федерации ...638

систему специалитета как формы подготовки юристов с высшим об*

В учебнике автор вынужден называть ограниченное число науч*

Соответствующие отношения постепенно получают перспективу и Самостоятельными субъектами конституционных правоотноше*

обеспечиваются обществом и государством, подлежат всесторонней

§ 3. Реформы 1989—1990 гг. Знаменательной является вторая союзная конституционная ре*

В российской Конституции не воспроизводится норма, включен* Упраздняется категория союзно*республиканских министерств и

сударственного значения, не названные выше, следовательно, и не

§ 3. Основные характеристики (черты) конституционного строя 5) идеологическое многообразие и политический плюрализм;

ние государственными делами» (государственное управление); использо* § 3. Общественная власть

§ 6. Социальное государство С учетом ст. 7 Конституции РФ социальным считается государст*

ми представительными учреждениями, общегосударственными и 2) когда депутаты избираются по партийным спискам, личности

мах, в том числе с определением главных условий и процедур (по ре*

Автономов А. С. Права человека, правозащитная и правоохранительная

Как сказано выше, приоритет человека является одним из начал

Во*первых, оно выражается в праве на физическое существование. 2. Достоинство личности

ного, благотворительного, культурно*просветительского и иного явлением в соответствующие государственные или муниципальные

— в организациях, непосредственно связанных с обеспечением 4. Право на отдых

3) на рассмотрение дела в надлежащем суде; 2. Право на судебную защиту прав и свобод

ООО «Юридическое издательство Норма»

По вопросам приобретения книг обращайтесь:

Вам также может понравиться