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[Publicado em M. V. Benevides, P. Vannuchi e F. Kerche (orgs.

),
Reforma Política e Cidadania, São Paulo, Fundação Perseu Abramo,
2003]

ENGENHARIA E DECANTAÇÃO

Fábio Wanderley Reis

Tem faltado lucidez ao debate sobre as reformas políticas no país. Trata-


se de temas complexos, que desafiam os conhecimentos disponíveis e os
recursos analíticos. No plano mundial, no que se refere a uma questão tão
central quanto a escolha entre formas de representação majoritária e
proporcional, por exemplo, temos tido propostas e experimentos que vão tanto
numa direção (do majoritarismo ao proporcionalismo) quanto na oposta (do
proporcionalismo ao majoritarismo), e não admira que uma especialista do
porte de Pippa Norris, de Harvard, seja levada a advertir que o processo de
reforma “permanece cercado de incertezas e com frequência produz múltiplas
consequências não-intencionais”.1 Não obstante, o debate brasileiro tem
exibido a característica de um enfrentamento bastante rígido entre partidários
e oponentes das posições quanto a diferentes aspectos dos problemas, numa
espécie de Fla-Flu em que se confrontam presidencialistas e parlamentaristas,
majoritaristas e proporcionalistas etc. Meu principal objetivo nestas notas é
apenas o de salientar certos importantes matizes envolvidos em vários dos
temas em disputa, na esperança de assim evidenciar a necessidade de
posturas mais flexíveis, com um eventual ganho geral em lucidez.

Duas dimensões gerais podem ser destacadas nas formas que os


enfrentamentos têm assumido recentemente entre nós. De um lado, temos o
contraste entre dois tipos de orientações básicas, em que os adeptos da
“engenharia política”, confiantes nas possibilidades transformadoras da ação
legal deliberada, são contraditados por analistas de perspectiva “burkeana”,
contrários ao “artificialismo” dos meios legais. Obviamente, a disposição
adequada a respeito trataria de evitar os excessos de parte a parte,
reconhecendo tanto a necessidade de “decantação” social dos esforços de
construção institucional (para usar a expressão a que Tancredo Neves
costumava recorrer a propósito de nossa transição democrática) quanto o
perigo de que o temor “burkeano” ao artificialismo das intervenções
voluntárias acabe resultando em distorções no diagnóstico dos nossos males e
na verdade em certo otimismo míope (como o que tem levado defensores
destacados da posição “burkeana” a avaliações róseas de nossa história

1
Pippa Norris, “The Twilight of Westminster? Electoral Reform and its Consequences”,
trabalho apresentado à reunião anual da American Political Science Association,
Washington, DC, 31 de agosto a 2 de setembro de 2000, p. 4. Veja-se também, da
mesma autora, “Choosing Electoral Systems: Proportional, Majoritarian and Mixed
Systems”, International Political Science Review, vol. 18(3), julho de 1997, número
especial sobre o tema “Contrasting Political Institutions”, editado por Jean Laponce e
Bernard Saint-Jacques (www.pippanorris.com).

1
política mais ou menos recente, nas quais desaparecem até os custos sombrios
da longa ditadura de 1964). Cabe reconhecer a dialética que se dá entre o que
tenho chamado o “institucional como contexto”, em que os produtos da ação
política vêm a amadurecer com o transcurso do tempo, impregnando o
contexto social geral e condicionando, em conseqüência, as percepções e
disposições dos agentes em seu dia-a-dia, e o “institucional como objeto”,
onde se trata do fato de que vivemos fatalmente no presente (na conjuntura) e
de que é nas ações e nas apostas do dia-a-dia que construímos, quer
queiramos, quer não, os produtos que acabam por adquirir aquela
impregnação contextual e a transformar-se em instituições autênticas. O
reconhecimento da existência de automatismos e espontaneísmos, portanto,
não pode pretender dispensar-nos do empenho de reflexividade e de ação
lúcida – ação que será tanto mais lúcida justamente quanto mais tenha em
conta as complexidades e constrições do contexto.

A segunda dimensão anunciada diz respeito a algo que se pode apontar


por referência ao contraste entre a perspectiva que caracterizou a Assembléia
Constituinte cujos trabalhos se encerraram em 1988, por um lado, e, por outro,
aquela que distingue já as discussões da revisão constitucional de 1993/4, bem
como as das reformas que seguiram na agenda durante o governo FHC. No
caso da Assembléia Constituinte, o problema que se apresenta tem caráter
“clássico” e “constitucional”: o objetivo básico é restaurar a democracia, após
anos de autoritarismo político, e eventualmente inaugurar uma tradição de
constitucionalismo. Já os debates posteriores buscam responder a problemas
que emergiram no período recente e alteraram profundamente o panorama
mundial. O objetivo é aqui o de aggiornamento da máquina estatal e do próprio
país perante as novas tendências do capitalismo mundial, e a preocupação
crucial é claramente a de eficiência.

Duas importantes ilustrações podem ser fornecidas das consequências


do privilégio concedido à eficiência nas discussões recentes, sobretudo em
meios governistas, onde ela assume a forma de algo que poderia ser rotulado
como “governabilismo”, isto é, a preocupação com a “governabilidade”, no
sentido impróprio em que a expressão é tomada como sinônimo de
“capacidade estatal de governar” (pois o atributo de ser mais ou menos
governável é, naturalmente, um atributo daquilo que é governado, vale dizer,
da sociedade). A primeira é um texto de Hélio Jaguaribe de alguns anos atrás:
tudo aquilo que parece restringir de alguma forma a capacidade de ação do
governo, especialmente do governo central ou do presidente da República,
aparece aí como impróprio ou como equivalendo a distorções a serem
neutralizadas – incluído todo um conjunto de controles e mecanismos
descentralizadores que nos acostumamos a associar com a idéia do pluralismo
democrático. Assim, as denúncias de Jaguaribe apontam um Congresso
irresponsável, no qual seria necessário tratar de assegurar maiorias estáveis,
consistência e disciplina; um Judiciário corrupto em sua administração e
igualmente irresponsável em suas sentenças, propiciando a “escandalosa
indústria de liminares”; um federalismo “cripto-confederativo”, quando, na
verdade, os Estados seriam apenas “formas administrativas de levar em conta
diferenças regionais”; um Ministério Público excessivamente autônomo; um

2
regime eleitoral e partidário demasiado apegado a um ideal representativo,
quando o desejável seria o bipartidismo...2

A segunda ilustração se tem no espírito que anima as propostas de


reforma do Estado brotadas do ministério criado no governo FHC para esse fim,
sobretudo com o ex-ministro Bresser Pereira, propostas estas caracterizadas
pela mesma presunção problemática em favor do Executivo e da eficiência da
máquina estatal. Assim, enquanto ministro da Reforma do Estado, Bresser era
explícito em afirmar (como em seminário realizado em Brasília sob o patrocínio
do MRE em agosto de 1997) que o problema institucional do exercício legítimo
do poder – ou seja, o problema da democracia – está resolvido no país: o que
agora defrontamos seria mera “crise de governança”. Além disso, apesar de
procurar pensar a reforma do Estado por referência à idéia de cidadania e de
salientar os direitos “públicos” ou “republicanos” como nova categoria de
direitos a serem afirmados, Bresser, num jacobinismo que é mesmo
claramente contraditório com a idéia de criar novos direitos e garanti-los
institucionalmente, tem um dos seus principais vilões no Judiciário brasileiro,
acusado de, com seu “viés liberal antiestatal” e suas “ações injustas e
infundadas contra o Estado”, embaraçar a ação ágil deste 3 – presumivelmente
a ação “gerencial” que o ex-ministro procurou consagrar em seus esforços de
reforma do Estado, por contraste com um modelo “burocrático” transformado
em algo inequivocamente negativo. Mas o Judiciário, por sua natureza mesma
e em nome dos valores pelos quais deve zelar na estrutura de um Estado
democrático, não pode ser senão a área por excelência das meticulosidades
processuais e morosidades “burocráticas”. Mesmo se cabe apontar distorções
e a necessidade de reformas no sistema judiciário brasileiro tal como existe e
funciona no momento, isso de forma alguma autoriza a visão negativa, sem
mais, que Bresser transmite de um poder judiciário que, atento à legislação em
vigor, com frequência sustenta os direitos de pessoas físicas ou jurídicas
privadas contra os interesses e desígnios do próprio Estado.4

Ora, o ponto crucial de uma adequada reavaliação da questão geral das


reformas políticas me parece consistir justamente em evitar o caráter parcial
ou unilateral da tomada de posição quanto à tensão básica entre o valor da
eficiência e os valores democráticos. A eficiência supõe fins dados ou não-
problemáticos, levando à indagação sobre como dispor de maneira apropriada
os meios para alcançá-los. Já a democracia se distingue precisamente por
problematizar os fins: quais os fins a serem buscados, quem os define, como
compatibilizar ou hierarquizar fins diversos e eventualmente antagônicos
propostos por diferentes atores? É talvez natural que os titulares de posições
governamentais, ou o governismo em geral, se vejam levados ao jacobinismo,
supondo saber quais são os “verdadeiros” objetivos nacionais, em torno dos

2
Hélio Jaguaribe, “Sistema Político e Governabilidade Democrática”, conferência
pronunciada na Escola Superior de Guerra em 5 de maio de 1999 e publicada no
mesmo ano na série Idéias & Debate do Instituto Teotônio Vilela, Brasília, no. 30.
3
Veja-se Luiz Carlos Bresser Pereira, “Cidadania e Res Publica: A Emergência dos
Direitos Republicanos”, Filosofia Política, Nova Série, vol. 1, 1997.
4
A discussão mais extensa do texto de Bresser se encontra em Fábio W. Reis, “O
Republicano e o Liberal: Comentários ao Artigo de L. C. Bresser Pereira”, Filosofia
Política, Nova Série, vol. 1, 1997.

3
quais todos os cidadãos de boa-vontade deveriam naturalmente convergir, e
reduzindo o problema político-administrativo à eficiência ou à boa
“governança”. Mas a tensão eficiência-democracia permeia, na verdade,
diferentes aspectos das indagações relacionadas com as reformas políticas, e o
mesmo unilateralismo quanto a ela pode ser apontado, em muitos casos, entre
aqueles cuja ênfase se dirige antes aos valores democráticos – com
consequências que, tudo somado, podem revelar-se negativas mesmo do
ponto de vista da democracia. Pois o objetivo de assegurar a democracia
enfrenta ele próprio, naturalmente, um desafio de eficiência, e o problema
geral é o de construir a aparelhagem institucional capaz de entronizar e
garantir o devido equilíbrio entre as duas perspectivas.

A importância da tensão entre os desideratos de eficiência e de


representatividade democrática e a necessidade de equilibrá-los se mostra,
para começar, no plano genérico da própria idéia de institucionalização
política, ou de obtenção de efetivo enquadramento institucional geral do
processo político que permita sua operação estável e democrática. Isso
transparece com singular clareza, por exemplo, nos importantes trabalhos de
Samuel Huntington, de Harvard. Sendo não só o autor que provavelmente mais
ênfase deu ao tema da institucionalização, mas também um dos principais
responsáveis pela introdução do tema da “governabilidade” nas discussões
contemporâneas, Huntington revela, nos méritos e nas fraquezas de suas
análises, tanto a relevância da articulação entre eficiência e representatividade
democrática quanto as dificuldades envolvidas.5

Assim, a discussão feita por ele do significado do processo de


institucionalização política salienta, entre outros, dois traços decisivos que um
sistema político adequadamente institucionalizado deveria necessariamente
exibir. Por um lado, as instituições políticas devem mostrar-se autônomas
relativamente aos interesses cujo confronto no dia-a-dia visam a regular, e as
sociedades “cívicas” ou institucionalizadas, em contraste com as “pretorianas”,
são aquelas cujas instituições se acham, em virtude dessa autonomia,
defendidas das vicissitudes do jogo cotidiano dos interesses, em vez de serem
a mera expressão cambiante de tais vicissitudes. Por outro lado, as
instituições políticas que mereçam o nome devem igualmente caracterizar-se
por sua adaptabilidade, ou seja, devem mostrar-se sensíveis à multiplicidade
de interesses e “forças sociais” que ocorrem na sociedade, em particular aos
novos focos de interesses que emergem em qualquer momento dado.

É claro o paralelismo desses dois requisitos com os desideratos de


eficiência e democracia. A autonomia é indispensável para que se possa

5
Vejam-se Samuel Huntington, Political Order in Changing Societies, New Haven, Yale
University Press, 1968, e Samuel Huntington, "The Democratic Distemper", em Nathan
Glazer e Irving Kristol (eds.), The American Commonwealth (Basic Books, Nova York,
1976), versão abreviada do capítulo de Huntington sobre os Estados Unidos no
relatório para a Comissão Trilateral preparado por ele em colaboração com Michel
Crozier e Joji Watanuki sob o título The Governability of Democracies.

4
pretender contar com eficiência, ou seja, com um Estado capaz de fixar e
perseguir os seus próprios objetivos, enquanto a adaptabilidade não é senão
outra maneira de expressar o anseio pelo Estado aberto e democrático. Mas
como equilibrá-las? Instituições políticas demasiado autônomas não poderão
ser apropriadamente adaptáveis, enquanto excessiva adaptabilidade resultará
necessariamente na perda de autonomia. Não admira que Huntington,
“realista” propenso a se deixar sensibilizar sobretudo pelo grau de governo (ou
a capacidade efetiva de governar, por contraste com a forma mais ou menos
democrática de governo), tenha cometido erros dramáticos de avaliação que
revelam as dificuldades do assunto: sua propensão “realista” o leva a perder
de vista, no exame de casos concretos, a dimensão “burkeana” e o caráter
inevitavelmente moroso do processo de construção institucional, que envolve
certa “tradicionalização” e “sacralização” cívica dos mecanismos e
procedimentos criados, como condição de que possam vir a garantir o
compromisso estável (necessário para a observância do requisito de
adaptabilidade institucional) entre forças e interesses diversos. Daí que, em
seu erro mais espetacular, os esforços institucionais desenvolvidos no
Paquistão de Ayub Khan tenham sido tomados por Huntington como caso
exemplar de boa construção institucional – pouco tempo antes de que o país
fosse varrido por sangrentos conflitos em que até mesmo sua integridade
territorial terminou por ver-se comprometida.6

Mas as dificuldades deparadas no plano genérico do processo de


institucionalização política se reencontram, em termos análogos, no plano de
várias questões específicas. Tome-se, por exemplo, algo aparentemente
simples como a opção entre um ou dois turnos nas eleições. Nas eleições em
um turno, ou no primeiro turno quando há dois, as preferências se manifestam
de maneira mais próxima da diversidade e riqueza em que ocorrem junto ao
eleitorado, e caberia talvez falar, neste caso, de maior fidelidade ao desiderato
de representatividade democrática. Naturalmente, pode haver, na verdade,
muito de artificial nas opções que o processo político-eleitoral permite oferecer
aos eleitores já no primeiro turno; mas o objetivo do segundo turno é
expressamente o de produzir, com um artifício adicional, maiorias que venham
incrementar a legitimidade do resultado final e supostamente, como
conseqüência, a capacidade governativa dos eleitos. Com mais razão, talvez, a
tensão eficiência-democracia se fará presente no caso de problemas que
parecem mais complexos, como presidencialismo versus parlamentarismo,
representação proporcional ou majoritária e reforma partidária.

Examinemos brevemente o confronto entre presidencialismo e


parlamentarismo tal como se tem dado entre nós. A razão principal que se tem
brandido para justificar a aposta no parlamentarismo nas condições da
atualidade brasileira é a neutralização do populismo e do fator de instabilidade
político-institucional que representa. Esse seria o ganho óbvio da eliminação do
caráter plebiscitário inerente ao presidencialismo. Com a vinculação orgânica
da chefia do poder executivo ao parlamento, o parlamentarismo faria
desaparecer a relação direta do chefe do governo com a massa eleitoral,
6
Cf. Huntington, Political Order in Changing Societies, pp. 250 e seguintes.

5
substituindo-a pela mediação realizada pelo jogo articulado de lideranças e
forças partidárias no âmbito do poder legislativo. Daí a ênfase dada pelos
parlamentaristas ao incremento da “função governativa”, ou da eficiência
governamental, destacando os inconvenientes envolvidos no “governo
dividido” (expressão crescentemente utilizada pelos próprios analistas
americanos a respeito de seu presidencialismo supostamente bem-sucedido)
que resulta da legitimação popular direta tanto do presidente quanto do
Congresso, com a correspondente autonomia dos poderes.

O problema é que nesse aspecto de neutralização dos fatores propícios


ao populismo pode ser vista também a principal razão contra o
parlamentarismo, e não a favor: há nele, patentemente, certo sabor de
disfranchisement, ou de redução do poder real do voto do eleitor. Na última
tentativa de implantação do parlamentarismo no país, o plebiscito de 1993,
essa implicação se revelou na dificuldade de se propor o parlamentarismo
“puro” diante do vigor adquirido precisamente pela legitimidade plebiscitária
da eleição direta do presidente, especialmente com a campanha das Diretas Já
ocorrida alguns anos antes. E, dada a nossa estrutura social desigual, pode-se
pretender que há boas razões para a preservação desse componente
plebiscitário, já que o momento das eleições presidenciais diretas se torna
entre nós o grande momento em que o povão marginalizado é chamado a
tomar uma decisão de real importância, ou em que tem voz a “India” de nossa
“Belíndia” dual. O ponto crucial da questão – e o que ela tem de dilacerante –
consiste em que justamente aí está o foco persistente do populismo brasileiro,
no qual o processo eleitoral deixa de articular-se “apropriadamente” com as
estruturas orgânicas da sociedade econômica e civil e do processo político-
partidário.

Se temos em conta que o populismo tem produzido não apenas as


lideranças personalistas variadas e mais ou menos espúrias, mas
eventualmente também as exasperadas reações de autoritarismo militarista às
incertezas e à fluidez que brotam dele, não seria preciso cinismo para se
propor a solução parlamentarista “pura” em nome do apego autêntico aos
valores democráticos. Contudo, ainda que se aceite essa posição como
analiticamente bem fundada, ela é demasiado tortuosa para ter viabilidade
político-eleitoral: não se pode defender em plebiscito o antiplebiscitarismo... A
consequência, no plebiscito de 1993, foi que muita gente se visse levada a
acender uma vela a Deus e outra ao diabo, com a saída mista que consagrava
a eleição direta do presidente surgindo como a opção dominante dos meios
parlamentaristas. Mas os paradoxos de tal saída são evidentes: ou se fazia do
presidente uma figura inteiramente simbólica e algo decorativa, caso em que a
proposta de eleição direta se tornaria fraudulenta (além de não escapar de
todo ao inconveniente da dualidade de focos de poder, pois é difícil imaginar
que essa pretensão de castração da autoridade presidencial, que manteria sua
legitimação plebiscitária, fosse bem-sucedida nas circunstâncias do país); ou se
procurava preservar para o presidente algum poder institucional mais ou
menos importante (o que parece ter sido realmente a tendência: como ter nele
um chefe de Estado sem dar-lhe, por exemplo, o comando efetivo das forças
armadas?). Mas neste caso não só se frustraria a decisiva motivação
antiplebiscitária da iniciativa parlamentarista: na verdade estaríamos mesmo

6
fazendo piorar as coisas, pois se trataria de instaurar institucionalmente a
duplicidade de responsabilidades no próprio plano dos encargos e atribuições
tradicionalmente ligados ao poder executivo. Como quer que seja, no que se
refere à questão mais geral envolvida, cabem certamente muitas dúvidas
quanto a como equacionar, com os elementos que surgem do confronto entre
presidencialismo e parlamentarismo ou de sua possível combinação, a
eventual resposta adequada ao desafio de equilibrar representatividade
democrática e eficiência administrativa nas condições brasileiras.

Voltemo-nos para a opção entre sistemas de representação majoritária e


proporcional, que gira, obviamente, em torno da mesma contraposição básica
entre eficiência e representatividade democrática, bem como para certos
aspectos correlatos com respeito aos partidos e à reforma partidária. O sistema
proporcional se empenha em representar as forças partidárias no parlamento
ou congresso proporcionalmente à sua presença na sociedade, expressa no
total dos votos dados pelos eleitores a cada um dos diferentes partidos. Já o
sistema majoritário se caracteriza por premiar os candidatos majoritários em
cada distrito; ao preço de produzir distorções do ponto de vista da distribuição
das preferências totais entre os partidos, ele favorece maiorias parlamentares
sólidas e a simplificação do sistema de partidos, supostamente dando
consistência e disciplina à representação partidária.
A questão decisiva para a avaliação do problema diz respeito a algo que,
sendo destacado sobretudo pelos proporcionalistas, não deixa de ser crucial
também para os majoritaristas: a questão da identidade daquilo que se
representa, ou da autenticidade da representação. É curioso que os
proporcionalistas, paladinos da representatividade democrática e da
representação dos diferentes focos de interesses e identidade, costumem
esquecer o velho problema da autenticidade ou inautenticidade dos partidos
como tal: até que ponto se justificará o empenho de proporcionalidade quanto
à votação dada aos partidos se estes forem eles mesmos “inautênticos” e sem
consistência real (se forem, por exemplo, no limite, meras “legendas de
aluguel”)?
Tais indagações podem ser estendidas à própria concepção dos partidos
políticos. A literatura de ciência política costuma distinguir duas funções que os
partidos cumpririam, transpondo para o plano da vida partidária a mesma
tensão que temos estado revolvendo entre os valores da representatividade
democrática e da eficiência. Uma delas envolve a vocalização dos interesses
supostamente já existentes como tal e sua apresentação na arena política; a
outra corresponde à necessidade de agregar interesses inicialmente
fragmentários e dar-lhes, assim, viabilidade no processo eleitoral e condições
de se fazerem sentir efetivamente nas decisões governamentais. A primeira
função significa, portanto, a afirmação, cara aos proporcionalistas (e aos de
maior sensibilidade democrática, em geral), da identidade dos partidos por
referência a suas bases sociais, enquanto a segunda, que os proporcionalistas
esquecem, redunda justamente em diluir essa identidade, em alguma medida,
em proveito de imperativos eleitorais e de eventual eficiência governamental.
E é bem claro o sentido em que a busca intransigente de identidade e

7
autenticidade levaria a pulverizar os mecanismos de representação de maneira
que acabaria por chocar-se com a própria idéia de representação: por que não
representar as “tendências” dentro de cada pequeno partido – ou, no limite,
por que não “representar” cada indivíduo como tal? É provavelmente
desnecessário salientar a relevância de considerações como essas para a
mitologia que predomina no Brasil a respeito da natureza dos partidos, que,
para serem “autênticos”, são vistos como devendo ser também partidos
“ideológicos” e apegados a certa identidade referida a valores (a ponto de que
a própria Justiça Eleitoral se tenha sentido autorizada, em nome da
consistência e da autenticidade ideológica e com o apoio de muita gente, à
absurda imposição recente da “verticalização” quanto às coalizões eleitorais).
Naturalmente, essa mitologia remete a certo modelo de “política ideológica”
em que cada partido acena a parcelas específicas do eleitorado (especialmente
a diferentes classes sociais) e ocupa um lugar bem definido no espectro que
vai dos partidos de orientação socialista e revolucionária (os primeiros
“partidos de massas”, na terminologia de Maurice Duverger), num extremo, ao
radicalismo conservador ou de direita, no outro. Mas esse modelo, na verdade,
não se realizou senão fugazmente em certos países, com os partidos
revolucionários de massas aos poucos se “eleitoralizando” e assumindo traços
próprios dos “partidos de quadros” de origem parlamentar e orientação
pragmática (ainda que também estes últimos tenham assumido, por sua parte,
algumas características dos partidos de massas). É claro que essa reorientação
pragmática (que está longe de resultar em que os partidos sejam todos
transformados em meras “legendas de aluguel” ou em entidades de natureza
“fisiológica”) é a mesma que presenciamos atualmente na trajetória do
principal partido brasileiro de esquerda, o PT, marcada pelo esforço de
equilibrar a afirmação da identidade partidária e dos princípios ideológicos com
a atenção para os imperativos de eficiência tanto no plano eleitoral quanto no
eventual exercício do governo.
De todo modo, se a ênfase na identidade e na ideologia acarreta
dificuldades para os que se apegam ao valor da representatividade
democrática e à representação proporcional como expressão dela, os que
defendem as formas majoritárias de representação estão longe de se acharem
a salvo de dificuldades análogas. Além das conhecidas distorções produzidas
na representação dos partidos, mesmo presumidamente “autênticos”, é
obviamente possível questionar a consistência e realidade, em termos
sociopolíticos, dos próprios distritos nos quais se obtêm as supostas maiorias.
A experiência mais negativa a ser lembrada aqui é a das práticas que se
tornaram conhecidas, nos Estados Unidos, sob o nome de gerrymandering, em
que o território eleitoral é dividido de forma arbitrária e caprichosa para
atender a um ou outro partido ou foco de interesses (práticas estas que
emergiram de novo como tema saliente ainda há pouco, a propósito do peso
da população negra em certos distritos eleitorais). O que não significa,
naturalmente, que não se possa ter em distritos territoriais de porte municipal
ou análogo entidades socioeconomicamente homogêneas e politicamente
relevantes – capazes, talvez, como Luiz Felipe de Alencastro propôs em
debates sobre o assunto, de se articularem à margem dos espaços
representados pelos Estados, com conseqüências potencialmente importantes
se se trata de ter representação “autêntica”.

8
Considerados os variados matizes dos problemas relacionados, creio que
a posição sensata a respeito das formas de representação levaria a que se
desse atenção especial à proposta de introdução do chamado voto “distrital
misto”. Pois o princípio que ele procura consagrar, bem ou mal, corresponde
justamente ao empenho de conciliar os valores de representatividade e
eficiência, os quais, diferentemente do que se pretende, não têm
correspondência necessária quer com a ênfase proporcionalista nos partidos,
quer com a ênfase majoritária em distritos definidos territorialmente.
Preservado espaço para a necessária discussão dos muitos pormenores
envolvidos (critérios apropriados na constituição das listas partidárias,
definição da unidade de cálculo da representação proporcional etc.), este é,
talvez, com todas as concessões necessárias ao espírito “burkeano” e ao
reconhecimento da necessidade da “decantação” tancrediana, um terreno
especialmente propício à experimentação institucional, envolvendo mudanças
menos dramáticas do que a da eventual implantação do parlamentarismo, por
exemplo, bem como a possibilidade de se atuar de maneira gradual e
prudente.
5
O exame da tensão entre democracia e eficiência, com seus
desdobramentos em termos da agregação e da formação de maiorias em
contraposição à representatividade democrática e à expressão de identidades,
pode na verdade ser levado ao nível do alcance a ser dado à própria regra da
maioria como regra democrática supostamente fundamental. Se os parágrafos
anteriores nos sensibilizaram para as qualificações que a preocupação de
eficiência pode trazer ao empenho de afirmação democrática de identidades (e
dos interesses correspondentes), há aspectos do problema geral em que, ao
contrário, somos levados a atentar para os limites a serem impostos à
operação da regra da maioria em nome de valores afins à identidade e à
autonomia.
Tomemos o exemplo da questão da fragmentação partidária. O
empenho de conter essa fragmentação se tem traduzido em dispositivos legais
que deliberadamente favorecem os partidos maiores contra os menores:
“cláusulas de barreira”, exigindo que os partidos alcancem certos limiares na
votação obtida como condição de que venham a ter presença parlamentar, ou
regras como as que computam os votos em branco em favor dos partidos de
maior votação. Os que se opõem a dispositivos como esses às vezes recorrem
a argumentos que invocam a importância da expressão autêntica de certas
identidades partidárias (os pequenos partidos “históricos”, por exemplo),
argumentos estes que se expõem às dificuldades que vimos associarem-se em
geral com a ênfase na identidade. Mas às vezes invocam também a
impropriedade do tratamento desigual dos cidadãos pela lei que estaria
contido nos dispositivos em questão. Ora, essa objeção se aplica à
consagração legal da própria idéia de maioria.
Com efeito, bem ponderadas as coisas, o princípio verdadeiramente
democrático – o único de fato compatível com uma concepção intransigente da
autonomia dos cidadãos – é o princípio da unanimidade, em que as questões
sobre as quais cumpre decidir são objeto de discussão livre e eventual acordo
entre os interessados (o ideal da “democracia deliberativa”, como tem sido
chamado recentemente). Estamos tão habituados a conviver corriqueiramente

9
com a regra da maioria que tendemos a esquecer que ela não é senão um
expediente destinado a contornar as insuperáveis dificuldades práticas do
princípio da unanimidade. O fundamento do recurso a esse expediente consiste
no artifício de tomar a unanimidade como algo que poderia ocorrer em graus
diversos: mais votos em certa direção, “maior unanimidade”... Com isso se põe
de lado o fato de que as maiorias, tanto quanto as minorias, podem ser
tirânicas ou antidemocráticas – e que, se aderirmos a sério ao ideal
democrático, não caberá ver a opressão exercida sobre a minoria pela maioria,
não importa quão numerosa, como menos odiosa do que a opressão da maioria
pela minoria.
Assim, a sociedade democrática não poderia funcionar satisfatoriamente
se a regra da maioria fosse a única a aplicar-se. Em vez disso, em várias
esferas se privilegiam critérios que na verdade prescindem quase inteiramente
da idéia de representação e deixam as decisões a cargo de pessoas vistas
como competentes para ponderar com acuidade os argumentos relevantes –
ou seja, pessoas presumidas capazes de se envolver com sucesso num
eventual debate de desfecho unânime, como o juiz ou o especialista
qualificado (ainda que um componente de “representação” se faça presente
com a necessária suposição de que os peritos ou especialistas agem no
interesse dos afetados pelas decisões, ou mesmo com garantias institucionais
que o assegurem, sob pena de distorções “tecnocráticas” e assemelhadas). Em
outros casos, mesmo quando a idéia de representação é central, o recurso à
regra da maioria é atenuado pela consideração mais detida das identidades
envolvidas. É o que ocorre, em particular, com os mecanismos de tipo
“consociativo” ou “consensual”, de que especialmente Arend Lijphart se tem
ocupado em vários estudos, mecanismos estes baseados no reconhecimento
da existência de fatores que, por sua relevância na conformação da identidade
e dos interesses fundamentais das pessoas (como os Estados-membros de uma
federação, ou grupos étnicos ou religiosos de importância numa sociedade
dividida do ponto de vista étnico ou religioso), não podem ser tratados em
termos de maiorias ou minorias cambiantes – donde a decisão de dar
representação igualitária às próprias categorias conformadas por tais fatores
(os diversos Estados, os diferentes grupos étnicos ou religiosos), mesmo se tais
categorias são desiguais do ponto de vista do número de cidadãos que compõe
cada uma.7 Naturalmente, sendo o federalismo o exemplo mais clássico de
recurso ao princípio consociativo, em contraposição à adesão sem mais ao
princípio majoritário ou plebiscitário, tornam-se bem evidentes o simplismo e
os equívocos que têm caracterizado as discussões brasileiras sobre a
representação dos Estados, com o consenso criado em torno da idéia de
representação estritamente proporcional às populações envolvidas. Ainda que
não seja o caso de negar as importantes distorções introduzidas pelo regime
de 1964, empenhado em assegurar um Congresso dócil por meio do aumento
da representação especialmente dos Estados do Norte e do Centro-Oeste, é
patente que a dimensão federativa da questão tem sido ignorada no furor em
torno da tese proporcionalista (que se defendia, cabe lembrar, mesmo quando,
na tentativa recente de implantação do parlamentarismo, se propunha a
7
Para mencionar um texto acessível em português, veja-se, por exemplo, Arend
Lijphart, “Os Modelos Majoritário e Consociacional da Democracia: Contrastes e
Ilustrações”, em Bolivar Lamouner (org.), A Ciência Política nos Anos 80, Brasília,
Editora da Unversidade de Brasília, 1982.

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supressão do Senado, supostamente o principal lugar institucional da
representação federativa). Talvez se queira sustentar, de maneira análoga à
posição de Jaguaribe, que nosso federalismo não tem substrato real nas
identidades e legítimos interesses regionais e não merece sobreviver. Cabe
ponderar, contudo, os efeitos que assegurar a representação estritamente
proporcional poderia ter no sentido de reforçar a influência dos interesses
paulistas (que já é decisiva) sobre o governo central. Não creio que haja muita
gente fora de São Paulo (ou dentro, quem sabe) disposta a admitir que isso
fosse bom para o país como um todo.
Essas observações a respeito da representação de tipo consociativo
podem ser desdobradas numa direção especial. Trata-se de que, nas
experiências social-democráticas que deram forma à estabilidade da
democracia ao longo de várias décadas, sobretudo em países da Europa
ocidental, encontramos como traço crucial algo que pode ser visto como afim
ao consociativismo, a saber, a organicidade da representação corporativa
assegurada, com graus diversos de formalização institucional em diferentes
países, a categorias correspondentes aos interesses ocupacionais de
empresários e trabalhadores junto à aparelhagem do Estado. Vários analistas
apontam mesmo nessa organicidade “neocorporativa” o substrato social
decisivo do “compromisso democrático” em que se garantiu aquela
estabilidade, e que agora se vê solapado – com consequências incertas para a
própria democracia – pelos processos ligados à globalização e o
enfraquecimento consequente dos atores coletivos que foram anteriormente
seus protagonistas principais, incluindo os sindicatos e o próprio Estado. Ora, o
que observamos a respeito no Brasil é que, nutrindo-se das confusões
envolvidas tanto nas críticas tradicionais ao nosso próprio corporativismo
quanto na percepção mistificada das novas tendências mundiais, instaurou-se
no governo uma espécie de “ideologia do moderno” pronta a denunciar sem
mais a “era Vargas” e a acomodar-se preguiçosa e autocomplacentemente às
supostas bondades daquelas tendências novas. Há, é claro, um importante
elemento de manipulação autoritária no corporativismo varguista; mas ele se
acha também presente, por exemplo, na tese (que o ministro Paulo Paiva,
entre outros, andou sustentando explícita e reiteradamente) segundo a qual
seria necessário substituir os sindicatos de categorias por sindicatos de
empresas. E, em confronto com o autoritarismo varguista, que quando nada
redundou em que os trabalhadores se vissem equipados com o importante
instrumento organizacional que lhes permitiu progressiva autonomização, a
tese atual redunda no contra-senso de convidar os trabalhadores a se
desorganizarem. Ela esquece, naturalmente, que a existência de organização é
compatível com a eventual decisão de agir descentralizadamente, se e quando
as circunstâncias o exigirem, enquanto a desorganização não permite a
decisão de agir centralizada e coesamente. Do ponto de vista do movimento
trabalhista, portanto, tratar-se-ia pura e simplesmente de abrir mão de um
recurso. E é notável que aqui também encontremos grande consenso, com
setores de opinião diversos tomados pela perplexidade diante das novidades
do mundo globalizado e deixando-se penetrar pela ideologia do moderno. Há,
por certo, na atualidade, tendências reais com que se terá forçosamente de
lidar, embora sua consistência esteja longe de ser clara nas idas e vindas e nos
trambolhões do mundo novo que se vai formando. Mas cumpre ter em mente,
singelamente, que algumas dessas tendências são ruins, e que cabe lutar

11
contra elas. Se os recursos para a luta aparentemente escasseiam, tanto pior:
isso não resulta em tornar mais desejáveis as tendências.
6
Diferentemente da perspectiva adotada até aqui, em que a ênfase
consiste em alertar contra o simplismo de certas tomadas de posição, sem
dúvida há questões com respeito às quais se justifica que se tomem posições
firmes. Um deles, em que a posição que me parece merecer apoio tem
efetivamente sido sustentada com frequência, é a do financiamento público
das campanhas eleitorais. Se o direito ao voto se encontra assegurado de
maneira igualitária no país, é bem claro que o direito de ser votado sofre
enorme influência da desigualdade de riqueza ou do acesso privado a recursos
de qualquer natureza, e é imprescindível buscar formas de neutralizar ou
minimizar essa influência.
Mas há outra questão, a do voto obrigatório ou facultativo, em que a
posição dominante, a proposta de supressão da obrigatoriedade do voto, me
parece claramente equivocada. Os defensores da introdução do voto
facultativo têm recorrido, em termos de princípios doutrinários, ao argumento
de que o voto seria um direito do cidadão, e não um dever a ser cumprido por
ele. Essa posição, entretanto, carece de razões que a sustentem. Ela é
claramente tributária da tendência a conceber a própria cidadania como
envolvendo exclusivamente direitos (a concepção liberal ou “civil” da
cidadania), em detrimento de seu componente de deveres ou obrigações (a
concepção clássica ou “cívica” da cidadania). Naturalmente, é impossível falar
com propriedade dos direitos de alguém sem contemplar os deveres
correspondentes (até para assegurar os direitos como tal), e o desafio por
excelência da democracia contemporânea é justamente o de combinar a
garantia da afirmação de um ideal liberal ou civil de autonomia, atenta para os
direitos do cidadão, com o enraizamento e a difusão do civismo e do sentido de
responsabilidade pública. E não há por que negar ao voto o significado também
de dever cívico.

A oposição à introdução do voto facultativo ganha maior força à luz de


certas constatações reiteradas de sociologia eleitoral. Tais constatações se
referem sobretudo ao fato de que os recursos de ordem intelectual e
motivacional requeridos para o apropriado exercício da cidadania ocorrem em
graus diferentes nos diversos estratos socioeconômicos da população, ou nas
diversas classes sociais. Assim, quanto menos favorável a posição
socioeconômica, menor a probabilidade de que as pessoas sejam portadoras
da informação e da sofisticação intelectual adequadas não apenas para se
disporem à participação civicamente motivada no processo político, mas
mesmo para a simples percepção da importância desse processo do ponto de
vista dos seus próprios interesses pessoais ou grupais. A consequência geral é
que, na vigência do voto facultativo, ocorra a renúncia popular ao sufrágio:
sem a obrigatoriedade, são os setores populares aqueles que em maior medida
deixam de comparecer às eleições e de recorrer ao instrumento do voto. Não
há dúvida de que essa tendência, que se encontra por toda parte, se afirmaria
também no Brasil. Até porque os dados pertinentes já mostram a existência,
entre nós, de formas diversas de desproporcional exclusão popular do sufrágio
mesmo com o voto obrigatório.

12
Certamente, como se disse a propósito da eventual implantação do
parlamentarismo, pode-se pretender ver nessa provável renúncia um fator
favorável à estabilidade política: se as camadas destituídas e pouco educadas
(de novo, a “Índia” de nossa “Belíndia”) se auto-excluem, cabe talvez esperar
condições menos propícias ao populismo e suas seqüelas. Ocorre, porém, como
também se destacou acima, que o momento eleitoral é o grande momento de
afirmação popular em nossa sociedade dual – e é bem evidente o caráter
perverso de se pretender apostar numa forma adicional de exclusão popular
como eventual solução para os problemas político-institucionais do país.
Lembremos que a dificuldade de legitimação eleitoral do regime autoritário
recente, com sua marca nitidamente antipopular, figura com destaque entre as
razões de sua inviabilização e derrocada final, evidenciando a face positiva dos
próprios fatores que tornam nossa sociedade elitista eleitoralmente propensa
ao populismo.

De outro lado, tem-se também recorrido ao argumento de que a


introdução do voto facultativo resultaria em desestimular a operação dos
mecanismos de tipo clientelístico na política brasileira. Contudo, esse
argumento envolve claro erro de avaliação. Ao contrário do que ele sustenta, a
provável redução da participação eleitoral geral das camadas populares criará
condições nas quais o eventual êxito dos candidatos em mobilizá-las por
qualquer meio disponível poderá efetivamente fazer diferença em termos de
resultados eleitorais – e os mecanismos clientelísticos são um instrumento
óbvio de mobilização nas condições de precária consistência política do nosso
eleitorado popular.

Para concluir, reiteremos o que parece ser o necessário ponto de


equilíbrio entre o “burkeanismo” e a renúncia à ação por parte de uns e a
disposição demasiado pressurosa à reforma por parte de outros. Creio que
esse ponto se encontra numa disposição experimental e gradualista ou
incrementalista, propensa a explorar as possibilidades de agir legalmente de
maneira efetiva e a não abdicar da construção institucional lúcida, mas
igualmente atenta, como condição da lucidez, à complexidade dos problemas,
à viscosidade do substrato ou contexto social da ação legal e ao pouco que na
verdade sabemos com segurança a respeito das dificuldades deparadas na
multiplicidade de temas envolvidos. Sem falar de que parte crucial das
decisões na verdade não depende de complexas indagações de ordem
intelectual, mas tende antes a resultar algo mecanicamente do embate dos
interesses e da miopia correlata. Não sei se os “burkeanos” se sentirão
respaldados por essa observação – ou se, ao contrário, estará justamente aí a
razão principal para o empenho de reflexividade e ação lúcida onde seja
possível.

Cabe fechar, porém, com um conjunto especial de ponderações. A


discussão convencional das reformas entre nós tem tido como ponto de
referência, naturalmente, o espaço nacional. Ora, o processo eleitoral de 2002
nos coloca diante da evidência de que alcançamos uma fase inédita nos efeitos

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ligados à globalização, em que o cinismo das declarações recentes de George
Soros sobre a irrelevância do voto dos brasileiros diante das imposições do
mercado financeiro internacional certamente aponta um aspecto importante do
cenário em que as eleições se desenvolvem, com o risco de desdobramentos
funestos sobre os quais não teríamos controle e o assustador fantasma do
desastre argentino às nossas portas. Acresce o fato de que a dinâmica
mercantil do processo de globalização se faz acompanhar de uma face
inequivocamente imperial nas relações transnacionais, face esta agora
desinibida e afirmativa nas condições criadas no pós-11 de setembro de 2001.
Talvez haja razões “realistas” para a aposta de que esse componente imperial
venha eventualmente a atuar como agente decisivo da construção institucional
que se faz necessária em plano mundial, na medida em que os impactos
negativos da dinâmica mercantil espontânea alcancem a própria sede do
império (como vem acontecendo com o desinflar da bolha da nova economia e
a crescente desconfiança resultante da cascata de escândalos de
administração ineficiente e fraudulenta no coração empresarial e financeiro da
economia dos Estados Unidos). De toda maneira, se queremos que o resultado
da superação da desordem atual, em que nossas decisões políticas
supostamente soberanas são duramente condicionadas pelas percepções e
disposições de agentes remotos e dispersos, não seja apenas a consolidação
do império, é crucial que enfrentemos o desafio de, não obstante as
assimetrias na capacidade de ação dos diferentes Estados nacionais, fazer da
construção institucional em plano transnacional uma tarefa em algum grau
coletiva – ou pelo menos, como sugeriu Aldo Ferrer, que saibamos, mesmo se
em termos ainda unilaterais e com os precários recursos de bordo, dar
respostas mais adequadas à globalização e às vulnerabilidades que nos
impõe.8 Em qualquer caso, temos pela frente uma dimensão inédita e
certamente muito mais difícil do esforço de reformar e criar instituições.

8
Aldo Ferrer, “Argentina e a Globalização”, Estudos Avançados, vol. 16, no. 44,
janeiro/abril de 2002.

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