Вы находитесь на странице: 1из 80

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 9 ЯНВАРЯ 1996 Г.

N 3-ФЗ "О РАДИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ"

Материал подготовлен с использованием правовых актов


по состоянию на 26 июня 2013 года

А.В. КОДОЛОВА, Е.А. БЕВЗЮК

Авторы:

Кодолова А.В. - кандидат юридических наук, научный сотрудник Санкт-Петербургского


научно-исследовательского Центра экологической безопасности РАН (ст. 19 - 28).

Бевзюк Е.А. - генеральный директор ООО "Бизнес Партнер", юрисконсульт ОАО


"Оренбургская губернская компания", соискатель степени к.ю.н. в ФГБОУ ВПО "Оренбургский
государственный университет" (ст. 1 - 18, 29, 30).

Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О


радиационной безопасности населения" подготовлен с учетом последних изменений в
законодательстве. При подготовке Комментария авторы исходили из необходимости разъяснения
практических вопросов безопасной эксплуатации объектов атомной энергетики и обеспечения
радиационной безопасности, возникающих у физических и юридических лиц. С учетом
собственного опыта научной и практической деятельности, а также анализа материалов судебной
практики предлагаются возможные пути решения проблем в сфере обеспечения радиационной
безопасности населения.
Комментарий ориентирован на широкий круг читателей, в том числе граждан,
преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, государственных и муниципальных
служащих, всех тех, кому не безразличны вопросы защиты населения и персонала радиационно
опасных объектов от радиационных аварий и обеспечения прав граждан на радиационную
безопасность.
При подготовке Комментария использованы нормативные правовые акты по состоянию на
26 июня 2013 г.

Список сокращений

ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-


ФЗ; часть вторая от 26 января 1996 г. N 141-ФЗ; часть третья от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ; часть
четвертая от 18 декабря 2006 г. N 230-ФЗ);
ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ;
КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30
декабря 2001 г. N 195-ФЗ;
Конституция РФ - Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием
12 декабря 1993 г.);
ЛК РФ - Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ;
Нормы радиационной безопасности (НРБ-99/2009) - СанПиН 2.6.1.2523-09 "Нормы
радиационной безопасности (НРБ-99/2009)", утв. Постановлением Главного государственного
санитарного врача РФ от 7 июля 2009 г. N 47;
Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99) -
СП 2.6.1.2612-10 "Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности
(ОСПОРБ-99/2010)", утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26
апреля 2010 г. N 40;
ТК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ.
УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ.
9 января 1996 года N 3-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О РАДИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ

(в ред. Федеральных законов от 22.08.2004 N 122-ФЗ,


от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 18.07.2011 N 242-ФЗ,
от 19.07.2011 N 248-ФЗ)

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Основные понятия

Комментарий к статье 1

1. Формирование понятийного аппарата призвано установить единое понимание наиболее


важных и значимых категорий в правоотношениях, составляющих предмет правового
регулирования соответствующего федерального закона. Положения настоящей статьи призваны
определить содержание наиболее важных категорий применительно к правоотношениям по
поводу обеспечения радиационной безопасности в Российской Федерации.
В первую очередь определяющим понятием в рассматриваемой области выступает термин
"радиационная безопасность населения". Именно данная категория и составляет предмет
регулирования комментируемого Закона. При рассмотрении данного понятия в первую очередь
следует учитывать тот факт, что охватываемая им деятельность представляет собой одну из
разновидностей общего понятия "безопасность".
В самом общем виде безопасность представляет собой состояние защищенности личности,
общества и государства от угроз причинения вреда жизненно важным интересам указанных
субъектов. Основным критерием отграничения отдельных видов безопасности является сфера их
реализации, т.е. совокупность тех прав и интересов, на которые посягают угрозы. Определяющим
в данном случае является факт воздействия на здоровье человека радиации, т.е. вредного
ионизирующего излучения, устойчивого по своим качествам и опасного для жизни и здоровья
человека. Несмотря на разнообразие видов радиации, в большинстве случаев понятие
радиационной безопасности охватывает собой лишь гамма-излучение - наиболее опасный вид
воздействия. Однако предусмотренное настоящей статьей понятие не имеет подобного
ограничения и направлено на обеспечение такого уровня защищенности человека, при котором
угроза жизни и здоровью населения недопустима либо минимальна. Отсутствие потенциальной
угрозы радиационной безопасности является абстрактным, поскольку с учетом интенсивного
развития техники и совершенствования технологий практически любое новшество влечет за собой
риск причинения вреда от воздействия радиации. В этой связи при обеспечении радиационной
безопасности риск причинения вреда жизни и здоровью человека должен быть минимизирован.
Особо следует обратить внимание, что данный вид безопасности носит трансграничный характер,
т.е. предполагает отсутствие угрозы жизни и здоровью не только живущего в настоящее время
поколения, но и будущих поколений.
2. Источником радиационной безопасности выступает ионизирующее излучение, т.е.
воздействие радиации на окружающую среду, в том числе и человека. В большинстве случаев
данное понятие является техническим, но имеет принципиальное юридическое значение при
применении норм комментируемого Закона, поскольку именно ионизирующее излучение и
представляет собой угрозу жизни и здоровью человека и его потомков. Ионизирующее излучение
несет серьезную опасность, вторгаясь в любую материю на своем пути, ионизируя и тем самым
разрушая ее. По смыслу комментируемого Закона ионизирующее излучение представляет собой
продукт распада ядерных частиц с образованием разнополюсных ионов. В большинстве своем
предусмотренное настоящей статьей понятие ионизирующего излучения охватывает его
технические характеристики с точки зрения законов физики. Однако решающее значение данное
понятие имеет для определения видов и сущности угроз радиационной безопасности населения.
3. Жизнедеятельность населения должна осуществляться при естественном радиационном
фоне, т.е. таком состоянии окружающей среды, при котором уровень радиоактивного
воздействия является минимальным и обусловлен законами природы. Поскольку нулевой
радиационный фон недостижим, то закономерным представляется понимание под естественным
фоном такого уровня воздействия, последствия которого для жизни и здоровья человека
минимальны. Это воздействие носит естественный, природный характер. Таким образом, даже
формируя дефиницию, Закон не допускает возможности увеличения уровня воздействия
излучения как на отдельные природные объекты, так и на всю окружающую среду в целом,
включая человека в качестве ее составляющей. Для естественного фона характерно наличие
исключительно природного излучения космоса и природных радионуклидов, т.е. любое
воздействие со стороны человека свидетельствует о нарушении естественного радиационного
фона, поскольку излучение, возникающее вследствие такого воздействия, уже не является
природным, а в большинстве своем носит техногенный характер. В такой ситуации речь может
идти о техногенно измененном радиационном фоне. Определяющим критерием данного
понятия является факт изменения естественного уровня радиации вследствие человеческой
деятельности. Одновременно по смыслу рассматриваемой дефиниции можно выделить еще один
признак рассматриваемого понятия, который в большей степени определяет его, - факт
изменения естественного радиационного фона, т.е. увеличения уровня радиации в объектах
окружающей среды - воде, земле, воздухе и т.п. Увеличение уровня радиации одновременно
влечет за собой и повышение уровня потенциального и фактического воздействия на организм
человека, т.е. возрастает угроза радиационной безопасности. Техногенный фон возникает при
осуществлении практически любой деятельности человека, начиная от бытовой, например
вследствие использования отдельных электробытовых приборов, вплоть до исследований
космоса, развития инновационных технологий и т.п.
4. Степень перехода от естественного фона к техногенному определяется через понятие
эффективной дозы. Комментируемый Закон рассматривает такую дозу как степень
ионизирующего воздействия на человека, определяющую последствия такого воздействия,
причем отдаленные по моменту их наступления. Эффективная доза рассматривается Законом в
качестве меры риска причинения вреда жизни и здоровью человека, в том числе в отдаленном
будущем. Однако определение дозы как эффективной предполагает установление минимального
уровня риска причинения указанного вреда. Эффективная доза свидетельствует о возможности
воздействия лишь естественного радиационного излучения, поскольку только в данном случае
риск причинения вреда является минимальным, а соответственно и последствия также
минимизируются. В случае воздействия техногенной радиации степень риска причинения вреда в
значительной степени увеличивается, в связи с чем такую дозу нельзя считать эффективной. В
большинстве случае данное понятие является теоретическим, поскольку его достижение на
практике желательно, но недостижимо. В этой связи ее можно рассматривать в качестве эталона,
к которому необходимо стремиться любому обществу при осуществлении своей деятельности в
целях минимизации уровня негативного воздействия на жизнь и здоровье людей, в том числе и в
будущем, т.е. по прошествии значительного периода времени с момента воздействия.
5. Высокий уровень радиации предполагает принятие ряда мер и проведение мероприятий,
направленных на снижение уровня негативного воздействия на здоровье людей. В качестве
одного из охранительных мероприятий Закон предусматривает организацию санитарно-
защитной зоны, т.е. отграничение территории между объектом воздействия и потенциальными
субъектами, на которых такое воздействие оказывается, в целях минимизации воздействия и его
последствий. Такая территория определяется вокруг источника ионизирующего излучения,
причем перечень таких источников определен Законом. Санитарно-защитная зона может
устанавливаться лишь в отношении тех объектов, деятельность которых характеризуется высокой
степенью опасности для жизни и здоровья людей даже в условиях их нормальной деятельности.
Возможность и необходимость организации такой зоны обусловлена степенью потенциальной
опасности источника излучения. Особенностью такой зоны является ограничение на размещение
отдельных объектов инфраструктуры на ее территории. В частности, в пределах зоны запрещено
размещение жилых домов, парков, курортов, санаториев и домов отдыха, дачных и садово-
огородных участков, а также других территорий с нормируемыми показателями качества среды
обитания; спортивных сооружений, детских площадок, образовательных и детских учреждений,
лечебно-профилактических и оздоровительных учреждений общего пользования.
Допускается размещать в границах санитарно-защитной зоны промышленного объекта или
производства здания и сооружения для обслуживания работников указанного объекта и для
обеспечения деятельности промышленного объекта (производства): нежилые помещения для
дежурного аварийного персонала, помещения для пребывания работающих по вахтовому методу
(не более двух недель), здания управления, конструкторские бюро, здания административного
назначения, научно-исследовательские лаборатории, поликлиники, спортивно-оздоровительные
сооружения закрытого типа, бани, прачечные, объекты торговли и общественного питания,
мотели, гостиницы, гаражи, площадки и сооружения для хранения общественного и
индивидуального транспорта, пожарные депо, местные и транзитные коммуникации, ЛЭП,
электроподстанции, нефте- и газопроводы, артезианские скважины для технического
водоснабжения, водоохлаждающие сооружения для подготовки технической воды,
канализационные насосные станции, сооружения оборотного водоснабжения, автозаправочные
станции, станции технического обслуживания автомобилей.
Особенностью указанной зоны является постоянный радиационный контроль, т.е.
систематическая проверка уровня радиации на территории зоны, направленная на недопущение
повышения его уровня и причинения вреда жизни и здоровью населения.
6. Еще одной особенностью обеспечения радиационной безопасности потенциально
опасного источника излучения является образование зоны наблюдения. Территория такой зоны
не предполагает значительных ограничений по размещению объектов инфраструктуры, однако
предпочтительным применительно к данной территории является соблюдение ограничений,
установленных и для санитарно-защитной зоны. Зона наблюдения находится на значительном
удалении от объекта излучения, но на него возможно распространение радиации более высокого
уровня, чем естественный фон. В этой связи особенностью такой территории Закон определяет
необходимость проведения радиационного контроля, т.е. мероприятий, направленных на
определение уровня радиации на соответствующей территории в целях недопущения ее
дальнейшего распространения и предотвращения угрозы жизни и здоровью людей. Образование
зоны наблюдения направлено на обеспечение возможности своевременного принятия мер по
обеспечению радиационной безопасности вследствие возникновения угрозы радиации.
7. В большинстве случаев причиной возникновения угрозы радиационной безопасности
является радиационная авария, т.е. значительный выброс загрязняющих веществ в окружающую
среду, вследствие чего в значительной степени изменяется радиационный фон на
соответствующей территории, а соответственно, возникает угроза жизненно важным интересам
личности, общества и государства. Комментируемый Закон рассматривает радиационную аварию
как потерю управления источником ионизирующего излучения, т.е. отсутствие возможности
контролировать уровень ионизирующего излучения, а также управлять им. В результате аварии
поток ионизирующего излучения становится неуправляемым, вследствие чего способен
причинить значительный вред. Наряду с определением понятия данного термина
комментируемый Закон одновременно регламентирует и наиболее распространенные причины
аварий, к которым относятся неисправность оборудования, нарушения работников, стихийные
бедствия и т.п. Перечень потенциальных причин аварий является открытым и допускает
возможность ее наступления вследствие иных обстоятельств. Основным признаком
радиационной аварии являются ее последствия - облучение людей, т.е. причинение вреда их
здоровью, а также радиоактивное загрязнение окружающей среды.
8. Одной из причин возникновения радиационной аварии являются нарушения,
допускаемые в рамках производственного процесса работниками такого предприятия. В то же
время именно работники в случае аварии получают максимальную дозу облучения, а
соответственно, и вред здоровью, а нередко и жизни. В этой связи принципиальное значения для
реализации норм комментируемого Закона имеет определение понятия работника.
В данном случае нормы комментируемого Закона являются трансформацией общих норм
трудового законодательства, в первую очередь ТК РФ. По общему правилу работник всегда
является физическим лицом, т.е. конкретно определенным гражданином. Поскольку в данном
случае речь идет о работе с ионизирующими излучениями, то закономерно говорить о наличии
специального требования к работнику - гражданства, поскольку его деятельность связана с
осуществлением специальных видов деятельности, находящихся под особым контролем
государства. Однако комментируемый Закон такого требования не предусматривает,
рассматривая работника исключительно в качестве физического лица. Данная категория
охватывает собой как граждан России, так и иностранных граждан, а также лиц без гражданства.
Вторым признаком работника является наличие взаимодействия с источниками
ионизирующего излучения, причем такое взаимодействие может носить как временный, так и
постоянный характер. Таким образом, в качестве работников по смыслу комментируемого Закона
могут рассматриваться лишь лица, состоящие в трудовых отношениях с конкретным
работодателем, которые непосредственно допущены к работе с источниками ионизирующих
излучений. Иные сотрудники данного работодателя относятся к категории "работники" согласно
нормам трудового законодательства, но по смыслу комментируемого Закона они не относятся к
данной категории, поскольку не подпадают под действие рассматриваемых правовых норм.
Данный факт никоим образом не может ущемлять права таких лиц либо изменять их общий
правовой статус, предусмотренный нормами трудового законодательства РФ.

Статья 2. Правовое регулирование в области обеспечения радиационной безопасности

Комментарий к статье 2

1. Правовое регулирование представляет собой урегулирование специальными правовыми


средствами общественных отношений. В качестве специальных средств выступают правовые
нормы, правовые методы и т.п., т.е. регламентация общественных отношений осуществляется
исключительно правовыми предписаниями. Традиционным для российской правовой системы
является выделение двух составных частей правового регулирования: общей и специальной.
Общее правовое регулирование в области радиационной безопасности осуществляется
наряду с иными отраслями и направлениями деятельности в рамках общих предписаний и
деятельности органов государственной власти. Наиболее значимым источником общего
регулирования выступает Конституция РФ. С одной стороны, она гарантирует каждому право на
благоприятную окружающую среду, защиту жизни и здоровья человека в России. С другой
стороны, Конституция РФ, являясь Основным Законом государства, определяет и регламентирует
порядок деятельности и полномочия органов государственной власти, устанавливает основы
государственного устройства России, т.е. фактически определяет перечень органов общей
компетенции и специально уполномоченных органов, обладающих компетенцией в области
обеспечения радиационной безопасности.
2. Немаловажное значение в регулировании правоотношений в области обеспечения
радиационной безопасности играют и иные нормативные акты, как федеральные, так и
региональные. Следует учесть, что положения настоящей статьи акцентируют внимание на
реализации специальных правовых предписаний в рассматриваемой области отношений,
поскольку именно эти акты направлены на определение особенностей осуществления
деятельности с источниками ионизирующего излучения. Безусловный приоритет в совокупности
специальных правовых актов принадлежит комментируемому Закону, поскольку он призван
максимально определить степень государственного регулирования рассматриваемых
правоотношений, закрепить особенности их реализации, а также меры ответственности за
несоблюдение императивных требований государства. Однако даже в системе специальных
нормативных актов комментируемый Закон не является единственным, он действует в
совокупности с предписаниями иных нормативных актов федерального, а также регионального
уровня. Именно на совокупность специальных предписаний указывает п. 1 настоящей статьи, не
конкретизируя при этом, о каких нормативных актах идет речь.
Последствия радиационного воздействия, а также гарантии лицам, подвергшимся такому
воздействию, а также ряд иных значимых аспектов регламентированы Федеральным законом от
30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Нормы
данного Закона ориентированы на обеспечение такого состояния здоровья населения, среды
обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на
человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности, в том числе и
радиоактивное.
Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" определяет
правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды,
обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение
благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях
удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в
области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Он регулирует
отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении
хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как
важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах
территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной
экономической зоне Российской Федерации. По смыслу указанного нормативного акта
радиационное воздействие представляет собой одну из наиболее значимых угроз безопасности
не только человеку, но и окружающей среде, природным объектам. В связи с этим мероприятия,
предусмотренные законодательством об охране окружающей среды, в полной мере подлежат
применению в отношении деятельности, связанной с деятельностью в области радиоактивных
объектов.
Немаловажное место в регулировании рассматриваемых отношений занимают и
подзаконные акты, принимаемые различными органами государственной власти, например
Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2005 г. N 576 "Об утверждении Правил
отчисления организациями, эксплуатирующими особо радиационно опасные и ядерно опасные
производства и объекты (кроме атомных станций), средств для формирования резервов,
предназначенных для обеспечения безопасности указанных производств и объектов на всех
стадиях их жизненного цикла и развития". Перечень таких актов достаточно широк, они призваны
детализировать отдельные правовые предписания законодательных актов.
3. Совокупность действующих в Российской Федерации нормативных актов представляет
собой иерархически выстроенную систему, которая предполагает необходимость соблюдения
требований вышестоящих нормативных актов. Так, например, ни один принятый документ не
может противоречить нормам Конституции РФ, а также они должны учитывать предписания
международных конвенций, протоколов, соглашений и т.п. Пункт 2 настоящей статьи направлен
на закрепление принципа единства и централизации системы законодательства в области
радиационной безопасности. В этой связи любые нормативные акты, разработанные и принятые
в России для урегулирования общественных отношений в области радиационной безопасности,
должны в полной мере соответствовать предписаниям комментируемого Закона. Являясь
комплексным специальным нормативным актом в данной сфере, он отражает наиболее
значимые положения, регламентирующие рассматриваемые правоотношения. В этой связи его
нормы обладают исключительным приоритетом как в отношении иных специальных нормативных
актов, так и в отношении предписаний актов общего регулирования. Такой приоритет вытекает из
существа императивных требований Закона, которые не могут быть изменены никоим образом,
кроме принятия новой правовой нормы или внесения изменений в действующие положения
комментируемого Закона, т.е. в порядке, предусмотренном для принятия федерального закона.
Другие нормативные акты не могут самостоятельно изменять требования комментируемого
нормативного акта.
4. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы
международного права являются составной частью российской правовой системы. Указанные
нормативные предписания применяются в полной мере и объеме к отношениям, возникающим
на территории Российской Федерации.
Ярким примером современности выступает Соглашение между Правительством РФ и
Правительством Японии о сотрудничестве в мирном использовании атомной энергии (2009 г.),
которым устанавливается, что стороны сотрудничают в целях развития мирного использования
атомной энергии в Российской Федерации и Японии в соответствии с положениями Соглашения и
законодательством своих государств в следующих формах: обмен экспертами; обмен
информацией, включая информацию, относящуюся к ядерной безопасности; поставка ядерного
материала, материала, оборудования и технологии; предоставление и получение услуг. Нормы
данного Соглашения нашли свою реализацию при ликвидации аварии на АЭС "Фукусима-1".
Важной вехой на пути организации международной радиационной и ядерной безопасности
является принятие Конвенции об установлении контроля по соблюдению режима безопасности
в области ядерной энергии (1957 г.), которая принята с целью способствовать
совершенствованию производства и использования ядерной энергии в странах - членах
Организации европейского экономического сотрудничества.
Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб (1963 г.) является
одним из основополагающих международно-правовых документов, определяющих режим
ответственности за ущерб в результате ядерного инцидента на объектах мирного использования
атомной энергии. Основная идея Венской конвенции заключается в обеспечении защиты граждан
одного государства от ущерба, причиненного ядерным инцидентом, произошедшим в другом
государстве. Установлено, что ответственность оператора за ядерный ущерб является абсолютной.
При условии соблюдения положений настоящей Конвенции характер, форма и размер
возмещения так же, как и справедливое распределение возмещения, определяются законом
компетентного суда.
Конвенция о физической защите ядерного материала (1979 г.) применяется к ядерному
материалу, используемому в мирных целях и находящемуся в процессе международной
перевозки. Конвенцией устанавливается, что каждое государство-участник в рамках своего
национального законодательства и в соответствии с международным правом принимает
надлежащие меры для обеспечения, по мере возможности, того, чтобы во время международной
перевозки ядерный материал, находящийся в пределах его территории или на борту корабля или
самолета, действующих под его юрисдикцией, если такой корабль или самолет участвует в
перевозке в это государство или из него, защищался на оговоренных в Конвенции уровнях <1>.
--------------------------------
<1> См.: Савченков С.Н. Обзор международных соглашений Российской Федерации,
регулирующих отношения в области радиационной и ядерной безопасности // Право и
безопасность. 2011. N 3 - 4.

Таким образом, п. 3 настоящей статьи фактически отражает общие предписания Основного


Закона государства, указывая на его непосредственное применение к отношениям в области
радиационной безопасности. Следует также акцентировать внимание на том, что международные
нормы подлежат применению только в том случае, если соответствующий международный
договор ратифицирован Российской Федерацией, его требованиям придается статус
федерального закона, который подлежит исполнению на всей территории России всеми без
исключения субъектами в течение всего периода действия такого нормативного акта. В силу
конституционных требований нормы международных актов подлежат непосредственному
применению при урегулировании правоотношений. В случае если нормы международного права
предусматривают иные положения, нежели государственные законодательные и подзаконные
акты, то применению подлежат международные нормы. Положения настоящей статьи прямо
указывают на приоритет международных норм при урегулировании правоотношений в области
радиационной безопасности. Следует также обратить внимание на то, что положения настоящей
статьи устанавливают приоритет двух источников правового регулирования: норм
международного права и предписаний комментируемого Закона. В случае конфликта указанных
категорий правовых предписаний нормы международного права преобладают над требованиями
комментируемого Закона, что вытекает из требований Конституции РФ, а также статуса
международного нормативного акта.

Статья 3. Принципы обеспечения радиационной безопасности


Комментарий к статье 3

1. Принцип представляет собой основополагающее положение, начало, на котором


базируется соответствующий вид деятельности. Правовой принцип представляет собой основное
положение, урегулированное нормами права, определяющее порядок реализации отдельных
видов деятельности. Положения настоящей статьи призваны определить совокупность основных
принципов обеспечения радиационной безопасности.
Одним из определяющих является принцип нормирования, т.е. установления нормативов
допустимого воздействия. Анализ действующих нормативных актов свидетельствует о том, что
такие нормативы устанавливаются в качестве предельно допустимых. Нормирование в области
охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия
хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение
благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.
Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ определяет негативное воздействие как
"воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным
изменениям качества окружающей среды". В международной практике под воздействием на
окружающую среду понимают "любое отрицательное или положительное изменение в
окружающей среде, полностью или частично являющееся результатом деятельности организации,
ее продукции или услуг".
Цель нормирования достигается путем установления ограничений (нормативов) как на сами
источники воздействия, так и на факторы среды, отражающие и характеристики воздействия, и
отклики экосистем. В данном случае реализация рассматриваемого принципа ограничивается
исключительно санитарно-гигиеническим нормированием. Однако в настоящее время такое
ограничение принципа нормирования необоснованно и недостаточно. В связи с этим в последние
десятилетия его сущность и содержание в значительной степени были расширены за счет
объединения в рамках данного принципа двух основных видов нормирования: санитарно-
гигиенического - соблюдение пределов содержания отдельных веществ в целях недопущения
вреда жизни и здоровью человека, а также состоянию природных объектов; экологического -
соблюдение предельно допустимой нагрузки на экосистему, т.е. всю окружающую среду в целом,
включая в качестве отдельного ее элемента и человека.
Соблюдение принципа нормирования направлено на недопущение превышения
установленных нормативно предельно допустимых концентраций вредных веществ в объектах
окружающей среды, поскольку их превышение способно причинить непоправимый ущерб
экосистеме планеты.
2. В тесной взаимосвязи с принципом нормирования реализуется и принцип оптимизации
потенциально опасного воздействия. Сущность данного принципа достаточно точно определена
Концепцией оптимизации уровней облучения (ALARA) - "настолько низко, насколько разумно
достижимо". Таким образом, рассматриваемый принцип указывает на необходимость обеспечить
минимальный уровень облучения, а также на определение максимально узкого круга лиц,
которые допускаются к непосредственному воздействию излучения и получают облучение
организма. Перечень таких лиц должен быть сформирован исходя из производственных
потребностей выполнения отдельных функций и операций с источником ионизирующего
излучения, а также учтена возможность исполнения отдельных функций одним лицом, что также
способствует минимизации количества облучаемых субъектов. Оптимизация осуществляется с
учетом экономических и социальных факторов. Экономические факторы обусловливают
необходимость продолжения производственной деятельности с источником, социальные же
факторы позволяют учитывать интересы работников и населения, проживающего в месте
расположения радиоактивного объекта. Наиболее ярким проявлением сочетания указанных
факторов является определение оптимального количества работников, которые подвергаются
облучению: с экономической точки зрения их количество должно быть достаточным для
осуществления соответствующего вида деятельности, с социальной стороны количество таких
работников должно быть минимальным, дабы не причинить вред иным субъектам, участие
которых в деятельности экономически необоснованно.
3. Комментируемый Закон определяет три наиболее важных принципа обеспечения
радиационной безопасности. Одним из них выступает принцип обоснования (обоснованности).
Данный принцип предполагает необходимость обоснования использования источников
ионизирующего излучения, т.е. фактически он указывает на отсутствие возможности получения
желаемого результата иными видами деятельности или с использованием иных средств.
Поскольку использование радиоактивных источников всегда сопряжено с высокой степенью риска
причинения вреда наиболее важным и значимым интересам личности, общества и государства, то
реализация такой деятельности предполагает представление уполномоченному органу
доказательств невозможности достижения результатов иным способом, как правило,
необходимые доказательства в полной мере отражаются в технико-экономической документации
соответствующего проекта. При наличии любой возможности достижения результата иными
видами деятельности использование источника ионизирующего излучения недопустимо.
Указанное положение свидетельствует о необходимости осуществления постоянного
государственного контроля за деятельностью субъектов в рассматриваемой сфере и оценки
необходимости использования радиоактивного источника.
4. Предусмотренные п. 1 настоящей статьи основные принципы охватывают собой все
направления деятельности в области обеспечения радиационной безопасности. Однако наряду с
нормальным осуществлением указанной деятельности специалистам в отдельных случаях
приходится сталкиваться с необходимостью экстренного принятия решения и совершения
поступков, которые могут противоречить установленным общим принципам. Например, при
ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС облучению подвергся широкий круг людей,
большинство из которых выступили в качестве добровольных ликвидаторов, что не соответствует
установленным законом принципам, но продиктовано сложившимися условиями и
необходимостью предотвращения распространения радиации и причинения вреда людям и
природным объектам на более значительной территории. В этой связи наряду с общими
принципами деятельности комментируемый Закон предусматривает и ряд специальных -
основных положений, реализуемых в случае радиационной аварии, т.е. экстренной ситуации,
требующей мобилизации всех имеющихся ресурсов, в том числе и людских.
В первую очередь, в случае радиационной аварии подлежит применению традиционный
медицинский принцип - "Не навреди!", т.е. любое действие, направленное на ликвидацию
последствий аварии, должно быть оценено с точки зрения его пользы или вреда, причем польза
должна в значительной степени превышать уровень потенциального вреда окружающим и
природным объектам. В случае если вред, причиненный в результате реализации такого
действия, будет превышать пользу либо равен ей по объему, его реализация нецелесообразна,
поскольку не только не позволяет достичь необходимых целей, но и влечет за собой ряд
негативных последствий. Поскольку сам факт аварии уже гарантированно влечет существенные
последствия для защищаемых объектов, то его увеличение за счет мер и средств ликвидации
последствий такой аварии недопустимо. Однако в данном принципе присутствует и доля
утопичности. Сам факт аварии свидетельствует о том, что вред будет причинен практически всему
человечеству, планете. В этой связи последствия такой аварии сложно оценить на предмет
соответствия последствий ее ликвидации последствиям самой аварии. Нередки в подобных
ситуациях массовые жертвы, что также является минимальным ущербом по сравнению с
сохранением жизни человечества. В этой связи реальная оценка вреда и пользы каждого
конкретного действия на практике представляется затруднительной. В большинстве случаев речь
идет о максимально быстрой ликвидации последствий аварии и недопущении распространения
радиации на значительные расстояния. В то же время необходимым условием реализации
рассматриваемого принципа является применение современной техники и технологий, которые в
значительной степени позволяют снизить уровень причиняемого вреда. Одновременно при
проведении оценки следует учитывать и непредсказуемость развития событий аварии, т.е.
возможность изменения утвержденного плана ликвидации последствий аварии с учетом
фактических обстоятельств.
Применительно к принципам деятельности в случае радиационной аварии можно говорить
об их единстве и системности, поскольку факт минимизации вреда предполагает и достижение
максимально полезного результата такой деятельности, что составляет суть второго принципа,
предусмотренного настоящей статьей. Распространение радиации, а соответственно, и
причинение вреда осуществляются в течение короткого периода времени, поэтому все действия
по ликвидации последствий аварии должны быть экстренными и эффективными. Только
подобный подход позволит получить пользу от их реализации и предотвратить возможный вред,
в то же время такие действия должны быть осознанными и обдуманными, поскольку любой
необдуманный шаг способен причинить еще больший вред, что также свидетельствует о
нарушении требований комментируемого Закона.
Таким образом, основные принципы деятельности в отношении источника ионизирующего
излучения, реализуемые как в штатном, так и в нештатном порядке, в первую очередь не должны
усугублять сложившуюся ситуацию, и лишь во вторую - приносить значительную пользу в защите
интересов личности, общества и государства, которым может быть причинен вред.

Статья 4. Мероприятия по обеспечению радиационной безопасности

Комментарий к статье 4

1. Немалое значение в обеспечении радиационной безопасности играют и средства ее


достижения, т.е. те меры, посредством реализации которых обеспечивается состояние
защищенности личности, общества и государства. Устанавливая перечень таких мер, положения
настоящей статьи в большинстве своем носят общий характер, поскольку призваны лишь
констатировать возможность реализации той или иной меры. Порядок реализации каждой
отдельно взятой меры, а также особенности такой деятельности составляют сущность отдельных
правовых норм комментируемого Закона, в связи с чем детально исследуются в рамках
комментария к дальнейшим статьям.
2. Комментируемый Закон предусматривает в качестве основных мер обеспечения
радиационной безопасности следующие:
1) проведение комплекса мер правового, организационного, инженерно-технического,
санитарно-гигиенического, медико-профилактического, воспитательного и образовательного
характера, т.е. охватывает собой деятельность органов государственной власти и органов
местного самоуправления, направленную на достижение состояния защищенности. В первую
очередь такая деятельность реализуется в рамках нормотворческой функции соответствующих
органов, т.е. указывает на необходимость разработки и принятия ряда специальных нормативных
актов, регламентирующих порядок осуществления деятельности в сфере взаимодействия с
источником ионизирующего излучения.
К мероприятиям правового характера можно отнести следующие:
- определение перечня и контроль действенности нормативно-правовых документов в
области использования атомной энергии и обеспечения радиационной безопасности;
- обеспечение предприятия (организации, учреждения) нормативно-правовыми
документами в области использования атомной энергии и обеспечения радиационной
безопасности;
- оформление разрешительных документов на право осуществления конкретных видов
деятельности в области использования атомной энергии;
- введение в действие разрешительных документов и условий осуществления деятельности
в области использования атомной энергии <2>.
--------------------------------
<2> См.: Комплекс мероприятий, обеспечивающих радиационную безопасность
[Электронный ресурс] // Сайт Нуклотрона. URL: http://nucloweb.jinr.ru/nucloserv/text/rb/111/compl-
mer.htm (дата обращения: 20.06.2013).

Наряду с правовыми мерами значительное место занимают и экономические, связанные с


выделением необходимого финансирования на проведение работ по обеспечению данного вида
безопасности, а также на иные необходимые цели. В качестве основного источника
финансирования в данном случае выступает федеральный бюджет, однако закон допускает
возможность привлечения и иных средств, в том числе и бюджетных ассигнований иных уровней.
Меры организационного характера также в большинстве своем направлены на организацию
деятельности субъектов радиационной отрасли, что позволяет предупредить и предотвратить
возможность радиационной аварии. Указанные меры в большинстве своем ориентированы на
деятельность государства или иных субъектов хозяйственной деятельности. В то же время
рассматриваемая категория мер охватывает в своем содержании и совокупность мер,
направленных на работу с населением, что также способствует соблюдению техники безопасности
и минимизации потенциального вреда. К числу таких мер можно отнести меры санитарно-
гигиенического, медико-профилактического, воспитательного и образовательного характера.
Данный комплекс мер направлен не только на подготовку населения к потенциальной угрозе, но
и на реализацию контрольных функций государства, например, за состоянием здоровья в зоне
высокого риска и т.п.
К мероприятиям организационного характера специалисты относят:
- создание и введение в действие системы управления радиационной безопасностью (на
основании ведомственных требований или исходя из организации конкретной деятельности в
области использования атомной энергии издание приказа (приказов) о назначении ответственных
лиц, установлении их подчиненности и отчетности);
- организацию осуществления деятельности в области использования атомной энергии в
соответствии с нормативно-правовой базой и условиями действия лицензий;
- разработку, издание и введение в действие организационно-распорядительных
документов по организации и проведению работ в области использования атомной энергии
(приказы об организации и порядке проведения разрешенных работ);
- корректировку и согласование должностных инструкций;
- разработку, согласование и введение в действие организации производственного контроля
за состоянием радиационной безопасности (Положение о службе радиационной безопасности);
- разработку, согласование и введение в действие инструкций по обеспечению
радиационной безопасности;
- организацию проверки знаний по вопросам радиационной безопасности персонала и
руководящего состава;
- организацию системы учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов
(приказы об организации получения, учета, хранения и выдачи радиоактивных веществ, сборе,
учете и сдачи на захоронение радиоактивных отходов, инвентаризации радиоактивных веществ);
- определение номенклатуры учетно-отчетной документации и определение порядка ее
ведения, учета и хранения;
- организацию внутреннего контроля за соблюдением требований по обеспечению
радиационной безопасности (планы-графики проведения производственного и радиационного
контроля в подразделениях, в которых осуществляются работы с радиоактивными веществами);
- создание и введение в действие системы контроля качества по обеспечению
радиационной безопасности (разработка системы контроля качества обеспечения РБ и введение
ее в действие) <3>;
--------------------------------
<3> См.: Там же.

- осуществление федеральными органами исполнительной власти, органами


исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,
общественными объединениями, другими юридическими лицами и гражданами мероприятий по
соблюдению правил, норм и нормативов в области радиационной безопасности -
рассматриваемая совокупность мер обусловлена высокой степенью риска причинения вреда
объектами ионизирующего излучения. В связи с этим любой субъект должен быть подготовлен к
моменту реализации такой угрозы и обладать необходимыми знаниями о порядке действия в
момент ее наступления. Следует обратить внимание, что правовая норма отражает широкий круг
субъектов, в обязанности которых вменяется проведение мероприятий по обеспечению
безопасности, начиная от государства в лице его органов и вплоть до граждан. Такой подход
указывает на необходимость обеспечения полной и всесторонней подготовленности субъектов к
возможности реализации опасности и необходимости ее нейтрализации в максимально короткие
сроки;
- информирование населения о радиационной обстановке и мерах по обеспечению
радиационной безопасности - действующее законодательство прямо предусматривает право
граждан и иных субъектов на информацию, в том числе информацию о потенциальной опасности
их жизнедеятельности. Указанный общий принцип нашел свое отражение и в комментируемом
Законе, конкретизируя необходимость предоставления информации в отношении потенциально
опасных объектов, а также иных обстоятельствах, имеющих существенное значение для
жизнедеятельности человека;
- обучение населения в области обеспечения радиационной безопасности в большинстве
своем направлено на обеспечение подготовленности населения к возможности реализации
угрозы их безопасности, поскольку отсутствие необходимых знаний значительно усиливает панику
в случае возникновения аварийной ситуации, чем дополнительно увеличивает причиненный
ущерб. Обучение должно носить предупредительный характер и осуществляться на всем
протяжении деятельности потенциально опасного объекта с момента ввода его в эксплуатацию
до полной консервации. Однако на практике данная мера не нашла достойной реализации и
ограничивается лишь традиционными учениями по гражданской обороне и чрезвычайным
ситуациям.

Глава II. ПОЛНОМОЧИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ


РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
РАДИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Статья 5. Полномочия Российской Федерации в области обеспечения радиационной


безопасности

Комментарий к статье 5

1. Положения настоящей статьи направлены на детализацию норм Конституции РФ,


устанавливающей основные направления деятельности органов государственной власти как
федерального, так и регионального уровня. Роль рассматриваемой правовой нормы сводится к
детализации общих предписаний применительно к деятельности в сфере обеспечения
радиационной безопасности. Отражая комплекс полномочий Российской Федерации,
комментируемый Закон между тем не производит их разграничение применительно к
деятельности отдельных органов власти. В то же время их деятельность в значительной степени
различается. Так, Президент РФ и Правительство РФ выступают в качестве органов общей
компетенции, т.е. осуществляют деятельность в рассматриваемой сфере наряду с иными видами
деятельности. Следует заметить, что определение государственной политики в области
обеспечения радиационной безопасности относится в соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции РФ к
компетенции Президента РФ. Реализация утвержденных основных направлений политики
относится к компетенции всех без исключения органов государственной власти, причем не только
федеральных, но и органов субъектов РФ. Согласно ст. 13 Федерального конституционного закона
РФ 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве РФ" Правительство РФ в пределах своих
полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации.
Правительство РФ возглавляет иерархию федеральных органов исполнительной власти,
руководит их деятельностью. Полномочия по реализации государственной политики реализуются
практически всеми органами государственной власти. Ограничивается деятельность отдельных
органов исключительно их компетенцией. Примером нормотворческой деятельности
Правительства РФ выступает Постановление Правительства РФ от 28 января 1997 г. N 93 "О
порядке разработки радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий".
2. Одной из основных функций деятельности государственных органов является
нормотворческая, т.е. разработка и принятие нормативных правовых актов в пределах своей
компетенции. Применительно к рассматриваемой сфере деятельности нормотворческая функция
охватывает несколько полномочий:
- разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов
Российской Федерации в области обеспечения радиационной безопасности, контроль за их
соблюдением;
- разработка, утверждение и реализация федеральных программ в области обеспечения
радиационной безопасности, которые также издаются в форме соответствующего нормативного
акта, как правило, постановления Правительства РФ;
- регламентация условий жизнедеятельности и особых режимов проживания на
территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате радиационных аварий.
Регламентация предполагает формирование перечня условий осуществления жизнедеятельности
в определенных условиях и на определенных территориях. Единственно допустимой формой
установления подобных регламентов также выступает нормативный акт соответствующего органа
власти, т.е. данное полномочие также можно считать нормотворческим.
3. Неотъемлемым элементом деятельности любого органа государственной власти
выступает реализация контрольно-надзорной деятельности. Комментируемый Закон не является
исключением из общего правила и предусматривает целый комплекс полномочий, реализуемых
соответствующими органами при осуществлении контроля и надзора. К числу таких полномочий
можно отнести следующие:
- лицензирование деятельности в области обращения с источниками ионизирующих
излучений (в указанной области принято Положение о лицензировании деятельности в области
использования источников ионизирующего излучения (генерирующих) (за исключением случая,
если эти источники используются в медицинской деятельности), утвержденное Постановлением
Правительства РФ от 2 апреля 2012 г. N 278);
- контроль за радиационной обстановкой на территории Российской Федерации и учет доз
облучения населения;
- создание и обеспечение функционирования единой системы государственного управления
в области обеспечения радиационной безопасности, в том числе контроля и учета доз облучения
населения;
- организация и осуществление государственного надзора в области обеспечения
радиационной безопасности;
- контроль за осуществлением экспорта и импорта материалов, радиоактивных веществ и
иных источников ионизирующего излучения;
- контроль за оказанием помощи населению, подвергшемуся облучению в результате
радиационных аварий.
Контрольно-надзорная деятельность уполномоченного органа предполагает проверку
соблюдения субъектами, осуществляющими деятельность с объектами ионизирующего
излучения, требований действующего законодательства, правил работы с таким объектами и т.п.
Указанные полномочия в равной мере могут относиться к ведению органов общей компетенции и
специально уполномоченных органов. Так, например, в соответствии с установленной
компетенцией контроль и надзор за обеспечением радиационной безопасности может быть
реализован Правительством РФ, Министерством природных ресурсов и экологии - применительно
к воздействию на природные объекты, Федеральной службой по надзору в сфере
здравоохранения, поскольку существует риск причинения вреда жизни и здоровью человека, а
также рядом иных органов, в том числе ФСБ РФ, МЧС РФ и т.п. Таким образом, учитывая
повышенную опасность объектов, пристальное внимание к ним проявляет большинство органов
власти, деятельность которых направлена на недопущение реализации угрозы безопасности.
4. Специальную категорию полномочий составляют социально ориентированные на работу
с населением, подвергшимся воздействию радиации. В ряде случаев социальные мероприятия
могут быть реализованы и при отсутствии факта аварии в отношении населения, проживающего в
зоне повышенного риска. В состав данного направления деятельности органов государственной
власти входят следующие полномочия:
- установление порядка определения социальных гарантий за повышенный риск
причинения вреда здоровью граждан и нанесения убытков их имуществу, обусловленных
радиационным воздействием;
- установление порядка возмещения причиненных вреда здоровью граждан и убытков их
имуществу в результате радиационной аварии.
Социальные мероприятия направлены на восстановление нарушенных прав граждан и иных
лиц, а также предоставление им ряда специальных социальных гарантий на случай причинения
вреда жизни и здоровью.
Объекты ионизирующего излучения в соответствии с нормами гражданского
законодательства относятся к источникам повышенной опасности, в связи с чем ответственность
за причиненный ими вред наступает независимо от наличия или отсутствия вины причинителя
вреда. Как правило, в случае радиационной аварии ответственность за причиненный ущерб несет
государство, том числе и в части компенсации причиненного гражданам вреда. В этой связи
обязательства по производству специальных социальных выплат несут специально
уполномоченные органы государственной власти.
5. Не последнее место в структуре государственных полномочий занимает и
информационно-коммуникационная деятельность органов власти. Данная категория
объединяет в себе два основных направления: работу с населением по доведению до их сведения
необходимой информации, а также коммуникативные полномочия, направленные на
обеспечение взаимодействия государства с иными субъектами, в той или иной степени
имеющими отношение к рассматриваемой сфере деятельности. Комментируемый Закон относит к
данной категории следующие полномочия:
- информирование населения о радиационной обстановке;
- регулирование экспорта и импорта ядерных материалов, радиоактивных веществ и иных
источников ионизирующего излучения;
- осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области
обеспечения радиационной безопасности и выполнение обязательств Российской Федерации по
международным договорам Российской Федерации.
Сущность данной группы полномочий сводится к взаимодействию органов власти,
олицетворяющих собой государство и реализующих его функции, с иными субъектами,
имеющими непосредственную взаимосвязь с объектами ионизирующего излучения. Реализация
рассматриваемых полномочий на международном уровне не ограничивается исключительно
обеспечением радиационной безопасности, а позволяет рассматривать ее в качестве одного из
самостоятельных видов национальной безопасности, т.е. указывает на деятельность государства
по обеспечению национальной безопасности.
6. Отдельные полномочия федеральных органов государственной власти имеют
непосредственную связь с наступлением определенного юридического факта. Как правило, в
качестве такого юридического факта выступает радиационная авария, влекущая за собой ряд
последствий и требующая принятия экстренных мер по их ликвидации, т.е. активизации всей
совокупности действующих органов власти. Данные полномочия можно охарактеризовать как
специальные, поскольку они не свойственны для нормальной жизнедеятельности общества и
реализуются лишь в случае возникновения угрозы безопасности либо ее реализации. Такие
полномочия предполагают введение специальных режимов, ограничений нормальной
жизнедеятельности и включают в себя следующие виды деятельности:
- введение особых режимов проживания населения в зонах радиоактивного загрязнения;
- реализация мероприятий по ликвидации последствий радиационных аварий;
- организация и проведение оперативных мероприятий в случае угрозы возникновения
радиационной аварии.
Положения настоящей статьи отражают наиболее важные и значимые полномочия
федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения радиационной безопасности.
При этом следует помнить о том, что они являются представителями государства, реализуют в
пределах своей компетенции отдельные его функции. Таким образом, в данном случае можно
говорить о том, что комментируемый Закон непосредственно устанавливает основные
направления деятельности государства в области обеспечения радиационной безопасности.
Предусмотренный настоящей статьей перечень носит открытый характер, поскольку допускает
возможность выделения и иных полномочий применительно к каждой конкретной ситуации.
Одновременно указанный перечень дополняется и конкретизируется рядом подзаконных
нормативных актов, в том числе законов и положений, регламентирующих правовой статус
отдельных федеральных органов власти, что направлено на всестороннее и полное обеспечение
безопасности в рассматриваемой сфере деятельности.

Статья 6. Полномочия субъектов Российской Федерации в области обеспечения


радиационной безопасности

Комментарий к статье 6

1. Радиационная безопасность в большинстве своем составляет компетенцию федеральных


органов государственной власти, что обусловлено потенциальными масштабами угрозы
безопасности. Однако последствия реализации такой угрозы настолько велики и опасны, что их
предотвращение становится делом любого и каждого субъекта от государства до гражданина. В
этой связи комментируемый Закон предоставляет ряд полномочий органам государственной
власти субъектов РФ. Поскольку территория их юрисдикции значительно меньше по площади
территории государства, то и количество потенциально опасных радиационных объектов на этой
территории гораздо меньше, а решение возникающих с ними проблем может быть более
быстрым и рациональным. Тем не менее указанные факты ни в коей мере не умаляют роль и
значение деятельности федеральных органов. Они реализуются одновременно с федеральными в
пределах предоставленной компетенции и призваны составлять единую систему, направленную
на обеспечение радиационной безопасности и поддержание ее на протяжении длительного
периода времени. Единство системы органов государственной власти свидетельствует также и о
единстве их полномочий, что позволяет комплекс полномочий органов государственной власти
субъектов РФ также разделить на несколько основных категорий.
2. Деятельность государственной власти, в первую очередь, всегда связана с
нормотворчеством, т.е. формированием правил поведения граждан и иных субъектов в той или
иной ситуации. Региональные органы власти, так же как и федеральные, наделены правом
нормотворчества, но принимаемые ими нормативные акты не должны противоречить
федеральным, а также общепризнанным принципам и нормам международного права. В отличие
от федеральных органов нормотворческая деятельность региональной власти в значительной
степени ограничивается предметом ведения каждого отдельного органа, причем она может
включать в себя как непосредственно полномочия региональных органов, так и делегированные
им Федерацией в соответствии с Конституцией РФ. Нормотворческая деятельность в субъектах РФ
реализуется в рамках следующих полномочий:
- разработка законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации;
- разработка и реализация региональных (территориальных) программ в области
обеспечения радиационной безопасности.
Указанные полномочия аналогичны федеральным, но территориально ограничены одним
субъектом РФ. В большинстве случаев нормотворчество субъектов направлено на трансформацию
федеральных правовых предписаний в отсутствие ряда существенных особенностей эксплуатации
отдельного объекта, а также обеспечение безопасности от угрозы его воздействия.
В качестве примера реализации нормотворческой функции приведем Закон Санкт-
Петербурга от 30 октября 2009 г. N 462-89 "О разграничении полномочий органов государственной
власти Санкт-Петербурга в области обеспечения радиационной безопасности населения в Санкт-
Петербурге". В ряде субъектов РФ были приняты специальные региональные законодательные
акты в этой области, например Закон Воронежской области от 12 ноября 2004 г. N 73-ОЗ "О
радиационной безопасности населения Воронежской области", Закон Республики Тыва от 29
декабря 2004 г. N 1117 ВХ-1 "О радиационной безопасности в Республике Тыва" и др.
3. Равно как и федеральные органы, органы государственной власти субъектов РФ наделены
контрольно-надзорными полномочиями, реализуемыми в рамках отдельного региона. Данное
направление деятельности реализуется указанными органами в рамках обеспечения контроля за
радиационной обстановкой на соответствующей территории в пределах своих полномочий. В
самом общем виде контроль представляет собой проверку уполномоченным органом
соблюдения нормативных предписаний всеми субъектами. Однако в данном случае
представляется целесообразным более узкое понимание данного термина - процесс проверки
соблюдения требований комментируемого Закона, а также иных нормативных актов в области
радиационной безопасности на территории соответствующего субъекта в целях предупреждения
и своевременного предотвращения возможности реализации угрозы безопасности со стороны
объекта ионизирующего излучения.
Реализация контрольно-надзорной деятельности в качестве своего логического
продолжения предполагает исполнение органами власти субъекта РФ и еще одного значимого
полномочия, предусмотренного комментируемым Законом, - обеспечение условий для
реализации и защиты прав граждан и соблюдения интересов государства в области обеспечения
радиационной безопасности в пределах своих полномочий.
4. В полной мере органы государственной власти субъектов РФ принимают участие в
ликвидации последствий радиационной аварии, в связи с чем они наделяются специальными
полномочиями, реализация которых связана с фактом наступления аварии, т.е. юридическим
фактом, порождающим обязанности у уполномоченных органов. Указанные обязанности
охватывают собой:
- участие в организации и проведении оперативных мероприятий в случае угрозы
возникновения радиационной аварии;
- участие в реализации мероприятий по ликвидации последствий радиационных аварий на
соответствующей территории.
Обеспечение благополучия населения региона является одной из важнейших задач
деятельности всей совокупности органов государственной власти субъекта РФ, в связи с чем они в
полной мере реализуют свою деятельность в части предотвращения и предупреждения
радиационных аварий. Активность их действий и их организованность, а соответственно, и
эффективность непосредственно влияют на результаты такой деятельности, а также объем
причиненного ущерба, который надлежит возмещать не только государству, но и субъектам РФ.
Субъекты РФ могут быть наделены и иными полномочиями, поскольку перечень видов
деятельности, определенный настоящей статьей, охватывает лишь наиболее важные и значимые
направления. В то же время в зависимости от условий каждой конкретной ситуации возникает
необходимость в расширении этого перечня и реализации органами власти региона иных
необходимых полномочий. Закрытый характер полномочий не позволил бы в значительной
степени реализовать необходимые действия, тем самым увеличивая ущерб в случае
возникновения аварийной ситуации. Поскольку самоцелью деятельности органов
государственной власти субъекта РФ является предотвращение угроз и обеспечение состояния
защищенности населения от их воздействия, то совокупность их полномочий должна
определяться непосредственно применительно к сложившимся условиям.

Глава III. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ


ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАДИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
НАДЗОР В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАДИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ.
ПРОИЗВОДСТВЕННЫЙ И ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ
ЗА ОБЕСПЕЧЕНИЕМ РАДИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Статья 7. Система органов исполнительной власти в области обеспечения радиационной


безопасности

Комментарий к статье 7

1. Государственное управление представляет собой направленную деятельность органов


государственной власти по реализации основных направлений государственной политики.
Государственное управление реализуется всей совокупностью образованных в установленном
порядке органов государственной власти: федеральных и органов субъектов РФ. Управление
реализуется в равной степени органами общей компетенции и специально уполномоченными
органами. Однако следует обратить внимание, что положениями настоящей статьи в
значительной степени ограничен круг субъектов, реализующих государственное управление.
Совокупность таких органов определяется применительно к федеральному уровню, т.е. закон
фактически исключает управленческую деятельность органов государственной власти субъектов
РФ. В то же время закон прямо указывает на то, что государственное управление осуществляется
совокупностью федеральных органов исполнительной власти, иерархию которых возглавляет
Правительство РФ. Здесь идет речь о государственном управлении в узком смысле, понимаемом
как деятельность исполнительных органов власти. В таком контексте из него исключается
деятельность Президента РФ, который является не только главой государства, но и гарантом прав
и свобод человека и гражданина, Федерального Собрания РФ, которое принимает федеральные
законы, т.е. реализует нормотворческую деятельность, судебных органов, в частности
Конституционного Суда РФ, постановления которого могут признать отдельные правовые нормы
неконституционными, т.е. не подлежащими применению на территории РФ. Указанные органы,
естественно, включены в процесс управления государством в широком смысле данного понятия.
Согласно комментируемой статье государственное управление рассматривается как деятельность
специально уполномоченных в области радиационной безопасности органов государственной
власти.
2. Совокупность органов государственного управления в настоящее время определяется на
федеральном уровне Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных
органов исполнительной власти". Предметная компетенция каждого федерального органа
исполнительной власти определяется в соответствии с положением о нем. Особо следует
обратить внимание на ряд органов, которые являются специально уполномоченными
применительно к отношениям, возникающим в области обеспечения радиационной
безопасности. К таким органам относятся:
- Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, действующее в соответствии с
Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации
по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных
бедствий";
- Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, статус которой определен
Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 323 "Об утверждении Положения о
Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития";
- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды,
осуществляющая деятельность по прогнозированию радиационной обстановки Земли в
соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 372 "О Федеральной
службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды";
- Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия
человека - правовой статус регламентирован Положением о Федеральной службе по надзору в
сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным Постановлением
Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322;
- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору,
полномочия утверждены Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 "О
Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору".

Статья 8. Государственные программы в области обеспечения радиационной безопасности

Комментарий к статье 8

1. Одной из организационных мер обеспечения радиационной безопасности является


планирование, т.е. формирование перечня мероприятий в данной области на будущий период
времени. В настоящее время основной формой планирования выступают государственные
программы, которые могут быть федеральными и региональными. Пункт 1 настоящей статьи
предусматривает возможность разработки федеральных целевых программ для определения и
реализации мероприятий по обеспечению радиационной безопасности. Наряду с декларацией
возможности разработки и реализации федеральных программ закон определяет круг
уполномоченных на ее утверждение субъектов. Федеральные программы разрабатываются и
реализуются федеральными органами исполнительной власти в нормативно установленном
порядке. Порядок разработки и реализации указанных программ регламентирован Порядком
разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых
программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным
Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594.
Разработка и утверждение федеральной целевой программы включает в себя следующие
этапы:
- разработку проекта концепции;
- утверждение концепции;
- разработку проекта целевой программы;
- согласование;
- рассмотрение на заседании Правительства РФ;
- устранение замечаний;
- утверждение Правительством РФ.
Министерство экономического развития РФ оценивает представленный проект целевой
программы, обращая при этом особое внимание на:
- приоритетный характер проблемы, предлагаемой для программного решения;
- обоснованность, комплексность и экологическую безопасность программных мероприятий,
сроки их реализации;
- привлечение прежде всего внебюджетных средств, средств бюджетов субъектов РФ для
реализации целевой программы в увязке с возможностями ее государственной поддержки за счет
средств федерального бюджета;
- эффективность механизма осуществления целевой программы;
- социально-экономическую эффективность целевой программы в целом, ожидаемые
конечные результаты реализации целевой программы и ее влияние на структурную перестройку
экономики России.
Целевые программы и подпрограммы утверждаются постановлением Правительства РФ.
Программы, предлагаемые к финансированию с очередного финансового года, подлежат
утверждению не позднее чем за 1 месяц до дня внесения проекта федерального закона о
федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период в Государственную
Думу РФ. Примером федеральной целевой программы в области обеспечения радиационной
безопасности является Федеральная целевая программа "Обеспечение ядерной и радиационной
безопасности на 2008 год и на период до 2015 года", утвержденная распоряжением
Правительства РФ от 19 апреля 2007 г. N 484-р.
2. Наряду с федеральными программами планирование в области обеспечения
радиационной безопасности может реализовываться и органами государственной власти
субъекта РФ. Принимаемые ими программы имеют статус региональных (территориальных). Их
разработка и утверждение осуществляются органами исполнительной власти субъектов РФ.
Порядок разработки и утверждения региональных программ аналогичен порядку,
предусмотренному для федеральных программ, с учетом особенностей органов власти,
наделенных соответствующими полномочиями. Массовая разработка и утверждение указанных
региональных программ характерны для начала XXI века. В настоящее время большинство из них
прекратили свое действие, на будущий период такие программы не приняты, например, в 2011 г.
прекратили свое действие программы обеспечения радиационной безопасности г. Москвы и
Московской области. Тем не менее ряд субъектов РФ утвердил программы на будущий период, в
качестве примера приведем Постановление Правительства Ленинградской области от 7 июля
2011 г. N 206 "О долгосрочной Целевой программе "Охрана окружающей среды и
природопользование в Ленинградской области на 2011 - 2015 годы". Указанная Программа
направлена на решение следующих задач:
- предотвращение экологически вредной деятельности по несанкционированному
размещению отходов производства и потребления;
- организация и проведение мероприятий по мониторингу окружающей среды, охране
природных ресурсов, их рациональному использованию, защите от вредных воздействий,
сохранению естественных экологических систем, природных комплексов и ландшафтов;
- изучение природных особенностей Ленинградской области и их учет при планировании и
осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
- привлечение к участию в деятельности по охране окружающей среды Ленинградской
области органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений,
юридических и физических лиц;
- повышение уровня знаний населения Ленинградской области о природе, экологической
культуры, содействие экологическому воспитанию подрастающего поколения, развитие системы
экологического образования и воспитания;
- снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую
среду на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и
социальных факторов;
- обеспечение устойчивого развития Ленинградской области путем сочетания экологических,
экономических и социальных интересов населения;
- обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды
Ленинградской области.
Основным источником финансирования планируемых мероприятий является бюджет
соответствующего уровня, при этом действующее законодательство допускает возможность
привлечения и иных средств в целях наиболее эффективного обеспечения радиационной
безопасности.

Статья 9. Государственное нормирование в области обеспечения радиационной


безопасности

Комментарий к статье 9

1. Одной из мер охраны окружающей среды, а также обеспечения безопасности вступает


нормирование, представляющее собой определение возможного и допустимого уровня
воздействия на окружающую среду, жизнь и здоровье человека. Применительно к сфере
обеспечения радиационной безопасности представляется целесообразным вести речь и об
экологическом нормировании, определяющем допустимый уровень воздействия на экосистему,
поскольку эти два направления имеют тесную взаимосвязь.
Особо следует обратить внимание, что комментируемый Закон регламентирует
государственное нормирование, т.е. предоставляет возможность установления нормативов,
концентраций и т.п. лишь со стороны государства, одновременно указывая на императивный
характер его деятельности. Иные субъекты правом установления нормативов в рассматриваемой
сфере деятельности не наделены. Даже при установлении ими таких нормативов они будут иметь
значение лишь для конкретного субъекта и при этом не могут превышать установленные
государством пределы.
Поскольку в данном случае речь идет исключительно о государственном нормировании, то
необходимым условием реализации данной меры выступает соблюдение установленных форм
утверждения нормативов, так как одним из обязательных требований к государственным
велениям выступает необходимость соблюдения установленной для них формы. Установление
нормативов в иных, не предусмотренных действующим законодательством формах,
свидетельствует об их недействительности. Возможные формы нормативов в области
обеспечения радиационной безопасности определены п. 1 настоящей статьи и включают в себя
следующие виды:
- санитарные правила и нормы - нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-
эпидемиологические требования, несоблюдение которых создает угрозу здоровью или жизни
людей. Санитарные правила устанавливают гигиенические и противоэпидемические требования
по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, благоприятных
условий его проживания, труда, быта, отдыха, обучения и питания, а также по профилактике
заболеваний, сохранению и укреплению здоровья населения. Санитарные нормы устанавливают
оптимальные, предельно допустимые и допустимые уровни факторов производственной и
окружающей среды <4>. Примером реализации данной формы в рассматриваемой сфере
выступают Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99),
Нормы радиационной безопасности (НРБ-99/2009);
--------------------------------
<4> Санитарные нормы и правила // Российская энциклопедия по охране труда: В 3 т. 2-е
изд., перераб. и доп. М.: Изд-во НЦ ЭНАС, 2007.

- гигиенические нормативы - устанавливают гигиенические и эпидемиологические критерии


безопасности и безвредности факторов производственной и окружающей среды, среды обитания
человека. Нормы комментируемого Закона рассматривают понятие гигиенических нормативов в
узком смысле, сводя их исключительно к установлению допустимых доз облучения при
осуществлении нормальной работы объекта ионизирующего излучения. Например, СанПиН
2.6.1.1192-03, утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 14 февраля 2003 г.,
включают в себя гигиенические требования к устройству и эксплуатации рентгеновских кабинетов,
аппаратов и проведению рентгенологических исследований. Перечень действующих и
применяемых в настоящее время гигиенических нормативов предусматривает следующие
допустимые дозы облучения:
- для населения средняя годовая эффективная доза равна 0,001 зиверта или эффективная
доза за период жизни (70 лет) - 0,07 зиверта; в отдельные годы допустимы большие значения
эффективной дозы при условии, что средняя годовая эффективная доза, исчисленная за пять
последовательных лет, не превысит 0,001 зиверта;
- для работников средняя годовая эффективная доза равна 0,02 зиверта или эффективная
доза за период трудовой деятельности (50 лет) - 1 зиверту; допустимо облучение в годовой
эффективной дозе до 0,05 зиверта при условии, что средняя годовая эффективная доза,
исчисленная за пять последовательных лет, не превысит 0,02 зиверта.
Указанные дозы являются допустимыми на случай воздействия источника ионизирующего
излучения. В то же время их применение в обычной жизнедеятельности в отсутствие воздействия
радиации является недопустимым и превышает установленные нормативы воздействия. В случае
радиационной аварии указанные дозы также не подлежат применению, т.к. сам факт аварии
свидетельствует об их превышении. Роль государственных органов в данном случае сводится к
необходимости снижения негативного воздействия, возникшего вследствие аварии до
установленных предельных доз облучения. Однако такое снижение производится постепенно, по
мере ликвидации последствий аварии. Независимо от обстоятельств облучения его дозы должны
стремиться к уменьшению, т.е. минимизации ущерба, причиняемого таким облучением жизни и
здоровью человека, при этом следует учитывать длительность воздействия радиации на человека,
а также ее сохранения отдельными объектами материального мира;
- правила радиационной безопасности - документ, регламентирующий требования по
защите людей от вредного радиационного воздействия при всех условиях облучения от
источников ионизирующего излучения в соответствии с нормами радиационной безопасности.
Объектами применения правил являются все организации, предприятия и учреждения,
проектирующие, добывающие, производящие, хранящие, использующие, транспортирующие,
перерабатывающие и захоранивающие радиоактивные вещества и другие источники излучения,
организации, осуществляющие монтаж, ремонт и наладку приборов, установок и аппаратов,
действие которых основано на использовании ионизирующего излучения, и устройств,
генерирующих ионизирующее излучение, а также организации, от деятельности которых зависит
уровень облучения природными источниками излучения, и организации, выполняющие работы
на территории, загрязненной радиоактивными веществами. Правила являются обязательными
при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, перепрофилировании и
выводе из эксплуатации радиационных объектов. В настоящее время в рассматриваемой сфере
действуют СП 2.6.1.28-2000 "Правила радиационной безопасности при эксплуатации атомных
станций (ПРБ АС-99)", утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 15 декабря 2000 г.
<5>;
--------------------------------
<5> См.: Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности //
Словарь терминов МЧС, 2010.
- своды правил не являются нормативными документами, призваны объединить в себе ряд
нормативных актов, затрагивающих смежные правоотношения. В большинстве случаев своды
правил рассматриваются в качестве одного из способов систематизации законодательства, в
результате применения которого не образуется новый акт, а в рамках одного сборника
аккумулируются действующие нормативные акты в области обеспечения радиационной
безопасности. Составление сводов допускается по различным критериям в зависимости от
потребности их составителя и заказчика. Например, такой свод может включать в себя
совокупность действующих нормативных актов в области обеспечения радиационной
безопасности атомных электростанций и т.п.;
- правила охраны труда: охрана труда представляет собой обеспечение безопасных условий
осуществления трудовой деятельности работников отдельно взятых профессий, специальностей и
должностей. Именно применительно к данным критериям определяется содержание правил
охраны труда. Сами правила в данном случае следует рассматривать как совокупность
нормативных предписаний, направленных на обеспечение безопасных условий труда работников.
Правила охраны труда должны отражать правовые предписания по следующим основным
разделам:
- производственная санитария;
- гигиена труда;
- электробезопасность;
- пожарная безопасность;
- промышленная безопасность;
- безопасность жизнедеятельности;
- управление безопасностью труда;
- управление профессиональными рисками;
- иные нормативные документы по радиационной безопасности. Государственное
нормирование в области обеспечения радиационной безопасности может быть реализовано и в
иных формах, допустимых государством для соответствующих документов правового характера.
Указанное положение логически вытекает из открытого характера перечня форм,
предусмотренного настоящей статьей. Однако сейчас категория "иные нормативные документы"
в большей степени ориентирована на будущее, когда такие документы будут изданы или
приняты. В настоящее время она не нашла достойного отражения в российской
правоприменительной практике.
2. Государственное нормирование, т.е. образование нормативов, а также норм права
требует не только соблюдения установленной формы, но и порядка их утверждения, т.е.
легитимности соответствующего документа правового характера. Закон указывает на
необходимость применения установленной государством процедуры утверждения правовых
норм в отношении санитарных норм и правил, а также гигиенических нормативов в области
радиационной безопасности. Определение перечня документов, для которых соблюдение
установленного порядка их принятия является обязательным, указывает на тот факт, что в
отношении иных предусмотренных п. 1 настоящей статьи форм изложения правовых норм
соблюдение такого порядка не является обязательным. Однако данное предположение
необоснованно, т.к. санитарные нормы, правила, а также гигиенические нормативы являются
первичными нормативными актами, что вызывает необходимость их разработки и принятия в
установленном для данного вида нормативных документов порядке. Так, указанные документы
разрабатываются и принимаются в соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-
ФЗ и Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 554 "Об утверждении Положения о
государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о
государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании" и утверждаются
постановлением Главного государственного санитарного врача РФ. Свод правил представляет
собой объединение нормативных актов в одном издании применительно к определенной для
него тематике, в связи с чем он не имеет нормативного характера, а соответственно, может быть
сформирован любым субъектом в соответствии с его потребностями. Отсутствие нормативного
характера свидетельствует и об отсутствии специальной процедуры принятия такого документа.
Все иные предусмотренные настоящей статьей формы нормирования относятся к категории
правил, а соответственно, подпадают под действие п. 2 настоящей статьи и принимаются
(утверждаются) в установленном для них порядке.
3. Специальные требования Закон устанавливает и в отношении правил радиационной
безопасности и иных нормативных документов, предусмотренных п. 1 настоящей статьи. Их
разработка относится к компетенции федерального органа исполнительной власти по атомному
надзору - Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору РФ. На
основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ Служба самостоятельно
принимает федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии в
соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок осуществления деятельности
Ростехнадзора определяется Правительством РФ в рамках положения о данном органе.
Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору
утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401. Однако указанный
нормативный акт лишь определяет перечень документов, которые могут быть приняты
Ростехнадзором, а также ряд иных ее полномочий, не регламентируя при этом порядок
разработки и принятия отдельных документов нормативного характера. В то же время следует
заметить, что рассматриваемый документ относится к категории правил, т.е. на него
распространяется общий порядок принятия такого документа, установленный п. 2 настоящей
статьи. Наличие специальных предписаний п. 3 указывает на недопустимость и невозможность
применения общего порядка в отношении радиационной безопасности. Сложившаяся в
Российской Федерации практика разработки и принятия указанных правил строится по общим
положениям п. 2 настоящей статьи. Так, СП 2.6.1.28-2000 "Правила радиационной безопасности
при эксплуатации атомных станций (ПРБ АС-99)" были разработаны с участием ведущих ученых и
практиков в области атомной энергетики, а утверждены заместителем Главного государственного
санитарного врача РФ по специальным вопросам 15 декабря 2000 г., что не соответствует
требованиям настоящей статьи и указывает на невозможность применения таких правил. Более
логично и последовательно в данном случае осуществлено принятие Правил обеспечения
радиационной безопасности персонала предприятий ТЭК при их строительстве и эксплуатации на
радиоактивно загрязненной местности, которые были утверждены в соответствии с
предписаниями настоящей статьи - первым заместителем Министра топлива и энергетики РФ 20
ноября 1996 г., т.е. руководителем органа, который на момент принятия Правил являлся
специально уполномоченным в данной отрасли. Учитывая выявленные обстоятельства,
действующие нормативные акты требуют приведения их в соответствие требованиям
комментируемого Закона, являющегося актом специального регулирования правоотношений в
области обеспечения радиационной безопасности, что прямо предусмотрено требованиями
самого Закона.

Статья 10. Лицензирование деятельности в области обращения с источниками


ионизирующего излучения

Комментарий к статье 10

1. В соответствии с действующим законодательством отдельные виды деятельности,


имеющие особое значение для государства, подлежат особому государственному контролю.
Одним из проявлений такого контроля является получение специального разрешения
уполномоченного органа на осуществление соответствующего вида деятельности, т.е. лицензии.
Общий порядок получения лицензии регламентирован Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N
99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Однако в соответствии с
предписаниями ст. 1 данного нормативного акта положения Закона не применяются к
отношениям, связанным с осуществлением лицензирования использования атомной энергии, т.е.
лицензирование видов деятельности, предусмотренных комментируемым Законом, исключено
из предмета правового регулирования указанного нормативного акта. В то же время указанная
правовая норма определяет порядок правового регулирования лицензирования деятельности в
области обеспечения радиационной безопасности - лицензирование указанных видов
деятельности осуществляется в порядке, установленном федеральными законами,
регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности, т.е. предписаниями
комментируемого Закона.
Положения п. 1 настоящей статьи направлены на определение исчерпывающего перечня
видов деятельности, которые могут быть реализованы исключительно на основании лицензии,
т.е. только с момента ее получения. В соответствии с Законом лицензия требуется для
осуществления следующих видов деятельности в области обеспечения радиационной
безопасности:
- научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в области обращения с
источниками ионизирующего излучения;
- проектирование, сооружение источников ионизирующего излучения;
- конструирование и изготовление для них технологического оборудования, средств
радиационной защиты;
- работы в области добычи, производства, транспортирования, хранения, использования,
обслуживания, утилизации и захоронения источников ионизирующего излучения.
Иные виды деятельности в рассматриваемой сфере получения специального разрешения не
требуют. В то же время следует заметить, что указанные виды деятельности могут быть
декларированы субъектом, планирующим их реализацию, однако фактическая реализация такой
деятельности допускается только после получения лицензии в уполномоченном законом органе.
2. Положения настоящей статьи носят общий характер и требуют их детализации в рамках
специальных нормативных актов. Основным источником правового регулирования
лицензирования деятельности в области радиационной безопасности выступает Постановление
Правительства РФ от 2 апреля 2012 г. N 278 "О лицензировании деятельности в области
использования источников ионизирующего излучения (генерирующих) (за исключением случая,
если эти источники используются в медицинской деятельности)". Лицензирование
рассматриваемого вида деятельности осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере
защиты прав потребителей и благополучия человека РФ. Соискатель лицензии представляет
уполномоченному органу установленный перечень документов, подтверждающих его
соответствие установленным требованиям. После проведения проверки представленных
документов лицензирующий орган в случае установления соответствия принимает решение и
выдает необходимую лицензию. В случае выявления несоответствия уполномоченный орган
отказывает соискателю в выдаче лицензии, что, соответственно, не позволяет такому субъекту
осуществлять предусмотренные настоящей статьей виды деятельности. Однако факт отказа не
лишает соискателя права повторно обратиться за получением лицензии в случае устранения
выявленных нарушений. Особая значимость данного вида безопасности предполагает
необходимость соблюдения специального разрешительного порядка ее осуществления -
исключительно на основании выданного государством разрешения - лицензии.

Статья 10.1. Государственный надзор в области обеспечения радиационной безопасности

Комментарий к статье 10.1

1. В самом общем виде надзор представляет собой деятельность уполномоченных


субъектов, направленную на проведение проверки соблюдения обязательных требований к
отдельным видам деятельности. Закон указывает на осуществление государственного надзора,
т.е. деятельности уполномоченных органов государственной власти. Иные субъекты подобными
полномочиями не наделены. Наряду со специальным субъектом надзор в данном случае
характеризуется и специальным предметом - производится проверка соблюдения режима
законности при работе с радиоактивными объектами.
Таким образом, предусмотренный настоящей статьей государственный надзор
представляет собой деятельность уполномоченных органов государственной власти по проверке
соблюдения законности при обращении с радиоактивными объектами.
Надзорная деятельность в зависимости от субъекта, ее осуществляющего, а также
содержания надзорной деятельности может быть общей и специальной.
В соответствии с действующим законодательством основным надзорным органом в России
является Прокуратура РФ. Прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система
органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции
Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской
Федерации. Деятельность прокуратуры осуществляется по следующим основным направлениям:
- надзор за исполнением законов, в том числе в области обеспечения радиационной
безопасности;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, деятельность прокуратуры охватывает собой в полной мере надзор за
соблюдением субъектами, осуществляющими взаимодействие с объектами ионизирующего
излучения, требований комментируемого Закона, а также иных нормативных актов в данной
области.
2. Наряду с общим надзором предусмотрена реализация и специального надзора, который
осуществляется иными субъектами - органами государственной власти, наделенными
специальными полномочиями. Именно порядку осуществления специальной надзорной
деятельности посвящены нормы настоящей статьи. В первую очередь они призваны определить
круг субъектов, наделенных соответствующими полномочиями. Поскольку положения
комментируемого Закона носят общий характер, они призваны определить круг таких субъектов
лишь в общей форме - федеральные органы исполнительной власти в области использования
атомной энергии, санитарно-эпидемиологического надзора. Детализация перечня таких органов
осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре
федеральных органов исполнительной власти". К числу указанных органов относятся Федеральная
служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также Федеральная служба
по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
Компетенция и пределы деятельности указанных органов власти устанавливаются
Правительством РФ в рамках положений о каждом органе. Деятельность Федеральной службы по
надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека РФ регламентируется
Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322. Данный
орган в пределах предоставленных ему полномочий осуществляет надзор за соблюдением:
- санитарного законодательства;
- законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих
отношения в области защиты прав потребителей.
Деятельность Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному
надзору регламентируется Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30
июля 2004 г. N 401, в соответствии с которым данный орган исполнительной власти осуществляет
надзор:
- за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за условиями
действия разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной
энергии;
- за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью (на объектах
использования атомной энергии);
- за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения
ядерных материалов и радиоактивных веществ, за системами единого государственного учета и
контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов;
- за выполнением международных обязательств Российской Федерации в области
обеспечения безопасности при использовании атомной энергии;
- за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области
обращения с радиоактивными отходами.
3. Специальным источником правового регулирования надзорной деятельности выступает
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля", который устанавливает границы деятельности уполномоченных
органов, пределы их компетенции, а также гарантирует гражданам и юридическим лицам защиту
их прав от незаконных действий государственного надзорного органа. Указанный Закон
регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля
(надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального
контроля.
Наибольшее значение для правоотношений, составляющих предмет комментируемого
Закона, имеет порядок проведения проверок в порядке надзора. Федеральный закон от 26
декабря 2008 г. N 294-ФЗ устанавливает общие правила проведения проверок, которые
дополняются и конкретизируются предписаниями настоящей статьи. Таким образом, нормы
Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ являются общими, приоритетом же в данном
случае обладают положения настоящей статьи, устанавливающие ряд особенностей надзорной
деятельности в области обеспечения радиационной безопасности.
4. Надзорным органам предоставлено право проведения плановых и внеплановых
проверок. Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом,
индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных
требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также
соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов
предпринимательской деятельности, обязательным требованиям. Предметом внеплановой
проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в
процессе осуществления деятельности обязательных требований, выполнение предписаний
органов государственного контроля (надзора), проведение мероприятий по предотвращению
причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде,
по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого
вреда. Пункт 3 настоящей статьи, призванный определить особенности предмета проверок в
рамках надзора за обеспечением радиационной безопасности, фактически указывает на
применение к рассматриваемым правоотношениям общих положений, предусмотренных в
отношении плановых проверок, т.е. соблюдение требований действующего законодательства в
данном виде деятельности. В этой связи, определяя специфику надзорной деятельности, можно
говорить лишь о реализации ее в рамках отдельной отрасли деятельности - атомной энергетики,
работ с ионизирующими источниками излучения и т.п. Специфика данной отрасли и ее
повышенная опасность как для человека, так и для экосистемы в целом свидетельствуют о
необходимости ужесточения надзорной деятельности уполномоченных органов государственной
власти.
5. В большинстве случаев надзорная деятельность в той или иной отрасли деятельности
составляет компетенцию одного специально уполномоченного органа исполнительной власти.
Применительно к обеспечению радиационной безопасности надзорные полномочия в равной
степени реализуются двумя самостоятельными федеральными службами. Каждый из указанных
органов обладает собственной компетенцией, но проведение проверок осуществляется в целях
проверки соблюдения требований действующего законодательства. Таким образом,
представляется целесообразным объединение усилий указанных органов и реализация ими
совместной деятельности. По смыслу п. 4 настоящей статьи совместная деятельность реализуется
в рамках проведения совместных проверок, в которых участвуют обе службы. В ходе проверки
уполномоченные органы исследуют документацию о деятельности соответствующего субъекта,
порядок осуществления им деятельности и т.п., совместная деятельность позволяет в
значительной степени сократить временные затраты на проведение такой проверки и более
детально исследовать деятельность поднадзорного субъекта. Устанавливая возможность
проведения совместных проверок, закон между тем не устанавливает порядок оформления их
результатов. Совместный характер деятельности предполагает и формирование единого отчета о
проведенной работе, в котором отражаются все параметры и показатели деятельности
проверяемого субъекта, относящиеся к компетенции каждой из служб, участвующих в проведении
проверки, т.е. результаты совместной проверки не могут быть ограниченными и указывать,
например, лишь на нарушения, выявленные в соответствии с компетенцией Роспотребнадзора.
Проведение проверки направлено на всестороннее и полное исследование и выявление всех
нарушений, создающих угрозу радиационной безопасности населения, в связи с чем выявлению и
фиксации подлежат все нарушения, допущенные соответствующим субъектом.
6. Наиболее распространенной формой деятельности уполномоченных органов является
проведение плановых проверок, периодичность которых устанавливается в соответствии с
планом проведения проверок поднадзорных субъектов. Несмотря на наличие специальных
полномочий, органы государственной власти при проведении надзора реализуют их в полном
соответствии с требованиями действующего законодательства, что предполагает необходимость
наличия оснований для проверки каждого отдельно взятого субъекта. Перечень таких оснований
устанавливается действующим законодательством. Положения пп. 5 - 6 настоящей статьи
дублируют общие основания, установленные Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-
ФЗ, применительно к обеспечению радиационной безопасности. Однако, учитывая особую
опасность объектов ионизирующего излучения, Закон предусматривает проведение плановых
проверок в течение более короткого периода времени. Если по общим правилам проведение
плановой проверки осуществляется по истечении трехгодичного периода с момента наступления
соответствующего юридического факта - основания для ее проведения, то применительно к
радиационной безопасности такой период сокращается до двух лет, т.е. проверки в данной сфере
являются более частыми, нежели в иных отраслях деятельности.
Наряду с плановыми проверками нередко надзорные полномочия реализуются и в рамках
внеплановых проверок, которые зачастую являются более результативными, т.к. не позволяют
руководителю поднадзорного субъекта скрыть ряд обстоятельств, свидетельствующих о
допущенных им нарушениях и т.п. Основания проведения внеплановой проверки являются
общими и реализуются уполномоченными органами исполнительной власти независимо от
основных видов экономической деятельности контролируемого субъекта. В данном случае п. 6
настоящей статьи не предусматривает каких-либо особенностей проведения внеплановой
надзорной деятельности.
7. Одной из особенностей надзора за соблюдением требований в области обеспечения
радиационной безопасности является срок проведения проверок. В отношении объектов,
подпадающих под юрисдикцию комментируемого Закона, нормативно установлен более
длительный срок проверки. По общим правилам срок проведения каждой из проверок не может
превышать двадцать рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства
общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов для
малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год. В сфере взаимодействия с
радиацией, источниками ионизирующего излучения доля индивидуальных предпринимателей и
малых предприятий минимальна, как правило, они лишены права осуществления деятельности в
данной сфере. В этой связи основным субъектом государственного надзора выступает
юридическое лицо, проверка деятельности которого требует установления определенного
временного промежутка, в течение которого должны быть реализованы основные мероприятия.
Значимость рассматриваемой отрасли деятельности, а также объемы такой деятельности
указывают на необходимость увеличения общего срока проведения проверки до тридцати дней,
причем, как и в общем порядке, деятельность проверяющего реализуется с соблюдением общих
требований трудового законодательства о распределении рабочего времени и времени отдыха. В
этой связи проверка может проводиться исключительно в рабочее время, а соответственно, срок
ее проведения исчисляется в рабочих днях, что также способствует увеличению фактического
периода проведения проверки.
В отдельных случаях применительно к отдельным субъектам, в отношении которых
проводится проверка, возникает необходимость пролонгации установленного срока проведения
проверки, поскольку в полном объеме все необходимые мероприятия в указанный срок
реализованы быть не могут. В большинстве случаев основанием для продления срока проведения
проверки является большой объем документации, а также иные обстоятельства. Во избежание
необоснованного затягивания периода проверки Закон предусматривает возможность изменения
общего срока ее проведения лишь в исключительных случаях. В качестве таких исключительных
случаев Закон рассматривает необходимость проведения сложных и (или) длительных
исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований. Исключительный характер
возможности пролонгации установленного срока проведения проверки указывает на то, что
независимо от сложности и объема исследуемых материалов все мероприятия проверки должны
быть завершены в срок и только в отдельных случаях он может быть продлен. Срок пролонгации
проверки является общим независимо от отрасли деятельности поднадзорного субъекта - не
более чем на 20 рабочих дней. Указанный срок является максимальным, в связи с чем
пролонгация может охватывать собой необходимый период времени для завершения всех
мероприятий, который сможет составлять лишь определенную часть нормативно установленного
срока.
Пролонгация периода проведения проверки допускается исключительно на основании
предложений должностных лиц органа власти, которые непосредственно проводят проверку
соответствующего объекта. Решение о пролонгации принимается тем органом государственной
власти, которым была назначена проверка. Следует обратить внимание, что и предложение
должностного лица, и решение уполномоченного органа о продлении срока должны быть
мотивированными, т.е. иметь фактические и юридические основания для принятия
соответствующего решения. В иных случаях проведение проверки должно быть завершено в
течение установленного Законом срока - не более тридцати рабочих дней.
8. Внеплановая проверка осуществляется при наличии специальных оснований,
предусмотренных комментируемым Законом, причем ее особенностью выступает возможность
проведения без предварительного уведомления проверяемого субъекта, что способствует более
объективному исследованию материалов и принятию решения по результатам проверки. В то же
время следует учитывать, что деятельность субъектов с источниками ионизирующих излучений
может оказывать непосредственное воздействие на жизнь и здоровье людей, что предполагает
применение к ней более жестких требований в целях обеспечения соблюдения законности и
безопасности. В этой связи в ряде случаев Закон указывает на необходимость незамедлительно
проведения проверки по выявленным фактам нарушения норм права. Однако данный факт не
может рассматриваться в качестве основания для умаления прав и свобод поднадзорного
субъекта. В целях обеспечения режима законности на протяжении всего периода проверки
уполномоченный орган обязан незамедлительно приступить к ее проведению, уведомив об этом
прокуратуру. Незамедлительное проведение проверки допускается при наличии определенных
Законом обстоятельств, к которым относятся:
- причинение вреда жизни, здоровью граждан;
- причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного
наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности
государства;
- возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- обнаружение нарушений обязательных требований и требований, установленных
муниципальными правовыми актами, в момент совершения таких нарушений в связи с
необходимостью принятия неотложных мер.
Перечень оснований проведения неотложной проверки является исчерпывающим и
расширительному толкованию не подлежит, т.е. в иных случаях проведение проверки
осуществляется в общем порядке, предусмотренном действующим законодательством для
соответствующего ее вида.
В случае возникновения указанных оснований и необходимости незамедлительного начала
проверки Закон указывает на необходимость соблюдения ряда условий и обстоятельств,
обеспечивающих легитимность деятельности надзорного органа. Органы прокуратуры в таком
случае должны быть извещены о проведении мероприятий по контролю посредством
направления документов в течение двадцати четырех часов. В этом случае прокурор или его
заместитель принимают решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в
день поступления соответствующих документов. Нарушение установленного порядка проведения
проверки является основанием для признания недействительными ее результатов.

Статья 11. Производственный контроль за обеспечением радиационной безопасности

Комментарий к статье 11

1. Юридические лица, осуществляющие деятельность с использованием источников


ионизирующего излучения, обязаны осуществлять контроль за ходом такой деятельности и
соблюдением условий ее реализации. Такой контроль представляется наиболее эффективным,
поскольку нарушения могут быть выявлены и устранены в течение короткого периода времени,
самостоятельно, без причинения вреда окружающим. Еще одним несомненным достоинством
данной формы контроля является и отсутствие санкций за допущение нарушения со стороны
органов государственной власти. Такой вид контроля является внутренним, осуществляется в
соответствии с положением о порядке его проведения, утвержденным конкретным
работодателем. Поскольку порядок его проведения подлежит применению лишь в отношении
одной организации, осуществляющей взаимодействие с источниками ионизирующего излучения,
то он определяется как производственный. Следует также обратить внимание, что
комментируемый Закон относит его к категории обязательных, поскольку п. 1 настоящей статьи
вменяет в обязанности организаций проведение производственного контроля. Существенным
недостатком данной формы деятельности является тот факт, что в части организаций ему
придается формальное значение.
2. Порядок проведения производственного контроля разрабатывается и утверждается
непосредственно самой организацией, осуществляющей взаимодействие с источниками
ионизирующего излучения. Указанный порядок приобретает статус локального нормативного акта
и является обязательным к применению всеми структурными подразделениями и работниками
данной организации. Содержание порядка проведения производственного контроля составляет
исключительную компетенцию самой организации. Однако ряд существенных условий,
подлежащих обязательному включению в его содержание, установлен нормативно. К числу таких
условий Закон относит:
- особенности производственной деятельности, т.е. тех видов работ, которые
непосредственно связаны с радиацией и источниками ионизирующего излучения;
- порядок выполнения указанных работ.
Особенностью производственного контроля в рассматриваемой сфере деятельности
выступает необходимость согласования порядка его реализации с уполномоченным органом
государственной власти. В качестве субъектов согласования Закон рассматривает органы власти,
наделенные контрольно-надзорными полномочиями в области радиационной безопасности.
Анализ действующей структуры органов государственной власти свидетельствует о том, что такое
согласование носит двойственный характер, что обусловлено разграничением компетенции двух
федеральных служб. Применительно к установленной для них компетенции они производят
согласование порядка осуществления производственного контроля организаций,
осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения.
Нормативное закрепление обязанности согласования порядка осуществления производственного
контроля относит его к компетенции государственных органов власти, не конкретизируя при этом
их уровень: федеральные или региональные. Представляется целесообразным отнесение данного
полномочия к компетенции территориальных подразделений федеральных органов
исполнительной власти, образуемых в каждом субъекте РФ. Именно к их ведению относится
осуществление контрольно-надзорной деятельности в отношении рассматриваемых субъектов, а
соответственно, они наделены правом и обязанностью согласования порядка осуществления
поднадзорными субъектами производственного контроля.
3. В ходе проведения производственного контроля уполномоченными должностными
лицами может быть выявлен ряд правонарушений, допущенных в ходе работ с источниками
ионизирующего излучения. Вследствие таких нарушений в значительной степени повышается
степень угрозы безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства. В
этой связи такие работы не могут быть продолжены и подлежат приостановлению до момента
устранения нарушений либо в случае невозможности их устранения должны быть прекращены.
Следует обратить внимание, что комментируемый Закон предусматривает право должностных
лиц, осуществляющих производственный контроль, приостановить выполнение таких работ до
устранения выявленных нарушений. Подобный подход представляется необоснованным,
поскольку степень риска в случае нарушения порядка работы с источниками ионизирующего
излучения в значительной степени возрастает. В подобной ситуации рациональным и
обоснованным является декларирование обязанности контролирующего должностного лица
приостановить деятельность с нарушением установленного порядка ее осуществления.

Статья 12. Общественный контроль за обеспечением радиационной безопасности

Комментарий к статье 12

Общественный контроль представляет собой деятельность субъектов общественного


контроля по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным интересам
деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных объектов
общественного контроля. Применительно к рассматриваемым правоотношениям общественный
контроль реализуется за деятельностью организаций, использующих объекты ионизирующего
излучения.
Положения настоящей статьи призваны декларировать возможность осуществления
общественного контроля за деятельностью с использованием источников ионизирующего
излучения. Содержанием данного вида контроля является соблюдение норм, правил и
нормативов в области обеспечения радиационной безопасности. Содержание данного вида
контрольной деятельности является общим для всех видов контрольно-надзорной деятельности.
Спецификой общественного контроля выступает субъект данной деятельности - общественные
организации.
Общественный контроль призван способствовать:
- признанию, обеспечению и защите основных прав и свобод человека и гражданина;
- повышению уровня участия граждан и их объединений в государственном управлении;
- реализации гражданских инициатив, направленных на продвижение и защиту
общественных интересов;
- устойчивому и благополучному развитию общества и государства.
Общественный контроль реализуется в следующих формах:
- доклад о результатах общественного мониторинга;
- заключение общественной экспертизы;
- акт о результатах общественной проверки;
- заключение по результатам общественного расследования;
- резолюция по итогам публичного отчета руководителей федеральных, региональных
органов исполнительной власти, органов муниципального самоуправления.
В рамках предусмотренного настоящей статьей общественного контроля наиболее
востребованными являются такие формы отражения его результатов, как акт о результатах
общественной проверки и заключение по результатам общественного расследования, поскольку
данный вид контроля реализуется не в отношении деятельности органов государственной власти
и местного самоуправления, а в отношении юридических лиц, осуществляющих специфический
вид деятельности - работу с источниками ионизирующего излучения, характеризующийся
повышенной опасностью для окружающих и всей экосистемы в целом. Следует отметить, что в
настоящее время практически отсутствуют организации, осуществляющие общественный
радиационный контроль. В ряде случаев указанная функция реализуется в рамках общего
направления деятельности различными экологическими организациями и движениями.

Глава IV. ОБЩИЕ ТРЕБОВАНИЯ К ОБЕСПЕЧЕНИЮ


РАДИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Статья 13. Оценка состояния радиационной безопасности

Комментарий к статье 13

1. Комментируемый Закон определяет необходимость проведения оценки состояния


радиационной безопасности практически на всех этапах деятельности отдельных субъектов, в
частности, она является обязательной:
- при планировании и проведении мероприятий по обеспечению радиационной
безопасности;
- при принятии решений в области обеспечения радиационной безопасности;
- при анализе эффективности указанных мероприятий органами государственной власти,
органами местного самоуправления, а также организациями, осуществляющими деятельность с
использованием источников ионизирующего излучения.
Нормы Закона призваны лишь декларировать обязательность оценки состояния
безопасности, порядок проведения которой определяется в рамках подзаконных нормативных
актов.
Основными показателями оценки состояния безопасности являются:
- наличие фонового и повышенного содержания радионуклидов на объектах и территории;
- система мер по ограничению и исключению распространения техногенно
сконцентрированных радионуклидов в окружающую среду;
- контроль содержания радионуклидов в сырье и материалах, в том числе природного
происхождения;
- образование и функционирование системы обращения с отходами;
- состояние рекультивации радиоактивных загрязнений местности на территории
предприятия;
- учет воздействия радионуклидов в используемых технологиях;
- состояние радиационного контроля;
- а также иные показатели.
2. В настоящее время отсутствует единый нормативный акт, устанавливающий порядок
оценки состояния радиационной безопасности. Отдельные ее аспекты регламентируются
применительно к некоторым видам гигиенических паспортов, например, Постановлением
Правительства РФ от 28 января 1997 г. N 93 "О порядке разработки радиационно-гигиенических
паспортов организаций и территорий"; Приказом МЧС РФ от 4 ноября 2004 г. N 506 "Об
утверждении типового паспорта безопасности опасного объекта" и т.п. Принципиальное значение
для оценки состояния имеет определение ее основных критериев. В данном случае такие
критерии отражены в Законе в качестве направлений оценки. Следует обратить внимание, что
Закон рассматривает их в качестве основных направлений оценки состояния, т.е.
предусмотренный комментируемой нормой перечень может быть расширен с учетом
особенностей отдельных объектов или предприятий.
Оценка состояния радиационной безопасности должна отражать следующие основные
показатели:
- характеристика радиоактивного загрязнения окружающей среды включает в себя
показатели по основным веществам, которые оказывают воздействие на окружающую среду. В
частности, Приказ Минздрава РФ, Госатомнадзора РФ и Госкомэкологии РФ от 21 июня 1999 г. N
240/65/289 "Об утверждении типовых форм радиационно-гигиенических паспортов"
предусматривает оценку данного показателя по плотности загрязнения почвы цезием-137,
стронцием-90, плутонием-239 и другими веществами, а также отражает объемную активность
радиоактивных веществ в атмосферном воздухе; удельную активность радиоактивных веществ в
воде открытых водоемов, в воде источников питьевого водоснабжения, в пищевых продуктах
местного производства; в строительных материалах из местного сырья;
- анализ обеспечения мероприятий по радиационной безопасности и выполнения норм,
правил и гигиенических нормативов в области радиационной безопасности охватывает собой
совокупность планируемых и реализуемых мероприятий в области обеспечения радиационной
безопасности на соответствующем объекте, а также степень их эффективности, т.е. уровня
достижения желаемого результата;
- вероятность радиационных аварий и их масштаб - данный показатель ориентирован на
оценку степени риска реализации угрозы радиационной безопасности на конкретном объекте с
учетом специфики его деятельности и порядка ее осуществления. Определение степени
опасности каждого отдельного объекта с учетом прогнозов эффективности мероприятий по
обеспечению его безопасности направлено на предварительную оценку масштаба аварии и
причиненного в ее результате вреда, а соответственно, определение способов сокращения
потенциального ущерба. При определении показателей степени риска учитывается возможность
возникновения чрезвычайных ситуаций, если источником чрезвычайных ситуаций являются
аварии или чрезвычайные ситуации на рядом расположенных объектах или транспортных
коммуникациях, а также опасные природные явления;
- степень готовности к эффективной ликвидации радиационных аварий и их последствий
определяется степенью соблюдения нормативных требований к подготовленности объекта на
случай радиационной аварии. Основные показатели готовности регламентированы Приказом
МЧС РФ от 4 ноября 2004 г. N 506 "Об утверждении типового паспорта безопасности опасного
объекта". К числу основных показателей готовности к эффективной ликвидации аварии и ее
последствий можно отнести:
- наличие на опасном объекте организационно-плановых документов в соответствии с
Требованиями по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и
объектах жизнеобеспечения;
- последний срок оценки готовности опасного объекта к локализации и ликвидации
чрезвычайных ситуаций и достаточности сил и средств по защите населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций;
- наличие на опасном объекте спасательных формирований, аварийно-восстановительных
подразделений, подразделений пожарной охраны и т.п., укомплектованность их состава;
- оснащенность приборами и оборудованием, необходимыми для ликвидации аварии и ее
последствий, а также ряд иных показателей;
- анализ доз облучения, получаемых отдельными группами населения от всех источников
ионизирующего излучения, проводится по следующим категориям: анализ доз облучения
населения, в т.ч. персонала - лиц, работающих с техногенными источниками (группа А), и лиц,
находящихся по условиям работы в сфере воздействия техногенных источников (группа Б). Анализ
доз облучения ориентирован на ряд показателей, к которым относятся годовая доза облучения и
ее структура, а также средняя численность населения, проживающая в зонах наблюдения. Учет
указанных показателей позволяет определить степень опасности объекта и совокупность
мероприятий, направленных на предотвращение или предупреждение аварии и ее последствий;
- число лиц, подвергшихся облучению выше установленных пределов доз облучения с
учетом средней индивидуальной годовой эффективной дозы, годовой эффективной коллективной
дозы и количества лиц с превышением основных дозовых пределов для населения. Данная
категория свидетельствует о нарушении требований действующего законодательства и
причинении вреда жизни и здоровью граждан, а также позволяет определить круг субъектов,
которым такой вред причинен и в отношении которых возникает ответственность государства за
такой вред.
Сведения, полученные в ходе оценки состояния радиационной безопасности, подлежат
фиксации в строго определенной форме - радиационно-гигиенических паспортах организаций и
территорий, порядок разработки которых утверждается Правительством РФ. Указанная
обязанность была реализована высшим органом исполнительной власти в рамках Постановления
Правительства РФ от 28 января 1997 г. N 93 "О порядке разработки радиационно-гигиенических
паспортов организаций и территорий", которое сохранило свою юридическую силу до настоящего
времени.
Радиационно-гигиеническая паспортизация организаций и территорий является
государственной системой оценки влияния основных источников ионизирующего излучения и
направлена на обеспечение радиационной безопасности населения в зависимости от состояния
среды обитания и условий жизнедеятельности, сопряженной с другими системами наблюдения за
ионизирующим излучением. Радиационно-гигиенические паспорта составляются ежегодно и
представляются на заключение в учреждения Роспотребнадзора. По результатам заключения
должны быть разработаны меры по оценке и нормализации радиационной обстановки.

Статья 14. Требования к обеспечению радиационной безопасности при обращении с


источниками ионизирующего излучения

Комментарий к статье 14
Источники ионизирующего излучения представляют собой объекты негативного
воздействия на окружающую среду и человека. В этой связи возникает необходимость
нормативного определения правил взаимодействия с ними, а также минимизации
потенциального вреда. Перечень основных правил такого взаимодействия определен в рамках
настоящей статьи и охватывает собой наиболее значимые обязанности лиц, использующих
указанные источники опасности. К числу таких обязанностей Закон относит, в первую очередь,
нормативные обязанности, логически вытекающие из всеобщего принципа законности.
Особенности реализации данного принципа в рассматриваемой сфере правоотношений сводятся
к закреплению приоритета специальных правовых предписаний в области обеспечения
радиационной безопасности - норм комментируемого Закона. Они, равно как и требования иных
нормативных актов, в том числе и подзаконных, в рассматриваемой сфере правоотношений
подлежат неукоснительному соблюдению. В данном случае не допускается не только отступление
от установленных требований, но и их пассивное неисполнение.
Обеспечение радиационной безопасности достигается посредством реализации ряда
мероприятий, предусмотренных комментируемым Законом, а также иными нормативными
актами. Такие мероприятия могут носить как организационный, так и экономический характер. Их
реализация направлена на недопущение реализации угроз безопасности при проведении
отдельных видов работ, использовании отдельных категорий материалов и в иных случаях. К
числу таких мероприятий можно отнести планирование и реализацию мероприятий по
обеспечению безопасности, начиная от вводного инструктажа по технике безопасности вплоть до
специальных мер, установленных в отношении отдельных категорий опасных объектов.
Планирование неразрывно связано с технико-экономическим обоснованием деятельности или
отдельных работ, причем в данном случае такое обоснование должно учитывать не только
технические показатели и экономические ресурсы, но также и экологические, санитарно-
гигиенические и иные виды требований в контексте обеспечения национальной безопасности.
Особое место в системе обеспечения радиационной безопасности занимает контрольно-
надзорная деятельность как со стороны органов государственной власти, так и субъектов,
осуществляющих взаимодействие с источниками ионизирующего излучения, а также
общественных организаций и иных субъектов. Сущность данного мероприятия связана не только с
необходимостью систематической реализации отдельных контрольных или надзорных
мероприятий в отношении конкретного объекта, но и с обеспечением их эффективности, т.е.
снижением потенциальной опасности объектов и предотвращением возможности реализации
угроз безопасности.
В последние годы активизировалась деятельность уполномоченных органов
государственной власти в области подготовки профессиональных специалистов и регулярного
повышения их квалификации. Развитие техники и технологий, возникновение новых
потенциально опасных соединений требуют своевременного получения информации о таких
угрозах специалистами, осуществляющими воздействие с источниками ионизирующего
излучения. Одновременно регулярное повышение квалификации и переподготовка специалистов
позволят им в должной мере применить и полученные знания о новых технологиях и способах
предотвращения угрозы, ее локализации, т.е. снизить уровень вреда, причиненного охраняемым
интересам. Следует также отметить, что повышение квалификации должно производиться не
только в отношении сотрудников, непосредственно взаимодействующих с источниками
ионизирующего излучения, но и всех работников предприятия, в ведении которого находятся
такие источники, поскольку их скоординированная деятельность позволит достичь целей
обеспечения радиационной безопасности.
В рамках правовых предписаний настоящей статьи нашел свое отражение и общий
конституционный принцип, трансформированный в экологические нормы, - обеспечение права
граждан в области обеспечения радиационной безопасности, т.е. гарантированное им
государством состояние защищенности их жизни, здоровья, имущества и иных охраняемых
интересов. Реализация указанного принципа гарантирует любому гражданину, иностранному
гражданину или лицу без гражданства обеспечение защиты его прав и законных интересов на
территории Российской Федерации, а также восстановление нарушенных прав, в том числе и
вследствие воздействия радиации. Реализация указанного правового принципа в данной сфере
имеет принципиальное значение, поскольку, как правило, причиненный источником
ионизирующего излучения вред не позволяет в полной мере восстановить утраченное здоровье,
т.е. является непоправимым. Одним из аспектов реализации данного принципа выступает
организация и проведение предварительных (при поступлении на работу) и периодических
медицинских осмотров работников (персонала), которые позволяют контролировать состояние
здоровья работников, а также обеспечение их прав вследствие воздействия радиации. Порядок
проведения медицинских осмотров определяется в соответствии с Приказом
Минздравсоцразвития РФ от 12 апреля 2011 г. N 302н "Об утверждении Перечней вредных и (или)
опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся обязательные
предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), и Порядка проведения
обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований)
работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями
труда".
Обеспечение радиационной безопасности предполагает и информационную
составляющую, суть которой сводится к регулярному предоставлению информации работникам
(персоналу) об уровнях ионизирующего излучения на их рабочих местах и о величине полученных
ими индивидуальных доз облучения. Указанная информация позволит своевременно
предпринять необходимые меры для устранения последствий радиоактивного воздействия.
Однако информация об уровне и показателях радиационного воздействия подлежит
предоставлению не только работникам, но и федеральным органам исполнительной власти,
уполномоченным осуществлять государственное управление, государственный надзор в области
обеспечения радиационной безопасности; органам исполнительной власти субъектов Российской
Федерации сообщается об аварийных ситуациях, о нарушениях технологического регламента,
создающих угрозу радиационной безопасности, что также направлено на оценку уровня
негативного воздействия, а также реализацию мероприятий по предотвращению угрозы
безопасности и снижению уровня ее негативного воздействия на окружающую среду и человека.
Перечень уполномоченных органов государственной власти определяется специальными
нормами комментируемого Закона, которые одновременно регламентируют их обязанности и
порядок осуществления деятельности. По результатам контрольно-надзорной деятельности
уполномоченные органы государственной власти выдают заключения, предписания и иные акты
государственного реагирования, являющиеся обязательными для всех организаций,
осуществляющих деятельность, связанную с ионизирующим излучением. Императивные
требования Закона указывают на их обязательность для всех указанных субъектов и
необходимость незамедлительного исполнения.
Комментируемая правовая норма предусматривает закрытый перечень обязанностей в
области обеспечения радиационной безопасности при обращении с источниками ионизирующего
излучения, однако на практике они могут быть детализированы или дополнены применительно к
отдельным аспектам деятельности и степени угрозы радиационной безопасности.

Статья 15. Обеспечение радиационной безопасности при воздействии природных


радионуклидов

Комментарий к статье 15

1. Соблюдение предельно допустимых концентраций вредных веществ является единым


требованием в отношении всех объектов окружающего мира, на которые такое воздействие
осуществляется. Указанное общее правило в полной мере распространяется и на жилые и
производственные помещения. Радиационный контроль указанных помещений осуществляется
по общим правилам, установленным действующим законодательством, и связан с проверкой
соблюдения установленных нормативов. В случае превышения установленных норм облучения
или иного воздействия радионуклидов в производственных и жилых помещениях население и
работники должны быть незамедлительно выдворены из них и помещены в безопасное место,
радиационный фон которого соответствует нормативным требованиям. Такое перемещение
действует в течение всего периода повышенного уровня радиации, что предполагает активизацию
деятельности уполномоченных органов по снижению уровня радиации в местах выявленного ее
превышения. Однако комментируемый Закон, констатируя необходимость соблюдения
допустимого уровня радиационного воздействия, не предусматривает какого-либо специального
порядка деятельности в подобной ситуации, равно как и гарантий для лиц, подвергшихся такому
воздействию. Поскольку комментируемый нормативный акт является специальным в
урегулировании правоотношений в области радиационной безопасности, то именно к сфере его
применения относится предоставление подобных гарантий и регламентация порядка
предотвращения угрозы радиационной безопасности.
2. Следует обратить внимание, что по смыслу настоящей статьи речь идет о воздействии
радиации на объекты недвижимого имущества, перемещение которых без несоразмерного
ущерба невозможно. Указанное обстоятельство свидетельствует о необходимости применения
специальных методов и приемов радиационного контроля, позволяющих учитывать особенности
объекта, на который оказывается воздействие. Перечень таких мер и приемов предусмотрен п. 2
настоящей статьи. В большинстве своем такие меры носят предварительный характер и
направлены на предупреждение угрозы радиационной безопасности жилых и производственных
зданий и помещений еще до их возведения, т.е. на момент составления проекта застройки
территории. В состав указанных мер входят:
- выбор земельных участков для строительства зданий и сооружений с учетом уровня
выделения радона из почвы и гамма-излучения. Он должен производиться с учетом места
расположения потенциально опасных объектов. Поскольку вновь возводимое здание
предполагает длительный срок его эксплуатации, то радиационная безопасность должна быть
обеспечена на протяжении всего указанного срока. В идеальном варианте такое строительство
должно быть равноудалено от всех источников потенциальной опасности. На практике выбор
такого места представляет собой значительную проблему, поскольку определенные гарантии
могут быть получены застройщиком лишь при возведении объекта в центре населенного пункта
либо вблизи спальных районов. Перемещение стройки ближе к краю города или иного
населенного пункта практически всегда чревато возникновением опасности, обусловленной
расширением коммуникаций, развитием отдельных видов производств и т.п. Таким образом, при
выборе земельного участка следует руководствоваться утвержденным планом застройки,
который должен отражать перечень объектов, планируемых к возведению в соответствующей
местности. Большое значение имеет и исследование уже возведенных объектов, так, например,
практически в любом городе присутствует промышленный район, который на протяжении
длительного периода времени сосредоточивал на своей территории основные производства
различной направленности. Несмотря на спад производства в последние годы, оно тем не менее
содержит в себе потенциальную угрозу радиационной безопасности. Заблаговременное
выявление подобных объектов позволит своевременно пересмотреть принятое решение и
скорректировать собственный план возведения объектов;
- проектирование и строительство зданий и сооружений с учетом предотвращения
поступления радона в воздух этих помещений. Современные технологии в строительстве
направлены на обеспечение безопасности населения. При выборе конкретной технологии
строительства следует учитывать, что негативное воздействие может быть внутренним и
внешним. Внутреннее воздействие в большинстве своем связано с качеством используемых
строительных материалов, что указывает на необходимость использования лишь
сертифицированных материалов известных торговых марок, которые заботятся о своем имидже и
гарантируют качество продукции. В выборе строительных материалов решающую роль зачастую
играет ценовой фактор, который не позволяет в полной мере сопоставить стоимость товара и его
безопасность. Внешнее воздействие представляет собой целенаправленное негативное
воздействие со стороны третьих объектов, например производственных объектов, АЭС и т.п. В
связи с этим используемые строительные технологии и материалы должны обеспечивать
максимально возможный уровень защиты от такого воздействия. Ни один используемый
строительный материал или технология не способны превратить жилое или административное
здание в убежище, но минимизировать вредное воздействие возможно;
- проведение производственного контроля строительных материалов, приемка зданий и
сооружений в эксплуатацию с учетом уровня содержания радона в воздухе помещений и гамма-
излучения природных радионуклидов. Производственный контроль представляет собой
качественную составляющую строительства, поскольку позволяет оценить реализацию проекта на
стадии не только его проектирования и возведения, но и ввода в эксплуатацию. При решении
данной задачи определяющим должен быть принцип разумного сочетания цены и качества
приобретаемых материалов. В настоящее время производственный контроль является самым
неэффективным и практически превратился в формальность;
- эксплуатация зданий и сооружений с учетом уровня содержания радона в них и гамма-
излучения природных радионуклидов. В первую очередь эксплуатация указанных объектов
предполагает необходимость соблюдения установленных предельно допустимых уровней и
концентраций, в том числе и содержания опасных веществ в зданиях и сооружениях. Их
эксплуатация предполагает необходимость осуществления постоянного контроля за уровнем
негативного воздействия. Однако на практике такой контроль в большинстве случаев отсутствует и
даже уполномоченные органы не всегда фиксируют факт превышения установленного норматива.
Последствия нарушения установленных нормативов имеют специальную правовую
регламентацию - п. 3 настоящей статьи предусматривает в качестве основного последствия
изменение целевого использования такого здания или сооружения. Однако, декларируя
подобные правовые последствия, комментируемый Закон не указывает виды разрешенного
использования объектов с повышенным уровнем радиации. Например, жилые здания могут быть
переведены в нежилые и, как часто это бывает, использоваться под офисы. В подобной ситуации
сократится лишь временной фактор негативного воздействия - не круглосуточно, как в жилом
доме, а в течение рабочего дня, смены и т.п. Фактически любой вид использования жилого или
производственного здания или сооружения в той или иной степени связан с пребыванием в нем
людей, животных и проч., а соответственно, и негативным воздействием на их здоровье. Следует
также заметить, что факт изменения целевого использования конкретного строения не снижает
уровень негативного воздействия на иные объекты, расположенные вблизи него, т.е. реализация
правовой нормы практически не достигает своих целей - снижения уровня негативного
воздействия на окружающую среду и человека.
3. Особое внимание следует уделить и специальному предписанию п. 4 настоящей статьи,
запрещающему использование строительных материалов и изделий, не отвечающих
требованиям радиационной безопасности. Любой нормативный запрет становится эффективным
только в условиях жесткого государственного контроля за его реализацией. Применительно к
сфере строительства такой контроль реализуется лишь на стадии ввода строения в эксплуатацию,
а также впоследствии по жалобам жителей или иных лиц. Контроль за качеством используемых
материалов и сырья ложится на плечи застройщика, для которого определяющим фактором при
выборе таких материалов является их цена, сроки поставки, объемы и не всегда качество.
Качественные материалы дороже, нежели ряд аналогов, в том числе и не соответствующих
требованиям законодательства, а их приобретение предполагает дополнительные расходы,
которые снижают уровень прибыли застройщика. В этой связи нормативные предписания
настоящей статьи требуют детализации в рамках подзаконных нормативных актов, поскольку
непосредственно связаны с негативным воздействием на жизнь и здоровье людей, причем на
протяжении длительного периода времени, а в ряде случаев речь может идти о непрерывном
воздействии.

Статья 16. Обеспечение радиационной безопасности при производстве пищевых продуктов


и при потреблении питьевой воды

Комментарий к статье 16

1. Обеспечение радиационной безопасности нередко взаимосвязано с иными видами


национальной безопасности. Ярким примером единства рассматриваемой системы является
обеспечение продовольственной безопасности, которая предъявляет ряд специальных
требований к качеству продуктов питания, продовольственного сырья и т.п. Взаимодействие
радиационной и продовольственной безопасности логически вытекает из существа предписаний
настоящей статьи, которая фактически трансформирует в нормы обеспечения радиационной
безопасности требования продовольственной. Таким образом, соблюдение требований
радиационной безопасности в рамках комментируемой статьи является не чем иным, как
установлением соответствия требованиям продовольственной безопасности.
Указанные требования подлежат применению в отношении ограниченного количества
объектов материального мира - только тех, которые могут быть употреблены в пищу человеком
или тесно с ними взаимосвязаны. К числу таких объектов относятся:
- продовольственное сырье;
- пищевые продукты;
- питьевая вода;
- контактирующие с ними в процессе изготовления, хранения, транспортирования и
реализации материалы и изделия.
2. Указанные объекты должны отвечать требованиям радиационной безопасности,
установленным комментируемым Законом, а также рядом специальных нормативных актов,
например Методическими указаниями МУ 2.6.1.1981-05 "Радиационный контроль и
гигиеническая оценка источников питьевого водоснабжения и питьевой воды по показателям
радиационной безопасности. Оптимизация защитных мероприятий источников питьевого
водоснабжения с повышенным содержанием радионуклидов", утвержденными Главным
государственным санитарным врачом РФ 25 апреля 2005 г.
Указанный нормативный акт регламентирует не только требования к качеству указанных
объектов, но также и порядок контроля их безопасности, в первую очередь радиационной, а
также учет в случае выявления негативного воздействия даже в пределах допустимых
индивидуальных доз облучения.
Производственный радиационный контроль обеспечивается организацией,
осуществляющей снабжение населения соответствующими продуктами питания, питьевой
водой и т.п., по программе, согласованной с территориальным органом Федеральной службы по
надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека РФ. Перечень
контролируемых показателей, количество и периодичность отбора проб для постоянного
производственного контроля определяются для каждого объекта на основании результатов
ежеквартального радиационного контроля в течение одного года. Дальнейшая частота
производственного контроля устанавливается в зависимости от уровней содержания
радионуклидов в соответствующих продуктах питания, воде и т.п.
Продукты питания и иные объекты жизнеобеспечения населения, предусмотренные
настоящей статьей, оставляют особую категорию объектов, обеспечение безопасности которых
осуществляется в рамках практически всех видов национальной безопасности и влечет не только
обеспечение стабильности государства и общества, но также их развитие, формирование
здоровой нации, жизнеспособного будущего поколения. В этой связи безопасности данных
объектов следует уделять особое внимание, поскольку они оказывают прямое воздействие на
жизнь и здоровье человека и общества в целом.

Статья 17. Обеспечение радиационной безопасности граждан при проведении медицинских


рентгенорадиологических процедур

Комментарий к статье 17

1. Практически любому человеку приходится сталкиваться с воздействием радиации


регулярно в своей обыденной жизни. Одним из примеров воздействия радиации являются
рентгенологические процедуры. Уровень воздействия радиации при проведении таких процедур
относится к категории допустимых, но в качестве обязательного требования рентгенологического
исследования выступает использование необходимых средств защиты организма человека от
неблагоприятного воздействия. Перечень средств защиты, а также иные наиболее значимые
аспекты обеспечения радиационной безопасности в рамках проведения рентгенологических
исследований регламентированы санитарными нормами и правилами:
- Нормы радиационной безопасности (НРБ-99/2009);
- Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-
99/2010);
- СанПиН 2.6.1.1192-03 "Гигиенические требования к устройству и эксплуатации
рентгеновских кабинетов, аппаратов и проведению рентгенологических исследований", утв.
Главным государственным санитарным врачом РФ 14 февраля 2003 г.
Система обеспечения радиационной безопасности при проведении медицинских
рентгенологических исследований должна предусматривать практическую реализацию трех
основополагающих принципов радиационной безопасности - нормирования, обоснования и
оптимизации.
Принцип нормирования реализуется установлением гигиенических нормативов
(допустимых пределов доз) облучения. Для работников (персонала) средняя годовая эффективная
доза равна 20 мЗв (0,02 зиверта) или эффективная доза за период трудовой деятельности (50 лет)
- 1000 мЗв (1 зиверт); допустимо облучение в годовой эффективной дозе до 50 мЗв (0,05 зиверта)
при условии, что средняя годовая эффективная доза, исчисленная за пять последовательных лет,
не превысит 20 мЗв (0,02 зиверта). Для женщин в возрасте до 45 лет эквивалентная доза на
поверхности нижней части области живота не должна превышать 1 мЗв (0,001 зиверта) в месяц.
Для практически здоровых лиц годовая эффективная доза при проведении профилактических
медицинских рентгенологических процедур и научных исследований не должна превышать 1 мЗв
(0,001 зиверта).
Принцип обоснования при проведении рентгенологических исследований реализуется с
учетом следующих требований:
- приоритетное использование альтернативных (нерадиационных) методов;
- проведение рентгенодиагностических исследований только по клиническим показаниям;
- выбор наиболее щадящих методов рентгенологических исследований;
- риск отказа от рентгенологического исследования должен заведомо превышать риск от
облучения при его проведении.
Данный принцип при проведении рентгенотерапии реализуется с учетом следующих
требований:
- использование метода только в случаях, когда ожидаемая эффективность лечения с учетом
сохранения функций жизненно важных органов превосходит эффективность альтернативных
(нерадиационных) методов;
- риск отказа от рентгенотерапии должен заведомо превышать риск от облучения при ее
проведении.
Принцип оптимизации или ограничения уровней облучения при проведении
рентгенологических исследований осуществляется путем поддержания доз облучения на таких
низких уровнях, какие возможно достичь при условии обеспечения необходимого объема и
качества диагностической информации или терапевтического эффекта.
Обеспечение радиационной безопасности при проведении рентгенологических
исследований включает:
- проведение комплекса мер технического, санитарно-гигиенического, медико-
профилактического и организационного характера;
- осуществление мероприятий по соблюдению правил, норм и нормативов в области
радиационной безопасности;
- информирование населения (пациентов) о дозовых нагрузках, возможных последствиях
облучения, принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности;
- обучение лиц, назначающих и выполняющих рентгенологические исследования, основам
радиационной безопасности, методам и средствам обеспечения радиационной безопасности.
2. Одной из составляющих обеспечения радиационной безопасности при проведении
рентгенологических исследований является информационное взаимодействие. В соответствии со
ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную
информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или
имуществу экологическим правонарушением. Указанное правовое предписание в полной мере
распространяется и на получение информации об уровне воздействия радиации в рамках
проведения рентгенологических обследований и процедур. При этом с учетом требований
действующего законодательства об охране здоровья граждан и защите персональных данных
такая информация имеет ограниченный характер, т.е. может распространяться исключительно с
согласия лица, состояние здоровья которого она затрагивает. В этой связи положения п. 2
настоящей статьи также можно трактовать как ограничение свободы распространения
информации об ожидаемом или получаемом уровне радиационного воздействия. Такая
информация может быть предоставлена самому гражданину, в отношении которого проводятся
соответствующие процедуры. В то же время опосредованно Закон указывает и специальные
гарантии обеспечения прав медицинских работников, проводящих рентгенологические
исследования. Предоставление информации о дозах облучения вменяется им в обязанность
только при наличии требования гражданина о предоставлении ему такой информации. В случае
если гражданин не предъявил указанного требования, медицинский работник вправе в
добровольном порядке предоставить указанную п. 2 настоящей статьи информацию, но
непредставление таких сведений не может расцениваться в качестве должностного
правонарушения. Одновременно следует заметить, что распространение указанной информации
третьим лицам не допускается в той мере, в которой она затрагивает персональные данные
гражданина. Таким образом, информационное взаимодействие в сфере обеспечения
радиационной безопасности при проведении рентгенологических процедур является важной
составляющей рассматриваемого процесса, но в то же время имеет ряд существенных
ограничений, подлежащих неукоснительному соблюдению медицинским персоналом и иными
должностными лицами, которым указанная информация стала известна в ходе их
профессиональной деятельности.
3. Специальные гарантии гражданам, проходящим рентгенологические процедуры,
предоставлены п. 3 настоящей статьи, в соответствии с которым каждый гражданин вправе
самостоятельно оценивать состояние своего здоровья и возможность проведения назначенных
процедур с учетом уровня их воздействия на организм человека. В этой связи Закон
предоставляет право каждому гражданину, которому медицинскими работниками назначено
проведение рентгенологических исследований, самостоятельно принимать решение о
возможности и необходимости их применения с учетом уровня радиационного воздействия и
последствий такого воздействия. Указанное положение подлежит применению в полном объеме
в отношении исследований, назначенных в качестве дополнительных средств оценки состояния
здоровья человека и выявления проблем его здоровья. Исключением из его реализации
выступают обязательные рентгенологические исследования, проводимые в отношении всех
граждан РФ, а также иных лиц либо отдельных категорий населения. Обязательный характер
таких исследований, регламентированный соответствующими нормативными актами, указывает
на необходимость их прохождения всеми субъектами без исключения. Никто не вправе отказаться
от прохождения соответствующего исследования, кроме случаев, прямо предусмотренных
законом. Ярким примером исключения из положений п. 3 настоящей статьи является
флюорографическое исследование, являющееся обязательным не только для граждан России, но
также иностранных граждан и лиц без гражданства, на законном основании пребывающих на
территории Российской Федерации. Однако в некоторых случаях по медицинским показаниям
такое исследование может не проводиться или может быть перенесено на более поздний период,
например в случае беременности и т.п.
Проведение обязательных исследований ограничивается лишь предельно допустимыми
дозами облучения, установленными нормативно, превышение уровня допустимого воздействия
недопустимо. Однако практически ни одно медицинское учреждение не контролирует
суммарный уровень воздействия радиации на организм человека в течение определенного
периода, в ряде случае даже флюорографическое исследование может быть проведено дважды в
год, что является недопустимым. В этой связи закономерно возникает вопрос о реализации
государственного и иных видов контроля и надзора за уровнем радиационного воздействия на
организм человека при проведении рентгенологических обследований.

Статья 18. Контроль и учет индивидуальных доз облучения

Комментарий к статье 18
Особое внимание в рамках реализации комментируемого Закона уделяется контролю за
индивидуальными дозами облучения, полученными гражданами, и их учету. Указанные
мероприятия осуществляются в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 июня
1997 г. N 718 "О порядке создания Единой государственной системы контроля и учета
индивидуальных доз облучения граждан". Указанным нормативным актом были сформированы
лишь поручения отдельным уполномоченным федеральным органам исполнительной власти по
формированию единой системы. Детализация нормативных предписаний была произведена в
рамках Приказа Минздрава РФ от 21 июня 2003 г. N 268 "Об утверждении положений о
федеральных банках данных".
Положение устанавливает организационную структуру, порядок создания и
функционирования федерального банка данных доз облучения граждан Российской Федерации
(ФБДД):
- за счет естественного и техногенно измененного радиационного фона;
- при проведении медицинских диагностических рентгенорадиологических исследований,
взаимодействия и информационного обмена его с ведомственными, региональными банками
данных, другими федеральными банками данных в рамках Единой государственной системы
контроля и учета доз облучения граждан и с Минздравом России.
Основной целью создания ФБДД является обеспечение автоматизированного учета, сбора,
обработки и долговременного хранения информации об индивидуальных дозах облучения
граждан Российской Федерации за счет естественного и техногенно измененного радиационного
фона и медицинского облучения.
В рамках единой системы контролируются и учитываются следующие виды облучения
граждан Российской Федерации:
- внешнее гамма-облучение граждан в жилых и общественных зданиях и на открытой
местности на территории населенных пунктов;
- внутреннее облучение граждан изотопами радона и их короткоживущими дочерними
продуктами в жилых и общественных зданиях;
- внутреннее облучение граждан за счет природных радионуклидов в продуктах питания и
питьевой воде;
- внутреннее облучение граждан за счет ингаляционного поступления долгоживущих
природных радионуклидов в атмосферном воздухе на территории населенных пунктов;
- внешнее облучение за счет космического излучения на поверхности Земли и внутреннее
облучение (не контролируется, но учитывается при оценке суммарных эффективных доз
облучения граждан).
- внешнее облучение при проведении профилактических медицинских рентгеновских
исследований органов грудной клетки и женских грудных желез;
- облучение при проведении диагностических медицинских рентгеновских исследований
органов и тканей гражданина;
- внутреннее облучение при проведении радионуклидных диагностических исследований
пациентов.
Контролируются индивидуальные эффективные дозы облучения гражданина для каждой
диагностической рентгенорадиологической процедуры. При проведении радионуклидных
исследований учитываются полная эффективная доза внутреннего облучения, обусловленная
введенным количеством радионуклида, а также эффективные коллективные и средние за
процедуру дозы по исследуемым органам и видам исследований.
Указанные нормативные акты представляют собой основу правового регулирования
индивидуальных доз облучения, которая требует дальнейшего развития и совершенствования в
целях обеспечения эффективного контроля и учета.

Глава V. ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАДИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ


ПРИ РАДИАЦИОННОЙ АВАРИИ

Статья 19. Защита населения и работников (персонала) от радиационной аварии


Комментарий к статье 19

1. В комментируемой статье содержится перечень документации и необходимых средств,


которые должны быть у организаций, эксплуатирующих радиационно опасные объекты, с
целью защиты населения и работников от радиационной аварии.
Определение радиационной аварии дается в ст. 1 комментируемого Закона. Аналогичное
определение содержится в приложении 7 к Нормам радиационной безопасности (НРБ-99/2009).
Помимо термина "радиационная авария" Конвенция об оперативном оповещении о
ядерной аварии, принятая Генеральной конференцией МАГАТЭ 26 сентября 1986 г. (далее -
Конвенция 1986 г.), содержит понятие ядерной аварии. В российском законодательстве
указанные термины не разграничиваются, так же как и не разграничиваются понятия ядерной и
радиационной безопасности. Тем не менее при перечислении радиационно опасных объектов в
ст. 3 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии"
разделяются ядерные установки и радиационные источники, радиоактивные вещества и ядерные
материалы.
Под ядерными установками понимаются сооружения и комплексы с ядерными реакторами,
в том числе атомные станции, суда и другие плавсредства, космические и летательные аппараты,
другие транспортные и транспортабельные средства; сооружения и комплексы с
промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами,
критическими и подкритическими ядерными стендами; сооружения, комплексы, полигоны,
установки и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях; другие
содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для производства,
использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов.
Радиационными источниками являются не относящиеся к ядерным установкам комплексы,
установки, аппараты, оборудование и изделия, в которых содержатся радиоактивные вещества
или генерируется ионизирующее излучение. К ядерным материалам относятся материалы,
содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества. Под
радиоактивными веществами понимаются не относящиеся к ядерным материалам вещества,
испускающие ионизирующее излучение.
Таким образом, разница между ядерными материалами и радиоактивными веществами на
законодательном уровне определена в зависимости от их физических и химических свойств,
которые проявляются в содержании нуклидов, способных делиться на несколько составляющих.
Другое их отличие проявляется в назначении: ядерные материалы предназначены для
проведения реакций в ядерных реакторах, в результате которых меняется структура веществ и
выделяется ядерная энергия, которая может использоваться на благо человека в мирных целях
(типичный пример - АЭС, где получение энергии достигается путем реакции превращения изотопа
урана в изотоп плутония) либо для производства ядерного оружия. Радиоактивные вещества не
обладают свойством ядерных материалов менять структуру вещества, но также способны
выделять ионизирующее излучение. Такие вещества широко применяются в промышленности,
например, при производстве пороха используется радиоактивный бериллий <6>.
--------------------------------
<6> См.: Кодолова А.В. Комментарий к ст. 48 // Комментарий к Федеральному закону "Об
охране окружающей среды" (постатейный) / Под ред. А.П. Анисимова. М.: Деловой двор, 2010. С.
331 - 347.

Определение ядерной аварии, содержащееся в Конвенции 1986 г., можно охарактеризовать


как международно-правовой термин, направленный в первую очередь на предотвращение
трансграничного загрязнения. Под ядерной аварией понимается авария, связанная с
деятельностью государства-участника или лиц или юридических субъектов под его юрисдикцией
или контролем, вследствие которой происходит или может произойти выброс радиоактивных
веществ и которая привела или может привести к международному трансграничному выбросу,
что могло бы иметь с точки зрения радиационной безопасности значение для другого
государства.
Согласно положениям указанной Конвенции ядерная авария может произойти в результате
осуществления указанных ниже видов деятельности или использования установок:
- любого ядерного реактора независимо от местонахождения;
- любой установки ядерного топливного цикла;
- любой установки по обогащению с радиоактивными отходами;
- перевозки и хранения ядерного топлива или радиоактивных отходов;
- изготовления, использования, хранения, удаления и перевозки радиоизотопов для
сельскохозяйственных, промышленных, медицинских целей и для проведения научных
исследований в этих областях;
- использования радиоизотопов для выработки энергии в космических объектах.
С естественнонаучной точки зрения ядерная и радиационная аварии различаются в
зависимости от причины их возникновения. При этом под ядерной аварией понимается авария,
связанная с нарушением правил эксплуатации или с повреждением ядерного реактора, ядерного
взрывного устройства, других объектов, содержащих делящиеся материалы, в результате
которого происходит неконтролируемое несанкционированное выделение ядерной энергии
деления, представляющее опасность для жизни и здоровья людей и наносящее ущерб
окружающей материальной и природной среде <7>.
--------------------------------
<7> Ядерная авария // Гражданская защита. Понятийно-терминологический словарь / Под
общей редакцией Ю.Л. Воробьева. М.: Издательство "Флайст"; Информационно-издательский
центр "Геополитика", 2001.

2. Комментируемая статья закрепляет в качестве обязанности организации, в которой


возможно возникновение радиационной аварии, разработать перечень потенциальных
радиационных аварий с прогнозом их последствий и прогнозом радиационной обстановки.
Реализация данного положения комментируемой статьи напрямую связана с определением
категории радиационного объекта по потенциальной радиационной опасности. Категория
радиационного объекта позволяет определить, в каких пространственных зонах возможно
аварийное радиационное воздействие при максимальной радиационной аварии на данном
объекте.
В соответствии с разделом 3.1 Основных санитарных правил обеспечения радиационной
безопасности (ОСПОРБ-99/2010) потенциальная опасность радиационного объекта определяется
его возможным радиационным воздействием на население и персонал при радиационной
аварии. При этом потенциально более опасными являются радиационные объекты, в результате
деятельности которых при аварии возможно облучение не только работников объекта, но и
населения. Наименее опасными радиационными объектами являются те, где исключена
возможность облучения лиц, не относящихся к персоналу.
По потенциальной радиационной опасности устанавливается четыре категории объектов:
1) к I категории относятся радиационные объекты, при аварии на которых возможно их
радиационное воздействие на население и могут потребоваться меры по его защите;
2) во II категории объектов радиационное воздействие при аварии ограничивается
территорией санитарно-защитной зоны;
3) к III категории относятся объекты, радиационное воздействие при аварии которых
ограничивается территорией объекта;
4) к IV категории относятся объекты, радиационное воздействие от которых при аварии
ограничивается помещениями, где проводятся работы с источниками излучения.
Установление категории радиационного объекта базируется на оценке последствий аварий,
возникновение которых не связано с транспортированием источников излучения за пределами
территории объекта и гипотетическим внешним воздействием (взрывы в результате попадания
ракеты, падения самолета или террористического акта). Категория радиационных объектов
должна устанавливаться на этапе их проектирования. Для действующих радиационных объектов
категории устанавливаются администрацией по согласованию с органами, осуществляющими
государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Для реализации раздела 3.1 Основных санитарных правил обеспечения радиационной
безопасности (ОСПОРБ-99/2010) Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия человека утверждены Методические указания МУ 2.6.1.2005-05
"Установление категории потенциальной опасности радиационного объекта".
Целью МУ 2.6.1.2005-05 является введение в действие системы критериев для определения
категории потенциальной опасности радиационных объектов, превышение которых в результате
радиационной аварии характеризуется как аварийное радиационное воздействие.
При установлении категории потенциальной опасности радиационного объекта
оцениваются эффективные дозы потенциального облучения персонала и населения в результате
максимальной радиационной аварии в следующих пространственных зонах:
- помещения, где осуществляется непосредственное обращение с источниками
ионизирующего излучения;
- остальная территория радиационного объекта;
- санитарно-защитная зона (СЗЗ) радиационного объекта;
- территория за пределами санитарно-защитной зоны.
По результатам этих оценок определяется территория возможного распространения
аварийного радиационного воздействия. Основой для установления категории потенциальной
опасности является характеристика максимальной радиационной аварии на радиационном
объекте, при которой масштаб (территория) аварийного радиационного воздействия на персонал
или население является наибольшим. Установление категории радиационного объекта базируется
на оценке последствий аварий, возникновение которых не связано с транспортированием
источников излучения за пределами территории объекта и гипотетическим внешним
воздействием (например, взрывы в результате попадания ракеты или террористического акта и
т.п.). При установлении категории радиационного объекта должны рассматриваться возможные
радиационные аварии как на территории радиационного объекта, так и в местах постоянного или
временного хранения относящихся к данному объекту транспортабельных установок, содержащих
источники ионизирующего излучения. В процессе проектирования радиационного объекта
организация, разрабатывающая проект, должна разрабатывать сценарий возможных
радиационных аварий на объекте, среди которых должна быть выделена максимальная по
масштабу радиационного воздействия авария. В проекте для максимальной радиационной
аварии приводится оценка эффективных доз потенциального облучения персонала и населения
на территории радиационного объекта, в его санитарно-защитной зоне и за ее пределами.
При установлении категории радиационного объекта для определения масштабов
возможного аварийного радиационного воздействия на различные категории облучаемых лиц
используются следующие уровни (гигиенические критерии) эффективных доз потенциального
облучения:
- для персонала группы А (лиц, непосредственно работающих с техногенными источниками
излучения) - 20 мЗв;
- для персонала группы Б (лиц, которые непосредственно с источниками излучения не
работают, но по условиям работы находятся в сфере их воздействия) - 5 мЗв;
- для населения - 1 мЗв.
При оценке доз потенциального облучения различных категорий облучаемых лиц (персонал
группы А, персонал группы Б, население) необходимо учитывать возможность их нахождения в
различных пространственных зонах радиационного объекта с учетом установленного на нем
режима посещения. При определении категории потенциальной опасности радиационного
объекта учитывается потенциальное облучение в различных пространственных зонах только тех
категорий облучаемых лиц, нахождение которых в них возможно.
Категории устанавливаются исходя из следующих правил:
- если за пределами санитарно-защитной зоны радиационного объекта при максимальной
радиационной аварии возможно получение населением эффективной дозы потенциального
облучения более 1,0 мЗв, объекту присваивается I категория;
- если радиационный объект не относится к I категории и в его санитарно-защитной зоне,
которая не совпадает с территорией объекта, при максимальной радиационной аварии возможно
получение хотя бы одной из категорий облучаемых лиц, нахождение которых в ней допускается
установленным на объекте режимом посещения, эффективной дозы потенциального облучения,
превышающей уровни, приведенные выше, объекту присваивается II категория;
- если радиационный объект не относится ни к I, ни ко II категории и на его территории вне
помещений, где осуществляется непосредственное обращение с источниками ионизирующего
излучения, при максимальной радиационной аварии возможно получение хотя бы одной из
категорий облучаемых лиц, нахождение которых на территории объекта допускается
установленным на нем режимом посещения, эффективной дозы потенциального облучения,
превышающей уровни, приведенные выше, объекту присваивается III категория;
- всем остальным радиационным объектам присваивается IV категория потенциальной
радиационной опасности.
3. Комментированная статья устанавливает в качестве обязанности организации, в которой
возможно возникновение радиационных аварий, разработку критериев принятия решений при
возникновении радиационной аварии (далее - критерии).
В соответствии с Административным регламентом исполнения Федеральной службой по
экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по
лицензированию деятельности в области использования атомной энергии, утвержденным
Приказом Минприроды РФ от 16 октября 2008 г. N 262, данные критерии могут быть изданы как в
качестве самостоятельного локального нормативного акта организации, так и включаться в
инструкции по предупреждению аварии и пожара и ликвидации их последствий.
В СанПиН 2.6.1.07-03 "Гигиенические требования к проектированию предприятий и
установок атомной промышленности", утвержденных Постановлением Главного государственного
санитарного врача РФ от 4 февраля 2003 г. N 6, говорится, что порядок действия персонала при
аварии определяется специальной инструкцией, согласованной с органами Госсанэпиднадзора.
В любом случае целью разработки критериев является знание персоналом радиационного
объекта своих действий в аварийных ситуациях, способов и приемов само- и взаимопомощи, а
также умение применять дополнительные средства индивидуальной защиты.
Критерии должны содержать правила действий персонала по оповещению о радиационной
аварии, принятию мер по оказанию медицинской помощи пострадавшим при радиационной
аварии, принятию мер по нормализации радиационной обстановки после ликвидации
радиационной аварии. Также в данном документе могут содержаться положения об
ответственных лицах за проведение мероприятий по оповещению о радиационной аварии и о
привлечении виновных лиц к ответственности.
Порядок действий персонала должен включать в себя:
- требования по общей и радиационной технике безопасности для каждой группы
персонала;
- регламент действий персонала по локализации очага аварии и уменьшению ее
последствий (мероприятия по контролю технологических параметров, остановка и обесточивание
оборудования, оповещение об обнаружении источника аварии и т.п.);
- пути эвакуации персонала;
- действия по оказанию помощи пострадавшим.
4. Согласно положениям комментируемой статьи эксплуатирующие радиационно опасные
объекты организации должны разрабатывать планы мероприятий по защите работников
(персонала) и населения от радиационной аварии и ее последствий (далее - план мероприятий)
и согласовывать данные планы с органами местного самоуправления, органами исполнительной
власти, осуществляющими государственный надзор в области обеспечения радиационной
безопасности.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2012 г. N 278 "О
лицензировании деятельности в области использования источников ионизирующего излучения
(генерирующих) (за исключением случая, если эти источники используются в медицинской
деятельности)" наличие плана мероприятий является одним из лицензионных требований,
предъявляемых к соискателю лицензии (лицензиату) при осуществлении лицензируемой
деятельности. Кроме того, план мероприятий входит в состав комплекта документов,
обосновывающих обеспечение радиационной безопасности при эксплуатации радиационного
источника, пункта хранения радиоактивных веществ, хранилища радиоактивных отходов,
осуществлении деятельности по обращению с радиоактивными веществами и радиоактивными
отходами, использованию радиоактивных веществ при проведении научно-исследовательских и
опытно-конструкторских работ, в соответствии с Административным регламентом исполнения
Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору
государственной функции по лицензированию деятельности в области использования атомной
энергии, утвержденным Приказом Минприроды РФ от 16 октября 2008 г. N 262.
Общие положения о составе плана мероприятий содержатся в п. 4.6 Основных санитарных
правил обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010).
По своему содержанию планы мероприятий в соответствии с положениями ОСПОРБ-99/2010
можно классифицировать на следующие виды:
- планы мероприятий по защите персонала, разрабатываемые и утверждаемые
администрациями радиационных объектов (эксплуатирующими организациями) вне зависимости
от категории опасности радиационного объекта;
- планы мероприятий по защите населения, разрабатываемые органами местного
самоуправления совместно с органами, осуществляющими государственный санитарно-
эпидемиологический надзор в отношении радиационных объектов I - II категорий.
Планы мероприятий по защите персонала и населения должны содержать следующие
основные разделы:
- прогноз возможных аварий на радиационном объекте с учетом вероятных причин, типов и
сценариев развития аварии, а также прогнозируемой радиационной обстановки при авариях
разного типа;
- мероприятия по защите населения и окружающей среды и критерии для принятия
решений о проведении защитных мероприятий;
- организации, осуществляющие мероприятия по ликвидации аварии и ее последствий;
- организация аварийного радиационного контроля;
- оценка характера и размеров радиационной аварии;
- порядок введения аварийного плана в действие;
- порядок оповещения и информирования;
- поведение персонала при аварии;
- обязанности должностных лиц при проведении аварийных работ;
- меры защиты персонала при проведении аварийных работ;
- оказание медицинской помощи пострадавшим;
- меры по локализации и ликвидации очагов (участков) радиоактивного загрязнения;
- подготовка и тренировка персонала к действиям в случае аварии.
Содержание плана мероприятий и порядок его составления могут обладать особенностями
в зависимости от разновидности радиационно опасного объекта. Например, такие особенности
применительно к исследовательским ядерным установкам (ИЯУ) содержатся в документе Общие
положения обеспечения безопасности исследовательских ядерных установок, утвержденном
Приказом Ростехнадзора от 30 июня 2011 г. N 348.
До ввода ИЯУ в эксплуатацию должны быть разработаны, согласованы, утверждены и
обеспечены необходимыми материально-техническими ресурсами планы мероприятий по
защите работников (персонала) и населения в случае аварии на ИЯУ, учитывающие радиационные
последствия возможных аварий.
План мероприятий по защите работников (персонала) в случае аварии на ИЯУ
разрабатывается эксплуатирующей организацией и должен предусматривать координацию
действий данной организации, органов внутренних дел, Государственной противопожарной
службы, органов управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям,
органов местного самоуправления, медицинских учреждений в пределах зоны планирования
защитных мероприятий. Обеспечение готовности и реализация плана возлагаются на
эксплуатирующую организацию. План мероприятий по защите населения в случае аварии на ИЯУ,
разрабатываемый в установленном порядке уполномоченными органами местного
самоуправления, должен предусматривать координацию действий главного управления по делам
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
по соответствующему субъекту Российской Федерации, а также федеральных органов
исполнительной власти, участвующих в реализации мероприятий по защите населения и
ликвидации последствий аварии. В планах мероприятий по защите работников (персонала) и
населения должно быть определено, при каких условиях, по каким средствам связи, кто какие
организации оповещает об аварии и о начале выполнения этих планов. Эксплуатирующая
организация должна разрабатывать методики и программы проведения противоаварийных
тренировок для отработки действий работников (персонала) в условиях аварий и обеспечивать
периодическое, не реже одного раза в два года, проведение указанных тренировок с учетом
текущей деятельности на площадке ИЯУ. Эксплуатирующая организация должна обеспечить
готовность работников (персонала) к действиям при проектных и запроектных авариях. В
соответствующих инструкциях должны быть определены первоочередные действия работников
(персонала) по локализации возможных аварий и ликвидации их последствий.
5. Вопрос о средствах для оповещения и обеспечения ликвидации последствий
радиационной аварии регулируется в большей степени законодательством о защите населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" определяет чрезвычайную
ситуацию как обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии,
опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут
повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей
среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
К специализированным техническим средствам оповещения и информирования
населения в местах массового пребывания людей относятся специально созданные технические
устройства, осуществляющие прием, обработку и передачу аудио- и (или) аудиовизуальных, а
также иных сообщений об угрозе возникновения, о возникновении чрезвычайных ситуаций и
правилах поведения населения.
В соответствии с Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и
атомному надзору от 18 октября 2005 г. N 760 "Об утверждении и введении в действие
Положения о функциональной подсистеме контроля за ядерно и радиационно опасными
объектами Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных
ситуаций" к средствам системы связи, оповещения и информационного обеспечения
функциональной подсистемы Единой государственной системы предупреждения и ликвидации
чрезвычайных ситуаций (РСЧС) относятся:
- информационные ресурсы, состоящие из документированной информации на бумажных и
машиночитаемых носителях, включая комплекс нормативных и методических документов,
реестры выданных лицензий, условия действия лицензий, а также перечни и справочники,
содержащие информацию по ядерно и радиационно опасным объектам;
- телекоммуникационная система, состоящая из локальных вычислительных сетей и
технических средств передачи данных;
- Информационно-аналитический центр Межрегионального территориального округа по
информатизации и защите информации Федеральной службы по экологическому,
технологическому и атомному надзору, обеспечивающий прием и обработку информации.
Указанные требования касаются средств оповещения населения о радиационной аварии и
распространяются на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному
надзору.
В отношении оповещения персонала действуют требования СанПиН 2.6.1.07-03
"Гигиенические требования к проектированию предприятий и установок атомной
промышленности", согласно которым для оповещения персонала о создавшейся аварийной
обстановке, месте аварии и необходимости немедленной эвакуации из загрязненных участков
производственные помещения должны быть оборудованы поисково-оповещательной связью, а
также устройствами световой и звуковой сигнализации. При этом стрелки - указатели направления
движения персонала должны быть освещены, основные и аварийные выходы должны свободно
открываться.
В соответствии с требованиями СанПиН 2.6.1.07-03 во всех случаях установления факта
радиационной аварии администрация предприятия обязана поставить в известность:
- вышестоящую организацию или ведомство;
- местные органы власти;
- местные органы санэпиднадзора;
- местные органы внутренних дел;
- органы регулирования безопасности;
- техническую инспекцию труда профсоюза;
- территориальные органы МЧС.
6. Комментируемая статья содержит обязанность эксплуатирующей радиационно опасные
объекты организации иметь в наличии медицинские средства профилактики радиационных
поражений и средства оказания медицинской помощи пострадавшим при радиационной
аварии.
Минимальный перечень медицинских средств и средств оказания медицинской помощи, а
также средств индивидуальной защиты при чрезвычайных ситуациях, включая радиационные
аварии, определен в Приказе МЧС РФ от 23 декабря 2005 г. N 999 "Об утверждении Порядка
создания нештатных аварийно-спасательных формирований" (приложение N 2).
7. Обязанность эксплуатирующей организации создавать из числа работников (персонала)
аварийно-спасательные формирования также нуждается в детализации.
Для определения правового положения аварийно-спасательных формирований и
требований к ним необходимо обратиться к положениям Федерального закона от 22 августа 1995
г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей".
В соответствии со ст. 1 данного законодательного акта аварийно-спасательная служба - это
совокупность органов управления, сил и средств, предназначенных для решения задач по
предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, функционально объединенных в единую
систему, основу которой составляют аварийно-спасательные формирования.
Аварийно-спасательное формирование - это самостоятельная или входящая в состав
аварийно-спасательной службы структура, предназначенная для проведения аварийно-
спасательных работ, основу которой составляют подразделения спасателей, оснащенные
специальными техникой, оборудованием, снаряжением, инструментами и материалами.
Спасатель - это гражданин, подготовленный и аттестованный на проведение аварийно-
спасательных работ.
В соответствии с законодательством Российской Федерации аварийно-спасательные
формирования могут создаваться:
- на постоянной штатной основе - профессиональные аварийно-спасательные службы,
профессиональные аварийно-спасательные формирования;
- на нештатной основе - нештатные аварийно-спасательные формирования;
- на общественных началах - общественные аварийно-спасательные формирования.
Профессиональные аварийно-спасательные формирования создаются:
- в федеральных органах исполнительной власти - решениями Правительства РФ по
представлениям соответствующих министерств, ведомств и организаций Российской Федерации,
согласованным с федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на
решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и другими
заинтересованными федеральными органами исполнительной власти;
- в субъектах Российской Федерации - органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- в организациях, занимающихся одним или несколькими видами деятельности, при
осуществлении которых законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное
наличие у организаций собственных аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных
формирований, - руководством организаций по согласованию с органами управления при органах
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, специально уполномоченных на
решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
- в органах местного самоуправления - по решению органов местного самоуправления, если
иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Нештатные аварийно-спасательные формирования создаются организациями из числа
своих работников в обязательном порядке, если это предусмотрено законодательством
Российской Федерации, или по решению администраций организаций в порядке,
предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Общественные аварийно-спасательные формирования создаются общественными
объединениями, уставными задачами которых является участие в проведении работ по
ликвидации чрезвычайных ситуаций.
В соответствии с п. 1 ст. 12 Федерального закона от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ все аварийно-
спасательные службы, аварийно-спасательные формирования подлежат аттестации в порядке,
устанавливаемом Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2011 г. N 1091 "О некоторых
вопросах аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований,
спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя". При этом необходимо отметить, что
заключение договора с профессиональным аварийно-спасательным формированием не
исключает обязательность соблюдения требований действующего законодательства в отношении
создания в эксплуатирующей организации собственного нештатного аварийно-спасательного
формирования из числа работников (персонала) и его аттестации в установленном порядке (см.
Постановление Президиума ВАС РФ от 23 октября 2012 г. N 6724/12 по делу N А35-212/2011).

Статья 20. Обязанности организаций, осуществляющих деятельность с использованием


источников ионизирующего излучения, по обеспечению радиационной безопасности при
радиационной аварии

Комментарий к статье 20

1. Комментируемая статья содержит перечень действий организаций, осуществляющих


деятельность с использованием источников ионизирующего излучения при радиационной
аварии. Целью таких действий должно являться обеспечение радиационной безопасности
персонала, населения и территорий.
Необходимо отметить, что круг субъектов, в обязанности которых входит выполнение
требований, указанных в комментируемой статье, текстуально отличается от субъектов, на
которых распространяются положения ст. 19 комментируемого Закона.
Проблема точного использования терминов в праве неоднократно становилась предметом
изучения юридической науки. В праве не допускается иное (произвольное) понимание и
использование на практике термина, нежели сформулированное в законе, равно как и его
распространение на правовые явления в рамках иных отраслей права. Следовательно, норма-
дефиниция является определенным указателем, при помощи которого вносится ясность и
точность в применение норм права к конкретным жизненным обстоятельствам, что позволяет
правильно разрешить дело. При этом сами по себе нормы-дефиниции не содержат никаких
правил поведения, действуя только в совокупности с иными правовыми нормами. Естественно,
что и их охрана осуществляется посредством санкций, содержащихся в других нормах права.
В настоящее время термин "источник ионизирующего излучения" не содержится в
законодательстве.
Принимая во внимание содержание термина "радиационные источники", как не
относящиеся к ядерным установкам комплексы, установки, аппараты, оборудование и изделия, в
которых содержатся радиоактивные вещества или генерируется ионизирующее излучение (ст. 3
Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ), а также положения Постановления
Правительства РФ от 2 апреля 2012 г. N 278 "О лицензировании деятельности в области
использования источников ионизирующего излучения (генерирующих) (за исключением случая,
если эти источники используются в медицинской деятельности)", сложно сделать однозначный
вывод, являются ли по своему правовому режиму ядерные материалы и ядерные установки
источниками ионизирующего излучения.
Согласно положениям Методических рекомендаций МР 2.6.1.0050-11 "Санитарно-
гигиенические требования к мероприятиям по ликвидации последствий радиационной аварии"
(утверждены Руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей
и благополучия человека, Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации
25 декабря 2011 г.) указанные в комментируемой статье требования, которые также включаются в
план мероприятий по защите персонала, должны выполняться в каждой организации,
использующей источники ионизирующего излучения, в которой потенциально возможна
радиационная авария.
В п. 3.1 МР 2.6.1.0050-11 приведен перечень источников ионизирующего излучения,
которые в зависимости от возможного пути воздействия на персонал, население и окружающую
среду могут быть систематизированы на две группы (см. таблицу 1):
- закрытые источники излучения и различная радиационная техника;
- радиоактивные источники в открытом виде.

Таблица 1

Вид источника Возможное воздействие


Использование закрытых источников излучения и различной радиационной
техники:
потребительские товары внешнее облучение,
поверхностное загрязнение,
внутреннее облучение
калибровочные источники внешнее облучение,
поверхностное загрязнение,
внутреннее облучение
рентгеновские аппараты, установки внешнее облучение
рентгеноструктурного анализа
радиоизотопные приборы внешнее облучение,
поверхностное загрязнение,
внутреннее облучение
каротаж скважин внешнее облучение,
поверхностное загрязнение,
внутреннее облучение
радионуклидная дефектоскопия внешнее облучение,
поверхностное загрязнение,
внутреннее облучение
рентгеновская дефектоскопия внешнее облучение
мощная радиационная техника в внешнее облучение
промышленности и медицине (генерирующая)
внутриполостная терапия с помощью закрытых внешнее облучение
источников
Работа с радиоактивными веществами в открытом виде:
радиоизотопная диагностика внешнее облучение, внутреннее
облучение
лучевая терапия с помощью открытых внешнее облучение, внутреннее
препаратов облучение, поверхностное
загрязнение
лаборатории, работающие с радионуклидами внешнее облучение, внутреннее
облучение, поверхностное
загрязнение
Транспортирование источников ионизирующего излучения:
транспортирование источников ионизирующего внешнее облучение,
излучения поверхностное загрязнение,
внутреннее облучение
Природные источники ионизирующего излучения в производственных условиях:
минеральное сырье и материалы с повышенным внешнее облучение,
содержанием природных радионуклидов поверхностное загрязнение,
внутреннее облучение

В п. 3.2 МР 2.6.1.0050-11 названы наиболее частые причины аварий в зависимости от


технологического назначения оборудования.
2. Мероприятия по защите работников (персонала) и населения от радиационной аварии
и ее последствий также детализированы в МР 2.6.1.0050-11 (раздел V "Ликвидация последствий
радиационной аварии и мероприятия по защите персонала и населения"). К ним можно отнести
следующие действия администрации радиационного объекта:
- проведение предварительного расследования причин, обстоятельств и возможных
последствий аварии;
- принятие мер по минимизации и ликвидации последствий радиационной аварии,
восстановлению контроля над источником ионизирующего излучения и предупреждению
развития или повторения радиационной аварии;
- сообщение в орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять
государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и в вышестоящую (по ведомственной
принадлежности) организацию о характере и причинах аварии и принимаемых мерах по
устранению нарушений, приведших к аварии в возможно короткие сроки;
- осуществление материально-технического обеспечения мероприятий по ликвидации
последствий радиационной аварии.
При этом проведение мероприятий по защите работников и населения от радиационной
аварии и ее последствий должно основываться на следующих принципах:
- предполагаемые мероприятия по ликвидации последствий радиационной аварии должны
приносить больше пользы, чем вреда;
- виды и масштаб деятельности по ликвидации последствий радиационной аварии должны
быть реализованы таким образом, чтобы польза от снижения дозы ионизирующего излучения, за
вычетом вреда, причиненного указанной деятельностью, была максимальной.
При принятии мер по предупреждению или ликвидации радиационной аварии необходимо
учитывать, что основные пути облучения людей при радиационной аварии следующие:
- внешнее облучение непосредственно от источника и/или от радионуклидов,
присутствующих в окружающей среде, на коже и одежде человека;
- внутреннее облучение от радионуклидов, поступивших в организм с воздухом, водой,
пищевыми продуктами, через кожу и раны, с загрязненных рук, одежды, поверхностей объектов
окружающей среды.
Очевидно, что сокращение длительности контакта с источником посредством тщательного
планирования и грамотной организации противоаварийных работ позволяет существенно снизить
индивидуальные и коллективную дозы облучения. Эксплуатирующим организациям следует
исключить все работы, кроме действительно необходимых, и отрепетировать в чистой зоне
выполнение наиболее радиационно опасных операций. Соответственно устанавливаются и
запреты при выполнении работ по ликвидации радиационной аварии и ее последствий:
- при наличии радиоактивного загрязнения запрещается выполнять работы без средств
индивидуальной защиты (респираторов, комбинезонов, спец. обуви, резиновых перчаток,
головных уборов);
- запрещается находиться в зоне радиационной аварии без средств индивидуального
дозиметрического контроля;
- запрещается выносить из зоны радиационной аварии любые предметы без
предварительного радиационного контроля;
- запрещается курить, принимать пищу и использовать косметику в зоне радиационной
аварии.
В соответствии с п. 6.12 Основных санитарных правил обеспечения радиационной
безопасности (ОСПОРБ-99/2010) выполнение мероприятий, связанных с возможным
переоблучением персонала, проводится под радиационным контролем по специальному
разрешению (допуску), в котором определяются предельная продолжительность работы,
основные и дополнительные средства защиты и дозиметрического контроля, фамилии участников
и лица, ответственного за выполнение работ.
Радиационный контроль на локальном уровне осуществляется эксплуатирующей
организацией по правилам, установленным для производственного контроля за обеспечением
радиационной безопасности (ст. 11 комментируемого Закона).
3. В комментируемой статье информирование органов государственной власти и органов
местного самоуправления о произошедшей радиационной аварии названо в качестве
обязанности эксплуатирующей организации.
В соответствии с требованиями МР 2.6.1.0050-11 в сообщение администрации
радиационного объекта в орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять
государственный санитарно-эпидемиологический надзор, должны быть включены следующие
сведения:
- название и адрес радиационного объекта;
- номер контактного телефона и фамилия ответственного лица;
- краткая характеристика радиационной аварии, например: утерян источник, радиоактивное
загрязнение в результате разрушения источника и т.п.;
- время возникновения или (и) идентификации аварии;
- наименование источника излучения и радионуклида (тип, заводской номер, год выпуска,
активность по документации);
- величина активности источника (в случае радиоактивного загрязнения приводят, кроме
того, предварительную оценку активности, вышедшей из источника);
- физическое состояние источника (твердое, жидкое или газообразное вещество);
- наименование химического соединения (если известно);
- результаты измерения мощности дозы гамма-излучения и/или радиоактивного
загрязнения территории и оборудования (если измерения проводились);
- количество людей, оказавшихся в зоне радиационной аварии (из персонала и из
населения);
- количество людей, получивших ранения, ожоги, и какая требуется помощь.
4. В соответствии с требованиями комментируемой статьи организации, осуществляющие
деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, обязаны принять меры
по оказанию медицинской помощи пострадавшим при радиационной аварии.
Согласно положениям нормативно-технических документов в организациях,
осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, должны
быть необходимые медицинские препараты на случай радиоактивного загрязнения.
В соответствии с СанПиН 2.6.1.24-03 "Санитарные правила проектирования и эксплуатации
атомных станций (СП АС-03)", утвержденными Постановлением Главного государственного
санитарного врача РФ от 28 апреля 2003 г. N 69, на атомных станциях (АС) необходимо
предусматривать помещения для врачебного здравпункта I категории. Здравпункт должен
располагаться на первом этаже административно-бытового корпуса или в отдельном здании с
обеспечением удобного подъезда транспортных средств. Расположение и размеры дверей в
помещении здравпункта должны приниматься с учетом переноса больных на носилках.
В составе здравпункта дополнительно к требованиям строительных норм и правил должны
предусматриваться:
- гематологическая лаборатория в составе двух комнат, площадью не менее 10 кв. м каждая;
- лаборатория по обследованию биосубстратов в составе двух комнат, площадью не менее
10 кв. м каждая, одна из них должна быть оборудована вытяжным шкафом с подводкой горячей и
холодной воды;
- счетчиком излучения человека;
- специально оборудованные помещения по типу саншлюза для возможной дезактивации
пострадавших лиц (кожных покровов и слизистых оболочек) и дозиметрического контроля.
При авариях на промышленных реакторных установках всем пострадавшим и спасателям,
оказавшимся в зонах радиоактивного заражения, необходимо немедленно надеть респиратор (он
надежно защищает от попадания радиоактивных веществ в органы дыхания и пищеварения при
нахождении на зараженной местности, при его отсутствии нужно использовать противопылевую
тканевую маску или ватно-марлевую повязку) и принять таблетку йодида кальция (или выпить
три капли настойки йода, разведенного в стакане воды). После вывода пострадавших из опасной
зоны организуется их помывка со сменой одежды и дозиметрический контроль. По возможности
всем дают выпить адсорбирующие средства - адсобар или активированный уголь <8>.
--------------------------------
<8> Первая медицинская помощь в очаге радиационной аварии [Электронный ресурс]. URL:
http://mosvoku.narod.ru/army/m_07.htm (дата обращения: 20.06.2013).

Также в качестве медицинского средства индивидуальной защиты рекомендуется аптечка


индивидуальная (АИ-2), которая представляет собой штатное средство оказания само- и
взаимопомощи в случае ранений или поражений оружием массового поражения. В соответствии с
Приказом МЧС РФ от 23 декабря 2005 г. N 999 "Об утверждении Порядка создания нештатных
аварийно-спасательных формирований" такая аптечка входит (наряду с аптечкой АИ-4) в
обязательный табель оснащения нештатных аварийно-спасательных формирований (НАСФ).
Также аптечками данного типа оснащается личный состав армейских подразделений и других
силовых структур и экстренных служб.
В аптечку входят радиозащитные средства:
- калия йодид 0,125 г - 1 пенал белого цвета на 10 таблеток;
- цистамин 0,2 г - 2 пенала малинового цвета на 6 таблеток каждый.
5. Согласно положениям комментируемой статьи эксплуатирующая организация в случае
радиационной аварии обязана локализовать очаг радиоактивного загрязнения и предотвратить
распространение радиоактивных веществ в окружающей среде.
В качестве локализации зоны радиоактивного загрязнения рассматриваются действия по
ограничению распространения радиоактивных загрязнений методами перепахивания грунта,
обвалования и гидроизоляции загрязненных участков, связывания радиоактивно загрязненных
поверхностей вяжущими и пленкообразующими композициями <9>.
--------------------------------
<9> Локализация зоны радиоактивного загрязнения // EdwART. Словарь терминов МЧС,
2010. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/emergency/1222.

В соответствии с п. 18.22 СанПиН 2.6.1.07-03 "Гигиенические требования к проектированию


предприятий и установок атомной промышленности", утв. Главным государственным санитарным
врачом РФ 8 января 2003 г., при возникновении радиационной аварии эксплуатирующей
организацией должны быть приняты срочные меры по прекращению развития аварии, сведению
к минимуму уровней облучения людей и радиоактивного загрязнения окружающей среды.
Согласно п. 6.1 Норм радиационной безопасности (НРБ-99/2009) в случае возникновения
аварии должны быть приняты практические меры для восстановления контроля над источником
излучения и сведения к минимуму доз облучения, количества облученных лиц, радиоактивного
загрязнения окружающей среды, экономических и социальных потерь, вызванных
радиоактивным загрязнением.
6. В соответствии с положениями комментируемой статьи в обязанности эксплуатирующей
организации входит также проведение анализа и подготовка прогнозов развития радиационной
аварии и изменений радиационной обстановки при радиационной аварии. Необходимой
составляющей указанных мероприятий является осуществление радиационного контроля.
Как мы уже отмечали, радиационный контроль на локальном уровне осуществляется
эксплуатирующей организацией по правилам, установленным для производственного контроля за
обеспечением радиационной безопасности (ст. 11 комментируемого Закона).
Радиационный контроль при ликвидации последствий радиационной аварии и ее
расследовании включает контроль радиационной обстановки и индивидуальный контроль доз
внешнего и внутреннего облучения персонала и населения, вовлеченных в аварию.
Предварительный контроль (радиационная разведка) проводится перед началом
проведения аварийно-спасательных работ и защитных мероприятий с целью их планирования,
ограничения доз облучения и установления зоны загрязнения.
Текущий радиационный контроль осуществляется в ходе выполнения аварийных работ в
очаге аварии, на границе радиационно опасной зоны и на загрязненных территориях с целью
своевременного получения информации о формировании доз облучения лиц, вовлеченных в
аварию, ограничения доз облучения и контроля эффективности защитных мероприятий.
Заключительный радиационный контроль предназначен для оценки возможности
завершения работ по ликвидации последствий аварии, эффективности выполненных защитных
мероприятий и оценки индивидуальных и коллективных доз облучения в результате
произошедшей аварии, для выявления лиц, подлежащих направлению на медицинское
обслуживание.
Порядок радиационного контроля определяется с учетом характера аварии и условий
выполняемых работ по ликвидации последствий радиационной аварии и согласовывается с
органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор в области
обеспечения радиационной безопасности.
В зависимости от вида источника излучения и характера аварии радиационный контроль
включает измерение следующих параметров:
- мощность дозы гамма- и рентгеновского излучения;
- плотность потока бета-частиц, альфа-частиц, нейтронов;
- плотность поверхностного радиоактивного загрязнения оборудования, рабочих и других
помещений, территории, транспортных средств;
- объемная или удельная активность радионуклидов в объектах окружающей среды
(воздухе, почве, воде и пр.);
- уровни загрязнения кожных покровов и одежды людей, средств индивидуальной защиты;
- содержание радионуклидов в организме пострадавших.
В случае радиоактивного загрязнения окружающей среды наряду с прямыми измерениями
излучения от аварийного источника и в зоне радиоактивного загрязнения производится отбор
проб объектов производственной и окружающей среды с последующим их анализом в
лабораторных условиях.
При контроле поверхностной загрязненности применяется также метод мазков,
позволяющий определить наличие и уровень снимаемого (нефиксированного) загрязнения
радионуклидами.
Для проведения радиационного контроля используются средства измерения,
предназначенные для измерения соответствующих радиационных параметров, внесенные в
Государственный реестр средств измерений и имеющие действующее свидетельство о поверке.
7. Помимо названного, согласно комментируемой статье, эксплуатирующая организация
обязана принять меры по нормализации радиационной обстановки на своей территории после
ликвидации радиационной аварии.
Данное требование означает, что организация должна проводить комплекс мероприятий,
направленных на обеспечение условий, при которых радиационное воздействие будет ниже
допустимого, с учетом достигнутого в организации уровня радиационной безопасности. Основные
пределы доз облучения установлены в п. 3.1 НРБ-99/2009.
В качестве примера, иллюстрирующего положения комментируемой статьи, приведем
разработанные Московским центром проблем здоровья по заказу Министерства топлива и
энергетики РФ Рекомендации по нормализации радиационно-экологической обстановки на
объектах нефтегазодобычи топливно-энергетического комплекса России. В соответствии с ними
мероприятия по нормализации радиационно-экологической обстановки на предприятиях
топливно-энергетического комплекса должны предусматривать:
- радиационное обследование для установления района и масштабов радиоактивного
загрязнения.
- разработку мероприятий по снижению доз облучения до возможно низкого уровня;
- оценку радиационной обстановки, прогнозирование доз облучения и возможного
радиоактивного загрязнения кожных покровов работающих, технических средств, средств
индивидуальной защиты и территории.
- установление контрольных уровней радиации.
- технологию нормализации радиационно-экологической обстановки;
- обращение с радиоактивными отходами;
- радиационный контроль и оценку эффективности проведенных мероприятий.

Статья 21. Планируемое повышенное облучение граждан, привлекаемых для ликвидации


последствий радиационной аварии

Комментарий к статье 21

1. Комментируемая статья содержит общие требования привлечения граждан к


ликвидации последствий радиационной аварии, связанной с повышенным облучением.
Как в положениях комментируемой статьи, так и в других документах содержится основное
правило, согласно которому планируемое повышенное облучение людей допускается только с их
согласия и лишь в исключительных случаях, в частности при необходимости спасения людей и
(или) предотвращения еще большего облучения их.
В отношении особо радиационно опасных и ядерно опасных объектов действует
требование, предусмотренное п. 4 ст. 2 Федерального закона от 8 марта 2011 г. N 35-ФЗ "Устав о
дисциплине работников организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно
опасные производства и объекты в области использования атомной энергии", согласно которому
работодатель или уполномоченное им лицо обязаны информировать работников
эксплуатирующих организаций, принимающих участие в работах по предотвращению развития
аварии или ликвидации ее последствий, о возможном риске облучения выше установленных
дозовых пределов до начала работ, выполнение которых может привести к повышенному
облучению, и получить на это их согласие в письменной форме, а также разрешения
уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.
Планируемое повышенное облучение допускается для персонала радиационного объекта и
специалистов аварийно-спасательных служб и формирований.
В соответствии с разделом 3.2 Норм радиационной безопасности (НРБ-99/2009) при
предотвращении развития аварии или ликвидации ее последствий может быть разрешено
планируемое повышенное облучение персонала группы А (лиц, непосредственно работающих с
техногенными источниками излучения). Об отнесении профессий и должностей к персоналу
группы А в эксплуатирующей организации издается локальный нормативный акт (приказ,
распоряжение). Основные пределы доз облучения персонала группы А в нормальных условиях
указаны в таблице 3.1 Норм радиационной безопасности (НРБ-99/2009).
Планируемое повышенное облучение допускается для мужчин, как правило, старше 30 лет
лишь при их добровольном письменном согласии, после информирования о возможных дозах
облучения и риске для здоровья.
Планируемое повышенное облучение в эффективной дозе до 100 мЗв в год и эквивалентных
дозах не более двукратных значений, приведенных в табл. 3.1 Норм радиационной безопасности
(НРБ-99/2009), допускается организациями (структурными подразделениями) федеральных
органов исполнительной власти, осуществляющих государственный санитарно-
эпидемиологический надзор на уровне субъекта Российской Федерации, а облучение в
эффективной дозе до 200 мЗв в год и четырехкратных значений эквивалентных доз по табл. 3.1 -
только федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными осуществлять
государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Повышенное облучение не допускается:
- для работников, ранее уже облученных в течение года в результате аварии или
запланированного повышенного облучения с эффективной дозой 200 мЗв или с эквивалентной
дозой, превышающей в четыре раза соответствующие пределы доз, приведенные в табл. 3.1 Норм
радиационной безопасности (НРБ-99/2009);
- для лиц, имеющих медицинские противопоказания для работы с источниками излучения.
Лица, подвергшиеся облучению в эффективной дозе, превышающей 100 мЗв в течение года,
при дальнейшей работе не должны подвергаться облучению в дозе свыше 20 мЗв за год.
При сравнительном анализе положений Норм радиационной безопасности (НРБ-99/2009) о
повышенном облучении и норм комментируемой статьи можно усмотреть некоторые
противоречия относительно возможности повторного облучения. В комментируемой статье
говорится о том, что планируемое повышенное облучение граждан, привлекаемых для
ликвидации последствий радиационных аварий, допускается один раз за период их жизни. В п.
3.2.3 Норм радиационной безопасности (НРБ-99/2009) повторное облучение граждан, получивших
дозу свыше 200 мЗв, может быть разрешено только в индивидуальном порядке с учетом их
согласия по решению компетентной медицинской комиссии.
Также п. 3.2.3 Норм радиационной безопасности (НРБ-99/2009) закрепляет правило,
согласно которому лица, подвергшиеся облучению свыше 200 мЗв, должны немедленно
выводиться из зоны облучения и направляться на медицинское обследование.
Лица, не относящиеся к персоналу, привлекаемые для проведения аварийных и
спасательных работ, должны быть оформлены и допущены к работам как персонал группы А.
2. Важным вопросом, требующим особого внимания, является порядок и объем
предоставления гарантий и компенсаций за получение повышенных доз облучения при
ликвидации последствий радиационной аварии.
Необходимо отметить, что работа с источниками ионизирующего излучения в безаварийных
условиях относится к работам с вредными условиями труда.
В соответствии с положениями ст. 222 ТК РФ на работах с вредными условиями труда
работникам выдаются бесплатно по установленным нормам молоко или другие равноценные
пищевые продукты. Выдача работникам по установленным нормам молока или других
равноценных пищевых продуктов по письменным заявлениям работников может быть заменена
компенсационной выплатой в размере, эквивалентном стоимости молока или других
равноценных пищевых продуктов, если это предусмотрено коллективным договором или
трудовым договором. На работах с особо вредными условиями труда предоставляется бесплатно
по установленным нормам лечебно-профилактическое питание.
Нормы и условия бесплатной выдачи молока или других равноценных пищевых продуктов,
лечебно-профилактического питания, порядок осуществления компенсационной выплаты
устанавливаются в порядке, определяемом Приказом Минздравсоцразвития РФ от 16 февраля
2009 г. N 45н "Об утверждении норм и условий бесплатной выдачи работникам, занятым на
работах с вредными условиями труда, молока или других равноценных пищевых продуктов,
Порядка осуществления компенсационной выплаты в размере, эквивалентном стоимости молока
или других равноценных пищевых продуктов, и Перечня вредных производственных факторов,
при воздействии которых в профилактических целях рекомендуется употребление молока или
других равноценных пищевых продуктов".
Помимо бесплатной выдачи молока и иных лечебно-профилактических продуктов согласно
ст. 117 ТК РФ работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и
иными особыми условиями труда, предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый
отпуск (не менее 7 календарных дней).
Согласно Постановлению Правительства РФ от 20 ноября 2008 г. N 870 "Об установлении
сокращенной продолжительности рабочего времени, ежегодного дополнительного
оплачиваемого отпуска, повышенной оплаты труда работникам, занятым на тяжелых работах,
работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда" по результатам
аттестации рабочих мест таким работникам предоставляются также следующие компенсации:
- сокращенная продолжительность рабочего времени - не более 36 часов в неделю в
соответствии со статьей 92 Трудового кодекса Российской Федерации;
- повышение оплаты труда - не менее 4% тарифной ставки (оклада), установленной для
различных видов работ с нормальными условиями труда.
3. Кроме перечисленных выше гарантий, лицам, получившим повышенные дозы
облучения, предоставляются дополнительные социальные гарантии и льготы, установленные
специальными нормативно-правовыми актами.
Случаи масштабных радиационных аварий, при ликвидации которых граждане,
участвующие в ликвидации, получают повышенную дозу радиации, происходят достаточно редко,
и в каждом случае правила социальной защиты лиц, подвергшихся радиационному воздействию,
регулируются отдельными законами.
В настоящее время действуют:
1) Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам,
подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском
полигоне";
2) Закон РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся
воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС";
3) Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. N 175-ФЗ "О социальной защите граждан
Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на
производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча".
Например, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ
гражданам, получившим суммарную (накопленную) эффективную дозу облучения, превышающую
25 сЗв (бэр), гарантируются меры социальной поддержки:
- внеочередное обслуживание в лечебно-профилактических учреждениях и аптеках;
- обслуживание в поликлиниках, к которым они были прикреплены в период работы до
выхода на пенсию;
- ежемесячная выплата денежной компенсации в размере 394 рублей 83 копеек на
приобретение продовольственных товаров;
- доплата до размера прежнего заработка при переводе по медицинским показаниям на
нижеоплачиваемую работу. Эта доплата осуществляется работодателем до восстановления
трудоспособности или установления инвалидности;
- выплата пособия по временной нетрудоспособности в размере 100% среднего заработка,
независимо от продолжительности страхового стажа, в том числе при направлении на врачебную
консультацию в другой населенный пункт;
- преимущественное право на оставление на работе при сокращении численности или штата
независимо от времени работы в организации и первоочередное трудоустройство при
ликвидации или реорганизации данной организации;
- назначение пенсии по старости с уменьшением на 10 лет возраста, дающего право на
пенсию по старости;
- преимущественное обеспечение местами в пансионатах ветеранов или домах-интернатах
для престарелых и инвалидов;
- использование ежегодного очередного оплачиваемого отпуска в удобное для них время, а
также получение дополнительного оплачиваемого отпуска продолжительностью 14 календарных
дней;
- внеочередное вступление в жилищно-строительные кооперативы, внеочередное
обеспечение земельными участками для индивидуального жилищного строительства (при
условии признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий), внеочередное
вступление в гаражно-строительные кооперативы, внеочередное обслуживание на предприятиях
службы быта, технического обслуживания и ремонта транспортных средств, в учреждениях
жилищно-коммунального хозяйства, организациях связи и междугородного транспорта;
- оплата в размере 50% занимаемой общей площади в домах государственного и
муниципальных фондов и в приватизированных жилых помещениях, в том числе и членам их
семей, проживающим с ними; оплата в размере 50% за пользование отоплением, водопроводом,
газом и электроэнергией, а проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, -
предоставление скидки в размере 50% со стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм,
установленных для продажи населению, включая транспортные расходы.
В соответствии со ст. 15 Закона РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 гражданам, принимавшим в
1988 - 1990 годах участие в работах по ликвидации последствий чернобыльской аварии, также
предоставляются меры социальной поддержки, в частности:
- обеспечение нуждающихся в улучшении жилищных условий жилой площадью в размерах
и в порядке, установленных Правительством РФ, один раз;
- выплата пособия по временной нетрудоспособности в размере 100% среднего заработка,
независимо от продолжительности страхового стажа;
- ежемесячная денежная компенсация на приобретение продовольственных товаров в
размере 200 рублей (в настоящее время - 737,47 рублей с учетом индексации);
- ежемесячная денежная компенсация в возмещение вреда, причиненного здоровью в связи
с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы и повлекшего утрату
трудоспособности, в размере 250 рублей независимо от степени утраты трудоспособности (без
установления инвалидности);
- преимущественное право на оставление на работе при сокращении численности или штата
независимо от времени работы на данном предприятии, в учреждении, организации и
первоочередное трудоустройство при ликвидации или реорганизации предприятия, учреждения,
организации;
- внеочередное обслуживание в лечебно-профилактических учреждениях и аптеках;
- обслуживание в поликлиниках, к которым они были прикреплены до выхода на пенсию;
- внеочередное обеспечение детей местами в детских дошкольных учреждениях,
специализированных детских учреждениях лечебного и санаторного типа с выплатой
ежемесячной денежной компенсации в размере 90 рублей (705,39 рублей с учетом индексации)
на питание ребенка в данном учреждении;
- и др.
Кроме того, указанным гражданам гарантируется:
- использование ежегодного очередного оплачиваемого отпуска в удобное для них время;
- преимущественное вступление в гаражно-строительные кооперативы и садоводческие
товарищества (кооперативы);
- постановка на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в соответствии
с жилищным законодательством Российской Федерации.
4. В п. 3 комментируемой статьи говорится о возмещении вреда, причиненного
радиационным воздействием здоровью лиц, привлекаемых для выполнения работ по
ликвидации радиационной аварии.
Право граждан на возмещение вреда, причиненного их здоровью и имуществу нарушением
законодательства об охране окружающей среды, базируется прежде всего на ст. 42 Конституции
РФ, закрепляющей основополагающие экологические права. О порядке реализации данного
экологического права говорится в ст. 78, 79 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ.
Из смысла вышеуказанных статей следует, что речь идет прежде всего о гражданско-
правовом порядке возмещения вреда. Наряду с таковым действующее российское
законодательство содержит возможность выплаты пострадавшим сумм компенсаций, иных
выплат в публично-правовом порядке.
Публичный порядок предполагает обязанность государства, даже в случае отсутствия его
вины, оказывать социальную помощь лицам, которым причинен экологический вред. К данному
порядку можно отнести:
а) оформление инвалидности по причинам, связанным с воздействием на здоровье
человека неблагоприятной окружающей среды;
б) предоставление гражданам, пострадавшим от неблагоприятного воздействия
окружающей среды, мер социально-экономической защиты, льгот и компенсаций.
В случае причинения вреда здоровью в результате аварии на экологически опасном объекте
применяются правила параграфа 2 главы 59 (ст. 1084 - 1094) ГК РФ. Согласно положениям ст. 1085
ГК возмещению подлежит утраченный потерпевшим заработок (доход), который гражданин имел
либо определенно мог иметь, а также дополнительные расходы, необходимые для лечения,
дополнительного питания, подготовки в другой профессии, но только в том случае, если судом
будет установлено, что гражданин нуждается в таких видах помощи, и при отсутствии права на их
бесплатное получение.
Право на возмещение вреда здоровью граждан от воздействия радиации имеют
потерпевшие, то есть лица, которым причинен моральный или физический вред. Возмещение
вреда здоровью граждан производится на основании предъявления иска потерпевшим в суд
общей юрисдикции, при этом требования о возмещении вреда могут быть заявлены и членами
семьи потерпевшего, а также прокурором в защиту прав и охраняемых законом интересов. Иски
такого содержания в интересах потерпевшего вправе предъявлять и уполномоченные на то
органы государственного управления и общественные организации. Требования о возмещении
вреда предъявляются к непосредственному причинителю вреда, т.е. к тем юридическим лицам и
гражданам, по вине которых произошло загрязнение или иное вредное воздействие природной
среды, что и явилось причиной расстройства здоровья потерпевшего. В тех случаях, когда
сведения о виновном лице отсутствуют и обнаружить виновного не представляется возможным,
сумма денежных средств за причиненный вред здоровью граждан возмещается государством.
При наличии нескольких причинителей вреда суд вправе возложить на лиц либо долевую, либо
солидарную ответственность перед потерпевшим. При возложении на указанных лиц долевой
ответственности учитывается степень вины каждого из них, а при невозможности определить ее
исходят из равенства долей. При этом в резолютивной части решения судье необходимо указать,
на кого из виновных лиц возлагается солидарная ответственность, а на кого - долевая и в каком
размере.
Для реализации своего права на возмещение вреда, причиненного экологическим
правонарушением, потерпевшее лицо в обоснование своих требований представляет
доказательства факта причинения повреждения здоровья, повлекшего утрату трудоспособности,
наличия причинной связи между причинением вреда и неблагоприятным воздействием
окружающей среды, вызванным деятельностью загрязнителей.
Когда факт заболевания доказан, перед потерпевшим возникает более сложная задача:
необходимость доказывания причинной связи между повреждением его здоровья и
неблагоприятным воздействием окружающей среды. В выданной потерпевшему справке (либо
выписке из медицинской карты) должна быть информация о причине повреждения здоровья.
Следующий шаг - установление факта нахождения потерпевшего в зоне заражения (данное
обстоятельство подтверждается справкой с места работы либо свидетельскими показаниями).
Сложность доказывания причинной связи между повреждением здоровья и загрязнением
окружающей среды является основным аргументом, сдерживающим развитие судебной практики
по защите экологических прав граждан.
Исключением из общих правил возмещения вреда здоровью, предусмотренных
действующим гражданским законодательством РФ, являются выплаты гражданам, пострадавшим
от радиационных аварий, произошедших в прошлом. Суть данных выплат состоит в том, что
размер экологического ущерба вообще не определяется. Потерпевшим выплачиваются
фиксированные суммы в счет компенсации из государственных средств или предоставляются
социальные льготы. Особенность данного способа возмещения ущерба гражданам заключается в
том, что его применение возможно только в случаях, когда на это имеется прямое указание
закона, предусматривающего соответствующие льготы и компенсации пострадавшим и
обязанность государства их предоставить по факту конкретной ситуации. По мнению С.П.
Байдакова, Г.П. Серова и других авторов, в данном случае государство принимает на себя
возмещение вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть
возмещен в порядке, установленном гражданским и другим отраслевым законодательством <10>.
--------------------------------
<10> Подробнее см.: Байдаков С.П., Серов Г.П. Правовое обеспечение охраны окружающей
среды и экологической безопасности. Учебно-практическое пособие. М.: Анкет, 2003. С. 448.

Глава VI. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАН И ОБЩЕСТВЕННЫХ


ОБЪЕДИНЕНИЙ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
РАДИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Статья 22. Право граждан на радиационную безопасность

Комментарий к статье 22

1. Положения комментируемой статьи направлены на реализацию конституционного права


каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ).
Данные положения необходимо рассматривать в комплексе с нормами природоохранного
законодательства. В частности, ст. 48 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ
устанавливает требования в области охраны окружающей среды при использовании
радиоактивных веществ и ядерных материалов.
Также представляется важным определить соотношение терминов "экологическая
безопасность" и "радиационная безопасность".
Понятие "экологическая безопасность" раскрывается в ст. 1 Федерального закона от 10
января 2002 г. N 7-ФЗ, согласно которой под ней понимается состояние защищенности природной
среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия
хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера. Определение радиационной безопасности закреплено в ст. 1 комментируемого
Закона. Согласно данной статье радиационная безопасность понимается как "состояние
защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для здоровья воздействия
ионизирующего излучения". В представленном определении четко установлена угроза -
ионизирующее излучение, направленное на человека. Угроза исходит от источников
ионизирующего излучения, а одним из основных принципов обеспечения радиационной
безопасности служит "непревышение допустимых пределов индивидуальных доз облучения
граждан от всех источников ионизирующего излучения" (ст. 3 комментируемого Закона).
В юридической литературе существует мнение, согласно которому радиационная
безопасность считается составляющей экологической безопасности <11>. В основу данной
позиции положена идея о том, что самым слабым звеном биосферы является человек, которого
нужно защищать всеми возможными способами, и если человек будет должным образом
защищен от вредных воздействий ионизирующего излучения, то и окружающая среда также будет
защищена. Это дискуссионный подход. Очевидно, что экологическая и радиационная
безопасность имеет много общих черт, что отнюдь не означает возможность трактовать их как
часть и целое.
--------------------------------
<11> Талевлин А.А. Понятие радиационной безопасности в российском законодательстве //
Юрист. 2004. N 8. С. 140.

Скорее данные виды безопасности соприкасаются по некоторым параметрам, в частности,


одной из их задач является защищенность человека от негативного техногенного воздействия,
объектом охраны в обоих случаях является человек, за тем исключением, что экологическая
безопасность понимается как защищенность не только жизненно важных интересов человека, но
и окружающей среды. В качестве существенного отличия рассматриваемых видов безопасности
можно рассматривать более широкий круг общественных отношений, регулируемых при
обеспечении защиты человека от радиационного воздействия по сравнению с обеспечением
экологической безопасности. Например, в качестве объекта регулирования радиационной
безопасности выступают общественные отношения в сфере обеспечения средствами
индивидуальной защиты работников АЭС, физической защиты ядерных материалов, ядерных
установок, пунктов хранения ядерных материалов, что в большей степени попадает в сферу
регулирования отношений в области производственной безопасности, охраны труда,
предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций, а не экологической безопасности <12>.
--------------------------------
<12> Кодолова А.В. Комментарий к ст. 48 // Комментарий к Федеральному закону "Об
охране окружающей среды" (постатейный) / Под ред. А.П. Анисимова. М.: Деловой двор, 2010. С.
331 - 347.

2. В комментируемой статье расшифровывается, что радиационная безопасность


обеспечивается за счет комплекса мероприятий. Данные мероприятия перечислены в ст. 4
комментируемого Закона. Представляется, что указанный в ст. 4 перечень не носит
исчерпывающего характера.
При рассмотрении мероприятий по обеспечению радиационной безопасности
представляется возможным классифицировать такие мероприятия на следующие разновидности:
- мероприятия, связанные с получением статуса эксплуатирующей организации (например,
лицензирование);
- мероприятия, осуществляемые в процессе различных стадий радиационно опасной
деятельности (например, требования к хранению, транспортированию, захоронению
радиоактивных веществ и ядерных материалов);
- мероприятия по соблюдению норм радиационной безопасности;
- мероприятия по информированию населения (см. комментарий к ст. 23);
- мероприятия по обучению населения.
3. Для осуществления видов деятельности, связанных с использованием атомной энергии, в
том числе по производству и использованию ядерных материалов, атомной энергии и
радиоактивных веществ, необходимо получение лицензии в соответствии со ст. 26 Федерального
закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ, ст. 10 комментируемого Закона, Постановлением
Правительства РФ от 29 марта 2013 г. N 280 "О лицензировании деятельности в области
использования атомной энергии".
Такие лицензии выдаются Федеральной службой по экологическому, технологическому и
атомному надзору и его территориальными органами на срок не более 10 лет.
Лицензия не подлежит передаче другому лицу, ее действие не распространяется на других
лиц, осуществляющих деятельность совместно с лицензиатом, в том числе по договору о
сотрудничестве, а также на юридических лиц, одним из учредителей которых является лицензиат.
При принятии решения о выдаче лицензии лицензирующий орган проверяет комплекты
документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности,
обосновывающих обеспечение безопасности ядерной установки, радиационного источника,
пункта хранения и (или) лицензируемого вида деятельности, соответствующей потенциальной
опасности объектов использования атомной энергии и видов деятельности в области
использования атомной энергии. Требования к составу такого комплекта документов
определяются в пп. 9 - 11 Положения о лицензировании деятельности в области использования
атомной энергии.
Требования безопасности при производстве и применении ядерных материалов и
радиоактивных веществ являются предметом регулирования ведомственных нормативно-
правовых актов Ростехнадзора. Например, Правила ядерной безопасности реакторных установок
атомных станций, утв. Постановлением Ростехнадзора от 10 декабря 2007 г. N 4, содержат
требования безопасности при эксплуатации реактора, в частности, для каждого ядерного реактора
эксплуатирующей организацией должен разрабатываться технологический регламент безопасной
эксплуатации блока АС, инструкции по эксплуатации, паспорт реакторной установки, согласуемые
с органами Ростехнадзора, предусматривают создание системы аварийной защиты при остановке
реактора.
Решения о сооружении ядерных установок относятся к исключительной компетенции
Правительства РФ и принимаются в виде постановлений. Например, Постановлением
Правительства РФ от 20 сентября 2008 г. N 705 "О Программе деятельности Государственной
корпорации по атомной энергии "Росатом" на долгосрочный период (2009 - 2015 годы)",
утвержден Перечень мероприятий по развитию атомного энергопромышленного комплекса, в
том числе мероприятий по строительству атомных электростанций. При этом необходимо
различать решения о сооружении ядерных установок и решения об их месте размещения.
По данному вопросу сложилась судебная практика.
Пример: решением Верховного Суда РФ от 26 марта 2009 г. N ГКПИ09-29 было отказано в
удовлетворении заявления о признании частично недействующим п. 1 Постановления
Правительства РФ от 20 сентября 2008 г. N 705, касающегося планируемого сооружения Южно-
Уральской АЭС. В обоснование своих требований заявители указали, что Постановление в
оспариваемой части не соответствует нормам комментируемого Закона, а также других
федеральных законов и нарушает их права на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от
негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными
ситуациями природного и техногенного характера. Суд отказал в удовлетворении заявления по
следующим основаниям:
- согласно ч. 1, 2 ст. 28 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ решения о
сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, находящихся в
федеральной собственности, либо имеющих федеральное или межрегиональное значение, либо
размещаемых и сооружаемых на территориях закрытых административно-территориальных
образований, принимаются Правительством РФ. Решения о месте размещения указанных
объектов принимаются Правительством РФ при согласовании с органами государственной власти
субъектов РФ, на территориях которых предполагается размещение и сооружение указанных
объектов;
- из содержания приведенных норм следует, что законодатель выделяет два вида решений
Правительства РФ: во-первых, решения о сооружении ядерных установок, радиационных
источников и пунктов хранения, находящихся в федеральной собственности, либо имеющих
федеральное или межрегиональное значение, либо размещаемых и сооружаемых на территориях
закрытых административно-территориальных образований, и, во-вторых, решения о месте
размещения указанных объектов. Принятие перечисленных в ч. 1 ст. 28 Федерального закона от
21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ решений о сооружении ядерных установок относится к
исключительной компетенции Правительства РФ и не требует каких-либо согласований.
Таким образом, суд сделал обоснованный вывод о том, что оспариваемый нормативно-
правовой акт Правительства РФ не содержит решение о месте размещения Южно-Уральской АЭС.
Из материалов дела видно, что п. 1 Постановления в оспариваемой части является именно
решением о сооружении, а не о месте размещения атомной электростанции, которое должно
приниматься при согласовании с органами государственной власти субъектов РФ, на территориях
которых предполагается размещение и сооружение таких объектов.
4. При хранении и транспортировании ядерных материалов и радиоактивных веществ
применяются правила безопасности, содержащиеся в законодательстве и нормативно-
технических документах.
Можно привести в качестве примера Правила безопасности при хранении и
транспортировании ядерного топлива на объектах использования атомной энергии, утв.
Постановлением Ростехнадзора от 30 декабря 2005 г. N 23, которыми предусматриваются
требования в отношении хранения и транспортировки внутри объекта ядерного топлива. В
частности, хранилища должны быть оборудованы пожарной сигнализацией, вентиляцией,
рабочим и аварийным освещением и сконструированы таким образом, чтобы обеспечить
возможность эвакуации персонала в случае аварии; запрещается хранение горючих, токсичных и
взрывоопасных материалов и емкостей вместе с радиоактивными веществами,
транспортирование ядерного топлива внутри объекта должно осуществляться на специальных
транспортных средствах, оборудованных для этих целей; упаковки на транспортном средстве
должны быть надежно закреплены для предотвращения самовольного перемещения и
опрокидывания; перемещение транспортного средства, осуществляющего транспортирование
ядерного топлива, должно быть немедленно прекращено при обнаружении неисправностей
ходовой части, сцепных устройств и нарушения крепления упаковки на транспортном средстве.
5. В отдельную категорию необходимо выделить правовые требования, направленные на
обеспечение безопасности при захоронении радиоактивных веществ, ядерных материалов (или
радиоактивных отходов).
С принятием Федерального закона от 11 июля 2011 г. N 190-ФЗ "Об обращении с
радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации" был восполнен правовой пробел в данной области. К безусловным
плюсам данного Закона можно отнести то, что в Законе сделана попытка решить проблему
накопленных радиоактивных отходов, которая стала одной из наиболее актуальных
экологических проблем современности. Законом предусматривается создание Единой
государственной системы обращения с радиоактивными отходами, которая распространяется как
на вновь образующиеся, так и на накопленные радиоактивные отходы, реализуется принцип
окончательного захоронения радиоактивных отходов.
Правила транспортировки радиоактивных отходов за пределы объектов атомной энергетики
закрепляются в СП 2.6.6.1168-02 "Санитарные правила обращения с радиоактивными отходами",
утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 16 октября 2002 г., согласно которым
транспортирование радиоактивных отходов вне организации на переработку, хранение и
захоронение производится в транспортных контейнерах на специально оборудованных
транспортных средствах: автомобильным, железнодорожным, воздушным транспортом, судами
речного и морского флота, при этом на конструкции транспортных упаковочных комплектов и
транспортных средств должны быть получены санитарно-эпидемиологические заключения на
соответствие санитарным правилам. Наружные и внутренние поверхности транспортных
контейнеров для перевозки радиоактивных отходов не должны иметь радиоактивную
загрязненность. Необходимо отметить значение нормирования в области обеспечения
радиационной безопасности, которое осуществляется путем установления санитарных правил,
норм, гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, сводов правил, правил
охраны труда и иных нормативных документов по радиационной безопасности. В соответствии со
ст. 1, 22 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"
устанавливаются гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха и
вредных физических воздействий на него (в том числе и ионизирующего излучения).
При этом гигиенический норматив представляет собой критерий качества атмосферного
воздуха, который отражает предельно допустимое максимальное содержание вредных
(загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное воздействие
на здоровье человека;
Экологический норматив - это критерий качества атмосферного воздуха, который отражает
предельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ в
атмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное воздействие на окружающую среду.
В области обеспечения радиационной безопасности устанавливаются гигиенические
нормативы, отражающие предельно допустимое максимальное содержание вредных веществ,
воздействующих на здоровье человека, утвержденные нормативно-правовыми актами
санитарного законодательства. В настоящее время действуют Нормы радиационной безопасности
(НРБ-99/2009) (подробнее о нормировании в области обеспечения радиационной безопасности
см. комментарий к ст. 9).
В соответствии с п. 2.1 НРБ-99/2009 для обеспечения радиационной безопасности при
нормальной эксплуатации источников излучения необходимо руководствоваться следующими
основными принципами:
- непревышение допустимых пределов индивидуальных доз облучения граждан от всех
источников излучения (принцип нормирования);
- запрещение всех видов деятельности по использованию источников излучения, при
которых полученная для человека и общества польза не превышает риск возможного вреда,
причиненного дополнительным облучением (принцип обоснования);
- поддержание на возможно низком и достижимом уровне с учетом экономических и
социальных факторов индивидуальных доз облучения и числа облучаемых лиц при
использовании любого источника излучения (принцип оптимизации).
6. В соответствии с Методическими рекомендациями "Гигиеническое обучение вопросам
радиационной безопасности лиц из групп риска населения, подверженных повышенным уровням
радиационного воздействия", утвержденными Главным государственным санитарным врачом РФ
24 марта 2006 г., обучение вопросам радиационной безопасности является одной из наиболее
актуальных задач процесса реабилитации населения, проживающего на территориях,
загрязненных после радиационной аварии. Остается актуальной проблема постоянного
информирования, образования, обучения в различных группах населения как на загрязненных,
так и на незагрязненных территориях, что особенно относится к лицам из групп риска населения.
Повышение уровня знаний о радиации сопровождается закономерным снижением уровня
специфической тревожности, обусловленной неоправданно завышенной субъективной оценкой
радиационного риска.
Наиболее значимыми темами информирования населения являются:
1) состояние радиационной обстановки;
2) ход реабилитационных работ;
3) реализованные и ожидаемые последствия радиационных аварий для здоровья граждан и
меры, направленные на его улучшение.

Статья 23. Право граждан и общественных объединений на получение информации

Комментарий к статье 23

1. Право каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды


является вторым после права на благоприятную окружающую среду конституционным
экологическим правом, закрепленным в ст. 42 Конституции РФ.
Представляется очевидным, что информация о радиационной обстановке и о принимаемых
мерах по обеспечению радиационной безопасности является составляющей информации о
состоянии окружающей среды, ее загрязнении.
Значимость права индивидов на получение информации о состоянии окружающей среды, ее
загрязнении проявляется в следующем:
1) во-первых, реализация данного права способствует обеспечению других экологических
прав человека. С одной стороны, право на благоприятную окружающую среду не может быть
реализовано в полной мере без получения заинтересованными лицами полной и достоверной
информации о состоянии окружающей среды. С другой стороны, рассматриваемое право является
своеобразной гарантией осуществления еще одного экологического права человека - права на
возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением. Информация о состоянии
окружающей среды в данном случае выступает в качестве доказательства причинно-следственной
связи между повреждением здоровья и совершением правонарушения;
2) во-вторых, конституционно закрепленное право человека на получение достоверной
информации о состоянии окружающей среды можно считать гарантией ее наличия у государства:
закрепляя в законодательстве право человека на экологическую информацию, Российская
Федерация берет на себя обязательства не только по ее предоставлению заинтересованным
лицам, но и по проведению наблюдений за состоянием и загрязнением окружающей среды, по
формированию государственных информационных ресурсов.
Следует признать верной точку зрения о понимании отношений по поводу экологической
информации в широком и узком смыслах <13>. В узком смысле слова - это совокупность правовых
норм, закрепляющих право граждан на доступ к экологической информации. В широком смысле
под основами информационных отношений понимается совокупность правовых норм,
регулирующих весь комплекс прав и обязанностей по сбору, хранению, предоставлению,
использованию экологической информации.
--------------------------------
<13> Волков К.В. Правовое регулирование доступа к экологической информации
(сравнительно-правовой анализ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 14.

Основная проблема российского законодательства в сфере экологической информации


состоит вовсе не в том, что она закрыта или недоступна для общественности. Правовым пробелом
является отсутствие в нормативно-правовых актах легального определения экологической
информации, существуют законодательные противоречия в определении ее правового режима.
Для рассматриваемого вида информации в российском законодательстве не существует
единого названия: во внутригосударственном праве используются термины "информация о
состоянии окружающей среды", "информация о загрязнении окружающей среды",
"гидрометеорологическая информация", "информация о среде обитания", "экологическая
информация". При этом большое количество терминов, используемых в законодательстве,
порождает путаницу в понимании правового режима такой информации. Например, в
Конституции РФ (ст. 42) закреплено право каждого на достоверную информацию о состоянии
окружающей среды, которая не может быть ограничена в доступе, тем не менее в отношении
других видов экологической информации такие ограничения установлены законодательством.
Таким образом, для правильного определения круга предоставляемых гражданам сведений
необходимо определить содержание и соотношение вышеуказанных терминов, базируясь на
положениях российского законодательства.
Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных
технологиях и о защите информации" понимает под информацией "сведения (сообщения,
данные) независимо от формы их представления" (ст. 2). Проблемам, возникающим при
получении, использовании, защите информации, уделяется внимание в рамках практически всех
отраслей российского права. Так, Конституция РФ (ч. 2 ст. 24) предусматривает обязанность
органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать
каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно
затрагивающими его права и свободы. Данное положение корреспондирует и с ч. 4 ст. 29
Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право свободно искать и получать необходимую
для него информацию (в том числе сведения о состоянии окружающей среды).
В российской юридической литературе экологическая информация в большинстве случаев
понимается авторами как правовое благо, совокупность сведений о лицах, фактах, событиях,
явлениях и процессах, отражающих состояние окружающей среды в целом, ее отдельных
компонентов или элементов (как природного, так и искусственного происхождения), здоровья
человека, а также деятельности, которая оказывает или способна оказать вредное воздействие на
окружающую среду и мерах, направленных на ее охрану <14>.
--------------------------------
<14> См., например: Кривонос О. Зеленые права. СПб., 2007. С. 10; Кутузов В.И., Попов А.А.
Законодательное обеспечение прав граждан на экологическую информацию // Журнал
российского права. 2002. N 8. С. 34.

Как уже упоминалось выше, в российском законодательстве определение экологической


информации отсутствует. Тем не менее определить круг сведений, относящихся к экологической
информации, базируясь лишь на правовых положениях, возможно. Как это ни парадоксально,
данный термин содержится не в положениях "базовых" экологических законов, а в КоАП РФ.
Статья 8.5 КоАП РФ, устанавливая административную ответственность за сокрытие или искажение
экологической информации, расшифровывает, что к такой информации относятся сведения о
состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей
среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и
природные ресурсы, о радиационной обстановке, о состоянии земель, водных объектов и других
объектов окружающей среды.
Для устранения имеющихся правовых пробелов теоретики экологического права выдвигают
предложения по принятию Федерального закона "Об экологической информации",
направленного на регулирование отношений, связанных с экологической информацией и ее
обращением, в частности определяющего ее понятие, состав и виды, а также разновидности
эколого-информационных ресурсов, порядок и способы обеспечения граждан, общественных
объединений и других пользователей экологической информацией, обязанности
уполномоченных субъектов по ее предоставлению, порядок обмена экологической информацией,
защиту права на экологическую информацию <15>. Данное предложение не лишено смысла,
поскольку как раз в сфере определения правового режима экологической информации и
свободного доступа к ней заинтересованных лиц наблюдаются правовые коллизии и пробелы, что
порождает высокую степень декларативности законодательных положений.
--------------------------------
<15> См.: Выпиханова Г.В. Правовые проблемы информационного обеспечения
природопользования и охраны окружающей среды. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: ИГП
РАН, 2009. С. 13, 15, 28; Волков К.В. Правовое регулирование доступа к экологической
информации (сравнительно-правовой анализ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: ИГП РАН,
2008. С. 14 - 15.

Действующее экологическое законодательство России в основном говорит об информации о


состоянии окружающей среды, при этом наблюдаются противоречия в ее названии даже в
пределах одного законодательного акта. Например, ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002
г. N 7-ФЗ относит к основным экологическим принципам соблюдение права каждого на получение
достоверной информации о состоянии окружающей среды, а в ст. 11 данного Закона говорится о
праве граждан на получение информации о проводимых мерах по ее охране.
Таким образом, родовым понятием для всех вышеуказанных терминов является
экологическая информация, которая включает в себя информацию о состоянии окружающей
среды, о среде обитания человека, о загрязнении природы и вредном воздействии опасных
производств, о состоянии компонентов окружающей среды и иные сведения.
Законодательство выделяет два вида сведений, которые могут быть отнесены к
экологической информации: во-первых, сведения о состоянии отдельных компонентов
окружающей среды и, во-вторых, информация о проводимых природоохранных мероприятиях, о
негативном воздействии экологически опасных объектов, о принятых экологически значимых
решениях и другие "сопутствующие" сведения.
Определение информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении содержится в
Федеральном законе от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ. Под ней понимаются сведения (данные),
полученные в результате мониторинга окружающей среды, ее загрязнения (ст. 1). Данные
сведения по своему содержанию близко соприкасаются с гидрометеорологической информацией
и информацией о среде обитания. Разница между рассматриваемыми видами сведений
заключается в том, что информация о состоянии окружающей среды, полученная в ходе
экологического мониторинга, осуществляемого организациями Федеральной службы по
гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды (Росгидромета), относится к
гидрометеорологической информации, а сведения о состоянии природы, полученные в ходе
социально-гигиенического мониторинга, - информацией о среде обитания человека <16>.
--------------------------------
<16> См.: Постановление Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1425 "Об
информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей
природной среды"; Приказ Министерства здравоохранения РФ от 2 декабря 1999 г. N 429 "О
порядке предоставления информации".

На основании проведенного анализа положений действующего российского


законодательства можно сделать вывод, что понятие "мониторинг" применительно к
окружающей среде употребляется в нескольких контекстах: во-первых, это наблюдения за
загрязнением окружающей среды, во-вторых, мониторинг использования отдельных
компонентов окружающей среды, в-третьих, наблюдения за проходящими в окружающей среде
природными процессами и, в-четвертых, социально-гигиенический мониторинг.
Помимо мониторинга окружающей среды источниками экологической информации
являются реестры и кадастры природных ресурсов и опасных объектов.
Экологически значимая информация может содержаться в реестрах, регистрах и кадастрах
опасных объектов и веществ. Например, опасные производственные объекты подлежат
занесению в Государственный реестр. В соответствии с п. 2 Правил регистрации объектов в
Государственном реестре опасных производственных объектов, утвержденных Постановлением
Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. N 1371, Государственный реестр опасных
производственных объектов представляет собой свод сведений, в котором накапливается,
анализируется и хранится систематизированная информация о зарегистрированных опасных
производственных объектах и эксплуатирующих их организациях. В настоящее время обязанность
по ведению такого реестра возложена на Федеральную службу по экологическому,
технологическому и атомному надзору.
2. Характеристика правового режима всех видов информационных ресурсов складывается
из следующих составляющих: порядок документирования информации, право собственности на
информацию и документы в информационных системах, категория информации и право доступа к
ней, порядок правовой защиты информации.
При рассмотрении отдельных видов экологической информации необходимо
констатировать, что их правовой режим по российскому законодательству различен и самое
главное отличие наблюдается в возможности доступа к экологической информации.
В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ информация о
состоянии окружающей среды, т.е. полученная в результате мониторинга, не может быть
ограничена в доступе.
С 1 января 2012 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 331-ФЗ "О
внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные
законодательные акты", внесший значительные коррективы в систему осуществления
экологического мониторинга, а также регламентирующий создание единого фонда данных
государственного экологического мониторинга.
В соответствии с п. 3 ст. 63.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ одной из
подсистем Единой системы государственного экологического мониторинга является
государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации.
В государственный фонд данных, являющийся федеральной информационной системой,
обеспечивающей сбор, обработку, анализ данных, включаются:
- информация, содержащаяся в базах данных подсистем Единой системы государственного
экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды);
- результаты производственного контроля в области охраны окружающей среды и
государственного экологического надзора;
- данные государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на
окружающую среду.
В соответствии с п. 9 ст. 63.2 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ обмен
информацией в рамках Единой системы государственного экологического мониторинга, а также
между Единой системой государственного экологического мониторинга (государственного
мониторинга окружающей среды), Единой государственной системой предупреждения и
ликвидации чрезвычайных ситуаций и органами, уполномоченными осуществлять федеральный
государственный санитарно-эпидемиологический надзор, предоставление такой информации
органам государственной власти, органам местного самоуправления, юридическим лицам,
индивидуальным предпринимателям, гражданам осуществляется на безвозмездной основе.
Механизм реализации данного положения в части безвозмездного предоставления
информации из государственного фонда данных, перечня и видов предоставляемой информации
до настоящего времени не разработан и находится в стадии становления. В частности, п. 4 ст. 63.2
Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ определено, что порядок и условия
представления такой информации устанавливаются Правительством РФ. Проект Постановления
Правительства РФ "О порядке создания и эксплуатации государственного фонда данных
государственного экологического мониторинга, перечне видов включаемой в него информации,
порядке и условиях ее представления, а также порядке обмена такой информацией" разработан и
находится на согласовании в Правительстве РФ. Согласно п. 6 проекта оператором
государственного фонда данных будет Министерство природных ресурсов и экологии РФ.
Поскольку оператором государственного фонда обязанность организаций Росгидромета по
бесплатному предоставлению информации из государственного фонда данных не определена, в
настоящее время органы государственной власти руководствуются действующей редакцией
Постановления Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1425 "Об информационных услугах в
области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды",
согласно которому бесплатно информация общего назначения предоставляется органам
государственной власти и органам Единой государственной системы предупреждения и
ликвидации чрезвычайных ситуаций.
К информации общего назначения относится информация о фактическом и
прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении, полученная и обработанная в
порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области
гидрометеорологии и смежных с ней областях, предоставляемая пользователям (потребителям)
бесплатно. Также выделяется специализированная информация, которая предоставляется по
заказу пользователя (потребителя) и за счет его средств.
Информация общего назначения предоставляется бесплатно ограниченному кругу лиц, к
которым относятся органы государственной власти РФ и субъектов РФ и органы Единой
государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Для всех
других пользователей (потребителей) информация о состоянии окружающей среды является
платной, с той лишь разницей, что информация общего назначения предоставляется за плату в
размерах, возмещающих расходы на ее подготовку, копирование и передачу по сетям
электрической и почтовой связи, а в отношении специализированной информации не
устанавливаются такие ограничения ее стоимости. В рамках системы Росгидромета каждым его
территориальным органом утверждаются цены на специализированную гидрометеорологическую
информацию, которые применяются в подведомственных им организациях и учреждениях.
Информацию о состоянии окружающей среды можно получить и бесплатно, обратившись с
запросом в соответствующий природоохранный орган государственной власти субъекта РФ -
министерство или комитет по охране окружающей среды.
Что касается государственных реестров экологически опасных объектов, то они фактически
являются закрытыми для населения - федеральное законодательство не относит их к
общедоступным сведениям, а о деятельности стратегических и оборонных предприятий, прежде
всего ядерно опасных объектов, получить информацию вообще не представляется возможным.
3. Возникают сложности и с привлечением к ответственности должностных лиц за
непредоставление экологической информации, несмотря на наличие соответствующего состава
правонарушения. Так, ст. 8.5 "Сокрытие или искажение экологической информации" КоАП РФ
предусматривает административную ответственность за сокрытие, умышленное искажение или
несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей
природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения или иного вредного
воздействия на них, о радиационной обстановке, а также искажение сведений о состоянии
земель, водных и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать
такую информацию. На наш взгляд, четкую правовую регламентацию имеют только категории
"своевременная" и "достоверная" информация. Законами предусмотрен срок рассмотрения
заявления граждан о предоставлении информации (1 месяц), пропуск которого означает
нарушение должностными лицами требований закона. Недостоверной информацией могут
считаться заведомо ложные, не соответствующие действительности сведения о состоянии
окружающей среды. Типичным примером была авария на Чернобыльской АЭС, правду о которой
российские граждане узнали с большим опозданием. До этого должностные лица сообщали, что
ничего особенного на Чернобыльской АЭС не произошло, предоставляя недостоверную
экологическую информацию.
Таким образом, несмотря на то, что современное российское законодательство достаточно
широко регламентирует процессы, связанные с накоплением экологической информации и
предоставлением сведений о состоянии окружающей среды заинтересованным гражданам,
содержание таких нормативно-правовых актов далеко от общемировых стандартов, где в
соответствии с Конвенцией о доступе к информации, участии общественности в процессе
принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды
(Орхусской конвенцией) (г. Орхус, Дания, 25 июня 1998 г.), экологически значимая информация
предоставляется физическим лицам без всякой платы, в короткие сроки и на выбранном
заявителем носителе информации. Кроме того, само содержание термина "экологическая
информация" в действующем экологическом законодательстве России не раскрывается. Данное
обстоятельство порождает проблемы доступа граждан к сведениям о деятельности экологически
опасных объектов, информационным базам данных, источником формирования которых является
не мониторинг окружающей среды, а другие установленные нормативно-правовыми актами
процедуры.

Статья 24. Предоставление доступа на территорию организации, осуществляющей


деятельность с использованием источников ионизирующего излучения

Комментарий к статье 24

1. В комментируемой статье гарантируется право общественных объединений посещать


организации, осуществляющие деятельность с использованием источников ионизирующего
излучения.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих
организациях", ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных
объединениях" под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое,
некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе
общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного
объединения.
Право граждан на создание общественных объединений реализуется двумя путями:
- непосредственно путем объединения физических лиц;
- через юридические лица - общественные объединения.
Общественные объединения не всегда создаются в качестве юридических лиц. Тем не
менее в законодательстве определен исчерпывающий перечень их организационно-правовых
форм:
- общественная организация;
- общественное движение;
- общественный фонд;
- общественное учреждение;
- орган общественной самодеятельности;
- политическая партия.
2. Несмотря на то что комментируемая статья предусматривает возможность доступа на
территорию организации, осуществляющей деятельность с источниками ионизирующего
излучения, только общественных объединений, а не отдельных лиц, в соответствии с
Постановлением Правительства РФ от 18 декабря 1996 г. N 1516 "Об утверждении Положения о
посещении гражданами Российской Федерации объектов использования атомной энергии"
посещать такие объекты могут граждане РФ, вне зависимости от их участия в каких-либо
объединениях.
В Положении о посещении гражданами Российской Федерации объектов использования
атомной энергии (далее - Положение) определяется порядок посещения в ознакомительных
целях ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения ядерных материалов и
радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов (объектов использования атомной
энергии).
Посещение гражданами Российской Федерации объектов использования атомной энергии
осуществляется в ознакомительных целях и в целях получения информации:
- о состоянии радиационной обстановки на объекте и ее влиянии на здоровье населения и
окружающую среду;
- об обеспечении ядерной и радиационной безопасности населения, проживающего в
районе объекта;
- о технической безопасности функционирования объекта;
- об организации учета ядерных материалов и радиоактивных веществ и контроля за их
использованием и хранением.
Объектами применения рассматриваемого Положения, если сведения об объектах не
составляют государственную тайну, являются:
- ядерные установки - сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе
атомные станции, суда и другие плавсредства, космические и летательные аппараты, другие
транспортные и транспортабельные средства: сооружения и комплексы с промышленными,
экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами, критическими и
подкритическими ядерными стендами; сооружения, комплексы, полигоны, установки и
устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях; другие содержащие
ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для производства, использования,
переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов;
- радиационные источники - не относящиеся к ядерным установкам комплексы, установки,
аппараты, оборудование и изделия, в которых содержатся радиоактивные вещества или
генерируется ионизирующее излучение;
- пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилища
радиоактивных отходов - не относящиеся к ядерным установкам и радиационным источникам
стационарные объекты и сооружения, предназначенные для хранения ядерных материалов и
радиоактивных веществ, хранения или захоронения радиоактивных отходов.
Доступ граждан Российской Федерации на объекты использования атомной энергии
осуществляется на основании письменного заявления установленной формы, поданного не менее
чем за 45 суток до дня посещения, с указанием цели посещения объекта и перечня интересующих
посетителей вопросов.
Доступ граждан на объекты использования атомной энергии осуществляется по документам,
удостоверяющим личность.
Посещение объектов использования атомной энергии школьниками старших (8 - 11)
классов, не имеющих паспорта, а также учащимися учреждений среднего профессионального
образования осуществляется в сопровождении преподавателя учебного заведения по спискам,
подписанным директором учебного заведения и заверенным печатью этого учебного заведения.
На объектах использования атомной энергии могут выделяться помещения для
демонстрации макетов ядерных установок, плакатов, слайдов, видеофильмов и т.п. Указанные
помещения могут находиться вне территории объектов.
Администрация объекта использования атомной энергии:
- гарантирует безопасность граждан от радиационного воздействия при посещении ими
объекта и в случае необходимости предоставляет соответствующие средства индивидуальной
защиты и специальную одежду, а также организует проведение радиационного контроля
граждан, посетивших объект;
- назначает из числа сотрудников объекта лиц, которые проводят ознакомление граждан с
инструкцией о порядке посещения ими объекта и дают устную информацию и разъяснения по
интересующим посетителей вопросам;
- обеспечивает выполнение организационных и инженерно-технических мероприятий по
предотвращению доставки на объект запрещенных предметов.
Граждане Российской Федерации обязаны выполнять правила, установленные инструкцией
о порядке посещения объекта использования атомной энергии.
В соответствии с положениями комментируемой статьи общественным объединениям не
может быть отказано в доступе на территорию организации, осуществляющей деятельность с
источником ионизирующего излучения. При этом в Положении устанавливается исключение:
доступ граждан на объекты использования атомной энергии запрещается в случае возникновения
чрезвычайной ситуации или ликвидации ее последствий, а также при поступлении информации
об осложнении оперативной обстановки в районе объекта.

Статья 25. Социальная поддержка граждан, проживающих на территориях, прилегающих к


организациям, осуществляющим деятельность с использованием источников ионизирующего
излучения

Комментарий к статье 25

1. В целях обеспечения безопасности населения, проживающего в районе размещения


радиационного объекта, и осуществления эффективного контроля радиационной обстановки в
соответствии с Федеральными законами от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ, от 10 января 2002 г. N 7-
ФЗ, а также положениями комментируемого Закона вокруг радиационного объекта
устанавливаются особые территории: санитарно-защитная зона и зона наблюдения. По своему
функциональному назначению санитарно-защитная зона является дополнительным фактором,
повышающим уровень безопасности населения, проживающего вблизи радиационных объектов.
Необходимо отметить, что при нормальной эксплуатации уровень облучения людей может
превышать установленный предел дозы облучения населения лишь на территории санитарно-
защитных зон (СЗЗ).
Санитарно-защитная зона представляет собой своего рода барьер, отделяющий
промышленную площадку опасного объекта (в том числе объекта атомной энергетики) от жилой
застройки в целях охраны жизни, здоровья людей, условий их жизнедеятельности, среды
обитания растений, животных и других организмов.
Создание санитарно-защитной зоны регламентируется ст. 52 Федерального закона от 10
января 2002 г. N 7-ФЗ, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная
классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (новая редакция введена в действие
Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 г. N 74).
Организация санитарно-защитной зоны вокруг радиационно опасных объектов обладает
особенностями, предусмотренными ГН 2.6.1.19-02 "Санитарно-защитные зоны и зоны
наблюдения радиационных объектов. Условия эксплуатации и обоснование границ", утв.
Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 29 мая 2007 г. N 30.
В пределах санитарно-защитной зоны запрещено размещать жилые здания, дошкольные
учреждения, школы, университеты, коллективные или индивидуальные дачно-садовые участки,
предприятия по производству лекарственных средств и пищевой промышленности, объекты
хозяйственной деятельности, оказывающие воздействие на окружающую среду такого же или
большего класса вредности и т.п. Объекты, которые разрешено размещать в границах санитарно-
защитной зоны радиационно опасных объектов, перечислены в п. 5.11 ГН 2.6.1.19-02.
Таким образом, на территории санитарно-защитной зоны запрещается размещение жилых
домов и, следовательно, проживание граждан.
Необходимость комментируемой статьи, касающейся мер социальной поддержки категории
лиц, проживающих на прилегающих к радиационно опасным объектам территориям, в которых
существует возможность превышения установленных основных пределов доз, обусловлена не
решенной на сегодняшний день проблемой расселения жителей, проживающих на территории
санитарно-защитных зон действующих радиационно опасных объектов.
Из смысла положений ГН 2.6.1.19-02 собственники таких объектов обязаны самостоятельно
предпринимать действия по переселению жителей из санитарно-защитной зоны. Проживание
людей вблизи радиационно опасных производств противоречит одному из основных условий
реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду,
следовательно, факт проживания в такой зоне может служить основанием для обращения в суд в
защиту нарушенного права и возмещения вреда здоровью. Ярким примером такого
разбирательства является дело Фадеевой Н.М. против России, рассматривавшееся в Европейском
суде по правам человека (см. Постановление Европейского суда по правам человека от 9 июня
2005 г. по делу "Фадеева (Fadeyeva) против Российской Федерации" N 55723/00).
Другим примером зоны, устанавливаемой в целях защиты населения и территорий от
негативного воздействия экологически опасного объекта, является зона наблюдения,
создаваемая вокруг объектов атомной энергетики. В соответствии со ст. 1 комментируемого
Закона под зоной наблюдения понимается территория за пределами санитарно-защитной зоны,
на которой проводится радиационный контроль. Необходимость установления такой зоны, ее
размеры и границы определяются в проектной документации на основании характеристик
безопасности объектов использования атомной энергии и согласовываются с органами
Роспотребнадзора. В зоне наблюдения могут вводиться ограничения на хозяйственную
деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Убытки, причиненные
установлением санитарно-защитной зоны и зоны наблюдения, возмещаются эксплуатирующей
организацией в соответствии с земельным законодательством (ст. 57 ЗК РФ).
Размеры и границы санитарно-защитной зоны и зоны наблюдения для вновь
проектируемых радиационных объектов устанавливаются на стадии проектирования, исходя из
типа радиационного объекта, проектных значений поступления радиоактивных веществ в
окружающую среду, закономерностей распространения газоаэрозольных выбросов в атмосфере и
миграции радионуклидов в объектах окружающей среды, условий жизнедеятельности населения.
При установлении границ санитарно-защитной зоны и зоны наблюдения для действующих
радиационных объектов учитывается также реально сложившаяся радиационная обстановка
вокруг радиационного объекта и перспективное развитие производства.
Кроме того, санитарно-защитная зона и зона наблюдения вокруг радиационного объекта
устанавливаются с учетом уровней внешнего облучения, а также величины и площади
возможного распространения радиоактивных выбросов и сбросов. Размеры санитарно-защитной
зоны (полосы отчуждения) вдоль трассы трубопровода для удаления жидких радиоактивных
отходов устанавливаются в зависимости от активности последних, рельефа местности, характера
грунтов, глубины заложения трубопровода, уровня напора в ней и должны быть не менее 20 м в
каждую сторону от трубопровода.
Территория санитарно-защитной зоны должна быть благоустроена и озеленена.
Использование земель санитарно-защитной зоны для сельскохозяйственных целей возможно
только с разрешения органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора. В этом
случае вся вырабатываемая продукция подлежит санитарно-эпидемиологической оценке и
радиационному контролю. В зоне наблюдения, включающей в себя санитарно-защитную зону,
органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора могут вводиться
ограничения на хозяйственную деятельность в соответствии с законодательством Российской
Федерации.
2. Меры социальной защиты населения, проживающего на территориях, прилегающих к
объектам атомной энергетики, устанавливаются Постановлением Правительства РФ от 15 октября
1992 г. N 763.
В 2002 г. в данный нормативный акт были внесены изменения, в результате которых из
имеющихся ранее мер социальной поддержки была оставлена одна, предусмотренная п. 1
указанного Постановления.
В соответствии с существующей редакцией в целях обеспечения социальной защиты
населения, проживающего на территориях, прилегающих к объектам атомной энергетики,
Правительство РФ поручает Министерству по атомной энергии РФ включать в сметы на
строительство новых и расширение действующих атомных станций затраты на сооружение в
определяемых в проекте зонах вокруг этих станций объектов социальной сферы для населения,
проживающего в данных зонах, в размере до 10% капитальных вложений, выделяемых на
строительство объектов производственного назначения, сверх предусмотренных действующими
нормативами в сводке затрат на жилищно-гражданское строительство.
Перечни указанных объектов социальной сферы, объемы и сроки их строительства должны
согласовываться с соответствующими органами местного самоуправления.
В этих перечнях должно в обязательном порядке предусматриваться:
- создание в поселках атомных станций при медицинских лечебных учреждениях
диагностических центров, где наряду с работниками станций будут обследоваться по
направлению районных отделов здравоохранения граждане, проживающие в населенных
пунктах, расположенных в определяемых в проекте зонах вокруг этих станций;
- выделение современной медицинской аппаратуры для оснащения указанных
диагностических центров;
- строительство вне зон размещения атомных станций оздоровительных учреждений для
детей школьного и дошкольного возраста с целью обеспечения путевками детей, проживающих в
населенных пунктах, расположенных в определяемых в проекте зонах вокруг атомных станций.

Статья 26. Право граждан на возмещение вреда, причиненного их жизни и здоровью,


обусловленного облучением ионизирующим излучением, а также в результате радиационной
аварии, и на возмещение причиненных им убытков

Комментарий к статье 26

1. На возмещение вреда, обусловленного облучением ионизирующим излучением, а


также наступившего в результате радиационной аварии, распространяется правило ст. 54
Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ, согласно которой ответственность
эксплуатирующей организации за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием,
наступает независимо от вины эксплуатирующей организации.
При этом эксплуатирующая организация освобождается от ответственности за убытки и
вред, причиненные радиационным воздействием, возникшим в результате непреодолимой силы,
военных действий, вооруженных конфликтов и умысла самого потерпевшего.
Если эксплуатирующая организация докажет, что указанные убытки и вред причинены
полностью или частично вследствие умысла лица, которому причинены убытки и вред, указанная
эксплуатирующая организация освобождается полностью или частично от ответственности за
возмещение убытков и вреда такому лицу. Освобождение от возмещения убытков и вреда
производится в судебном порядке.
Положениями ст. 54 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ фактически
подтверждается, что вред, причиненный радиационным воздействием, возмещается по правилам
ст. 1079 ГК РФ, поскольку деятельность, связанная с обращением с радиоактивными отходами, а
также с использованием радиоактивных веществ и ядерных материалов, представляет
повышенную опасность для окружающих.
К признакам радиационно опасных объектов, являющихся источниками повышенной
опасности для окружающих, можно отнести:
1) вредоносность для человека и окружающей среды как качественную характеристику
опасных объектов. Структуру данного признака можно представить в виде следующих
составляющих:
а) вредоносность внутри предприятия - радиационно опасного объекта, которая
выражается в наличии угрозы причинения вреда работникам предприятия. Следовательно,
существует необходимость в принятии нормативно-правовых актов, в том числе нормативно-
технического характера, регламентирующих применение средств индивидуальной защиты,
правила работы с механизмами, приборами и оборудованием, нормирование негативного
воздействия на территории рабочей и промышленной зоны, а также законов и иных нормативных
актов (включая документы локального характера), устанавливающих повышенные требования по
охране труда и мер социальной защиты работников;
б) высокий риск негативного воздействия за пределами радиационно опасного объекта,
при котором необходимо установление правовых предписаний, направленных на соблюдение
эксплуатирующими организациями гигиенических и экологических нормативов воздействия на
окружающую среду, платности такого воздействия. Такие нормативно-правовые акты содержат
обязанности по ограничению хозяйственной деятельности в пределах санитарно-защитной зоны,
установлению вокруг радиационно опасных объектов зоны защитных мероприятий и обязанности
эксплуатирующей организации по финансированию и организации социальных и иных мер по
защите населения, проживающего в пределах зоны защитных мероприятий;
2) невозможность осуществления полного контроля над радиационно опасными
объектами при определенных количественных параметрах. Объекты материального мира,
которые по своим свойствам несут вредоносную энергию, а ее количественные параметры
находятся на уровне, подконтрольном человеку, не могут являться элементом источника
повышенной опасности, поскольку в данном случае пришлось бы признать в качестве таковых
практически все потенциально опасные объекты.
Таким образом, под источником радиационной опасности необходимо понимать
радиационно опасный объект, на котором осуществляется правомерная деятельность, как
правило, застрахованная, связанная с владением и пользованием ядерными материалами,
радиоактивными веществами и радиоактивными отходами, количественный параметр которых на
соответствующих уровнях исключает возможность полного контроля со стороны человека,
вследствие чего потенциально создается повышенная опасность для компонентов окружающей
среды, жизни и здоровья человека.
При классификации всех источников повышенной опасности по элементам (деятельности и
объектам) можно учитывать общие характерные черты в их взаимодействии, направление
деятельности и ее примерный перечень.
Первая группа - деятельность, связанная с использованием некоторых видов воздушного,
морского, трубопроводного транспорта. Критериями отнесения к источникам повышенной
опасности того или иного аппарата являются его технические характеристики, позволяющие
отнести его к опасным производственным объектам.
Вторая группа - деятельность, связанная со сверхнормативно установленным владением
количеством опасных веществ, осуществляемая на радиационно опасных объектах и на опасных
производственных объектах.
Владелец источника повышенной опасности может быть освобожден судом от
ответственности в двух случаях: если он докажет, что вред причинен вследствие обстоятельств
непреодолимой силы или умысла самого потерпевшего (п. 1 ст. 1079 ГК РФ). В первом случае
следует доказать:
а) наличие обстоятельства непреодолимой силы;
б) его чрезвычайность, т.е. крайне редкий характер и неожиданный характер;
в) невозможность его предотвращения в данных обстоятельствах, в частности имеющимися
в наличии средствами или ввиду состояния ответчика;
г) причинную связь между этими обстоятельствами и причинением вреда.
В вышеперечисленных случаях риск невозмещения вреда несет сам потерпевший. Вина в
форме грубой неосторожности самого потерпевшего по общему правилу также дает основание
снизить размер ответственности владельца или освободить его от ответственности за причинение
имущественного вреда <17>.
--------------------------------
<17> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу РФ: В 2 т. Т. 1. Части первая, вторая ГК РФ /
Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт, 2009.

2. Вред возмещается по правилам ст. 15, ст. 1082 ГК РФ по решению суда причинителем
вреда либо лицом, ответственным за причинение вреда.
Гражданское законодательство содержит положения о возможности возмещения вреда в
натуре (реальное возмещение вреда) или в денежном выражении в порядке возмещения
причиненных убытков.
В каждом конкретном случае решение вопроса о выборе формы возмещения вреда
принимает суд.
3. В случае причинения вреда жизни и здоровью в результате аварии на радиационно
опасном объекте применяются правила параграфа 2 главы 59 (ст. 1084 - 1094 ГК РФ). Согласно
положениям ст. 1085 ГК РФ возмещению подлежит утраченный потерпевшим заработок (доход),
который гражданин имел либо определенно мог иметь, а также дополнительные расходы,
необходимые для лечения, дополнительного питания, подготовки в другой профессии, но только
в том случае, если будет установлено судом, что гражданин нуждается в таких видах помощи и
при отсутствии права на их бесплатное получение.
Для реализации своего права на компенсацию вреда, причиненного экологическим
правонарушением, потерпевшее лицо в обоснование своих требований представляет
доказательства факта причинения повреждения здоровью, повлекшего утрату правоспособности,
и наличия причинной связи между причинением вреда и неблагоприятным воздействием
окружающей среды, вызванным деятельностью загрязнителей (подробнее см. комментарий к ст.
21). Сложность доказывания причинной связи между повреждением здоровья и загрязнением
окружающей среды является основным аргументом, сдерживающим развитие судебной практики
по защите экологических прав граждан.
4. В отношении возмещения вреда, причиненного в результате деятельности радиационно
опасных объектов, действующее законодательство предусматривает возможность ограничения
гражданской ответственности эксплуатирующей организации или привлечения к субсидиарной
ответственности государства.
В соответствии со ст. 55 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ виды и пределы
ответственности эксплуатирующей организации за убытки и вред, причиненные радиационным
воздействием в зависимости от типа объекта использования атомной энергии, устанавливаются
законодательством Российской Федерации, а максимальные пределы ответственности за убытки
и вред, причиненные радиационным воздействием, в отношении любого одного инцидента не
могут быть больше размера, установленного международными договорами Российской
Федерации.
Эксплуатирующая организация обязана иметь финансовое обеспечение предела
ответственности, установленного ст. 55 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ.
Финансовое обеспечение эксплуатирующей организации в случае возмещения убытков и вреда,
причиненных радиационным воздействием, состоит из государственной гарантии или иной
гарантии, наличия собственных финансовых средств и страхового полиса (договора).
Наличие документального подтверждения указанного финансового обеспечения является
необходимым условием для получения эксплуатирующей организацией разрешения (лицензии),
выданного соответствующим органом государственного регулирования безопасности, на
эксплуатацию ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения.
В свою очередь Правительство РФ обеспечивает выплату сумм по возмещению убытков и
вреда, которые причинены радиационным воздействием и ответственность за которые несет
эксплуатирующая организация, в той части, в которой причиненные убытки и вред превышают
установленный для данной эксплуатирующей организации предел ответственности,
посредством предоставления необходимых сумм до полного возмещения причиненных убытков и
вреда.

Статья 27. Обязанности граждан в области обеспечения радиационной безопасности


Комментарий к статье 27

1. Положения комментируемой статьи распространяются как на граждан нашей страны, так


и на иностранных граждан и лиц без гражданства.
В качестве первой обязанности указанных лиц в комментируемой статье говорится о
соблюдении требований к обеспечению радиационной безопасности. При этом речь идет не
только о положениях комментируемого Закона, но и о требованиях, указанных в федеральных
нормах и правилах, касающихся использования атомной энергии и радиационной безопасности.
К примеру, согласно п. 1.2 Основных санитарных правил обеспечения радиационной
безопасности (ОСПОРБ-99/2010) данные Правила являются обязательными для исполнения на
территории Российской Федерации как юридическими, так и физическими лицами, независимо от
их подчиненности и формы собственности, в результате деятельности которых возможно
облучение людей, а также для администрации субъектов Российской Федерации, местных
органов власти, граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства,
проживающих на территории Российской Федерации.
Юридическим и физическим лицам, осуществляющим деятельность в области обращения с
источниками излучения, необходимо иметь специальное разрешение (лицензию) на право
проведения этих работ, выданное органами, уполномоченными на ведение лицензирования.
В рассматриваемом документе особые требования предъявляются к лицам,
непосредственно работающим с источниками ионизирующего излучения.
Например, согласно п. 2.5.2 ОСПОРБ-99/2010 персоналу группы А следует:
- знать и строго выполнять требования по обеспечению радиационной безопасности,
установленные санитарными нормами и правилами;
- использовать в предусмотренных случаях средства индивидуальной защиты;
- выполнять установленные требования по предупреждению радиационной аварии и
правила поведения в случае ее возникновения;
- своевременно проходить периодические медицинские осмотры и выполнять
рекомендации медицинской комиссии;
- обо всех обнаруженных неисправностях в работе установок, приборов и аппаратов,
являющихся источниками излучения, немедленно ставить в известность руководителя (цеха,
участка, лаборатории) и службу радиационной безопасности (лицо, ответственное за
радиационную безопасность);
- выполнять указания работников службы радиационной безопасности, касающиеся
обеспечения радиационной безопасности при выполнении работ.
Персонал группы Б должен знать свои действия в случае радиационной аварии.
К работе с источниками излучения допускаются лица не моложе 18 лет, не имеющие
медицинских противопоказаний, отнесенные приказом руководителя к категории персонала
группы А, прошедшие обучение по правилам работы с источником излучения и по радиационной
безопасности, прошедшие инструктаж по радиационной безопасности.
На определенные виды деятельности допускается персонал группы А при наличии у них
разрешений, выдаваемых органами государственного регулирования безопасности. Перечень
специалистов указанного персонала, а также предъявляемые к ним квалификационные
требования определяются Правительством РФ.
2. В качестве второй обязанности граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства
по обеспечению радиационной безопасности комментируемая статья называет проведение или
принятие участия в реализации мероприятий по обеспечению радиационной безопасности.
Мероприятия по обеспечению радиационной безопасности перечислены в ст. 4
комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 4).

Глава VII. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕВЫПОЛНЕНИЕ ТРЕБОВАНИЙ


К ОБЕСПЕЧЕНИЮ РАДИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Статья 28. Ответственность за невыполнение или за нарушение требований к обеспечению


радиационной безопасности

Комментарий к статье 28

1. В теории права юридическая ответственность понимается в двух аспектах: во-первых, как


принцип права, а во-вторых, как правоотношение. В последнем случае она представляет собой
возникшее из правонарушений правовое отношение между субъектами права, например между
государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается
обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за
совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права.
Посредством применения юридической ответственности реализуется государственное
принуждение к исполнению требований законодательства <18>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной
безопасности опасных производственных объектов" А.В. Кодоловой включен в информационный
банк.

<18> См.: Кодолова А.В. Комментарий к Федеральному закону "О промышленной


безопасности опасных производственных объектов". М., 2012.

В юридической науке традиционно выделяют четыре вида юридической ответственности:


- гражданско-правовая ответственность;
- административно-правовая ответственность;
- уголовно-правовая ответственность;
- дисциплинарная ответственность.
В сфере обеспечения радиационной безопасности при нарушении законодательных
предписаний юридические лица, должностные лица и работники предприятий могут
привлекаться ко всем вышеперечисленным видам юридической ответственности, с той лишь
оговоркой, что субъектами гражданско-правовой ответственности могут быть лишь организации, к
административной ответственности могут привлекаться как должностные лица, так и
организации, а субъектами дисциплинарной и уголовной ответственности могут быть лишь
физические лица.
Основанием юридической ответственности при нарушении требований в области
обеспечения радиационной безопасности является совершение правонарушения - виновного
противоправного деяния (действия или бездействия), нарушающего нормы действующего
законодательства. Исключением из общего правила является возможность привлечения к
ответственности за правомерное поведение в случае причинения вреда окружающей среде,
жизни и здоровью людей, имуществу физических и юридических лиц в результате эксплуатации
источников повышенной опасности - радиационно опасных объектов, при этом причинитель
вреда возмещает вред в соответствии с положениями действующего гражданского
законодательства.
Другими случаями причинения вреда в результате деятельности, не содержащей состава
правонарушения, являются действия в состоянии крайней необходимости (ст. 39 УК РФ) или
обоснованного риска для достижения общественно полезных целей (ст. 41 УК РФ). При их
доказанности данные обстоятельства служат основаниями для освобождения от ответственности.
Достаточно проблематично определить в общем виде состав правонарушения, который
можно было бы распространить на все противоправные действия, совершенные в ходе
обеспечения радиационной безопасности: преступления, административные правонарушения,
деликты и дисциплинарные проступки. Общим для всех разновидностей таких правонарушений
выступает объект посягательства - общественные отношения в области обеспечения
радиационной безопасности.
2. Рассмотрим отдельные виды юридической ответственности за нарушение требований в
области обеспечения радиационной безопасности:
1) гражданско-правовая ответственность. Организации, эксплуатирующие радиационно
опасные объекты, и иные лица, осуществляющие деятельность с использованием источников
ионизирующего излучения, способную причинить вред окружающей среде, жизни и здоровью
человека, а также имуществу, осуществляют деятельность, несущую в себе потенциальную
опасность. При этом вред, причиненный радиационно опасным объектом, должен быть
возмещен, т.е. юридическое лицо, эксплуатирующее такой объект, подлежит привлечению к
гражданско-правовой ответственности. В некоторых случаях наступление такой ответственности
возможно и без наличия вины. Безвиновной является ответственность юридического лица в
случае причинения вреда источником повышенной опасности.
На протяжении длительного времени неоднократно в теории и на практике возникали
дискуссии по поводу деликтного обязательства, в котором субъекты гражданских
правоотношений несут ответственность без вины за вред, причиненный источником повышенной
опасности. До сих пор это понятие толкуется неоднозначно.
Законодатель в ст. 1079 ГК РФ не разрешил проблему определения понятия источника
повышенной опасности, изменив название соответствующей статьи: "Ответственность за вред,
причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих" вместо
"Ответственность за вред, причиненный источником повышенной опасности" (ст. 454 ГК РСФСР
1964 года).
Многие посчитали, что новый ГК РФ положил конец спорам по поводу содержания этого
понятия, сделав ссылку на наименование статьи. Однако по смыслу ст. 1079 ГК РФ деятельность, о
которой идет речь, явно не отождествляется с источником повышенной опасности <19>.
--------------------------------
<19> См.: Шишкин С. Источник повышенной опасности и его виды // Российская юстиция.
2002. N 12.

Статья 1079 ГК РФ содержит открытый перечень видов деятельности, связанной с


повышенной опасностью для окружающих, к которой относятся и экологически опасные виды
деятельности, например использование атомной энергии, взрывчатых веществ,
сильнодействующих ядов и др. Определение источника повышенной опасности было дано в
Постановлении Пленума Верховного суда РФ от 28 апреля 1994 г. N 3 "О судебной практике по
делам о возмещении вреда, причиненного повреждением здоровья" (ныне утратило силу).
Под опасной деятельностью, представляющей повышенную опасность для окружающих, с
позиции выполнения требований об обеспечении радиационной безопасности можно понимать
целенаправленное (активное) использование предметов повышенной опасности - источников
ионизирующего излучения и обычное (пассивное) их хранение, когда вредоносные, опасные
свойства предметов могут проявляться произвольно. Таким образом, во-первых, данная
деятельность должна быть связана с источниками ионизирующего излучения (ядерными
материалами, радиоактивными веществами, радиоактивными отходами), во-вторых, это должна
быть сфера человеческой деятельности, в-третьих, данная деятельность должна быть
правомерной, то есть не запрещенной законом, как правило, она имеет лицензионно-
разрешительный характер, в-четвертых, это деятельность не любая, а определенного рода,
установленная законом и подтвержденная устойчивой судебной практикой. Учитывая, что
законодатель не дал исчерпывающего перечня видов деятельности, поскольку с развитием
научно-технического прогресса этого сделать практически невозможно, этот признак имеет
факультативный характер <20>.
--------------------------------
<20> См.: Там же.

В соответствии со ст. 54 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ ответственность


эксплуатирующей организации за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием,
наступает независимо от вины эксплуатирующей организации. Таким образом, радиационно
опасные объекты признаются источниками повышенной опасности, а ответственность за
причиненный вред наступает на основании ст. 1079 ГК РФ. Согласно ст. 54 Федерального закона от
21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ эксплуатирующая организация освобождается от ответственности за
убытки и вред, причиненные радиационным воздействием, возникшим в результате
непреодолимой силы, военных действий, вооруженных конфликтов и умысла самого
потерпевшего.
Наряду с компенсаторно-восстановительной и стимулирующей функциями, присущими
гражданско-правовой ответственности эксплуатирующих радиационно опасные объекты
организаций, важная роль отводится превентивной функции, что обусловлено повышенной
опасностью осуществляемых данными организациями особо опасных видов деятельности.
На законодательном уровне предупредительная (или превентивная) функция выражается в
установлении возможности предъявления иска о запрещении деятельности, создающей
опасность причинения вреда в будущем (ст. 1065 ГК РФ).
Природа мер, предусмотренных п. 1 и п. 2 ст. 1065 ГК РФ и, на первый взгляд, сходных,
является различной. Меры в виде приостановления и прекращения деятельности, причиняющей
вред или угрожающей новым вредом, следовало бы отнести к мерам ответственности, а меры по
запрещению деятельности, которая может создать опасность причинения вреда, - к мерам
защиты права, которое еще не нарушено, но может быть нарушено осуществлением такой
деятельности.
Статья 1065 ГК РФ является важным инструментом гражданско-правовой борьбы за
соблюдение прав граждан на благоприятную окружающую среду и обеспечение экологической и
радиационной безопасности. Данное утверждение основано на том, что ст. 1065 ГК РФ не
ограничивается исключительно регламентацией запрещения деятельности, которая причиняет
имущественный вред, следовательно, необходимость доказывания размера и денежной
стоимости предполагаемого в будущем вреда отсутствует.
С другой стороны, при рассмотрении положений ст. 1065 ГК необходимо отметить
определенные проблемы правоприменения: эксплуатирующим организациям нечасто запрещают
заниматься особо опасными видами деятельности по судебному решению.
Основная трудность состоит в том, что владельцы источников повышенной опасности -
радиационно опасных объектов осуществляют свою деятельность на основе общего разрешения
закона заниматься ею.
Можно ли, руководствуясь ст. 1065 ГК РФ, запретить, например, деятельность по
эксплуатации радиационно опасного объекта? Такая деятельность, хотя и разрешена законом и на
ее осуществление выдана лицензия, по самой своей сути изначально создает опасность
причинения вреда в будущем. Очевидно, что на поставленный вопрос должен быть получен
отрицательный ответ, но лишь в том случае, если все лицензионные требования соблюдаются
эксплуатирующей организацией и при эксплуатации не превышается предельно допустимый
уровень воздействия радиации на человека и окружающую среду.
В случае эксплуатации радиационно особо опасного объекта с нарушением условий
выданных эксплуатирующей организации разрешений, лицензий риск причинения вреда в
будущем возрастает: угроза из потенциальной превращается в реальную. Именно в данном
случае, исходя из положений действующего гражданского законодательства, может быть
применима ст. 1065 ГК РФ о запрещении причинения вреда в будущем;
2) административно-правовая ответственность. Несоблюдение требований в области
обеспечения радиационной безопасности может являться основанием привлечения к
административно-правовой ответственности.
КоАП РФ содержит ряд формальных составов административных правонарушений,
состоящих в нарушении требований безопасности в области обеспечения радиационной
безопасности, которые можно подразделить на следующие виды:
- административные правонарушения в области нарушения законодательства о
предоставлении информации о радиационной обстановке;
- административные правонарушения в сфере загрязнения радиоактивными отходами
компонентов природной среды;
- административные правонарушения в области использования атомной энергии.
Рассмотрим основные виды административных правонарушений в сфере обеспечения
радиационной безопасности.
Статья 8.5 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за сокрытие,
умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации
лицами, обязанными сообщать такую информацию о состоянии окружающей природной среды,
природных ресурсов и о радиационной обстановке.
Наиболее мягким видом воздействия на нарушителей законодательства о предоставлении
информации о радиационной обстановке (при условии, что эти действия нарушают и трудовое
законодательство) является наложение мер дисциплинарного воздействия в соответствии со ст.
192 - 193 ТК РФ. За неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине
возложенных на него трудовых обязанностей работодатель имеет право применить следующие
дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям.
Наиболее же строгое наказание за отказ в предоставлении гражданину информации о
радиационной обстановке предусматривает ст. 140 УК РФ, согласно которой наказанию подлежит
неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке
документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо
предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния
причинили вред правам и законным интересам граждан <21>.
--------------------------------
<21> См.: Анисимов А.П. Комментарий к ст. 48 // Комментарий к Федеральному закону "Об
охране окружающей среды" (постатейный) / Под ред. А.П. Анисимова. М.: Деловой двор, 2010. С.
116.

Административные правонарушения в области загрязнения радиоактивными отходами


компонентов окружающей среды можно рассмотреть на примере ст. 8.31 КоАП РФ "Нарушение
правил санитарной безопасности в лесах". Одним из составов ст. 8.31 является загрязнение лесов
радиоактивными веществами и отходами (ч. 2 данной статьи).
Объектом данного правонарушения является обеспечение санитарной, экологической и
радиационной безопасности.
С объективной стороны правонарушение характеризуется деянием в форме действия, а
также бездействия, направленным на нарушение требований по санитарной безопасности. Общие
требования санитарной безопасности содержатся в статье 55 ЛК РФ, в которой предусматривается
обязательное проведение санитарно-оздоровительных мероприятий (вырубка погибших и
поврежденных лесных насаждений, очистка лесов от захламления, загрязнения и иного
негативного воздействия). Данные мероприятия обязаны проводить лесопользователи, в том
числе, и арендаторы лесных участков. Впрочем, субъектами правонарушения могут быть не
только лесопользователи, но и иные лица, как физические, так и юридические, например при
пользовании участками лесного фонда, а также участками, не входящими в лесной фонд, для
культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей. Вина в форме умысла (прямого и
косвенного) не является обязательным признаком правонарушения: рассматриваемое деяние
может быть совершено и по неосторожности.
Статья 9.6 КоАП РФ содержит ряд составов административных правонарушений, состоящих в
нарушении правил использования атомной энергии.
В первой части ст. 9.6 КоАП РФ предусматривается административная ответственность за
нарушение правил использования атомной энергии и учета ядерных материалов и радиоактивных
веществ.
Объективная сторона правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 9.6 КоАП РФ, состоит в
несоблюдении установленных федеральных норм и правил. Совершение данного
правонарушения возможно как путем действия, так и бездействия. Наступление вредных
последствий не является обязательным при квалификации деяния как правонарушения, таким
образом, рассматриваемый состав является формальным.
Часть третья рассматриваемой статьи также предусматривает ответственность за нарушение
федеральных норм и правил в области использования атомной энергии. В отличие от ч. 1 ст. 9.6
КоАП РФ состав правонарушения, указанного в ч. 3 ст. 9.6, является материальным, то есть для
квалификации деяния как административного правонарушения требуется наступление вредных
последствий в виде возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей и
окружающей среде.
В ч. 2 ст. 9.6 КоАП содержатся два состава правонарушений. Объективная сторона первого из
них состоит в действии или бездействии, повлекшем нарушение установленного порядка учета
ядерных материалов или радиоактивных веществ. Второе правонарушение заключается в
необеспечении контроля за соблюдением правил хранения и использования ядерных материалов
или радиоактивных веществ.
Субъектами правонарушений, предусмотренных в ст. 9.6 КоАП РФ, могут быть как граждане
и должностные лица, так и юридические лица независимо от их организационно-правовых форм,
чья деятельность функционально связана с опасными производственными объектами.
С субъективной стороны правонарушения, предусмотренные данной статьей, могут быть
совершены как умышленно, так и по неосторожности;
3) уголовно-правовая ответственность. За нарушение требований обеспечения
радиационной безопасности действующим законодательством предусмотрена возможность
привлечения виновных лиц к уголовной ответственности.
Статья 215 УК РФ содержит несколько составов преступлений, касающихся нарушения
правил безопасности на объектах атомной энергетики.
Данные составы являются материальными, то есть преступление считается оконченным при
наступлении вредных последствий, к которым относятся: возможность повлечь смерть человека
или радиоактивное заражение окружающей среды, причинение по неосторожности тяжкого
вреда здоровью или смерти человека либо радиоактивное заражение окружающей среды,
причинение смерти нескольким людям.
Объективная сторона рассматриваемых преступлений может выражаться как в действии, так
и в бездействии (если лицу правилами предписано действовать соответствующим образом),
выразившемся в нарушении правил безопасности при размещении, проектировании,
строительстве и эксплуатации объектов атомной энергетики, если это могло повлечь смерть
человека или радиоактивное заражение окружающей среды.
Субъективная сторона анализируемого преступления характеризуется только неосторожной
формой вины в виде преступного легкомыслия или преступной небрежности.
Субъект данного преступления - лицо, достигшее 16-летнего возраста и обязанное
соблюдать правила безопасности на объектах атомной энергетики.
Статья 220 УК РФ предусматривает привлечение к уголовной ответственности за незаконное
обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами.
Данное преступление посягает как на радиационную безопасность, так и на установленный
порядок обращения с радиоактивными веществами и ядерными материалами. Незаконными
могут являться следующие виды деятельности: приобретение, хранение, использование,
передача или разрушение ядерных материалов или радиоактивных веществ субъектами.
Под приобретением по смыслу ст. 220 УК РФ является завладение радиоактивным
материалом любым, кроме хищения или вымогательства, способом (хищение и вымогательство
квалифицируются по ст. 221 УК РФ).
Использованием радиоактивных веществ является их применение как по назначению, так и
в иных целях.
Передача ядерных материалов и радиоактивных веществ означает их отчуждение третьим
лицам.
Субъектом преступления может быть любое лицо, достигшее 16 лет.
Субъективная сторона преступления характеризуется умыслом либо неосторожностью по
отношению к самому нарушению (указанному в ч. 1 ст. 220 УК РФ) и неосторожностью по
отношению к последствиям, определенным в ч. 2, 3 ст. 220 УК РФ (тяжкий вред здоровью и смерть
человека);
4) дисциплинарная ответственность. К дисциплинарной ответственности за нарушение
требований в области обеспечения радиационной безопасности могут привлекаться работники,
совершившие дисциплинарный проступок, который представляет собой противоправное,
виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение работником своих трудовых
обязанностей, связанных с обеспечением безопасности на радиационно опасном объекте.
Необходимо обратить внимание, что проступок должен находиться в непосредственной связи с
трудовой функцией работника, т.е. выражаться в неисполнении им своих должностных
обязанностей. Статьей 192 ТК РФ предусмотрены три разновидности дисциплинарных взысканий:
замечание, выговор, увольнение. Данный перечень взысканий не является исчерпывающим: в
федеральных законах, уставах и положениях о дисциплине может предусматриваться применение
иных взысканий применительно к работникам.
До применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от
работника письменное объяснение. Непредоставление работником объяснения не является
препятствием для применения дисциплинарного взыскания.
Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения
проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени,
необходимого на учет мнения представительного органа работников.
Руководитель организации может быть привлечен к дисциплинарной ответственности по
заявлению представительного органа организации по правилам, предусмотренным ст. 195 ТК РФ.

Глава VIII. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 29. Вступление настоящего Федерального закона в силу

Комментарий к статье 29

1. Действие правовых норм неразрывно связано с моментом приобретения законом


юридической силы, т.е. придания ему статуса действующего. Порядок вступления нормативного
акта в силу регламентируется Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке
опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных
законов, актов палат Федерального Собрания". На территории Российской Федерации
применяются только те федеральные законы, которые официально опубликованы, т.е. Закон
приравнивает момент вступления закона в силу к моменту его первого официального
опубликования. Указанная норма права является диспозитивной и позволяет уполномоченным
органам государственной власти изменять общий порядок приобретения юридической силы
соответствующим нормативным актом. Так, в качестве момента приобретения юридической силы
может рассматриваться дата, указанная в самом нормативном акте, либо момент истечения
периода, предусмотренного нормативным актом, в том числе актом о вступлении в силу
документа.
Момент вступления комментируемого Закона в силу является специальным и установлен
нормами настоящей статьи - со дня его официального опубликования. Первичной публикацией
применительно к комментируемому Закону является размещение его текста в Российской газете
от 17 января 1996 г. N 9.
2. Наряду с общим порядком приобретения юридической силы комментируемым
нормативным Законом настоящая статья устанавливает и специальный порядок в отношении
отдельных его предписаний. Перечень таких предписаний является исчерпывающим и
предполагает необходимость реализации ряда подготовительных мероприятий для обеспечения
эффективной реализации требований Закона, устанавливающих гигиенические нормативы в
области радиационной безопасности и порядок их изменения. Специальный порядок
приобретения юридической силы указанными нормативными предписаниями связан с
наступлением конкретной даты, предусмотренной самим Законом. Указанные нормы вступили в
силу с 1 января 2000 г. и подлежат применению ко всем правоотношениям, возникшим после
наступления указанной даты.
Нормы комментируемого Закона с момента вступления его в силу подлежат применению на
всей территории Российской Федерации в отношении всех без исключения субъектов в полной
мере.

Статья 30. О приведении нормативных правовых актов в соответствие с настоящим


Федеральным законом
Комментарий к статье 30

Система законодательства РФ представляет собой единый массив нормативных актов,


принятых и применяемых на территории Российской Федерации в соответствии с действующим
законодательством. Принцип единства применительно к системе законодательства указывает на
необходимость установления соответствия предписаний всех источников правовых норм и
недопущения пробелов в правовом регулировании, а также дублирования отдельных правовых
предписаний. Наиболее серьезной проблемой нормотворчества в России на современном этапе
является противоречивость нормативных актов, указывающая на несоответствие предписаний
одних правовых норм другим. В большинстве случаев указанная проблема возникает при
принятии более позднего нормативного акта, регламентирующего однородные отношения.
Наличие противоречий в нормах права с точки зрения законодательной техники является
недопустимым. В этой связи нормы права должны быть приведены в соответствие.
Порядок установления соответствия правовых предписаний определяется в рамках
основных правил законодательной техники. Например, в случае противоречия норм
одноуровневых нормативных актов (двух федеральных законов) применению подлежат нормы
закона, принятого в более поздний период. Противоречие между нормами общего регулирования
и специальными предписаниями свидетельствует о необходимости применения при
урегулировании правоотношений последних.
Правоотношения, составляющие предмет правового регулирования комментируемого
Закона, не являются исключением. На них в полной мере распространяются общие требования
единства и согласованности системы российского законодательства, которые нашли свое
отражение в рамках предписаний настоящей статьи, указывающей на необходимость
установления соответствия нормам комментируемого Закона всех подзаконных нормативных
актов, в том числе и принятых в более ранний период.