Вы находитесь на странице: 1из 457

Московский государственный университет им. М. В.

Ломоносова
Юридический факультет

С. А. Авакьян

Конституционное
право России
Учебный курс

Рекомендовано
Учебнометодическим объединением
по юридическому образованию высших учебных заведений
в качестве учебного пособия для студентов вузов,
обучающихся по направлению и специальности
«Юриспруденция»

5 е издание, переработанное и дополненное

В двух томах
Том 2

НОРМА
ИНФРА М
Москва, 2014
УДК 342(470+571)(075.8)
ББК 67. 400(2Рос)я73
А18

Сведения об авторе Оглавление


Сурен Адибекович Авакьян, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный Раздел V. Государственное устройство
профессор МГУ им. М. В. Ломоносова, заведующий кафедрой кон* Российской Федерации
ституционного и муниципального права юридического факультета Глава 19. Общая характеристика государственного устройства ............17
МГУ им. М. В. Ломоносова.
§ 1. Понятие государственного устройства .................................18
Рецензенты:
§ 2. Специфика форм государственного устройства ..................20
Е. И. Колюшин, доктор юридических наук, профессор;
1. Унитарное государство .....................................................20
В. А. Лебедев, доктор юридических наук, профессор.
2. Федеративное государство ................................................21
3. Сравнительный анализ статусов унитарного государства
и федерации ......................................................................25
Авакьян С. А. § 3. Вопросы централизации и децентрализации
А18 Конституционное право России. Учебный курс : учеб. посо* в связи с государственным устройством ..............................32
бие : в 2 т. / С. А. Авакьян. — 5*е изд., перераб. и доп. — М. :
Норма : ИНФРА*М, 2014. § 4. Конфедерация .......................................................................35
ISBN 978*5*91768*483*3 (Норма) § 5. Проблема суверенитета государства .....................................39
ISBN 978*5*16*00 (ИНФРА*М)
Глава 20. Краткая история государственного устройства России ..........44
Т. 2. — 912 с.
ISBN 978*5*91768*485*7 (Норма) § 1. Дореволюционный период (Российская Империя) ............45
ISBN 978*5*16*00 (ИНФРА*М)
§ 2. Подходы к форме государственного устройства России
В книге освещаются вопросы российского конституционного права, ста* в XIX — начале XX в. ............................................................47
новления и развития конституционно*правовых институтов, анализируются
проблемы формирования конституционно*правовых основ политического раз* § 3. Создание РСФСР ..................................................................52
вития России.
Во втором томе издания рассмотрены вопросы государственного устройст* § 4. Создание и развитие СССР. Место РСФСР
ва, избирательной системы, государственной власти и местного самоуправле* в составе СССР .....................................................................62
ния в Российской Федерации.
Для студентов, обучающихся в магистратуре, а также для студентов, обу* § 5. Реформы 1989—1993 гг. .........................................................67
чающихся по программам бакалавриата и специалитета, аспирантов, препода*
вателей юридических вузов и всех, кто интересуется различными аспектами
российского конституционализма. Глава 21. Конституционно'правовой статус Российской Федерации
УДК 342(470+571)(075.8)
в современных условиях ................................................................74
ББК 67. 400(2Рос)я73 § 1. Общие положения .................................................................75
© Авакьян С. А., 2010 1. О нормативно*правовой основе Российской Федерации 75
© Авакьян С. А., 2014, с изменениями 2. Виды субъектов Российской Федерации .........................77
6 Оглавление Оглавление 7

3. Вопросы наименований субъектов § 7. Формы взаимодействия Российской Федерации


Российской Федерации ....................................................79 и ее субъектов ......................................................................133
4. Последовательность перечисления субъектов 1. Влияние субъектов Российской Федерации
в Конституции Российской Федерации ..........................81 на федеральные дела .......................................................133
5. Критерии образования нового субъекта 2. Влияние Российской Федерации на дела ее субъектов 137
Российской Федерации ....................................................82
6. Порядок образования нового субъекта § 8. Административно*территориальное устройство
Российской Федерации ....................................................85 субъектов Российской Федерации .....................................145
§ 9. Конституционно*правовые основы национальной
§ 2. Принципы федеративного устройства .................................90
и региональной политики в Российской Федерации ........153
1. Построение Российской Федерации на сочетании
1. Конституционно*правовые основы национальной
национально*территориального и территориального
политики .........................................................................154
начал ..................................................................................91
2. Конституционно*правовые основы региональной
2. Принцип государственной целостности .........................94
политики .........................................................................165
3. Принцип равноправия и самоопределения народов
в Российской Федерации .................................................95
Раздел VI. Избирательная система
4. Принцип равноправия субъектов
Российской Федерации
Российской Федерации ..................................................100
5. Принцип разграничения предметов ведения Глава 22. Понятие, нормативно'правовая основа и принципы
и полномочий между Российской Федерацией избирательной системы Российской Федерации .........................169
и ее субъектами ...............................................................102
§ 1. Общие понятия. Нормативно*правовая основа ................170
6. Принцип единства системы государственной власти
в Российской Федерации ...............................................104 1. Понятия «избирательное право» и «избирательная
система» ...........................................................................170
§ 3. Основные характеристики Российской Федерации 2. Нормативно*правовая основа выборов .........................173
как федеративного государства ..........................................106
§ 2. Принципы избирательной системы ...................................177
§ 4. Статус субъектов Российской Федерации ..........................110
1. Принцип всеобщего избирательного права ...................177
1. Общие положения ...........................................................111 2. Принцип равного избирательного права .......................192
2. Особенности отдельных видов субъектов 3. Принцип прямого избирательного права ......................192
Российской Федерации ..................................................115 4. Принцип тайного голосования ......................................194
§ 5. Вопрос об автономии в Российской Федерации ...............118 5. Принцип свободы выборов и добровольного участия
в них граждан ..................................................................194
§ 6. Компетенция Российской Федерации и ее субъектов ......124 6. Принцип сочетания мажоритарной и пропорциональной
1. Вопросы исключительного федерального ведения .......125 избирательных систем при выборах депутатов .............195
2. Вопросы совместного ведения Российской Федерации 7. Принцип состязательности ............................................205
и ее субъектов ..................................................................126 8. Принцип сочетания государственного финансирования
3. Вопросы собственного ведения субъектов избирательной кампании с возможностями
Российской Федерации ..................................................130 использования негосударственных средств ..................207
4. Новейшие решения проблем разграничения полномочий 9. Принцип проведения выборов избирательными
Российской Федерации и ее субъектов .........................131 комиссиями .....................................................................213
8 Оглавление Оглавление 9

Глава 23. Проведение выборов ............................................................213 § 12. Повторное голосование и повторные выборы.
Дополнительные выборы ...................................................308
§ 1. Назначение выборов ...........................................................214
§ 2. Избирательные округа ........................................................217 § 13. Гарантии законности выборов ..........................................310
§ 3. Избирательные участки ......................................................219
Раздел VII. Президент Российской Федерации
§ 4. Списки избирателей ............................................................220
§ 5. Избирательные комиссии ...................................................223 Глава 24. Учреждение поста Президента Российской Федерации .......317
1. Виды, порядок формирования и основные полномочия § 1. Причины введения поста Президента ................................317
избирательных комиссий ...............................................224
2. Организация деятельности избирательных комиссий ...237 § 2. Статус Президента РСФСР при учреждении этого поста 324
3. Статус членов избирательных комиссий .......................239 § 3. Пост Президента Российской Федерации в 1991—1993 гг. 328
4. Расформирование избирательных комиссий ................244
§ 4. Проблема поста вице*президента Российской Федерации 333
§ 6. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов ..................246
1. Общие положения ...........................................................247 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г. 338
2. Самовыдвижение ............................................................251
3. Выдвижение кандидатов избирательным объединением § 1. Основы статуса Президента Российской Федерации ........338
по одномандатным избирательным округам .................255 § 2. Компетенция Президента Российской Федерации ...........342
4. Выдвижение федерального (территориального)
списка кандидатов ..........................................................256 1. Полномочия по созданию и формированию
государственных органов,
5. Сбор подписей ................................................................262
назначению должностных лиц ........................................342
§ 7. Регистрация кандидатов, списков кандидатов ..................269 2. Полномочия в области руководства внутренней
§ 8. Гарантии и ограничения для кандидатов ...........................273 политикой страны и взаимоотношений с другими
§ 9. Информация о выборах. Предвыборная агитация ............276 государственными органами ..........................................351
1. Общие условия ................................................................277 3. Полномочия в области внешней политики ...................362
2. Предвыборная агитация .................................................279 4. Полномочия в области обеспечения безопасности
§ 10. Голосование .......................................................................285 и обороны государства, стабильности общественного
порядка в стране .............................................................365
1. Помещение для голосования ..........................................285
2. Открепительное удостоверение ......................................287 5. Полномочия в области обеспечения
3. Избирательный бюллетень .............................................287 конституционного статуса личности .............................374
4. Порядок голосования .....................................................290 6. Полномочия по организации своей деятельности ........376
5. Наблюдатели ...................................................................294 § 3. Акты Президента Российской Федерации .........................377
§ 11. Подсчет голосов, определение итогов голосования
§ 4. Неприкосновенность Президента Российской Федерации
и результатов выборов ........................................................296
и прекращение его полномочий ........................................382
1. Общие правила ................................................................296
2. Особенности определения результатов выборов 1. Неприкосновенность ......................................................383
депутатов Государственной Думы ..................................300 2. Отставка ...........................................................................384
3. Особенности определения результатов выборов 3. Прекращение полномочий по состоянию здоровья .....386
Президента Российской Федерации ..............................306 4. Отрешение от должности ...............................................387
10 Оглавление Оглавление 11

5. Исполнение Председателем Правительства 4. Решение вопроса о возможности использования


Российской Федерации обязанностей Вооруженных Сил Российской Федерации
Президента Российской Федерации ..............................388 за пределами территории Российской Федерации .......465
6. Гарантии бывшему Президенту Российской Федерации 391 5. Назначение выборов Президента Российской Федерации 466
§ 5. Органы при Президенте Российской Федерации. 6. Отрешение Президента Российской Федерации
Администрация Президента Российской Федерации .......394 от должности ...................................................................467
7. Назначение на должность судей
1. Общие положения ...........................................................394
Конституционного Суда и Верховного Суда
2. Советы и комиссии при Президенте Российской
Российской Федерации ..................................................468
Федерации .......................................................................395
3. Администрация Президента Российской Федерации ...417 8. Назначение на должность и освобождение от должности
Генерального прокурора Российской Федерации
и его заместителей ..........................................................471
Раздел VIII. Федеральное Собрание — парламент России
9. Назначение на должность и освобождение
Глава 26. Современная модель парламента от должности заместителя Председателя
и особенности формирования народного представительства Счетной палаты Российской Федерации
в России .......................................................................................428 и половины состава ее аудиторов ..................................473
§ 1. Положение парламента в системе 10. Право Совета Федерации на участие
государственных органов ....................................................430 в законотворческой деятельности ................................475
11. Право Совета Федерации на участие
§ 2. Принцип постоянной деятельности ...................................431 в парламентском расследовании ..................................476
§ 3. Проблема природы и функций 12. Вопросы внешней политики и межпарламентского
парламентско*представительных учреждений ..................437 сотрудничества, международная деятельность ............477
13. Согласование с Советом Федерации назначения
§ 4. Вопросы внутренней структуры, порядка формирования,
и отзыва дипломатических представителей .................478
взаимоотношений палат парламента .................................443
14. Обращение Совета Федерации в Конституционный Суд
1. Внутренняя структура и формирование парламента ....443 Российской Федерации .................................................479
2. Взаимоотношения палат парламента .............................452
15. Назначение Советом Федерации на должность
3. Вопросы будущего формирования палат парламента ...455 и освобождение от должности членов
4. Проблема длительности полномочий парламента Центральной избирательной комиссии
и их досрочного прекращения .......................................458 Российской Федерации .................................................480
Глава 27. Полномочия палат Федерального Собрания § 2. Полномочия Государственной Думы ..................................481
Российской Федерации и порядок их осуществления .................461
1. Дача согласия Президенту Российской Федерации
§ 1. Полномочия Совета Федерации .........................................461 на назначение Председателя Правительства
1. Утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации ..................................................481
Российской Федерации ..................................................461 2. Решение Государственной Думой вопроса
2. Утверждение указа Президента Российской Федерации о доверии Правительству Российской Федерации .......483
о введении военного положения ....................................462 3. Рассмотрение вопроса о ежегодном отчете
3. Утверждение указа Президента Российской Федерации Правительства Российской Федерации
о введении чрезвычайного положения ..........................464 о результатах его деятельности .......................................485
12 Оглавление Оглавление 13

4. Рассмотрение вопросов, связанных § 2. Государственная Дума .........................................................552


с взаимоотношениями Государственной Думы
1. Регламент Государственной Думы .................................552
и Центрального банка Российской Федерации
(Банка России) ................................................................486 2. Председатель Государственной Думы
5. Назначение Государственной Думой на должность и его заместители ............................................................553
и освобождение от должности Председателя 3. Совет Государственной Думы ........................................558
Счетной палаты Российской Федерации 4. Фракции ..........................................................................562
и половины состава ее аудиторов. 5. Комитеты и комиссии Государственной Думы .............567
Рассмотрение вопросов, связанных 6. Порядок работы Государственной Думы .......................574
с взаимоотношениями Думы и Счетной палаты ...........489
6. Назначение Государственной Думой на должность Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании ...........601
и освобождение от должности Уполномоченного
по правам человека в Российской Федерации ..............491 § 1. Виды законов Российской Федерации.
7. Объявление Государственной Думой амнистии ...........493 Понятие законодательного процесса .................................601
8. Выдвижение Государственной Думой обвинения 1. Виды законов Российской Федерации ..........................601
против Президента Российской Федерации
2. Понятие законодательного процесса и его стадий
для его отрешения от должности ...................................493
в Федеральном Собрании ...............................................603
9. Принятие Государственной Думой
федеральных законов ......................................................497 3. Субъекты права законодательной инициативы .............605
10. Бюджетные полномочия Государственной Думы .......498 § 2. Основные этапы законодательного процесса ....................609
11. Право Государственной Думы на участие
в парламентском расследовании ....................................500 1. Содержание и реализация права законодательной
12. Внешнеполитическая сфера .........................................501 инициативы .....................................................................609
13. Обращение Государственной Думы 2. Подготовка законопроекта к рассмотрению
в Конституционный Суд Российской Федерации ........505 в Государственной Думе .................................................613
14. Назначение Государственной Думой на должность 3. Первое чтение законопроекта в Государственной Думе 616
и освобождение от должности членов 4. Второе чтение законопроекта в Государственной Думе 621
Центральной избирательной комиссии
5. Третье чтение законопроекта в Государственной Думе 628
Российской Федерации ..................................................505
6. Рассмотрение закона Советом Федерации ....................629
Глава 28. Внутренняя структура и организация работы палат 7. Преодоление разногласий, возникших при отклонении
Федерального Собрания ..............................................................506 федеральных законов Советом Федерации ...................635
§ 1. Совет Федерации .................................................................507 8. Подписание и обнародование закона Президентом
Российской Федерации ..................................................639
1. Регламент Совета Федерации как основной документ
по вопросам его организации и деятельности ...............507 9. Отклонение федерального закона Президентом
2. Председатель Совета Федерации и его заместители .....510 Российской Федерации (вето Президента). Повторное
3. Совет палаты ...................................................................516 рассмотрение палатами отклоненного закона ..............642
4. Комитеты Совета Федерации .........................................518 10. Принятие федеральных конституционных законов ....646
5. Совещательные органы ..................................................527 11. Рассмотрение предложений о пересмотре положений
6. Порядок работы Совета Федерации ..............................530 Конституции Российской Федерации и внесении
7. Обеспечение деятельности Совета Федерации .............547 в нее поправок ...............................................................647
14 Оглавление Оглавление 15

Глава 30. Конституционно'правовой статус члена Совета Федерации Раздел Х. Конституционные основы статуса судебной власти
и депутата Государственной Думы ...............................................650 и прокуратуры в Российской Федерации
§ 1. Основы конституционно*правового статуса Глава 33. Конституционные основы судебной власти
парламентария ....................................................................651 Российской Федерации ...............................................................705
§ 2. Основные полномочия и гарантии деятельности членов § 1. Конституционно*правовая природа и сущность
Совета Федерации и депутатов Государственной Думы ...657 судебной власти ..................................................................706
1. Полномочия и гарантии в связи с деятельностью § 2. Конституционно*правовые основы судебной системы
в палатах и регионах .......................................................657
Российской Федерации ......................................................708
2. Парламентский иммунитет членов Совета Федерации
и депутатов Государственной Думы ...............................658 § 3. Конституционные начала и виды судопроизводства
3. Социальные гарантии .....................................................660 в Российской Федерации ....................................................713
4. Помощники члена Совета Федерации, депутата § 4. Основы статуса судей в Российской Федерации ...............717
Государственной Думы ...................................................666
Глава 34. Конституционные основы статуса прокуратуры
Раздел IX. Конституционные основы в Российской Федерации .............................................................723
организации и деятельности федеральных органов § 1. Конституционно*правовая природа и назначение
исполнительной власти прокуратуры и прокурорского надзора ..............................723
Глава 31. Общая характеристика системы исполнительных органов § 2. Система органов прокуратуры ............................................729
государственной власти Российской Федерации .........................669
§ 1. К вопросу о понятиях ..........................................................670 Раздел ХI. Конституционный Суд Российской Федерации

§ 2. Система федеральных органов исполнительной власти ...671 Глава 35. Сущность конституционного контроля и особенности
его создания в России ..................................................................731
Глава 32. Правительство Российской Федерации ...............................678
§ 1. На пути к введению института конституционного контроля 732
§ 1. Конституционно*правовые основы статуса Правительства § 2. Комитет конституционного надзора СССР .......................736
Российской Федерации и его место в системе органов
государственной власти ......................................................679 § 3. Создание Конституционного Суда РСФСР ......................738
§ 2. Состав Правительства Российской Федерации Глава 36. Конституционный Суд Российской Федерации
и порядок его формирования .............................................688 на современном этапе ..................................................................743
§ 3. Полномочия и акты Правительства § 1. Нормативно*правовые основы деятельности
Российской Федерации ......................................................693 Конституционного Суда Российской Федерации .............744
§ 4. Организация деятельности Правительства § 2. Полномочия Конституционного Суда Российской
Российской Федерации ........................................................695 Федерации и вопросы их реализации ................................747
§ 5. Обеспечение деятельности 1. Дела о соответствии Конституции Российской
Правительства Российской Федерации .............................699 Федерации определенных видов юридических актов ...748
16 Оглавление Оглавление 17

2. Разрешение споров о компетенции ...............................751 3. Общие процедурные правила рассмотрения дел


3. Проверка конституционности закона, примененного в Конституционном Суде Российской Федерации .......778
или подлежащего применению в конкретном деле ......753 § 6. Решения Конституционного Суда Российской Федерации:
4. Толкование Конституции Российской Федерации .......755 виды, принятие, юридическая сила ...................................783
5. Заключение о соблюдении установленного порядка
1. Виды решений Конституционного Суда
выдвижения обвинения Президента Российской
Российской Федерации ..................................................784
Федерации .......................................................................757
2. Принятие решений Конституционным Судом
6. Решение о соответствии Конституции Российской
Российской Федерации ..................................................785
Федерации инициативы проведения референдума
3. Юридическая сила решений Конституционного Суда
Российской Федерации ..................................................757
Российской Федерации ..................................................787
7. Осуществление права законодательной инициативы ...758
8. Направление посланий Федеральному Собранию Раздел XII. Органы государственной власти
Российской Федерации ..................................................758 субъектов Российской Федерации
9. Иные полномочия Конституционного Суда
Российской Федерации ..................................................758 Глава 37. Становление системы органов государственной власти
субъектов Российской Федерации ...............................................792
§ 3. Порядок назначения на должность и статус судьи
Конституционного Суда Российской Федерации .............759 § 1. Краткая история формирования системы
местных органов власти в России ......................................793
1. Требования к кандидату на должность судьи
Конституционного Суда Российской Федерации ........759 1. Дореволюционное местное государственное управление 793
2. Порядок назначения на должность судьи 2. Советский период ...........................................................794
Конституционного Суда Российской Федерации .........761 3. Реформы России 1990*х годов ........................................796
3. Занятия и действия, не совместимые с должностью § 2. Современная система органов государственной власти
судьи Конституционного Суда Российской Федерации 762 субъектов Российской Федерации, ее нормативно*
4. Срок полномочий судей Конституционного Суда правовые основы, общие требования к организации
Российской Федерации ..................................................763 и деятельности ....................................................................802
5. Гарантии статуса и деятельности судьи
Конституционного Суда Российской Федерации ........764 Глава 38. Законодательные (представительные) органы
6. Прекращение полномочий судьи государственной власти субъектов Российской Федерации ........809
Конституционного Суда Российской Федерации ........767 § 1. Общие начала статуса, виды и структура законодательных
(представительных) органов государственной власти
§ 4. Структура и организация деятельности
субъектов Российской Федерации .....................................810
Конституционного Суда Российской Федерации .............769
1. Общие положения ...........................................................810
§ 5. Общие правила производства в Конституционном Суде 2. Наименование законодательного (представительного)
Российской Федерации ......................................................773 органа власти субъекта Российской Федерации ...........812
1. Принципы конституционного судопроизводства .........774 3. Депутаты законодательного (представительного)
2. Обращение в Конституционный Суд органа власти субъекта Российской Федерации:
Российской Федерации ..................................................775 численность и основы статуса ........................................813
18 Оглавление Оглавление 19

4. Структура представительных органов власти субъектов Раздел XIII. Конституционные основы местного самоуправления
Российской Федерации ..................................................817 в Российской Федерации
5. Срок полномочий депутатов Глава 41. Краткий обзор становления и развития
представительного органа власти местного самоуправления в Российской Федерации ...................849
субъекта Российской Федерации.
Количество депутатов, работающих § 1. Местное самоуправление: общие подходы
к концепции и пониманию ................................................849
на постоянной основе .....................................................817
§ 2. Местное государственное управление, земское
§ 2. Основные полномочия законодательного и городское самоуправление в дореволюционной России 851
(представительного) органа власти субъекта
Российской Федерации ......................................................820 § 3. Организация местной власти в советский период .............855
§ 4. Переход к системе местного самоуправления ...................858
§ 3. Внутренняя организация и деятельность
представительных органов субъектов Глава 42. Основы местного самоуправления в Российской Федерации
Российской Федерации ......................................................823 по Конституции Российской Федерации 1993 г.
и Федеральному закону 2003 г. «Об общих принципах организации
Глава 39. Органы исполнительной власти субъектов местного самоуправления в Российской Федерации» ..................863
Российской Федерации ...............................................................828 § 1. Сущность и основы организации местного самоуправления
на современном этапе .........................................................865
§ 1. Общие положения ...............................................................829
1. Понятие местного самоуправления ...............................865
§ 2. Высшее должностное лицо субъекта 2. Взаимоотношения местного самоуправления
Российской Федерации ......................................................830 и государства ...................................................................867
3. Территориальная организация
1. Основы статуса. Наименование должности ..................830 местного самоуправления ..............................................870
2. Порядок замещения должности .....................................833
§ 2. Компетенция муниципальных образований ......................873
3. Основные функции, направления деятельности,
полномочия и акты высшего должностного лица § 3. Формы непосредственного осуществления населением
субъекта Российской Федерации ...................................837 местного самоуправления и участия в его осуществлении 883
§ 4. Органы и должностные лица местного самоуправления ...892
§ 3. Основы деятельности высшего исполнительного органа
1. Представительный орган муниципального образования 893
государственной власти субъекта
2. Глава муниципального образования ..............................897
Российской Федерации .......................................................840
3. Местная администрация .................................................900
4. Контрольно*счетный орган муниципального
Глава 40. Конституционные (уставные) суды субъектов образования .....................................................................902
Российской Федерации ...............................................................842 5. Избирательная комиссия муниципального образования 903
§ 1. Основы статуса и компетенция конституционных § 5. Экономическая основа местного самоуправления ............903
(уставных) судов субъектов Российской Федерации ........843 § 6. Межмуниципальное сотрудничество .................................908
§ 2. Состав и организация деятельности конституционных § 7. Ответственность органов и должностных лиц
(уставных) судов субъектов Российской Федерации ........847 местного самоуправления ...................................................910
Глава 19. Общая характеристика государственного устройства 21
Национальный суверенитет (проблемы теории и методологии). М.,
1978; Ященко А. С. Теория федерализма. Опыт синтетического по*
строения теории права и государства. Юрьев, 1912.

Раздел V § 1. Понятие государственного устройства


ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО Под государственным устройством понимаются внутренняя струк
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ тура государства, его статус в целом, положение отдельных частей го
сударства, их взаимоотношения. Государственное устройство можно
Глава 19. Общая характеристика рассматривать в статике (т. е. в плане конституционно*правового
государственного устройства закрепления) и в динамике (как практику государственного строи*
тельства).
Литература
Понятие «государственное устройство» является самым давним и
Бабурин С. Н. Территория государства. Правовые и геополитические самым традиционным при характеристике внутренней структуры го*
проблемы. М., 1997; Быстрова Д. А. Территория в конституционном сударств. Наряду с ним используются и другие понятия, причем мно*
праве Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Гра гие ученые спорят об их преимуществах и недостатках — для получе*
чев Н. И. Государственное устройство и суверенитет в современном ния более обширной информации читатель может обратиться к реко*
мире: вопросы теории и практики: дис. ... д*ра юрид. наук. Волгоград, мендуемой литературе. В самом общем обзоре можно обратить
2009; Дорогин В. Суверенитет в советском государственном праве. М.,
внимание на такие моменты.
1948; Жилин А. А. Теория союзного государства. Разбор главнейших
направлений в учении о союзном государстве и опыт претворения его Поскольку речь идет о внутреннем устройстве государства, о деле*
юридической конструкции. Киев, 1912; Златопольский Д. Л. Государ* нии его территории, некоторые авторы предлагают пользоваться по*
ственное устройство СССР. М., 1960; Левин И. Д. Суверенитет. М., нятием «территориальная организация государства». Вносится и такое
1948; Он же. Суверенитет. СПб., 2003; Лексин И. В. О понятии терри* предложение: раз уж при решении вопросов территориального деле*
ториального устройства государства в конституционно*правовой нау* ния приходится учитывать всевозможные политические факторы,
ке // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2; Ким Ю. В. а создаваемые территориальные единицы непременно становятся
Федеративный режим. М., 2007; Он же. Федеративная государствен* субъектами конституционно*правовых, т. е. политических, отноше*
ность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретико*методологи* ний, то лучше использовать понятие «политикотерриториальная ор
ческие вопросы): дис. ... д*ра юрид. наук. Тюмень, 2009; Основы тео*
ганизация государства» либо, наоборот, «территориальнополитиче
рии и практики федерализма: пособие для студентов высших учебных
заведений. Лейвен (Бельгия), 1999 (на рус. яз.); Пастухова Н. Б. Госу* ская организация государства».
дарственный суверенитет: история и современность. М., 2013; По Существует две основные формы государственного устройства —
пов Р. В. Конфедерация государств: история и современность: дис. ... унитарное государство и федеративное государство. Унитарное госу
канд. юрид. наук. М., 2008; Троицкая А. А. Федерация и региональное дарство — это простое государство, оно состоит из административно*
государство: где проходит граница // Сравнительное конституционное территориальных единиц (область, провинция, губерния и т. п.); фе
обозрение. 2009. № 6; Сравнительное конституционное право. М., деративное государство — сложное государство, которое состоит из
1996; Судницын Ю. Г. Национальный суверенитет. М., 1958; Хабрие входящих в него государств, либо государств, национально*террито*
ва Т. Я. Современные проблемы самоопределения этносов: сравни* риальных (автономных) и территориальных (территориально*госу*
тельно*правовое исследование. М., 2010; Чертков А. Н. Правовое регу*
дарственных) образований.
лирование территориального устройства России: концепция и про*
гноз: автореф. дис. ... д*ра юрид. наук. М., 2012; Чиркин В. Е. Если государство федеративное, понятие его внутреннего (госу*
Современное федеративное государство. М., 1997; Шевцов В. С. Феде* дарственного) устройства зачастую связывают именно с фактором
рализм в России (История. Проблемы. Перспективы). Т. I—II. М., федерации. Наиболее яркий пример — Россия. В Конституции 1993 г.
2008; Он же. Суверенитет Советского государства. М., 1972; Он же. гл. 3 называется «Федеративное устройство». Федеративная структура
22 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 19. Общая характеристика государственного устройства 23

государства может отражаться и в его наименовании — Российская Составным элементом понятия «государственное устройство» мо*
Федерация, Федеративная Республика Германия и т. д. гут быть конституционно*правовые основы государственной нацио
В науке конституционного (государственного) права нередко свя* нальной политики и государственной региональной политики.
зывают федерацию как форму государственного устройства с нацио* С учетом сказанного мы не считаем решающим вопрос о том, как
нальным фактором — многонациональным составом населения. Дейст* назвать данный раздел учебного курса конституционного права Рос*
вительно, государство может быть олицетворением союза различных сии. К тому же федерации, как и унитарные формы, возникают и ис*
наций, представленного федеративной формой государственного уст* чезают, а государство — если оно продолжает существовать — имеет
ройства. Таким образом, можно видеть связь федерации и государст* свое (государственное) устройство. Главное состоит в том, чтоP охва*
венно*правовых форм разрешения национального вопроса. Тогда в тывается понятием «государственное устройство Российской Федера*
многонациональном государстве вместо понятия «государственное ции». Представляется, что к составным элементам государственного
устройство» может использоваться понятие «национально*государст* устройства следует отнести:
венное устройство» (например, разд. III Конституции СССР 1977 г. — роль федерации как формы государственного устройства Рос*
назывался «Национально*государственное устройство СССР»). сии; принципы федеративного устройства России;
Однако федеративная форма государственного устройства не обя* — характеристику Российской Федерации как федеративного го*
зательно должна быть связана с многонациональным составом насе* сударства;
ления. В ряде федераций национальный фактор не существует, а фе* — виды и статус субъектов РФ;
деративная организация государства означает лишь меру самостоя — проблему использования автономии как формы государствен*
тельности и самоуправления субъектов федерации. ного устройства;
Внутреннее устройство унитарного государства, его деление на ад* — вопросы ведения (компетенции) Российской Федерации и ее
министративно*территориальные единицы может отражать категория субъектов;
«административно*территориальное устройство» (или «администра* — взаимоотношения и формы взаимного влияния Российской
тивно*территориальное деление»). А чтобы отразить в конституции Федерации и ее субъектов;
роль самого унитарного государства, тем более его национальную по* — административно*территориальное устройство субъектов РФ;
литику, используется также понятие «государственное (или нацио* — конституционно*правовые основы национальной политики и
нально*государственное) устройство». Тогда оба понятия сочетаются региональной политики в Российской Федерации.
в названии соответствующей части конституции государства. По та* При рассмотрении государственного устройства есть и важные об*
кому пути шли союзные республики в бывшем СССР, являвшиеся са* щие вопросы, прояснение которых поможет лучше понять практиче*
ми по себе унитарными государствами, например, разд. III Конститу* скую территориальную организацию России.
ции Украинской ССР 1978 г. назывался «Национально*государствен*
ное и административно*территориальное устройство Украинской
ССР». § 2. Специфика форм государственного устройства
Однако, если государство является федеративным, нельзя исполь* Итак, формами государственного устройства являются унитарное
зовать для характеристики в целом государства, его структуры поня* государство и федерация.
тие «административно*территориальное устройство». Дело в том, что
тогда его субъекты надо трактовать как административно*территори* 1. Унитарное государство
альные единицы, а это не соответствует их статусу и положению в фе*
деративных отношениях. Поэтому применительно к Российской Феде Мы отметили, что унитарным (простым) является такое государст*
рации надо говорить о ее «государственном (федеративном — в данном во, которое состоит из административно*территориальных единиц
случае это равнозначно) устройстве», а понятие «административно (область, провинция, губерния и т. п.). Эти единицы не имеют при*
территориальное устройство» использовать по отношению к субъек знаков государства или государственного образования, хотя и могут
там РФ. обладать значительной самостоятельностью в решении вопросов жиз*
24 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 19. Общая характеристика государственного устройства 25

ни соответствующей территории. В наименовании административно* социальной и политической сути, связаны узами долгих лет совмест*
территориальной единицы отражаются чаще всего географический ного бытия. Вместе с тем предполагается, что при возложении на фе*
фактор, название главного города соответствующей территории. дерацию ряда ответственных функций в остальном субъекты сохранят
Если в унитарном государстве есть компактно проживающие на* свою самостоятельность.
циональные группы населения, не относящиеся к титульной нации Во*вторых, создание федерации может диктоваться факторами
(т. е. главной нации, давшей имя этому государству), они могут соз* внешнеполитического характера, когда объединение чувствует себя
дать свои автономные образования — национально*территориальные увереннее на международной арене.
единицы (т. е. это отдельные территории и в их названии, как прави* В*третьих, федерация может быть формой компромисса, посредст*
ло, отражается имя данной национальной группы). вом которого в данном объединении удерживаются территории, тяго*
Таким образом, унитарные государства могут состоять только из теющие к самостоятельности, но согласившиеся с предложенным
административнотерриториальных единиц либо же наряду с ними и из (или навязанным) им распределением функций центра и мест.
национальнотерриториальных (автономных) образований (может быть Еще раз подчеркнем: федерация — это новое государство со всеми
и так, когда автономные образования входят не напрямую в унитарное вытекающими отсюда последствиями. Порой федерацию характери*
государство, а в состав административно*территориальных единиц). зуют с использованием категории субсидиарности. Применительно к
В унитарном государстве, как правило, существует высокая сте* федерации принцип субсидиарности толкуют так, что субъекты в со*
пень централизации управления и нормативного правового регулиро* стоянии сами организовывать свою жизнь и решать соответствующие
вания общественных отношений (см. об этом ниже). дела, а создание федерации является как бы дополнительным средст*
вом. Федерация берет на себя часть общих дел в интересах субъектов
2. Федеративное государство и в другой части дел помогает субъектам. В последнее время принцип
субсидиарности чаще всего трактуется именно как «разгрузка» феде*
Как уже говорилось, федеративным (сложным) является государ* рации, децентрализация функций, их передача субъектам, а роль фе*
ство, которое состоит из входящих в него государств, либо государств, дерации при этом состоит в содействии субъектам и выполнении не*
национально*территориальных (автономных) и территориальных скольких ведущих задач. Правда, бытует и прямо обратное понима*
(территориально*государственных) образований. Федерация не конг* ние субсидиарности, когда именно федерация рассматривается как
ломерат независимых единиц, а самостоятельное и единое государство главный организатор всей жизни в новом образовании, и тогда уже в
с более сложной системой отношений между центром и отдельными помощь, в дополнение к ней (федерации), т. е. во вспомогательном
субъектами. Сложное устройство государства часто отражается в его плане, действуют субъекты федерации.
названии. Так, Федеративная Республика Германия, Соединенные Думается, в реальности создание федеративного государства резко
Штаты Америки являются федеративными государствами. То же сле* меняет общую картину. У него неизбежно возникает своя «личность»,
дует сказать и о нашем государстве, поскольку оно официально име* свой «портрет». Оно становится не просто участником многих поли*
нуется «Российская Федерация». В федеративном государстве поня* тических и социально*экономических отношений, но координирую*
тие государственного устройства охватывает статус как федерации в щим и направляющим центром, формируя общегосударственную
целом, так и субъектов федерации, их вопросы ведения (компетен* внутреннюю политику. Оно же устанавливает основные параметры
цию) и взаимоотношения. внешней политики, на международной арене другие государства те*
Если говорить о целях создания федеративного объединения, их мо* перь будут иметь дело с федерацией, а с ее субъектами — с учетом на*
жет быть несколько, причем они рассматриваются нами как по от* личия федеративного объединения. Федеративное государство — это
дельности, так и в переплетении. лидер по отношению к своим субъектам. А субсидиарность надо тол*
Во*первых, образование федерации может быть обусловлено надеж* ковать в том плане, что федерация всегда готова прийти на помощь
дами на лучшую организацию управления соответствующей (объеди* своим субъектам, она — по большому счету — призвана во многом
ненной) территорией, особенно при условии, что субъекты, вошед* облегчить их жизнь. В то же время субсидиарность для субъектов
шие в федерацию, в принципе одинаковы по своей экономической, должна означать их готовность всегда поддерживать федерацию, в
26 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 19. Общая характеристика государственного устройства 27

рамках своих сил помогать ей в осуществлении функций федерации Применительно к федерациям возможны классификации по раз*
(например, в укреплении обороноспособности государства, в содей* личным признакам.
ствии воинским частям на своей территории, в организации призыва 1. По видам субъектов могут быть федерации:
в армию и т. д.), а также «разгрузить» федерацию от менее значимых — все субъекты которых формально являются государствами;
дел. — имеющие смешанный состав субъектов — государства (респуб*
Главные критерии отнесения государства к числу федеративных: лики), национально*государственные (автономные) образования,
а) формально*официальный — государство называется федера* территориально*государственные (территориальные) образования.
цией; 2. По порядку образования различают:
б) статусный: федеративное государство предполагает, что его час* — объединение ранее официально независимых государств в но*
ти получают статус субъектов федерации и более высокую меру само* вое, федеративное государство — типичным примером является обра*
стоятельности, нежели части унитарного государства. зование Союза ССР в 1922 г., когда в новый союз вошли независимые
Вместе с тем у субъекта федерации более низкий статус, чем у не* республики — РСФСР, Закавказская Социалистическая Федератив*
зависимого государства. Это выражается в следующем: ная Советская Республика (ЗСФСР, в нее входили Азербайджанская
— независимое государство, вошедшее в состав федерации, отка* ССР, Армянская ССР, Грузинская ССР), Украинская ССР и Бело*
зывается от самостоятельности на международной арене, которой до русская ССР; этот вариант в науке называют образованием федера*
этого обладало. Оно может либо вообще перестать быть субъектом ции «снизу»;
международного общения, передавая эту функцию федерации, либо в
— преобразование ранее унитарного государства в федеративное,
ограниченном объеме участвовать во внешнеполитических и внешне*
например Бельгия, а также Россия, которая до января 1918 г. офици*
экономических связях — при координирующей роли федерального
ально являлась унитарным государством, а затем была провозглашена
центра;
федеративным государством; этот вариант в науке называют образо*
— на федерацию возлагаются ключевые задачи законотворчества;
ванием федерации «сверху».
субъект сохраняет законотворчество в усеченном объеме и опять же
3. По правовой основе федерации могут быть:
при координирующей роли федерации;
— входя в федерацию, государство, становящееся субъектом, пере* — договорные, основой которых является договор об образовании
дает ей право собственности на многие объекты, ранее бывшие толь* либо об объединении;
ко в его владении, либо совместно с федерацией осуществляет права — конституционные, их основой является конституция федера*
собственника, либо объект разделяется на части, по отношению к ко* тивного государства.
торым собственником далее будут или федерация, или субъект феде* Обычно эти два пути переплетаются, отсюда могут быть до*
рации; говорно*конституционная или конституционно*договорная федера*
— становясь частью федерации, государство передает федерации ции. Очередность слов в данном случае может иметь важное значе*
свои права на армию, вооруженные силы. ние, т. е. в договорно*конституционной федерации предполагается
Сложным является вопрос, образно говоря, о возвращении в пер* более высокое значение договора, в конституционно*договорной ра*
воначальное состояние. Как правило, войдя в федерацию, территория нее заключенный договор о федеративном объединении с принятием
лишается своей независимости навсегда, никакого права на выход не конституции включается либо в нее, либо в основном законе объяв*
предусматривается. В отдельных федерациях право субъекта на выход ляется о подчиненном значении договора.
все*таки закрепляется, однако скорее как общая возможность, по* 4. По статусу субъектов выделяют федерации:
скольку реальных путей ее реализации не устанавливается. Если субъ* — симметричные — в них субъекты имеют равное правовое поло*
ект (при отсутствии права на выход либо провозглашении его — это не жение;
важно) надумает выходить из федерации, это приведет к сложным, — асимметричные — в основном статус субъектов сходен, однако
а то и безрезультатным переговорам; нельзя исключать и вооруженно* есть и различия, прежде всего у них больше или меньше объем прав и
повстанческий путь возвращения к государственной независимости. возможностей в отношениях с федеральным центром.
28 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 19. Общая характеристика государственного устройства 29

5. По разграничению предметов ведения и полномочий федерации и пышных слов об их самостоятельности и довольно скромное ее про*
субъектов используются такие модели: явление в реальности. Иначе говоря, наряду с конституционно*пра*
— первая модель: юридически закрепляется (достаточно большой) вовыми моментами взаимоотношения федеративного государства и
объем предметов ведения и полномочий центра; все оставшееся при* его субъектов — это еще и вопросы политики.
надлежит субъектам; Конечно, они тоже могут находить отражение в нормах конститу*
— вторая модель: как бы наоборот, т. е. называется исчерпывающе ционного права. В результате можно наблюдать реформы в унитар*
объем предметов ведения и полномочий субъектов, остальное нахо* ных государствах, повышающие меру самостоятельности админист*
дится в ведении федерации, правда, это, как правило, ключевые ративно*территориальных частей и приближающие их отношения с
предметы ведения и полномочия. центром к федеративным отношениям. Вообще в мире можно сего*
В приведенных вариантах используется так называемый остаточ* дня наблюдать такие явления: существенная децентрализация полно*
ный принцип: у меня почти все, у тебя — что осталось. Не следует ду* мочий, передача их от центра частям государства; преобразование
мать, будто одна сторона обделяет другую — наиболее важные для фе* унитарных государств в федеративные; распад федеративных госу*
дерации или субъекта предметы ведения и полномочия при этом обо* дарств и образование на их бывших территориях чаще унитарных го*
значаются; сударств, хотя иногда части бывшей федерации тоже остаются феде*
— третья модель: в законодательстве четко определяются предме* рациями.
ты ведения и полномочия каждой из сторон; В целом можно говорить о следующих чертах и отличиях унитар*
— четвертая модель: есть предметы ведения только федерации, в ного государства от федеративного.
рамках которых полномочия принадлежат исключительно федера* 1. Унитарное государство состоит из единиц, не обладающих госу*
ции; есть предметы совместного ведения, внутри которых свои пол* дарственно*правовыми признаками.
номочия имеют и федерация, и субъекты; все оставшееся за предела* Федерация состоит из частей — субъектов федеративного государ*
ми названных двух групп относится к предметам ведения и полномо* ства. Это могут быть также государства, например штаты в США, Ин*
чиям только субъектов. Четвертая модель применяется в Российской дии, Бразилии, Мексике, земли в ФРГ, республики в составе Россий*
Федерации. ской Федерации (по Конституции РФ это государства). Субъектами
федерации могут быть и национально*территориальные образования
3. Сравнительный анализ статусов унитарного государства (например, автономная область и автономные округа в Российской
и федерации Федерации). Наконец, субъектами федерации могут являться и тер*
риториальные единицы, например края, области, города федерально*
Унитарное государство делится на административно*территори* го значения в Российской Федерации. Однако с превращением на*
альные единицы, а управление государством организовано по прин* ционально*территориальных (автономных) и территориальных еди*
ципу централизации ведущих полномочий государственной власти и соз ниц в субъекты федерации их статус повышается. Они приобретают
дания управляющей вертикали. Это, конечно, самый общий подход. характер соответственно национально*государственных и территори*
Практика различных унитарных государств свидетельствует о различ* ально*государственных образований. Порой в литературе их называ*
ной степени концентрации функций государственной власти в руках ют также государствоподобными образованиями. Это предопределяет
центральных государственных органов, о передаче полномочий власти многие черты отношений внутри федеративного государства, о кото*
государственным органам, создаваемым в административно*террито* рых пойдет речь ниже.
риальных единицах высшего уровня, а также органам местного само* 2. В унитарном государстве статус административно*территори*
управления более низких территориальных единиц (в одной части эти альных единиц определяется актами центральной власти.
органы осуществляют полученные сверху государственные полномо* В федеративном государстве общие основы статуса субъектов фе*
чия, в другой — свои полномочия негосударственного характера). дерации тоже устанавливаются в конституции федерации. Однако на*
Федерация — это всегда более выраженная обособленность субъек ряду с этим (разумеется, на основе и в развитие федеральных осново*
тов. Однако это ни о чем не говорит, поскольку может быть много полагающих актов) субъект федерации вправе в собственной консти*
30 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 19. Общая характеристика государственного устройства 31

туции, уставе или ином документе определить более детально свои сильной степени зависят от центра, который устанавливает систему
статус, внутреннюю организацию и компетенцию. налогообложения во всех деталях и мало что оставляет органам адми*
3. В унитарном государстве не только организация государствен* нистративно*территориальных единиц. Центр определяет также па*
ной власти предопределяется актами центра, но можно говорить и о раметры и многие конкретные позиции бюджетов административно*
включении всех уровней управления в единую общегосударственную территориальных единиц высшего уровня.
администрацию. При этом определяется не только система, но и пол* В федеративном государстве центр также имеет ведущие позиции
номочия каждого уровня власти. Разумеется, степень централизации в вопросах налогов и бюджета. Но вместе с тем у субъектов федерации
и децентрализации функций и полномочий может быть различной. есть несколько более широкие права по установлению собственных
Унитарное государство не следует ассоциировать с авторитарным го* налогов. Что касается бюджета, центр определяет общие позиции и
сударством, когда все концентрируется в руках центральных органов доли расходов из федерального бюджета для отдельных субъектов.
в целом или преимущественно органов исполнительной власти. Последние самостоятельны в установлении конкретных своих расхо*
В федерации центр может установить общие основы организации дов, а тем более в использовании доходов, изысканных в рамках соб*
государственной власти в субъектах федерации. Однако в деталях сама ственной инициативы.
эта организация определяется каждым субъектом. Органы субъектов 6. В унитарном государстве в административно*территориальных
федеративного государства хотя и осуществляют государственную единицах наряду с органами, избранными населением (представи*
власть и должны обеспечивать сочетание своих и общефедеральных тельная власть, глава исполнительной власти — он может избираться
интересов, однако не являются звеньями общегосударственной адми* населением или представительным органом территории), есть назна*
нистрации, не связаны отношениями административного подчинения чаемый государством (президентом, правительством, министерством
с федеральным центром. Здесь субординация строится на иной осно* внутренних дел) представитель (правительственный комиссар, пре*
ве. Например, согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения фект и др.), на которого возлагаются надзорно*контрольные и коор*
Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам со* динационно*согласовательно*объединительные задачи. Это долж*
вместного ведения с субъектами федеральные органы исполнительной ностное лицо сообщает о готовящихся и принятых решениях по наи*
власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую более принципиальным вопросам территориального развития, по
систему исполнительной власти в Российской Федерации. Но это не важным бюджетно*финансовым проектам и т. п.
делает органы субъектов подразделениями федеральных органов, про* Во многих федеративных государствах подобного специального
сто они должны больше взаимодействовать в решении общих задач. представителя федеральной администрации в субъектах не имеется.
4. В унитарном государстве административно*территориальные О принятых или готовящихся решениях субъекты могут сообщать фе*
единицы либо наделяются центром конкретными полномочиями, за деральному центру, в особенности когда нужна поддержка федерации
рамки которых выходить они не могут, либо вообще не существует та* начинаниям субъекта, но такой обязанности не установлено.
кого понятия, как компетенция административно*территориальной В федеративных государствах, особенно с тягой к усилению феде*
единицы, а полномочиями наделяются ее соответствующие органы. рального центра, есть различные средства влияния на дела субъектов.
В федеративном государстве используются различные варианты Например, в Индии центр назначает губернаторов штатов, которые
разделения полномочий между федерацией и ее субъектами, но при выступают связующим звеном между федерацией и штатами. В Рос*
любом из них компетенция субъекта федерации существует как кон* сийской Федерации сначала был предусмотрен институт полномоч*
ституционно*правовая категория. Федерация может предопределить, ных представителей Президента РФ в субъектах РФ. После разделе*
какой орган субъекта федерации осуществляет полномочие, если оно ния страны на семь федеральных округов (2000 г.) в каждый округ
является принципиально важным. Однако часто федерация отдает на назначены полномочный представитель Президента, а в субъекты —
усмотрение самого субъекта определение его органа, которому пору* федеральные инспектора (главные федеральные инспектора), подчи*
чается реализация полномочия. няющиеся полномочному представителю. У них нет права прямого
5. В унитарном государстве более жестко централизованы вопросы контроля за деятельностью представительной и исполнительной вла*
налогов и бюджета. Административно*территориальные единицы в сти субъектов. Но они собирают и представляют Президенту и Пра*
32 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 19. Общая характеристика государственного устройства 33

вительству РФ информацию о положении дел в субъекте. Усиление каждого штата). Помимо выборов, могут использоваться и другие пу*
вертикали исполнительной власти в России привело в 2004 г. к заме* ти формирования органа представительства субъектов на федераль*
не прямых выборов населением высшего должностного лица субъек* ном уровне. Например, в ФРГ члены верхней палаты — Бундесрата —
та РФ наделением его данными полномочиями решением органа за* назначаются правительствами земель. В Российской Федерации в
конодательной власти из числа кандидатов, предлагаемых Президен* 1993 г. в Совет Федерации Федерального Собрания избирались по два
том РФ. В 2012 г. прямые выборы высшего должностного лица депутата от каждого субъекта РФ, в 1995 г. членами Совета Федера*
восстановлены, однако сохранено участие Президента РФ в подборе ции стали по должности председатель законодательного собрания и
кандидатов на этот пост (в некоторых субъектах РФ оставлено прави* глава исполнительной власти субъекта, с 2000 г. один представитель
ло о том, что указанное лицо избирается на должность решением за* избирается органом законодательной власти, второй назначается гла*
конодательного органа, в согласовании кандидатуры также принима* вой исполнительной власти субъекта.
ет участие Президент РФ). Правда, во многих унитарных государствах также создаются верх*
Кроме того, в ряде федераций создаются подразделения федераль* ние палаты как органы территориального (регионального) представи*
ных органов исполнительной власти на территории отдельных либо тельства.
нескольких субъектов федерации. Например, в Российской Федера* В федеративных государствах используются и другие средства
ции соответствующие подразделения выполняют свои функции само* влияния субъектов на дела федерации и деятельность ее органов: об*
стоятельно, но в контакте с органами исполнительной власти субъек* ращение от имени субъекта в федеральные органы, в том числе в пар*
тов РФ. Деятельность таких подразделений в рамках федерального ламент, с законодательной инициативой, к главе государства с поста*
округа координирует полномочный представитель Президента РФ, новкой какой*то проблемы, с запросом в конституционный суд и др.;
но без права вмешательства в оперативные функции соответствую* создание федеральных совещаний (конференций) руководителей со*
щих органов. ответствующих органов субъектов (например, в России под руковод*
7. В унитарном государстве нет разветвленного законодательства ством Президента РФ функционирует Государственный совет РФ, в
административно*территориальных единиц (если только речь не идет который по должности входят главы исполнительной власти всех
о максимальной децентрализации унитарного государства, прибли* субъектов РФ; при палатах Федерального Собрания создан Совет за*
жающей его к федеративному государству). Органы представительной конодателей, состоящий из глав законодательной власти субъек*
и исполнительной власти административно*территориальной едини* тов РФ). В ряде федераций (Российская Федерация, ФРГ и др.) есть
цы высшего уровня могут заниматься правотворчеством, но в преде* представительства субъектов на федеральном уровне.
лах, установленных центром. 9. Границы административно*территориальных единиц в унитар*
Субъекты федеративного государства имеют право не только на ном государстве определяются и изменяются центром, при этом мо*
свою конституцию (устав), но и на свое законодательство, т. е. вправе жет выявляться мнение населения и органов соответствующих терри*
принимать не просто нормативные решения, но и законы, постанов* торий.
ления органов законодательной (представительной) власти, указы В федеративном государстве, как правило, субъекты обладают
президентов, губернаторов. принципом верховенства в отношении своей территории, т. е. ее
8. В унитарных государствах население административно*террито* нельзя изменить без их согласия или участия.
риальных единиц избирает депутатов в общегосударственный пар* 10. В унитарном государстве чаще у центра есть право на приоста*
ламент в избирательных округах, образуемых на их территории. Во новление действия актов органов представительной и исполнитель*
многих унитарных государствах специального представительства от ной власти административно*территориальных единиц, которые он
административно*территориальных единиц в парламенте нет. Парла* находит нецелесообразными, а также на отмену актов этих органов,
мент является однопалатным органом. являющихся незаконными (если орган сам не отменяет акт).
В федеративных государствах парламент состоит из двух палат. В федеративном государстве центр тоже может ставить перед субъ*
Одна из палат состоит из лиц, избираемых на территории субъектов ектом вопрос о нецелесообразности и тем более незаконности его ак*
федерации (например, в Сенат США избираются по два сенатора от та. Как поступит субъект в данном случае — его дело. По нецелесооб*
34 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 19. Общая характеристика государственного устройства 35

разным актам все на этом может закончиться. Спор же по поводу § 3. Вопросы централизации и децентрализации в связи
конституционности или законности акта субъекта передается в кон* с государственным устройством
ституционный суд или высший суд общей юрисдикции федерации.
Однако и субъект вправе оспаривать конституционность или закон* На практике есть унитарные государства с высокой степенью са*
ность акта органа федерации в федеральных судах. мостоятельности административно*территориальных единиц и феде*
11. В унитарном государстве, если названных средств оказывается ративные государства, тяготеющие к централизации.
недостаточно, центральная власть может пойти на приостановление Некоторые исследователи пользуются категорией децентрализо
деятельности и даже роспуск органов представительной власти адми* ванное государство, понимая под ним государство, в котором произ*
нистративно*территориальной единицы, смещение с должности гла* ведена в сильной степени передача полномочий от центра частям
вы исполнительной власти. При необходимости может быть введено государства (децентрализация). Категория децентрализованного го*
чрезвычайное положение на территории административно*террито* сударства является весьма условной, поскольку создание государст*
риальной единицы, создана временная администрация. ва — это всегда выделение таких дел, которыми должен управлять
В большинстве федеративных государств центральная власть не центр, это централизация руководства. Иначе говоря, централиза*
может приостанавливать деятельность и распускать органы законода* ция — синоним государства, его неотъемлемый атрибут.
тельной (представительной) власти субъекта, смещать с должности Концентрация управления на общегосударственном уровне дейст*
главу исполнительной власти, избранного населением (конечно, если вительно может быть очень большой, а частям государства остаются
он назначен федеральным центром, тогда он может быть освобожден незначительные функции. Это может быть характерно как для уни*
от должности). тарных государств, так и для федераций и делается путем конституци*
Но федеративные государства тоже вынуждены идти на опреде* онно*правового закрепления возможностей центра. Но нередко кон*
ленные меры воздействия на органы власти субъектов. Например, центрация руководства в руках центра имеет место не столько юриди*
Президент РФ до 2004 г. имел право инициировать принятие феде* чески, сколько фактически, что выражается в политическом режиме,
рального закона о роспуске органа законодательной власти субъек* реальных инициативах руководства федеративного государства и т. п.
та РФ, если соответствующий суд констатирует нарушение актом Например, в период существования СССР союзный центр и по Кон*
данного органа федерального законодательства либо прав граждан, ституции имел весьма ощутимые полномочия, и фактически настоль*
а сам орган не принимает мер к отмене или корректировке акта. Те* ко все держал в своих руках, что можно было говорить о сверхцентра*
перь Президент сам может принять решение о роспуске органа зако* лизме. В науке даже возникло понятие «унитарная федерация», ис*
нодательной власти. Если аналогичное нарушение обнаруживается в пользуемое по отношению как к СССР, так и к некоторым другим
акте главы исполнительной власти субъекта РФ и по обращению федерациям (например, ФРГ, США).
Президента РФ он не принимает необходимых мер к отмене либо из* Порой государство вроде бы оставляет за собой небольшое число
менению акта, Президент вправе отрешить от должности такое лицо. полномочий, а остальные отдает своим регионам, но эти оставленные
Как правило, федеративные государства предусматривают средст* за собой возможности государства могут быть ключевыми для управ*
ва так называемой федеральной интервенции: введение чрезвычайно* ления страной. Например, в период СССР существовали общесоюз*
го положения, президентского правления; наведение порядка с ис* ные и союзно*республиканские министерства. Первые руководили
пользованием силы, в том числе вооруженной, при пресечении попы* отраслями, находившимися в ведении СССР, вторые — отраслями,
ток разрушения федерации. Эти меры применяются центром и по находившимися в ведении как СССР, так и союзных республик. Но
просьбе субъекта федерации, и по собственной инициативе. Они мо* подавляющая часть промышленных и других предприятий, бывших
гут быть направлены и против органов власти субъекта, если они са* тогда, как известно, государственной собственностью, находилась в
ми являются инициаторами сепаратизма, образования незаконных подчинении министерств СССР. Наряду с Госпланом СССР каждая
вооруженных формирований, массовых беспорядков, применения союзная республика имела свой госплан. Но основные позиции эко*
насилия и создания угрозы жизни многих людей. номического развития формировались, конечно, в союзном органе.
36 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 19. Общая характеристика государственного устройства 37

Передача большого числа дел из центра в регионы возможна под ведомства по делам данных территорий, а также специальное мини*
давлением последних, с учетом их специфики, а также для того, что* стерство в британском кабинете. Как правило, права шире у единиц,
бы в соответствующих частях государства погасить сепаратистские обладающих политической автономией. Государство отдает в их са*
тенденции. В этом случае может иметь место юридическое и фактиче* мостоятельное ведение местные дела, законодательство, требуя при
ское ослабление государственного центра. Иногда даже возникает уг* этом соблюдения общегосударственных интересов.
роза распада государства. Однако нередко государство сохраняется В федеративных государствах степень децентрализации зависит от
благодаря гибкой политике центра, обеспечивающего сочетание об* конкретной страны и ее условий. Например, применительно к США
щегосударственных интересов и самостоятельности территорий. Все можно говорить о высокой степени децентрализации законодательст*
это можно видеть в практике Российской Федерации 1990*х гг. ва и управления многими сферами. Однако в целом вряд ли можно
Категория децентрализованного государства может применяться в говорить о США как о децентрализованном государстве, на практике
характеристике и унитарных, и федеративных государств. и в сознании населения скорее это единое и высокоцентрализованное
Унитарное государство чаще подходит под данную категорию, ес* государство. То же самое можно сказать о таких федерациях, как
ли: 1) обеспечивает перераспределение многих полномочий в пользу ФРГ, Канада, Бразилия и др.
административно*территориальных единиц высшего уровня; 2) имеет Опыт показывает, что высокой меры децентрализации требуют
территориальные единицы с автономным статусом или национально* субъекты федераций, образованные с учетом национального призна*
территориальные автономные единицы. ка. Однако при этом сложно видеть ту черту, за которой начинается
Например, к первой группе можно отнести Италию. Ее Конститу* переход от децентрализации к разрушению государства. Наглядный
ция в пределах основных принципов, установленных законами госу* тому пример — СССР. Федерация здесь в немалой степени сохраня*
дарства, и при условии непротиворечия национальным интересам и лась благодаря силе, даже можно сказать авторитарности (причем от*
интересам других областей предоставляет областям право на издание нюдь не в худшем смысле слова) союзного центра. Когда же союзные
законодательных норм по 18 позициям, по другим вопросам, указан* республики, входившие в состав СССР, стали требовать передачи се*
ным конституционными законами, а также для проведения в жизнь бе более широкого круга дел, это положило начало распаду Союза.
общегосударственных законов. Это, в частности, административные В некоторых федеративных государствах децентрализация выгля*
функции, местная полиция, градостроительство, сельское и лесное хо* дит как асимметрия федерации, т. е. притязания отдельных субъектов
зяйство, внутренняя организация и др. Однако децентрализованные на особый статус. Причем в одних странах (например, штаты Индии)
сферы не являются предметами исключительного ведения областей, асимметрия конституционно закреплена и выражается в наделении
а относятся к совместному ведению государства и областей, поэтому отдельных субъектов специфическими правами, которых нет у других
основополагающие нормы все*таки исходят от государства. Уставы субъектов. В других федерациях, например в Российской Федерации,
(статуты) областей утверждаются актами центрального парламента. при наличии в Конституции государства нормы о равноправии субъ*
Ко второй группе можно отнести унитарные государства, в кото* ектов (ст. 5) на практике до последнего времени заключались догово*
рых есть особый статус территорий, политическая или администра* ры между центром и отдельными субъектами, которые расширяли
тивная автономия. Это, например, Северная Ирландия, Шотландия и права последних по сравнению с другими субъектами Федерации. Это
Уэльс в Великобритании, Корсика во Франции, четыре националь* вело к притязанию на заключение подобных договоров других субъ*
ных и 13 исторических областей в Испании, Сицилия и еще четыре ектов Федерации. Многие политики и ученые в России обоснованно
области в Италии, автономные районы, национальные округа, авто* видели в этом направлении развития Федерации угрозу существова*
номные уезды в Китае и др. Права у соответствующих единиц различ* нию единого централизованного государства. Сегодня эта практика
ные. Например, в некоторых национальных областях Испании есть более упорядочена, а большинство ранее заключенных договоров по
особенности в гражданском праве, административном и судебном взаимному согласию центра и мест признаны выполнившими свою
процессах, своя полиция и др. Но уставы автономных сообществ Ис* миссию и утратившими силу.
пании утверждаются актами парламента государства. В Северной Ир* Ряд унитарных и федеративных государств использует различные
ландии есть свое законодательство, в Шотландии и Уэльсе — местные организационные средства защиты прав национальных меньшинств,
38 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 19. Общая характеристика государственного устройства 39

характеризуемые как национально*культурная автономия, иногда с — во*вторых, М. С. Горбачев и его сторонники, пытаясь сохра*
элементами политического характера. Например, в Финляндии име* нить Союз ССР в 1990—1991 гг. и разрабатывая Союзный договор,
ются Шведская народная ассамблея, Саамский парламент. В Россий* который взамен Договора 1922 г. должен был сохранить и укрепить
ской Федерации приняты Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. СССР, в последних вариантах этого документа фактически превра*
«О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской щали союзное государство в конфедерацию — оно лишь формально
Федерации», а также Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О на* оставалось единым государством, а на деле превращалось в междуна*
ционально*культурной автономии», позволяющий лицам соответст* родно*правовое объединение союзных республик, подтверждая это
вующей национальной принадлежности — в случае их проживания за даже своим новым названием — ССГ (Союз Суверенных Государств);
пределами национально*государственных формирований или вообще в данном случае можно говорить об обратном процессе — переходе от
отсутствия последних — создавать национально*культурные общест* федерации к конфедерации.
венные объединения (общества). Конечно, вряд ли в этом случае Чем различаются конфедерация и федерация?
можно говорить о какой*либо децентрализации государства. 1. Основой конфедерации является международно*правовой до*
говор. Основой федерации может быть на первом этапе (при ее созда*
§ 4. Конфедерация нии) договор, имеющий характер и международно*правового, и госу*
дарственно*правового акта (например, Договор об образовании
Конституционному праву и международному праву известно по*
СССР 1922 г.). Однако в дальнейшем он уступает место конституции
нятие «конфедерация». Объединение государств в конфедеративный
государства (в некоторых случаях он может быть инкорпорирован в
союз не ведет к созданию нового государства; это международно
конституцию — к примеру, указанный Договор 1922 г. был включен с
правовое объединение. Поэтому словосочетание «конфедеративное го*
сударство» просто не имеет права на существование. существенными модификациями в Конституцию СССР 1924 г.).
Разумеется, конфедерация может быть первым шагом на пути к При преобразовании унитарного государства в федерацию соот*
более тесному единству, тогда на смену конфедерации приходит фе* ветствующие изменения вносятся в конституцию государства или
деративное государство (так, конфедерацией считают США на пер* принимается специальный закон о федерации (федеративном устрой*
вом этапе их образования, и первый документ именовался «Статьи стве). Как показывает опыт Российской Федерации, по настоянию
конфедерации» (1777 г.); была сначала конфедерацией Швейцария, ряда субъектов в 1992 г. были приняты договоры центра и субъектов о
затем она стала федерацией, сохранив прежнее название «Швейцар* разграничении предметов ведения и полномочий между их органами
ская Конфедерация»). Однако известны и такие факты, когда конфе* государственной власти, в совокупности именуемые Федеративным
дерации существовали недолго, к более тесному единству не привели договором. Этот Договор был объявлен неотъемлемой частью дейст*
и распадались. Исследователи приводят, в частности, такие примеры: вовавшей на тот момент Конституции РФ и инкорпорирован в ее со*
Объединенная Арабская Республика (Египет, Сирия, 1958—1961 гг.); держание. Однако новая Конституция РФ 1993 г. не содержит отдель*
Союз Африканских Государств (Мали, Гвинея, Гана, 1960—1962 гг.); ного текста Федеративного договора, а имеет много норм и специаль*
Сенегамбия (Сенегал, Гамбия, 1982—1989 гг.) и др. ную главу о федеративном устройстве Российской Федерации.
В плане исторического развития нашего государства вопрос о кон* 2. Федерация имеет федеральные государственные органы: главу
федерации интересен следующим: государства, парламент, правительство, федеральные министерства и
— во*первых, некоторые исследователи считают: когда на терри* ведомства, федеральные суды. В конфедерации может быть образован
тории бывшей Российской империи образовались независимые рес* координационный орган — объединенный совет, состоящий из пред*
публики и в них победила советская власть, отношения между совет* ставителей исполнительной власти и (или) представительной власти
скими республиками в период 1919—1922 гг. были конфедеративны* государств*членов. Могут быть созданы органы типа парламента,
ми, а затем на смену им пришло создание Союза ССР, т. е. здесь правительства, суда конфедерации. Однако у таких органов нет права
можно говорить о переходе от конфедерации к федерации (мы кос* директивных решений, скорее они обладают координационно*объе*
немся данного вопроса далее); динительными и согласовательными функциями.
40 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 19. Общая характеристика государственного устройства 41

3. Федерация имеет законодательство. Более того, вводится прин* ведении государств*членов, хотя могут предпринимать совместные
цип приоритета федерального законодательства перед законодатель* меры и создавать координационные структуры.
ством субъектов по вопросам, отнесенным к ведению федерации. 6. У федерации формируется своя налогово*финансовая и бюджет*
В конфедерации нет единого законодательства. Координационные ная основа. Федерация имеет свой бюджет и определяет в нем ориен*
органы, если это будет установлено договором о создании союза, мо* тиры бюджетов субъектов, а также в целом основы бюджетной поли*
гут принимать нормативные акты по вопросам конфедерации. Но та* тики и линии расходов (на развитие промышленности, социальные
кие акты нуждаются в подтверждении и проводятся в жизнь реше* нужды, оборону и т. д.). Федерация вводит единую налоговую систе*
ниями органов государств*членов. Кроме того, они обладают правом му, определяет виды налогов, которые устанавливает сама и которые
так называемой нуллификации, т. е. могут признать для себя недейст* разрешено устанавливать субъектам федерации, организует единую
вующими (отклонить) акты объединенного совета. службу сбора налогов и налогового контроля. В конфедерации каждое
4. Федерация имеет единую территорию. После объединения в фе* государство сохраняет собственные бюджетную и налоговую системы.
дерацию территории субъектов становятся частями единой террито* Средства для финансирования выполнения задач конфедеративного
рии. Суверенитет федерации распространяется на всю ее территорию. объединения выделяются в виде взносов государствами*членами.
Действует принцип так называемого территориального верховенства. 7. Федерация решает, в том числе посредством законодательства и
Никто не вправе извне без ведома федерации изменить ее террито* оперативного управления, задачи создания единой экономики госу*
рию. Более того, отдельный субъект хотя и сохраняет верховенство дарства, единого экономического пространства, промышленного раз*
над собственной территорией, но не может самостоятельно изменить вития различных видов собственности, в том числе государственной
ее границы ни внутри государства (по договоренности с иными субъ* (включая и федеральную). Конфедерация исходит из тех форм эконо*
ектами), ни по согласованию с другими государствами без участия мики и собственности, которые есть в каждом из государств*членов.
федерации. В конфедерации единой территории союза (с принципом Разумеется, одной из перспективных задач объединения может быть
его верховенства) не образуется, т. е. территория конфедерации скла* именно создание единого экономического пространства. Если она
дывается из самостоятельных территорий государств*членов. Решать будет решена вместе с другими задачами, конфедеративное объедине*
территориальные вопросы или участвовать в их решении конфедера* ние скорее уступит место федеративному союзу.
ция не может. 8. Федеративное государство имеет соответствующие символы (ат*
5. Федерация после ее образования создает единые армию (воору* рибуты): столицу, герб, флаг, гимн. В конфедерации этого нет, хотя
женные силы), правоохранительные органы и структуры государст* договором о ее создании определяется местонахождение соответст*
венной безопасности. Своих вооруженных армейских подразделений вующих координационных органов.
субъекты федерации уже не имеют. Правоохранительные органы и Следует отметить, что конфедераций в современном мире не су*
службы безопасности функционируют в виде единой вертикали, со* ществует. Но есть другие международно*правовые союзы государств,
ответствующие подразделения могут создаваться или как органы близкие к федеративному объединению. Их обобщенно называют со
субъектов, или как функционирующие в рамках территории субъекта, обществами — британское Содружество, Европейский Союз, Содру*
но подчиненные только федеральному центру подразделения. В кон* жество Независимых Государств (далее — СНГ).
федерации вооруженные силы государств*членов остаются самостоя* Ряд аспектов реальных отношений между государствами*членами
тельными. Конечно, может быть объявлено о создании армии конфе* делает сообщества более тесными объединениями, чем просто меж*
дерации, но в этом случае входящие в нее подразделения соответст* дународно*правовые союзы. Например, в Европейском Союзе введе*
вующих государств сохраняют статус их вооруженных сил. Могут ны: единое гражданство, прямые выборы депутатов его парламента в
создаваться воинские формирования конфедерации путем включения государствах*членах, единая валюта, обязательность решений орга*
в них подразделений отдельных государств — с их согласия и с сохра* нов Союза на территории государств*членов (европейское право),
нением общей подчиненности данному государству. Может быть соз* свободное передвижение граждан по территориям государств и др.
дано единое командование таких армий по решению государств*чле* На повестке дня — принятие конституции Европейского Союза. По*
нов. Правоохранительные органы и службы безопасности остаются в этому в исследованиях объединению даются разные оценки — меж*
42 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 19. Общая характеристика государственного устройства 43

дународно*правовое объединение, конфедерация, федеративное го* № 19; Шевцов В. С. Суверенитет Советского государства. М., 1972; Он
сударство. же. Национальный суверенитет (проблемы теории и методологии).
СНГ пока остается международно*правовым объединением. Од* М., 1978.
нако Союз Беларуси и России с ликвидацией границ и таможенных Проблема государственного суверенитета так или иначе частично
барьеров, введением единого гражданства, во многом единого статуса затрагивалась нами ранее. Напомним, что в общих чертах суверенитет
граждан, единой валюты, принятием Конституции Союзного госу* государства — это имманентно (внутренне) присущее ему свойство.
дарства — это, возможно, перспектива перехода от международно* Оно выражается в таких характеристиках, как верховенство, единство,
правового объединения, каким пока объявлен Союз, к федеративно* самостоятельность и независимость государства и государственной
му союзу двух государств, а возможно, и других республик СНГ, кото* власти. Верховенство означает, что только народ или полномочные
рые захотят к ним присоединиться. Однако при подобном развитии государственные органы отражают (закрепляют) в конституции и
событий Россия и Беларусь, а также другие присоединившиеся госу* иных нормативных правовых актах весь строй общественных отноше*
дарства неизбежно становятся субъектами федерации со всеми выте* ний и внутригосударственную организацию. Единство заключается в
кающими последствиями, включая положение на международной том, что на всех уровнях осуществления власть государства обладает
арене, приоритет федерального законодательства, единые государст* одинаковыми сущностью, формами и методами деятельности. Само
венные органы Союза, единые вооруженные силы и т. д. стоятельность и независимость государства и государственной власти
проявляются в их действиях, самостоятельных и не зависимых как от
§ 5. Проблема суверенитета государства политических организаций в данной стране, так и от иностранных го*
сударств и международных организаций. Разумеется, влияние на го*
Литература сударственную власть при реализации ее функций оказывается и
Алехина Н. В. К вопросу о государственном суверенитете Российской внутри страны, и извне, это естественно, но их замена внутренними,
Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 10; зарубежными или международными структурами невозможна. Суве*
Горюнов В. В. Суверенитет Российской Федерации: сущность, содер* ренитет государства распространяется на все его внутренние и внеш*
жание, гарантии: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007; Ерек ние дела, а в пространственном отношении — на всю территорию го*
линцева Е. В. Проблемы определения суверенитета в России // Кон* сударства. Конституционные основы суверенитета Российской Феде*
ституционное и муниципальное право. 2010. № 5; Она же. Суверени* рации отражены в ее Конституции.
тет и демократия как конституционные ценности современной С позиций теории конституционного права наиболее важные ас*
России: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2012; Грачев Н. И. Госу*
пекты проблемы государственного суверенитета связаны с возникно*
дарственное устройство и суверенитет в современном мире: вопросы
теории и практики: дис. ... д*ра юрид. наук. Волгоград, 2009; Дорогин В.
вением (происхождением) суверенитета государства, возможностью
Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948; Левин И. Д. или невозможностью наряду с суверенитетом всего государства суве*
Суверенитет. М., 1948; Он же. Суверенитет. СПб., 2003; Клюев П. А. ренитета у частей государства.
Проблемы суверенитета в сложных государственных образованиях: Самая простая трактовка происхождения суверенитета государства
дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2007; Крылов Б. С. Государственный су* обусловлена фактором возникновения самого государства. Нет госу*
веренитет: современные проблемы // Конституционное и муници* дарства — нет суверенитета, появилось государство — возник и госу*
пальное право. 2008. № 6; Порфирьев А. И. Национальный суверенитет дарственный суверенитет. В этом плане очевидно, что из рассмотрен*
в российском федерализме: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Романо ных выше форм государственного единства государственным сувере*
ва Л. М. Институционально*правовые формы суверенитета в условиях
нитетом обладают унитарные и федеративные государства, но его нет
эволюции национального государства. Ростов н/Д, 2009; Она же. На*
циональный суверенитет в условиях глобализации: институциональ*
у конфедерации — как у любого международно*правового союза го*
но*правовой анализ: дис. ... д*ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2009; Суд сударств, суверенитетом обладают члены конфедерации.
ницын Ю. Г. Национальный суверенитет. М., 1958; Шарифов М. Ш., Что касается внутренних аспектов, в унитарном государстве его
Шарифов Ш. М. Сравнение форм суверенитета: конституционно*пра* административно*территориальные части не могут обладать государ*
вовой анализ // Конституционное и муниципальное право. 2009. ственным суверенитетом.
44 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 19. Общая характеристика государственного устройства 45

Если же говорить о федеративном государстве, то суверенитетом ли федерация разрушится, и бывшие учредители вновь станут само*
обладает лишь сама федерация. Правда, политики и ученые могут го* стоятельными членами международного сообщества.
ворить о наличии государственного суверенитета у субъектов федера* Каждая из приведенных конструкций имеет свои идеи и предпола*
ции, особенно если эти субъекты — государства; порой суверенитет гает разный статус как субъектов, так и федерации.
субъектов даже провозглашается в конституциях. Но все*таки делает* Так, все варианты, при которых суверенитет федерации включает
ся это скорее с политическими целями, в определенной мере сувере* в себя как сумму суверенитеты субъектов («б»—«г»), не позволяют ей
нитет субъектов — удобная иллюзия, все равно при этом подразуме* быть сильным государством и ставят федерацию практически в зави*
вается верховенство суверенитета федеративного государства в целом. симость от субъектов, поскольку вольно или невольно предполагают
И все*таки относительно происхождения суверенитета федератив* восприятие федерации не как самостоятельного государства, а как
ного государства на разных этапах развития науки теории государства конгломерата субъектов.
и конституционного права выстраивались разные модели. Обобщен* Теории, при которых наряду с суверенитетом федерации субъекты
но они таковы: имеют ограниченный суверенитет (вариант «в»), а тем более полный
а) до образования такого государства суверенитетом обладают уч* суверенитет (вариант «д»), в нашей стране имели хождение в совет*
редители федерации, с образованием федеративного государства оно ское время. При принятии Конституции СССР 1936 г. власть говори*
автоматически приобретает суверенитет как неотъемлемое свойство, ла об ограниченном суверенитете союзных республик, в период по*
а учредители утрачивают суверенитет; явления Конституции СССР 1977 г. возобладала идея полного суве*
б) с образованием федеративного государства учредители переда* ренитета союзных республик. В качестве официоза они были
ют ему свой суверенитет, поэтому суверенитет федеративного госу* рассчитаны на гармонию внутрисоюзных отношений, предполагали
дарства является не самостоятельной категорией, а суммой суверени* полную координацию федерацией действий союзных республик, в
тетов учредителей; том числе и внешнеполитических, даже провозглашалось право со*
в) с образованием федеративного государства учредители переда* юзных республик на выход из Союза ССР. Практические отношения
ют ему только часть своего суверенитета, другую часть оставляют в в СССР строились на жестком централизме, самостоятельность рес*
своем распоряжении, поэтому суверенитет федеративного государст* публик была весьма относительна, а идеи суверенитета — пропаган*
ва является суммой, слагаемой из переданных ему частей суверените* дистскими. Как только начался разлад внутри федеративного союза,
тов государств*учредителей, наряду с которым сохраняется и ограни* идея суверенитета субъектов и право на выход стали работать на раз*
ченный суверенитет субъектов федерации; вал федерации.
г) модификация вариантов «б» и «в»: с образованием федеративно* С точки зрения прочности федерации и ее долгого («вечного») су*
го государства появляется его суверенитет, который складывается из ществования, разумеется, надо исходить из того, что с созданием фе*
двух частей: первая часть — свой суверенитет; вторая часть — сумма, дерации субъекты не передают, не делятся с нею суверенитетом, а ут
слагаемая из суверенитетов (либо частей суверенитетов), переданных рачивают его, и единственно федерация обладает государственным су
учредителями (это, мол, и объясняет, что федеративное государство веренитетом. России пришлось решать данную проблему, и она
выступает и от себя, и в интересах своих субъектов), при этой моди* однозначно записала в своей Конституции (ст. 4), что государствен*
фикации субъекты отказываются либо от всего своего суверенитета, ным суверенитетом обладает только Российское государство в целом.
либо от его части; Однако есть момент, который заслуживает специального внима*
д) с образованием федеративного государства у него появляется ния, и он связан с направлениями проявления суверенитета и с при*
государственный суверенитет, но и субъекты федерации сохраняют родой субъектов федерации. Суверенитет имеет внешнеполитическое
свой полный суверенитет, и обе стороны взаимодействуют в осущест* и внутриполитическое проявление. Само собой разумеется, государ*
влении своей компетенции с учетом обладания суверенитетом; ство, в том числе и федеративное, единственно обладает внешнепо*
е) с образованием федеративного государства у него появляется литическим суверенитетом. Оно также имеет право на воплощение
свой суверенитет, а у учредителей суверенитет переходит в категорию своей воли во внутриполитических делах. Говоря же о субъекте феде*
так называемого потенциального суверенитета, он восстановится, ес* рации, надо констатировать: если какое*то территориальное образо*
46 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 20. Краткая история государственного устройства России 47

вание становится субъектом федерации, его природа существенно ме* тивных отношениях1. Другими словами: в федеративном государстве
няется. Во внешнеполитических делах субъект либо перестает вообще надо всегда помнить о том, что оно состоит из субъектов, и если им
участвовать, либо делает это по скромному кругу вопросов при коор* плохо, они будут стремиться к выходу из федерации, и в этом случае
динирующей роли федерации и не решает ключевых проблем между* их потенциальный суверенитет может перерасти в реальный (если
народных отношений, обороноспособности и безопасности страны. они станут субъектами международного права). Следовательно, феде*
Но во внутриполитических делах субъект делит вопросы управления с рации должны все делать для того, чтобы субъекты чувствовали себя
федерацией. И в тех делах, которые ему переданы, субъект самостоя* комфортно и не помышляли о разрыве с федерацией, при котором их
телен, более того, федерация должна либо вообще сюда не вмеши* потенциальный суверенитет перейдет в новое качество.
ваться, либо корректно искать взаимопонимания с субъектом. По*
скольку самостоятельность — одна из сторон суверенитета, возможен
тезис о том, что субъект федерации обладает суверенитетом в своих
Глава 20. Краткая история государственного устройства
внутренних делах. Некоторые зарубежные федерации (например,
России
Мексика) используют для характеристики субъектов (штатов) слова о
том, что они суверенны в вопросах своей внутренней жизни. Литература
Видимо, о такой формулировке можно вести речь и в Российской
Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории
Федерации, это способствовало бы большему взаимопониманию России: в 4 кн. М., 1992, 1993; Автономия, федерация и национальный
между Федерацией и особенно такими ее субъектами, как республи* вопрос / под ред. В. И. Гессена. СПб., 1906; Грибовский В. М. Государст*
ки. Не надо только для субъектов использовать выражение «государ* венное устройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912;
ственный суверенитет», достаточно говорить просто о «суверените* Гурвич Г. С. Принцип автономизма и федерализма в советской систе*
те», о «суверенности», подразумевая ту самую самостоятельность в ме. М., 1924; Дорогин В. Суверенитет в советском государственном
осуществлении своих полномочий по управлению делами субъекта, о праве. М., 1948; Златопольский Д. Л. Государственное устройство
которой мы сказали и которая обеспечивается в сотрудничестве с фе* СССР. М., 1960; Он же. СССР — федеративное государство. М., 1967;
дерацией и при ее координирующей роли. Он же. Разрушение СССР (размышление о проблеме). М., 1998; Исто*
рия национально*государственного строительства в СССР. Т. I: На*
И несколько слов о потенциальном суверенитете. И. В. Сталин го* ционально*государственное строительство в переходный период от
ворил в свое время (в связи с принятием Конституции СССР 1936 г.), капитализма к социализму. 1917—1936; Т. II: Национально*государст*
что потенциальным суверенитетом обладают союзные республики в венное строительство в период социализма и строительства коммуниз*
составе СССР. Обусловливался такой подход правом республик на вы* ма. 1937—1978. М., 1979; Кириченко М. Г. СССР: национально*госу*
ход из СССР, при реализации которого они стали бы независимыми дарственное устройство (конституционные основы). М., 1982; Кисли
государствами и обрели суверенитет. Правда, потенциальный сувере* цын И. М. Вопросы теории и практики федеративного строительства
нитет трактовался еще и как ограниченный суверенитет, хотя методо* Союза ССР. Пермь, 1969; Кокошкин Ф. Областная автономия и един*
логически это необоснованно: ограниченный суверенитет все*таки ство России. М., 1905; Он же. Автономия и федерация. Пг., 1917; Кор
кмасова К. Д. Национальная государственность в СССР. Ростов н/Д,
должен наличествовать, в то время как потенциальный суверенитет —
1970; Она же. Национально*государственное устройство СССР. Рос*
подразумеваемая категория, суверенитета нет в период пребывания в тов н/Д, 1984; Кремнев П. П. Распад СССР: международно*правовые
федерации, но он появляется при выходе из нее. Впоследствии выска* проблемы. М., 2005; Лепешкин А. И. Советский федерализм (теория и
зывания Сталина подвергались критике теми, кто полагал: союзные практика). М., 1977; Ошеров С. Я. Союзная республика в социалисти*
республики обладают полным государственным суверенитетом в со* ческой федерации. М., 1948; Палиенко Н. И. Конфедерация, федера*
ставе Союза ССР. ция и Союз советских республик. Одесса, 1923; Равин С. М. Принцип
В наши дни А. А. Ливеровский предлагает по отношению к субъ* федерализма в советском государственном праве. Л., 1963; Станке
ектам РФ использовать категорию «потенциальный суверенитет» и вич З. А. Историко*правовые аспекты распада СССР: дис. ... д*ра
видит ее позитивную роль: предвосхищаются возможные историче* 1 См.: Ливеровский А. А. Актуальные проблемы федеративного устройства России.
ские события, поддерживается бесконфликтность во внутрифедера* СПб., 2002. С. 86.
48 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 20. Краткая история государственного устройства России 49
юрид. наук. М., 2002; Судницын Ю. Г. Национальный суверенитет. М., лин), Степное (области Акмолинская, Семипалатинская, Семиречен*
1958; Чертков А. Н. Древнерусская Федерация. Первый опыт федера* ская), Московское.
лизма в России // Журнал российского права. 2000. № 2, 3; Чистя Генерал*губернаторы были выше по рангу и имели право доклада
ков О. И. Взаимоотношения советских республик до образования
непосредственно царю. Главы административных единиц, входивших
СССР. М., 1955; Он же. Национально*государственное строительство
в РСФСР в годы Гражданской войны (1918—1920). М., 1964; Он же.
в состав генерал*губернаторств, могли сноситься с центром только
Становление Российской Федерации (1917—1922). М., 1966; 2*е изд., через генерал*губернаторов. Мнение последних запрашивалось, если
репринт. М., 2003; Шумков Д. В. Государственный суверенитет России: мероприятия центра касались единиц, входивших в состав генерал*
история и современность. СПб., 2002. губернаторств. Губернаторы обычных губерний подчинялись минист*
ру внутренних дел.
§ 1. Дореволюционный период (Российская Империя) Отношение к специфике национальных районов при конструиро*
вании территориальных единиц не было однозначным в царской Рос*
Царская Россия была унитарным государством, претерпевающим сии.
различные административные реформы. Их подробное рассмотре* Так, из приведенных выше данных можно видеть, что территории
ние — предмет истории отечественного государства и права. В нашем Украины, Белоруссии, Прибалтики были поделены по генерал*губер*
кратком обзоре отметим, что в России использовалась строго центра* наторствам и внутри их по губерниям без какого*либо учета нацио*
лизованная и бюрократизированная губернская система управления, нальных особенностей.
вместе с тем существовали специфические моменты, характерные для Польша в 1815 г. получила дарованную российским императором
ряда национальных районов страны. Конституцию, могла иметь свои местные органы управления и даже
В 1708 г. при Петре I было учреждено восемь губерний. В 1775 г. парламент. Внимание к Польше демонстрировалось наличием особо*
указом Екатерины II «Учреждения для управления губерний» образо* го наместника из числа членов Императорского дома. Но в дальней*
вано 23 губернии, а к концу ее правления их стало 50. В XX в. в пред* шем, надо полагать, не без учета польских выступлений против Рос*
революционный период число губерний составляло 78. сии, самоуправление было свернуто, а с 1874 г. учреждается Варшав*
Екатерина предполагала, что губерния будет общей и единствен* ское генерал*губернаторство во главе с генерал*губернатором вместо
ной единицей административно*территориального деления России. наместника, состоящее из 10 губерний.
Однако вскоре она отступила от этого плана, и в 1781 г. губернии Великое княжество Финляндское приравнивалось к генерал*гу*
группируются по наместничествам или генерал*губернаторствам. бернаторству, состояло из восьми губерний, но имело свои органы
Впоследствии основная масса губерний не стала входить в гене* управления, воглавлявшиеся генерал*губернатором, парламент, само*
рал*губернаторства или наместничества и управлялась по так назы* стоятельность в местных делах, вплоть до своих денежных знаков, был
ваемому общему учреждению, т. е. непосредственно центральной и специальный центральный орган управления по делам княжества.
властью — таковых в начале ХХ в. было 49. Для управления Северным Кавказом и Закавказьем был создан
Генерал*губернаторства или наместничества используются для Кавказский край, аналогичный генерал*губернаторству. В него вхо*
управления преимущественно окраинными территориями (исключе* дили Терская и Кубанская области, а также губернии Тифлисская,
нием было Московское генерал*губернаторство), в их состав включа* Кутаисская, Елисаветпольская, Эриванская, Бакинская, Черномор*
ются как губернии, так и другие административно*территориальные ская, области Дагестанская, Карсская, округ Закатальский. Управле*
единицы (области, округа). ние краем поручалось царским указом наместнику, который имел
В начале ХХ в. существовало семь генерал*губернаторств: Варшав* права и гражданского управления, и главнокомандующего войсками,
ское (10 губерний на территории бывшего Царства Польского), Ви* расположенными в пределах края, и войскового атамана кавказских
ленское (губернии Виленская, Ковенская, Гродненская), Киевское казачьих войск. На территории Средней Азии был создан Туркестан*
(губернии Киевская, Подольская, Волынская, Черниговская), Иркут* ский край, состоявший из трех областей (Сыр*Дарьинская, Ферган*
ское (губернии Иркутская, Енисейская, область Якутская), Приамур* ская, Самаркандская) и равнозначный генерал*губернаторству. Во
ское (области Забайкальская, Амурская, Приморская, остров Саха* главе края стоял генерал*губернатор, находившийся «под высшим за*
50 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 20. Краткая история государственного устройства России 51

ведованием» военного министра. В делах местного управления и суда Что касается национального вопроса, то, думая о необходимости
на территориях краев учитывались обычаи народов и нормы шариата. его разрешения с учетом интересов наций и народностей, и оппози*
В свою очередь, при подготовке и принятии общегосударственных ционные, и лояльные к власти политики чаще всего выступали про*
решений запрашивалось мнение царской местной администрации. тив федерации, поскольку она неизбежно ведет к такой организации
Таким образом, в административно*территориальном устройстве управления государством, при которой национальные области могут
царской России используются такие единицы, как генерал*губерна* обособиться от центра, и это приведет к развалу страны.
торства, края, губернии, области, округ, остров (Сахалин). Имелись и Сошлемся на высказывание П. И. Пестеля — одного из знаменитых
четыре города (Санкт*Петербург, Одесса, Севастополь, Керчь*Ени* декабристов. В «Русской правде» — его проекте усовершенствования
кале), выделенные из состава губерний и образующие так называе* государственного устройства России говорится: «Что же в особенности
мые градоначальства, подчиненные центральной власти (по совре* касается до России, то дабы в полной мере удостовериться до какой сте*
менной терминологии — города центрального подчинения). В офи* пени федеративное образование Государства было бы для нее пагубно,
циальном аспекте можно говорить об отсутствии территориальных стоит только вспомнить, из каких разнородных частей сие огромное
единиц, образованных по национальному признаку, но националь* Государство составлено. Области его не только различными Учрежде*
ный фактор и местные условия учитывались при организации мест* ниями управляются, не только различными Гражданскими Законами
ного управления, а также при подготовке центральных государствен* судятся, но совсем различные языки говорят совсем различные Веры
ных решений и нормативных актов. исповедуют, жители оных различные происхождения имеют, к различ*
ным Державам некогда принадлежали; и потому ежели сию разнород*
§ 2. Подходы к форме государственного устройства России ность еще более усилить чрез федеративное образование Государства,
в XIX — начале XX в. то легко предвидеть можно, что сии разнородные Области скоро от Ко*
ренной России тогда отложатся, и она скоро потеряет тогда не только
Касательно формы государственного устройства России возника*
свое Могущество, Величие и Силу, но даже может быть и бытие свое
ли два вопроса: во*первых, чему отдать предпочтение — монархиче*
между большими или Главными Государствами. Она тогда испытает
ской или республиканской форме правления, а во*вторых, нацио*
все Бедствия и весь неизъяснимый вред нанесенные Древней России
нальный вопрос, поскольку в это время Россия уже была многона*
Удельною Системою, которая также ни что иное была, как род федера*
циональным государством.
тивного Устройства Государства. И потому если какое*нибудь другое
Те, кто видел Россию монархией, конечно, связывали государст*
Государство может еще сомневаться во вреде федеративного Устройст*
венное устройство с унитарной формой, поскольку трудно было
ва, то Россия уже никак сего сомнения разделять не может: она горьки*
представить в то время монархическое государство федеративным.
Правда, в наши дни есть федерации, являющиеся по форме правле* ми опытами и долголетними бедствиями жестоко заплатила за сию
ния монархиями — причем как с наследственным монархом (Бель* ошибку в прежнем ее Государственном Образовании. А по сему, соеди*
гия, где внутренняя организация государства и положение субъектов няя все сии Обстоятельства в общее соображение постановляется Ко*
все*таки больше напоминает республику), так и с монархом, избирае* ренным Законом Российского Государства, что всякая мысль о федера*
мым монархами частей государства (Объединенные Арабские Эмира* тивном для него Устройстве отвергается совершенно яко пагубнейший
ты, Малайзия). Но все же это исключение, большинство федера* вред и величайшее Зло. Избегать надлежит всего того, что посредствен*
ций — республики. но или непосредственно, прямо или косвенно, открыто или потаенно к
В монархическом государстве обычно может обсуждаться лишь таковому Устройству Государства вести бы могло»1.
вопрос о пределах самостоятельности территорий. В России, бывшей Это мнение, высказанное в первой трети XIX в., перекликается с
до начала ХХ в. абсолютной монархией, на местах были представите* тем, что произошло при использовании федеративной формы госу*
ли царя, обладавшие широкими полномочиями, но это была само* дарственного устройства в России ХХ в.
стоятельность не в смысле передачи власти от центра местам, а как 1 Конституционное право России. Основные законы, конституции и документы
поручение представлять центральную власть на местах. XVIII—XX веков: хрестоматия / сост. А. П. Угроватов. Новосибирск, 2000. С. 114.
52 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 20. Краткая история государственного устройства России 53

Вероятно, разговор о федерации в России был бы возможен, если нако надо рассматривать в комплексе причины предпочтения унитар*
бы прежде был решен принципиальный вопрос об отказе от монар* ного государства федеративному в России. Попытаемся сформулиро*
хии в пользу демократической республики. Однако и переход России вать эти причины по логике того времени (обращаем на это внимание
к республике сам по себе не означал предпочтения федеративной читателя).
формы государственного устройства. Были высказывания и в пользу Во*первых, совершенно очевидно, что федерация предполагает
федерации, например у других декабристов. И все*таки в основном и определенную деконцентрацию власти, передачу ее на места. Если в
оппозиционные социал*демократические партии, возникшие в Рос* России побеждает демократическая или социалистическая револю*
сии в конце XIX — начале ХХ в., и многие легально возникшие в ция, то создается новое государство. По мнению умеренных демокра*
ХХ в. буржуазные политические партии были за республику с сохра* тов, это демократическая республика, по мнению большевиков, со*
нением унитарного государственного устройства. циалистическое государство трудящихся, т. е. беднейших слоев насе*
Правда, для России обычно предметом обсуждения была государ* ления. Политическая суть государства в данном случае не основное,
ственная федерация как форма решения национального вопроса. главное — у нового государства будут грандиозные задачи в интересах
Другой вариант организации федеративного государства, где федера* народа. И решать такие задачи легче в условиях унитарной формы и
цию следует рассматривать в качестве формы связи единого государ* сильного центра.
ства с самостоятельностью субъектов, их самоуправлением (наиболее Во*вторых, федеративная структура государства может вызвать ряд
типичный пример — США), т. е. без связи с национальным вопро* нежелательных последствий для управления страной, общения лю*
сом, для России не был актуальным. дей, их психологии и самосознания.
Например, вслед за французом П. Ж. Прудоном известный рус* Так, унитарная форма предполагает общегосударственное управле*
ский революционер и мыслитель М. А. Бакунин был сторонником ние решением задач, возникающих у демократического (социалисти*
федерации как союза самоуправляющихся единиц: индивиды объеди* ческого) государства. В федерации неизбежны элементы националь*
няются в коммуны, коммуны — в провинции, провинции — в нации, но*территориальной обособленности. Это особенно подкрепляется
нации — в Соединенные Штаты Европы, а затем — всего мира1. Выс* чрезмерным ростом национального самосознания. Национальная
ший уровень союза самоуправляющихся единиц заменяет собой госу* гордость перерастает в самовозвышение. Развивается национализм,
дарство. Однако эта идея федеративной организации не стала попу* им начинают пользоваться местные лидеры, тем более из националь*
лярной. ной буржуазии и интеллигенции. Население фактически становится
Практически все, кто касался федерации, непременно связывали их заложником, замыкается в своих узконациональных интересах, они
проблему с многонациональным составом населения России и виде* ставятся выше общегосударственных. Возникают упреки центру по
ли пути ее решения в рамках не федерации, а унитарной формы госу* поводу невнимания, недостаточного внимания к субъекту. Начинает*
дарственного устройства. В том числе за унитарное государство и ся то, что сегодня характеризуют словами «тянуть одеяло на себя».
против государственной федерации в России выступали до 1917 г. со* В конце концов это ведет к ослаблению, а то и разрушению централи*
циал*демократы — большевики, т. е. те, кто затем пришел к государ* зованного государства.
ственной власти в России и провозгласил в ней федеративную форму В*третьих, развитие капитализма в России сломало национальные
государства. Спрашивается, почему все были против федерации и за экономические перегородки, возник общегосударственный рынок
унитарное государство? (сегодня сказали бы — единое экономическое пространство). Унитар*
Можно ли видеть главную причину в том, что неизбежно возникал ное государство способствует тому, чтобы это и далее сохранялось.
вопрос о субъектах такой федерации, и особенно о том, какое место Федеративная структура может вызвать препятствия развитию едино*
займут в ней Великороссия и русские как государствообразующий го общегосударственного рынка производства.
фактор в Российской Империи? Эту причину нельзя исключать, од* Таким образом, унитарное государство в России после демократи*
1 См.: Бакунин М. А. Федерализм, социализм и антитеологизм // Бакунин М. А.
ческой (социалистической) революции продолжило бы слом нацио*
Избр. соч.: в 4 т. Т. 1. Лондон, 1915. С. 89. Приводится по: Златопольский Д. Л. СССР — нальных перегородок, укрепляло бы связи граждан (трудящихся) раз*
федеративное государство. М., 1967. С. 15. ных национальностей, развивало бы общегосударственный экономи*
54 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 20. Краткая история государственного устройства России 55

ческий рынок, обеспечивало более быстрый переход от отсталых, жизни, культурой, создает, если того хочет, свою национально*терри*
местами патриархальных отношений к современным формам жизни ториальную (областную) автономию как национально*государствен*
и общения людей на всей территории России. ную форму разрешения своего национального вопроса. Эта нацио*
В*четвертых, социал*демократы — большевики помышляли о все* нально*территориальная (национально*государственная) единица
мирной социалистической революции, о создании всемирного госу* входит в состав единого, унитарного государства и претендует на учет
дарства рабочих и крестьян. И, конечно, о каком*то их делении по им своих интересов, а также имеет разные возможности представлять
национальному признаку не следовало вести речь. эти интересы на общегосударственном уровне.
Это не означало, что у партий не было своих программ и предло* Большевики против замены национально*территориальной авто*
жений по формам решения национального вопроса в России. Особый номии национально*культурной автономией, при которой люди, от*
интерес представляет программа, сформулированная В. И. Лениным. носящие себя к соответствующей национальности независимо от мес*
Каждая нация имеет право на самоопределение, вплоть до отделения та их проживания, записываются в названную автономию и создают
и образования самостоятельного государства. Причем В. И. Ленин свой орган самоуправления в масштабах государства. Такая автоно*
предлагал довольно демократичный механизм решения вопроса о са* мия, объединяя людей по признаку национальной принадлежности,
моопределении. В своих «Тезисах по национальному вопросу» (1913) языка, культуры, грозила бы стать средством их обособления от граж*
он говорит, что признание социал*демократами права всех нацио* дан, проживающих рядом и относящихся к иным национальностям.
нальностей на самоопределение предполагает требование об отделе* Другие политические силы и партии также исходили из того, что в
нии «исключительно на основе всеобщего, прямого, равного и тайно* национальных районах России после ее превращения в демократиче*
го голосования населения данной территории»1. В другой работе — скую республику надо отказаться от органов власти центра на местах
«О праве наций на самоопределение» (1914) предполагается решение и создавать свои органы. Собственно, без этой идеи нельзя было рас*
этого вопроса не центральным парламентом, а только парламентом считывать на поддержку населения данных районов.
(сеймом, референдумом и т. п.) отделяющейся области2. Таким обра*
зом, в голосовании участвуют либо все граждане, проживающие на § 3. Создание РСФСР
данной территории, либо представляющий их всех парламент, но ни*
В богатом на политические события и кризисном 1917 г. особенно
как не одни люди соответствующей национальной принадлежности
надо выделить такие судьбоносные моменты: отречение царя от вла*
(этот тезис не излишне помнить и в наши дни, когда некоторые на*
сти; реальная ликвидация монархической формы правления; разви*
ционалисты считают, что на территориях своего проживания корен*
тие демократической республики, официальное провозглашение Рос*
ные народы обладают абсолютным правом решать все проблемы, не
сии Республикой 1 сентября 1917 г.; сильное ослабление центральной
считаясь с гражданами других национальностей, издавна проживаю*
государственной власти. На этом фоне в национальных районах нача*
щими на той же территории).
лись процессы создания национальных государств и провозглашения
Однако большевики не проповедуют отделение. Они против федера* их независимости.
ции и считают, что национальный вопрос может быть решен при со* Инициаторами этих процессов были национальная интеллиген*
хранении единого централизованного Российского государства, в ция, исходившая как из благородных мотивов, так и своих амбиций
рамках которого каждой нации обеспечивается право на самоопреде* на занятие руководящих постов и сохранение имен в национальной
ление созданием национальнотерриториальной автономии. истории, а также национальная буржуазия, у которой к сказанному
Суть такой автономии связана с обоими словами, входящими в еще добавлялось желание поставить «местное» государство на службу
данное понятие, т. е. группа людей, относящихся к одной нации или своим капиталам. Оказалось, что идеи национальной независимости,
народности, имеющая историческую территорию своего компактного национальной гордости, национального самосознания довольно лег*
проживания, связанная общим языком, самобытностью, укладом ко покоряют всех, в том числе многих местных рабочих и крестьян,
1 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 23. С. 315. для которых идея «своего» государства была выше идеи «интернацио*
2 Там же. Т. 25. С. 315. нального братства».
56 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 20. Краткая история государственного устройства России 57

В результате к осени 1917 г. национальные государства*республи* прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой III Всерос*
ки были провозглашены на многих так называемых национальных сийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депу*
окраинах России. Например, в апреле 1917 г. образуется Центральная татов 31 (18) января 1918 г., записано: «Советская Российская Респуб*
рада — постоянный государственный орган Украины, в августе лика учреждается на основе свободного союза свободных наций как
1917 г. — Белорусская рада. В ноябре 1917 г. буржуазно*демократиче* федерация советских национальных республик»1. В отдельной резо*
ские партии приходят к власти в Армении, Грузии, Финляндии и др. люции «О федеральных учреждениях Российской Республики» гово*
Создаваемые здесь правительства и государства желали быть незави* рится: «Российская Советская Социалистическая Республика учреж*
симыми от России и объявляли о своей независимости. От прежней дается на основе добровольного союза народов России как федерация
Российской Империи реально оставалась лишь Великороссия. советских республик этих народов»2.
Видя развал Российского государства, центробежные тенденции и Представители партии большевиков возглавили на местах борьбу
создание буржуазных республик в национальных районах, В. И. Ле* за установление там советской власти, против местных национали*
нин не только говорит о том, что повсеместно надо добиваться побе* стов и национальной буржуазии. Но и там, где такая борьба оканчи*
ды советской формы государственного правления, восстановления валась успехом, вновь создаваемые органы советской власти (по ана*
государственного единства, но интенсивно размышляет о формах логии с центром — съезды Советов) провозглашали образование хотя
связи центра и мест. В своих высказываниях начиная с апреля 1917 г. и советских, но независимых республик. Большевики не могли от*
он, ранее определенно выступавший против федерации, уже исполь* влечься от того, что одним из ключевых пунктов их программы по на*
зует формулировки «создание общего государства», «объединение в циональному вопросу было право наций на самоопределение —
союз», «братский союз». В речи на I Всероссийском съезде Советов в вплоть до отделения и образования самостоятельного государства.
июне 1917 г. он провозгласил: «Пусть Россия будет союзом свободных И раз уж развитие пошло по пути образования независимых госу*
республик»1. Но об оформлении союза в федеративную форму госу* дарств, надо было считаться с этим фактом и с учетом его искать пути
дарственного устройства еще не заявляется. связей национальных районов и центра. Довольно четко сказал об
После прихода большевиков к власти в октябре 1917 г. предприни* этом в своих мемуарах известный партийный и государственный дея*
маются усилия по восстановлению государственного единства на тер* тель советской эпохи А. И. Микоян, начинавший революционную
ритории бывшей царской России. Естественно, вопрос о форме этого деятельность в Азербайджане: «Мы, бакинцы, на основе опыта рабо*
союза остается ключевым. От более отвлеченных слов о «союзе» ты в Азербайджане, пришли к выводу, что привлечь на сторону Со*
В. И. Ленин переходит к идее государственной федерации. В написан* ветской власти широкие рабочие массы, крестьянство, демократиче*
ном В. И. Лениным «Манифесте к украинскому народу с ультиматив* скую интеллигенцию невозможно, если мы будем отрицать необходи*
ными требованиями к Украинской раде», опубликованном 6 (19) де* мость национального Азербайджанского государства. Мы выступили
кабря 1917 г. в виде объявления «О признании Советом Народных за признание Азербайджана как национального государства с тем,
Комиссаров народной Украинской Республики и о предъявленном чтобы он стал государством советским, находящимся в тесной связи и
Центральной раде ультиматуме ввиду ее контрреволюционной дея* дружественных отношениях с Советской Россией»3.
тельности» говорится, что Совет Народных Комиссаров (далее — Итак, центр не собираелся смириться с уходом новых республик из
СНК) признает народную Украинскую Республику, ее право совер* Российского государства, но и новые республики, также советские, не
шенно отделиться от России или вступить в переговоры с Российской помышляли своего существования без России. Это их принципиально
Республикой о федеративных и тому подобных взаимоотношениях отличало от провозглашенных в 1917 г. на соответствующих террито*
между ними2. риях буржуазных республик, которые хотели быть независимыми от
Идея федерации официально провозглашается и закрепляется в России. И поскольку независимые государства создаются, надо при*
конституционно*правовых документах в январе 1918 г. В Декларации
1 См.: Образование и развитие Союза Советских Социалистических Республик: сб.
1
Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 32. С. 286. документов. С. 70—72.
2 См.: Образование и развитие Союза Советских Социалистических Республик: сб. 2 Там же. С. 72—73.
документов. М., 1973. С. 53. 3 Микоян А. Из воспоминаний о Серго Орджоникидзе // Юность. 1966. № 10. С. 11.
58 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 20. Краткая история государственного устройства России 59

знавать их независимость и одновременно думать об образовании но* Казалось бы, учреждается федерация, состоящая из республик. Но
вого союза с этими государствами. в резолюции III съезда Советов «О федеральных учреждениях...» гово*
Поэтому начиная с конца 1917 г. принимается серия документов рится, что «способ участия советских республик, отдельных областей
советской власти о признании независимости соответствующих рес* в федеральном правительстве, областей, отличающихся особым бы*
публик. В одних случаях признается независимость буржуазной рес* том и национальным составом, равно как и разграничение сферы дея*
публики в надежде на победу там советской власти, чего все же не тельности федеральных и областных учреждений Российской Респуб*
произошло (Финляндия), в других — признается независимость про* лики, определяется немедленно по образовании областных советских
возглашенных советских республик, где впоследствии все же не уда* республик Всероссийским Центральным Исполнительным Комите*
лось сохранить советскую власть (Эстляндская Советская Республи* том и Центральными Исполнительными Комитетами этих респуб*
ка, Советская Республика Латвия, Литовская Советская Республика). лик». Неясно, упоминание о республиках и об областях подразумевает
Наконец, это и признание независимости советских республик, с ко* разные виды субъектов федерации или это лишь разные слова.
торыми впоследствии сложилось более тесное единство (Украина, Чуть далее читаем: «Все местные дела решаются исключительно
Белоруссия, закавказские республики). местными Советами. За высшими Советами признается право регу*
Но каким будет новый союз республик, сложно было ответить. лирования отношений между низшими Советами и решение возни*
В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа не слу* кающих между ними разногласий. Центральная Советская власть
чайно говорилось: «Вместе с тем, стремясь создать действительно обязана следить за соблюдением основ федерации и представляет
свободный и добровольный, а следовательно, тем более полный и Российскую Федерацию Советов в ее целом. На центральную власть
прочный, союз трудящихся классов всех наций России, III съезд Со* возлагается также проведение мероприятий, осуществимых лишь в
ветов ограничивается установлением коренных начал федерации Совет общегосударственном масштабе, причем, однако, не должны быть
ских Республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нарушаемы права отдельных, вступивших в федерацию, областей».
нации принять самостоятельно решение на своем собственном пол* Вступившие в федерацию области — это те же республики или что*то
номочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях другое? Вопрос отнюдь не праздный.
участвовать в федеральном Правительстве и в остальных советских В июле 1918 г. принимается первая советская Конституция. Первым
учреждениях (выделено мной. — С. А.)»1. разделом в нее включается Декларация прав трудящегося и эксплуати*
Содержание документов 1918 г. позволяет сказать, что главным руемого народа. В ней, как и ранее, провозглашается, что Российская
вопросом стало лишь провозглашение самой федерации. Но трудно Советская Республика «учреждается на основе свободного союза сво*
понять, какого рода федерация намечалась. По логике того времени бодных наций как федерация советских национальных республик». Но
прежде всего подразумевался союз русской нации, представленный в ст. 11 Конституции РСФСР читаем: «Советы областей, отличающих*
Великороссией, и иных наций вне ее. Однако и нации внутри России ся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в ав*
также заявляли о своем самоопределении. Следовательно, не исклю* тономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких
чалась и более широкая федеративная организация, охватывающая могущих быть образованными областных объединений, стоят област*
союз всех наций на территории бывшей России (т. е. русских и других ные съезды Советов и их исполнительные органы». И далее: «Эти авто*
наций, проживающих и вне, и внутри Великороссии). номные областные союзы входят на началах федерации в Российскую
В будущем отношения с другими республиками и отношения Социалистическую Федеративную Советскую Республику».
внутри РСФСР стали принципиальными для определения судеб и во* Эти формулировки не добавляли ясности в вопросе о том, кто бу*
обще отечественного государственного устройства и для выбора вари* дет входить в состав РСФСР. Возможно, дело не только в отделении
антов федерации. от Великороссии бывших национальных окраин. На территории са*
Но в 1918 г. идет пока общий разговор о путях объединения, оче* мой Великороссии также образуются различные республики, комму*
видно, прежде всего из*за элементарной неясности, что предпочесть. ны, иные образования. Одни не симпатизировали советской власти,
1 Образование и развитие Союза Советских Социалистических Республик: сб. до* по мнению историков, имели характер белых режимов. Но другие*то
кументов. С. 71—72. провозглашали себя советскими. И, надо полагать, центральной со*
60 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 20. Краткая история государственного устройства России 61

ветской власти приходилось думать о том, как найти с ними общий Второй путь — сближение РСФСР с республиками, где в ходе
язык. До принятия Конституции РСФСР такого рода образований борьбы с буржуазно*националистическими режимами была провоз*
было провозглашено не так уж мало — советская социалистическая глашена советская власть, которая одержала верх по мере успехов
республика Тавриды, Донская советская республика, Кубанская и да* Красной Армии в ходе Гражданской войны и борьбы с иностранными
лее Кубано*Черноморская советская республика, Ставропольская со* интервентами. Это Украина, Белоруссия, Азербайджан, Армения,
ветская республика, Терская советская республика и др.1 Для таких Грузия. Шаги на пути объединения отражаются во многих докумен*
образований вполне подходили конституционные формулировки то* тах того времени.
го этапа если не о «национальном составе», то об «особом быте». В резолюции I съезда компартии (большевиков) Украины (5—
Правда, впоследствии центральная власть не сохранила территори* 12 июля 1918 г.) «О взаимоотношениях между Украиной и Россией»
альные республики в РСФСР, они были ликвидированы по мере объявляется, что Украина экономически неразрывно связана с Рос*
укрепления советской власти, а определяющим стал национальнотер сией, идея «самостийности» Украины окончательно дискредитирова*
риториальный фактор. на в самых широких массах Украины, задача партии — бороться за
Последующие события показали, что государственное строитель* революционное объединение Украины с Россией на началах проле*
ство пошло двумя путями. тарского централизма в пределах Российской Советской Социали*
Первый путь — создание автономных национально*территориаль* стической Республики1. В Декларации Временного рабоче*крестьян*
ных образований в составе РСФСР. В 1918 г. первой создается Турке* ского правительства Украины от 25 января 1919 г. также говорится об
станская АССР, в 1919 г. образованы Башкирская АССР, Крымская объединении Украинской Советской Республики с Советской Росси*
ССР, в 1920 г. — Татарская АССР, Карельская Трудовая Коммуна ей на началах социалистической федерации, правда, «формы которой
(с 1923 г. — Карельская АССР), Автономная Чувашская область (с апре* будут установлены полномочными представителями на Всеукраин*
ля 1925 г. — Чувашская АССР), Кара*Киргизская (с 1925 г. — Казах* ском съезде Советов»2. I Белорусский съезд Советов принимает
ская) АССР, Калмыцкая автономная область (с 1935 г. — Калмыцкая 3 февраля 1919 г. Декларацию «Об установлении тесной федератив*
АССР), Марийская автономная область (с 1936 г. — Марийская АССР), ной связи между советской Белоруссией и РСФСР», согласно кото*
Вотская (Удмуртская) автономная область (с 1934 г. — Удмуртская рой только свободный добровольный союз трудящихся всех ныне не*
АССР). В 1921 г. образованы Горская АССР, Дагестанская АССР, Коми зависимых советских республик обеспечит торжество рабочих и кре*
(Зырянская) автономная область (с 1936 г. — Коми АССР), из Горской стьян в их борьбе со всем остальным капиталистическим миром3.
АССР выделяется Автономная область кабардинского народа. В 1922 г. 1 июня 1919 г. принимается Декрет Всероссийского Центрального
создаются Якутская АССР, Карачаево*Черкесская автономная область, Исполнительного Комитета (далее — ВЦИК) «Об объединении со*
Ойротская (с 1948 г. — Горно*Алтайская) автономная область и др. ветских республик». В нем на основе предложений ряда республик
Подробное освещение развития автономии в РСФСР является (Украины, Белоруссии, Латвии, Литвы, Крыма) в целях борьбы с об*
предметом самостоятельного исследования. Однако приходится от* щим врагом, желающим задушить советскую власть, «на почве при*
метить, что уже с того времени возникали и в последующем так и не знания независимости, свободы и самоопределения трудящихся
нашли однозначного подхода вопросы о форме государственного уст масс» этих республик ВЦИК признает необходимым провести тесное
ройства собственно Российского государства: или это унитарное госу* объединение: 1) военной организации и военного командования;
дарство с автономией национальных областей (дореволюционный 2) Советов Народного Хозяйства; 3) железнодорожного управления и
план большевиков по решению национального вопроса), или причуд*
хозяйства; 4) финансов и комиссариатов труда республик. Объедине*
ливая модель федерации, субъектами которой становятся автономные
ние должно быть проведено путем соглашения с центральными ис*
единицы, но одновременно государство является унитарным для на*
1 См.: История Советской конституции (в документах). 1917—1956. М., 1957.
селенных русскими административно*территориальных единиц?
С. 161.
1 См.: Дайнес В. Слава Богу, Россия тогда не распалась // Аргументы и факты. 1993. 2 Там же. С. 183.
№ 25. С. 6. 3 Там же. С. 186.
62 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 20. Краткая история государственного устройства России 63

полнительными комитетами и советами народных комиссаров рес* Азербайджану, Армении и Грузии определенного числа (не указано,
публик1. какого) мест во ВЦИК РСФСР1.
В телеграмме от 29 апреля 1920 г. Временный Военно*Революци* Приведенные примеры свидетельствуют о разных взглядах на фор*
онный Комитет Азербайджана предлагает Советской России вступить мы объединения республик. Обращаясь к этому краткому, но весьма
в братский союз для совместной борьбы с мировым империализмом2. яркому периоду отечественной истории, одни исследователи находят
30 сентября 1920 г. заключается договор о военно*экономическом в нем складывающиеся конфедеративные отношения между независи*
союзе между РСФСР и Азербайджанской ССР, ряд соглашений меж* мыми советскими республиками, другие говорят об уже существую*
ду правительствами республик, по которым происходило объедине* щих федеративных союзнических отношениях, третьи видят и тенден*
ние органов и сфер обеих республик в части военной организации, ции к интеграции независимых республик в состав РСФСР, четвертые
финансов, связи, внешней торговли и др.3 — по аналогии с Декретом полагают, что скорее можно говорить о международноправовых отно
от 1 июня 1919 г. шениях РСФСР с независимыми республиками с элементами их инте*
В постановлении IV съезда Советов Украины от 20 мая 1920 г. грации в РСФСР.
«О государственных отношениях между УССР и РСФСР» выражается Для каждого из этих подходов есть свои основания. Что касается
уверенность в том, что к Федерации Советских Республик России и непосредственно федерации, то уже в данный период просматрива*
Украины присоединятся новые союзники и образуют Великую Меж* лись разные ее варианты. В связи с этим обратим внимание на до*
дународную Республику Советов. Предлагается, чтобы во ВЦИК кумент правящей партии — принятую X съездом РКП(б) (8—16 марта
РСФСР вошло 30 представителей Советской Украины, избранных на 1921 г.) резолюцию «Об очередных задачах партии в национальном
данном съезде4. 16 июня 1920 г. ВЦИК принимает постановление о вопросе».
включении членов Украинского ЦИК в состав ВЦИК5. 29 декабря
В ней говорится: «Федерация советских республик, основанная на
1920 г. заключается союзный рабоче*крестьянский договор между
общности военного и хозяйственного дела, является той самой общей
РСФСР и УССР, по которому республики вступают между собой в
формой государственного союза, которая дает возможность: а) обес*
военный и хозяйственный союз. Ряд народных комиссариатов явля*
печить целость и хозяйственное развитие как отдельных республик,
ются объединенными, они входят в состав СНК РСФСР и имеют сво*
так и федерации в целом; б) охватить все разнообразие быта, культу*
их уполномоченных в СНК УССР6. Аналогичные договоры заключа*
ры и экономического состояния различных наций и народностей,
ются между РСФСР и ССР Белоруссии 16 января 1921 г.7, между
стоящих на разных ступенях развития, и сообразно с этим применять
РСФСР и ССР Грузии 21 марта 1921 г.8, причем они предусматривают
тот или иной вид федерации; в) наладить мирное сожительство и
не только объединение органов, но и участие в руководстве и контро*
братское сотрудничество наций и народностей, связавших так или
ле через представителей республик во всероссийских съездах Советов
иначе свою судьбу с федерацией». И далее: «Опыт России с примене*
и ВЦИК.
нием различных видов федерации, с переходом от федерации, основанной
В декабре 1921 г. путем объединения Азербайджанской, Армян*
на советской автономии (Киргизия, Башкирия, Татария, горцы, Даге*
ской и Грузинской советских республик делаются первые шаги к соз*
данию Закавказской федерации (официально провозглашена в марте стан), к федерации, основанной на договорных отношениях с независи*
1922 г.). В соответствии с пожеланием этих республик на IX Всерос* мыми советскими республиками (Украина, Азербайджан) и с допуще
сийском съезде Советов принимается решение о предоставлении нием промежуточных ступеней между ними (Туркестан, Белорус*
сия), — целиком подтвердил всю целесообразность и гибкость
1 См.: История Советской конституции (в документах). 1917—1956. С. 208.
2
федерации, как общей формы государственного союза советских рес*
Там же. С. 232.
3 Там же. С. 240—246.
публик (выделено мной. — С. А.)»2.
4 Там же. С. 235. Сказанное означало, что федерации в России было окончательно
5 Там же. С. 235. отдано предпочтение перед унитарным государством. Одновременно
6 Там же. С. 259—260.
7 Там же. С. 265—266. 1 См.: История Советской конституции (в документах). 1917—1956. С. 312—313.
8 Там же. С. 299—300. 2 Там же. С. 276.
64 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 20. Краткая история государственного устройства России 65

обратим внимание еще на одно обстоятельство. В Программе партии ции в рамках унитарного государства? Дело в том, что в 1917 г. и по*
большевиков, принятой на VIII съезде партии (18—23 марта 1919 г.), го* следующие годы тяга к национальному самосознанию и националь*
ворится, что как одну из переходных форм на пути к полному единству ной государственности на окраинах России оказалась чрезвычайно
партия выставляет федеративное объединение государств, организо* сильной. Сначала этим воспользовались силы национальной буржуа*
ванных по советскому типу1. Надо ли понимать так, что федерация в зии и интеллигенции, провозгласив в соответствующих районах соз*
России — временный стратегический шаг, а потом страна вновь полу* дание национальных государств. Затем на местах была установлена
чит унитарную форму организации? Вряд ли. Подразумевалась бывшая советская власть — опять же в виде независимых советских респуб*
в то время популярной идея всемирной советской республики. И об лик*государств. В. И. Ленин понимал, что отказ от независимости
этом четко сказано в резолюции X партийного съезда: «Добровольный чреват недовольством населения некоторых республик. Предлагать в
характер федерации обязательно должен быть сохранен и впредь, ибо этой ситуации автономизацию, т. е. их вхождение в РСФСР в качест*
только такая федерация может стать переходной формой к тому высше* ве ее автономных частей, было бы политическим просчетом. Ленин
му единству трудящихся всех стран в едином мировом хозяйстве, необ* выступил за то, чтобы советские республики — РСФСР, Украина, Бе*
ходимость которого становится все более и более осязательной»2. лоруссия и ЗСФСР образовали новый союз, войдя в него на равных
Только в 1922 г., когда на территории всех республик однозначно основаниях, — Союз Советских Социалистических Республик.
утвердилась советская власть, стал особо актуальным вопрос об Ленинская идея одержала победу. Создание СССР провозгласил
укреплении политического, экономического и военного союза рес* I съезд Советов Союза ССР 30 декабря 1922 г. Съезд принял Деклара*
публик. цию об образовании Союза Советских Социалистических Республик
и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Рес*
§ 4. Создание и развитие СССР. Место РСФСР в составе СССР публик.
Таким образом, победил вариант федерации — СССР как союз
В этот период встал вопрос и о государственно*правовой форме РСФСР и республик, находившихся вне пределов РСФСР. Созданные
объединения РСФСР и иных, официально независимых, советских внутри РСФСР автономные образования юридически не участвовали
республик. в создании Союза ССР. Они остались частями одного субъекта новой
Один возможный путь объединения: новым республикам отка* федерации — РСФСР.
заться от независимости и войти в состав РСФСР в качестве ее авто* Декларация имеет сильно политизированный характер. Она гово*
номных единиц — тех самых автономных областных союзов, о кото* рит о причинах образования Союза: с одной стороны, объединение
рых говорила Конституция 1918 г. Этот план, известный в истории республик помогло отбить нападение «империалистов всего мира»,
как план «автономизации», поддерживал и И. В. Сталин, и его сто* обеспечить свое существование, перейти к восстановлению народно*
ронники в руководстве партии и государства. В документах X съезда го хозяйства; с другой стороны, неустойчивость международного по*
компартии создание автономных единиц внутри РСФСР расценива* ложения, опасность новых нападений делают неизбежным создание
ется как один из путей развития федерации. Данный план переклика* единого фронта социалистических республик. Кроме того, в Деклара*
ется с планом по национальному вопросу, который был у большеви* ции отмечается, что само строение советской власти, интернацио*
ков до Октябрьской революции, т. е. унитарное государство с автоно* нальной по своей классовой природе, толкает трудящиеся массы со*
мией областей. ветских республик на путь объединения в одну социалистическую се*
По существу, Сталин предлагал идею воссоздания под именем фе* мью. Все эти обстоятельства повелительно требуют объединения
дерации реально унитарного государства с автономией областей. советских республик в одно союзное государство, способное обеспе*
Против этого выступил В. И. Ленин. Спрашивается, почему, если он чить и внешнюю безопасность, и внутреннее хозяйственное преус*
сам ранее выступал за план решения национального вопроса в виде пеяние, и свободу национального развития народов.
автономного (территориального) образования соответствующей на* Итак, создание СССР оформляло политический, хозяйственный и
1 См.: История Советской конституции (в документах). 1917—1956. С. 202. военный союз советских республик, они с этого момента становились
2 Там же. С. 277. союзными республиками, входящими в СССР.
66 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 20. Краткая история государственного устройства России 67

Вместе с тем в Декларации подчеркивалось, что Союз является доб* закончились победой центра. Полномочия Союза были существенно
ровольным объединением равноправных народов. За каждой респуб* расширены по сравнению с Договором 1922 г. Важным моментом
ликой обеспечено право свободного выхода из Союза. Доступ в Союз стало и учреждение двухпалатной структуры ЦИК СССР — теперь
открыт всем социалистическим советским республикам, как сущест* он состоял из Союзного Совета и Совета Национальностей. Консти*
вующим, так и тем, которые возникнут в будущем. Новое государство туция СССР была утверждена ЦИК СССР 6 июля 1923 г. и затем
послужит верным оплотом борьбы против мирового капитализма, и II съездом Советов СССР 31 января 1924 г.
это будет новым решительным шагом по пути объединения трудящих* СССР существовал с 1922 по 1991 г. Число союзных республик
ся всех стран в Мировую Социалистическую Советскую Республику. возросло. По Конституции СССР 1936 г. их было 11, на момент рас*
Договор об образовании СССР определял вопросы ведения Союза пада СССР — 15.
ССР и органы Союза. Верховным органом власти Союза объявлялся Все это время РСФСР развивается как одна из союзных республик
съезд Советов СССР, а в периоды между съездами — Центральный в Союзе ССР. В западной историографии того периода РСФСР не*
Исполнительный Комитет СССР. ЦИК избирал Президиум, являв* редко отождествляют с Союзом ССР, по отношению к Союзу исполь*
шийся высшим органом власти Союза в периоды между сессиями зуют наименование «Россия». На самом деле это не так. Российской
ЦИК. Президиум состоял из 19 человек, в их числе были четыре Федерации сознательно отводилась роль одной из республик. Причем
председателя ЦИК союзных республик. Договор учреждал Прави* экономически РСФСР была сильнее других республик и играла пер*
тельство СССР — Совет Народных Комиссаров, избиравшийся ЦИК востепенную роль в создании экономического потенциала и бюджета
и объявлявшийся исполнительным органом ЦИК, определял состав Союза. Другие республики подтягивали к более высокому уровню,
СНК. Задачи обеспечения законности возлагались на Верховный суд оставляя в местном распоряжении полученные там доходы и предос*
при ЦИК СССР, с функциями судебного контроля, и на Объединен* тавляя дотации из союзного бюджета, на что РСФСР не приходилось
ное государственное политическое управление (ОГПУ). Договор так* рассчитывать. В политическом и правовом отношениях РСФСР за*
же определял состав СНК союзных республик, говорил о праве рес* частую была не на равном положении с другими республиками. На*
публик на свои бюджеты — но их доходные и расходные части уста* пример, руководящая коммунистическая партия во всех республиках
навливались ЦИК СССР. Вводилось единое союзное гражданство. имела свои центральные комитеты, у РСФСР своего ЦК не было,
Союзные республики имели свои конституции. По Договору за каж* лишь на некоторое время (да и то небольшое) при Н. С. Хрущеве бы*
дой из союзных республик сохранялось право свободного выхода из ло создано оргбюро ЦК КПСС по РСФСР. Союзно*республикан*
Союза. ским ведомствам СССР должны были корреспондировать аналогич*
По поводу природы Договора 1922 г. об образовании СССР нет ные органы союзных республик; но по ряду сфер в РСФСР соответст*
единого мнения. Одни исследователи считают его международно* вующих подразделений не создавалось (например, не всегда у
правовым договором, другие — внутригосударственным. Полагаем, РСФСР были свои министерства внутренних дел, юстиции, комитет
что есть основания для отнесения обеих характеристик к этому До* государственной безопасности). У России не было своей академии
говору. Предшествующие созданию СССР месяцы и годы были ис* наук, необходимые задачи на ее территории выполняла Академия на*
пользованы на то, чтобы создать более тесные связи между республи* ук СССР, в то время как у каждой из остальных союзных республик
ками, свойственные для федеративного, т. е. внутригосударственного, была своя академия наук.
объединения. И вместе с тем Союз ССР образовали независимые го* В современных исследованиях зачастую о РСФСР говорится так,
сударства, а потому договор между ними может считаться междуна* будто бы она развивалась самостоятельно. На самом деле период
родно*правовым. 1922—1991 гг. не может рассматриваться в истории России отдельно
Следующий год ушел на подготовку положений об органах Союза от факта существования СССР.
ССР и Конституции СССР. При этом имели место серьезные дискус* Называясь федеративной республикой, РСФСР в тот период не
сии между представителями центра и отдельных республик, особенно имела признаков федеративного государства.
Украины, о степени централизации и децентрализации функций Во*первых, не был ясен вопрос о том, кто является субъектами
управления, и прежде всего руководства экономикой. Эти дискуссии РСФСР, да и самого понятия «субъект РСФСР» не было. Напомним,
68 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 20. Краткая история государственного устройства России 69

что в РСФСР были образованы автономные республики, входившие тральных государственных органов. Как известно, в федеративном го*
напрямую в РСФСР. С учетом различных преобразований по Кон* сударстве закономерным является представительство субъектов в ор*
ституции РСФСР 1978 г. их было 16. Образовывались автономные об* ганах федерации, и прежде всего в парламенте. В СССР все признаки
ласти. По Конституции 1978 г. их было пять, и все они входили не на* такого представительства были перенесены на уровень Союза. Снача*
прямую в РСФСР, а в состав краев, хотя и имели право по определен* ла ЦИК СССР, затем Верховный Совет СССР были двухпалатными.
ным вопросам прямого обращения к центру. В 1930*е гг. для малых Верховный Совет СССР состоял из Совета Союза, его депутаты изби*
народностей Севера и Северо*Востока страны были учреждены на* рались на всей территории страны по одномандатным избирательным
циональные округа. В литературе велся спор, являются ли округа ад* округам, и Совета Национальностей, в который входили от каждой
министративно*территориальными единицами либо автономиями. союзной республики 32 депутата, автономной республики — 11, авто*
С принятием Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР номной области — 5, автономного округа — 1 депутат. Они избира*
1978 г. в споре была поставлена точка, поскольку национальные ок* лись по избирательным округам, созданным на территории соответ*
руга закреплены в них как автономные округа. Но они не входили на* ствующих единиц. Верховный Совет РСФСР был однопалатным ор*
прямую в РСФСР, а были в составе краев и областей. Естественно, ганом, его депутаты избирались по территориальным избирательным
что в структуру РСФСР входили сами края и области, а также два го* округам.
рода республиканского подчинения — Москва и Ленинград. Обратим внимание еще на одну позицию. Очень редко, но выска*
С учетом такой структуры РСФСР долгие годы шел спор о том, ко* зывалась точка зрения о том, что Россию назвали федеративным госу*
го считать субъектами РСФСР. Разброс мнений довольно широк. дарством, но не придали ей признаков федерации. Поэтому реально
Было предложение видеть субъектами только автономные респуб* Россия — унитарное государство с национальнотерриториальной (обла
лики, поскольку эти политические автономии можно считать госу* стной) автономией. Такая точка зрения считалась чуть ли не «полити*
дарствами и они напрямую входят в состав РСФСР. ческой крамолой» в советский период, хотя, думается, именно она в
Предлагалось считать субъектами РСФСР также автономные об* большей мере была адекватна реальному положению вещей в РСФСР.
ласти и автономные округа как национально*территориальные обра*
зования (так называемую административную автономию), но они не § 5. Реформы 1989—1993 гг.
входили напрямую в РСФСР.
И конечно же большим вопросом было определение статуса тер* Политические преобразования в ходе перестройки в Советском
ритории РСФСР, остающейся за вычетом автономных образований. государстве в 1980—1990*е гг. конечно же нашли отражение и в Рос*
Мало кто помышлял в советское время называть края, области и го* сийской Федерации, причем отразились здесь ярче, чем на уровне
рода республиканского подчинения субъектами РСФСР как федера* Союза. Применительно к государственному устройству процессы бы*
тивного государства. И рождались парадоксальные предложения: ли сложными. Это было обусловлено как внутренними изменениями
— считать субъектом РСФСР саму РСФСР как представительницу в самой Российской Федерации, так и фактом ее пребывания в соста*
руссконаселенных территорий (в постсоветское время на этой основе ве Союза ССР.
родилось предложение: в Российской Федерации создать Русскую Читатель уже информирован о том, что при конституционной ре*
республику наряду с иными субъектами РФ); форме от 27 октября 1989 г. вводятся новые представительные органы
— рассматривать федерацию в РСФСР скорее как союз народов, власти республики — Съезд народных депутатов РСФСР и Верхов*
чем объединение соответствующих единиц; ный Совет РСФСР, а в порядке их формирования отражается федера*
— видеть двойственную природу РСФСР — это федерация для на* тивная природа РСФСР. Съезд состоял из 1068 депутатов, из которых
ционально*автономных образований и унитарное государство для 900 избирались по территориальным избирательным округам на всей
краев, областей и городов республиканского подчинения как адми* территории РСФСР, а 168 — по национально*территориальным из*
нистративно*территориальных единиц. бирательным округам, образованным на территории составных час*
Во*вторых, РСФСР не имела обычных для федеративного государ* тей РСФСР. Вводится двухпалатный постоянно действующий пред*
ства признаков выражения федеративной природы в структуре цен ставительный орган власти — Верховный Совет РСФСР. Кроме того,
70 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 20. Краткая история государственного устройства России 71

налицо и первый шаг к возможному признанию краев, областей и го* стической Республики. Декларация знаменовала новый этап в разви*
родов республиканского подчинения субъектами РСФСР, поскольку тии Российской Федерации и в ее положении в составе СССР.
уже и от них избираются депутаты в состав Съезда и Верховного Со* Казалось бы, РСФСР, говоря о своем государственном суверенитете,
вета. констатирует записанное и в Конституции СССР, поскольку, согласно
Очень сложно идет развитие отношений на уровне Союза ССР. ее ст. 76, союзная республика — суверенное советское социалистическое
Это было время так называемой суверенизации — объявления рес* государство. Но, характеризуя Декларацию в разд. II настоящего учеб*
публиками своих государственных суверенитетов, приоритета мест* ного курса, мы отметили, что в ней содержатся принципиальные поло*
ного законодательства перед союзным и т. п. Российская Федерация жения, хотя и признающие вхождение РСФСР в Союз ССР, но трактую*
также пытается добиться более достойного положения в Союзе ССР с щие РСФСР как самостоятельное и независимое государство. Устанав*
учетом своей политической и экономической роли. ливается верховенство Конституции и законов РСФСР на всей ее
Процессы суверенизации и претензий на более достойную роль в территории; действие законов СССР, вступающих в противоречие с су*
Советском государстве охватывают и многие автономные республики веренными правами РСФСР, приостанавливается республикой на сво*
в составе РСФСР. Они недовольны тем, что их как бы сделали рес* ей территории. В постановлении от 22 июня 1990 г. «О разграничении
публиками «второго сорта», они не стали в свое время учредителями функций управления организациями на территории РСФСР (Основа
СССР, не являются субъектами Союза ССР, не имеют одинаковых нового Союзного договора)» Съезд обозначил свою позицию: лишь не*
прав с союзными республиками. Центр вынужден учитывать пози* сколько ведомств Союза ССР могут осуществлять функции непосредст*
цию автономных республик и пытается использовать ее в своих отно* венного управления организациями, предприятиями и учреждениями,
шениях с союзными республиками. причем в эти органы назначаются полномочные представители РСФСР,
Напомним то, о чем уже говорилось в разд. II книги: 10 апреля а Правительства СССР и РСФСР заключают договоры, касающиеся
1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон «Об основах эконо* осуществления функций союзных ведомств на территории РСФСР. Ос*
мических отношений Союза ССР, союзных и автономных респуб* тальные отрасли должны быть переданы в ведение РСФСР с созданием
лик», в котором все полномочия и гарантии по обеспечению эконо* соответствующих органов РСФСР. А по некоторым направлениям часть
мической самостоятельности закрепляются для союзных и автоном* функций союзных министерств передается РСФСР (например, Мини*
ных республик в одних и тех же статьях Закона, различий между ними стерства иностранных дел).
не проводится. А 26 апреля 1990 г. принимается Закон СССР «О раз* С этого времени и на последующие полтора года отношения между
граничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федера* РСФСР и СССР напоминают известное выражение «перетягивание ка*
ции». В нем союзные республики определяются как суверенные госу* ната». В 1990—1991 гг. союзное руководство решило подготовить вме*
дарства, добровольно объединившиеся в СССР. Автономные респуб* сто Договора 1922 г. об образовании СССР новый акт о союзе респуб*
лики характеризуются как государства, «являющиеся субъектами лик — Союзный договор. В каждом новом варианте проекта Договора
федерации — Союза ССР». Правда, тут же сказано, что они входят в позиции Союза ССР ослаблялись, и Союз начинал напоминать сначала
состав союзных республик. слабую федерацию, потом конфедерацию, а затем и вообще междуна*
Конструкция «автономная республика — субъект СССР» не ис* родно*правовое объединение с причудливым названием ССГ — Союз
ключала для РСФСР крайне нежелательных последствий. Могло по* Суверенных Государств. Противостояние союзного центра и РСФСР
лучиться так, что при решении важных вопросов и при противостоя* особенно усилилось с избранием Президентом РСФСР в июне 1991 г.
нии РСФСР Союзу ССР голоса ее 16 автономных республик (а они в Б. Н. Ельцина. По мнению многих историков и политических деяте*
совокупности составляли только 15% населения РСФСР) дали бы пе* лей*мемуаристов, первый Президент РСФСР сознательно вел дело к
ревес решению, не очень выгодному для РСФСР. развалу СССР не столько ради усиления РСФСР, сколько из своих лич*
В конце мая — июне 1990 г. состоялся I Съезд народных депутатов ных амбиций и желания стать лидером самостоятельного государства.
РСФСР. Отражая стремление к усилению самостоятельности Как известно, в декабре 1991 г. президенты РСФСР и Украины и
РСФСР, 12 июня 1990 г. Съезд принимает Декларацию о государст* Председатель Верховного Совета Белоруссии подписали соглашение
венном суверенитете Российской Советской Федеративной Социали* о ликвидации СССР, ратифицированное Верховными Советами всех
72 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 20. Краткая история государственного устройства России 73

трех республик. Верховный Совет РСФСР делает это 12 декабря Центр и территории приходят к выводу о необходимости рефор*
1991 г. с одновременной денонсацией Договора 1922 г. об образова* мирования и нового конституционного оформления федеративной
нии СССР. С этого времени РСФСР становится независимым госу* структуры РСФСР. Не без влияния ранее проводившейся кампании
дарством, полноценным субъектом международно*правовых отноше* по подготовке Союзного договора на уровне СССР в Российской Фе*
ний и правопреемником СССР. Законом РСФСР от 25 декабря дерации появляется идея подписать свой Федеративный договор, по*
1991 г. вместо наименования «РСФСР» вводится новое наименование средством которого упорядочить внутренние отношения, а также оп*
государства «Российская Федерация — Россия». ределиться со статусом всех видов единиц, составляющих Россий*
В это время внутренние федеративные отношения в Российской скую Федерацию.
Федерации развиваются следующим образом. Первым шагом можно Напомним, что 16 июня 1990 г. I Съезд народных депутатов
назвать определенное повышение статуса автономных областей и ав* РСФСР создал Конституционную комиссию, и с этого времени ин*
тономных округов. При конституционной реформе 15 декабря 1990 г. тенсивно шла подготовка нового Основного закона РФ. Во всех вари*
снято указание о том, что автономные области входят в состав краев. антах проектов Конституции в качестве субъектов РФ обозначаются
Таким образом, пять имеющихся автономных областей теперь напря* не только республики, автономные области и автономные округа (хо*
мую входят в РСФСР. В отношении автономных округов, также состо* тя в отношении их идет спор — считать ли их тоже субъектами), но и
явших в краях и областях, пока записывается половинчатая формули* края, области, города федерального значения. Ищут какие*то общие
ровка: округ «находится в составе РСФСР и может входить в край или наименования для субъектов (например, одно время предлагалось в
область» (ст. 83). Она отражает первые попытки некоторых автоном* отличие от республик территориальные субъекты называть земля*
ных округов выйти из краев, областей и напрямую войти в РСФСР. ми — на германский манер), обсуждают возможность одинакового
Более серьезными являются проблемы положения автономных конституционно*правового статуса всех субъектов либо каких*то пре*
республик. Как говорилось ранее, процессы суверенизации затронули имуществ для республик.
не только союзные республики в СССР, но и автономные республики
На начало 1992 г. центральное руководство и лидеры регионов
в составе РСФСР. Многие из них принимают свои декларации о госу*
признают целесообразным подписать договоры, которые: фиксирова*
дарственном суверенитете. Они хотят усиления своего положения.
ли бы официальное признание территориальных единиц субъектами
И если на уровне СССР им идут навстречу, то и РСФСР что*то долж*
Российской Федерации; оговорили бы статус отдельных групп субъ*
на предпринимать для нормализации, а то и «задабривания» респуб*
ектов; способствовали бы укреплению федеративных связей во внут*
лик. И при конституционной реформе в мае 1991 г. слова «автоном*
ренних отношениях.
ная республика» заменяются по всему тексту Конституции на слова
«республика в составе РСФСР». Повышение статуса республик ста* В результате были разработаны и подписаны 31 марта 1992 г. три
новится притягательным для других субъектов, и прежде всего для ав* договора:
тономных областей. По их желанию законами РСФСР от 3 июля — Договор о разграничении предметов ведения и полномочий
1991 г. четыре автономные области — Адыгейская, Горно*Алтайская, между федеральными органами государственной власти Российской
Карачаево*Черкесская и Хакасская — преобразуются в республики в Федерации и органами власти суверенных республик в составе Рос*
составе РСФСР. Остается лишь одна автономная область — Еврей* сийской Федерации;
ская, которая напрямую входит в РСФСР. — Договор о разграничении предметов ведения и полномочий
После распада СССР вопросы внутренних отношений в Россий* между федеральными органами государственной власти Российской
ской Федерации становятся еще более острыми. С одной стороны, Федерации и органами власти автономной области, автономных ок*
желают усиления своих позиций республики, с другой — не очень до* ругов в составе Российской Федерации;
вольны своим положением края, области, города республиканского — Договор о разграничении предметов ведения и полномочий
значения — они остаются в статусе административно*территориаль* между федеральными органами государственной власти Российской
ных единиц, хотя зачастую обладают сильным хозяйственным потен* Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и
циалом и вносят более весомый вклад в экономику России. Санкт*Петербурга Российской Федерации.
74 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 20. Краткая история государственного устройства России 75

В совокупности эти три договора вошли в историю страны и кон* Итак, с момента данной конституционной реформы можно счи*
ституционно*правового регулирования как единый Федеративный до тать, что в России объявляется новая федерация, субъектами которой
говор. являются:
При большом политическом значении документа его конституци* — республики в составе Российской Федерации — национальные (по
онно*правовая сила вызывала вопросы. Прежде всего, если это раз* крайней мере по названию) государства;
дельные договоры, насколько они обязательны для других субъек* — автономная область, автономные округа — национально*терри*
тов РФ, должны ли последние считаться с оговоренными в отдельных ториальные (или национально*государственные) образования (на*
договорах спецификой статуса, правами и претензиями соответст* циональные опять же скорее по названию, поскольку этническое на*
вующих субъектов, из которых вытекало определенное их неравенст* селение составляет мизерный процент от общего числа жителей дан*
во с другими субъектами (например, республики настояли на указа* ных субъектов);
нии в наименовании своего Договора, что они являются «суверенны* — края, области, города федерального значения — территориальные
ми», а также настаивали в Протоколе к Договору, что не менее 50% образования (с объявлением их субъектами РФ — территориально*го*
мест в одной из палат высшего законодательного органа РФ надо сударственными образованиями).
обеспечить представителям республик, автономных областей и авто* Однако конституционно*правовое оформление нового федерализ*
номных округов; края, области и города федерального значения в ма еще не решило главную проблему — положение субъектов в феде*
своем Протоколе к Договору настаивали на предоставлении им права ративном государстве. А в этом плане субъекты оставались неравны*
принимать законы для осуществления регулирования на соответст* ми. Республики были выше по своему статусу, чем остальные субъек*
вующей территории и т. д.). ты. Республики именовались государствами, их основой были
Для того чтобы Федеративный договор стал основой внутригосудар* конституции (другим субъектам предлагались в качестве их главного
ственного строительства, IV Съезд народных депутатов РФ 10 апреля документа уставы), они имели право на принятие законов (этого не
1992 г. принимает постановление о его одобрении и о включении Феде было у иных субъектов), более широкий диапазон правотворчества.
ративного договора составной частью в Конституцию РФ. 21 апреля Закон республики не мог отменить Верховный Совет РФ, а в отноше*
1992 г. проводится очередная конституционная реформа, при этом, по* нии акта представительного органа иного субъекта это было возмож*
мимо прочего, более подробно формулируется статья о предметах веде* но. Президент РФ мог лишь приостановить акты исполнительной вла*
ния Российской Федерации и включаются статьи о вопросах совмест* сти республик, но был вправе отменить аналогичные акты иных субъ*
ного ведения Российской Федерации и каждого из видов ее субъектов. ектов. Республики возглавляли их президенты, избиравшиеся
При обсуждении вопроса о федеративном устройстве, в том числе населением, а у других субъектов были главы администраций, и на том
и на Съезде народных депутатов, вновь появляется идея Русской рес* этапе они в основном назначались Президентом РФ, причем он имел в
публики в составе Российской Федерации. Причем речь идет о двух ее отношении этих лиц и право дисциплинарных взысканий. У респуб*
вариантах: а) Русская республика включает территории, остающиеся лик было больше мест для представительства на федеральном уровне:
за вычетом республик, автономной области и автономных округов; больше депутатов в составе Съезда и Верховного Совета; вхождение
б) у названных видов субъектов отрезаются территории, населенные председателя правительства в состав Правительства РФ; отдельное
преимущественно русскими, и они тоже включаются в Русскую рес* представительство республики при Президенте РФ (у других субъек*
публику. тов — представительство при Правительстве РФ). Даже в отношении
Идея Русской республики в первом варианте была опасна тем, что судебных органов у республик было больше прав — они могли создать
она принижает роль русской нации, отводит ей роль государствообра* свои конституционные суды, судьи их верховных судов и арбитражных
зующей нации не всей Российской Федерации, а лишь части террито* судов избирались верховными советами республик, в то время как су*
рии данного государства. А второй вариант опасен вдвойне, поскольку дьи аналогичных судов других субъектов РФ избирались Верховным
территориальные переделы приведут к сильнейшим внутренним кон* Советом РФ. Прокурор республики назначался на должность по со*
фликтам. К чести органов государственной власти Российской Феде* гласованию с республикой, для назначения прокурора иного субъекта
рации, они оставили без внимания соответствующие предложения. такого согласования не требовалось. Наконец, при формировании
76 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 77

бюджета в распоряжении республик оставлялось больше средств. Та* рализма. М., 2006; Она же. Теория и практика федерализма: систем
ким образом, была налицо асимметрия в федеративном устройстве. ный подход / науч. ред. Н. М. Добрынин. Новосибирск, 2009; Гошу
Ситуация порождала несколько перспектив: а) выровнять статус ляк В. В. Конституционноправовые основы современного российско
го федерализма. М., 1999; Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель
субъектов путем повышения статуса иных субъектов до уровня рес* будущего государственного устройства Российской Федерации. Ново
публик либо понижения статуса республик до уровня остальных субъ* сибирск, 2003; Он же. Российский федерализм: становление, совре
ектов РФ; б) найти некий средний, компромиссный вариант, когда менное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005; Он же. Систем
статус одних субъектов повышается, а других понижается; в) оставить ный подход к федеративному устройству России: проблемы и реше
асимметрию, т. е. неравный статус субъектов. ния // Федерализм. 2011. № 3; Заметина Т. В. Федерализм в системе
Федеральный центр медлил с принятием решения, более того, за* конституционного строя России. М., 2010; Захаров А. Унитарная феде
игрывал с республиками, которые охватил процесс суверенизации. рация. Пять этюдов о российском федерализме. М., 2008; Златополь
Б. Н. Ельцин, находясь в Татарстане, на вопрос о том, как быть с су* ский Д. Л. Российская Федерация: особенности современного разви
тия // Вестник Московского унта. Сер. 11 «Право». 1997. № 5; Он же.
веренитетом, ответил: берите суверенитета столько, сколько сможете
Процесс развития федеративных отношений в России // Вестник Мо
проглотить. Конечно, подразумевалась самостоятельность республик сковского унта. Сер. 11 «Право». 1998. № 2; Золотарева М. В. Федера
в своих внутренних делах, в отведенных им сферах ведения. Но ряд ция в России: проблемы и перспективы. М., 1999; Иванов В. Путин
республик буквально понял эти слова, в том числе видя в них основу ский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000—
асимметрии в федеративных отношениях. 2008 годах). М., 2008; Карапетян Л. М. Федеративное государство и
В свою очередь, некоторые субъекты, не являющиеся республика* правовой статус народов. М., 1996; Он же. Федеративное устройство
ми, решили так: если республики имеют более высокий статус — надо Российского государства. М., 2001; Ким Ю. В. Федеративная государ
становиться республиками. Мы сказали ранее, что в 1991 г. статус ственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретикомето
республик получили четыре автономные области. В 1990—1992 гг. дологические вопросы): дис. ... дра юрид. наук. Тюмень, 2009; Коко
тов А. Н. Русская нация и российская государственность. Екатерин
о желании стать республиками объявляют некоторые административ*
бург, 1994; Конюхова И. А. Современный российский федерализм и
ные области и автономные округа. мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004;
Все явления, имевшие место в практике федеративных отношений Ливеровский А. А. Актуальные проблемы федеративного устройства
в России в рассматриваемый период, учитывались в ходе подготовки России. СПб., 2002; Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и
новой Конституции РФ. Происходят сложные, а то и противоречивые России. Екатеринбург, 1998; Тенденции развития федерализма в Рос
процессы. Так, сначала в проекты Конституции, подготовленные сийской Федерации (аналитический доклад) / Фонд «ИНДЕМ». М.,
Конституционной комиссией и Президентом РФ, включается Феде* 2002; Умнова И. А. Конституционные основы современного россий
ративный договор. Когда остается лишь проект Президента, из него на ского федерализма. М., 1998; Черепанов В. А. Теория российского фе
последнем этапе Федеративный договор исключается. Выравнивается дерализма: учеб. пособие. М., 2005; Чернов С. Н. Конституционнопра
вовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее
и статус субъектов РФ, что отражается в Конституции. Однако многие
субъектами. СПб., 2004; Чертков А. Н. Правовое регулирование терри
вопросы устойчивого развития федеративных отношений остаются. ториального устройства России: концепция и прогноз: автореф. дис. ...
дра юрид. наук. М., 2012; Чиркин В. Е. Современное федеративное го
сударство. М., 1997; Шевцов В. С. Федерализм в России (История.
Глава 21. Конституционно'правовой статус Проблемы. Перспективы). Т. I—II. М., 2008.
Российской Федерации в современных условиях
Литература § 1. Общие положения

Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М., 1994; 1. О нормативно правовой основе Российской Федерации
Асимметричность Федерации / под ред. А. А. Захарова. М., 1997; Рос*
сийская государственность: состояние и перспективы развития. М., Федеративная природа нашего государства отражена в ст. 1 Кон
1995; Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская ституции РФ 1993 г., говорящей о том, что Российская Федерация —
реальность. М., 1998; ГлигичЗолотарева М. В. Правовые основы феде* Россия есть федеративное государство, ее «наименования Российская
78 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 79

Федерация и Россия равнозначны». Федеративному устройству по нившими свою миссию и прекратили действие. Теперь введен доста
священа ст. 5 Конституции, приведем ее полностью: точно сложный порядок подготовки и подписания таких договоров,
«1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, требующий их утверждения федеральным законом, что упорядочива
городов федерального значения, автономной области, автономных ет использование внутригосударственных договоров как норматив
округов — равноправных субъектов Российской Федерации. ной базы федеративных отношений (см. об этом § 7 данной главы).
2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законода Некоторые ученые предлагают издать специальный закон о Феде
тельство. Край, область, город федерального значения, автономная рации, даже некий федеративный кодекс. Целесообразность такого
область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. документа обусловлена его предметом и соотношением с Конститу
3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на цией РФ, но скорее всего в нем нет необходимости.
ее государственной целостности, единстве системы государственной
власти, разграничении предметов ведения и полномочий между орга 2. Виды субъектов Российской Федерации
нами государственной власти Российской Федерации и органами го
сударственной власти субъектов Российской Федерации, равнопра По видовой принадлежности в ст. 5 Конституции обозначены
вии и самоопределении народов в Российской Федерации. шесть видов субъектов РФ — республики, края, области, города феде
4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государствен рального значения, автономная область, автономные округа.
ной власти все субъекты Российской Федерации между собой равно По родовой принадлежности, как говорилось выше, субъекты РФ
правны». можно подразделить: на государства — это республики; национально
Помимо ст. 1 и 5, в Конституции имеется специальная гл. 3 «Феде территориальные образования — автономная область, автономные ок
ративное устройство». Кроме того, многие статьи других глав Консти руга; территориальные образования — края, области, города федераль
туции также связаны с Федерацией и регулируют общественные отно ного значения.
шения с учетом федеративной структуры государства. Все иные акты в Если республики по Конституции отнесены к числу государств, то
Российской Федерации должны соответствовать Конституции РФ. остальные субъекты можно назвать государственными (государствопо
Именно Конституция отражает природу Федерации и ее субъек добными) образованиями, соответственно автономная область и авто
тов. Конституция допускает использование договорной формы, но не номные округа — национальногосударственными образованиями,
в определении статуса Федерации и субъектов РФ, а лишь в регулиро а края, области, города федерального значения — территориального
вании разграничения предметов ведения и полномочий органов вла сударственными образованиями.
сти Федерации и органов власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 11). Федера Характеристика субъектов как государств или государственных об
тивный договор, как мы сказали ранее, не включен в содержание разований обусловлена тем, что они имеют ряд черт, приближающих
Конституции. Более того, согласно ее «Заключительным и переход их к государству, — права на свой основной закон, на законодательст
ным положениям» Федеративный договор действует в той мере, в ко во, на самостоятельное управление своими внутренними делами, на
торой не противоречит Конституции РФ; в случае несоответствия по определенное участие во внешнеполитических и внешнеэкономиче
ложений Федеративного договора положениям Конституции дейст ских отношениях.
вуют положения Конституции РФ. Но названные черты лишь отделяют субъекты Федерации от обыч
Разрешенная Конституцией РФ (ч. 3 ст. 11) практика двусторон ных административнотерриториальных единиц, возвышают над ни
них договоров о разграничении предметов ведения и полномочий ор ми. Однако эти черты никак не делают субъекты РФ, в том числе и
ганов власти Российской Федерации и ее субъектов получила разви республики, равными самому федеративному государству. Ничего не
тие в 1994—1999 гг., и эти договоры, подписанные первым Президен меняет и характеристика отдельных субъектов Федерации как госу
том РФ и главами исполнительной власти субъектов РФ, на дарств. Кстати, она используется и в зарубежных странах, например
указанном этапе стали частью нормативной правовой основы федера «штат» (state) в США в буквальном переводе на русский — «государ
тивных отношений. Однако начиная с 2000 г. по инициативе феде ство», но это скорее дань истории, но никак не восприятие субъекта в
рального центра большинство этих договоров были признаны выпол качестве независимой единицы.
80 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 81

По поводу наименования республик государствами определенно ниже). Некоторые вновь образованные субъекты получили статус
высказался Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня краев вместо прежнего статуса областей.
2000 г.: «Субъект Российской Федерации, не обладающий суверени Соответственно сейчас в составе Российской Федерации 21 рес
тетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным публика, 9 краев (вместо прежних 6), 46 областей (ранее — 49), 2 го
государством». Использование в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ понятия рода федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных ок
«республика (государство)» применительно к установленному ею фе руга (прежде было 10).
деративному устройству не означает признание государственного су В Конституцию РФ вносились новые наименования трех респуб
веренитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь «отражает лик и одного автономного округа (об этом говорилось в разд. II на
определенные особенности их конституционноправового статуса, стоящего учебного курса).
связанные с факторами исторического, национального и иного ха
рактера». 3. Вопросы наименований субъектов Российской Федерации
Перечень субъектов РФ содержится в ст. 65 действующей Консти
туции. При ее принятии в 1993 г. в составе Российской Федерации В формальном плане в наименовании субъектов РФ отражаются
было 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города фе два фактора: географический и национальный. Первый виден в наиме
дерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. нованиях всех территориальных субъектов — краев, областей, городов
Это деление осталось в наследство от советского периода, на послед федерального значения. Второй сказывается в названиях республик,
нем этапе, как уже видел читатель, количество республик в составе автономной области, автономных округов, хотя для отдельных авто
Российской Федерации возросло с 16 до 21, соответственно из пяти номных округов национальный сочетается с географическим принци
автономных областей осталась лишь одна — Еврейская. пом — например, ЯмалоНенецкий, Чукотский автономные округа.
На сегодня в составе Российской Федерации 83 субъекта, умень Труднее найти ответ на вопрос, почему у субъекта именно данное,
шение общего количества произошло за счет того, что один край и а не другое наименование. Например, как объяснить наименование
несколько областей и входящие в их состав автономные округа обра «край»? В России еще в советский период существовало шесть кра
зовали путем объединения новые субъекты РФ. ев — Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Став
Как уже говорилось в разд. II настоящего учебного курса, 25 марта ропольский, Хабаровский. Тогда признаком пяти краев считали то,
2004 г. был принят Федеральный конституционный закон об образова что в их составе были автономные области (Адыгейская — в составе
нии нового субъекта РФ — Пермского края в результате объединения Краснодарского края, КарачаевоЧеркесская — в составе Ставро
Пермской области и КомиПермяцкого автономного округа, далее по польского края, ГорноАлтайская — в составе Алтайского края, Ха
следовали федеральные конституционные законы от 14 октября 2005 г. касская — в составе Красноярского края, Еврейская — в составе Хаба
об образовании нового субъекта РФ — Красноярского края в результа ровского края), а название шестого — Приморского края связывали с
те объединения Красноярского края, Таймырского (ДолганоНенец его окраинным положением. Как уже говорилось, четыре автономные
кого) и Эвенкийского автономных округов, от 12 июля 2006 г. об обра области стали республиками, Еврейская автономная область тоже со
зовании нового субъекта РФ — Камчатского края в результате объеди стоит непосредственно в Российской Федерации, но соответствую
нения Камчатской области и Корякского автономного округа, от щие единицы продолжают называться краями. В один из них — Крас
30 декабря 2006 г. об образовании нового субъекта РФ — Иркутской об ноярский край — входили Эвенкийский и Таймырский (ДолганоНе
ласти в результате объединения Иркутской области и УстьОрдынско нецкий) автономные округа, теперь их в качестве автономных единиц
го Бурятского автономного округа, от 21 июля 2007 г. об образовании нет. Остальные названные края не имели и не имеют сегодня в своем
нового субъекта РФ — Забайкальского края в результате объединения составе национальнотерриториальных единиц. Однако автономные
Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. округа входят также в состав областей. Причем процесс образования
Таким образом, при этом прекратили свое существование шесть новых субъектов РФ посредством объединения областей и автоном
автономных округов — они стали просто округами — административ ных округов ряд единиц пока не затронул — так, попрежнему состоят
нотерриториальными единицами в новых субъектах РФ (см. об этом в Тюменской области ХантыМансийский и ЯмалоНенецкий авто
82 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 83

номные округа, в Архангельской области — Ненецкий автономный стали республиками в составе Российской Федерации, большинство
округ. К тому же многие области имеют теперь окраинное положение. автономных областей преобразовано в республики.
Но ни наличие автономных округов, ни окраинное положение не по Но центр воспротивился попытке Свердловской области в 1993 г.
вели к переименованию соответствующих областей в края. Кстати, стать Уральской Республикой. На этом примере хорошо видно, что
Чукотский автономный округ, ранее входивший в состав Магадан центр был категорически против преобразования в республики тер
ской области, с 1992 г. входит напрямую в Российскую Федерацию, риториальных субъектов и, следовательно, такого варианта их пере
занимает окраинное положение, но тем не менее его переименования именования. Спрашивается, почему? Вероятно, потому, что респуб
также не произошло. лика, будучи по ст. 5 Конституции РФ государством, все равно сохра
Не все однозначно складывается и при образовании новых субъек няет более высокую меру самостоятельности. А центр опасается
тов РФ путем объединения существовавших. Так, при объединении явлений сепаратизма и не хочет создавать для них новую почву.
Пермской области и КомиПермяцкого автономного округа новому Таким образом, вопрос о наименовании субъекта может быть на
субъекту РФ дали наименование «Пермский край». На базе объедине прямую связан с перспективами государственного устройства России.
ния Камчатской области и Корякского автономного округа родился Если оно станет унитарным и теперешние субъекты РФ станут просто
Камчатский край, Читинская область и Агинский Бурятский авто административнотерриториальными единицами, прежние республи
номный округ объединились в Забайкальский край. Казалось бы, это ки получат новые наименования — например, губерний.
позволяет предположить, что край считается более сложным по со
ставу территориальным образованием. Объединение Красноярского 4. Последовательность перечисления субъектов
края и двух входивших в него автономных округов сохранило преж в Конституции Российской Федерации
нее название «Красноярский край» (это, кстати говоря, довольно
Последовательность расположения субъектов в конституции феде
ясно показало, что территориальные реформы можно считать ликви рации может зависеть: а) от величины населения субъекта — от боль
дацией автономных округов и превращением их в административно шего к меньшему; б) экономического потенциала субъекта — тоже от
территориальные единицы с непонятным «особым» статусом). Но большего к меньшему; в) времени вступления в федерацию — по хро
интересно и то, что объединению Иркутской области и УстьОрдын нологии, а при одновременном вступлении — от численности населе
ского Бурятского автономного округа не дали наименование «край», ния или экономического потенциала; г) алфавитного критерия. Оче
а сохранили прежнее название «Иркутская область». Таким образом, видно, что факторы «а», «б» и «в» в большей или меньшей мере подчер
четких и к тому же официальных критериев для различения краев и кивают неравенство субъектов, а федерации, как правило, объявляют о
областей не было и не имеется. равноправии субъектов. Поэтому наиболее нейтрален последний фак
Нет таких критериев и для образования национальных республик, тор — располагать субъекты в конституционном перечне по алфавиту.
автономных областей, автономных округов. Исторически в 1920е гг. Но подходит ли это для российской Конституции? Почему избра
одни национальные единицы сразу образованы как автономные респуб на именно теперешняя последовательность субъектов в ее ст. 65? Ес
лики, другие вначале были автономными областями, но в последующем ли они по ст. 5 Конституции РФ равноправны, почему в перечне сна
(в советское время) получили статус автономных республик. Преобразо чала идут республики, затем края, области, города федерального зна
вание шло от меньшего к большему: отдельные автономные области ста чения, автономная область, автономные округа?
новились автономными республиками, а автономные республики — со Как нам представляется, теперешний порядок перечисления в
юзными республиками в составе СССР. Обратные процессы были ис Конституции РФ субъектов остался в наследство от того времени, ко
ключением, например Карельская АССР в составе РСФСР в 1940 г. гда национальный принцип построения Российской Федерации был
преобразуется в КарелоФинскую союзную республику в Союзе ССР, связан только с автономными республиками (теперь — республика
а в 1956 г. снова образуется Карельская АССР в составе РСФСР. ми) в ее составе. В тот период края, области, города республиканско
В постсоветское время центр, как уже говорилось, также шел на го подчинения были административнотерриториальными единица
повышение статуса национальных единиц — автономные республики ми и не могли быть равными с республиками. Автономные области и
84 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 85

автономные округа входили в состав соответственно краев и облас сформулировать критерии создания новых союзных республик. И ряд
тей, т. е. были по рангу заведомо ниже не только республик, но и кра автономных республик, располагаясь внутри РСФСР, не прочь был
ев, областей. Как отмечалось ранее, из четырех существующих сейчас стать субъектами СССР исходя из численности населения и хозяйст
автономных округов три остаются в составе областей — Ненецкий в венного потенциала. Причем в 1990 г. они добились соответствующе
Архангельской области, ХантыМансийский и ЯмалоНенецкий — го законодательного решения, и возникла новая «головная боль» —
в Тюменской, а Чукотский автономный округ входит непосредствен республики, входящие только в состав СССР, и республики, входя
но в Российскую Федерацию. щие в СССР и еще в состав союзной республики.
Вопрос о том, можно ли изменить этот порядок, упирается в дру Вопрос о критериях образования нового субъекта РФ остается от
гой — нужно ли это делать? Архаизмы сопровождают всю нашу крытым.
жизнь, и мы научились с этим мириться. Поэтому надо полагать, что Автор этих строк пытался сформулировать критерии создания но
порядок перечисления субъектов в ст. 65 Конституции РФ ни в коей вого субъекта и его непосредственного вхождения в Российскую Фе
мере не означает возвышения одних субъектов над другими, все они дерацию1. С определенными модификациями они могут быть приня
равноправны (ст. 5). ты во внимание и в настоящее время.
Вопервых, должна быть налицо способность территории по эконо
5. Критерии образования нового субъекта Российской Федерации мическим, организационным, а в определенных случаях и по националь
ным факторам быть субъектом Федерации.
Критерии образования нового субъекта РФ не изучены. Создается
впечатление, что вопрос о том, кому быть субъектом РФ, лежит цели Экономическую состоятельность территории, претендующей на
ком в плоскости политических отношений, а конституционно статус субъекта РФ, надо рассматривать как ее способность иметь
оформляется лишь тогда, когда участники соответствующего процес экономическую достаточность, т. е. обеспечивать себя либо вообще
са признали целесообразным создать новый субъект, упразднить его, без дотации центра, либо с минимумом дотации. Экономический
преобразовать, слить с другим, разделить и т. д. фактор связан и с тем, что территория вносит свой вклад в общегосу
дарственное разделение труда, производит продукцию, потребляемую
В советский период вопрос о критериях создания субъекта федера
ции если порой и рассматривался, то лишь применительно к союзным не только на ее территории, но и за ее пределами, в состоянии вво
республикам. Практически отправной точкой разговора была пози зить и потреблять продукцию других регионов на взаимовыгодной
ция, высказанная И. В. Сталиным при принятии Конституции СССР экономической основе, обеспечивать удовлетворение части потреб
1936 г. Он полагал, что образование новой союзной республики воз ностей общегосударственного рынка рабочих мест.
можно по критериям, позволяющим ей существовать в качестве само Организационный фактор многогранен, связан с управляемостью
стоятельного государства. Она должна, вопервых, иметь достаточно территории и проявляется по крайней мере в следующих позициях:
большое население — не менее одного миллиона человек; вовторых, необходимость обособленного управления данной территорией; спо
обладать необходимым экономическим потенциалом; втретьих, собность территории к самоуправлению, т. е. подготовленность ее на
иметь окраинное положение в Союзе ССР, поскольку лишь в этом селения к созданию органов государственной власти, органов мест
случае можно реализовать право на выход из СССР и на независимое ного самоуправления, а если понадобится, то и к решению вопросов
существование. путем непосредственного волеизъявления — референдума.
Эти критерии спустя десятилетия подвергались критике, тем более Национальный фактор имеет значение для тех районов, где ком
что мировое развитие давало примеры возникновения официально пактно проживают определенные национальные группы, и связан с
независимых государств и членов ООН, не обладавших указанными их желанием посредством обособленной единицы — субъекта РФ —
критериями: и население у некоторых составляло меньше миллиона, выражать также и свои национальные (этнические) интересы. Естест
и экономическая слабость была очевидной, и даже пример нахожде венно, национальный фактор имеет меньшее значение в районах
ния независимого государства внутри территории другого государства 1 См.: Авакьян С. Автономные округа: перспективы конституционноправового
также имеется. Опровергая доводы Сталина, наши ученые не смогли развития // Федерализм. 1998. № 3. С. 113—117.
86 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 87

проживания национально однородного населения (например, в рус нациями, отдельными их группами; например, сложными являются
скоязычных краях и областях). Национальный фактор не снимает отношения между фламандцами и франкофонами в Бельгии, не все
экономических и организационных аспектов, не является самоцелью, гда дружелюбными являются отношения между баварцами и другими
поскольку национальные интересы можно учитывать как в отдельном группами населения в Германии, есть сложности в индийской феде
субъекте РФ, так и в районах, образованных с учетом национального рации и т. д., но все же федерации помогают в налаживании контак
состава населения в существующих субъектах РФ. тов и предотвращают конфликты. По этому же пути идет и Россий
Вовторых, субъект РФ целесообразно образовывать в случае, если ская Федерация).
есть необходимость в нем с точки зрения разделения властей по верти Втретьих, о новом субъекте РФ речь можно вести и тогда, когда
кали, потребностей соответствующей территории в разнообразных для соответствующей территории на базе ее экономического и управ
связях вне этой территории. ленческого потенциала требуется собственная нормативноправовая
С точки зрения уровня отношений и разделения властей вопрос о база для организации дел и жизни населения, а также для учета при
самостоятельном субъекте РФ должен возникать тогда, когда управ родных, хозяйственных, бытовых и других условий территории.
ление соответствующей территорией в рамках имеющихся субъек
тов РФ неэффективно и себя не оправдывает. Тогда следует создать
6. Порядок образования нового субъекта Российской Федерации
новый субъект и вывести его на прямые отношения «Российская Фе
дерация — данный субъект». Что при этом меняется? Если одна тер Литература
ритория состоит в другой, то наличествует сильный фактор админи
стративного управления сверху вниз. Образование субъекта РФ и его Александрова Е. В. Конституционноправовые основы изменения со
става субъектов в федеративном государстве: дис. ... канд. юрид. наук.
прямое выведение на связи с Федерацией приводит к возникновению
М., 2011; Бессонова В. В. Конституционноправовые основы объедине
конституционноправовых отношений между ними. Они, эти отно ния субъектов Российской Федерации на примере Читинской области
шения, становятся рангом выше. и Агинского Бурятского автономного округа: дис. ... канд. юрид. наук.
Фактор внешних организационных связей — один из ключевых М., 2009; Брежнев О. В. Особенности судебного конституционного
при создании субъекта РФ. Речь идет о следующем. Если большинст контроля при принятии в состав России нового субъекта Российской
во вопросов, возникающих на данной территории, благополучно мо Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2009. № 6 (12);
жет быть разрешено (и разрешается) на уровне субъекта, в который Гафиатулин А. Г. Правовые проблемы назначения и проведения рефе
территория входит, нет необходимости в прямом выходе на уровень рендума по объединению субъектов Российской Федерации // Труды
Российской Федерации. Если же в хозяйственной, социальной и дру Камчатского филиала Дальневосточного гос. унта. Вып. 4. Петропав
ловскКамчатский, 2006; ГлигичЗолотарева М. В. Субъектный состав
гой жизни территории возникает все больше и больше вопросов, ко Российской Федерации: эпоха перемен уже наступила // Государство
торые приходится решать за пределами того субъекта РФ, в который и право. 2006. № 10; Дробышева Е. В. Конституционноправовое регу
территория входит, это неизбежно подталкивает к мысли о создании лирование изменения состава субъектов Российской Федерации:
самостоятельного субъекта. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2009; Коломейцева Т. А. Пробле
При создании нового субъекта порой приходится брать во внима мы укрупнения субъектов Российской Федерации // Конституцион
ние фактор «совместимости», «взаимоуживаемости» территорий и их ное и муниципальное право. 2010. № 6; Кочев В. А., Ромашов П. А. Об
населения. Если между ними нет ничего общего, если они чужды друг образовании новых субъектов Российской Федерации // Проблемы
другу, не могут найти общего языка, а тем более враждуют, наконец, права. Челябинск, 2006. № 3; Кульчевский В. В. Совершенствование
субъектного состава Российской Федерации: конституционноправо
если попросту претендуют на самостоятельное существование с со
вое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2010; Лек
хранением самых добрых соседских отношений — надо задуматься син И. В. Проблемы правовой регламентации оснований и порядка
над тем, не лучше ли создать новые субъекты, вывести отношения на изменения состава субъектов Российской Федерации // Конституци
федеральный уровень (впрочем, опыт зарубежных стран говорит о онное и муниципальное право. 2008. № 8; Суборов М. А. Конституци
том, что структурирование государств как федеративных далеко не онноправовые основы образования новых субъектов Российской Фе
всегда снимает напряженность в отношениях между территориями, дерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Угланова О. А. Образова
88 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 89
ние нового субъекта Российской Федерации: правовая политика и надо ждать соответствующего конституционноправового регулиро
конституционные основы // Правовая политика и правовая жизнь. вания.
Саратов, 2007. № 3; Она же. Конституционное регулирование субъект Вопросы создания нового субъекта путем принятия территории в
ного состава Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Сара состав Российской Федерации или же образования нового субъекта
тов, 2007; Она же. Конституционные основы регулирования субъект на базе существующих урегулированы Федеральным конституцион
ного состава Российской Федерации: теория и практика / под ред. ным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Россий
В. И. Радченко. Саратов, 2009; Чертков А. Н. О порядке принятия в
скую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Россий
Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта
ской Федерации».
Российской Федерации. Постатейный комментарий к Федеральному
конституционному закону. М., 2006; Чуднов Д. М. Конституционно Этот Закон обозначил, что принятие в Российскую Федерацию но
правовое регулирование изменения субъектного состава Российской вого субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава
Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2010. субъектов РФ «в результате присоединения к Российской Федерации
иностранного государства или его части». А образование нового субъ
Конституция РФ предусматривает три варианта решения вопроса екта — процедура, предусматривающая изменение состава субъек
о создании нового субъекта РФ. Согласно ч. 1 ст. 137 Конституции тов РФ и не связанная с принятием в Российскую Федерацию ино
«изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, опре странного государства или его части.
деляющую состав Российской Федерации, вносятся на основании фе Решение вопросов о принятии или об образовании нового субъек
дерального конституционного закона о принятии в Российскую Феде та оформляется конкретными федеральными конституционными за
рацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Феде конами по каждому случаю.
рации, об изменении конституционноправового статуса субъекта Названный Закон гласит, что принятие в Российскую Федерацию
Российской Федерации (выделено мной. — А. С.)». Из этой нормы и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добро
очевидно: вопервых, нужны общие правила насчет порядка решения вольной основе. Должны соблюдаться государственные интересы
соответствующих вопросов — для этого принимается специальный России, принципы ее федеративного устройства, права и свободы че
федеральный конституционный закон; вовторых, каждый конкрет ловека и гражданина, а также учитываться сложившиеся историче
ный случай образования нового субъекта также оформляется феде ские, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социаль
ральным конституционным законом, принимаемым на базе норм об ноэкономические возможности.
щего закона. Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта
В российском законодательстве более определенными являются иностранного государства или его части осуществляется по взаимному
первый и второй варианты образования нового субъекта РФ — путем согласию Федерации и данного иностранного государства в соответст
принятия в Российскую Федерацию такого субъекта и путем образо вии с международным (межгосударственным) договором о принятии в
вания нового субъекта на базе существующих субъектов. Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного го
По вопросу о том, является ли изменение конституционноправо сударства или его части, заключенным Российской Федерацией с дан
вого статуса субъекта вариантом создания нового субъекта, ясности ным иностранным государством. Инициатором принятия как всего
нет. С одной стороны, этот субъект уже был в составе Федерации, с иностранного государства, так и части его территории в Российскую
другой — состав Федерации корректируется, в перечень субъектов, Федерацию выступает само иностранное государство.
названный в ст. 65 Конституции, вносятся изменения, значит, перед В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового
нами иной «состав» субъектов. Эта неясность обусловлена еще и тем, субъекта иностранного государства ему предоставляется статус рес
что непонятно само выражение «изменение конституционноправо публики, если международным договором Российской Федерации и
вого статуса субъекта». Допустим, республика стала областью или на этого государства не предусматривается предоставление новому субъ
оборот — хотя по ст. 5 Конституции единица остается в числе равно екту статуса края или области. В случае принятия в Российскую Фе
правных субъектов РФ, реальный статус субъекта всетаки изменяет дерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства
ся, да и очевидно, что налицо новый субъект РФ. По данному поводу этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, ав
90 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 91

тономной области или автономного округа в соответствии с междуна ственных органов и организаций заинтересованных субъектов на тер
родным договором Российской Федерации и соответствующего госу ритории нового субъекта РФ, а также о формировании органов го
дарства. сударственной власти нового субъекта; г) предложения о действии
Надо сказать, что названный Закон никак не обозначил ситуацию: законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных
как быть, если включаемая в состав Федерации территория и сущест субъектов на территории нового субъекта; д) сведения о предполагае
вующий субъект (либо его часть) хотят объединиться в один — но мых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов
вый — субъект РФ? Логически следует предположить, что решение по вопросу об образовании в составе Федерации нового субъекта и
этого вопроса станет как бы вторым этапом и будет подпадать под согласованная формулировка вопроса, выносимого на референдум.
группу норм Закона, касающихся образования нового субъекта РФ. Президент РФ уведомляет о полученном предложении об образо
Что касается порядка образования в составе Российской Федера вании нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу,
ции нового субъекта на базе существующих, Закон четко обозначил Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответст
лишь один вариант: такое образование может быть осуществлено в вующие консультации.
результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового
РФ. Образование в составе Федерации нового субъекта может повлечь субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных
за собой прекращение существования субъектов РФ, территории ко субъектов после проведения соответствующих консультаций с Прези
торых подлежат объединению. дентом РФ. В случае поддержки Президентом инициативы заинтере
Закон ничего не говорит о таких возможных случаях образования сованных субъектов РФ вопрос об образовании в составе Российской
нового субъекта, как: разделение существующего субъекта на отдель Федерации нового субъекта (и только в согласованной формулиров
ные субъекты; создание нового субъекта путем выделения частей тер ке!) выносится на референдумы заинтересованных субъектов. В случае
риторий из имеющихся субъектов; отказ субъекта от самостоятельно если в одном или нескольких, но не более чем в половине заинтересо
го статуса и вхождение в другой субъект в качестве его территории. ванных субъектов такие референдумы будут признаны несостоявши
Законодатель ориентирует лишь на один путь образования нового мися или результаты референдумов будут признаны недействительны
субъекта РФ. ми, в этих субъектах может быть проведено повторное голосование
Инициатива образования в составе Федерации нового субъекта при условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов
принадлежит тем субъектам, на территориях которых образуется но вопрос об образовании нового субъекта получил одобрение. Если во
вый субъект (по терминологии Закона «заинтересованные» субъек прос об образовании в составе Российской Федерации нового субъек
ты РФ). Совместное предложение органов законодательной власти и та всетаки не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из
высших должностных лиц заинтересованных субъектов РФ направля субъектов, инициатива образования в составе Федерации нового субъ
ется Президенту РФ. Оно должно быть обосновано и содержать пред екта может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъек
полагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также тами не ранее чем через год.
прогноз социальноэкономических и иных последствий, связанных с Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерально
образованием нового субъекта. В качестве сопроводительных мате го конституционного закона об образовании в составе Федерации но
риалов одновременно представляются: а) предложения о правопреем вого субъекта. Этот проект может быть внесен, если на референдумах
стве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных заинтересованных субъектов были приняты соответствующие поло
субъектов в отношениях с органами государственной власти Федера жительные решения по вопросу об образовании в составе Федерации
ции, другими субъектами; б) предложения о внесении изменений и нового субъекта. Проект должен содержать положения, определяю
дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на теку щие наименование, статус и границы нового субъекта, положения о
щий год в связи с образованием нового субъекта либо предложения к прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтере
проекту федерального бюджета на следующий год, если образование сованных субъектов), а также заключительные и переходные положе
нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных ния, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегу
средств текущего года; в) предложения о функционировании государ лированы следующие вопросы: а) формирование органов государст
92 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 93

венной власти нового субъекта; б) внесение изменений и дополнений органами государственной власти Федерации и органами государст
в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если об венной власти ее субъектов, равноправии и самоопределении народов
разование в составе Российской Федерации нового субъекта предпо страны. И согласно той же ст. 5 субъекты РФ равноправны. С учетом
лагает перераспределение бюджетных средств текущего года; в) право сказанного о структуре и особенностях образования Российской Фе
преемство нового субъекта в отношении собственности заинтересо дерации, а также с учетом положений Основного закона сформулиру
ванных субъектов в отношениях с органами государственной власти ем следующие принципы Российской Федерации.
Федерации, другими субъектами, иностранными государствами и
международными организациями; г) функционирование территори 1. Построение Российской Федерации на сочетании
альных органов федеральных органов исполнительной власти и феде национально территориального и территориального начал
ральных судов на территории нового субъекта; д) функционирование
государственных органов и организаций заинтересованных субъектов В период существования СССР, характеризуя принципы совет
на территории нового субъекта; е) действие законов и иных норматив ской федерации, исследователи, как правило, отмечали, что она стро
ных правовых актов заинтересованных субъектов на территории ново ится по национальному признаку. Основания для такого утверждения
го субъекта. были, поскольку субъектами Союза ССР являлись союзные респуб
Федеральное Собрание принимает в установленном порядке феде лики, создаваемые по национальному принципу, и это отражалось в
ральный конституционный закон об образовании нового субъек их наименованиях (Грузинская ССР, Узбекская ССР и т. д.). Но все
та РФ, в котором разрешаются указанные выше вопросы. таки это была федерация, построенная не просто по национальному,
Возникает вопрос: допустима ли просто ликвидация субъекта РФ? а по национальнотерриториальному признаку. Иначе говоря, лишь
Вопервых, ни в Конституции РФ, ни в иных актах ни слова не сказа компактно проживающие на определенной территории нации дохо
но о том, что в Российской Федерации невозможна ликвидация субъ дили в реализации своего национального суверенитета до создания
екта по решению центра, хотя с учетом печальных фактов в истории государств и становились субъектами федерации. Так, субъектом
СССР такая норма не была бы излишней. Вовторых, также не обо СССР являлась Армянская ССР, выражавшая интересы тех армян,
значено, что невозможно исключение субъекта из состава Россий которые проживали на ее территории, а отнюдь не всех армян, жив
ской Федерации в качестве меры конституционноправовой ответст ших в СССР, хотя по численности последних было больше, нежели
венности. Правда, в ч. 5 ст. 66 Конституции РФ записано, что статус армян в Армении.
субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Россий Становясь субъектом СССР, соответствующая республика как го
ской Федерации и субъекта в соответствии с федеральным конститу сударство выражала интересы не только той нации, которая дала имя
ционным законом. Но названные нами ситуации вряд ли подходят государству, но и всех других граждан, проживающих на данной тер
под «изменение статуса» субъекта. Надо отметить как положительный ритории, т. е. и в этом отношении субъект федерации был организо
факт, что Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. ван по территориальному признаку. Здесь уже в основе субъекта был
«О референдуме Российской Федерации» (так же как и его предшест не национальный суверенитет, а народный суверенитет, т. е. граж
венник 1995 г.) не допускает решения судьбы субъекта РФ на всерос дане любых национальностей образовывали единый народ, его инте
сийском референдуме. ресы и власть республика олицетворяла как государство. К примеру,
немалое число узбеков и русских проживало на территории Таджики
стана. Титульная нация — таджики вместе с гражданами и названных,
§ 2. Принципы федеративного устройства
и других национальностей образовывали единое целое — народ Тад
На каких принципах — основополагающих началах — строится жикистана, интересам которого служило данное государство.
Российская Федерация? Как указывалось ранее, в соответствии с На последнем этапе существования СССР, когда борьба за само
Конституцией (ч. 3 ст. 5) федеративное устройство России основано стоятельность субъектов обострилась, в ряде союзных республик
на ее государственной целостности, единстве системы государствен представители националистически настроенной властной элиты из
ной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между числа титульной нации хотели записать в конституциях, что респуб
94 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 95

лика является государством данной нации и тем самым как бы отде языковой и территориальный принципы как бы разделены, но на са
лить граждан других национальностей от «своего» государства, иначе мом деле они переплетаются.
говоря — отождествить свою нацию с народом. В некоторых государ Представить себе такую федерацию в России трудно — слишком
ствах — бывших республиках СССР — и сейчас не скрывают своего много возникнет проблем. Допустим, мы решили создавать нацио
намерения сделать людей других национальностей гражданами «вто нальноязыковые сообщества как субъекты РФ. Если свое межтерри
рого сорта». ториальное сообщество образуют, к примеру, татары, из которых
Для сегодняшней Российской Федерации этот вопрос также не аб примерно одна треть проживает в Татарстане, или буряты, имя кото
страктен. В ее составе имеются 21 республика, 1 автономная область, рых сегодня упоминается в названии одной республики и до недавне
4 автономных округа. Это единицы, имеющие национальное начало в го времени двух автономных округов (став административнотерри
своем образовании и названии. Если утверждать, что они построены ториальными единицами во вновь образованных субъектах РФ, окру
по национальному признаку, это может вызвать коегде представле га все равно сохранили слово «Бурятский» в своем названии, т. е. нет
ния об особом статусе нации, давшей имя соответствующему субъек только слова «автономный»), неотвратимо дело дойдет и до создания
ту, о ее приоритетах в органах власти и т. п. Между тем эти единицы русского сообщества. Казалось бы, что здесь плохого? Однако созда
созданы не только по национальному, но и по территориальному ние таких сообществ может привести к разобщению, конкуренции
признаку, т. е. они объединяют всех граждан, проживающих на соот интересов сообществ, к их противостоянию.
ветствующей территории. Безусловно, национальный момент в ряде В общем, идею паннационального единства лучше воплотить в на
отношений учитывается, например, в плане языка, образования, циональнокультурной автономии, а основой федерации оставить на
циональнотерриториальный признак. Причем к национальнокуль
культуры, обычаев и т. п. Однако он не может иметь абсолютного зна
турной автономии надо относиться осторожно — она должна объеди
чения и не дает права считать соответствующий субъект образовани
нять только тех лиц соответствующей национальной принадлежности,
ем лишь данной нации, иметь большее число депутатов в местном
которые живут за пределами территории компактного проживания
парламенте, главу исполнительной власти субъекта РФ из числа лиц
данного этноса, если эта территориия получила статус республики или
непременно титульной нации и т. д.
национальнотерриториального образования.
О национальнотерриториальном принципе, положенном в основу Новым для России стало введение территориального признака в
структуры Российской Федерации, надо говорить также в связи с федеративное устройство, т. е. считавшиеся ранее административно
фактором, который для России абстрактен, но вообще не упомянуть о территориальными единицами края, области, города федерального
нем было бы неверно. Речь идет об идее сообществ (общин) из граж подчинения стали субъектами РФ. Тем самым прежние администра
дан соответствующей национальности или языка и создании федера тивнотерриториальные единицы не превратились в государства, од
ции как союза этих общин. Такого рода федерация существует, на нако уровень обычных административнотерриториальных единиц
пример, в Бельгии, субъекты которой представлены тремя языковы переросли: у них есть свои полномочия как у субъектов РФ и право
ми сообществами (общинами) — фламандским (голландский язык), теми или иными способами либо участвовать в осуществлении пол
валлонским (французский язык) и немецкоязычным. Занимаются со номочий Российской Федерации, либо воздействовать на этот про
общества преимущественно вопросами национального образования, цесс; они вправе — на базе общефедеральных принципов и при коор
языка и культуры. Однако подавляющая часть граждан соответствую динирующей роли Федерации — формировать и проводить свою
щей языковой группы проживает компактно, и со временем в стране (внутреннюю) политику, строить систему своих органов и организа
всетаки пришлось обозначить границы языковых территорий. Кроме цию местного самоуправления, иметь бюджет и налоги; имеют собст
того, для управления административными делами страна поделена на венное законодательство (ранее они нормативно регулировали опре
три региона, при этом для фламандцев территория языковой общины деленные общественные отношения, но среди их актов не было та
и региона совпадают, немецкоязычная община находится в составе ких, как уставы и законы); спорные вопросы на федеральном уровне
Валлонии, а в качестве третьего региона выступает регион Брюсселя, эти субъекты теперь тоже решают путем согласительных процедур,
где проживают как валлоны, так и фламандцы. В этой федерации органы Федерации не могут отменять их акты, если требуется, обра
96 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 97

щаются в этих целях в Конституционный Суд РФ и другие суды; эти широкого круга прав, в осуществлении которых они самостоятельны,
субъекты РФ получили право на представительство на федеральном хотя и должны считаться с интересами Федерации и других субъектов.
уровне, на внесение проектов федеральных законов, обращений к Конституция РФ 1993 г. применяет категорию «суверенитет» лишь
Президенту или Правительству РФ, запросов в Конституционный по отношению к Российской Федерации. Суверенитет Российской
Суд РФ. Федерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), Рос
Как известно, в этих субъектах большинство населения являются сийская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность
русскими. Почему же мы тогда говорим о реализации здесь террито своей территории (ч. 3 ст. 4).
риального, а не национальнотерриториального принципа? Не следу Итак, государственная целостность как принцип Российского фе
ет ли утверждать, что каждый из этих субъектов как бы воплощает деративного государства означает:
частицу национального суверенитета русской нации? Дело в том, что — его территория едина и неделима;
суверенитет нации — это обобщенная категория, относящаяся к на — власть органов РФ распространяется на всю территорию страны
ции в целом. В этом плане интересы русских выражает в целом Рос в рамках полномочий, отнесенных к ведению Федерации;
сийское государство. А отдельные края, области, города существуют — субъекты РФ не обладают государственным суверенитетом;
не для воплощения русской идеи, а для рационализации управления. — они не имеют права выхода из Федерации;
Естественно, они учитывают то, что большинство здесь составляют — во внутренних делах и международном общении Россия коор
русские. Однако не абсолютизируют этого; кроме того, не забывают о динирует усилия субъектов, но гарантирует самостоятельность и не
том, что здесь же проживают граждане, относящиеся к другим наци зависимость в осуществлении их собственных полномочий;
ям, и все должны жить в мире. — Россия связана своим субъектным составом, определенным
В республике обобщенной категорией для всех, кто на данной тер Конституцией, и не может его изменить в одностороннем порядке.
ритории проживает, является понятие «народ». Оно охватывает всех
людей, которые здесь проживают, независимо от их национальной 3. Принцип равноправия и самоопределения народов
принадлежности, и республика должна выражать интересы всех. в Российской Федерации
В национальнотерриториальных и территориальных субъектах РФ
все проживающие здесь люди охватываются категорией «население», Этот принцип Федерации отражен в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ,
и она воплощает единство всех граждан независимо от их националь где сказано, что федеративное устройство основано в числе прочего
ной принадлежности. Естественно, так же как республика наряду с на «равноправии и самоопределении народов в Российской Федера
интересами всех лиц воплощает интересы и титульной нации, давшей ции». Принцип этот, скажем прямо, несколько туманен, попробуем в
имя республике, край, область, город федерального значения вопло нем разобраться.
щают интересы русских, которые здесь проживают, а также граждан Категория «народ» в Конституции РФ используется в словосочета
иной национальной принадлежности. ниях «многонациональный народ Российской Федерации» (преамбу
ла, ст. 3) и «народы в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 5).
2. Принцип государственной целостности Понятием «многонациональный народ Российской Федерации»
охватываются все граждане РФ независимо от возраста и националь
Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее ной принадлежности. Естественно, возникает вопрос: кого надо счи
государственной целостности (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Суть этого тать, образно говоря, структурной единицей многонационального на
принципа состоит в том, что Россия представляет собой не арифме рода — отдельного индивида или же национальные группы людей?
тическую сумму субъектов РФ, а единое государство со своим сувере Полагаем, что основой многонационального народа являются не на
нитетом и территорией. циональные группы, а именно индивиды различной национальной
В Российской Федерации государственным суверенитетом облада принадлежности (независимо от этой принадлежности). Если счи
ет лишь государство в целом. Суверенитет выражается, помимо про тать, что в многонациональный народ Российской Федерации входят
чего, и в предоставлении государством своим субъектам достаточно национальные группы людей, это неизбежно предполагает предвари
98 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 99

тельное национальное расслоение индивидов. В таком случае нацио тождественно понятию «многонациональный народ России», упот
нальная принадлежность начинает «давить» на индивида. Категория ребленному в Конституции РФ; особенно это стало очевидным на ос
«многонациональный народ» учитывает возможное желание индиви нове Стратегии государственной национальной политики Российской
да принадлежать к той или иной национальной группе, однако пред Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президен
полагает единство индивидов как совокупной основы государствен та РФ от 19 декабря 2012 г. В п. 8 Стратегии записано: «Стратегия но
ности безотносительно к национальной принадлежности. сит комплексный межотраслевой социально ориентированный харак
В словосочетании «народы в Российской Федерации» речь идет не тер, призвана развивать потенциал многонационального народа Россий
о «народах Российской Федерации», а о «народах в Российской Феде ской Федерации (российской нации) и всех составляющих его народов
рации». Следовательно, базой государства являются не отдельные (этнических общностей)». Выделенные мной слова в единстве ис
«народы» (даже в их совокупности и единстве), а единый многона пользуются по всему тексту документа.
циональный народ Российской Федерации. Следовательно, говоря о равноправии и самоопределении народов
В географическом и этнографическом смыслах под народами под в Российской Федерации как о принципе федеративного устройства,
разумеваются живущие в Российской Федерации группы людей, объ надо исходить из следующего.
единенные разными факторами — национальным происхождением, Равноправие народов означает, что Федерация учитывает и обеспе
общностью среды обитания, психологии и т. д. чивает равное положение всех народов, представленных как монона
Но в правовом смысле к категории «народ» надо подходить с пози циональными, так и многонациональными группами людей, их право
ций, устоявшихся в международном сообществе. Характеризуя дан на участие в федеративных отношениях. Независимо от того, являют
ный принцип Российской Федерации, народом следует считать сово ся ли народы «субъектообразующими» или нет, они живут на равном
купность людей, проживающих на определенной территории и яв положении в Российской Федерации.
ляющихся гражданами данного государства. Самоопределение народов надо понимать как их право на самоуправ
Народ может быть представлен лицами одного национального ление, на самостоятельное решение вопросов своей жизни. Помимо
происхождения и языка, т. е. если на данной территории проживают этого, самоопределение народов предполагает и их право определить
люди одной национальной принадлежности, тогда понятия «народ» и свою судьбу в государственноправовом плане. В принципе это может
«нация» совпадают. Отсюда в ряде стран эти понятия используются выражаться в двух видах возможностей: а) создать свое государственное
как однозначные (например, во Франции понятием «нация» обозна образование в виде государства (республики) или автономии; б) отка
чаются все граждане данного государства, хотя по национальному и заться от создания собственного государственного образования. Само
расовому происхождению они могут дифференцироваться, но такой определение народов не предполагает обязательного создания каждым
подход сложился в стране еще в те времена, когда сюда не было ог из них «своего» субъекта РФ. Например, многие народы Дагестана из
ромного наплыва лиц разных цвета кожи и языков). давна довольствуются обычным территориальным делением республи
Если же на территории проживают лица разного национального ки, которое в немалой степени учитывает национальную пестроту насе
происхождения, относящиеся к числу граждан данного государства, ления, не претендуют на свои национальнотерриториальные образо
все они в совокупности также образуют категорию «народ». В этом вания. А интересы народов отражены на государственном уровне
плане данная категория является основой народного суверенитета республики, что и олицетворяет самоопределение народов Дагестана.
как власти народа, т. е. всех людей, живущих на данной территории. В истории национальногосударственного строительства разных
К вопросу о соотношении категорий «народ» и «нация» мы уже об стран право народов на самоопределение чаще всего связывается с
ращались в предшествующих разделах нашего курса. Здесь еще раз созданием своего государства или государствоподобного (автономно
подчеркнем, что в политический и конституционноправовой язык го) образования. И это понятно — ведь создание своей национально
постепенно входит понятие «российская нация». Президент РФ в По государственной или национальнотерриториальной единицы явля
слании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. употребил слово ется не только выразительным средством самоопределения народа, но
сочетание «российская нация», не раскрывая его содержания. Конеч и инструментом его защиты. Однако в принципе о самоопределении
но, возник вопрос: как толковать это понятие? Мы отметили, что оно народа можно говорить и тогда, когда он отказывается от создания по
100 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 101

добной формы и довольствуется признанием его прав на националь Российская Федерация по отношению к самоопределению и праву
ные язык, образование, культуру, обычаи, ремесла и быт. К сожале на выход свои позиции формулирует следующим образом:
нию, без создания национальногосударственной или национально а) признается самоопределение не наций вплоть до отделения и
территориальной формы трудно организовывать соответствующую образования самостоятельного государства, а народов как их право на
деятельность и ее финансирование. И нередко народы, плохо подго выбор своей судьбы внутри Российской Федерации и на самоуправ
товленные к делам управления, всетаки создают (или получают свер ление. Право на выход не предусмотрено Конституцией РФ. В этом
ху) свое национальногосударственное либо национальнотерритори плане позиция России корреспондирует международным докумен
альное образование. А фактически не они управляют своими делами, там, которые также не поддерживают право на самоопределение как
а граждане других национальностей, проживающие на данной терри право на выход из государства, провозглашая обязанность государств
тории (наиболее яркое тому подтверждение — автономные округа в создавать такие условия для развития этнических групп, при которых
Российской Федерации). у них бы отпадала сама необходимость говорить об отделении;
Итак, право на самоопределение по современной концепции и б) самоопределение народа и выбор им какойлибо формы своего
конституционному законодательству России — это право народов устройства в условиях Российской Федерации не может быть лишь
(следовательно, и однонациональных и многонациональных групп делом самого этого народа; все вопросы решаются совместно, причем
граждан) на выбор формы своего бытия в Российской Федерации; на право окончательного решения остается за Федерацией.
самоуправление своей жизнью, делами территории, на которой они Завершая анализ данного принципа нашей Федерации, не будем
компактно проживают. уклоняться от вопроса: как быть, если какойто народ не хочет оста
Конституция не предусматривает самоопределения наций вплоть до ваться в составе России, создавая форму своей самоорганизации? Ве
их отделения, выхода из Российской Федерации с образованием са роятно, сначала надо испробовать все возможные варианты урегули
мостоятельного государства либо вхождением в состав другого госу рования статуса при условии пребывания в Федерации. Если ничего
дарства. не получается, стороны могут подумать о цивилизованном «разводе».
Как известно, в период существования Союза ССР право на выход При этом следует убедиться, что такова воля именно всего народа
было закреплено за союзными республиками с момента образования (а не стоящих у власти правителей), выраженная демократическим
СССР. Его предусмотрели Декларация об образовании СССР 1922 г., путем на референдуме на соответствующей территории с учетом мне
конституции СССР 1924 г., 1936 г., 1977 г. При сильной центральной ния не только титульной нации, но и всех других граждан, постоянно
власти, при единой, централизованной и не разбитой на националь проживающих на данной территории. Далее стороны в течение опре
ные отряды по федеративному принципу правящей компартии осу деленного переходного периода решают все вопросы собственности,
ществить право на выход из Союза ССР было немыслимо. Не случай долгов, гражданства, выезда за пределы соответствующей территории
но тогда и не было никакого регулирования данного вопроса. какогото круга лиц и т. д. По окончании переходного периода быв
И как только стали сильны центробежные тенденции, роль КПСС ший субъект Федерации становится для нее иностранным государст
как единой силы и стержня федерации ослабла, многие республики вом (или частью другого государства).
«вспомнили» о своем праве на выход. Центр был вынужден проявить Понимая сложность этой проблемы, всетаки не надо ее замалчи
активность — появился Закон СССР от 3 апреля 1990 г. «О порядке ре вать. Гуманное решение лучше, чем насильственное сохранение в
шения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР». своем составе какогото народа, ведь тогда начинаются повстанче
Как известно, принятие данного Закона не остановило центро ские выступления, войны и т. п. Кстати, мирный вариант (так же, как
бежные процессы. В конечном счете, с одной стороны, ряд союзных и упоминавшаяся ранее категория «потенциального суверенитета»)
республик «явочным порядком» заявил о своем суверенитете и выхо выбивает почву изпод ног националистов и политических авантюри
де из СССР, не задумываясь о необходимости учитывать Закон; с дру стов, которые свои личные амбиции выдают за желания всего народа.
гой стороны, и органы Союза ССР не требовали применения Закона, При мирном варианте именно народ решает сам свою судьбу, а не
более того, принимали решения о признании независимости отдель становится заложником националистических лидеров и движений,
ных республик. спекулирующих на его чувствах.
102 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 103

4. Принцип равноправия субъектов Российской Федерации ношения на иной, особой основе, чем со всеми. Например, если
Конституция РФ допускает договоры о разграничении предметов ве
Этот принцип закреплен в ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ: дения и полномочий между органами государственной власти Феде
«1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, рации и субъектов, такие договоры не могут противоречить Консти
городов федерального значения, автономной области, автономных туции и устанавливать иное, по сравнению с ней, разделение компе
округов — равноправных субъектов Российской Федерации. тенции между Федерацией и конкретным субъектом.
...4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государст В связи с принципом равноправия еще раз обратим внимание на
венной власти все субъекты Российской Федерации между собой рав проблему так называемой асимметричной федерации, о которой час
ноправны». тично говорилось ранее. Она получила хождение как раз тогда, когда
В отличие от предыдущего принципа, где речь шла о равноправии стали складываться конституционноправовые основы нового феде
народов в Российской Федерации, в данном принципе подчеркивает ративного устройства Российской Федерации. Объявляя субъекта
ся равноправие структурных единиц самого федеративного государст ми РФ различные по статусу на тот момент единицы: республики
ва — его субъектов. (государства); автономные (национальногосударственные) образова
Равноправие субъектов РФ имеет два аспекта. ния — автономную область и автономные округа; административно
Вопервых, субъекты РФ равны в правах друг с другом. Несмотря на территориальные единицы — края, области, города федерального
разные наименования, согласно принципу равноправия они имеют значения, Россия вынуждена была определенное время учитывать,
один и тот же объем прав. Это означает, что: а то и сохранять неравное положение субъектов. Вопервых, это обу
— когда субъекты наделяются федеральным законодательством словливалось необходимостью учета более высокого уровня государ
какимито вопросами ведения и полномочиями, они являются оди ственной интеграции и участия в делах Федерации одних субъектов.
наковыми для всех без исключения субъектов; Вовторых, требовалось время для того, чтобы другие субъекты из
— вопросы собственного ведения для всех субъектов предопреде территориальных и национальнотерриториальных единиц подня
ляются фактом их нахождения в составе Федерации, субъект не впра лись на уровень внутрифедеративных отношений.
ве установить для себя особые предметы ведения и полномочия, не Ущербность идеи асимметричной федерации, даже ее опасность
соответствующие характеру федеративного государства. для федеративного строительства в России стала очевидной достаточ
Разумеется, в рамках дозволенного каждый субъект вправе про но быстро, когда отдельные субъекты стали добиваться более высоко
явить свое усмотрение, чтото урегулировать более подробно, в чем го ранга, когда пошла волна двусторонних договоров субъектов и Фе
то ограничиться минимумом норм; принцип равноправия в данном дерации, определяющих их преимущества перед другими субъектами.
плане означает лишь то, что субъект, пока не проявивший своей ак В Конституции РФ 1993 г. было отдано предпочтение симметричной
тивности в регулировании соответствующего вопроса, сможет это федерации. Конечно, субъекты могут быть различными по экономи
сделать позже. К примеру, многие субъекты РФ собственным мигра ческому потенциалу, уровню культуры и т. п. Но юридически они на
ционным законодательством регулируют порядок въезда и пребыва ходятся в одинаковом положении.
ния на их территории. Другие субъекты также могут это сделать. Од
нако никто из субъектов при регулировании вопросов миграции не 5. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий
должен нарушать или ограничивать права человека и гражданина. между Российской Федерацией и ее субъектами
Вовторых, равноправие субъектов означает равенство между со
бой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной Этот принцип отражен в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. Хотя она гово
власти. С одной стороны, ни у кого нет какихлибо преимуществ на рит о том, что одной из основ федеративного устройства является раз
особое представительство в федеральных органах, на привилегиро граничение предметов ведения и полномочий «между органами го
ванное положение при рассмотрении вопросов, с другой — федераль сударственной власти Российской Федерации и органами государст
ные органы не имеют юридических оснований и не должны фактиче венной власти субъектов Российской Федерации», в целом есть
ски выделять какието субъекты из общей массы и строить с ними от основания подходить к вопросу шире: в Российской Федерации су
104 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 105

ществует разграничение предметов ведения и полномочий не только Вовторых, Конституция дает право субъектам осуществлять «соб
между органами, но и между самой Федерацией и ее субъектами. ственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных
К тому же ст. 71—73 Конституции РФ говорят о ведении и о совмест нормативных правовых актов» вне пределов компетенции Федерации
ном ведении Федерации и ее субъектов, а не их органов. (ч. 4 ст. 76).
Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном Втретьих, Конституция требует от субъектов, чтобы их акты соот
государстве является основой рациональной организации общегосу ветствовали федеральному законодательству (ч. 2 ст. 76). «Законы и
дарственного и регионального управления. иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
Мы уже отмечали различные варианты разграничения предметов не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответ
ведения и полномочий внутри федерации. Россия избрала такой путь, ствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае проти
при котором определены: а) предметы ведения и полномочия исклю воречия между федеральным законом и иным актом, изданным в
чительно Федерации; б) предметы совместного ведения Федерации и Российской Федерации, действует федеральный закон» (ч. 5 ст. 76).
ее субъектов, внутри которых каждая сторона имеет собственные пол Вчетвертых, Конституция гарантирует и права субъекта при его
номочия; в) наконец, все остальное относится к числу предметов ве правомерных действиях. «В случае противоречия между федеральным
дения и полномочий самих субъектов. законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Феде
Конституция РФ называет предметы ведения Российской Федера рации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей ста
ции (ст. 71) и предметы совместного ведения Федерации и ее субъек тьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Фе
тов (ст. 72). Их круг весьма широк, внутри каждого одни полномочия дерации» (ч. 6 ст. 76). Следовательно, если обнаружится противоре
чие между федеральным законом и нормативным актом субъекта,
осуществляет Россия, другие — субъекты. Все, что остается за преде
изданным в рамках компетенции последнего, действует нормативный
лами ст. 71 и 72 Конституции РФ, есть компетенция субъектов. Та
акт субъекта.
ким образом, федеральная Конституция не перечисляет в полном
Из принципа разграничения предметов ведения и полномочий в
объеме предметы ведения и полномочия субъектов, а исходит из
российском федеративном государстве вытекает возможность и Фе
принципа «что не в ведении Федерации, то в ведении субъектов».
дерации, и субъектов влиять на решения друг друга. Естественно,
Вопросы, отнесенные ст. 71 и 72 Конституции к ведению Федера
речь идет о конституционных способах влияния.
ции, можно в принципе назвать вопросами исключительного ведения
При решении вопросов на уровне Федерации субъекты вправе
или исключительной компетенции Российской Федерации. участвовать или (и) влиять на их решение через своих представителей
В свою очередь, вопросы, остающиеся в ведении субъектов, также в федеральных органах, через внесение проектов законов и иных нор
есть основания отнести к их исключительной компетенции, посколь мативных актов, официальное сообщение своего мнения соответст
ку органы Федерации не вправе решать их вместо субъектов. вующим органам. В некоторых случаях решения на федеральном
Специальные гарантии реализации рассматриваемого принципа уровне вступают в силу лишь после их одобрения субъектами, напри
содержатся в ст. 76 Конституции РФ. мер после принятия палатами Федерального Собрания закона о по
Вопервых, она дает право Российской Федерации осуществлять правках к гл. 3—8 Конституции РФ он подлежит одобрению органами
федеральное нормативное правовое регулирование общественных от законодательной власти не менее чем двух третей субъектов (ст. 136
ношений. В ч. 1 ст. 76 говорится, что по предметам ведения Россий Конституции РФ).
ской Федерации принимаются федеральные конституционные зако Влияние Федерации на осуществление компетенции субъектов
ны и федеральные законы, «имеющие прямое действие на всей терри также многогранно. Федерация вправе, вопервых, осуществлять пря
тории Российской Федерации». А согласно ч. 2 ст. 76 «по предметам мое регулирование части общественных отношений в сфере предметов
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской совместного ведения, вовторых, принимать в этих сферах рамочные
Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответ законы. В совокупности обе группы актов предопределяют главные
ствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов линии последующего нормативного регулирования в субъектах РФ по
Российской Федерации». предметам совместного ведения, втретьих, оказывать помощь субъ
106 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 107

ектам, в том числе в осуществлении полномочий, которые по принци т. е. для законодательной деятельности должен быть создан предста
пу разграничения отнесены к их ведению, вчетвертых, Федерация вительный орган государственной власти субъекта, исполнительную
призвана координировать усилия субъектов, обеспечивать согласо власть осуществляет соответствующий орган этой ветви власти. Су
ванные свои и их действия. дебная власть в Федерации в целом централизована и является феде
Сегодня в Российской Федерации актуальна проблема такого раз ральной системой, хотя ее отдельные звенья функционируют в рамках
граничения предметов ведения и полномочий между его субъектами, субъектов; субъекты могут создать в качестве своих судебных органов
при котором обеспечивались бы единообразное и демократическое конституционные (уставные) суды, к числу судов субъектов относятся
решение многих вопросов на федеральном уровне и самостоятель и мировые суды. Не могут быть созданы органы, в которых соединя
ность регионов в рассмотрении всех остальных вопросов. лись бы законодательные и исполнительные, а тем более судебные
функции, поскольку это противоречило бы ст. 10 Конституции РФ.
6. Принцип единства системы государственной власти Втретьих, органы власти Федерации и ее субъектов образуются в
в Российской Федерации единообразном порядке, основы которого предопределяются федераль
ным законодательством. Иначе говоря, это могут быть выборы насе
Этот принцип закреплен в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, где сказано, лением депутатов, президентов или глав исполнительной власти. Де
что федеративное устройство Российской Федерации основано, в путаты не могут быть назначены Президентом РФ, главой исполни
частности, на единстве системы государственной власти. Исходя из тельной власти субъекта.
этого ст. 72 Конституции относит к совместному ведению Федерации Вчетвертых, принцип единства проявляется в основных полномо
и ее субъектов «установление общих принципов организации систе чиях, которыми наделяются органы государственной власти. Только
мы органов государственной власти и местного самоуправления» представительный орган власти принимает законы, исполнительная
(п. «н»). Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов госу власть осуществляет оперативное управление хозяйственным и соци
дарственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятель альнокультурным строительством на данной территории и т. д.
но «в соответствии с основами конституционного строя Российской Впятых, единство выражается также в главных линиях взаимоот
Федерации и общими принципами организации представительных и ношений между ветвями государственной власти на федеральном
исполнительных органов государственной власти, установленными уровне и в субъекте. Они не подменяют друг друга, каждый занимает
федеральным законом». ся своими делами в соответствии с принципом разделения властей.
Принцип единства системы государственной власти имеет не Органы законодательной и исполнительной власти используют сис
сколько проявлений. тему сдержек и противовесов в воздействии друг на друга. Но у них
Вопервых, прежде всего речь должна идти о единстве сути орга нет права взаимной отмены актов, все спорные вопросы решаются
нов государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. согласительными процедурами либо в судебном порядке.
Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции «государственную власть в субъек
тах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы го § 3. Основные характеристики Российской Федерации
сударственной власти». И хотя образование этих органов осуществля как федеративного государства
ется субъектами самостоятельно, они должны учитывать и другое по
ложение Конституции, сформулированное в ст. 10: государственная Центром всего строя федеративных отношений является Россий
власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделе ская Федерация. Она имеет все признаки государства, причем государ
ния на законодательную, исполнительную и судебную. Следователь ства федеративного.
но, не только федеральные, но и органы государственной власти 1. Российскую Федерацию как государство характеризует наличие
субъектов должны по своей природе и функциям соответствовать од своего Основного закона — Конституции, а также разветвленного за
ной из групп этих органов, обозначенных в ст. 10. конодательства, регулирующего абсолютное большинство общест
Вовторых, органы государственной власти РФ и ее субъектов венных отношений в стране. Для России свойственно действие прин
должны быть именно тех видов, которые обозначены в Конституции, ципа верховенства (приоритета) федеральных актов. Основы этого
108 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 109

правила заложены в ч. 2 ст. 4 Конституции, говорящей о том, что сама начальном этапе государственного строительства в новой Российской
Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей тер Федерации допускалось гражданство как Федерации, так и республик
ритории Российской Федерации. В ч. 1 ст. 15 Конституции устанав в составе Российской Федерации. По Федеральному закону от 31 мая
ливается, что Конституция РФ применяется на всей ее территории, 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» предусмотрено толь
все законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Феде ко единое гражданство Российской Федерации. Прием в российское
рации, не должны противоречить Конституции. А в соответствии с гражданство и разрешение выхода из него являются компетенцией
ч. 5 ст. 76 законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ Федерации.
не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопро 4. У Российской Федерации есть своя (т. е. федеральная) система
сам ведения Российской Федерации. государственных органов. В нее входят Президент, Федеральное Собра
2. У Российской Федерации есть своя территория и территориаль ние (парламент), Правительство и иные федеральные органы испол
ное верховенство. Территория РФ включает в себя территории ее субъ нительной власти (министерства, федеральные службы, федеральные
ектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное про агентства), Конституционный Суд, Верховный Суд, нижестоящие су
странство над ними. Российская Федерация обладает суверенными ды общей и арбитражной юрисдикции, Генеральный прокурор, Цен
правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и тральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам чело
в исключительной экономической зоне Российской Федерации в по века и др.
рядке, определяемом федеральным законом и нормами международ Федеративная природа России как государства воплощается также
ного права (ст. 67 Конституции РФ). в ее объединительных и связующих возможностях в отношении госу
Территориальное верховенство имеет два аспекта: внешний и дарственных органов субъектов РФ.
внутренний. Внешнеполитический аспект состоит в том, что никто Вопервых, предоставляя право субъектам РФ на создание своей
извне не может распоряжаться территорией России, проводить ка системы органов государственной власти, Федерация обусловливает
киелибо ее изменения — отделение, присоединение, переустройство эту систему основами конституционного строя Российской Федера
и т. д. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкос ции и общими принципами организации представительных и испол
новенность своей территории (ч. 3 ст. 4). Внутриполитический аспект нительных органов государственной власти, установленными феде
территориального верховенства заключается в том, что органы субъ ральным законом.
ектов РФ не могут производить изменения территории РФ без ее уча Вовторых, в Конституции устанавливается (ч. 2 ст. 77), что по во
стия. Границы между субъектами РФ могут быть изменены c их вза просам ведения Федерации федеральные органы исполнительной
имного согласия (ч. 3 ст. 67). Изменение границ между субъектами власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют еди
утверждает Совет Федерации. Нельзя установить какието иные внут ную систему исполнительной власти в Российской Федерации.
ренние границы. На территории РФ не допускается установление та Втретьих, Конституция (ст. 78) позволяет федеральным органам
моженных границ, пошлин, сборов и какихлибо иных препятствий исполнительной власти для осуществления своих полномочий созда
для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. вать свои территориальные органы и назначать соответствующих
Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соот должностных лиц.
ветствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспече Вчетвертых, конституционно разрешено федеральным органам
ния безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы исполнительной власти и органам исполнительной власти субъек
и культурных ценностей (ст. 74). тов РФ по обоюдному соглашению передавать друг другу осуществле
3. Для Российской Федерации как федеративного государства ха ние части своих полномочий (ч. 2 и 3 ст. 78).
рактерны наличие единого гражданства, права приема в гражданство Впятых, Президент и Правительство РФ обеспечивают в соответ
и решения вопросов, связанных с прекращением гражданства. Конститу ствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной госу
ция РФ в ст. 6 предусматривает единую федеральную законодатель дарственной власти на всей территории РФ (ч. 4 ст. 78).
ную основу гражданства в виде федерального закона. Не повторяя 5. Для Российской Федерации как федеративного государства ха
сказанного в разд. IV настоящего учебного курса, напомним, что на рактерна единая внутренняя и внешняя политика. Она формируется с
110 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 111

участием субъектов РФ и осуществляется органами Федерации. ются Президентом РФ по представлению министра внутренних
У России имеется международное признание и международная право дел РФ.
субъектность, т. е. она участвует в международных отношениях. А это 8. Российская Федерация как государство располагает единой де
означает, что международное сообщество воспринимает Россию с нежнофинансовой системой с едиными денежной единицей, систе
учетом ее федеративной природы и структурного состава. мой налогов, кредитноденежным обращением, Центральным бан
6. Российская Федерация имеет единые Вооруженные Силы, кото ком РФ и т. д. В соответствии со ст. 75 Конституции РФ денежной
рые подчиняются Верховному Главнокомандующему Вооруженными единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмис
Силами РФ — им является Президент РФ. сия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Введе
Практически все федеративные государства мира имеют единую ние и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.
армию и не позволяют создание войсковых формирований субъектов Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие
федерации. принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации уста
В истории отечественного федеративного строительства есть про навливаются федеральным законом. Государственные займы выпус
тивоположный пример. 1 февраля 1944 г. Верховный Совет СССР каются в порядке, определяемом федеральным законом, и размеща
принял Закон о создании войсковых формирований союзных респуб ются на добровольной основе.
9. Для Российской Федерации характерно наличие единой эконо
лик и о преобразовании Народного Комиссариата Обороны (в после
мической системы, построенной на плюрализме форм собственности,
дующем Министерства Вооруженных Сил) из общесоюзного в союз
свободе экономической деятельности и конкуренции.
нореспубликанский орган (т. е. с созданием аналогичных органов в
10. Российскую Федерацию отличает и наличие государственного
республиках). Предполагалось, что эти шаги укрепят единую Крас
языка. Мы обращались к данному вопросу в разд. IV настоящего учеб
ную Армию и вольют в ее ряды новые боевые силы. Однако на деле
ного курса. Напомним, что государственным языком Российской Фе
ничего не получилось. Попытки создать во время войны националь
дерации на всей ее территории является русский язык (ст. 68 Консти
ные войсковые соединения быстро показали ущербность этой идеи —
туции РФ). Как федеративное государство Россия вправе регулировать
такие соединения в боевом плане были не лучшими, зато очевидной
вопросы использования языка и языковые отношения применительно ко
стала угроза потери мужского генофонда соответствующих наций,
всей своей территории. Республики вправе устанавливать свои госу
а об этом тоже надо было думать в связи с очевидной перспективой дарственные языки. В органах государственной власти, органах мест
окончания войны и перехода к мирной жизни. После войны тем бо ного самоуправления, государственных учреждениях республик они
лее не было никакой необходимости в национальных войсковых со употребляются наряду с государственным языком Российской Феде
единениях. рации. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на
7. Российская Федерация располагает единой системой служб безо сохранение родного языка, создание условий для его изучения и раз
пасности и внутренних дел. В истории отечественного федеративного вития (ст. 68).
строительства органы безопасности всегда создавались применитель 11. Наконец, Российская Федерация обладает всеми необходимы
но к территориальной структуре государства, но имели только верти ми символами (атрибутами) государства — у нее имеются флаг, герб,
кальное подчинение. Такое же положение сохраняется и в наши дни. гимн, столица.
Что касается органов внутренних дел, история государственного Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их
строительства свидетельствует о постоянном «перетягивании каната» описание и порядок официального использования устанавливаются
в управлении ими между регионами и центром. Чередовались перио федеральным конституционным законом (ч. 1 ст. 70 Конститу
ды, когда начальники местных органов внутренних дел назначались ции РФ). Сейчас действуют три федеральных конституционных зако
то сверху, то соответствующими Советами народных депутатов (при на: от 25 декабря 2000 г. «О Государственном флаге Российской Феде
чем либо по согласованию, либо с последующим утверждением вы рации», от 25 декабря 2000 г. «О Государственном гербе Российской
шестоящим руководителем системы внутренних дел). В настоящее Федерации», от 25 декабря 2000 г. «О Государственном гимне Россий
время руководители органов внутренних дел субъектов РФ назнача ской Федерации».
112 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 113

Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус 1. Общие положения


столицы устанавливается федеральным законом (ст. 70 Конститу
ции РФ). В настоящее время действует Закон РФ от 15 апреля 1993 г. Статус субъектов РФ характеризуется определенными чертами,
«О статусе столицы Российской Федерации». закрепленными в Конституции РФ.
1. Как уже отмечалось, субьекты РФ равноправны, т. е. имеют рав
ные права и равные обязанности в качестве субъектов Федерации. Все
§ 4. Статус субъектов Российской Федерации они, конечно, имеют разный экономический потенциал, неодинако
Литература во используют те или иные возможности, но это уже другой вопрос.
2. Статус субъекта РФ определяется совместно Российской Федера
Борисова М. М., Дудко И. Г. Конституционноправовой статус субъекта цией и субъектом. Об этом четко сказано в ст. 66 Конституции РФ: ста
Российской Федерации. М., 2010; Бродский М. Н., Ливеровский А. А. тус республики определяется Конституцией РФ и конституцией рес
Правовой статус и экономическое развитие субъектов Российской Фе
публики (ч. 1); статус края, области, города федерального значения,
дерации. СПб., 2000; Дзидзоев Р. М. Некоторые вопросы федеративной
ответственности субъектов Российской Федерации // Конституцион автономной области, автономного округа определяется Конституци
ное и муниципальное право. 2006. № 11; Лебедев А. Н. Статус субъекта ей РФ и их уставом (ч. 2); статус субъекта РФ может быть изменен по
Российской Федерации (основы концепции, конституционная мо взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответ
дель, практика). М., 1999; Ливеровский А. А. Субъекты Российской Фе ствии с федеральным конституционным законом (ч. 5). В том числе
дерации в системе федеративной конституционной симметрии: дис. ... это относится и к ситуации, когда субъекты хотят объединиться или
дра юрид. наук. СПб., 2003; Мещерякова М. А. Конституционнопра разделиться. Таким образом, субъект РФ не может в одностороннем
вовой механизм взаимодействия субъектов Российской Федерации: порядке определять основы своего конституционноправового статуса.
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011; Морозова А. С. Конституционно
3. У каждого субъекта РФ имеется свой основополагающий акт:
правовая характеристика статуса субъектов Российской Федерации и
их взаимоотношений с Российской Федерацией: вопросы теории: конституция — у республики, устав — у остальных субъектов. Каж
дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2011; Соловьева Е. А. Конституци дый субъект имеет право на свое законодательство. Более того, есть
онноправовой статус субъектов Российской Федерации (проблема гарантии самостоятельности правотворчества субъектов РФ по вопро
асимметрии) / под ред. Ю. И. Скуратова. М., 2007; Субъект Россий сам своего ведения — субъект обязан следовать актам федерального
ской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998; Фи уровня, принятым по вопросам ведения Российской Федерации, но
липпова Н. А. Представительство субъектов Российской Федерации: акт субъекта, изданный по вопросам его собственного ведения, не
доктринальные основы и особенности конституционноправового ре может быть «перекрыт» федеральным законом.
гулирования: дис. ... дра юрид. наук. Екатеринбург, 2011; Чернов С. Н.
4. У каждого субъекта РФ есть своя территория, а также своеоб
Конституционноправовое регулирование отношений между Россий
ской Федерацией и ее субъектами. М., 2004; Чертков А. Н. Правовое разное территориальное верховенство. Оно состоит в том, что террито
регулирование установления и изменения границ субъектов Россий рию субъекта РФ нельзя изменить без согласия этого субъекта. Гра
ской Федерации как пространственного предела их территорий // ницы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного со
Журнал российского права. 2009. № 9; Он же. Субъект федерации как гласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ). Совет Федерации утверждает
государственнотерриториальная единица // Журнал российского изменение границ между субъектами РФ, но делает это лишь по пред
права. 2011. № 1; Чиркин В. Е. О сущности субъекта федерации. Тради ставлению заинтересованных субъектов и не вправе принимать соот
ции и реалии // Государство и право. 2003. № 7; Штурнев А. Е. Вопро ветствующих решений, если не проявлено их инициативы. Как гово
сы закрепления официальной символики в конституциях (уставах) рилось ранее, внутри Российской Федерации не допускается установ
субъектов Российской Федерации // Конституционное (уставное) ре
гулирование в субъектах Российской Федерации: материалы сравни
ление (в том числе и субъектами РФ) таможенных границ, сборов и
тельноправового анализа / под ред. В. В. Игнатенко. Иркутск, 2007; какихлибо иных препятствий для свободного перемещения товаров,
Юсубов Э. С. Модернизация федеративных отношений и субъекты услуг и финансовых средств. Необходимые ограничения перемеще
Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. ния товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным
2010. № 8. законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защи
114 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 115

ты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценно ствлять право законодательной инициативы), а также предлагать Пре
стей (ст. 74 Конституции РФ). зиденту РФ кандидатуры на вакантные должности судей Конституци
5. Каждый субъект РФ имеет свою систему органов государственной онного Суда РФ. Органы законодательной и исполнительной власти
власти. Она устанавливается субъектом самостоятельно, однако в со субъектов могут обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами
ответствии с основами конституционного строя России и общими об оценке конституционности ряда нормативных актов (в том числе
принципами организации представительных и исполнительных орга федеральных законов) и договоров, а также по спорам о компетенции
нов государственной власти, установленными Федеральным законом с органами государственной власти Федерации и других субъектов РФ.
от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодатель Процедура решения определенных вопросов федерального уровня пре
ных (представительных) и исполнительных органов государственной дусматривает участие субъектов РФ. Например, при внесении попра
власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон об общих вок в Конституцию РФ проект закона Федерации о поправке направ
принципах организации органов власти субъектов РФ). Система орга ляется органам законодательной власти субъектов и имеет шансы на
нов государственной власти субъекта РФ представлена органом зако принятие лишь после их одобрения не менее чем двумя третями ука
нодательной (представительной) власти, высшим должностным ли занных органов. Проекты федеральных законов в обязательном по
цом, высшим коллегиальным органом исполнительной власти, ины рядке направляются Государственной Думой всем субъектам РФ, и
ми органами исполнительной власти субъекта. В ряде субъектов при возражении против акта одной трети субъектов должна быть соз
созданы конституционные или уставные суды. дана согласительная комиссия с их участием.
Что касается статуса субъектов РФ в части государственных орга По ряду федеральных должностей субъекты РФ вправе высказы
нов, то необходимо иметь в виду следующее: вать мнение о кандидатах на эти должности. В частности, на основе
— субъекты не вправе создавать какиелибо чрезвычайные орга ч. 3 ст. 129 Конституции РФ (в ред. 2014 г.) прокуроры субъектов РФ
ны, а также органы, не соответствующие республиканской форме назначаются на должность Президентом РФ по представлению Гене
правления (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ), а также принципу разделения рального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ (до этого
властей (ст. 10); прокуроров субъектов РФ назначал Генеральный прокурор РФ, со
— наличие органов государственной власти субъектов не препят гласование также требовалось, как записано в ст. 13 Федерального за
ствует осуществлению федеральной власти на всей территории Рос кона от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации»,
сии, включая и территории конкретных субъектов, причем субъекты с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми
обязаны содействовать деятельности федеральных органов государст самими субъектами РФ). В Указе Президента РФ от 2 июля 2005 г.
венной власти. «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов ис
6. Положение субъектов РФ характеризуется целым набором их полнительной власти субъектов Российской Федерации и территори
возможностей в федеративных отношениях с Российской Федерацией. альных органов федеральных органов исполнительной власти» уста
Прежде всего, Конституция РФ предусмотрела разделение вопросов ве новлено, что руководитель федерального органа исполнительной вла
дения между Федерацией и субъектами: вопросы исключительного ве сти до решения вопроса о кандидате на должность руководителя
дения Федерации; вопросы совместного ведения Федерации и ее своего территориального органа согласовывает кандидатуру с главой
субъектов; вопросы собственного ведения субъектов. исполнительной власти субъекта РФ (подробнее этот вопрос будет
Есть также представительство субъектов РФ на федеральном уровне рассмотрен ниже).
и возможность постановки ими вопросов перед органами Федерации, ко 7. Субъекты, естественно, имеют право на сотрудничество друг с
торые обязаны отреагировать на подобные обращения. Так, каждый другом. Они могут заключать взаимные договоры, решать текущие во
субъект РФ делегирует двух представителей в Совет Федерации — просы, посылать друг к другу делегации, представителей и т. д.
верхнюю палату Федерального Собрания. Есть представительства рес 8. У субъектов РФ есть право на государственную собственность. Она
публик при Президенте РФ, других субъектов РФ — при Правительст подлежит разграничению между Российской Федерацией и ее субъек
ве РФ. Орган законодательной власти субъекта имеет право вносить тами. Разграничение государственной собственности относится к со
проекты законов на рассмотрение Государственной Думы (т. е. осуще вместному ведению Федерации и ее субъектов. Естественно, что субъ
116 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 117

ект РФ обязан учитывать в решении вопросов государственной собст тей, городов федерального значения, где преимущественно прожива
венности интересы Федерации, он не вправе объявить исключительно ют русские, это понятно, так как государственный язык есть их
своим достоянием землю, иные природные ресурсы и материальные родной язык, то не надо забывать, что в автономных единицах про
объекты по признаку их расположения на территории субъекта. живают компактные национальные группы населения. Но на этот
9. Статус личности в Российской Федерации является единым и не счет Конституция гарантирует всем ее народам право на сохранение
зависит от того, на территории какого субъекта человек проживает. родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3
Причем если по Конституции РФ «защита прав и свобод человека и ст. 68), а также права коренных малочисленных народов в соответст
гражданина» относится к совместному ведению Федерации и ее субъ вии с общепризнанными принципами и нормами международного
ектов, то «регулирование» его статуса — исключительно к ведению права и международными договорами РФ (ст. 69).
Федерации. 13. Все субъекты РФ имеют право на свои символы: герб, флаг,
Это не исключает права субъекта РФ на принятие дополнительных гимн, а также столицу (для республики) или административный
мер по обеспечению статуса личности, по укреплению материального центр (для остальных субъектов).
положения граждан.
На всей территории РФ обеспечивается единый правопорядок, 2. Особенности отдельных видов субъектов
для чего создается единая система правоохранительных органов. Но Российской Федерации
формируются правоохранительные органы преимущественно за счет
граждан России, проживающих на территории соответствующего Как уже отмечалось, в состав Российской Федерации входят рес
субъекта. Субъект призван принимать меры по поддержке правоохра публики, края, области, города федерального значения, автономная
нительных органов, обеспечению их деятельности. область, автономные округа. Хотя по Конституции РФ все они равно
10. Охраной безопасности страны, вооруженной защитой ее тер правны, непринципиальные особенности у отдельных субъектов все
ритории занимается Российская Федерация. Отсюда у субъекта РФ таки есть.
нет права на свои войсковые формирования (армию, внутренние вой Республики. Спецификой республик можно считать то, что они
ска, пограничников и т. п.). Но у субъекта есть обязанность оказывать созданы по национальнотерриториальному признаку, отраженному в
содействие обеспечению безопасности государства. названии большинства субъектов, кроме Дагестана, название которо
11. У субъектов РФ есть право участия в международных и внешнеэко го переводится на русский язык как «страна гор», при этом по пестро
номических отношениях. Поскольку данная сфера относится к совмест те национального состава Дагестан превосходит другие республики.
ному ведению Федерации и субъектов (ст. 72 Конституции РФ), Россия Кроме того, республики по Конституции РФ обозначены как госу
координирует международные и внешнеэкономические связи субъек дарства (ч. 2 ст. 5). Однако мы уже отметили, что в плане суверенитета
тов. Соответствующе вопросы регулирует Федеральный закон от 4 ян и права на внешнеполитические отношения наименование республи
варя 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических ки государством не дает ей особых прав и привилегий.
связей субъектов Российской Федерации». Субъекты обязаны учиты Правда, хотя по Конституции РФ республики юридически равно
вать интересы Федерации в данной сфере, а Российская Федерация — правны с другими субъектами, определенные последствия их особого
интересы субъектов РФ. Дипломатические и консульские учреждения положения можно наблюдать. Это проявляется в следующих моментах:
являются едиными для Федерации, хотя при необходимости в них мо — республики поставлены на первое место в перечне субъек
гут трудиться и представители соответствующих субъектов РФ. тов РФ в ст. 65 Конституции РФ;
12. Субъекты РФ имеют право на применение официального языка. — они имеют в качестве своего главного правового акта конститу
Для республик допускается наличие своего собственного государст цию, а другие субъекты — устав (по сути это не принципиально, тем
венного языка (ст. 68 Конституции РФ). В органах власти и местного более что некоторые субъекты в названии своего главного акта к сло
самоуправления республики он употребляется наряду с государствен ву устав в скобках добавляют «основной закон»);
ным языком Российской Федерации. Для других субъектов РФ нали — конституция республики может быть принята как ее органом
чие государственного языка не предусмотрено. Если для краев, облас законодательной власти, так и на референдуме субъекта, в то время
118 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 119

как устав иного субъекта принимается только его органом законода Дискуссионным был и вопрос, являются ли округа субъектами
тельной власти; РСФСР как федерации, тем более что они не входили напрямую в
— республики имеют право на установление своих государствен РСФСР, а состояли в административнотерриториальной единице —
ных языков, которые употребляются наряду с государственным язы крае, области. Федеративный договор 1992 г., внесший изменения в
ком Российской Федерации; для других субъектов такая категория не Конституцию РСФСР 1978 г., и Конституция РФ 1993 г. четко обо
существует, хотя всем народам гарантируется Конституцией сохране значили, что автономные округа — субъекты РФ.
ние и использование их родных языков. Один автономный округ — Чукотский — был выведен в 1992 г. из
Края, области. Между этими субъектами РФ в настоящее время состава Магаданской области и теперь входит непосредственно в Рос
нет внешней разницы, они созданы и входят в состав Российской Фе сийскую Федерацию. Остальные девять автономных округов продол
дерации по территориальному признаку. жали оставаться в составе края, областей — теперь уже субъектов РФ.
Города федерального значения. Эти города — Москва и СанктПе Появилась даже конструкция так называемых сложносоставных или
тербург — всегда имели особое положение, в советское время их на сложноустроенных субъектов РФ — тех, в которые входят автоном
зывали городами республиканского подчинения. Специфика Москвы ные округа. Как говорилось ранее, в результате образования новых
состоит в том, что она выполняет сразу несколько функций: столица субъектов РФ шесть автономных округов прекратили существование
Российской Федерации, субъект РФ и административный центр Мо в качестве субъектов РФ, эти округа теперь являются административ
сковской области. СанктПетербург является субъектом РФ и в то же нотерриториальными единицами с особым статусом в составе новых
время административным центром Ленинградской области. субъектов РФ. Таким образом, на данное время есть четыре автоном
ных округа, один входит напрямую в состав Российской Федерации,
Автономная область. В настоящее время в России существует лишь
два автономных округа состоят в Тюменской области, один — в Ар
одна автономная область — Еврейская. До 1991 г. имелось пять авто
хангельской области.
номных областей и они входили в края. Далее четыре автономные об
Как гарантию статуса автономных округов Конституция РФ
ласти были преобразованы в республики в составе Российской Феде
(ст. 66) предусмотрела, что по представлению законодательных и ис
рации, а оставшаяся Еврейская автономная область стала входить не
полнительных органов автономного округа может быть принят феде
посредственно в Федерацию.
ральный закон об автономном округе (пока не принято ни одного та
У автономной области нет какихлибо особенностей в правовом кого закона). Кроме этого, определено, что отношения автономных
положении. Тем не менее они в принципе не исключаются, и как га округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться
рантия согласно ч. 3 ст. 66 Конституции РФ по представлению зако федеральным законом и договором между органами государственной
нодательных и исполнительных органов автономной области может власти автономного округа и, соответственно, органами государст
быть принят федеральный закон об автономной области. Пока такого венной власти края или области (такие договоры имеются).
акта нет. Тем не менее на практике возникла конституционноправовая
Автономные округа. Этот вид национальнотерриториальных еди коллизия: если край, область и автономный округ являются субъекта
ниц существует с 1930х гг. Тогда они назывались национальными ми РФ, значит, они равны в своем статусе; если же автономный округ
округами. Наименование «автономные округа» впервые нашло отра входит в состав края, области, он, следовательно, занимает подчинен
жение в Конституции СССР 1977 г. и в Конституции РСФСР 1978 г. ное положение в отношении края, области. Между органами власти
Автономные округа входили в состав краев и областей. некоторых автономных округов и областей стали возникать трения.
Вокруг природы округов постоянно ведутся споры разного свой Были обращения в Конституционный Суд РФ, но и они не помог
ства. Когда они еще назывались национальными округами, диску ли — Суд предложил субъектам искать пути взаимопонимания и ком
тировался вопрос: это автономные образования или административ промисса, отражать их в договорах об основах взаимоотношений и о
нотерриториальные единицы? Возобладал первый подход, и в Кон сотрудничестве.
ституции СССР 1977 г. эти единицы называются автономными Перспективы разрешения этой коллизии видятся в объединении
округами. соответствующих субъектов в один (формально новый) субъект РФ.
120 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 121

Нельзя исключать и другой вариант разрешения коллизий — вы риториальным единицам. В советский период к административной
ход автономного округа из состава края, области и прямое вхождение автономии относили автономные области и автономные округа.
его в Российскую Федерацию. Правда, хотя и есть пример с Чукот От территориальной (областной) автономии в обеих ее разновид
ским автономным округом, этот вариант в политических кругах стра ностях отличается так называемая национальнокультурная автоно
ны считается менее перспективным. мия. Она объединяет лиц одной национальной принадлежности, про
живающих не компактно, а на территории как всего государства, так
§ 5. Вопрос об автономии в Российской Федерации и его частей. Суть этой автономии отражается в ее наименовании; это
сообщество людей одного национального происхождения, языка,
Автономия используется в практике государственного строитель созданное для поддержания их интереса к своей истории, литературе,
ства многих стран. Прежде чем говорить о ее судьбе в России, остано культуре.
вимся на общих основных понятиях. Мы уже говорили в гл. 20, что в государственном строительстве
Автономия — это право на самостоятельное решение вопросов своей России после революции 1917 г. нашла применение территориальная
жизни определенной территорией или совокупностью людей. (областная) автономия, и только в ее национальнотерриториальном
Если автономия является способом обеспечения самостоятельно варианте. Создавались уже с первых лет автономные республики, ав
сти территории, это будет территориальная (областная) автономия. тономные области; с 1930х гг. — национальные округа, переимено
Она может быть реализована в двух вариантах: ванные впоследствии в автономные округа.
— автономия может быть национальнотерриториальной, использо Об автономии административнотерриториальных единиц никто
ваться как средство национального самоопределения, когда территория не помышлял, о ее возможности не было речи даже в абстрактнона
компактного проживания этноса объявляется национальнотеррито учном плане. Лишь в 1960е гг. к этой проблеме обратился П. Г. Се
риальной автономной единицей — автономной республикой, авто менов, который доказывал, что В. И. Ленин под областной автономи
номной областью, автономным округом, национальным районом или ей понимал самостоятельность не только национальнотерриториаль
уездом; ных, но и административнотерриториальных единиц1. Позиция
— понятие автономии может применяться и тогда, когда террито этого автора была весьма критически воспринята в государственно
риальным единицам как частям государства предоставляется более правовой литературе того времени.
широкий круг прав, возможность самостоятельного решения вопро В РСФСР на последнем этапе ее пребывания в Союзе ССР состоя
сов, ранее находившихся в ведении центральной государственной ад ли 20 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных
министрации. Речь идет о территориальной автономии. Как указыва округов. Автономные республики были политической автономией,
лось ранее в данном разделе настоящего учебного курса, этот способ напрямую входили в РСФСР и считались государствами (автономные
областной автономии стали применять ряд унитарных государств в республики были также в Азербайджанской ССР — Нахичеванская;
целях повышения роли своих административнотерриториальных Грузинской ССР — Абхазская и Аджарская; Узбекской ССР — Кара
частей — Италия, Испания, Великобритания. калпакская). Автономные области и автономные округа характеризо
Применительно к территориальной (областной) автономии ис вались в литературе как административная автономия. Автономные
пользуются также понятия политическая автономия и администра области в РСФСР входили в края, автономные округа — в состав края
тивная автономия. О политической автономии речь идет при созда или области (автономные области были также в составе Азербайджан
нии автономных единиц, приближающихся по своему статусу и пра ской ССР — НагорноКарабахская, Грузинской ССР — ЮгоОсетин
вам к государству. Конечно, это не государства в настоящем смысле ская, Таджикской ССР — ГорноБадахшанская, они входили непо
этого слова, а так называемые квазигосударства. В Союзе ССР поли средственно в эти союзные республики; автономные округа были
тической автономией считались автономные республики. Админист 1 См.: Семенов П. Г. Проблемы советского национальногосударственного строи
ративная автономия бывает обычно представлена единицами, близ тельства (на материалах Российской Федерации): автореф. дис. ... дра юрид. наук. М.,
кими по положению и объему прав к обычным административнотер 1968.
122 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 123

лишь в РСФСР). Представительство интересов автономных единиц нального меньшинства на соответствующей территории, на основе их
было выведено на уровень органов Союза ССР, все избирали своих добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения
депутатов в Совет Национальностей Верховного Совета СССР. На вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования,
уровне РСФСР учет интересов автономных республик обеспечивался национальной культуры». «Национальнокультурная автономия яв
включением председателей их правительств в состав Правительства ляется видом общественного объединения. Организационноправовой
РСФСР, наделением автономных областей и автономных округов формой национальнокультурной автономии является общественная
правом обращения по волнующим проблемам в органы РСФСР организация». Обратим внимание также на то, что в ст. 4 Закона гово
минуя органы власти края, области, наличием законов РСФСР об рится: «Право на национальнокультурную автономию не является пра
автономных областях и автономных округах. Как указывалось ранее, вом на национальнотерриториальное самоопределение» (выделения в
формально называясь федерацией, Россия на деле была унитарным цитатах мои. — С. А.).
государством с национальнотерриториальной (областной) автоно Национальнокультурная автономия имеет право:
мией. — получать поддержку со стороны органов государственной вла
сти и органов местного самоуправления, необходимую для сохране
В государственном строительстве России на новом этапе начиная
ния национальной самобытности, развития национального (родного)
с 1990—1991 гг. проявились принципиально новые моменты. Пере
языка и национальной культуры;
стало существовать понятие «автономные республики», они стали
— обращаться в органы законодательной (представительной) и ис
просто республиками в составе Российской Федерации, их число рас
полнительной власти, органы местного самоуправления, представляя
ширилось. Был повышен статус других автономных единиц, а также
свои национальнокультурные интересы;
территориальных единиц: Россия официально объявлена федераци
— создавать средства массовой информации в порядке, установ
ей, состоящей из республик, краев, областей, городов федерального
ленном законодательством Российской Федерации, получать и рас
значения, автономной области и автономных округов. Если до этого
пространять информацию на национальном (родном) языке;
можно было хотя бы спорить о том, что Россия, формально называясь
— сохранять и обогащать историческое и культурное наследие,
федерацией, на деле является унитарным государством, теперь пред иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям;
мета спора более не существует. — следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и
Это в принципе означает, что, хотя два вида субъектов РФ сохра развивать художественные народные промыслы и ремесла;
нили в своем наименовании слово «автономный», данные наимено — создавать образовательные и научные учреждения, учреждения
вания можно отнести лишь к разряду архаизмов, на деле национально культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с за
территориальной автономии в России не существует, соответствую конодательством Российской Федерации;
щие субъекты на равных условиях осуществляют свое территориаль — участвовать через своих полномочных представителей в дея
ное самоуправление и участвуют в делах Федерации. тельности международных неправительственных организаций;
Что касается национальнокультурной автономии, она официально — устанавливать и поддерживать без какойлибо дискриминации
признается как конструктивная форма учета интересов представите гуманитарные контакты с гражданами, общественными организация
лей национальностей, проживающих не компактно, а разрозненно на ми иностранных государств.
территории России и ее субъектов, с использованием для этого орга Национальнокультурная автономия может быть местной, регио
низационноправовой формы общественных объединений. нальной, федеральной. Хотя в Законе нет четких определений, по его
В России действует Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О на логике местная национальнокультурная автономия существует на
циональнокультурной автономии». Согласно этому Закону (ст. 1) территории муниципального образования. Местные национально
национальнокультурная автономия в Российской Федерации — «это культурные автономии вправе образовывать региональную нацио
форма национальнокультурного самоопределения, представляющая со нальнокультурную автономию, т. е. в рамках территории одного
бой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к субъекта РФ. Региональные национальнокультурные автономии
определенной этнической общности, находящейся в ситуации нацио двух субъектов РФ и более могут создавать органы межрегиональной
124 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 125

координации своей деятельности. Такие органы не являются межре занный консультативный совет. Таким образом, его «ранг» был не
гиональными национальнокультурными автономиями. Федеральная сколько понижен. Консультативный совет состоит из делегирован
национальнокультурная автономия учреждается не менее чем поло ных на определенный срок представителей каждой федеральной
виной зарегистрированных региональных национальнокультурных национальнокультурной автономии.
автономий. При органах исполнительной власти субъектов РФ могут созда
Если соответствующие этносы имеют в России свои субъекты РФ, ваться консультативные советы или иные совещательные органы по
то национальнокультурную автономию создают граждане соответст делам национальнокультурных автономий. Порядок образования,
вующей национальной принадлежности, проживающие за пределами деятельности и ликвидации этих органов определяется органами ис
этого субъекта (например, татары, проживающие за пределами Татар полнительной власти субъектов РФ.
стана). В связи с этим Закон гласит, что федеральные, региональные При органах местного самоуправления соответствующих муници
национальнокультурные автономии российских граждан, относящих пальных образований могут создаваться консультативные советы или
себя к определенным этническим общностям, имеющим соответст иные совещательные органы по делам национальнокультурных авто
вующие республику или автономный округ, автономную область, и номий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих орга
органы государственной власти субъектов РФ, могут координировать нов устанавливается нормативными правовыми актами муниципаль
свою деятельность, участвовать в разработке федеральных и регио ных образований.
нальных программ в области сохранения и развития национальных Финансирование деятельности, связанной с реализацией прав на
(родных) языков и национальной культуры на основе взаимных со циональнокультурной автономии, осуществляется за счет средств:
глашений и договоров федеральных, региональных национально национальнокультурных автономий, их учреждений и организаций,
культурных автономий и субъектов РФ. частных лиц; федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, мест
Местная национальнокультурная автономия учреждается на об ных бюджетов. В этих целях могут формироваться специальные феде
щем собрании (сходе) гражданами, относящими себя к определенной ральные, региональные и местные фонды.
этнической общности и постоянно проживающими на территории Национальнокультурные автономии обладают правом собствен
соответствующего муниципального образования. Учредителями ме ности в соответствии с законодательством России. Федеральные ор
стной автономии наряду с гражданами могут выступать зарегистриро ганы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъек
ванные общественные объединения российских граждан, относящих тов РФ, органы местного самоуправления могут передавать нацио
себя к определенной этнической общности, действующие на террито нальнокультурным автономиям, их некоммерческим учреждениям и
рии соответствующего муниципального образования. Делегаты мест организациям государственное и муниципальное имущество в собст
ных национальнокультурных автономий на конференции (съезде) венность или аренду в порядке, установленном законодательством
могут учредить региональную национальнокультурную автономию в Федерации и субъектов РФ.
пределах субъекта Федерации. Делегаты региональных национально
культурных автономий на съезде могут учредить федеральную нацио
§ 6. Компетенция Российской Федерации и ее субъектов
нальнокультурную автономию.
Местные, региональные и федеральные национальнокультурные Литература
автономии подлежат государственной регистрации органами юсти
ции Российской Федерации в соответствии с ее законодательством. Безруков А. В. Совместная компетенция и совершенствование взаимо
действия Российской Федерации и ее субъектов // Правоведение.
Сначала в названном Законе (ст. 7) говорилось, что при Прави
2003. № 4; Бережная Т. В. Формы разграничения предметов ведения и
тельстве РФ создается консультативный совет по делам национально полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской
культурных автономий, который является совещательным органом и Федерации (конституционноправовое исследование): дис. ... канд.
действует на общественных началах. В указанной статье в ред. от юрид. наук. Омск, 2006; Васильева Т. Разрешение правовых коллизий
30 ноября 2005 г. установлено, что Правительство РФ определяет фе между Федерацией и субъектами Федерации // Конституционное пра
деральный орган исполнительной власти, при котором создается ука во: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 1 (38); Карпечкина М. Ю.
126 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 127
Конституционноправовые основы разграничения компетенции меж 1. Вопросы исключительного федерального ведения
ду Российской Федерацией и ее субъектами в законодательной сфере:
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Нечаева Т. В. Конституционнопра В данную группу входят предметы ведения (сферы), в которых ре
вовые принципы установления компетенции субъектов Российской шения может принимать только Российская Федерация. Органы
Федерации (в рамках предметов совместного ведения) дис. ... канд. субъектов РФ не вправе принимать решения по вопросам исключи
юрид. наук. М., 2006; Першин Е. В., ГлигичЗолотарева М. В. Актуаль тельного федерального ведения, хотя и могут вносить свои предложе
ные вопросы разграничения компетенции между Российской Федера ния на рассмотрение федеральных органов государственной власти.
цией и субъектами Российской Федерации // Государственная власть В основном вопросы исключительного федерального ведения
и местное самоуправление. 2008. № 2; Плешивцев И. Н. Остаточная закреплены в ст. 71 Конституции РФ. Для удобства восприятия их
компетенция субъектов Российской Федерации (конституционно можно разделить на несколько групп.
правовые аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005; Черепа
В области государственного строительства к ведению Российской
нов В. А. Конституционноправовые основы разделения государствен
ной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003;
Федерации относятся принятие и изменение Конституции РФ и фе
Чертков А. Н. Законодательное регулирование в сфере совместного ве деральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное уст
дения Российской Федерации и ее субъектов. М., 2005. ройство и территория России; регулирование и защита прав и свобод
человека и гражданина; гражданство; регулирование и защита прав
Наиболее сложный вопрос в федеративном государстве — виды национальных меньшинств; установление системы федеральных ор
предметов ведения и полномочий, их распределение между федераль ганов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка
ным центром и субъектами федерации. их организации и деятельности; формирование этих органов; госу
Под предметами ведения обычно имеются в виду сферы государст дарственные награды и почетные звания Российской Федерации; фе
венной и общественной жизни, которые находятся в распоряжении деральная государственная служба; установление основ и федераль
соответствующих государств и государственных образований и внут ные программы в области государственного строительства и нацио
ри которых их органы осуществляют те или иные полномочия. Под нального развития.
полномочиями понимаются права и (или) обязанности государств, го В области экономической, социальной и культурной политики вопро
сударственных образований и их органов по рассмотрению и реше сами ведения Российской Федерации являются: федеральная госу
нию конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер (предме дарственная собственность и управление ею; установление основ фе
тов ведения). Обобщенное понятие, охватывающее предметы ведения деральной политики и федеральные программы в области экономи
и полномочия, — компетенция соответственно федерации, ее субъек ческого, экологического, социального и культурного развития;
тов, их органов. установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное,
При образовании и в ходе развития федеративного государства кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия (выпуск
приходится определять, чтоT отдается для ведения и решения феде денег), основы ценовой политики; федеральные экономические
ральному центру и его органам, чтоT принадлежит субъектам федера службы, включая федеральные банки; федеральные энергетические
ции. Даже при самом мирном течении жизни федерации эти проб системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; феде
лемы являются непростыми. Истории известны и факты весьма слож ральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятель
ных отношений субъектов федерации с центром и друг с другом изза ность в космосе; метеорологическая служба, стандарты, эталоны,
того, кому отходят или у кого остаются те или иные сферы и полно метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография;
мочия. наименования географических объектов; официальный статистиче
Как говорилось ранее в данном разделе, в Российской Федерации ский и бухгалтерский учет.
используется такая модель регулирования компетенции Федерации и В области внешних сношений, обороны и безопасности к ведению
субъектов, по которой есть вопросы: исключительного федерального Российской Федерации относятся: внешняя политика и международ
ведения, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, ные отношения, международные договоры Российской Федерации;
собственного ведения субъектов РФ. вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения; оборона
128 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 129

и безопасность; оборонное производство; определение порядка про В области государственного строительства в совместном ведении
дажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого во Федерации и ее субъектов находятся: обеспечение соответствия кон
енного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических ституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных
средств и порядок их использования; определение статуса и защита правовых актов субъектов Конституции РФ и федеральным законам;
государственной границы, территориального моря, воздушного про защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав нацио
странства, исключительной экономической зоны и континентально нальных меньшинств; защита исконной среды обитания и традици
го шельфа. онного образа жизни малочисленных этнических общностей; уста
В области охраны общественного порядка, прав граждан и правосу новление общих принципов организации системы органов государст
дия вопросами ведения Российской Федерации являются: судоуст венной власти и местного самоуправления.
ройство; прокуратура; уголовное, уголовнопроцессуальное и уголов В области экономической, социальной и культурной политики к со
ноисполнительное законодательство; амнистия и помилование; вместному ведению относятся: вопросы владения, пользования зем
гражданское, гражданское процессуальное и арбитражное процессу лей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграни
альное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной чение государственной собственности; природопользование; охрана
собственности. окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; осо
бо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и
2. Вопросы совместного ведения Российской Федерации культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры,
и ее субъектов физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохране
ния; защита материнства, отцовства и детства; социальная защита,
Если та или иная сфера относится к совместному ведению Россий включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с ка
ской Федерации и ее субъектов, это означает, что внутри нее компе тастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ливидация их
тентны органы власти как Федерации, так и субъектов. Но у каждой последствий; установление общих принципов налогообложения и
стороны есть свои полномочия. сборов в России.
Их отношения, говоря обобщенно, строятся следующим образом: В области внешних сношений в совместном ведении находятся ко
а) Федерация может конкретно и напрямую (нормами прямого ординация международных и внешнеэкономических связей субъек
действия) урегулировать те или иные аспекты в сферах совместного тов РФ, выполнение международных договоров РФ. Это означает, что
ведения, а субъекты применяют эти нормы и в лучшем случае могут каждая сторона осуществляет свои полномочия в данной сфере,
лишь повторить их в своем законодательстве без изменений; а возможности координации принадлежат Российской Федерации.
б) Федерация может осуществить так называемое рамочное регу Федеральный закон «О координации международных и внешне
лирование в соответствующих сферах общественных отношений, то экономических связей субъектов Российской Федерации», упоминав
гда субъект принимает свой акт, в котором развивает и дополняет шийся нами ранее, устанавливает общий порядок координации меж
нормы федерального законодательства, однако не изменяя их прин дународных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, содержит
ципиального смысла. правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъек
Очень часто прямое и рамочное регулирование осуществляется тов при установлении и развитии международных и внешнеэкономи
Федерацией в одном и том же федеральном законе, ином норматив ческих связей.
ном акте. Но имеет место и практика принятия Федерацией актов, Закон четко оговорил, что субъекты РФ обладают правом на осу
именуемых основами законодательства; это подчеркивает их характер ществление международных и внешнеэкономических связей только с
как базы для последующего нормативного регулирования в субъек субъектами иностранных федеративных государств, административ
тах РФ, хотя и в акты типа основ также включаются федеральные нотерриториальными образованиями иностранных государств,
нормы прямого действия. а также на участие в деятельности международных организаций в
Вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов для удоб рамках органов, созданных специально для этой цели. Лишь с согла
ства восприятия также можно разбить на несколько групп. сия Правительства РФ субъекты РФ могут осуществлять такие связи
130 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 131

и с органами государственной власти иностранных государств (п. 1 Представительства субъектов РФ на территориях иностранных го
ст. 1). Под международными и внешнеэкономическими связями сударств, а равно иностранные представительства на территории субъ
субъектов РФ понимаются осуществляемые в торговоэкономиче екта РФ не обладают статусом дипломатических представительств, на
ской, научнотехнической, экологической, гуманитарной, культур них не могут быть возложены консульские или дипломатические
ной и в иных областях связи с соответствующими иностранными функции. Работники указанных представительств не пользуются ди
партнерами. пломатическими привилегиями и иммунитетами. Представительства
Органы государственной власти субъекта РФ имеют право на веде субъектов РФ за пределами России возглавляют российские граждане.
ние переговоров с иностранными партнерами, а также на заключение В случае возникновения разногласий между органами государст
с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэко венной власти РФ и ее субъектов в отношении рассматриваемых со
номических связей. Согласно ст. 3 указанного Закона органы субъек глашений применяются согласительные процедуры в соответствии с
та РФ заблаговременно уведомляют соответствующие федеральные Конституцией и законодательством РФ. Если соглашение противоре
органы исполнительной власти о вступлении в переговоры о заклю чит Конституции РФ, федеральным законам, общепризнанным
чении соглашения об осуществлении международных и внешнеэко принципам и нормам международного права и международным до
номических связей. Проект соглашения не позднее чем за месяц до говорам РФ, ущемляет законные интересы другого субъекта РФ либо
подписания представляется для согласования в Министерство ино нарушает порядок, установленный Законом об общих принципах ор
странных дел РФ (далее — МИД России), а при необходимости и в ганизации органов власти субъектов РФ, такое соглашение может
другие федеральные органы исполнительной власти. МИД России и быть оспорено в судебном порядке. Действие соглашений может быть
другие федеральные органы исполнительной власти информируют приостановлено Президентом РФ до решения этого вопроса соответ
орган государственной власти субъекта РФ о результатах рассмотре ствующим судом.
ния проекта соглашения, как правило, не позднее чем через 20 дней В области охраны общественного порядка, прав граждан, деятельно
после получения проекта соглашения. В случае возникновения раз сти правоохранительных органов, законодательства к совместному ве
ногласий применяются согласительные процедуры в соответствии с дению Российской Федерации и ее субъектов относятся: обеспечение
законодательством РФ. законности, правопорядка, общественной безопасности; режим по
Соглашения об осуществлении международных и внешнеэконо граничных зон; административное, административнопроцессуаль
мических связей, заключенные органами государственной власти ное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное зако
субъекта РФ, независимо от формы, наименования и содержания не нодательства, законодательство о недрах, об охране оружающей среды.
являются международными договорами.
Федеральные органы государственной власти не несут ответствен 3. Вопросы собственного ведения субъектов
ность по подобным соглашениям, за исключением случаев, когда со Российской Федерации
глашения заключены с органами государственной власти иностран
ных государств с согласия Правительства РФ либо по конкретному Вопросы собственного ведения субъектов РФ можно разделить на
соглашению субъекта РФ имеются официальные гарантии Прави две группы: вопервых, субъект РФ правомочен осуществлять опреде
тельства. ленные полномочия в сферах совместного ведения — на основе и в
Субъекты РФ в целях реализации соглашений об осуществлении развитие федеральных нормативных актов; вовторых, к собственно
международных и внешнеэкономических связей по согласованию с му ведению субъекта РФ относятся также вопросы, не включенные в
МИД России пользуются правом открывать свои представительства предыдущую группу.
за пределами России. В свою очередь, по согласованию с МИД Рос Таким образом, в отношении полномочий субъектов РФ действует
сии органы субъекта РФ вправе давать разрешение на открытие на правило: все, что не отнесено к ведению Российской Федерации, от
территории данного субъекта представительств субъектов иностран носится к ведению субъектов РФ. Компетенция субъектов обычно за
ных федеративных государств и административнотерриториальных крепляется в их конституциях и уставах. Одни акты содержат как бы
образований иностранных государств. сплошной перечень предметов ведения и полномочий субъекта, охва
132 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 133

тывающий сферы как совместного ведения с Федерацией, так и соб — по предметам ведения субъектов РФ — определяются конститу
ственного ведения субъекта. Другие акты закрепляют отдельно пред цией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними
меты совместного ведения Федерации и субъекта, дублируя положе иными нормативными правовыми актами субъекта;
ния ст. 72 Конституции РФ, и предметы ведения и полномочия — предметам совместного ведения — определяются Конституци
субъекта вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Фе ей РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полно
дерации и субъекта. мочий и соглашениями;
Обычно к предметам собственного ведения субъектов РФ их кон — предметам ведения Федерации — определяются федеральными
ституциями, уставами отнесены: законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными право
— принятие конституции, устава, законов и иных нормативных выми актами Президента и Правительства РФ, а также соглашениями
актов субъекта, внесение в них изменений и дополнений, контроль за (таким образом, Закон, конкретизируя нормы Конституции РФ, по
реализацией; зволяет возлагать на органы субъекта РФ не регулирование, а участие
— установление системы органов государственной власти субъек в осуществлении исключительной компетенции Российской Федера
та, порядка их организации и деятельности, формирование этих орга ции).
нов; Федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и
— административнотерриториальное устройство субъекта; соглашения, определяющие полномочия органов государственной
— владение, пользование и распоряжение объектами собственно власти субъекта РФ, указы Президента РФ и постановления Прави
сти субъекта и управление объектами федеральной собственности, тельства РФ должны устанавливать права, обязанности и ответствен
переданными субъекту в управление; ность органов государственной власти субъекта РФ, порядок и источ
— разработка, принятие и исполнение социальноэкономических, ники финансирования осуществления соответствующих полномо
культурных, градостроительных и иных программ субъекта; чий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на
— разработка, утверждение и исполнение бюджета субъекта; федеральные органы государственной власти и органы местного са
— учреждение и присвоение почетных званий, наград и премий моуправления.
субъекта; Полномочия органов государственной власти субъекта по предме
— сотрудничество с другими субъектами РФ; там ведения субъектов РФ осуществляются данными органами само
— другие вопросы собственного ведения субъекта. стоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвен
ций из федерального бюджета).
4. Новейшие решения проблем разграничения полномочий Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по
Российской Федерации и ее субъектов предметам совместного ведения осуществляются данными органами
самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением
Проблема реального разграничения полномочий Российской Фе субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных пол
дерации и ее субъектов является одной из наиболее злободневных в номочий может в порядке и случаях, установленных федеральными
федеративных отношениях. Многие вопросы пока еще решаются ме законами, дополнительно финансироваться за счет средств федераль
тодом проб и ошибок, что, конечно, не устраивает многие субъекты, ного бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов,
да и саму Федерацию. Для упорядочения соответствующей практики в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.
были разработаны весьма важные меры, которые отражены в Законе Названный Закон в п. 2 ст. 263 закрепил перечень полномочий, пе
об общих принципах организации органов власти субъектов РФ. реданных органам государственной власти субъекта РФ по предметам
В указанный Федеральный закон 4 июля 2003 г. включена гл. IV1 совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоя
«Общие принципы разграничения полномочий между федеральными тельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвенций
органами государственной власти и органами государственной власти из федерального бюджета). Сначала Закон отразил 46 таких полномо
субъекта Российской Федерации». Согласно ст. 261 Закона полномо чий, далее этот перечень расширялся и корректировался, на 2010 г.,
чия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ: по подсчетам автора, он отражал 78, на 2013 г. — 96 полномочий.
134 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 135

По этим полномочиям могут приниматься федеральные законы, в 1. Влияние субъектов Российской Федерации
которых нельзя, за отдельными исключениями, определять объем и на федеральные дела
порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, это дела
ют сами субъекты. Причем перечень полномочий органов государст Общий подход к возможностям субъектов РФ на федеральном
венной власти субъекта по вопросам совместного ведения может быть уровне можно определить так: они вправе представлять и отстаивать
изменен лишь путем внесения изменений в названный Закон. свои интересы при решении любых вопросов органами РФ. Отсюда до
Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по пустимы обращения компетентных органов власти субъектов — зако
предметам совместного ведения, не предусмотренные перечнем и ус нодательной власти и высшего должностного лица субъекта — к Пре
тановленные иными федеральными законами, осуществляются за зиденту, Правительству РФ, любым федеральным министрам, руко
счет субвенций из федерального бюджета, а также из бюджетов госу водителям федеральных служб и агентств. На обращения даются
дарственных внебюджетных фондов. Федеральные законы должны мотивированные ответы.
определять права и обязанности органов государственной власти Субъекты вправе защищать свои интересы при составлении феде
субъекта РФ, а также права и обязанности федеральных органов госу рального бюджета, в котором отражаются отдельными строками от
дарственной власти при осуществлении соответствующих полномо числения в бюджеты субъектов.
чий; решать вопросы передачи Федерацией субъектам финансовых Если у органов государственной власти субъектов возникают раз
средств и материальных объектов в целях обеспечения соответствую ногласия с федеральными органами государственной власти, Прези
щих полномочий; определять порядок осуществления федеральными дент в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ может использовать
органами контроля за исполнением органами власти субъекта РФ со согласительные процедуры для разрешения таких разногласий. В слу
ответствующих полномочий. чае недостижения согласованного решения Президент может пере
дать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ законодательным (предста
§ 7. Формы взаимодействия Российской Федерации
вительным) органам государственной власти субъектов РФ принадле
и ее субъектов
жит право законодательной инициативы. Они им пользуются, поэтому
Взаимодействие Российской Федерации и ее субъектов воплоща в «портфеле» Государственной Думы постоянно есть законопроекты,
ется как в системе специальных гарантий положения каждой стороны внесенные субъектами. Конституция дает органам законодательной
в федеративных отношениях, так и в постоянных контактах органов власти субъектов право вносить предложения о поправках и пересмотре
власти Федерации и ее субъектов. Термин «взаимодействие», предпо Конституции РФ (ст. 134).
лагающий наличие возможностей у каждой стороны, используется не Интересы субъектов РФ должны учитываться при прохождении всех
случайно, поскольку для федеративных отношений в России харак законопроектов в Государственной Думе. Регламент Думы предусмат
терны не только влияние Федерации на субъекты («сверху вниз»), но ривает направление любых поступающих законопроектов всем субъ
и влияние субъектов на политику и повседневную жизнь Федерации, ектам РФ с целью сообщить по нему свое мнение Думе.
деятельность ее органов («снизу вверх»). В последнее время приняты меры к обеспечению более полного
Безусловно, возможности федеральных органов в их воздействии учета позиций субъектов РФ в законодательном процессе на феде
на развитие Федерации и ее субъектов более широки. Отношения Фе ральном уровне. Закон об общих принципах организации органов
дерации и субъектов не могут быть отношениями равных, статус Фе власти субъектов РФ 4 июля 2003 г. дополнен ст. 264 «Участие органов
дерации выше. Но тем не менее у субъектов есть юридически закреп государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотре
ленные средства, которые должны способствовать отражению их нии Государственной Думой Федерального Собрания Российской
взглядов на развитие федеративных отношений в целом, а также соб Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного
ственных интересов субъектов на федеральном уровне. ведения». Она гласит, что проекты федеральных законов по предме
Остановимся последовательно на возможностях сначала субъектов там совместного ведения согласовываются с законодательными
и затем самой Федерации. (представительными) и высшими исполнительными органами госу
136 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 137

дарственной власти субъектов РФ. Используется такой порядок: зако представителя избирает орган законодательной власти субъекта, дру
нопроекты после их внесения в Государственную Думу направляются гого назначает глава исполнительной власти субъекта. Главы испол
в названные субъекты для представления ими в Думу в 30дневный нительной власти всех субъектов входят по должности в состав Госу
срок отзывов на указанные законопроекты. Если указанные органы дарственного совета РФ, учрежденного Указом Президента РФ от
более чем одной трети субъектов выскажутся против принятия соот 1 сентября 2000 г., — совещательного органа, работающего под руко
ветствующего федерального закона, по решению Государственной водством Президента. Главы законодательной власти входят в так на
Думы создается согласительная комиссия. Отзыв органов власти субъ зываемый Совет законодателей — совещательный орган, работающий
екта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ве на федеральном уровне под началом палат федерального парламента.
дения считается положительным в случае, если законодательный Субъекты РФ имеют официальные представительства на федераль
(представительный) и высший исполнительный органы государствен ном уровне. Согласно Указу Президента РСФСР от 22 августа 1991 г.
ной власти субъекта РФ выскажутся за принятие проекта. Отзыв счи «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти
тается отрицательным, если оба органа выскажутся против принятия в РСФСР» (п. 5) учреждены представительства республик при Прези
проекта. Если мнения разделились, следует считать, что мнение орга денте РСФСР. Представительства других субъектов предусмотрены
нов государственной власти субъекта РФ не выражено. Указом Президента РФ от 2 апреля 1992 г. «О представительствах ад
Все сказанное делается на стадии, когда законопроект еще не по министраций краев и областей при Правительстве Российской Феде
шел на рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. Про рации». Представительство обычно возглавляет заместитель главы
екты федеральных законов по предметам совместного ведения, при органа исполнительной власти субъекта РФ. Задача представитель
нятые Думой в первом чтении, направляются в законодательные ства, с одной стороны, обеспечивать учет интересов субъекта на феде
(представительные) органы субъектов РФ для представления в Госу ральном уровне, поддерживать его отношения с федеральными госу
дарственную Думу поправок к указанным законопроектам в 30днев дарственными органами; с другой — способствовать доведению до
ный срок (на этой стадии законопроекты органам исполнительной органов субъекта РФ федеральных интересов и принятию на местах
власти субъектов уже не направляются). До истечения этого срока необходимых решений.
рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допус В определенной мере субъекты РФ могут участвовать в формирова
кается. нии федеральных органов и назначении федеральных должностных лиц.
Средством гарантирования интересов субъектов РФ является так Как уже отмечалось, что прокуроры субъектов РФ назначаются на
же и право их органов законодательной и исполнительной власти на должность Президентом РФ по представлению Генерального проку
обращение в Конституционный Суд РФ. Причем они могут оспаривать рора РФ, согласованному с субъектами РФ (ч. 3 ст. 129 Конститу
конституционность федеральных законов, нормативных актов Прези ции РФ). Перед назначением соответствующего лица его кандидатура
дента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, актов проходит согласование как в органе законодательной власти субъекта,
других субъектов РФ по вопросам ведения Российской Федерации, так и у высшего должностного лица субъекта. Федеральный конститу
договоров между органами государственной власти Федерации и ее ционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Россий
субъектов, международных договоров РФ, не вступивших в силу. ской Федерации» дает субъекту РФ право внесения Президенту канди
Предметом обращения в Конституционный Суд могут быть споры о датур на вакантную должность судьи Конституционного Суда РФ. Как
компетенции между органами государственной власти Федерации и мы указывали ранее, с главой исполнительной власти субъекта РФ со
ее субъектов, между высшими государственными органами субъектов. гласовываются кандидаты на должности руководителей подразделе
Органы законодательной власти субъектов могут быть инициаторами ний федеральных органов исполнительной власти, действующих на
запроса в Конституционный Суд о толковании Конституции РФ. территории соответствующих субъектов.
Для того чтобы субъекты РФ полнее могли выражать свои интере Более того, главы исполнительной власти субъектов наделены пра
сы, предусмотрено их представительство в федеральных органах. В со вом координации деятельности подразделений федеральных органов
ответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции РФ каждый субъект РФ имеет исполнительной власти, особенно по направлениям, связанным с
двух представителей в Совете Федерации. В настоящее время одного укрепление правопорядка и безопасности на своей территории. Упо
138 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 139

минавшийся ранее Указ Президента РФ «Вопросы взаимодействия и мости от Федерации субъекты, поскольку средств всегда не хватает, и
координации деятельности органов исполнительной власти субъектов даже при очевидной нуждаемости и проблемности какоголибо субъ
Российской Федерации и территориальных органов федеральных орга екта объем их покрытия из федерального бюджета в немалой степени
нов исполнительной власти» наделяет высшее должностное лицо субъ связан с тем, насколько хорошими являются отношения руководства
екта РФ полномочиями по организации взаимодействия и координации субъекта с федеральными органами исполнительной власти.
деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъ Как уже отмечалось, Конституция РФ отнесла к ведению Федера
екта РФ и территориальных органов Министерства внутренних дел РФ ции установление федеральным законом общих принципов организации
(далее — МВД России), Министерства РФ по делам гражданской обо представительных и исполнительных органов государственной власти
роны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных субъектов РФ (ч. 1 ст. 77), в соответствии с которыми каждый субъект
бедствий (далее — МЧС России), Министерства юстиции РФ (далее — выстраивает свою систему органов государственной власти.
Минюст России), Федеральной службы исполнения наказаний, Феде Федерация устанавливает общие правила взаимоотношений своих
ральной службы судебных приставов, федеральных министерств и органов власти и органов власти субъектов. Федеральные норматив
иных федеральных органов исполнительной власти, руководство кото ные акты действуют на всей ее территории, значит, и на территории
рыми осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и феде каждого субъекта. Не требуется актов субъектов РФ о введении в дей
ральных агентств, подведомственных этим министерствам. ствие на их территории федеральных актов. Отдельные субъекты не
которое время назад неправомерно допускали в своих конституциях,
2. Влияние Российской Федерации на дела ее субъектов уставах возможность приостановления федеральных актов, если те не
соответствовали интересам или законодательству субъектов. После
Возможности Российской Федерации в ее влиянии на дела субъек прихода к власти в 2000 г. второго Президента РФ были предприняты
тов РФ шире, а в ряде случаев и радикальнее, нежели ответные воз радикальные меры по приведению законодательства субъектов в со
можности субъектов. Как известно, в федеративных отношениях ответствие с федеральным законодательством, в том числе и по отме
центр всегда более инициативная сторона, к тому же ему надо думать не подобных «прав» субъектов. Естественно, если субъект считает,
о согласовании интересов федерации и субъектов, а также о том, что что федеральный акт противоречит законодательству субъекта по во
бы отдельный субъект не поставил свои локальные интересы выше просам его собственного ведения, он может оспорить акт в компе
общегосударственных, чтобы он, в конце концов, соблюдал «феде тентном федеральном суде.
ральную дисциплину». Федеральные органы государственной власти осуществляют свои
Главный способ обеспечения воздействия Российской Федерации полномочия на всей территории страны, без изъятий со стороны Фе
на весь строй федеративных отношений и места в них субъектов — дерации и какихлибо ограничений со стороны субъектов РФ. Орга
конституционноправовое регулирование федеративных отношений и ны исполнительной власти Федерации и ее субъектов действуют по
положения субъектов РФ. Этой цели служит прежде всего Конститу вопросам федерального ведения как единая система исполнительной
ция РФ. Кроме того, в развитие Конституции принимаются феде власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Допускается создание органов
ральные законы, в том числе по предметам совместного ведения Фе исполнительной власти Федерации на территории субъектов.
дерации и ее субъектов, тем самым устанавливаются пределы осуще Вопрос о рационализации системы управления территорией Феде
ствления соответствующих полномочий субъектами. рации и взаимоотношений с ее субъектами постоянно находится в
Важным средством влияния Федерации на субъекты является фе центре внимания федерального центра. Указом Президента РФ от
деральный бюджет. Особенность Российской Федерации состоит в 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Россий
том, что подавляющая часть налоговых и иных финансовых источни ской Федерации в федеральном округе» страна поделена на семь фе
ков поступает в федеральный бюджет, а затем при утверждении его на деральных округов, по Указу от 19 января 2010 г. их стало восемь. На
очередной финансовый год происходит уточнение отчислений, пере значен полномочный представитель Президента в каждом округе. Ра
даваемых в бюджеты субъектов РФ. Это позволяет как связать обще нее были полномочные представители в субъектах РФ, порой
государственные и региональные интересы, так и «держать» в зависи назначались полномочные представители Президента для группы со
140 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 141

седних субъектов РФ. Теперь в каждый субъект назначается феде К ведению органов Федерации относится разрешение коллизий
ральный инспектор. Они подчиняются полномочному представителю между органами Федерации и ее субъектов, органами власти различных
Президента РФ в соответствующем федеральном округе. субъектов. Прежде всего этим занимается Президент РФ. Федерация
Федеральные округа и полномочные представители Президента в в лице Конституционного Суда РФ обладает правом оценки консти
этих округах стали как бы связующим звеном между федеральным туционности главных актов субъектов — конституций, уставов, а так
центром и субъектами РФ. Они также должны способствовать более же их актов по вопросам ведения Федерации.
быстрому разрешению вопросов охраны правопорядка и управления В последнее время развивается практика сотрудничества субъек
некоторыми отраслями. Для этого на уровне федеральных округов тов РФ и федеральных государственных органов в подготовке и оценке
создаются подразделения ряда федеральных государственных органов проектов нормативных актов субъектов. Особенно важную роль в
(например, есть заместители Генерального прокурора РФ, главные этом процессе играет Минюст России. Проекты конституций, уста
управления МВД России по соответствующему федеральному округу, вов субъектов, вносимых в них изменений, законов субъектов и иных
органы юстиции, налоговые органы и др.). нормативных актов направляются в Минюст России, проходят здесь
Представитель содействует решению субъектами РФ, входящими в экспертизу по части их законности, соответствия федеральному зако
федеральный округ, задач, представляющих для них общий интерес. нодательству, а порой и целесообразности принятия.
Вместе с тем полномочный представитель не вправе вмешиваться в В практике федеративного строительства и взаимодействия феде
рации и субъектов определенное значение имеют договоры между фе
деятельность органов законодательной и исполнительной власти субъ
дерацией и ее субъектами. Ранее говорилось, что основы сегодняшней
ектов, не может официально высказываться в поддержку какихлибо
федерации в России были заложены Федеративным договором от
кандидатов при проведении региональных и федеральных выборов.
31 марта 1992 г. и конституционной реформой 21 апреля 1992 г. Кон
Полномочный представитель Президента в федеральном округе не
ституция РФ (ч. 3 ст. 11) предусматривает разграничение предметов
имеет какихлибо административных полномочий. Он поддерживает ведения и полномочий между органами государственной власти Фе
контакты с руководством, а также с общественными объединениями дерации и органами государственной власти субъектов РФ на основе
субъектов, собирает и обобщает информацию о состоянии дел в соот Конституции, Федеративного и иных договоров. Как уже отмечалось,
ветствующих субъектах. Тем не менее многие задачи и возможности практика двусторонних договоров получила особое распространение
полномочного представителя делают его влиятельной фигурой в ре в 1994—1999 гг., с осени 2001 г. реально можно говорить об отказе от
гионе. Так, к его ведению в частности относятся: организация контро договорного регулирования в пользу единства законодательного регу
ля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений лирования.
Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, Новеллами от 4 июля 2003 г. в Закон об общих принципах органи
за реализацией федеральных программ в федеральном округе; обеспе зации органов власти субъектов РФ включена ст. 267 «Принципы и по
чение реализации в федеральном округе кадровой политики Прези рядок заключения договоров о разграничении полномочий», которая
дента РФ; представление Президенту РФ регулярных докладов об и является теперь основой двухсторонних договоров органов государ
обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, ственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.
а также о политическом, социальном и экономическом положении в Предусмотрено, что заключение договоров о разграничении пол
федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих номочий допускается только в случае, если это обусловлено экономи
предложений; обеспечение координации деятельности федеральных ческими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в
органов исполнительной власти в соответствующем федеральном ок той мере, в которой указанными особенностями определено иное,
руге; согласование кандидатур для назначения на должности феде чем это установлено федеральными законами, разграничение полно
ральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на мочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается пе
иные должности в пределах федерального округа, если назначение на речень полномочий федеральных органов государственной власти и
эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых
или федеральными органами исполнительной власти и т. п. производится иначе, чем это установлено федеральными законами и
142 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 143

законами субъекта РФ, определяются условия и порядок осуществле По тексту он разительно отличается от прежних договоров и скорее
ния этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок имеет политическое, чем конституционноправовое значение.
действия договора о разграничении полномочий и порядок продле Говоря о средствах воздействия Российской Федерации на субъек
ния данного срока, а также основания и порядок досрочного растор ты РФ, следует затронуть и меры конституционноправовой ответст
жения договора о разграничении полномочий. венности субъектов (некоторые ученые называют ее «федеративной
Проект договора о разграничении полномочий представляется в ответственностью»), применяемые Федерацией. В целом этот вопрос
законодательный орган субъекта РФ его высшим должностным ли восходит к более широкой проблеме так называемого федерального
цом для одобрения. Проект договора одобряется или отклоняется по вмешательства, т. е. системы мер и санкций, которые может приме
становлением законодательного органа. О результатах рассмотрения нять федеративное государство к своим субъектам при нарушении
проекта договора глава субъекта РФ сообщает Президенту РФ. субъектами либо на их территории конституции и законодательства,
Договор о разграничении полномочий подписывается Президен реальных угрозах жизни и безопасности населения, когда субъекты
том РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ. Далее Прези бессильны навести порядок либо когда события и природная стихия
дент в течение 10 дней после подписания договора вносит в Государ требуют помощи центра.
ственную Думу проект федерального закона об утверждении договора Мы уже обращались в разд. I настоящего учебного курса к проб
о разграничении полномочий. Договор вступает в силу со дня вступ леме конституционноправовой ответственности в федеративных от
ления в силу федерального закона об утверждении договора о разгра ношениях. Напомним лишь, что ряд мер, отражающих вмешательст
ничении полномочий, если указанным федеральным законом не ус во Федерации в дела субъектов, закреплен в Федеральном конститу
тановлено иное. Договор о разграничении полномочий имеет силу ционном законе от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении». Он
федерального закона. Срок действия договора о разграничении пол
допускает: полное или частичное приостановление на территории
номочий не может превышать 10 лет.
действия чрезвычайного положения полномочий органов исполни
Досрочное прекращение действия (далее — расторжение) договора
тельной власти субъекта и органов местного самоуправления; приос
о разграничении полномочий возможно по взаимному согласию сто
тановление действия правовых актов органов государственной власти
рон или на основании решения суда. Расторжение договора по ини
субъектов РФ и актов органов местного самоуправления в случае их
циативе одной из сторон возможно в случае установленного вступив
противоречия указу Президента РФ о введении чрезвычайного поло
шим в силу решением федерального суда нарушения другой стороной
жения; установление ограничений на осуществление отдельных ви
положений договора. Решение федерального суда является основани
дов финансовоэкономической деятельности, включая перемещение
ем для принятия Президентом РФ или высшим должностным лицом
товаров, услуг и финансовых средств; приостановление деятельности
субъекта РФ решения о расторжении договора о разграничении пол
номочий по инициативе одной из сторон. Решение о расторжении политических партий и иных общественных объединений.
договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сто На территории действия чрезвычайного положения указом Прези
рон может приниматься не позднее чем через 30 дней со дня вступле дента РФ может вводиться особое управление этой территорией по
ния в силу соответствующего судебного решения и подлежит офици средством создания временного специального органа управления ли
альному опубликованию. В этом случае федеральный закон об бо федерального органа управления данной территорией.
утверждении договора о разграничении полномочий признается утра В соответствии с Законом об общих принципах организации орга
тившим силу со дня официального опубликования соответствующего нов власти субъектов РФ (ст. 269) отдельные полномочия органов го
решения о расторжении договора. сударственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на
После появления приведенного выше регулирования был подписан федеральные органы государственной власти и (или) должностных
только один документ — Договор о разграничении предметов ведения лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в
и полномочий между органами государственной власти Российской случаях если:
Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан а) в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычай
от 26 июня 2007 г., утвержден Федеральным законом от 24 июля 2007 г. ной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутст
144 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 145

вуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Фе помогли бы увидеть результаты их усилий, в том числе и при исполь
деральным законом; зовании федеральной помощи.
б) возникшая вследствие решений, действий или бездействия ор Определенные шаги в этом направлении были предприняты, хотя
ганов государственной власти субъекта РФ просроченная задолжен нельзя сказать, что они оказали существенную помощь развитию фе
ность субъекта по исполнению долговых и (или) бюджетных обяза деративных отношений, к тому же вызвали противоречивые оценки.
тельств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодек В частности, Закон об общих принципах организации органов вла
сом РФ (далее — БК РФ), превышает 30% собственных доходов сти субъектов РФ был дополнен 29 декабря 2006 г. ст. 263.2 «Оценка
бюджета субъекта в последнем отчетном году; эффективности деятельности органов исполнительной власти субъ
в) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предо екта Российской Федерации». Сам Закон соответствующие критерии
ставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным ор не установил, а предусмотрел в названной статье: «Перечень показа
ганом государственной власти субъекта РФ допускается нарушение телей для оценки эффективности деятельности органов исполни
Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых ак тельной власти субъекта Российской Федерации утверждается Пре
тов Президента РФ и Правительства РФ, если такое нарушение уста зидентом Российской Федерации». Глава исполнительной власти
новлено соответствующим судом. субъекта РФ представляет Президенту РФ доклады о фактически
В случае, указанном в п. «а», решение о возложении соответствую достигнутых и планируемых значениях соответствующих показате
лей. Порядок и сроки представления докладов устанавливаются Пре
щих полномочий на федеральные органы государственной власти
зидентом РФ. Нормативными правовыми актами Президента РФ
принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федера
и (или) Правительства РФ может быть предусмотрено выделение за
ции.
счет средств федерального бюджета грантов субъектам РФ в целях
В случае, обозначенном в п. «б», в субъекте РФ на срок до одного
содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших
года по ходатайству Правительства РФ решением Высшего Арбит
значений показателей.
ражного Суда РФ в соответствии с федеральным законом вводится
Указом от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельно
временная финансовая администрация в целях восстановления пла сти органов исполнительной власти субъектов Российской Федера
тежеспособности субъекта. ции» Президент РФ утвердил Перечень показателей для ее оценки,
В случае, названном в п. «в», решение о временном осуществле включающий 43 позиции, в том числе объем валового регионального
нии федеральными органами исполнительной власти полномочий, продукта, объем инвестиций в основной капитал (за исключением
при реализации которых исполнительным органом государственной бюджетных средств) в расчете на одного человека, реальная средне
власти субъекта РФ допущены соответствующие нарушения, прини месячная начисленная заработная плата работников в сравнении с
мается Правительством РФ в порядке, предусмотренном федераль предыдущим годом, уровень безработицы, смертность населения,
ным законом, нормативными правовыми актами Президента РФ удельный вес населения, систематически занимающегося физиче
и (или) Правительства РФ, с одновременным изъятием соответствую ской культурой и спортом, обеспеченность спортивными сооруже
щих субвенций. ниями в субъекте РФ, уровень криминогенности (процент от числа
Практика последних лет дает основания для вывода о том, что опрошенных) и др. Характерно, что был и такой показатель, как удов
централизация в федеративных отношениях в России усилилась, хотя летворенность населения деятельностью органов исполнительной
не хотелось бы, чтобы у читателя сложилось впечатление о преиму власти субъекта РФ, в том числе их информационной открытостью
щественно административном их содержании. Любые процессы име (процент от числа опрошенных).
ют и субъективные, и объективные причины. Последние в большей Указом Президента РФ от 21 августа 2012 г. «Об оценке эффектив
мере связаны с тем, что чрезмерная свобода субъектов порой мешает ности деятельности органов исполнительной власти субъектов Рос
обеспечению общегосударственных интересов. Вместе с тем, по сийской Федерации» утвержден новый перечень показателей оценки
скольку без помощи Федерации субъектам РФ трудно обойтись, надо такой эффективности, он состоит всего из 12 позиций, впрочем, так
создавать критерии оценки эффективности их деятельности, которые же весьма широких: 1. Ожидаемая продолжительность жизни при ро
146 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 147

ждении; 2. Численность населения; 3. Объем инвестиций в основной оценке результативности деятельности федеральных и региональных
капитал (за исключением бюджетных средств); 4. Оборот продукции органов исполнительной власти. Положение об этой комиссии
(услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микро утверждено постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2007 г.
предприятиями, и индивидуальными предпринимателями; 5. Объем
налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета § 8. Административно(территориальное устройство
субъекта РФ; 6. Уровень безработицы в среднем за год; 7. Реальные субъектов Российской Федерации
располагаемые денежные доходы населения; 8. Удельный вес введен
ной общей площади жилых домов по отношению к общей площади Под административнотерриториальным устройством следует по
жилищного фонда; 9. Доля выпускников государственных (муници нимать деление территории государства, а в федеративном государст
пальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый го ве — его субъектов на части — территориальные единицы, в рамках
сударственный экзамен, в общей численности выпускников государ которых осуществляются определенные государственные функции
ственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений; и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), созда
10. Смертность населения (без показателей смертности от внешних ются государственные органы или органы местного самоуправления.
причин); 11. Оценка населением деятельности органов исполнитель В качестве равнозначного часто используется понятие администра
ной власти субъекта РФ; 12. Доля детей, оставшихся без попечения тивнотерриториальное деление.
родителей, — всего, в том числе переданных неродственникам (в при Как говорилось в начале данного раздела, поскольку федеративное
емные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечи государство делится на части — субъекты федерации, по отношению
тельство)), охваченных другими формами семейного устройства (се к федеративному государству в целом используется понятие государ
мейные детские дома, патронатные семьи), находящихся в государст ственное устройство. А для обозначения внутренней территориаль
венных (муниципальных) учреждениях всех типов. ной организации субъектов федерации возможно применение катего
Указом предписано главам исполнительной власти субъектов РФ рии административнотерриториальное устройство.
ежегодно до 1 апреля (ранее — до 1 мая) представлять в Правительст Таким образом, в условиях Российской Федерации понятие «ад
во РФ доклады о фактически достигнутых значениях показателей для министративнотерриториальное устройство» применимо в отноше
оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти нии субъектов РФ.
субъектов РФ и их планируемых значениях на трехлетний период. Категория «административнотерриториальное устройство» суще
Правительству РФ поручено утвердить в трехмесячный срок: методи ствует давно. Одна часть понятия — «территориальное устройство» —
ку оценки эффективности деятельности органов исполнительной носит всеобщий характер, поскольку государство или его части не
власти субъектов РФ; перечень индивидуальных показателей для пременно делятся на территориальные единицы. Другая часть поня
оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти тия — «административное устройство» — при своем возникновении
субъектов РФ, которые дополнительно используются при проведении предназначалась для того, чтобы в рамках территориальных единиц
оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти учреждать органы государственной администрации и осуществлять
соответствующего субъекта РФ; порядок предоставления субъек государственное управление (общее, полицейское и т. д.).
там РФ грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содей Прошло время, в рамках территориальных единиц стали созда
ствия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значе вать избираемые населением представительные органы власти, ис
ний показателей по итогам оценки эффективности деятельности ор пользовать институты непосредственной демократии — местные ре
ганов исполнительной власти субъектов РФ. ферендумы, обсуждения вопросов общегосударственной и местной
Правительство обязано представлять Президенту РФ ежегодно, до жизни и т. п. Более того, с распространением идей местного само
1 мая, доклад об оценке эффективности деятельности органов испол управления территориальные единицы явились базой для создания
нительной власти субъектов РФ по итогам отчетного года с учетом ди муниципальных, т. е. негосударственных, органов. Но понятие «ад
намики показателей за трехлетний период, предшествующий отчетно министративнотерриториальное устройство» сохранилось. Исполь
му периоду. Еще ранее была создана Правительственная комиссия по зуя его сегодня, надо иметь в виду, что административнотерритори
148 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 149

альное устройство субъекта РФ может быть базой для осуществления это часть территории субъекта, а в конце концов, и часть территории
как государственного (административного) управления, надзорных и всего Российского государства.
судебных государственных функций, так и местного самоуправле Субъекты РФ отражают вопросы административнотерриториаль
ния. ного устройства в своих конституциях, уставах, специальных законах.
Чаще всего административнотерриториальное устройство являет Причем в одних субъектах используется понятие «административно
ся двухуровневым. Если идти сверху вниз, первым уровнем будут еди территориальное устройство», в других предпочитают говорить про
ницы, входящие непосредственно в состав субъекта РФ, — обобщен сто о «территориальном» делении.
но говоря, сельские районы и крупные города; эти единицы являются В основном субъекты РФ до последнего времени сохраняли преж
территорией деятельности судов, прокуратуры, органов государствен нюю систему административнотерриториального устройства и могли
ной безопасности, органов внутренних дел, органов государственной иметь такие виды административнотерриториальных единиц:
регистрации и т. п. (условно все их можно именовать административ 1) города республиканского, краевого, областного, окружного зна
ными органами); одновременно на уровне данных территориальных чения — города, входящие непосредственно в республику, край, об
единиц может осуществляться и местное самоуправление. Ко второму ласть, автономную область, автономный округ; эти города могут быть
уровню относятся территориальные единицы, входящие в состав еди двух видов — состоящие из территории в пределах городской черты;
ниц первого уровня и являющиеся основой местного самоуправле состоящие из данной территории, а также прилегающих (присоеди
ния. ненных) территорий — это могут быть территории более мелких горо
Понятием «административнотерриториальное устройство» охва дов, поселков и сельских округов;
тываются следующие вопросы: 2) районы в сельской местности;
— система территориальных единиц, порядок их образования и 3) города районного значения — города, входящие в состав сель
упразднения; ских районов;
— отнесение населенных пунктов и территорий к той или иной ка 4) районы в городах (городские районы);
тегории территориальных единиц; 5) сельские округа (волости, сельсоветы) — административнотер
— установление и изменение границ территориальных единиц; риториальные единицы в сельской местности, включающие от 5—6
— установление центров единиц, включающих в себя несколько до 14—20 сел и деревень вместе с прилегающей к ним территорией
населенных пунктов; (полями, пастбищами, лесами и т. п.); сельские округа (волости, сель
— наименование и переименование территориальных единиц, от советы) входят, как правило, в состав сельских районов, хотя иногда
дельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей; могут входить и в состав территории города, находящегося в ведении
— регистрация населенных пунктов, учет изменений в админист субъекта РФ;
ративнотерриториальном устройстве. 6) поселки рабочие, курортные, дачные, которые могут входить
Все такие вопросы ранее относились к ведению Российской Феде как в состав сельских районов, так и городов, районов в городах.
рации и регулировались Указом Президиума Верховного Совета Отдельные небольшие населенные пункты в сельской местно
РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов админист сти — села, деревни, аулы, мелкие поселки обычно не являются само
ративнотерриториального устройства РСФСР». Конституция РФ стоятельными административнотерриториальными единицами и
1993 г. не назвала вопросы административнотерриториального уст входят в состав сельских округов (волостей, сельсоветов). Тем более
ройства среди предметов совместного ведения Федерации и ее субъ это относится к хуторам, отдельно расположенным группам домов
ектов. Тем самым данные вопросы были отданы в ведение самих (например, на железнодорожном разъезде), которые обычно не счи
субъектов РФ. Не исключено, что Российская Федерация вновь возь таются самостоятельными населенными пунктами и приписываются
мет на себя установление общих основ административнотерритори к селам, деревням или поселкам. Однако большие населенные пунк
ального устройства субъектов. Ведь к ведению Федерации согласно ты могут быть самостоятельными территориальными единицами. На
ст. 71 Конституции относятся «федеративное устройство и террито пример, станицы — населенные пункты проживания казаков в Рос
рия Российской Федерации». А каждая территориальная единица — товской области, Краснодарском и Ставропольском краях и др. —
150 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 151

в зависимости от численности населения имеют статус таких админи поселение заменяет сегодняшнюю административнотерриториаль
стративнотерриториальных единиц, как города, поселки, сельские ную единицу «сельский округ (волость, сельсовет)».
округа, или же не имеют статуса административнотерриториальных Городское поселение — город или поселок с прилегающей террито
единиц и входят в состав, как правило, сельских округов, сельсоветов. рией (в составе городского поселения также могут находиться сель
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах ор ские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образова
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» наме ниями), в которых местное самоуправление осуществляется населени
тил введение системы муниципальных образований, предполагаю ем непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного
щей в значительной мере новые параметры территориального устрой самоуправления. Следовательно, городское поселение — также муни
ства субъектов РФ. ципальное образование. По существу, понятие «городское поселение»
Практически, если идти «сверху вниз», цепочку территориального пришло на смену понятию «город районного значения», поскольку го
деления субъекта РФ теперь можно представить в целом так: родское поселение входит в состав муниципального района.
— субъект делится на территории муниципальных районов и го Территорию поселений составляют исторически сложившиеся
родских округов; земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего поль
— в состав муниципального района входят сельские и городские зования, территории традиционного природопользования населения
поселения; соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для раз
— сельское поселение состоит из сельских населенных пунктов; вития поселения; в состав территории поселения входят земли неза
— городское поселение состоит из города или поселка, кроме того, висимо от форм собственности и целевого назначения.
возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов; Закон оговаривает, что в границах сельского поселения могут на
— сельский населенный пункт — первичная территориальная еди ходиться один сельский населенный пункт с численностью населе
ница в сельской местности; ния, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой
— возможно деление крупных городов на районы (городские рай плотностью населения — более 3 тыс. человек) и (или) объединенные
оны). общей территорией несколько сельских населенных пунктов с чис
Не следует думать, что все перечисленные территориальные еди ленностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с
ницы являются муниципальными образованиями. Согласно назван высокой плотностью населения — менее 3 тыс. человек каждый).
ному Закону местное самоуправление осуществляется в городских и Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс.
сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и человек, как правило, входит в состав городского или сельского посе
на внутригородских территориях городов федерального значения. ления. В соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского
Границы территорий муниципальных образований устанавливаются поселения с учетом плотности населения субъекта и доступности тер
и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями ритории поселения может наделяться сельский населенный пункт с
данного Закона. численностью населения менее 1 тыс. человек. На территориях с низ
По указанному Федеральному закону в России не должно остаться кой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский
территорий, не входящих в состав муниципальных образований. Об населенный пункт с численностью населения менее 100 человек мо
разно говоря, каждый кусочек территории субъекта РФ должен по жет не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселе
пасть в территорию какогото муниципального образования первич ния, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в
ного уровня — сельского поселения или городского поселения. соответствующем населенном пункте.
Сельское поселение — один или несколько объединенных общей Вторым, если идти «вверх», уровнем муниципальных образований,
территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, ху а значит, и территориальных единиц в субъекте РФ являются муни
торов, кишлаков, аулов и др.), в которых местное самоуправление ципальные районы (в сельской местности) и городские округа.
осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные Муниципальный район — несколько поселений (сельских и город
и иные органы местного самоуправления. Таким образом, сельское ских) или поселений и так называемых межселенных территорий
поселение — это муниципальное образование. Фактически сельское (территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных об
152 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 153

щей территорией. В границах района осуществляется местное само сом — на территориях бывших автономных округов. До принятия со
управление, следовательно, район — муниципальное образование. ответствующих конституционных законов такого понятия вообще не
Его специфика заключается не только в размерах и включении в свой существовало в конституционном праве России. Да и с принятием за
состав сельских и городских поселений, но и в том, что на уровне му конов нельзя сказать, что все прояснилось. К примеру, в Федераль
ниципальных районов могут осуществляться отдельные государст ном конституционном законе, в соответствии с которым образован
венные полномочия, передаваемые органам местного самоуправле Пермский край посредством объединения Пермской области и Ко
ния федеральными законами и законами субъектов Федерации. миПермяцкого округа, установлено, что КомиПермяцкий округ
Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав входит в состав Пермского края как административнотерриториаль
муниципального района. Органы местного самоуправления город ная единица края с единой территорией и особым статусом, опреде
ского округа не только решают вопросы местного значения, но могут ляемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством
осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые РФ. Как видим, сохранялись прежние территория округа и название,
органам местного самоуправления федеральными законами и закона нет лишь слова «автономный». В дальнейшем возникла идея создать
ми субъектов Федерации. Итак, городской округ как более высокое на данной территории вместо единого округа муниципальные образо
муниципальное образование от городского поселения отличает не вания и тем самым его вообще упразднить, однако эта идея натолкну
территориальная структура — она может быть у них сходной. Отличие лась на резкое неприятие в округе.
происходит по тому критерию, что городское поселение входит в со В Федеральном конституционном законе об образовании нового
став муниципального района, а городской округ, наоборот, не входит. субъекта РФ — Красноярского края посредством объединения края и
Сначала был и второй критерий — городской округ мог наделяться двух автономных округов сказано, что в составе нового субъекта РФ «в
отдельными государственными полномочиями, а городское поселе границах территорий Таймырского (ДолганоНенецкого) автономно
ние — нет; однако затем новеллами, внесенными в Закон «Об общих го округа и Эвенкийского автономного округа создаются администра
принципах организации местного самоуправления в Российской Фе тивнотерриториальные единицы с особым статусом». Придирчивое
дерации», было разрешено наделять государственными полномочия толкование этой формулировки не дает оснований для однозначного
ми и городские поселения. вывода о том, что у новых территориальных единиц сохранятся преж
Что касается внутригородских районов, названный Закон преду ние названия. Но самое интересное состоит в том, что территории ок
сматривает осуществление местного самоуправления только в рай ругов стали муниципальными образованиями.
онах городов федерального значения — Москве и СанктПетербурге. В законах об образовании новых субъектов РФ для новых админи
В районах других больших городов (а это чаще всего столицы респуб стративнотерриториальных единиц в основном сохранено прежнее
лик и административные центры иных субъектов РФ) будут созда название округа, только без слова «автономный». Особенности адми
ваться администрацией городов только орган(ы) управления рай нистративнотерриториальной единицы с особым статусом — окру
оном, здесь же могут действовать суды, прокуратура и др. га — пока что можно видеть в следующем: она входит как единое целое
Спецификой некоторых субъектов Федерации является введение в в состав нового субъекта РФ, ей посвящается отдельное регулирование
их систему административнотерриториального устройства единицы в уставе субъекта РФ, отражающее гарантии ее особого положения в
более высокого ранга — административных округов. Такие единицы целом и в бюджетной сфере, представительство в законодательном ор
созданы, например, в Москве. В соответствии со ст. 17 Устава г. Мо гане власти субъекта, возможность специального органа исполнитель
сквы административные округа — территориальные единицы г. Мо ной власти субъекта РФ, занимающегося делами округа (округов),
сквы, образуемые для административного управления соответствую особый порядок решения вопросов территории и границ округа. Дета
щими территориями. Административный округ включает в себя не ли появятся по мере развития новых субъектов РФ.
сколько районов города. Границы административных округов не Некоторые федеральные законы, а также конституции, уставы ря
могут пересекать границ районов. да субъектов РФ говорят о возможности существования территорий
Практика образования новых субъектов РФ дала свой пример соз со специальным статусом. В принципе это не административнотер
дания административнотерриториальных единиц с особым стату риториальные единицы, а территории, требующие к себе повышен
154 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 155

ного внимания. Например, по Уставу СанктПетербурга это зоны номия в Российской Федерации. М., 2003; Харючи С. Н. Коренные ма
экономического развития, особо охраняемые природные территории, лочисленные народы: проблемы законодательства. Томск, 2004; Он
территории, имеющие историкокультурное значение, и др. же. Правовые проблемы сохранения и развития коренных малочис
ленных народов Севера России (конституционноправовое исследова
В Российской Федерации существуют так называемые закрытые ние): дис. ... дра юрид. наук. Тюмень, 2009; Шамба Т. М. Националь
территориальные образования (далее — ЗАТО). По Закону РФ от ная политика и национальногосударственное устройство Российской
14 июля 1992 г. «О закрытом административнотерриториальном об Федерации. М., 2000.
разовании» таковым признается имеющее органы местного само
управления территориальное образование, в пределах которого рас 1. Конституционно правовые основы национальной политики
положены промышленные предприятия по разработке, изготовле
нию, хранению и утилизации оружия массового поражения, Российская Федерация — многонациональное государство. Как
переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные отмечалось ранее, в одних случаях национальный фактор наряду с
объекты (далее — предприятия и (или) объекты), для которых уста территориальным учитывается при создании субъектов РФ, в дру
навливается особый режим безопасного функционирования и охраны гих — у этносов нет собственной территориальногосударственной
государственной тайны, включающий специальные условия прожи единицы, но их интересы все равно подлежат учету. Кроме того, меж
вания граждан. Решение о создании (упразднении) ЗАТО принимает ду нациями и народностями — и с учетом, и вне формы их государст
Президент РФ по предложению Правительства РФ. Органы местного венного бытия — существуют многообразные отношения.
самоуправления в ЗАТО функционируют по общим правилам, уста Отсюда наше государство — при любой форме его устройства,
новленным федеральным законодательством, с особенностями соот а тем более при наличии федеративной организации — обязано осу
ветствующего образования. ществлять продуманную национальную политику. Говоря обобщен
но, ее суть состоит в создании атмосферы дружбы, мира, сотрудниче
ства и взаимопонимания между всеми этносами (нациями и народно
§ 9. Конституционно(правовые основы национальной
стями), проживающими на территории Федерации, в защите
и региональной политики в Российской Федерации
интересов различных этносов.
Литература Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. была утверждена Кон
цепция государственной национальной политики Российской Феде
Абдулатипов Р., Михайлов В., Чичановский А. Национальная политика рации. Сейчас ей на смену пришла Стратегия государственной на
Российской Федерации. От концепции к реализации. М., 1997; Андри циональной политики Российской Федерации на период до 2025 го
ченко Л. В., Белоусова Е. В. Основы правового статуса национальных
да, она утверждена Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г.
меньшинств в Российской Федерации. М., 1995; Андриченко Л. В. Регу
лирование и защита прав национальных меньшинств и коренных ма В документе говорится, что данная Стратегия — это система совре
лочисленных народов в Российской Федерации. М., 2005; Замети менных приоритетов, целей, принципов, основных направлений, за
на Т. В. Конституционные основы национальной политики Россий дач и механизмов реализации государственной национальной поли
ской Федерации / под ред. В. Т. Кабышева. Саратов, 2006; Она же. тики Российской Федерации.
Конституционные вопросы реализации национальной политики в Стратегия разработана в целях обеспечения интересов государст
субъектах Российской Федерации / под ред. В. Т. Кабышева. Энгельс, ва, общества, человека и гражданина, укрепления государственного
2008; Комментарий к Федеральному закону «О национальнокультур единства и целостности России, сохранения этнокультурной само
ной автономии» / рук. авт. кол. Б. С. Крылов. М., 1997; Кряжков В. А.
бытности ее народов, сочетания общегосударственных интересов и
Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. М.,
2010; Национальный вопрос и государственное строительство: проб
интересов народов России, обеспечения конституционных прав и
лемы России и опыт зарубежных стран: материалы науч. конф. Моск свобод граждан. Стратегия основывается на принципах построения
ва, 27—28 апреля 2000 г. / под ред. С. А. Авакьяна. М., 2001; Статус демократического федеративного государства, служит основой для
малочисленных народов России. Правовые акты. Кн. 3 / сост. координации деятельности федеральных органов государственной
В. А. Кряжков. М., 2005; Хабриева Т. Я. Национальнокультурная авто власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государ
156 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 157

ственных органов и органов местного самоуправления, их взаимодей к) содействие добровольному переселению в Россию соотечест
ствия с институтами гражданского общества при реализации государ венников, проживающих за рубежом, а также обеспечение поддержки
ственной национальной политики Российской Федерации. Стратегия их деятельности по сохранению и развитию родного языка и культу
направлена на активизацию всестороннего сотрудничества народов ры, укреплению связей с Россией;
России, развития их национальных языков и культур. л) обеспечение интеграции в российское общество иностранных
В соответствии со Стратегией (п. 17) целями государственной на граждан и лиц без гражданства, переселившихся в Россию на посто
циональной политики Российской Федерации являются: а) упрочение янное место жительства;
общероссийского гражданского самосознания и духовной общности м) разграничение предметов ведения и полномочий органов госу
многонационального народа Российской Федерации (российской на дарственной власти РФ, органов государственной власти субъек
ции); б) сохранение и развитие этнокультурного многообразия наро тов РФ и органов местного самоуправления в сфере государственной
дов России; в) гармонизация национальных и межнациональных (ме национальной политики России;
жэтнических) отношений; г) обеспечение равенства прав и свобод че н) комплексность решения задач государственной национальной
ловека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, политики Российской Федерации с учетом ее межотраслевого харак
отношения к религии и других обстоятельств; д) успешная социальная тера;
и культурная адаптация и интеграция мигрантов. о) недопустимость создания политических партий по признаку ра
В Стратегии закреплено, что основными принципами государст совой, национальной или религиозной принадлежности;
венной национальной политики РФ являются: п) взаимодействие государственных и муниципальных органов с
а) государственная целостность, национальная безопасность Рос институтами гражданского общества при реализации государствен
сийской Федерации, единство системы государственной власти; ной национальной политики Российской Федерации;
б) равноправие и самоопределение народов Российской Федера р) преемственность исторических традиций солидарности и взаи
ции; мопомощи народов России;
в) равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от с) своевременное и мирное разрешение межнациональных (ме
расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и жэтнических) противоречий и конфликтов;
должностного положения, места жительства, отношения к религии, т) пресечение деятельности, направленной на подрыв безопасно
убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также сти государства, нарушение межнационального мира и согласия, раз
других обстоятельств; жигание расовой, национальной и религиозной розни, ненависти ли
г) предотвращение и искоренение любых форм дискриминации по бо вражды.
признакам социальной, расовой, национальной, языковой или рели Стратегия закрепляет механизмы реализации государственной на
гиозной принадлежности; циональной политики Российской Федерации и подчеркивает, что
д) уважение национального достоинства граждан, предотвращение эффективность реализации данной политики обеспечивается непре
и пресечение попыток разжигания расовой, национальной и религи рывной и согласованной деятельностью государственных органов и
озной розни, ненависти либо вражды; органов местного самоуправления, институтов гражданского общест
е) государственная поддержка и защита культуры и языков наро ва с комплексным использованием политических, правовых, органи
дов Российской Федерации; зационных, социальноэкономических, информационных и иных
ж) взаимное уважение традиций и обычаев народов Российской мер, разработанных в соответствии с настоящей Стратегией.
Федерации; Важно то, что Стратегия входит в систему документов государст
з) обеспечение гарантий прав коренных малочисленных народов венного стратегического планирования (п. 23). Указом Президен
(малочисленных этнических общностей), включая поддержку их эко та РФ от 5 июня 2012 г. образован Совет при Президенте РФ по меж
номического, социального и культурного развития, защиту исконной национальным отношениям и утверждено Положение об этом Сове
среды обитания и традиционного образа жизни; те; Указом от 1 августа 2012 г. образован Совет при Президенте РФ
и) обеспечение прав национальных меньшинств; по реализации приоритетных национальных проектов и демографи
158 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 159

ческой политике. Председателем обоих Советов является Прези Согласно ст. 69 Конституции Российская Федерация гарантирует
дент РФ. права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнан
Правительство РФ разрабатывает план мероприятий по реализа ными принципами и нормами международного права и международ
ции Стратегии, который должен быть учтен при формировании феде ными договорами РФ. Для реализации конституционных положений
рального бюджета. Реализация Стратегии осуществляется Правитель приняты федеральные законы от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав
ством РФ во взаимодействии с федеральными и региональными госу коренных малочисленных народов Российской Федерации», от
дарственными органами. Финансовое обеспечение реализации 20 июля 2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных
Стратегии осуществляется за счет средств федерального и региональ малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Россий
ных бюджетов. В качестве инструмента реализации Стратегии на фе ской Федерации», иные федеральные нормативные акты. Законода
деральном уровне может рассматриваться государственная програм тельство ряда субъектов РФ также регламентирует данные вопросы.
ма. На региональном и муниципальном уровнях инструментом реа Закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Рос
лизации Стратегии могут стать региональные и муниципальные сийской Федерации» определил, что коренные малочисленные наро
целевые программы. ды Российской Федерации — это народы, проживающие на террито
По решению Президента РФ проблемы реализации государствен риях традиционного расселения своих предков, сохраняющие тради
ной национальной политики Российской Федерации могут рассмат ционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие
риваться на заседаниях Совета Безопасности РФ, Государственного в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя
совета РФ с участием представителей Общественной палаты РФ, со самостоятельными этническими общностями. Единый перечень ко
вещательных и консультативных органов при Президенте РФ. ренных малочисленных народов Российской Федерации утвержда
В соответствии со Стратегией Правительство РФ: а) разрабатывает и ется Правительством РФ по представлению органов государственной
утверждает основные характеристики (индикаторы), позволяющие власти субъектов РФ, на территориях которых проживают эти наро
оценивать состояние межнациональных (межэтнических) отношений ды. Закон, учитывая уникальность этнического состава населения
в стране, эффективность деятельности органов исполнительной власти Республики Дагестан по числу проживающих на ее территории наро
субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации задач дов, дал Государственному совету этой Республики право определить
государственной национальной политики РФ; б) осуществляет кон количественные и иные особенности ее коренных малочисленных
троль за ходом реализации Стратегии и представляет Президенту РФ народов, а также установить их перечень с последующим включением
ежегодные доклады, составленные с учетом докладов субъектов РФ. его в Единый перечень коренных малочисленных народов Россий
В конституционноправовом плане можно выделить такие направ ской Федерации.
ления государственной национальной политики Российской Федера Под традиционным образом жизни малочисленных народов Феде
ции: ральный закон понимает исторически сложившийся способ жизне
1) обеспечение полного юридического равенства народов страны, обеспечения малочисленных народов, основанный на историческом
в том числе и этнических общностей, недопущение какойлибо их опыте их предков в области природопользования, самобытной социаль
дискриминации; ной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обы
2) создание условий для самоопределения народов, сочетающего чаев и верований. Исконной средой обитания малочисленных народов
ся с федеративной организацией всего государства и наличием субъ считается исторически сложившийся ареал, в пределах которого мало
ектов РФ; численные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятель
3) специальные меры по гарантированию интересов коренных ма ность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни.
лочисленных народов; Федеральное законодательство возрождает общины и иные формы
4) защита прав национальных меньшинств. общественного самоуправления малочисленных народов — формы
О первом и втором направлениях достаточно говорилось в преды самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и
дущих частях настоящего учебного курса. Поэтому мы остановимся объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) террито
несколько подробнее на третьем и четвертом направлениях. риальнососедскому принципам, создаваемые в целях защиты их ис
160 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 161

конной среды обитания, сохранения и развития традиционных об низаций, находящихся в федеральной собственности. Они вправе уста
раза жизни, хозяйствования, промыслов и культуры. Вводится кате навливать границы земель традиционного природопользования мало
гория уполномоченных представителей малочисленных народов — численных народов и порядок предоставления указанным народам для
это физические лица или организации, которые в соответствии с за этих целей земель, находящихся в федеральной собственности.
конодательством РФ представляют интересы этих народов. Органы государственной власти субъектов РФ участвуют в реализа
Законодательство предусматривает, что органы государственной ции соответствующих федеральных программ, принимают региональ
власти Федерации, ее субъектов и органы местного самоуправления в ные программы социальноэкономического и культурного развития
соответствии с федеральным законодательством и законодательством малочисленных народов, а также использования и охраны земель тра
субъектов РФ обеспечивают права малочисленных народов на само диционного природопользования малочисленных народов и других
бытное социальноэкономическое и культурное развитие, защиту их природных ресурсов. Эти органы вправе в пределах своих полномочий
исконной среды обитания, традиционных образа жизни и хозяйство ограничивать хозяйственную деятельность организаций всех форм соб
вания. Организации всех форм собственности, общественные объ ственности в местах традиционного проживания и хозяйственной дея
единения и физические лица вправе оказывать содействие малочис тельности малочисленных народов. Субъекты РФ регулируют порядок
ленным народам в осуществлении их прав в порядке, определяемом передачи их собственности общинам малочисленных народов и лицам,
федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. относящимся к малочисленным народам, устанавливают порядок отво
Так, федеральные органы государственной власти имеют право да, использования и охраны находящихся в собственности субъек
принимать федеральные законы и иные нормативные правовые акты тов РФ земель традиционного природопользования малочисленных на
о защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хо родов. При органах исполнительной власти субъектов могут создавать
зяйствования и промыслов малочисленных народов. Эти органы мо ся на общественных началах советы представителей малочисленных
гут принимать федеральные программы социальноэкономического и народов для защиты прав и законных интересов указанных народов.
культурного развития малочисленных народов, развития, сохранения Органы местного самоуправления вправе принимать участие в реа
и возрождения их языков, защиты их исконной среды обитания, тра лизации названных выше федеральных и региональных программ и в
диционных образа жизни, хозяйствования, использования и охраны осуществлении контроля за использованием материальных и финан
земель и других природных ресурсов. Осуществление указанных про совых средств, выделяемых в соответствии с указанными программа
грамм обеспечивается за счет средств федерального бюджета и вне ми, а также за использованием и охраной земель в местах традицион
бюджетных источников. К реализации указанных программ могут ного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных на
привлекаться органы государственной власти субъектов РФ, органы родов. Они могут осуществлять контроль за отводом, использованием
местного самоуправления с передачей им необходимых материальных и охраной лицами, относящимися к малочисленным народам, земель,
и финансовых средств, а также уполномоченные представители мало необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия тра
численных народов. диционными промыслами малочисленных народов. Органам местно
Федерация устанавливает порядок создания, реорганизации и лик го самоуправления также дано право устанавливать общие принципы
видации организаций, находящихся в федеральной собственности, в организации и деятельности территориального общественного само
местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности ма управления малочисленных народов в местах их традиционного про
лочисленных народов. По согласованию с органами государственной живания и хозяйственной деятельности.
власти субъектов РФ и уполномоченными представителями малочис Сами малочисленные народы могут:
ленных народов могут устанавливаться ограничения нетрадиционной — безвозмездно пользоваться в местах традиционного прожива
для малочисленных народов хозяйственной деятельности таких органи ния и хозяйственной деятельности землями различных категорий, не
заций в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельно обходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и
сти малочисленных народов. Федеральные органы решают вопросы занятия традиционными промыслами, и общераспространенными
возмещения убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным за
исконной среде обитания малочисленных народов деятельностью орга конодательством и законодательством субъектов РФ;
162 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 163

— участвовать в осуществлении контроля за использованием зе занятия традиционными промыслами, и общераспространенными


мель различных категорий, необходимых для осуществления тради полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным за
ционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и конодательством и законодательством субъектов РФ;
общераспространенных полезных ископаемых в местах традиционно — участвовать в формировании и деятельности советов представи
го проживания и хозяйственной деятельности; телей малочисленных народов при органах исполнительной власти
— участвовать в осуществлении контроля за соблюдением феде субъектов РФ и органах местного самоуправления;
ральных законов и законов субъектов РФ об охране окружающей — получать возмещение убытков, причиненных им в результате
природной среды при промышленном использовании земель и при нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов
родных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности,
других объектов в местах традиционного проживания и хозяйствен а также физическими лицами;
ной деятельности малочисленных народов; — пользоваться льготами по землепользованию и природопользо
— получать от органов государственной власти и местного само ванию;
управления, организаций всех форм собственности, международных — быть принятыми в первоочередном порядке на работу по своей
организаций, общественных объединений и физических лиц матери специальности в организации традиционных отраслей хозяйствова
альные и финансовые средства, необходимые для своего социально ния и традиционных промыслов малочисленных народов, создавае
экономического и культурного развития; мые в местах их традиционного проживания и хозяйственной дея
— участвовать через своих уполномоченных представителей в под тельности;
готовке и принятии решений органов власти по вопросам защиты ис — создавать в порядке, установленном гражданским законода
конной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствова тельством, хозяйственные товарищества и общества, производствен
ния и промыслов малочисленных народов; ные и потребительские кооперативы, осуществляющие традиционное
— участвовать в проведении экологических и этнологических экс хозяйствование и занимающиеся промыслами малочисленных наро
пертиз при разработке федеральных и региональных государственных дов совместно с лицами, не относящимися к малочисленным наро
программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей при дам, при условии, что в создаваемых организациях не менее полови
родной среды в местах традиционного проживания и хозяйственной ны рабочих мест будет предоставляться лицам, относящимся к мало
деятельности малочисленных народов; численным народам;
— делегировать уполномоченных представителей малочисленных — приобретать в первоочередном порядке в собственность орга
народов в советы представителей малочисленных народов при орга низации традиционных отраслей хозяйствования и традиционных
нах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного само промыслов малочисленных народов в местах их традиционного про
управления; живания и хозяйственной деятельности;
— получать возмещение убытков, причиненных им в результате — получать социальное обслуживание в порядке, устанавливае
нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов мом законодательством Российской Федерации;
хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, — получать бесплатную медицинскую помощь в государственных
а также физическими лицами; и муниципальных учреждениях здравоохранения.
— получать от государства помощь для реформирования всех Лица, относящиеся к малочисленным народам, ведущие традици
форм воспитания и обучения подрастающего поколения малочислен онный образ жизни, осуществляющие традиционное хозяйствование
ных народов с учетом традиционных образа жизни и хозяйствования. и занимающиеся традиционными промыслами, имеют право на заме
Ряд прав имеют лица, относящиеся к малочисленным народам, в том ну военной службы альтернативной гражданской службой.
числе: В местах их компактного проживания малочисленные народы
— безвозмездно пользоваться в местах традиционного прожива вправе в соответствии с законами субъектов РФ создавать органы тер
ния и хозяйственной деятельности землями различных категорий, не риториального общественного самоуправления этих народов с учетом
обходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и национальных, исторических и иных традиций.
164 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 165

Кроме того, такие лица вправе создавать на добровольной основе возможно путем создания национальногосударственной единицы
общины малочисленных народов и иные объединения малочисленных наро (республика, автономная область, автономный округ) либо террито
дов в соответствии со своими национальными, историческими и риальной национальной единицы (национальное муниципальное об
культурными традициями в целях социальноэкономического и куль разование, национальный населенный пункт). Кроме того, возможно
турного развития малочисленных народов, защиты их исконной сре использование рассмотренной выше категории «коренной малочис
ды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промы ленный народ». И уж во всяком случае основной закон государства,
слов. его субъекта должен фиксировать соответствующее направление госу
Закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Рос дарственной политики. Это делают как Конституция РФ, так и кон
сийской Федерации» в первоначальной редакции предусматривал, ституции, уставы субъектов РФ. Например, ст. 21 Конституции Рес
что законами субъектов РФ могут устанавливаться квоты представи публики Карелия гласит, что в республике «осуществляются меры по
тельства малочисленных народов в законодательных (представитель возрождению, сохранению и свободному развитию карелов, вепсов и
ных) органах субъектов Федерации и представительных органах мест финнов, проживающих на ее территории».
ного самоуправления. Однако при изменении Закона в 2004 г. эта С другой стороны, как о национальных меньшинствах речь можно
норма была исключена. вести об общностях людей, проживающих за пределами исторической
Говоря о защите национальных меньшинств, напомним, что соглас территории своей нации. Например, национальными меньшинства
но ст. 71 и 72 Конституции РФ к ведению Российской Федерации от ми в России в этом плане будут считаться украинцы, грузины, азер
носится регулирование и защита прав национальных меньшинств, а к байджанцы, армяне и представители других национальностей. Есте
совместному ведению Федерации и ее субъектов — защита прав на
ственно, что как граждане РФ они имеют все права. А главным спосо
циональных меньшинств. Несмотря на эти конституционные нормы,
бом учета их специфических языковых, культурных и других
четкости в том, кто относится к национальным меньшинствам, пока
интересов может быть национальнокультурная автономия. Именно
нет. Статус национальных меньшинств не получил отражения в спе
это отражает уже упоминавшийся нами Федеральный закон «О на
циальном законе. Федеральным законом от 18 июня 1998 г. ратифи
циональнокультурной автономии», в котором она определяется
цирована международная Рамочная конвенция о защите националь
(ст. 1) как форма национальнокультурного самоопределения, пред
ных меньшинств от 1 февраля 1995 г., подписанная от имени Россий
ской Федерации в Страсбурге 28 февраля 1996 г. Однако в этом и ставляющая собой объединение граждан РФ, относящих себя к опре
других международных документах нет четкого определения, что есть деленной этнической общности, находящейся в ситуации национально
национальные меньшинства, хотя в целом документы исходят из осо го меньшинства на соответствующей территории.
бенностей, проявляемых в этнических (надо полагать, что сюда отно В Российской Федерации проблема национальных меньшинств
сятся также быт, образ жизни), культурных, языковых и религиозных приобрела неожиданный ракурс в некоторых субъектах РФ: предста
факторах. вители коренной нации, давшей имя субъекту, не прочь считать, что
Специфика нашей страны позволяет учитывать следующие подхо именно их интересы выражает в первую очередь субъект РФ (мы ка
ды при трактовке категории «национальное меньшинство». сались данного вопроса в разд. III в связи с соотношением народного
С одной стороны, речь можно вести об этнической (национальной и национального суверенитетов), следовательно, остальные граждане
и бытовой), языковой, культурной, возможно, и религиозной общно других национальностей, многие из которых с давних времен прожи
сти людей, которые живут на исторической территории своего обита вают на данной территории и попали в состав субъекта в силу волевых
ния. В свою очередь, их можно условно дифференцировать в двух общегосударственных территориальных решений, представляют со
плоскостях: а) они составляют на своей территории большинство бой национальные меньшинства. Чаще всего это касается русских,
(т. е. «пришлых людей» явно меньше), хотя и являются национальным причем в парадоксальной ситуации, когда по численности они либо
меньшинством в масштабах всего государства; б) они настолько раз существенно превосходят коренную нацию, либо равны ей. Результат
бавлены мигрантами, что стали меньшинством уже на своей террито такого подхода очевиден: именно представители коренной нации
рии, а тем более в пределах страны. Решение проблем этих общностей должны быть на руководящих должностях, составлять большинство
166 Раздел V. Государственное устройство Российской Федерации Глава 21. Конституционноправовой статус Российской Федерации 167

среди депутатов и т. д. А «национальное меньшинство» пусть доволь особенности национальной политики. Тем не менее категория «ре
ствуется гарантиями языка и культуры. гиональная политика» имеет право на самостоятельное существова
Этот подход крайне нежелателен, поскольку группа лиц, относя ние, особенно в условиях создания и функционирования федераль
щихся к основной государствообразующей нации, не может стать на ных округов. Можно видеть такие уровни региональной политики:
циональным меньшинством на какойто части территории своего го — региональная политика Российской Федерации, осуществляе
сударства. К тому же, поскольку территориальные границы были в