Вы находитесь на странице: 1из 395

1

2
“T������� L���� E���� T����������”
�� ����������� ��������������� �����
����� �������-������� ������

3
4
“T������� L���� E���� T����������”
�� ����������� ��������������� �����
����� �������-������� ������

E�������:
V����� M����� G������ Z�����
M���� ��� H����� R�����

Este libro ha sido realizado con la ayuda financiera de la Comisión Europea.


El contenido de este libro es responsabilidad exclusiva del Consorcio conformado
por la Municipalidad de Valparaíso y la Diputació de Barcelona y en ningún modo
debe considerarse que refleja la posición de la Unión Europea.

5
P������� C���������� ����� ������������ �����
����� �� U���� E������ � A������ L�����:
“B������ � ������������ �� �� ����������� ���������������
����� ������� �� �� U���� E������ � A������ L�����
�� �� ������� �� ��� ��������� �������”

M������������ �� V���������
D�������� �� B��������
www.conferenciaurbal2004.cl

Registro Propiedad Intelectual Nº: 143.732


Departamento de derechos intelectuales de Chile

I.S.B.N. 956-299-447-3
Derechos reservados

Impresión: Litografía Garín S. A.


Valparaíso, Chile

6
I�����
I P������ �� R������� G������.
J��� �� U����� O���������� C������������
A������ L�����. E�����A�� O������
�� C����������. C������� E������ ���.9
P������ �� A��� C������ G�������.
A������ �� V���������. ���.13
P������ �� C�������� C�������.
P��������� �� �� D�������� �� B��������. ���.17
II. “U�� A����������� C��������� � C���������
� �� C���������� D��������������”.
M���� ��� H����� R�����. ���.19

III. E����� �� S�������� �� �� C����������


D��������������: A������� C����������
�� �� O����� � ��� P�����������.
M���� V����������. ���.53
IV. R���������� ����� �� C���������� D��������������
����� G�������� L������ �� �� U���� E������
� A������ L�����. U�� P���������� E������.
A������ F�������� �� L����� P������. ���.123
V. C���������� D�������������� � P������������
C��������: �� B������ ����� �� P����������
��� P������� U��-��.
C���� B����. ���.153
VI. L� C���������� D�������������� �
��� A������ L������.
M����� A������. ���.231
VII. V������� � L������ �� �� C����������
D�������������� �� ��� �� �� C������� S�����
� ��� C������ � �� P������: R���������� �
R��������������.
S���� M����� D�����. ���.271
VIII. E������� P������� �� �� C����������
D��������������: ������� C��������������
����� A������ L�����.
V����� M. G������ Z�����. ���.327

7
8
R������� G������

P������

R������� G������, J��� �� U����� O����������


������������� A������ L�����.

En el marco de la preparación de la Cumbre de Jefes de Estado y de


Gobiernos de la Unión Europea y de América Latina y del Caribe
que tuvo lugar en Guadalajara, México, en mayo de 2004, la Comisión
Europea lanzó en septiembre de 2003 una convocatoria a propuestas
para la coordinación y la organización de una Conferencia sobre Par-
tenariado Local Unión Europea- América Latina.

En diciembre de 2003, la organización de esta Conferencia y la


subvención correspondiente en el marco del Programa URB-AL fue
otorgada al Consorcio integrado por la Municipalidad de Valparaíso,
como coordinador, y la Diputació de Barcelona.

En marzo de 2004, la Conferencia reunió durante tres días a 30 ex-


pertos –independientes y representantes de ciudades involucradas en
la cooperación descentralizada–, además de los miembros del Consor-
cio, representantes de la Comisión Europea y observadores. Los resul-
tados de la reunión, que fueron presentados oficialmente a la Cumbre
de Guadalajara, están plasmados en la Declaración de Valparaíso y el
Documento de Base “Balance y Perspectivas de la cooperación descentrali-
zada entre colectividades locales de la Unión Europea y de América Latina en
el terreno de las políticas urbanas”. Ambos documentos se han difundido
ampliamente bajo la forma de una edición especial de la carta de in-
formación del Programa, URB-AL/INFO.

9
P������

En esta oportunidad, la Comisión Europea se honra en presentar


este libro como resultado del trabajo de análisis y reflexión en torno
a la cooperación descentralizada local realizado por el equipo de ex-
pertos que acompañó las tareas del Consorcio y por la célula de coor-
dinación de la Conferencia a lo largo del año 2004.

Desde hace más de una década, la Comisión Europea ha lanzado


varios programas de cooperación descentralizada dirigidos a dis-
tintos actores civiles de las dos regiones ( AL-INVEST para las Pymes,
ALFA para las universidades, URB-AL para las colectividades locales,
entre los más conocidos). Todos ellos se caracterizan por el hecho de
dejar a los actores la concepción y la ejecución de los proyectos dentro
del marco de los programas y por adoptar el principio del cofi nancia-
miento. Ambos elementos garantizan un alto grado de apropiación de
los resultados por parte de los actores implicados.

Estos programas buscan reforzar los nexos entre los actores de las
sociedades civiles de las dos regiones, pero también constituyen una
importante contribución a la construcción de la integración latinoa-
mericana desde la base de la sociedad civil. Asimismo, directa o in-
directamente, contribuyen al objetivo de consolidar la cohesión social
en América Latina.

Tal como el Programa URB-AL lo es a nivel de la práctica de las ini-


ciativas descentralizadas, este libro es un trabajo pionero en el estudio
de la cooperación descentralizada local. En su primer artículo, María
del Huerto Romero, Coordinadora Ejecutiva de la Conferencia, brinda
un marco de referencia conceptual sobre la cooperación descentrali-
zada, combinando un análisis de sus diversas interpretaciones, con
un abordaje que incorpora elementos contextuales que permiten una
mayor comprensión de su surgimiento y desarrollo.

El Programa URB-AL es fundamentalmente un programa de apo-


yo institucional a las colectividades locales promoviendo al mismo
tiempo el aprendizaje del trabajo en red y de la cooperación regional
e internacional.

La relevancia de esta dimensión está puesta en evidencia en va-


rios de los artículos que componen este libro. En particular, se enfa-

10
R������� G������

tizan los vínculos entre consolidación institucional y promoción de


la participación ciudadana local (Clara Braun) y la necesidad de esta
consolidación para una mayor eficiencia y eficacia en la lucha contra
la pobreza urbana (Sônia M. Draibe). Por su parte, Michel Azcueta
recuerda que son las colectividades locales los primeros y más impor-
tantes actores de la cooperación descentralizada.

En su artículo, Víctor M. Godínez Zúñiga, coordinador del Grupo


de Expertos, destaca los resultados del programa y de sus actividades
en el proceso de construcción de capital social a nivel de las colecti-
vidades locales.

Aún cuando URB-AL se ha convertido en una referencia obliga-


da de la cooperación descentralizada local, el Programa se inscribe
en un movimiento amplio de numerosas iniciativas de cooperación
descentralizada, la mayoría de las veces originado en las propias co-
lectividades locales –como lo señala en su artículo Marie Virapatirin–.
En algunos países de Europa, esta modalidad se ha convertido en
una fuente de fi nanciamiento para la cooperación tan importante –y
a veces más– que las fuentes tradicionales de cooperación bilateral.
En este sentido, el trabajo de Agustín Fernández de Losada Passols
resulta ilustrativo para el caso español.

La Comisión Europea hizo suyas las principales recomendaciones


surgidas de los resultados de la Conferencia y en particular de la De-
claración de Valparaíso. Así, en julio de 2004, se lanzaron dos nuevas
convocatorias a propuestas. La primera se refiere a la coordinación
de un Centro de Documentación del Programa URB-AL, que estará
encargado de recopilar , sistematizar y difundir todos los resultados
de las redes temáticas y de los proyectos comunes URB-AL de manera
de multiplicar sus efectos dentro de las colectividades locales. La se-
gunda consiste en la coordinación de un Observatorio de la Coopera-
ción Descentralizada Local UE-AL que –más allá del Programa URB-
AL– tendrá por fi n recopilar, sistematizar y difundir las múltiples
experiencias de cooperación descentralizada local que se dan entre
las colectividades locales de las dos regiones, así como la realización
de tareas de investigación y formación.

11
P������

En noviembre de 2004, se otorgaron la responsabilidad y el co-


fi nanciamiento correspondiente a los Consorcios integrados por el
Ayuntamiento de Málaga y la Municipalidad de Valparaíso en el caso
del Centro de Documentación del Programa URB-AL y por la Diputa-
ció de Barcelona y la Intendencia Municipal de Montevideo en el caso
del Observatorio de la Cooperación Descentralizada Local EU-AL.
Ambos iniciarán sus actividades en enero de 2005 por un período de
tres años. La Comisión Europea espera que, después de este primer
período las colectividades locales tengan la voluntad de sostener es-
tas iniciativas por sí mismas.

La Comisión Europea felicita a todos aquellos que fueron parti-


cipes de este esfuerzo singular de reflexión sobre el pasado y, sobre
todo, sobre el futuro de la cooperación descentralizada local y desea
mucho éxito a todos los actores en el camino aún largo de esta coope-
ración solidaria.

12
A��� C������ G�������

P������

A��� C������ G�������,


A������ �� V���������.

En diciembre del pasado año, la Municipalidad de Valparaíso recibió


con gran satisfacción la comunicación de su selección por parte de la
Comisión Europea para coordinar, en Consorcio con la Diputació de
Barcelona, el Proyecto Conferencia sobre Partenariado Local UE-AL:
“Balance y Perspectivas de la cooperación descentralizada entre colectivida-
des locales de la Unión Europea y de América Latina en el terreno de las
políticas urbanas”
urbanas”.

Dicha nominación representó un gran honor para nuestra ciudad,


a la vez que un nuevo desafío para la política que la Municipalidad de
Valparaíso viene desarrollando en el campo de la cooperación descen-
tralizada, en especial a partir de la coordinación de la Red 14 sobre
“Seguridad ciudadana en la ciudad” del Programa URB-AL.

Junto a la Diputació de Barcelona, asumimos el compromiso con


entusiasmo y responsabilidad, convencidos que con el apoyo de la
Comisión Europea y el respaldo de las ciudades y regiones de Améri-
ca Latina y la Unión Europea interesadas en la profundización de sus
lazos de cooperación, cumpliríamos con las expectativas generadas
en torno a la iniciativa.

Desde entonces, han pasado doce meses de intenso trabajo con-


junto. Con la activa participación del equipo de expertos del proyecto,

13
P������

se elaboraron una serie de documentos preliminares, un Documento


de Base y un número especial de URB-AL/INFO. En el mes de marzo,
Valparaíso fue sede de la Conferencia sobre Partenariado Local UE-
AL que reunió actores claves de la cooperación descentralizada entre
ambos continentes. Se presentaron las conclusiones de las distintas
etapas del proyecto en diversas instancias y reuniones, tanto en Amé-
rica Latina como en Europa. La Declaración de Valparaíso –producto
de la Conferencia de marzo– fue presentada ante los cancilleres de
los países de ambas regiones en la III Cumbre de Jefes de Estado y de
Gobierno de la Unión Europea, de América Latina y el Caribe reali-
zada en Guadalajara en el mes de mayo. Se generó un sistema de co-
municación e intercambio de información e ideas con un gran número
de entidades gubernamentales y no gubernamentales vinculadas a la
cooperación descentralizada.

En esta oportunidad, es con satisfacción que presentamos este


libro, producto fi nal del proyecto y síntesis de la labor realizada a lo
largo del año.

Este libro representa el esfuerzo de un grupo de expertos de di-


ferentes países que brindan un conjunto de contribuciones para el
análisis de la cooperación descentralizada entre colectividades locales
europeas y latinoamericanas. Su riqueza radica no solo en el hecho
de tratarse de una temática de relevancia y actualidad para nuestros
gobiernos locales, sino también en la combinación de enfoques aca-
démicos con perspectivas desde el campo mismo de la gestión de la
cooperación.

Con este libro, nuestra expectativa es tanto apoyar la tarea de ciu-


dades y regiones involucradas o con interés en hacerlo en la coopera-
ción descentralizada, como invitar a la reflexión sobre temas que, en
última instancia, dicen relación con la profundización de las relacio-
nes europeo-latinoamericanas.

Concluimos, de esta manera, las actividades del proyecto, con la


satisfacción de haber cumplido el desafío que nos propusimos. Qui-
siéramos agradecer a todos aquellos que permitieron alcanzarlo. A la
Diputació de Barcelona, por haber trabajado mancomunadamente con
la Municipalidad de Valparaíso en todas y cada una de las activida-

14
A��� C������ G�������

des del proyecto. A la Comisión Europea, por su disposición y apoyo


permanente. Al equipo de expertos, y particularmente a su coordi-
nador, Víctor Manuel Godínez Zuñiga, por haber recaído en ellos la
responsabilidad de brindar los marcos conceptuales para el análisis
y la discusión. A los integrantes de la célula de coordinación por sus
esfuerzos en la tarea cotidiana para desarrollar y articular cada una
de las acciones y etapas del proyecto.

Junto a ellos, quisiéramos especialmente agradecer a las diferentes


ciudades y regiones, instituciones y expertos vinculados a la coopera-
ción descentralizada, de Europa y América Latina, que aportaron va-
liosas contribuciones para la elaboración de este libro, y constituyeron
un aliento permanente para la labor del Consorcio.

15
16
C�������� C�������

P������

C�������� C�������, P���������


�� �� D�������� �� B��������.

Quienes trabajamos y tenemos responsabilidades en el ámbito de la


política municipal hemos podido percibir un cambio fundamental
en los últimos años. Me refiero a la decisiva influencia que han te-
nido los procesos de globalización económica, tecnológica y cultu-
ral en nuestra tarea al servicio de las personas. La innovación y la
informatización han acelerado y mejorado la prestación de muchos
servicios públicos. El trabajo en red ha propiciado la rápida difusión
de buenas prácticas y la universalización de los avances que han ido
surgiendo en el camino de fortalecimiento del desarrollo económico,
la cohesión social y la sostenibilidad medioambiental.

Uno de los frentes en que esta profunda transformación de nues-


tro trabajo se ha hecho más patente ha sido el de la cooperación in-
ternacional. Las fronteras y los mares y océanos que nos separan físi-
camente se han reducido cada vez más, en la práctica, ante el amplio
panorama de colaboración que hemos podido establecer con los go-
biernos locales de otros países.

La Diputació de Barcelona, que ha tenido un papel pionero en la


modernización de las administraciones públicas de segundo grado en
España, optando por una decidida apuesta por la conversión en red
de municipios, ha hecho extensiva esta nueva modalidad de trabajo a
su política de cooperación al desarrollo. Superar la política de la sub-

17
P������

vención puntual y sustituirla por procesos de colaboración en los que


nuestros socios, fundamentalmente de Iberoamérica, participan y se
implican desde el principio nos ha servido para comprobar que existe
una verdadera oportunidad para contribuir a la consolidación de un
fuerte tejido local en esos países.

El Programa URB-AL de la Comisión Europea nos ha ofrecido un


marco de trabajo espléndido para desarrollar esta política de coopera-
ción. URB-AL ha permitido consolidar vínculos directos y duraderos
entre entidades locales europeas y latinoamericanas, contribuyendo
al fortalecimiento institucional de los municipios, y a la difusión y
aplicación de buenas prácticas en el terreno de las políticas urbanas.
Por ello, nuestro interés en la continuidad de este Programa resulta
evidente.

La Declaración de Valparaíso, fruto de la labor del Consorcio que,


al amparo del Programa URB-AL, formaron la Municipalidad de Val-
paraíso y la Diputació de Barcelona, se ha convertido en una referen-
cia en el terreno del partenariado local entre autoridades locales de
América Latina y la Unión Europea. Su proceso de elaboración y su
presentación a la Cumbre de Jefes de Estado de Guadalajara nos ha-
blan de la firme esperanza que se abre para que los pueblos y ciu-
dades de nuestros respectivos países colaboren en una labor que no
tiene otro objetivo que universalizar la paz, el bienestar, los derechos
humanos, la democracia y la calidad de vida para todas las personas,
independientemente del lugar en el que vivan.

Por todo ello, celebro la aparición de este volumen, que refleja con
detalle el calado y el alcance de los trabajos que se han desarrollado en
el marco de este proyecto de cooperación. No me cabe duda de que se
trata de una contribución de la que se beneficiará todo el mundo local
del amplio territorio en el que trabajamos.

18
M���� ��� H����� R�����

U�� A����������� C��������� � C���������


� �� C���������� D��������������

M���� ��� H����� R�����1

I. I�����������
En los últimos años la mayor complejidad de las relaciones internacio-
nales ante la emergencia de nuevos y más plurales actores, la generali-
zación de procesos democráticos y descentralizadores en el mundo,
el renacimiento de las dinámicas políticas y sociales de base territo-
rial, y la generación de nuevas visiones sobre el desarrollo, llevaron
a replantear los esquemas clásicos de cooperación internacional. El
surgimiento del enfoque de la cooperación descentralizada expresa
una de las dimensiones de estos cambios.
La Unión Europea fue quien incorporó por primera vez esta mo-
dalidad en sus programas, defi niéndola como “un nuevo enfoque en
las relaciones de cooperación que busca establecer relaciones directas
con los órganos de representación local y estimular sus propias ca-
pacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo con
la participación directa de los grupos de población interesados, to-

1
Licenciada en Ciencia Política -Universidad Nacional de Rosario (Argentina)- Posgrado en
Ciencias Sociales con mención Ciencia Política -FLACSO- Coordinadora Ejecutiva del Proyecto
Conferencia sobre el Partenariado Local Unión Europea-América Latina: “Balance y perspec-
tivas de la cooperación descentralizada entre colectividades locales de la Unión Europea y de
América Latina en el terreno de las políticas urbanas”, coordinado por el Consorcio Municipali-
dad de Valparaíso-Diputació de Barcelona, y cofinanciado por la Comisión Europea.

19
U�� A����������� C��������� � C��������� � �� C���������� D��������������

mando en consideración sus intereses y sus puntos de vista sobre el


desarrollo”2.
Si bien este núcleo conceptual pareciera tener cierto consenso
entre los expertos, la cooperación descentralizada tiene significados
y alcances diferentes, y puede revestir formas y modalidades muy
distintas, dependiendo del ámbito. Ello ha generado ambigüedades y
confusiones en la utilización de los términos, y dificultades en la iden-
tificación y análisis de las prácticas de cooperación descentralizada.
El dinamismo de este tipo de iniciativas en los últimos años y sus
perspectivas a futuro, nos coloca ante el desafío de avanzar en la elabo-
ración de marcos de referencia conceptual más precisos. Este capítulo
pretende hacer un aporte en esta dirección a partir de la utilización de
una metodología que combina un análisis de las diversas interpretacio-
nes del concepto de la cooperación descentralizada, con un adordaje de
los elementos del contexto que facilitaron su surgimiento y desarrollo.
Tres interrogantes organizan el análisis: ¿Qué factores impulsaron
la emergencia del enfoque descentralizado? ¿De qué estamos hablan-
do cuándo hablamos de cooperación descentralizada? ¿Cuáles son sus
límites y sus virtudes?
En última instancia, el trabajo tiene la intención deliberada de
identificar y explorar los principales aspectos de un debate actual so-
bre la génesis, el concepto, y las potencialidades de la cooperación
descentralizada, abordando en ciertos casos cuestiones reconocida-
mente polémicas.

II. E� C�������
1. La Emergencia de las Entidades Subestatales3
como Actores de la Escena Internacional

El creciente -aunque no generalizado ni homogéneo- involucramiento


de las entidades subestatales en el escenario internacional brinda el
contexto más general que permite comprender las fuerzas promoto-
ras, los marcos teóricos interpretativos, las motivaciones y los límites

2
Comisión Europea, Descentraized Cooperation. Objetives and Methods, Bruselas,
26 de noviembre de 1992.

20
M���� ��� H����� R�����

de la cooperación descentralizada. Esta se constituye, a su vez, en uno


de los ámbitos donde se desarrollan las actividades internacionales de
los gobiernos no centrales.
Cualquier discusión en torno a este contexto debe ser “inevitable-
mente localizada en el escenario más amplio relativo a las estructu-
ras y procesos cambiantes de la vida política, social y económica que
confluyen en el concepto de globalización”4, así como en las transfor-
maciones que tienen lugar en el ámbito del Estado-Nación y de sus
vínculos con las unidades territoriales que lo componen.
El fenómeno de la globalización subrayó la importancia de las
interconexiones mundiales y planteó nuevas relaciones entre pro-
cesos internacionales y domésticos. En el marco de esta reestructu-
ración, la vinculación global-local se constituye a partir de una ten-
sión: “la desterritorialización se da en paralelo a una reinvensión
del territorio como requisito funcional y como principio político
dentro del nuevo orden global”5.
Por un lado, las fuerzas globalizadoras generan un progresi-
vo debilitamiento del grado de territorialidad de las actividades
económicas (el derrumbe del “fetichismo territorial”, en palabras de
Rosecrance). Por el otro, el desarrollo del sistema económico global

3
En este trabajo se entiende por “entidades subestatales” a las instancias guberna-
mentales territoriales (ciudades, provincias, regiones, etc.) de un país, diferentes del es-
tado central. Si bien el término “entidades subnacionales” es utilizado por gran parte
de la literatura (particularmente latinoamericana) preferimos la expresión “entidades
subestatales” para respetar la distinción entre estado y nación. Aunque reconocemos
con Aguirre Zabala que el término subestatal puede resultar confuso en algunos con-
textos, por ejemplo en un estado federal como los EEUU, donde el término estado sin
adjetivación resulta polisémico. (Iñaki Aguirre Zabala,“¿Qué sentido tiene hablar de
paradiplomacia? Una encuesta intertextual en torno a un neologismo polisémico”, en
Francisco Aldecoa y Michael Keating, Paradiplomacia: las relaciones internacionales de
las regiones, Marcial Pons- Ediciones Jurídicas y Sociales, Madrid, 2000). Por razones
de claridad expositiva, se utilizarán como sinónimos de “entidades subestatales”: ad-
ministraciones subestatales, administraciones territoriales, gobiernos locales, poderes
públicos locales, gobiernos no centrales (frecuente en la literatura anglosajona).
4
Brian Hocking, “Regionalismo: uma perspectiva das relações internacionais”, en
Tullo Vigevani, Luiz Eduardo Wanderley, María Inés Barreto, Marcelo Passini Mariano,
organizadores, A dimensão subnacional e as relaçoes internacionais, Editora da Univer-
sidade do Sagrado Coracao, San Pablo, 2004.
5
Michael Keating, “Regiones y asuntos internacionales: motivos, oportunidades y
estrategias”, en T. Vigevani et al. (organizadores), op. cit.

21
U�� A����������� C��������� � C��������� � �� C���������� D��������������

requiere de un espacio organizativo y social, capaz de brindar una


serie de actividades y servicios especializados6; a la vez que recono-
ce la importancia del territorio como factor de la competitividad.
Esta tensión también se manifiesta en las otras dimensiones en las
cuales la globalización se desarrolla. Mientras los nuevos medios de
comunicación erosionan el nexo entre cultura y territorio, los impactos
de los problemas sociales se globalizan, en incluso la política puede
desligarse del territorio7; paralelamente están renaciendo las culturas
locales, surgen nuevas formas de nacionalismo y nuevos regionalis-
mos, y el territorio se asume como una plataforma indispensable para
la resolución de problemas sociales.
Como resultado de estas tensiones, se constatan diversos niveles
de articulación entre los procesos globales y los procesos locales8:

- Los grados y formas de vinculaciones entre territorios y la


economía-comunidad global: económicos, tecnológicos,
culturales, fi nancieros, políticos y de comunicación.

- Los grados y tipos de transformaciones urbano-territoriales pro-


ducto o efecto de los variados tipos de articulaciones global-local.

- Las políticas urbano-territoriales orientadas al aprovechamiento


de las oportunidades y la disminución de la vulnerabilidad
que implica la globalización.

La combinación de estos niveles de articulación da cuenta de va-


riadas y posibles tipologías de territorios globalizados.
Por su parte, el avance de las dinámicas de integración regional
complejiza aún más la delimitación de las fronteras de actuación de
los gobiernos locales y genera otros ámbitos de articulación entre lo
local y su entorno inmediato de integración regional. Muchas de las

6
Saskia Sassen, “El estado y la nueva geografía del poder”, en ibid.
7
Michael Keating, op.cit.
8
Ricardo Jordan, ”Ciudad y desarrollo en América Latina y el Caribe”, en Ricardo Jor-
dan y Daniela Simioni, Gestión urbana para el desarrollo sostenible en América Latina
y el Caribe, CEPAL, Santiago, 2003.

22
M���� ��� H����� R�����

cuestiones propias de aquellas dinámicas tienen efectos sobre temas/


problemas que son responsabilidad de las administraciones subesta-
tales, o inciden particularmente en territorios específicos.
Estrechamente vinculado a esto cambios, a nivel interno de los
estados los últimos años muestran el desarrollo del fenómeno de la
devolución o descentralización (con grados, niveles, ritmos y resulta-
dos diferentes), en el marco de un replanteo global de las funciones
del Estado-Nación y de sus unidades componentes 9. Como sostiene
Joan Prats10 “los gobiernos nacionales ya no pueden pretender asumir
toda la responsabilidad por el desarrollo nacional; los desafíos del
desarrollo se dan también de modo local y exigen la movilización de
las energías locales, lo que se consigue mediante la construcción de
espacios públicos democráticos locales, que acaban generando iden-
tidades y comunidades que es preciso saber articular dentro del
estado nación y a nivel global”.
Parece estar configurándose una tendencia más o menos generali-
zada de puesta en valor del territorio como nuevo actor del desarrollo.
Ello obliga a los gobiernos locales a generar sus propias estrategias
de renovación de la base económica, de modernización de las infraes-
tructuras, de mejora de la calidad de vida, de integración social y de
gobernabilidad.

9
Las alteración que los procesos de globalización, integración y descentralización ge-
neran sobre las condiciones y la capacidad de gestión de los Estados Nacionales ha dado
lugar a un amplio debate en la literatura especializada: desde posturas que especulan
acerca del fin de la soberanía del Estado Nación (Krenichi Ohmae, The End of the Nation
State. The Rise of Regional Economies, Fress Press, New York, 1995), hasta respuestas más
críticas como las de S.Sassen (op.cit.) para quien “no es muy útil plantear que la globaliza-
ción ha traído una disminución de la importancia del Estado Nacional”. Por su parte, Joan
Prats desarrolla el concepto de “management de la interdependencia” como función a
futuro del Estado-Nación : “Los Estados Nacionales van a perder necesariamente poderes
a favor de entidades subestatales y supranacionales, sus tareas y funciones se están trans-
formando de hecho, pero ello no implica en absoluto pérdida de relevancia ni de centrali-
dad política….A los estados les va a corresponder cada vez más un papel de management
de la interdependencia entre desafíos, actores y estrategias situados a lo largo del eje lo-
cal-global”, Joan Prats, ”Las ciudades latinoamericanas en el umbral de una nueva época.
La dimensión local de la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano”, ponencia
presentada al V Congreso de la Unión Iberoamericana de Municipalistas: “Municipio y
globalización”, Granada-Baenza, 18 al 23 de setiembre de 2000.
10
Joan Prats, op.cit.

23
U�� A����������� C��������� � C��������� � �� C���������� D��������������

La necesidad de operar en contextos internacionalizados, globali-


zados y regionalizados y ser al mismo tiempo promotores de su pro-
pio desarrollo ha ampliado la agenda de trabajo de las administra-
ciones territoriales, e impuesto la urgencia de transformar el patrón
clásico de gestión local. El desafío consiste en desarrollar un nuevo
tipo de protagonismo, no solamente a partir de la incorporación de
funciones y modalidades de gestión, sino también extendiendo su
campo de actuación hacia el escenario internacional.
La interrelación del territorio con el espacio global pasa a cons-
tituirse en un capítulo de la agenda local e incorpora un concepto
innovador: la proyección internacional de las ciudades y regiones11.
Si bien es cierto que algunas ciudades y regiones han desem-
peñado en el pasado un papel importante en la escena mundial, o
tienen una trayectoria en este sentido, la proyección internacional
como concepto de la gestión local (con contenido, metas y espacio
institucional propio) es un fenómeno que ha tendido a generalizarse
recién en los últimos años.
Para dar cuenta de esta nueva dinámica se ha desarrollado una
nueva terminología, la “paradiplomacia”. Ella puede ser defi nida
como“el involucramiento de los gobiernos subestatales en las rela-
ciones internacionales, por medio del establecimiento de contactos
formales e informales, permanentes o provisorios (ad hoc), con en-
tidades extranjeras, públicas o privadas, con el objeto de promover
resultados socioeconómicos o políticos, tanto como cualquier otra
dimensión externa de su propia competencia constitucional”12.

11
María del Huerto Romero, ”Gobiernos locales y Mercosur. Nuevos roles, estrategias
y modalidades de gestión urbana en contextos de integración regional”, en Territorios,
Nº.8, Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales de la Universidad de los Andes,
Bogotá, 2002.

12
Noé Cornago Prieto, ”O outro lado do novo regionalismo pós-soviético e da Asia-
Pacífico: a diplomacia federativa além das fronteiras do mundo ocidental”, en T. Vige-
vani at al. (organizadores), op. cit.

24
M���� ��� H����� R�����

La denominación de paradiplomacia surge a principios de los


años 8013 en los estudios relativos a las actividades internacionales
de estados federados (como Canadá, EEUU y Australia), e imbuido
de la renovada teoría del federalismo.
Si bien es un concepto extendido en la literatura de las relaciones
internacionales, todavía no está plenamente aceptado.
Aguirre Zabala14 cuestiona tanto la evolución del término15,
como su adecuación al fenómeno: la acción internacional de los go-
biernos no centrales “podría calificare de postdiplomática, puesto
que se trata de un proceso cuya lógica nos conduce, en todos los
casos, más allá del Estado Nación moderno, es decir, más allá de la
diplomacia”.
En el mismo sentido, Hocking16 considera que la paradiplomacia
(y los conceptos relacionados o similares que fueron apareciendo17)
“en la medida en que toma como referencia a la política exterior del
Estado-Nación no enfoca en toda su amplitud la nueva realidad, su-
giriendo tímidas imitaciones de la diplomacia real”.
Más allá de estas discusiones, lo cierto es que se constatan ex-
periencias de “paradiplomacia” en todos los continentes, aunque se
trata de una tendencia con desigual intensidad, marcos normativos
y resultados diferentes.

13
James Der Derian, On Diplomacy. A Genealogy of Western Estrangement, Basil Black-
well, Oxford, 1987; Ivo Duchacek, The Territorial Dimension of Politics: Within, Among
and Across Nations, London, Westview Press, London, 1986; Panayotis Soldatos,”An
Explanatory Framwork of the Study of Federal States as Foreign Policy Actors”, en H.J.
Michelman y P. Soldatos, editors, Federalism and International Relations: the Role of
Subnational Units, Clarendom Press, Oxford, 1990.
14
Iñaki Aguirre Zabala, op.cit.
15
El autor sostiene que con el tiempo el concepto se apartó de su definición inicial y se
circunscribió a los actores no gubernamentales.
16
Brian Hocking, op.cit.
17
Como protodiplomacia o microdiplomacia. Para un análisis de estos conceptos y sus
diferencias, ver: Iñaki Aguirre Zabala, op.cit.

25
U�� A����������� C��������� � C��������� � �� C���������� D��������������

Si bien ella ha sido estudiada en su mayoría con atención a expe-


riencias en América del Norte18, Australia19 y los países europeos20,
un número considerable de investigaciones afirma que la paradiplo-
macia no es solo dominio de estas regiones21.
En un reciente trabajo Cornago Prieto22 muestra que la paradi-
plomacia “está cerca de formarse en una práctica generalizada dentro
del contexto pos soviético”; se desarrolla en “prácticamente todas las
provincias chinas” desde los años 90; adopta la forma de los llamados
Triángulos de desarrollo (esquemas informales de cooperación) en los
gobiernos subestatales del Sudeste Asiático; y se ha ido “multiplican-
do y esparciendo por todo el subcontinente” latinoamericano.
En su estudio sobre “Regiones y asuntos internacionales: Moti-
vos, oportunidades y estrategias”, M. Keating 23 señala tres grupos
de motivaciones24 que pueden impulsar la actividad internacional de
los gobiernos no centrales: económicas, políticas y culturales. Econó-
micamente, las administraciones territoriales pueden buscar ayuda
fi nanciera, inversiones, mercados para sus productos y/o tecnología

18
Ver, por ejemplo: John Kincaid, “La competencia internacional de los Estados Unidos
y sus gobiernos locales”, y L. Balthazar, “La experiencia de Quebec: ¿exito o fracaso?”.
Ambos en F. Aldecoa y M. Keating, op. cit.
19
John Ravenhill, “Las relaciones entre los estados y la federación en los asuntos exte-
riores australianos. Una nueva era de cooperación”, en Ibid.
20
Ver, por ejemplo: Francisco Aldecoa, “Hacia la diplomacia plurinacional en el contex-
V
to de la profundización y ampliación de la Unión Europea (1985-2005)”, en Id.; Caterina
García Segura, “La participación de las comunidades autónomas españolas en las rela-
ciones internacionales. Reflexiones sobre la presencia internacional de las comunidades
autónomas históricas: Cataluña, Galicia y el País Vasco”, en T. Vigevani et al. (organiza-
dores), op. cit.
21
Ver, por ejemplo: E. Chen y C.H. Wang (editores), Asia’s borderless economy: the emer-
gence of subregional zone
zone, Allen y Unwin, Sydney, 1997; Tatiana Lacerda Prazeres, “Por
uma atuação constitucionalmente viável das unidades federadas brasileiras ante os
processos de integração regional” y Gilberto Marcos Aurelio Rodrigues, “A inserção
internacional de cidades: notas sobre o caso brasileiro”, ambos en T. Vigevani et al. (or-
ganizadores), op. cit.; N. Melvin, Regional Foreign Policies in the Russian Federation, RIIA,
Londres, 1995; M. Thant, M. Tang y H. Kakazu, Growth Triangles in Asia: a New Approach
to Regional Economic Cooperation, Oxford University Press, Nueva York, 1994.
22
Noé Cornago Prieto, O outro lado do novo regionalismo pós-soviético e da Asia-Pací-
fico: a diplomacia federativa além das fronteiras do mundo ocidental, op.cit.
23
Michael Keating, op.cit.
24
Las diferentes prácticas paradiplomáticas dan cuenta de la combinación de varias de
estas motivaciones, aunque frecuentemente bajo el predominio de alguna/s de ella/s.

26
M���� ��� H����� R�����

para su modernización y competitividad económica. Las regiones con


su propio idioma o cultura también pueden estar interesadas en bus-
car recursos y apoyo en el escenario internacional para su desarrollo
cultural y promoción del idioma. Se pueden identificar también dife-
rentes motivaciones políticas: buscar reconocimiento y legitimación,
cambiar una imagen, influenciar la opinión pública de elites en países
extranjeros considerados claves, abordar problemáticas migratorias,
apoyar a colectividades propias radicadas en otros países, promover
valores, etc.
Otros estudios25 se detienen en el análisis del papel de la paradi-
plomacia en la redefi nición de la seguridad internacional. En ciertos
casos ha servido como instrumento para la reducción de tensiones ét-
nicas, nacionalistas o políticas, o para promover confianza, favorecer
la concertación y seguridad internacional. Ello fue de gran importan-
cia en las relaciones entre Europa oriental y occidental en los años que
precedieron a la caída del Muro de Berlín.
Por su parte, los procesos de integración regional suelen brindar moti-
vaciones específicas para el involucramiento internacional de las entidades
subestatales, a la vez que se constituyen en ámbitos para su ejercicio.
Una de las lecturas más abordadas por la literatura sobre paradi-
plomacia es la que vincula este fenómeno con los entornos inmediatos
de integración regional. Se parte del supuesto que las administracio-
nes territoriales redefi nen (o ven redefi nidos) sus roles internaciona-
les ‒e incluso nacionales‒ como respuesta a la estructura de oportu-
nidades y a la matriz de impactos derivados de dicho entorno. Ello las
enfrenta al desafío de desarrollar estrategias de participación activa
en la construcción del espacio de integración.
En términos generales, se plantean dos hipótesis: a) los procesos
de integración regional constituyen una importante vía de acceso a la
paradiplomacia y en algunos casos, la primera vía; b) la paradiploma-
cia tiene perfi les diferentes dependiendo de la naturaleza del proce-
so de integración regional 26.

25
Noé Cornago Prieto, “Diplomacia, paradiplomacia y redefi nición de la seguridad
mundial: dimensiones de confl icto y cooperación”, en F. Aldecoa y M. Keating, op.
cit; Jorge Tapia Valdes, “Globalización, descentralización y paradiplomacia. La acti-
vidad internacional de las regiones”, Revista de Derecho de la Universidad Católica de
Valparaíso, Vol.XXIII, Valparaíso, 2002.
26
Michael Keating, op.cit.

27
U�� A����������� C��������� � C��������� � �� C���������� D��������������

El caso europeo es el que más experiencias presenta en este sen-


tido, y sobre el cual se han realizado numerosas investigaciones27.
De la mayoría de ellas se desprende que la Unión Europea es el esce-
nario en el cual las entidades subestatales desarrollan la mayor parte
de su acción exterior, sea actuando a título individual, sea a través de
la cooperación interregional 28. Como se analiza en el capítulo de este
libro realizado por Agustín Fernandez Losada Passols, la integración
europea ha favorecido la paradiplomacia en dos sentidos: ha creado
un marco favorable a los intercambios y a la cooperación intrarregio-
nal; y ha ofrecido posibilidades de participación subestatal en el pro-
ceso de integración europea (particularmente a partir del Tratado de
Maastrich por el cual se crea el Comité de las Regiones29).
Otra de las experiencias estudiadas ha sido el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN) 30. Contrariamente al caso
europeo, el TLCAN no ofrece un contexto político-institucional fa-
vorable para la participación de los poderes locales. Sin embargo, los
efectos de la integración norteamericana parecen haber contribuido
para impulsar la movilización subestatal en EEUU, México y Cana-
dá, particularmente a través de la cooperación transfronteriza. Pero
incluso en este último aspecto, algunas posturas críticas sostienen
que su desarrollo ha sido considerablemente menor al europeo debi-
do tanto a la mayor tradición de competencia entre las ciudades de
América del Norte como al hecho que el TLCA no contempla pro-

27
José Blanes, “La participación extrainstitucional de las regiones europeas en los ins-
trumentos de política regional comunitaria”, en T. Vigevani et al. op. cit.
28
Si bien son numerosos los estudios relativos a la acción exterior singular de los pode-
res locales europeos, en los últimos años ha adquirido gran relevancia teórica y aplicada
la vertebración vertical (con los estados centrales) y vertebración horizontal (diferen-
tes estrategias de cooperación interregional y transfronteriza, así como la creación de
estructuras y marcos institucionales de cooperación política y funcional) de las entida-
des territoriales europeas.
29
Sin desconocer estos avances, algunos estudios sostienen que la institucionalidad de
la participación subestatal en el proceso comunitario europeo continua siendo limitada.
Ver: Marcelo Medeiros, “Unidades subnacionais e integração européia: o caso do Comité
das Regiões”, en T. Vigevani (organizadores), op.cit.
30
S.E. Clarke, “Regional and Transnational Regimes: Multi-level Governance Processes
in North America and Europe”, ECPR Workshop- Regionalism Revisited: Territorial
Politics in the Age of Globalization, Mannheim, 1999; J.W. Sco�, “European and North
American Context for Cross-border Regionalism”, Regional Studies, Vol 37, Nº.7, 1999.

28
M���� ��� H����� R�����

gramas de apoyo a la cooperación transfronteriza- como si lo hace la


Unión Europea 31.
Una situación similar se presenta en el Sudeste Asiático. Si bien
el proceso de integración de APEC no contempla apoyo formal o ins-
titucional para actividades paradiplomáticas, los efectos de la libera-
lización económica sobre los territorios ha fomentado iniciativas de
cooperación subestatal, sea a partir de asociaciones, sea a partir de ex-
periencias transfronterizas.
Tal vez sea en el Mercosur donde se observa con mayor claridad
la importancia del “entorno inmediato de integración regional” en el
incremento- y en muchos casos el inicio- de la actividad internacional
de las entidades subestatales. Tradicionalmente los gobiernos locales y
regionales de los países del Mercosur no contemplaron (salvo algunas
excepciones en zonas de frontera o grandes ciudades capitales) la di-
mensión de la proyección internacional en sus agendas sino hasta los
inicios del proceso de integración subregional. Fueron las ciudades32
las que dieron origen- inicialmente en forma individual- a las primeras
demandas de participación en la toma de decisiones, al desarrollo de
acciones directas vinculadas al proceso de integración, y, consecuente-
mente, a la creación en sus estructuras burocráticas de espacios insti-
tucionales referentes al Mercosur. Este fenómeno se presentaba como
una respuesta estructural de actores que hasta el momento no habían
encontrado su espacio en el esquema de integración o bien tenían una
preocupación localizada.
A mediados de los años 90, ese interés y esa demanda “indivi-
dual” adquirieron un nuevo carácter a partir de la creación de la Red
de Mercociudades, con el objetivo de generar canales de cooperación
entre las ciudades del MERCOSUR y trabajar por el establecimiento de
un espacio de representación en la institucionalidad del bloque. Como
resultado de sus esfuerzos el MERCOSUR creó en el año 2000 la Re-

31
Noé Cornago Prieto, O outro lado do novo regionalismo pós-soviético e da Asia-Pací-
fico: a diplomacia federativa além das fronteiras do mundo ocidental ,op.cit.
32
Si bien administraciones territoriales de otros niveles (como provincias en el caso
de Argentina o estados en el caso de Brasil) en los países del Mercosur han generado
acciones individuales y mecanismos de cooperación y trabajo conjunto relativos a la
integración, ellos no han adquirido hasta el presente el dinamismo de las actividades
desarrolladas por las ciudades.

29
U�� A����������� C��������� � C��������� � �� C���������� D��������������

unión Especializada en Municipios e Intendencias (REMI) como ám-


bito específico para tratar los asuntos de interés para sus ciudades33 .
Sea actuando en el entorno inmediato de integración, sea en el
espacio global, lo cierto es que la dinámica generada por la activi-
dad internacional de los gobiernos no centrales induce a una reflexión
sobre sus límites y posibilidades. Las restricciones más comúnmente
invocadas son de naturaleza jurídica y atañen tanto al hecho que los
gobiernos subestatales no son reconocidos como miembros plenos de
derecho internacional (aunque actúen en él), como a las competencias
constitucionales en materia de relaciones internacionales establecidas
para las distintas esferas de gobierno.
Las diferentes naturalezas de los sistemas políticos dibuja un es-
pectro muy amplio de posibilidades: desde un régimen constitucio-
nal como el belga, en el cual las regiones y comunidades lingüísticas
gozan de plena competencia externa en sus ámbitos de competencia,
hasta regimenes como el chileno34 o el francés sumamente centraliza-
dos. En el medio se sitúa una gama muy variada de situaciones.
Sin embargo, aún en los sistemas jurídicos menos permisivos
se constatan acciones paradiplomáticas. Entonces: si la insuficien-
cia –ausencia total en muchos casos– de competencias en materia
internacional de las entidades subestatales no ha sido obstáculo sufi-
ciente para impedir la práctica de la paradiplomacia en ciertos casos,
con el aval manifiesto o vedado de las instancias gubernamentales
centrales35: ¿qué otros factores pueden limitar o incentivar la acción?
Paralelamente a los de cuño jurídico-institucional, existen otros
factores de índole política que generan una amplia variedad de es-
quemas. Muchas veces –sostienen Passini Mariano y Barreto36 – “el
limite de actuación internacional a nivel subnacional no es impuesto
solamente por la dimensión constitucional y más por la esfera políti-

33
Para un análisis de la Red de Mercociudades y de la REMI, su estructura, funciona-
miento y resultados, ver: María del Huerto Romero, “Poder local y relaciones interna-
cionales en contextos de integración regional. El caso de la Red de Mercociudades y la
Reunión Especializada de Municipios e Intendencias, en T.Vigevani et al., op. cit
34
Jorge Tapia Valdés, op.cit.
35
Tullo Vigevani y Luiz Eduardo Wanderley, “Apresentação”, en Ibid.
36
Marcelo Passini Mariano y María Inés Barreto, “Questão subnacional e integração
regional: o caso do Mercosul”, en Id

30
M���� ��� H����� R�����

ca”. En ciertos casos, la acción pasa a depender más de la sintonía de


las fuerzas políticas que pueden incentivar u obstaculizar iniciativas
en el plano internacional, como lo demuestra Caterina García Segura37
para el caso de las comunidades autónomas españolas y Louis Baltha-
zar38 para el caso de Québec.
En otros, puede depender de un proyecto de política exterior del
estado, para la cual la acción internacional de sus unidades constitu-
tivas puede resultar beneficiosa, como lo demuestra Cornago Prieto39
para el caso de la Federación Rusa y de China.
Un caso interesante es el de Brasil donde, frente a un marco cons-
titucional rígido y unidades constitutivas de la federación activas en el
plano internacional, el gobierno central optó por implementar la llama-
da “diplomacia federativa”. Si bien ella es percibida por algunos autores
como un reconocimiento (lo que implica una cierta tolerancia) de la ac-
tividad internacional subestatal40; otros sostienen que “tiene por objeto
suplir la demanda de las unidades federadas en materia de actuación
externa, al tener en cuenta los intereses de las referidas unidades y ha-
cerlos sentir en la actuación externa del estado federal, no admitiendo
así la actuación externa directa de las unidades federadas”41.
A estos límites debe agregarse otro factor (de naturaleza opera-
tiva) que condiciona el grado de participación: los recursos y capa-
cidades (económicas, institucionales y de gestión) que las autorida-
des locales disponen. En los casos en que no son suficientes, algunas
administraciones territoriales buscan mecanismos para suplir estas
debilidades y viabilizar la acción exterior (por ejemplo, a través de
la actuación en redes, o la creación de los fondos regionales de coope-
ración en España). En otros, las insuficiencias han conducido a estra-
tegias de “autolimitación” de la actividad internacional por parte de
los gobiernos subestatales42.

37
Caterina García Segura, op.cit.
38
Louis Baltasar, op.cit.
39
Noé Cornago Prieto, O outro lado do novo regionalismo pós-soviético e da Asia-Pací-
fico: a diplomacia federativa além das fronteiras do mundo ocidental, op.cit.
40
Gilberto Marcos Antonio Rodrigues, op.cit.
41
Tatiana Lacerda Prazeres, op.cit.
42
Marcelo Passini Mariano y María Inés Barreto, op.cit.

31
U�� A����������� C��������� � C��������� � �� C���������� D��������������

Finalmente, cabría recordar que la paradiplomacia es un fenóme-


no bastante reciente y en muchos casos no instalado plenamente en
las agendas de gobierno; y por ello, sujeto en gran medida a la prue-
ba y error y a cambios de las prioridades políticas de las diferentes
administraciones.
El conjunto de estas límitaciones, sin embargo, no ha impedido
que el involucramiento de las entidades subestatales en la arena inter-
nacional se constituya en un rasgo de escenarios pos-westphalianos
del espacio internacional en vías de formación43. La paradiplomacia
confirma que la dinámica de las tendencias actuales no puede ser ya
interpretada por los paradigmas estadocéntricos de los estudios clási-
cos de relaciones internacionales. Bajo estos enfoques las actividades
internacionales de los gobiernos no centrales “son, en la mejor de las
hipótesis, una irrelevancia para el mundo real de la política interna-
cional; o, en la peor de las hipótesis, una peligrosa aberración”44.
En contraposición, existen otros abordajes más actuales para los
cuales el sistema internacional es visto como una composición mixta
de actores y las políticas internacionales como producto de comple-
jas fuerzas internas 45. Desde los enfoques de la interdependencia de
Keohane y Nye46 y del constructivismo desarrollado en los años 9047,
las nuevas perspectivas teóricas no niegan la centralidad del Estado
Nación como actor de las relaciones internacionales, pero cuestionan
su cualidad de actor único con interés único. Ellas reconocen la ero-
sión de las fronteras entre política interna y externa, reflejan los cam-
bios en la distinción clásica entre “alta” y “baja” política, y permiten
una mejor comprensión de la trama compleja de relacionamientos
generada por el surgimiento de nuevos actores de la arena interna-
cional (gobiernos locales y regionales, pero también movimientos de
la sociedad civil e instituciones del sector privado). Estas perspecti-

43
Tullo Vigevani y Luiz Eduardo Wanderley, op.cit.
44
Brian Hocking, op.cit.
45
Ibid.
46
R.O. Keohane y J.S. Nye, Power and Interdependence: World Policy in Transition,
2da. edición, Li�he Brown, Boston, 1988.
47
Jeffrey Checkel, “The Constructivist Turn in Internacional Relations Theory”, World
Politics, nro. 50, January, 1998.

32
M���� ��� H����� R�����

vas teóricas resultan más útiles al momento de interpretar los cam-


bios ‒que se argumentarán en el apartado siguiente‒ en el sistema
de cooperación internacional, sus modelos y sus nuevos enfoques.

2. Nuevos Principios y Nuevos Paradigmas


de la Cooperación al Desarrollo48

Existieron también fuerzas endógenas al propio sistema de coopera-


ción internacional que actuaron en la génesis del enfoque descentra-
lizado. El expresa transformaciones que han tenido lugar a partir de la
reflexión más general relativa a la cooperación al desarrollo.
La cooperación internacional al desarrollo se concibió en sus ini-
cios como una expresión e instrumento de “ayuda” hacia los países
menos desarrollados (carácter unilateral, del donante al receptor). Este
modelo fue pensado predominantemente como una política entre es-
tados centrales, otorga a la sociedad civil y al sector privado un papel
de meros observadores y utiliza un instrumento básico: la transfe-
rencia de recursos realizada a título de subvención a fondo perdido o
donaciones sin contraprestación49.

48
Para desarrollar este apartado, es preciso previamente delimitar el alcance de algunos
conceptos generales relativos a la cooperación internacional que son utilizados en este
trabajo.. En primer lugar, conviene precisar que el trabajo se circunscribe al ámbito de la
cooperación al desarrollo entre entidades del Norte y del Sur-aunque para simplificar la
redacción se suela hacer referencia solo al término “cooperación”-; y no a todo el universo
posible de acciones de cooperación que involucra el estudio de las relaciones internacio-
nales. En segundo lugar, y dada la especificidad de los contenidos de este libro, el articulo
se focaliza en los gobiernos subestatales como protagonistas de la cooperación descentra-
lizada, sin desconocer por ello la entidad que en este campo algunos enfoques otorgan
a otros actores. Finalmente, entendemos en este trabajo por cooperación al desarrollo y
cooperación descentralizada exclusivamente a la de carácter ofi cial. Esto es, aquella que
tiene origen público y responde a los requisitos establecidos por la CAD para recibir la
calificación de “oficial”: -los fondos para la cooperación provienen del sector público, bien
en forma de donaciones o como préstamos o créditos blandos;- el elemento de liberalidad
de los créditos blandos es de la menos un 25%; -tiene por objetivo esencial la mejora del
desarrollo económico y el nivel de vida de los países en vías de desarrollo; -el país benefi-
ciario figura en la Parte I de la lista de PVD elaborada por el CAD.
49
Juan Gonzalez-Badia Fraga y Susana Ruiz Seisdedos, La cooperación al desarrollo:
un reto para los entes descentralizados, Instituto de Investigación Urbana y Territorial,
Unión Iberoamericana de Municipalistas, Granada, 2003

33
U�� A����������� C��������� � C��������� � �� C���������� D��������������

Este enfoque de “cooperación como asistencia” –o “paradigma


de la formación de capital físico”, como lo denomina Montúfar50 – se
asentaba en la visión del desarrollo gestada en la segunda mitad del
siglo XX según la cual debía ser el estado del país en desarrollo el que
asumiese el esfuerzo fi nanciero y político en la promoción del desa-
rrollo, frente a un sector privado y una sociedad civil consideradas
débiles.
Los años 80 pueden considerarse como una etapa de transición
en la cooperación al desarrollo ya que se sucedieron dos dinámicas
que parecieran ser contradictorias. La crisis de esos años abrió paso
a mediados de la década y hasta casi fi nales de los 90 al predominio
del paradigma neoliberal, base del Consenso de Washington sobre el
cual descansaron los programas de ajuste y reforma planteados a los
países en desarrollo durante esos años. Su confianza en las capacida-
des del mercado para generar de forma espontánea las oportunida-
des de progreso para todos y su énfasis en la reducción del tamaño
y las funciones del estado, terminaban por cuestionar la propia fun-
cionalidad de la cooperación para gran parte de los países en desa-
rrollo. Como sostienen Gonzalez-Badia Fraga y Ruiz Sesidedos51: si
el mercado era eficaz en la promoción del desarrollo, ¿para qué se
necesitaba la ayuda?
Paralelamente, se comenzaban a cuestionar las virtudes del para-
digma clásico de cooperación y de sus mecanismos para mejorar las
condiciones de vida de los países menos desarrollados.
Eduardo Gana52 sostiene que una de las ideas más arraigadas en
relación con la cooperación internacional “era que las soluciones que
son buenas para un país pueden serlo para la mayoría. Esta percep-
ción ha favorecido por décadas la formulación de soluciones únicas,
de proyectos de aplicación general, y el desarrollo de una actitud de la
fuente que la lleva a tratar de imponer pautas comunes para todos los
países”. Por otro lado, la experiencia demostraba que el carácter esta-

50
César Montúfar, “Hacia un nuevo marco interpretativo de la asistencia internacional
para el desarrollo”, en José María Gómez (compilador), América Latina y el (des) orden
global neoliberal. Hegemonía, contrahegemonía, perspectivas, CLACSO, Buenos Aires, 2004.
51
Juan Gonzalez-Badia Fraga y Susana Ruiz Seisdedos, op.cit.
52
Eduardo Gana, compilador, Las relaciones económicas entre América Latina y la
Unión Europea: el papel de los servicios exteriores, CEPAL, Santiago de Chile, 1986.

34
M���� ��� H����� R�����

docéntrico del modelo distanciaba a los beneficiarios de los circuitos


de las acciones, dificultando los procesos de apropiación. Todo ello
generaba costos sobre la eficacia y eficiencia de los recursos y ponía en
evidencia cada vez más la desarticulación entre políticas de coopera-
ción y políticas de desarrollo en los países destinatarios.
La percepción sobre la necesidad de un replanteamiento de los
términos bajo los cuales se concebía y gestionaba la cooperación se
profundizó desde mediados de los años 90, en la medida en que se
manifestaban las debilidades del paradigma neoliberal al haber des-
considerado el papel que la cohesión social, el fortalecimiento institu-
cional y el buen gobierno tienen en todo proceso de desarrollo.
A fi nales del siglo XX, se comenzaron a delinear principios de lo
que se considera un nuevo paradigma: el desarrollo humano. Como
sostiene Joan Prats53, “el paradigma del desarrollo humano se basa
en una concepción personalista: el desarrollo debe evaluarse en fun-
ción de las capacidades, oportunidades y seguridades básicas pues-
tas a disposición de las personas para que éstas puedan llevar a cabo
el modo de vida que consideren valioso o digno de ser vivido”.
De acuerdo a Ricardo Jordán54, el desarrollo humano, debería sus-
tentarse al menos en cuatro principios:
- El objetivo del proceso de desarrollo es elevar la calidad de vida
(siendo particularmente importante para ello la superación de la
pobreza) y no tan solo el aumento del ingreso per cápita.
- Es preciso adoptar un conjunto integrado de políticas, que articule
tanto las tradicionales de carácter sectorial como las múltiples que
se desprenden de las demandas de cada lugar y localidad.
El paradigma del desarrollo humano tiene fuertes implicancias
sobre la concepción misma del desarrollo local55 y supone y exige
contar con un entorno institucional adecuado, una mayor participa-
ción social y la conformación de políticas sistémicas, complejas
y de múltiples objetivos.

53
Joan Prats, op.cit.
54
Ricardo Jordán, op.cit.
55
J. Prats, op.cit. habla del “desarrollo humano local”, concepto integral que no jerar-
quiza las diversas e inseparables dimensiones del desarrollo ‒democrático, económico,
social, medioambiental, cultural‒ y las sitúa a todas en función de la expansión de las
capacidades y libertades humanas.

35
U�� A����������� C��������� � C��������� � �� C���������� D��������������

- El estado desempeña un rol vital, aunque adaptado a las necesi-


dades de cada localidad y a las capacidades y nivel de competen-
cia de las institucionalidades existentes.
- Los proyectos estratégicos a escala nacional se ven favorecidos
por la aplicación de políticas de desarrollo con especificidad
territorial sustentadas en procesos de participación.

Integrar estos principios en un nuevo modelo de cooperación al desa-


rrollo ‒“cooperación como instrumento de desarrollo humano”,
en el esquema interpretativo de Montúfar 56 ‒ supone buscar vías
alternativas que permitan una mayor integración de la realidad del
país a los programas, desarrollando capacidades locales, apoyando
las iniciativas propias del país, ayudando a construir coaliciones que
movilicen el apoyo autóctono, utilizando enfoques participativos y
tendiendo a realizar mayores esfuerzos de diálogo y debate con los
distintos actores estratégicos para el desarrollo.57
Si bien ambos modelos conviven en el debate académico y en la
práctica actual del sistema internacional de cooperación al desarro-
llo58, el paradigma de la cooperación multidireccional (o “paradigma
de desarrollo humano sustentable”) supone un giro respecto al mo-
delo clásico (cooperación como asistencia o ayuda) en, al menos, tres
sentidos: naturaleza, instrumentos y actores.
En relación con la naturaleza, el elemento que distingue al nue-
vo modelo es la “multilateralidad” (o multidireccionalidad según

56
César Montúfar, op.cit.
57
Sergi Barbens, “La cooperación internacional y el desarrollo de la democracia”, en
Gobernanza, revista internacional para el desarrollo humano
humano, Nº. 10, Instituto Internacional
de Gobernabilidad, Barcelona, 2004.
58
Las diferencias entre ambos modelos han llevado a muchos autores a plantear (in-
cluso recurriendo al sentido etimológico de ambas palabras) una distinción conceptual
entre “ayuda al desarrollo” (que correspondería al modelo clásico unidireccional) y
“cooperación al desarrollo” (referida al modelo más reciente, multidimensional) (Juan
Gonzalez-Badia Fraga y Susana Ruiz Sesidedos, op.cit.; Manuel Gomez Galán y José
Antonio Sanahuja, El sistema internacional de cooperación al desarrollo una aproximación
a sus actores e instrumentos, Editora CIDEAL, Madrid, 1999). Sin embargo, por razones
de claridad expositiva en el discurso se suelen utilizar ambos conceptos como sinóni-
mos, aunque reconociendo la existencia de enfoques diferenciados. Por su parte, las
agencias de cooperación suelen incluir las acciones realizadas bajo ambas perspectivas
dentro del mismo rótulo: Ayuda Oficial al Desarrollo. También es la denominación
utilizada por la CAD.

36
M���� ��� H����� R�����

Gonzalez-Badia Fraga y Ruiz Sesidedos59): la cooperación es enten-


dida como una estrategia de colaboración en régimen de igualdad
‒aún entre desiguales‒ entre agentes y socios activos, y no simples
donantes y receptores (unilateralidad del modelo clásico) con el ob-
jetivo del desarrollo de los subdesarrollados60.
La multilateralidad reconoce, a su vez, tres principios: a) el “in-
terés mutuo” (en la resolución de problemas globales o con impactos
globales) y, en algunos casos hasta de “beneficios mutuos” (coope-
ración económica); b) la complementariedad de las acciones con los
esfuerzos locales de desarrollo; c) la participación activa de los im-
plicados en la cooperación como una necesidad de eficiencia, efica-
cia y apropiación; y de concientización ciudadana sobre problemas
globales61.
Distintas interpretaciones sobre la naturaleza de la cooperación
al desarrollo conlleva, como es de esperar, diferencias en los ins-
trumentos de las intervenciones. El modelo multilateral incluye la
transferencia de recursos (propia de la perspectiva clásica) como
uno más, pero no el principal. La asistencia técnica y fi nanciera, la
transferencia de tecnología, la formación de recursos humanos, el
refuerzo de las capacidades y el desarrollo institucional, el intercam-
bio de experiencias, adquieren un papel prioritario para este nuevo
tipo de relaciones de cooperación.
Si en el nuevo marco interpretativo del desarrollo, el estado (en
todos sus niveles), el sector privado y la sociedad civil son co-pro-
tagonistas del proceso de desarrollo, entonces, la cooperación debe
ser capaz de integrar a los tres actores. En el modelo de cooperación
como instrumento de desarrollo humano, ello se traduce tanto en
una mayor implicación de los beneficiarios, como en la emergencia
de actores diferentes al estado central (gobiernos subestatales, sec-
tor privado, sociedad civil) como promotores, protagonistas y gesto-
res de iniciativas.

59
Juan Gonzalez-Badia Fraga y Susana Ruiz Seisdedos, op.cit.
60
José A. Tomas Carpi y otros, La cooperación descentralizada al desarrollo desde los
gobiernos regionales y locales, AECI, Madrid, 1997.
61
Ibid.

37
U�� A����������� C��������� � C��������� � �� C���������� D��������������

La cooperación descentralizada surge como un enfoque asentado


en estos nuevos principios. El proceso de descentralización en curso
en muchos países en desarrollo, y la presión social sobre gran par-
te de los poderes públicos del Norte ‒especialmente sobre los más
cercanos‒ en demanda de un más activo compromiso con las tareas
de solidaridad internacional (movimiento 0.7%) durante los años 90,
constituyen otros elementos del contexto que promovieron la emer-
gencia del nuevo enfoque.
Por su parte, la exigencia de aumentar el impacto de las acciones,
y de mayores cuotas de eficiencia, eficacia y apropiación de los resul-
tados actuó como una fuerza impulsora de carácter instrumental. Al
permitir una integración más plural, directa y horizontal de los acto-
res, la cooperación descentralizada se presenta como una opción para
enfrentar los costes generados por el modelo clásico.

III. E� C�������
1. Los Inicios de la Cooperación Descentralizada
Como respuesta a las nuevas realidades internacionales y naciona-
les, y a las reflexiones en torno a los modelos de desarrollo y de co-
operación internacional, las políticas de las agencias de cooperación
tendieron a orientar la oferta de nuevos recursos y programas a favor
de un enfoque comprometido con la construcción y el reforzamiento
de capacidades y competencias de los sujetos territoriales. El trabajo
de Marie Vitapatirin en este libro es ilustrativo en este sentido.
En este marco, la Unión Europea fue la primera en adoptar el
enfoque de la cooperación descentralizada, a partir de su incorpo-
ración a los acuerdos de la IV Convención de Lomé (fi rmada en 1989
con los países del ACP- Asia, Pacífico y el Caribe).
Desde entonces se asumió a la cooperación descentralizada como
una modalidad relevante de la política comunitaria de cooperación
internacional. A partir de 1992 la Unión Europea creó varias líneas
presupuestarias destinadas a fomentar este enfoque, permitiendo así
la implementación ‒para el conjunto de los países en desarrollo‒ de
programas descentralizados vinculados a derechos humanos, medio
ambiente, bosques tropicales, HIV.

38
M���� ��� H����� R�����

Para el caso de América Latina, se pusieron en marcha bajo el


mismo enfoque descentralizado programas horizontales de coopera-
ción económica dirigidos a actores específicos: ALFA y ALBAN, en el
terreno de la educación, AL-INVEST, en el ámbito de la cooperación
empresarial y tecnológica, @LIS, en el campo de las tecnologías de
la información y la comunicación; ALURE, en el ámbito de la ener-
gía, y URB-AL en el terreno de la cooperación entre colectividades
locales.
De esta manera, la Unión Europea emprendió iniciativas espe-
ciales dirigidas explícitamente a fomentar un proceso de desarrollo
más participativo y a reforzar tanto la pluralidad de los actores loca-
les como su compromiso directo con las acciones de cooperación.
Paralelamente, diversas instituciones gubernamentales de carác-
ter regional y local en los países desarrollados también generaron sus
propias políticas de cooperación descentralizada. Si bien con resulta-
dos diversos, recursos fi nancieros, humanos e institucionales diferen-
tes, e incluso en muchos casos con marcos legales débiles, la coope-
ración descentralizada ha ido adquiriendo cada vez más peso en las
administraciones territoriales del Norte, contando, a menudo, con el
apoyo de agencias nacionales y organismos internacionales62.
¿Qué motivos explican el interés de dichas administraciones te-
rritoriales en el enfoque descentralizado?
El propósito de contribuir al desarrollo de países con los que es-
tán unidos por especiales lazos culturales e históricos, constituye
una razón de peso para muchas entidades subestatales del Norte. En
las propuestas de cooperación descentralizada más innovadoras (que
incorporan el principio del beneficio mutuo y el cofi nanciamiento)
el intercambio de experiencias, la formación de técnicos y profesio-
nales, la búsqueda de soluciones conjuntas a problemas comunes,
explican gran parte del interés. En algunos casos, la cooperación
descentralizada ‒particularmente en el ámbito de la cooperación
técnica‒ puede estar animada por la posibilidad que ella brinda para
crear condiciones propicias al desarrollo de los intercambios entre

62
Conferencia sobre Partenariado Local Unión Europea-América Latina, Documento
de Base: “Balance y Perspectivas de la cooperación descentralizada en el terreno de las
políticas urbanas” proyecto coordinado por la Municipalidad de Valparaíso y la Diputa-
ció de Barcelona, y cofinanciado por la Comisión Europea, Valparaíso, 2004.

39
U�� A����������� C��������� � C��������� � �� C���������� D��������������

centros de investigación, favorecer los flujos comerciales y las inver-


siones, fomentar transferencias de tecnología y de saber hacer63.

2. La Cooperación Descentralizada y sus Lecturas

En la defi nición del concepto de cooperación descentralizada persis-


ten ambigüedades e imprecisiones.
La Unión Europea no solo fue la primera en incorporar el en-
foque en sus programas, sino también quién ofreciera inicialmente
una conceptualización sobre cuya base pareciera existir un relativo
consenso.
En el documento de la Comisión Europea “Descentraized Coope-
ration. Objetives and Methods” de 1992 se defi ne la cooperación des-
centralizada como un “nuevo enfoque en las relaciones de coope-
ración que busca establecer relaciones directas con los órganos de
representación local y estimular sus propias capacidades de proyec-
tar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo con la participación di-
recta de los grupos de población interesados, tomando en conside-
ración sus intereses y sus puntos de vista sobre el desarrollo”. El
Reglamento del Consejo sobre Cooperación Descentralizada de 1988
refuerza la idea de la implicación de los actores como elemento clave,
al sostener que la cooperación descentralizada “constituye un nuevo
enfoque de la cooperación al desarrollo que coloca a los agentes en el
centro mismo de ejecución, y por lo tanto persigue el doble objetivo
de adaptar las operaciones a las necesidades y hacerlas viables”64.
Esta defi nición se ha constituido en un referente obligado de la
literatura sobre el tema, y de la práctica de la mayoría de los actores.
Sin embargo, partiendo de este marco conceptual, la cooperación des-
centralizada tiene significados y alcances diferentes, y puede revestir
formas y modalidades muy distintas, dependiendo del ámbito.
Con un propósito analítico y con los riesgos que toda simplifica-
ción implica, se podría argumentar que existen cuatro lecturas de la
cooperación descentralizada. Cada una de ellas enfatiza un aspecto

63
Ibid.
64
Comunidades Europeas, Reglamento (ce) nro. 1659/98 del consejo del 17 de julio de
1998 sobre la cooperación descentralizada, en Diario Oficial de las Comunidades Euro-
peas, del 30 de julio de 1998.

40
M���� ��� H����� R�����

del fenómeno y en cada una conviven posturas (teóricas y prácticas)


diferentes.

a) Las lecturas sobre los agentes de cooperación

La preocupación de estas lecturas se centra en la identificación de


los actores de la cooperación descentralizada, tanto en el Norte como
en el Sur. De lo que se trata no es tanto de quienes promueven las
iniciativas (lectura sobre la naturaleza de la descentralización), sino
de quienes son los protagonistas de las acciones de cooperación.
Acorde con su concepción más amplia, se entiende la coopera-
ción descentralizada como el conjunto de acciones que son llevadas
a cabo por agentes e instituciones, sean públicas o privadas, del Nor-
te y del Sur, que no forman parte de la administración central del
estado65.
Esta lectura se corresponde con la adoptada por la Unión Euro-
pea en su política de cooperación. Tanto en la Convención de Lomé
IV como en el Reglamento del Consejo de 1988 se entiende que los
actores ‒de la Comunidad Europea y de los países en desarrollo‒ son
todos los agentes o instituciones ‒tanto oficiales como de la sociedad
civil‒ que no forman parte del gobierno central: poderes públicos
locales; organizaciones no gubernamentales, agrupaciones profesio-
nales y grupos de iniciativas locales, cooperativas, sindicatos, orga-
nizaciones de mujeres o jóvenes, instituciones de enseñanza y de
investigación, iglesias y todas las asociaciones no gubernamentales
que puedan aportar al desarrollo.
En sentido estricto, la cooperación descentralizada sería la lleva-
da a cabo por los niveles de la administración pública distintos del
gobierno y de las instituciones centrales,
centrales, con autonomía para tomar
decisiones66. Esta perspectiva es la más difundida en algunos países
europeos como Francia67.

65
Juan Gonzalez-Badia Fraga y Susana Ruiz Seisdedos, op.cit.
66
José Ramón Gonzales Parada y José C. Corral, “La cooperación descentralizada en
España”, en J. R. Gonzalez Parada, (coordinador), La cooperación descentralizada. Un nuevo
modelo de relaciones norte-sur?
norte-sur?, IUDC/UCM, Madrid, 1998.
67
Rosa Ribero, “La cooperación descentralizada en Francia. Avance o retroceso?, en Ibid.

41
U�� A����������� C��������� � C��������� � �� C���������� D��������������

La información disponible revela ciertas ambigüedades en esta


lectura. En el caso de Francia, pareciera que los actores descentraliza-
dos tanto en el Norte como en el Sur son exclusivamente los poderes
públicos locales68. Según V. Ianni69 esta defi nición es considerada li-
mitada para el debate italiano, y es denominada cooperación horizon-
tal ya que hace referencia solamente a las relaciones entre organismos
homólogos. En España, el Plan Anual de Cooperación Internacional
entiende que la cooperación descentralizada es la realizada exclusiva-
mente por los ayuntamientos, diputaciones provinciales y gobiernos
autonómicos, ya sea de modo directo o indirecto, esto es, accediendo
para la ejecución de los proyectos a las entidades de la sociedad70. Es
por ello que se utilizan como sinónimo “cooperación de las adminis-
traciones territoriales” con “cooperación oficial descentralizada”. Sin
embargo, no está claro si el actor del Sur también deberá ser un poder
público local. La información disponible no arroja muchas luces en
este sentido. El análisis del concepto desde la perspectiva de los do-
nantes y de los receptores71 tampoco ayuda a una mayor comprensión
del término.
Tal vez las ambigüedades en esta lectura tengan mucho que ver
con la frecuente confusión entre la visión de la cooperación descen-
tralizada desde sus actores y aquella relativa a quienes promueven
las iniciativas.

b) Las lecturas sobre la naturaleza de la descentralización

En relación a quiénes promueven las iniciativas, nuevamente pode-


mos identificar un enfoque estricto y uno amplio.
En el primer caso, la cooperación descentralizada tiene su origen
en entidades territoriales descentralizadas, actuando con sus propios

68
Rosa Ribero, op.cit.; Ministerio de Asuntos Exteriores de Francia, Cooperación
Internacional y Desarrollo- Rapport d’activitè 2001, en www.diplomatie.gouv.fr
69
Vanna Ianni, Guia alla cooperazione descentrata, Movimondo, Roma, 1995.
70
Juan Gonzalez-Badia Fraga y Susana Ruiz Seisdedos, op.cit.
71
José Luis Rhi-Sausi, Cooperación descentralizada en las relaciones Unión Europea-
Mercosur, Documento del Grupo de Trabajo sobre las negociaciones UE-Mercosur.
Chaire Mercosur, Bruselas, 19 y 20 de noviembre de 2001

42
M���� ��� H����� R�����

programas y presupuestos72. Esta lectura es la más difundida en al-


gunos países europeos ‒como España y Francia‒, aunque, como se
señaló anteriormente, muchas veces no se la distingue del enfoque de
los agentes.
Para esta lectura, si bien la promoción de las iniciativas proviene
de los gobiernos locales o regionales, en la ejecución de las acciones
éstos pueden actuar directamente ‒tendencia predominante aunque
no exclusiva en Francia73‒; o delegando la gestión en ONGs. ‒ten-
dencia predominante en España‒. Esta última modalidad ‒o mejor
dicho, el abuso en su utilización‒ es motivo de ciertos debates. Las
posturas más críticas74 plantean el riesgo de “reduccionismo de la co-
operación descentralizada a una mera convocatoria de subvenciones
a ONG”, perdiéndose, de esta manera, “los efectos que las relaciones
establecidas vía cooperación directa tienen sobre la consolidación de
las relaciones interespaciales”.
La experiencia pareciera indicar que el enfoque estricto, aunque
asentado en el origen público local de las iniciativas, reconoce la posi-
bilidad de que ellas cuenten con apoyo de otras instancias nacionales
o internacionales.
La lectura amplia no niega la anterior sino que la extiende: se in-
cluyen también las iniciativas de los estados centrales u organismos
internacionales que estimulan la cooperación descentralizada a través
de presupuestos y programas propios (como es el caso del Programa
URB-AL de la Comisión Europea).

c) Las lecturas sobre los resultados esperados

Existe un tercer ámbito de debate sobre el enfoque descentralizado: el


principio del interés mutuo.
Una lectura entiende la cooperación descentralizada bajo los pa-
rámetros unilaterales de la concepción clásica: como una expresión

72
José Ramón Gonzales Parada y José C. Corral, op.cit., y en este mismo volumen, Adol-
fo Rodriguez Gil, “Cooperación local al desarrollo”.
73
Jean Michel Dasque, La coopération décentralisée avec l’Amérique Latine , Ministe-
rio de Asuntos Exteriores de Francia, Paris, 2002.
74
Juan Gonzalez-Badia Fraga y Susana Ruiz Seisdedos, op.cit.

43
U�� A����������� C��������� � C��������� � �� C���������� D��������������

e instrumento de “ayuda” del donante hacia el receptor. Para mu-


chos autores, este enfoque se aparta del núcleo conceptual básico de
la cooperación descentralizada y de los principios sobre los cuales
descansa ‒planteados en el apartado anterior‒. Podría argumentarse
que este tipo de prácticas responde más bien a iniciativas de coope-
ración (o ayuda) al desarrollo diferentes de la cooperación descen-
tralizada.
La lectura predominante sostiene que, por el contrario, el enfoque
descentralizado se asienta en las nuevas concepciones de la coopera-
ción al desarrollo, y por tanto adopta su principio de “interés mutuo“.
“El objetivo principal de la cooperación descentralizada ‒sostiene
Rosa Ribero75 ‒ es el de asociar dos contrapartes en una acción de
claros intereses recíprocos”.
En el Documento de Base de la Conferencia sobre Partenariado
Local UE-AL76 se rescata esta lectura: “Los principios de partenaria-
do y subsidiaridad, que están en la base de este enfoque, suponen
además una voluntad de diálogo que considere a todos los sujetos
de la cooperación en igualdad de circunstancias. Es sobre esta base
que se concibe la construcción de alianzas entre los diversos agentes
‒gubernamentales y no gubernamentales‒ de las instituciones coope-
rantes que, habida cuenta de su potencial de complementariedad y
de sus intereses en común, concuerdan identificar objetivos o diseñar
acciones mutuas a favor del desarrollo local. De esta manera, si bien
las inversiones en pequeñas infraestructuras o el envío de recursos
materiales son los proyectos clásicos de las acciones de cooperación
descentralizada directa, cada vez más, las entidades territoriales de
los países industrializados se involucran en iniciativas vinculadas con
los ámbitos de competencia y experiencia que les son más propios.
Así, establecen vínculos de cooperación e intercambio con institucio-
nes públicas con competencias similares o con entidades que trabajan
en el refuerzo de estas últimas; efecto que por cierto tiende a asegurar
la sustentabilidad de sus impactos”.
Esta perspectiva habilita incluso la incorporación en muchos pro-
gramas descentralizados ‒aunque no en todos‒ de los principios de
“beneficios mutuos” y “cofi nanciamiento” (elementos defi nidores de

75
Rosa Ribero, op.cit.
76
Conferencia sobre Partenariado Local Unión Europea-América Latina, op.cit.

44
M���� ��� H����� R�����

la cooperación económica). Tal es el caso de los programas descentra-


lizados de la Comisión Europea para América Latina.
El principio de cofi nanciamiento también constituye un tema
complejo y controvertido. Por un lado se argumenta que dicho prin-
cipio es una de las bases de la corresponsabilidad que, a su vez, es
un componente esencial del objetivo de apropiación por parte del
beneficiario. Otras posiciones más críticas sostienen que establece
una situación asimétrica que en la práctica tiende a excluir de ciertos
programas a las entidades con menos recursos ‒que comparativa-
mente son las que tienen mayores necesidades y carencias‒. Frente a
esta dualidad, el Documento de Base de la Conferencia sobre Parte-
nariado Local UE-AL77 plantea la necesidad de buscar mecanismos
que permitan eliminar el sesgo potencial o realmente discriminato-
rio del cofi nanciamiento sin afectar el principio de la apropiación; y
sugiere algunas alternativas.

d) Las lecturas sobre el alcance de la descentralización

Si se entiende a la cooperación descentralizada como una nueva ma-


nera de hacer cooperación que tiende a “poner a los agentes en el
centro mismo de ejecución, y por lo tanto persigue el doble objeti-
vo de adaptar las operaciones a las necesidades y hacerlas viables”,
entonces, su defi nición no tan solo se refiere al tipo de actores que
intervienen o promueven las iniciativas, o a los resultados esperados.
El debate también incluye la manera cómo se llevan a la práctica las
acciones de cooperación sobre el terreno.
Sobre esta cuestión también existen varias lecturas: desde la im-
plicación de los actores solo a partir de la descentralización fi nancie-
ra, pasando por la participación en la ejecución, la toma de decisio-
nes conjuntas, y hasta la intervención a lo largo de todo el ciclo del
proyecto.
Las distintas lecturas y sus interpretaciones se combinan entre si,
dando lugar a una trama muy variada de iniciativas de cooperación
descentralizada. La dispersión de las acciones y la escasez de investi-
gaciones que permitan evaluar las dimensiones del fenómeno, impi-
den dimensionar cuántas de ellas responden al modelo unilateral de

77
Ibid.

45
U�� A����������� C��������� � C��������� � �� C���������� D��������������

cooperación, cuántas a la idea de interés mutuo, cuántas a la coope-


ración económica, qué tendencias predominan, si está especializada
sectorialmente o si es multisectorial.
El dinamismo de este tipo de iniciativas en los últimos años y
sus perspectivas a futuro, plantean la necesidad de avanzar en la
elaboración de marcos conceptuales más precisos y universales, así
como una clasificación de sus tipologías. Ello requiere, a su vez, de
una casuística mucho más consistente que la que se dispone en la
actualidad.

IV. V������� � L����������� ��


�� C���������� D��������������
A partir de las reflexiones realizadas en los apartados anteriores y de
los aportes sobre experiencias concretas de los actores claves partici-
pantes de la Conferencia sobre Partenariado Local UE-AL (Valparaí-
so, marzo de 2004), se podría sostener que la cooperación descentra-
lizada posee virtudes, tanto de tipo instrumental como relativas a su
especificidad y pertinencia.
En el primer caso, las virtudes de la cooperación descentralizada
están radicadas en el carácter de sus agentes (cercanos a las realida-
des donde se pretende actuar), en el lugar que se les otorga (a lo largo
de todo el ciclo del proyecto o en su gran parte, dependiendo de las
diferentes lecturas sobre la naturaleza de la descentralización), y en
la multidireccionalidad de las relaciones (entre “socios”). Todos ellos,
factores que promueven una mejor adaptación de las iniciativas a las
necesidades y un incremento de la apropiación local y la sustentabi-
lidad de las acciones. Como consecuencia, el enfoque descentraliza-
do tiende a favorecer la eficacia y eficiencia de las acciones.
Al vincular a sociedades de los diferentes territorios, esta mo-
dalidad de cooperación supone un mejor aprovechamiento de la
capacidad vinculante entre comunidades del Norte y del Sur, a la
vez que se convierte en un mecanismo efectivo para el aprendizaje
mutuo entre los órganos de representación local.
Por su parte, un principio esencial de la cooperación descentra-
lizada ‒la apropiación‒ aporta otra virtud al enfoque. La evidencia
derivada de algunos programas descentralizados muestra progre-
sos manifiestos con respecto al tema. Sin embargo, si la apropiación

46
M���� ��� H����� R�����

local es entendida como una participación amplia y suficiente de los


beneficiarios en la conducción del ciclo entero de los proyectos (con-
cepción, diseño, instrumentación, seguimiento y evaluación), la ex-
periencia de los últimos años confirma que aquel principio aún no ha
desplegado todas sus potencialidades sobre el universo de las inicia-
tivas. Ello constituyó uno de los elementos de balance más discutidos
por ciertos actores claves durante la Conferencia de Valparaíso.
En el Documento de Base de dicha Conferencia78 se identifican una
serie de virtudes de los “modos de hacer” propios de la cooperación des-
centralizada, aunque también en ellos se plantean diferentes lecturas.
Por un lado, resulta evidente que la multiplicación de agentes
y acciones imprime un carácter más democrático a la cooperación
descentralizada en relación a la interestatal. Sin embargo, desde otra
perspectiva podría decirse que la dispersión conlleva costos en tér-
minos de gestión, control, seguimiento, eficacia e impacto que es ne-
cesario atender.
Por otra parte, el trabajo en redes ‒un modo de hacer propio de la
gestión de la cooperación descentralizada, aunque no sustitutivo de
formas tradicionales, como los proyectos‒ ha demostrado su perti-
nencia y utilidad, particularmente cuando los proyectos involucran
la acción colectiva de varios actores locales. De cualquier manera,
existen algunas posiciones críticas a la utilización de este método de
trabajo cuando se trata de universos muy amplios, con realidades so-
cioeconómicas y necesidades diferentes. Frente a ello, el Documento
de Base propone alternativas como el aprovechamiento de las redes
de ciudades/regiones de diversa naturaleza que ya están constitui-
das, o la generación de mecanismos que permitan a las entidades
territoriales intermedias colaborar con las entidades más pequeñas
en el desarrollo de las acciones.
En cuanto a las virtudes relativas a la especificidad y pertinencia,
todo pareciera indicar que la cooperación descentralizada responde
a las demandas del modelo de desarrollo humano sobre el cual se
asienta, al constituirse en un instrumento que:

• Se sustenta y cobra sentido en la instrumentación de dispositi-


vos de apoyo y fomento de las iniciativas locales, poniendo de
relieve los factores territoriales y buscando la intervención de los

78
Ibid.

47
U�� A����������� C��������� � C��������� � �� C���������� D��������������

distintos actores de la sociedad como sujetos responsables de su


propio desarrollo.
• Contribuye con la construcción de una institucionalidad local
participativa y democrática, favoreciendo la ampliación de los
espacios de intervención y compromiso de los diferentes actores
en la base territorial de la sociedad civil.
• Propicia un mayor protagonismo ciudadano, sea a través de las
instituciones de la sociedad civil, sea a partir de las instancias
gubernamentales más próximas.
• Puede ayudar a profundizar o incluso a desencadenar procesos
de solidaridad social, de construcción de consensos y de
participación y apropiación ciudadana.
• Incide de manera positiva en el fortalecimiento de las estructuras
y capacidades locales de gobierno, en particular en ámbitos
estratégicos del desarrollo humano sustentable y la gobernabilidad
democrática.
• Favorece la lucha contra la pobreza y la promoción de la cohesión
social ‒que requieren de instituciones públicas democráticas,
eficaces y participativas‒ al contribuir con el fortalecimiento de
los gobiernos locales, los más próximos a las necesidades y
realidades de los ciudadanos.

El enfoque descentralizado genera también externalidades positivas:


• No se plantea como sustitutivo de la cooperación entre los estados,
sino como complementario. Asentado sobre una pluralidad de
agentes, sobre su rol protagónico en las iniciativas y sobre relaciones
más cercanas entre actores del Norte y del Sur, aporta mayor rique-
za a la cooperación interestatal, contribuyendo con la solidez de sus
políticas. Si bien esta condición subyace en la naturaleza misma del
enfoque, su desarrollo depende en la práctica de la forma en que se
articula la compleja relación entre la acción exterior de las entidades
subestatales y la política exterior de los estados.
• La necesidad de enfrentar los costos de gestión, eficacia e impacto
derivados de la multiplicación de actores e iniciativas puede con-
vertir a la cooperación descentralizada en una fuerza impulsora
de mayores grados de complementariedad, coherencia y coordi-
nación de las acciones descentralizadas entre sí y entre éstas y las

48
M���� ��� H����� R�����

generadas en la cooperación bilateral y multilateral ‒incluyendo a


las de corte tradicional‒.
• Constituye un mecanismo que puede aportar a la construcción de
estrategias de aproximaciones interregionales (como es el caso de
la Unión Europea con América Latina), trabajando en niveles que
la cooperación intergubernamental no puede siempre alcanzar.
• Estimula la participación de las entidades subestatales en el cam-
po de las relaciones internacionales. Refuerza la paradiplomacia,
a la vez que es impulsada por ésta.
• Al reafirmar lo local a través de su internacionalización, consoli-
da la acción de los gobiernos no centrales en el concierto nacional
y fortalece en diversos grados su capacidad negociadora con las
instancias del poder central.
La cooperación descentralizada no está exenta de limitaciones y
dificultades (muchas de ellas propias de todo proceso de aprendizaje)
que deberán superarse si se pretende desplegar todas las potenciali-
dades y virtualidades propias de dicha modalidad de cooperación.
Desde la perspectiva de la operacionalización de las iniciativas,
quizás la limitación más recurrente en los diversos ámbitos de debate
sea el déficit en la capacidad de gestión de los agentes de la coopera-
ción descentralizada. Si bien la mayoría de los autores79 enfatizan el
problema en la insuficiencia de personal especializado, existen otras
limitaciones importantes en la capacidad de gestión relativas a los
recursos institucionales, tecnológicos y fi nancieros necesarios para
llevar adelante las iniciativas.
Estos déficit son más evidentes en algunos casos que en otros, no
centrándose exclusivamente en los actores del Sur. Mientras que en
este último caso las limitaciones parecieran ser más pronunciadas
en las pequeñas comunidades; en el Norte, se identifican más clara-
mente en las colectividades locales que recién inician su trabajo en el
campo de la cooperación.
Otro conjunto de limitaciones operativas está relacionado con el
traspaso de responsabilidades fi nancieras, característico del enfoque

79
Por ejemplo: José Ramón Gonzales Parada y José C. Corral, op.cit; José A. Tomas
Carpi y otros, op.cit.

49
U�� A����������� C��������� � C��������� � �� C���������� D��������������

de la cooperación descentralizada. Este traspaso no siempre se ha


visto acompañado por la adaptación de los “modos de hacer” a las
realidades y posibilidades de los actores locales a quienes se otorga
la responsabilidad. En muchos casos los diferentes procedimientos
y prácticas contables y de supervisión presupuestaria generan tra-
bas burocráticas que atentan contra una gestión eficaz, eficiente y
ágil. Por otro lado, el déficit de recursos humanos capacitados en la
gestión financiera - administrativa de proyectos de cooperación y
familiarizados con sus normas y procedimientos no se ha visto su-
ficientemente cubierto por mayor información y capacitación. Esta
situación, además de generar inconvenientes en la marcha de los
proyectos, opera como factor discriminatorio en contra de las pe-
queñas comunidades o aquellas poco familiarizadas con las prácti-
cas de cooperación.
Los posibles efectos distorsionadores del principio de cofinan-
ciación ya señalados pueden constituir un obstáculo para el des-
pliegue del carácter democrático de la cooperación descentraliza-
da. En efecto, la capacidad de las colectividades locales para una
participación más activa suele estar vinculada en muchos casos a la
disponibilidad de recursos propios para realizar los aportes como
contraparte de los proyectos.
En relación con los actores de la cooperación descentralizada
‒como advierte Clara Braun en otro capítulo de este libro‒ una di-
ficultad que suelen presentar algunas acciones remite a cuestiones
conceptuales de la participación social. Una desvirtuación de su
sentido puede no solo afectar las potenciabilidades de la coopera-
ción descentralizada (en términos de adaptación a las necesidades,
de apropiación y de sustentabilidad) sino incluso constituirse en
una fuerza desmotivadora de la participación.
Por otro lado, el enfoque descentralizado se enfrenta con limi-
taciones para la recogida e interpretación de información, así como
para el seguimiento y evaluación de las iniciativas. Ello genera pro-
blemas tanto para el acceso a la información por parte de todos los
actores relevantes como para el análisis de las iniciativas y la mul-
tiplicación de sus resultados y beneficios. Con el propósito de avan-
zar en una respuesta global a estas dificultades, el Documento de
Base de la Conferencia realizada en Valparaíso propuso ‒retomando
una demanda recurrente entre colectividades locales de ambos con-
tinentes‒ la creación de un Observatorio o Centro de Recursos de la

50
M���� ��� H����� R�����

cooperación descentraliza local en el ámbito de las relaciones euro-


peo-latinoamericanas80.
Desde una perspectiva más estratégica y de largo plazo, el des-
pliegue de las potencialidades del enfoque descentralizado está su-
jeto, en cierta forma, a dos factores.
En primer lugar, a la evolución de la tenencia de mayor invo-
lucramiento de las entidades territoriales en la arena internacional.
Como se ha señalado en el primer apartado de este trabajo, ello de-
pende no solamente del interés y voluntad de los gobiernos no cen-
trales, sino también de un conjunto de otros factores, donde sobresa-
le el marco normativo y político de cada país. Resulta evidente que
la cooperación descentralizada ganará terreno en los países con un
fuerte compromiso político hacia la descentralización y una socie-
dad civil en auge. Una evolución dispar en esta dirección conllevará,
indudablemente, a un escenario heterogéneo de despliegue de las
potencialidades.
El segundo factor dice relación con la capacidad de las colecti-
vidades locales para generar procesos endógenos de desarrollo, y
con su convencimiento sobre el carácter y la importancia del apoyo
que la cooperación descentralizada puede brindar a dichos procesos
(apropiación institucional de las iniciativas). También en este senti-
do, el escenario futuro de la cooperación descentralizada podrá estar
marcado por la heterogeneidad.
En síntesis, la experiencia acumulada durante los últimos años en
el terreno de las políticas urbanas muestra un panorama que com-
bina progresos que son desiguales según el espacio temático de la
cooperación descentralizada, con la manifestación de limitaciones y
restricciones de naturaleza diversa que requieren ser enfrentadas81.
El desafío es múltiple, e invoca en primera instancia la acción de los
gobiernos locales y sus comunidades; pero también de los gobiernos
centrales y los organismos internacionales.

80
Siguiendo esta recomendación, recientemente la Comisión Europea lanzó una con-
vocatoria de propuestas para la creación de un Observatorio de la Cooperación Descen-
tralizada Local Unión Europea- América Latina.
81
Conferencia sobre Partenariado Local Unión Europea-América Latina, op.cit.

51
52
M���� V����������

E����� �� S�������� �� �� C����������


D��������������: A������� C����������
�� �� O����� � ��� P�����������
M���� V����������1

I. I�����������
En la introducción de su informe anual 20032, la Comisión Europea
“subraya la necesidad de que sus programas de asistencia externa
sean una respuesta a las realidades que afectan hoy al conjunto del
planeta: la pobreza, los conflictos, la inestabilidad y la miseria hu-
mana. Además de un interés común por la solución de estas proble-
máticas, para la Comisión Europea se trata también de un impera-
tivo moral”.
El tono está establecido de entrada para que la masa crítica de la
ayuda externa de la Unión Europea, administrada por la Comisión
Europea –6,5 billones de euros/10% de la ayuda global– sea utilizada
en el marco de un trabajo a largo plazo para terminar en un parte-
nariado de colaboración estructurado. Dentro de este marco preesta-
blecido, nos permitimos recordar que la Conferencia de Valparaíso,
de marzo 2004: Conferencia sobre Partenariado Local entre la Unión
Europea y América Latina: “Balance y Perspectivas de la cooperación

1
PhD en Sociología Política. Especialista en cooperación internacional, desarrollo ins-
titucional y organizacional. Consejera para la cooperación internacional de la ciudad de
Issy-les-Moulineaux (Francia) y del Ministerio de Relaciones Exteriores de Francia.
2
Annual Report 2003 on the European Community’s Development Policy and the Im-
plementation of External Assistance.

53
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

descentralizada UE-AL en el terreno de las políticas urbanas”


urbanas”, se abocó a
dar relevancia a la existencia, pero aún más a la necesidad, del parte-
nariado entre ambas regiones, especialmente a través de las prácticas
de cooperación, en particular aquéllas de la cooperación descentra-
lizada.
Este nuevo modelo de cooperación descentralizada, considerado
un novedoso instrumento pertinente, incluso mensurable, que le con-
fiere más visibilidad a las acciones emprendidas, tuvo un dinamismo
particular en estos últimos diez años, donde las iniciativas, prácticas
y modalidades emanan, ya sea de las colectividades europeas, de la
misma Comisión Europea, o de otros proveedores de fondos multi-
laterales.
El presente trabajo no podría reproducir una visión exhaustiva de
la cooperación en general, y en particular de la cooperación descen-
tralizada Unión Europea-América Latina y el Caribe (UE/ALC) que
involucre al dominio bilateral o multilateral. Es necesario, en efecto,
subrayar el difícil acceso a documentos y trabajos de síntesis perti-
nentes, por una parte, y a la dispersión, incluso a la poca información
existente, por otra, lo cual obstaculiza una búsqueda eficaz y fructuo-
sa, a pesar de contar hoy con Internet.
Además, hay que considerar que la cooperación descentralizada
no está concebida ni es realizada y canalizada de la misma manera
por los diferentes proveedores de fondos, y esto hace más difícil y
aleatoria una comparación sistemática.
Este trabajo privilegia el estudio de la cooperación descentraliza-
da fi nanciada por la Comisión Europea, a través del análisis de sus
prácticas, políticas y programas.
Más adelante se identificarán y analizarán las prácticas de los
otros proveedores de fondos. La fi nalidad de estos análisis es destacar
las acciones de cooperación descentralizada de la Comisión Europea,
especialmente mediante el prisma del Programa URB-AL, y destacar,
cuando sea posible, la acción y el aporte de los otros proveedores de
fondos precisamente en este campo.
Para eso, es importante reubicar estas acciones en el contexto más
amplio de la ayuda al desarrollo multilateral, tratando de comprender
el interés y las nuevas estrategias de los proveedores de fondos para
esta región latinoamericana y para esta nueva forma de cooperación.
Luego se tratará de identificar, para hacer un balance, las acciones
y programas realizados en el contexto de esta nueva forma de coope-

54
M���� V����������

ración. Se colocará el acento de manera especial en las acciones de


la Unión Europea a través de los programas desarrollados y para los
cuales, casi diez años después de su lanzamiento, en particular del
Programa URB-AL, es conveniente interrogarse sobre las respuestas
que han sido aportadas.
El análisis de las prácticas corrientes de cooperación descentraliza-
da entre las colectividades territoriales permitirá identificar pistas de
reflexión y acciones susceptibles de fortalecer y desarrollar esta nueva
forma de cooperación entre las dos regiones, teniendo en cuenta priori-
dades definidas por los Jefes de Estado y de Gobierno de ambas regio-
nes, especialmente refiriéndose a la última Cumbre: Guadalajara 2004.
Finalmente, se tratará de mostrar por qué este nuevo instrumento
deberá estar dotado de los medios necesarios para que su objetivo res-
ponda a las expectativas suscitadas.

II. U�� V����� E������ ���� R������� �� C�������


S����� � �� I���������� R�������
¿Cómo abordar esta visión si no se ha destacado la herencia común
a ambas regiones, donde las raíces y los valores comunes han creado
lazos importantes en términos de identidad y de solidaridad e inci-
tado a las dos regiones a promover un intercambio de experiencias y
a conjugar sus esfuerzos para hacer frente a los problemas comunes?
El partenariado estratégico UE-ALC no parece basarse solamente en
la identidad histórica, cultural y política, sino en el deseo común de
transformar los principios, valores y objetivos en mecanismos con-
cretos de diálogo y de cooperación para que las dos regiones puedan
enfrentar mejor los desafíos considerables y sin precedentes de este
nuevo siglo.
Construir una sociedad más cohesionada para hacer de la lucha
contra la pobreza la primera prioridad y construir la integración re-
gional, son los dos pilares de la política de la UE con respecto a ALC.
Después de años de inestabilidad política y de confl ictos subre-
gionales, el conjunto del continente Latinoamericano ha entrado en
regímenes democráticos y en procesos de paz y, como consecuencia,
esta región se transforma en un centro de interés creciente para las
grandes potencias de Asia, de América y de Europa. América Latina

55
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

ha entrado también en un proceso de integración regional (Mercosur,


Comunidad Andina y América Central) con el propósito de acrecentar
los intercambios económicos y contribuir al desarrollo de la región.
Para el Caribe, cuyo destino no está desligado del de África y del
Pacífico, aunque desde Cotonou, en abril de 2003, sí se han conside-
rado tanto sus dificultades comunes como sus diferencias, se trata de
subrayar el carácter insular y la dimensión de estos estados caribeños
que se presentan entre los países menos desarrollados y que hacen
frente a serios problemas estructurales. Las relaciones UE-Caribe se
basan esencialmente en el nuevo acuerdo de partenariado y coope-
ración acordado en febrero y firmado en junio de 2000 en Cotonou,
Benin.
Para la Unión Europea, la introducción del nuevo concepto regio-
nal en la Cumbre de Río, (en 1999) ha sido un buen instrumento para
promover la integración regional, incluida la integración económica,
especialmente a través de la creación de un mercado único entre los
países de la Comunidad del Caribe (CARICOM, por sus siglas en in-
glés), la firma de acuerdos comerciales y de cooperación económica
bilaterales y, fi nalmente, la consolidación del espacio geopolítico del
conjunto de la región del Caribe mediante la Asociación de los Esta-
dos del Caribe (AEC).
De todas las regiones donde la UE aporta su asistencia externa,
la región África-Caribe-Pacífico (ACP) es sin duda la que enfrenta los
mayores desafíos de reducción de la pobreza, desarrollo sustentable
y fortalecimiento de sus capacidades institucionales y humanas. Esto
no impide que en el año 2002, las relaciones UE-ACP hayan tenido
desarrollos positivos, especialmente en materia de promoción de la
integración regional, de apropiación nacional de los procesos de de-
sarrollo y una mayor legibilidad a nivel de los partenariados entre los
diferentes socios.
Tras la Cumbre de Río, en junio de 1999, la creación de un marco
global para regir las relaciones entre las dos regiones, en vistas a un
partenariado birregional estratégico, fue reafirmado en la Cumbre
de Madrid, en mayo del 2002. Es fundamental consolidar el diálogo
político y darle los medios de una política ambiciosa para finalizar,
en especial, los acuerdos de partenariado con la Comunidad Andi-
na y los países de América Central, continuando al mismo tiempo
con el apoyo al desarrollo del proceso en curso con el Mercosur. Se
trata también de consolidar la cooperación birregional. Fuera del

56
M���� V����������

lanzamiento de los Programas ALBAN y @LIS , otras iniciativas han


sido lanzadas a nivel subregional para sostener la integración re-
gional andina y de América Central y, a nivel regional, a través del
lanzamiento del Programa para el Gobierno Democrático en Améri-
ca Latina (PRODDAL), conducido por las Naciones Unidas. Por otra
parte, la UE ha lanzado la creación de un Observatorio de las Re-
laciones UE-AL con el objeto de conocer mejor las realidades y los
desafíos de la región. La integración regional, fuera de representar
un progreso para esta región en términos de beneficio económico,
es también un proceso importante para la estabilidad y la preven-
ción de los conflictos. Por esta razón, la UE sostiene y financia este
proceso de integración, compartiendo su propia experiencia para el
logro de una estabilidad política, regional, económica y social.
En el ámbito de la cohesión social, a pesar de los claros progresos
económicos y la consolidación de los procesos democráticos, grandes
sectores de población no han alcanzado los beneficios de esta demo-
cratización y del desarrollo económico. Desigualdad y exclusión son
dos males que afectan al conjunto de los países de la zona ALC y pue-
den, a largo plazo, tener consecuencias dramáticas, colocando espe-
cialmente en peligro los progresos ya alcanzados, si no se unen todos
los esfuerzos para extirparlos. Por esto, ambas regiones han decidido
colocar la cohesión social en el centro de sus relaciones, siendo ésta el
objeto del último encuentro de los Jefes de Estado y de Gobierno, en
mayo de 2004, en México.
Es esencial destacar hasta qué punto todas estas iniciativas dan
testimonio de la profundidad y del alcance de las relaciones entre ALC
y la UE, dado que encuentran su esencia y tratan de concentrar sus
acciones en las preocupaciones políticas, económicas y sociales de los
ciudadanos. Se trata, entonces, de una estrategia de profundización
de las relaciones entre ambas regiones. Se puede destacar que en el
marco del partenariado estratégico entre ambas, los valores comunes
y los lazos políticos y culturales fuertes que las unen deben también
ayudarlas a apoyarse mutuamente, dando más peso a su diálogo en
las esferas internacionales.
De acuerdo con las prioridades defi nidas en Río, y reafirmadas en
Tuusula y en la última Cumbre de Madrid, en 2002, conviene privile-
giar los proyectos de carácter birregional, partiendo del principio de
que éstos tienden a incidir realmente sobre la situación económica y

57
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

social en ALC. En todo caso, esto de ninguna manera impide el avan-


ce de los proyectos en el marco subregional o bilateral.
Además, parece entonces necesario tratar los 11 campos priorita-
rios de Tuusula a través de la mediación de instrumentos de coopera-
ción existentes; especialmente los programas horizontales descentra-
lizados3.
Es también preocupación de otros socios y de las agencias de de-
sarrollo nacionales o multilaterales la consolidación de sus acciones
hacia AL y la puesta en perspectiva de éstas en otro marco de funcio-
namiento. El nacimiento de esta nueva forma de cooperación que es
la descentralizada, ha puesto en evidencia la necesidad de reubicarla
en una perspectiva de mundialización y de analizar no solamente sus
causas sino también sus efectos y sus perspectivas a futuro.

III. E� L����: �� N���� O���� �� �� E������


�� ��� P���������� I��������������
Si está establecido que la intervención de las cooperaciones bilatera-
les ha considerado desde hace mucho tiempo el desarrollo creciente
y la necesidad de trabajar con las entidades locales, las intervencio-
nes de otros organismos fi nancieros internacionales multilaterales
se han concentrado principalmente a escala nacional, fi nanciando
principalmente programas de apoyo en campos específicos, que ge-
neralmente son los mismos en sus numerosas zonas de intervención.
Se pueden citar, entre otros, los servicios y medios de reducción de
los servicios de la deuda; el apoyo a las ONG en proyectos locales;
los programas de desarrollo para la salud, educación y desarrollo
rural; la lucha contra las drogas y la delincuencia; el apoyo a la de-
mocracia y al Estado de derecho; y la integración regional.
La emergencia del proceso de mundialización y la aparición de
un número creciente de actores, especialmente de entidades locales,
han llegado a ser realidades ineludibles y de peso en el escenario
complejo y en constante movimiento de las relaciones internaciona-
les. De hecho, la multiplicación de procesos democráticos mundiales

3
Los programas existentes: AL-INVEST, ALURE, ALFA, URB-AL.

58
M���� V����������

ha significado compartir poderes o facultades y el aumento en pode-


río de entidades territoriales. Por otra parte, los procesos de reforma
del Estado han tenido también como corolario desarrollar los proce-
sos de fortalecimiento de las entidades locales, lo cual ha contribui-
do en gran medida para reforzar su papel y su dinamismo.
Es así como los organismos internacionales han integrado en sus
prácticas de cooperación la colaboración con las instituciones locales
políticas o con las de la sociedad civil, habiendo dimensionado su
papel y su impacto en los procesos de transición y de transformación
política, económica y social.
En América Latina, las transiciones democráticas han revelado
dos características particulares: los procesos de descentralización y
la construcción de la ciudadanía, que de hecho han participado en la
modernización institucional de estos países. Pero, el balance de es-
tos diez últimos años; que muestra una urbanización creciente y su
conjunto de males, pobreza y exclusión; exige que hoy sean redefi-
nidas las relaciones entre las autoridades locales y los ciudadanos. Es
sobre la base de nuevos “contratos” de exigencia de ciudadanía y de
participación efectiva y activa de las poblaciones que las autoridades
locales deben dar respuestas adecuadas y sustentables.
Al considerar estas nuevas realidades, los proveedores interna-
cionales han consagrado cierto número de sus compromisos fi nan-
cieros para apoyar el fortalecimiento de las capacidades de las enti-
dades locales alrededor de un cierto número de desafíos que éstas
deben plantearse. Se puede de aquí en adelante citar la iniciativa del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, con el Progra-
ma Hábitat. Ya sea que se trate del desarrollo humano sustentable,
del fortalecimiento institucional de los poderes locales, de la conso-
lidación de los procesos democráticos locales, de la lucha contra la
pobreza o de la preservación del medio ambiente, es innegable que
cada una de estas instituciones ha desarrollado su propia política y
su propia gestión, ya sean de naturaleza bi o multilateral.
Así, la cooperación descentralizada es una de las formas que
toma esta intervención, aunque ella no parece tener en todo momen-
to la misma interpretación, en la medida en que puede estar dirigida
a entidades tan diferentes como son las autoridades locales, las ONG
y los otros actores de la sociedad civil.
De esta manera, habrá que buscar las motivaciones de cada pro-
veedor de fondos en sus propias prácticas de cooperación general,

59
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

ya sea que estén fundadas en consideraciones históricas, políticas,


económicas, humanitarias, culturales o sociales.
Se constata, a la luz de este esquema, la importancia que reviste
para los proveedores de fondos, si los programas son bi o multilate-
rales, la necesidad de que respondan a la vez a la realización de obje-
tivos prioritarios y a la realización de objetivos políticos, económicos
y sociales.
Se hace imperioso que estos programas también respondan a ob-
jetivos de eficacia; a fi nalidades de coherencia, de coordinación y
de complementariedad y; fi nalmente, que estén en condiciones de
mostrar resultados concretos y cuantificables.
Esto demuestra la importante atención que debe prestarse a la
concepción de programas de cooperación descentralizada, ya sea que
emanen de colectividades territoriales o de proveedores de fondos,
para responder eficazmente a los objetivos que les son asignados.
Es claro que la cooperación descentralizada debe ser incentivada
con el propósito de favorecer la participación de todos los actores de
la sociedad civil de las dos regiones en el proceso de cooperación
para el desarrollo. Es, entonces, este aspecto de la cooperación gene-
ral ‒la cooperación descentralizada‒ sobre lo que nos esforzaremos
por estudiar y analizar, con el objetivo de destacar su fundamento
y sus modos y modalidades de funcionamiento, en cuanto a herra-
mienta altamente operacional.
Habrá que ver también en qué medida la cooperación descen-
tralizada –considerada como más pertinente, mejor enfocada, más
innovadora y más flexible– es capaz de responder a los ejes estraté-
gicos prioritarios, especialmente a los de la UE, ya sea acompañán-
dolos o desarrollando acciones en los niveles local y regional, para
apoyar su eficacia.

60
M���� V����������

IV. D� �� C���������� C������ ����� �� C����������


D��������������: ��� V����� E������

En el contexto de democratización, de liberación económica y de re-


forma del Estado, la mayoría de los países de la región ALC deben
enfrentarse a los compromisos políticos y económicos, respetando
los acuerdos y compromisos tomados a escala comunitaria. Es de
esta manera como se constata que estos cambios en profundidad
tendrán un impacto directo sobre el sistema de ayuda interna comu-
nitaria, cuyo objetivo principal es, recordémoslo, la lucha contra la
pobreza y las desigualdades sociales.
Se evidencia entonces que la UE, así como los otros proveedores
de fondos internacionales, deberán adaptar e incluso implementar
nuevos instrumentos de cooperación y modalidades de acompaña-
miento, que deberán apoyar la puesta en marcha de los programas
de acción si se quiere facilitar, para alcanzarlos, los cambios institu-
cionales esperados y sus corolarios, especialmente a nivel local.
En el capítulo que sigue trataremos de hacer el nexo entre la vo-
luntad de la Comisión Europea, reafi rmada en estas nuevas orien-
taciones de la política de cooperación para el desarrollo, de hacer
de la lucha contra la pobreza una de sus prioridades a través de la
implementación de políticas sectoriales, especialmente en los ám-
bitos del desarrollo local, de la gestión urbana y de los procesos de
descentralización.
En esta materia parece que la cooperación descentralizada apa-
rece como un enfoque pertinente dado que los avances en la materia
son innegables, incluso si éstos se encuentran a menudo confronta-
dos a las restricciones y a los diversos instrumentos de gestión pro-
puestos por el sistema comunitario.
La importancia creciente de la cooperación descentralizada y su
enfoque innovador, que hace de los actores el corazón de su acción,
necesita hoy día que sean clarificados a la vez su concepto y su fi-
nalidad, de manera que se pueda asentar mejor su legitimidad y su
fuerza como nuevo instrumento de una cooperación más localizada
y eficaz, que tenga como objetivo un desarrollo sustentable.
El concepto “cooperación descentralizada” fue introducido por
primera vez en la política de cooperación para el desarrollo de la UE
en 1989, en la cuarta Convención de Lomé ACP-UE. A partir de ese

61
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

momento se reconoce oficialmente su importancia a través del regla-


mento CE núm. 1659/98 del Consejo del 17 de julio de 1998, relativo a
la cooperación descentralizada.
Ésta será introducida en los dispositivos América Latina / Asia
(ALA), en 1992, en el Programa MED, en 1992-1993. Se trataba entonces
de una innovación que pretendía interpretar las grandes transiciones
que caracterizaban el contexto internacional a fi nes de los años ochen-
ta, especialmente con la importancia otorgada a la noción de buena
gobernanza de los países en desarrollo, a los procesos de democrati-
zación comenzados en un cierto número de países, a la redefi nición
del papel del Estado, a la nueva percepción de las relaciones entre el
Estado y la sociedad civil, y el surgimiento de un nuevo paradigma de
cooperación para el desarrollo, que coloca el acento en la “responsabi-
lidad” de las partes involucradas en el proceso de desarrollo.
Según la visión europea, se trata de “suscitar cambios a largo plazo
en cuanto a los procedimientos de la UE en materia de cooperación”
pues el análisis de las políticas en materia de estrategias de desarrollo
mostraba la necesidad de implicar mucho más a los actores económi-
cos y sociales, asociándolos a la toma de decisiones y a la puesta en
práctica.
Existe una definición europea de la cooperación descentraliza-
da que es mucho más extensa, ya que considera al conjunto de los
actores no gubernamentales. Así, la Unión Europea reconoce como
actores de la cooperación descentralizada a los poderes públicos
locales, pero también a las organizaciones no gubernamentales,
las cooperativas, los sindicatos, las organizaciones de mujeres y de
jóvenes, las instituciones de enseñanza y de investigación, las Py-
mes, etcétera.
La cooperación descentralizada (visión europea) es un nuevo en-
foque de la cooperación para el desarrollo, cuyo objetivo es pasar de
una lógica de proyectos a una lógica de actores, involucrados a lo lar-
go de todo el ciclo de la intervención y administrando juntos un pro-
ceso de cambio sustentable en el cual los roles y responsabilidades de
cada uno están claramente defi nidos. El interés por la gestión de la co-
operación descentralizada se ha afirmado en el curso de estos últimos
años y se ha traducido también en la implementación, en 1992, de una
partida presupuestaria específica (B7 - 6430) destinada a promover
este nuevo enfoque mediante el fi nanciamiento de acciones de movi-

62
M���� V����������

lización e información, de apoyo a las capacidades institucionales de


los actores descentralizados y de acciones piloto.
“Es una manera de salir del sistema de cooperación con los Es-
tados y de comprometerse con otra manera de hacer cooperación”4.
Esta modalidad europea de la cooperación descentralizada se basa
en cinco pilares: a) la participación activa y la “responsabilidad” del
conjunto de los actores de la sociedad civil; b) la búsqueda de con-
certación y complementariedad entre los diferentes actores; c) la ges-
tión descentralizada, incluyendo la delegación de responsabilidad de
gestión, incluso fi nanciera, al nivel más próximo de los actores in-
volucrados; d) la adopción de una metodología-proceso que permite
inscribir a la cooperación descentralizada en la duración y fi nalmen-
te, e) la prioridad dada al fortalecimiento de las capacidades y del
desarrollo institucional.
Sin embargo, la institucionalización de la cooperación descentrali-
zada es más necesaria dado que parece ser una modalidad pertinente,
adaptada para hacer frente a los nuevos desafíos de las prioridades
de la cooperación, tal como lo hemos destacado a lo largo del primer
capítulo. Ahora bien, desde el comienzo, la línea de fi nanciamiento
Cooperación Descentralizada (partida presupuestaria B7-6430 de la
CE), específica y abierta a todos los actores, ha sido integrada en una
partida presupuestaria más importante, a saber, la partida Cofi nan-
ciamiento ONG. Este particular posicionamiento no ha facilitado su
institucionalización y es la razón por la cual sería importante que el
marco legal y procesal pueda ser objeto de una especial atención de
la UE, aunque sí se han desarrollado programas que responden a la
lógica de cooperación descentralizada.
La cooperación descentralizada representa entonces un desafío y
un triunfo mayor para el fortalecimiento del nuevo partenariado y el
enriquecimiento del diálogo de la UE con sus socios latinoamericanos
y del Caribe. Se trata de una forma de cooperación que parece más
adaptada para desarrollar acciones sólidas y perennes en el ámbito de
la dimensión social del desarrollo; para reforzar la interacción entre
los actores económicos y sociales del desarrollo y, fi nalmente, dar co-
herencia a las acciones emprendidas entre los diferentes niveles del

4
Comisión Europea, “Note d’orientation sur la coopération décentralisée”,
23 de diciembre de 1999.

63
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

desarrollo. La institucionalización y la operación de la gestión de la


cooperación descentralizada suponen que los objetivos a largo plazo
y el alcance de la cooperación descentralizada sean bien compren-
didos.
La cooperación descentralizada no es, en efecto, un instrumento
sino una metodología, que debe ser parte integrante de las políticas y
prácticas de cooperación. Debe permitir apoyar un proceso de largo
plazo, apuntando especialmente a un desarrollo económico y social
sustentable; el apoyo y el desarrollo de servicios viables y perennes
en beneficio de las poblaciones (agua, salud, servicios fi nancieros
descentralizados); el establecimiento de nuevas responsabilidades
compartidas entre el Estado central y los actores descentralizados
(colectividades locales, organizaciones de base, ONG, operadores
económicos, etc.); la promoción de un proceso de concertación y de
planificación entre las autoridades locales y los actores socioeconó-
micos en un contexto local y territorial; la lucha contra la pobreza a
través de una verdadera movilización de las energías y recursos de
los actores económicos y sociales; el fortalecimiento de la democra-
cia y la promoción de los derechos humanos gracias al apoyo otorga-
do al fortalecimiento y a la diversificación de la sociedad civil y de
las colectividades locales.
La cooperación descentralizada, según la visión europea, tiene
como objetivo mejorar la eficacia, evolución y perennidad de ser-
vicios que benefician a la población. En la práctica, esta modalidad
consiste en alcanzar los siguientes resultados: reforzar la partici-
pación de los habitantes y las organizaciones de la sociedad civil;
fortalecer las capacidades de identificación, negociación, decisión,
experimentación y realización de las organizaciones e instituciones
emanadas de la sociedad civil y, fi nalmente, reforzar los poderes lo-
cales y su capacidad de gestión.
Además, se espera que la cooperación descentralizada facilite la
introducción de un cambio en las prácticas de gestión de las acciones
de desarrollo en los diferentes niveles de intervención, especialmen-
te a través de la implicación de las diferentes categorías de actores
en la formulación de políticas internacionales, nacionales y locales,
así como en las diferentes fases del ciclo de la intervención; el perfec-
cionamiento de nuevos modos operatorios adaptados a este tipo de
gestión; la introducción de nuevos métodos de análisis, etcétera.

64
M���� V����������

De hecho, esta gestión descentralizada implica la transferencia


de la responsabilidad efectiva de la decisión así como de la gestión de
los recursos (fi nancieros, humanos y técnicos) a los poderes locales,
en el marco de las acciones de desarrollo (procesos de apropiación)
con miras a cambios significativos en el ámbito de la lucha contra la
pobreza y el desarrollo de los procesos de democratización.
Esto supone in fine además experimentar y adaptar las moda-
lidades de intervención (fi nanciamiento, procedimientos, etc.) que
permitan comprometer programas que integren este enfoque en di-
ferentes contextos. Se trata aquí de prever el paso de una coopera-
ción que se supone centralizada hacia un nuevo entorno de actores
diversos y organizados de manera relativamente autónoma. Esto
deja de manifiesto la importancia de identificar y clarificar los roles
que los diferentes actores deberán cumplir en la cooperación descen-
tralizada.
Es importante, por otra parte, subrayar que el impacto de los
programas de cooperación descentralizada no depende del solo es-
fuerzo de los actores de la sociedad civil. Está también condicionado
por factores externos como la competencia de los gobiernos o los
parlamentos nacionales o de organismos o acuerdos internacionales,
que deben facilitar la comprensión del enfoque y la aceptación de su
desarrollo. Pues, en efecto, la cooperación descentralizada no tiene
como objetivo fundamental cuestionar las prerrogativas de los Esta-
dos, sino, por el contrario, ayudarlos a implementar los procesos de
transformación institucional y económica.
Es innegable que el potencial de este enfoque innovador está hoy
en el seno de la cooperación en desarrollo de la UE, especialmente
en el marco del acuerdo de Cotonou de 1989 y de los diferentes dis-
positivos citados más arriba (AL, ASIA, MED, etc.). Se trata de un
inmenso desafío para la UE para lograr su partenariado estratégico
con la región ALC.

65
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

V. L� C���������� D��������������
� ������ �� ������� P�������� E�������

Elaborar un estado de situación de los diferentes programas de co-


operación de la UE, ya sea de alcance nacional, regional, subregional
o bilateral, no es el objetivo de este trabajo. Pero a través de este vasto
panorama, identificar algunos programas y sus instrumentos fi nan-
cieros permite apreciar el crecimiento ampliado de cooperación de la
UE hacia ALC, y poner énfasis en los programas específicos de coope-
ración descentralizada entre colectividades locales.
Esta identificación y su análisis posterior permiten además ilustrar
el nuevo paradigma de cooperación que surgió en los años 1980, pre-
gonando el desarrollo participativo y la toma por parte de los actores
locales, especialmente luego de los programas de reforma económica
e institucional llevados a cabo dentro del ámbito del ajuste estructural
de la democratización y de la descentralización, para redefi nir el pa-
pel del Estado y la participación de otros actores tales como la socie-
dad civil, el sector público, las colectividades locales, etcétera.
De esta manera, la evocación del Fondo Europeo al Desarrollo (FED)
está precisamente destinada a dar a conocer este programa a la Región
del Caribe de la cual depende directamente. El nuevo acuerdo UE/ACP
del 23 de junio de 2000 en Cotonou (Benin) fue firmado por veinte años
y definió claramente una perspectiva que combina la política, el co-
mercio y el desarrollo con cinco pilares independientes: a) una dimen-
sión política global, b) la promoción de enfoques participativos, c) una
concentración sobre el objetivo de reducción de la pobreza, d) el esta-
blecimiento de un nuevo marco de cooperación económica y comercial
y, e) una reforma de cooperación financiera. Los principales elementos
del acuerdo financiero buscan, ante todo, apostar por la coherencia, fle-
xibilidad y eficacia de la ayuda comunitaria para cada Estado y región
ACP. Hay que recordar que es en el marco de los acuerdos de Lomé, en
1989, que apareció por primera vez la noción de “cooperación descen-
tralizada”, lo que nos conduce luego a citar la partida presupuestaria
Cooperación Descentralizada B7-6430.
Esta partida presupuestaria existe desde 1992 y, si hay que hacer
un rápido paralelo, surgió al mismo tiempo que el lanzamiento de los
primeros programas horizontales. El enfoque de desarrollo de tipo
cooperación descentralizada ha sido destacado en la cuarta conven-

66
M���� V����������

ción ACP-CE, en el reglamento (CEE) núm. 443/92 del Consejo del 25


de febrero de 1992.
La partida presupuestaria B7-6430 aporta una contribución im-
portante a la realización de los objetivos de la política de cooperación
de la Comunidad, pero hay que subrayar que su creación se inscribe
en un contexto histórico de cooperación descentralizada más antiguo5
y se inspiró en diferentes fuentes que datan de los años 1970/1980: el
interés por los micro proyectos; la importancia de las ONG; el ascenso
de la sociedad civil; las políticas de ajuste estructural y las crisis de
los Estados; la explosión urbana y el surgimiento de las colectividades
locales; etcétera.
Al respecto, es interesante notar que en la misma época, en Fran-
cia, es promulgada la Ley de Orientación 92-125, que viene a sentar
las primeras bases jurídicas de la cooperación descentralizada, reco-
nociendo de manera legal, formal e institucional, las relaciones de las
colectividades territoriales francesas y de sus agrupaciones con sus
homólogos extranjeros.
Todos los actores de la cooperación descentralizada de la Comuni-
dad Europea o de los Países en Vías de Desarrollo (PVD) son elegibles
en esta partida presupuestaria, como los poderes locales, las organiza-
ciones no gubernamentales, las agrupaciones profesionales y grupos
de iniciativas locales, las cooperativas, los sindicatos, las organizacio-
nes de mujeres y de jóvenes, las instituciones de enseñanza y de in-
vestigación, las iglesias y todas las asociaciones no gubernamentales
susceptibles de aportar con su contribución al desarrollo.
Por otra parte, desde los años noventa, la CE ha iniciado y lanzado
programas horizontales en diferentes zonas geográficas, destinados
a actores diversos de la sociedad civil: ONG, pequeñas y medianas
empresas, institutos de formación o colectividades locales; estos pro-
gramas horizontales utilizan el enfoque de cooperación descentrali-
zada y, en general, tratan de apoyar, mejorar, e incluso promover el
desarrollo urbano sustentable.

5
Ver los siguientes documentos: “Coopération décentralisée: une approche euro-
péenne nouvelle au service du développement participatif. Etude méthodologique”,
COTA, 1996 ; “Coopération décentralisée dans la Convention de Lomé. Guide pour les
ONG et les acteurs du développement dans les pays ACP”, CLONG, 1994.

67
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

Entre los diferentes programas se puede citar los destinados a la


zona mediterránea, lanzados en 1992 y dirigidos a diferentes actores
de la sociedad civil.
MEDS-URBS, para las colectividades locales; MED-CAMPUS,
destinado a las universidades; MED-MEDIA, para los medios de co-
municación y MED-INVEST, destinado a las Pymes. Estos progra-
mas fueron suspendidos en 1995 por razones de disfunción interna
de la Comisión Europea, pero constituyen, sin embargo, los prime-
ros ejemplos de cooperación regional y de cooperación horizontal
descentralizada.
Asimismo, diferentes programas horizontales y de cooperación
descentralizada han surgido para Europa Central, Oriental y los
Nuevos Países Independientes.
RECITE, programa de constitución de redes entre las regiones y
ciudades de Europa para favorecer los intercambios de experiencia
entre los actores locales de diferentes regiones.
ECOS-OUVERTURE, programa europeo de cooperación trans-
regional entre los países de la Europa comunitaria y de Europa Cen-
tral, para promover los procesos de descentralización mediante la
formación y el desarrollo de los conocimientos a escala regional y
local, para alcanzar los objetivos de desarrollo económico y social
para las regiones menos favorecidas de ambas zonas geográficas.
Lanzado en 1991, LODE (acrónimo de LOcal DEmocracy) es un
programa de cooperación especializado que tiene como objetivo el
desarrollo y funcionamiento de las colectividades locales y regiona-
les de los países de Europa central y oriental.
CITY TWINNING, uno de los aspectos del programa comunita-
rio TACIS apoya la transferencia del saber hacer de las colectivida-
des territoriales de la Unión Europea hacia las colectividades locales
de los países de Europa del Este y Central, con el propósito de asegu-
rar una gestión democrática y eficaz a escala local o regional.
En Asia, distintos programas fueron lanzados en el mismo pe-
riodo.
ASIA
SIA INVEST
INVEST, para favorecer la cooperación económica entre
empresas europeas y asiáticas.

68
M���� V����������

MUNICIPAL ENVIRONMENT COOPERATION PROGRAM-


ME, es un programa de cooperación para el medio ambiente, entre
municipalidades de Europa y de Asia.
ASIA-URBS, programa de cooperación descentralizada que tie-
ne como objetivo mejorar el conocimiento y la comprensión mutua
entre Asia y Europa, mediante proyectos de desarrollo urbano reali-
zados conjuntamente por las colectividades asiáticas y europeas.
En lo que respecta a la Región América Latina, han surgido va-
rios programas de cooperación horizontal.
El programa AL-INVEST está destinado en especial a las pe-
queñas y medianas empresas de las dos regiones, para fortalecer sus
alianzas estratégicas y el desarrollo de partenariados.
Los programas ALFA y ALBAN están más específicamente des-
tinados a las instituciones universitarias y a los estudiantes de las
dos regiones.
ATLAS es un programa destinado a reforzar las relaciones y los
lazos directos entre las cámaras de comercio de las dos regiones.
ALURE tenía como objetivo fortalecer la cooperación energética
entre la UE y AL, y se inscribía en las prioridades de una cooperación
económica de interés mutuo. El programa fue concluido en 2003.
URB-AL 6 fue lanzado en 1995 y tiene como meta principal refor-
zar la cooperación descentralizada, directa y sustentable entre colec-
tividades locales de la UE y de AL, incluyendo a Cuba, e integrando,
en esta ocasión, a otros actores de la sociedad civil.
@LIS7, Alianza para la Sociedad de la Información es el más re-
ciente de los programas horizontales, está destinado a facilitar la
integración de los países de AL a una sociedad de la información
global y a promover el diálogo entre todos los actores y usuarios de
la sociedad de la información.
Estos programas horizontales enseguida muestran para qué gru-
pos determinados han sido creados y muestran también, sea cual sea
la región identificada, que los temas de trabajo son similares o se reen-
cuentran por un fenómeno de transversalidad a escala de los diferen-
tes programas considerados.

6
h�p://www.europa.eu.int/comm/europeaid/projects/urbal/program/guide_mep_
es.pdf

69
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

El programa horizontal es una nueva modalidad, un nuevo modo


de “hacer” a nivel de la cooperación económica regional, pues incluye
directamente las diversidades de los países de una zona geográfica in-
volucrada. Toma en cuenta la pluralidad de los actores, considerán-
dolos elementos indispensables en la elaboración de un partenaria-
do sustentable. Finalmente, tiene como objetivo principal, sobre una
base que intenta compartir valores comunes, contribuir a implantar
y a desarrollar una nueva visión de la cooperación regional.
Por otro lado, es lamentable que no exista una verdadera sinergia
y que no se haya instaurado un instrumento de comunicación entre
estos distintos programas. En efecto, algunos de estos programas
geográficos están dirigidos a los mismos grupos apuntados, como
por ejemplo las colectividades locales (ASIA-URBS y URB-AL). In-
cluso, si las realidades geográficas son heterogéneas y diferentes, es-
tos programas, que tienen en común los mismos objetivos y realizan
acciones similares, ganarían al intercambiar puntos de vista sobre
sus estrategias de gestión y sus modos de saber-hacer, sus éxitos y
sus debilidades, etcétera.
Fuera de los programas denominados regionales, antes descri-
tos, es necesario señalar la existencia de algunos programas que no
salen del marco precitado de cooperación regional. La cooperación
llamada bilateral es aquella que une a la UE con cada uno de los 17
países de AL. A nivel regional de AL, es importante destacar que la
mayoría de las acciones se desarrollan en el marco de los “progra-
mas regionales”, destinados a proporcionar una asistencia de tipo
horizontal, tal como los programas anteriormente descritos.
La cooperación bilateral y la llamada cooperación regional están
defi nidas y son manejadas por dos instrumentos fi nancieros que son
la ayuda programable, defi nida por la Comisión Europea y el país
beneficiario y que se pone en funcionamiento mediante convenios
de fi nanciamiento entre instituciones oficiales (CE por una parte, au-
toridades nacionales o locales por otra) y contratos de subvenciones
con otros organismos de derecho público o privado. La ayuda no
programable es aquella entregada luego de convocatorias, en prin-
cipio anuales, y no sólo involucra a la región de AL. Se pone en fun-
cionamiento por medio de contratos de subvención con actores de la
sociedad civil (generalmente las ONG).
Es entonces difícil, en el marco de este trabajo, abarcar con pre-
cisión el conjunto de estos programas y proyectos que dependen no

70
M���� V����������

sólo de partidas presupuestarias diferentes, sino también de una ló-


gica de programación diferente.
Sin embargo, existe una real complementariedad entre los pro-
gramas llamados horizontales y algunos programas de cooperación
bilateral, especialmente en los ámbitos del desarrollo social, del apoyo
institucional, del medio ambiente, etcétera, ya que se trata también de
campos considerados a la vez como prioridades y que benefician al
mismo tiempo a las colectividades locales. Además de esta comple-
mentariedad, pareciera que estas dos formas de cooperación ganarían
más coherencia y sinergia dado que las colectividades locales son a la
vez actores y beneficiarios.

VI. L� C���������� D��������������


�� ��� P���������� �� F����� M�������������
A comienzos de los años noventa, el Banco Mundial implementa su
“Estrategia para las ciudades y las colectividades territoriales”, reco-
nociendo la necesidad absoluta de integrar a las colectividades loca-
les al proceso de desarrollo local. Al llevar a cabo una colaboración
creciente con las Naciones Unidas, en particular, el Banco sostiene y
fi nancia programas de cooperación horizontal, de forma experimen-
tal y luego de manera más estructurada y de mayor envergadura,
como el Urban Management Programme y algunos de los Programas
de UN-Hábitat.
En este sentido, es importante subrayar la iniciativa Cities
Alliance, el Programa Alianza para el Futuro de las Ciudades, par-
tenariado mundial y programa cuya fi nalidad es incitar a las ciuda-
des a utilizar todas las nuevas herramientas y los nuevos enfoques,
permitiéndoles promover el desarrollo económico local para comba-
tir la pobreza.
CITIES ALLIANCE fue lanzado en 1999 con el apoyo fi nancie-
ro del Banco Mundial y de las Naciones Unidas-UN-Hábitat, cuatro
asociaciones mundiales de ciudades y de autoridades locales y diez
gobiernos. Desde su lanzamiento, Cities Alliance ha invertido 30
millones de USD en 27 países. Para la región ALC, a fi nes de junio
del año 2003, subvenciones de 8.839.045 USD han sido asignadas al
proyecto de la ciudad de México: “Mejorar y manejar el desarrollo

71
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

urbano informal en el espacio metropolitano de México” con el apoyo


del Banco Mundial y de la Asociación Metrópolis o aun el “Programa
Legal de Barrios”, en diez de los barrios más pobres de la ciudad de
São Paulo (Brasil) con el apoyo de la Federación Mundial de Ciudades
Unidas, el Banco Mundial y los Gobiernos de Francia e Italia.
Otro programa más reciente es el Programme City Round, con-
ducido por el Instituto del Banco Mundial.
CITY ROUND tiene como objetivo organizar visitas de trabajo en
terreno para poner en contacto directo a ciudades líderes en un campo
específico con ciudades que requieren asistencia en dichos ámbitos.
Además, pretende reducir las desigualdades de los conocimientos y
del saber hacer, construir una base común de conocimientos de alto
nivel y promover las buenas prácticas de gestión urbana. Por ejemplo,
responsables de las ciudades de Phnom Penh (Camboya) y de Yakarta
(Indonesia), donde los problemas de transporte público son numero-
sos y complejos, han visitado las ciudades de Bogotá (Colombia) y Cu-
ritiba (Brasil) donde se han implementado soluciones innovadoras.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) es el principal or-
ganismo fi nanciero para los gobiernos de la región ALC, que otorga
préstamos y asistencia técnica no reembolsable, pero también apoya
a un número limitado de compañías privadas. El BID administra ac-
tualmente unos treinta fondos fiduciarios por cuenta de los Estados
Unidos, Japón, Francia, Suecia, España y de otros. Estos fondos fidu-
ciarios cofi nancian la asistencia técnica y los proyectos, especialmente
en los siguientes campos: social, de la pobreza, de las mujeres, del
saneamiento, de la educación o también del medio ambiente.
La contribución de los estados miembros de la UE representa 10%
del total de estos fi nanciamientos. Las dos instituciones han imple-
mentado espacios de intervención común y creado grupos de consulta
para defi nir proyectos de interés común, algunos de los cuales están
coordinados por el mismo BID. Se puede citar, por ejemplo, el Progra-
ma de Reconstrucción en América Central, con un aporte de 9 000
millones de USD en el cual, la Unión Europea participa con 250 millo-
nes de euros, de los cuales 20.6 millones corresponden a una cartera
de proyectos comunes en los ámbitos del desarrollo de la microempre-
sa, la educación, y las políticas sociales, etcétera.

72
M���� V����������

Del mismo modo, el BID fi nancia proyectos regionales y subre-


gionales tan importantes como las redes de transporte, de energía
y de telecomunicaciones; las redes de centros de investigación; el
apoyo a las capacidades institucionales; la formación profesional en
diferentes sectores (saneamiento y asuntos sociales); el apoyo a las
Pymes; el apoyo a las ONG; la participación de la mujer y el medio
ambiente; etcétera.
El PROGRAMA EMPRESARIADO SOCIAL del BID ofrece a las
ONG, microempresas, cooperativas y otras entidades organizadas de
la sociedad civil, la oportunidad de obtener préstamos, incluso acom-
pañados de subvenciones, especialmente para la formación técnica. El
Instituto para el Desarrollo Social del BID aporta, además, un apoyo a
los grupos de la sociedad civil y a los gobiernos, en los dominios bási-
cos de la gestión de los fondos públicos para una mejor liberalización
de los servicios públicos.
Entre las numerosas iniciativas de las Naciones Unidas se pue-
de citar el programa Hábitat, lanzado en 1978 para responder a una
urbanización masiva del planeta, especialmente aquella de las ciuda-
des de los países en desarrollo. Hábitat II, en 1996, llamado también
“Cumbre de las Ciudades”, estableció la Agenda Hábitat con más de
100 compromisos y cerca de 600 recomendaciones. En enero de 2002,
la Declaración del Milenio reafirmó la prioridad de alcanzar un desa-
rrollo urbano sustentable y de aportar respuestas adecuadas, en una
perspectiva global de reducción de la pobreza a través de programas
y proyectos de alto nivel, en colaboración con los gobiernos y las au-
toridades locales. A este efecto, se puede recordar la iniciativa con-
junta ya mencionada de Cities Alliance con el Banco Mundial y otros
socios de este mismo tipo.
Otros programas han surgido, como es el caso de los destinados al
acceso de agua potable y al saneamiento, a la gestión de los desechos
en las ciudades; otros, en relación con la formación de responsables
locales, los derechos de las mujeres y la promoción de la igualdad
entre hombres y mujeres; la lucha contra la inseguridad, como la ini-
ciativa Safer Cities Programme; el desarrollo del empleo, las fi nanzas
municipales y el fi nanciamiento de las viviendas, las inversiones ur-
banas, el desarrollo de las infraestructuras y el mejoramiento de los
servicios públicos, etcétera. ¡154 programas y proyectos en 61 países!

73
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

Hay que destacar la existencia del Programa de Gestión Urbana


(UMP en inglés), creado en 1986 por UN-Hábitat, el PNUD y el Ban-
co Mundial, para ayudar el desarrollo económico y social y la lucha
contra la pobreza en las ciudades de los PVD. Su objetivo es promover
las prácticas innovadoras de gestión urbana, establecer y promover
las redes municipales e influir en los programas y políticas de gestión
urbana a nivel nacional y local. Cubriendo 140 ciudades en 58 países,
el PGU ofrece una plataforma para los colaboradores comprometidos
en la problemática urbana. Llevando adelante su fase 4 (2001-2006), el
PGU tiende a institucionalizar los procesos de participación, a conso-
lidar las experiencias y a profundizar los conocimientos y la percep-
ción de la gestión urbana.
Desde enero del año 2004, el PGU ha transformado sus oficinas
regionales en redes regionales para una mayor apropiación de sus ac-
tividades por parte de los socios regionales y locales, siempre con el
apoyo de UN-Hábitat y del PNUD.
Para la región ALC, el PGU ha contribuido especialmente al de-
sarrollo del diálogo sobre las políticas urbanas de la región; a apoyar
los procesos de formación y perfeccionamiento de la gestión local y
al desarrollo de los intercambios y la cooperación horizontal, entre
otros. Desde 1997, más de 30 planes y programas de acciones priorita-
rias han sido iniciados y se han realizado estudios e investigaciones
en más de 70 ciudades, en colaboración con agencias de cooperación
internacional y con aquellas de las Naciones Unidas. A partir de 2005,
el PGU-ALC se transformará en centro de referencia para la gestión
urbana en ALC.
Finalmente, es necesario señalar el Programa de Cooperación
Descentralizada del Instituto de las Naciones Unidas para la Capa-
citación y la Investigación (UNITAR), plataforma de información, de
diálogo entre las agencias de las Naciones Unidas y los actores locales,
como las colectividades locales, las empresas públicas y privadas, la
sociedad civil y el medio académico.
Las actividades de esta plataforma se realizan a través de la red
CIFA – (Centros Internacionales de Formación de los Actores Locales),
compuesta por estructuras regionales específicamente creadas para la
formación de las autoridades locales y sus colaboradores públicos y
privados en el seno de las colectividades.

74
M���� V����������

VII. L� O����� �� C���������� D��������������


B�������� E������

Además de las cooperaciones multilaterales, numerosos organismos


europeos de carácter regional o local, han defi nido e implementado
políticas de cooperación descentralizada. La tarea de hacer un balan-
ce de esta cooperación descentralizada en el conjunto de los países
europeos es enfrentarse en particular con la dificultad de recolectar
información confiable y con la heterogeneidad en la concepción y en la
interpretación de esta misma cooperación descentralizada.
La información que aparece a continuación no involucra a países
como España, Francia o Italia, a los cuales se les dedica un tratamiento
específico, en razón de su implicación especial en AL y del peso que
representa la cooperación descentralizada en la cooperación clásica
de estos países.
Las colectividades locales de Alemania pueden llevar a cabo ope-
raciones de cooperación descentralizada a través de la Constitución
Nacional (art. 28 II ) y por una ley vigente desde los años ochenta. Tres
asociaciones de ciudades, municipalidades, grandes ciudades y Län-
der8 apoyan la acción de las colectividades, cumpliendo un papel de
informantes y consejeros, facilitando su agrupamiento para realizar
proyectos más consecuentes, pero ellas no llevan a cabo directamente
las acciones de cooperación internacional. Las grandes ciudades de los
Länder llevan a cabo acciones internacionales, a menudo con el apoyo
de las ONG, las Iglesias o las fundaciones, al no contar con personal
calificado u homólogos en el lugar. Desde el momento en que las com-
petencias en cuestión dependen del dominio de la colectividad, no
hay un ámbito específico de intervención. Las principales zonas de co-
operación son los países fronterizos y los países del Este. Numerosas
agencias privadas trabajan en la recolección de fondos para las colec-
tividades, y la bien conocida GTZ recibe la mayor parte de los fondos
gubernamentales de ayuda al desarrollo y lo redistribuye enseguida
a las ONG. Las grandes colectividades alemanas se vuelcan cada vez
más hacia los fondos europeos.

7
h� p://www.europa.eu.int/comm/europeaid/projects/alis/plaque�e_alis_es.pdf

75
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

La ciudad de Colonia realiza diversos proyectos de desarrollo


en Nicaragua. Uno de ellos es un proyecto de ayuda a las madres
solteras o aisladas, pero es necesario también citar la participación
de algunas ciudades alemanas en el Programa Europeo URB-AL,
en especial la ciudad de Sttutgart como coordinadora de la Red Nº8
“Control de la movilidad urbana”, y también la Ciudad-Estado de
Bremen como coordinadora de la Red Nº13 “Ciudad y sociedad de
la información”.
En Austria, la Constitución permite a las colectividades locales
organizarse como ellas quieran, para asuntos de su competencia.
Fuera de los convenios de hermandad mayoritariamente europeos,
la cooperación internacional es una acción conjugada del Estado Fe-
deral, de los Länder y de las municipalidades. Tres asociaciones de
agrupamiento de las colectividades desarrollan e implementan redes
con otras asociaciones y cumplen también un papel de consejeras así
como de intermediarias para los asuntos fi nancieros de las colectivi-
dades con el Estado. Estas asociaciones y las grandes colectividades
cuentan con personal especializado y recurren poco a las agencias
privadas.
Las acciones de cooperación involucran principalmente a las ciu-
dades europeas vecinas, mientras que los partenariados con las ciu-
dades extranjeras representan sólo 9% del total de sus intervencio-
nes. Financiadas mayoritariamente con fondos propios, las acciones
de cooperación son también fi nanciadas con fondos estatales. Ade-
más las colectividades tratan de captar fondos europeos: 64% de las
comunas saben de la existencia de fondos europeos y 5% los utiliza.
Para Bélgica, que está dividida en comunas, provincias, comuni-
dades y regiones, existen distintos modos de intervención. La coope-
ración internacional comunal actúa bajo una herramienta llamada
“vínculo entre las ciudades”, que se asemeja a un acuerdo, ya que a
nivel del Estado parece no existir legislación específica alguna. En
noviembre del 2000, consciente de la importancia del papel de las
comunas en materia de cooperación descentralizada, el Estado im-
plementó un programa de cooperación internacional comunal, por
medio de la Secretaría de Estado para la Cooperación y el Desarrollo.
Este programa prevé subvenciones a las comunas y comprende tres
aspectos: envío de expertos a los Países en Vías de Desarrollo (PVD);
organización de formación individual o de grupos de funcionarios

76
M���� V����������

locales extranjeros; e iniciativas locales concretas que pueden bene-


ficiarse con subvenciones hasta 40 mil euros. Las comunas pueden
recurrir al cofi nanciamiento externo a condición de tener una parti-
cipación de hasta 15%.
La Unión de Ciudades y Comunas Belgas (UVCB) gestionan el
programa de Cooperación Descentralizada del Estado y facilita la
búsqueda de contactos para las colectividades. Coexisten otras tres
asociaciones regionales que representan a las comunas, especial-
mente su adhesión directa con otras asociaciones internacionales. La
cooperación internacional de las comunas (10%) ‒en la mayoría de
las grandes ciudades‒ se hace directamente a través de un servicio
especializado, lo cual hace que las acciones rara vez sean llevadas a
cabo en las comunas, las cuales, delegan, en la mayoría de los casos,
a organizaciones de beneficencia o a ONG. Fuera de la Unión Euro-
pea y de los Paises de la Europa Central y Oriental (PECOS), espe-
cialmente a través de los programas de cooperación transfronteriza
y de integración, la cooperación descentralizada belga está dirigida
hacia África negra y América Latina. Pero, es conveniente distinguir
entre los proyectos, que son actividades bien defi nidas, fi nanciadas
por un cierto periodo y que apuntan a un objetivo determinado, y
las relaciones, que son contactos de mayor duración con un colabora-
dor y que pueden llegar al montaje de proyectos. El fi nanciamiento
se hace con fondos propios, lo cual puede representar el 0,2% del
presupuesto de las comunas flamencas, mientras que 0,12% es consa-
grado por las comunas valonas y 0,04 % por las comunas de la región
Bruselas-capital. Las comunas reciben, por lo demás, fondos de las
autoridades provinciales y federales, y pueden también recurrir a
medios privados.
Para América Latina, las estadísticas muestran que 15% de la ac-
ción de las comunas se refiere a proyectos y 13% a relaciones.
En lo que respecta a las 10 provincias, éstas actúan también me-
diante convenios, aunque sus competencias a veces se repiten con
aquellas de las regiones. Ellas otorgan fondos a las asociaciones, a
las ONG y a las comunas activas. La mayoría hace oficio de difusión
de la información y organiza capacitaciones para las autoridades lo-
cales en materia de cooperación descentralizada; organiza además
las concertaciones entre los servicios provinciales y comunales entre
las mismas comunas y fi nalmente entre comunas y autoridades fede-

77
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

rales. Disponen de servicios específicos y colaboran con las regiones,


con las universidades locales y el sector privado. No hay una zona
prioritaria particular, salvo que no se indica colaboración alguna con
América Latina. Ellas fi nancian las acciones de cooperación en un
nivel de 50% con fondos propios, el resto proviene de las regiones o
de fondos europeos.
Finalmente, a nivel de las regiones, éstas aportan un apoyo fi nan-
ciero a las comunas y provincias en materia de cooperación. Ellas
controlan a las provincias y tienen por ley la posibilidad de fi rmar
acuerdos directamente con gobiernos extranjeros.
En Dinamarca, una ley votada en 1992 autoriza a los condados
daneses a hacer cooperación internacional. En cambio, las comunas
y las ciudades no están habilitadas por la ley pero tienen autoriza-
ción para realizar acciones de cooperación internacional. No hay un
servicio específico en el seno de las entidades para organizar la co-
operación internacional, y los partenariados son objeto de contrato
entre colectividades. Los ámbitos de intervención son aquellos que
dependen de la competencia de las colectividades y se desarrollan
principalmente en el seno de la cooperación transfronteriza, tanto
para los condados como para las ciudades, y existe muy poca co-
operación hacia los países en desarrollo. Las acciones en general son
fi nanciadas por programas europeos, que representan cerca de la
mitad de los fi nanciamientos. Para las ciudades y las comunas el fi-
nanciamiento se hace con fondos propios y a veces del Gobierno, o
con fondos europeos.
Para Finlandia es el Municipal Act el que otorga a las colectivi-
dades el mandato, permitiéndoles hacer cooperación internacional,
respetando el interés general. No hay una legislación específica para
las colectividades, pero están obligadas a actuar dentro del mar-
co específico de un servicio y de un programa preciso. Desde hace
poco, las regiones tienen tendencia a transformarse en actores claves
del sector. La Asociación fi nlandesa tiene como objetivos promover
la cooperación de las ciudades y municipalidades, favorecer la impli-
cación de las colectividades fi nlandesas en los programas europeos
y ser un centro de recursos para las colectividades. Los consejos re-
gionales tienen una función de apoyo y sirven de consejeros ante las
ciudades, y también ayudan en la búsqueda de fondos.
Noventa por ciento de las colectividades fi nlandesas tienen una
relación con una colectividad extranjera, mientras que las ONG son

78
M���� V����������

a menudo utilizadas como operadores, lo mismo que las empresas de


la colectividad, quienes a veces fi nancian hasta 40 % del costo de un
proyecto. Las acciones deben ser pragmáticas y desarrollarse en un
contexto más general, y deben estar administradas por un servicio
en particular. Las zonas de intervención involucran particularmente
a las regiones fronterizas, los países bálticos y Rusia. La mayor parte
del fi nanciamiento proviene de los programas europeos, pero tam-
bién del Estado, a través de una organización específica que a su vez
publica licitaciones a las cuales deberán responder las ciudades.
Las colectividades irlandesas pueden llevar a cabo acciones de
cooperación si éstas responden al interés general, pero no existe una
ley específica en la materia. Las colectividades son entonces indepen-
dientes de toda asociación de colectividad y realizan sus acciones
con personal propio. Por otra parte, el Instituto de Administración
Pública coordina el conjunto de los programas europeos en el seno
de los cuales participan colectividades irlandesas. Las intervencio-
nes se hacen, en la mayoría de los casos, en forma de hermanamiento
y con colectividades europeas del Oeste. Las acciones hacia países en
desarrollo son marginales. Las colectividades fi nancian sus acciones
con fondos propios pero también con fondos europeos para los gran-
des proyectos.
No parece existir un marco legislativo defi nido en Luxemburgo,
sólo se considera la noción de “interés local” y su origen se remonta
a textos jurídicos franceses del siglo XVIII. Sin embargo, el Ministe-
rio de Relaciones Exteriores incentiva a las colectividades a iniciar
acciones e informar a los habitantes sobre la cooperación para el de-
sarrollo, dado que éstas parecen, hasta hoy, poco involucradas. Por
otra parte, considerada como un monopolio del Estado, la evolución
institucional parece poco favorable. La cooperación descentralizada
concierne únicamente a los PVD y excluye de hecho la cooperación
transfronteriza y los acuerdos de hermandad tradicionales. Las au-
toridades locales luxemburguesas están reagrupadas en el seno de
un sindicato único y algunas de ellas son miembros de la asociación
Alianza del Clima, creada luego de la Conferencia de Río de 1992,
con una oficina local en Luxemburgo. La adhesión a esta asociación
ha permitido a ciertas comunas (19 de 118) integrarse en la coopera-
ción internacional.
Las comunas trabajan esencialmente con ONG luxemburguesas
reconocidas y habilitadas por el Estado para recibir cofi nanciamien-

79
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

tos del Ministerio de Relaciones Exteriores; algunas de ellas fueron


creadas por instigación de las comunas. Los ámbitos de intervención
son multisectoriales y las acciones están dirigidas principalmente
hacia el África negra y en especial a Cabo Verde, debido a una inmi-
gración creciente de esta población hacia Luxemburgo. América La-
tina, principalmente Chile y Argentina, es la segunda zona contem-
plada por esta cooperación, sin alguna motivación en particular. Las
acciones son fi nanciadas con fondos propios de las colectividades.
La cooperación descentralizada en Holanda debutó en los años
setenta y desde 1972 las municipalidades están autorizadas a en-
contrar los medios fi nancieros para sus acciones de cooperación.
No existe ley específica y las comunas y provincias actúan en los lí-
mites de las competencias que les son fijadas por la Constitución
y en respeto de la política extranjera del Estado. Muy implicadas
en la cooperación descentralizada, pues son autónomas y de gran
dimensión, la cooperación se hace con colectividades de igual nivel,
ya sea a nivel transfronterizo, ya sea fuera de Europa. Noventa por
ciento de las comunas holandesas están hermanadas con al menos
una comuna extranjera y 76% de las comunas (de 504) son activas en
el ámbito de la cooperación internacional. El Estado juega un papel
preponderante y dos programas de cooperación internacional han
sido implementados y fi nanciados por el Ministerio de Relaciones
Exteriores: la Cooperación Municipal con los países que acceden a
la Unión Europea (destinado más precisamente a los países de Euro-
pa central y oriental, incluyendo Turquía) y el Programa de Coope-
ración Holandés para el Desarrollo Intermunicipal (para los PVD).
Este programa de cooperación está destinado tanto a las autoridades
locales como a las empresas con misión de servicio público, a los ser-
vicios locales del agua, a las instituciones de responsabilidad estatal
y a sus asociaciones de agrupamiento.
Las municipalidades disponen de servicio internacional o mo-
vilizan los servicios operacionales; ellas trabajan con asociaciones u
ONG o también recurren a sociedades privadas. La asociación de las
comunas “VNG”–con su servicio VNG International– es una ofici-
na de información sobre los programas nacionales y europeos, y da
asistencia técnica y de asesoramiento a las colectividades. Funcio-
na como una verdadera empresa y realiza proyectos de cooperación
internacional, coopera activamente con las estructuras comunales e
intermediarias y oficia de consejero para ciertas administraciones

80
M���� V����������

centrales. El conjunto de las 504 comunas es miembro de VNG, in-


cluidas las autoridades locales de Aruba y de las Antillas holandesas
en el Caribe.
Las municipalidades llevan a cabo sus acciones directamente,
financian ONG o facilitan la organización de los actores a escala
local. Sin embargo, la gran mayoría moviliza su personal o cola-
bora con ONG locales o nacionales tales como NOVIB (Asociación
Holandesa para la Cooperación Internacional) o incluso SNV (Aso-
ciación Holandesa de Desarrollo). Los campos de intervención son
muy variados: finanzas municipales, medio ambiente, gestión de
los desechos, desarrollo sustentable, educación, capacitación, etc.
Estas acciones se desarrollan mayoritariamente en Europa del Oeste
(46%), Central y Oriental (33%). Las otras zonas son: África, Amé-
rica Latina, el Medio Oriente y Asia (18%), con una acción prepon-
derante en África del Sur y en Nicaragua, por cuestiones políticas,
y finalmente a otros, Japón y Estados Unidos incluídos, con un 3%.
Los financiamientos se hacen con fondos propios, con fondos del
Estado, asignados a través de los programas citados, y finalmente a
través de los programas europeos, representando algunos hasta el
50% de los proyectos. En cuanto a la asociación VNG, es financiada
a la vez por el gobierno holandés, por la Unión Europea, las Nacio-
nes Unidas o aun el Banco Mundial.
En cuanto a las provincias, disponen de gran autonomía y diez
de las doce provincias están implicadas en la cooperación interna-
cional, ya sea con entidades equivalentes o, a veces, con municipali-
dades u organismos estatales. Los acuerdos son firmados en estricto
respeto de los acuerdos internacionales del Estado, pero no existe
control (6% de los casos en el marco de un compromiso sustentable)
o la relación se inscribe en un marco puntual (40% de los casos) en
que la provincia se compromete en un proyecto gubernamental o
europeo, sin compromiso político; sin embargo, se privilegian las
relaciones bilaterales. Las provincias disponen de su organización y
de su personal, y la Asociación de las Provincias (IPO) juega un pa-
pel importante en la promoción de la cooperación descentralizada.
Ella coordina sus acciones, proporciona y difunde la información,
así como la asistencia técnica necesaria. Las provincias trabajan con
múltiples actores de la sociedad civil y privilegian una cooperación
de naturaleza técnica en dominios muy variados, pero donde se

81
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

prioriza el medio ambiente; la agricultura; la salud; la prevención


social y la economía; la educación; la gestión y la organización de
los servicios públicos, etcétera.
Las provincias intervienen mayoritariamente en Europa Central
y Oriental; existen partenariados con Indonesia, Corea, China y tam-
bién con África del Sur; con un fondo propio pues disponen de un
presupuesto específico para la cooperación. Ellas se benefician tam-
bién con créditos del Estado y con fondos europeos, que pretenden
seguir solicitando a pesar del peso y la complejidad administrativa
de estos programas europeos ( INTERREG-PHARE, etcétera).
Divididas en comunas y parroquias (freguesias) a nivel conti-
nental, en comunas, parroquias y regiones autónomas para la isla
Madeira y las Azores, las colectividades de Portugal pueden llevar
a cabo acciones de cooperación descentralizada, basándose en la Ley
sobre las competencias de las colectividades locales núm. 159: 99 del 4 de
septiembre de 1999 y de la Ley núm. 169/99 del 18 de septiembre de 1999
sobre las competencias de las colectividades locales y el régimen ju-
rídico de funcionamiento de las comunas y de las parroquias.
El término “cooperación descentralizada” está reservado sólo a
las acciones de las colectividades locales, ya sea que éstas se realicen
por medio de acuerdos de hermandad o de acuerdos de cooperación
variados. La Asociación Nacional de Municipalidades Portuguesas
(ANMP) creada en 1984, agrupa al conjunto de las 308 municipalida-
des y 4241 parroquias portuguesas (continentales y externas) otor-
gándoles asistencia técnica para la puesta en marcha de las acciones
y para negociar con el gobierno el mejoramiento de los modos de la
cooperación descentralizada. Las grandes ciudades (Lisboa, Oporto,
etcétera) disponen de servicios específicos de relaciones internacio-
nales y los principales ámbitos de intervención involucran asuntos
sociales y culturales con las colectividades europeas o la capacita-
ción, el apoyo de la gestión municipal o también la construcción de
infraestructuras en África. Los vínculos de cooperación están prin-
cipalmente concentrados en las antiguas colonias portuguesas: el
África lusófona, Europa y Timor Oriental en Asia. Los proyectos de
cooperación son realizados en gran parte por las propias municipali-
dades, pero también recurriendo a ONG. Estas acciones son fi nancia-
das con fondos propios pero también con fondos gubernamentales.
La Ley de 1993: Local Government Overseas Assistance Act autoriza
a las colectividades locales del Reino Unido a realizar acciones de

82
M���� V����������

cooperación internacional, y las grandes ciudades tienen servicios


específicos para llevarlas a cabo. Existen tres asociaciones de colec-
tividades: las colectividades locales de Irlanda del Norte, las colecti-
vidades locales escocesas y, fi nalmente, la asociación de los poderes
locales en Londres. La cooperación de las colectividades de Irlanda
del Norte está siempre volcada hacia colectividades extranjeras y en
los países en desarrollo, los partenariados se hacen mayoritariamen-
te con las municipalidades. Los campos de intervención son muy
variados y están destinados principalmente a África y al Caribe. Las
acciones son principalmente fi nanciadas por el gobierno a través del
Ministerio de Relaciones Exteriores, y pocas de ellas miran hacia fi-
nanciamientos europeos, considerados como demasiado exigentes.
En cuanto a las colectividades escocesas, ellas tienen un cam-
po de acción muy libre y algunas disponen de servicios específicos.
Además, fi nancian sus acciones con fondos propios y a veces con
fondos gubernamentales. Ellas intervienen normalmente en el seno
de los programas transfronterizos y en Europa en general. Poco in-
volucradas en los programas europeos, trabajan sin embargo en el
seno de programas como INTERREG y por curioso que esto pueda
parecer, en el seno del Programa URB-AL. Realizan muy pocas ac-
ciones en los países en desarrollo.
No existe una ley específica de cooperación descentralizada en
Suecia, y los condados y las municipalidades realizan acciones en
esta materia. Desde 1975, un derecho específico autoriza la acción
internacional en dos campos precisos: la ayuda a las regiones que
hayan sufrido alguna catástrofe natural, extendida en 1994 a todo
tipo de asistencia humanitaria y a la exportación de técnicas de ges-
tión municipal. En el año 2001, la Ley sobre la exportación municipal de
los servicios y la asistencia y el apoyo internacional clarifica esta compe-
tencia atribuida a las colectividades suecas. Estas últimas tienen por
obligación informar sobre sus actividades a la Agencia sueca para la
cooperación al desarrollo (SIDA).
Dos grandes asociaciones, la asociación sueca de las colectivida-
des locales (SALA) y la Federación de los Condados Suecos (SFCC)
cumplen una función de informantes y consejeros en el montaje de
los proyectos y los circuitos de fi nanciamiento. Las acciones apuntan
a las colectividades pero también a las ONG, a través de acuerdos,
pero más generalmente por simple decisión del ejecutivo local. Las
dos asociaciones citadas han creado una sociedad (SALA IDA AB),

83
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

que se especializa en la gestión de proyectos en Europa del Este y


en África del Sur. Los ámbitos de intervención conciernen principal-
mente: al apoyo a la democracia local, el desarrollo económico y la
salud, pero también la educación, los servicios sociales y el medio
ambiente.
Esta cooperación está específicamente dirigida a los países trans-
fronterizos y las regiones bálticas. Por razones históricas se dirige
también a los países de Europa del Este (25%). Las colectividades fi-
nancian con fondos propios pero se involucran cada vez más en pro-
gramas europeos (PHARE y TACIS). La Agencia SIDA también cumple
el papel de socio capitalista, especialmente para los grandes proyectos
relacionados con la democracia local.

VIII. E�����, F������ � I�����: �� F�����


C��������� �� C���������� D��������������
La Organización de Cooperación y de Desarrollo Económico (OCDE)
considera a España como uno de los países exitosos en materia de
cooperación para el desarrollo. Hay que señalar la adopción de una
ley exhaustiva que siguió a una reforma profunda de la cooperación
para el desarrollo, cuyo objetivo principal es mejorar la coherencia
interna y la coordinación de la ayuda diversificada de España y re-
forzar los organismos existentes y la creación de nuevos órganos de
coordinación.
En efecto, para la cooperación española intervienen numerosos
ministerios, regiones autónomas, autoridades locales y organizacio-
nes de la sociedad civil. La nueva política implementada tuvo como
consecuencia colocar el acento en la reducción de la pobreza, eje ma-
yor de la cooperación para el desarrollo, considerando a la vez dos
prioridades mayores que son la igualdad entre hombres y mujeres, y
el medio ambiente.
La Ayuda Pública española al Desarrollo (APD) está calculada,
para el año 2000, en 1.2 mil millones de USD y la relación APD/RNB9
se establece en 0.22%, lo que es buena clasificación, pues España in-

8
Equivalente a Estado. Alemania es una República Federal

84
M���� V����������

tegró el CAD sólo en 1991. Considerando las ventajas evidentes que


le confieren sus vínculos con América Latina, gran parte de la ayuda
bilateral está concentrada en esta región y en particular en los países
más pobres de América Central y de la Comunidad Andina. En el
año 2000, 40% de la ayuda bilateral española estuvo dirigida a países
de bajos ingresos. Se constata, además, que las donaciones han au-
mentado gracias a la acción de la cooperación descentralizada, por
intermedio de las regiones autónomas y de las autoridades locales, lo
que representa 25% de la APD bilateral. Es necesario subrayar que lo
esencial de estos fondos es otorgado a las ONG, las cuales juegan un
papel significativo como gestoras de las iniciativas. También existen
cofi nanciamientos de la Agencia Española de Cooperación Interna-
cional (AECI).
La cooperación descentralizada constituye un rasgo distintivo
de la cooperación española para el desarrollo. Existe una ley sobre
la cooperación internacional para el desarrollo, Ley núm. 23/98 del 7
de julio de 1998, que precisa el papel de las autoridades locales y del
conjunto de las instituciones centrales y descentralizadas del Esta-
do, que favorece también la complementariedad de la coordinación
entre las diversas instancias implicadas en la cooperación interna-
cional. Instrumentos de planificación, gestión, seguimiento y eva-
luación específica de los recursos fi nancieros movilizados han sido
creados con un papel preponderante de la Secretaría de Estado para
la Cooperación. Una instancia –la Comisión Interterritorial de Co-
operación al Desarrollo– asegura una misión de coordinación y de
concertaciones entre las diferentes instancias implicadas en la ayuda
para el desarrollo.
Existe otro instrumento de fi nanciamiento llamado fondos de co-
operación y de solidaridad, que son ocho y constituyen entidades sin fi-
nes de lucro, y que reúnen comunas, provincias y entidades públicas
y privadas en confederación, desde 1995. Estos fondos constituyen,
hoy día, un dispositivo único en Europa, en el ámbito del fi nancia-
miento de la cooperación descentralizada.
La cooperación descentralizada en España tiene su fuente en los
acuerdos de hermandad y en los acuerdos entre ciudades fronteri-
zas. A partir de 1985, se multiplican las iniciativas a favor del desa-
rrollo y, en 1992, los fondos asignados a la cooperación descentrali-
zada son contabilizados a escala nacional. El apoyo creciente que se
manifiesta de este modo a escala subanacional parece dar testimonio

85
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

sobre la existencia de una corriente muy favorable a la cooperación


para el desarrollo en la opinión pública española desde el llamado a
movilización de 1994 a favor de la puesta en aplicación de 0,7% del
PNB consagrado a la ayuda al desarrollo.
Las municipalidades y provincias están organizadas en el seno
de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), que
cumple un papel de oficina de informaciones y de asistencia técnica;
pero, no hay un modelo interno de intervención, cada una trabaja ya
sea directamente, ya sea por delegación a las ONG (alrededor de 85%
del presupuesto de cooperación al desarrollo). Diez por ciento de los
presupuestos están dedicados a la cooperación directa “municipali-
dad a municipalidad” y es más bien el caso de grandes colectivida-
des que disponen de fondos importantes y de servicios específicos.
Cinco por ciento se otorga más bien para ayuda humanitaria, ayuda
de urgencia o campañas de sensibilización.
Desde 1995, y siguiendo en esto la recomendación de las Na-
ciones Unidas, la Diputació de Barcelona reserva 0,7% de su presu-
puesto al conjunto de estos programas de cooperación, defi niendo
al mismo tiempo una orientación de ayuda al desarrollo sobre la
siguiente base: el nivel local es fundamental para un desarrollo sus-
tentable; las autoridades locales tienen un papel indispensable como
motor del desarrollo; y el nivel local constituye el más pertinente
para reforzar el proceso democrático y la participación ciudadana.
Sobre esta base, la Diputació aporta su ayuda a las políticas munici-
pales de desarrollo; a la acción de las ONG y a la cooperación directa
con dos zonas de intervención privilegiadas: América Central y el
Maghreb. A modo de ejemplo, para el año 2003 la Diputació ha
consagrado 726 785 de euros de subvención al conjunto de estas
intervenciones.
Los ámbitos de intervención de las colectividades o de los fondos
de cooperación y de solidaridad son muy variados y las zonas pri-
vilegiadas son América Central y América Latina en general (63%),
aunque también hay otros intereses presentes en África del Norte
(11%), el Mediterráneo (11%), Europa del Este (2%), Asia (3%), etcétera.
Las colectividades españolas participan mucho en los programas
europeos ECO, LIFE, SOCRATES, INTERREG para la cooperación
transfronteriza, pero también en ASIA-URBS y en especial URB-AL,

86
M���� V����������

donde las colectividades españolas representan a la mayoría de las


colectividades europeas.
En este sentido, hay que subrayar la participación de la ciudad de
Madrid en el Programa URB-AL como coordinadora de la Red Nº 4
“La ciudad como promotor del desarrollo económico”, y de la Dipu-
tació de Barcelona de la Red Nº 12 “Promoción de las mujeres en las
instancias de decisión local”.
Es cada vez más frecuente que las colectividades locales, tales
como las municipalidades elaboren sus propios programas de ayuda.
En 1995, Madrid implementó oficialmente un programa de co-
operación para el desarrollo, en el que estaba expresamente previsto
asignar 0.7% del presupuesto municipal. El presupuesto de ayuda
anual pasó de 9 millones de euros en 1995 a 16 millones en 2002.
Dado que su presupuesto de ayuda va aumentando, la ciudad de
Madrid, así como otras municipalidades, podría proponerse reforzar
sus métodos de gestión, especialmente integrando la evaluación de
los resultados en su sistema de seguimiento, que se limita por el mo-
mento a visitas a terreno de los proyectos y al ejercicio de un control
fi nanciero.
De manera general, el crecimiento del volumen de los fondos
disponibles para la sociedad civil en el marco de la cooperación des-
centralizada corre el riesgo de provocar una multiplicación de acto-
res. Respetando la autonomía de las organizaciones de la sociedad
civil y su libertad de acción, la ley dispone que éstas deben defender
los objetivos, principios y prioridades de la cooperación española
para el desarrollo. Pero en los hechos, la diversidad de los actores
genera problemas de coordinación y de coherencia, e impone costos
de transacción adicionales, tanto para España como para los países
socios. Por esta razón, las Autoridades de Valencia han manifestado
gran preocupación en cuanto a la necesidad de asegurar la calidad y
la eficacia de las actividades realizadas en este ámbito de la ayuda,
y han creado una ventanilla única que agrupa al conjunto de los do-
nantes para mayor eficacia de la ayuda y mejor coordinación.
La ayuda bilateral Italiana hacia América Latina está también
vinculada a las relaciones históricas y culturales que existen entre
Italia y esta región. Italia es un actor de primer plano del sistema

87
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

internacional de cooperación para el desarrollo. El sistema de ayuda


italiano ha sido considerablemente modificado, desde 1996, gracias a
una reforma realizada sobre los fundamentos mismos de su sistema.
Entre las nuevas medidas tomadas, se puede citar el lanzamiento de
un programa de 120 millones de euros para la lucha contra la pobre-
za, y la formulación de directrices para que ésta sea una constante
del programa de ayuda, conforme a la estrategia internacional de
desarrollo. Se puede destacar también el fortalecimiento de la co-
herencia de las políticas gracias a una mejor coordinación entre el
Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Hacienda, un
mejoramiento del ciclo del proyecto que ha sido generalizado, un
control de calidad desde la concepción de proyectos y programas, y
un sistema de gestión de la ayuda basado en resultados. Además, la
creación de 20 oficinas locales permite un seguimiento más apropia-
do y una participación más activa para la coordinación de la ayuda a
escala local.
De acuerdo con estimaciones, en 1999 los montos netos de la APD
habrían bajado cerca de 21% con relación a 1998, y una relación APD/
PNB de 0.15% muestra la tasa más baja de los miembros del CAD. La
ayuda bilateral es de 22% en 1998 para el conjunto de las Américas.
Sobre el total de los aportes brutos en Italia, 78% va a países menos
avanzados. Otra característica de la ayuda bilateral se debe a la gran
porción que ocupan las reducciones de la deuda (267 millones de USD,
o sea, 11% de la ayuda bilateral en 1998).
Ahora, la ayuda italiana hace intervenir más a las ONG, y le otorga
más espacio a la participación de las mujeres y de las comunidades
locales en el marco de una cooperación descentralizada de acuerdos
con otros actores locales. Las ONG italianas se benefician también con
financiamientos provenientes de la CE, de otros ministerios diferentes
al de Relaciones Exteriores, de las regiones, de las municipalidades y
de las iglesias. No se otorga concurso directo alguno a las ONG del Sur,
pero éstas pueden colaborar con ONG italianas en calidad de homólo-
gos locales, práctica que incentivan además las autoridades italianas.
La cooperación descentralizada italiana cobra sentido en su Ley
de cooperación núm 49/87, llamada Ley de la cooperación para el desarrollo
y dirigida especialmente a los países en desarrollo y a los países emergentes
de Europa del Este y en sus directrices para poder elaborar programas
eficaces centrados en la lucha contra la pobreza y fundados en el par-
tenariado. Ella enfoca su intervención para encontrar también solu-

88
M���� V����������

ción a sus propios problemas, como es el de la demografía, debido


a una población envejecida y a la baja tasa de natalidad. Del mismo
modo, la ley sobre fi nanzas locales y la contabilidad pública, del 1 de
marzo de 1993, estipula que las comunas y las provincias italianas
pueden consagrar hasta 0,80% de su presupuesto primitivo a progra-
mas sustentables de cooperación descentralizada para el desarrollo y
a intervenciones de solidaridad internacional. Las regiones pueden
asignar para esto una fracción tan importante de su presupuesto como
lo permitan sus recursos fi nancieros.
Esta forma de ayuda está incluida en la APD. Desde mediados
de los años noventa, las mismas administraciones locales aseguran
el fi nanciamiento y la coordinación de sus programas de ayuda. Ellas
han aportado una modesta contribución a diversas acciones, especial-
mente el Programa de Desarrollo Municipal, conducido en África por
el Banco Mundial, el Programa PRODERE en América Central, y la
ayuda humanitaria acordada para la ex Yugoslavia, a través del “Ta-
volo di coordinamento”.
En marzo del año 2000, el Ministerio de Relaciones Exteriores pu-
blicó directrices para la cooperación descentralizada, que defi nen el
marco de las actividades en este ámbito. Los proyectos de cooperación
descentralizada tienen en general un carácter multibilateral (una or-
ganización internacional se responsabiliza de su puesta en marcha)
o son confiados a ONG, pero permanecen bajo la coordinación de la
Asociación Nacional de las Comunas Italianas (ANCI), la cual federa
600 de las 814 municipalidades italianas y no realiza directamente ac-
ciones al mismo nivel que la Unión de las Provincias Italianas (UPI),
sino que coordina los programas administrados por el Ministerio de
Relaciones Exteriores. Según estas organizaciones, las regiones italia-
nas de Toscana, de Emilia Romana, de Lombardía, de Venecia y del
Piemonte, son muy activas, e Italia del Norte lo es más que el Centro
o el Sur del país.
Las comunas actúan solas o recurren a las ONG. Disponen de ser-
vicios y de personal especializado, sobre todo en las grandes ciudades
como Roma, Génova, Bolonia y Milán; Ellas también pueden reunir
comita locale”
comités locales llamados ““comita locale”,, constituidos por actores di-
versos, según el sector de intervención para montar sus programas.
Los campos de intervención son múltiples y las zonas geográficas va-
rían. Aparte de las regiones fronterizas y los programas europeos, las
zonas siguientes son consideradas como privilegiadas, dado el papel

89
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

político que Italia pretende jugar ahí: los Balcanes, el Mediterráneo


del Sur, los países del Este que acceden a la Unión Europea y Palesti-
na. En el pasado, hubo una fuerte corriente de intercambios con Amé-
rica Central (Salvador y Nicaragua), una atención particular hacia el
África negra (Mozambique y Etiopía) y ahora hacia África del Sur y
Angola, más marcada por intercambios bilaterales. Son esencialmente
acciones fi nanciadas con fondos propios y por llamados a fondos vía
poblaciones y ONG, pero también fondos europeos y fondos prove-
nientes de los programas ACP.
Las cien provincias, las dos provincias autónomas y las veinte re-
giones italianas están habilitadas para hacer cooperación internacio-
nal al mismo nivel que las comunas y en el mismo marco jurídico.
Los dominios de intervención de las provincias son principalmente
la formación profesional, la asistencia técnica, el fortalecimiento ins-
titucional, la cultura y los servicios sociales, mayoritariamente en el
Mediterráneo, en África Subsahariana y en el cuerno del África; y en
América Central y del Sur. Ellas utilizan sus propios recursos y recu-
rren a los cofi nanciamientos de su gobierno central y a los de la Unión
Europea.
Por otra parte, las regiones y las provincias autónomas utilizan
también el mismo marco jurídico. A diferencia de esto, nueve de las
veinte regiones han elaborado leyes regionales específicas sobre la
cooperación descentralizada. Las regiones colaboran con otras re-
giones europeas en el marco de programas transfronterizos y en el
Mediterráneo, en programas comunitarios.
El sistema de ayuda bilateral de Francia ha sido objeto de una
reforma de gran magnitud, tratando de simplificar y de reforzar la
coherencia del dispositivo institucional de ayuda al desarrollo, con
la fi nalidad de hacerlo más eficaz y más transparente. El sistema ha
sido reequilibrado en torno a dos grandes polos, el Ministerio de
Relaciones Exteriores (MAE) y el Ministerio de la Economía, de las
Finanzas y de la Industria (MEFI), que concentran ahora las funcio-
nes de defi nición, de gestión y de control de la cooperación francesa.
El polo Finanzas continúa jugando un papel fundamental.
Un Comité Interministerial de la Cooperación Internacional y
del Desarrollo (CICID) ha sido implementado. Un Alto Consejo de la
Cooperación Internacional (HCCI) se creó con el objeto de asociar la
sociedad civil a la política francesa de ayuda al desarrollo, ofrecien-
do a los actores no gubernamentales un lugar de reflexión común.

90
M���� V����������

Esta reforma respondía a la necesidad de una mejor articulación


de los diferentes tipos de ayuda, de un reagrupamiento de los ser-
vicios operacionales dispersos, de esfuerzos crecientes a favor de
los actores sociales de base y de tomar en cuenta la igualdad entre
hombres y mujeres, especialmente en el marco de una estrategia más
eficaz de lucha contra la pobreza y, fi nalmente, el deseo de reforzar
el partenariado con los beneficiarios de la ayuda.
Francia se ubica en el tercer lugar de los 22 países miembros del
CAD por el total absoluto de su Ayuda Pública al Desarrollo (APD),
que se elevó a 5 742 millones de USD en 1998. En cuanto al porcentaje
del Producto Nacional Bruto (PNB), se sitúa simultáneamente en el
primer lugar de los países del G7, con una tasa de 0,40%. La parte
bilateral de la ayuda pública francesa para el desarrollo es amplia-
mente mayoritaria, pero proporcionalmente ha disminuido en 73%
del total de la APD en 1998.
La creación de la Zona de Solidaridad Prioritaria responde a la
voluntad de hacer la ayuda bilateral más selectiva y de concentrarla
en los países más pobres, con bajos ingresos, sin acceso al mercado
de capitales, y donde el impacto de la ayuda puede ser significativo.
En los países, fuera de los de América Latina, y toda el Asia, fuera de
la península de Indochina, la cooperación es de tipo cultural, cien-
tífica y técnica. En 1998, la cooperación con los países de América
Latina representaba 4% del total de la ayuda bilateral, siendo los pri-
meros beneficiarios Perú, Bolivia, Colombia y Chile.
Las ONG francesas son muy activas en materia de ayuda huma-
nitaria y de ayuda al desarrollo, y tienen a veces un esplendor consi-
derable (Premio Nobel de la Paz otorgado a Médicos Sin Fronteras).
Pero Francia se ubica al fi nal de la lista entre los miembros del CAD,
tanto por el apoyo directamente aportado a las ONG como por la
parte de la ayuda total distribuida a través de éstas. El monto global
del fi nanciamiento asignado por el MAE a las ONG en 1998 repre-
sentó sólo 15 millones de USD, es decir, 0,3% de la APD total.
En el año 2001, el monto del presupuesto para la cooperación
técnica, científica y cultural, con destino a América Latina (fuera del
Caribe), ascendía a 6,5% de los créditos globales de cooperación, con
un acento prioritario colocado sobre la acción educativa y cultural.
Aunque Francia ocupa un lugar envidiable, los medios que ella con-
sagra a la zona continúan siendo limitados, con pocas oportunida-
des de un crecimiento importante en los años venideros, y por eso

91
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

la cooperación descentralizada es un complemento importante a la ac-


ción gubernamental. En efecto, en 1999, 230 millones de euros fueron
consagrados a los gastos de acción externa, sobre los cuales se estima
en 36% la parte correspondiente a las regiones, y en un 10,6% la de los
departamentos y en 53,4% la de las comunas y sus agrupaciones.
La cooperación descentralizada es un componente dinámico de la
ayuda, que se desarrolla rápidamente y que el gobierno francés trata de
promover y coordinar. Un Decreto del 8 de junio de 1983 instituye ya un
Delegado para la Acción Externa de las colectividades locales, ubicado junto
al Secretario General del Ministerio de Relaciones Exteriores. Desde la
Ley de orientación del 6 de febrero de 1992 modificada, las colectividades
locales francesas (regiones, departamentos, comunas, colectividades
territoriales de ultramar y establecimientos públicos de cooperación
intercomunal) pueden tener actividades de cooperación internacional.
Se recomienda también que las entidades firmen acuerdos (contratos,
cartas de intención, actas, etcétera) legalmente autorizados por el órga-
no ejecutivo de dicha entidad y que estos se transformen en ejecutorio
sólo después del acuerdo del Estado. Esta ley se desarrolla en el marco
del respeto a los acuerdos internacionales de Francia. Asimismo, la Ley
de 1992 crea la Comisión Nacional de la Cooperación Descentralizada,
instancia donde las autoridades locales y los representantes del Estado,
de manera igualitaria, pueden formular todas las propuestas tendentes
a reforzar la cooperación descentralizada.
Las relaciones de cooperación de las colectividades francesas se
han incrementado, especialmente con los países de Europa Central y
Oriental, resultado de antiguas tradiciones y acuerdos de hermandad;
del interés, desde los años ochenta, con el Movimiento Solidaridad y con
Rumania desde 1989; y de la voluntad de apoyo a las colectividades
de los países que deben acceder a la Unión Europea. Pero la carto-
grafía de la presencia francesa se hace especialmente a través de la
Zona de Solidaridad Prioritaria, en el seno de la cual los países repre-
sentados eran aquellos con los cuales ya trabajaban las colectividades
locales, especialmente los países del África francófona subsahariana,
aunque hoy día se percibe la voluntad de integrar a países lusófonos
o anglófonos. El Maghreb continúa siendo prioritariamente una zona
de cooperación bilateral, aunque partenariados entre colectividades
y actores de la sociedad civil son bien reales. Asia del Sureste se ha
constituido en un punto de presencia activa, así como China, donde
operan más bien regiones y grandes ciudades.

92
M���� V����������

La cooperación descentralizada hacia América Latina se ve dis-


minuida en sus resultados, aunque desde hace un largo tiempo se
realizan acciones con eficacia. Aparte de la solidaridad después del
ciclón Mitch, mediante vínculos con el Estado y las ONG, durante
la última década ha habido un compromiso débil, mientras que las
acciones llevadas a cabo en el Cono Sur, la Zona Andina, México y
el Caribe, o las regiones de ultramar, podrían conducir a una acción
de cooperación descentralizada sustancial en complemento con las
acciones gubernamentales.
Aunque es difícil calcular de manera precisa y exhaustiva las in-
tervenciones de las colectividades locales en América Latina –a pesar
del excelente trabajo de censo realizado recientemente por Ciudades
Unidas Francia, en el marco del grupo de trabajo del mismo nom-
bre, y por la Comisión Nacional para la Cooperación Descentralizad
(CNCD), con su base de datos en línea– muchas de ellas se han com-
prometido con entusiasmo en este ámbito. Se trata, sin embargo, de
más de 3200 colectividades que están presentes en 115 países de di-
versas zonas.
Se puede citar especialmente a las comunas de Alsacia, de Breta-
ña, del Nord-Pas-de-Calais, de Rhones-Alpes, y las comunidades de
comunas muy activas, como los Países de la Loire, y a la comunidad
urbana de Dunkerque; igualmente, se pueden citar departamentos
como el del Hérault, en el ámbito de la gestión del agua en Chile.
Las regiones son actores importantes, como es el caso de la Franche-
Comté, los Midi-Pyrénées, Aquitania o la Picardía.
Frente al volumen de iniciativas, el gobierno francés desea re-
forzar la coordinación, incentivando a la vez estas prácticas y conti-
nuando su cofi nanciación.
Se puede citar, por ejemplo, el proyecto Cidade Brasil,, que tiene
como objetivo reactivar los antiguos centros y participar en la reab-
sorción del déficit en vivienda. El programa interviene a nivel fede-
ral, en materia de reglamentación, a través de la capitalización de las
experiencias locales; a nivel municipal, elaborando con las munici-
palidades estrategias de reconquista de los antiguos centros; a nivel
de las herramientas operacionales y fi nancieras, dado que se trata de
promover modos de fi nanciamiento innovadores y sustentables para
las municipalidades.

93
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

El interés de este programa es mostrar cómo, a partir de una co-


operación bilateral, el programa se volcó hacia partenariados entre
los sectores público y privado, incluyendo a los actores multilatera-
les, para a la vez diversificar y asegurar las fuentes de fi nanciamien-
to disponibles.

IX. L� O����� E������ ��


C���������� D��������������
Desde los años noventa, hay que destacar la importancia del apoyo
comunitario hacia la región de América Latina, especialmente a tra-
vés del desarrollo de la cooperación regional. El enfoque cooperación
regional pone en evidencia la pertinencia y el alto grado de valor
agregado de esta forma de cooperación, si nos referimos a la intensi-
ficación de la cooperación interestatal, inter institucional e interope-
radores privados y públicos.
El apoyo europeo a la integración regional entre los países de
América Latina representa cerca de 35% de los fondos comprometi-
dos en la Cooperación Financiera y Técnica con esta región. A modo
de indicación, algunos acuerdos de cooperación regional están vi-
gentes desde hace más de 10 años (Pacto Andino, América Central)
y otros son más recientes (Grupo de Río, Mercosur). Segundo socio
comercial, Europa representa uno de los proveedores de fondos más
importantes en términos de inversión extranjera directa y es el prin-
cipal proveedor desde los años ochenta de asistencia extranjera. Las
premisas de una cooperación más comprometida, con mayor consi-
deración de los actores de esta cooperación, han conducido, natural-
mente, hacia la evolución aparecida en los años noventa, donde se tra-
taba de reforzar los procesos de un desarrollo más participativo con
el conjunto de los actores implicados en estos procesos. Apostar a la
promoción de los derechos humanos, a través del fortalecimiento de
las instituciones y de las autoridades locales para enfrentar las pro-
blemáticas graves de pobreza y de exclusión, significaba simplemente
instaurar de hecho esta cooperación descentralizada, indispensable
para la comprensión de problemáticas urbanas tan complejas.
Analizar la oferta de cooperación comunitaria para la Región de
AL es destacar el surgimiento de los programas horizontales y, espe-

94
M���� V����������

cialmente, el programa URB-AL, más específicamente destinado a las


colectividades locales de las dos regiones.
En América Latina existe una verdadera demanda de cooperación
regional y de “regionalidad”, que genera varios esquemas de integra-
ción regional y subregional, como la participación de los actores de
la sociedad civil, en particular los jefes de empresas; la búsqueda de
la competitividad internacional; el desarrollo del compromiso demo-
crático; y una sensibilidad cada vez mayor con respecto a las necesi-
dades sociales.
Hay que recordar que los programas de cooperación descentra-
lizados horizontales para América Latina fueron lanzados en 1992,
con la convicción para Europa de la necesidad de reforzar sus lazos
con esta región, dado el hecho de las relaciones históricas, culturales
y económicas que deben defi nirse más ampliamente en un marco de
diálogo político y de colaboración activa. Estos programas horizonta-
les corresponden entonces a una política prioritaria de la Comisión,
en la óptica que no se puede descuidar incluir un aspecto de coopera-
ción regional multilateral con la participación de la sociedad civil.
Estos programas han apuntado preferentemente a la creación de
redes de cooperación –de allí su originalidad y su aspecto innova-
dor–. Ellos han tenido como objetivo incentivar los intercambios de
experiencias, conocimientos y buenas prácticas, con diferentes cate-
gorías de actores (autoridades locales, organizaciones de la sociedad
civil, universidades, pequeñas y medianas empresas, ONG) en secto-
res diversos (gestión urbana, educación superior, desarrollo y promo-
ción económica, desarrollo energético, sociedad de la información),
y esto, con una fi nalidad de cooperación sustentable y duradera. Del
mismo modo, las temáticas enfocadas son temas transversales priori-
tarios de las políticas comunitarias.
Los Programas URB-AL; ALFA; ALBAN; AL-INVEST; ALURE y
@LIS tienen como objetivo reforzar los vínculos directos y duraderos
entre colaboradores de las dos regiones reagrupadas en redes (co-
lectividades locales, universidades, sociedad civil, otros actores no
organizados y organizados); crear un espacio y un campo de expe-
rimentación para hacer frente a los desafíos y a los numerosos y va-
riados problemas que puede significar la gestión de una colectividad;
crear las condiciones necesarias para los intercambios y compartir
conocimientos en un contexto de formación universitaria de alto ni-

95
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

vel; apoyar el desarrollo económico en ambas regiones, otorgando


atención particular a la promoción de las PyMEs/PyMIs; responder a
la organización de la oferta y demanda en materia de energía; respon-
der al formidable desafío del acceso a la sociedad de la información
para todos; etcétera.
Estos programas han sido creados para responder a la debilidad
de los instrumentos existentes en la cooperación bilateral europea,
incluso a su inadecuación. Tienen también como meta transmitir de
mejor manera y hacer avanzar el concepto de cooperación multila-
teral regional con y para los socios implicados. Parecen haber sido
concebidos para soslayar las dificultades existentes, desarrollando un
nuevo enfoque: la cooperación descentralizada horizontal, que tenía
por objeto facilitar una acción de cooperación defi nida entre actores
específicos de las dos regiones; trabajar en temáticas cruciales para
ambas regiones, asegurándose de promover la transversalidad de las
acciones y de los temas escogidos; contribuir al fortalecimiento de las
capacidades institucionales y de gestión de las entidades implicadas;
reforzar la formación de los actores, contribuir a la multiplicación
de los intercambios y de las experiencias olvidando el concepto de
“transferencia” para privilegiar el de “beneficio mutuo”.
De esta manera, los programas horizontales constituyen una nue-
va modalidad de trabajo en la cooperación económica y regional, y se
adaptan perfectamente a la diversidad de las realidades en América
Latina. La fuerza y la originalidad de los programas es, antes todo, su
concepción bajo forma de redes que muestran, de esta manera, la vo-
luntad de confrontarse con las problemáticas de la sociedad contem-
poránea (gestión urbana, excelencia y movilidad en materia de forma-
ción universitaria, promoción del desarrollo económico); es también
el acceso a la participación de todos los actores (políticos y de la socie-
dad civil) para permitirles buscar y encontrar, en conjunto, soluciones
a sus problemáticas comunes (agilidad y flexibilidad en las acciones
realizadas) y esto, en distintos marcos de funcionamiento (universi-
dades, colectividades, grupos organizados de la sociedad civil); y es,
fi nalmente, el carácter plurianual de los programas y su visibilidad
regional y, por ende, comunitaria.
Estas características principales subrayan la diferencia de los pro-
gramas horizontales con las modalidades más tradicionales de la co-
operación económica clásica. En efecto, se puede citar en el caso de
URB-AL, que el programa ha respondido a los objetivos de desarrollo

96
M���� V����������

de vínculos duraderos y directos entre colectividades de las dos regio-


nes. De acuerdo con evaluaciones recientes de la fase I del programa,
los objetivos impartidos en el marco del conjunto de las actividades
previstas han sido alcanzados: dos reuniones bianuales; ocho redes
organizadas y administradas; selección y gestión de setenta y nue-
ve proyectos comunes, producción de 90 documentos mayores sobre
la gobernatura local, etcétera. De las personas interrogadas, 46,4%
piensa que URB-AL ha actuado sobre “la orientación de las políticas”;
67,9% piensa “que se han concebido nuevas políticas”; 92,9% “que se
han emprendido nuevas acciones” y 44,4% “que se han creado nuevos
servicios municipales o locales”.
Los programas también han presentado las siguientes debilidades
en su primera fase de ejecución: la debilidad del análisis del contexto
de los sectores de intervención y de los problemas que se deben re-
solver; la formulación demasiado general de los objetivos generales
y específicos de los programas; la identificación de los beneficiarios
directos no ha considerado las dificultades políticas e institucionales
de las municipalidades; la debilidad, incluso la ausencia, de defi nición
de los resultados esperados y de los indicadores de medición; la debi-
lidad de la selección de los temas de intervención y el equilibrio nece-
sario entre redes de alcance general y redes específicas; y, fi nalmente,
el alcance y la naturaleza de los beneficios entre actores europeos y
latinoamericanos, y la sinergia entre los programas.
Estas debilidades han tenido consecuencias, al menos en el curso
del primer año de lanzamiento de los programas, como la dificultad
para los participantes de formular sus proyectos; la insuficiente cali-
dad de ciertos proyectos, donde difícilmente se percibían el beneficio
fi nal y los medios concretos para su realización y, en muchos casos, el
desinterés de los actores europeos a causa de la naturaleza imprecisa
de los beneficios esperados de la cooperación descentralizada. Estas
dificultades, debilidades y carencias pueden también explicarse por
programas lanzados ex nihilo en 1992, sobre la base de una nueva filo-
sofía de cooperación descentralizada y multilateral. Del mismo modo,
el tiempo proporcionado por la CE para crear y lanzar estos nuevos
programas e implementar su fi nanciamiento ha sido muy corto.
Las evaluaciones de las fases piloto han servido como instrumen-
tos para apoyar la reorientación de los programas y la CE ha aprove-
chado las lecciones aprendidas para lanzar lo que se podría calificar
como etapas de consolidación. Esto ha permitido reformular los objeti-

97
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

vos generales y específicos; identificar mejor los beneficiarios directos


de los proyectos; tomar en cuenta los intereses de los beneficiarios eu-
ropeos; seleccionar mejor los temas de intervención; limitar o reducir
el número de socios en los proyectos; precisar mejor la naturaleza de
los resultados esperados y de sus indicadores y, fi nalmente, mejorar el
sistema de evaluación.
Sin embargo, hasta hoy la sinergia entre los programas horizonta-
les es poco perceptible, dado que no ha habido una verdadera relación
de intercambio y análisis de los resultados de cada programa; cada
uno había estado largo tiempo encerrado en su propio universo (edu-
cación, energía, gestión urbana, promoción y desarrollo económico,
etcétera).
La sinergia entre los programas que debía haber conducido a su
autopromoción y a su valoración, nunca fue objeto de un trabajo de
fondo, lo cual puede explicar, en parte, que algunos de estos progra-
mas hayan sido más o mejor valorizados que otros. La debilidad de
las políticas de comunicación de estos programas, incluso la ausencia
de comunicación para algunos, no ha ayudado a afianzarlos en una
verdadera gestión de innovación en el seno de la Comisión Europea.
En términos de sistemas de gestión, es necesario destacar que los
disfuncionamientos conciernen principalmente al hecho de recurrir
en exceso a los contratos privados; a la elegibilidad de las condicio-
nes; a los conflictos de intereses; etcétera. A nivel de las redes, el no
respetar el manejo y las cláusulas de control; los colaboradores que
fallan en sus participaciones fi nancieras y el fi nanciamiento de gas-
tos, constituyen también algunos de los disfuncionamientos mayori-
tariamente detectados.
Para los programas horizontales ALA parece innegable que, des-
pués de puestas en marcha relativamente lentas, el cambio de gestión
de los programas que pasan de una gestión ligera y flexible dentro
del marco de Oficinas de Asistencia Técnica a una gestión centrali-
zada en el seno de una Oficina de Coordinación única (AIDCO), la
relativa debilidad numérica del personal encargado de administrar
estos programas, los cambios sucesivos de responsables y la reorga-
nización general del conjunto de la gestión de estos programas no
han contribuido a un asentamiento sólido en el seno de la Comisión
Europea.
Estos diferentes cambios no han asegurado ni brindado suficien-
tes garantías a las entidades socias, especialmente a las colectivida-

98
M���� V����������

des locales, las cuales se interrogan frecuentemente sobre el futuro


de dichos programas, a pesar de su entusiasmo y tenacidad para
contribuir a su arraigo y a su institucionalización, ya que responden
a necesidades identificadas y a modalidades de intervención, apor-
tándoles agilidad, flexibilidad y coherencia en lo que respecta a su
entorno institucional local inmediato.
Además, hay que considerar que para contribuir al éxito a largo
plazo de este tipo de programas, es esencial que los medios, los recur-
sos adecuados, los modos de gestión y las modalidades de su evalua-
ción y de su promoción sean puestos en marcha dentro de un espíritu
de capitalización de los beneficios inducidos y adquiridos.
Sería indispensable crear, a muy corto plazo, un instrumento de
síntesis y explotación de los resultados de estos programas, especial-
mente en el plano institucional, con el fi n de darles una legitimidad
en cuanto instrumentos de gestión y de monitoreo de los programas
horizontales de cooperación descentralizada.
Se podría suponer que esta herramienta tendría como primera
función actualizar las informaciones pertinentes sobre los progra-
mas y servir como instrumento de control y de evaluación de los
programas (bases de datos ; evaluaciones cuantitativas y cualitativas,
destacando las fortalezas y las debilidades de los programas). Podría
constituirse también en la herramienta fundamental para informar y
comunicar sobre esta nueva práctica de cooperación, siendo el objeti-
vo perseguido la multiplicación y la difusión externa de los resulta-
dos hacia los estados miembros y los países de América Latina y las
Delegaciones de la CE. Esta comunicación externa contribuiría a la
visibilidad y a la difusión de estos programas. De la misma manera,
a nivel interno comunitario, esta comunicación podría contribuir a
valorizar de mejor manera estos programas y dar a conocer sus re-
sultados para poder identificar todos los beneficios (concepción, mo-
dalidades, gestión, control, resultados), que podrían ser adaptados a
otras regiones del mundo.
Esta herramienta podría también contribuir a organizar semina-
rios de trabajo entre responsables de programas y beneficiarios direc-
tos que podrían, capitalizando los saberes y las experiencias, hacer
de éste un verdadero instrumento para el lanzamiento de nuevas ge-
neraciones de programas.
No parece indispensable que este instrumento sea concebido
como una estructura, lo que podría perjudicar su eficacia, sino más

99
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

bien como un instrumento de gestión ágil y flexible, que utiliza al


máximo el conjunto de las potencialidades de las nuevas tecnologías
de la información.
Este tipo de instrumento podría extenderse a los programas ho-
rizontales de otras zonas geográficas, al tener como fi nalidad ser una
herramienta al servicio de los responsables comunitarios. Podría ser
el instrumento que destaque el valor agregado de la cooperación
descentralizada europea.
Otro enfoque de la cooperación descentralizada europea fue for-
mulado en el seno de la oferta de cooperación llamada Partida Presu-
puestaria B7-6430; también conocida como partida presupuestaria de
cooperación descentralizada. Aunque no está específicamente desti-
nada a las colectividades locales, responde al concepto europeo de
cooperación descentralizada; es decir, destinada a diferentes tipos
de actores de la sociedad civil. Representa, sin embargo, un instru-
mento fi nanciero que existe y que ha servido a las colectividades
de las dos regiones. Desde los años ochenta, la Comisión Europea,
a través de Lomé IV, ha querido apoyar el desarrollo, a través de la
participación de los organismos en la base, las cooperativas, las or-
ganizaciones comunitarias y las ONG de los países ACP, en colabo-
ración con los socios de los países de Europa. Aquí hay que constatar
las loables intenciones de establecer partenariados con una variedad
de actores de la sociedad civil, ofreciendo así a la cooperación des-
centralizada (modelo europeo) el ámbito de su puesta en marcha,
dado que se trataba ya de asociar a estos actores identificados tanto
en la discusión de las prioridades como en la puesta en marcha de
acciones de desarrollo.
Sin embargo, conviene hacer notar que como se trataba ante todo
de una manera diferente de concebir la ayuda para el desarrollo, y
no de un tipo preciso de proyecto o de programa, no se había previs-
to en esa época la creación de un instrumento fi nanciero específico.
El razonamiento era el siguiente: dado que la cooperación descentra-
lizada puede ser aplicada en numerosos tipos de intervenciones, en
ningún caso debía encerrarse en un instrumento o un procedimien-
to. En esa época, el instrumento fi nanciero era el del FED y cualquier
asignación de medios fi nancieros debía ser tomada en acuerdo con
el país beneficiario.
En 1992, con la creación específica de la partida presupuestaria
B7-6430,es la creación de un instrumento fi nanciero específico lo que

100
M���� V����������

va a proporcionar los medios para poner en marcha la cooperación


descentralizada. Con la coexistencia de la promulgación de la Ley
francesa 92-125, son las colectividades locales y en especial las del
Norte las que van a beneficiarse con los fi nanciamientos de la co-
operación descentralizada. Más tarde, la inserción de la cooperación
descentralizada a nivel de la partida presupuestaria de fi nancia-
miento de las ONG ha llevado a estas últimas a apropiarse de esta
nueva forma de cooperación y a considerar la línea de la cooperación
descentralizada como destinada de manera exclusiva a las acciones
de las ONG.
En los años 1995-1999, la cooperación descentralizada ya no se
limita a los países ACP sino que se extiende a los países y territorios
de ultramar, de América Latina, de Asia y del Mediterráneo. En la
distribución de los fi nanciamientos asignados hay que destacar que
África y América Latina son, sin duda, los grandes beneficiarios, tan-
to en cantidad de proyectos como en volumen de fi nanciamiento: 63
proyectos en África (42%) y 35 en América Latina (23%). Asia parece
poco considerada en comparación con las poblaciones involucradas.
Para América Latina, podemos citar a Uruguay (5 proyectos),
Chile (3 proyectos), Costa Rica (3 proyectos), Brasil (1 proyecto), Bo-
livia (1 proyecto), Colombia (1 proyecto), Perú (1 proyecto). Para los
países del Caribe, podemos citar a República Dominicana (2 pro-
yectos), Barbados (1 proyecto), Haití (1 proyecto) y San Vicente (1
proyecto).
En Uruguay, se puede considerar que la partida presupuestaria
ha tenido un aporte significativo, permitiendo la consolidación de
las experiencias de colaboración entre actores públicos locales (mu-
nicipalidades e instituciones estatales) y la sociedad civil.
A pesar de estas tentativas de valoración y promoción, diez años
más tarde la cooperación descentralizada es todavía un concepto
poco consistente y carente de medios operativos intrínsecos; ésta es,
en efecto, la opinión de varios informes oficiales o independientes,
que consideran una avanzada limitada y, a menudo, un conjunto
poco coherente de realizaciones materiales aisladas, sin una verda-
dera gestión participativa ni de fortalecimiento de las capacidades
de los beneficiarios ni de dinámicas de desarrollo local. Para algunos
evaluadores, la cooperación descentralizada toma la forma de pro-

101
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

gramas clásicos con una cierta dosis de planificación participativa, a


veces un aspecto de fortalecimiento institucional de los actores loca-
les o un recurso a las ONG, pero estas iniciativas continúan siendo,
sin embargo, programas descendentes con una participación enmar-
cada y limitada. Para otros evaluadores, los programas de coopera-
ción descentralizada a veces son muy innovadores, pero limitados
en cantidad.
La CE ha considerado la cooperación descentralizada como un
catalizador y un incentivo que permite favorecer la difusión de la
cooperación descentralizada y los programas oficiales de la CE en los
países de intervención. En realidad, en las evaluaciones sucesivas de
la partida B7-6430, no parece que este objetivo haya sido alcanzado;
la mayor parte de los proyectos continúan siendo realizaciones aisla-
das, no ligadas entre ellas a nivel del país o de la región.
Ciertamente, los proyectos tienen coherencia con el concepto de
la cooperación descentralizada, pero no se inscriben en una estrate-
gia de intervención bien defi nida, ni adaptada al entorno sociopolíti-
co de los países donde los proyectos se ejecutan; es así como algunos
han sido interrumpidos una vez fi nalizado el primer fi nanciamiento,
generalmente por razones políticas, sin contar con otros instrumen-
tos de la CE lo que puede hacer suponer que no hubo estrategia de
perennidad para contribuir, a largo plazo, al éxito de las acciones
emprendidas. Esto es válido también para otros tipos de interven-
ción (URB-AL) y se hace entonces necesario que los programas pro-
puestos estén en condiciones de asegurar la continuidad de las reali-
zaciones emprendidas para evitar su desacreditación.
Considerada como piloto, innovadora y experimental, conviene
decir que la partida presupuestaria, para ser eficaz, debe ante todo
dedicarse a la promoción de la gestión de la cooperación descentra-
lizada. Ahora bien, ésta no se ha alcanzado, probablemente por una
falta de estrategia adaptada a cada país y seguramente por falta de
implicación y de medios a nivel interno comunitario. En cierta medi-
da, la Unidad a cargo de su gestión ha logrado favorecer la penetra-
ción de las orientaciones de la cooperación descentralizada en otros
instrumentos fi nancieros de la UE, pero no ha desarrollado realmen-
te una estrategia de inserción de la metodología o de la gestión, lo
que ha limitado sus posibilidades de promoción y expansión.

102
M���� V����������

La cuestión es saber si hay que reforzar la gestión de la coopera-


ción descentralizada en el centro de su acción, es decir, la colabora-
ción instituida entre poderes públicos y actores de la sociedad civil.
La ventaja de esta manera de operar consiste en que contribuiría a
reforzar los proyectos, los programas y las acciones que concurren
para este objetivo. Por otra parte, llevaría a la Unión Europea a una
mayor implicación, especialmente en las políticas de apoyo a la des-
centralización, sobre todo si desea apoyar la institucionalización de
la gestión de la cooperación descentralizada.
En efecto, viendo las nuevas orientaciones políticas de la Unión
Europea, parece adecuado que la gestión de la cooperación descen-
tralizada llegue a un “momento decisivo”: los desafíos actuales de
su puesta en práctica, pero a mayor escala, deben sobrepasar el vo-
lumen de una partida presupuestaria; si no, la credibilidad y la efi-
cacia de la cooperación descentralizada a nivel europeo se podrá ver
afectada, pues su práctica a mayor escala va a depender de los otros
instrumentos fi nancieros existentes.

X. L� O����� M����������� ��
C���������� D��������������
Para los proveedores de fondos multilaterales, la necesidad de respon-
der a las exigencias de la lucha contra la pobreza y la cohesión social,
los ha llevado de manera natural a considerar la necesidad urgente de
instituciones públicas democráticas, fuertes y eficaces, pero también
participativas, tomando en cuenta la interacción existente entre todos
los actores. El fortalecimiento político y económico de los gobiernos
locales, el apoyo a los procesos de descentralización y la formación
de los actores, se transforman, entonces, en factores clave para lograr
reformas políticas e institucionales indispensables en los países en de-
sarrollo.
Es así como los proveedores multilaterales, pero también las agen-
cias bilaterales, apoyan o desarrollan ellas mismas (como el PNUD)
programas de apoyo a los gobiernos locales. Sin embargo, la oferta de
cooperación multilateral es diversa y variada; no es fácil de manejar
en la consecución de sus objetivos ni en sus modalidades de funcio-

103
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

namiento ni, incluso, en sus modalidades de acceso. Corresponde, en


general, a vastos programas que integran numerosos componentes. Si
nos referimos a los programas citados, en general han sido lanzados
en un contexto de urbanización creciente, en que las ciudades y las
entidades locales se transforman en colaboradores insoslayables para
el desarrollo de estrategias nacionales, especialmente para la lucha
contra la pobreza.
El Banco Mundial estima que la gestión urbana no podrá imple-
mentarse sin la participación activa de las ciudades, que a su vez
deberán implementar estrategias de desarrollo urbano, asociando al
conjunto de los actores para un beneficio mutuo. La gestión urbana
ha llegado a ser un trofeo complejo que necesita ser innovado de ma-
nera permanente, para responder a los desafíos de la mundialización,
la democratización, los procesos de descentralización, etcétera. Por
eso, estas entidades deben extraer, a partir de sus propios logros his-
tóricos, culturales, económicos y urbanos, las herramientas para res-
ponder a estos desafíos constantes en contextos de transferencia de
competencias o de nuevas responsabilidades, sin tener que estar for-
zosamente acompañados de medios necesarios para su realización.
Si se quiere considerar al instrumento “Estrategia de Desarrollo de las
Ciudades” como una herramienta de ayuda para el proceso de toma de
decisiones, y su implantación como un medio para apoyar el desarro-
llo de la gestión urbana y reducir la pobreza, entonces sería necesario
también que el Banco Mundial busque los modos de funcionamiento
de este tipo de instrumento para que a la vez sea adaptado para las
ciudades de diferentes tamaños y a las distintas condiciones socioeco-
nómicas y políticas. Hay que prever planes de acción para el desarro-
llo equitativo de las ciudades y sus periferias, mediante procesos de
participación de los ciudadanos, adaptados a cada especificidad.
Por lo demás, a pesar del esfuerzo de su participación en progra-
mas multilaterales que apoyan el desarrollo local, si se considera a
City Round, aparece claramente que la fi nalidad continúa siendo el
apoyo a las ciudades cuyos países están comprometidos en progra-
mas de fortalecimiento económico y fi nanciero. Apoyar estas ciuda-
des y dar respuesta a una problemática crucial –gestión de desechos
por ejemplo– es también aportarles fondos fi nancieros necesarios para
implementar estos sistemas de gestión adaptados a su contexto. Como
se puede constatar –incluso es indispensable que estas ciudades, y

104
M���� V����������

generalmente grandes metrópolis, se beneficien de una facilidad de


acceso a fi nanciamientos internacionales– la relación colaborador-ciu-
dad es de trabajo, que llega a ser forzosamente una relación bilateral.
Incluso, si se puede imaginar que relaciones de conocimientos e inter-
cambios de experiencia se mantienen en el marco de tal cooperación
económica con otras ciudades que tienen un savoir-faire reconocido,
esto no impide que las relaciones de trabajo se basen primero en un
intercambio económico, donde cada una de las partes debe encontrar
aquello que le interesa. De ninguna manera se esboza a través de este
tipo de cooperación una idea de beneficio mutuo en una perspectiva
de relaciones sustentables, tal como lo ha mostrado el Programa eu-
ropeo URB-AL.
Si es reconocido que las autoridades locales son entidades de ple-
no derecho y que es necesario tener con respecto a ellas un enfoque
específico, considerando su papel cada vez más importante y por el he-
cho de que representan la instancia más pertinente para dar respuestas
adecuadas y adaptadas a los deseos y a las necesidades de las poblacio-
nes, es difícil concebir cómo los socios capitalistas, tales como el Banco
Mundial, podrían concebir, a mediano plazo, programas específicos de
tipo horizontal que permitan a las entidades locales y a los actores in-
volucrados beneficiarse con fondos directos, considerando su especifici-
dad de Banco de Desarrollo, que interviene a nivel gubernamental.
Del mismo modo, si el BID ha reforzado su colaboración en el ám-
bito clave de las relaciones entre los Estados y la sociedad civil, fi-
nanciando especialmente el fortalecimiento de las capacidades a nivel
local y subnacional, ¿es justo interrogarse sobre el impacto real de la
participación de grupos organizados de la sociedad civil en la concep-
ción y la puesta en marcha de los proyectos?
Aunque Grupos Consejeros de la Sociedad Civil han sido imple-
mentados como un mecanismo permanente de consulta y de partici-
pación de la sociedad civil, en una preocupación por la democracia, el
diálogo y la transparencia, sería interesante saber si su contribución
puede influir de manera negativa e incluso hacer fracasar la puesta en
marcha de un proyecto.
Se aborda aquí el sensible tema de la participación de los ciudada-
nos, que en América Latina es un instrumento de gestión participativa
y de democracia participativa, mientras que en Europa es difícil aún
comprender este concepto de consulta a los ciudadanos, y menos aún
el utilizarlo como una herramienta de ayuda para la toma de decisio-

105
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

nes. Si bien es cierto que la gestión del BID es loable, es difícil percibir,
incluso a través de los programas citados, cómo sería posible ir aún
más lejos para apoyar el desarrollo urbano, permaneciendo en la esfe-
ra de un organismo fi nanciero.
Por lo tanto, a diferencia de los programas conducidos por Na-
ciones Unidas a través de sus agencias especializadas, los dos pro-
veedores, (Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo),
podrían iniciar nuevas formas de partenariado para responder a
las necesidades de las ciudades medianas y pequeñas que no tienen
los medios para estudiar la posibilidad de solicitar préstamos para
financiar su desarrollo local y urbano, y que pueden recurrir sólo a
programas de subvenciones y donaciones.
El programa Hábitat tuvo como mérito haber llamado la atención
de toda la comunidad internacional hacia los peligros de una urbani-
zación galopante, con el aumento de sus corolarios, que son la pobreza
y la exclusión. Pareciera que la problemática de la gestión urbana, tal
como ha sido tratada en los diferentes programas citados, responde
a verdaderas preocupaciones y hay una urgencia en absorber nuevos
fondos, para poder contar con más programas y proyectos, ya sean
regionales, horizontales o birregionales, de manera que se pueda res-
ponder a una problemática crucial, la cual continúa siendo un verda-
dero y permanente desafío en este siglo XXI.
Es por esto que responder a los desafíos que debe enfrentar la
región es también responder a la necesidad de dispositivos cohe-
rentes para un mismo objetivo, es decir, poner al desarrollo hu-
mano y a la sociedad civil en el centro de las relaciones con ALC.
Es también mejorar las acciones de cooperación entre los Estados
miembros de la Unión Europea, especialmente en materia de coor-
dinación entre la ayuda bilateral y multilateral, y multiplicar los
acuerdos entre donantes para la búsqueda de coherencia y de efi-
cacia. Promover la complementariedad de las estrategias y de las
acciones, tanto con las Naciones Unidas como con las Instituciones
de Bretton Woods, parece brindar pistas de trabajo que podrían
terminar en plataformas de cooperación internacional más apro-
piadas y más adecuadas a las especificidades de las ciudades. Es
también uno de los objetivos del milenio.

106
M���� V����������

XI. L� O����� B�������� �� C����������


D��������������
A la luz de los dispositivos de cooperación descentralizada antes des-
critos, es innegable que en ciertos países el ejercicio de la cooperación
descentralizada se hace en un marco jurídico y legal preciso. Algunos
ejemplos recientes, como las implementadas en España, Portugal, e
incluso en Suecia, muestran que la cooperación descentralizada tien-
de a institucionalizarse en Europa. Pero para la mayoría de los países,
la cooperación descentralizada es una libre elección de las colectivi-
dades locales, que se toma de acuerdo con distintas motivaciones: o
la libertad dejada por la Constitución Nacional o la necesidad, para
otras, en beneficio de su población.
Si se considera al conjunto de los países, no existe un modelo de
organización a nivel de las colectividades para realizar acciones de co-
operación. En general, en las grandes colectividades existen servicios
específicos de relaciones internacionales, o bien servicios técnicos que
se encargan de conducirlas; otras prefieren recurrir a entidades exter-
nas, especialmente las ONG, las fundaciones y los grupos asociativos
que ellas fi nancian.
En todos los países mencionados, las asociaciones de poderes lo-
cales juegan un papel importante como proveedores de información,
consejeros y apoyo a las colectividades, pero muy pocas de ellas rea-
lizan proyectos de manera directa. Generalmente existen dos a tres
grandes asociaciones por país que se interesan por la cooperación in-
ternacional.
Los campos de intervención son muy variados, pero generalmente
se inscriben en la línea recta de las competencias de las colectividades.
En el conjunto de los países identificados, las zonas de intervención
son mayoritariamente las regiones fronterizas y los países de Europa
Central y Oriental, los países nórdicos desarrollan una cooperación
con los países bálticos y Rusia, mientras que los países mediterráneos,
Bélgica y Luxemburgo, realizan acciones dirigidas a países en desa-
rrollo, por razones históricas, geográficas y/o culturales. Es el ejemplo
de España, que privilegia su cooperación hacia América Latina.
En todos los casos citados, las colectividades locales fi nancian por
sí mismas sus acciones de cooperación descentralizada; muchas de las
grandes colectividades recurren a fondos estatales o se inscriben en

107
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

programas europeos para realizar sus acciones. Por lo demás, ciertas


colectividades inscriben sus acciones en la duración y en el marco de
una partida presupuestaria específica.
En lo que respecta a la cooperación descentralizada, en la mayoría
de los países existen cofi nanciamientos nacionales, y el recurso a las
ayudas europeas es poco utilizado dada la complejidad de los proce-
dimientos y, muy a menudo, por desconocimiento de los programas
existentes.
Tanto España como Francia han reformado su sistema de ayuda,
en la preocupación por mayor eficacia incluso si los resultados no
parecen llegar todavía. Italia se encuentra en el camino de una refor-
ma global de su sistema.
España, que dispone de una ventaja comparativa en cuanto a la
ayuda que aporta a la región ALC, debido a sus vínculos históricos
y culturales, puede aportar un verdadero valor agregado a la co-
operación con América Latina en virtud de su democracia reciente,
y de las enseñanzas que ha podido sacar en el ámbito de la gestión
de los asuntos públicos. Asimismo, su experiencia en el campo de
la reforma judicial, de la descentralización y de la administración
fiscal, podría ser aprovechada, y son numerosos los sectores donde
España podría jugar un papel de líder en favor de un enfoque de
cooperación sectorial.
Dado que la cooperación para el desarrollo en España es rela-
tivamente nueva, la audaz reforma de su sistema de ayuda mues-
tra su determinación en su compromiso a favor de la cooperación
para el desarrollo. Aunque la concentración de su ayuda esté des-
tinada esencialmente a América Latina, ésta debería, sin embargo,
ser revisada en términos de proporción de préstamos y donaciones,
pero también debería estar dirigida hacia los países que realmente
la necesitan, aunque las donaciones hayan aumentado, debido a la
cooperación descentralizada, gracias a las regiones y las autoridades
locales. La coherencia de las políticas y la cohesión interna figuran
en el marco jurídico de su funcionamiento, pero esta coherencia es
poco significativa; de allí el interés por conferir un papel de primer
plano al Ministerio de Relaciones Exteriores, en relación directa con
los otros actores de la cooperación para el desarrollo.
A este respecto, el Ministerio de Relaciones Exteriores español
podría esforzarse más en hacer una política de cooperación descen-

108
M���� V����������

tralizada coherente y cada vez más activa, y la política general de la


ayuda para el desarrollo; pues aunque España está ligada al prin-
cipio de partenariado con los países recipiendarios, conserva cier-
ta prudencia a nivel de la transferencia de las responsabilidades de
gestiones a los países socios. Podría, sin embargo, reforzar más la
apropiación a escala local, delegando responsabilidades a los homó-
logos locales. Además, la ayuda española debería estar más concer-
tada con aquella de los otros donantes, para asegurar la continuidad
y la perennidad de las acciones emprendidas.
En relación con esto, la cooperación descentralizada, que repre-
senta un fuerte potencial en crecimiento, deberá ser incentivada
para desarrollar sinergias a nivel nacional y confortar los enfoques
sectoriales y las estrategias del país. Dado el hecho de una dinámi-
ca creciente, la coherencia de la cooperación descentralizada es más
que necesaria, pues la proliferación de actores necesita de un marco
de cooperación indispensable.
En cuanto a Italia, aunque es considerada un actor de primer
plano en la cooperación internacional para el desarrollo, y aunque
desde 1996 ha aportado mejorías considerables a la gestión de su
ayuda, subsisten disfuncionamientos que hacen frágil el avance de
los tres últimos años. Podríamos citar la insuficiencia de personal
profesional permanente y el desequilibrio estructural en la sede de
la gestión de la ayuda y en el terreno, y especialmente el escaso po-
der de decisión de las oficinas locales, aunque se les ha conferido más
responsabilidades. La burocracia de los procedimientos administra-
tivos y operacionales, la insuficiencia en la toma en consideración de
las estrategias por país o el establecimiento de éstas para algunos
países, la falta de personal, las fallas del sistema de evaluación y la
insuficiencia del presupuesto asignado para la formación de la opi-
nión pública en los problemas de la cooperación para el desarrollo,
incitan a comenzar a trabajar para la consecución de las reformas.
Tras haber consultado a la sociedad civil se propuso una reforma
profunda, adoptada ya por el Senado. Si se adopta de manera defi-
nitiva, se concretará con la creación de un nuevo organismo depen-
diente del Ministerio de Relaciones Exteriores italiano y contribuirá
a reforzar la APD italiana, con dotaciones de personal apropiado,
para una gestión descentralizada y el comienzo de nuevos progra-
mas, especialmente en dirección de las ONG.

109
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

Una de las dificultades para las ONG es el plazo de tratamiento


o de estudio de sus peticiones de fi nanciamiento, lo cual se debe a
la escasez de personal y a la ausencia de un instrumento, como una
dotación global, que podría ayudar al proceso de estudio de sus de-
mandas. El problema más importante que subsiste con respecto a las
ONG es el del impacto y el de la evaluación de sus actividades y el
de la explotación de las enseñanzas de su experiencia. Esto muestra
que las ONG italianas realizan un trabajo muy útil en el terreno,
pero que con respecto a sus actividades, muy poca información es
transmitida, analizada y difundida.
En el plano de la cooperación descentralizada, el Ministerio de
Relaciones Exteriores pretende realizar consultas con las regiones
y las autoridades locales, pero sin embargo, no parece visualizar-
se la creación de una partida presupuestaria especial, dado que las
administraciones locales (regiones y municipalidades) cofi nancian
directamente proyectos de cooperación internacional. Al respecto,
hay que señalar que la primera conferencia regional sobre la coope-
ración descentralizada, organizada el año 2001 por la región Emi-
lia Romana, destacaba ya el vigor y la vigencia de la cooperación
descentralizada italiana e insistía sobre la necesidad de organizar
ésta a escala regional; la región podía ser considerada una instancia
local, pertinente para hacer un verdadero laboratorio de prácticas,
reflexiones y análisis.
El sistema de ayuda francés ha sufrido profundos cambios, y la
reforma de la ayuda para el desarrollo parece ir por buen camino.
Sin embargo, las primeras evaluaciones muestran ya el atraso de la
reforma para verse reflejada en la práctica y en los hechos. El cambio
arriesga ser tanto más difícil, a pesar de la evidente voluntad políti-
ca, cuanto los arbitrajes presupuestarios continúen siendo desfavo-
rables para el mantenimiento de los montos de ayuda existentes.
Por otra parte, el sistema de ayuda debería reforzar su coheren-
cia alrededor de su objetivo fundamental de reducción de la pobre-
za. No existe hoy día directiva alguna que tenga como objetivo la
integración sistemática de las preocupaciones de reducción de la po-
breza en la elección y la concepción de los proyectos, por ejemplo, a
nivel de las zonas geográficas o de los sectores de intervención en el
interior de un país. Del mismo modo, la distribución geográfica de
la ayuda debe corresponder al objetivo de reducción de la pobreza, y
aún quedan progresos por realizar en materia de evaluación.

110
M���� V����������

La información de la opinión pública, su educación y su sensibi-


lización en cuanto a materias de desarrollo, a la necesidad de ayuda
y a la política francesa en la materia, no son objeto de una política
sistemática. La Administración considera que esto no es responsa-
bilidad suya, sino de las ONG. No existe, por lo demás, algún pre-
supuesto específico que permita desarrollar este tipo de actividad.
Francia se encuentra, entonces, bastante alejada en este ámbito de la
práctica corriente de los otros países europeos.
Conviene, sin embargo, incentivar la cooperación descentraliza-
da, que debería llegar a ser un componente de pleno derecho de la
ayuda para el desarrollo. La Comisión Nacional de la Cooperación
Descentralizada (CNCD) juega un papel de catalizador y de agrupa-
miento de los diferentes actores, especialmente de las asociaciones
de ciudades y de regiones o departamentos, para una coordinación
informal. Es una forma de cooperación aceptada tanto por el públi-
co francés en general como por los organismos gubernamentales,
que le reconocen el aporte de un valor cualitativo. Debido a su gran
experiencia en la gestión de los servicios públicos locales, Francia
podría desempeñar un gran papel importante en la promoción de
esta forma de cooperación, especialmente a través de la concepción
de métodos de gestión y de seguimiento, lo que podría apoyar los
procesos de descentralización de los países donde ella interviene.
La cooperación descentralizada está organizada en el seno del
Ministerio de Relaciones Exteriores francés por un servicio específi-
co que asigna los créditos. El análisis temático de los créditos asig-
nados a las colectividades territoriales demuestra una implicación
creciente en el fortalecimiento institucional de los socios del Sur
(formación de autoridades y de ejecutivos territoriales, apoyo orga-
nizacional). El desarrollo local (rural o urbano) representa 21% de los
programas cofi nanciados.
Pero hay que notar que la cooperación de las colectividades terri-
toriales con América Latina puede aparecer como más marginal. Fue-
ra de cinco países –Haití, Cuba, República Dominicana, las Pequeñas
Antillas y Surinam–, esta zona geográfica no figura entre las priori-
dades de la política extranjera de Francia, contrariamente al África o
a Europa del Este. Sin embargo, la diversidad de los proyectos y de
los países involucrados ilustra la riqueza de los partenariados de la
cooperación descentralizada. Así, podemos citar unas 85 acciones de
cooperación descentralizada, llevadas a cabo por 75 colectividades

111
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

territoriales francesas en 18 países de la región ALC, algunas de ellas


comprometidas en sus acciones desde hace más de 10 años.
Si se consideran las actividades internacionales de las colectividades
territoriales europeas hacia ALC, hay que reconocer que los países más
implicados son España e Italia, y en menor medida Francia. En efecto,
en Europa las actividades internacionales de las entidades locales están
muy diferenciadas, tanto en términos de proyectos como de financia-
miento, y muestran las siguientes tendencias: para Bélgica y Alemania,
es un nivel de actividad elevado; para España e Italia, es una actividad
en aumento; para Francia, es un quehacer débil pero en crecimiento; y
finalmente, para Gran Bretaña, es una actividad inexistente.
Es necesario promover entonces esta forma de cooperación y el
papel creciente de las colectividades locales en las relaciones interna-
cionales. Esta forma de cooperación goza ya de un poder considerable,
de un gran reconocimiento y muestra resultados que avalan su efica-
cia, ya sea a escala nacional de país o a escala multilateral. Entonces,
hay que reconocer este activismo de las colectividades locales, consi-
derado como una tendencia global en los países del Norte, del Sur y
del Este. El impacto de este activismo y de estas tendencias muestra el
papel directo que tomarán cada vez más las colectividades locales en
el seno de la cooperación internacional para el desarrollo.
Es conveniente preguntarse si la cooperación descentralizada y
participativa es el mejor instrumento para apoyar los procesos locales
de democratización, gobierno y desarrollo local, tanto para los países
en desarrollo como para los países en transición. Se trata de evaluar si
las redes de intervención, basadas en una vasta participación de acto-
res diferentes, son alternativas sólidas para apoyar la cooperación gu-
bernamental en estas regiones. Se trata, fi nalmente, de considerar la
multiplicidad de los actores para evitar la ineficacia y la dispersión.
Finalmente, con la disminución constante de la ayuda pública
bilateral, es fundamental interrogarse sobre la naturaleza de los fi-
nanciamientos a futuro y sobre cómo hacer funcionar la pasarela de
los fi nanciamientos bilaterales-multilaterales, con el fi n de que estas
alternativas de una cooperación “distinta” sean consideradas en su
justo valor. ¿Cómo incitar a las mismas colectividades a implementar
líneas de cooperación descentralizada únicas, destinadas a cubrir al
conjunto de sus acciones, o a reagruparse en el seno de asociaciones
regionales o temáticas, siendo su fi nalidad la de contribuir con pro-

112
M���� V����������

yectos y programas de cooperación descentralizada durables y du-


raderos? Es también un llamado a los fondos de tipo privado, dentro
del partenariado con las empresas, siendo lo importante el hecho de
multiplicar los recursos que contribuirían a reforzar la gestión de co-
operación descentralizada hacia las zonas geográficas elegidas.

XII. B������ �� �� O����� I������������


�� C���������� D��������������
La cooperación descentralizada europea ha conocido diferentes etapas
desde su inscripción en la Convención de Lomé en 1989. La historia
permite sacar a la luz acontecimientos importantes que contribuyeron
a consolidar el enfoque comunitario de la cooperación descentralizada.
Es así como, durante el periodo 1990-1994, se puede observar una difu-
sión progresiva del concepto en Europa gracias a la movilización de las
principales organizaciones nacionales e internacionales de ciudades y
entidades locales, las cuales expresan una fuerte expectativa con rela-
ción a la cooperación descentralizada y a su enfoque comunitario, y su-
brayan la ausencia de iniciativas comunitarias para las colectividades.
En este mismo periodo, hay un crecimiento sostenido de las ac-
ciones de cooperación descentralizada, realizadas en particular por
las colectividades en Francia, España y en los Países Bajos. Esto se ve
posibilitado por la puesta en marcha de legislaciones apropiadas e
instrumentos financieros motivadores. Asimismo, organismos oficia-
les como el Consejo de Europa, el Congreso de los Poderes Locales o
también las Naciones Unidas, se movilizan para dar una señal fuerte
y clara en favor de la cooperación descentralizada. A nivel del FED,
el enfoque “cooperación descentralizada” está en fase de experimen-
tal, principalmente en lo que se refiere a acciones tradicionales con las
ONG, descubriéndose muy rápidamente una perspectiva más amplia
a través de nuevos programas orientados al desarrollo rural y urbano,
o al apoyo a la descentralización y al sector informal.
Si es cierto que la oferta internacional es diversa debido a que su
origen procede de instituciones diferentes, en el ámbito multilateral
las formas de intervención no son las mismas. Si se considera el en-
foque de la Unión Europea, la cooperación descentralizada se deli-
nea, en primer lugar, a través de los Acuerdos de Lomé permanecien-

113
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

do al mismo tiempo confi nada en un marco de ejecución nacional. La


partida presupuestaria B7-6430 está destinada a distintos actores de
la sociedad civil, permaneciendo al mismo tiempo en un marco bien
delimitado, el del fi nanciamiento de las ONG. Por último, el Progra-
ma de cooperación horizontal URB-AL es otra forma de intervención,
con una decisión política y fi nanciera, y con un marco de ejecución y
gestión bien defi nidos.
Al comparar esta oferta europea con la de los demás proveedores
de fondos multilaterales, también nos damos cuenta de que los mé-
todos de intervención varían o se asemejan a los del Fondo Europeo
de Desarrollo, o sea, proyectos y programas destinados a los gobier-
nos nacionales con componentes que se vinculan con la cooperación
descentralizada, ya que están destinados a gobiernos locales. Pueden
también presentarse como cooperaciones directas entre autoridades
locales y el proveedor multilateral de fondos; ejemplo de ello son los
programas de apoyo a la descentralización en numerosos países de
la región ALC. Pueden también vincularse con el funcionamiento de
la partida presupuestaria B7-6430, como en el caso del programa Ci-
ties Alliance, respaldado por el Banco Mundial, ya que para su puesta
en marcha es dirigido a colectividades y a actores variados. En cuan-
to a la oferta bilateral de cooperación descentralizada, aunque sigue
siendo en general bastante homogénea, tanto por sus modalidades de
funcionamiento como por sus métodos de fi nanciamiento, y, aunque,
debiendo inscribirse en la prolongación de la política nacional, sigue
siendo a menudo muy singular, ya que desea también diferenciarse de
la cooperación clásica para desarrollo, cada país sigue teniendo cuida-
do especial en distinguirse. Ahora bien, cuando se conocen, por ejem-
plo, las dificultades a los cuales nos enfrentamos para recoger una
información fiable y exhaustiva sobre la integralidad de las acciones
de cooperación realizadas por las colectividades territoriales, convie-
ne preguntarse sobre la eficacia de los mecanismos de recopilación de
datos existentes en cada país.
Es casi imposible calcular con exactitud el volumen que representa
la cooperación descentralizada dentro de las cooperaciones bilaterales
o multilaterales. Esto es debido, no solo a que la cooperación descentra-
lizada tiene una concepción diferente; de caracter expansivo, es decir
dirigida a una multitud de actores de la sociedad civil; o de caracter

114
M���� V����������

limitado, es decir dirigida unicamente a colectividades locales; sino que


es también ejercida por diferentes actores según a que colectividades
locales se diriga: agrupaciones de municipios, provincias, regiones o
estados. Hacer un balance exhaustivo del estado de la cooperación des-
centralizada mundial, se resume hoy a reunir datos bastante dispersos,
que no permiten hacerse una idea exacta de su representación, ni en
términos cuantitativos, ni en términos cualitativos.
Sin embargo, si se considera el éxito del Programa europeo URB-
AL, directamente orientado a las colectividades locales de las dos re-
giones, hay que reconocer que actualmente no existe equivalente en
los demás proveedores de fondos. Por eso es urgente que el conjunto
de los resultados cuantitativos y cualitativos de este Programa se capi-
talicen y difundan ampliamente, para convertirse en un instrumento
adecuado “para hacer una cooperación diferente”.
En su conjunto, el Programa cuenta con más de mil colectividades
territoriales de las dos regiones en las trece redes temáticas así como
más de cien proyectos en común. El conjunto de estas actividades re-
presenta un costo aproximado a 30 millones de €, siendo 20 millones
correspondientes a subvenciones directas de la Comisión Europea a
las colectividades territoriales.
Las primeras evaluaciones10 del Programa muestran todas un in-
terés específico por un programa considerado como original e innova-
dor, y por otra parte coherente con las políticas de la Comisión Euro-
pea. Demuestran también el interés de las colectividades locales por
colaborar entre ellas y participar, junto con la Comisión Europea, en
esta nueva forma de cooperación descentralizada multilateral.
URB-AL facilitó y permitió a las colectividades de ambas regiones
vincularse más intensamente en la cooperación descentralizada, ofre-
ciéndoles un marco de intervención suficientemente flexible, compa-
rado con otros instrumentos de cooperación existentes.
El balance de la fase I (redes 1 a 8) refleja la pertinencia del Pro-
grama tanto en términos de realidades concretas de los fenómenos
urbanos en América Latina; de problemáticas correspondientes a los
desafíos colocados por los procesos de urbanización de las dos regio-
nes; de respuestas (realización de proyectos que responden a las com-

9
ADP/RNB: Ayuda Pública al Desarrollo/Ingreso Nacional Bruto
10
En particular las realizadas por la propia Comisión y las de las Oficinas de Coordina-

115
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

plejidades y diversidades de la gestión urbana) como, en términos de


durabilidad (continuidad de la red 6, coordinada por la ciudad de Má-
laga, con fondos propios del municipio) y perennidad (continuidad de
varias redes bajo la forma de proyectos B).
Entre la pluralidad y la diversidad de los proyectos comunes de
tipo A, en curso o ya concluidos, y la aparición de los proyectos B,
parece que la perennización de las actividades del Programa va por
buen camino. En efecto, la nueva formulación de proyectos de tipo
B–que también permitió al conjunto de las redes que concluían sus
actividades (red 2 a la red 8) proseguir sus acciones a pesar de su
cierre–, es un testimonio de la voluntad de perennizar la acción del
Programa URB-AL.
El Programa URB-AL parece así responder al objetivo general que
se había fijado: acompañar las colectividades locales en la defi nición
de su espacio en la escena internacional (presencia de numerosas co-
lectividades pequeñas y medianas en el seno de las redes) y llevarlas
hacia una nueva forma de aprendizaje de la cooperación descentra-
lizada regional y multilateral. En efecto, numerosas colectividades
extendieron y diversificaron sus redes de relaciones, tanto a escala
nacional y regional como internacional, ya que ésta les permitió mo-
vilizarse alrededor de temas, reflexiones y proyectos comunes (ilus-
trado por el número y la calidad de estos). Para las colectividades de
una manera general, URB-AL sirvió para consolidar sus competencias
en la instauración de proyectos de desarrollo local; para abrirse hacia
el exterior e incluso, para algunas, para reforzar su mediatización a
escala mundial.
A nivel interno, URB-AL permitió al conjunto de las colectividades
implicadas realizar un avance institucional. Fuera del aspecto promo-
cional, el Programa permitió a las colectividades encontrarse, lo cual
tuvo como consecuencia juntar a las autoridades locales y la sociedad
civil para reflexionar sobre la problemática de la gestión urbana.
A nivel externo, la Comisión Europea permitió a las colectivida-
des, a través de URB-AL, ampliar su campo de acción internacional.
Así, progresaron en el camino de la cooperación descentralizada y en-
contraron un espacio que les permitió administrar vínculos de amis-
tad, colaboración administrativa, política y técnica. Para muchas de
estas colectividades se trató de sobrepasar, a veces el estrecho marco
de un hermanamiento tradicional para ir hacia la consolidación de
vínculos directos y duraderos.

116
M���� V����������

Al analizar el Programa URB-AL, teniendo en cuenta la consolida-


ción de sus resultados, está permitido señalar que es un Programa per-
tinente, respecto a la política de la UE con AL, ya que está bien adapta-
do a las distintas realidades de la región; respecto a los principios de la
Declaración de Río, de 1999, dónde se puede encontrar una correlación
bastante precisa entre determinados temas prioritarios de Río y redes
URB-AL; respecto a la realidad de la urbanización en América Latina y
de las políticas urbanas de la CE y, finalmente, en lo que dice respecto
a la exigencia de descentralización. URB-AL corresponde bien a la filo-
sofía que valoriza los actores locales. Por otra parte, la prórroga del pro-
grama pone de manifiesto que los resultados ya adquiridos presentan
un verdadero interés para la Comisión Europea.
Es un programa eficaz, ya que los resultados son satisfactorios si
consideramos un arranque lento y una dimensión nueva en lo que dice
a sus modalidades de aplicación y a los objetivos contemplados. Res-
ponde a los objetivos iniciales asignados, por el número de vínculos de-
sarrollados entre las colectividades y la consolidación de estos últimos
a través de tantos proyectos comunes realizados, en curso y por venir.
Es eficiente, ya que el número de actores y actividades, incluyendo el
financiamiento de proyectos B, es ampliamente aceptable en el marco
del presupuesto actual, y ya que frente a la reconducción de los pro-
yectos A en proyectos B, esto da prueba a la vez de la vitalidad y de las
potencialidades futuras.
Es un Programa que tiene impacto tanto a nivel local y regional,
como nacional e internacional. Las regiones estrechan sus vínculos po-
líticos y económicos, y se benefician de la expansión y de la imagen de
su colectividad a nivel internacional. Del mismo modo, las colectivida-
des adquieren una nueva imagen a nivel internacional, reforzando al
mismo tiempo su influencia al exterior y mejorando sus capacidades
estructurales e institucionales al interior. El propio programa se ve con-
solidado ante las otras instituciones regionales, nacionales e internacio-
nales.
Es duradero, ya que la puesta en marcha de proyectos B, que re-
fuerzan la continuidad de proyectos de tipo A, así como la puesta en
marcha de proyectos concretos, que capitalizan los acervos de las redes,
persiguen el objetivo de perennización y durabilidad, incluido desde el
lanzamiento del Programa como uno de sus criterios de mayor éxito.
A través de URB-AL, la Comisión Europea se dirige a autorida-
des y las redes agrupan una pluralidad de ideologías políticas. Sin

117
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

embargo, el alcance de un programa como URB-AL, caracterizado


como regional y descentralizado, no se encuentra enfrentado a los
contextos políticos de las dos regiones donde las colectividades se en-
cuentran, la mayor parte de las veces, sujetas a los reglamentos nacio-
nales, aunque las políticas de descentralización hayan ganado mucho
terreno. En el contexto geopolítico latinoamericano, las políticas na-
cionales siguen siendo fuertes y pueden obstaculizar la acción de las
colectividades locales. Algunos países no tienen suficiente estabili-
dad política para que las colectividades tengan libre acceso a los pro-
gramas de cooperación; en otros países, con graves crisis económicas,
como Argentina, o en guerra civil, como Colombia, las colectividades
no pueden aprovechar el conjunto de las actividades del Programa
como lo desearían. A estas inestabilidades políticas regionales, inter-
nacionales o nacionales, la separación política interna puede también
comprometer la participación de la colectividad (cambio de autoridad
política, que a menudo implica el abandono o incluso la ruptura con
las acciones del Programa).
A nivel europeo, las colectividades aprovechan la estabilidad po-
lítica (tanto a nivel regional como local) para reforzar su acción en
URB-AL, y apoyan de esta forma el proceso de cooperación descen-
tralizada; de ahí la distancia que se puede ver agrandada si las colec-
tividades que no tienen acceso a los mismos contextos geopolíticos
no se ayudan mutuamente y no son apoyadas por la toma de posición
política de la Comisión.

XIII. P�����������: ���� �� F�������������� �� ��


C���������� D�������������� ���� H����������
A���������� �� �� C���������� I������������
De esta manera, los programas emanados de los distintos proveedores
de fondos internacionales apoyan directamente a los actores de base
y se enfrentan a dinámicas locales de cambio institucional que no co-
rresponden a respuestas exteriores estereotipadas. Hacen hincapié en
el fortalecimiento de las capacidades de los actores locales y en un
desarrollo local llevado adelante por ellos mismos. Se preocupan por
la necesidad de sinergia entre los distintos actores asociativos, eco-
nómicos, de los poderes locales, de las ONG sobre la intervención del
Estado central y la ayuda exterior.

118
M���� V����������

El conjunto de estas constataciones lleva a abrir perspectivas que


podrían hacer de la cooperación descentralizada una alternativa y un
nuevo enfoque de la cooperación para el desarrollo. Los donantes eu-
ropeos y las agencias multilaterales deberán tomar en cuenta cada vez
más las consecuencias de los procesos de democracia y de descentra-
lización sobre la ayuda exterior, puesto que estos procesos están desti-
nados a luchar contra la pobreza y a promover el desarrollo local.
Considerado un enfoque pertinente para responder eficazmente
a las acciones de lucha contra la pobreza, la cooperación descentrali-
zada se encontró, sin embargo, enfrentada a dificultades mayores en
el marco del sistema de gestión de la ayuda comunitaria. En efecto, la
multiplicidad de los instrumentos fi nancieros FED (países ACP), pre-
supuesto comunitario (países AL, MED, ASIA) y su diversidad ofrecen
un potencial de adaptación y flexibilidad ya que permiten entregar
apoyos orientados a actores de diferente naturaleza, ya sean sectoria-
les, a nivel estatal o apoyos a redes. Pero esta diversidad complica la
tarea de los usuarios con la abundancia de partidas presupuestarias
que no contribuyen a su puesta en coherencia ni a su legibilidad. Esta
abundancia de instrumentos es, a la vez, un potencial, ya que permite
intervenciones a escala local, regional, nacional o subregional. Per-
mite intervenciones directas mediante los actores locales, solos o en
redes, o un apoyo a los Estados para su estrategia de lucha contra la
pobreza y el apoyo a los procesos de descentralización. El importe de
los fi nanciamientos varía en función de los instrumentos utilizados,
y en este caso, permite adaptar la ayuda a la capacidad de absorción
del recipiendario, en particular, a nivel de las Delegaciones europeas,
que pueden ajustar estos distintos instrumentos en adecuación directa
con el terreno.
La abundancia es también una fuente de complejidad, tanto a nivel
de la utilización de los instrumentos como a nivel mismo del sistema
de gestión de la ayuda comunitaria, ya que los importes que deben
comprometerse han aumentado; las políticas sectoriales se multiplica-
ron y los recursos humanos y de funcionamiento no siguieron el ritmo.
Las partidas presupuestarias se amontonaron a merced de las inicia-
tivas del Parlamento Europeo cuando estas intervenciones hubieran
podido basarse en instrumentos financieros existentes.
Esta multiplicidad de instrumentos, ventanillas y procedimientos
no contribuyó a la transparencia del sistema, en particular para los
socios externos.

119
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

La reforma de la ayuda externa, emprendida en 1999, que condujo a


la creación de la Oficina de Cooperación EuropAid, parece haber dado
frutos puesto que las normas administrativas y financieras fueron re-
visadas y corregidas. Se redujo considerablemente el tiempo necesario
para la puesta en marcha de los proyectos aprobados, y la calidad y
adaptabilidad de la gestión de los proyectos está tomada en cuenta de
mejor manera con una preocupación constante de mejorar el impacto
y la visibilidad de la cooperación y la ayuda para el desarrollo de la
Unión Europea.
Se espera que la institucionalización de la cooperación descentra-
lizada pueda ser más eficaz, ya que poniendo diferentes modelos de
actores a distintos niveles, se presenta como un enfoque especialmente
adaptado para poner en marcha estrategias de lucha contra la pobreza
y de apoyo a la descentralización.
Al ubicar la cooperación descentralizada en una perspectiva de
modernización, hay que contar con que esté en adecuación con las
nuevas modalidades de la ayuda exterior, y su “institucionalización”
es inevitablemente tributaria de esta nueva visión de eficacia y cohe-
rencia. Deberá, para ello, adaptarse o construirse específicamente en
el campo de los múltiples instrumentos existentes, pero en todos los
casos se recomienda que sobrepase el marco de una simple partida
presupuestaria y también el marco de programas horizontales de tipo
experimental.
Eso supone también, por parte de la UE, poner en marcha prin-
cipios estratégicos adoptados y así enfrentar las dificultades y los
bloqueos, a veces vinculados con las concepciones restrictivas de la
soberanía de los Estados, puestas muy a menudo en evidencia por Go-
biernos, para oponerse a una política más audaz en favor de la coope-
ración descentralizada. Será necesario también que el planteamiento
de cooperación descentralizada se inscriba más en la nueva estrategia
europea de asociación y para eso hay que colocarse aún más en una
visión de asociación público/privado.
Esta propuesta de localización irá más allá de un planteamiento de
concertación entre actores, para ir hacia modalidades de colaboración
público/privado, permitiendo a todos los actores asumir responsabili-
dades sobre lo que está en juego, como el acceso para todos a las infra-
estructuras y a los servicios; la reorganización de sectores económicos;
la creación de actividades remuneradoras y empleos, etcétera. Se trata

120
M���� V����������

de colocarse deliberadamente en favor de una participación más estre-


cha de la sociedad civil, del sector privado y de los actores económicos
y sociales en una asociación UE-AL.
Este enfoque supone también mecanismos flexibles y continuos
de fi nanciamiento. Se podría imaginar que el marco de programas
nacionales plurianuales se justifica totalmente y se adapta a los fi nan-
ciamientos de tales operaciones de cooperación descentralizada. Pero
habrá también que interrogarse sobre la contribución progresiva de
los poderes públicos nacionales, sobre todo cuando se trata de servi-
cios públicos y en consecuencia de una menor dependencia frente a
los donantes. Esto supone también que hay interés en la fiscalización
que habrá que incluir en las prácticas de asociación público/privado
ya que fi nalmente se trata de reducir la pobreza y de luchar contra las
desigualdades.
Por último, sería necesario que la cooperación descentralizada co-
munitaria pusiera en práctica las “3 C”: coherencia, coordinación y
complementación, ya que los otros donantes bi o multilaterales diri-
gen también el objetivo de “descentralización”.
La coordinación en cooperación internacional, aunque hizo pro-
gresos, permanece limitada y ganaría en hacer converger los esfuerzos
de fi nanciamiento hacia programas conjuntos. Coherencia, coordina-
ción y complementación podrían ofrecer la ocasión de proponer pro-
gramas horizontales de cooperación descentralizada, ya percibidos y
aceptados como instrumentos fiables y pertinentes, y cuya puesta en
marcha estaría facilitada por la “no competencia” entre proveedores
de fondos.
En efecto, si se considera de esta manera el Programa URB-AL,
está permitido admitir que es el único programa de cooperación des-
centralizada entre colectividades locales que proporciona hoy a estas
mismas entidades un campo de experimentación a nivel local y un
acceso facilitado a fi nanciamiento no reembolsable. Es decir, las otras
iniciativas existentes, aunque hayan demostrado su razón de ser, die-
ron las pruebas de sus resultados y de que tienen objetivos similares.
No alinean, a la vez, la pertinencia, coherencia y complementación
que ofrece URB-AL.
Esta es la razón por la que parece indispensable considerar con
atención creciente este programa horizontal de cooperación descen-
tralizada entre colectividades de las dos regiones, y teniendo en cuen-

121
E����� �� S�������� �� �� C���������� D��������������:
A������� C���������� �� �� O����� � ��� P�����������

ta las evaluaciones realizadas recientemente, reflexionar y proponer


un instrumento de cooperación que se inspire ampliamente en este
modelo a favor de las ciudades y entidades territoriales.
Todos los proveedores de fondos son unánimes en considerar el
nivel local como el lugar de todas las experimentaciones posibles
para lograr los objetivos del Milenio. Sería entonces deseable que
este instrumento, representado por URB-AL, sea recalificado, entre-
gándole los medios institucionales, fi nancieros, humanos y logís-
ticos que podrían instituir, de una vez por todas, la indispensable
visión de una cooperación “de otro modo”, la misma que caracteriza
un programa como URB-AL.
Habrá que tomar en cuenta las características específicas de este
tipo de instrumento, tanto sus fortalezas como sus debilidades, exce-
lentemente destacadas por las distintas y recientes evaluaciones, que
deberán también integrarse a las propias obligaciones de gestión co-
munitaria.
Para generalizar este tipo de programas en la comunidad de los
proveedores de fondos, es necesario establecer rápidamente platafor-
mas de trabajo bajo la forma de intercambios con los demás donantes
y los beneficiarios. Se vuelve indispensable comunicar y mediatizar
los resultados de este tipo de programa horizontal de cooperación en
favor de las entidades locales, para que la cooperación descentrali-
zada horizontal comunitaria sea promovida y valorada, y que sirva
como base de trabajo para el lanzamiento de nuevas generaciones de
programas, los cuales recogen, recordémoslo, la adhesión de las enti-
dades locales.
Podría considerarse la creación de un pool de competencias en co-
operación descentralizada de estos distintos proveedores de fondos,
basándose en la ayuda de socios externos (Asociaciones o Federacio-
nes de colectividades locales, por ejemplo) para apoyar el estudio y la
reflexión sobre estas nuevas generaciones de programas destinados a
las entidades locales.

122
A������ F�������� �� L����� P������

R���������� ����� �� C����������


D�������������� ����� G�������� L������
�� �� U���� E������ � A������ L�����.
U�� P���������� E������
A������ F�������� �� L����� P������1

I. A�����������
En los últimos años han emergido con fuerza nuevos actores en el
panorama internacional. Los Estados han perdido paulatinamente
el monopolio de las relaciones internacionales cediendo parte de su
protagonismo a entidades supraestatales, como la Unión Europea, o
a entidades infraestatales como los gobiernos locales o regionales.
De una comunidad internacional consistente en Estados sujetos a
una estructura de poder concentrada y jerarquizada, hemos pasa-
do a una comunidad interdependiente y transnacional, con actores
múltiples y difusos2.
En un escenario de globalización, los gobiernos locales y regio-
nales han querido proyectarse en la esfera internacional, desarro-
llando relaciones políticas, de promoción económica, de intercambio
y transferencia, y de solidaridad.

1
Master de estudios europeos. Especialista en cooperación internacional al desarrollo,
cooperación descentralizada y programas europeos de cooperación. Jefe de Servicio de
Relaciones Internacionales de la Diputació de Barcelona, España.
2
Ch. Freres y A. Sanz, Las Comunidades Autónomas Españolas y América Latina. La
nueva dimensión de la conexión Iberoamericana. Documentos AIETI 01/2002, Asocia-
ción de Investigación y Especialización sobre temas Iberoamericanos, 2002.

123
R���������� ����� �� C���������� D�������������� ����� G��������
L������ �� �� U���� E������ � A������ L�����. U�� P���������� E������

La sensibilidad internacional de los gobiernos locales viene de


lejos. A principios del siglo XX se crea la primera organización mun-
dial de gobiernos locales, la International Union of Local Authorities (en
adelante IULA). Con miembros en más de cien países en todas las
regiones del mundo y organizada en torno a Federaciones de Muni-
cipios estatales, IULA ha jugado un papel muy importante en la pro-
moción de la descentralización y la autonomía local así como en el
refuerzo de las instituciones locales, contribuyendo a que, lentamen-
te, los intereses de “lo local” sean tenidos en cuenta en la construc-
ción de políticas en el marco de “lo global” en materias tan sensibles
para la ciudadanía como el desarrollo sostenible, la protección social
o el desarrollo económico.
A mediados de los años cincuenta surge la Federación Mundial de
Ciudades Unidas (en adelante FMCU), que reúne a más de mil ciuda-
des, las más importantes, en más de ochenta países. Poniendo en el
eje de la organización a las ciudades (y no a las Federaciones de Mu-
nicipios, como en el caso de IULA), la FMCU ha sido defensora de la
democracia local, la cooperación y la solidaridad entre ciudades. Ha
desarrollado programas de cooperación temática en aspectos esen-
ciales, ha instrumentado programas de cooperación descentralizada
y ha gestionado recursos fi nancieros para apoyar las actividades y
proyectos internacionales de sus miembros.
Tras muchos años de actividad en paralelo, incluso de competen-
cia, en mayo de 2004 culminó el proceso de fusión de estas dos or-
ganizaciones en el Congreso fundador de la Organización Ciudades
y Gobiernos Locales Unidos (http://www.cities-localgovernments.org)
celebrado en París. La nueva Organización, cuya Secretaria perma-
nente se ubica en la ciudad de Barcelona, integra a gobiernos locales
individuales y a asociaciones nacionales de municipios. Centra su ac-
tividad tanto en la promoción y en la defensa de los intereses de los
gobiernos locales a escala mundial (se convierte en el principal inter-
locutor de Naciones Unidas), como en la creación de espacios para la
cooperación, además de facilitar programas, coordinar redes y cons-
truir alianzas estratégicas que desarrollen la capacidad institucional
de los gobiernos locales.
La fusión de estas dos organizaciones constituye un avance sig-
nificativo. La creación de un espacio único y común a todos los go-
biernos locales reforzará, sin duda alguna, su capacidad de interlo-

124
A������ F�������� �� L����� P������

cución y de influencia, visualizándose de manera mucho más clara


su presencia en el ámbito internacional.
Ahora bien, la nueva organización afronta retos importantes.
Debe convertirse en un auténtico espacio de encuentro para los go-
biernos locales y no únicamente para las grandes ciudades y las aso-
ciaciones de municipios. La existencia de dicho espacio común no
debe limitar la actividad y proyección internacional de las ciudades
que demuestran un dinamismo muy importante. Intentar concen-
trar “todo lo internacional - local” bajo un único techo, con el pretexto
de simplificar, sería perjudicial y empobrecería los resultados de la
denominada diplomacia municipal. La nueva organización debe alen-
tar las iniciativas de los gobiernos locales, generando o apoyando
la creación de instrumentos que ayuden a la cooperación entre ciu-
dades, recogiendo las diferentes sensibilidades e inquietudes, avan-
zando en el reconocimiento del papel de los gobiernos locales como
actores fundamentales para el desarrollo y la cohesión social.

1. La Cooperación entre Gobiernos Locales en Europa

El dinamismo internacional de las ciudades ha sido especialmente


significativo en Europa. En el continente han proliferado estructuras
de cooperación entre gobiernos locales y regionales. Algunas con
vocación general, es decir, centradas en la promoción y defensa de
los intereses de los gobiernos locales y regionales, otras de carácter
sectorial, centradas en la defensa de los intereses locales en un ám-
bito determinado.
Entre las estructuras de carácter general, destaca el Consejo de
Municipios y Regiones de Europa (www.ccre.org), capitulo europeo
de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos. Esta organización, fundada
a principios de los años cincuenta, reúne a todas las asociaciones de
municipios y regiones de más de treinta países europeos y, a través
suyo, a más de 100.000 municipios y regiones.
Entre sus actividades destaca la toma de posición en relación
con determinados temas, lo que la ha convertido en una institución
de referencia para organismos como la Unión Europea cuando trata
cuestiones de interés local. Aparte de su estructura política y admi-
nistrativa, el Consejo ha desarrollado toda una serie de comisiones

125
R���������� ����� �� C���������� D�������������� ����� G��������
L������ �� �� U���� E������ � A������ L�����. U�� P���������� E������

y grupos de trabajo que cubren una amplia esfera de campos de ac-


tividad y que sirven para trabajar los posicionamientos de la Institu-
ción3.
Otra plataforma europea interesante es la red Eurociudades (h�p://
www.eurocities.org/). Se trata no sólo de una estructura dispuesta para
defender unos intereses concretos, los de las ciudades europeas de
más de 250.000 habitantes4, sino también como un espacio de coopera-
ción e intercambio de experiencias. En este sentido, Eurociudades
se marca tres objetivos fundamentales:
- Garantizar que la cuestión urbana se sitúe de forma relevante en
la agenda de la Unión Europea por el hecho que la mayoría de las
decisiones tomadas a nivel comunitario afectan a las ciudades y a
sus ciudadanos.
- Promover proyectos de cooperación transnacional entre las ciu-
dades asociadas facilitando su coordinación y el acceso a fondos
europeos.
- Promover el trabajo en red entre las principales ciudades europeas.
Para alcanzar estos objetivos se plantea como actividades centra-
les el cabildeo político ante las Instituciones de la UE, el intercambio
de experiencias, el desarrollo de experiencias piloto innovadoras y el
seguimiento y evaluación continua de sus trabajos así como de las
políticas comunitarias. Eurocities cuenta también con una serie de
comités y sub-redes que trabajan diferentes temas como la cultura,
el desarrollo económico y la regeneración urbana, las relaciones este
– oeste, el medio ambiente, el bienestar social, la sociedad del cono-
cimiento y las relaciones exteriores centradas, principalmente, en la
cooperación con el Mediterráneo.
En Europa funcionan también redes de cooperación general pero
con un ámbito territorial delimitado, es decir, que sólo cubren una
zona del territorio comunitario, los denominados euroterritorios. En

3
Campos de actividad del CMRE: Autoridades Locales y regionales; Cooperación Norte-
Sur; Democracia local y regional; Igualdad de oportunidades; Empleo; Energía; Medio
Ambiente; Governanza futuro de la UE; Hermanamientos; Las autoridades locales en
el mundo; Política regional; Política social; Política urbana y rural; Servicios públicos /
Mercados públicos; Sociedad de la Información; Transportes.
4
También es interesante el trabajo de Eurotowns, una red de ciudades medias europeas
(www.eurotowns.org).

126
A������ F�������� �� L����� P������

este sentido, existen experiencias muy interesantes como por ejemplo


Arco Latino (www.arcolatino.org), un asociación formada por las ad-
ministraciones locales de segundo nivel (provincias, departamentos,
diputaciones) de la vertiente europea del mediterráneo occidental que
va desde Sicilia hasta el Algarbe; la Conferencia de Ciudades del Arco
Atlántico (h�p://www.arcat.org/), una entidad que agrupa algunas de
las principales ciudades del litoral atlántico entre Escocia y Andalu-
cía; o la Unión de Ciudades del Báltico (h�p://www.ubc.net). t
t).
Existen también redes de cooperación entre gobiernos locales que
basan su actividad en la defensa de intereses sectoriales. Se trata, ge-
neralmente, de territorios con una fuerte dependencia de un sector
económico determinado o con una preocupación en un ámbito polí-
tico concreto.
Destacan, en este sentido, algunas experiencias como la Asocia-
ción de Colectividades Textiles Europeas (www.acte.net), tt), un lobby
territorial que centra su actividad en la defensa de los intereses de
los territorios europeos que tienen una fuerte dependencia del sector
textil y que actúa, a su vez, como promotor de un espacio de inter-
cambio y de trabajo conjunto entre sus socios. Otros ejemplos son la
Asociación Europea de Regiones Industriales (h�p://www.association-
reti.org), la Red Europea de Ciudades del Vino (h�p://www.acevin.org/
acevin/cast/default.htm) o la Red Europea de Ciudades y Regiones por
la Economía Social (h�p://www.revesnetwork.net) t 5.
t)
El dinamismo de los gobiernos locales y regionales europeos se
manifiesta también de otras maneras a parte de su participación en
estructuras o redes de cooperación intereuropeas. Así, por ejemplo,
resulta muy significativa la presencia de numerosos gobiernos locales
en la capital comunitaria, Bruselas. Son numerosas las oficinas de re-
presentación, especialmente de regiones pero también de gobiernos
locales.
El siguiente gráfico muestra el número de delegaciones locales (en
trama de lineas) y regionales (en negro) en Bruselas de los diferentes
Estados miembros de la Unión.

5
El Gabinete de Relaciones Internacionales de la Diputació de Barcelona está ultimando
una Guía de Redes de cooperación entre Gobiernos Locales de la UE (http://www.diba.
es/europa/default.asp).

127
R���������� ����� �� C���������� D�������������� ����� G��������
L������ �� �� U���� E������ � A������ L�����. U�� P���������� E������

Fuente: Diputació de Barcelona. Gabinete de Relaciones Internacionales (2002)

El proceso de integración ha contado y cuenta, en definitiva, con


la participación activa de los gobiernos locales y regionales que han
querido que Europa se construya teniendo en cuenta sus necesidades
e intereses. Y fruto de esta realidad ha sido el reconocimiento explícito
que han tenido a diferentes niveles.
La apuesta europea por los gobiernos locales y regionales se con-
cretó con la creación, en el Tratado de Maastricht, del Comité de las
Regiones, un organismo de carácter consultivo, representativo de las
regiones y gobiernos locales de la Unión, que debate y emite dictáme-
nes, no vinculantes, en relación con todas la iniciativas comunitarias
que afecten a cuestiones relacionadas con las competencias locales y
regionales.
Resulta significativo que la Comisión Europea haya puesto en
funcionamiento, en el marco de la que podríamos denominar nueva
gobernanza europea6, un sistema de diálogo permanente y sistemá-
tico con las asociaciones territoriales sobre la elaboración de políticas
comunitarias7, que oficializa la participación de los gobiernos locales,
por la vía de diferentes estructuras de representación existentes (aso-
ciaciones de municipios, lobbys, plataformas de cooperación), en la ela-
boración de las políticas comunitarias que les afectan.

6
Informe de la Comisión Europea sobre la Gobernanza.
(h�p://europa.eu.int/comm/governance/docs).
7
h�p://europa.eu.int/comm/regional_policy/consultation/permanentdialogue_fr.pdf

128
A������ F�������� �� L����� P������

También lo es que el texto de la nueva Constitución Europea haga


referencia explícita al principio de autonomía local y al de subsidia-
riedad, estableciendo que ““en los ámbitos que no sean de su competencia
exclusiva la Unión intervendrá sólo en la medida en que los objetivos de la
acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Es-
tados miembros bien a nivel central o bien a nivel regional o local, sino
que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción
contemplada, a nivel de la Unión”8.
Los gobiernos locales, y en especial los regionales, han encontrado
un buen aliado en las Instituciones comunitarias. La Unión ha jugado
un papel importante en el proceso de descentralización de los Estados
miembros, otorgando una buena dosis de protagonismo a los gobier-
nos locales y regionales en políticas tan relevantes como la de cohesión
económica y social mediante la cual Europa se ha marcado el objetivo
de reducir las diferencias de desarrollo existentes entre las regiones.
Bruselas ha apostado, desde hace ya muchos años, por la coope-
ración interregional en sus diferentes expresiones. A principios de
los años 90, la Comisión puso en funcionamiento, en el marco de los
Fondos Estructurales, dos Programas, RECITE y ECOS OUVERTURE,
destinados a promover la cooperación entre territorios de diferentes
lugares de la Unión. Estos dos Programas, que fueron todo un éxito,
derivaron al cabo de poco tiempo en la Iniciativa Interreg, destinada a
promover, mediante tres capítulos diferenciados, la cooperación trans-
fronteriza, transnacional e interregional, y en donde los gobiernos lo-
cales y regionales disponen de un marco privilegiado para llevar a
cabo iniciativas de cooperación.
El capítulo de cooperación transfronteriza hace referencia a la co-
operación entre territorios contiguos pero separados por una frontera.
Territorios generalmente muy deprimidos y con serios problemas de
desarrollo. En el de cooperación transnacional se desarrollan acciones
inscritas en los diferentes euroterritorios en los que se divide Europa
(sudoeste europeo, mediterráneo occidental, espacio atlántico, bálti-
co). Y, fi nalmente en el de cooperación interregional se desarrollan
acciones entre entidades de diferentes territorios de toda la Unión.

8
Art. I-11.3 del Título III del Tratado por el que se establece una Constitución Europea
CIG 87/1/04 REV 1.

129
R���������� ����� �� C���������� D�������������� ����� G��������
L������ �� �� U���� E������ � A������ L�����. U�� P���������� E������

La cooperación interregional será uno de los pilares de la nueva


política de cohesión europea que se pondrá en funcionamiento a par-
tir del año 2007 con una Europa ampliada a 25 Estados miembros9. Se
trata, por tanto, de una prioridad estratégica que contará con apoyo
comunitario hasta, como mínimo, el año 2013.
Pero, más allá de la política de cohesión, las acciones de coopera-
ción entre gobiernos territoriales encuentran cabida en el marco de
la gran mayoría de las políticas comunitarias ya que constituyen un
excelente mecanismo para aproximarlas a la ciudadanía. Si echamos
un vistazo a las posibilidades de fi nanciación que tienen los gobiernos
locales y regionales europeos en el marco de las diferentes políticas de
la Unión10, veremos que el abanico de participación en las mismas es
tremendamente amplio y fructífero, y que se corresponde con la cons-
tatación de que la mayoría de esas políticas, que parecen alejadas de lo
cotidiano, tienen un gran impacto en el territorio y en la ciudadanía.

2. La Acción de los Gobiernos Locales Europeos


fuera de la Unión: América Latina

El dinamismo en materia exterior de los gobiernos locales europeos


no se ha circunscrito a la cooperación intra-europea. Las relaciones de
cooperación con diferentes regiones del mundo han sido importantes
y dispersas.
En España, la tendencia ha sido cooperar con América Latina y,
de forma más reciente, con la región mediterránea. Los gobiernos lo-
cales franceses han tendido a cooperar en el Mediterráneo y, de for-
ma especial, con el Magreb. Los italianos han repartido mucho sus
preferencias mirando tanto a Latinoamérica como a Asia, algún país
del África Subsahariana y el Mediterráneo, especialmente Túnez. Los
escandinavos se han centrado mucho en sus vecinos del Báltico aun-
que también han dado muestras de solidaridad con Latinoamérica. La
fotografía de las tendencias de cooperación de los gobiernos locales
europeos es, por tanto, compleja.

9
h�p://europa.eu.int/comm/regional_policy/debate/forum_es.htm
10
Resulta interesante revisar alguna guía de financiación comunitaria especializada en
gobiernos locales como la que gestiona la Diputació de Barcelona (www.diba.es/gaue).

130
A������ F�������� �� L����� P������

Estas tendencias coinciden, generalmente, con las que muestran


los diferentes Estados europeos y vienen muy condicionadas por la-
zos de carácter histórico, vinculados al pasado colonial de muchos
de los países europeos, pero también económicos y políticos.
Ese pasado también ha condicionado a la Comunidad Europea
que hasta mediados de los años ochenta centra sus esfuerzos en ma-
teria de cooperación en los denominados países ACP (África, Caribe
y Pacífico). Se trata de los países menos desarrollados del planeta y,
en su práctica mayoría, habían sido colonias francesas y británicas.
Hoy en día, la cooperación con estos países, articulada a través del
Fondo Europeo de Desarrollo (FED), sigue constituyendo el princi-
pal rubro de la cooperación europea aunque han adquirido mucha
fuerza otras regiones como la Europa no comunitaria (Bulgaria, Ru-
mania, Balcanes, Turquía), las antiguas repúblicas soviéticas o la re-
gión mediterránea.
América Latina, a pesar de contar ya con casi cuatro décadas de
acuerdos políticos con la Comunidad Europea, no está situada en el
centro de las prioridades políticas comunitarias. No obstante, y en
parte gracias a la adhesión de España en 1986, el diálogo político,
los intercambios económicos y las relaciones de cooperación se han
intensificado mucho en los últimos años. Se han regularizado las
cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno (tres ediciones en Río de
Janeiro, Madrid y Guadalajara) y se han fi rmado ya dos acuerdos de
Asociación con México y Chile. Europa es hoy el primer donante, el
mayor inversor y el segundo socio comercial de la región.
En cuanto a las relaciones de cooperación descentralizada, los
gobiernos locales de España, y en menor medida Italia y Francia, son
los que más han cooperado con América Latina. El formato de dicha
cooperación y su intensidad han evolucionado con el tiempo.
Hasta principios de los noventa, la cooperación se centraba en
los denominados hermanamientos. Se trata de relaciones basadas en
la solidaridad política, los intercambios culturales y, en algún caso,
la transferencia de recursos económicos o materiales. La reacción
solidaria ante confl ictos bélicos como los que vivió Centroamérica,
y especialmente Nicaragua, durante los años setenta y los ochenta;
el apoyo a determinados procesos políticos, como la revolución cu-
bana; la vinculación derivada de procesos migratorios, como la que

131
R���������� ����� �� C���������� D�������������� ����� G��������
L������ �� �� U���� E������ � A������ L�����. U�� P���������� E������

une a Italia con Argentina o Uruguay; o una historia común, como


es el caso de España con toda la región; se encuentran en la base de
dichas relaciones.
Existen municipios latinoamericanos, especialmente centroame-
ricanos, que han hecho del hermanamiento una auténtica “especia-
lidad”. En Nicaragua, el país de referencia, ciudades como León han
establecido hermanamientos con ciudades de toda Europa.
A mediados de la década de los ochenta, y de forma clara a princi-
pios de los noventa, surge un movimiento que condiciona claramen-
te la cooperación municipal europea y especialmente la española. Se
trata de la campaña, auspiciada por Naciones Unidas, dirigida a que
las administraciones públicas de los países desarrollados destinen el
0,7% de sus presupuestos a los países en vías de desarrollo. La fuerte
presión ejercida por la ciudadanía tuvo un eco importante en los
gobiernos locales que se sitúan progresivamente en ese porcentaje
llegando a superarlo en muchos casos.
Las administraciones locales se encuentran ante una situación
compleja. No disponen de experiencia ni de personal preparado
para gestionar estos recursos. Se generaliza la tendencia a las sub-
venciones a Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo
(ONGDs) lo que permite a la mayoría de los gobiernos locales seguir
haciendo lo que mejor saben hacer, gestionar expedientes adminis-
trativos (convocatorias de subvención) sin necesidad de desarrollar
políticas en esta materia.
Las ONGDs, que habían liderado los movimientos sociales a fa-
vor del 0,7%, se convierten en los principales actores de la coopera-
ción no gubernamental con un reconocimiento, por parte de la ciu-
dadanía, muy importante. Únicamente algunos gobiernos locales,
normalmente las grandes ciudades, empiezan a desarrollar políticas
de solidaridad internacional y cooperación al desarrollo.
Esta práctica se va extendiendo, especialmente en los países del
sur de Europa. Los gobiernos locales empiezan a defi nir líneas de
acción política que se concentran en tres grandes campos de traba-
jo: el apoyo a la sociedad civil organizada que trabaja en el campo
de la cooperación (subvenciones a ONGD); el diseño de acciones de
sensibilización destinadas a inculcar en la ciudadanía determinados
valores como la solidaridad internacional, el respeto a los derechos
humanos o la cultura de la paz; el desarrollo de acciones en el marco

132
A������ F�������� �� L����� P������

de relaciones de cooperación directa con entidades, locales o no, en


los países en vías de desarrollo.
La cooperación directa ha sufrido una evolución muy interesan-
te. Hasta principios o mediados de los años noventa (y todavía hoy
en muchos casos), hablar de cooperación directa era hablar de her-
manamientos. El formato de intercambio cultural y del apoyo polí-
tico- solidario se ve potenciado por la aparición de algunos (aunque
escasos) recursos tras la campaña del 0,7%. Así, en el marco de los
hermanamientos, las ciudades europeas empiezan a fi nanciar pro-
yectos, aunque se trata de meras transferencias de recursos. Son,
generalmente, iniciativas con muy poco valor añadido que emulan,
a pequeña escala, la cooperación tradicional practicada por los esta-
dos, con un impacto muy reducido y en absoluto sostenible.
En España surgen los Fondos de Cooperación al Desarrollo, el pri-
mero de los cuales, el catalán (www.fonscatala.or
( g), se crea en 1986
con la voluntad de recoger los esfuerzos de los municipios catalanes,
especialmente a nivel económico, en una plataforma con mayor ca-
pacidad de incidencia de la que podrían tener esos gobiernos loca-
les por separado. Se trata de un instrumento con un gran potencial,
especialmente por lo que se refiere a facilitar la cooperación de los
municipios pequeños, pero que ha funcionado siguiendo el modelo
de las organizaciones no gubernamentales, es decir, ejerciendo de en-
lace entre los promotores locales de proyectos (generalmente ONGD)
y los fi nanciadores españoles reunidos en una plataforma única. No
han sabido implicar a sus socios, o lo han hecho poco, más allá de la
fi nanciación de proyectos. No han aprovechado su experiencia, cono-
cimientos y capacidades técnicas y políticas que es el valor mayor que
pueden aportar.
Algunas ciudades empiezan a establecer otro tipo de relación.
Dotan a sus actividades de cooperación directa de un valor añadido
claro basado en su propia especificidad. Los gobiernos locales empie-
zan a especializarse y a desarrollar iniciativas en ámbitos de trabajo
que les son propios por razón de las competencias que desarrollan.
Participan de iniciativas centradas en el intercambio de experien-
cias, la transferencia de conocimientos, la capacitación de recursos
humanos, la asistencia técnica, más que en la simple transferencia de
recursos, que se da, pero deja de jugar un papel central.
Este proceso viene acompañado por el impulso dado por algu-
nos Organismos Internacionales, como la Unión Europea, el Banco

133
R���������� ����� �� C���������� D�������������� ����� G��������
L������ �� �� U���� E������ � A������ L�����. U�� P���������� E������

Mundial o Naciones Unidas, que reconocen el valor de la coopera-


ción descentralizada y en especial la llevada cabo entre gobiernos
locales. La Unión Europea desarrolla toda una serie de programas
horizontales en los diferentes paquetes de cooperación. Así, y por lo
que América Latina se refiere, a partir de 1995 se ponen en funciona-
miento toda una serie de programas destinados a apoyar iniciativas
de cooperación en diferentes ámbitos, entre las cuales destaca el Pro-
grama URB-AL. En el mismo sentido, el Banco Mundial crea “Cities
Alliances” una plataforma mediante la que se promueve la coopera-
ción entre ciudades.
Paralelamente, y a iniciativa de los propios gobiernos locales, sur-
gen experiencias interesantes de relaciones bilaterales y multilatera-
les, de trabajo en red, mediante las que se intenta aunar esfuerzos
para trabajar determinados temas de interés local. Plataformas como
CIDEU (Centro Iberoamericano de Desarrollo Urbano), Ciudades
Educadoras, la OICI (Organización Iberoamericana de Cooperación
Intermunicipal) son solo algunos ejemplos.
Este nuevo esquema de trabajo involucra, tanto en las relaciones
bilaterales como en las multilaterales, gobiernos locales y sociedad
civil, todos ellos implicados en el desarrollo de “lo local” desde un
punto de vista institucional, económico, social o territorial. No se trata
de un esquema excluyente, limitado a la participación de un tipo de
institución determinado, sino que está abierto, bajo el liderazgo de los
propios gobiernos locales, a la participación de todos los actores invo-
lucrados en el desarrollo del territorio local.

II. C������� A�����


La cooperación descentralizada local europea no responde hoy a un
único modelo. Siguen funcionando los hermanamientos en su con-
cepción más clásica, se siguen apoyando a las ONGDs para que hagan
proyectos de desarrollo, se fi nancian proyectos que no van más allá
de la pura transferencia de recursos, y se establecen relaciones de co-
operación basadas en el partenariado y en el intercambio y el enrique-
cimiento mutuo.
Es en este último ámbito donde la cooperación descentralizada
adquiere una dimensión de relevancia. La lucha contra la pobreza y

134
A������ F�������� �� L����� P������

la cohesión social, que es objetivo número uno de la cooperación al


desarrollo, requiere de instituciones públicas democráticas, fuertes,
eficaces y participativas. El fortalecimiento de los gobiernos locales,
los más próximos a las necesidades y realidades de los ciudadanos,
y el apoyo a los procesos de descentralización constituyen una pieza
clave para la reforma política y la democratización de los países en
vías de desarrollo. Y juegan un papel decisivo en la lucha contra la
pobreza, la desigualdad y la exclusión, así como en la promoción de la
cohesión social y el desarrollo económico.
Es por este motivo que diferentes agencias de cooperación inter-
nacional, como la propia Agencia Española de Cooperación Interna-
cional (AECI) o la GTZ alemana, así como diferentes Organismos In-
ternacionales, como la Unión Europea, el Banco Mundial o el Banco
Interamericano de Desarrollo, han promovido programas de apoyo
a los gobiernos locales y a los procesos de descentralización. Se han
llevado a cabo iniciativas de formación y capacitación de directivos y
cuadros de gobierno local, de realización de diagnósticos y asesorías
técnicas para la determinación de políticas públicas locales, de mo-
dernización de catastros y registros, de consolidación de sistemas de
recaudación y de desarrollo de programas de desarrollo local integral,
entre otras cosas.
Pero a pesar de la importancia que se les confiere a los gobiernos
locales en los procesos de desarrollo y a la implicación cada vez más
activa de las administraciones locales y regionales de los países desa-
rrollados, son pocos los instrumentos de apoyo a la cooperación des-
centralizada. Sólo la Unión Europea, con Programas como URB-AL
o ASIA- URBS, o el Banco Mundial, con el Programa Cities Alliance,
han dado apoyo a dicha forma de cooperación. La cooperación bilate-
ral acostumbra apoyarse en sus propias estructuras y en consultorías
y expertos contratados para la ejecución de proyectos.

135
R���������� ����� �� C���������� D�������������� ����� G��������
L������ �� �� U���� E������ � A������ L�����. U�� P���������� E������

1. Cooperación Gubernamental y Cooperación


Descentralizada: El Caso de España

La relación entre la cooperación gubernamental, es decir, la ejercida


por los Estados en el marco de su acción exterior, y la cooperación
descentralizada es más bien pobre. Ningún país europeo ha desarro-
llado programas estables de apoyo a este tipo de cooperación entre
gobiernos locales. Y ello a pesar de la importancia creciente que está
adquiriendo tanto en el plano económico como en el del valor añadi-
do y el impacto de las iniciativas desarrolladas.
La cooperación española no es una excepción. El Plan Director
de la Cooperación Española 2001 – 2004 establece como prioridad
sectorial la participación social, el desarrollo institucional y el buen
gobierno. En el mismo sentido, el articulo 7d) de la Ley de Coope-
ración establece el fortalecimiento de las estructuras democráticas
y de la sociedad civil y el apoyo a las instituciones como uno de
los sectores prioritarios de la cooperación española. Se han desarro-
llado, como hemos comentado, programas importantes de apoyo a
los gobiernos locales y a la descentralización. Pero sólo de forma
esporádica se ha colaborado con las Comunidades Autónomas y los
gobiernos locales.
La cooperación descentralizada española es muy dinámica y
moviliza muchos recursos. Prueba irrefutable de ello, y a modo de
ejemplo, es que constituye hoy una de las principales rúbricas de la
Ayuda Oficial al Desarrollo. Como muestra la siguiente tabla se tra-
ta, cuantitativamente, de un instrumento de gran relevancia.

136
A������ F�������� �� L����� P������

D����������� ������������ �� �� AOD ���������


� ������������ ��� ��������
(�������� �� E���� ���������� �� 2001)

1999 2000 2001 2002 2003 1999 2000 2001 2002 2003

Bilateral

FAD 165,7 177,3 142,2 201,5 247,4 12% 13% 7% 11% 12%
AECI 134,8 127,9 159,8 157,1 304,6 10% 9% 8% 9% 15%
M. Educación 8,7 24,8 27,5 27,6 30,3 1% 2% 1% 2% 1%
M. Trabajo 24,8 21,5 21,1 24,0 25,9 2% 2% 1% 1% 1%
M. Interior 15,0 10,5 13,9 12,8 14,8 1% 1% 1% 1% 1%
Otros M. 29,8 69,0 101,7 79,2 166,9 2% 5% 5% 4% 8%
CD 196,1 213,9 208,2 261,3 308,0 14% 16% 11% 14% 15%
ONGD 97,0 90,2 88,0 99,2 7% 7% 5% 5%
AA 7,4 5,0 5,7 8,6 1% 0% 0% 0%
AE 68,3 42,2 25,5 19,8 5% 3% 1% 1%
Microcréd. 22,5 24,7 20,5 42,8 60,1 2% 2% 3% 2% 3%
CDE 60,9 18,7 434,9 125,3 124,0 4% 1% 23% 7% 6%
Total 831,0 825,7 1249,0 1059,2 1282

Multilateral

UE 367,8 392,8 382,6 440,2 461,0 27% 29% 20% 24% 22%
OIF 110,4 69,3 208,8 234,5 258,2 8% 5% 11% 13% 12%
OInoF 57,4 67,3 66,1 83,2 76,8 4% 5% 3% 5% 4%
Total 535,6 529,3 657,5 757,9 796,0

TOTAL 1366,6 1355,0 1906,5 1817,1 2078 100% 100% 100% 100% 100%

FAD: Fondo de Ayuda al Desarrollo; CD: Cooperación descentralizada; ONGD: subvenciones a


Organizaciones No Gubernamentales; AA: Ayuda Alimentaria; AE Ayuda de Emergencia;
CDE: condonación deuda externa; OIF: Organismos Internacionales Financieros; OinoF:
Organismos Internacionales no Financieros.
Los datos 2003 corresponden al Plan anual 2003.
Los gastos del Ministerio de Defensa no se detallan, debido a que están en parte conta-
bilizados bajo la partida “Ayuda de Emergencia”.
Fuente: Intermon Oxfam. Estudios 11. La realidad de la ayuda 2003-2004.

137
R���������� ����� �� C���������� D�������������� ����� G��������
L������ �� �� U���� E������ � A������ L�����. U�� P���������� E������

Prácticamente la totalidad de las Comunidades Autónomas espa-


ñolas y muchos gobiernos locales han articulado programas de soli-
daridad internacional y cooperación al desarrollo. La siguiente tabla
muestra el presupuesto comprometido por entidades autonómicas,
provinciales y municipales en el 2002:

M€ %Ppto. M€ º%Ppto.

Baleares 8,18 0,76% Vitoria Gasrteiz 1,95 1,05%


Navarra 11,50 0,48% Dip. Alava 2,28 1,00%
País Vasco 30,05 0,45% Madrid 15,93 0,70%
Castilla-La Mancha 12,78 0,32% Dip. Vizcaya 5,74 0,70%
La Rioja 1,58 0,30% Pamplona 1,32 0,70%
Asturias 4,53 0,23% Getxo 0,45 0,70%
Extremadura 5,47 0,22% Tudela 0,24 0,70%
Valencia 19,60 0,20% Dip. Barcelona 3,15 0,57%
Aragón 4,51 0,18% Lleida 0,56 0,57%
Cataluña 23,64 0,16% Córdoba 0,90 0,43%
Cantabria 1,58 0,16% Zaragoza 1,92 0,40%
Murcia 2,52 0,15% Donostia 0,84 0,35%
Canarias 5,47 0,13% Bilbao 3,48 0,31%
Andalucía 22,43 0,12% Barcelona 4,4 0,19%
Madrid 7,87 0,10% Málaga 1,00
Castilla y León 4,69 0,10% Galicia 4,00 0,06%

Fuente: Intermon Oxfam. Estudios 11. La realidad de la ayuda 2003-2004

En España cabe, por tanto, reflexionar en torno a la relación entre


la acción exterior del gobierno y la cooperación descentralizada. Te-
niendo en cuenta su importancia cuantitativa y cualitativa, se debería
estudiar la manera en que los gobiernos autonómicos y locales pue-
dan participar en el diseño de la política exterior española y de forma
muy especial en la defi nición de las directrices y las prioridades de la
cooperación.

138
A������ F�������� �� L����� P������

Es necesario articular sistemas que permitan buscar la comple-


mentariedad entre la acción exterior del Estado y la cooperación
descentralizada. Los gobiernos locales y autonómicos deberían ser
operadores privilegiados en los programas de apoyo bilaterales cen-
trados en el refuerzo de los gobiernos locales y subnacionales, así
como en las iniciativas de apoyo a los procesos de descentralización.
Atesoran recursos, competencias y conocimientos técnicos impor-
tantes que deberían se aprovechados.
Además, sería también muy importante establecer un programa
de apoyo a las acciones de cooperación descentralizada, potencian-
do los proyectos planteados por los gobiernos autonómicos y locales
españoles, de forma muy especial aquellos que hagan referencia a
ámbitos de acción que tengan que ver con sus propias competencias.
También sería muy interesante que se diera apoyo a la creación de
espacios de intercambio de experiencias, transferencia de conoci-
mientos y buenas prácticas, buscando complementariedad con los
instrumentos que, como hemos visto, han puesto en funcionamiento
organismos multilaterales como la Unión Europea o el Banco Mun-
dial.
Se trataría, en defi nitiva, de constatar una realidad: el peso espe-
cífico que tiene la cooperación descentralizada en España. De buscar
la coordinación entre la cooperación del Estado y la que se plan-
tea desde las autonomías y los gobiernos locales. De aprovechar los
recursos, competencias y capacidades de la cooperación descentra-
lizada en los programas bilaterales planteados por el Estado en el
ámbito del refuerzo de las Instituciones locales y subnacionales, la
descentralización y el buen gobierno. De establecer mecanismos, en
defi nitiva, de apoyo a la cooperación descentralizada.
En España se han desarrollado algunas experiencias innovado-
ras de apoyo a la cooperación descentralizada desde la propia co-
operación descentralizada. Es decir, que desde gobiernos supramu-
nicipales, regionales o provinciales, se da apoyo a las acciones de
cooperación llevadas a cabo por municipios. Una de las experiencias
más desarrolladas es, seguramente, la de la Diputació de Barcelona,
que desde el año 1997 presta apoyo fi nanciero a las acciones de co-
operación de los municipios de su demarcación con los que ha crea-
do, en el año 2003, una red de municipios solidarios en el marco de la
cual se desarrollan programas integrales de cooperación en los que
tienen cabida acciones concertadas con gobiernos locales de países

139
R���������� ����� �� C���������� D�������������� ����� G��������
L������ �� �� U���� E������ � A������ L�����. U�� P���������� E������

en vías de desarrollo, generalmente de América Latina, en diferentes


ámbitos de las políticas municipales11.

2. La Cooperación Descentralizada y los Organismos


Internacionales: El Caso de la Unión Europea

Como hemos visto, los Organismos Internacionales que trabajan en


el campo del desarrollo, y de forma muy especial en América Latina,
tienen un interés creciente en apoyar los procesos de descentraliza-
ción y, por tanto, a los gobiernos locales y regionales.
Encontramos iniciativas cada vez más importantes auspiciadas
por Organismos Internacionales, centradas en el refuerzo de las ins-
tituciones municipales y regionales. La capacitación de sus represen-
tantes, las acciones vinculadas al desarrollo local en el plano econó-
mico, social y territorial, entran de pleno en las agendas de dichos
organismos.
Por poner un ejemplo, laUnión Europea acaba de aprobar un pro-
yecto de apoyo al proceso de descentralización y de refuerzo de los
gobiernos locales en Guatemala dotado con 20 millones de €.
En esta línea, se han desarrollado algunos programas de apoyo a
la cooperación descentralizada entre gobiernos locales como instru-
mento adecuado para reforzar las instituciones territoriales y su ac-
ción política. La Unión Europea es, tal vez, el organismo multilateral
que mayor empeño ha puesto en ello, poniendo en funcionamiento,
desde principios de los años noventa, diferentes instrumentos espe-
cíficos de cooperación entre ciudades.
Así, en la actualidad, la Unión Europea mantiene programas de
apoyo a la cooperación descentralizada con diferentes regiones del
mundo:

- IBPP (Institutions Building Partnership Programme):


con municipios y regiones de las antiguas repúblicas soviéticas.
- ASIA URBS: apoyo a la cooperación entre gobiernos locales y
regionales europeos y asiáticos.

11
www.diba.es

140
A������ F�������� �� L����� P������

- Pacte Euromediterráneo: Programa en fase de prueba piloto,


heredero del Programa Med Urbs que funcionó hasta mediados
de los noventa apoyando la colaboración con ciudades de la
cuenca mediterránea.
- URB-AL: con gobiernos locales y regionales de América Latina.

URB-AL fue creado en 199512 con un formato original que supe-


raba la simple fi nanciación de proyectos concretos entre ciudades
(modelo seguido por los otros programas de apoyo a la cooperación
descentralizada), planteando la creación de redes temáticas que ahon-
daran en el concepto de partenariado y permitieran la creación de
plataformas de trabajo estables en torno a un tema determinado de
interés urbano.
El Programa, según se desprende de la evaluación de la prime-
ra fase, ha tenido unos resultados altamente positivos y ha sido muy
bien valorado por los beneficiarios. Desde la perspectiva europea el
Programa ha servido para intercambiar con los gobiernos locales de
América Latina la experiencia de gestión, técnica y política, adquirida
en un espacio altamente descentralizado. Pero también para entrar en
contacto con otras realidades y otras maneras de hacer frente a pro-
blemas que en muchas ocasiones, aunque con dimensiones diferentes,
son comunes. En América Latina existen experiencias de gestión local
muy desarrolladas que son muy interesantes para las ciudades euro-
peas.
A pesar de ello y del grado de satisfacción de los beneficiarios, la
participación de las ciudades europeas se ha dado especialmente en el
sur y de forma muy concreta en España, Italia y, algo menos, en Fran-
cia. Esta realidad se explica por la mayor tradición de estos países en
sus relaciones con América Latina pero también por las dificultades
del Programa de comunicar los beneficios del mismo entre los gobier-
nos locales del centro y del norte de Europa.

12
El documento inicial de presentación del Programa (VIII/869/95-FR) fue aprobado por
el Comité PVD-ALA el 20 diciembre de 1995.

141
R���������� ����� �� C���������� D�������������� ����� G��������
L������ �� �� U���� E������ � A������ L�����. U�� P���������� E������

III. ¿P����� ��� C���������� D��������������


��� A������ L������ ¿Q�� M����� � ��� G��������
L������ E������� � I��������� �� I���������� ��
C���������� D�������������� ��� L�������������

Son diversos los motivos que explican la implicación de los gobier-


nos locales europeos en acciones de cooperación descentralizada
con América Latina. Su proyección en la esfera internacional se ex-
plica por la voluntad de posicionarse internacionalmente y de tejer
relaciones políticas con otros gobiernos locales con el objetivo de
desarrollar políticas de solidaridad internacional y cooperación al
desarrollo, de generar espacios de influencia y condiciones favora-
bles para las relaciones económicas y culturales y, fi nalmente, para
acceder a conocimientos y experiencias útiles para el desarrollo de
sus competencias.

1. La Cooperación Directa como Herramienta en


el Marco de las Políticas de Solidaridad Internacional
de los Gobiernos Locales Europeos

Como hemos visto, tras la campaña a favor del 0,7% de fi nales de


los ochenta y principios de los noventa, muchos gobiernos locales
europeos empiezan a plantearse asignar recursos a la solidaridad
internacional y a la cooperación al desarrollo. Poco a poco se ha ido
implantando en algunos países europeos una política municipal de
cooperación al desarrollo.
Ahora bien, la intensidad con la que se desarrolla dicha política
varía de un gobierno local a otro, no existiendo una línea de acción
uniforme ni un modelo claro como sí se da en otras políticas muni-
cipales o locales, en materias como el medio ambiente, el desarrollo
económico local o la inserción social, sólo por poner algunos ejem-
plos donde los gobiernos locales de la región desarrollan líneas de
trabajo muy similares para atacar problemas parecidos.
En muchos casos siguen anclados en una visión asistencial de la
cooperación en lugar de defi nir un objetivo político más ambicioso,

142
A������ F�������� �� L����� P������

como el de crear una sociedad más solidaria, y plantear relaciones


horizontales, de igual a igual, con entidades o grupos de los países en
vías de desarrollo deseosos de avanzar conjuntamente. La referencia
implícita debería ser la de un auténtico partenariado o asociación
entre agentes interesados en trabajar conjuntamente. La cooperación
entendida de esta manera no privilegia el aspecto material ni pone
mayor énfasis en los flujos de recursos sin descartar, evidentemente,
su necesidad y oportunidad en determinadas ocasiones.13
Si echamos un vistazo a las acciones de cooperación internacio-
nal de muchos gobiernos locales de España, Francia o Italia, veremos
que se plantean sus relaciones de cooperación a través de terceros,
generalmente las ONGD o, como en el caso español, los Fondos de
Cooperación al Desarrollo. En estos casos, se considera la política
de cooperación como una política sectorial reservada a los “especia-
listas”, donde los gobiernos locales se limitan a poner recursos de
formas muy diferentes, generalmente a través de convocatorias de
subvenciones. No se la concibe como una política propia, estrecha-
mente vinculada a otras políticas municipales como la de inmigra-
ción, desarrollo económico o medio ambiente.
En esta misma línea asistencialista se inscriben muchos de los
proyectos de cooperación directa promovidos por gobiernos locales
europeos con sus contrapartes de América Latina y otras regiones
del mundo. Surgidos de hermanamientos o de relaciones políticas
más amplias, plantean simples transferencias de recursos, fi nancie-
ros o materiales, con un impacto muy reducido y aislado. Se trata de
acciones muy frecuentes, de visión a corto plazo, que no redundan
en un beneficio estructural para la contraparte y que no tienen mu-
cho sentido ni pertinencia si son desarrollados desde la cooperación
descentralizada.
De todas maneras, la defi nición y realización de una política mu-
nicipal de cooperación, integrada en una política de conjunto de cons-
trucción de una sociedad solidaria, tiene que ir mucho más allá de la
simple fi nanciación de proyectos. En este sentido, los gobiernos loca-
les pueden cumplir una triple función: sensibilizar a la ciudadanía
en relación a determinados valores ligados a la solidaridad interna-

13
La cooperación al desarrollo desde el mundo local. Documento de orientación y deba-
te, Diputació de Barcelona, Gabinete de Relaciones Internacionales febrero de 2004.

143
R���������� ����� �� C���������� D�������������� ����� G��������
L������ �� �� U���� E������ � A������ L�����. U�� P���������� E������

cional; promover y apoyar la acción solidaria de la sociedad civil;


desarrollar relaciones y acciones de cooperación directa con valor
añadido. Estas tres funciones deben estar estrechamente vinculadas
e integradas.
En el campo de la cooperación directa, el potencial de los gobier-
nos locales es grande y no pasa, precisamente, por la transferencia
de recursos. El valor añadido de la cooperación al desarrollo de los
gobiernos locales lo encontramos en su propia especificidad, su ex-
periencia y conocimiento en el desarrollo de las competencias que
tienen conferidas. El impacto de sus iniciativas si realmente se im-
plican en “lo que saben hacer” es mucho más grande.
Los gobiernos locales, individualmente o en partenariado, ac-
tuando como agentes especializados en municipalismo, descentra-
lización y desarrollo local como ejes vertebradores de su actividad,
se convierten en operadores de mayor significado que el que pueden
tener por las aportaciones económicas que realizan; significativas
consideradas en conjunto, e irrelevantes, en la mayoría de los casos,
consideradas individualmente.
Centrándonos en la relación de los gobiernos locales europeos
con Latinoamérica, se pueden defi nir cuatro ámbitos de trabajo re-
levantes para contribuir a generar las condiciones necesarias para
reforzar las instituciones municipales y facilitar que estén en dispo-
sición de desarrollar correctamente sus competencias y hacer frente
a procesos de desarrollo local sólidos, sostenibles y coherentes.
En primer lugar su participación, como agentes externos, puede
ser muy relevante e interesante en el intento de definir y consolidar
espacios de intercambio, diálogo y debate político entre diferentes actores
en relación con cuestiones estratégicas para el municipalismo, como
el modelo de Estado, los procesos de descentralización, la gobernabi-
lidad, la participación ciudadana o la caracterización de un modelo
de desarrollo local claro y adaptado a la realidad.
Un segundo ámbito en el que su participación es clara y además
tiene un coste económico muy bajo y cubre una necesidad evidente es
el de la formación y la asistencia técnica. En el campo de la formación se
plantean iniciativas destinadas a capacitar a los recursos humanos,
tanto en el aspecto técnico como en el político, con el objetivo de me-
jorar las competencias de los responsables locales latinoamericanos.
Se trata de acciones que pueden tener un impacto estructural muy

144
A������ F�������� �� L����� P������

interesante para reforzar las instituciones locales, aunque su prolife-


ración y la escasa calidad y pertinencia de alguna de las iniciativas
que se desarrollan pueden llegar a ser un problema. Por lo que a la
asistencia técnica se refiere, se aprovechan los conocimientos, com-
petencias y experiencia de los responsables locales europeos, colabo-
rando en la defi nición de políticas, programas o acciones concretas
de los gobiernos locales latinoamericanos.
El tercer ámbito es el de las políticas municipales. Tiene mucho
sentido que los gobiernos locales europeos centren sus esfuerzos y
especialmente sus recursos, en iniciativas destinadas a reforzar e im-
pulsar las diferentes políticas que los operadores locales latinoame-
ricanos desarrollan o necesitan desarrollar en ámbitos tan diversos
como el desarrollo económico local, el desarrollo urbano, la política
cultural, el medio ambiente o las políticas sociales.
Finalmente, el cuarto ámbito hace referencia al apoyo a la creación
y desarrollo de estructuras horizontales de colaboración e intercambio entre
entes locales. El trabajo en red resulta fundamental en el campo de las
políticas locales y en Latinoamérica se están desarrollando experien-
cias muy interesantes que cuentan con el apoyo y la participación
europea.
Estos cuatro ámbitos de trabajo, que podríamos considerar como
un modelo de relación de cooperación, son válidos, con matices, para
cualquier corporación local europea que quiera desarrollar políticas
de cooperación con Latinoamérica. Las corporaciones más pequeñas,
para las que podría parecer que el planteamiento es poco realista,
operando en partenariado, pueden asumir iniciativas muy intere-
santes perfectamente susceptibles de ser incluidas en el modelo.
En cuanto a los beneficiarios de esta cooperación, deben ser, en
principio, los gobiernos locales, aunque este tipo de iniciativas re-
quieren de planteamientos no excluyentes, de manera que no se debe
despreciar la colaboración con todos los operadores, especialmente
de la sociedad civil, que tengan relación con el desarrollo local y el
refuerzo de las instituciones municipales.

145
R���������� ����� �� C���������� D�������������� ����� G��������
L������ �� �� U���� E������ � A������ L�����. U�� P���������� E������

2. La Cooperación Descentralizada como Generadora


de Espacios de Relación Privilegiada

Las relaciones de cooperación descentralizada sirven también, en


muchos casos, para generar espacios de relación privilegiada, muy
interesantes en el campo de las relaciones económicas y culturales.
Generar relaciones privilegiadas constituye un objetivo claro de
muchos gobiernos locales, europeos y latinoamericanos, cuando se
plantean su acción exterior. Se trata de un planteamiento propio, ge-
neralmente de las corporaciones locales con una mayor capacidad de
operar en el ámbito internacional y que puede tener utilidades muy
diversas.
Resulta relativamente frecuente encontrar en Europa, especial-
mente en España e Italia por lo que se refiere a Latinoamérica, pro-
gramas destinados a promocionar las relaciones con los lugares en
los que residen compatriotas o conciudadanos. Programas como
“Casals Catalans”, “Toscani all’estero” o “Vascos en el mundo”, son
solo tres ejemplos de programas diseñados para promover las rela-
ciones, especialmente culturales, con sus ciudadanos residentes en
el exterior. Los ciudadanos españoles e italianos residentes en Lati-
noamérica, fruto de la emigración primero y de las relaciones eco-
nómicas ahora, constituyen verdaderos embajadores de sus lugares
de origen.
Las relaciones económicas también suelen estar detrás de las re-
laciones de cooperación entabladas entre gobiernos locales y regiona-
les europeos y latinoamericanos. La presencia de empresas europeas
en Latinoamérica es grande y los gobiernos locales, especialmente
las grandes ciudades, acostumbran a vincular sus relaciones con los
territorios en los que sus empresas tienen intereses para prestarles
todo tipo de facilidades.
Finalmente, un tercer ámbito de relación es el político. Los go-
biernos locales europeos han tejido, desde hace tiempo, relaciones
políticas con sus homólogos latinoamericanos centradas en la soli-
daridad y el apoyo mutuo, coordinándose para la defensa de sus
intereses en los foros internacionales en los que tienen voz.

146
A������ F�������� �� L����� P������

3. La Cooperación Descentralizada y el Intercambio


de Experiencias

Más allá de las dos grandes líneas argumentales descritas y que


acostumbran estar detrás de todas las relaciones de cooperación des-
centralizada, en los últimos años se ha desarrollado un tercer argu-
mento: generar espacios de intercambio de experiencias y de buenas
prácticas.
Los gobiernos locales latinoamericanos han buscado, desde hace
mucho tiempo, un referente en los gobiernos locales europeos con
la intención de enriquecerse de una experiencia desarrollada en un
espacio de descentralización muy importante, y en todo caso, más
desarrollado que el suyo.
Con el apoyo de la cooperación descentralizada, de los gobier-
nos propios y europeos y de los organismos internacionales, se han
multiplicado los programas de estadía de responsables locales lati-
noamericanos en Europa conociendo experiencias, adquiriendo co-
nocimientos y estableciendo relaciones muy útiles con homólogos.
Estos programas, que en general deben ser calificados de relevantes
y muy pertinentes, deberían tener en cuenta, y no siempre lo hacen,
la necesidad de contextualizar las experiencias en el lugar en el que
se desarrollan y el hecho de que resulta muy difícil trasladarlas di-
rectamente sin llevar a cabo un profundo ejercicio de adaptación.
Pero lo más significativo de todo es que este argumento se em-
pieza a dar a la inversa. Es decir, cada vez son más los gobiernos
locales europeos que se interesan por experiencias desarrolladas en
Latinoamérica. Existen casos paradigmáticos como el frecuentemen-
te comentado de los presupuestos participativos de Porto Alegre.
Es solo un ejemplo pero existen muchos más. Las experiencias la-
tinoamericanas, por poner un ejemplo, en todo lo relativo a la vida
comunitaria y la implicación de la ciudadanía en el gobierno de las
ciudades son muy interesantes. Existen prácticas en ámbitos muy
diferentes, desde la igualdad de oportunidades entre hombres y mu-
jeres, al urbanismo, pasando por la seguridad ciudadana o las expe-
riencias de desarrollo económico local, que suscitan el interés de los
gobiernos locales europeos.
Cada vez son más frecuentes las plataformas destinadas a faci-
litar este tipo de intercambio. El Programa URB-AL ha sido de gran

147
R���������� ����� �� C���������� D�������������� ����� G��������
L������ �� �� U���� E������ � A������ L�����. U�� P���������� E������

utilidad, pero la propia cooperación descentralizada ha generado sus


espacios propios como Ciudades Educadoras, el Foro de Autoridades
Locales de Porto Alegre o CIDEU.

4. ¿Hacia dónde va la Cooperación Descentralizada entre


Gobiernos Locales Europeos y Latinoamericanos?

Como hemos visto, la cooperación descentralizada entre gobiernos


locales europeos y latinoamericanos no responde a un único mode-
lo. Se hace cooperación descentralizada de diferentes formas, por
diferentes motivos, se trabajan temas muy diversos y se obtienen
resultados dispares. Lo que si resulta evidente hoy es que se trata de
una forma de cooperación relevante y, en muchos casos, pertinente.
Los gobiernos locales europeos se hallan inmersos en el largo ca-
mino que separa el “hermanamiento” del “partenariado”. Algunos,
todavía demasiados, conciben la cooperación descentralizada des-
de una visión asistencialista, alejada de su propia realidad política,
como un extra gestionado por “especialistas” en el que se implican
por que la ciudadanía lo reclama. Resuelven “el problema” transfi-
riendo recursos de forma más o menos trabajada pero sin implicarse
políticamente.
Este modelo, aunque todavía está muy extendido puesto que no
comporta mayores complicaciones, está en crisis. Su impacto es po-
bre, incluso perjudicial, ya que se pierde en pequeñas acciones aisla-
das que generan clientelismo sin ningún tipo de beneficio estructu-
ral a medio y largo plazo. No se justifica en absoluto su implicación
ya que el valor añadido que aportan es pobre en comparación con la
cooperación operada por los Estados o por los Organismos Interna-
cionales.
Otros, la mayoría, se encuentran en un estadio intermedio. Si-
guen apostando por la transferencia de recursos, mayoritariamente
a las ONGDs, pero empiezan a tejer relaciones bilaterales o multila-
terales con gobiernos locales, en el caso que nos ocupa, latinoame-
ricanos y a aportar algo más que recursos, implicándose técnica y
políticamente en iniciativas vinculadas al municipalismo.
Finalmente, el resto, los menos, asumen la cooperación interna-
cional como una política más de la corporación, vinculada y estre-

148
A������ F�������� �� L����� P������

chamente ligada al resto de políticas municipales. Su presencia en el


panorama internacional se explica por diferentes motivos, vincula-
dos básicamente a la voluntad de establecer relaciones preferenciales
con otras instituciones homólogas de otros países, en el plano tanto
ciudadano, como cultural, económico y político - institucional. Y por
la convicción política de que los gobiernos locales tienen un rol espe-
cífico a desempeñar en el campo de la solidaridad internacional y la
cooperación al desarrollo. Un rol específico, con un importante valor
añadido que les vincula tanto con la propia ciudadanía como con
sus homólogos con los que, mediante una relación de partenariado,
desarrollan acciones conjuntas.
Lo que hoy parece claro, y especialmente en Europa y en Latino-
américa, es que los gobiernos locales juegan un papel determinante
en los procesos de desarrollo y de fomento de la cohesión econó-
mica, social y territorial. Son las administraciones más próximas
al ciudadano, su primera referencia, y su acción es absolutamente
esencial para lograr un desarrollo efectivo, sostenible y participati-
vo. Reforzar las instituciones locales resulta, por tanto, importante
y así se concibe desde la cooperación ejercida por los Estados más
desarrollados y por los Organismos Internacionales que incluyen en
sus agendas la descentralización, el desarrollo local y el refuerzo de
las instituciones municipales.
En este escenario, la cooperación descentralizada es un instru-
mento muy pertinente. Un instrumento idóneo, tremendamente
flexible y dinámico, que está jugando un papel determinante en el
refuerzo de los gobiernos locales en Latinoamérica por los recursos
que moviliza, cuantiosos en países como España, Italia o Francia, y,
sobre todo, por el impacto positivo de las acciones que genera.
Ahora bien, y a pesar de todo ello, la cooperación descentraliza-
da entre gobiernos locales de América Latina y Europa cuenta con
pocos apoyos fuera de sus propios recursos. Como hemos visto la
Unión Europea ha hecho un esfuerzo importante, mediante su Pro-
grama URB-AL (y también de los otros programas regionales a los
que tienen acceso los gobiernos locales). Se trata de una experiencia
que ha tenido y está teniendo, resultados muy beneficiosos para los
gobiernos locales participantes, también para los europeos, que re-
quiere de algunos ajustes, pero que debe tener continuidad una vez
concluida su segunda fase.

149
R���������� ����� �� C���������� D�������������� ����� G��������
L������ �� �� U���� E������ � A������ L�����. U�� P���������� E������

Algunos de los ajustes que requiere el Programa son aplicables a


toda la cooperación descentralizada entre gobiernos locales de Euro-
pa y de América Latina y no siempre tienen fácil solución. En primer
lugar, destaca la pobre participación de corporaciones locales del cen-
tro y del norte de Europa. Este hecho se explica, como hemos visto,
por la falta de tradición y de vínculos históricos y culturales entre la
región latinoamericana y gran parte de Europa. Pero también se debe
a la falta de una estrategia de comunicación por parte del Programa
que haya servido para mostrar los beneficios que conlleva participar
en este tipo de acciones.
Este déficit no es solo aplicable a URB-AL sino que se da en toda la
cooperación descentralizada. Es muy difícil obtener información de
lo que se está haciendo entre las dos regiones de manera que también
resulta tremendamente complicado multiplicar las experiencias y sus
beneficios. Es muy importante por tanto, la iniciativa de la Comisión
Europea de cofi nanciar la creación del Centro de Documentación del
Programa URB-AL, y del Observatorio de la Cooperación Descentra-
lizada Local UE-AL; que servirán para hacer el seguimiento y siste-
matización de la información disponible sobre las iniciativas que se
han y se están llevando a cabo, mostrar los resultados obtenidos, los
operadores implicados, analizar las diferentes formas de operar, los
recursos invertidos, etcétera. La creación del Centro como del Ob-
servatorio defi nitivamente evitará la pérdida de conocimiento y de
buenas prácticas que se está produciendo en la actualidad.
Un tanto que hay que apuntar en la cuenta positiva del Programa
URB-AL ha sido, sin duda, la facilidad que se ha dado para que parti-
cipen ciudades medias y pequeñas europeas, con mucha experiencia
que aportar, especialmente interesante para las ciudades medias y
pequeñas latinoamericanas, pero con pocos recursos para implicarse
en iniciativas de cooperación descentralizada. Lo cierto es que este
tipo de corporación no cuenta hoy, en Europa, fuera de URB-AL y
de algún programa como el puesto en funcionamiento por alguna
institución supramunicipal, como la Diputació de Barcelona14, con el
apoyo suficiente.
Otro elemento a destacar, derivado tanto del análisis de URB-
AL como de la cooperación descentralizada en general, es el dina-

14
La Diputació de Barcelona cuenta con un sistema de apoyo a las ciudades de su territo-
rio que quieren implicarse en iniciativas de cooperación descentralizada.

150
A������ F�������� �� L����� P������

mismo de las corporaciones locales europeas frente a las regionales.


Esta constatación tiene diferentes explicaciones. En primer lugar, las
corporaciones locales encuentran homólogos con mayor facilidad. En
América Latina el proceso de regionalización no está tan desarrolla-
do como en Europa y, por el contrario, el municipalismo ha adquirido
una dimensión importante. Las regiones europeas tienden a actuar,
en la esfera internacional, de la misma manera que lo hacen los Es-
tados, estando sujetas a mayores presiones e intereses a nivel inter-
no. Cuentan, sin embargo con recursos cada vez más cuantiosos, de
manera que sería muy deseable que se articularan con los gobiernos
locales de su territorio y los tuvieran más en cuenta.
A parte de URB-AL, del Programa auspiciado por el Banco Mun-
dial, Cities Alliance, y de algunos programas a nivel regional o su-
pramunicipal, y a pesar de su importancia creciente, la cooperación
descentralizada cuenta con pocos apoyos.
España, por ejemplo, que es el país europeo más dinámico en
relación con América Latina, no cuenta con un sistema de apoyo a
los gobiernos locales y regionales bien defi nido. Existe una Comi-
sión Interterritorial de Cooperación, creada en virtud de la Ley de
Cooperación, pero que hasta hoy, y a pesar de que el nuevo gobierno
español le quiere dar un nuevo impulso, no ha tenido más que un
carácter testimonial. No existe tampoco un sistema de coordinación,
que sería absolutamente necesario en un país en que la cooperación
descentralizada moviliza anualmente más de 300 millones de Euros.
Este sistema debería garantizar, también, la complementariedad y la
coherencia entre las acciones desarrolladas por el gobierno del Estado
y las desarrolladas por la cooperación descentralizada. Y, fi nalmente,
no existe un sistema de apoyo fi nanciero que facilite el ejercicio de
la cooperación descentralizada y que sirva, a su vez, para resaltar
su valor estratégico y la apuesta decidida del Estado por un tipo de
cooperación en el que España es pionera.
A pesar de todo ello, el dinamismo de la cooperación descentra-
lizada entre Europa y América Latina no hace más que crecer. Los
retos son cada vez más importantes, centrados básicamente en el re-
fuerzo de la democracia, la lucha contra la pobreza, la igualdad de
oportunidades y el desarrollo sostenible. Y la cooperación descentra-
lizada, basada en la configuración de partenariados estables, es un
instrumento muy adecuado para hacerles frente.

151
152
C���� B����

C���������� D��������������
� P������������ C��������: �� B������ �����
�� P���������� ��� P������� U��-��
CLARA BRAUN1

I. C�������������� P�����������

1. Entornos Urbanos

Desde la perspectiva de la participación ciudadana con que se encaró


la revisión y balance del Programa URB-AL, consideramos convenien-
te mostrar a nivel conceptual las líneas estratégicas y transversales
que articularon el trabajo en forma explícita o implícita, así como los
parámetros institucionales, políticos y sociales que actuaron como
contextos externos al Programa en su implementación a lo largo de
casi una década. Se pretende reconocer las concepciones y factores
claves, defi nidos a nivel local, que funcionaron como marco referen-
cial y regional. En algunas oportunidades se presentaron como ám-
bitos favorables a la inserción del Programa y en otros casos fueron
señales complejas para institucionalizar los productos y/o resultados
de las propuestas de las ciudades.

1
Arquitecta. Especialista en planeamiento urbano, políticas públicas, gestión munici-
pal y participación ciudadana. Experta internacional independiente y Presidenta de la
Fundación TIAU, Buenos Aires, Argentina.

153
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

La mirada se focaliza sobre el rol de la ciudadanía en su relación


con la gestión municipal y territorial y con la gobernabilidad demo-
crática y participativa como una dimensión política, social e institu-
cional. Además se toma el desarrollo integral económico y humano,
como un paradigma de reducción de la pobreza urbana y promoción
de ciudades incluyentes, y por último las capacidades de la coopera-
ción internacional descentralizada de actuar en entornos complejos
locales, como un factor de cambio.
En la especificidad tratada estos factores que actúan en los entor-
nos urbanos conforman diversas tramas en el escenario de las polí-
ticas territoriales, que se articulan y desarticulan con los objetivos
del Programa de acuerdo a los cambios que se requieren instalar en
las instituciones, en las capacidades de los gobiernos locales y en la
actitud de los ciudadanos.
Las grandes ciudades de América Latina (AL) emergen en la dé-
cada de los ’90 como actores políticos y en algunos casos como acto-
res económicos. A la vez, deben asumir las multiplicadas demandas
sociales por el aumento de la pobreza, de la exclusión social y por la
presión de las transformaciones políticas y socio-económicas, con-
secuencia de los cambios globales, que actúa con diversos grados
de incidencia en el nivel local. Las ciudades atraen y concentran una
diversidad de grupos humanos que conviven en el espacio físico y
cultural urbano, presentando una gran fragmentación espacial y so-
cial (“guetos” urbanos). Esta multiplicidad de situaciones (sociales y
espaciales) muestra una fuerte tendencia a la dualización de la ciu-
dad, con escaso alcance de las políticas públicas sobre las demandas
de los grupos sociales marginados. Situación que se ve agravada por
las formas imperfectas y compartimentadas de registros en la or-
ganización administrativa municipal. A partir de estas realidades
se han generado nuevos escenarios que los gobiernos locales deben
enfrentar, con escasos recursos políticos, técnicos y fi nancieros. Asi-
mismo, las crecientes demandas sociales de viejos y nuevos acto-
res excluidos no están incorporadas a las agendas políticas de de-
sarrollo, sino que son encaradas como acciones asistencialistas de
corto alcance. Esta decisión de los gobiernos fomenta las acciones
clientelares, produce procesos deficientes de gobernabilidad local y
fragmentación de los espacios de autoridad y actuación municipal,
haciendo emerger otras pertenencias no centradas en el estado. Son
procesos que aparecen como clivajes sociales y políticos con límites

154
C���� B����

difusos y en constante cambio, dificultando las lecturas multidimen-


sionales que la realidad requiere y empañando la visibilidad de la
democratización local.
Frente a estos complejos escenarios, merecen algunas reflexiones
los problemas conceptuales y debates ligados a la diversidad de fac-
tores que actúan en relación directa con el hacer más visible el juego
político y la gestión local, así como la gobernabilidad democrática y
el desarrollo económico y humano. Se pretende también volver a fo-
calizar visiones hacia otras formas de institucionalización, tanto en
relación a los nuevos actores sociales locales y sus demandas, como
respecto al conjunto de reglas disociadas formales e informales que
actúan en el espacio local y son aceptadas o institucionalizadas sin
transparencia por procesos culturales compartidos y arraigados en
la sociedad civil y en el espacio político local y nacional.

2. Participación y Ciudadanía

El rol de la participación ciudadana es un factor esencial en la rees-


tructuración de las relaciones entre Estado y sociedad, cuyo eje central
apunta al fortalecimiento y autonomía del sistema de representación,
de los actores de la sociedad civil, del estado local y/o regional, así
como de los procesos de cohesión social y democratización de la go-
bernabilidad en la gestión de las ciudades. Los movimientos sociales
han producido, con la irrupción de nuevos actores, una visible am-
pliación de los ámbitos de la vida social, en relación a los cuales se
reivindican derechos y se explicitan deberes y responsabilidades de
la ciudadanía, como nuevos sujetos de derecho. En particular, se ha
desarrollado ampliamente la concepción del “derecho a participar de
la ciudadanía” en la construcción y gestión del hábitat de la ciudad. La
participación ciudadana conlleva potencialidades sociales y políticas
que requieren ser institucionalizadas, aunque su marco de actuación
natural es el espacio público, en el que coexiste y comparte similares
anhelos de reconocimiento político, más allá de las diferentes identi-
dades que actúan en el conjunto y que son superadas en la búsqueda
de un objeto común.
El concepto de ciudadanía como “producto de una subjetivación
política del individuo, que se construye en los conflictos políticos, en
acciones y discursos que apuntan a un bien público y es confrontado

155
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

con otros sujetos actores que actúan y hablan”, es una línea concep-
tual que remite más a la acción, que al “ser o esencia” de los grupos
involucrados2. Es difícil encontrar, en contacto con las nuevas rea-
lidades sociales, las defi niciones clásicas de ámbitos públicos úni-
cos, defi nidos por el Estado y limitados territorialmente. Éstos, en
la actualidad, se manifiestan en diversos niveles y estructuras. En el
nivel local coinciden varios ámbitos públicos de diversas cualidades,
dados por los procesos de descentralización e incluso por las reali-
dades de la exclusión social. En ellos los actores locales y regionales
adquieren una importancia particular a través de alianzas locales,
regionales e internacionales y de acuerdos específicos en torno a li-
derazgos locales3.
Desde la complejidad de las funciones actuales de las ciudades,
la participación ciudadana es un requisito indispensable de la de-
mocracia local y la gestión participativa es una necesidad funcional
(costos de los servicios; cooperación pública/sociedad civil/sector
privado/voluntariado) 4. Estos criterios de participación resultan, en
su práctica, coincidentes con la ideología del asistencialismo social
en boga que deja de lado y no rescata la fuerte dimensión de aportes
y conocimientos de la realidad del hábitat urbano y la potencialidad
creativa de la participación de la ciudadanía en espacios institucio-
nalizados, de interacción recíproca e intercambio de saberes entre
iguales.

3. Gobernabilidad Democrática5/Participativa

En América Latina los condicionantes económicos, sociales y políti-


cos generan un marco de uso del concepto de “gobernabilidad”, rela-

2
O. Grillo, “La insoportable levedad de lo local”, en R. Bayardo y M. Lacarrieu, (com-
piladores), La dinámica global/local, Ediciones Ciccus La crujía, Buenos Aires, 1999
3
Ibid.
4
J. Borja, y M. Castells, Local y global. La gestión de las ciudades en la era de la información,
Grupo Santillana de Ediciones, Madrid, 1998.
5
El concepto “Gobernabilidad democrática” está basado en las definiciones formula-
das por Joan Prats en su artículo/resumen “Gobernabilidad democrática para el desarro-
llo humano. Marco conceptual y analítico”, en Ética y desarrollo local (biblioteca digital),
4 de febrero de 2003

156
C���� B����

cionado con la transición, avance y consolidación de las democracias


en los países y con el mejoramiento de su desempeño institucional en
los aspectos político y económico-social.
Los problemas de gobernabilidad no se dan solamente a nivel
nacional, sino que son desafíos de naturaleza internacional, que re-
quieren focalizar los problemas de marginación económica y exclu-
sión social de amplios territorios globales. Dado que la economía y
la pobreza se globalizan, queda por reflexionar cómo se incorpora al
sistema el factor político y las cuestiones decisivas de sostenibilidad
del desarrollo y la reducción de la pobreza, las desigualdades y los
derechos humanos universales, como marco referencial de la cons-
trucción de una mejor calidad democrática. En los comienzos de los
primeros debates políticos sobre gobernabilidad y frente a la recupe-
ración de la democracia en los países de la región, la gobernabilidad
democrática fue en gran parte una construcción de y para los proce-
sos de democratización latinoamericanos. Éstos se producen en un
tiempo de cambios, tanto de parámetros en los modelos económicos
como de paradigmas tecnológicos, con agobios fiscales por la carga
de la deuda, crecientes demandas sociales y escasas capacidades ins-
titucionales de los gobiernos 6.
Ante este panorama global/nacional de transformaciones difusas
y complejas, algunas de ellas inciden profundamente en el nivel local
y regional de las ciudades. Estas se traducen, por un lado, en fuertes
demandas de reformas políticas y electorales y en la participación en
ámbitos alternativos de acción, consecuencia de la pérdida de con-
fianza de la población en las instituciones y partidos políticos. En la
actualidad, la gobernabilidad vinculada al desarrollo local supera
los enfoques particulares de la acción de gobierno, relaciones con los
órganos políticos y operativos y se proyecta como una capacidad so-
cial de articulación de actores locales.
Por otro lado, aparece un mayor reconocimiento visibilizado de
la ciudadanía y la exigencia de nuevos espacios democráticos para la
participación social y política en la región. Frente a la complejidad del
entramado de los múltiples factores que inciden en la gobernabilidad
democrática, en los diversos niveles del Estado, se coincide con la vi-
sión de buscar “teorías más dinámicas en relación a la calidad de la

6
Ibid.

157
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

democracia”7, como foco clave de la diversidad de modalidades que


pueden intervenir en su construcción y al mismo tiempo, incorporar
métodos más abiertos de inclusión para representaciones sociales más
fuertes.
Así como se acepta la idea común de que la democracia no es di-
recta y se identifica a nivel operativo que siempre actúan tres tipos de
actores- los ciudadanos, los gobernantes y los representantes (políti-
cos)-, también pueden existir otras alternativas en las modalidades de
implementarla. “No hay un modo de hacer la democracia: hay varios y
estos cambian de un país a otro. Mucha gente tiene una visión estática
de la democracia. No hay un punto de llegada. Hay un horizonte que
se desplaza siempre”8.
Como modelo alternativo a la visión clásica liberal de la democra-
cia (numérica), no es imposible pensar en un modelo de democracia
“de negociación o deliberativa” en la que no es el número lo que debe
contar solamente, sino el peso del interés social, la representación y
los consensos, entre gobiernos y grupos sociales.
La noción de democracia “deliberativa” está basada en el inter-
cambio de ideas y posiciones, previa identificación de los problemas,
para llegar a consensos y no sólo incorporar la negociación entre gru-
pos de poder o de la representación política que proviene del mandato
de las urnas. Esto se traduce en una “modalidad de accionar”, para
que los gobernantes tengan mayores responsabilidades y exigencias
ante los ciudadanos. Se está intentando a escala europea y a nivel lo-
cal y regional, implementar frente a los mensajes de cambio dado por
las ciudadanías a las elites políticas, algunas reformas que apuntan al
modelo “deliberativo”, para una mayor participación ciudadana y en
especial de los jóvenes. Como por ejemplo, dar a los electores la posi-
bilidad de no sólo escoger entre partidos políticos, listas o candidatos,
sino posibilitar a los no conformes una manera de expresarse a través
de una boleta que indique “ninguno de los de arriba”, modalidad que
ya existe en dos países (Moldavia y algunos distritos de Rusia). En
caso de ganar esa fórmula, implica la realización de nuevas elecciones.
También se está estudiando la conformación de consejos ciudadanos

7
Ibid.
8
P. Schmi�er, “Entrevista realizada por Fabián Bosoer”, Clarín, suplemento “Zona”,
Buenos Aires, 27 de junio de 2004.

158
C���� B����

consultivos, como una ampliación de la base de la ciudadanía, y una


serie de medidas de índole diversa de interacción y atracción con el
ámbito electoral local, regional, nacional y comunitario9.
“Ante las apatías y el descontento, las propuestas pasan por exten-
der los derechos y por habilitar formas de participación, y control que
acerquen y comprometan más a dirigentes y ciudadanos”10.
En este contexto, la creciente participación de la sociedad civil y
sus actores en el gobierno y la gestión de la ciudad está relacionada
con diversos factores como: I) el crecimiento de la ciudad y sus activi-
dades, que multiplica los problemas de calidad de vida y aumenta las
demandas básicas sociales y de servicios públicos, creando en algunos
casos situaciones cercanas a la ingobernabilidad. II) la fragmentación
social, debido a la pobreza y las desigualdades, se manifiesta en de-
mandas crecientes de grupos heterogéneos frente a políticas urbanas
que focalizan dimensiones específicas. III) la complejidad de las de-
mandas está disociada de la compartimentación operativa con la que
funciona el aparato municipal y se requieren mecanismos múltiples
de participación en los procesos de formulación e implementación y
control de las políticas públicas, para una gestión y gobernabilidad
democrática y participativa.

4. Desarrollo Local y Humano

En la economía global las tecnologías de comunicación e información


y el conocimiento del amplio campo de las nuevas tecnologías pasan
a ser factores básicos de la producción y competitividad internacio-
nal, tanto para las empresas como para las ciudades y regiones. Sus
actividades económicas dominantes están articuladas globalmente y
funcionan en tiempo real con mercados fi nancieros interconectados y
una organización planetaria de la producción y gestión de bienes y
servicios11. La economía globalizada se asienta en un sistema en red
con diversos niveles operativos, cuyos puntos focales son las ciuda-
des. Los gobiernos locales pueden ser líderes que impulsan la econo-

9
Ibid.
10
Ibid.
11
Prats, op. cit.

159
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

mía si encaran la creación de entornos adecuados para los negocios


con servicios atractivos, infraestructuras, y calidad de vida del hábitat
urbano. Además, un aspecto determinante es la capacidad de buscar
la colaboración entre el sector público y el privado, las organizacio-
nes sociales y grupos comunitarios, para conformar una coalición de
actores locales de apoyo a las políticas de desarrollo. El factor crítico
para el buen gobierno de la ciudad está en sus habilidades de gestio-
nar estas redes de actores e incorporar las demandas del fraccionado
espacio social-económico.
A nivel general varios autores estudiaron e identificaron las ven-
tajas comparativas que estimulan la innovación de las empresas en
territorios urbanos. Estas ventajas deben garantizar mejores recursos
humanos especializados, infraestructuras, presencia de sectores pro-
veedores internacionalmente competitivos y condiciones culturales e
institucionales facilitadoras de la buena gestión empresarial. La crea-
ción de estas condiciones son responsabilidades compartidas de los
gobiernos locales y las empresas. Para el desarrollo local tienen que
manifestarse ciertas precondiciones, que deben estar presentes en el
campo institucional de los municipios y sus entornos e incluir, además
de la voluntad política, otros factores que complementen la gestión
municipal: I) contar con un régimen democrático de mayor calidad
(regularidad y transparencia en las elecciones para el acceso a cargos
públicos), II) estrategias políticas para construir gobernabilidad (ins-
titucionalizar reformas estructurales), III) reducir la brecha democrá-
tica (implementación de políticas sociales), IV) mejorar la calidad de
las políticas aplicadas (efectividad en su aplicación), V) coalición de
actores locales (para la sostenibilidad de las políticas de desarrollo)12.
Sin embargo, las iniciativas locales para el desarrollo también es-
tán ligadas a los márgenes de negociación entre el Estado nacional y
los factores de poder local, siendo los canales de articulación sende-
ros muy imprecisos y de competencia, que requieren coaliciones de
actores estratégicos y una trama soporte de intereses consensuados
para fortalecer a los gobiernos locales. En este contexto, la participa-
ción ciudadana podría ser un factor funcional que tendería a facilitar
una gobernabilidad democrática más visible. Por otro lado, el reco-
nocimiento institucional de organizaciones de la sociedad civil, con-

12
J. Borja, y M. Castells, op.cit.

160
C���� B����

sideradas claves (sindicatos, cámaras empresarias de diverso nivel,


organizaciones sociales involucradas) aporta modos de incorporar
demandas sociales y sectoriales. Estos nuevos ámbitos de concerta-
ción ayudan a crear mejores condiciones de factibilidad para recrear
modalidades de articulación de la política, fortalecer acuerdos de los
municipios con actores locales estratégicos y estructurar consensos
compartidos para un desarrollo local sostenible. Para articular todo
este conjunto de factores explícitos e implícitos es necesario reforzar
capacidades públicas de coordinación, de formación de expectativas
y de gestión transparente, fortaleciendo el campo institucional de ac-
ción política. Asimismo se deben reconocer a los actores locales, ca-
paces de expresar al conjunto de intereses y prácticas sectoriales, in-
cluyendo valoraciones culturales e identidades sociales, en un marco
institucional mucho más amplio que el desarrollado por las gestiones
públicas tradicionales.
Si bien se señalaron los condicionantes políticos e institucionales
para el desarrollo local, no podemos dejar de integrar el concepto de
desarrollo humano, como eje estratégico de relevancia para mejorar la
calidad de la democracia y la construcción de una gobernabilidad de-
mocrática, incluyente de todos los sectores sociales en las ciudades. La
visión que tiene la concepción neoliberal del desarrollo responde en
sus ejes centrales a una modalidad utilitaria y tecnocrática, basada en
la eficacia y eficiencia de la producción del territorio y de los servicios.
Se considera, de acuerdo a esta perspectiva, que las mayores utilida-
des agregadas para cada ciudadano generan un mayor nivel de desa-
rrollo del conjunto, sin incorporar parámetros de equidad en la cons-
trucción social del hábitat urbano. Frente a esta visión, la concepción
del desarrollo humano tiene como paradigma estratégico y central
lograr capacidades, oportunidades y seguridades básicas de vida dig-
na, reforzando una ciudadanía social (derechos sociales universales)
y la idea matriz de la justicia social como una reivindicación política13.
Esta concepción de dignificación social del desarrollo humano no re-
signa los parámetros de calidad (inclusive eficacia y eficiencia) para el
conjunto de las transformaciones políticas e institucionales que debe-
rían garantizar mayores niveles de democracia y gobernabilidad con
una perspectiva de participación ciudadana.

13
Prats, op. cit.

161
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

Para instalar una base de sustentación del desarrollo local sosteni-


ble, se debe avanzar con las reformas políticas que muestran un cierto
retraso democrático en la región, como son las políticas de descentra-
lización y autonomía, lucha contra la corrupción y transparencia de la
gestión local, rendición de cuentas, control de calidad en la produc-
ción y prestación de servicios públicos para el conjunto de la sociedad
y en la apertura de canales institucionales de participación ciudada-
na para garantizar gestiones participativas. Factores todos estos esen-
ciales para una mejor calidad de vida urbana en las ciudades.
Es válido señalar que la desigualdad en AL es de larga data y
como proceso histórico se ha institucionalizado formando parte del
desarrollo latinoamericano. En ese contexto, el aumento del nivel in-
formal en la vida urbana (pobreza y desempleo) dificulta los avances
de una democratización en las estructuras de gobierno y en el sistema
político. La convivencia de esta situación “formal/informal”, alejada
de una cultura de legalidad, hace complejas las posibilidades de cohe-
sión social para construir procesos más democráticos.
En este escenario social y político, la lucha contra la desigualdad
social creciente en las ciudades latinoamericanas y europeas, que
afecta al conjunto de las políticas públicas (nacionales, regionales y
locales) y a la gobernabilidad democrática, debería incorporarse en
forma prioritaria en las agendas políticas para el desarrollo y, asimis-
mo, en las líneas estratégicas de la cooperación internacional.

5. Cooperación Descentralizada

El campo de la cooperación internacional desde la Unión Europea


para América Latina tiene para ofrecer un amplio espectro de cono-
cimientos y habilidades adquiridas de su experiencia histórica a tra-
vés de instituciones democráticas, con el desarrollo económico social
sustentable y políticas de sostenibilidad ambiental. Del mismo modo,
podría apoyar y fortalecer intercambios en cuestiones institucionales
y jurídicas, defensa de los Derechos Humanos universales, educación,
investigación, aspectos culturales, asistencia a grandes proyectos y
nuevas tecnologías, en el marco de las relaciones bilaterales (imbrin-
cadas con las modalidades operativas e idiosincrasia de la diversidad
cultural de los pueblos latinoamericanos). Inclusive, en el marco de

162
C���� B����

las relaciones bilaterales, existen ámbitos de cooperación no suficien-


temente explorados en la construcción e integración económica de
mercados regionales con inclusión social, en el desarrollo de sistemas
institucionales de control de negocios públicos/privados y en la ne-
cesidad de planes de capacitación y formación para la reforma insti-
tucional y territorial que requieren los países latinoamericanos en su
fortalecimiento democrático.
Sin embargo, son las líneas de cooperación descentralizada las
que se ajustan mejor a las pautas de un intercambio más directo con
las realidades locales de los “actores-parte” de la cooperación inter-
nacional y con los compromisos y responsabilidades focalizadas en
acuerdos directos entre ambas partes. Además, este tipo de coope-
ración tiene capacidades operativas para defi nir entornos más espe-
cíficos de interacción, como las universidades, sectores productivos
y empresarios, nuevas tecnologías o aspectos de políticas urbanas y
territoriales (Programa URB-AL). Todos estos programas descentrali-
zados que integran el sistema de cooperación entre Estados, implican
“otra manera de hacer” cooperación internacional al desarrollo y el
hecho de focalizar entornos defi nidos, hacen más previsibles los resul-
tados esperados de las acciones conjuntas. Asimismo, como una de las
prioridades de la cooperación internacional descentralizada apunta a
reforzar las capacidades para el desarrollo institucional, su objetivo
central es apoyar procesos a largo plazo, en vista del desarrollo so-
cio-económico durable y sostenible (reforzar la cohesión social y la
integración regional). El marco de los objetivos prioritarios y políticos
de los programas son los de promover resultados concretos y mensu-
rables.
En particular, el Programa URB-AL –desde la perspectiva de la
participación ciudadana a que refiere este documento– tiene amplias
capacidades, desde una metodología innovadora, de integrar a partir
de las ciudades y municipios latinoamericanos y europeos, a los acto-
res locales en sus redes temáticas y sus proyectos comunes, que han
mostrado actuaciones conjuntas exitosas durante una década de im-
plementación (1995-2004). Como tipología de cooperación, la dimen-
sión descentralizada se puede considerar más pertinente a las realida-
des que enfoca, con mayores innovaciones en sus metodologías y alto
grado de flexibilidad en facilitar y articular el desarrollo de acciones
territoriales, locales y regionales. Además, esa forma de cooperación
presenta fuertes capacidades de estructurar de manera conjunta (tra-

163
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

bajo en red) interacciones municipales para encarar soluciones con-


sensuadas a problemas urbanos, que se manifiestan con distintas di-
mensiones políticas y sociales en las ciudades de AL y de la UE.
A lo largo de la revisión realizada del Programa aparecen seña-
lados aspectos generales y concretos de buenas prácticas y lecciones
aprendidas, en el marco de la cooperación descentralizada, que in-
corpora como una de sus líneas rectoras, el favorecer la participación
de los actores locales en los procesos de cooperación y desarrollo, a
través de asociaciones estratégicas de ciudades de ambas regiones.
A nivel de los gobiernos nacionales, la situación política y econó-
mica en América Latina, con crecientes índices de pobreza, desem-
pleo y exclusión social, conforma un escenario conflictivo de des-
igualdades, que niega la cohesión social y hace difícil la construcción
de una gobernabilidad democrática global para el desarrollo en la
región. No obstante, si volvemos la mirada hacia el ámbito local, la
cooperación descentralizada (en particular URB-AL) es un meca-
nismo idóneo de apoyo a los gobiernos locales en el desarrollo de
políticas urbanas y territoriales. A través de sus proyectos comunes
podría facilitar cambios y transformaciones hacia el interior de los
municipios y en el contexto urbano territorial, aportando al mismo
tiempo al fortalecimiento de la sociedad civil y sus organizaciones,
para la formulación y desarrollo participativos de estrategias integra-
les de gobernabilidad local, reforzando dimensiones democráticas de
la gestión local.
En el amplio campo de las políticas urbanas, entre los grandes
retos de las últimas décadas que tienen las ciudades de AL se pue-
den mencionar a la descentralización (mayor autonomía política y fi-
nanciera) y a la construcción de ciudadanía (lucha contra la pobreza)
para una mejor calidad de la democracia. En cambio, para muchas
ciudades de la UE los desafíos que tienen que enfrentar refieren a
las nuevas formas de desigualdad y marginalidad urbana con el “re-
surgimiento de la indigencia, la segmentación espacial y la tensión
intra urbana”14. La búsqueda de soluciones compartidas a estos pro-
blemas urbanos es el escenario internacional que ofrecen las dobles
vías de acceso a la cooperación descentralizada. La voluntad política

14
L. Wacquart, “Urban Marginality en the Coming Millenium”, en Parias Urbanos, Ed.
Manantial, Buenos Aires, 2001

164
C���� B����

de encarar estos desafíos puede apoyarse en los objetivos generales


del Programa, focalizando la promoción de procesos de concertación
y consenso entre los municipios y los actores socio-económicos en las
ciudades y regiones. Para los gobiernos locales llevar adelante este
enfoque tendería a fortalecer niveles de sostenibilidad de las interven-
ciones urbanas y resultados de los proyectos comunes e incidir en la
institucionalización de políticas de desarrollo integrales y equitativas.
Incluso, en el escenario político local y desde el ejecutivo y legislativo,
la cooperación descentralizada podría facilitar la articulación de un
grado mayor de acuerdos intersectoriales, de sustento de una gober-
nabilidad mas democrática y participativa.
En vista de la última evaluación realizada de la primera Fase del
Programa URB-AL, resulta indicativo que un instrumento fundamen-
tal para las ciudades y regiones de AL/UE seguirá siendo este Pro-
grama y la cooperación descentralizada, potenciando la inclusión de
líneas estratégicas tendientes a la apertura e institucionalización de la
participación ciudadana en las ciudades y municipios participantes.

6. Organización de Contenidos

En el marco de los planteos precedentes, el presente trabajo hace una


revisión y balance del Programa URB-AL, desde una visión expositiva
de líneas esenciales políticas e institucionales, manifestadas en los en-
tornos urbanos y desde el análisis de la articulación operativa de los
componentes considerados claves de la estructura del Programa. Se
observaron en forma paralela las actuaciones de los elementos consti-
tutivos de la metodología –redes temáticas y proyectos comunes- para
entender el proceso de desarrollo territorial desplegado en forma con-
junta entre ciudades de América Latina y de la Unión Europea. A la
vez, se buscó visibilizar las posibilidades y límites del Programa en
relación a la dimensión de la participación ciudadana, cuestión trata-
da en su articulación institucional con los municipios (proyectos co-
munes), para facilitar una mejor comprensión de la visión prospectiva
sobre el Programa descentralizado.
A partir de estos objetivos globales, los contenidos temáticos se or-
ganizan en un esquema que articula los componentes claves y los ejes
significativos que se exponen: a) el Programa URB-AL, sus objetivos

165
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

y estructura estratégica (redes temáticas y proyectos comunes); b) la


articulación institucional entre el espacio municipal y la ciudadanía
y c) las prospectivas del Programa descentralizado (URB-AL).

a) Un primer espacio de análisis se centra en la revisión de los


objetivos estratégicos del Programa en el marco de la coope-
ración internacional y en particular como programa descen-
tralizado dirigido a los gobiernos y colectividades locales.
La novedosa modalidad territorial de acción de redes temáti-
cas y proyectos comunes (ciudades de AL y UE) actúan como
ejes estratégicos que estructuran contenidos y actividades e
inclusive relaciones de pertenencia y reconocimiento local.
Através de una síntesis comparativa se analizaron los campos
de acción de las redes temáticas y los proyectos comunes, focali-
zando algunas modalidades de diseño conceptual y formulación
operativa a nivel teórico y específicamente se reflexiona sobre
las modalidades de incorporación de la dimensión participati-
va de la sociedad civil en las propuestas conjuntas. También se
analizan las ventajas del enfoque de la construcción de redes de
ciudades, como marco de acción micro-local y macro-internacio-
nal. Se relaciona la propuesta de cooperación internacional (pro-
grama descentralizado, horizontal y cofi nanciado) en el campo
de las políticas urbanas y focalizado en los gobiernos y colecti-
vidades locales (actores directos de la cooperación), con los pro-
fundos cambios en los modelos de gestión local, producidos en
las décadas de los ’80 y ’90, en las ciudades de la Unión Europea
y de América Latina. La descripción particular del contexto ur-
bano, socio-económico y político de AL se toma como interfase
con los objetivos estratégicos del Programa (redes temáticas).

b) En un segundo campo de análisis, organizando en torno al rol de


la participación de la sociedad civil en los asuntos públicos urba-
nos, se desarrollan los mecanismos de interrelación institucional
de los gobiernos locales con la ciudadanía, considerada con de-
rechos a participar en la resolución de los problemas del hábitat
urbano. También se incluye un análisis de los instrumentos que
facilitarían el pasaje de un rol pasivo y subsidiario a un rol más
activo de la ciudadanía, visible y reconocido por los municipios.

166
C���� B����

Se comenta el alcance de los diversos instrumentos y metodo-


logías que existen para este accionar conjunto (desde técnicas
de planeamiento participativo y solución de problemas, mane-
jo de confl ictos y negociaciones, concertación de intereses hasta
las herramientas diversas de participación directa). A partir de
presentar el enfoque conceptual y marco de referencia de la go-
bernabilidad y gestión participativa, se muestran las articulacio-
nes condicionantes y dimensiones del campo institucional de la
gestión local y la participación ciudadana (proyectos comunes).

c) Por último, el tercer campo engloba las modalidades de acción


y un análisis de fortalezas y debilidades del Programa descen-
tralizado URB-AL, que pretende mostrar las oportunidades que
se perciben para el desarrollo del espacio municipal y la gestión
local y el amplio escenario de acción que se ofrece para las ciu-
dades europeas y en particular, para las ciudades latinoamerica-
nas. Con respecto a la dimensión de la participación ciudadana,
como un factor necesario en la gestión de las políticas urbanas, se
analizan las capacidades del Programa de incorporar la variable
de participación en los proyectos comunes y desde la articula-
ción municipio-sociedad civil. Se tratan las fuentes de legitima-
ción y sustento de la dimensión participación ciudadana, cen-
tradas en las líneas estratégicas de cooperación y acción política
de la Comisión Europea en relación a América Latina y Caribe.

Las conclusiones remiten a dos líneas convergentes de reflexio-


nes. Una refiere al Programa URB-AL, sus redes temáticas y proyec-
tos comunes para las ciudades y la otra enfoca los nuevos escenarios
locales a partir de la re-defi nición de los roles tradicionales de los
municipios y actores locales, ante la complejidad del entorno urbano
en las ciudades, reflejada en la diversidad de nuevos actores sociales
y situaciones urbanas de exclusión que deben enfrentar los gobier-
nos locales y la sociedad civil.

167
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

II. L����� E����������� � O�������� ���


P������� U��-��. R���� T��������,
P�������� C������ � P������������ C��������

1. Contexto América Latina/Antecedentes

Desde la dimensión de la urbanización global se ha producido un


proceso acelerado y masivo de crecimiento de la población urbana,
de retracción económica y de ingresos, de expansión física de las
ciudades así como de aumento y complejidad administrativa, eco-
nómica y social de los gobiernos locales. En 1990 la población urba-
na del mundo era de 2400 millones, dos tercios de los cuales vivían
en países en desarrollo. La perspectiva para el año 2025 se estima
que será más del doble (5500 millones) siendo que el mayor creci-
miento se producirá especialmente en las zonas de mayor pobreza,
así como el proceso de urbanización muestra en forma creciente
una mayor relación con la pobreza urbana y nuevos escenarios lo-
cales con agudos incrementos de poblaciones afectadas por críticas
condiciones de pobreza e indigencia.
La tendencia en las últimas décadas en América Latina ha sido
la concentración de la población en espacios urbanos, ciudades
metropolitanas y sus carentes periferias y además, en los últimos
años, el crecimiento acelerado de las ciudades medias y el despo-
blamiento de las ciudades pequeñas y rurales.
Entre los países de la región se evidencia un alto grado de he-
terogeneidad con relación al proceso de urbanización y es difícil
visualizar, en los datos generales, las enormes diferencias al inte-
rior de sus territorios nacionales. Este panorama regional y local
impide la transferencia mecánica de experiencias y modalidades de
gestión del hábitat entre entes locales. El proceso se va acentuando,
por un lado, por la tendencia de las grandes ciudades de articu-
lar territorios anexos, integrando núcleos urbanos contiguos, y por
otro lado, las ciudades medias y pequeñas tienden a reproducir, en
sus escalas, modalidades de gestión similares a los grandes centros,
con consecuencias nefastas para la calidad de vida urbana debido
a la mayor segmentación socio-espacial y exclusión social conse-

168
C���� B����

cuente15. La multifacética complejidad que presentan estas ciudades


conglomeradas y los nuevos desafíos sociales en que están inmer-
sas, muestran la falta de instrumentos adecuados para una gestión
integradora de la diversidad, y ausencia de políticas integrales de
gestión urbanas y de capacitación de recursos humanos municipales
calificados, que puedan actuar como factores de cambio para enfren-
tar la multiplicidad de las realidades territoriales.
Dentro de los tópicos que se incorporan a la agenda de los gobier-
nos locales, se encuentran los referidos principalmente a la dimensión
espacial, territorial y regional, de aspectos económicos, sociales y cul-
turales, orientados a los objetivos de promover y alentar las expecta-
tivas de un desarrollo humano más equitativo y sostenible. En este
contexto, es posible afirmar que a las áreas de acciones habituales de
los gobiernos locales se les suman hoy nuevos y mayores desafíos que
los ubican como actores privilegiados de concertación y resolución de
problemas urbanos. Estos problemas, inéditos y de alto grado de com-
plejidad, deberían integrarse a una agenda de desarrollo territorial
con carácter participativo, solidario y sostenible. Estos procesos sitúan
a municipios, ciudadanos y comunidades en un nuevo escenario que
implica la re-defi nición de sus roles tradicionales y el desarrollo de
mecanismos e instrumentos participativos de respuesta al conjunto
de actores urbanos.
El desarrollo de un amplio proceso político y social de reinstala-
ción de la democracia en la región, expresado en derechos civiles y
políticos, empezó a incorporar la demanda creciente de los derechos
socio-económicos y culturales, así como los derechos al desarrollo y a
la ciudad, escenario éste que requiere fortalecer capacidades de actua-
ción solidarias y más participativas por parte de los gobiernos locales
y nacionales. Las demandas de inclusión que emergen de la sociedad
y actores sociales presentan la necesidad de recrear, en forma con-
tinua y creciente, políticas públicas y modalidades de participación
ciudadana en la gestión y desarrollo de las ciudades.
Asimismo, la dimensión de la descentralización territorial, como
proceso que toma mayor fuerza en el tiempo, es un tema político que
está permanentemente en discusión. Las experiencias desarrolladas

15
Instituto de Promoción de Economía Social, Informe de gestión PGU – ALC
ALC, 2003 Lima,
Perú, 2003.

169
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

hasta ahora muestran avances cualitativos tanto desde la perspectiva


de la democratización como de la eficacia de la gestión urbana. Se
han abierto espacios para que nuevos actores puedan participar de
manera directa en el diseño y puesta en marcha de las políticas ur-
banas. A partir de una mayor conciencia en cuanto a la necesidad de
desarrollar las ciudades, desde una perspectiva de equidad de géne-
ro, se requiere mirar a la ciudad como un espacio donde se expresan
conjuntos de intereses que reflejan relaciones de poder, no sólo entre
las clases sino también entre hombres y mujeres. Una mirada trans-
versal de género a las ciudades permitió incorporar, aunque de ma-
nera incipiente, la defi nición de indicadores en los diagnósticos y en
los diseños de políticas, con criterios de diversidad y equidad para
aumentar la eficacia de dichos instrumentos. En este marco de de-
mandas de derechos y nuevos espacios de articulación municipios-
sociedad civil, la gobernabilidad local requiere la creación de am-
plios consensos sociales, que con el apoyo de instrumentos eficaces
y recursos humanos calificados, impulsen el desarrollo de políticas
públicas sostenibles para una gestión democrática de las ciudades.
La viabilidad de desarrollar una gestión participativa depende tam-
bién de las capacidades de los gobiernos locales de lograr acuerdos y
compromisos estratégicos entre los actores relevantes de la ciudad.
La complejidad del entorno urbano refleja una amplia diversi-
dad de situaciones y necesidades de los actores sociales en las ciu-
dades, que son enfrentadas por los gobiernos locales, provinciales y
nacionales, organizaciones de la sociedad civil, ONG’s y organismos
internacionales, a través de iniciativas locales que han generado un
importante conjunto de lecciones aprendidas, que deberían ser iden-
tificadas y analizadas con el objeto de servir de base para la formu-
lación de planes y políticas de desarrollo urbano más integrales y
participativas al nivel de los actores locales.
Desde mediados de la década de los 80 y acompañando el fe-
nómeno estructural de la descentralización, los municipios se han
constituido en actores centrales, con deficiencias y carencias, de la
gestión de las ciudades. Sus potenciales dinámicas de transformación
y sus crecientes necesidades, no siempre organizadas en demandas,
requieren contar con tecnologías, metodologías y experiencias a ser
adaptadas a sus realidades y recursos de la cooperación internacio-
nal, a fi n de poder enfrentar los nuevos desafíos territoriales. Los
contextos locales de esta última década también asumen en forma

170
C���� B����

creciente la incorporación de un replanteo de la relación entre los


gobiernos locales y la sociedad civil, ante la profundización multi-
facética de la pobreza, del desarrollo inequitativo y de la exclusión
social en las ciudades, como un eje transversal que colabore en la
búsqueda de una mayor equidad e inclusión urbana. Por otro lado,
las demandas de inclusión que emergen de la sociedad y sus actores
sociales presentan la necesidad de recrear en forma continúa políti-
cas públicas y modalidades de participación en las ciudades.
Estos procesos sitúan a municipios, ciudadanos y comunidades
en un nuevo escenario que implica la re-defi nición de sus roles tra-
dicionales y el desarrollo de mecanismos e instrumentos participa-
tivos de respuesta al conjunto de actores urbanos. Al mismo tiempo,
pone de manifiesto el valor de la dimensión ciudadana como actora
esencial frente a cuestiones estructurales del ámbito público y de la
amplia gama de temas y escalas de intervención en el mejoramiento
de la calidad de vida urbana.

2. Objetivos del Programa URB-AL

Frente a los procesos de transformación política, institucional y so-


cioeconómica que registran tanto la Unión Europea como América
Latina y los pocos resultados de la cooperación bilateral, con sus mo-
delos únicos de productos y pautas comunes por igual para todos los
países de AL, se replantearon las propuestas clásicas de cooperación
internacional.
Desde la Unión Europea se busca encontrar modalidades de
cooperación descentralizada con los entes locales, de acuerdo con
las nuevas políticas de autonomía y descentralización municipal,
focalizadas en encontrar respuestas más acordes a las necesidades
locales y al mejoramiento del hábitat urbano. La iniciativa propues-
ta se inscribe en el marco de fomentar procesos de desarrollo más
participativos, reforzar la pluralidad de los actores locales, buscan-
do su involucramiento directo en las acciones de cooperación inter-
nacional. La revalorización de las ciudades como ejes estratégicos
del desarrollo local y del mejoramiento de las condiciones econó-
micas, sociales y de la calidad de vida urbana, han convertido a los
municipios en agentes privilegiados para los consensos requeridos
con la sociedad civil de gobernabilidad local.

171
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

La creación e implementación del Programa URB-AL responde a


un nuevo modelo de cooperación internacional basado en la descen-
tralización, la relación y responsabilidades directas con los entes lo-
cales, sus necesidades y demandas, así como una fuerte voluntad de
trabajo conjunto en el campo de las políticas y desarrollos urbanos
entre las ciudades de ambas regiones. Y así se manifiestan las pri-
meras declaraciones del Programa URB-AL de la Unión Europea en
1995, con motivo de su puesta en marcha, dotando a los gobiernos
locales de contenidos específicos programáticos a través de las redes
temáticas, de objetivos y espacios institucionales propios y propues-
tas a las ciudades de transitar ámbitos internacionales. Una novedad
operativa que propone el Programa es la constitución de redes de
ciudades, como un mecanismo óptimo de acceder al campo interna-
cional y al trabajo en conjunto con los proyectos comunes16.
Es interesante hacer notar que a principio y mediados de la dé-
cada del ‘80, en algunos países de la UE, es el estado nacional el que
estimula la cooperación descentralizada a través de presupuestos y
programas que fi nancian.
El Programa URB-AL dirigido a los gobiernos locales, compar-
te el espacio latinoamericano con otros programas descentralizados
de la Unión Europea, temáticos o dirigidos a actores específicos que
cuentan cada uno de ellos con líneas presupuestarias operativas.
Los objetivos del Programa y prioridades (2001-2006) basados
en el “desarrollo de vínculos directos y duraderos entre entidades
locales europeas y latinoamericanas, mediante la difusión, adqui-
sición y aplicación de prácticas idóneas en el ámbito de las políti-
cas urbanas...”, tienen relaciones directas con la estrategia comuni-
taria de Cooperación Regional (Informe Estratégico Regional sobre
AL/2002), que forma parte de los marcos de diálogo y cooperación
establecidos entre la Unión Europea y América Latina y los planes
de acción de las Cumbres UE/ALC (Río de Janeiro 1999, Madrid 2002
y Guadalajara 2003).

16
El Programa ha demostrado sus capacidades operativas desde su creación (1995) ya
que han participado más de 700 colectividades locales y más de 1200 participaciones
(una misma colectividad puede participar en varias de sus actividades). Este marco de
acción constituye un campo de investigación sin equivalentes conocidos de las pro-
blemáticas urbanas contemporáneas. Vé
V ase Comisión Europea EuropeAid, Oficina de
Cooperación. Dirección América Latina/2004, http://europa.eu.int./comm/europeaid/
projects/index_es.htm

172
C���� B����

Se menciona como eje central de la cooperación, la “contribución


a respaldar la nueva asociación estratégica entre ambas regiones y
responder a los retos regionales a que América Latina se ha de en-
frentar en las esferas económica, tecnológica, social y medio ambien-
tal”. También se menciona en el Informe Estratégico, “...la escasa visi-
bilidad del papel que la ayuda europea y comunitaria desempeña en
América Latina,... se realizará un esfuerzo especial para garantizar
la publicidad y difusión de estas actividades...” y que esta coopera-
ción se deberá reflejar en tres ejes coordinados: regional, subregional
y bilateral.
Si bien estas estrategias regionales cubren ámbitos macro terri-
toriales de cooperación, tienen una articulación de sumo interés con
temas claves de las políticas urbanas y el despliegue de las redes te-
máticas del Programa. Permitiría organizar un espacio de interacción
privilegiado, fortaleciendo sinergias y potenciando las intervencio-
nes de los proyectos del Programa URB-AL, afianzado como pro-
grama de cooperación económica, descentralizada y horizontal. Sus
características particulares, focalizadas en el intercambio recíproco
de experiencias (beneficios mutuos), la difusión de mejores prácticas
de políticas urbanas y el fortalecimiento de las capacidades institu-
cionales de los gobiernos locales (nivel interno e internacional) fa-
cilitarían enfrentar los desafíos de las gestiones municipales en las
ciudades de ambas regiones.

3. Campos de Acción de las Redes URB-AL

Durante la Fase I (a partir de 1996) se defi nieron un conjunto de redes


temáticas para el Programa y se propuso que los proyectos comunes
dinamicen la temática central de la red en que se inscriben con la
elección de los temas que los municipios participantes de un proyecto
común llevarán a cabo. Los gobiernos locales cuentan con una gran
autonomía de selección de las cuestiones urbanas que van a tratar.
En esta primera etapa del Programa (1996/2001) las ocho redes
constituidas, focalizaban problemas urbanos en relación a políticas
quasi tradicionales del desarrollo y el planeamiento urbano con la
ventaja comparativa que los municipios tenían un amplio espectro de
posibilidades temáticas y de incorporar experiencias de los munici-

173
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

pios europeos, para modificar las modalidades en uso. La gestión del


espacio urbano en las ciudades de AL mostraba graves falencias de
planificación e implementación de políticas urbanas.
El crecimiento caótico de las ciudades latinoamericanas había
acentuado notablemente el deterioro de las cuestiones económicas y
sociales, que las redes en su conjunto reflejaban, así como los proble-
mas urbanos que los entes locales tenían que resolver en sus gestiones.
Salvo los casos de las redes, “La democracia en la ciudad” y “Droga
y ciudad”, que visibilizaron demandas de la sociedad civil, que eran
ignoradas como temáticas de gestión por los gobiernos locales ya que
remitían a cuestiones que trababan los gobiernos nacionales, los nue-
vos enfoques y métodos de gestión que se intercambiaron a través de
los proyectos comunes enriquecieron este período.
Otra Red temática “La ciudad como promotora de desarrollo eco-
nómico”, a pesar de un discurso político conocido por los ciudadanos
a través de “discursos de campañas” electorales, despierta una gran
expectativa, en particular en la región de AL y es manifestada por la
cantidad de socios y adhesiones que recibe. Dicha expectativa tuvo re-
lación muy fuerte con los procesos de descentralización, sin traspasos
de recursos para la atención de los servicios desconcentrados de edu-
cación y salud y otros. El discurso político de aquellos años hablaba
de la autonomía y descentralización municipal, sin ser ejercidos esos
atributos desde el poder central, con la transferencia de recursos.
A pesar de que muchos municipios salieron a buscar a través de
la cooperación internacional, alguna panacea para sus problemas lo-
cales, el proceso que generó la aparición del Programa URB-AL se
manifestó en que los gobiernos locales empezaron a formular proyec-
tos, a interconectarse a nivel internacional y a trabajar en red (inclu-
sive ciudades medias y pequeñas). Cuestiones estas que no estaban
planteadas en las agendas políticas municipales, salvo para las gran-
des ciudades de la región, que siempre habían sido las interlocutoras
válidas que elegían los gobiernos nacionales para la actuación de la
cooperación internacional bilateral.
Las redes de la Fase I cumplieron un rol muy importante en dise-
minar un espectro amplio de alternativas de temas urbanos a través
de los proyectos comunes. La autonomía de elecciones temáticas en
cada una de las redes, permitió abrir un abanico de posibilidades, tan-
to en las implementaciones locales con una dimensión internacional,
como en la apropiación, probablemente no institucional sino personal

174
C���� B����

de Intendentes/Alcaldes y funcionarios municipales, de nuevas visio-


nes de gestión municipal a través de los procesos de intercambio de
experiencias y promoción de buenas prácticas en el campo local.
“Cada vez son más visibles los resultados del trabajo de más de
150 colectividades locales participantes en estos proyectos comunes.
Para la gran mayoría de ellos ha sido la ocasión de dar sus primeros
pasos en el ámbito de la cooperación internacional. Los intercambios
de experiencias han tomado cuerpo y se han multiplicado, enrique-
ciendo el debate sobre las políticas urbanas, y las buenas prácticas
defi nidas como tales por las propias ciudades se han transformado en
fundamento de nuevas prácticas de políticas locales”17.
Durante el primer semestre del año 2003 terminaron sus activi-
dades 16 proyectos comunes, con lo cual al 30 de junio suman 33
los proyectos que han fi nalizado su trabajo común en el marco de
las redes números 1, 2, 4, 5, 6 y 8. Por otra parte, durante el segundo
semestre de ese mismo año terminaron sus actividades otros 16 pro-
yectos comunes18. En el año 2004 los proyectos de intercambio de
experiencias que han terminado sus actividades en el marco de las
redes la Fase I, son más de 50, previéndose que otros 18 terminarán
su actuación durante el segundo semestre de este año, en el marco de
las 8 redes de la Fase I del Programa19.
En el caso de la Red “Droga y ciudad”, quizás por ser la primera
en instalarse, no pudo contener los problemas sociales y políticos que
el tema exigía, ni tener incidencia visible en las políticas de los mu-
nicipios, para que estos a su vez, pudieran organizar “lobby’s” insti-
tucionales, locales y/o provinciales para incidir en los presupuestos
nacionales. Con respecto a la Red “La democracia en la ciudad”, fue
de particular interés verificar la diversidad de escenarios locales que
se propusieron para el desarrollo de la temática. Sin embargo, la fi-
nalización de su ciclo como red no dejó instalada la posibilidad de
convertirse en un eje transversal que sesgue todos los proyectos co-
munes a URB-AL, como un vector estratégico que apunta a la trans-
parencia y democratización de las gestiones municipales.

17
URB-AL/INFO, Carta de información, Núm. 17, primer semestre de 2003.
18
URB-AL/INFO, Carta de información, Núm. 18, segundo semestre de 2003
19
URB-AL/INFO, Carta de información, Núm. m. 19, primer semestre de 2004. V
Véase tam-
bién Comisión Europea EuropeAid, Oficina de Cooperación. Dirección América Latina
2004, http://europa.eu.int./comm/europeaid/projects/index_es.htm

175
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

La falta de evaluaciones globales de esta Fase, o de por lo menos


monitoreos y seguimientos sistemáticos de los procesos y resultados,
ha dejado sin material circulante sobre su experiencia y conclusio-
nes. Sobre todo para las redes que fi nalizaron sus actuaciones. Esto
se traduce en falencias de información que no son cubiertas por los
informes fi nales o de evaluación de cada una de ellas. Incluso, en al-
gunos casos, es difícil encontrar este material en las páginas web que
se habrían elaborado estando operativas.
Cada una de las 8 redes temáticas de la Fase I, cuenta o contó con
una entidad coordinadora, un municipio asociado a la Red y seleccio-
nado por la Comisión Europea a través de una convocatoria de pro-
puestas.

1. Droga y ciudad (Santiago de Chile, Chile)


2. Conservación de los contextos históricos urbanos (Provincia de
Vicenza, Italia)
3. La democracia en la ciudad (Issy -les-Moulineaux, Francia)
4. La ciudad como promotora de desarrollo económico (Madrid,
España)
5. Políticas sociales urbanas (Montevideo, Uruguay)
6. Medio Ambiente urbano (Málaga, España)
7. Gestión y Control de la urbanización (Rosario, Argentina)
8. Control de la movilidad urbana (Stu�gart, Alemania)
El cofi nanciamiento compartido que propone el Programa para
los proyectos comunes, generó en los gobiernos locales una responsa-
bilidad y nivel de conciencia institucional en sus capacidades de par-
ticipación. Por otro lado, el porcentaje que aporta el grupo de munici-
pios participantes, de acuerdo a sus capacidades fi nancieras, organiza
una suerte de solidaridad institucional que permite la incorporación
de ciudades medias y pequeñas al escenario internacional.
En la Fase II del Programa URB-AL (2002/2006) se ajustaron y po-
tenciaron los objetivos, diversificando las actividades por la mayor
dotación de recursos para el período. La incorporación en los obje-
tivos generales del concepto de “adquisición y aplicación de buenas
prácticas urbanas”, prefigura las líneas estratégicas particulares que
se plantean para esta segunda etapa de URB-AL, ampliando el campo
de acción de redes y proyectos comunes.

176
C���� B����

• Reforzar la capacidad de acción de las colectividades locales


en cuanto al desarrollo social, económico y cultural de las zonas
urbanas (capacidad de actuación), incluso mediante acciones
de infraestructura.
• Desarrollar las capacidades estructurales de las autoridades
locales (aspecto interno de gestión y organización), en particular
mediante la formación de los recursos humanos.
• Promover la asociación entre colectividades locales y
representantes de la sociedad civil (apertura hacia el mundo
exterior local).
• Desarrollar las capacidades de acción de las pequeñas y
medianas ciudades (PMC) en el marco de la internacionalización
(apertura hacia el universo internacional).
• Promover las prácticas de desarrollo local europeas y
latinoamericanas que presentan un interés comprobado.
Se incorporan seis nuevas redes temáticas (Fase II), que amplían
y complementan conceptualmente al conjunto de redes preexistentes.
Las coordinaciones respectivas son seleccionadas por la Comisión Eu-
ropea a través de una convocatoria pública.

9. Finanzas locales y presupuesto participativo (Porto Alegre, Brasil)


10. Lucha contra la pobreza urbana (San Pablo, Brasil)
11. Vivienda en la ciudad (no se constituyó al quedar desierta la
convocatoria para coordinar esta Red)
12. Promoción de las mujeres en las instancias de decisión locales
(Diputación de Barcelona, España)
13. Ciudad y sociedad de la información (Bremen, Alemania)
14. Seguridad ciudadana en la ciudad (Valparaíso, Chile)

El campo de acción de estas nuevas redes profundiza aspectos


globales del universo urbano y focalizan facetas macro socioeconómi-
cas, que deben enfrentar las ciudades y las comunidades. La creciente
complejidad de los problemas urbanos en las ciudades exige nuevas u
otras respuestas que las tradicionales, frente a la degradación y mar-
ginalidad urbana de cada vez más amplios sectores sociales, al desem-
pleo y la degradación del medio ambiente; a la violencia urbana y las
violaciones a los Derechos Humanos (derechos económicos, sociales

177
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

y culturales que afectan los derechos civiles y políticos); al aumento


en AL de la brecha digital, etc. Son factores sensibles que afectan la
calidad de vida y la condición ciudadana de hombres/mujeres y comu-
nidades. Para las ciudades latinoamericanas, a pesar que la realidad
de su contexto es crítica para el desarrollo social, económico y político,
estas nuevas redes temáticas representan una oportunidad de lograr
consolidar espacios locales democráticos, que impulsen nuevas moda-
lidades de gestión y gobernabilidad participativa, como estrategias de
lucha contra las inequidades urbanas, pobreza y exclusión social.
Al mismo tiempo, a través de los objetivos estratégicos particu-
lares del Programa y las nuevas temáticas que se proponen, se abren
nuevos escenarios de actuación para los proyectos comunes. Estos
podrían incidir con más fuerza en las transformaciones estructurales
que necesitan los municipios hacia su organización interna, fortalecer
las capacidades de gestión e incorporar nuevas tecnologías de gestión
para atender las necesidades sociales y lograr que los asentamientos
humanos sean sostenibles. Estos son desafíos para los gobiernos lo-
cales y la sociedad civil, que deben apoyarse en esfuerzos conjuntos
para sustentar un desarrollo sostenible y promover una gobernabili-
dad participativa.
Un comentario particular sobre la Red 11 “Vivienda en la ciudad”,
que no se constituyó al quedar desierta la convocatoria para la coordi-
nación. Si bien es cierto que los gobiernos locales no manejan grandes
recursos fi nancieros para la vivienda como una política municipal,
también es cierto que existen graves problemas de vivienda en las ciu-
dades. Esa Red desierta muestra dos aspectos de una misma proble-
mática: por un lado, que el Programa URB-AL tiene una concepción
estratégica más global y una visión prospectiva sobre la articulación
de las temáticas urbanas (relación territorial y vivienda en las ciuda-
des) y por otro lado, que los municipios/ciudades están probablemente
anclados en una concepción tradicional de la cooperación internacio-
nal, que remite a los grandes conjuntos de vivienda social, fi nanciado
por los bancos multilaterales o fondos internacionales en las décadas
de los ‘60 y ‘70.
La Red 11 hubiera aportado un espacio de discusión y acción a
las nuevas políticas que se han desarrollado sobre el tema en el ám-
bito local (rehabilitación de barrios, transformación de edificios para
vivienda por cambio de usos, reciclajes urbanos, etc.), también a los
debates inconclusos sobre la tenencia y acceso a la tierra y reforzando

178
C���� B����

capacidades municipales en los problemas, candentes y pendientes,


de la vivienda urbana que deben enfrentar las gestiones municipales
(conventillos, hoteles llamados viviendas transitorias, políticas de ra-
dicación de villas miserias, autoconstrucción y provisión de materia-
les, etc.). Estos problemas fueron mostrados, recientemente, por varios
proyectos comunes que solicitaban fi nanciación al Programa. Además
para crear sinergias con estos proyectos, existen redes internacionales
que trabajan con el derecho al acceso a la tierra y a viviendas dignas,
que muestran la vigencia de la temática y que es una cuestión que
atañe también a los municipios y ciudades (por ejemplo, HIC es una
red internacional en pleno desarrollo y crecimiento, que focaliza estos
problemas en un espacio relacionado, de la vivienda con las nuevas
realidades urbanas).

3. Desarrollo y Balance de las Fases I y II


Proyectos Comunes20

a) Fase I. Proyectos comunes

En la Fase I (1996 - 2000) los proyectos comunes (existía un solo tipo)


se desarrollaron en el marco de las ocho redes temáticas creadas y
de los objetivos del Programa URB-AL que focalizaba desarrollar
“una colaboración directa y duradera entre ciudades (entes locales
y colectividades locales) de la Unión Europea y América Latina”21.
Los fi nes últimos que se buscaban con la cooperación descentraliza-
da eran: intercambios recíprocos de experiencias; la difusión de las
mejores prácticas y políticas urbanas y el fortalecimiento de la capa-
cidad institucional de las autoridades locales en el ámbito interno e
internacional.
Resulta de interés rescatar la concepción que en aquellos años
la Unión Europea proponía para la cooperación internacional con

20
Se sustenta en el análisis comparativo de las evaluaciones realizadas sobre redes te-
máticas y proyectos comunes de tipo A y B presentados durante 2002 y 2003 (evaluados
más de 100 proyectos comunes) para el Programa URB-AL – Fase II, Comisión Europea
2002/2003, por Clara Braun, Buenos Aires, Argentina, 2003.
21
URB-AL/Info, Carta de Información, Núm. 3, febrero de 1997.

179
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

América Latina. Consideraba un momento propicio de reforzar re-


laciones de integración regional y proponía la actuación a través de
ejes prioritarios en diversos campos, que incluían el apoyo institu-
cional y la consolidación de los procesos democráticos, la lucha con-
tra la pobreza y la exclusión social y el apoyo a las reformas econó-
micas y a la mejora de la competitividad internacional. Como temas
transversales se marcaban: los modos de gestión adecuados para
una mayor eficacia de las acciones comunitarias; el coordinar mejor
las acciones de desarrollo y una política de descentralizar la coope-
ración. Esto último implicaba una participación más activa de la so-
ciedad civil de ambas regiones e incorporaba nuevos actores, aparte
de las municipalidades y administraciones locales (colectividades,
empresas, universidades, asociaciones profesionales y otros), para
desempeñar un papel más activo en el escenario de la cooperación
internacional 22.
En este contexto, los proyectos comunes empezaron a desarro-
llarse tomando como temas los problemas que los municipios, en
forma explícita o implícita, debían encarar en sus gestiones. Los go-
biernos locales descubrían que podían acceder a nuevas soluciones
y prácticas de gestión, en un marco de cooperación internacional
que les permitió conocer otras realidades, otras ciudades, otras for-
mas de gestión local. El trabajo conjunto en los proyectos y redes de
ciudades abrió novedosas instancias de interacción, comunicación
e intercambio entre ciudades de América Latina y Unión Europea,
como asimismo entre ciudades latinoamericanas.
Durante ese período, desde algunas redes se buscaban, con los
proyectos comunes, herramientas de acción para la solución de pro-
blemas urbanos específicos y desde otras redes se empezaban a en-
carar cuestiones urbanas más globales, por ejemplo en relación con
la planificación del territorio.
Sin embargo, los resultados de los proyectos comunes tenían
poca capacidad de instalarse en las políticas y presupuestos munici-
pales. Las razones para esta realidad deben ser variadas, tanto desde
los gobiernos locales como de las modalidades de implementación
de los proyectos en relación con los tiempos políticos y a los cambios
democráticos de las autoridades locales. Inclusive, a la absoluta fal-

22
URB-AL/UE, “Unión Europea y América Latina. Hacia un fortalecimiento de la aso-
ciación 1996-2000”.

180
C���� B����

ta de participación de los legislativos municipales en los proyectos


comunes.
Un grupo considerable de ciudades empezó a conformar ofici-
nas de cooperación internacional, a semejanza de las que tenían las
grandes ciudades, lo que permitió a municipios medios y en algunos
casos medios-pequeños adquirir mayor autonomía en el manejo de
sus cuestiones de intercambios internacionales y participar de otros
proyectos por fuera del Programa URB-AL.
Así como las modalidades operativas de implementación están
previstas en la estructura del Programa, las ciudades participan-
tes de los proyectos comunes tienen un margen amplio de autono-
mía para defi nir las pautas de acción a desarrollar en los proyectos
a través de sus distintas etapas. Desde la elección de los temas y
la elaboración, hasta la formulación de los planes de acción y los
presupuestos. Los resultados/productos, en esta Fase, se volcaron a
extender, desde los municipios, diversos elementos de información
virtuales, que también alimentaban a las redes, así como material
gráfico (guías de buenas prácticas y/o manuales de experiencias) que
ayudaron a formalizar una estrategia de comunicación activa entre
los gobiernos locales participantes.

b) Fase II. Proyectos comunes tipo A y B23

En la Fase II del Programa (2002/2006) se potenciaron los objetivos


básicos permitiendo mayores actividades y se ampliaron los recur-
sos financieros, creándose seis redes temáticas nuevas y se incorpo-
raron dos tipos de proyectos comunes, con características disímiles
en su organización y acceso al financiamiento. Estas nuevas tipolo-
gías de proyecto responden a objetivos operativos, de inserción te-
rritorial de distinta magnitud de los desarrollos de la anterior Fase
del Programa.
Durante la primera Fase funcionaron ocho redes temáticas. La
mayoría de ellas han cerrado su ciclo y algunas siguen operando,
mostrando una dinámica operativa y conteniendo a los proyectos

23
Para las características de los proyectos tipo A y B se recurrió a “URB-AL Programme
FAQ’S “, Internet, edición Enero 2002.

181
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

comunes fi nanciados que aún no han fi nalizado sus implementa-


ciones. Las cinco redes temáticas fi nalmente seleccionadas para la
segunda Fase del Programa están en proceso de instalación territo-
rial.
El objetivo general de los proyectos comunes es visualizar apli-
caciones concretas en el intercambio de experiencias, encontrar so-
luciones coordinadas y consensuadas, así como proponer vías de
implementación de dichas soluciones. El objetivo estratégico, común
para ambos tipos de proyectos, es desarrollar relaciones directas y
duraderas entre colectividades UE/AL.
Las redes del Programa URB-AL operan en dos planos asociati-
vos. Uno, marcado por el campo de acción de las redes temáticas que
agrupan decenas de ciudades de ambas regiones (AL y UE) interesa-
das a nivel general en el tema central que se les propone y actúa como
un espacio amplio de intercambio, comunicación, conocimiento en-
tre las ciudades socias y de asistencia técnica para la formulación de
los proyectos comunes. El otro plano, refiere a la particularidad de
las redes de ciudades que integran dichos proyectos de cualquiera
de los tipos (A y B). Este último nivel articula una multiplicidad de
dimensiones de conexión y conectividad de acuerdo a los modos de
actuación hacia el interior de sus propias redes, focalizadas en las
ciudades integrantes y/o en las implementaciones de sus acuerdos.
Depende de la gestión de estas redes, las modalidades que adquie-
ren cada una de ellas en sus procesos conceptuales (intercambios
de experiencias o debates teóricos sobre sus propias prácticas) y/o
en los procesos técnicos-instrumentales durante el desarrollo de los
proyectos comunes.

Proyecto tipo A

Su objetivo es promover intercambios de información y experiencias


sobre cuestiones relacionadas con el tema elegido y diseminar las bue-
nas prácticas de las ciudades socias del proyecto o de otras ciudades
que se consideran de interés.
Para los municipios que participan por primera vez, se puede con-
siderar un proyecto de iniciación en el campo de la cooperación inter-
nacional. Las ciudades con experiencia de participación pueden tener
interés de encarar aspectos particulares de problemáticas ya trabaja-

182
C���� B����

das en otros proyectos. Además sirven de antecedente casi obligatorio


para poder desarrollar un proyecto de tipo B.
La amplitud de actividades a que tienen acceso este tipo de pro-
yectos abre un vasto campo de posibilidades para los municipios y
socios externos de indagar los múltiples aspectos de la problemática
urbana, desde dimensiones territoriales, sociales, económicas y cul-
turales. Inclusive aspectos de gobernabilidad, democracia y Derechos
Humanos, en relación con la gestión local. Estos proyectos se propo-
nen como líneas estratégicas:
• Promover intercambios de experiencias entre autoridades locales
(experiencias a ser intercambiadas entre funcionarios y municipios
miembros del proyecto común: capacitación y entrenamiento).
• Seminarios: ya sea para capacitación y formación o como una
plataforma de intercambio de experiencias entre funcionarios
y/o consultores.
• Programas de capacitación para personal municipal.
• Misiones de diagnóstico y estudios de factibilidad.
• Acciones de fortalecimiento de la visibilidad de las actividades de
autoridades locales.
• Instalación de Bases de datos especializados/centros de
documentación/desarrollo de herramientas promocionales-
guías/videos/publicaciones/exhibiciones, etc./diseño de
programas para el monitoreo y evaluación de servicios
municipales con participación ciudadana, etc.
La estructura organizativa de los proyectos se mantiene muy si-
milar a la desarrollada durante la Fase I. Las diferencias se pueden
marcar en los tiempos de ejecución y mayores recursos asignados.
Esta última variable está en función de la mayor coparticipación fi-
nanciera de los municipios participantes. Inclusive se mantiene la es-
tructuración básica de las reuniones internacionales, pudiendo cada
proyecto adecuarlas a sus objetivos y necesidades de implementación
en el marco de las reglas establecidas en los instrumentos jurídicos
que garantizan las ejecuciones24.

24
Comisión Europea, “Informe estratégico regional sobre América Latina. Programa-
ción 2002/2006”, abril de 2002.

183
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

Proyecto tipo B

Estas nuevas tipologías, incorporadas en la Fase II, actúan como pro-


yectos comunes y sus desarrollos deberán estar basados en la apli-
cación de los resultados de un proyecto tipo A realizado y/o a partir
de las coordinaciones de las redes temáticas. Su marco de acción se
relaciona con uno de los objetivos del Programa que refiere a “...la
adquisición y aplicación de buenas prácticas urbanas”. El campo de in-
tervención de estos proyectos es de mayor envergadura debido a los
recursos fi nancieros que disponen y pueden actuar en forma territo-
rial y/o institucional. Por ejemplo: servicios colectivos y equipamien-
tos de interés de todas las ciudades miembros de los proyectos como
una escuela transnacional de capacitación municipal o un servicio
social en un área municipal especializada en atención y asistencia a
familias marginadas; la rehabilitación urbana de un área degradada
de la ciudad o el desarrollo de un proyecto piloto replicable en otras
ciudades del proyecto común. Inclusive, a partir de áreas munici-
pales de interés, la transferencia y adaptación de modalidades de
gestión.
Los proyectos se pueden desarrollar en un municipio particu-
lar del grupo de socios, pero debe proveer beneficios para todas las
ciudades participantes. Los presupuestos deben ser detallados, para
defi nir el proyecto y a la vez, poder ser monitoreado y controlado
durante la ejecución. Las pautas que marca esta tipología de proyec-
tos abren nuevos escenarios de acción e intervención urbana, para
los municipios de ambas regiones.

Comentarios proyectos tipo A25

Se intentan mostrar, en la revisión del Programa URB-AL, algunas


tendencias que se percibieron como riesgos potenciales, en el análisis
comparativo de las presentaciones de proyectos comunes al Progra-
ma (2002/2003) y que merecerían ser tenidas en cuenta en particular

25
Los comentarios se apoyan en análisis comparativos realizados por Clara Braun sobre
las evaluaciones de redes temáticas y proyectos comunes tipos A y B (proyectos presen-
tados: 2002, 53 pp.; 2003, 60 pp.) para el Programa URB-AL/Fase II (Comisión Europea
2002/2003).

184
C���� B����

por las ciudades participantes (coordinaciones de redes y proyectos


comunes) 26.
Si se hace una comparación entre los proyectos tipo A presentados
en abril y octubre 2002 y primera presentación del año 2003 (junio),
llama la atención como se van instalando vectores de modas operativas
en cada uno de ellos, sin responder por lo menos explícitamente, a
qué demandas, necesidades generales o específicas, políticas públicas
u otras razones que podían informar los socios del proyecto común,
estaban dirigidas las propuestas.
• En la presentación abril/2002, los proyectos A eran en general pro-
puestas que tomaban un problema urbano y hacían visible una
solución a la problemática que planteaban, más allá de que los
proyectos hayan sido buenos o malos, factibles o no factibles de
ser implementados. La concepción estaba volcada a la incidencia
en los temas públicos que parecían querer encarar las ciudades
y la “idea-solución” se desarrollaba en el lapso de ejecución del
proyecto con mayor o menores posibilidades de éxito. Estos pro-
yectos comunes tenían una cierta línea de continuidad con las
presentaciones de la Fase I, ya que muchos de ellos focalizaban
problemas urbanos que respondían a políticas municipales en
desarrollo o previstas en los planes de los municipios (en forma
explícita de las ciudades coordinadoras del proyecto común). Las
presentaciones mostraban límites comprensibles de los objetivos,
en relación al volumen del proyecto y parámetros legibles de las
implementaciones (tiempo de desarrollo y soluciones propuestas).
• En cambio, en los proyectos presentados en octubre 2002, de for-
ma significativa, se había instalado la moda operativa focalizando
los diagnósticos y estudios de factibilidad como un paradigma
urbano. Otro significativo número de proyectos, además de los
diagnósticos, incorporaron la cuestión de la participación ciu-
dadana, popular y/o comunitaria, en temas diversos y distintas
redes temáticas. Se realizaban diagnósticos, en general por ase-
sores externos y no ligados a planes en curso presentes o futu-
ros de los municipios socios ni en relación a las políticas públicas

26
Los señalamientos están tomados sobre un alto número de proyectos comunes pre-
sentados durante 2002/2003 y no incluyen a los proyectos aprobados, que se tratan por
separado.

185
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

en funcionamiento. Si bien es factible incorporar a los proyectos


comunes, el concepto de consultor/consultoría externa, como un
instrumento de análisis y diagnóstico para la planificación, esto
debe estar relacionado con algún elemento tangible de las polí-
ticas de los municipios. Si la propuesta es una innovación, por lo
menos debería garantizar la institucionalización de los resultados
de los proyectos comunes. Se planteaban los diagnósticos como
un primer nivel de aproximación a los problemas urbanos, pero
no se esbozaba el primer nivel de soluciones a ser verificado por
el mismo diagnóstico y el estudio de la factibilidad. La solución a
los problemas se dejaban para ser resueltas en un futuro proyecto
(tipo B). Los proyectos muestran una tendencia a no buscar res-
puestas a los problemas urbanos, sino posponer las alternativas
de soluciones para un próximo nivel, con mayores recursos. Sin
embargo, no se dejan instalados en los municipios las condicio-
nes básicas para esas intervenciones futuras. Los diagnósticos,
ejes estratégicos de los proyectos comunes, al aparecer desvincu-
lados de las políticas municipales y sin antecedentes visibles de
sostenibilidad futura, se convierten en objetos y creaciones, que
cumplen su ciclo en sí mismos y no en herramientas de la plani-
ficación y/o gestión urbana. Al incorporar el concepto de diag-
nóstico como objetivo central y fi n en sí mismo y no como una
herramienta que puede servir en algunas ocasiones y en otra no,
pero que siempre se articula como soporte de incidencia y sus-
tento de propuestas para planificación y/o intervenciones con-
cretas, se corre el riesgo del defasaje de los proyectos comunes
y las áreas operativas de los municipios. No todos los proyectos
de tipo A que se presentan tienen capacidades temáticas u ope-
rativas para convertirse en un proyecto de tipo B implementable.
• Con respecto a los temas de intervención propuestos por los pro-
yectos, se observa una tendencia hacia la sectorización de los pro-
blemas urbanos. Asimismo, la falta de los contextos de necesida-
des/demandas y/o políticas municipales a los que responden los
temas encarados, de todas las ciudades socias dificultan entender
el “dónde y cómo” se insertarían los resultados de las actividades
(institucionalización presupuestaria municipal). En general, las
demandas responden a experiencias o necesidades de la ciudad
coordinadora, acentuándose la modalidad de transferencia de mo-

186
C���� B����

delos de servicios o gestión, sin desarrollo de criterios de adapta-


ción a los contextos particulares de cada municipio socio y las con-
diciones culturales, que son sus marcos referenciales específicos.
• La falta de creatividad de las propuestas, en relación con los re-
sultados/productos, está creando una uniformidad de “resultados
esperados” sin diferenciar particularidades de los proyectos y
sin tener en cuenta los contextos de las ciudades o las diferencias
existentes en las poblaciones-objeto a las que se dirigen, opacan-
do la riqueza de los productos tangibles. El Programa ofrece una
multiplicidad de alternativas, inclusive para mayor conocimiento
y visibilidad de las ejecuciones, que no se utilizan. Por ejemplo,
diseño de estrategias de comunicación centradas en la diversidad
de los actores locales, en los multimedios con apoyo de los muni-
cipios o campañas de acciones simultáneas en las ciudades socias,
buscando repercusión interregional, etc.
• Con relación a los presupuestos de los proyectos comunes, se hace
casi imposible analizar costo-beneficios, por la falta de datos para
una lectura cuantitativa. Con el aumento de los presupuestos para
los proyectos y los tiempos de ejecución, este problema se ha vuel-
to más complejo en función de la menor información calificada que
se incorpora. Los rubros presupuestarios se manejan por porcen-
tajes globales, que prácticamente no varían de un proyecto a otro y
resultan casi independientes de los contenidos y objetivos de cada
presentación. Las referencias que se pueden hacer sobre costo-be-
neficios para cada proyecto son de orden cualitativo y se convier-
ten en apreciaciones personales, sin capacidades de legitimación.
• Durante las últimas presentaciones de proyectos comunes (junio
y octubre 2003) se mantuvieron las concepciones de participación
ciudadana y/o sociedad civil con las mismas características ante-
riores y con una inclusión muy fuerte de demandas a la sociedad
civil (no visibilizada en los presupuestos) de tener que ser los ac-
tores de sostenibilidad de los resultados de las intervenciones. El
nuevo espacio de moda operativa se manifestó en un gran grupo
de proyectos, en los marcos conceptuales sin diferenciación, en
diversos temas y de gran similitud para las diferentes redes te-
máticas. Parecían corresponder a iguales formas de concepción
(marcos teóricos y justificaciones) y modalidades operativas en

187
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

la formulación de los proyectos, particularmente en su faz me-


todológica. Las razones de esta tendencia pueden ser varias y
requeriría de un monitoreo de los proyectos para una evalua-
ción situacional, que sustente opiniones legitimadas al respecto.

• Proyectos comunes aprobados. Se destaca el muy buen nivel y perfil


de los proyectos en casi todas las redes, aprobados durante la Fase
II. Cubren un amplio espectro de problemáticas urbanas, algunas
de temas conocidos y otros con un alto grado de innovaciones me-
todológicas y/o de implementación. Es de esperar poder contar con
evaluaciones que puedan dar cuenta de los procesos realizados a
través de las intervenciones y los resultados institucionalizados.

Comentarios proyectos tipo B27

La modalidad de los proyectos comunes del tipo B tienen un desarro-


llo corto en el tiempo (2002 y 2003), inclusive no hay aún intervencio-
nes fi nalizadas. Además, se tiene muy poca perspectiva temporal para
poder hacer comentarios afi nados respecto de ellos.
Estos proyectos, como concepción general, presentan un amplio
campo de nuevas posibilidades de profundizar problemáticas urba-
nas, cambios de escala en las intervenciones de mucho interés teórico
y de acción, que requieren debates e indagaciones sobre los objetivos
operativos y capacidades de trabajar con las políticas urbanas de los
municipios. Habría que incorporar la cuestión del cómo evitar que por
su propia dinámica y presupuestos, estos proyectos sean considera-
dos “grandes proyectos” y se anulen en sus propias capacidades. Las
presentaciones mostraron un viraje interesante de un año al otro. De
focalizar temas puntuales, como objetos únicos, prácticamente cerra-
dos sobre la ciudad (como por ejemplo, Escuelas transregionales para
diversos temas, edificios modélicos, Observatorios ambientales, Plata-
formas representativas de lo virtual, etcétera) a una apertura sobre el
espacio urbano de las ciudades con diversos rasgos distintivos (desde
acciones directas en la ciudad, rehabilitaciones sectoriales y barriales
o recuperación de espacios públicos, hasta implementaciones de ser-
vicios ambientales con alto impacto social).

27
Ibid.

188
C���� B����

4. Cuestiones sobre Participación de la Sociedad Civil

Durante la Fase II del Programa se hicieron frecuentes presentaciones


de proyectos comunes que incorporaron en sus metodologías de tra-
bajo, con variadas denominaciones, el componente de participación
ciudadana, popular y/o comunitaria.
Del análisis de un grupo significativo de proyectos con esas ca-
racterísticas, correspondientes a varias redes se encontraron factores
claves en la formulación, que se repetían sistemáticamente y hacían
confusos los conceptos sobre la participación de grupos sociales, el
rol de los municipios y la organización clásica de un proyecto común
URB-AL. Esta situación es independiente de los temas encarados y de
las redes a los que pertenecen.
Incorporaban a una serie de factores reiterativos y constantes que
hacían poco comprensibles las etapas de los desarrollos del conjunto
y de escaso interés las implementaciones y los resultados. Otro gru-
po de proyectos comunes, presentaba en la descripción metodológica,
modalidades que denominaban participativas de relación a actores
locales, hecho que no tenía incidencia en las actividades ni en los re-
sultados previstos.
Las indagaciones realizadas sobre ese conjunto de proyectos, con
la participación de grupos sociales y/o ciudadanos en las formulacio-
nes, permitieron visualizar dos esferas de problemas relacionados con
la participación de la sociedad civil en los proyectos comunes URB-AL.
Una esfera remitía al diseño y formulación de los mismos proyectos,
a las articulaciones municipio-sociedad civil y municipios - ONG’s y a
la concepción de la participación social en temas urbanos.
La otra esfera informaba sobre las aperturas, posibilidades y li-
mitaciones del Programa URB-AL de incorporar la concepción parti-
cipativa social, que se abordará conjuntamente con la prospectiva de
los criterios y modalidades de acción.
Para el diseño y formulación de los proyectos comunes que de-
seen incorporar el componente participación ciudadana o comunita-
ria, se debe tener en consideración la necesidad de un trabajo previo
exploratorio a la formulación y diseño de la propuesta, que focalice:

I. Las concepciones participativas que puede aceptar el tema a


encarar y los límites que va a tener el proyecto a formular.

189
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

II. Un conocimiento de la amplia y multifacética experiencia de


intervenciones participativas, en particular en AL, con sus
éxitos y fracasos.
III. La existencia en los municipios socios y en particular de la
ciudad coordinadora del proyecto, de experiencias de gestiones
participativas municipales anteriores y en curso o si ésta que
se plantea va a ser inicial y analizar sus resultados anteriores.

Este marco referencial facilitaría encarar con más solvencia al com-


ponente participación y actuar como insumo para enmarcar la concep-
ción de la formulación. Además, podría llegar a mejorar las falencias
detectadas como:
• Exhibición de objetivos muy amplios, confusos y poco defini-
dos, que pierden su calidad y se convierten en explicación del
por qué de la participación.
• Falta de relación entre los objetivos y el dimensionamiento de las
actividades (por exceso o por defecto) y escasa coherencia entre
los objetivos y los resultados esperados, por desconocimiento o
por no considerar los límites que presenta el proyecto común.
• Confusión conceptual entre participación interactoral, ha-
cia el interior del proyecto común, que tienen un significan-
te institucional, con la participación de la sociedad civil que
tiene otras dimensiones sociales y políticas, articuladas a los
municipios (en muchos casos los grupos sociales actúan en
conjunto con ONG’s). Definir y transparentar estas cuestio-
nes reiteradas en muchas presentaciones, facilitaría los de-
sarrollos y aclararía la contradicción de mencionar la par-
ticipación con grupos sociales en las formulaciones de los
proyectos, sin integrarlos en las actividades que se realizan y
a los resultados esperados. Tampoco se los menciona en los
presupuestos, lo que ayudaría a visibilizar modalidades de ac-
ción. Organizar un taller o similar puede cubrir apariencias de
participación, pero no fortalece la incidencia del proyecto co-
mún en las ciudades y resta credibilidad a la gestión municipal.

190
C���� B����

Otro grupo de problemas detectados en los proyectos, remite a


cuestiones conceptuales de la participación social.
• Lejana percepción del significado de incorporar a los grupos so-
ciales en los proyectos. Las actividades y resultados se traducen
en productos iguales (en todos los proyectos) no pensados para
ser compartidos con la ciudadanía o comunidad, a la que ade-
más se le demanda participar y ser soporte de sostenibilidad de
resultados. Por ejemplo, los manuales de buenas prácticas o las
guías de experiencias se prevean en un solo formato de presen-
tación, sin tener en cuenta los diversos niveles sociales a los que
deberían ser dirigidos.
• En los proyectos que incorporan el componente de participación
de grupos sociales, en cualquiera de sus modalidades no se tie-
ne en consideración que en general se contemplan a los grupos
destinatarios como duplas. Es una forma de hacer visible a las
organizaciones que participan de los proyectos.

I. municipio/sociedad civil
II. municipio/organizaciones sociales o ONG’s
III. municipio/áreas municipales (trabajo participativo hacia
el interior de la institución municipal).

• Los proyectos comunes, que encararon el tema de la participación


con grupos sociales, reflejaban inseguridad en el manejo metodo-
lógico; alto grado de centralización operativa; poco dominio de
instrumentos participativos institucionales que incluyeran a los
municipios como un actor local esencial en la sostenibilidad de los
resultados; escasa solvencia técnica en el campo teórico - práctico
de la implementación participativa.
Como balance de las Fases I y II del Programa URB-AL, se pueden
mencionar, a partir de la dimensión de la participación ciudadana,
tres aspectos que se consideran de interés y que podrían aportar al-
gunas pistas para futuras evaluaciones y/o para ajustes de criterios
operativos.

191
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

1. La trascendencia del Programa desde la cooperación descentraliza-


da para el escenario local, municipios y colectividades locales, de
América Latina y Unión Europea, como propuesta estratégica para
el desarrollo territorial en sus múltiples facetas económicas, socia-
les, políticas y espaciales. Este aspecto se percibe claramente tanto
en la primera Fase como en la segunda, por la adhesión creciente
de las ciudades de ambas regiones a las redes, en una instancia ge-
neral y en particular, a los proyectos comunes. Los temas que se
plantean y sus resoluciones más ajustadas se irán fortaleciendo con
el paso del tiempo y prácticas conjuntas. Para poder profundizar
este aspecto, ameritaría contar con mayores elementos de informa-
ción sobre los grados de institucionalización de los resultados de
los proyectos y de los impactos que incorporaron las ciudades.
2. Los subsidios otorgados por la Comunidad y el concepto de cofi-
nanciamiento tienden a generar grados de conciencia institucional
en relación a la apertura fi nanciera por parte del Programa y de
la corresponsabilidad fi nanciera por parte de gobiernos locales.
El pasaje de la Fase I a la II, así lo confirma. Sin embargo el clivaje
en el nivel de montos fi nancieros entre una Fase y la otra, para los
proyectos comunes, puede llevar a futuro el riesgo de dificultar
el grado de participación de las ciudades medias o pequeñas, sin
capacidades fi nancieras, cerrando un círculo elitista de ciudades
con acceso al Programa URB-AL. Esta posibilidad desligitimaría
uno de los objetivos estratégicos centrales del Programa. Se pue-
den tomar recaudos frente a esa probable realidad y contar con
una solidaridad regional de ciudades que ayuden a controlar esa
situación de riesgo.
3. La propuesta global del Programa URB-AL se sustenta en los
proyectos comunes (enmarcados en las redes temáticas) y en los
procesos de gestión local de las ciudades AL/UE. Inciden en esa
trama, los productos de la confluencia de factores históricos de
relación AL/UE, culturales, políticos y sociales, que recogen la
tradición municipalista, las identidades locales y propuestas de
descentralización y autonomía, apertura a la emergencia de nue-
vos actores locales y formas innovadoras de participación ciuda-
dana. Este aspecto está íntimamente ligado a la incorporación de
las nuevas redes en la Fase II, concepción ligada transversalmente
a las experiencias de la Fase I. Los contenidos de esta estrategia,

192
C���� B����

muestran las capacidades de apertura de escenarios sociales, cul-


turales y de modalidades de gestión que ofrece el Programa y que
los municipios son sus directos beneficiarios. Lo anterior implica
también, responsabilidades políticas y sociales de los municipios
con sus poblaciones y comunidades, en desarrollar ámbitos de
trabajo conjunto con la ciudadanía y no correr el riesgo de vaciar
de contenido el concepto de participación.

III. C���������� �� A����������� E����������


M���������-S������� C����
Con respecto a la esfera referida a las aperturas, posibilidades y li-
mitaciones del Programa URB-AL (proyectos comunes) para trabajar
métodos participativos con la sociedad civil, en primer término habría
que referirse a la legitimación que el Programa tiene en este campo,
a través de las líneas estratégicas de la UE en su relación con ALC
(Cumbres UE/ALC de Guadalajara, Madrid y Río de Janeiro, 1999), y
los objetivos estratégicos de la cooperación descentralizada (Informe
estratégico Regional sobre AL/UE abril 2002) y del Programa URB-AL
(2002/2006) para la presentación de proyectos comunes (de tipo A y
B). Además, la incorporación de las nuevas redes en la Fase II con te-
máticas como “Finanzas locales y presupuesto participativo”, “Lucha
contra la pobreza” o “Seguridad ciudadana”, muestran claramente un
amplio campo posible de intervenciones con metodologías participa-
tivas e incorporación de nuevos actores locales, que inclusive pueden
extenderse como método al resto de las redes en funcionamiento.
Las visiones macro-estratégicas, con relación a las alternativas
de aperturas temáticas y de acción que propone el Programa, están
mucho más avanzadas en prospectivas urbanas (ver redes) que las
visiones que asumen muchos municipios en ambas regiones, para la
resolución de los problemas territoriales, socioeconómicos y cultura-
les. Los proyectos comunes que están intentando incorporar la temá-
tica participación de la sociedad civil, lo hacen con poca decisión y
transparencia. Un factor que quizás podría estar incidiendo en este
aspecto podría remitirse a la permanencia, en el nivel local, de for-
mas centralizadas de gestión tradicionales, relacionadas a la coopera-
ción internacional bilateral de modelos únicos para todos los países, por

193
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

ejemplo, las propuestas únicas de vivienda social para los países de


AL. En este caso, la producción de resultados únicos y/o transferencias
de modelos, para todas las ciudades del proyecto común. Esta situa-
ción remite también a la poca apertura que proponen los municipios
a las gestiones participativas y a la escasa utilización de las ventajas
comparativas que ofrece el Programa descentralizado, de autonomía
operativa a los entes locales.
Sin embargo, el haber adquirido un gran número de municipios
de AL y la UE28, ciudades grandes, medias y pequeñas, habilidades
y capacidades de actuación en proyectos comunes interregionales y
transitar el campo de la cooperación internacional, abre un escenario
óptimo, un punto de clivaje, para incorporar nuevas modalidades y
tecnologías de gestión participativa en las ciudades y reforzar capaci-
dades locales para el desarrollo territorial urbano.

1. Actores Locales e Instrumentos de Participación

Existe un amplio catálogo de metodologías y herramientas participa-


tivas, particularmente en AL, y son los gobiernos locales (ejecutivo y
legislativo) los que deben tomar la apuesta de convertir a las ciudades
en “ciudades para todos” creando, institucionalizando y legitimando
instancias participativas de gestión local. Los proyectos comunes del
Programa URB-AL tienen amplias posibilidades de intervención, en
acompañar estas modalidades de acción, que reforzarían las capacida-
des de gestión urbana local.
La alternativa de incorporar en los proyectos comunes actores
locales como socios externos, con roles determinados de producción
teórica (Centros de investigación o Universidades) podría incentivar
la producción de teoría sobre metodologías y gestión participativa.
Aunque estas cuestiones están estudiadas desde el campo académico,
no hay una visión sistematizada y flexible desde los municipios y
sus problemáticas concretas de gestión. Material de este tipo puede
28
En la Fase I, más de 1100 ciudades y colectividades locales involucradas en el Progra-
ma; más de 70 proyectos comunes aprobados y una cantidad considerable de produc-
tos tangibles elaborados y resultados e impactos intangibles de alta significación para
las ciudades. M. del H. Romero, “Nuevos Enfoques en la cooperación internacional. La
cooperación descentralizada y el Programa URB-AL de la Comisión Europea”, Anales
del ECO-URBS, IV Congreso Internacional sobre Planeamiento y Gestión ambiental en
Centros Urbanos, Florianápolis, Brasil, diciembre de 2002.

194
C���� B����

sustentar acciones de los proyectos comunes URB-AL y fortalecer es-


pacios de debate casi inexistentes. El intercambio de experiencias de
estas modalidades, entre las ciudades de AL y la UE, tendería a for-
talecer las capacidades de los municipios interesados en el tema en
forma sectorial (para proyectos determinados) o en la gestión integral
de la ciudad. Se puede construir, a partir de esos procesos, una pla-
taforma compartida de saberes más científicos sobre los mecanismos
institucionales que requiere la participación de la sociedad civil en los
proyectos urbanos.
Si se consideran ciertas herramientas de participación no com-
prometidas con el total del proyecto, como las consultas y foros ciu-
dadanos, plataformas sociales o de actores locales, son fácilmente
adaptables a los proyectos comunes y estos, por sus modalidades de
implementación tienen amplias capacidades a su vez para incorpo-
rarlas. Pero conviene aclarar que no constituyen proyectos participa-
tivos sino que deberían ser parte de una estrategia de comunicación
para mayor visibilidad de las acciones de los proyectos, del Programa
URB-AL, de la gestión de los municipios y de los actores locales que
participan de esa modalidad.
En función de los resultados de integración buscados, no es re-
comendable trabajar con metodologías de participación desde un la-
boratorio local (interior de los municipios) ya que son procesos me-
todológicos que se construyen desde “el trabajo en campo” y con la
participación de la gente (grupos sociales) involucrada en todas las
instancias del proyecto, inclusive en los viajes internacionales de in-
tercambio de experiencias y/o de capacitación. Si se proponen accio-
nes participativas territoriales, aún sean estas piloto
piloto, debe integrarse
al actor central que implementa (grupos sociales) y no solamente los
funcionarios de los gobiernos locales, que coordinan. Lo anterior, en
principio, prefiguraría una posible limitación de los proyectos co-
munes, tal cual están estructurados en el Programa URB-AL, a la in-
corporación de procesos participativos de gran envergadura. Es una
cuestión que debería ser analizada para determinar criterios.
A través de los proyectos comunes, municipios y ciudadanía co-
laborarían en generar procesos de transformación hacia el interior de
los gobiernos locales y de las relaciones de acción y gestión de éstos
con la comunidad, a fi n de reforzar las calidades del hábitat urbano.
En todas las intervenciones de URB-AL el rol central de los muni-
cipios se afirma, ya que estos proveen las dimensiones institucionales

195
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

y políticas necesarias para la ejecución y pueden facilitar las articula-


ciones con las organizaciones de la sociedad civil, además de permitir
el vínculo con las políticas regionales o nacionales. Esta visión estraté-
gica permite abordar, desde un espacio más inclusivo, una profundi-
zación de la descentralización; construir propuestas con metodologías
de participación a diferentes niveles (local, regional e internacional);
reforzar las capacidades de gestión urbana a nivel municipal y de la
comunidad, incorporando demandas de los actores urbanos en fun-
ción y prioridad de las políticas públicas municipales (gobernabilidad
participativa).
Frente al interrogante ¿es posible obtener espacios democráticos
de transformaciones municipales? aparece la cuestión de la escala de
intervención. El paso de la propuesta de innovación y diagnóstico al
proyecto es una primera etapa (proyecto A), que debería servir de base
al ¿cómo pasar de estos proyectos comunes (tipo A) a intervenciones
significativas para instalar respuestas de mayor envergadura? (tipo B)
y este pasaje ¿qué condiciones requiere para resolver los problemas
urbanos?
Como ejemplos para estos interrogantes, que requieren de un ma-
yor debate, se podrían mencionar los proyectos: “Ciudad vieja Renue-
va” (Montevideo/Uruguay. Proyecto B-R5/2002) y “Rosario Suma. Una
solución urbana desde una mirada alternativa” (Rosario/Argentina,
Proyecto B-R7/2003) que proponen y ponen en práctica metodologías
participativas que los municipios utilizan normalmente con sus pro-
gramas y proyectos en la gestión de sus ciudades.
Un caso particular de participación institucional con actores loca-
les es el proyecto común “Metodologías e instrumentos para la insta-
lación de observatorios de inclusión social en las ciudades” (Saint-De-
nis/Ile de France Proyecto A-R10/2003) que incorpora diversos actores
locales en cada ciudad y propone un desarrollo intersectorial hori-
zontal (áreas municipales diversas) buscando sesgar y potenciar los
recursos existentes hacia el interior de los municipios. La metodología
participativa se basa en la revisión de las herramientas de observación
disponibles, a través de plataformas actorales locales y consultas ca-
lificadas institucionales, así como mecanismos de comunicación a la
opinión pública local sobre cuestiones de inclusión social.
El proyecto de tipo B “E-Agora: la academia de la Democracia Elec-
trónica” (Issy-les-Moulineaux Proyecto B-R3/2003) y varios otros pro-
yectos de tipo A, proponen una ampliación de la participación de la

196
C���� B����

ciudadanía y la democracia en forma virtual y a través de plataformas


informáticas y el uso de tecnologías de la información y comunicación
(Tic’s) en las prestaciones de servicios municipales. Las herramientas
participativas en estos proyectos son “cuasi” consultas ciudadanas no
vinculantes y en algunos casos restrictivas.
Las entradas temáticas a las redes, de los proyectos, han ido adqui-
riendo mayor relevancia sectorial de la primera Fase a la segunda. En
un principio del Programa, los campos temáticos se derivaban a partir
de los objetivos estratégicos de las redes, presentando los proyectos
comunes ámbitos de acción acotados y totales. Actualmente (Fase II)
algunos campos se diferencian muy poco de los objetivos, por ejemplo,
la gobernabilidad o la igualdad de género son en muchos casos objeti-
vos y entradas temáticas. Estas han tomado autonomía con relación a
los objetivos estratégicos y a las modalidades de intervención. Las ciu-
dades se fueron inclinando fuertemente a los enfoques temáticos, que
en muchos casos ha facilitado el intercambio de experiencias, pero no
de resultados concretos, a pesar de ser éstos, más fáciles de imaginar
en la transposición. El riesgo que existe, es dirigir al Programa ha-
cia estructuras de gestión alejadas de las estructuras de planificación
institucional y de subestimar los cambios estructurales necesarios a
mediano plazo, en beneficio de los mejoramientos inmediatos.
Una plataforma local que integre instituciones municipales (eje-
cutivo y legislativo) y las organizaciones de la sociedad civil (movi-
mientos sociales, ONG’s, Universidades, sector privado u otras) per-
mitirían corregir esta tendencia. Además servirían de soporte a los
proyectos comunes del Programa y a su sostenibilidad, así como a
tener mayor incidencia en las políticas públicas. Un caso de proyecto B
que se aproxima a esta tendencia es el proyecto común “Alianzas pú-
blico-privadas para el desarrollo local OBSERVA.NET” (Irún Proyecto
B-R4/2003) que muestra las intenciones de incorporar con visibilidad
al sector privado en una plataforma de actores locales.
Las plataformas locales multinacionales participan de hecho en
todas las estrategias transversales de comunicación, y son medios de
presión para incidir en las legislaturas locales y regionales sobre cues-
tiones urbanas. Si se desarrollan propuestas a una escala significativa
(proyectos tipo B), con modalidades participativas, hay que considerar
las implicaciones y consecuencias sobre los aspectos presupuestarios
y fi nancieros; sobre las políticas urbanas locales y otros niveles de
referencia regional. A partir de esta visión, se pueden poner en pers-

197
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

pectiva las intervenciones, articular los enfoques micro y macro; in-


terrogarse sobre las alternativas políticas que se están proponiendo
a través de los proyectos comunes.
La cooperación descentralizada con sus características, facilita
acciones en el desarrollo de competencias urbanas a través del for-
talecimiento de los actores locales y regionales que participan en
ambos tipos de proyectos comunes, particularmente en el impacto
posible de transformaciones locales a corto y mediano plazo; repli-
cabilidad y transferencia de modalidades de gestión; capacidades lo-
cales de capitalizar los intercambios de experiencias y diseminación
de buenas prácticas y el dinamismo en el campo internacional de los
socios locales. La co-fi nanciación de los proyectos abre un espacio
explícito para la formación de actores locales y regionales para el
montaje y búsqueda de fi nanciamiento complementario de proyec-
tos y acciones. Estas actividades para su operabilidad se enmarcan
en el concepto de “lobby” que requiere una estrategia de “lobbying”
institucional local y ciudadano.

2. Redes y Proyectos Comunes: un Instrumento,


un Mecanismo

Así como los sistemas de redes permiten el acceso local al escena-


rio nacional e internacional y los intercambios compartidos en tiempo
real (redes sociales, laborales, educacionales y otras, que defi nen un
“mundo-redes”); también han sido promotores de la articulación de
equipos de trabajo multinacionales e interregionales para el desarro-
llo de proyectos, programas e intereses comunes. En el caso específico
de las ciudades, éstas se integran en sistemas de redes que no siguen
las lógicas administrativas–jurídicas de los países (ciudades capitales/
provinciales o regionales/locales), sino que se estructuran en función
de nodos (ciudades) y flujos (de personas, capitales diversos, produc-
tos, información, etc.). Sus jerarquías internacionales se organizan por
las funciones y papeles múltiples que cumplen en las nuevas formas
de organización de la economía global (internacionalización social,
cultural y política). Las redes de ciudades se consolidan a partir de la
década del los 80 como una estrategia privilegiada y un mecanismo
multidimensional de producción e intercambio, para muchas ciuda-
des grandes y medianas.

198
C���� B����

A partir de estos nuevos escenarios nacionales e internacionales,


el territorio tiende a reflejarse como espacios interconectados en red,
con sus puntos fuertes en los nodos urbanos que desarrollan relacio-
nes con otros centros urbanos y que permiten ampliar sus marcos
de actuación (cambio de escala). Tienen el objetivo de consolidarse a
niveles nacional, local e internacional, de acuerdo a las capacidades
políticas que llevan adelante los gobiernos locales.
Para las redes de ciudades se han identificado una serie de objeti-
vos, flexibles en sus resultados, que giran en torno a las necesidades
del desarrollo local y defi nen aspectos positivos y negativos sobre
las mismas29. Se mencionan los objetivos y resultados que se veri-
fican en general, en las actuaciones en red del Programa URB-AL,
tanto a través de los proyectos comunes como de la interacción de las
ciudades en el espacio de las redes temáticas.
 Inserción de las ciudades en el sistema internacional, inclusive
de fi nanciación, que permite el acceso y utilización de un
volumen creciente de información, intercambio de experiencias,
tecnologías y modalidades de gestión urbana.
 Consolidación de nuevos espacios territoriales económicos,
demográficos y políticos, que facilitan generar y utilizar econo-
mías de escala y de aglomeración para el desarrollo de infraes-
tructura, proyectos productivos y acciones compartidas de alta
calificación.
 Estructuración de un sistema de lobby frente a terceros y acceso
a funciones de liderazgo.
 Posibilidades de actuación de las ciudades en niveles superiores
al ámbito local, nacional y utilización de las redes como un ins-
trumento y un mecanismo de promoción de los centros urbanos
e inserción en espacios de relación más amplios.

a) Redes. Aspectos positivos

• Se consolidan como un mecanismo de desarrollo de la política


exterior, la promoción y la imagen de la ciudad y permiten a sus
miembros interconectarse con un amplio sistema de relaciones.

29
Borja y Castells, op. cit.

199
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

• Su estrategia de actuación fortalece funciones de liderazgo y el


acceso a grandes volúmenes de información.
• Pueden servir de estímulo para el desarrollo interno de la cali-
dad de vida y de la competitividad y permiten la permanencia
en el tiempo de líneas de actuaciones, dado que la existencia de
compromisos exteriores permite, a veces, superar las contingen-
cias coyunturales locales.
• Rompen el modelo rígido de ayudas regionales y estatales para
entrar en un área de reconocimiento de interés particular en
distintos ámbitos locales e internacionales y asumen una identifi-
cación de ciudades y regiones, como actores activos en la cons-
trucción de nuevos espacios de interacción e intercambio; acep-
tan la lógica en red en vez de la lógica vertical de las estructuras
municipales.
• Abren nuevas formas, a nivel del territorio, de organización, es-
tructurando espacios de relación y espacios regionales defi nidos
por los núcleos urbanos y no por delimitaciones administrativas.
• Sus nuevas modalidades de organización se basan en flujos y
están defi nidas por las ciudades como actores de los diversos
procesos urbanos. Sin embargo, la superposición de redes y por
ende de los espacios de relación, añaden elementos de compleji-
dad a estas tendencias.
• Se consolidan, las redes de ciudades, como un sistema de parti-
cipación directa en la construcción de un mundo local y también
como un sistema complementario de solidaridad internacional
y redistribución de saberes urbanos. Tienen incidencia en la
gestión local a través de la difusión de buenas prácticas y tecno-
logías desde los centros urbanos más dinámicos e innovadores
hacia aquellos con problemas económicos y/o sociales.

b) Aspectos negativos y dificultades

• La gran diversidad de contextos económicos, sociales y cultura-


les, modalidades de organización territorial y de gestión de las
diversas ciudades generan, en algunas ocasiones, conflictos de
intereses que ponen en juego la continuidad y resultados de la
cooperación entre ciudades.

200
C���� B����

• La articulación de los distintos escenarios urbanos, ciudades


grandes y pequeñas de AL y UE con marcos disímiles y contra-
dicciones operativas, sugiere que los principales beneficiados de
las redes de ciudades sean, en primer término, aquellos miem-
bros más potentes, organizados económicamente y activos. Este
hecho puede llevar a distorsiones no deseadas de las relaciones
hacia el interior de las redes.
• La participación en redes tiene como condición necesaria, pero
no suficiente, la existencia de un excedente en recursos humanos,
económicos y/o técnicos en la ciudad.
Es importante considerar que aparece una dificultad adicional y
riesgo de exclusión, dada por la realidad económica y social de AL
que deja fuera de las redes de ciudades, a miles de municipios medios
y pequeños, por carencia de infraestructura, cuestiones económicas
y de recursos humanos y coloca en primer plano de visibilidad a la
brecha tecnológica negativa que se registra en la región.
Seguramente, una mayor articulación entre las redes temáticas
(URB-AL) con otros programas descentralizados (Programa @LIS),
que encaran los problemas de las nuevas tecnologías, ayudaría a re-
focalizar estas falencias.
Tanto el “trabajo en red” como las redes temáticas y los “proyec-
tos comunes”, son componentes de una metodología innovadora para
la articulación, asociación y desarrollo del Programa e interacción
de las ciudades socias de la cooperación descentralizada UE/AL. El
concepto innovador “trabajo en red” cubre tanto los dos niveles ho-
rizontales y descentralizados de actuación (redes temáticas y “pro-
yectos comunes”), como el nivel centralizado técnico-administrativo
de control operativo.
En el ámbito de acción de cada Red temática es donde partici-
pa el conjunto de las ciudades socias para su interacción nacional
e internacional. Éste a su vez constituye el espacio de debate en la
generación y articulación de los “proyectos comunes” a ser fi nan-
ciados. La metodología novedosa de encarar proyectos asociados a
partir del encuentro de intereses comunes entres las ciudades lati-
noamericanas y europeas de distinto rango de desarrollo, población
y realidades territoriales, ha mostrado su pertinencia al fortalecer
un trabajo en común focalizado en la gestión local de las políticas
urbanas. Los resultados de las acciones emprendidas son indicativos

201
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

del amplio campo multidimensional de problemas urbanos, factibles


de nuevos aprendizajes e intercambios entre los gobiernos locales. Por
otro lado, en los ámbitos–micro de cada uno de los “proyectos comu-
nes” se generan en forma conjunta metodologías de implementación,
participativas para las acciones comunes de interés mutuo. Hacia el
interior de sus propias esferas de trabajo y en relación interactiva con
sus respectivas redes temáticas, se facilita la producción coordinada
de actividades y el intercambio de: experiencias de buenas prácticas,
transparencia de la gestión del proyecto común y fortalecimiento de
relaciones institucionales entre las ciudades de ambas regiones.

3. Producción de Conocimiento

Si se afirman procedimientos para fortalecer la incidencia territorial


y las implementaciones participativas de realidades y prácticas loca-
les, también deberían desarrollarse estrategias para la producción de
conocimiento desde y a través de los proyectos comunes. Esta con-
cepción estratégica ayudaría a elaborar y afirmar un pensamiento
urbano y social en las ciudades de ambas regiones. La producción
de conocimiento es una necesidad para el Programa, desde punto de
vista interno, considerando que redes y proyectos han ido acentuan-
do la diversidad de los enfoques urbanos y es justamente la produc-
ción de conocimiento la que contribuiría a una unidad amplia de la
diversidad de ciudades, municipios y colectividades locales. Desde el
punto de vista externo, la visibilidad del Programa depende de sus
capacidades de mostrar la multipluralidad de acciones urbanas en las
ciudades y regiones, con una concepción específica identificatoria.
Un procedimiento posible para organizar la información, a partir de
evaluar y sistematizar lo actuado, podría inferirse desde considerar:

- los procesos de elaboración de los proyectos comunes (tipo A y


B) que están articulados a los objetivos estratégicos del Programa
y redes y por otra parte a los temas elegidos;
- las hipótesis construidas a partir de las necesidades/demandas
explícitas y de las reflexiones de los actores locales (Plataforma);
- las elaboraciones (formulación) que se desprenden de las
hipótesis;

202
C���� B����

- la verificación de las hipótesis que se materializan a partir de los


ámbitos de intervención, es particular para cada ciudad socia par-
ticipante de los proyectos comunes, por sus contextos específicos30.
Otra verificación posible puede desprenderse de un trabajo con-
junto con las universidades en paralelo al proceso de intervención.
El trabajo de elaboración de temas formula las propuestas de acción
y se apoya en los intercambios de experiencias que permite incorpo-
rar en la estructura de los proyectos comunes la conceptualización de
las lecciones aprendidas de otras intervenciones, en los procesos de for-
mulación, elaboración e implementación. El proceso de elaboración
debería ser un proceso abierto y participativo, ya que los grupos des-
tinatarios a los cuales va dirigido el proyecto común han sido iden-
tificados: funcionarios y/o agentes de los municipios, organizaciones
sociales, asociaciones intermedias, investigadores, profesionales y de-
cisores políticos.
El desafío y la apuesta para el Programa, redes y ciudades, es la
capacidad de construir una visión común urbana, identificando las
divergencias de enfoque en relación a necesidades y demandas de los
grupos sociales, a través de una elaboración conjunta con los diferen-
tes actores locales que deberán sustentar el proyecto.
Una definición sobre modalidades más participativas ciudadanas,
implica incorporar criterios flexibles para una nueva proposición alre-
dedor de la gestión participativa de las ciudades o de la planificación
participativa del territorio. No todas las temáticas tienen capacida-
des de participación ciudadana del mismo carácter. Pero, existen una
multiplicidad de herramientas de participación, para cada nivel que
la gestión pública decida implementar, que no son consideradas en
las agendas políticas municipales. Por ende, en general, no existen en
los municipios recursos humanos capacitados en gestión participati-
va ni estructuras operativas, organizadas para contener procesos de
participación (por ejemplo, horarios de reuniones y locales adecuados;
conducción de proyectos y acciones por liderazgos interactivos y equi-
po municipal intersectorial; organización de grupos polifuncionales;
toma de decisiones por consenso; comunicación social y recepción de
información de los circuitos formales e informales; conocimiento del
campo urbano donde se va a actuar).
30
G. Massiah, Informe Fortalecimiento programa de gestión urbana para América Latina y
El Caribe, PGU-ALC, Quito, 2000.

203
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

De los objetivos estratégicos del Programa surgen pistas a ex-


plorar para una participación ciudadana/comunitaria focalizada en
el reforzamiento integral de la calidad de vida en las ciudades; en
el mejoramiento de la gestión participativa y de la cogestión urba-
na; en la promoción del desarrollo sostenible en las ciudades; en el
fortalecimiento de la dinámica local de los actores urbanos; en el
desafío de la lucha contra la pobreza, e inclusive hacia el interior de
los municipios, promover la formación y capacitación de recursos
humanos para una gestión más integral, transparente, participativa
y democrática de las ciudades en las regiones de AL y UE.

4. Movilización de Actores Locales

Las estrategias para la movilización de los actores locales, se articulan


y defi nen a partir de una fuerte voluntad política de los municipios de
transitar carriles participativos y vinculantes con las demandas ciu-
dadanas y sectores sociales. Requiere decisiones del Ejecutivo local
de escuchar necesidades y propuestas, así como generar ámbitos de
participación que los visibilice como actores de la sociedad civil y con
capacidades de actuar en los proyectos comunes (de nivel internacio-
nal o local). Es responsabilidad de los gobiernos municipales la imple-
mentación de estrategias de movilización de los actores locales y los
proyectos comunes, tienen un escenario de actuación en desarrollar
capacidades de acción y fortalecer las estrategias participativas.
Desde el Programa URB-AL, se facilita la movilización de actores
locales a través de los proyectos comunes, las redes temáticas (ámbitos
en los que se generan los proyectos comunes) y del grado de gestión
participativa que estén dispuestos a institucionalizar los gobiernos
locales.
Su incorporación como una modalidad de gestión, cubre un doble
objetivo: fortalecer al Programa con el apoyo de un espectro más am-
plio de actores y contar con la intervención de actores que comparten
las orientaciones del Programa. Permite por otro lado, diseñar una es-
trategia de comunicación para mayor visibilidad de las acciones, que
se construye desde los proyectos comunes a los niveles local, regional
e internacional.
Una estrategia de comunicación, debería tomar en cuenta a los di-
versos grupos-meta e incluir un reconocimiento de los medios gráfi-

204
C���� B����

cos o virtuales de que éstos disponen y así poder desarrollar medios


particulares y específicos para los diversos actores locales y sociales y
para la opinión pública, considerada ciudadana amplia.
Se trata de identificar las instituciones, organizaciones y personas
cercanas al Programa y coordinaciones de redes y proyectos comunes,
para ir creando canales de difusión a través de sistemas de informa-
ción especializados. Por ejemplo, para los municipios apoyarse en los
Intendentes/Alcaldes más comprometidos con el Programa (coordina-
ción de redes y algunas ciudades) para intervenir regularmente en las
asociaciones de poderes locales, sus medios gráficos y propuestas de
exposiciones.
La comunicación en dirección a la opinión pública tendría que
organizarse para hacer visible el Programa y para legitimar en su re-
torno la acción de los actores locales y regionales involucrados en los
procesos desarrollados por los proyectos comunes.
Para disponer de una estrategia de comunicación e información,
como un instrumento de acción que tenga incidencia en las agendas
político-urbanas locales, nacionales y regionales, se deberían desarro-
llar estrategias específicas de “lobbying” institucional, desde los pro-
yectos comunes y los actores locales.

5. Instrumentos/Herramientas para Procesos


de Participación Ciudadana

- Sistemas de información y comunicación ciudadana (imprescin-


dibles para pedir y ofrecer participación).
- Plataformas locales, multiactorales e intersectoriales y consultas
ciudadanas.
- Foros consultivos locales y/o regionales, aseguran un espacio de
debate sobre el desarrollo local y las políticas urbanas, cumplen
además una función representativa y transversal. Organizacio-
nes y personas significativas en los ámbitos locales y regionales,
pueden fortalecer al Programa y a los proyectos comunes y así
construir un entorno más amplio y renovado para las interven-
ciones.
- Reforzar ciudades-recurso para la multiplicación efectiva del
Programa. La ciudad-recurso basada en los municipios y organi-

205
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

zaciones locales debería asegurar la continuidad operativa de


las acciones frente a los cambios de autoridades municipales.
Además podrían desarrollar capacidades de multiplicar las
acciones y resultados de los proyectos comunes, cuando ello es
factible, ampliando las relaciones institucionales e intermunicipales
y sustentando una cooperación local político-técnica, entre
ciudades de las regiones AL y UE.

Existe otro conjunto de metodologías participativas e instrumen-


tos para una mayor profundización de la actuación de los grupos so-
ciales en los problemas urbanos, que exige mayores compromisos de
los gobiernos locales con la comunidad y voluntad política de imple-
mentación. Por ejemplo, las Consultas Urbanas y Planes de Acción/
Programas de Acción Prioritarios, son un proceso participativo que
a partir de un diagnóstico construido colectivamente que se concre-
tiza en un plan de acción y/o en un programa de acción priorizado
(PGU-ALC, 1998/2004). Esta modalidad califica y concreta una parti-
cipación intersectorial y multiactoral. Es un método que permite a los
proyectos disponer de espacios de observación, de experimentación
y de verificación. Rescata la concepción de “partir de las ciudades y
de los actores locales para defi nir las demandas”. Se trata también de
defi nir necesidades de los sectores sociales marginados y excluidos,
volverlos visibles y considerarlos actores de su propio futuro. Se re-
quiere verificar algunos criterios básicos para los municipios y grupos
sociales participantes para iniciar este proceso y garantizar interven-
ciones exitosas.

I. interés político del ente local en el proceso (Intendentes/Alcaldes);


II. dinamismo de la sociedad civil;
III. calidad de la relación entre municipio, los socios urbanos y los
actores locales;
IV. la pertinencia de los problemas tratados por la consulta a nivel lo-
cal. El plan de acción resultante de la consulta urbana, identifica
y prioriza acciones proyectadas, con el acuerdo de los municipios
y los actores sociales (PGU- ALC/1998/2004).

206
C���� B����

Los proyectos comunes del URB-AL pueden aportar a esta me-


todología de responsabilidad de los municipios en forma sectorial o
total e inclusive con el aporte de una Universidad o centro de investi-
gación pueden asegurar la sistematización del trabajo local.
Los instrumentos de menor compromiso son las plataformas so-
ciales (interactorales) o locales (intersectoriales); los grupos de trabajo
temáticos (ciudades y actores locales); que co-ayudan a las estrategias
transversales de comunicación y “lobbying” local.
Los gobiernos locales y la ciudadanía defi nen el anclaje político y
democrático, formulando el marco de las demandas urbanas (gober-
nabilidad participativa). Las instituciones de apoyo, que pueden in-
cluir a las ONG’s, sector público y privado y otras, conjuntamente con
funcionarios municipales aseguran el anclaje metodológico, profesio-
nal y operativo (gestión participativa). Los centros de investigación y
universidades aseguran el anclaje teórico31.
Sobre este universo de acción, existen un conjunto de interrogan-
tes pendientes, que requieren debates a nivel del Programa, redes y
ciudades, así como un intercambio con los actores locales:
¿Cómo las orientaciones generales del Programa desde la coope-
ración descentralizada y los resultados de los proyectos comunes,
pueden ser apropiadas y sostenibles a nivel local? ¿Con qué estrate-
gias las intervenciones de los proyectos comunes y actores locales,
podrán facilitar transformaciones urbanas, de gestión socio-econó-
mica-cultural e incidir en las políticas necesarias para la institucio-
nalización de resultados?
¿Cuáles serán los actores locales que acompañen a los munici-
pios en la sustentación de los objetivos estratégicos del Programa
y en la sostenibilidad de los resultados de los proyectos comunes
implementados?
¿Qué evolución se prevee para las modalidades de intervención
en los proyectos comunes?

Seguimiento y evaluación de proyectos

El desarrollo adquirido por el Programa y la creciente cantidad de


ciudades involucradas en los proyectos comunes (Fase I y II), la incor-

31
Ibid.

207
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

poración de nuevas redes en la segunda Fase y la producción acumu-


lada de resultados/productos, sugiere la necesidad de implementar un
Sistema de Evaluación, seguimiento y monitoreo, como un proceso
integral y sistemático que permita valorar, retroalimentar y reforzar
las capacidades de actuación del Programa. El seguimiento de los pro-
yectos para un monitoreo y evaluación continua, se plantea con una
visión prospectiva de reforzar nuevas modalidades de participación.
El sistema de evaluación informaría sobre dos aspectos comple-
mentarios: el universo producido de resultados/productos en la pri-
mera Fase, para un procesamiento de la información, así como las
diversas modalidades de intervención y sus resultados durante la se-
gunda Fase. Los objetivos de evaluación para los proyectos comunes
deberían focalizar, a través de casos-testigos, proyectos comunes por
redes o, a través de otro método similar, las dimensiones referidas a :
I. las capacidades de los proyectos comunes de admitir la articu-
lación municipio- sociedad civil y en qué grado de articulación
(política, temática y de acción);
II. los objetivos estratégicos del Programa URB-AL y las modalida-
des de formulación y de implementación así como el impacto de
los resultados esperados de las propuestas;
III. competencias y habilidades fortalecidas institucionalmente en
los entes locales participantes del Programa y sus oficinas de co-
operación internacional conformadas “ad-hoc”. Interesa conocer
la ampliación de los márgenes de gestión, capacidad de inter-
locución y negociación de los gobiernos locales con el ámbito
nacional e internacional.
Se debería considerar la construcción de criterios de evaluación e
indicadores que reflejen la evolución y tendencias identificadas desde
lo cuanti y cualitativo.
En cuanto a los procesos de participación, los criterios deberían
focalizar los objetivos y modalidades de intervención, en función de
internalizar los efectos indirectos y externalizar los procesos, a fi n de
verificar las incidencias en la resolución técnica-política de los proble-
mas urbanos (hacia el interior de los municipios) y el mejoramiento de
la gestión pública (hacia las ciudades).
Con respecto a la articulación entre los procesos y los resultados/
productos ya producidos, la evaluación podrá especificar, para uso de

208
C���� B����

todos los proyectos comunes que trabajen con metodologías partici-


pativas, lo relevante de los procesos y sus actividades vinculadas, así
como lo relevante de los resultados (esperados o previstos) y los pro-
ductos obtenidos. La defi nición de las actividades y de los productos
lleva a la cuestión de los indicadores (de actividades, de resultados, de
impacto) que deberán ser verificados en sus objetivos y amplitud para
su construcción mayormente cualitativa.

6. Espacio Municipal y Gobernabilidad

Uno de los instrumentos clave para consolidar espacios democráticos,


la política, ha sido extremadamente deficitaria en su accionar conjunto
con los factores de poder fi nanciero-económico en la región de AL. La
falta de incentivos para el desarrollo económico inclusivo (altas tasas
de desempleo) y el abandono de las políticas sociales por parte del
Estado, ha enfrentado a grandes sectores de la población de la región
a un desconocido incremento de la pobreza y a la exclusión socio-eco-
nómica (de género, cultural, generacional); a la inseguridad ciudada-
na y a la pérdida de derechos económicos-sociales. Esta situación ha
llevado a una creciente fragmentación social y marginación en las ciu-
dades y ha creado problemas críticos de gobernabilidad democrática.
En este contexto de resquebrajamiento social, surgen nuevos acto-
res que inciden con sus inéditas modalidades de demanda y acción,
en los diversos ámbitos de la vida social. En particular se dan estos
procesos en los espacios locales de gestión, buscando respuestas a sus
necesidades y democratización de las políticas públicas, en la pers-
pectiva de las anteriores luchas por la descentralización y autonomía
local. En estos nuevos escenarios locales, los actores son los movi-
mientos comunitarios, organizaciones sociales, grupos populares, la
ciudadanía, ONG’s y otros sectores de la sociedad civil, que deman-
dan a los gobiernos locales espacios de participación e inclusión en
la vida democrática de las ciudades. La aparición de estos procesos
lleva a rever el concepto político de la gobernabilidad e incorporar a
la defi nición clásica otros factores que apunten a la generación de con-
sensos públicos y ámbitos de resolución de conflictos entre los actores
sociales, económicos y políticos. A su vez, de éstos con los gobiernos
locales, privilegiando la interlocución, el desarrollo de capacidades y
la equidad de oportunidades para los diversos actores, así como el for-

209
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

talecimiento de procesos de cooperación y cogestión de las cuestiones


públicas (identidad, autonomía y autogestión de lo social).
En el campo de las políticas urbanas locales se pueden traducir
estas nuevas realidades sociales y políticas, en una redistribución de
las capacidades de participar en la concreción de las políticas públicas
que atañen tanto a su propio hábitat como a la ciudad en su conjunto.
Implica una democratización efectiva de las relaciones Estado local-
sociedad civil, a través de prácticas de participación ciudadana (indi-
vidual y colectiva) en la elaboración, gestión y control de las políticas
de los gobiernos locales. Este enfoque remite a una modalidad no úni-
ca, de gobernabilidad participativa, que integra las manifestaciones
sociales (multiculturalidad y asume la biodiversidad a nivel cultural,
social y político) para construir gobernabilidades participativas, basa-
das en una democracia integral32.
Se intenta, como necesidad ciudadana, recuperar una política más
cercana a los intereses de la sociedad civil. Por otro lado, el estado lo-
cal requiere de la participación y actuación de la ciudadanía para dar
sustento a una significativa parte de las políticas locales, en particular
las sociales. Las demandas ciudadanas (como un actor local) focalizan
su participación en la gestión integral de las ciudades y es necesario
crear una cultura de la participación que se articule al espacio muni-
cipal en una cooperación conjunta.
Los procesos de gobernabilidad participativa no solo competen
a los gobiernos, sino que incluyen a la diversidad de actores locales,
pero también implica fuerte voluntad política (Intendentes/Alcalde y
legislativos locales) para transformar modalidades tradicionales de
gestión y de gobierno. Además se requieren de los gobiernos locales
actitudes flexibles, capaces de integrar demandas de participación ciu-
dadana y capacidades de garantizar espacios públicos para el ejercicio
pleno de la ciudadanía.
A partir de la reflexión y sistematización de la visión de diversos
autores (declaraciones y cartas específicas) y experiencias de procesos
de gestión participativos y gobierno local, se pueden mencionar algu-
nas premisas claves para la construcción de procesos de gobernabili-
dad con participación de la ciudadanía:

32
R. Lombera, “Gobernabilidad Participativa”, Centro Operacional de Vivienda y Po-
blamiento A. C, México, D. F., 2001.

210
C���� B����

• Para desarrollar la construcción de la gobernabilidad participativa


es preciso construir canales reconocidos de interacción institu-
cional para la gestión, defi nición y seguimiento de las políticas
públicas.
• La efectividad de estos procesos participativos requiere la
disponibilidad por parte de los gobiernos locales de comunica-
ción e información municipal y ciudadana, transparencia de la
gestión y rendición de cuentas públicas, como modalidades de
mayor acceso al manejo de los asuntos públicos.
• Es conveniente incluir. también, la transformación del ámbito
administrativo de los municipios, para promover gestiones más
integrales (desafíos urbanos) a los que asumen las estructuras
municipales.

Ampliar la base de sustentación local (exterior al municipio), es


la materialización de la naturaleza participativa, a partir de gestiones
municipales más participativas que integren a los municipios como
socios estratégicos y a las asociaciones de habitantes, ONG’s, ciuda-
danía y organizaciones de apoyo, para fortalecer la gobernabilidad
participativa entre el espacio municipal (como gobierno político) y
la ciudadanía (espacio civil y público). A partir de esta concepción,
merece ser tema de reflexión el interrogante.¿Cuáles capacidades de
los gobiernos locales (como un amplio espacio municipal) se deberían
reforzar para articularse con la ciudadanía?

7. Gestión Participativa a Nivel Local

Las crisis de credibilidad política y los embates económicos-sociales


que sufrió la región de AL, como fuertes determinantes económicos
hacen sentir su impacto en los ámbitos locales, las ciudades y sus po-
blaciones (pobreza e informalidad). Inclusive, ha acentuado a nivel lo-
cal la fragmentación social y marginación urbana, con el consecuente
deterioro de las ciudades de la región AL.
Esta situación regional de contexto, presenta un momento de
oportunidad a nivel local de desarrollar estrategias de cambio que
contengan a las crecientes demandas de inclusión social y los nue-
vos actores emergentes de la crisis, e intentar recrear modalidades
de gestión y políticas públicas, ajustadas a las nuevas realidades de

211
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

iniquidades urbanas y de pérdida de derechos básicos de las comuni-


dades locales.
Las formas tradicionales de gestión de las ciudades, muestran un
evidente resquebrajamiento de un modelo de gestión urbana altamen-
te burocrático, inoperante y crecientemente alejado del sentir de la co-
munidad33 que impiden reconocer las complejas situaciones que ellas
deben enfrentar. No obstante de ser reconocida la obsolescencia de
este modelo de gestión municipal, muchos gobiernos locales de la re-
gión AL, mantienen criterios básicos de dicho modelo, con improntas
marcadas en la tradición centralista y la burocracia inoperante (salvo
cuestiones políticas de directo interés) y un alto grado de autoritaris-
mo hacia la sociedad civil, que no los habilita a encarar soluciones más
democráticas y modalidades de gestión sustentadas en los procesos
de descentralización y participación de la sociedad civil, como nuevos
espacios de articulación municipios-sociedad civil.
Se requieren para la construcción de la gobernabilidad local, am-
plios consensos sociales, instrumentos eficaces y recursos humanos
calificados (municipales y ciudadanos) que impulsen políticas soste-
nibles para una gestión democrática y participativa de las ciudades.
Los desafíos de la gestión local (fragmentación espacial; guetización del
espacio urbano; exclusión, marginación, deterioro; barrios cerrados y
villas misera; desempleo; violencia social y urbana; cuestiones de gé-
nero, niños/as y adolescentes; adultos mayores; etc.) son los nuevos es-
cenarios en la ciudad que necesitan el reemplazo de las tradicionales
herramientas de la planificación urbana y social y son los gobiernos
locales los afectados en su capacidad de integración económica-social
y espacial ante la creciente segregación social y sus impactos urbanos
y territoriales34.
En el contexto institucional las políticas urbanas focalizan deman-
das de los sectores visibles de la sociedad civil (ciudad formal) y son
las políticas asistencialistas las que convocan a los sectores invisibles
de la ciudadanía (ciudad informal) en la autoresolución de sus nece-
sidades y problemas urbanos. Esta brecha institucional, ha impulsa-
do el desarrollo de nuevas modalidades de intervención urbana y ha

33
M.Arana, “Globalización y Democracia Participativa en el espacio local”, Observatorio
Internacional de Democracia Participativa, Barcelona, 2001.
34
Ibid

212
C���� B����

visibilizado nuevos actores sociales, por ejemplo: los grupos sociales


marginados construyen, en la periferia de las ciudades, equipamien-
tos sociales, que no se registran ni son reconocidos en los planes de
desarrollo urbano de los municipios.
Tanto la gestión participativa, como la gobernabilidad participati-
va, son construcciones políticas y de la ciudadanía, que requieren de
determinados contextos para su implementación. No hay un modelo
único transferible, sino que dependen de cada espacio municipal y
de cada ciudad, las modalidades de su articulación. En el contexto
actual, con fuerte emergencia de nuevas identidades e intereses, se
evidencia la insuficiencia de la cultura política para acoger estas nue-
vas manifestaciones de la multiculturalidad35.
Ese es el gran desafío de los gobiernos locales que se proponen
incorporar modalidades participativas de acción y de gestión en sus
gobiernos locales. ¿Cómo integrar la diversidad social y cultural en
los modos de gestión local?
Existen premisas generales para la articulación y la construcción
de ámbitos de interacción municipio-sociedad civil (espacios institu-
cionales y ciudadanos).
• Es un factor fundamental, la voluntad política de integrar la par-
ticipación ciudadana como una opción y prioridad explícita del
gobierno local en su gestión.
• Construcción de canales institucionalizados de interrelaciones e
interactuación municipio-ciudadanía. Sistemas de información
ciudadana.
• Generación de procesos sistemáticos de capacitación y formación
de recursos humanos para la gestión participativa (municipios y
actores locales, reconocidos en los presupuestos municipales).
• Promoción de políticas equitativas e incluyentes, que permitan
superar la cultura social y política vigentes en el espacio muni-
cipal y fortalecer una cultura de participación en la perspectiva
de una ciudadanía activa, así como una cultura democrática y
una nueva ética en el ejercicio del poder público (funcionarios
municipales y ciudadanos/as).

35
Lombera, op. cit.

213
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

Para los proyectos comunes del Programa URB-AL y desde los


municipios participantes, se deberían desarrollar las estrategias y
ámbitos de inclusión de la ciudadanía y focalizar dimensiones claves
operativas que permitan dimensionar factores de éxito en las inter-
venciones conjuntas: I) Fortalecer en los actores locales, capacidades
de organización de equipos municipales consolidados, como parte
de los proyectos comunes, II) Desarrollar propuestas de formación
ciudadana para funcionarios y agentes municipales, para adquirir
capacidades de actuación en los proyectos comunes, III) Instalar un
sistema de información ciudadana (sobre el Programa de coopera-
ción y los proyectos comunes) para un ejercicio responsable de la
ciudadanía en su accionar conjunto con los municipios.
Para los gobiernos locales que integren metodologías participa-
tivas en sus gestiones se hacen visibles ventajas comparativas rela-
cionadas con el mejoramiento de las capacidades de gestión urbana
frente a las crecientes demandas sociales y réditos políticos articu-
lados con la sociedad civil.

IV. V����� P���������� ����� ��


P������� D�������������� U��-��
La situación en el corto plazo del Programa URB-AL se caracteriza
por la rápida evolución de sus propuestas (primera etapa, Fase I y
actualmente en desarrollo la Fase II), fortalecidas por la condición de
ser un programa económico, descentralizado, horizontal y de acción
de la Comisión Europea para las ciudades y regiones de América
Latina y Unión Europea.
La implementación y desarrollo del Programa se tradujo en un
período de intensa actividad, con la participación de más de 1100
ciudades de ambas regiones actuando como actores directos de la
cooperación internacional. Esta realidad hizo más difícil evidenciar
sus perspectivas y apreciar los avances. La movilización de los sec-
tores implicados (municipios y colectividades locales) muestra el
estratégico posicionamiento del Programa, frente a las necesidades
de los entes locales y actores de la sociedad civil que acompañan
el proceso de intervención y sensibilización, en torno a la agenda
urbana. El interés creciente de municipios y ciudades en mejorar, co-

214
C���� B����

nocer y transformar métodos de acción y gestión urbana, se refleja en


la ampliación de las presentaciones (participación institucional) a los
proyectos comunes AL/ UE, como intervenciones urbanas locales.
La perspectiva de fortalecimiento del Programa URB-AL a media-
no plazo se enmarca en la conveniencia de desarrollar estrategias que
faciliten:

• Fortalecer las relaciones interregionales e interactorales entre


ciudades latinoamericanas y europeas.
• Potenciar los proyectos comunes, vectores estratégicos del
desarrollo territorial, movilizando a los actores locales y
regionales para el desarrollo e incorporando a la ciudadanía
como un actor urbano/local.
• Consolidar la producción tangible e intangible ya realizada y
promover intervenciones con resultados más diversificados y
de mayor incidencia institucional en las políticas públicas.
• Construir conjuntamente con los socios locales (incluida la
ciudadanía) y participación de las coordinaciones de las redes
temáticas, estrategias que focalicen una apertura de las
entradas temáticas para los proyectos comunes (mejoramiento
de la calidad de vida urbana y del ambiente urbano; inclusión
social; transformación de las estructuras municipales; tecnologías
de gestión local; producción económica local y generación de
empleo; desarrollo de modalidades, instrumentos y soportes
de acciones participativas, etc.). Y a partir de las demandas de
las ciudades y actores locales, defi nir los ejes de intervención
(incidencia institucional en las políticas públicas a través de los
proyectos comunes; elaboración y afirmación de un pensamiento
urbano; anclaje del Programa en las regiones y en el tiempo).

La defi nición prospectiva del Programa es reafirmada por su obje-


tivo general estratégico: “...desarrollar vínculos directos y duraderos entre
entidades locales europeas y latinoamericanas mediante la difusión, adquisi-
ción y aplicación de prácticas idóneas en el ámbito de las políticas urbanas. El
desarrollo de tales vínculos permitirá, mediante la apertura creciente de los
municipios hacia el exterior, la adquisición de experiencias y la realización de
acciones destinadas a mejorar la capacidad y la calidad de las actuaciones de

215
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

las colectividades
ctividades locales”
locales”. Esta defi nición afirma una de las característi-
cas mayores del Programa: ser el único Programa descentralizado de
la Comunidad Europea en cuestiones urbanas, que se dirige a los mu-
nicipios y colectividades locales, sin pasar por los gobiernos naciona-
les. Se destaca su amplia concepción de la ciudad, ya que a pesar de fo-
calizar en primer término a las instituciones municipales, no restringe
su objetivo para los otros actores locales que puedan integrarse. Este
marco habilita espacios de debate e intervenciones conjuntas entre el
espacio municipal y la ciudad-sociedad civil, que deberían profundi-
zarse, ajustando y precisando nuevas modalidades de acción. La evo-
lución de esta concepción de mutua participación puede convertirse
en una sensible fuerza a las estrategias del anclaje institucional de los
proyectos comunes.
La dimensión institucional del Programa se fortaleció sin descui-
dar la dimensión programática y esta evolución se traduce en el inte-
rés particular de los municipios de participar de sus actividades, que
a su vez debería manifestarse en un mayor compromiso de estos con
el Programa a través de aperturas de nuevos escenarios que incluyan
a la sociedad civil en la gestión integral de acciones específicas que fo-
calicen mejoras operativas en la formulación de las políticas urbanas.
Uno de los aspectos sensibles que aporta la participación ciuda-
dana, verificada por proyectos y experiencias participativas con di-
versas modalidades, es el aporte de realidades alejadas de las mesas
de planificación y de gestión institucionales. Las necesidades de los
actores sociales facilitan encuadrar las demandas y buscar o encontrar
respuestas más integrales a los problemas urbanos de sus comunida-
des y para la ciudad en su conjunto.
No todos los municipios manifiestan interés político en las tecno-
logías de gestión participativas (sectoriales de proyectos o integrales
de la ciudad). Pero, si se toma la decisión de desarrollar ese campo de
acción vinculante con la sociedad civil, es conveniente tener en cuenta,
como decisores políticos, los parámetros y márgenes generales y parti-
culares que requieren estas intervenciones. La responsabilidad de los
municipios a través de sus estructuras políticas (ejecutivo y legislati-
vo) se manifiesta en tener las capacidades de proponer e implementar
estrategias locales que faciliten las expectativas de participación de
la ciudadanía. Implica para los municipios, además de identificar a
los actores locales con capacidades de intervenir en los proyectos, la

216
C���� B����

necesidad de formar y capacitar recursos humanos municipales y de


la ciudadanía (grupos sociales), en metodologías de trabajo e imple-
mentaciones participativas hacia el interior de las instituciones para
encarar acciones territoriales conjuntas.

1. Criterios y Modalidades de Acción

Una mirada analítica sobre el Programa URB-AL muestra que su es-


tructura en cuanto a criterios de presentación, organización de temas
y selección de proyectos, tiene para los municipios de ambas regiones
una amplia autonomía de decisión en el diseño y la formulación e
implementación de los proyectos comunes y no requiere particulares
modificaciones, sino una mayor incidencia de las coordinaciones de
las redes temáticas en defi nir líneas estratégicas que sustenten aper-
turas a las entradas de temas y ejes de intervención con nuevas res-
puestas a los problemas urbanos. Son las sucesivas presentaciones de
proyectos comunes en esta segunda etapa, sobre las nuevas redes y
particularmente sobre aquellas que tienen más alternativas de gene-
rar nuevas modalidades de acción participativa por su naturaleza in-
trínseca, que irán marcando la necesidad de los ajustes. Sería un rol
de las redes detectar desvíos que tiendan a convertirse en tendencias
negativas para el Programa.
La estructura del Programa tiene capacidades de aceptar proyec-
tos comunes articulados con la sociedad civil, siempre y cuando se de-
fi nan los parámetros de intervención y magnitud del proyecto y que
se transparenten tanto en el diseño como en la formulación y activi-
dades en los resultados esperados y el presupuesto, para hacer visible
la participación ciudadana.
En cuanto a las modalidades de acción, si se incorporan metodo-
logías participativas, estas requieren de instrumentos específicos, que
existen en una amplia gama para los diversos niveles de articulación
municipios/sociedad civil.
El conjunto de actividades participativas que derivan de instru-
mentos como las Audiencias Públicas y Consultas Ciudadanas, vincu-
lantes o no a los temas a tratar son institucionales y están reglamenta-
das en general por las constituciones locales y/o por normas nacionales
y son particulares para cada ciudad. Inclusive, en ese contexto de par-
ticularidad, se inscribe el marco jurídico de la relación operativa eje-

217
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

cutivo-legislativo municipal en este tema. Son accesos que tienen los


proyectos comunes, para institucionalizar sus resultados y que estos
participen de los presupuestos locales o para tener incidencia en las
políticas públicas con sus propuestas.
Desde los proyectos comunes, el Programa intenta contribuir con
los municipios de las regiones AL/UE, a encarar transformaciones de
orden institucional local, social, económico y espacial. Estas pautas
incorporadas en los proyectos, ponen en juego diferentes escalas de
articulación: de tiempo (corto, medio y largo plazo); de espacio (lo-
cal, regional, internacional); de intervención (experiencias, prácticas
urbanas, proyectos piloto
piloto, programas y políticas). Los ejes de interven-
ción, los temas urbanos y las modalidades de acción, materializan la
estrategia de cambio y se concreta en los instrumentos y herramientas
que se eligen en el “hacer”. La estrategia de anclaje institucional se
sustenta en responsabilidades y acciones repartidas entre el proyecto
común (URB-AL) y los gobiernos locales (Ejecutivo y Legislativo). Esta
concepción se apoya en la apropiación de los métodos, la consolida-
ción de los procesos, la formalización de los instrumentos y la institu-
cionalización de los resultados.

2. Fortalezas y Debilidades del Proceso de Cooperación


Descentralizada: el Caso del Programa URB-AL

La actuación del Programa URB-AL a lo largo de casi una década ha


instalado, territorialmente y desde la Comunidad Europea, un Pro-
grama descentralizado de cooperación biregional para ciudades y
municipios. Asimismo, ha desarrollado en ese lapso una amplia pro-
ducción de conocimientos y prácticas sobre las ciudades y sus pro-
blemas urbanos. Su innovadora propuesta brinda la oportunidad a
instituciones municipales y actores locales latinoamericanos de inter-
conectarse con sus pares europeos, a través de una trama de redes
temáticas y proyectos comunes. Estas interactuaciones han generado
vínculos de pertenencia local y apertura de visiones de reconocimien-
to en ambas regiones. Además, se han desarrollado mayores conoci-
mientos urbanos, incorporado nuevos métodos y detectado falencias
en los enfoques de la gestión del territorio, a partir de intercambios
en tecnologías de gestión local; modos de hacer compartidos a través

218
C���� B����

de los proyectos comunes, que enfrentan con sus temas un amplio


espectro de la complejidad de las ciudades (equidad de género, cues-
tiones sociales, exclusión social y marginalidad urbana).
Esto ha significado para ciudades y municipios de AL/UE la aper-
tura internacional de un escenario biregional local y la búsqueda,
con una modalidad de interacción conjunta, de mejorar la calidad de
las prácticas y de las políticas de la gestión urbana.
Un análisis crítico de las fortalezas y debilidades del proceso de
cooperación descentralizado, desde la dimensión de la participación
ciudadana, implica focalizar a ésta como integradora de todos los
actores locales y que incluye a los municipios como un ámbito de
doble representación, institucional/política y ciudadana, por lo tanto
de mayores responsabilidades sociales y urbanas.

a) Fortalezas

1. Único Programa descentralizado horizontal y cofinanciado de co-


operación internacional, que focaliza municipios y colectividades lo-
cales de América Latina y la Unión Europea, en cuestiones urbanas.
2. Presenta objetivos estratégicos que abren un amplio campo de au-
tonomía y responsabilidades para los gobiernos locales en multi-
facéticos aspectos de la gestión territorial y urbana, sin interferen-
cias de los gobiernos nacionales.
3. Novedosa metodología de actuación del Programa a través de re-
des Temáticas y proyectos comunes entre ciudades de AL/UE,
que abre la participación en intercambio de experiencias y moda-
lidades de acción y gestión, en un marco internacional, a los go-
biernos y colectividades locales. Además, propone nuevas formas
de organización, estructurando espacios relacionales y espacios
regionales, defi nidos por los núcleos urbanos y no por delimita-
ciones administrativas. Las nuevas modalidades de organización
se basan en flujos y están marcadas por las ciudades como actores
de los diversos procesos de integración.
4. Más de 1100 ciudades y colectividades locales involucradas en
8 redes temáticas y 73 proyectos comunes aprobados (Fase I -
1996/2001) y la incorporación de nuevas redes que focalizan esce-

219
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

narios urbanos de nuevas realidades locales, de proyectos comu-


nes en su diversificación de tipos de proyectos y la ampliación de
recursos fi nancieros para su accionar, en lo que lleva de funciona-
miento la Fase II (2002/2006).
5. Elaboración durante la primera Fase del Programa y a través de los
proyectos comunes de productos tangibles como manuales, videos,
estudios, guías de buenas prácticas, páginas web de comunicación
interna y externa, etc. y de resultados intangibles de gran significa-
ción para las ciudades: experiencias compartidas; análisis de pro-
blemas urbanos; sensibilización y movilización de los actores alre-
dedor de temas de la agenda urbana; fortalecimiento de relaciones
interregionales entre los gobiernos locales, latinoamericanos y eu-
ropeos; participación en el campo de la cooperación internacional.
6. Apertura de nuevos escenarios urbanos para la democratización de
la gestión municipal y la gobernabilidad local. A través de las redes
temáticas se encaran una multiplicidad de dimensiones del desa-
rrollo territorial y urbanístico, incluyendo aspectos patrimoniales,
ambientales, económicos y sociales a resolver en las ciudades. Inclu-
sive una primera indagación en problemáticas como droga y ciudad.
7. Manejo abierto y transparente, por parte de la Oficina Técnica de
URB-AL (Bruselas/Bélgica) de la comunicación e información so-
bre el Programa y sus posibilidades, así como un particular apoyo
a las ciudades. También se solucionó con buen criterio el material
soporte para las presentaciones y organización de los proyectos
comunes, así como las pautas del proceso consensuado de evalua-
ción para la aprobación de proyectos.
8. Profundización de las líneas estratégicas socio-económicas, cultu-
rales y de inclusión social urbana para la Fase II del Programa, a
través de las 6 nuevas redes incorporadas. Apertura temática so-
bre la Fase anterior, en torno a cuestiones de pobreza urbana; par-
ticipación social; seguridad ciudadana; nuevas tecnologías de in-
formación y equidad de género en ámbitos institucionales locales.
9. Aparecen durante la Fase II proyectos comunes que incluyen el
componente participación institucional e intersectorial (al interior
del espacio municipal) y de participación ciudadana que abren
perspectivas favorables de profundizar este enfoque.

220
C���� B����

10. Se rescatan, como un vector estratégico innovativo del Programa


URB-AL, las capacidades de generar permanentemente campos de
autonomía local y regional para los municipios, en organizar las
asociaciones de ciudades para sus presentaciones a subsidios y en
la elección de los temas urbanos que van a encarar (en el marco de
las redes temáticas), así como la gestión responsable del diseño, for-
mulación y presupuestos para la implementación de sus acciones.

b) Debilidades 36

1. Falta de interés de los proyectos comunes (gobiernos locales) de


formular e implementar estrategias de movilización ciudadana
para la incorporación de la sociedad civil como un actor de rele-
vancia en las intervenciones URB-AL. La participación ciudadana,
anclada en los municipios, habilita la articulación y desarrollo de
acciones urbanas, en forma conjunta con los actores de la sociedad
civil, en la construcción y producción de la ciudad (evita la depen-
dencia exclusiva del mercado y del actor inmobiliario). Además,
fortalecería los objetivos estratégicos del Programa y la actuación
de las redes temáticas (pobreza, gobernabilidad, ambiente, géne-
ro, información y sociedad). En los niveles locales, sería un so-
porte efectivo para la incidencia en las políticas públicas urbanas
(“lobbying institucional-ciudadano”).

2. Escasa visibilidad de las acciones del Programa, salvo para el gru-


po territorial directamente involucrado y para un interés especí-
fico. Faltaría desarrollar una estrategia transversal de comunica-
ción, para movilizar a los actores locales, informar a la sociedad
civil e incidir en las políticas públicas urbanas.
Los resultados/productos elaborados por los proyectos comu-
nes en la Fase I son una condición necesaria para un proceso de
acumulación de información (de intercambio) entre las ciudades.
Pero, si esa información no es procesada y sistematizada, (pro-
ducción de conocimiento), no es condición suficiente para cons-

36
Se utilizó el método de incluir en forma conjunta alternativas factibles de mejorar las
debilidades.

221
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

truir un enfoque de visibilidad regional para el Programa y


que a su vez se revertiría sobre los actores locales participantes.
3. Tendencia a una cierta uniformidad conceptual en la presenta-
ción de los proyectos comunes (en particular del tipo A) con
independencia de los temas que encaran y pertenencia a diver-
sas redes temáticas. Esta situación podría llegar a constituir un
riesgo potencial para el Programa, al perder propuestas, enfo-
ques y resultados más diversificados, que apoyen nuevas alter-
nativas de acción. El riesgo se traslada también a los gobiernos
locales y ciudades que pierden primacía en sus actuaciones.
4. El desarrollo y amplitud creciente del Programa y el volumen de
producción alcanzado, requiere la implementación de un Sistema
de Evaluación, Seguimiento y Monitoreo. En este aspecto, el Pro-
grama muestra una gran debilidad manifestada en esta segunda
Fase. Durante la primera Fase de acumulación de resultados/pro-
ductos, no parecía requerirse en particular ni ser necesario, enca-
rar evaluaciones del conjunto. En cambio, aparece como una prio-
ridad para la Fase II, por la naturaleza de las nuevas redes, por el
volumen de presentaciones de los municipios y por el debate que
habría que promover sobre modalidades de acción participativas
con incorporación de la ciudadanía. La evaluación de las ejecucio-
nes y resultados de los proyectos permitiría verificar la articula-
ción entre procesos y productos, con relación a valorar respuestas
urbanas e impactos institucionales y/o territoriales alcanzados
por los proyectos comunes, así como fortalecer y retroalimentar
líneas estratégicas de intervenciones. Las coordinaciones de re-
des y las ciudades coordinadoras de los proyectos comunes de-
berían asumir un rol preponderante en el proceso de evaluación.
5. Aparece como una falencia, la falta de material procesado y sistema-
tizado (producción de conocimiento) sobre la producción tangible
y/o reflexiones sobre los resultados intangibles de la información
producida y acumulada durante la Fase I. Ese material procesado
sería inapreciable para el fortalecimiento del Programa; para las
ciudades de AL y UE, como antecedentes operacionales y teóricos
para la Fase II; además, contribuiría a una estrategia de comuni-
cación y visibilidad de las acciones realizadas y actuaría de base
para desarrollar estrategias de “lobbying” ciudadano e institucio-

222
C���� B����

nal. También podría adquirir el carácter de conocimiento sistema-


tizado desde las ciudades hacia los actores locales, opinión públi-
ca y a los centros académicos que trabajan los problemas urbanos.
6. Presencia y necesidad, desde el Programa URB-Al, de un enfoque
(pensamiento) común de criterios urbanos, identificando las di-
vergencias de las miradas urbanas y modalidades de gestión local
en las ciudades de AL y UE. Estaría sustentado por los trabajos
conjuntos realizados y a través de una elaboración abierta a los
actores locales y a la opinión pública.

Esta cuestión de reflejar un pensamiento urbano, se relaciona con


el anclaje regional del Programa y refuerzo de aspectos claves como:
la metodología descentralizada de acción y la autonomía amplia a
la que acceden los gobiernos locales de ciudades grandes, medias y
pequeñas latinoamericanas y europeas. También se puede relacionar
este concepto con una estrategia transversal de comunicación y con la
movilización de la ciudadanía en torno a los problemas urbanos.

c) Comentarios a “Fortalezas” y “Debilidades”

Una mirada comparativa sobre las diversas realidades de las fortale-


zas y debilidades del Programa URB-AL, a lo largo de sus activida-
des con ciudades y colectividades locales de AL/UE en cuestiones de
políticas urbanas, muestra su posicionamiento estratégico focalizado
en necesidades y demandas manifiestas de los gobiernos locales de
reforzar sus capacidades de gestión urbana a nivel municipal y con
sus comunidades.
Entre los logros del Programa, se pueden focalizar como dimensio-
nes claves como la extensa base de sustento que cuenta en las regiones
que opera (a través de las redes temáticas); la diversidad, movilización
y motivación de participación de los gobiernos locales (proyectos co-
munes presentados); la incorporación de las nuevas realidades y pro-
blemas urbanos de las regiones, a través de las nuevas redes temáticas
incorporadas y la autonomía en los “modos de hacer” que admite y
propone el Programa. Estas modalidades abren espacios de actuación
y participación para la diversidad socio-cultural, política y económica
de los gobiernos locales y sus comunidades. Se considera una forta-

223
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

leza particular, la multiplicidad de problemas urbanos que pueden


encarar en forma conjunta las ciudades, con una perspectiva interna-
cional. Como logro operativo, la eficacia y disponibilidad del equipo
técnico central del Programa (Bruselas) y sus capacidades de gestión
organizacional, que se deberían preservar prospectivamente.
En cuanto a las debilidades acotadas, indican procesos de ajustes
necesarios que requiere un programa de cooperación que lleva un
largo tiempo de acción continua. Además, la acelerada implementa-
ción a que URB-AL se vio demandado (ciudades implicadas y pro-
yectos comunes) se tradujo en un período de intensa actividad, que
hace difícil el seguimiento de las múltiples actividades desarrolla-
das a través de su estructura. Con respecto a los proyectos comunes,
tanto las tendencias (consideradas como riesgos potenciales), como
las falencias que se mencionan (debidas al crecimiento del Programa
y su continua interacción con los entes locales), se manifiestan facti-
bles de ser ajustadas operativamente en el marco del Programa.
Un balance de las dimensiones claves visibilizan un proceso
continuo de crecimiento regional, que requiere reforzar y/o incluir
facetas de adecuación y estrategias adaptadas a las realidades de su
funcionamiento. Para los socios locales (ciudades de AL y UE), su-
pone incorporar los ajustes necesarios en sus espacios municipales,
que juegan como escenarios urbanos que se fueron construyendo de
conjunto, en el marco de una cooperación descentralizada.

3. Conclusiones/Reflexiones

Como marco de referencia, se focalizan los núcleos significantes de


cada uno de los componentes claves que en su articulación, organi-
zan la exposición sobre la perspectiva de la participación ciudadana
en el Programa descentralizado URB-AL.
Con respecto a la estructura estratégica del Programa, organi-
zada en torno a las redes temáticas (conformación de proyectos), a
los proyectos comunes (asociación de ciudades) y al cofi nanciamien-
to con socios locales (responsabilidades fi nancieras compartidas) se
registran avances de significativo fortalecimiento territorial, susten-
tado en las redes de ciudades y municipios de ambas regiones que
participan en las acciones conjuntas. Este proceso se visualiza tanto

224
C���� B����

en la pertinencia de los objetivos del Programa centrados en los mu-


nicipios de AL/UE, como en la multiplicidad de problemas urbanos
y diversidad de respuestas relacionadas con nuevas tecnologías de
gestión local, encaradas por las ciudades involucradas. La propuesta
innovadora de la Comisión Europea, de una cooperación internacio-
nal sustentada en la descentralización territorial y la relación directa
con los entes locales en cuestiones de políticas urbanas, generó para
las ciudades latinoamericanas y europeas, amplios escenarios de ac-
tuación conjunta, con contenidos programáticos específicos (redes
temáticas) y espacios institucionales propios para los municipios con
apertura al mundo externo interregional (proyectos comunes).
Un instrumento clave de la estrategia propuesta por el Programa
fue la construcción de las redes de ciudades para la interacción local,
el trabajo conjunto en los proyectos y el acceso a la participación
internacional. Además, fortalecer el intercambio de experiencias ur-
banas entre las ciudades (beneficios mutuos), difusión de mejores
prácticas en la gestión e implementación de políticas urbanas (dise-
minación regional) y mejora de las capacidades institucionales de los
gobiernos locales (nivel interno e internacional).
En relación a las Fases I y II del Programa y respecto a los pro-
yectos comunes, se pueden señalar aspectos de gran riqueza en el
intercambio y trabajo en común de las ciudades latinoamericanas
y europeas (proyectos implementados). En particular, la apertura a
nuevos campos de acción local, con características defi nidas desde
cada región y los múltiples enfoques urbanos en relación a nuevas
modalidades de gestión local. Asimismo, el trabajo conjunto a través
de las redes de ciudades, permitió instalar novedosas instancias de
interacción y comunicación entre los municipios de AL y UE y entre
las ciudades latinoamericanas.
Algunas de las modalidades metodológicas, analizadas crítica-
mente en relación a los proyectos comunes, fueron señaladas como
riesgos potenciales a ser tenidos en cuenta por el Programa y por
las ciudades socias. Si bien dichas modalidades podrían ser consi-
deradas facetas inherentes a etapas de crecimiento y acumulación
de experiencias en actuaciones conjuntas (locales e internacionales)
por parte de los municipios (AL/UE), sería de sumo interés contar
con monitoreos y evaluaciones del conjunto del Programa (redes te-
máticas y proyectos comunes). Los resultados de las evaluaciones
sobre los impactos buscados con los objetivos estratégicos URB-AL

225
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

(en particular institucionalización de resultados), podrían facilitar


un amplio debate entre los miembros participantes (Programa, ciu-
dades y actores locales), en el marco de las premisas básicas del
Programa descentralizado, a fi n de ayudar a visibilizar criterios,
estrategias y modalidades de acción, que podrían requerir ajustes
conceptuales u operativos.
En los proyectos comunes presentados y aprobados durante las
dos Fases del Programa no aparece, en general, un interés específico
de los gobiernos locales en incorporar metodologías participativas
con la ciudadanía (actores locales) en sus gestiones locales, no obs-
tante de haberse presentado algunos casos de proyectos con muy
buenas resoluciones en integrar y hacer participar, en distintos nive-
les de compromiso municipal, a los sectores sociales.
Sin embargo, el hecho de que aparezcan una diversidad de pro-
yectos que empiezan a encarar el tema, más allá de sus planteos es-
pecíficos, implica una apertura al campo de la participación ciudada-
na en los proyectos comunes de URB-AL. En particular, se presume
que las nuevas redes temáticas, por su naturaleza intrínseca (lucha
contra la pobreza, presupuestos participativos, seguridad ciudada-
na) serán contextos óptimos en la articulación de proyectos comunes
con capacidades de incorporar metodologías de participación con la
ciudadanía (actores locales).
Por un lado, los municipios han tenido que asumir responsabili-
dades institucionales derivadas de los procesos de descentralización
o desconcentración de servicios, con escasos recursos (ciudades AL),
así como incorporar en sus agendas políticas las nuevas realidades
socio-económicas y la magnitud de la fragmentación social de sus
ciudades y por otro lado, son considerados el espacio focal de de-
mandas y expectativas de los diversos sectores de la sociedad ci-
vil. Frente a esta situación local, asume un carácter de necesidad y
oportunidad, el incorporar en las estructuras municipales nuevas
modalidades de gestión participativa, más eficiente, transparente y
democrática.
Así como el actual contexto socio-político y económico plantea
desafíos a las funciones municipales, para las cuales la tradicional
formación administrativa burocrática no basta, se requieren formali-
zar planes de formación en ciencias de la gestión pública, incluyendo
gestión participativa, sin dejar de lado la dimensión política inhe-
rente al estado local.

226
C���� B����

Los proyectos comunes URB-AL pueden contribuir a fortalecer


en los municipios, políticas de formación de recursos humanos con
capacidades para la construcción de consensos con la ciudadanía y
capacidades de liderar equipos multiactorales para la acción con me-
todologías participativas de gestión que apunten a la transformación
de la cultura organizacional municipal existente, que no facilita la
construcción de una cultura de participación.
De las múltiples variables que intervienen en esta cuestión y que
son también múltiples aperturas temáticas para los proyectos comu-
nes, se tomó el caso de la capacitación y formación de recursos huma-
nos municipales en gestión participativa como paradigmática, para
establecer pautas de acción a la dimensión de la participación ciuda-
dana en acciones conjuntas, de gobiernos y comunidades locales.
A partir de la amplia gama de articulaciones estratégicas muni-
cipio-sociedad civil que se mostraron, analizaron e interpretaron, en
el marco estratégico del Programa, se rescata una concepción básica
que sustenta esa articulación. Así como el Programa descentralizado
URB-AL se dirige a los gobiernos y colectividades locales de AL y UE,
implica que contiene en última instancia la formulación esencial de la
articulación municipio-sociedad civil y tiene además, la legitimación
en este campo de las líneas estratégicas explícitas de la relación polí-
tica Unión Europea con América Latina y Caribe, y los propios objeti-
vos del Programa para la presentación de los proyectos comunes. En
este contexto situacional, la responsabilidad política y operativa de
incorporar la dimensión de la participación ciudadana la tienen los
gobiernos locales, del mismo modo que asumen la autonomía que les
ofrece el Programa, en la elección de los temas urbanos, en la asocia-
ción con los municipios y en las modalidades de implementación. Las
ventajas comparativas de integrar a la ciudadanía en la gestión de las
ciudades y a los proyectos comunes para fortalecer al Programa, se
sustenta en que los problemas urbanos, en sus nuevas complejidades
requieren estrategias compartidas con los actores locales, para mejo-
res posibilidades de éxito en las intervenciones urbanas, para reforzar
la gestión municipal y para mejorar la gobernabilidad local. Inclusive
para las ciudades europeas, con nuevos problemas urbanos que tam-
bién requieren nuevas respuestas.
Un balance de las actuaciones del Programa URB-AL, ininterrum-
pidas durante la década, muestra dos aspectos de sumo interés para

227
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

su desarrollo futuro, consideradas en función de las dimensiones


articuladas para su revisión desde la perspectiva de la participación
ciudadana y del análisis en torno a sus fortalezas y debilidades como
Programa descentralizado. Por un lado se rescata su importante asen-
tamiento territorial en las ciudades de América Latina y de la Unión
Europea, a pesar del grado menor de participación de las ciudades del
norte europeo. El otro aspecto a ser tenido en cuenta son las amplias
capacidades operativas, a través de los proyectos comunes y redes te-
máticas, de diversificar respuestas urbanas y regionales e integrar la
articulación con la ciudadanía en modalidades participativas de ac-
ción, sin modificaciones particulares de sus actuales criterios de dise-
ño y formulación metodológica, en las propuestas a ser fi nanciadas.
Para las ciudades involucradas de AL/UE, el Programa tiene una
sólida identidad que debería fortalecerse en ámbitos ampliados de
ciudades con una mayor visibilización y diseminación de las activi-
dades a nivel regional e internacional, así como desarrollar estrategias
de comunicación y cabildeo institucional desde las ciudades, las redes
temáticas, los proyectos comunes y la ciudadanía, a fi n de visibilizar
actuaciones y tener mayor incidencia operativa en la formulación de
políticas públicas urbanas.
Cabe destacar que el Programa cuenta en la actualidad con un
acerbo patrimonial de información y experiencias en las multifacéti-
cas dimensiones que hacen a los complejos problemas urbanos y de
gestión que deben enfrentar los gobiernos locales de ambas regiones.
Esta acumulación de saberes en las ciudades y municipios, habilita la
oportunidad para el diseño de nuevas estrategias de actuación que
fortalezcan los proyectos comunes de tipo A y en particular los de
tipo B, sumando recursos fi nancieros adicionales de los propios mu-
nicipios (institucionalización de los resultados) y/o recursos de pro-
gramas nacionales e internacionales convergentes a los objetivos de
los proyectos comunes.
Para los municipios, implica la responsabilidad de profundizar
una lectura política de las alternativas de desarrollo y apostar a re-
sultados coincidentes desde los proyectos comunes con sus propios
programas políticos de mejorar la calidad de vida urbana y la gober-
nabilidad de sus ciudades.
Al mismo tiempo, para el Programa significaría ajustar estrategias
de comunicación e información sectoriales y globales para la disemi-

228
C���� B����

nación interregional del volumen acumulado de intervenciones terri-


toriales y de gestión municipal que se han desarrollado a lo largo de
la década. El conocimiento y mejor visibilización de URB-AL podría
permitir interactuar a nivel de proyectos y recursos, de sostenibilidad
o para cambios de escala en las intervenciones, con otros programas
regionales que se desarrollan sobre el campo urbano y de gestión mu-
nicipal.
El Programa URB-AL podría establecer relaciones de intercambio
a distintos niveles formales, con los diversos programas y organis-
mos regionales que actúan en América Latina y Unión Europea, con
temáticas urbanas específicas y generales solapadas con los proyectos
comunes. Se podrían generar sinergias con el PGU/ALC (gestión y go-
bernabilidad participativa, lucha contra la pobreza); OIT (desarrollo
económico, PYMES, microempresas y generación de empleo); IPES
(desarrollo local y productivo); City Alliance (mejoramiento del há-
bitat urbano). Estas relaciones implicarían incentivar a los gobiernos
locales la necesidad de articular los proyectos de intervención (parti-
cularmente los de tipo B) con el objetivo de potenciar las acciones y su
visibilidad en las ciudades.
También desde el Programa, se podrían implementar estrategias
facilitadoras de incursiones en el campo de la participación ciudada-
na y gestión participativa, a través de generar información sobre ex-
periencias de calidad sobre el tema (buenas prácticas) realizadas por
los mismos proyectos comunes (por ejemplo, publicación de síntesis
comentadas de las evaluaciones de casos como “Montevideo: Ciudad
vieja renueva”; “Rosario Suma”: “Alianza público privadas para el de-
sarrollo económico local (Irún-España)” y otros casos que se conside-
ren de interés en las modalidades de implementación e instituciona-
lización de resultados. Esta tarea de organizar la información tendría
que estar a cargo de las redes temáticas del Programa con provisión
de recursos fi nancieros, para su procesamiento y diseminación inte-
rregional.
Es oportuno hacer referencia a la 3ª Reunión Cumbre de Jefes de
Estado y de Gobierno de la Unión Europea y de América Latina y el
Caribe, realizada en Guadalajara en mayo de 2004, cuyo objetivo fue
contribuir a la paz, a la estabilidad política y social y al desarrollo eco-
nómico de la región ALC. El informe de la Comisión Europea al Par-
lamento Europeo, preparatorio de esta reunión, fija entre sus priorida-

229
C���������� D�������������� � P������������ C��������:
�� B������ ����� �� P���������� ��� P������� U��-��

des la necesidad de discutir e implementar políticas que disminuyan


las enormes desigualdades en la distribución de riqueza de la región,
que atentan contra el crecimiento económico y provocan inestabilidad
política y social, afectando asimismo la gobernabilidad y la democra-
cia. Sin lugar a dudas, el análisis y las propuestas de fortalecimiento
del Programa URB-AL en sus múltiples dimensiones puede significar
un aporte valioso a los objetivos enunciados.
Por último, la articulación estratégica (institucional) municipio-
sociedad civil, para la participación ciudadana, fortalece al Programa
URB-AL de manera directa ya que ofrece mejores variables de éxito a
las intervenciones locales que proponen los proyectos comunes (AL/
UE), integra propuestas creativas a las respuestas urbanas de resolu-
ción de problemas y garantiza mayores posibilidades de sostenibilidad
e institucionalización de los resultados de los proyectos URB-AL.

230
M����� A������

L� C���������� D��������������
� ��� A������ L������
M����� A������1

I. I�����������
Hace varias décadas que se inició entre los países europeos y América
Latina un proceso de cooperación, de alguna manera diferenciado del
conjunto de relaciones económicas y financieras, creando ciertos me-
canismos de ayuda a diferentes niveles y con distintas modalidades.
Paralelamente, surgieron también en aquellos países organizaciones
no gubernamentales que canalizaban en una primera etapa colabora-
ciones y aportes de los ciudadanos europeos y, años más tarde, contri-
buciones y transferencias de sus propios gobiernos.
Hablando en general, se podría decir que en los primeros años esta
ayuda unilateral, es decir, la que provenía de los países y ONGs euro-
peas, se daba con base en la buena voluntad, la solidaridad ante la po-
breza o ante catástrofes naturales, sociales y, en algunas ocasiones, polí-
ticas, como conflictos armados, movimiento de refugiados, etcétera.
Fue años más tarde que se fue entendiendo esta ayuda como “co-
operación”, como algo que tenía una doble vía, iniciándose una rela-
ción más adecuada entre los ahora llamados “países donantes” y los
“países receptores”, buscando y aceptando niveles de co-responsabili-

1
Consultor y especialista en programas de cooperación en el campo urbano. Ex Re-
gidor Metropolitano de Lima y Ex Alcalde de Villa Salvador. Presidente de la Escuela
Mayor de Gestión Municipal, Lima, Perú.

231
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

dad, de exigencia de ciertos logros y objetivos, de evaluación conjunta,


así como una sensibilización de las poblaciones del Norte desarrollado
hacia los problemas del Sur.
Más aún, se comenzó a descubrir la riqueza de la cooperación al
iniciarse un mayor intercambio y, con ello, al conocerse mejor las cul-
turas, valores y costumbres de otros países; intercambio producido,
especialmente, por los voluntarios (europeos, en este caso, pero tam-
bién con los voluntarios norteamericanos y canadienses) que pasaban
importantes años de sus vidas compartiendo experiencias, costum-
bres, lenguas que fueron, a su vez, transmitidas entre sus familiares y
ciudadanos de los países de origen.
Al concepto de co-operación se fue añadiendo el objetivo de de-
sarrollo y no sólo de asistencialismo o de solidaridad momentánea.
De forma conjunta, se proponían objetivos, se elaboraban criterios, se
definían espacios. En suma, ha habido un aprendizaje de ambas partes
(los donantes y los receptores) en lo que a cooperación para el desa-
rrollo se refiere.
Este fenómeno, en el que han participado países de todos los conti-
nentes, se ha ido viviendo de forma particular entre los países que hoy
conforman la Unión Europea y los países de América Latina.
Hay una peculiaridad que forma el núcleo central del presente traba-
jo, es el componente institucional y democrático en la cooperación Unión
Europea-América Latina: al haberse ido formando y extendiendo la Unión
Europea con base en principios democráticos, excluyendo a gobiernos y
Estados totalitarios, la cooperación ha ido teniendo en cuenta, cada vez
más, los valores democráticos, fortaleciendo la institucionalidad, las or-
ganizaciones sociales, la formación responsable de líderes democráticos,
los actores presentes en las sociedades latinoamericanas.
Y en este punto importante nos encontramos en los primeros años
del Siglo XXI. Se ha fortalecido la estructura de la Unión Europea; hay
autonomías e interdependencias en los diferentes niveles de gobierno
(central, regiones, municipalidades, etcétera) de los propios Estados y
de la sociedad civil europea. Por otro lado, en América latina, entre
marchas y contramarchas, también se defiende un modelo democrá-
tico del Estado y de la sociedad como nunca antes se había dado en
nuestra región.
Con todo ello, surge con fuerza la cooperación descentralizada,
un nuevo tipo de relación entre nuestros países, europeos y latinoa-
mericanos; una práctica distinta de la solidaridad y de la co-respon-

232
M����� A������

sabilidad ante los problemas del mundo, considerados, ahora, como


problemas de todos y no sólo de los países del Sur.
Se descubre la importancia de los actores locales, tanto a nivel ins-
titucional como personal, para llevar adelante con mayores y mejores
posibilidades de éxito los programas de cooperación, ampliándose la
relación, desde lo local, entre Europa y América Latina.
En el presente trabajo intentamos profundizar estos aspectos y
compartir algunas reflexiones sobre la conveniencia de fortalecer la
cooperación descentralizada teniendo como eje a los actores locales
europeos y latinoamericanos.

II. I���������� �� �� L���� �� A������ L�����


Entre los grandes retos que tiene América Latina en estas últimas dé-
cadas, la descentralización y la construcción de ciudadanía son, sin
lugar a dudas, dos de los más urgentes cuando nos referimos tanto a la
lucha contra la pobreza como al necesario proceso de democratización
de la región, dos aspectos básicos para la gobernabilidad que tienen
que ser tomados en cuenta por la cooperación internacional.
Después de haber probado todo tipo de recetas y de regímenes
políticos en la segunda mitad del siglo que acaba de terminar, a pesar
de los avances democráticos, especialmente en el campo electoral, ni
se ha derrotado a la pobreza ni se ha afianzado la gobernabilidad.
Sin embargo, los esfuerzos se han hecho y hay muchas experien-
cias positivas a lo largo y ancho de América Latina que, aunque toda-
vía aisladas, han ido demostrando en la práctica que existen caminos
concretos para llegar a esos grandes objetivos.
Una de las riquezas escondidas de América Latina son las mu-
nicipalidades y gobiernos locales que tratan día a día de solucionar
los problemas concretos de su población interviniendo con diferente
fuerza, suerte y nivel en los procesos sociales, económicos y políticos
de los distintos países. Las municipalidades democráticas han llegado
a construir un espacio propio y cada vez más los gobiernos centra-
les, los organismos internacionales y la sociedad en su conjunto ven
en ellos no sólo una institución más del Estado sino un instrumento
de desarrollo descentralizado y de construcción de ciudadanía y, con
ellos, de gobernabilidad en América Latina. Intentamos en estas lí-
neas resaltar este proceso, sus retos y posibilidades.

233
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

1. Lo Local en un Mundo Globalizado

Curiosamente, se constata en todo el mundo que los ojos globalizados


se vuelven hacia los espacios locales. Decimos curiosamente porque
hemos asistido en estas dos últimas décadas a una vertiginosa mun-
dialización de las relaciones económicas, fi nancieras y de imágenes
que pareciera indicar que lo que importa es participar, como sea y con
quien sea, en los núcleos de poder central de carácter casi universal,
ya que desde esos núcleos se piensa, se controla totalmente el desarro-
llo de la humanidad; lo que es cierto en varios sentidos.
Pero a su vez, esta llamada “globalización” no termina de solucio-
nar los problemas concretos de millones de personas ni logra adecuar
las demandas, tan inmediatas y profundas, de ciudadanos/as de todas
las regiones y países del planeta.
En la actualidad, las instituciones de gobernanza –sean nacionales o in-
ternacionales– no responden de manera adecuada a las nuevas demandas
de la población y de los países en materia de representación y de posibili-
dades de expresión…. En todas partes han sido más las expectativas que
las oportunidades, el resentimiento ha empañado la esperanza. Al mismo
tiempo, la gente reconoce la realidad de la globalización, y son muy pocos
los que desean quedarse al margen o invertir el proceso. Todos están a fa-
vor de un intercambio más libre de ideas, conocimientos, bienes y servi-
cios por encima de las fronteras. Lo que persiguen los hombres y las mu-
jeres es el respeto de su dignidad y de su identidad cultural. Reivindican
oportunidades para poder llevar una vida digna y albergan la esperanza
de que la globalización les brinde ventajas concretas en su vida diaria
y garantice un mundo mejor para sus hijos. Del mismo modo, desean
desempeñar un papel en la gobernanza del proceso, incluidos el alcance
y la naturaleza de la integración de sus economías y comunidades en el
mercado global, y participar de un modo más justo en sus resultados2.
Es por esta razón que la “globalización”, a pesar de las tensiones
con que es observada respecto del desarrollo de las localidades, para-
dójicamente incentiva una sensibilización hacia lo local, con la misma
fuerza, pero en visiones y estrategias innovadoras de desarrollo que no
fueron probadas anteriormente.

2
OIT, “Por una globalización justa: crear oportunidades para todos”, Ginebra, 2003,
pp. 4 y 5.

234
M����� A������

Inclusive, numerosos economistas, incluyendo a Amartya Sen,


Premio Nóbel de Economía, están reflexionando sobre esta nueva rea-
lidad. Edgar Moncayo nos lo recuerda:
Así como elaboraron una teoría económica en la que no había mucho
lugar para las instituciones y la política, los economistas neoclásicos
no prestaron una relación directa a los factores relativos al espacio y la
geografía.
El reconocimiento de que la producción de un país tiende a concentrarse
en unas determinadas localizaciones y que ello determina grandes dispa-
ridades en el desempeño económico de sus regiones subnacionales, está
conduciendo a la consideración más explícita de los factores endógenos
o territoriales del desarrollo.
De esta manera, una nueva agenda del desarrollo debe incorporar una
aproximación de abajo-arriba, basada en el potencial endógeno de los
territorios, que sustituya los enfoques tradicionales de arriba-abajo pre-
sididos por una lógica funcional y sectorial del crecimiento y la acumu-
lación 3.
Es la propia “globalización” la que nos lleva al redescubrimiento
de lo local, haciendo cobrar un valor especial a las discusiones y valori-
zaciones sobre identidad, participación y desarrollo local, convirtiendo
a lo local en el referente de un quehacer social y político de transforma-
ción que está teniendo gran influencia en los inicios del nuevo siglo4.
Al resaltar la importancia de lo local, no podemos caer en una
trampa, como nos recuerda Pierre Calame:
Conviene llamar la atención sobre una concepción atrofi ada de lo local
que pretende convertirlo en una especie de anexo incoloro, inodoro e
insípido, un acceso necesario pero totalmente secundario, del gran mo-
vimiento de globalización. Me inclino a considerar la cuestión desde un
ángulo diferente. El gran movimiento que hemos conocido desde el siglo
XVI al XX ha transformado los territorios en espacios. El territorio
aparece bajo dos formas: por un lado, una superposición de relaciones
esenciales, entre los problemas, entre los actores, entre la humanidad y
la biosfera, un espacio de valorización de bienes que se multiplican y se

3
E. Moncayo, “Nuevos enfoques teóricos, evolución de las políticas regionales e im-
pacto territorial de la globalización”, ILPES, Santiago de Chile, 2002, pp. 8 y 9.
4
Centro de Participación Popular, Desarrollo Local, democracia y ciudadanía, Semi-
nario CCFD, Montevideo, 1996.

235
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

comparten, y, de otro lado, un lugar donde se organizan las relaciones


a nivel de la gobernabilidad5.
Después de veinte años ensalzando o criticando la “globaliza-
ción”, cualquiera sea la posición, se hace de las estrategias de desa-
rrollo local un objetivo político común de diferenciación, de confi-
guración de un poder compensador de los procesos y agentes que
actualmente hegemonizan la humanidad.
De este proceso, no es ajena la región latinoamericana. Por un
lado, ha ido aumentando la presencia de los grandes poderes transna-
cionales, tanto a través de sus propias inversiones e intereses globali-
zados como a través de las privatizaciones de las empresas públicas, y,
por otro lado, la disminución del Estado, que exige una relación nueva
con los ciudadanos en lo económico, lo político y lo cultural.
Por ello, se han profundizado, y en otros casos iniciado, procesos
de descentralización, de regionalización, junto con una moderniza-
ción del Estado que intenta compartir responsabilidades delegando
funciones y recursos a los espacios subnacionales y locales como una
alternativa a las demandas insatisfechas de la población, no sólo en
el aspecto económico sino, también, en el político y social, como una
manera concreta de acercamiento del Estado a la sociedad.
Pero lo realmente interesante en el caso latinoamericano es que
estos cambios de visión y de modelo vienen siendo generados a par-
tir de experiencias locales, la mayoría de las veces sin articulación
entre ellas, pero que intentan aportar a la construcción de los men-
cionados modelos y visión del desarrollo nacional e, inclusive, inter-
nacional, sin renunciar a sus propias tradiciones y a sus valores.
Si se examinan –nos dice Garretón- las nuevas manifestaciones de
la acción colectiva desde Chiapas, Villa el Salvador en Perú, los
movimientos campesinos ligados al narcotráfico o los más tradicio-
nales de lucha por la tierra, los movimientos étnicos y de género, las
movilizaciones de protesta contra el modelo económico, las nuevas
expresiones de los movimientos estudiantiles, entre otros, se verá
que todas ellas comparten rasgos de modernidad combinados con las
propias memorias colectivas 6 .

5
P. Calame, “Por una nueva gestión de nuestras sociedades”. Éditions fph, París, 2000.
6
M. A. Garretón, “Cambios sociales, actores y acción colectiva en América Latina”, CE-
PAL., Santiago de Chile, 2001, p 21.

236
M����� A������

Y todas estas experiencias tienen en común, también, su raigam-


bre en territorios determinados, es decir, en “lo local” como espacio
de solución de las demandas cotidianas. Más aún, cuando se intenta
construir institucionalidad necesariamente se parte de lo local, como
una consecuencia lógica de la descentralización y regionalización.

III. S������� C���� � A������


Cualquier observador constata la debilidad de la sociedad civil en los
países latinoamericanos, con excepción de uno o dos (como Chile y
Uruguay). Nadie discute a estas alturas que las causas de esta debili-
dad son profundas y que las sucesivas crisis que hemos vivido en las
últimas décadas en los aspectos económicos, sociales, políticos, cultu-
rales, incluyendo la violencia política y social, no han hecho más que
seguir debilitando la institucionalidad. Esta situación se ha agravado
con el modelo totalitario y centralista de gobiernos y con la utilización
de la imagen y de los medios que se orientan a destruir instituciones
y a ensalzar la acción individual, más específicamente de una o dos
personas del gobierno central.
Refiriéndose a estos cambios y sus consecuencias, Manuel Anto-
nio Garretón, afirma:
Consecuencia de lo señalado, es la transformación de los principios de acción
colectiva e individual. Los principios de referencia de los actores de la
sociedad postindustrial globalizada, son problemáticas que desbordan la
polis o el Estado nacional (paz, medio ambiente, ideologías globalistas u
holísticas, género) o, en el caso de los actores identitarios, la identidad de
la categoría social a la cual pertenecen (se sienten jóvenes o mujeres más
que nacionales de un país, indios, viejos, paisanos de tal región, etc.).
Hay otras dos dimensiones de la transformación estructural y cultural
que afectan la acción individual y colectiva. La primera es la desinsti-
tucionalización, la desnormativización, donde dejan de corresponder-
se ética y moral y desaparece la consistencia entre valores, normas y
conductas. La segunda es que estamos en una situación en la que no se
corresponde economía, política, cultura y sociedad en un mismo espacio
territorial7.

7
Ibid.

237
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

Estas acertadas reflexiones son válidas tanto para la sociedad eu-


ropea como para la latinoamericana, aunque los procesos sean distin-
tos, fundamentalmente por el papel del Estado, su presencia y funcio-
namiento en los países de la Unión Europea.
Refiriéndose, concretamente, a la sociedad europea, Fernando Ba-
rreiro constata:
Un factor de primera importancia es la tendencia clara hacia la indivi-
dualización de nuestras sociedades. En gran medida esta tendencia viene
determinada por diversos cambios económicos y sociales que afectan al
consumo, a la diferenciación de productos, a la segmentación de mer-
cados y clientes. Junto a estos cambios de mercado, se agregan aquellos
vinculados al progreso económico y social de las personas, a sus mayores
niveles educativos, etcétera.
Aunque en Europa todavía mucha gente depende enteramente de los ser-
vicios de educación y de sanidad públicos, pocas personas dependen del
sector público para la vivienda, el ocio o la cultura. Para una proporción
muy importante de la población los servicios públicos son marginales en
sus vidas8.
Comparando estas dos realidades, la europea y la latinoamerica-
na, José Antonio Ocampo, Secretario Ejecutiva de la CEPAL, refirién-
dose a la relación entre cultura e institucionalidad, comenta:
“Sean cuales fueren las complejidades de su evolución histórica, sabemos
ahora que tales instituciones formales deberían asemejarse, y su cons-
trucción y reforma es un proyecto que se entiende bien conceptualmente
(aunque es difícil de ejecutar en la práctica). La puesta en funcionamien-
to de tales instituciones es la única forma que conozco de generar un
radio más amplio de confianza a nivel agregado en toda la sociedad”9.
El proceso democrático generalizado en América Latina en la últi-
ma década, al enfrentarse a diferentes retos políticos y sociales, toda-
vía no ha acertado en la manera de abordar el tema de la instituciona-
lidad, a pesar del reconocimiento de su importancia, y ha fracasando,
en la mayoría de los casos, en el objetivo de asimilación de todo lo
nuevo que ha surgido en las sociedades latinoamericanas.

8
F. Barreiro, “Gobernar las Ciudades en tiempo de cambio”, IIGC, Barcelona, junio
2004.
9
Ocampo, 2002, pag.43

238
M����� A������

Como señala el mismo Garretón:


El desmantelamiento de la matriz clásica y el fin de las transiciones de-
mocráticas generan una situación en la que desaparece el principio unifi-
cador de la acción social y en la que, por el contrario, los diversos prin-
cipios se diversifican e incluso entran en algunos casos en contradicción,
expresándose cada uno de ellos en diferentes actores.
Ya no puede pensarse en la conformación de actores al estilo pasado. Hay
que reconocer que es casi imposible que haya un solo sujeto o Movimiento
Social central o actor social o político en torno al cual se genere un campo
de tensiones y contradicciones único que articule los diferentes principios
y orientaciones de acción que surgen de los ejes de democratización po-
lítica, democratización social, reestructuración económica e identidad y
modernidad 10.
La mayor parte de las instituciones se han debilitado en América
Latina, tanto por los cambios económicos como sociales, poblaciona-
les y políticos. Sin embargo, una sociedad no puede mantenerse sin
instituciones, de la misma manera que un cuerpo humano no pue-
de pararse sin su esqueleto. Así de simple. Si queremos que América
Latina construya un futuro mejor, democrático, estable, desarrollado,
con bienestar en todos los pueblos y regiones, se necesita defi nir y
mantener un plan nacional y planes regionales y locales de mediano
y largo plazo, lo que supone, necesariamente, sustentarse no tanto en
personas individuales como en instituciones a su vez democráticas y
estables. Esta es una cuestión de principio. Cuando no se asume ello
responsable y coherentemente, las consecuencias son negativas para
el país. Los resultados saltan a la vista.
En el último informe “La Democracia en América Latina”, produ-
cido y editado por el PNUD, basado en numerosas consultas, encues-
tas y entrevistas a decenas de gobernantes y líderes representativos
latinoamericanos, se concluye también en:
(…) la necesidad de realizar una reforma política para fortalecer las ins-
tituciones, incluso los partidos políticos. Las características de esta refor-
ma varían de país a país: algunos hablan de reforma electoral, otros de
reforma del Congreso, otros de reforma del estado o de fortalecimiento ge-
neral de las instituciones. Pero la idea compartida es que un mejor diseño
de los dispositivos e incentivos institucionales podría mejorar, y mucho,
10
Carretón, op. cit., p 34.

239
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

el funcionamiento de la democracia. Una proporción importante de estas


respuestas señala que la reforma política debería construir nuevos ca-
nales que faciliten la participación de la sociedad civil organizada. Para
muchos de los líderes consultados, la apatía ciudadana y la desconfianza
hacia las instituciones se revierten mejorando los canales de participa-
ción y ampliando su número y alcances11.

Inclusive, en las respuestas de los gobernantes sobre problemas a


enfrentar para fortalecer la democracia, la atención a las instituciones
ocupa un importantísimo segundo lugar:

Cuadro 1
PROBLEMAS A ENFRENTAR PARA FORTALECER LA DEMOCRACIA
(���������� �� �����������)

Reforma política
Refor 45
Aumentar participación 13
Institucionales, partidarias 32
Combatir inequidad 18
Políticas sociales 8
Políticas económicas 10
Educar para la democracia 11
Combatir la corrupción 9
Otros 17
Fuente: PNUD, op. cit, p 171.

Es en este contexto de crisis de institucionalidad, se han ido re-


valorizando por toda América Latina experiencias que tienen como
sujetos principales a actores locales que, inmersos en su comunidad
o grupo social, sobrepasan la dimensión local y comienzan a estar
presentes en las discusiones y en la construcción de nuevos proyectos
nacionales e, inclusive, internacionales, como se demuestra en el Foro
Social Mundial de Porto Alegre y Bombay, con sus diferentes “foros
sociales” preparatorios en todos los continentes.

11
PNUD, “La democracia en América Latina”, Nueva York, 2004, p 170.

240
M����� A������

Es en esta dimensión local/global y en el fortalecimiento de la ins-


titucionalidad democrática que entendemos la nueva importancia de
los “actores locales”.
Ante la gravedad de las crisis que padecen nuestra sociedades, no
se trata, simplemente, de escudarnos en lo personal, en lo individual
sino de descubrir los aportes personales en los proyectos colectivos,
influyendo en la marcha de la comunidad y participando en la econo-
mía, en la política, en la cultura, construyendo espacios de participa-
ción ciudadana, con características propias y con una fuerza específica.
Es así como muchas personas, de toda condición, ocupación y edad,
se transforman en auténticos actores locales con fuerte presencia en
los nuevos proyectos nacionales y en la nueva universalización de las
relaciones y, desde hace años, participan también en los programas y
proyectos de la cooperación descentralizada.
En estos años –señala el citado informe del PNUD– en paralelo a la cri-
sis de representación y a la deserción del Estado, surgieron, de manera
creciente y en las formas más diversas, organizaciones de la sociedad que
ocuparon el espacio de las demandas no resueltas o ignoradas. Se trata
de un sistema autoorganizado de grupos intermediarios que son relativa-
mente independientes del Estado y de las empresas privadas, que es capaz
de deliberar y llevar adelante acciones colectivas en defensa y promoción
de sus intereses y pasiones, en un marco de respeto a la estructura legal
y civil existente12.
Los nuevos actores locales aparecen, entonces, en los diferentes
sectores de la sociedad y con objetivos y metodologías propios que
son un aporte al desarrollo social y económico, tanto en Europa como
en América Latina. Son “aquellas personas, empresas e instituciones
que conforman el capital social de cada zona en particular”13.
Entre otros, podemos destacar:
a) El movimiento de mujeres que, a partir de una problemática de
género, ha ido relacionándose con otros sectores sociales haciendo
que las mujeres estén cada día más presentes en la sociedad, tanto
en Europa como en América Latina. Hay numerosos estudios al
respecto, especialmente en América Latina, que demuestran que

12
Ibid., p 185.
13
J. Llisterri, “Competitividad y desarrollo económico local”, BID, Washington, 2000.

241
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

los índices de pobreza, analfabetismo, desocupación laboral, vio-


lencia familiar, marginación política y profesional, etcétera, son
altísimos entre las mujeres comparados con los de los varones.
En la realidad latinoamericana, las mujeres organizadas están
aportando en la lucha contra la pobreza no sólo a través de pro-
gramas asistenciales y de subsistencia como los comedores popu-
lares, los centros de madres, los talleres de mujeres y otros, sino
también en el sector económico con la gestión de pequeñas y hasta
mediana y grandes empresas, en la construcción de una concien-
cia de igualdad de oportunidades entre ciudadanos de diferente
género, en la democratización de los partidos políticos, en la for-
mación de dirigentes en los diferentes campos de acción, inclu-
yendo el cultural y deportivo.
En los países europeos, como es reconocido por todos, los proce-
sos de emancipación de las mujeres han cambiado radicalmente la
economía, la sociedad y la política, modificando conductas, cos-
tumbres y valores, formando parte de la modernización histórica
de las sociedades europeas desarrolladas.
La presencia de las mujeres enriquece los procesos de desarrollo
local y, por su propia temática y su práctica, se unen fácilmente
a intereses comunes de las mujeres de otros países, incluidos los
europeos, de manera que las organizaciones de mujeres, como ac-
tores locales, deben seguir siendo consideradas en los programas
y proyectos de cooperación descentralizada.
b) Las comunidades indígenas que, especialmente en la última dé-
cada, coincidiendo con el quinto centenario de la colonización de
América Latina, han ido fortaleciéndose y haciendo sentir su voz
y sus derechos en la mayoría de los países que cuentan con una
importante población indígena que ha sabido sobresalir por en-
cima de la marginación oficial y de imposiciones dictatoriales y
centralistas. Hemos vivido experiencias de dimensión nacional en
América Central, en México, en Ecuador, en Bolivia, protagoni-
zadas por las comunidades indígenas que obligan a tenerlas en
cuenta al buscar soluciones reales a los problemas históricos de
América Latina.
Y estas experiencias, con repercusión nacional e internacional,
han influido positivamente en las comunidades nativas de otros

242
M����� A������

países como Brasil, Paraguay, Perú, Chile, en los cuales se man-


tienen pueblos con tradiciones y culturas propias que, hasta hace
poco, estaban literalmente marginados social y legalmente. Los
temas de la propiedad de la tierra, los derechos históricos, la cul-
tura de dichos pueblos, ya no pueden seguir siendo obviados por
los poderes públicos y privados.
En la nueva etapa que vive América Latina y el mundo, la presen-
cia de las comunidades indígenas debe ser asumida no como un
problema sino, al contrario, para recoger sus experiencias locales
como un aporte enriquecedor en la tarea de construcción de pro-
yectos nacionales y universales más justos y democráticos.
c) Las organizaciones de base, que han ido adquiriendo un papel
diferente, más activo e integral, en las últimas décadas. No se tra-
ta ya de las tradicionales comunidades campesinas o de las or-
ganizaciones vecinales que proliferaron por todas las barriadas
de las grandes capitales latinoamericanas. Se trata de grupos de
pobladores (hombres, mujeres, jóvenes) en zonas rurales o ur-
bano-marginales que asumen responsabilidades concretas en el
desarrollo integral de sus localidades, animando experiencias de
éxito, participando en la elaboración de planes de desarrollo, en la
elaboración de los presupuestos públicos de carácter municipal y
regional, formando redes de coordinación entre ellos, democrati-
zando, en suma, la sociedad.
Con ello, se ha superado el papel tradicional de los “dirigentes”
para transformarse en “gobernantes”, asumiendo responsabilida-
des concretas y llevando a cabo con éxito proyectos de desarrollo
local de diferente tipo. Hay muchos ejemplos en el ámbito de la
salud, del saneamiento ambiental, de la infraestructura básica de
carreteras y de educación, así como en el ámbito empresarial, agrí-
cola, industrial y de servicios, y en el campo de la cultura.
Lo importante, insistimos, es que no se quedan simplemente en lo
local, encerrados en su experiencia particular sino que avanzan
en la coordinación, intercambiando experiencias, defendiendo
sus derechos y ampliando el concepto de ciudadanía frente a un
Estado y un sistema que no soluciona los problemas de las gran-
des mayorías.
Las organizaciones de base son un importante “actor local” en un
mundo globalizado, como lo demuestran las diferentes manifesta-

243
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

ciones, a veces coordinadas sólo a través de Internet, sobre temas


comunes a los ciudadanos del planeta y, como ya hemos recor-
dado, la importancia creciente del Foro Social Mundial que tiene
como base a dichas organizaciones. Es por ello que, defi nitiva-
mente, son socios estratégicos de la cooperación descentralizada.
d) Los pequeños empresarios, que es otro sector que se ha ido dina-
mizando y que juega un papel importante como actor en el pro-
ceso social. Ante los cambios en las economías latinoamericanas,
con la incorporación de las nuevas tecnologías y la falta de in-
versiones en el sector industrial, el cambio del Estado de creador
de empleos públicos a regulador de la economía, fueron surgien-
do miles y miles de empresas familiares que se fueron transfor-
mando en micro y pequeñas empresas generando, en la mayoría
de los países latinoamericanos, más del 80 % de los puestos de
trabajo en los sectores industrial, comercial y de servicios. Más
allá de la informalidad que los caracteriza, son una realidad eco-
nómica y social con demandas propias y estilos particulares de
gestión y de relaciones que no sólo hay que tener en cuenta sino
apoyar por los beneficios que genera a millones de ciudadanos.
Los pequeños empresarios no sólo están presentes en el merca-
do sino que participan en la transformación de la sociedad y de
los individuos al hacer gestión directa de sus empresas, utilizar
mejor la materia prima local, asimilar nuevas tecnologías, capa-
citándose ellos, sus familiares y muchos de sus trabajadores, ge-
nerando economías locales que contribuyen (por encima de cues-
tionables situaciones legales y laborales que hay que modificar)
al desarrollo de sus comunidades, transformándose inclusive en
líderes y punto de referencia para muchos de sus conciudadanos.
Las experiencias de pequeña empresa en los países europeos, mu-
cho más articuladas con las grandes empresas y el conjunto de la
economía, pueden ser muy útiles para América Latina como se
demuestra en los múltiples proyectos de cooperación descentra-
lizada que fomentan la transferencia de tecnología, los modelos
de gestión empresarial, la conveniencia de la formalización, espe-
cialización y articulación con otros sectores productivos. Hay que
resaltar la incidencia de la pequeña empresa en la generación de
modelos de “economía solidaria” a nivel local y las posibilidades
de intercambio comercial entre pequeñas empresas de Europa y

244
M����� A������

América Latina. Por ello, habría que profundizar programas y


proyectos de este tipo.

e) Los grupos juveniles, ya que los jóvenes son un sector mayoritario


entre la población latinoamericana que ha sufrido directamente
las consecuencias de las continuas crisis en nuestros países. Sin
embargo, en la última década, han ido tomando conciencia de su
potencialidad. Con la extensión de la escolarización y la influen-
cia creciente de los medios de comunicación y de las nuevas tec-
nologías, existe ahora en todos los países latinoamericanos una
importante cantidad de jóvenes que, rechazando el tipo de rela-
ciones sociales que ha predominado en las últimas décadas y el
modo tradicional de hacer política, se proponen estar presentes en
la sociedad con aportes propios, organizándose para ello y pasan-
do a ser, también, actores locales con espacios propios de acción.
Hay que evaluar más profundamente el proceso de homogeniza-
ción que vive la juventud latinoamericana diferenciándose de sus
familias y del entorno cultural tradicional. En muchos países la-
tinoamericanos, especialmente en aquellos con raíces y mayorías
indígenas (no tanto en el Cono Sur del continente), los jóvenes re-
presentan un tipo de modernización y de progreso. Es cierto que
existen problemas de inadaptación, aparte de los conocidos de
desempleo y violencia callejera, pero hay muchas experiencias ju-
veniles de éxito que están influyendo en el contexto comunitario,
generando valores y relaciones de nuevo tipo. Por ello, no se puede
dejar de lado a los jóvenes como actores locales en los programas y
proyectos de cooperación descentralizada, especialmente, en aque-
llos referentes a formación y al uso de Internet y nuevas tecnologías.
f) Las organizaciones no gubernamentales, que son reconocidas como
parte de la sociedad civil y que se constituyen también, en muchas
ocasiones, en actores locales importantes al relacionarse directa-
mente, diferenciándose del Estado, con las organizaciones de base.
Al resaltar la importancia de los actores locales nos estamos re-
friendo a la importancia del capital social con que cuenta América
Latina, unas potencialidades individuales y colectivas que animan a
emprender de distinta manera la cooperación.
Por capital social se entiende, como resume Bernardo Kliksberg,

245
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

(…) un conjunto de aspectos como, entre otros, la capacidad de una socie-


dad para producir concertaciones sociales amplias en su interior, para ge-
nerar “redes” articuladoras de los esfuerzos de sus diversos sectores; las
fuerzas existentes en una sociedad para impulsar el trabajo voluntario en
iniciativas de utilidad general; su cultura y la presencia de valores éticos
orientados hacia la solidaridad, la construcción positiva, la cooperación
y la equidad14 .
Es en esta línea que se descubre mejor la importancia de los acto-
res locales en la transformación de América Latina y sus aportes en el
proceso de universalización. No se trata de “idealizar” lo local, como
ya hemos señalado, ni de reducir la acción a lo local, desesperados por
la poca influencia que tenemos los ciudadanos ante la economía y la
política nacional y mundial.
Así alerta el propio Kliksberg:
El pensamiento económico circulante envía, a veces explícitamente y con
frecuencia implícitamente, un profundo mensaje de desvalorización de
la sociedad civil en los procesos de desarrollo y en la resolución de los
problemas sociales. Su énfasis está totalmente volcado en el mercado. El
mundo de la sociedad civil es percibido como un mundo secundario, de
segunda línea respecto a lo que sucede en el “mundo importante”. De ese
enfoque van a surgir políticas públicas de apoyo muy limitado, casi “sim-
bólico” y de “cortesía” hacia las organizaciones de la sociedad civil, y
una desconfianza fuerte a depositar en ellas responsabilidades realmente
relevantes 15.
Se trata más bien de potenciar los nuevos actores locales, de forta-
lecer a ellos, a sus organizaciones y sus experiencias para alcanzar los
objetivos de desarrollo humano que deseamos.
De ahí también la importancia de considerarlos en las acciones de
cooperación descentralizada.
La relación entre desarrollo y cooperación a través del capital so-
cial se sustenta en que este tipo de capital es un capital continuo, es
decir, infi nito en la medida en que las relaciones entre los sujetos no
se acaban sino que se transforman; estas transformaciones son las
que posibilitan la consecución de lo que el desarrollo a escala humana

14
B. Kliksberg, “Hacia una economía de rostro humano”, Fondo de Cultura Económica
de Argentina, Buenos Aires, 2002, p 98.
15
Ibid., pp. 146 y 147.

246
M����� A������

llama autodependencia, condición que es defi nitiva para el acceso de


la cooperación alternativa, pues esta reinventa formas de gestión y
acercamiento entre el cooperante y el receptor, propicia una relación
que no tiene como objetivo sólo la superación de la pobreza sino el de-
sarrollo social y productivo y establece el intercambio entre espacios
locales e internacionales16.
Junto con los actores locales y su relación con la institucionalidad
democrática, los gobiernos locales enfrentan nuevos retos y se pre-
sentan como una de las alternativas a las crisis de gobernabilidad,
de modelo de desarrollo y de demandas ciudadanas, ofreciendo, por
toda América Latina, experiencias extraordinarias en los diferentes
ámbitos que venimos comentando. Por ello, merecen un apartado es-
pecial.

IV. L� D��������� M�������� �� A������ L�����


Los municipios y las instituciones municipales son los que mejor ex-
presan estas posibilidades en todos los países del mundo. Mientras
el gobierno central garantiza la igualdad de derechos de los ciudada-
nos/as, el gobierno local garantiza el derecho a las diferencias.
Es por ello que al analizar las dificultades de la gobernabilidad
en América Latina es importante considerar la experiencia municipal
como un elemento fortalecedor de la misma en todos nuestros países.
No es necesario recordar la importancia que los cabildos, ayunta-
mientos, municipios o intendencias tuvieron desde la Colonia y la eta-
pa republicana en la historia particular de cada uno de los países lati-
noamericanos; importancia reconocida por todos. Lamentablemente,
esa importancia fue debilitándose en la medida en que se construían
los Estados Nacionales y avanzaba el centralismo agobiante que ha
predominado y se ha fortalecido a lo largo del último siglo. Los mu-
nicipios fueron perdiendo poder y, durante décadas, se mantuvieron
prácticamente como simples divisiones administrativo-territoriales
con una dependencia extrema de los gobiernos centrales llegando a
desaparecer, inclusive, la legitimidad democrática de alcaldes y con-

16
M. A. López Guzmán, La relación entre desarrollo y cooperación internacional a tra-
vés del capital social. Una herramienta para la dignidad humana, Universidad Colegio
Mayor Nuestra Señora del Rosario, Bogotá, 2003, p 13.

247
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

cejales, que eran nombrados “a dedo” desde y por el gobierno central


y formaban parte, hablando en general, de los grupos de poder y ca-
cicazgos locales.
Los fracasos económicos, la extensión de la democracia y las exigen-
cias concretas de los ciudadanos van haciendo que, en los años setenta
y, de manera más nítida, en los ochenta, se vuelva a considerar a las
municipalidades como parte integrante de la estructura de un Estado
democrático, reconociéndose así en las nuevas Constituciones aproba-
das en los años posteriores a las continuas dictaduras militares.
Recordemos que, a inicios de los ochenta, sólo Costa Rica, Cuba,
Panamá, Perú y Venezuela elegían democráticamente a sus autorida-
des locales, generalizándose las elecciones, poco a poco, en los años
siguientes en todos los países de América Central y del Sur. Recorde-
mos también que hace tan solo unos años, en 1997, se eligieron por
voto popular y directo, por primera vez, los alcaldes metropolitanos
de México y Buenos Aires. En el cuadro 2 podemos observar las fe-
chas de aprobación de las leyes orgánicas de las municipalidades en
los diferentes países latinoamericanos que prueban como, en diez
años, entre 1984 y 1995, la democracia local es asumida oficialmente,
iniciándose una autentica “primavera municipal” en América Latina.
Junto con la legalidad también fue aumentando el número de
municipios en cada país. (Ver Anexo).
Las causas de esta “primavera” son varias. Por un lado, el fra-
caso económico y la profundización de la pobreza y, por el otro, la
concentración del poder y el centralismo generalizado. Las cifras no
engañan. Un informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
lo señala con toda crudeza:
En la década de los cincuenta, América Latina superaba en ingreso per
capita a toda las demás regiones del mundo en desarrollo y la relación
con respecto a los países desarrollados no distaba mucho del 2 a 1. En
1999 ya la diferencia es de 3 a 1, mirándolo globalmente (3.,500 dólares
de ingreso per capita), que no es una cantidad real pues la distribución
es muy desigual.
En la dimensión distributiva del desarrollo económico, América Latina
ocupa una posición desfavorable: en forma persistente, la región ha te-
nido índices muy altos de concentración del ingreso, superiores a las de
cualquier otra región. En los países latinoamericanos una cuarta parte
del ingreso nacional es percibida por solo el 5% de la población y un 40%

248
M����� A������

por e1 10% más rico. En contraste, en los países del sudeste asiático el
5% más rico percibe 16% del ingreso promedio y en los países desarro-
llados, e1 13 % 21.
Cuadro 2
MARCO JURÍDICO DEL MUNICIPIO EN LOS PAÍSES UNITARIOS

17
También, forman parte fundamental del marco legal municipal las siguientes leyes
y decretos supremos: Participación Popular (Ley N° 1551 - Ley del 20 de abril de 1994);
el Reglamento de la Ley de Participación Popular (Decreto Supremo 23,813, del 30 de
junio de 1994, reformado por el Decreto Supremo 23,943, del 21 de enero de 1995) y, el
Reglamento de las Organizaciones Territoriales de Base (Decreto Supremo 23,858, del 9
de septiembre de 1994).
18
Reformada por la Ley N° .19.130, publicada en el Diario Oficial el 19 de marzo de
1992.

249
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

Fuente: ILPES. Manual de desarrollo local, CEPAL, Santiago de Chile, 2003.

19
Reformada por los Decretos 4891 y 177-91, publicados en el Diario Oficial “La Gace-
ta” el 23 de mayo y el 27 de noviembre de 1991, respectivamente.
20
Reformada por la Ley N° 52, del 12 de diciembre de 1984, promulgada en la Gaceta
Oficial N° 20,214, del 29 de diciembre de 1984.

250
M����� A������

La concentración de riqueza y el centralismo van de la mano. La


estructura del manejo presupuestal dependiente de los municipios
resulta un indicador muy expresivo (ver Gráfico 1). La información
proviene en este caso de las estadísticas trabajadas por el Fondo Mo-
netario Internacional (FMI).

Gráfico 1.
AMÉRICA LATINA: PRESUPUESTOS DE LOS GOBIERNOS
LOCALES COMO % DEL TOTAL NACIONAL

Fuente: ESAN-USAID (1999). Proyecto de desarrollo de Gobiernos Locales, Lima,


ESAN-USAID, Lima, 1999.

Pobreza y concentración del poder, pobreza y centralismo, mantie-


nen la situación de desigualdad social, económica y, también territo-
rial ya que las zonas y “mapas de pobreza” se mantienen inalterables
desde hace décadas demostrando la ineficacia de las acciones del Es-
tado y de los respectivos gobiernos nacionales que no son capaces de
atender las demandas y aspiraciones de la ciudadanía y del conjunto
de las localidades, especialmente de las más alejadas de las capitales
de cada nación y de los núcleos urbanos importantes. Todo ello hace
que, por toda América Latina, los ojos se vuelvan a los espacios locales
y su representación municipal.

21
Banco Interamericano de Desarrollo, citado por Kliksberg, op. cit.

251
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

Es en los municipios donde se unen las dimensiones territorial,


política, administrativa y de desarrollo, teniendo a los gobiernos lo-
cales democráticos como los grandes animadores y concertadores de
la acción ciudadana tanto en Europa como en América Latina, por lo
que, insistimos, son espacios privilegiados para la cooperación des-
centralizada.

Dada la heterogeneidad de los municipios- tanto en su extensión


territorial como en población- conviene considerar, como propone Llis-
terri, que hay tipos diferentes de territorios subnacionales que agru-
pan la gran variedad de situaciones de sistemas productivos locales.
Ello facilitará la elaboración de propuestas operativas apropiadas a
cada entorno. De manera esquemática, se trata de las provincias, esta-
dos o departamentos, así como una clasificación de los ámbitos muni-
cipales en grandes áreas metropolitanas, ciudades intermedias con su
entorno de influencia, pequeñas ciudades y poblaciones de dinámica
rural, y las zonas fronterizas que tienen particularidades propias22.

22
Véase Llisterri, op. cit.

252
M����� A������

V. A������ D� L�� G�������� L������


Los resultados de la acción municipal, a pesar –refi riéndonos a Amé-
rica Latina– de la falta de recursos y de legislaciones adecuadas que
defi nan las funciones propias de los municipios produciendo inter-
ferencias negativas entre los gobiernos locales, gobierno central, mi-
nisterios u organismos intermedios, está siendo sumamente positiva
para el conjunto de países latinoamericanos, de la misma manera
que, con varios años de adelanto, han influido los municipios demo-
cráticos europeos.
Es cierto que es mucho más lo que se puede hacer, pero, por el
momento, ya hay una serie de aportes concretos, cuyos rasgos prin-
cipales se examinan a continuación.

1. Fortalecimiento de la Sociedad Civil

Nos parece, tanto por un análisis objetivo como por las propias ex-
periencias vividas en estos veinte años, que los municipios son parte
importante de este necesario proceso de institucionalidad democrá-
tica. Son, quizás, el camino más fácil y seguro para avanzar hacia
ese gran objetivo nacional: tienen un territorio defi nido; un campo
de acción concreto; participación ciudadana en la elección de sus au-
toridades; posibilidades de fiscalización; renovación de autoridades;
objetivos concretos de gestión; metas alcanzables en servicios, desa-
rrollo, infraestructura; relaciones defi nidas, aceptadas y aceptables
con el Estado, la sociedad civil, las empresas y demás instituciones;
evaluación de logros y/o renovación de propuestas en un marco local
necesariamente relacionado con los marcos regionales, nacionales, y
en algunos aspectos, internacional.
Como se señala en las conclusiones del seminario realizado en
Montevideo sobre participación ciudadana y gobiernos locales:

Los espacios locales abren posibilidades de protagonismos ciudadanos


en aspectos centrales que tienen que ver con su calidad de vida. La
concreción de ello depende de la propia democratización y participa-
ción locales, cuestión no asegurada sólo por elegir a las autoridades
locales sino, también, por hacerse sujeto partícipe de las decisiones de

253
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

la comunidad. Los territorios locales se ofrecen como soportes para el


desarrollo de experiencias democráticas23.
Por todo ello, fortalecer los municipios y los gobiernos locales es
avanzar en el fortalecimiento de la institucionalidad democrática en
América Latina. Defender los fueros municipales, actuando en po-
sitivo, significa defender, también, los fueros y campos de acción de
cada una de las instituciones de la sociedad local, defi niendo roles,
dividiendo el trabajo, dinamizando estructuras y relaciones sociales,
todo ello con un marco legal adecuado y estable, propio de un autén-
tico Estado de Derecho.
Fortalecer los gobiernos locales para fortalecer la sociedad civil,
siendo conscientes de los retos que se presentan en el siglo XXI y que
venimos comentando. Así nos lo recuerda Fernando Barreiro:
Es evidente que la legitimidad democrática otorga a los ayuntamientos
un rol de liderazgo en la comunidad, pero el liderazgo en la comunidad no
significa la substitución de las contribuciones del resto de la comunidad.
La gobernanza exitosa abre una posibilidad para el funcionamiento de re-
des capaces de identificar objetivos, de movilizar el consenso, de integrar
las intervenciones reconfigurando recursos. Puede que las estructuras
democráticas electas, municipales, sean al mismo tiempo demasiado pe-
queñas para las decisiones estratégicas y demasiado grandes para asegu-
rar el compromiso local con la comunidad. Las fronteras de la gobernan-
za local no son las mismas que las del gobierno local24.
Estando de acuerdo con esta constatación (que, en el fondo, ani-
ma a los cambios necesarios que hay que hacer en la visión y gestión
desde los gobiernos locales), son precisamente los municipios demo-
cráticos una de las columnas de la gobernabilidad, del desarrollo y de
participación ciudadana directa.
Algunos, quizás, lo verán utópico, dadas las circunstancias que es-
tamos viviendo en América Latina últimamente. Otros, entre los que
nos encontramos, lo vemos absolutamente necesario e indispensable
para el futuro de América Latina. Hace falta una clara voluntad polí-
tica de parte de los dirigentes, y construir, a partir de la acción y los
logros concretos, una conciencia ciudadana al respecto, concertando

23
Centro de Participación Popular, Desarrollo Local, democracia y ciudadanía, op. cit.
24
F. Barreiro, op.cit.

254
M����� A������

voluntades y objetivos de tal manera que, en ocasiones, será la socie-


dad civil quien fortalezca la institucionalidad, incluyendo los gobier-
nos locales democráticos, y en otras ocasiones, por voluntad política y
liderazgo, será el gobierno local quien construirá puentes de relación
y participación ciudadana, fortaleciendo a la sociedad civil.

2. Inversión y Desarrollo Local

En estos veinte años de democracia municipal, numerosos gobiernos


locales han hecho esfuerzos y avances significativos para incorporarse
como parte de planes de desarrollo integral de sus propias comuni-
dades. Existen importantes experiencias a nivel distrital, provincial
y regional que, a veces, no son tenidas en cuenta ni apoyadas por el
gobierno central, a pesar de los éxitos logrados y comprobados.
Entendemos el desarrollo local como parte integrante y funda-
mental de un desarrollo nacional descentralizado y equitativo. Mu-
cho se ha debatido al respecto y se barajan decenas de fórmulas. Pero,
también en este campo económico-productivo –al igual que lo hemos
señalado en el campo institucional– los municipios y gobiernos loca-
les son un camino seguro a seguir. No hay que andar inventando la
pólvora todos los días... ¡Ya está inventada hace muchos años! Tenemos
a los municipios y gobiernos locales como auténtica palanca del desa-
rrollo. Una vez más, las ventajas de fortalecer a las municipalidades,
dotándolas de mayores recursos fi nancieros, mejorando la gestión,
ampliando sus funciones y respetando la autoridad local, son muchas
y benefician realmente a la población que descubre gratamente que sí
es posible unir democracia con eficacia, gestión con honestidad, pro-
puestas políticas con resultados concretos.
Esta nueva visión está siendo recogida por todos los gobiernos,
organismos internacionales como el BID y el Banco Mundial y por la
propia Organización de las Naciones Unidas, buscando elevar la cali-
dad del desarrollo a partir de lo local. Así, en el enfoque del Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para el año 2000 se
señala: en una evaluación hecha recientemente en ocho países de los
programas del Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la
Capitalización, que promueve mejores instituciones de gobierno local
para la reducción de la pobreza, se llegó a la conclusión de que con el
hincapié que hacia el Fondo en el Fortalecimiento Institucional de los

255
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

gobiernos locales se requería más tiempo para beneficiar a los pobres


que con los planes convencionales destinados a ese fi n, pero que, a la
larga, los beneficios compensaban con creces los costos25.

3. Mayor Participación de la Mujer

Otro avance que no puede pasar desapercibido es la presencia cada


vez más evidente de las mujeres en la política local. El espacio de ma-
yor apertura a partir de las leyes orgánicas de elecciones que obligan a
un porcentaje de mujeres en las listas partidarias ha provocado en las
municipalidades que un contingente de dirigentes dejen el escenario
de la organización de base para asumir cargos de ediles, impregnando
a las municipalidades de un estilo particular a las lógicas tradiciones
de hacer gestión local.

4. Cuidado del Medio Ambiente y de la Cultura

Son éstos dos aspectos fundamentales que han ido adquiriendo ma-
yor importancia para valorar el nivel de desarrollo humano en cada
sociedad y sobre los cuales los gobiernos locales están actuando de
manera positiva y creciente, siendo tema de debate en los Concejos
municipales, y preocupación manifiesta de los ciudadanos y sus auto-
ridades. Como resume el reciente documento de la Federación Mun-
dial de Ciudades Unidas:
En Latinoamérica gozamos de posibilidades únicas:
o la memoria histórica viva de nuestros antepasados campesinos y de
las comunidades indígenas;
o la herencia de tecnologías tradicionales cuyo uso aún resuelve pro-
blemas de manera barata, limpia, convivial y sustentable;
o la riqueza de la cultura, la fortaleza de los valores y el gusto por la
convivencia, la colectividad, la fiesta, la diversidad y el encuentro;
o tener una población mayoritariamente joven con un potencial enor-
me para cambiar hacia modos mas sustentables de vida”26.

25
PNUD, Superar la pobreza humana-Informe del PNUD sobre la pobreza 2000, ONU,
Nueva York, 2000.
26
FMCU, 2001

256
M����� A������

¿Y dónde, si no es desde lo local, se pueden explotar mejor estas


ventajas?

5. Nuevas Bases de Relaciones Internacionales

Se trata éste de un aspecto que quizás la opinión pública mundial to-


davía no ha percibido totalmente pero que es una realidad que se va
imponiendo año tras año. Los gobiernos locales democráticos han ido
creando y fortaleciendo redes de relación entre ellos mismos y con
el conjunto de organismos inter y supranacionales. Las experiencias
más conocidas son los hermanamientos-cooperación entre munici-
pios (que sobrepasan los límites continentales y significan un riquí-
simo intercambio cultural, social y productivo) y las Conferencias de
Naciones Unidas sobre el Hábitat (Estambul) y Medio Ambiente (Río
de Janeiro), en las cuales las autoridades municipales no solo han
dicho su palabra sino que han asumido compromisos de gestión muy
importantes para el futuro de la humanidad. Siguiendo el camino
abierto por la propia Organización de Naciones Unidas, los organis-
mos fi nancieros como el Banco Mundial, el BID y el Fondo Monetario
Internacional han comenzado a relacionarse directamente con los go-
biernos locales, tanto de zona urbanas como rurales, confiando a los
municipios la ejecución de importantes proyectos de desarrollo.
Asimismo, –nos recuerda Barreiro– la gobernanza local no solo concierne
a lo local, sino que tiene que ver con la interfaz entre niveles de gobernan-
za (europea, central, regional, local y vecinal). El rol de la gobernanza
local no es simplemente de intervenir en el nivel local sino de negociar las
relaciones con otros niveles de gobernanza27.
Es precisamente este aspecto el que une a los gobiernos locales
con la cooperación descentralizada. Al hablar de actores locales y de
institucionalidad democrática, ellos son sujetos privilegiados en esta
nueva relación internacional, con posibilidades y capacidades de ges-
tión y de acción que, guardando las distancias, permiten una relación
de igual a igual entre municipalidades europeas y latinoamericanas,
como se demuestra en las líneas siguientes.

27
Barreiro, op. cit.

257
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

VI. A���������� �� ��� E�����������


Señalábamos la riqueza de las relaciones intermunicipales Europa-
América Latina, que se iniciaron a mediados de los años 80 y aumen-
taron en la década de los 90 con la extensión del Programa URB-AL.
En ellas han venido participando ciudades de diferente dimensión,
aunque nos parece que aquellas experiencias realizadas en y por ciu-
dades medianas, intermedias, están resultando más útiles y con una
proyección y continuidad comprobadas.
Tenemos algunos ejemplos.
Villa El Salvador, en la periferia de Lima, capital del Perú. Un
municipio popular que cuenta actualmente con ceca de 400.000 ha-
bitantes. En sus inicios, en los años 70, Villa El Salvador se constituye
en la primera “comunidad urbana autogestionaria” del Perú, reco-
giendo la tradición de las comunidades campesinas andinas que se
basan en la organización y participación directa de los ciudadanos
en la gestión del desarrollo interno de cada comunidad.
Al crearse, en l984, la Municipalidad Distrital en el área metropo-
litana de Lima, con un gobierno local autónomo elegido democrática-
mente, Villa El Salvador decide profundizar su propio plan de desa-
rrollo integral incorporando al mismo las relaciones internacionales.
En un principio, se asocia a la Federación Mundial de Ciudades
Unidas y se une al programa europeo de “ciudades periféricas” o “vi-
lle et banlieu”, logrando el hermanamiento con tres ciudades próxi-
mas a grandes ciudades: Rezè-les-Nantes, en la periferia de Nantes
(Francia), Santa Coloma de Gramenet, periferia de Barcelona (España)
y Amstelveen, próxima a Ámsterdam (Holanda). Las relaciones de
hermanamiento-cooperación se enmarcan dentro del plan de desa-
rrollo de Villa El Salvador, llegando a acuerdos concretos entre las ciu-
dades para un intercambio de experiencias en base a las prioridades
de Villa El Salvador y a las posibilidades de los municipios europeos
y sus propias experiencias exitosas.
Así, por ejemplo, Rezè-les-Nantes aportó su experiencia en el ma-
nejo de agua y su tratamiento, contribuyendo con un aporte fi nanciero
–logrado con la participación de todos los vecinos de la comuna fran-
cesa– en las obras de agua y desagüe de un sector de Villa El Salva-
dor. Santa Coloma de Gramenet aportó su experiencia en el campo
de la cultura y de la integración social, el trabajo con los inmigrantes
(aspecto común a todas las ciudades periféricas tanto europeas como

258
M����� A������

latinoamericanas) y el fortalecimiento de la identidad común de cara al


futuro. Amstelveen aportó su experiencia en limpieza pública y en el
manejo de residuos sólidos, comprometiendo, también, un aporte eco-
nómico para el proyecto. Y Villa El Salvador compartió con todos ellos
su experiencia de organización y gestión participativa en todos los ni-
veles (vecinal, femenino, juvenil, productivo.) incluyendo los aspectos
de gestión interna municipal como el presupuesto participativo.
Lo interesante de esta primera experiencia que comentamos es
que se logró, por un lado, el intercambio de experiencias concretas no
sólo entre autoridades sino entre los propios ciudadanos ya que veci-
nos de las cuatro ciudades se conocieron entre si y continúan hasta
el presente –más allá de las diferentes gestiones municipales– las re-
laciones directas entre mujeres, jóvenes y pequeños empresarios de
Villa El Salvador y de las otras tres ciudades europeas. Gracias a esta
relación con Villa El Salvador, las tres ciudades de Francia, España y
Holanda iniciaron una nueva relación entre sí, llegando a intercam-
biar sus experiencias en la propia Europa, aparte de las relaciones de
cooperación.
Villa El Salvador continuó fomentando las relaciones internacio-
nales también en el Programa URB-AL, participando activamente en
varias redes, como la 4 de “La ciudad como Promotora del Desarro-
llo Económico”, aportando al conjunto de ciudades participantes su
experiencia de desarrollo integral y, particularmente, el fomento de
la pequeña y mediana industria al formar la primera Dirección Mu-
nicipal de Desarrollo Empresarial del Perú y concretar un modelo de
parque industrial para la pequeña industria que está influyendo en
muchas ciudades intermedias de América Latina. Últimamente, Villa
el Salvador participa en las nuevas redes URB-AL de “Presupuesto
Participativo” (Red Nro. 9) y de “Lucha contra la Pobreza” (Red Nro.
10), uniéndose a más ciudades latinoamericanas y europeas.
Recordamos, también, la experiencia de la ciudad de Posadas, en
Misiones, Argentina, donde se viene llevando a cabo una interesan-
te experiencia de participación ciudadana fortaleciendo la identidad
de una comunidad rica en historia. Participó en el proyecto URB-AL
“Escuela de Vecinos”, con el objetivo de consolidar espacios democrá-
ticos y construir la convergencia de acciones entre el municipio y la
sociedad civil.
A este proyecto se sumaron dos ciudades de Europa, Larmont
(Francia) y Loulè (Portugal) junto con las latinoamericanas Trelew

259
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

(Argentina) y La Serena (Chile), teniendo como socio externo a la Es-


cuela Mayor de Gestión Municipal del Perú. Se trataba de conocer las
experiencias de cada ciudad (que están en el rango de “intermedias”,
las europeas sobre los 25.000 habitantes, y las latinoamericanas, entre
100.000 y 250.000 habitantes) y comprobar los mecanismos de partici-
pación de los ciudadanos en la solución de los problemas locales.
En esta experiencia hay que resaltar la importancia que tuvo para
Posadas la participación de los amigos de otras ciudades. El orgullo
manifestado una y otra vez no tanto por las autoridades locales sino
por los vecinos (hombres, mujeres, jóvenes) que mostraban con alegría
lo que estaban haciendo y lo que deseaban hacer, presentándolo a un
auditorio internacional, más allá de sus límites geográficos, y lejos de
la capital de la Nación.
Se sentía que Posadas ampliaba su propio círculo de influencia,
que se proyectaba internacionalmente y, con todo ello, fortalecía su
identidad. Los demás integrantes del proyecto, europeos y latinoa-
mericanos, supieron valorar este esfuerzo de las autoridades locales
y vecinos de Posadas y se sintieron satisfechos de contribuir con su
presencia al éxito del proyecto, en este rincón argentino y con sus pro-
pias experiencias.
Conocida es también la experiencia de Cuenca, en Ecuador, con su
gestión particular del Centro Histórico de esta importante ciudad que,
con sus más de 250.000 habitantes puede considerarse también como
“ciudad intermedia”. Su presencia activa en las redes URB-AL per-
mitió conocer mejor a nivel internacional el trabajo realizado por sus
vecinos junto con las autoridades locales en las áreas de conservación
del Patrimonio Histórico, en transporte público urbano y en limpieza
pública, sirviendo de ejemplo para muchas otras ciudades europeas y
latinoamericanas.
A otro nivel, es importante recoger la experiencia de los munici-
pios colombianos de la zona de violencia del hermano país. Gracias,
en parte, a la relación internacional de municipios pequeños y media-
nos, generalmente de zonas rurales, ha sido posible continuar con el
trabajo del gobierno local, fortalecer procesos de desarrollo y de paz
en zonas convulsionadas por la violencia política.
Tanto las autoridades como los representantes vecinales aseguran
que sin el apoyo y presencia física de los representantes de otras ciu-
dades europeas y latinoamericanas no sólo no hubieran podido conti-
nuar con su trabajo sino que, varios de ellos, hubieran sido asesinados.

260
M����� A������

Se trata de una experiencia humana muy fuerte que también demues-


tra otras posibilidades y otros beneficios de la cooperación descentra-
lizada y de las relaciones internacionales más horizontales como las
que se dan entre ciudades.
Experiencias como las señaladas animan a continuar esta línea
de relación entre Europa y América Latina: se fortalecen identidades
locales, se asegura la democracia, se apoya el desarrollo integral de
las comunidades urbanas y rurales, se asegura la participación ciuda-
dana, etcétera.
Conviene evaluar y defi nir mejor la heterogeneidad de los munici-
pios latinoamericanos, la importancia creciente de las ciudades inter-
medias –tanto europeas como latinoamericanas– , así como la conve-
niencia de los consorcios entre ciudades y la “regionalización” de los
proyectos de cooperación horizontal.

VII. V������� �� �� C���������� D��������������


Teniendo en cuenta la amplia experiencia señalada de las últimas dé-
cadas, la visión y objetivos de la Comisión Europea y los procesos de
descentralización que se viven tanto en Europa como en América La-
tina, consideramos que la cooperación descentralizada se ha mostrado
eficaz y útil para numerosos objetivos.

1. El Fortalecimiento de la Democracia

Objetivo clave compartido con fuerza por los países de la Unión Eu-
ropea y de América Latina. Hay un consenso sólido en la opinión
pública latinoamericana sobre las ventajas del sistema democrático.
Consenso que, a pesar de las crisis económicas y de las dudas sobre
el funcionamiento de los partidos políticos y de los numerosos actos
de corrupción, se ha ido en general manteniendo y hasta creciendo,
comparándolo con décadas anteriores (años 70 y 80) . Por encima de
problemas reales existentes, la defensa del régimen democrático ha
ido creciendo en todos los niveles sociales y culturales como lo confir-
man los diferentes “barómetros latinoamericanos”28.

28
Consúltese los resultados de las encuestas de Latinbarómetro.

261
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

No está de más recordar uno de los acuerdos de la Cumbre Unión


Europea-América Latina y Caribe de mayo de 2002:
Destacamos la importancia y la contribución de la sociedad civil y la par-
ticipación de los ciudadanos con vistas a consolidar la democracia y el de-
sarrollo económico y social, así como el respeto, el fomento y la protección
de los derechos humanos. Tanto en la UE como en América Latina y el
Caribe, las organizaciones no gubernamentales y otros representantes de
la sociedad civil ejercen cada vez más influencia en la toma de decisiones.
A este respecto, afirmamos nuestro compromiso de apoyar el interés y la
participación de los representantes de la sociedad civil en los procesos
políticos, económicos y sociales de nuestros países, en las agrupaciones
regionales respectivas y en nuestra relación biregional 29.
Asimismo, una de las conclusiones del estudio de la OIT sobre la
globalización señala:
Si los países quieren beneficiarse de la globalización, necesitan un Esta-
do que pueda desarrollar las capacidades institucionales –tanto sociales
como económicas- necesarias para lograr un crecimiento económico só-
lido y justo. La acción local es tan importante como la acción nacional y
global. Unas autoridades y comunidades locales sólidas y democráticas
constituyen el eje central de los Estados eficaces”30.
En los procesos de cooperación descentralizada participan todos
los actores, comenzando por los locales (municipalidades, asocia-
ciones, comunidades de base), los de carácter regional, nacional y
supranacional, fortaleciendo la institucionalidad democrática, toda-
vía débil en el conjunto del panorama latinoamericano que puede
aprender y, de hecho, se está aprendiendo, de la más sólida institu-
cionalidad europea.
Es momento de asumir este objetivo de manera consciente desde
ambos lados del Atlántico. El conocimiento mutuo de experiencias
de gestión, de proyectos locales, con el reparto de responsabilida-
des y defi nición de objetivos comunes, asegura visiones y prácticas
compartidas de mediano y, a veces, de largo plazo que obligan, para
mantenerse y tener éxito, a no depender de personas determinadas

29
Acuerdo número 9 de la Reunión Cumbre de Jefes de Estados y de Gobierno de
América Latina y de la Unión Europea, Madrid, mayo de 2002.
30
OIT, op.cit., p 8.

262
M����� A������

sino de instituciones sólidas democráticas que aseguren los procesos


durante varios años.
Es uno de los aportes más importantes que la Unión Europea pue-
de hacer al desarrollo de América Latina y debe ser la columna de la
cooperación.

2. El Fortalecimiento de la Descentralización
Como vimos anteriormente, los procesos de descentralización y –en
gran parte de los países europeos y latinoamericanos– de regiona-
lización, favorecen la cooperación descentralizada al contar con un
nuevo marco legal de competencias y funciones que, en cierta me-
dida, obligan a tener en cuenta a los actores locales ya que gozan de
mayor autonomía y cuentan con campos de acción específicos.
El hecho de que los proyectos de cooperación descentralizada ten-
gan como sujetos a los actores locales de ambos continentes genera
una confianza mayor en la descentralización, fortaleciendo, a su vez,
a los representantes democráticos de las diferentes localidades (eu-
ropeas y latinoamericanas) que toman decisiones reales sobre el tipo
de proyectos, aprobación de fondos, objetivos generales y específicos,
evaluación de los mismos, etcétera.
Éste es un aporte importante ya que en los países latinoamericanos
en general se considera la descentralización como un proceso dirigido
exclusivamente por y desde el gobierno central; desde el Ejecutivo, sin
lograr una participación más directa de las instituciones locales tanto
públicas como privadas, políticas, sociales o empresariales.
La cooperación descentralizada, al fortalecer a los actores locales,
genera experiencias de gestión diferentes, además de dar a conocer
los mecanismos y las instituciones descentralizadas propias de los
países de la Unión Europea.

3. Contribución al Desarrollo
Defi nitivamente, uno de los aspectos más importantes es saber si la
cooperación descentralizada es o no más eficaz. Si asegura o no el
desarrollo, mejora o no las condiciones de vida de los habitantes de
las zonas donde se implementa, logra o no un mejor seguimiento y

263
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

una evaluación mas acertada. Sin lugar a dudas, las respuestas son
afi rmativas ante esta serie de preguntas comunes en la problemática
de la cooperación y el desarrollo.
Ha quedado demostrado a través de múltiples estudios de di-
versa índole que los proyectos en los que se logra la participación
de las organizaciones de base logran sus objetivos en mayor medida
que otro tipo de proyectos. Es decir, la eficacia está más asegurada,
reconociendo también que se han dado fracasos y que, en algunos
casos, se han quedado a medio camino debido especialmente a pro-
blemas y cambios en los mismos actores locales latinoamericanos.
Pero el promedio general es altamente positivo, significando impor-
tantes avances en el desarrollo local ya sea en infraestructura básica,
en salud, en educación y en la producción local, beneficiando más
directamente a la población.
Así resume Mario Marroquín, experto del Banco Mundial:
Los programas fundamentados en una relación cooperativa y horizon-
tal entre instituciones del Estado y organizaciones de la sociedad civil,
tienden a ser más sostenibles y a tener un mayor impacto en vista de que
conducen a la apropiación del proyecto y/o programa por parte de los
eventuales beneficiarios (es cuando aparece la tendencia a referirse a ellos
ya no como beneficiarios sino, más bien, como protagonistas)31.
Por otra parte, en la medida en que se logra una relación per-
manente entre donantes y receptores (por ejemplo en los hermana-
mientos entre ciudades o en el Programa URB-AL) el seguimiento
y la evaluación se hacen de manera conjunta, con la posibilidad de
realizar cambios inmediatos, tomando nuevas decisiones en base a
la marcha de los proyectos, característica que no es común en pro-
yectos de tipo nacional o intergubernamental.
Dado que la mayoría de los proyectos de cooperación descen-
tralizada se mantienen en el rango de “pequeños” o “medianos”, el
seguimiento y la evaluación de los mismos están mejor asegurados,
además de ser muy concretos en base a las demandas de las organi-
zaciones de base.

31
M. Marroquín, EDI-Working Papers, Banco Mundial, Washington, 1998.

264
M����� A������

4. El Conocimiento Mutuo América Latina


Unión Europea

Si bien es cierto que toda cooperación significa un nivel de relaciones


entre países, también es cierto que no siempre se logra un conocimien-
to real de las situaciones y de las instituciones entre los países donan-
tes y receptores.
Mas aún, en la mayoría de los países latinoamericanos la opinión
pública desconoce los programas y proyectos de cooperación de go-
bierno a gobierno promovidos por la Unión Europea, con la excepción
de algunas ayudas de emergencia ante catástrofes naturales o ante
situaciones políticas excepcionales. Esta falta de conocimiento y difu-
sión es una de las deficiencias reconocidas de la cooperación europea
en general, superada, inclusive, por las diferentes agencias de coope-
ración de los mismos países miembros de la Unión.
Esto no ocurre con la cooperación descentralizada. Al contrario,
al conseguirse una relación mas horizontal entre cooperantes y recep-
tores, al basarse en un intercambio de experiencias, con visitas perso-
nales de uno y otro sector (como es el caso, repetimos, de los herma-
namientos y de URB-AL), se logra un conocimiento mutuo importante
para las relaciones entre Europa y América Latina, ya que los proyec-
tos son conocidos por la población y sus representantes locales.
La cooperación descentralizada se basa en el respeto a los intere-
ses, tradiciones, culturas y en el intercambio democrático de los mis-
mos, de manera que se construyen puentes y lazos de amistad mucho
mas duraderos que en los proyectos de carácter binacional e intergu-
bernamentales.
Las consecuencias son altamente positivas –y no solo en lo in-
mediato– entre los grupos y comunidades que participan en dichos
proyectos. Se descubre una dimensión nueva de cara al futuro: dar
juntos nuevos aportes en la construcción de la nueva cultura univer-
sal propia del siglo XXI, a partir de la cultura propia de cada país y
de las experiencias de cada pueblo.
Europa y América Latina tienen mucho que decir en este proceso.
Somos pueblos con tradición, con cultura propia y original, con apor-
tes considerados universales en diferentes etapas de la historia de la
humanidad, por lo que se debe y se puede aportar, también, en el pro-
ceso de universalización que estamos viviendo en el presente siglo.

265
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

5. Presencia Conjunta Internacional

Como consecuencia del aspecto anterior, los proyectos y programas


de la cooperación descentralizada vienen animando una presencia
conjunta euro-latinoamericana en la escena internacional, no ya re-
ferida al ámbito de los gobiernos y de los organismos internacionales
(como la ONU) sino en los debates, propuestas y soluciones a los
problemas que viven los ciudadanos en el mundo moderno.
Un ejemplo claro lo tenemos en los temas de las redes URB-AL.
Se fueron eligiendo y ampliando con base en intereses comunes, re-
cogiendo el sentir ciudadano, ausente, en muchas ocasiones, de las
decisiones gubernamentales europeas y latinoamericanas. El creci-
miento urbano, las drogas, la pobreza, la participación, la conser-
vación del patrimonio histórico, la informática, entre otros temas,
están siendo asumidos por la cooperación descentralizada de mejor
manera que los otros programas de cooperación.
Y, en todos estos campos, se van generando unas alternativas y
un modo de pensar y actuar conjunto entre Europa y América Lati-
na, relacionados directamente con el desarrollo de ciudadanía, con
los derechos humanos universales, con la democratización de la so-
ciedad, con el respeto a la equidad de género y generacional, que
realmente enriquece a todos.
En la medida en que estas experiencias se consolidan y coordi-
nan entre sí, sobrepasando fronteras, el peso político, social y cultu-
ral conjunto de América Latina y la Unión Europea aumenta en la
escala mundial.
Con todas las ventajas señaladas, la cooperación descentraliza-
da, tal como se viene entendiendo, hace explícitos y fortalece objeti-
vos comunes entre las dos regiones, y coloca a un nivel de igualdad
a los ciudadanos latinoamericanos y europeos, partiendo no solo de
la teoría sino de experiencias comunes, con sus éxitos y sus fracasos
pero con una gran riqueza.
Con los objetivos y prácticas comunes, llegamos al auténtico
sentido de la “co-operación” de la que hablábamos al principio del
presente trabajo: actuar juntos, asumiendo la co-responsabilidad
ante los problemas del mundo y aportando soluciones a partir del
respeto a las diferencias y de la promoción del desarrollo local.

266
M����� A������

VIII. C����������� � P�����������


Con base en los datos y reflexiones anteriores, nos parece que la
cooperación descentralizada tiene muchos más aspectos positivos
que negativos, concretamente en lo que a las relaciones globales Unión
Europea-América Latina se refiere. Importa, entonces, enmarcar la
cooperación descentralizada en el conjunto de dichas relaciones.
1. No se trata de separar la cooperación descentralizada de los ni-
veles de comercio entre las dos regiones, los intereses políticos, las rela-
ciones de gobierno a gobierno y la cooperación a gran escala o en grandes
proyectos binacionales. Esto es fundamental. No se puede considerar a la
cooperación descentralizada como de “segundo orden”, ni a los actores
locales como “socios menores” de la gobernabilidad y del poder. En la
cooperación, como en los otros niveles de la sociedad globalizada, la re-
lación entre lo “macro” y lo “micro” tiene que ser coherente, caminando
hacia los mismos objetivos, y esto se debe hacer de manera consciente en
las dos partes, en Europa y América Latina.
Este aspecto es básico y obliga a una coordinación mayor entre los
diferentes tipos de cooperación y a construir mecanismos adecuados –en
la Unión Europea y en América Latina– para lograr una mayor eficacia en
la cooperación de manera que no solo se beneficie a la población (objetivo
natural) sino que sirva para fortalecer unas relaciones de igualdad entre
las dos regiones.
Por ello, al definir los objetivos de la cooperación descentralizada y
la participación de los actores locales (tanto europeos como latinoameri-
canos) se debe buscar su relación con las políticas nacionales e interna-
cionales, ampliando la presencia e influencia de los actores locales en las
escenas nacional y mundial. La visión de los responsables locales y los
mecanismos institucionales que se creen a partir de lo local, influirán en
el proceso de construcción de nuevas relaciones internacionales.
2. La cooperación descentralizada favorece la democratización de
las sociedades y de los Estados. Hemos visto como, ante las transfor-
maciones que estamos viviendo en el siglo XXI, el funcionamiento tra-
dicional de los estados no llega a atender el conjunto de necesidades y
demandas de los ciudadanos, de forma mucho más notoria en los países
latinoamericanos pero, también, en la propia Unión Europea. La demo-
cratización de la toma de decisiones y la participación ciudadana forma
parte de estas demandas y la mejor manera de atenderlas es desde lo

267
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

local, desde la vida diaria de los propios ciudadanos, para que la demo-
cracia y el Estado democrático formen parte del sentir ciudadano.
Y, como sabemos, el fortalecimiento de la democracia va unido al
fortalecimiento de las instituciones (una vez más, en América Latina
esta deficiencia es mayor que en Europa). Por ello, los programas y
proyectos de cooperación descentralizada deben orientarse, más allá y
por encima del campo de acción específico (lo económico, lo social, lo
cultural), hacia este fortalecimiento institucional, aprendiendo y com-
partiendo experiencias europeas que han ido alcanzando la descentra-
lización y niveles de desarrollo y de calidad de vida en zonas urbanas y
rurales, a partir de instituciones democráticas, estables y duraderas.
De la misma manera, los programas y proyectos de cooperación
descentralizada deben recoger aquellas experiencias latinoamericanas
que con éxito han logrado un nivel de participación ciudadana que no
se ha logrado en Europa (como, por ejemplo, los presupuestos y planes
de desarrollo o los aportes culturales propios).
Unas y otras experiencias están ya contribuyendo a una reflexión
sobre la democracia en un mundo globalizado, contribución que va a
tener significativas consecuencias en un futuro próximo. Es por ello
que, nuevamente, descubrimos las inmensas posibilidades que tienen
las relaciones desde la base entre la Unión Europea y América Latina
para beneficio de todos.
3. Los cambios en el mundo exigen nuevos liderazgos. Y aquí te-
nemos otro objetivo a lograr con los programas y proyectos de coopera-
ción descentralizada. Cuando damos importancia a los actores locales
de ninguna manera se piensa que tienen que reducir su liderazgo al
ámbito local. Al contrario, al tratarse de cooperación, de intercambio
entre las dos regiones, los actores locales asumen nuevos papeles, nue-
vas dimensiones. Es cierto que lo hacen a partir de sus comunidades
e instituciones de base, pero su mensaje sobrepasa los límites locales,
especialmente cuando se tiene éxito y se transforman en puntos de re-
ferencia ya no sólo para y en su propio país sino, gracias precisamente
a la cooperación y sus canales, para espacios internacionales.
Así ha ocurrido con numerosas experiencias europeas y latinoa-
mericanas cuyos representantes son conocidos y convocados por otros
países y por organismos internacionales.
Fortalecer liderazgos alternativos desde lo local, con visión nacional
y mundial, debe seguir siendo uno de los objetivos de la cooperación.

268
M����� A������

4. Aunque no se pueden dejar de lado los diferentes aspectos de la


sociedad hacia los que se dirige la cooperación entre la Unión Europea y
América Latina, consideramos que debe priorizarse en la cooperación des-
centralizada el desarrollo económico productivo local para la reducción de
la pobreza y de las desigualdades.
La mejor manera de hacerlo es descubriendo y actualizando las po-
tencialidades de cada comunidad. Los países europeos han logrado un
desarrollo más equitativo al interior de sus respectivas zonas, gracias al
fortalecimiento de sus propias potencialidades en el marco de planes na-
cionales de desarrollo. Esta experiencia positiva en localidades pequeñas
y medianas puede ser transmitida a la realidad latinoamericana que debe
saber re-inventar dichos procesos.
Ya no se trata simplemente de “luchar contra la pobreza” sino de ge-
nerar economías locales integradas al circuito económico nacional y mun-
dial. No se trata tanto de dibujar nuevos “mapas de la pobreza” (que, como
sabemos, en América Latina, de “nuevos” tienen muy poco pues las zonas
pobres y de extrema pobreza hace muchas décadas que siguen siendo las
mismas), sino, en todo caso, de animar a descubrir los “mapas de la rique-
za” en cada localidad, en cada provincia, para explotarla adecuadamente y
elevar el nivel de vida de la población.
Los demás aspectos y campos de la cooperación (como servicios, infra-
estructura, salud, etc.) deben integrarse al desarrollo de las potencialidades
económicas locales relacionándolas siempre con el capital humano, con los
valores de las personas concretas que conforman cada comunidad.
5. Junto con el punto anterior, la Unión Europea y América Lati-
na deben elaborar un plan de transferencia de tecnologías para que los
pueblos latinoamericanos se incorporen más activamente al mundo de
la investigación y aplicación de las nuevas tecnologías.
Si hablamos de cooperación está claro que no se trata simplemente
de vender tecnología europea sino de realizar programas y proyectos
comunes de avanzada, y esto también debe y puede hacerse desde la
cooperación descentralizada: empresarios, municipios, universidades,
expertos, profesionales, jóvenes de una y otra región, pueden parti-
cipar en dichos proyectos con la debida financiación, orientando su
investigación al servicio de las comunidades locales, logrando generar
centros de desarrollo tecnológico aplicados a cada realidad.
Este nos parece otro de los grandes retos para los próximos años
en el contexto de unas relaciones coherentes y en plano de igualdad
entre la Unión Europea y América Latina.

269
L� C���������� D�������������� � ��� A������ L������

ANEXO 1
CUADRO Nº4: NÚMERO DE MUNICIPIOS POR PAÍSES
Y TRAMOS DE POBLACIÓN

32
En el conteo de municipios no se toma en cuenta el Distrito Federal.
33
En el conteo de municipios no se toma en cuenta el Distrito Federal (D.F.) de Brasilia.
34
En el conteo de municipios no se toma en cuenta las Zonas No Delimitadas.
35
En el conteo de municipios no se toma en cuenta las 16 Delegaciones Políticas
que conforman el Distrito Federal (D.F.).
36
En el conteo de municipios no se toma en cuenta la Comarca de San Blas que está
conformada por Corregimientos.
37
En el conteo de municipios no se toma en cuenta las Dependencias Federales.

270
S���� M����� D�����

V������� � L������ �� �� C����������


D�������������� �� ��� �� �� C������� S�����
� ��� C������ � �� P������:
R���������� � R��������������
S���� M����� D�����1

I. I�����������
Una pregunta clave motiva las reflexiones expuestas en este ensayo:
¿con qué especificidad incide la cooperación descentralizada en la
lucha contra la pobreza urbana y en pro de la cohesión social?
La temática de la pobreza ocupa un lugar cada vez más central
en la agenda de la cooperación internacional. Desde los años ochen-
ta, pero sobre todo en la década de los noventa, se reforzaron las
áreas y los programas dirigidos al enfrentamiento de la pobreza en
el ámbito de las instituciones de Bre�on Woods; en el sistema de las
Naciones Unidas, especialmente el PNUD, la UNESCO y la UNICEF;
y en los organismos de integración regional, como la Unión Europea
y, más recientemente, el Mercosur.
Seguramente son variados y heterogéneos los conceptos y pers-
pectivas que orientan las acciones, pero es innegable que, además de
la mayor centralidad, la colaboración para el combate a la pobreza
a lo largo de los años noventa evolucionó positivamente según una
estrategia de convergencia de los actores internacionales, reflejada

1
Profesora adjunta de Economía de la UNICAMP, Brasil. Investigadora titular del Nú-
cleo de Estudios de las Políticas Públicas. Secretaria General de la Asociación Brasileña
de Ciencia Política.

271
V������� � L������ �� �� C���������� D�������������� �� ��� �� ��
C������� S����� � ��� C������ � �� P������: R���������� � R��������������

ejemplarmente en la secuencia de foros e iniciativas que van de la


Cumbre de Copenhague sobre Desarrollo Social, en 1995, la institución de
la Década de las Naciones Unidas para la Erradicación de la Pobreza (1997
a 2006), el Foro de la Alianza Mundial de las Ciudades Contra la Pobreza
(AMCCP) y la declaración de las Metas de Desarrollo del Milenio, en
2000.
En el caso de la Unión Europea, responsable de aproximadamen-
te el 50% de la cooperación internacional, muchos de sus programas
e instrumentos de cooperación ya se orientaban a este tema. Desde el
fi nal de los años noventa, sus compromisos con la erradicación de la
pobreza fueron reforzados, pautando su cooperación por el apoyo a
las estrategias nacionales de desarrollo, de reducción y erradicación
de la pobreza. Ejemplo de ello fue el lanzamiento del Poverty Reduc-
tion Strategy Paper (PRSP) en 1999 y el Compromiso de Lisboa en 2000.
Más recientemente, el énfasis fue puesto en la cohesión social2 .
Las innovaciones son también institucionales. Entre las diversas
maneras de la cooperación internacional, la cooperación descentra-
lizada (CD) constituye una innovación relativamente reciente que
privilegia la interacción entre actores locales –las colectividades,
las ciudades, las regiones– territorialmente defi nidos, casi siempre
autónomos o clamando por serlo. Por eso mismo, la CD tiende en
la actualidad a privilegiar la acción en red, descansando en las au-
tonomías locales y en la colaboración horizontal las virtudes de la
cooperación.
Es posible encontrar en muchas de las instituciones de la coope-
ración internacional experiencias de ese tenor, o sea, aquellas que
vinculan una manera institucional dada –la descentralizada y hori-
zontal de redes de entidades territoriales autónomas– con el objetivo
de la reducción de la pobreza o, más ampliamente, de la promoción
y refuerzo de la cohesión social. Para quedar solamente en los lími-
tes de la experiencia latinoamericana, programas de ese tipo fueron
o están siendo implementados por instancias tales como el BID, el
Banco Mundial y especialmente la Unión Europea. Algunos de ellos
serán referidos más adelante con el objetivo de localizar temas y ex-
traer lecciones.

2
G. Tonello�o, La pobreza urbana en el contexto de las Metas del Milenio, 2003, h�p://
www.ppu.cl/informeypublica/graziano1.pdf; y Unión Europea, Modernisation de la
protection sociale, 1999, h�p://www.europa.eu.int/scadplus/leg/fr/cha/c10616.htm.

272
S���� M����� D�����

Como se argumenta a lo largo de este trabajo, tal modalidad de


cooperación y sus objetivos, en razón de su carácter innovador y re-
ciente, tienden a encarar simultáneamente los desafíos que enfrentan
tanto los programas de erradicación de la pobreza como las acciones
concertadas en red, revelando sus virtudes y límites. Son varias las
razones, de las cuales destacaré tres.
En primer lugar, porque están siendo vinculadas dos de las re-
alidades sociales que más fuertemente fueron impactadas en los
últimos años por nuevas concepciones, innovaciones y prácticas, al
punto que casi podríamos hablar de una revolución cultural: la cues-
tión de la pobreza y de su enfrentamiento, por un lado, y esta nueva
manifestación del tejido social que es la acción en red, por el otro. Pa-
reciera que la cooperación descentralizada, en este campo y bajo tal
forma, se alimenta y beneficia de los avances cognitivos, culturales y
socio-organizacionales contenidos en aquellas realidades, al mismo
tiempo que tropieza con obstáculos derivados del carácter innova-
dor, reciente, y por eso mismo aún poco diseminado y enraizado, de
las concepciones de pobreza y acción en red.
Sin embargo, la cooperación descentralizada se ve especialmente
presionada porque es exactamente éste el dominio que parece con-
centrar el malestar social contemporáneo –la pobreza, la desigual-
dad, el desempleo, la exclusión social en sus diversas formas– y las
aparentemente limitadas capacidades sociales e institucionales para
su efectiva superación, frágiles en relación con los poderosos movi-
mientos de las economías nacionales y la globalización, que reiteran
aquellos problemas. Crecimiento económico y bienestar social, de-
mocratización de la sociedad y ampliación de la autonomía económi-
ca de las personas, competitividad e igualdad, empleo digno y traba-
jo informal; muchas y conocidas son las disyuntivas que, operando
como verdaderas oposiciones, indicarían por un lado, la fuerza de
los procesos económicos y, por otro, la fragilidad de las políticas que
tratan de enfrentar sus malos resultados sociales.
No se puede desconocer que entre las transformaciones más re-
cientes que entraña la globalización también están los recursos so-
ciales e institucionales, nacionales e internacionales, susceptibles de
ser movilizados con inteligencia y eficacia en el enfrentamiento de
la pobreza, en la mejoría de la equidad y en la profundización de la
democracia.
Desde luego, el despliegue de la democracia constituye en casi
todo el mundo el horizonte político positivo que innegablemente re-

273
V������� � L������ �� �� C���������� D�������������� �� ��� �� ��
C������� S����� � ��� C������ � �� P������: R���������� � R��������������

fuerza la importancia del tema de la cohesión social y del combate


a la pobreza. Las nuevas tecnologías de la información contribuyen
para tal proceso; además de democratizar el acceso al conocimiento,
facilitan la organización de apoyos y la sustentación de movimien-
tos y esfuerzos dirigidos a aquellos objetivos. Las numerosas redes
internacionales de formación de opinión, apoyo y colaboración están
allí para comprobarlo.
Por otro lado, también los movimientos internacionales de inte-
gración y cooperación, por ejemplo el Mercosur y la Unión Europea,
se muestran como instituciones decisivas para el refuerzo de la cohe-
sión social y la eliminación de la pobreza. Aún así, hay límites. Si es
verdad que mecanismos como los citados han revelado capacidades
para potenciar los esfuerzos procurando el aumento del bienestar
social de las poblaciones, también es verdad que registran fragilida-
des y dificultades. En lo que respecta a la pobreza, aún no se vislum-
bra en el horizonte el cumplimiento de la meta de su erradicación
duradera, al menos en el caso de América Latina.
Quiero referirme, en tercer lugar, a un reto especial que enfrenta
la cooperación descentralizada en el campo de la pobreza: el desafío
institucional. Políticas públicas estatales y no estatales de combate
a la pobreza acostumbran estar entre las políticas sociales que más
destacan por la fragmentación, heterogeneidad y discontinuidad de
programas e instituciones. Integrar políticas y programas, ejecutar
buena gestión, instaurar culturas y prácticas de transparencia, rendi-
ción de cuentas y evaluación sistemática son las principales dificul-
tades organizacionales e institucionales de la región, vividas cotidia-
namente en el plano local y en el ámbito de pequeñas comunidades.
Dificultades que, conocidamente, tienden a adquirir dimensiones
enormes cuando se proyectan en los planos nacional e internacional.
Entre los varios factores que concurren en torno a estas dificultades
sistemáticas y reiteradas, tres se destacan especialmente: la hetero-
geneidad de situaciones de pobreza; las concepciones tradicionales
sobre la pobreza y las maneras de enfrentarla; el restringido poder
de voz y presión de los grupos y de las comunidades pobres, parale-
lamente a la manipulación política de los programas.
Sin embargo, como ya señalamos, este campo de las políticas
sociales ha sido especialmente afectado por innovaciones y expe-
rimentaciones institucionales, buscadas con el claro objetivo de su-
perar aquellos límites y fragilidades. La organización en red, como

274
S���� M����� D�����

se sabe, ha sido una de las alternativas más promisorias que se han


estado implantando en esta área. Por otro lado, aquí también se loca-
liza uno de los más fértiles terrenos de la cooperación descentralizada,
recurrentemente invocada para contribuir a mejorar las state capabilities
de los gestores de los programas. Pero sin duda, las tradiciones y los
legados institucionales de los programas contra la pobreza siguen de-
safiando a los formuladores de políticas, incluso cuando son puestos a
prueba recursos óptimos e innovadores.
La otra dimensión institucional innovadora, también presente en
el foco de las preocupaciones de este trabajo, es este nuevo actor so-
cial y político que se proyecta con fuerza creciente en los escenarios
internacionales y nacionales: las colectividades locales. Protagonista
principal de la cooperación descentralizada, las colectividades loca-
les- especialmente las ciudades- experimentan nuevas y desafiantes
funciones, para las cuales movilizan nuevos recursos materiales e
institucionales que tradicionalmente eran monopolizados por los
niveles centrales de gobierno. Es casi indispensable recordar que el
mayor protagonismo de las colectividades locales no constituye un
proceso lineal y tranquilo; al contrario, tiende a envolver fuertes dis-
putas con niveles superiores del poder estatal.
Las dimensiones mencionadas delimitan, de algún modo, el es-
pacio intelectual de nuestras reflexiones. Más precisamente, en este
ensayo tratamos de examinar las potencialidades y límites de la
cooperación descentralizada en el campo del combate a la pobre-
za, tomando como referencia los temas señalados: en el plano teó-
rico-conceptual, los nuevos mapas cognitivos de la pobreza en sus
relaciones con el desarrollo económico, el bienestar social y la demo-
cracia; en el plano institucional, los nuevos diseños y formatos de la
política social de combate a la pobreza urbana, así como las innova-
ciones por las que recientemente caracteriza su “modo de hacer”. Tal
examen se realiza bajo las siguientes perspectivas: las capacidades
y dinámicas locales y el creciente protagonismo de las ciudades; las
potencialidades y límites de la descentralización y de la acción con-
certada en red; y, la eficacia del tratamiento integrado de las políticas
y programas de combate a la pobreza.
Tomados por separado, cada tema o dimensión citada ha sido
abordada y desarrollada, como se sabe, por una bibliografía abun-
dante. Éste es, sin duda, el caso de las nuevas concepciones de la
pobreza urbana; de las temáticas del capital social, del desarrollo

275
V������� � L������ �� �� C���������� D�������������� �� ��� �� ��
C������� S����� � ��� C������ � �� P������: R���������� � R��������������

local y de las colectividades locales; o de los temas institucionales


de la acción en red; de la descentralización y horizontalización de
la colaboración internacional. Sin embargo, ¿qué sucede cuando se
juntan estas variadas realidades? ¿Qué muestran las experiencias en
ese campo? ¿Qué temas suscitan para la reflexión? En este territorio
específico, la bibliografía especializada es menos abundante debido
a que la experiencia es relativamente nueva.
Cuidando que cuestiones como esas fuesen abordadas en estre-
cha relación con la realidad, la metodología que utilizamos consiste
en fijar como punto de partida algunas experiencias de cooperación
descentralizada y bilateral en el campo del combate a la pobreza en
América Latina 3. No se trata obviamente de proceder a cualquier
evaluación, de la misma manera que las experiencias tampoco serán
examinadas de manera exhaustiva. Basándose en documentación y
materiales secundarios, los casos fueron seleccionados con el objeti-
vo de identificar los principales temas, acontecimientos y desafíos, o
si se quiere, ciertas dimensiones que pudiesen sugerir o evidenciar
los potencialidades, las posibilidades o los límites que enfrenta la
cooperación descentralizada en la esfera de la lucha contra la pobre-
za urbana. Por eso mismo, se escogieron casos que ofrecen un buen
anclaje empírico a las reflexiones y observaciones de orden general a
las cuales se dedica el texto.
El documento fue estructurado en cuatro capítulos. En el prime-
ro se examinan algunas experiencias de acuerdo con los objetivos ya
referidos. El segundo capítulo se centra en los marcos analíticos y las
estrategias de defi nición y enfrentamiento de la pobreza, tomando
como referencia los conceptos más amplios de cohesión y protección
social. El tercer capítulo se dedica a las dimensiones institucionales
y al “cómo hacer” en materia de cooperación descentralizada y lucha
contra la pobreza. Finalmente, el cuarto capítulo presenta una sínte-
sis y algunas recomendaciones.

3
Referidas con más detalle en el siguiente capítulo del trabajo, las experiencias con-
sideradas fueron las siguientes: en el caso de la Unión Europea, el Programa URB-AL
Red 10 “Lucha Contra la Pobreza Urbana”; la Red Mercociudades y la propia experiencia
de integración regional del Mercosur, en lo tocante a su agenda social y desafíos insti-
tucionales enfrentados; el Programa Integral para la Superación de la Pobreza Urbana,
colaboración de la UE y 6 municipalidades de Chile (MIDEPLAN); el Proyecto Favela-
Bairro, de colaboración entre la UE, el BID y el Municipio de Río de Janeiro, en Brasil; el
Programa Integrado de Inclusión Social, también de cooperación entre la UE (Unidad de
Gestión), la ONU (UN-HABITAT/PGU/ALC) y el Municipio de Santo André, en Brasil.

276
S���� M����� D�����

II. U�� P���� ���� �� R��������:


�� ��� S������� ��� E����������� �� C����������
D�������������� �� �� L���� C����� �� P������
� �� ��� �� �� C������� S�����
Es posible abordar las experiencias internacionales de colaboración
descentralizada bajo incontables ángulos y aspectos.
¿Serían las colectividades locales los entes más apropiados para
el combate a la pobreza urbana? ¿Registrarían las formas radicales
de descentralización resultados positivos en mayor proporción que
las tradicionales modalidades verticales y menos descentralizadas
de colaboración? ¿Qué interacciones e interfaces podrían ser espera-
das en las relaciones entre lo local, el gobierno central y lo interna-
cional en la cooperación descentralizada para el combate a la pobre-
za urbana?
Al contemplar estas cuestiones bajo la óptica de las ciudades,
también son innumerables los interrogantes suscitados por la expe-
riencia. ¿Por qué las ciudades se interesan e inclinan a cooperar entre
sí en el campo de las políticas sociales? ¿Qué ventajas y desventajas
resultarían de este tipo de colaboración y cómo serían valoradas por
las colectividades locales? Cuando cooperan entre sí, por ejemplo,
bajo la modalidad de redes entre ciudades, ¿Qué desafíos enfrenta
cada uno de los socios y cómo tienden a responderlos? ¿Se aprove-
chan adecuadamente los beneficios de la propia colaboración en red
para enfrentar los desafíos?
Algunas experiencias de cooperación que tuvieron o tienen a las
ciudades latinoamericanas entre sus actores clave nos permiten una
mejor aproximación a este conjunto de cuestiones.

1. Expectativas de las Ciudades y Estrategias de


Cooperación en la Lucha Contra la Pobreza: lo que
Demandan las Colectividades cuando se Asocian

La proliferación de las redes de ciudades en el plano de la coopera-


ción internacional, constituye un fenómeno amplio y denso, aunque
relativamente reciente4. La escasez de estudios y evaluaciones socio-
lógicas y políticas del fenómeno no impide que se conozcan muchos
de sus impactos y beneficios: la proyección externa del municipio, a

277
V������� � L������ �� �� C���������� D�������������� �� ��� �� ��
C������� S����� � ��� C������ � �� P������: R���������� � R��������������

través de la conquista de legitimidad y el reconocimiento internacio-


nal; el acceso a recursos fi nancieros; el intercambio de experiencias
y la transferencia directa de tecnologías adecuadas en la manera de
abordar y manejar los problemas comunes; la mayor visibilidad de
las acciones municipales; el refuerzo de la autonomía de las institu-
ciones locales; la posibilidad de comparación internacional por parte
de los actores locales; la mayor densidad institucional de la munici-
palidad, etcétera5.
Caldas, Laczynski y Evangelista registran, de los beneficios de la
colaboración descentralizada entre ciudades, los siguientes factores:
- el fortalecimiento de la comprensión entre los pueblos, contribu-
yendo en la diseminación de una cultura de paz y solidaridad;
- el aumento del flujo de informaciones y conocimiento sobre
cuestiones económicas, administrativas y de gestión pública,
yendo más allá del horizonte local;
- el desarrollo de la capacidad técnica de los funcionarios públicos
municipales;
- la promoción del municipio como región atractiva para inversiones
económicas en el turismo internacional;
- el incentivo al debate sobre desafíos comunes o globales que
tengan impacto local, como medio ambiente, desarrollo econó-
mico y seguridad pública6.
4
Véanse por ejemplo las siguientes referencias: CitiesAlliance, h�p://www.citie-
salliance.org (Programa del Banco Mundial cuyo objetivo es reducir en cien millones
el número mundial de pobres hacia el año 2015); Ciudades y Desarrollo, h�p://www.
global.net; Federación de las Municipalidades Canadienses (ICMD), h�p://www.fcm.ca;
Federación Mundial de Ciudades Unidas (FMCU), h�p://www.fmcu-uto.org; German
Technical Cooperation Agency (GTZ), h�p://www.gtz.de; Platform for International
Municipal Exchange (PIMEX), h�p://www.pimex.org; Red Mercociudades, h�p://www.
mercociudades.org; Unión Iberoamericana de Municipalidades (UIM), h�p://www.ce-
mci.org/uimprincipal.htm; Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA), h�p://
www.iula.org.
5
Información y análisis útiles pueden encontrarse en entidades asociativas, de estu-
dios o monitoreo, que usualmente acompañan a redes como: Asociación Voluntaria para
el Servicio Internacional (AVSI); Asociación Internacional de las Coletividades Locales,
h�p://www.coopdec.asso.fr/; Red de Cooperación Eurolatinoamericana (RECAL), www.
recalnet.org; Centro de Estudios de Política Internacional, (CeSPI), www.cespi.it; Ins-
tituto de Estudios Iberoamericanos (IIK), www.rrz.uni-hamburg.de/IIK/paindex.html;
Cooperación Internacional y Calidad para un Codesarrollo Solidario, www.arrakis.
es/~ocsp.

278
S���� M����� D�����

En el caso de la cooperación descentralizada para el combate a


la pobreza, ¿qué motivos y beneficios específicos podrían ser espe-
rados?, ¿qué quieren las colectividades locales?, ¿qué objetivan las
ciudades cuando concentran esfuerzos para alcanzar los recursos de
la cooperación descentralizada en el combate a la pobreza urbana?
¿Cómo organizan y expresan las colectividades sus necesidades par-
ticulares en las pautas de conducta de los proyectos?
Una de las virtudes de la cooperación en red entre colectividades
locales, como muchos argumentan, es la de dar espacio a la manifes-
tación autónoma de las demandas específicas de cada uno de los so-
cios participantes, reflexionando acerca de sus necesidades y priori-
dades peculiares, a partir de lo cual negocian la articulación. Por eso
mismo, el examen de la demanda, esto es, de los objetivos en torno a
los cuales se articulan y postulan a la cooperación descentralizada,
ofrece una buena oportunidad para detectar las motivaciones y los
intereses de las ciudades.
Partiendo de tal supuesto, examinamos las pautas de demandas
y líneas de acción de dos experiencias de colaboración internacional,
el Programa URB-AL/Red 10, patrocinado por la Unión Europea, y
la Red Mercociudades. El ejercicio permitió verificar una interesante
convergencia de demandas prioritarias: en el plano institucional, el
refuerzo de las capacidades administrativas locales; en el plano de
los contenidos programáticos, el énfasis en los programas de genera-
ción de empleo e ingreso.
En su fase II, el Programa URB-AL de cooperación entre la
Unión Europea y América Latina estableció el tema del combate a
la pobreza urbana como uno de los ejes prioritarios7 a través de la
implementación desde 2002, de su Red Nro. 10 “Lucha Contra la Pobreza
Urbana”8 . Un relevamiento de los proyectos comunes postulados en
2003 en el marco de dicha Red, mostró con notable claridad la natura-
leza de la demanda de las ciudades ante la posibilidad de cooperación
descentralizada: capacitación de los agentes locales para el diagnósti-

6 E. Caldas, P. Laczynski y A. P. Evangelista, “Participar en Redes Internacionales”,


2002, h�p://www.polis.org.br/publicacoes/dicas/111435.html.
7 La Fase II se inició en 2000 y amplió la temática de la cooperación introduciendo
cinco nuevos temas: Financiamiento local y presupuesto participativo; Lucha contra la
pobreza urbana; Promoción de las mujeres en las instancias de decisión locales; Ciudad
y sociedad de la información; Seguridad ciudadana en las ciudades.

279
V������� � L������ �� �� C���������� D�������������� �� ��� �� ��
C������� S����� � ��� C������ � �� P������: R���������� � R��������������

co y para la gestión de los programas; acceso a la tecnologías o instru-


mentos de planificación, gestión y evaluación de las acciones9.
Es interesante subrayar que en la mayoría de los proyectos exa-
minados el público objetivo de la capacitación demandada y del in-
tercambio de experiencias está constituido generalmente por gestores
municipales, para los cuales se propone específicamente: capacitación
para la articulación e integración de programas, bajo las más diferen-
tes modalidades (planificación social, articulación, integración etcé-
tera); capacitación para la operación de programas de generación de
empleo e ingreso; y capacitación e instrumentación de los gestores en
sistemas y tecnologías de diagnósticos sociales y de gestión (formula-
ción de estrategias, diagnósticos propiamente dichos, bancos de datos,
sistemas de informaciones gerenciales y otros más).
Tales carencias y dificultades en materia de recursos humanos por
parte de entes descentralizados no constituyen una novedad. Al con-
trario, han sido sistemáticamente apuntadas en la ya amplia bibliogra-
fía sobre los procesos de descentralización de las políticas en América
Latina10. En el campo de los programas de combate a la pobreza, ellos
tienden a mostrarse de manera todavía más acentuada debido a la
complejidad y los requerimientos de los mismos11. En el caso exami-
nado, además de la reiteración de las carencias institucionales, la coo-
peración descentralizada entre ciudades latinoamericanas y europeas

8
La Red 10 se inició en 2002, cuando la ciudad de São Paulo fue seleccionada para su
coordinación. Su Seminario de lanzamiento ocurrió en abril de 2003, y seleccionó en
seguida su primer proyecto común (tipo A), coordinado por la ciudad de Saint Denis,
Francia. Después de la conferencia extraordinaria de octubre de 2003, fueron selecciona-
dos 4 nuevos proyectos (tipo A), entre los 16 que postularon. En febrero de 2004, realizó
su 1ª Reunión Anual, Pobreza como Violación de los Derechos Humanos. Los documen-
tos de la Red 10 pueden encontrarse en www.urbal10.sp.gov.br. Hoy la red está integrada
por 250 socios, provenientes de 26 países de América Latina y Europa.
9
Fueron examinados los 16 proyectos que postularon a la Red 10 en octubre de 2003.
Véase www.urbal10.sp.gov.br
10
D. E. Raczynski y C. Serrano (editores), “Descentralización. Nudos Críticos”, CIE-
PLAN, Santiago de Chile, 2001; R. Cominne�i y E. Di Gropello (orgs.) (1998). La des-
centralización de la educación y la salud: un análisis comparativo de la experiencia
latinoamericana, CEPAL, Santiago de Chile, 1998; S. Martinic et al. (eds.), Reformas en
Educación y Salud en América Latina y el Caribe, CIDE/ILADES/BID/CIID, Santiago de
Chile, 1999.
11
S. Draibe, “La reciente descentralización de la política brasileña de enseñanza básica
y salud”, en Cominne�i y Di Gropello, op. cit.

280
S���� M����� D�����

parecería ser vista como una oportunidad especial para la superación


del déficit institucional de las colectividades locales.
Veamos otra dimensión de las demandas, referida ahora a los
contenidos de los programas indicados para el combate a la pobre-
za. ¿Cuáles áreas y dimensiones estarían siendo enfatizadas según las
demandas de las ciudades que se involucran en la cooperación des-
centralizada?
Aquí también fue posible identificar dos ejes prioritarios de inter-
vención social que son privilegiados por los gobiernos locales: por un
lado, los programas de generación de empleo e ingreso, y por el otro,
las metodologías de articulación e integración de los programas con
los cuales se implementarían aquellas políticas12. ¿Qué señales esta-
rían siendo emitidas al concentrarse en esos dos campos?
Por una parte, se trata de una demanda de fortalecimiento de las
capacidades institucionales de los gobiernos locales, en ese caso por
medio de la capacitación de los gestores de los programas de combate
a la pobreza. En ese sentido, los proyectos estarían reconociendo y
reforzando la laguna ya apuntada: las ciudades no disponen de ins-
trumentos de planeamiento y gestión de políticas sociales de combate
a la pobreza y exclusión social y eso es lo que principalmente buscan a
través de la cooperación descentralizada. La integración o articulación
de los programas constituye uno de esos instrumentos de formula-
ción, planeamiento y gestión para los cuales demandan capacitación.
Por otra parte, se señala la importancia de la articulación entre la
política social y la economía, expresa aquí en el énfasis conferido a los
programas de generación de empleo y renta en la política de combate
a la pobreza. Es decir, entre los demandantes de la cooperación des-
centralizada aparentemente predominan concepciones actualizadas
de cómo enfrentar la pobreza, ya sea porque insisten en la articula-
ción de los programas –y no en acciones puntuales y fragmentadas–,
o porque buscan alternativas de inserción productiva y sostenida de
los segmentos pobres a través de actividades generadoras de renta,
por ejemplo, el pequeño emprendimiento o la cooperativa, el apro-
vechamiento de las ventanas de oportunidad dadas por el turismo o
la apertura de nuevas posibilidades de inserción económica para los
adultos mayores.

12
Entre 16 proyectos examinados de la Red 10 , 11 contemplaban uno u otro de esos
contenidos.

281
V������� � L������ �� �� C���������� D�������������� �� ��� �� ��
C������� S����� � ��� C������ � �� P������: R���������� � R��������������

La creación de capacidades institucionales tiende a predominar,


entre objetivos y demandas, también en otras experiencias de cola-
boración entre ciudades, como la Red Mercociudades, una red de
cooperación horizontal integrada actualmente por más de 100 ciuda-
des. Además de promover la integración de las ciudades en el Merco-
sur, pretende potenciar el intercambio de experiencias entre las admi-
nistraciones locales y fomentar la implementación de buenas prácticas
en los temas elegidos para la colaboración. Ello se puede constatar a
través de sus líneas prioritarias de acción: Autonomía y Gestión Mu-
nicipal; Ciencia y Tecnología; Cooperación Internacional; Cultura;
Desarrollo Económico Local; Desarrollo Social; Desarrollo Urbano;
Educación; Género y Municipio; Medio Ambiente; Planificación Es-
tratégica; Turismo13.
Algunos objetivos de la Red Mercociudades se proyectan también
para el plano de la colaboración internacional más amplia, como se
puede verificar a través del acuerdo que la red estableció con el Cen-
tro de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU)14, cuyas metas contem-
plan, entre otras:
- Introducir la formación y capacitación de recursos humanos en
planificación estratégica a fi n de incorporar herramientas de
gobernabilidad que permitan a las autoridades locales pasar
de ser los gestores de un municipio a ser los gobernantes del
territorio de la ciudad.
- Favorecer la identificación y el trabajo en proyectos que beneficien
el proceso de modernización y democratización de la gestión pú-
blica.
- Fortalecer las políticas tendientes a implantar planes de desarro-
llo concertados y participativos que garanticen el desarrollo eco-
nómico y social de forma equitativa e integradora.

13
Documentos e informaciones sobre la Red Mercociudades se pueden encontrar en:
h�p://www.mercociudades.org.
14
CIDEU, en h�p://bcnweb2.bcn.es:8885/cideu/. El CIDEU integra los programas de
cooperación de las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno. Se cons-
tituyó en Barcelona, en 1993, como una asociación de ciudades. Cuenta hoy con más de
50 miembros de países iberoamericanos, comprometidos con el esfuerzo de Planifica-
ción Estratégica Urbana para el desarrollo económico y social.

282
S���� M����� D�����

- Asegurar la gestión sostenible de los proyectos y programas, así


como desarrollar todas aquellas materias que de común acuerdo
se consideren de interés.
- Contribuir al crecimiento y mejoramiento de ambas redes, tanto
en su aspecto cualitativo como cuantitativo.
¿Cómo considerar en los diseños y en los modos de acción de los
programas tales objetivos de capacitación institucional así como las
referidas demandas por integración y sustentabilidad de las acciones?
Otras experiencias de cooperación descentralizada revelan interesan-
tes alternativas al respecto.

2. Multifacéticos Programas de Desarrollo Local


y Combate a la Pobreza: dos Experiencias Exitosas
de Cooperación Descentralizada entre la UE
y Ciudades Brasileñas
Como es sabido, una de las tradicionales fallas de los programas de
combate a la pobreza es la forma fragmentada, sectorizada, de la forma
en que son realizados, además de su falta de continuidad. La experien-
cia acumulada ha sugerido que mayor eficacia y eficiencia serían alcan-
zadas a través de programas integrados que afectan simultáneamente
varios aspectos de la privación y de las necesidades. ¿Es posible canali-
zar la cooperación descentralizada hacia iniciativas de esa naturaleza?
¿Qué tipo y que áreas de integración podrían ser contempladas?
La integración constituye la piedra angular de dos exitosos pro-
gramas de cooperación internacional que han sido ampliamente reco-
nocidos. Por eso mismo se han seleccionado aquí, para ejemplificar tal
estrategia institucional: el Programa Favela-Bairro del Municipio de
Río de Janeiro (Estado de Río de Janeiro) y el Programa Integrado de
Inclusión Social (PIIS), del Municipio de Santo André (Estado de São
Paulo). Ambos se originan en el Programa de Apoyo a las Poblaciones
Desfavorecidas (APD) promovido en el marco de la colaboración entre
la UE y Brasil.
Iniciado en 1994, el Programa Favela-Bairro del Municipio de Río
de Janeiro cuenta con una inversión prevista de cerca de 600 millones
de dólares, provistos por la sociedad de dos entidades internacionales,
la Unión Europea (UE) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),

283
V������� � L������ �� �� C���������� D�������������� �� ��� �� ��
C������� S����� � ��� C������ � �� P������: R���������� � R��������������

y dos entidades nacionales, la propia Municipalidad de Río de Janeiro


y la Caixa Econômica Federal (CEF), una agencia fi nanciera nacional.
Otros socios y colaboradores locales son el Servicio de Apoyo a la Pe-
queña y Mediana Empresa (SEBRAE), el Centro de Democratización
de la Informática, los Servicios y Estudios de Realización Empresarial
Social (SERES) y las asociaciones de habitantes15.
En realidad, se trata de un megaprograma de intervención urbana,
focalizado en favelas (poblaciones marginadas ubicadas especialmen-
te en cerros) pequeñas, medianas y grandes del Municipio de Río de
Janeiro. Su objetivo general es el de integrar la favela a la ciudad, do-
tándola de toda la infraestructura, servicios y equipamiento públicos,
generando beneficios para 45% de la población residente en ellas.
En sintonía con actualizadas concepciones y orientaciones de pro-
gramas de combate a la pobreza, el Programa observa los principios
de territorialización, integración y diversificación de las acciones, así
como la participación activa de las comunidades locales en todas las
acciones, desde el diseño hasta su implementación.
La extensión del Programa es enorme, envolviendo entre otros los
siguientes tipos de intervención: pavimentación de calles; construc-
ción de redes de agua, alcantarillado y drenaje; salas de cuna, plazas,
áreas de recreación y terrenos polideportivos; canalización de ríos,
contención y reforestación de laderas; reubicación de familias que
se encuentran en áreas de riesgo; identificación y legalización de los
nombres de calles y paseos públicos; promoción de la generación de
empleo y renta, y mejoría del nivel socioeconómico de las familias; fa-
cilidades para que los moradores tengan acceso al crédito de la Caixa
Econômica Federal (CEF), obteniendo los recursos para la compra
de material de construcción o para realizar mejoras en sus residen-
cias; programas de educación (alfabetización y conclusión de los dos
primeros grados de educación primaria), de deporte y de capacita-
ción profesional; cursos de informática, formación de cooperativas,

15
El programa está dividido en varios subprogramas, cada uno de ellos referido de
manera específica a los recursos y entidades promotoras. Por ejemplo, el Subprograma
Bairrinho se destina a las comunidades de pequeño tamaño (de 100 a 500 domicilios),
contando con una dotación de cerca de 12 millones de dólares, provenientes de la colabo-
ración de la Municipalidad, de la Caixa Econômica Federal y de la Unión Europea. Cinco
comunidades beneficiadas por el Bairrinho –Vila Benjamin Constant (Urca), Vila Parque
da Cidade (Gávea), Vilas More�i, São Bento y União da Paz (Bangu)– están siendo finan-
ciadas específicamente por el convenio con la Unión Europea.

284
S���� M����� D�����

legalización de establecimientos comerciales, instalación de servicios


telefónicos y creación de bibliotecas destinadas al público infantil y
juvenil; programas de apoyo y prevención para poblaciones en riesgo
social como, por ejemplo, jóvenes involucrados en el crimen.
El Favela-Bairro es reconocido en todo el mundo como uno de los
programas de urbanización de áreas carentes más conceptuales. Ha
sido seleccionado entre los mejores proyectos presentados en la Expo
2000, en Hannover (Alemania) y recibió un reconocimiento en la Bie-
nal Internacional de Arquitectura de Venecia, en 2002.
A su vez, el Programa Integrado de Inclusión Social (PIIS) del mu-
nicipio de Santo André, propone establecer alternativas de gobierno y
gestión local de las políticas públicas, apoyando con experiencias des-
centralizadas y participativas dirigidas a promover la inserción social
de sectores tradicionalmente marginados de los derechos ciudadanos.
Sus acciones consideran: la erradicación de la pobreza; el acceso a cré-
ditos; la generación de ingresos; la formación profesional; los servicios
sociales de educación, salud, asistencia social y recreación; habitación,
regularización de la propiedad del suelo y seguridad.
El PIIS, iniciado en 1999, se apoya en la cooperación del gobierno
central, del gobierno local, de agencias internacionales y de organi-
zaciones no gubernamentales (ONG). Entre las entidades internacio-
nales están la Unión Europea16 (a través de la Unidad de Gestión), el
Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos
(UN-HABITAT), el Programa de Gestión Urbana (PGU) y la Coordina-
ción Regional para América Latina y el Caribe (ALC). El Movimento
de Defensa de los Derechos de los Favelados (habitantes de las favelas)
de Santo André (MDDF), el Núcleo de Seguridad y Asistencia Social
de la PUC/SP y el Instituto Brasileño de Administración Municipal
(IBAM), son también socios del programa.
La integración entre los diferentes departamentos y agencias del
gobierno de la ciudad constituye una de las características más posi-
tivas del PIIS. Su coordinación general y ejecutiva es responsabilidad
del Núcleo de Participación Popular del Gabinete del Alcalde (Ofi-

16
En el PIIS, la Unión Europea, con un aporte de 5 millones de euros, apoya programas
de urbanización, generación de renta y trabajo, acciones creadas para niños y adolescen-
tes, educación y formación profesional de jóvenes y adultos, beneficiando aproximada-
mante a 25 mil personas.

285
V������� � L������ �� �� C���������� D�������������� �� ��� �� ��
C������� S����� � ��� C������ � �� P������: R���������� � R��������������

cina del Alcalde), pero su gestión es colectiva y participativa17. Por


otro lado, la integración administrativa se apoya en algunas exitosas
estrategias, a saber: el continuo intercambio de la información entre
los departamentos; el cumplimiento rígido de las responsabilidades y
plazos; la presencia in situ de los funcionarios cuando se trata de la
aplicación de algunas medidas básicas; la elaboración teórica del pro-
grama, promoviendo la reflexión, la autocrítica y las correcciones.
El PIIS ha registrado resultados positivos y obtuvo reconocimien-
to internacional. Fue seleccionado y catalogado como Good en el
Concurso de Buenas Prácticas, patrocinado por Dubai en 2000 (Best
Practices Database). Entre los resultados positivos, las evaluaciones
apuntan los siguientes: mejoría del acceso a servicios públicos de sa-
lud, educación y recreación; aumento del ingreso familiar (a través de
programas de renta mínima); y elevación del grado de participación
social de los moradores. La inclusión social de las mujeres también es
destacada.
La integración de las acciones constituye el eje estructurador de
los dos programas mencionados y a ello ha sido atribuido su éxito.
Sin embargo, tanto el Favela-Bairro como el PIIS enfrentarán, como
se esperaba, varios obstáculos, especialmente los de orden institucio-
nal, en particular las cuestiones relativas a la fragmentación de los
organismos estatales y la integración de acciones, la precariedad de la
circulación de informaciones y el aislamiento de las ciudades 18 .
Si es verdad que la sustentabilidad de programas de esa natura-
leza reposa en las nuevas capacidades institucionales creadas, que se
supone serán duraderas, ¿cómo ha sido enfrentada la cuestión en las
experiencias de cooperación descentralizada?

17
Entre los mecanismos que facilitan la participación están los siguientes: creación
de grupos organizados según las acciones de cada subprograma; reuniones regulares
de líderes locales con representantes de cuadras y asociaciones de vecinos; asambleas
generales de residentes; reuniones para asignar el presupuesto participativo, etcétera.
18
P. Laczynski, El Programa Integrado de Inclusión Social, 2000, disponible en h�p://
www.polis.org.br/publicacoes/dicas/231258.html

286
S���� M����� D�����

3. Construyendo Capacidades Institucionales Locales:


el Programa Integral para la Superación de la Pobreza
Urbana (PPU)–UE/Chile

La construcción de capacidades institucionales locales es, a largo


plazo, el mayor objetivo de los programas de cooperación descentra-
lizada. El desafío es grande, por supuesto, pero el objetivo ha sido
alcanzado en varias experiencias descritas aquí a través del Progra-
ma Integral para la Superación de la Pobreza Urbana (PPU), imple-
mentado por la cooperación entre la Unión Europea y ciudades chi-
lenas.
Este programa se caracteriza por una intervención focalizada en
grupos urbanos de extrema pobreza de seis comunas chilenas loca-
lizadas en los municipios de Talcahuano, Lota, San Pedro de la Paz
(Región del Bio Bio), La Pintana, Peñalolén y Cerro Navia (Región
Metropolitana). Actúa en tres ejes programáticos: (a) gestión e inno-
vación de los servicios sociales; (b) habitación y territorio; y c) desa-
rrollo económico local y empleo. En las seis comunas, el PPU apoya
a 15 mil familias, o sea aproximadamente el 7% del total de pobres e
indigentes del país.
El PPU tiene por objetivo la inserción ciudadana de las familias in-
digentes a través de un doble proceso de institutional building
building, esto es, la
construcción de lazos de confianza que apoyen la inserción de las fami-
lias en la dinámica municipal, y la innovación de la gestión de servicios
sociales reaplicables en otros municipios del país. Su objetivo de largo
plazo fue dejar instalado y operando, en cada comuna, un modelo de
gestión focalizado en la temática de la extrema pobreza19.
Tal como son descritas por su anterior Coordinador, el PPU se
desarrolla mediante tres niveles de acción:
- Intramunicipal: la creación e inserción de capacidades operativas
al interior del municipio que faciliten la coordinación y desarrollo
del diseño, operación y focalización, permite a la institucionali-
dad local una apropiación institucional.
- Extramunicipal: la creación de una red de intervención local (el
sistema de protección) con modalidades, metodologías y herra-

19
Véase la página h�p://www.ppu.cl.

287
V������� � L������ �� �� C���������� D�������������� �� ��� �� ��
C������� S����� � ��� C������ � �� P������: R���������� � R��������������

mientas de intervención, que incorpora a la intervención muni-


cipal la de otros operadores sociales de instituciones públicas y
privadas que operan en el territorio (ONG, etcétera) externos al
municipio.
- Articulación con el Estado: se aborda la lucha contra la pobreza a
través de una dimensión multisectorial e integrada, lo cual presu-
pone una plataforma de consensos, información y conocimientos.
La integración y la articulación fueron considerados mecanismos
estratégicos de la construcción institucional del PPU. Por un lado, el
Programa trató de insertarse e integrarse con los mecanismos institu-
cionales y los programas sociales del Estado presentes en las comuni-
dades (mecanismos descentralizados del Estado y programas como el
FOSIS, el MINVU, etcétera). Por otro, se apoyó en la articulación con
organizaciones del Tercer Sector en cada comunidad. Para lograr tales
objetivos, el PPU observó tres estrategias principales así descritas:
- “(…) la creación, actualización y readecuación de capacidades y
competencias operativas al interior del municipio (funcionarios y
operadores municipales) en la innovación y gestión de servicios a
la comunidad (Unidades de Intervención) 20;
- impulsar la creación de una Red de Intervención (el sistema de
protección local) que aglutine los municipios con otros operadores
sociales privados que operan en el territorio (ONG, organizacio-
nes sociales, Tercer Sector), favoreciendo la creación de espacios
de autogestión y de “espacios institucionales” y operativos a ser
cubiertos por las organizaciones del Tercer Sector;
- instalar instrumentos generadores de confianza:
- sistema de gestión (control presupuestario, monitoreo y super-
visión de actividades vía Internet) que permite una información
consolidada y actualizada online para los diferentes actores invo-
lucrados en la inversión realizada;
- sistema de información comunal como instrumento operativo on-
line para beneficiarios y operadores, que permita la operatividad
en red de distintos operadores (ventanilla única), así como la vi-

20
Fueron creadas de ocho a diez Unidades de Intervención en cada comuna, formadas por
asistentes sociales, cubriendo a aproximadamente 65 operadores en las seis comunas.

288
S���� M����� D�����

sualización de la evolución, las características, los beneficiarios y


los beneficios de las diferentes ofertas de política social 21.

4. Demandas Locales, Formatos y Contenidos de


Programas: Sugerencias e Indicaciones de las Experiencias
Aunque referidas de modo breve, las experiencias citadas contienen
sugestivas indicaciones de los temas a considerar al respecto de la
cooperación descentralizada dirigida al combate a la pobreza.
Como se ha visto, las colectividades locales carecen de espacios
y presentan gaps en sus state capabilities, esto es, en sus capacidades
institucionales y administrativas, y tienden a ver en la cooperación
descentralizada una oportunidad para la construcción de capacida-
des institucionales locales.
Desde el punto de vista del contenido de los programas y el pre-
dominio de programas de generación de empleo e ingreso, parecen
sugerir la articulación de lo económico y de lo social como estrategia
para alcanzar resultados más duraderos. Y fi nalmente, la integración
de múltiples programas que afecten simultáneamente varias dimen-
siones de las situaciones de pobreza. Esto parece constituir la alter-
nativa preferencial de diseño y formato de las acciones proyectadas.
Puestas en términos de prioridad o énfasis, las expectativas y
estrategias de las colectividades locales, tal como se sugiere en los
proyectos y programas referidos, podrían resumirse así:

PRIORIDADES DE LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA EN LA LUCHA


CONTRA LA POBREZA Y LA PROMOCIÓN DE LA COHESIÓN SOCIAL

Expectativas de las colectividades locales:


- contruir y reforzar las capacidades institucionales locales.
Estrategia institucional prioritaria:
- articular lo económico y lo social mediante programas
de inserción productiva.
Estrategia programática prioritaria:
- programas socioeconómicos multifacéticos e integrados.

21
G. Tonello�o, Experiencias para la superación de la pobreza en Chile, 2001, dispo-
nible en h� p://www.ppu.cl/Noticias%202002/julio/experiencias.htm

289
V������� � L������ �� �� C���������� D�������������� �� ��� �� ��
C������� S����� � ��� C������ � �� P������: R���������� � R��������������

Son muchos los temas y dimensiones comprendidas. Más que abor-


darlas de modo exhaustivo, nuestro objetivo, en las secciones siguientes,
es reflexionar sobre sus implicaciones para el futuro de la cooperación
descentralizada en el campo del combate de la pobreza y del refuerzo
de la cohesión social, tratando de contribuir a su perfeccionamiento.

III. C������� S����� � L���� C����� �� P������:


��� M����� A��������� � ��� E���������� ��
C���������� D��������������
¿Cómo integrar la lucha contra la pobreza en las cuestiones más am-
plias de la promoción de la cohesión social, la elevación del bienestar
y la profundización de la democracia?
Las experiencias de cooperación referidas en la sección anterior
indican o dejan ver orientaciones bastante actualizadas de los con-
ceptos de pobreza urbana. Esto es bueno y probablemente refleja vir-
tudes didácticas y de ejemplificación, en el sentido de best practices
de la cooperación 22. Aún así, el tema es desafiante.
Entre programas bien delimitados y focalizados dirigidos al
combate a la pobreza, y los objetivos principales de la cohesión y del
bienestar social, hay una gran distancia, un “espacio” no siempre
adecuadamente conceptualizado y “llenado” por quienes deciden e
implementan las políticas.
Retomar algunos temas del marco conceptual general sobre la
pobreza, que presentamos en esta sección, tiene por objetivo contri-
buir con las experiencias ya acumuladas por la cooperación descen-
tralizada. Se enfatizarán algunas dimensiones y relaciones que, en
nuestra opinión, reforzarían y ampliarían el cuadro conceptual con

22
En el caso de URB-AL-Red 10, por ejemplo, una de las primeras medidas de la coor-
dinación, aún en la etapa preparatoria de 2002, fue la de mejorar tal conceptualización y
homogeneizarla entre los socios. Cumpliendo sus funciones didácticas y de homogeni-
zación conceptual entre los socios, la coordinación se preocupó en trasmitir en la red do-
cumentos conceptuales e informaciones empíricas sobre la pobreza, así como estrategias
político-institucionales para enfrentarla. Previamente, se distribuyó un cuestionario en-
tre todos con el objetivo de conocer las concepciones predominantes de pobreza. Las
diferencias encontradas aparentemente respondían a cuestiones de orden operacional,
relacionadas con los métodos y/o los criterios de medidas de pobreza. Véanse URB-AL
- Red 10, Documento de Base, disponible en h�p://portal.prefeitura.sp.gov.br/urbal/do-
cumento/0001/upload_fs/Documento_Base_Versao_10-04-03_PT.doc.

290
S���� M����� D�����

el que operan aquellas experiencias en la dirección de justicia y co-


hesión social, participación ciudadana y orientación democrática.

1. Desarrollo Económico, Estado de Bienestar Social


y Democracia: el Marco General en que se Defi nen las
Estrategias de Lucha contra la Pobreza

Ya se acumularon suficientes evidencias de que el crecimiento eco-


nómico, por sí solo, no suprime la pobreza ni promueve la igualdad,
pero también se sabe que sin crecimiento las políticas sociales alcan-
zan resultados modestos o nulos en materia de igualdad. Cuando el
estancamiento es acompañado también por el desempleo y la preca-
rización del empleo, más duras se revelan las barreras y los límites
que inciden en las políticas sociales.
Los países latinoamericanos constituyen casos ejemplares de las
dos situaciones. Crecieron rápidamente en el período de desarrollo
sin promover, entonces, la igualdad –con poquísimas excepciones,
como son los casos de Uruguay y de Costa Rica–, y hace más de
veinte años han presentado tasas de crecimiento modestas o nulas,
situación acompañada de empeoramiento de la distribución de la
renta en casi todos, incluso en los más igualitarios. Por otro lado, si
en la etapa de desarrollo los niveles de pobreza fueron gradualmente
reducidos, desde los años ochenta además de elevarse, se han man-
tenido en alza. Son desastrosos los resultados sociales y políticos de
tal situación.
Por lo tanto, desde el punto de vista del desarrollo humano, pare-
cería estratégica, además de socialmente justa, la fundación de otro
modelo de desarrollo en el cual se articulen de manera distinta del
pasado y del presente las relaciones entre objetivos sociales y objeti-
vos económicos, o si se quiere, las posiciones relativas de la política
social y de la política económica. Ni disociadas ni arrastradas una en
posición subalterna a la otra, el horizonte que moviliza hoy crecien-
tes segmentos intelectuales, políticos y de la opinión pública es el de
la perspectiva integrada de las políticas económica y social. Aquella
perspectiva que considera al mismo tiempo los objetivos económi-
cos y los imperativos sociales, o que, más ambiciosamente, afi rma
la posibilidad de que se establezcan entre la economía y la sociedad

291
V������� � L������ �� �� C���������� D�������������� �� ��� �� ��
C������� S����� � ��� C������ � �� P������: R���������� � R��������������

nexos que sean económicamente desarrollados, políticamente demo-


cráticos y socialmente inclusivos23.
Esto es, un modelo de desarrollo que simultáneamente promue-
va el crecimiento económico y la transformación estructural; funde
su legitimidad en la participación social y en las reglas democráticas;
e implemente políticas sociales que capaciten a los ciudadanos para
participar e igualmente beneficiarse del proceso de desarrollo24. Un
modelo que envuelva, entonces, opciones y decisiones de equilibrar el
crecimiento económico a través de incentivos e instrumentos propios
pero también a través de la inversión social, o sea, la potenciación del
crecimiento se hace también por medio del progreso y del desarrollo
de las personas y de las colectividades donde se desarrolla.
¿Cómo abordar la política social en la perspectiva señalada?
Parto de una pregunta: ¿sería posible pensar en un cuadro teórico-
analítico general y común que permitiese considerar la problemática
de la pobreza en el ámbito de la cooperación entre ciudades localiza-
das en regiones tan diferentes como lo son América Latina y Europa?
¿Habría un plan o instancia común a partir de la cual las diferencias y
especificidades podrían, en un segundo momento, ser consideradas?
Esta fue, secularmente, la preocupación presente en las compara-
ciones internacionales y no solamente las relacionadas a la cuestión de
la pobreza. ¿Quién no recuerda las grandes divergencias en el campo
de la teoría económica acerca de la naturaleza de nuestras economías
cuando son comparadas a las europeas?
Por tomar un ejemplo no tan distante, la etapa de industrializa-
ción y urbanización de las economías latinomericanas, entre los años
1930 y 1970, fue sistemáticamente examinada y debatida también se-
gún aquella preocupación. ¿El concepto de capitalismo sería realmente
correcto para conocer las realidades latinoamericanas? ¿Las diferen-
cias que mostraban y muestran, en relación con los países desarro-
llados, no serían lo suficientemente fuertes, al punto de invalidar la
aplicación de un concepto como aquél, para dar cuenta del tipo de

23
T. Mkandawire, “Le retour du développement”, Courrier de la Planète, Núm. 67,
Vol.1, 2002.
24
Ésa es la directriz y la ambición del extenso proyecto de investigación Social Policy
in a Development Context; implementado desde 2000 por United Nation Research in
Social Development (UNRISD). El proyecto abarca estudios de países en cinco regio-
nes del mundo. Disponible en: h�p://www.unrisd.org/unrisd/website/projects.nsf/
(h�pProjects)/9DBC873B99D850E180256B4F005D6460?OpenDocument

292
S���� M����� D�����

economía y sociedad que estábamos construyendo de ese lado y al sur


del centro capitalista?
¿Cómo denominar, o mejor, con qué teorías analizar aquellas eco-
nomías que, por una parte, compartían cada vez más con los países
centrales sus fundamentos urbano-industriales y la salarización cre-
ciente, pero por otra, casi negando el concepto nuclear del capitalismo,
no lograban internalizar las fuentes autónomas del crecimiento ni con-
seguían canalizar para sus esferas domésticas los frutos del progreso?
Esfuerzos teóricos para conocer tales especificidades no faltarán y la
propia región logró producir originales y reconocidas teorizaciones al
respecto, como fueron, por ejemplo, las de la CEPAL de Prebisch, la
teoría de la dependencia de Cardoso y Falleto, o las distintas teorías
del tipo centro-periferia de los años sesenta y setenta. Tales produccio-
nes y sus desarrollos posteriores comprobarán –como no podría dejar
de ser tratándose de teoría– la pertinencia del concepto de capitalismo
para conocer la naturaleza de aquellas economías, por más “incomple-
tas” que pudiesen ser, como de hecho aún lo son, en materia de auto-
nomía y generación de tecnología.
¿Habría en el campo social algún concepto que pudiese ser utili-
zado para la comprensión de la naturaleza de nuestras sociedades, de
manera semejante al de capitalismo y que por eso mismo, en el plano
más abstracto, fuese capaz de aprehender realidades y procesos tan
distintos como los europeos y los latinoamericanos?
Creo que sí, y ésta es la primera premisa con la que partimos en
este trabajo. Es el concepto de estado de bienestar social que consti-
tuye, en el capitalismo contemporáneo, el cuadro analítico pertinente
para el abordaje de la política social, incluida allí la política de combate
a la pobreza. No cabe aquí desarrollar con detalle este supuesto, pero
indico brevemente el delineamiento teórico que lo sustenta.
En economías y sociedades de base capitalista, urbano-industrial,
que tienen en el trabajo asalariado la clave de la modernización de su
estructura social, las políticas sociales constituyen el sistema a través
del cual se imponen frenos o contrapesos a las fuerzas “brutas” del mer-
cado, las cuales, por sus propias naturalezas y dinámicas, producen,
reproducen y tienden a aumentar las desigualdades entre los hombres.
En otras fases del desarrollo económico, previas a la industrializa-
ción y a la urbanización, otras instituciones y mecanismos pudieron
responder por la protección y reproducción social de las personas, por
ejemplo, la economía familiar, las comunidades rurales, etcétera. Ya en

293
V������� � L������ �� �� C���������� D�������������� �� ��� �� ��
C������� S����� � ��� C������ � �� P������: R���������� � R��������������

el capitalismo maduro, es el sistema de políticas sociales el que cum-


ple tal función. Esto es, de forma institucionalizada y sistémica, las
políticas sociales operan allí como el moderno sistema de protección
social, que promueve y hace viable la transición de la población desde
las estructuras tradicionales, predominantemente rurales o de base
comunitaria y familiar, en dirección a las más modernas y urbaniza-
das relaciones sociales, incorporándola a la fuerza de trabajo urbana
y asalariada.
Sin duda, fueron variados los caminos de modernización capita-
lista, según los distintos patrones que distinguen los early industria-
lisers, los late industrialisers y aun el grupo de países de aquellos que,
como los latinoamericanos, se industrializaran a lo largo del siglo XX
(los países del capitalismo tardío o los late industrialisers)25. Con equi-
valentes diferencias, aquellas modernas estructuras de la protección
social cumplieron, en los distintos patrones de industrialización, las
cruciales e indispensables funciones de la modernización. El concep-
to clásico con el que se conocen estas modernas estructuras es el de
Welfare State o estado de bienestar social26. Es sólo de la segunda pos-
guerra en adelante que el Welfare State se asumió en forma madura e
institucionalizada.
Tal como el concepto de capitalismo, en América Latina el con-
cepto de estado de bienestar-social fue y es hasta hoy descartado, ya
sea en función, como argumentan algunos, de su parcialidad institu-
cional y baja capacidad de producir bienestar, o como sostienen otros,
por razones ideológicas presentes en aquellas visiones que lo asocian
–y por eso lo combaten– al déficit público, al desperdicio, al populis-
mo, a los privilegios, etcétera.
Aun así, es creciente el uso del concepto, también en las regiones
que más tarde transitarán en dirección a la modernidad capitalista. En
América Latina, los estudios de política social en el marco analítico
del estado de bienestar social tuvieron inicio en la segunda mitad de

25
A. Gerchenkeron, Economic Backwardness in Historical Perspective. Havard
University Press, Cambridge, Mass., 1962, y J. M. Cardoso de Mello, O Capitalismo
Tardio, Ed. Brasiliense, São Paulo, 1982.
26
C. Pierson, “Late Industrialisers and the Development of the Welfare State”, Background
Paper, UNRISD, Ginebra, 2003, y I. Gough, “Welfare regimes: On adapting the framework
to developing countries”, Global Social Policy Program, University of Bath, Working
Paper 1, h�p://www.bath.ac.uk/Faculties/HumSocSci/IFIPA/GSP.

294
S���� M����� D�����

los años ochenta27, y muchos se beneficiaron desde entonces de los


estudios internacionales comparados sobre el tema, especialmente las
tipologías construidas con el objetivo de aprehender, bajo un mismo
concepto, las diferencias entre países y entre regiones. Tales diferen-
cias, como se sabe, no se reducen de ningún modo a cuestiones empí-
ricas o a meras parcialidades28.
La evolución en los años noventa de la bibliografía internacional
comparada, completó o corrigió algunas de sus parcialidades u omi-
siones, entre ellas, la dimensión de género.29 Más recientemente, una
serie de estudios ha tratado de superar otra omisión de los estudios
iniciales: la capacidad aparentemente baja de aquellas tipologías en

27
C. Mesa-Lago, Social Security in Latin America, University of Pi�sburgh Press,
Pi�sburgh, 1978; Ascent to Bankruptcy, University of Pi�sburg Press, Pi�sburgh, 1989;
“La seguridad social en América Latina” en BID: Progreso Económico y Social en Amé-
rica Latina, Washington, 1991; “Social Security and Economic Adjustment. Restructuring
in Latin America and the Caribbean”, Borrador, Organización Internacional del Trabajo,
1991; La reforma de la seguridad social en América Latina y el Caribe, Ciedess Santiago de
Chile, 1994; “Models of Development, Social Policy and Reform in Latin America.” Background
Paper, UNRISD. Project Social Policy in a Development Context, Ginebra, 2002. S. Draibe,
América Latina: El sistema de protección social en la década de la crisis y de las reformas,
Cuadernos de Investigación núm. 30, NEPP/UNICAMP, 1995; “Brasil 1980-2000: protec-
ción e inseguridad social en tiempos difíciles”. Anales del Taller Interregional “Protección
social en una era insegura: Un Intercambio Sur-Sur sobre Políticas sociales alternativas en
respuesta a la globalización”, PNUD/ Cenda, Santiago de Chile, 2003.
28
En la dirección apuntada por aquellos estudios, Draibe, op. cit., 1995, afirmó: “Las
tipologías nos permiten identificar nuestros estados de bienestar social como pertenen-
cientes al tipo meritocrático particular (clientelar y/o corporativista), según la definición
de Titmus y Áscoli, o conservador/corporativista y estratificado, según Esping-Ander-
sen, distintos por lo tanto de un modelo residual o liberal, sea del patrón institucional-
redistributivo o social-demócrata [...].la mayor parte de los países de la región, aunque
abrigando diferencias, desarrollaron sistemas de protección social cercanos a este úl-
timo modelo: estructurados sobre los dos pilares, seguro social y políticas universales
(de educación básica), y reprodujeron, a su modo, las dificultades propias de las lógicas
clientelares y corporativistas del patrón conservador. Sin duda, no se igualan, ni po-
drían-en generosidad y extensión de las prestaciones o en la forma de funcionamiento-
a los sistemas europeos. Aun así [...], gran parte de los estados latinoamericanos, bajo
la forma del estado de desarrollo, compartieron el destino de los Estados capitalistas
contemporáneos: el de desarrollarse también con regulación e intervención social, como
sistemas de políticas sociales asociadas a las trayectorias de desarrollo de la economía
urbano-industrial”.
29
Me refiero aquí a la crítica al así llamado male bread-winner model, que no había
tomado debidamente en cuenta la dimensión de género en la distribución del trabajo so-
cial, tanto en la esfera doméstica como en el mercado de trabajo. Véase T. Skocpol, Social
Policy in the United States, Princeton University Press, New Jersey, 1995.

295
V������� � L������ �� �� C���������� D�������������� �� ��� �� ��
C������� S����� � ��� C������ � �� P������: R���������� � R��������������

captar la naturaleza de las relaciones estado-desarrollo económico-


sistemas de protección social, en especial ciertos tipos de efectos del
sistema de políticas sociales sobre el propio desarrollo económico (y
no solamente el contrario, como tradicionalmente se pensó esta cues-
tión). Esa corriente de trabajos se interesa de cerca por los temas de
este artículo.
De hecho, ahora el interés está puesto en las relaciones entre po-
lítica económica y política social, y menos en el sentido clásico de las
bases materiales del progreso social que en el de las potencialidades
y capacidades de los sistemas de política social –Social Policy System,
en el lenguaje de aquellos estudios– para promover y facilitar el cre-
cimiento económico y al mismo tiempo impulsar el desarrollo social.
Inspirados en las experiencias de países del Este Asiático, algunos au-
tores conocen tales sistemas a través del concepto de Welfare State
Desarrollista30. Los cambios recientes de los estados de bienestar so-
cial en países como Corea del Sur, por ejemplo, son examinados tanto
por sus efectos sobre el crecimiento económico como por el grado en
que concurren para alcanzar los objetivos más generales del progreso
social y de la profundización de la democracia31.
Especialmente importante es la distinción que hace Kwon entre el
“welfare state desarrollista incluyente” y el “welfare state desarrollis-
ta selectivo”. En ambos, la política social estimula el crecimiento, pero
mientras que el primero se muestra socialmente más amplio, protege
a la mayor parte de la población y se apoya en programas predomi-
nantemente universales, el segundo tiende a limitar o concentrar sus
acciones sociales en los segmentos más pobres de la población. Son
obvias las potencialidades de tal tipología para la caracterización de
los sistemas de protección social latinoamericanos (pero no sólo), tan-
to en la fase que va hasta aproximadamente 1980 como más reciente-

30
I. Gough,”Globalization and Regional Welfare Regimes: the East Asian Case”, Global
Social Policy, Vol. 2, Núm.1, 2001; S. Kuhnle, “Productive Welfare in Korea: Moving
Towards a European Welfare State Type?”, Paper ECPR Joint Sessions of Workshops
ECPR, Turín, 2002; H.-J. Chang, “The Role of Social Policy in Economic Development.
Some Theoretical Reflections and Lessons from East Asia”, Background Paper for the
UNRISD Project Social Policy in a Development Context, Ginebra, 2002; H.-J. Kwon, The
Welfare State in Korea: the Politics of Legitimation, St. Martin´s Press, Londres, 1999.
31
H.-J., Kwon,“The Economic Crisis and the Politics of Welfare Reform in Korea”, Background
Paper for the UNRISD Project Social Policy in a Development Context, UNRISD, Gine-
bra, 2003 .

296
S���� M����� D�����

mente, cuando sus transformaciones parecen acentuar las orientacio-


nes focalizadas y selectivas de los programas sociales.
Pero también son muchas las ventajas teóricas y analíticas de tra-
tar en el campo de las teorías del welfare state la cuestión de la pobre-
za y de la cohesión social. Es en el que se encuentran y se articulan,
adecuada y convenientemente, las dimensiones cruciales e inmersas
en aquellas dos cuestiones: la perspectiva del desarrollo humano; los
pilares del derecho social, de la equidad y de la igualdad como funda-
mentos de la política social; y la política social como centro del modelo
de crecimiento económico.
Ésa de ningún modo es una perspectiva extraña al cuadro analíti-
co y a los valores que mueven a la Unión Europea en materia de polí-
tica social. Al contrario, como bien se sabe, la protección social está en
el centro de su concepción de sociedad, promueve la cohesión social e
incluso dinamiza la economía, como se afirmaba en 1995:
La protección social representa un componente fundamental del modelo
europeo de sociedad. Puede ser definida como el conjunto de mecanismos
colectivos de transferencia que apuntan a proteger los habitantes de un
país contra los riesgos sociales32.
Los sistemas de protección social garantizan rendimientos a las perso-
nas que tienen dificultades, permitiéndoles adaptarse a las evoluciones
económicas y sociales. De este modo, contribuyen simultáneamente a la
cohesión social y al dinamismo económico33.
Riesgos sociales que, además de aquellos específicamente cubier-
tos por la seguridad social, envuelven también nuevos, generados por
los cambios económicos y de la estructura social, como se señala a
continuación:
Los regímenes de protección social desempeñan un papel fundamental
al asegurar la redistribución de los rendimientos y la cohesión social en
Europa. Las actividades de la Unión Europea en este dominio tienen por
objetivo la institución de un elevado nivel de protección social [...]. Los
regímenes de protección social de los Estados-miembros se confrontan
con una serie de desafíos significativos comunes como, por ejemplo, la

32
U. E , 1995 L’avenir de la protection sociale, cadre pour un débat européen,1995, dis-
ponible en h�p://www.europa.eu.int/scadplus/leg/fr/cha/c10614.htm.
33
U. E., Une stratégie concertée pour moderniser la protection sociale, 1999, disponible
en h�p://www.europa.eu.int/scadplus/leg/fr/cha/c10618.htm.

297
V������� � L������ �� �� C���������� D�������������� �� ��� �� ��
C������� S����� � ��� C������ � �� P������: R���������� � R��������������

necesidad de adaptarse a las mutaciones en el mundo del trabajo, a las


nuevas estructuras familiares y a las considerables alteraciones demográ-
ficas que ocurrirán en las próximas décadas34.
Es importante que nos entendamos acerca de este concepto estra-
tégico, el de protección social. A nuestro ver, un moderno y adecuado
sistema de protección social constituye un multidimensional y multi-
facético sistema de políticas y mecanismos que capacitan a los ciuda-
danos para el acceso seguro al trabajo digno, a la renta y los medios
de vida, a los servicios de salud, a la educación, la alimentación y la
habitación digna.
En esencia, tal concepción de protección social significa la respues-
ta de la sociedad a ciertos niveles de riesgos o privaciones sociales que
la propia sociedad considera inaceptables. Podríamos decir que, por
eso mismo, tal concepción se apoya en un consenso social que, de
modo explícito o implícito, afirma el compromiso de que a todos debe
estar asegurado el acceso a los medios que permitan satisfacer nece-
sidades básicas y al ejercicio de los derechos fundamentales. En otras
palabras, la protección social constituye una intervención colectiva de
la sociedad a fi n de proteger a sus ciudadanos de diversos riesgos y
vulnerabilidades, mantener su bienestar y aumentar su capacidad de
enfrentar tales riesgos.
Es más humanitaria y socialmente más desarrollada la sociedad
que enfrenta así los riesgos sociales. Los valores que fundamentan esa
concepción son los de equidad, solidaridad y fraternidad, pero tam-
bién los de responsabilidad individual, participación y emancipación
de los ciudadanos.
En su conjunto, las políticas y los programas sociales se deben
armar y operar como un efectivo sistema de protección social, como
el derecho fundamental de las personas al acceso a programas efec-
tivos y eficaces que las alivien de los padecimientos derivados de los
riesgos sociales tales como las enfermedades, la vejez, el desempleo
y la exclusión social, así como a programas que protejan sus rentas,
que garanticen su seguridad, alimentación y habitación digna, que les
proporcionen educación básica y oportunidades de educación com-
plementaria y formación profesional. Un conjunto de políticas y pro-
gramas que asegure que todos dispongan de protección económica y

34
U. E. Modernisation de la protection sociale. Introduction, op. cit.

298
S���� M����� D�����

social adecuada a lo largo del ciclo normal de la vida –el nacimiento,


la infancia y la adolescencia, la vida adulta, el envejecimiento– y en
las circunstancias socialmente adversas, tales como el desempleo, la
enfermedad y la incapacidad. Un sistema, por otro lado, que esté ade-
cuadamente apoyado por mecanismos fi nancieros e institucionales
que garanticen su permanencia y sustentabilidad.
Es aquí que se introduce, con sus legítimos créditos, la concepción y
los programas sociales de combate a la pobreza: una trama de acciones
armadas en la base de los sistemas de protección social, dirigidas hacia
el desarrollo de las capacidades humanas, la promoción de la creativi-
dad de las personas y el estímulo al dinamismo económico. Concepción
que incorpora, pero supera, por lo tanto, la noción más focalizada de
protección a los grupos pobres, como veremos más adelante.
Más adelante, plantearé, en el plano de las concepciones y políti-
cas de combate a la pobreza, algunos desarrollo de esas proposiciones
iniciales.

2. Nuevos Mapas Cognitivos de la Pobreza: Desarrollo


Humano e Inversión en las Capacidades de las Personas
y las Colectividades

El concepto de pobreza pasó por una evolución importante en los


últimos veinte años. Ese notable proceso intelectual expresó varios
procesos sociales y políticos, entre ellos la revolución cultural intro-
ducida por las nuevas tecnologías de información, las nuevas y más
amplias formas de activación y organización de la sociedad civil, et-
cétera. Especialmente la llamada tercera onda democratizadora –que
desde los años ochenta impulsa la emergencia y el refuerzo de re-
gímenes democráticos en varias partes del mundo– trajo consigo, de
modo promisorio, la ampliación de las concepciones de ciudadanía,
así como el refuerzo del derecho como su fundamento, incluidos allí
los derechos sociales y humanos.
Como se sabe, los efectos de esos procesos sobre el concepto de
pobreza y sobre las nuevas formas de pensar su erradicación son nu-
merosos. A continuación, se comentan algunos de los fundamentos
y principios que orientan las concepciones de la pobreza hoy preva-
lecientes, solamente con el objetivo de indicar sus desarrollos en tér-
minos de políticas y programas pertinentes a la cooperación descen-

299
V������� � L������ �� �� C���������� D�������������� �� ��� �� ��
C������� S����� � ��� C������ � �� P������: R���������� � R��������������

tralizada. Ello se hará en los términos más generales, referidos a la


política social, no sólo a los así llamados programas para la pobreza,
en coherencia con lo que ya se afirmó antes.

a) Un punto de partida: nuevos enfoques sobre la pobreza

Es vasta la bibliografía disponible que explora y desarrolla las nuevas


concepciones con las cuales se aborda hoy la pobreza, por lo cual no se
considera necesario reiterar lo que ya se conoce con suficiencia35. Ve-
remos algunas síntesis recientes, de amplia diseminación, para tomar
como punto de partida de las reflexiones subsecuentes.
En el estudio Voices of the Poor
Poor, realizado por Deepa Narayan para el
World Development Report 2000/01, el autor sintetizó con propiedad las
percepciones y entendimientos de las propias poblaciones pobres acerca
de la pobreza y de las instituciones que tienden a relacionarse con ella:

VOICES OF THE POOR


WORLD DEVELOPMENT REPORT 2000/01
MAIN FINDINGS

• Poverty is multidimensional. Poor people’s experience and


defi nitions of poverty and well-being are material, social
and psychological; peace of mind, happiness, family, communi-
ty, safety and a steady source of income are all important to
well-being. Powerlessness emerges as a key dimension.
• Poor people frequently feel that they are unable to take advantage
of new economic opportunities, and most feel less secure than
they did in the previous decade, even in areas where poverty
has decreased.
• With greater economic hardship, many more women are
working outside of the household. Despite this, gender inequity in
the household persists, with women facing continued domestic
violence.

35
S. Fukuda-Parr y A. K. Shiva Kumar (editores), “Readings in Human Development.
Concepts, Measures and Policies for a Development Paradigm”, Human Development
Index, Mahbub ul Haq, Nueva Delhi, 1995; Kanbur, Ravi. (2002) “Conceptual Challenges
in Poverty and Inequality: One Development Economist’s Perspective”, The Cornell
Conference on Conceptual Challenges in Poverty and Inequality, 2002, www.arts.
cornell.edu/kanbur/ConceptualChallenges; D. Narayan, et. al., Voices of the Poor:
Crying Out for Change, World Bank y Oxford University Press, Nueva York, 2000.

300
S���� M����� D�����

• Governments and state institutions are viewed by poor men


and women as being dysfunctional, inaccessible and corrupt.
Poor people want governments and state institutions to be
more accountable to them. The police were rated poorly almost
everywhere.
• Non-Governmental Organizations (NGOs) are o�en seen as
important, particularly in cases of survival, but many poor men
and women view them as providing limited coverage and being
unaccountable.
• Poor people want to develop their own organizations so they
can effectively negotiate fair partnerships with governments,
with traders and with NGOs; they want direct assistance,
through community-driven programs with governments and
NGOs accountable to them.

El carácter multidimensional de la pobreza y el recorte de la pers-


pectiva de género están allí indicados lado a lado con las demandas
por instituciones gubernamentales y no gubernamentales más capa-
ces y dotadas de procedimientos de rendición de cuenta; y la deman-
da de desarrollo de las propias capacidades –sean éstas de las propias
organizaciones, o las capacidades locales y comunitarias– y la autono-
mía para operar como partners del propio desarrollo.
Veamos, por otro lado, el modo cómo ha sido analizada la erra-
dicación de la pobreza, ejemplificada aquí en la voz de la OIT, pero
seguramente compartido por muchas otras instituciones y corrientes.
Un informe de su Director General, fechado en 2003, calificaba así las
herramientas juzgadas como las más adecuadas para el combate a la
pobreza36:

SUPERAR LA POBREZA MEDIANTE EL TRABAJO


La superación de la pobreza implica entrar en un nuevo ciclo de opor-
tunidades y generación de riqueza a nivel local. El empleo, y la pro-
moción de las empresas que lo generan, son la vía más efectiva para la
superación de la pobreza. Cuatro son las herramientas para la supera-
ción de la pobreza:

36
J. Somavia, Superar la pobreza mediante el trabajo, Memoria del Director General,
Conferencia Internacional del Trabajo, 91 reunión, Oficina Internacional del Trabajo, Gi-
nebra, 2003.

301
V������� � L������ �� �� C���������� D�������������� �� ��� �� ��
C������� S����� � ��� C������ � �� P������: R���������� � R��������������

Empleos. No es posible erradicar la pobreza si la economía no genera


oportunidades de inversión, desarrollo empresarial, creación de puestos
de trabajo y medios de vida sostenibles.
Derechos. Los pobres deben poder expresarse para conseguir que se re-
conozcan sus derechos y exigir que se les respete. Necesitan representa-
ción y participación, así como una buena legislación que se cumpla y que
favorezca sus intereses, en vez de oponerse a ellos. Sin derechos, y sin la
posibilidad de ejercerlos, los pobres no saldrán de la pobreza.
Protección. Los pobres carecen de protección. La capacidad de obtención
de ingresos de quienes viven en la pobreza queda anulada p