Aula 12 – Atos Administrativos – Parte VII

Professor Flaviano Lima

Oi amigos,

Passado o carnaval, com as energias renovadas, é hora de deixar para trás o clima de festa e
aprofundar os estudos. No nosso encontro de hoje, vamos concluir o estudo dos Atos
Administrativos.

Para realizar as suas atribuições, a Administração Pública utiliza-se de diversos atos

administrativos, que podem ser individualizados ou classificados em função da sua forma e em
razão do seu conteúdo. Veremos agora as principais espécies de Atos Administrativos
mencionadas pela doutrina (Atos Negociais, Atos Normativos, Atos Enunciativos, Atos
Punitivos e Atos Ordinatórios).

ATOS NEGOCIAIS

Os professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino definem o ato negocial como sendo
“aquele editado em situações nas quais uma determinada pretensão do particular coincide com
a manifestação de vontade da administração, ainda que o interesse da administração naquela
situação seja apenas indireto”.

De início, é importante salientar que, embora exista uma concorrência de vontades, não se
trata de contrato, mas de ato administrativo. O ato se aperfeiçoa com a simples manifestação
de vontade unilateral da administração pública.

Por meio dos atos administrativos negociais, a Administração Pública possibilita ao particular o
exercício de atividade ou a utilização de determinado bem público para os quais seja
necessária a sua anuência. Tais atos são sempre editados a partir de solicitação dos
interessados e conferem legitimidade ao exercício da atividade ou à utilização do bem público.
Em razão disto, são também conhecidos como atos de consentimento.

Se, por exemplo, desejo dirigir um veículo automotor, necessito que a Administração Pública
me conceda uma licença para tanto. O ato pelo qual a administração me concede a licença,
após a comprovação de que preencho os requisitos legais para dirigir um veículo, é um ato
negocial. Note que, a partir da concessão da licença, o exercício da atividade de direção de
veículos por mim está legitimado pela Administração Pública. Observe ainda que, por mais que
a manifestação de vontade da administração, reconhecendo o meu direito de dirigir, coincida
com a minha vontade de ter este direito reconhecido, não há aí um contrato. Apenas uma
manifestação de vontade da Administração Pública que tem como requisito a comprovação de
que eu preencho os requisitos previstos em lei para o exercício da atividade pleiteada.

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As principais espécies de ato negocial são: a licença, a permissão e a autorização.

LICENÇA

A licença é um ato administrativo vinculado por meio do qual a administração possibilita a

alguém o exercício de determinada atividade, uma vez comprovado pelo interessado o
preenchimento dos requisitos exigidos por lei. São exemplos a concessão de licença para
construir, a concessão de licença para dirigir ou para exercer determinadas atividades
profissionais.

Nem todas as atividades exigem licença do poder Público para o seu exercício. Entretanto, se
a lei assim o exigir, o exercício legítimo da atividade só existirá se o interessado obtiver o ato
administrativo de licença. Através da licença, a Administração Pública exerce o seu poder de
polícia, verificando se os interessados preenchem os requisitos legais para o desempenho da
atividade.

Daí decorre a vinculação do ato administrativo de licença. Isto significa que, se o interessado
preencher os requisitos legais para o exercício da atividade, a administração pública deverá
conceder-lhe a licença. A concessão da licença, portanto, é um direito subjetivo do
administrado que preenche os requisitos legais. Não há espaço para a administração avaliar a
conveniência e a oportunidade da concessão da referida licença.

Por ser um ato vinculado, a licença não pode ser revogada pela Administração Pública, o que
lhe confere um caráter de definitividade. Em regra, enquanto o interessado se mantiver
preenchendo os requisitos legais, não pode a administração pública retirar-lhe a licença por
razões de conveniência e oportunidade.

PERMISSÃO

Segundo José dos Santos Carvalho Filho, a permissão é ato administrativo discricionário e
precário pelo qual a Administração Pública consente que o particular execute serviço de
utilidade pública ou utilize privativamente bem público. O interesse predominante no ato de
permissão é o interesse público na prestação do serviço ou na utilização do bem.

Tradicionalmente, distingue-se a permissão da concessão pela natureza contratual desta

última. Ou seja, enquanto a permissão é um ato administrativo, manifestação unilateral de
vontade da administração, a concessão consiste em acordo de vontades.

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Esta é a definição clássica do ato administrativo de permissão. Entretanto, alterações

legislativas vêm reduzindo o espaço para a ocorrência deste ato administrativo e tornando
menos claras as linhas que o distinguem da concessão de serviços públicos.

Neste sentido, o art. 175 da Constituição exige que a permissão e a concessão de serviços
públicos sejam sempre precedidas de licitação. O § 1º deste mesmo artigo, ainda que de modo
não muito preciso, menciona a existência de um contrato.

A lei nº 8.987/95, por sua vez, após definir no inciso IV do art. 2º a permissão de serviços
públicos como a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços
públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade
para seu desempenho por sua conta e risco, dispõe no art. 40 que a permissão será
formalizada mediante contrato de adesão.

Em razão dos dispositivos legais acima mencionados, a doutrina tem entendido que a
permissão para a execução de serviços públicos passou a ter natureza contratual, ainda que
tenha mantido o seu caráter de precariedade.

A partir de então, a permissão, entendida como ato administrativo discricionário e precário,

passou a ter como único conteúdo o consentimento para a utilização de bem público por
particular.

O ato administrativo de permissão pode ser condicionado ou incondicionado. Quando a

permissão de uso de bem público for atribuída ao particular sem nenhuma condição, mantém-
se intacta a discricionariedade, de modo que pode a mesma ser revogada a qualquer tempo.
Já a permissão concedida mediante condição limita a discricionariedade, isto é, limita a
possibilidade de sua revogação pela Administração Pública. Nesta hipótese, se desejar revogar
a permissão concedida, por ter a mesma se tornado inoportuna ou inconveniente, deverá a
administração, via de regra, indenizar o particular.

AUTORIZAÇÃO

Do mesmo modo que a permissão, a autorização é ato administrativo discricionário e precário.

A diferença entre as duas consiste no fato de que, no ato de autorização, ressalta o interesse
do particular na realização da atividade ou na utilização do bem público. Em função disto, a
Autorização é, dentre os atos negociais ou de consentimento, aquele que apresenta o caráter
de precariedade em seu grau mais elevado. São exemplos a autorização para porte de arma, a

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autorização para o comércio ambulante em via pública durante festas populares, a autorização
para o estacionamento de veículos em locais públicos.

Não há direito subjetivo do administrado à autorização. Preenchidos os requisitos legais,

caberá à administração verificar a conveniência e a oportunidade do ato de autorização. A
autorização será concedida se o exercício da atividade ou a utilização do bem público não
acarretarem lesão ao interesse público. Do mesmo modo, se a atividade ou a utilização do bem
público autorizadas mostrarem-se posteriormente inoportunas ou inconvenientes poderá a
administração revogá-las, sem que exista, em regra, a necessidade de indenização do
particular.

ATOS NORMATIVOS

Na aula anterior, quando tratamos dos atos gerais, já delineamos as principais características
dos atos normativos. De modo semelhante à lei, os atos administrativos normativos contêm
normas gerais e abstratas, que se aplicam a todos aqueles que se encontrem na situação
fática ou jurídica por ele regulada.

São exemplos de atos administrativos normativos os Decretos, as Portarias, as Ordens de

serviço, as Instruções Normativas.

Por ser um ato genérico e abstrato, o ato normativo só pode ser impugnado em tese pelos
legitimados às Ações Diretas de Constitucionalidade e Inconstitucionalidade, previstos no art.
103 da Constituição. Os próprios interessados só podem impugnar os atos normativos se estes
vierem a interferir na sua própria esfera jurídica.

Imagine que o Presidente da República edite um Decreto cujo conteúdo seja flagrantemente
contrário à Constituição, por limitar o direito de ir e vir. Se este Decreto não me atinge, não
tenho o direito de insurgir-me contra ele judicialmente, pois estaria contestando o ato normativo
em tese. Caberia a alguma das pessoas ou entidades expressamente previstas no art. 103 da
Constituição pleitear perante o STF a declaração da inconstitucionalidade do referido Decreto.

Entretanto, no momento em que este ato normativo interferir na minha esfera jurídica, isto é,
efetiva ou potencialmente causar lesão ao meu direito de ir e vir, poderei impugná-lo
judicialmente. Lembrando que, nesta hipótese, eventual decisão que reconheça a
inconstitucionalidade do Decreto valerá apenas entre as partes da ação proposta.

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Repita-se que, em obediência ao princípio da legalidade, não podem os atos administrativos

normativos criar direitos ou obrigações que não estejam previstos em lei.

Dentre as diversas espécies de Atos Normativos, o Decreto é aquele que atrai a maior atenção
da doutrina. Previstos no inciso IV do art. 84 da Constituição Federal, são atos de competência
privativa do Presidente da República e, pelo princípio da simetria, também dos Governadores e
Prefeitos. A finalidade do Decreto é possibilitar a fiel execução das leis, detalhando o seu
conteúdo, tornando mais minuciosas as suas disposições. O Decreto, portanto, nas palavras de
Celso Antonio Bandeira de Mello, é ato inferior, subordinado e dependente da lei.

No inciso VI do art. 84, a Constituição Federal possibilita ao Presidente da República dispor,

por meio de Decreto, acerca da organização e funcionamento da administração federal,
quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos, bem
como acerca da extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.

ATOS ENUNCIATIVOS

Como já tivemos a oportunidade de afirmar na aula anterior, enunciativos são os atos em que a
administração apresenta uma opinião ou juízo sobre determinada situação ou atesta a
existência de determinado fato. São exemplos o atestado, a certidão e os pareceres.

O atestado é uma afirmação feita pelo Agente Público acerca da existência de determinado
fato de que tem conhecimento em razão do desempenho da sua atividade, como, por exemplo,
o atestado de vacinação ou o atestado de freqüência escolar emitido por uma diretora de
Escola Pública.

Quando o fato cuja existência deseja a Administração Pública afirmar encontra-se formalizado
nos registros públicos, o ato a ser emitido é uma certidão. Deste modo, a certidão de
casamento afirma a existência de um fato (o casamento) que se encontra registrado em livro
próprio da Administração pública.

O parecer contém a opinião técnica do agente público acerca de assunto submetido a sua
análise. Os pareceres não são vinculantes, isto é, não obrigam a autoridade responsável pela
decisão a adotar o mesmo posicionamento contido no parecer. A vinculação só ocorre se o
parecer for aprovado pela autoridade competente.

Trata-se de situação muito comum no dia a dia da administração. Existindo matéria que cause
certa controvérsia na sua aplicação pelos agentes de determinado órgão, esta matéria é

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submetida à análise de órgãos de consultoria jurídica da própria administração, que emitem

opinião técnica por meio de parecer. Quando este parecer é aprovado pelo dirigente máximo
do órgão, passa a obrigar a todos os servidores ali lotados, de modo que todos eles devem
adotar o posicionamento prescrito no parecer quando decidirem questões idênticas àquela por
ele tratada. Após a aprovação da autoridade competente, o Parecer passa a ter o caráter de
ato normativo.

ATOS PUNITIVOS

São os atos de que a administração se utiliza para aplicar sanções aos administrados ou aos
seus próprios agentes. No primeiro caso, a aplicação de sanções terá lugar quando o
administrado descumprir as normas administrativas. O poder de império da Administração, isto
é, a sua capacidade de impor obrigações aos seus administrados, fundamenta a aplicação de
sanções àqueles que descumpram as normas administrativas. Em relação aos seus próprios
agentes, a aplicação de penalidades tem por fundamento o Poder Disciplinar.

ATOS ORDINATÓRIOS

São atos administrativos internos que têm como destinatários os agentes públicos e por objeto
a organização e uniformização das atividades de determinado órgão da Administração Pública.
São exemplos: as instruções normativas, as circulares, as Portarias.

Bem pessoal, com esta aula concluímos o estudo dos principais aspectos relacionados aos
atos administrativos. Na próxima aula, trarei algumas questões sobre o tema.

Um abraço a todos e bons estudos.

Flaviano

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