Л.М. Энтин, М.Л.

Энтин,
С.А. Трыканова, И.В. Орина

ава

Учебное пособие
3-е издание, стереотипное

Ðåêîìåíäîâàíî Ðåäàêöèîííî-èçäàòåëüñêèì Ñîâåòîì

Ðîññèéñêîé àêàäåìèè îáðàçîâàíèÿ ê èñïîëüçîâàíèþ
â êà÷åñòâå ó÷åáíîãî ïîñîáèÿ

москва
издательство «Флинта»
2016
удк 34(4)(075.8)
ббк 67.0я73
Э67
Áèáëèîòåêà þðèñòà
à ë à â í û é ð å ä à ê ò î ð Ä.È. Ôåëüäøòåéí
Ç à ì å ñ ò è ò å ë ü ã ë à â í î ã î ð å ä à ê ò î ð à Ñ.Ê. Áîíäûðåâà
× ë å í û ð å ä à ê ö è î í í î é ê î ë ë å ã è è:
À.Ã. Àñìîëîâ, Â.À. Áîëîòîâ, Â.Ï. Áîðèñåíêîâ, À.À. Äåðêà÷,
À.È. Äîíöîâ, È.Â. Äóáðîâèíà, Ì.È. Êîíäàêîâ, Â.Ã. Êîñòîìàðîâ,
Í.Í. Ìàëîôååâ, Í.Ä. Íèêàíäðîâ, Â.À. Ïîëÿêîâ,
Â.Â. Ðóáöîâ, Ý.Â. Ñàéêî

Ð å ö å í ç å í òû:
À.Í. Ãëàäóí, êàíä. èñò. íàóê, äîö.
(ÐÃÏÓ èì. Ñ.À. Åñåíèíà),
Ä.Â. Ñîêîëîâ, êàíä. ïîëèò. íàóê, äîö.
(Àêàäåìèÿ ïðàâà è óïðàâëåíèÿ ïðè Ìèíþñòå ÐÔ)

Энтин Л.М.
Э67 актуальные проблемы европейского права : [элек
тронный ресурс] учеб. пособие / л.м. Энтин, м.л. Энтин,
с.а. трыканова, и.в. орина. — 3е изд., стереотип. — м. :
Флинта, 2016. — 168 с.

ISBN 978-5-9765-0172-0

 ïîñîáèè ïðåäñòàâëåí ïîëèòèêî-ïðàâîâîé îáçîð èñòîðèè

åâðîïåéñêîé èíòåãðàöèè, åâðîïåéñêîãî ïðàâà, ðàññìàòðèâàþòñÿ
íàèáîëåå âàæíûå âîïðîñû: ïîíÿòèå, ñóùíîñòü, îñîáåííîñòè;
âíåøíÿÿ ïîëèòèêà è ïîëèòèêà áåçîïàñíîñòè ÅÑ; ãðàæäàíñòâî ÅÑ;
ïðîáëåìû ìèãðàöèîííîé ïîëèòèêè íà åâðîïåéñêîì ïðîñòðàíñòâå;
ýâîëþöèÿ ïîëèòè÷åñêèõ èíñòèòóòîâ: íîðìàòèâíî-ïðàâîâîé
àñïåêò; Êîíñòèòóöèÿ ÅÑ áåç Êîíñòèòóöèîííîãî äîãîâîðà.
Äëÿ ñòóäåíòîâ, àñïèðàíòîâ è ïðåïîäàâàòåëåé þðèäè÷åñêèõ
ôàêóëüòåòîâ âóçîâ..
удк 34(4)(075.8)
ббк 67.0я73
ISBN 978-5-9765-0172-0 © издательство «Флинта», 2016
ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение .................................................................................................... 5

Часть 1. Политико-правовой обзор истории

европейской интеграции ......................................................... 7
1.1. История становления Европейского союза ............................. 7
1.2. Компетенция Европейского союза и основные
направления его деятельности ............................................... 12
1.3. Финансовые и правовые инструменты
Европейского союза ................................................................ 18
1.4. Институты Европейского союза и процесс
принятия решений .................................................................. 23
1.5. Процессы принятия решений в Европейском союзе ............. 30
1.6. Актуальные проблемы Европейского союза .......................... 32
Список рекомендуемых сайтов и литературы ................................ 41

Часть 2. Европейское право: понятие, сущность, особенности ....... 42

2.1. Формирование интеграционных объединений
и становление европейского права ........................................ 42
2.2. Почему необходимо изучение европейского права ............... 48
2.3. Российские публикации по курсу европейского права ......... 52
2.4. Об используемой терминологии ............................................. 55
2.5. О природе Европейских сообществ
и Европейского союза ............................................................. 59
2.6. Европейское право как правовая система ............................. 63
2.7. Квалификационные признаки права
Европейских сообществ ......................................................... 66
2.8. Источники европейского права .............................................. 77
2.9. Структура европейского права ............................................... 81
Список рекомендуемых источников и литературы ....................... 85

Часть 3. Актуальные направления и проблемы правового

регулирования европейской интеграции ............................ 87
3.1. Внешняя политика и политика безопасности
Европейского союза ................................................................ 87

3
 3.2. Гражданство Европейского союза .......................................... 89
3.3. Проблемы миграционной политики на европейском
пространстве ........................................................................... 99
3.4. Эволюция политических институтов на европейском
едином пространстве: нормативно-правовой аспект .......... 104
Список рекомендуемой литературы ............................................... 112

Часть 4. Конституция Европейского союза

без Конституционного договора ......................................... 113
4.1. На следующий день после референдумов ............................ 113
4.2. Критическая переоценка европейской интеграции ............. 118
4.3. Потребности в оптимизации управления европейской
интеграцией ........................................................................... 120
4.4. Новый абрис Европейского союза по Конституционному
договору ................................................................................. 125
4.5. Модернизация механизма принятия решений ..................... 136
4.6. Разноскоростное сотрудничество ......................................... 146
4.7. Оценка изменений, вносимых Конституцией
в механизмы управления европейской интеграцией ........... 153
Список рекомендуемых сайтов и литературы .............................. 158

Заключение ........................................................................................... 161

4
Введение

Изучение европейского права студентами-юристами и студентами-

политологами российских вузов представляется чрезвычайно акту-
альным.
Во-первых, в ходе правовой реформы складывается система за-
конодательной и судебной защиты прав граждан. При этом учиты-
вается как международный и европейский опыт в этой области, так
и то, что вводимые в российскую правовую систему общепризнан-
ные нормы и механизмы по защите прав человека должны взаимо-
действовать с утвердившимися и оправдавшими себя в современ-
ных условиях традиционными для России правовыми институтами.
В связи с обязательствами перед Советом Европы Российская Фе-
дерация приводит свое законодательство в соответствие с европей-
скими требованиями, в том числе в области защиты прав человека.
В процессе обновления российского законодательства принимает-
ся во внимание и правовая практика европейских государств по при-
менению вынужденных ограничительных мер в области прав чело-
века, которая опирается на правовые нормы Конвенции о защите
прав человека и основных свобод.
Во-вторых, расширение Европейского союза (ЕС), которое сде-
лало его более громоздким и разнородным, диктует новые требова-
ния к европейскому законодательству. Чтобы преодолеть разрыв
между богатыми и бедными регионами, сгладить различия в соци-
ально-экономическом развитии, понадобятся годы и колоссальные
ресурсы. Остаются пока нерешенными проблемы занятости, миг-
рации, реформы здравоохранения, социального обеспечения, пен-
сионной системы. Кроме того, Европейскому союзу необходимо
адаптироваться к условиям функционирования в составе 25—30 го-
сударств.
Чрезвычайно активные усилия потребуются ЕС и для того, что-
бы выдержать растущую конкуренцию со стороны молодых индуст-
риальных государств, ослабить негативные последствия глобали-
зации. Европейскому союзу нужны новая солидарность входящих в
него государств и народов, более тесное единство, подкрепляемое
более действенными институтами, процедурами и механизмами.
5
 Авторы рассматривают наиболее важные вопросы европейско-
го законодательства: политико-правовой обзор истории европейской
интеграции (С.А. Трыканова); европейское право: понятие, сущ-
ность, особенности (Л.М. Энтин); внешняя политика и политика
безопасности Европейского союза (С.А. Трыканова); гражданство
Европейского союза (С.А. Трыканова); проблемы миграционной
политики на европейском пространстве (С.А. Трыканова); эволю-
ция политических институтов на европейском едином пространстве:
нормативно-правовой аспект (И.В. Орина); Конституция Европей-
ского союза без Конституционного договора (М.Л. Энтин).

6
Часть 1. ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ ОБЗОР ИСТОРИИ
ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ

1.1. История становления Европейского союза

Идея создания единой Европы имеет многовековую ис-

торию. Однако именно Вторая мировая война и ее разрушитель-
ные последствия создали реальную основу для европейской интег-
рации.
Уроки войны привели к возрождению идей пацифизма и пони-
манию необходимости не допустить роста национализма в послево-
енном мире. Другой реальностью, заложившей основу процесса ев-
ропейской интеграции, стало стремление стран Западной Европы
восстановить пошатнувшиеся в результате войны экономические
позиции. Для стран, потерпевших поражение в войне, и прежде всего
Германии, разделенной на несколько оккупационных зон, насущной
потребностью было восстановление собственных политических по-
зиций и международного авторитета. В связи с началом «холодной
войны» сплочение рассматривалось и как важный шаг в сдержива-
нии советского влияния в Западной Европе.
К окончанию Второй мировой войны сформировались два прин-
ципиальных подхода к европейской интеграции: федералистский и
конфедеративный. Сторонники первого стремились к построению
наднациональной Европейской Федерации, или Соединенных Шта-
тов Европы, т.е. к интеграции всего комплекса общественной жиз-
ни, вплоть до введения единого гражданства. Второй подход пре-
дусматривал ограниченную интеграцию, основанную на принципах
межгосударственного согласия, с сохранением суверенитета стран-
участниц. Для сторонников этого подхода процесс объединения сво-
дился к тесному экономическому и политическому союзу при сохра-
нении своих правительств, органов власти и вооруженных сил. Весь
ход европейской интеграции представляет собой постоянную борь-
бу этих двух концепций.

7
 Отправной точкой процесса европейской интеграции принято
считать декларацию министра иностранных дел Франции Робера
Шумана от 9 мая 1950 г., в которой содержалось официальное пред-
ложение о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС).
Договор об учреждении этого сообщества был подписан Францией,
ФРГ, Бельгией, Нидерландами, Люксембургом и Италией 18 апре-
ля 1951 г. Своей целью ЕOУС ставило создание общего рынка для
модернизации и повышения эффективности производства в уголь-
ной и металлургической промышленности, а также улучшение ус-
ловий труда и решения проблем занятости в данных отраслях эко-
номики. Интеграция этого важнейшего в то время сектора хозяй-
ства открыла путь для интеграции и других отраслей экономики,
следствием чего стало подписание 25 марта 1957 г. членами ЕОУС
Римских договоров об учреждении Европейского экономического
сообщества (ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии
(Евратом).
Главными целями Договора о ЕЭС стало образование Тамо-
женного союза и общего рынка для свободного движения товаров,
лиц, капиталов и услуг на территории Сообщества, а также веде-
ние общей политики в области сельского хозяйства. Подписавшие
его страны обязывались начать сближение в своей экономичес-
кой политике, гармонизировать законодательства в области эко-
номики, условий труда и жизни людей и т.д. Евратом создавался с
целью объединения усилий для развития ядерной энергетики в
мирных целях.
Еще на подготовительном этапе подписания Римских договоров
часть западноевропейских стран посчитала предложенный федера-
листский вариант социально-экономической интеграции чрезмер-
ным. Такие страны, как Австрия, Великобритания, Дания, Норве-
гия, Португалия, Швеция, Швейцария, в 1960 г. образовали Евро-
пейскую ассоциацию свободной торговли (ЕАСТ). В рамках этой
организации интеграция ограничивалась построением зоны свобод-
ной торговли. Однако по мере успешного развития ЕЭС страны
ЕАСТ одна за другой начали стремиться к переходу в ЕЭС.
Сближение государств континента в социально-экономической
сфере стало стержнем процесса европейского объединения. Ста-

8
новление Европейского экономического сообщества прошло не-
сколько этапов:
— создание зоны свободной торговли с отменой таможенных
пошлин, квот и других ограничений в торговле между государства-
ми-участниками при сохранении их автономии в таможенной и тор-
говой политике по отношению к третьим странам (1957—1968 гг.);
— создание Таможенного союза с введением вместо автоном-
ных средств торговой и таможенной политики общего таможенного
тарифа и перехода к единой торговой политике в отношении треть-
их стран (1968—1987 гг.);
— создание единого внутреннего рынка, предусматривавшего
помимо мер Таможенного союза осуществление мероприятий, обес-
печивающих свободное движение услуг, капиталов и рабочей силы
(1987—1992 гг.);
— создание Экономического и валютного союза, предусмат-
ривавшего введение единой валютной и денежной политики ЕС
(1992—2002 гг.) с заменой национальных валют единой валютой —
евро.
Проект Европейского экономического сообщества содержал в
себе как элементы федералистского (Таможенный, Экономический
и валютный союз), так и конфедералистского (зона свободной тор-
говли, единый внутренний рынок) подходов, которые усиливались
или ослаблялись в зависимости от политической и экономической
конъюнктуры.
Знаменательной вехой на пути развития интеграции стала по-
пытка федералистов создать Европейское оборонительное сообще-
ство (ЕОС) и Европейское политическое сообщество (ЕПС). В
1952 г. Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Люксембург и Нидерлан-
ды подписали Договор, учреждавший ЕОС. Согласно этому доку-
менту, в рамках ЕОС должны были интегрироваться под единым
командованием военные контингенты шести вышеперечисленных
стран, что означало потерю ими контроля над собственными воору-
женными силами. Борьба федералистов и конфедералистов в ходе
ратификации этого Договора привела к тому, что в августе 1954 г.
Национальное собрание Франции отвергло Договор о ЕОС. После
этой неудачи была прекращена подготовка и Договора о ЕПС. Пла-
ны создания политического союза оказались не реализованными и
9
в 1960—1970-х гг. (проекты Фуше (1961—1962 гг.) и Тиндеманса
(1975 г.)).
Столкновение двух подходов к европейскому строительству до-
стигло своего апогея в конце 1965 — начале 1966 г., вылившись в
так называемый кризис пустого стула. Тогда президент Шарль де
Голль отозвал французских представителей из органов ЕЭС и не-
сколько месяцев блокировал их работу, до тех пор пока партнеры
по Сообществу не пошли на так называемый люксембургский ком-
промисс, предусматривавший сохранение за Францией права накла-
дывать вето в случае принятия важнейших решений шестью члена-
ми ЕЭС как гарантию государственного контроля над развитием
ЕЭС.
Несмотря на сопротивление противников углубления интегра-
ции, идеи федерализма получили дальнейшее развитие. Так, в 1967 г.
было проведено слияние высших органов трех Сообществ (ЕОУС,
ЕЭС, Евратом) в единый Совет и Комиссию, которые вместе с Ев-
ропейским парламентом и Судом ЕС, изначально занимавшимися
вопросами всех трех Сообществ, образовали общую институцио-
нальную структуру. В 1974 г. был создан новый институт Сообще-
ства — Европейский совет на уровне глав государств и прави-
тельств, а в 1979 г. проведены первые прямые выборы в Европей-
ский парламент.
Достижения интеграции в социально-экономической области, а
также глобальные изменения в мировой экономике и политике тре-
бовали создания более тесных форм взаимодействия интегрирую-
щихся государств. Это было отражено в ряде инициатив 1980-х гг.,
главной из которых стало принятие в 1987 г. Единого европейского
акта (ЕЕА).
Единый европейский акт провозгласил начало нового этапа ев-
ропейской интеграции — создание Европейского союза на основе
существующих сообществ и углубление компетенции ЕС в области
координации экономической, валютной, социальной политики, со-
циально-экономического сплочения, исследований и технологичес-
кого развития, защиты окружающей среды, а также развитие евро-
пейского сотрудничества в области внешней политики.
Подписание Договора о Европейском союзе в 1992 г. в Мааст-
рихте (Нидерланды) дало европейским сообществам новое офици-
10
альное название — ЕС, законодательно закрепило сформулирован-
ные в ЕЕА цели, ввело общее гражданство Союза.
Эти проекты конца 1980-х — начала 1990-х гг. носили отпеча-
ток федералистского подхода, хотя и содержали некоторые конфе-
деративные элементы (например, частичное включение в компетен-
цию ЕС положений о социальной политике). При этом федератив-
ный путь развития получал все больше сторонников. В 1973 г.
Великобритания и Дания — его традиционные критики — стали
членами европейских сообществ. Еще больше сторонников этой мо-
дели появилось среди других европейских государств: Греции, Ис-
пании, Португалии, Австрии, Финляндии и Швеции, которые при-
соединились к ЕС в 1981—1995 гг.
В связи с необходимостью усиления роли ЕС на мировой аре-
не, борьбы с международной преступностью и нелегальной им-
миграцией, а также перспективой расширения ЕС на страны
Центральной и Восточной Европы положения Маастрихтского
договора в течение 1990-х гг. были дважды пересмотрены и до-
полнены.
Амстердамский договор (1997) подтвердил основные цели Со-
юза и дополнил раздел, касающийся механизмов осуществления
общей внешней политики и политики безопасности. В Договор был
также включен отдельный раздел, посвященный соблюдению госу-
дарствами-членами ЕС принципов демократии, прав человека и
приоритета законности, усилению сотрудничества государств-чле-
нов в борьбе с терроризмом, расизмом, контрабандой, преступно-
стью и т.д.
Ниццский договор (2000) стал логическим продолжением Рим-
ского, Маастрихтского и Амстердамского договоров. Он сосредо-
точился на трех основных проблемах:
— внутренние реформы ЕС (изменения в основных принципах
и процедурах принятия решений квалифицированным большинством
с возможностью блокирования их меньшинством, ограничение при-
менения права вето в 35 законодательных областях);
— принятие в ЕС стран Центральной и Восточной Европы с
предоставлением им мест и голосов в институтах ЕС, а значит, ав-
томатического перераспределения мест между «старыми» члена-
ми ЕС;
11
 — формирование общей внешней и оборонной политики
Союза.
Будущее Европейского союза, включая проект европейской Кон-
ституции, обсуждалось в работе Конвента, открывшегося в конце
2001 г.

1.2. Компетенция Европейского союза

и основные направления его деятельности

Компетенция ЕС в соответствии с Ниццским договором

2000 г. распространяется на такие направления политики, как: тор-
говая, сельскохозяйственная, миграционная, транспортная, конку-
рентная, налоговая, экономическая, валютная, таможенная, про-
мышленная, социальная, культурная, в области занятости и здра-
воохранения, экономического и социального сплочения, защиты
прав потребителей, развития трансевропейских транспортных и
энергетических сетей, исследований и технологического развития,
окружающей среды, сотрудничества в целях содействия экономи-
ческого, финансового и технического развития третьим странам, а
также общая внешняя политика и политика безопасности и сотруд-
ничества в области внутренних дел и правосудия.
При анализе политики Европейского союза можно выделить три
основополагающих направления («три опоры»):
— Экономический и валютный союз (ЭВС);
— общая внешняя политика и политика безопасности ЕС, в ко-
торой все больший вес приобретает военная составляющая — ев-
ропейская политика безопасности и обороны;
— сотрудничество государств-членов в области внутренних дел
и правосудия.
Экономический и валютный союз. До создания Экономичес-
кого и валютного союза (ЭВС) взаимовлияние на экономическую
политику стран-членов осуществлялось в основном с помощью ин-
струментов торговой и структурной политики (общеевропейские
транспортные проекты, экология, содействие науке и исследова-
ниям и т.д.) или микроэкономического регулирования (регулиро-
вание отдельных аспектов деятельности предприятий, например,
12
в области охраны труда). В 1990-х гг. по решению Маастрихтско-
го договора впервые был задействован весь комплекс средств,
включая инструментарий макроэкономического регулирования, в
частности, установлены жесткие критерии конвергенции, необхо-
димые для введения единой валюты — евро, регулирующие пре-
дельные уровни:
— инфляции, темпы которой не должны превышать 1,5% сред-
него показателя в странах-членах с наименьшим ростом цен;
— процентных ставок по долгосрочным кредитам, величины
которых не должны превышать 2% соответствующего среднего по-
казателя для трех стран с наименьшим ростом цен;
— дефицита госбюджета, который не должен быть более
3% внутреннего валового продукта (ВВП);
— государственного долга, который не должен быть более
60% ВВП;
— валюты, которая в течение двух лет не должна девальвиро-
ваться и ее обменный курс не должен выходить за пределы колеба-
ний, установленные Европейской валютной системой.
Пакт стабильности и роста, заключенный в 1997 г. по настоя-
нию правительства ФРГ, обеспечил гарантии исполнения маастрихт-
ских критериев, введя обязательство для стран-членов в случае пре-
вышения государственного дефицита предельных 3% исправлять
положение в течение года или предусматривать финансовые нака-
зания в виде штрафа до 0,5% ВВП.
Формирование ЭВС происходило в три этапа и завершилось
введением единой европейской валюты, которая постепенно заме-
нила национальные денежные знаки.
Внутри ЭВС экономический и валютный элементы интеграции
органически связаны и не могут существовать отдельно: так, общая
экономическая политика нужна для формирования на территории
всех стран-членов единого экономического пространства, а валют-
ный союз, обслуживая это пространство, не может функциониро-
вать при существенно различающихся национальных темпах инф-
ляции, процентных ставках, уровнях государственной задолженно-
сти и т.п.
Общая внешняя политика и политика безопасности относится
к сфере межгосударственного сотрудничества и не регулируется
13
системой права Сообщества, хотя формально в Маастрихстком до-
говоре и записано, что «Союз определяет и осуществляет общую
внешнюю политику и политику безопасности, которая охватывает
все области внешней политики и политики безопасности...».
Первые внешнеполитические цели Сообщества были закреп-
лены Римским договором 1957 г., носили декларативный характер
и сводились к двум положениям: заявлению о солидарности с быв-
шими колониальными странами и желании обеспечения их про-
цветания в соответствии с принципами Устава ООН; призыву к
другим европейским народам к участию в европейской интегра-
ции.
В 1970-х гг. тема развития сотрудничества в военно-политичес-
кой области вновь обрела актуальность. На Люксембургской сес-
сии министров иностранных дел государств-членов ЕС 27 октября
1970 г. была учреждена система европейского политического со-
трудничества. Она представляла собой межгосударственный меха-
низм взаимного обмена информацией и политических консультаций
на уровне министров иностранных дел. Но длительное время эта
система существовала неформально, не будучи включенной в дого-
ворное право Сообщества из-за разногласий в вопросе о разграни-
чении полномочий между национальными правительствами и руко-
водящими органами Сообщества.
Компромиссное решение было найдено лишь в конце 1980-х гг.
Принятый в 1987 г. Единый европейский акт включил раздел «По-
ложения о европейском сотрудничестве в области внешней полити-
ки», означавший включение внешнеполитической сферы в договор-
ное право Сообщества. Единый европейский акт обязал председа-
тельствующее в Совете ЕС государство и Комиссию учитывать при
выработке внешней политики европейских сообществ решения,
выработанные в рамках европейского политического сотрудниче-
ства. Механизм политического сотрудничества на этом этапе был
усилен. Его полноправным участником стала Комиссия ЕС, а коли-
чество ежегодных встреч министров иностранных дел было увели-
чено с двух до четырех.
Тема военно-политического сотрудничества получила продолже-
ние в форме общей внешней политики и общей политики безопас-
ности ЕС, закрепленной в Маастрихтском договоре 1992 г. Она
14
включала в себя возможное оформление в дальнейшем общей обо-
ронительной политики, которая могла бы привести со временем к
созданию общих сил обороны.
Среди основных целей внешней политики безопасности были
названы:
— защита общих ценностей, основных интересов, независимо-
сти и целостности Союза в соответствии с принципами Устава ООН;
— всемерное укрепление безопасности Союза;
— сохранение мира и укрепление международной безопасности
в соответствии с принципами Устава ООН, равно как и принципами
Хельсинкского заключительного акта и целями Парижской хартии
(Совета Европы);
— развитие международного сотрудничества;
— развитие демократии и законности, уважение прав человека
и основных свобод.
В отличие от европейского политического сотрудничества, об-
щая внешняя политика безопасности предложила не только обмен
информацией и взаимные консультации, но и выработку на меж-
правительственной основе общей позиции ЕС по важнейшим воп-
росам и осуществление совместных действий, обязательных для го-
сударств-членов.
Амстердамский договор 1997 г. расширил и конкретизировал
механизмы осуществления общей внешней политики безопаснос-
ти ЕС:
— путем определения ее принципов и основных ориентиров;
— принятия решений по общей стратегии;
— усиления систематического сотрудничества между государ-
ствами-членами в проведении этой политики.
Общая оборонная политика предусматривала постепенное вклю-
чение в рамки Европейского союза оперативных структур Западно-
европейского союза.
Механизм системы общей внешней политики безопасности ЕС
был существенно усилен. Европейский союз приступил к выработ-
ке «общих стратегий», принимаемых Европейским советом, в чис-
ле которых были общие стратегии ЕС в отношении России (1999 г.),
Украины (1999 г.), стран Средиземноморья (2000 г.).

15
 Для принятия решений о совместных действиях и общих пози-
циях ЕС, а также других решений, основанных на общей страте-
гии, был введен принцип квалифицированного большинства, а не
единогласия. Это повысило действенность данного органа в пер-
вую очередь за счет придания ему способности преодолевать вето
отдельных недовольных участников, тормозивших принятие реше-
ний.
В целях обеспечения успешного функционирования и коорди-
нации системы общей внешней политики безопасности ЕС преду-
смотрено учреждение в его рамках специального органа раннего опо-
вещения и политического планирования, введение поста Генераль-
ного секретаря Европейского совета — Высокого представителя по
общей внешней политике безопасности, в функции которого входит
ведение переговоров с третьими сторонами от имени Европейского
совета. Европейский совет наделяется правом заключать междуна-
родные договоры в рамках компетенции ЕС на основе единогласия
государств-членов. При этом он руководствуется рекомендациями
председательствующего государства.
Отказ Великобритании осенью 1998 г. от своего оппозиционно-
го курса в отношении европейского военно-политического сотруд-
ничества открыл путь для интеграции Западноевропейского союза
в Европейский союз и развития европейской политики безопаснос-
ти и обороны.
В рамках данной политики началась реализация франко-британ-
ского плана по созданию Европейских сил быстрого реагирования
и датско-нидерландской программы формирования Европейского
полицейского корпуса. Согласно первому плану предусматривалось
создание Европейских сил быстрого реагирования, способных
разворачивать в двухмесячный срок воинский контингент числен-
ностью 50—60 тыс. человек для проведения гуманитарных и миро-
творческих акций. В апреле 1999 г. данный проект был поддержан
Вашингтонским саммитом НАТО. Датско-нидерландская инициа-
тива предполагала формирование к 2003 г. Европейского полицей-
ского корпуса численностью до 5 тыс. человек для выполнения не-
свойственных вооруженным силам функций по защите гражданс-
кого порядка и права в зонах кризисов. Европейский полицейский
корпус должен быть способен развернуть в тридцатидневный срок
16
до 1 тыс. полицейских. Именно на эти силы было возложено вы-
полнение решения Совета ЕС о посылке в 2003 г. в Боснию и Гер-
цеговину полицейской миссии, которая заменила размещенный там
миротворческий контингент ООН.
Возможность предоставления сил и средств НАТО для проведе-
ния европейских операций ЕС обсуждалась в ходе непростых пере-
говоров между двумя организациями, которые завершились 16 де-
кабря 2002 г. подписанием совместной Декларации НАТО и ЕС по
европейской политике безопасности и обороны. Признавая за НАТО
ведущую роль в поддержании безопасности в Европе, ЕС получил в
рамках европейской политики безопасности и обороны признание
и право доступа к средствам планирования НАТО, включая доступ к
штабу Главнокомандующего вооруженными силами НАТО в Евро-
пе в г. Монсе (Бельгия). Что касается доступа ЕС к военным ресур-
сам НАТО, то здесь проблема еще очень далека от своего разреше-
ния.
Сотрудничество в области внутренних дел и правосудия. На-
чало сотрудничеству в области внутренних дел и правосудия было
положено в 1975 г. созданием межправительственной группы
ТРЕВИ (TREVI group — международный терроризм, радикализм,
экстремизм, насилие) в составе министров внутренних дел госу-
дарств-членов ЕЭС. Функции этой организации включали в себя
борьбу с терроризмом, пограничный контроль, регулирование им-
миграционных потоков, пресечение нелегальной транспортировки
и торговли наркотиками.
С середины 1980-х гг. государства-члены ЕС взяли курс на по-
стоянную координацию политики в области внутренних дел. В 1985 г.
было подписано Шенгенское соглашение между Францией, Герма-
нией, Бельгией, Люксембургом и Нидерландами о постепенной от-
мене контроля на внутренних границах ЕС, а в 1986 г. организована
специальная рабочая группа по иммиграции (Ad Hoc Immigration
Group) для изучения дел и координации действий по предоставле-
нию политического убежища.
Решения по вопросам правосудия и внутренних дел принимают-
ся на основе межправительственного сотрудничества стран Союза
по следующим направлениям:
— политика предоставления политического убежища;
17
 — контроль над внешними границами Союза;
— иммиграционная политика;
— таможенное сотрудничество;
— сотрудничество в области гражданского и уголовного права;
— сотрудничество национальных полицейских служб, создание
Европейского полицейского ведомства.
Участие наднациональных институтов ЕС в решении этих воп-
росов сведено к минимуму. Для проведения скоординированной по-
литики в этих областях был создан Совет министров внутренних дел
и юстиции стран ЕС, под эгидой которого начаты совместные поли-
цейские акции, направленные, в частности, на борьбу с распрост-
ранением наркотиков.
Стратегия реализации сотрудничества в области внутренних дел
и правосудия была закреплена Амстердамским договором и конк-
ретизирована решениями Венского (1998), Тамперского (1999) и
Брюссельского (2001) саммитов ЕС, взявших обязательства по
борьбе с наиболее опасными преступлениями: организованной пре-
ступностью, торговлей людьми, преступлениями против детей, не-
законной торговлей оружием и наркотиками, коррупцией и мошен-
ничеством, а также международным терроризмом.
Для реализации заявленных целей планировалось к 2004 г. на-
делить правом выдачи европейского ордера на арест специально
созданное ведомство — Евроюст, своего рода прообраз Европей-
ской генеральной прокуратуры, состоявшее из прокуроров нацио-
нальных государств, судей высокого ранга и офицеров полиции.

1.3. Финансовые и правовые инструменты

Европейского союза

Важнейшим финансовым инструментом является общий

бюджет ЕС. В 2000 г. он составил 93,3 млрд евро, что соответствует
примерно 2,5% общих государственных расходов государств-членов.
С 1967 г. в бюджете ЕС были объединены бюджеты трех евро-
пейских сообществ (ЕОУС, Евратом, ЕЭС). Изначально бюджет
формировался за счет взносов государств-членов, однако решени-
18
ем Совета ЕЭС от 21 апреля 1970 г. создаются собственные финан-
совые ресурсы ЕС. Они складываются из таможенных пошлин на
импорт; отчислений государств-членов в размере 0,75% собирае-
мого налога на добавленную стоимость (НДС); отчислений госу-
дарств-членов, устанавливаемых в соответствии с величиной их ва-
лового национального продукта (ВНП).
В целях соблюдения жесткой бюджетной дисциплины предель-
ная величина общего бюджета ЕС на период с 2000 по 2006 г. уста-
новлена на уровне 1,27% совокупного ВНП государств-членов.
Почти половина бюджетных средств идет на проведение общей
сельскохозяйственной политики. Вместе с тем по сравнению с 1960 и
1970 гг. доля аграрных расходов существенно сократилась, тогда как
возросли расходы ЕС на региональную и социальную политику.
Из общего бюджета частично финансируются и другие направ-
ления внутренней политики ЕС, например, научно-техническое,
транспортное и пр., внешняя политика, оказывается гуманитарная
и продовольственная помощь нуждающимся странам мира. Поми-
мо этого с 2000 г. ежегодно более 3 млрд евро расходуется на осу-
ществление проектов технического и структурного развития стран,
готовящихся к вступлению в ЕС, что составляет около 40% всех
расходов на внешнюю политику ЕС.
Важнейшие бюджетные статьи реализуются через специальные
структурные фонды ЕС: Фонд ориентации и гарантий в области сель-
ского хозяйства, ответственный за реализацию общей сельскохозяй-
ственной политики ЕС; Фонд регионального развития, ответствен-
ный за программы помощи регионам, отстающим в своем развитии
(например, пораженных структурным кризисом в промышленности);
Социальный фонд, стимулирующий переквалификацию работников
в регионах и отраслях с высоким уровнем безработицы, а также от-
вечающий за профессиональное обучение молодежи; Фонд содействия
экономическому сближению государств-членов (Фонд сплочения),
созданный в соответствии с Маастрихтским договором и ориентиро-
ванный на развитие стран с наименьшими показателями ВВП на душу
населения. Существует также специальный финансовый инструмент
содействия рыболовству, через который выделяются средства для
повышения конкурентоспособности предприятий, связанных с рыбо-
ловным промыслом в прибрежных районах ЕС.
19
 В рамках ЕЭС в 1958 г. был образован другой важнейший финан-
совый инструмент ЕС — Европейский инвестиционный банк, спо-
собствующий реализации долгосрочных инвестиционных проектов.
Таблица 1
Бюджет Европейского союза

Доход Расход
Статья дохода Статьи расхода,
1992 г. 2000 г. 2000 г. млн бюджета,
евро %

Налоги на импорт 3,3 2,3 Общая сельско- 40 994 43,9

сельскохозяйст- хозяйственная
венной продукции политика

Таможенные 18,9 13,0 Структурные 32 678 35,0

пошлины фонды и Фонд
сплочения

Отчисления от 58,0 38,1 Другие направле- 6028 6,5

НДС ния внутренней
политики

Отчисления, за- 13,9 42,3 Внешняя поли- 4825 5,2

висящие от раз- тика
меров ВНП

Другие 5,8 4,3 Помощь странам- 3167 3,4

кандидатам

Итого 100,0 100,0 Содержание ад- 4725 5,1

министративного
аппарата

Другие 906 0,9

Итого 93 323 100,0

Рассчитано по: The Community budget: Facts in figures. Brussels; Luxembourg,

2000. P. 79.

20
 Правовым инструментом реализации политики ЕС является
право Сообщества — acquis communautaire, включающее боль-
шое количество действующих нормативных документов, в том числе
неписаные нормы, т.е. общие принципы права и сложившиеся тра-
диции взаимодействия институтов Сообщества между собой и с
органами государств-членов. Принятие этого законодательства в
полном объеме непременное условие вступления любого государ-
ства в ЕС.
Право Сообщества можно разделить на три большие группы
документов:
1) учредительные договоры и приложенные к ним документы:
декларации, протоколы, поправки, а также договоры о вступлении
в ЕС — первичное (договорное) право;
2) регламенты, директивы, рекомендации, общие и индивиду-
альные решения, подготовленные различными органами ЕС, — вто-
ричное право;
3) международные соглашения ЕС с третьими странами — меж-
дународное право.
Главенствующая роль принадлежит первичному праву — меж-
государственным договорам об учреждении и функционировании
Европейского союза: Парижский (1951), два Римских договора
(1957), Единый европейский акт (1986), Маастрихтский (1992),
Амстердамский (1997) и Ниццский договоры (2000). В них провоз-
глашаются основные цели ЕС, порядок формирования и деятель-
ности институтов, компетенция ЕС. К этой категории относятся не-
которые второстепенные акты, такие как Договор об учреждении
единого Совета и единой Комиссии (1965), Акт о выборах в Евро-
пейский парламент (1976), Соглашение о едином экономическом
пространстве (1994), договоры о вступлении в ЕС новых членов и
некоторые другие.
Вторичное право ЕС составляют нормативные акты, принятые
институтами ЕС в пределах их компетенции. Договор о ЕС выделя-
ет пять разновидностей юридических документов, которые могут
быть приняты его институтами.

21
 Регламент (regulation) является актом общего характера. Он
обладает универсальным действием и подлежит прямому примене-
нию в полном объеме. Иначе говоря, регламент вступает в силу с
момента, указанного в тексте, на всей территории Сообщества и
обязателен во всех своих элементах для всех субъектов права. Он
вводится в действие без участия или согласия национальных орга-
нов власти. Регламенты регулируют общие вопросы, имеющие зна-
чение для всех государств-членов (например, о создании единой ва-
люты или о введении импортных квот и т.п.).
Директива (directive) в отличие от регламента не обладает уни-
версальным действием, поскольку имеет конкретных адресатов —
одно или несколько государств-членов. Директива определяет цели
или результаты законотворческого процесса, которых государства-
члены обязаны достичь. Конкретные методы выполнения задачи
остаются на усмотрение национальных органов. Например, руко-
водствуясь директивой о борьбе с легализацией незаконных дохо-
дов, все государства-члены ввели в национальное законодательство
соответствующие нормы, однако сферы их применения, механизм
взаимодействия банковских и полицейских служб, а также мера от-
ветственности в государствах-членах заметно различаются. Дирек-
тива вступает в силу посредством включения ее положений в наци-
ональное законодательство, для этого государствам-членам отво-
дится определенный срок. Однако в некоторых случаях директива
может применяться напрямую: юридические и физические лица,
защищая свои интересы, вправе апеллировать к директиве, если она
не была в установленный срок включена в национальное законода-
тельство.
Решение (decision), как и директива, имеет конкретных адреса-
тов: ими могут быть как государства-члены, так и другие субъекты
права. Решение предписывает совершить конкретные действия и
обязательно в полном объеме для тех, кому оно адресовано. Как
правило, оно принимается для урегулирования возникшей конкрет-
ной проблемы (например, для введения антидемпинговых пошлин,
разрешения или запрета на слияние компаний, оказания экстрен-
ной помощи третьим странам и т.п.).
Рекомендация (recommendations) и заключение (opinions) не
обладают обязательной силой, это рекомендательные акты, декла-
22
рирующие позицию институтов Сообщества по тому или иному воп-
росу.
Международные соглашения ЕС с третьими странами и между-
народными организациями являются составной частью права Сооб-
щества и обязательны как для институтов ЕС, так и для государств-
членов. Наряду с основополагающими договорами и вторичным за-
конодательством, международные соглашения имеют приоритет над
национальными законами и являются актами прямого применения и
прямого действия, если только суть самих соглашений не предусмат-
ривает иного.
При этом различают соглашения, заключаемые между Сообще-
ством и внешними странами, когда предмет договора полностью
входит в компетенцию ЕС (например, торговые соглашения или со-
глашения об ассоциации), и так называемые смешанные договоры,
заключаемые между, с одной стороны, действующими совместно
Сообществом и государствами-членами, а с другой — с третьими
странами (например, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве
между РФ и ЕС, 1994 г.). Для вступления в силу первого типа дого-
воров достаточно их одобрения институтами ЕС, для второго — до-
говоры должны быть не только одобрены институтами ЕС, но и ра-
тифицированы государствами-членами в соответствии с их консти-
туционными процедурами.

1.4. Институты Европейского союза

и процесс принятия решений

Для реализации своей политики ЕС имеет разветвлен-

ную институциональную структуру, элементы которой формируют-
ся двумя способами: одни институты состоят из лиц, действующих в
качестве официальных представителей государств-членов; дру-
гие — из лиц, предлагаемых национальными правительствами, но
действующих от имени всего Сообщества. В настоящее время глав-
ными органами управления ЕС являются: Европейский совет, Со-
вет ЕС, Европейская комиссия, Европейский парламент и Суд ЕС.
Имеются также вспомогательные и консультативные органы: Эконо-

23
мический и социальный комитет, Комитет регионов и Счетная па-
лата (или Палата аудиторов).
Европейский совет (European Council) образован в 1974 г.
С 1986 г. его статус был официально закреплен в Едином европей-
ском акте. В его состав входят главы государств и правительств
стран-членов ЕС, а также председатель Европейской комиссии. По
регламенту Европейский совет заседает дважды в год, фактичес-
ки — четыре раза в год (по две встречи на каждое полугодовое пред-
седательство страны-члена). В ходе этих встреч обсуждаются об-
щая ситуация и важнейшие политические проблемы Союза, со-
стояние мировой экономики и международных отношений,
определяются приоритетные направления деятельности, принима-
ются программы и решения стратегического характера. В случае
необходимости созываются внеплановые заседания, посвященные,
как правило, одному вопросу, требующему принятия политического
решения. Заседания проходят под председательством главы или
премьер-министра того государства, которое в данное полугодие
председательствует в Совете. Итоги дискуссий и принятые реше-
ния доводятся до всеобщего сведения в виде соответствующих по-
литических заключений председательствующей стороны (Presidency
conclusions). Формально такие заключения являются политическим
документом, который в последующем трансформируется в право-
вые акты и решения, принимаемые соответствующими института-
ми ЕС.
Совет ЕС, или Совет министров (Council), — высший зако-
нодательный орган ЕС.
Функции. Совет обладает правом принятия решений, обес-
печивает координацию общей экономической политики госу-
дарств-членов, осуществляет общее руководство бюджетом (со-
вместно с парламентом), заключает международные соглашения.
Состоит из представителей государств-членов ЕС — министров
национальных правительств. Существует более 25 различных
отраслевых советов.
Организационная структура. Подготовка сессий Совета осу-
ществляется в Брюсселе Комитетом постоянных представителей
государств — КОРЕПЕР (COREPER) — в составе глав нацио-

24
нальных делегаций при Сообществе. КОРЕПЕР проводит предва-
рительное обсуждение вопросов, выносимых на Совет, что обеспе-
чивает непрерывность функционирования последнего. Генеральный
секретариат, также работающий в Брюсселе, готовит решения Со-
вета и контролирует их выполнение.
Европейская комиссия (European Commission) — исполнитель-
ный орган ЕС, обладающий одновременно правом законодательной
инициативы.
Функции. Комиссии принадлежит право законодательной ини-
циативы. Она разрабатывает законодательные предложения и на-
правляет их в Совет, контролирует дальнейший процесс законо-
творчества, следит за применением законодательных актов, при-
нятых Советом. В случае нарушений может прибегнуть к санкциям,
например, передать дело в суд. Принимает самостоятельные ре-
шения в таких сферах, как сельское хозяйство, торговля, транс-
порт, обеспечивает функционирование единого внутреннего рын-
ка, защиту окружающей среды и т.д.; исполняет бюджет и управ-
ляет фондами ЕС. Кроме того, выполняет дипломатические функции
ЕС за рубежом, располагая сетью представительств (в том числе
и в Москве).
Состав. Комиссия состоит из 27 членов (по два представителя
от Франции, Германии, Италии, Испании и Великобритании, по од-
ному — от остальных государств-членов). Они назначаются на пять
лет национальными правительствами, но в выполнении своих обя-
занностей полностью независимы. Кандидатуры утверждаются Ев-
ропейским парламентом. Состав ныне действующей Комиссии при-
ступил к работе 22 ноября 2004 года.
Организационная структура. Комиссия состоит из 26 гене-
ральных директоратов (Directorate-General), ведающих отдельны-
ми направлениями деятельности ЕС, включая отношения с третьи-
ми странами. Например, Генеральный директорат XVI занимается
вопросами проведения политики сплочения, Генеральный директо-
рат VIII — вопросами развития сотрудничества с государствами
Африки, Карибского моря и Тихоокеанского региона, участниками
Ломейских конвенций. В штате Комиссии, самом большом учреж-
дении ЕС, насчитывается 15 тыс. служащих.

25
 Место и время проведения заседаний. Комиссия собирается
один раз в неделю в Брюсселе.
Европейский парламент (European Parliament) — консуль-
тативно-законодательный орган ЕС. Он состоит из представите-
лей государств-членов, избираемых прямым голосованием в этих
странах.
Функции. Осуществляет функции консультаций и контроля; ут-
верждает бюджет и заключает межгосударственные соглашения;
одобряет или вносит поправки в принимаемые правовые акты и
бюджет ЕС.
Полномочия в области контроля. Комиссия подотчетна
парламенту. Парламент может принимать санкции в отношении
Комиссии, например, вынести ей вотум недоверия, заставить ее
уйти в отставку. К примеру, в 1999 г. сложилась ситуация, когда
в результате расследования был опубликован доклад Жака Сан-
тера о злоупотреблениях служебным положением некоторых чле-
нов Европейской комиссии. Это привело к коллективной отстав-
ке и назначению нового состава Комиссии под руководством Ро-
мано Проди. С июля 2004 г. Президентом Европейской комиссии
является Жозе Мануэль Дюрао Баррозу.
Парламенту отведена ведущая роль при назначении председа-
теля и членов Комиссии. Он контролирует деятельность Совета по-
средством рассмотрения программ и отчетов председательствующе-
го в Совете государства-члена.
Законодательные полномочия. Римский договор 1957 г. от-
водил парламенту исключительно консультативную роль. С течени-
ем времени его полномочия были значительно расширены. В со-
временных условиях предусматривается участие Европарламента в
законодательном процессе через обязательные процедуры взаимо-
действия с Комиссией и Советом, в частности, через консультации,
совместное принятие решений, выражение согласия.
Полномочия в области бюджета. Процедура принятия бюд-
жета, предусматривающая два чтения в парламенте, позволяет ему
вносить поправки в разработанный Советом проект. В исключи-
тельных случаях он может отклонить бюджет в целом, если его
мнение не было учтено. Парламент дает заключение о деятельно-

26
сти Комиссии по выполнению бюджета (на основе выводов пала-
ты аудиторов).
Состав. Количество депутатов, избираемых в разных государ-
ствах, зависит от численности населения в соответствующей стра-
не, хотя и не строго пропорционально. Так, в Германии в состав Ев-
ропарламента избирается 99 человек, а в Люксембурге — 6. Об-
щее число депутатов Европарламента в настоящее время составляет
в соответствии с Ниццинским договором 785 человек (в прошлом,
до вступления в Европейский Союз в 2004 году 10 новых государств
их было 626, а до вступления в 2007 году Болгарии и Румынии —
732). После следующих выборов в 2009 году состав Парламента в
результате реорганизации сократится до 736 человек.
С 1979 г. парламент избирается прямым голосованием. Срок
полномочий депутатов составляет пять лет. Последние выборы со-
стоялись в 2004 г.
Место и время проведения сессий. Ежемесячные пленарные
сессии проходят в Страсбурге, дополнительные сессии и заседания
комиссий — в Брюсселе. Генеральный секретариат работает в Люк-
сембурге.
Организационная структура. Члены парламента объединя-
ются в политические группы, количество и наименование которых
меняли уже несколько раз. Самые многочисленные — группа партии
европейских социалистов и группа христианских демократов.
Деятельность парламента осуществляется под руководством
Бюро, состоящего из председателя и 14 вице-председателей, изби-
раемых на два с половиной года. Повестка дня сессий определяется
конференцией председателей. Депутаты распределяются по 20 ко-
миссиям, ведающим отдельными направлениями деятельности ЕС.
Межпарламентские делегации поддерживают связи с национальны-
ми парламентами всего мира.
Суд европейских сообществ (Court of Justice of the European
Communities) обеспечивает единообразное применение и толкова-
ние права ЕС на всей его территории. Однако компетенция Суда не
распространяется на новые сферы деятельности Европейского со-
юза, учрежденные Маастрихтским договором 1992 г., — общую
внешнюю политику и политику безопасности, а также сотрудниче-

27
ство государств-членов в области правосудия и внутренних дел, от-
носящихся к сфере межгосударственных отношений.
Функции. Суд ЕС рассматривает вопросы, связанные с испол-
нением норм права Сообщества. Решения Суда не могут быть ос-
порены и подлежат безусловному исполнению.
Состав. Суд состоит из 27 судей (по одному от каждого госу-
дарства) и 8 юридических советников (число последних может быть
увеличено единогласным решением Совета). Они назначаются на
шестилетний срок правительствами государств-членов и независи-
мы в выполнении своих обязанностей. Председатель Суда избира-
ется судьями на три года. Каждые три года частично обновляется
состав судей и юридических советников.
Место пребывания — Люксембург.
В 1989 г. в соответствии с Единым европейским актом в помощь
Суду ЕС дополнительно учрежден Суд первой инстанции (Court of
the First Instance). Ему передано рассмотрение некоторых исков,
выдвигаемых против институтов и органов ЕС отдельными лицами
и компаниями, споров, касающихся правил конкуренции, трудовых
споров, применения антидемпинговых процедур, рассмотрение дел,
связанных с функционированием Договора о Европейском сообще-
стве угля и стали. Правовое содержание этих решений может быть
обжаловано в Суде ЕС. Суд первой инстанции состоит из 27 судей,
назначаемых таким же образом, как и в Суде ЕС.
Счетная палата (палата аудиторов) (The Court of Auditors) со-
здана в 1975 г. для аудиторской проверки бюджета ЕС и его учреж-
дений.
Функции. Проверяет отчеты о доходах и расходах ЕС и всех его
институтов и органов, имеющих доступ к фондам ЕС; следит за каче-
ством управления финансами; после завершения каждого финансо-
вого года составляет доклад о своей работе, а также предоставляет
Европарламенту и Совету заключения или замечания по отдельным
вопросам (по просьбе институтов или по собственной инициативе);
помогает Европарламенту контролировать исполнение бюджета ЕС.
Состав. Палата состоит из представителей государств-членов
(по одному от каждого государства-члена), назначаемых Советом
единогласным решением на шестилетний срок и полностью незави-
симых в исполнении своих обязанностей.
28
 Место пребывания — Люксембург.
Экономический и социальный комитет (Economic and Social
Committee) — консультативный орган ЕС. Образован в соответ-
ствии с Римским договором.
Функции. Консультирует Совет и Комиссию по вопросам соци-
ально-экономической политики ЕС. Представляет различные сфе-
ры экономики и социальные группы: работодателей, лиц наемного
труда и свободных профессий, занятых в промышленности, сельс-
ком хозяйстве, сфере обслуживания, а также представителей об-
щественных организаций.
Состав. Состоит из 317 членов, называемых советниками (по
24 представителя от Франции, Германии, Италии и Великобрита-
нии, 21 — от Испании, по 12 — от Бельгии, Греции, Нидерландов,
Португалии, Швеции и Австрии, по 9 — от Дании, Ирландии и Фин-
ляндии, 6 — от Люксембурга).
Члены Комитета назначаются Советом единогласным решени-
ем сроком на четыре года. Комитет выбирает из числа своих членов
председателя сроком на два года. После приема в ЕС новых госу-
дарств численность Комитета не будет превышать 350 человек.
Место проведения заседаний. Комитет собирается 1 раз в
месяц в Брюсселе.
Комитет регионов (Committee of the Regions) является кон-
сультативным органом, обеспечивающим представительство ре-
гиональных и местных администраций в работе ЕС. Комитет уч-
режден в соответствии с Маастрихтским договором и действует с
марта 1994 г.
Функции. Консультирует Совет и Комиссию, дает заключения
по всем вопросам, затрагивающим интересы регионов.
Состав. Состоит из 222 членов, представляющих региональ-
ные и местные органы, но полностью независимых в выполнении
своих обязанностей. Количество членов от каждой страны такое же,
как и в Экономическом и социальном комитете. Кандидатуры ут-
верждаются Советом единогласным решением по предложениям
государств-членов сроком на четыре года. Комитет выбирает из чис-
ла своих членов председателя и других должностных лиц сроком на
два года. После приема в ЕС новых государств-членов численность
Комитета не должна превышать 350 человек.

29
 Место проведения сессий. Пленарные сессии проходят в Брюс-
селе пять раз в год.
В организационную структуру ЕС входят также Европейский
центральный банк, Европейский инвестиционный банк, институт
Европейского омбудсмана, занимающегося жалобами граждан от-
носительно плохого управления какого-либо института или органа
ЕС, а также 15 специализированных агентств и органов (например,
Европейский мониторинг-центр по борьбе с расизмом и ксенофо-
бией, Европол, Евроюст).

1.5. Процессы принятия решений

в Европейском союзе

Законотворческий процесс в ЕС проходит три этапа: вне-

сение предложения, его обсуждение и принятие решения. Право за-
конодательной инициативы принадлежит Комиссии. Именно она го-
товит проекты решений.
Для разных категорий законодательных и нормативных актов
предусмотрены различный порядок принятия решений и соответ-
ственно различные процедуры взаимодействия между Комиссий,
Советом и парламентом.
Амстердамский договор закрепил четыре основные процедуры.
Процедура согласия парламента, т.е. одобрения или наложе-
ния вето на единогласно принимаемый Советом акт, применяется
при решениях о приеме в ЕС новых государств-членов, определе-
нии задач и полномочий Европейского центрального банка (ЕЦБ),
при заключении международных договоров и др.
Но есть случаи, например, при пересмотре цен на сельскохо-
зяйственную продукцию, когда единогласно принимаемое Советом
решение не требует парламентского согласия. В этом случае исполь-
зуют процедуру консультации. При этом роль парламента огра-
ничивается принятием рекомендаций по законопроекту, которые
Совет может и проигнорировать.
По основной массе вопросов, которые Совет решает квалифи-
цированным большинством, применяется процедура совместно-

30
го решения Совета и парламента. Она распространяется на во-
просы, касающиеся свободы передвижения рабочей силы и услуг,
занятости, защиты прав потребителей, трансъевропейских транс-
портных и энергетических сетей, образования, культуры, здраво-
охранения, охраны окружающей среды, общих принципов контро-
ля. Суть данной процедуры, предусматривающей два парламент-
ских чтения по законопроекту, сводится к тому, что парламент имеет
возможность окончательно отвергнуть абсолютным большинством
голосов решение, сформулированное в Совете. Принять парла-
ментские поправки к законопроекту Совет может, голосуя квали-
фицированным большинством (для принятия поправок, не полу-
чивших одобрения Комиссии, требуется единогласное решение).
При отсутствии должного числа голосов в Совете в пользу парла-
ментской поправки она не принимается.
Гораздо реже применяется процедура сотрудничества Сове-
та с парламентом. Она сохранена только для ряда вопросов, отно-
сящихся к функционированию Экономического и валютного союза.
Как и процедура совместного решения, процедура сотрудничества
предусматривает два парламентских чтения по законопроекту. В этом
случае вето парламента может быть преодолено единогласным ре-
шением Совета. Действуя единогласно, члены Совета могут откло-
нить как поправки к законопроекту, сделанные в парламенте, так и
одобренные Комиссией. Но, так как единогласие в Совете часто
недостижимо, ему фактически проще принять парламентские по-
правки, чем настаивать на собственном варианте законопроекта.
В ходе обсуждения проекта в ряде случаев Совет обращается за
дополнительной консультацией в Экономический и социальный ко-
митет и Комитет регионов.
Окончательное решение по большинству нормативных актов
принимает Совет. Согласно Договору о ЕС решения в Совете при-
нимаются большинством голосов, однако на практике распростра-
нено голосование квалифицированным большинством. В последнем
случае государства-члены имеют следующий вес: Германия, Фран-
ция, Италия, Великобритания — по 10 голосов, Испания — 8, Бель-
гия, Греция, Нидерланды, Португалия — по 5, Австрия, Швеция —
по 4, Ирландия, Дания, Финляндия — по 3, Люксембург — 2. Ито-
го 87 голосов. Акты считаются принятыми квалифицированным
31
большинством при условии, что они собрали по крайней мере 62 го-
лоса «за».
Согласно Ниццской редакции Договора о ЕС с 1 января 2005 г.
при принятии решений голоса государств-членов в Совете имели
следующий вес: Германия, Франция, Италия и Великобритания —
по 29 голосов, Испания — 27, Нидерланды — 13, Бельгия, Греция,
Португалия — по 12, Австрия, Швеция — по 10, Дания, Ирлан-
дия, Финляндия — по 7, Люксембург — 4. Итого 237 голосов. Акты
считаются принятыми квалифицированным большинством при ус-
ловии, что они собрали по крайней мере 169 голосов «за».
С 1 января 2007, когда число государств-членов ЕС достигло
27 для принятия решения квалифицированным большинством, тре-
буется 258 голосов «за».
Ниццский договор вводит в практику голосования в ЕС принцип
двойного большинства, который позволяет сохранить за странами
«большой четверки» (Франция, ФРГ, Великобритания, Италия)
контроль над процессом принятия решений в расширяющемся на
Восток Союзе. Он заключается в том, что в дополнение к перечис-
ленным выше условиям голоса «за» должны представлять те госу-
дарства-члены, суммарное население которых составляет по край-
ней мере 62% общей численности населения ЕС.

1.6. Актуальные проблемы Европейского союза

Расширение ЕС. История европейской интеграции не-

разрывно связана с процессом расширения Сообщества. Так, в
1973 г. к странам-основателям европейских сообществ присоеди-
нились Дания, Ирландия и Великобритания, в 1981 г. — Греция, в
1986 г. — Испания и Португалия, в 1995 г. — Австрия, Финляндия
и Швеция. Первоначально этот процесс касался только неприсо-
единившихся капиталистических стран Западной Европы, в том чис-
ле Швейцарии, Норвегии и Исландии, которые до сих пор отказы-
ваются от членства в Сообществе. Однако после кардинальных из-
менений, произошедших в странах Центральной и Восточной

32
Европы (ЦВЕ) и СССР, повестка расширения стала актуальной и
для этой части континента.
Впервые об этом заговорили на сессии Европейского совета,
состоявшейся в 1988 г. на острове Родео и на Парижском саммите
(1989) «большой семерки» (G-7). Европейская комиссия взяла на
себя функции координатора помощи государствам ЦВЕ. Данная
помощь была структурирована в рамках программы ФАРЕ
(PHARE — Poland and Hungary Assistance for the Restructuring of
the Economy) — Программы помощи реструктуризации экономики
Венгрии и Польши, предназначенной для этих двух восточноевро-
пейских государств, но позже распространенной и на другие страны
ЦВЕ. В 1992 г. Программа была интегрирована в структуру евро-
пейских соглашений и превращена в основной финансовый инстру-
мент подготовки стран ЦВЕ к вступлению в ЕС. Ее основные цели
заключались в оказании помощи и в адаптации национальных зако-
нодательств стран-претендентов к законодательству ЕС и финан-
сировании инвестиционных проектов (до 70% бюджета программы)
на территориях стран-кандидатов.
На сессии Европейского совета в Страсбурге в декабре 1989 г.
Франция внесла предложение (поддержанное не только Сообще-
ством, но и США, Японией и другими государствами ОЭСР) о со-
здании Европейского банка реконструкции и развития. Одновремен-
но Сообщество приступило к либерализации импорта вначале из
Венгрии и Польши, а затем из Болгарии, Чехословакии и Румынии,
доведя его до уровня льготного режима в рамках общей системы
преференций, который обеспечивал беспошлинный ввоз промыш-
ленной продукции.
Следующим этапом расширения зоны европейской интеграции
стало заключение соглашений об ассоциации между ЕС и страна-
ми ЦВЕ, получивших название европейских соглашений. В авгус-
те 1990 г. Европейский совет одобрил предложение Великобрита-
нии об ассоциации стран ЦВЕ с ЕС. В 1992 г. соглашения об ассо-
циации были заключены с Венгрией, Польшей, Румынией и
Болгарией, в 1993 г. — с Чешской Республикой и Словакией, в
1995 г. — с Латвией, Литвой и Эстонией и в 1996 г. — со Слове-
нией.

33
 В 1993 г. на заседании Европейского совета в Копенгагене было
принято принципиальное решение о том, что ассоциированные стра-
ны ЦВЕ при наличии волеизъявления с их стороны могут стать чле-
нами Европейского союза, выполнив ряд «копенгагенских крите-
риев членства», в числе которых были названы:
— наличие стабильных институтов, гарантирующих демократию,
правовой порядок, соблюдение прав человека и защиту нацио-
нальных меньшинств;
— наличие рыночной экономики, способной справляться с кон-
куренцией и действием рыночных сил в Союзе;
— готовность принять на себя обязательства членства (acquis
communautaire), включая стремление стать членами Экономичес-
кого и валютного союза.
Установление четких критериев членства для стран ЦВЕ послу-
жило причиной подачи официальных заявлений с просьбой о при-
нятии в члены ЕС Венгрии и Польши в 1994 г., Румынии, Слова-
кии, Латвии, Эстонии, Литвы и Болгарии — в 1995 г., Чехии и Сло-
вении — в 1996 г.
На Эссенской сессии Совета ЕС в 1994 г. была одобрена про-
грамма подготовки этих стран к вступлению в ЕС — Белая книга
«Подготовка ассоциированных стран Центральной и Восточной Ев-
ропы к интеграции во внутренний рынок Европейского союза». На
Мадридской сессии Евросовета в 1995 г. было принято официаль-
ное решение о сроках начала переговоров о вступлении ассоцииро-
ванных стран ЦВЕ.
В течение 1997 г. Европейская комиссия и 11 стран-кандидатов
(10 стран ЦВЕ и Кипр) достигли договоренности относительно ус-
ловий и сроков начала переговоров о вступлении в ЕС. На Люксем-
бургском заседании Европейского совета в декабре 1997 г., назван-
ном саммитом расширения, был оглашен список государств, которые
ближе других подошли к выполнению копенгагенских критериев:
Кипр, Польша, Венгрия, Чехия, Эстония и Словения. Торжествен-
ное открытие переговоров со странами «первой волны» состоялось
30 марта 1998 г. На сессии Европейского совета в Хельсинки в де-
кабре 1999 г. было решено начать переговоры о вступлении в Евро-
союз с оставшимися шестью странами ЦВЕ, с которыми были ра-
нее подписаны европейские соглашения: Словакией, Латвией, Лит-

34
вой, Болгарией, Румынией и Мальтой. Переговоры со странами
«второй группы», или «хельсинкской группы», официально откры-
лись 15 февраля 2000 г. в Брюсселе.
Ниццский договор 2000 г. определил политический вес стран-
кандидатов в составе руководящих органов расширенного ЕС, за-
фиксировав в форме договора о ЕС неизбежность вступления но-
вых стран из Центральной и Восточной Европы. Переговоры по
многим наиболее проблемным статьям права Европейским советом
уже завершены, за исключением Болгарии, Румынии и Турции.
Брюссельский саммит (ноябрь 2002 г.) подтвердил перспективу
вступления в ЕС в 2004 г. Польши, Чехии, Венгрии, Словакии, Лит-
вы, Латвии, Эстонии, Словении, Кипра и Мальты. Он назначил но-
вую дату вступления в ЕС Болгарии и Румынии — 2007 г. В отно-
шении Турции саммит призвал продолжить переговоры о членстве,
с одной стороны, приняв во внимание успехи, достигнутые этой стра-
ной в построении рыночной экономики и демократии, но с другой —
указав на сохранение напряженности с Грецией из-за кипрской про-
блемы и слабый прогресс в области соблюдения прав человека.
Европейский совет заявил, что при условии соблюдения копенга-
генских критериев в области демократии и соблюдения прав чело-
века Европейская комиссия в декабре 2004 г. автоматически начнет
переговоры с Турцией о присоединении.
Реформирование ЕС. Расширение полномочий Европейского
союза в 1990-х гг., прием новых членов из ЦВЕ, изменение полити-
ческого веса Европы в мире потребовали, в свою очередь, реформы
внутренней структуры ЕС и более четкого разграничения его ком-
петенции с государствами-членами.
Традиционно вопрос ревизии договоров проходил в рамках ме-
ханизма межправительственных конференций, что имело место в
период выработки Маастрихтского, Амстердамского и Ниццского
договоров. Однако данная форма подготовки предусматривала боль-
шее участие со стороны правительств государств-членов и в мень-
шей мере учитывала позиции представителей Европейской комис-
сии, депутатов Европейского парламента, депутатов национальных
парламентов, а также представителей других институтов ЕС и много-
численных европейских неправительственных организаций (НПО).

35
Для исправления ситуации и выработки новых предложений к ос-
новополагающим договорам о ЕС была предусмотрена трехступен-
чатая схема подготовки:
1) «всенародное обсуждение», получившее название «диалоги
о будущем Европы», в течение 2001—2002 гг.;
2) заседания Европейского конвента (2002—2003 гг.);
3) созыв очередной Межправительственной конференции стран-
членов ЕС (2003—2004 гг.).
Европейский конвент начал свою работу в начале 2002 г. Его
председателем был избран бывший президент Франции Валери
Жискар д’Эстен. В эту структуру вошли 105 представителей ев-
ропейских институтов, правительств, национальных парламентов
нынешних и будущих государств-членов. Его работа продолжалась
до середины 2003 г. Предложения были переданы на рассмотре-
ние Межправительственной конференции и учтены Европейским
советом при принятии поправок и приеме нового варианта Дого-
вора.
Среди конкретных результатов деятельности Конвента ожида-
ют: предложение нового названия европейского интеграционного
проекта (Европейское сообщество, Европейский союз, Единая Ев-
ропа, Соединенные Штаты Европы), окончательный вариант евро-
пейской Конституции, состоящий из одного или нескольких доку-
ментов (например, Декларация прав и свобод), а также докумен-
тов, определяющих институциональную структуру ЕС и степень их
компетенции; изменения в институциональной структуре Европей-
ского союза.
Европейский союз и Россия. В СССР долгое время относи-
лись резко негативно к европейской интеграции, рассматривая ЕС
как часть военно-политической борьбы между Западом и Восто-
ком. Официальные отношения между СССР и европейскими со-
обществами были установлены лишь в 1988 г., когда Министер-
ство иностранных дел СССР направило вербальную ноту Комис-
сии ЕС с предложением установить официальные отношения.
Взаимное признание открыло путь для подписания 18 декабря
1989 г. соглашения о торговле, коммерческом и экономическом со-
трудничестве между Европейским экономическим сообществом,
Европейским сообществом угля и стали и Евратомом, с одной сто-
36
роны, и СССР — с другой, правопреемником которого стала Рос-
сийская Федерация.
В конце декабря 1991 г. ЕС заявил о признании России и других
новых независимых государств, возникших после распада СССР.
В мае 1992 г. в Москве состоялась первая встреча «Россия — ЕС»
на высшем уровне. Ее главным результатом стала договоренность о
подготовке нового соглашения между ЕС и Россией, которое долж-
но было заменить предыдущее и определить новое качество отно-
шений.
Таким документом стало соглашение о партнерстве и сотруд-
ничестве между Российской Федерацией и ЕС, подписанное на ос-
трове Корфу 24 июня 1994 г. сроком на 10 лет с последующим ав-
томатическим продлением, если одна из сторон не уведомит зара-
нее о его денонсации. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве
охватывает четыре важнейшие сферы взаимоотношений: полити-
ку, экономику, социальную сферу и культуру. Соглашение предус-
матривает:
— развитие отношений партнерства между Россией и ЕС, осу-
ществляемых на основе норм международного права, прав челове-
ка, политических и экономических свобод;
— содействие России в осуществлении политических и эконо-
мических реформ с предоставлением ей статуса страны с «пере-
ходной экономикой» и перспективы создания зоны свободной тор-
говли;
— регулярный политический диалог;
— предоставление режима наиболее благоприятствуемой на-
ции с отменой всех количественных ограничений в торговле, за ис-
ключением секторов, наиболее уязвимых для экономики Сообще-
ства (из них сталь, текстиль — уже отменены); Россия сохраняет за
собой право на протекционистские меры в тех областях экономики,
которые затронуты структурной перестройкой или несут на себе
значительную социальную нагрузку;
— содействие предпринимательской деятельности и связанны-
ми с ней вопросами: трансграничной предпринимательской деятель-
ности учреждений и компаний, инвестиций, платежей и движения
капитала, взаимного предоставления услуг, охраны интеллектуаль-
ной собственности и т.д.;
37
 — экономическое сотрудничество, охватывающее около 30 раз-
личных областей, включая промышленную кооперацию, конверсию,
инвестиции, научные исследования и технологические разработки,
сельское хозяйство, энергетику, транспорт, почту и телекоммуни-
кации, информатику, космос, охрану окружающей среды, малый и
средний бизнес, защиту потребителей, социальную сферу, образо-
вание и профессиональное обучение, региональное развитие, стан-
дартизацию, статистику, туризм и т.д.
— развитие культурного сотрудничества с целью укрепления
связей между странами с помощью свободного обмена информаци-
ей, взаимного изучения языков и культур, доступа к культурным цен-
ностям и т.п.
Данные направления сотрудничества были подтверждены и раз-
виты в принятой на Кельнском саммите ЕС в июне 1999 г. общей
стратегии ЕС в отношении России и ответной стратегии России в
отношении Европейского союза, представленной Президентом РФ
В.В. Путиным на Тамперском саммите ЕС в декабре 1999 г.
Отношения России с Европейским союзом затрагивают комп-
лексно все основные направления политики сообщества. Так, в рам-
ках «первой опоры» разрабатывается концепция энергодиалога и
«общего европейского экономического пространства».
Решение начать регулярный энергодиалог, инициатором кото-
рого выступил Брюссель, было принято на Парижском саммите
«Россия — ЕС» в октябре 2000 г. Проект уже прошел экспертную
стадию. При этом остаются нерешенными вопросы увеличения по-
ставок российского ядерного топлива и газа.
Разработка концепции «общего европейского экономического
пространства», начатая в соответствии с решениями саммитов «Рос-
сия — ЕС» в мае—октябре 2001 г., находится пока на экспертной
стадии и в перспективе может привести к тесному сотрудничеству в
секторах энергетики, науки и техники, транспорта, экологии при
условии общей либерализации торговли, упрощения торговых про-
цедур и гармонизации их режимов (технические стандарты и серти-
фикация, транспорт, таможенное дело, финансовые рынки и т.д.).
Открытыми остаются вопросы о расширении использования
Россией евро, подписании новых соглашений о торговле сталью, о

38
рыболовстве, фармацевтике, положения о едином режиме разре-
шения торговых споров, о полетах «шумных» российских самоле-
тов в страны-члены ЕС (в 2002 г. разрешены лишь чартерные рей-
сы в нестоличные города).
В рамках политического сотрудничества сложилась многоуров-
невая и стабильная система консультаций в виде двухсторонних сам-
митов и заседаний Совета сотрудничества (дважды в год), встреч на
уровне «Председатель Правительства России — Председатель Ко-
миссии ЕС» (по согласию сторон), встреч старших должностных лиц
и экспертов. Тематика консультаций давно уже вышла за пределы
двухсторонних отношений и охватывает многие международные про-
блемы, включая вопросы безопасности, международного террориз-
ма и т.д., подтверждением чего является совместная Декларация
об укреплении диалога и сотрудничества по политическим
вопросам и вопросам безопасности, принятая в октябре 2000 г.
на саммите «Россия — ЕС» в Париже. Определенный потенциал
для сотрудничества эксперты усматривают в развитии диалога в
формате «ЕС — Россия — США» и подключении России к совме-
стному решению таких вопросов, как управление гражданскими кри-
зисами (последствия природных и техногенных катастроф; ЕС трудно
желать лучшего партнера, чем российское МЧС), миротворческие
операции (уже есть совместный практический опыт на Балканах и
собственно оборонная политика, где Россия при определенных ус-
ловиях могла бы пойти на военно-техническое сотрудничество с ЕС).
Политическое сотрудничество включает в себя ряд межрегио-
нальных интеграционных проектов, осуществляемых под эгидой
ЕС. Крупнейшим из них является «Северное измерение», кото-
рое финансируется Европейским инвестиционным банком эколо-
гических проектов в российском секторе Балтики (системы кана-
лизации и водоочистки в Санкт-Петербурге и Калининграде). Для
развития проектов приграничного сотрудничества было получено
согласие на разовое объединение средств программ ТАСИС и
ИНТЕРРЕГ (программы развития межрегионального сотрудниче-
ства ЕС).
На юге европейской субрегиональной интеграции, включаю-
щей Средиземноморье, Россия добивается своего выборочного

39
участия в программах МЕДА и выступает за развитие контактов
между ЕС и Организацией Черноморского экономического сотруд-
ничества.
В сфере внутренних дел и правосудия обе стороны активно со-
трудничают, хотя это направление новое для самого ЕС. Налажены
регулярные контакты таможенных органов сторон, в том числе по
борьбе с контрабандой, незаконным оборотом наркотиков и двой-
ным декларированием грузов. Установлены контакты между право-
охранительными органами России и Европолом, принят совмест-
ный план действий по борьбе с международной организованной пре-
ступностью.
Сложнее обстоит дело с учетом законных интересов России при
расширении ЕС, включая особые проблемы Калининграда. Эффект
такого расширения для нашей страны неоднозначен: он порождает
существенную озабоченность и перечень проблем, который был
передан осенью 1999 г. руководству Европейского союза.
В отношении Калининграда предстоит решить проблемы тран-
зита, виз, энергоснабжения и рыболовства этого будущего экскла-
ва, окруженного территорией ЕС. Евросоюз готов пойти на опреде-
ленную либерализацию шенгенского режима для России, в том числе
для служебных поездок и в отношении резидентов Калининградской
области, что было реализовано во время проведения Брюссельско-
го саммита Россия — ЕС в ноябре 2002 г. По итогам саммита было
опубликовано совместное заявление России и Европейского союза
«О транзите между Калининградской областью и остальной терри-
торией Российской Федерации», в котором предусматривается вве-
дение упрощенного транзитного документа, облегчающего транзит
пассажиров по территории Литовской Республики.
Однако при этом выдвигается встречное условие — подписать
двустороннее соглашение о реадмиссии нелегальных мигрантов,
проникающих в ЕС с территории России, а также о расширении сети
консульских учреждений Литовской Республики. Ввиду необустро-
енности российских границ в зоне СНГ и высокой стоимости депор-
тации выдворяемых к нам мигрантов в страны их происхождения
Россия пока не готова взять на себя столь далеко идущие обяза-
тельства в этой области.

40
Список рекомендуемых сайтов и литературы
1. www.europa.eu.int — официальный сайт Европейского союза.
2. www.eur.ru — официальный сайт представительства Европейской ко-
миссии в России.
3. Борко Ю.А. Что такое Европейский союз. М., 2000.
4. Договор о Европейском союзе. Консолидированная версия. М., 2001.
5. Европейский союз: Путеводитель. М., 2003.
6. Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. М., 2003.

41
Часть 2. ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО: ПОНЯТИЕ,
СУЩНОСТЬ, ОСОБЕННОСТИ

2.1. Формирование интеграционных объединений

и становление европейского права

Идеи европейского единства насчитывают многовековую

историю. Однако свои реальные очертания и материальное вопло-
щение они получили лишь в середине прошлого столетия. Именно в
этот период формируются первые крупные интеграционные объе-
динения на Европейском континенте. В 1949 г. образован Совет Ев-
ропы. Его учредителями стали 10 европейских стран. В 1950 г. была
подписана Европейская конвенция о защите прав человека и основ-
ных свобод. На основе этой Конвенции учрежден Европейский суд
по правам человека. Суд стал первым наднациональным европей-
ским судебным органом. Он наделен обязательной юрисдикцией в
области защиты прав и свобод, гарантируемых конвенцией.
В 1996 г. в состав Совета Европы вошла Российская Федера-
ция. С 5 мая 1998 г., после ее ратификации, вступила в действие в
отношении РФ Европейская конвенция, и Россия признала тем са-
мым обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам че-
ловека. В рамках Совета Европы разработаны десятки конвенций
по вопросам правового, социального, культурного и гуманитарного
сотрудничества европейских государств. В их числе Конвенция о
борьбе против пыток, Социальная хартия, Декларация о местном
самоуправлении и десятки других актов, многие из которых ратифи-
цированы подавляющим большинством европейских государств и
вступили в силу. На уровне Совета Европы успешно функциониру-
ют созданные на основе его устава институты. Главные из них —
Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) и Комитет ми-
нистров Совета Европы. Комплекс правовых норм, возникших в
результате образования и жизнедеятельности Совета Европы, и в
особенности в результате активной судебной практики Европейс-
кого суда, часто именуют в литературе правом Совета Европы.

42
 Совет Европы и Европейский суд стали основой и ядром форми-
рования европейской системы защиты прав человека. Ее важней-
шими правовыми компонентами служат постановления и опреде-
ления Европейского суда по правам человека, обеспечивающие ис-
толкование и применение Конвенции.
Совет Европы лишь отчасти воплощал в себе идею европейско-
го единения народов и объединения европейских государств. Он был
задуман и остается прежде всего международной организацией, ос-
новывающей свою деятельность на международно-правовых актах.
Наднациональный характер его деятельности определяется особым
статусом Европейского суда по правам человека. Именно Суд воп-
лощает в себе идею наднациональности в рамках европейской сис-
темы защиты прав человека.
Дальнейшему углублению процесса интеграции способствова-
ло подписание в 1950-е гг. учредительных договоров, положивших
начало формированию интеграционных объединений и европейского
интеграционного права. В 1951 г. шесть государств — Франция,
Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург (страны Бенилюкса) и
ФРГ — подписали Парижский договор об образовании Европейс-
кого объединения угля и стали (ЕОУС). Впервые управление важ-
нейшим экономическим комплексом, образующим основу тяжелой
индустрии и отчасти вооружений, передали в ведение международ-
ной организации и созданных в ее рамках независимых наднацио-
нальных институтов. Одной из главных задач этого объединения ста-
ло создание общего рынка угля и стали. В системе институтов, осу-
ществлявших руководство и управление ЕОУС, важнейшая роль
отводилась высшему руководящему органу. Он состоял из формаль-
но независимых представителей, наделенных весьма широкими пол-
номочиями. В рамках ЕОУС был учрежден также независимый су-
дебный орган, призванный разрешать споры и коллизии, возникав-
шие при решении проблем, связанных с созданием общего рынка
угля и стали. Свою деятельность ЕОУС распространяло на сравни-
тельно небольшой, хотя и весьма важный сегмент национальной эко-
номики, передававшийся в ведение международной организации.
Значение и опыт ЕОУС, однако, имели существенно важное значе-
ние для последующего развития интеграционных процессов. Евро-

43
пейское объединение угля и стали стало своего рода опытным по-
лем, первой строительной площадкой, где проверялись идеи интег-
рационного строительства, которые выдвигали и отстаивали различ-
ные политические силы.
Предпринятая несколько позднее попытка образования военного
и политического объединения тех же государств окончилась неуда-
чей. Более успешным оказалось продвижение экономического вза-
имодействия. В 1957 г. в Риме были подписаны два договора, кото-
рые учреждали Европейское сообщество по атомной энергии (Ев-
ратом) и Европейское экономическое сообщество (ЕЭС). Согласно
этим договорам в ведение Сообществ переходило решение важней-
ших экономических и отчасти социальных проблем, которые до это-
го находились в исключительном ведении национальных суверен-
ных государств. Сообщества, учрежденные на основе международ-
ных договоров, наделялись свойствами и качествами, которые
выходили далеко за пределы ординарной международной организа-
ции. В рамках переданных им суверенных прав и полномочий они
осуществляли широкую и многогранную деятельность, направлен-
ную на достижение задач и целей интеграции. Одной из важнейших
задач ЕЭС становилось построение общего рынка (отсюда часто ис-
пользуемое для этого интеграционного образования обозначение
«Общий рынок»). Его построение начиналось с создания Таможен-
ного союза, который был реализован уже к 1962 г. Строительство
общего рынка предполагало реализацию четырех основных свобод.
Это свобода движения лиц, товаров, услуг и капиталов. В рамках
интеграционных образований формируются органы наднациональ-
ного и межнационального сотрудничества, которые практически со-
храняют свою значимость и статус по настоящее время. Созданные
первоначально раздельно для каждого из сообществ, они образова-
ли в последующем единую систему. Ее звеньями выступают такие
институты, как Совет, Комиссия, парламент и Суд. Совет, который
согласно договорам стал высшим руководящим органом Сообществ,
представлял собой институт межнационального (межгосударствен-
ного) сотрудничества. Он состоял из руководителей исполнитель-
ной власти каждого из государств-членов объединения. Наднацио-
нальный характер носили три других института: Комиссия, парла-
мент и Суд.
44
 Формирование интеграционных образований неразрывно свя-
зано с созданием самостоятельной правовой системы, обеспечи-
вающей их стабильность и развитие. На основе учредительных до-
говоров создается широкий массив нормативно-правовых актов,
образующих источники права Сообществ. Ими выступают, во-пер-
вых, регламенты, нормативно-правовые акты общего характера,
обязательные для всех субъектов права сообществ. Этими субъек-
тами являются государства-члены Сообществ, институты Сооб-
ществ, а равно физические и юридические лица, находящиеся под
юрисдикцией государств-членов. Во-вторых, директивы — нор-
мативно-правовые акты, определяющие цели и задачи регулиро-
вания, но оставляющие решение вопроса о методах, способах и
формах регулирования за государствами-членами. В-третьих, ре-
шения, акты индивидуального характеры. В становлении права
Европейских сообществ как самостоятельной автономной право-
вой системы и ее утверждении особо важную роль сыграл Суд Ев-
ропейских сообществ. В решениях Суда был разработан вопрос о
характере самой правовой системы, о принципах, которые регу-
лируют взаимоотношения права Сообществ и национального пра-
ва государств-членов, определены общие принципы правовой си-
стемы, их роль и значение. (Право Европейских сообществ неред-
ко именуют в российской литературе, как, впрочем, и в зарубежной,
коммунитарным правом.)
По мере развития интеграционного процесса территориаль-
ные пределы и предметная юрисдикция Сообществ непрерывно
расширяются. Это получает свое закрепление в принятом в
1986 г. Едином Европейском акте. В нем предусмотрен также
переход к строительству единого внутреннего рынка и дано его
четкое определение. Намечены пути перехода к построению Эко-
номического и валютного союза, определено развитие полити-
ческого сотрудничества и созданы условия для перехода к Евро-
пейскому союзу.
В 1992 г. в Маастрихте (Нидерланды) был подписан договор об
образовании Европейского союза. К этому времени в состав Сооб-
ществ входило уже 12 государств. К числу первоначальных участ-
ников прибавились Англия, Ирландия, Дания, Греция, Испания и
Португалия. Маастрихтский договор внес существенные изменения
45
в структурирование интеграционных образований. Согласно дого-
вору Союз учреждался на основе Сообществ, дополненных общей
внешней политикой и политикой безопасности и сотрудничеством
государств-членов в области юстиции и внутренних дел (последняя
формула была затем несколько уточнена и речь идет сегодня о со-
трудничестве полиций и судов в уголовно-правовой сфере). Конст-
рукция, созданная при образовании Европейского союза, получила
название системы трех опор. Первая опора — Сообщества, вто-
рая — сотрудничество в сфере внешней политики и безопасности,
третья — сотрудничество в области правосудия и борьбы с преступ-
ностью.
Европейский союз в целом воспринял систему институтов, ко-
торая уже сложилась в рамках Сообществ. Однако в отличие от
Сообществ, обладающих правами юридического лица, Европейс-
кий союз такими качествами наделен не был. Связано это прежде
всего с тем, что отдельные государства, входящие в Союз, опаса-
лись возможности принятия самостоятельных решений института-
ми в таких областях, как внешняя политика, безопасность, сотруд-
ничество полиций и судов. Соответственно все это нашло отраже-
ние и в правовых установлениях, которые сформулированы в
учредительном акте и актах, его дополняющих и изменяющих. К чис-
лу последних относятся Амстердамский договор 1997 г. и Ниццский
договор 2001 г. Каждый из них содержит постановления как отно-
сящиеся собственно к Европейскому союзу, так и вносящие изме-
нения и дополнения в договоры, учреждающие Европейские сооб-
щества. Соответствующий консолидированный текст двух догово-
ров о Европейском союзе и о Европейском сообществе был
подготовлен на основе решения межправительственной конферен-
ции, принятой в Амстердаме. Некоторые изменения в этот текст
были внесены Ниццским договором, однако новой систематизации
договорных актов не проводилось. Возможно, это сделано с перс-
пективой на то, что все тексты учредительных договоров могут быть
заменены единым актом — Конституцией Европейского союза.
Структурные перемены отразились и на правовой системе. Со-
хранило в целом все свои основные параметры и характеристики
право Европейских сообществ. Однако правовое регулирование,
осуществляемое в рамках второй и третьей опор, по своим характе-
46
ристикам значительно отличается от права Европейских сообществ.
Это касается формирования норм права, возможности прямого при-
менения и интегрированности норм права и юрисдикционной защи-
ты. Таким образом, право Европейских сообществ и право Евро-
пейского союза оказались взаимодополняющими, но не идентичны-
ми системами. Соответственно и в литературе, и в официальных
документах проводятся различия между понятиями «право Европей-
ских сообществ» и «право Европейского союза». Их характеристи-
ки неодинаковы и неодинаков правовой режим.
В 2003 г. специально созванный Конвент разработал проект
Конституции Европейского союза. Официально он именуется как
проект Договора об учреждении Конституции для Европы. В июне
2004 г. проект Конституции после долгих дискуссий и споров в ре-
зультате принятия некоторых компромиссных формул был одобрен
Европейским советом. Договор может вступить в силу после его
ратификации государствами-членами ЕС на основе процедур, пре-
дусмотренных национальными законодательствами. Конституцион-
ный проект предусматривает ликвидацию системы трех опор и вве-
дение единого правового режима. Соответственно в нем говорится
уже только о праве Европейского союза, хотя и оговаривается не-
обходимость использования методов, свойственных Сообществам.
В случае принятия и введения в действие Конституции ЕС все пред-
шествующие учредительные договоры прекратят свое действие.
Конституция становится актом, который заменяет и замещает все
ранее действующие учредительные акты в отношении прав и обя-
занностей интеграционного объединения, не исключая, однако, по-
прежнему отличий в характере и способах действия правовых ак-
тов, принимаемых в различных сферах сотрудничества в рамках
Союза.
Неоднородный характер правовой системы в определенной мере
сохранится и после принятия Конституции. Тем не менее этот доку-
мент дает основание говорить о том, что в рамках интеграционного
объединения будет действовать единая правовая система, даже если
способы и режим применения правовых норм будут неодинаковы
применительно к различным видам отношений. Должны претерпеть
некоторые изменения система институтов и порядок принятия ре-
шений, уточняется структура и иерархия источников права ЕС, оп-
47
ределяется и уточняется разграничение юрисдикции между Союзом
и государствами-членами. Конституция содержит ряд новелл, кото-
рые могут оказать существенное влияние на функционирование
Союза. Принятие такого документа становится особенно важным,
учитывая произошедшее в 2004—2007 гг. расширение Европей-
ского союза. С 1 мая в состав ЕС вошли еще 10 государств. В их
числе Польша, Венгрия, Чехия, Словения, Словакия, Эстония,
Литва, Латвия, Мальта и Кипр. 13 января 2007 к ним присоедини-
лись Болгария и Румыния. Резкое расширение границ Европейско-
го союза, увеличение численности его населения до более чем
450 млн чел., расширяет, безусловно, и сферу применения европей-
ского права, важнейшим составным элементом которого становит-
ся право Европейского союза.
С учетом сложившейся ситуации, перспектив развития можно
сказать, что европейское право в настоящее время образуют право
Европейских сообществ, право Европейского союза и европейская
тенденция защиты прав человека. Преобладающей остается тен-
денция углубления интеграции, что, в свою очередь, может служить
основанием и для формирования единого европейского интеграци-
онного права.

2.2. Почему необходимо изучение

европейского права

Российская юридическая наука уделяет все больше вни-

мания изучению европейского права. Все настоятельнее становит-
ся потребность во внедрении его преподавания в вузах России. В
учебные планы многих юридических факультетов и вузов РФ вклю-
чается в качестве самостоятельного предмета курс европейского
права. В тех случаях, когда вузы не располагают достаточными воз-
можностями для чтения самостоятельного общего курса, вводится
преподавание спецкурсов. Несмотря на то что европейское право
имеет более полувековую историю существования и функциониро-
вания, советская юридическая наука либо его игнорировала, либо
относилась к нему с откровенной враждебностью, рассматривая как

48
субрегиональную подсистему международного права, заслуживав-
шую лишь краткого критического упоминания. Жизнь, однако, убе-
дительно подтвердила, что следование идеологическим канонам, от-
рицавшим возможность какой бы то ни было интеграции в условиях
государственно-монополистического капитализма, априорно нега-
тивное отношение к европейским интеграционным объединениям
оказалось явно ошибочным и не выдержало проверки временем.
Больше того, Европейские сообщества и Союз стали важнейшим
мировым экономическим и политическим центром, в рамках кото-
рого соединены усилия и многие суверенные права и полномочия
государств-членов ЕС. Роль и влияние ЕС возрастают. Расширя-
ются и неуклонно развиваются связи России с ЕС. Их интенсив-
ность и объем, особенно с учетом расширения ЕС, непрерывно воз-
растают. В этих условиях изучение европейской интеграции, ее пра-
вовых оснований и форм, условий и порядка деятельности становится
насущной потребностью.
Сегодня невозможно быть высококвалифицированным юристом,
не располагая знаниями в области европейского права. Оно реаль-
но синтезировало наиболее важное и существенное как в концепту-
альной разработке, так и в практике функционирования нацио-
нальных и международных правовых институтов. В результате та-
кого взаимодействия национального и международного права на
Европейском континенте родилась самостоятельная автономная
правовая система, которая не идентична ни национальному праву
государств-членов ЕС, ни международному правопорядку.
«Создав на неопределенный срок Сообщество, имеющее свои
собственные институты, статус юридического лица, собственную
правоспособность и международную правосубъектность и, в част-
ности, реальные полномочия, вытекающие из ограничения компе-
тенции или передачи полномочий Сообществу, — записано в реше-
нии Суда ЕС от 15 июня 1964 г. по делу Коста, — государства-чле-
ны ограничили в строго определенных областях свои суверенные
права и тем самым создали совокупность правовых норм, обязыва-
ющих как лиц, находящихся под их юрисдикцией, так и их самих».
Изучение европейского права становится важным условием
развития сотрудничества на Европейском континенте. Примени-

49
тельно к Российской Федерации необходимость такого изучения
диктуется как международно-правовыми обязательствами государ-
ства, так и практикой развития международных отношений. Под-
писанное в 1994 г. на о. Корфу Соглашение о партнерстве и со-
трудничестве (СПС) между Российской Федерацией, с одной сто-
роны, и Европейскими сообществами и государствами-членами
ЕС — с другой, прямо предусматривает (ст. 55) необходимость
сближения права и правовых установлений России и ЕС. И хотя в
этом направлении продвижение сегодня еще не очень заметно,
следует принять, однако, во внимание, что составную часть евро-
пейского права образуют права и свободы, сформулированные в
Европейской конвенции о защите прав человека и основных сво-
бод от 4 ноября 1950 г. Соответственно Российская Федерация,
войдя в Совет Европы, подписав Европейскую конвенцию о защи-
те прав человека и основных свобод и признав ipso facto обяза-
тельную юрисдикцию Европейского суда по правам человека, ре-
ально осуществляет свои обязательства. Об этом свидетельству-
ют, в частности, реформы, направленные на приведение многих
институтов российского права в соответствие со стандартами и
правовыми установлениями, отраженными и закрепленными в ев-
ропейском праве.
Необходимо принять во внимание также и то, что успешное осу-
ществление экономического сотрудничества России с Европейски-
ми сообществами, занявшими положение ведущего мирового эко-
номического центра и главного торгового партнера РФ, не может
успешно развиваться без знания права ЕС. Общая торговая поли-
тика отнесена учредительными договорами ЕС к исключительному
ведению Сообществ. Следовательно, не зная условий доступа на
внутренний рынок ЕС, правовых форм и процедур осуществления
деятельности на этом рынке, порядка и последствий этой деятель-
ности, практически невозможно добиться серьезного и стабильно-
го успеха в развитии внешнеэкономических связей России и ЕС. Это
тем более настоятельно необходимо, что по мере углубления евро-
пейской интеграции все большая часть регулирования внешнеэко-
номической деятельности переходит в руки интеграционных объе-
динений и их институтов. В этой связи следует напомнить о созда-
нии Экономического и валютного союза, образовании единой
50
валютной системы, объединяющей значительную часть государств-
членов ЕС, и введении в обращение наличной европейской денеж-
ной единицы (евро) с 1 января 2002 г. в 12 странах ЕС.
О какой бы области сотрудничества РФ и ЕС ни шла речь, будь
то вопросы внешней политики, безопасности, борьбы с террориз-
мом и организованной преступностью и т.д., их развитие невозмож-
но без знания и учета правовых установлений ЕС.
Немаловажное значение для изучения европейской правовой
системы имеет тот факт, что она возникла на стыке национального
и международного права. Европейская правовая доктрина сформу-
лировала ряд новых, главенствующих в определенной мере концеп-
ций, положенных в основу практической деятельности институтов
Европейских сообществ и Европейского союза. Изучение концеп-
туальных основ европейского права может служить одним из средств
обогащения и национальных правовых систем государств, не вхо-
дящих в состав ЕС. Важно отметить также, что восприятие евро-
пейского права, его концептуальных основ и правовых установле-
ний выступает как одно из обязательных условий вступления новых
государств в состав Европейского союза. Вхождение в Европейс-
кий союз в 2004 г. еще 10 государств сопровождалось радикальным
реформированием национальных правовых систем вновь принятых
государств.
Весьма важной предпосылкой необходимости изучения евро-
пейского права является то, что позитивный опыт западноевро-
пейской интеграции может быть использован и адаптирован к про-
цессам интеграционного развития государств бывшего Советского
Союза, в частности стран, образовавших Содружество Независи-
мых Государств, а равно различного рода интеграционных объеди-
нений более узкого состава, возникших на постсоветском про-
странстве.
Все сказанное позволяет прийти к выводу, что изучение евро-
пейского права представляется необходимым как с политико-эко-
номической, так и правовой точки зрения. Одновременно речь идет
о повышении уровня юридического образования в целом и переда-
че в распоряжение юристов высшей квалификации того нового ин-
струментария, который создается в процессе формирования и функ-
ционирования европейского права.
51
 2.3. Российские публикации по курсу
европейского права

О том интересе, который проявляют в России к изуче-

нию европейского права, свидетельствует издание за последние
годы сравнительно большого числа учебников и учебных пособий
по европейскому праву, сборников документов и судебных реше-
ний. Все это создает благоприятные возможности как для само-
стоятельной работы над изучением европейского права, так и для
чтения соответствующих учебных курсов в высших учебных заве-
дениях.
Сравнительно полное и системное изложение европейского
права дано в учебнике для вузов с аналогичным названием, напи-
санном коллективом авторов Института европейского права (ИЕП)
МГИМО(У) МИД России под руководством доктора юридических
наук, профессора Л.М. Энтина. Книга выпущена издательством
«Наука» в 2000 г. В ней подробно рассматриваются основные ка-
тегории и понятия европейского права, анализируются его сущ-
ность, содержание и особенности, анализируется внутренняя
структура, раскрывается система источников, характеризуется круг
общественных отношений, регулируемых нормами европейского
права; формулируются основные квалификационные признаки
европейского права, служащие основанием для его выделения в
качестве самостоятельной, автономной правовой системы; харак-
теризуется система институтов ЕС и Евросоюза, порядок их фор-
мирования и функционирования, компетенция, взаимоотношения
с другими органами Союза; дается характеристика основных от-
раслей европейского права, таких, в частности, как таможенное,
налоговое, бюджетное, право конкуренции. В приложении опуб-
ликованы консолидированный текст Договора о Европейском со-
юзе и Договора об учреждении Европейского сообщества. Завер-
шается подготовка нового издания этой книги.
В учебнике с аналогичным названием «Европейское право», на-
писанном академиком Б.Н. Топорниным и опубликованном в изда-
тельстве «Юрист» в 1998 г., уделяется значительное, если не пре-
имущественное внимание проблемным вопросам становления,

52
формирования и эволюции Европейских сообществ. Подробно про-
слеживаются общие проблемы интеграции. В несколько меньшей
степени автор останавливается непосредственно на вопросах пра-
ва, рассматривая большую их часть на основе исторического и срав-
нительно-правового методов анализа. Ценность книги в значитель-
ной мере определяется тем, что в ней излагаются не только тради-
ционные для учебника вопросы преподаваемой дисциплины, но и
дается сравнительно широкий анализ различных концепций, точек
зрения и подходов зарубежных авторов к проблемам европейской
интеграции и права.
Одним из первых учебных пособий, отвечающих задачам и це-
лям учебной дисциплины, является «Основы права Европейского
союза», подготовленное коллективом Московской государствен-
ной юридической академии под редакцией профессора С.Ю. Каш-
кина. Учебное пособие, написанное сравнительно простым и
легким для восприятия языком, дает достаточно целостное пред-
ставление о том, что есть право Европейского союза, каковы его
сущностные черты, порядок формирования, эволюции и функцио-
нирования.
Учебное пособие «Право Европейского союза. Правовое регу-
лирование торгового оборота» написано коллективом Российского
университета дружбы народов и выпущено издательством УДН в
1999 г. Как видно из названия самой книги, преимущественное вни-
мание уделяется проблемам экономического строительства и воп-
росам внешней торговли. Однако авторы не замыкаются только на
этих вопросах, но и захватывают более широкий круг проблем, в
том числе, например, и вопросы судопроизводства, и вопросы внеш-
ней политики Евросоюза, и некоторые другие. Хотя у книги имеется
подзаголовок «учебное пособие», в значительной мере она выпол-
нена в форме монографического исследования. В приложении на
русском языке дается ряд нормативно-правовых актов ЕС, прежде
всего по вопросам социального развития.
В переводе на русский язык издан учебник видного британского
профессора Т.К. Хартли «Основы права Европейского сообщества.
Введение в конституционное и административное право Европейс-
кого сообщества». Книга, представляющая несомненный интерес,

53
опубликована в 1998 г. Это очень обстоятельное исследование, со-
держащее глубокий анализ основных правовых параметров евро-
пейского права, хотя и достаточно трудное для восприятия, что свя-
зано прежде всего с тем, что автор книги — типичный представи-
тель англосаксонской школы права и его подход к анализу и оценке
различного рода правовых институтов и явлений заметно отличает-
ся от того, какой распространен в германо-романской правовой се-
мье.
Новый обстоятельный учебник по праву Европейского союза
опубликован в 2002 г. под редакцией профессора Ю.С. Кашкина.
Он значительно расширяет и актуализирует материал предшеству-
ющего учебного пособия.
Следует отметить, что европейское право — одно из наиболее
динамично развивающихся правовых явлений. Так, одобрение Ев-
ропейским Советом проекта Конституции ЕС потребует в значитель-
ной мере обновления и уточнения материала пособий или во всяком
случае их существенного дополнения.
Различными вузами и исследовательскими центрами РФ изда-
ны многочисленные сборники нормативно-правовых актов и до-
кументов, решений европейских судебных учреждений. В их чис-
ле, например, сборник «Суд Европейских сообществ. Избранные
решения» под редакцией Л.М. Энтина. В нем опубликованы су-
дебные решения, относимые обычно к числу «классических», по
которым можно составить представление о позиции Суда ЕС от-
носительно понимания права Европейских сообществ, его харак-
теристики, условий и порядка применения, эволюции правовых
позиций ЕС.
Большое число работ имеется по Совету Европы и Европей-
ской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Отме-
тим лишь одно, наиболее полное издание — двухтомник «Евро-
пейский суд по правам человека. Избранные решения» (М., 2000).
Учитывая, что основные положения Конвенции интерпретирова-
ны в решениях Европейского суда по правам человека, помимо
двухтомника, содержащего 92 судебных решения и справочные
документы, отдельно опубликован под общей редакцией профес-
сора В.А. Туманова и профессора Л.М. Энтина в издательстве
«Норма» в 2002 г. «Комментарий к Конвенции о защите прав че-
54
ловека и основных свобод и практике ее применения». Необходи-
мо, однако, напомнить, что подлинно аутентичными текстами яв-
ляются решения Суда, опубликованные на французском и англий-
ском языках. Полный список решений Суда, принятый до рефор-
мы 1998 г., с указанием источников приведен в упоминавшемся
двухтомнике.
Таким образом, имеющаяся учебная литература, сборники нор-
мативно-правовых актов и судебных решений позволяют приступить
к изучению европейского права и обеспечить его преподавание во
всех юридических учебных заведениях и на юридических факульте-
тах, а также в других вузах Российской Федерации, заинтересован-
ных в подобном изучении. Конечно, по сравнению с литературой,
изданной по этой проблематике в западных странах, число книг,
опубликованных в России, крайне невелико. Но это и вполне по-
нятно. Преподавание европейского права в западных университе-
тах насчитывает уже почти полувековую историю, его изучение вхо-
дит в число обязательных дисциплин на всех юридических факуль-
тетах. Во всех ведущих университетах стран-членов ЕС имеются,
как правило, специализированные кафедры и отделения по изуче-
нию европейского права. Небольшая часть этих работ на англий-
ском, французском, немецком, итальянском и испанском языках
имеется в Институте европейского права. Этот фонд открыт для всех,
кто не только здесь учится, но и стажируется. Кроме того, доступ к
документам и материалам Европейского союза, Совета Европы,
решениям Суда ЕС и Европейского суда по правам человека открыт
в Интернете.

2.4. Об используемой терминологии

В специальной литературе по вопросам права, да и в це-

лом в литературе по проблемам европейского строительства нередко
используются разные термины для обозначения аналогичных явле-
ний. Нередко не совпадает применяемая аббревиатура, по-разному
переводятся отдельные наименования. Поскольку их правильное и
адекватное понимание имеет весьма важное значение для анализа

55
содержания и выявления квалификационных признаков европейс-
кого права, необходимо внести определенные уточнения в практику
их применения. Целесообразно, например, аббревиатуру ЕС исполь-
зовать только для обозначения Европейского союза, а не Сообществ,
учитывая, что правовой режим этих образований далеко не иденти-
чен. Конечно, можно применять и термины «право Европейских со-
обществ», и «право Европейского союза», и «европейское право».
Важно, однако, знать, что они совпадают лишь в определенной сте-
пени. Вот почему, используя каждый из названных терминов, необ-
ходимо четко определить его содержание и указать на то общее и
особенное, что их характеризует.
Правом Европейских сообществ именуют совокупность пра-
вовых норм, вызванных к жизни непосредственно образованием
Сообществ, регулирующих отношения, связанные с их эволюцией
и функционированием. Термин право Европейского союза охва-
тывает весь массив правовых норм, применяемых в рамках Евро-
пейского союза — интеграционного объединения более широко-
го и более сложного, нежели Европейские сообщества. Европей-
ское право включает в себя не только правовые нормы, созданные
в результате образования Европейских сообществ и Европейско-
го союза и имеющие своим источником акты ЕС и Евросоюза, но и
правовые установления, принципы и нормы Европейской систе-
мы защиты прав человека. Это относится в первую очередь к по-
становлениям, закрепляющим основные права и свободы челове-
ка, гарантируемые Европейской конвенцией о защите прав чело-
века и основных свобод, подписанной в Риме 4 ноября 1950 г.
Ссылка на эти положения содержится в Договоре о Европейском
союзе. В ст. 6 этого Договора указано, что положения данной Кон-
венции, закрепляющей основные права наряду с теми, которые
вытекают из общих демократических конституционных традиций
государств-членов, образуют интегральную составную часть об-
щих принципов европейского права.
Право Европейских сообществ возникает и формируется вмес-
те с образованием первых интеграционных объединений. В русско-
язычной литературе его первоначально называли «коммунитарное
право» (от фр. «droit communautaire»). Этим термином пользуют-
ся и по настоящее время. Обычно данное понятие обозначает сово-
56
купность правовых норм, которые возникли в связи с образованием
Европейских сообществ и регулируют процесс их функционирова-
ния и общественные отношения с этим связанные. То есть это зна-
чит, что термином «право Европейских сообществ» обозначают
определенную часть европейского права и, поскольку право Евро-
пейских сообществ наиболее продвинутая часть европейского пра-
ва, образующая его ядро, иногда этим термином обозначают и всю
правовую систему, возникшую в результате развития процесса ин-
теграции. Это, конечно, не вполне точно. Иначе говоря, термин
«право Европейских сообществ» обозначает совершенно опреде-
ленное правовое явление, им можно и должно пользоваться, когда
речь идет о важнейшей составной части европейского права, но при
этом не следует сводить европейское право в целом только к праву
Европейских сообществ.
Иногда наряду с термином «право Европейских сообществ» ис-
пользуется термин «право Европейского сообщества». В данном
случае этот термин применяется как собирательное понятие. Кро-
ме того, конечно, следует иметь в виду, что из трех Европейских со-
обществ, существовавших последние 50 лет, прекратило свое су-
ществование Европейское объединение угля и стали, а его преем-
ником стало Европейское сообщество. Что касается Европейского
сообщества по атомной энергии, то это узко специализированное
образование. Основные положения права Сообществ устанавлива-
ются не договором, учреждающим Евроатом, а договором, который
учреждал Европейское экономическое сообщество, переименован-
ное в 1992 г. в Европейское сообщество. Таким образом, сколько-
нибудь существенного различия между терминами «право Европей-
ских сообществ» и «право Европейского сообщества» нет.
Более широким является такое понятие, как «право Европей-
ского союза». С образованием Европейского союза наряду с Ев-
ропейскими сообществами появились новые сферы взаимодействия
в рамках интеграционного объединения. Это общая внешняя поли-
тика и общая политика безопасности (вторая опора), а равно со-
трудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере (третья
опора). Правовые механизмы, применяемые в рамках второй и тре-
тьей опор, отличаются по целому ряду параметров от тех, которые
характерны для права ЕС. В основном функционирующие в данном
57
случае механизмы в значительной мере напоминают те, которые
применяются в сфере международного права. Источниками права в
данном случае выступают, как правило, соглашения и конвенции, в
создании которых принимают участие сами государства-члены Ев-
ропейского союза. Правовые нормы, имеющие своим источником
эти европейские конвенции, адресуются государствам-членам. В
отличие от норм права Европейских сообществ они не имеют пря-
мого действия и им не обеспечена автоматическая юрисдикционная
защита со стороны Суда Европейских сообществ. Эти весьма зна-
чительные различия в правовом режиме норм права Сообществ и
норм, применяемых в рамках второй и третьей опор, дают все осно-
вания говорить о праве Европейского союза как о более широком и
относительно автономном явлении. Оно охватывает правовым ре-
гулированием не только отношения в рамках первой, но и второй, и
третьей опор Европейского союза.
Наконец, следует еще раз отметить, что согласно учредитель-
ным договорам к числу источников европейского права отнесена
также Европейская конвенция о защите прав человека и основных
свобод, подписанная в 1950 г. в Риме. Положения этой Конвенции
в части, закрепляющей субъективные права и свободы, рассматри-
ваются как общие принципы европейского права. В результате, не-
смотря на то что сама Конвенция является международно-право-
вым актом, а ее участниками не только члены ЕС, но и подавляю-
щее большинство других европейских государств, этот акт выступает
одновременно и в роли источника европейского права. Именно бла-
годаря этой Конвенции создается возможность сравнительно точно
определить материальное содержание самого понятия «общие прин-
ципы права» и перевести их из разряда обычая в систему норматив-
но-правового регулирования, что составляет, несомненно, важную
особенность европейского права. В данном случае, говоря о струк-
туре европейского права, важно иметь в виду, что речь идет о такой
важнейшей сфере, как защита прав человека. Конвенция не утра-
чивает этого своего значения, несмотря на принятие Хартии основ-
ных прав и свобод Европейского союза и ее включение в проект
Конституции ЕС. Таким образом, в структурном плане европейское
право включает в себя право Сообществ, право Союза и европей-
скую систему защиты прав человека.
58
 Существуют и другие трактовки понятия «европейское право».
Академик Б.Н. Топорнин в своей книге дает несколько иные широ-
кое и узкое понятия европейского права. Он считает, что европей-
ское право в широком смысле слова охватывает региональные ус-
тановления международно-правового порядка, связанные с деятель-
ностью не только Сообществ и Союза, но и других европейских
организаций, например ОБСЕ. В узком же смысле слова речь идет
о тех нормах права, которые создаются в рамках и в процессе евро-
пейской интеграции Сообществами и Союзом. Существует также
мнение, высказанное, в частности, профессором Г.П. Толстопятен-
ко, о том, что европейское право охватывает не только нормы, со-
здаваемые на уровне Европейских сообществ и Европейского со-
юза, но и те нормы национального права, которые обусловливают и
обеспечивают применение норм права, разрабатываемых на уров-
не Европейских сообществ и Союза, и иллюстрирует это на приме-
ре европейского налогового права, само существование и реализа-
ция которого невозможны без взаимодействия с нормами националь-
ного налогового права. Каждая из этих точек зрения отражает
определенный подход российских авторов, имеет, безусловно, кон-
структивное начало и может быть использована при изучении курса
европейского права.
Что касается специальной или узкотехнической терминологии,
то желательно обратить внимание слушателей на путаницу, кото-
рая нередко имеет место при использовании отдельных терминов.
Так, очень часто путают Совет Европы и Европейский совет, т.е.
одну из ведущих международных организаций Европейского конти-
нента (Совет Европы) с органом политического руководства Евро-
пейского союза (Европейский совет). Конечно, такое смешение по-
нятий недопустимо.

2.5. О природе Европейских сообществ

и Европейского союза

Формирование и эволюция европейского права — пря-

мой и непосредственный результат развития интеграционных про-

59
цессов на Европейском континенте. Совершенно очевидно, что об-
разование Европейских сообществ требовало и юридического офор-
мления, и структурирования, и определения сферы ведения, и за-
крепления целей и задач построения Сообществ и их функциониро-
вания, а равно создания определенных процедур, следование
которым необходимо для достижения поставленных целей и для раз-
решения коллизий и споров, особенно правового характера, кото-
рые возникали и возникают в процессе развития и углубления ин-
теграции. Следовательно, для того чтобы понять, что представляет
собой европейское право, каков его статус, каковы его суть и на-
значение, следует первоначально выяснить, что представляют со-
бой Европейские сообщества и Европейский союз, какова их пра-
вовая природа.
Все Европейские сообщества наделены правами юридического
лица, причем в договорах специально оговаривается, что они пользу-
ются правами юридического лица в максимально полном объеме.
Сообщества также наделяются широкой международной правосубъ-
ектностью и соответственно правом заключать международные до-
говоры и соглашения не только между собой, но и с третьими госу-
дарствами.
Остался нерешенным вопрос о юридической природе Европей-
ского союза, о чем учредительные договоры просто умалчивают.
Практика подтверждает, что хотя Союз пользуется несомненной
международной правосубъектностью, выступает стороной в меж-
дународных переговорах, участвует в заключении международных
соглашений, в частности, в переговорах по проблемам расширения
и последующего заключения соглашений о приеме новых членов,
которые ведутся фактически от имени Европейского союза, тем не
менее вопрос о его юридическом статусе остается открытым. Реше-
ние предлагает Конституция ЕС. Она предусматривает ликвидацию
системы опор Европейского союза и наделяет его статусом юриди-
ческого лица.
Квалификационные характеристики, присущие существующим
интеграционным образованиям, свидетельствуют об их бесспорно
оригинальном, своеобразном характере, о явных новеллах в меж-
дународно-правовой практике и опыте государственного строитель-

60
ства. В этом вопросе тем более необходимо разобраться, поскольку
многие специалисты по-прежнему рассматривают европейские ин-
теграционные образования как разновидность международной орга-
низации, хотя и признают, что они обладают некоторыми особыми,
или специфичными, признаками и чертами.
Безусловно, есть целый ряд признаков и свойств, которые по-
зволяют с той или иной степенью обоснованности говорить о при-
надлежности интеграционных объединений к классу международ-
ных организаций. Они образованы на основе учредительных дого-
воров, которые носят характер международно-правовых актов. И
даже если Суд ЕС рассматривает эти акты как конституционную
хартию Европейского союза, это не меняет того, что сами по себе
данные акты появились на свет в результате созыва международ-
ных конференций, проведения соответствующих переговоров и за-
ключения международных договоров. Однако только на этом осно-
вании делать вывод о том, что речь идет о международных организа-
циях, лишь отличающихся особенностями, не вполне корректно,
поскольку эти особенности и квалификационные характеристики
столь своеобразны, что практически ставят вопрос об исключении
интеграционных объединений из разряда обычных международных
организаций.
Действительно, в том, что касается Европейского сообщества и
Европейского союза нельзя не видеть, что создаваемые посредством
учредительных актов объединения наделяются определенной и впол-
не самостоятельной суверенной властью, своим собственным кру-
гом видения и компетенцией и обладают такими чертами, которые
свойственны не столько международной, сколько государственной
или квазигосударственной публичной организации. Отыскивая те
или иные признаки, можно обратить внимание на то, что в ЕС реа-
лизуются некоторые черты и свойства конфедеративного и даже
федеративного государственного образования, но это, в свою оче-
редь, тоже не дает оснований отнести ЕС и Евросоюз к разряду кон-
федераций или тем более федеративных государственных образо-
ваний.
Важно в данном случае не столько использовать уже готовые
штампы или формулы, сколько проследить, каковы по своей при-

61
роде эти особенности, в чем они находят свое проявление, что именно
они характеризуют. Европейские сообщества и Европейский союз
обладают своим исключительным кругом видения, в рамках кото-
рого любое правовое регулирование на уровне национальных госу-
дарств-членов возможно только в том случае, если данная область
общественных отношений не урегулирована нормами права ЕС.
Очевидно, что эта характеристика свойственна обычно федератив-
ным государствам. Тем не менее делать лишь на этом основании
вывод о том, что интеграционные образования суть федерация, так
же невозможно, как и отнесение их к международным организаци-
ям. Европейские интеграционные объединения обладают своей тер-
риторией, своим гражданством, хотя и в том и в другом случае они
являются производными от территории и гражданства государств-
членов. Это означает, что в рамках Европейского союза функцио-
нируют правовые институты, которых не знает ни одна междуна-
родная организация. Никто очевидно, даже если речь идет о самой
универсальной международной организации, какой является ООН,
не ставит юридический вопрос о территории ООН или о граждан-
стве ООН.
Европейское сообщество и Европейский союз обладают соб-
ственной системой институтов, наделенной правом издания нор-
мативно-правовых актов, обязательных для всех субъектов евро-
пейского права. Европейский парламент, номинально выступаю-
щий как представительный орган, формируется путем всеобщих
прямых выборов при тайном голосовании гражданами Европей-
ского союза.
Европейский союз располагает собственным бюджетом и соб-
ственными средствами его формирования, причем система собствен-
ных средств выстроена таким образом, чтобы обеспечить независи-
мость Сообществ и Союза от финансовых взносов государств-чле-
нов. В рамках ЕС создана самостоятельная валютная система.
В 12 государствах-членах Европейского союза введена в обраще-
ние своя собственная денежная единица — евро. Опыт функциони-
рования системы оказался в целом успешным и можно ожидать при-
соединения к ней и других членов Союза.
Европейское сообщество и Европейский союз обладают соб-
ственными правовыми установлениями, а субъектами европейско-

62
го права в отличие от международного выступают не только госу-
дарства или институты Союза, но и физические и юридические лица,
коих нормы европейского права наделяют правами и обязанностя-
ми. Все приведенные характеристики говорят о таком своеобразии
интеграционных объединений и их столь важных отличиях от типо-
вой международной организации, что в данном случае, очевидно,
будет правильнее и целесообразнее говорить об особой разновид-
ности, об особом юридическом феномене, о самостоятельном клас-
се организаций международного сотрудничества, коими выступают
интеграционные объединения, сочетающие определенные черты
международной и квазигосударственной организации, отличающейся
самобытностью и самостоятельностью.

2.6. Европейское право как правовая система

Своеобразие формирования, природы и структуры Евро-

пейских сообществ и Европейского союза предопределяют в реша-
ющей степени особенности европейского права и его обратное воз-
действие на активизацию процесса интеграции. При этом важно
иметь в виду, что сложность внутренней структуры Сообществ и
Союза самым непосредственным образом влияет на структуру ев-
ропейского права и отражается в особенностях, которые эту систе-
му права характеризуют.
Для того чтобы ответить на вопрос о том, образует ли европей-
ское право самостоятельную, самобытную правовую систему или
это только часть международного права, необходимо, как и приме-
нительно к международным организациям, обратиться к основным
квалификационным характеристикам, свойственным этой системе.
Следует при этом принять во внимание, что, конечно, европейское
право как особая правовая система формировалась не в вакууме,
не на пустом месте, она вбирала в себя институты и концепции, свой-
ственные как национальному праву государств-членов ЕС, так и
международному праву. Все это, безусловно, можно проследить и
на теоретических посылках, и на концептуальных построениях, и на
институтах европейского права.

63
 При подходе к вопросу о характеристике европейского права
необходимо принять во внимание и позицию самого Европейского
союза. Этот подход к проблеме был разработан и сформулирован
прежде всего в решениях Суда Европейских сообществ. В целой
серии дел, среди которых можно выделить такие, как дело Ван Генд,
дело Коста, дело Франкович, дело Сименталь, и в ряде иных ре-
шений Суд весьма четко ответил на вопрос о том, является ли право
Европейских сообществ частью международного права или само-
стоятельной правой системой. Уже в первом из названных реше-
ний, опираясь на четкую аргументацию и, в частности, на харак-
тер созданных интеграционных объединений и их природу, Суд при-
ходит к выводу, что право Европейских сообществ нельзя
идентифицировать ни с национальным правом государств-членов,
ни с международным правопорядком. В своих решениях он под-
тверждает, что это самостоятельная правовая система, существо-
вание которой обусловлено наделением Сообщества суверенной
властью и созданием институтов по ее реализации. В подтвержде-
ние особой природы Европейского сообщества и права ЕС в ре-
шении по делу Ван Генд записано: «...Государства-члены призна-
ют право Сообщества источником, к которому их граждане могут
обращаться в таких (национальных. — Л.Э.) судах». Из этого сле-
довал вывод: Сообщество представляет собой новый международ-
ный правопорядок, в пользу которого государства ограничили свои
суверенные права в определенных областях и субъектами которо-
го являются не только государства-члены, но и их граждане. Еще
более определенно по этому вопросу высказался Суд в последую-
щих своих решениях. Так, в деле Коста записано, например, что «в
отличие от обычных международных договоров Договор ЕС создал
свою собственную самостоятельную правовую систему...» Еще об-
стоятельнее аргументирует определение Суд в своих последующих
решениях.
Конечно, позицию Суда Европейских сообществ можно оспа-
ривать на научном уровне. Тем не менее нельзя игнорировать тот
факт, что это официальная позиция Европейских сообществ и Ев-
ропейского союза, а концепция, сформулированная Судом ЕС, по-
лучила признание и поддержку всех государств-членов. Больше того,
основные квалификационные принципы права ЕС, определяющие
64
соотношение этой системы с национальным правом государств-чле-
нов, получили официальное подтверждение в основополагающих
актах Европейских сообществ и Европейского союза. Так, в прото-
коле о применении принципов субсидиарности и пропорционально-
сти, который был одобрен при подписании Амстердамского догово-
ра и приложен к договору, учреждающему Европейское сообщество,
записано: «...При применении принципов субсидиарности и пропор-
циональности уважаются общие положения и цели Договора, осо-
бенно в том, что касается полного сохранения достижений Сооб-
щества и поддержания баланса между институтами; при этом не
затрагиваются развиваемые Судом принципы, касающиеся соотно-
шения национального права и права Сообщества (подчеркнуто
мною. — Л.Э.), а также учитываются статья F(4) Договора о Евро-
пейском союзе, согласно которой «Союз обеспечивает себя сред-
ствами, необходимыми для достижений его целей и успешного про-
ведения его политики».
Таким образом, позиция, занимаемая Европейским союзом и
государствами-членами относительно статуса права ЕС, носит со-
вершенно четкий и ясный характер. По этому поводу, как известно,
никаких официальных демаршей со стороны третьих государств,
оспаривающих статус права ЕС, не было.
Конечно, на доктринальном уровне, в научном плане позиция,
занятая Судом ЕС и поддержанная Европейским союзом в лице его
институтов, может не совпадать с позицией исследователей. В кон-
це концов, одна из задач науки — это анализировать и ставить под
сомнение существующие гипотезы, точки зрения и концепции. По-
этому помимо констатации официальной позиции необходимо так-
же рассмотреть основные квалификационные признаки европей-
ского права или права Европейских сообществ, для того чтобы
установить, отличаются ли они от общепринятого международно-
правового порядка и квалификационных признаков общего между-
народного права. Отдельно ставить вопрос об отличии европейско-
го права от национального права государств-членов, очевидно, нет
необходимости, поскольку никто, как правило, не оспаривает раз-
личную правовую природу национального права государств-членов
и права ЕС. Тем не менее можно сразу же заметить, что и по поряд-
ку формирования правовых норм, по кругу их действия, субъектам
65
европейского права имеет место безусловное отличие права ЕС от
национального права государств-членов. Кроме того, право ЕС за-
нимает иерархически более высокую ступень по отношению к пра-
ву государств-членов, и в случае коллизии соответствующих право-
вых норм она решается по общему правилу в пользу нормы евро-
пейского права.
Однако нельзя не видеть, что европейское право имеет свой соб-
ственный объект регулирования — европейские интеграционные
объединения, свой предмет — общественные отношения, вызван-
ные к жизни и связанные с развитием европейской интеграции, свою
систему права, объединяющую целый ряд отраслей европейского
права. Наконец, по ряду основополагающих параметров оно авто-
номно и самобытно. Рассмотрим их подробнее.

2.7. Квалификационные признаки права

Европейских сообществ

Четыре главных принципа характеризуют особую при-

роду права Европейских сообществ относительно его взаимоотно-
шений с национальным правом государств-членов. Используя эти
принципы, можно проследить отличие европейского права от иных
правовых систем, включая международное право. Этими принци-
пами являются, во-первых, верховенство европейского права по от-
ношению к национальному праву государств-членов ЕС; во-вторых,
прямое действие норм европейского права; в-третьих, интегриро-
ванность норм европейского права в национальные правовые сис-
темы государств-членов; в-четвертых, юрисдикционная защита ев-
ропейского права.
В литературе иногда эти принципы, характеризующие взаимо-
отношения европейского и национального права, причисляют к
числу общих принципов права ЕС, однако это не вполне точная
характеристика. Общие принципы европейского права сформули-
рованы в ст. 6 консолидированного текста Договора о Европей-
ском союзе, где к их числу относятся основные права человека в
том виде, как они гарантированы Европейской конвенцией о за-

66
щите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., подпи-
санной в Риме, и как они вытекают из общих конституционных тра-
диций государств-членов. Смешивать общие принципы европей-
ского права и принципы, характеризующие отношения европей-
ского права и национального права государств-членов ЕС, не
вполне правильно. Конечно, сам термин «принципы», на которых
основаны отношения двух разнопорядковых правовых систем,
вполне может быть использован, и в этом случае он практически
равнозначен тем самым квалификационным началам, которые и
составляют основные признаки, характеризующие право Европей-
ских сообществ. Однако смешивать понятия «общие принципы ев-
ропейского права» и «принципы, определяющие взаимоотноше-
ния этого права с национальным правом государств-членов» было
бы неверно.
К числу общих принципов европейского права или принципов,
определяющих соотношение европейского права и национально-
го права государств-членов, иногда относят также принципы про-
порциональности и субсидиарности. Думается, что это тоже не
вполне точная оценка их места и роли. Согласно принципу про-
порциональности «действия Сообщества не должны выходить за
пределы того, что необходимо для достижения целей договора» (в
данном случае речь идет о Договоре о ЕС). Субсидиарность опре-
деляется в упомянутом Договоре как динамичная концепция, ко-
торая дает возможность в соответствии с необходимыми обстоя-
тельствами расширять деятельность Сообщества в пределах его
полномочий и, напротив, ограничивать или прерывать ее в том
случае, если действия Сообщества уже не являются оправданны-
ми. Конечно, принцип пропорциональности в определенной сте-
пени воздействует на характер и структуру права. Речь, однако,
идет о применении этого принципа к деятельности институтов Ев-
ропейских сообществ, которые в силу данного принципа не долж-
ны выходить за пределы своей компетенции и действовать в инте-
ресах и целях реализации задач, которые стоят перед Сообществом
и Союзом и закреплены в соответствующих учредительных дого-
ворах и последующих нормативно-правовых актах. Что касается
принципа субсидиардности, то вполне очевидно, что он не прило-

67
жим к праву ЕС или, во всяком случае, к той сфере общественных
отношений и деятельности, являющихся исключительной компе-
тенцией Европейских сообществ. Это положение записано прямо
и недвусмысленно в учредительных актах ЕС. Они подтверждают,
что принцип субсидиарности не подлежит применению в сфере
исключительного ведения Европейских сообществ. Эта формула
вполне понятна и очевидна, поскольку данная область обществен-
ных отношений регулируется нормами права Сообществ и только
в их отсутствие может регулироваться нормами национального
права государств-членов. В связи с имевшими место предложени-
ями распространить этот принцип на деятельность Суда ЕС по-
следний совершенно недвусмысленно определил его как не при-
ложимый к своей деятельности. Была решительно отвергнута им
и попытка установить, что решение спора на уровне Суда ЕС или
национального судебного органа должно иметь место на основе це-
лесообразности и выявления большей эффективности, в частно-
сти, было указано, что отсутствие четких критериев в этой облас-
ти и решение вопроса на основе целесообразности приведут к пол-
ному отсутствию правовой стабильности и безопасности. В
результате ослабнут правовые гарантии осуществления европей-
ского права, что не только не повысит эффективность деятельнос-
ти Европейских сообществ и Европейского союза, но, напротив,
нанесет серьезный удар по самим принципам интеграции и едино-
образному пониманию и применению европейского права. Соот-
ветственно, отнюдь не отрицая значение и важность принципов
субсидиарности и пропорциональности, их будет правильнее от-
нести не к принципам права, а к принципам организации и дея-
тельности институтов и органов Европейских сообществ и Евро-
пейского союза. Рассмотрим каждый из квалификационных прин-
ципов права ЕС более подробно.
Верховенство европейского права. Этот принцип был заим-
ствован европейским правом из арсенала общего международного
права. Безусловно, верховенство норм международного права по
сравнению с нормами национального права относится к числу об-
щепризнанных принципов. Тем не менее следует напомнить, что
национальная практика государств-членов в этой области далеко не
единообразна.
68
 Концепция примата норм, принадлежащих к более высокому в
иерархическом плане уровню, или правопорядку, получила практи-
чески мировое признание. Однако в рамках Европейских сообществ
и Европейского союза она претерпела определенную трансформа-
цию. Несколько изменены концептуальные основы, на которых по-
коится принцип верховенства права ЕС и практика применения этого
принципа. Вот почему принцип верховенства права ЕС может слу-
жить одним из квалификационных признаков, характеризующих
юридическую природу данной правовой системы.
В государствах-членах ЕС используются различные по своей
природе начала, на которых основывается применение норм меж-
дународного права на национальном уровне. Это всем известные
монистическая и дуалистическая концепции. Согласно первой дей-
ствие мер международного права не требует специальных норм по
имплементации, если это не предполагает само содержание право-
вого акта и условия его применения. На уровне ряда государств-
членов ЕС (Великобритания, Италия и др.) принята дуалистичес-
кая система, в соответствии с которой нормы международного пра-
ва, включая нормы подписанных и ратифицированных данным
государством международных договоров, не подлежат применению,
если они не введены в действие национальными актами имплемен-
тации. На уровне Европейских сообществ подобный двойственный
подход полностью исключается. Все государства, входящие в состав
Европейских сообществ, полностью и безоговорочно признают вер-
ховенство права ЕС. В 1972 г., когда решался, в частности, вопрос
о вступлении Великобритании в состав ЕС, в этой стране был при-
нят специальный акт, известный как Акт о Европейских сообще-
ствах 1972 г., согласно которому все нормы права Сообществ, как
принятые до вступления Великобритании в Сообщество, так и во
время и после вступления в Сообщество, будут иметь прямое дей-
ствие на территории этой страны и обладать верховенством по от-
ношению к нормам национального права. Применительно к Вели-
кобритании это означало отход от тех принципов неписаного кон-
ституционного права, которых Великобритания придерживалась на
протяжении столетий. Верховенство парламента и верховенство
закона, принятого парламентом, уступили в какой-то степени мес-
то признанию верховенства норм европейского права. Правда, по
69
мнению профессора Хартли, ситуация не претерпела существенных
изменений, поскольку Британский парламент остался хозяином по-
ложения и может принять решение о выходе из состава Сообще-
ства.
Принцип верховенства права Сообществ утвердился далеко не
сразу. Национальные судебные органы ряда государств на началь-
ном этапе старались ограничить его значение и применимость. Так,
Конституционный суд ФРГ, Государственный совет Франции пы-
тались оговорить собственное право судить о применимости норм
права ЕС, особенно в тех случаях, когда они в какой-то мере за-
трагивают права и свободы, гарантированные национальными кон-
ституциями. В Италии Конституционный суд пытался отстоять точ-
ку зрения, согласно которой нормы права Сообществ могут быть
подчинены в процессуальном плане предварительному решению
высшего судебного органа страны. Однако постепенно все выдви-
гавшиеся оговорки и возражения в конечном итоге были сняты.
Суд ЕС в своих решениях подчеркнул, что при защите основных
прав и свобод он исходит из конституционных традиций государств-
членов ЕС. В том, что касается коллизии между нормой европейс-
кого права и конституционной нормой государства-члена, решаю-
щее значение имеет норма права Сообществ. В двух делах против
Итальянской Республики Суд ЕС указал, что норма права, создан-
ная на основе учредительного договора, должным образом подпи-
санного, ратифицированного и введенного в действие государ-
ством-членом ЕС, всегда должна иметь преимущественное значе-
ние по сравнению с национальной нормой права, ибо в противном
случае не будут иметь место ни единство правовой системы Сооб-
щества, ни практики его применения, что ставит под угрозу и со-
мнение сам статус и Сообщества, и европейского права. В одном
из своих первых решений (дело Коста против Энел), рассмотрен-
ном в преюдициальном порядке, Суд ЕС, в частности, постановил:
«...Проистекающее из автономных источников право, порожден-
ное Договором ЕЭС, не может вследствие своей особой и изна-
чальной природы быть оспорено каким бы то ни было внутренним
правовым актом без того, чтобы не ликвидировать статус права
Сообщества и не поставить под сомнение правовую основу самого
Сообщества».
70
 Совершенно однозначно высказался Суд ЕС и по вопросу о кол-
лизии нормы европейского и национального права государств-чле-
нов в связи с попытками некоторых национальных судебных орга-
нов сослаться на положение о том, что принятый позднее право-
вой акт может ограничить или устранить действие первоначально
принятого акта независимо от разницы в уровнях принятия. В ре-
шении по делу Симменталь Суд записал: «...В соответствии с прин-
ципом верховенства права Сообщества взаимосвязь между поло-
жениями Договора и прямо применимыми нормами институтов
Сообщества, с одной стороны, и положениями национального пра-
ва государств-членов Сообщества — с другой, такова, что эти по-
ложения и акты своим вступлением в силу не только автоматичес-
ки делают неприменимым любое противоречащее положение дей-
ствующего национального права, но также — поскольку они
являются неотъемлемой частью правопорядка государств-членов
и обладают верховенством на территории каждого из государств-
членов Сообщества — делают невозможным принятие новых на-
циональных законодательных актов в той мере, в какой они несов-
местимы с положениями права Сообщества». Показательно, что
в решениях Суда ЕС, как в процитированных, так и многих других,
указывается на взаимосвязь принципа верховенства с принципом
прямого действия и интегрированности норм права ЕС в нацио-
нальные правовые системы.
Прямое действие норм европейского права. Важнейшим ква-
лификационным признаком права Сообществ, характеризующим его
отношения с национальными системами права, является принцип
его прямого действия (прямого применения). В определенной мере
наличие такого принципа зафиксировано в самих учредительных
договорах. Согласно ст. 249 Договора о Сообществе устанавлива-
ется прямое действие регламентов, которые являются одним из глав-
ных источников вторичного права ЕС. Однако в учредительном до-
говоре ничего не говорится о прямом действии норм самого Дого-
вора, а равно иных, помимо регламента, актов вторичного права.
Только последующая практика Суда ЕС позволила решить вопрос о
прямом действии норм учредительных договоров (частично это при-
сутствует уже в деле Ван Генд) и такой разновидности источников
коммунитарного права, как директива.
71
 Конечно, в том, что касается признания этого принципа, мож-
но отметить довольно серьезные столкновения различных право-
вых подходов, постепенную эволюцию позиций Суда, который в
конечном итоге пришел к признанию принципа верховенства пра-
ва Сообществ в сочетании с принципом прямого действия и отнес
их оба к числу взаимосвязанных и безусловных, характеризующих
коммунитарное право. В уже упомянутом деле Симменталь запи-
сано, что нормы права Сообществ являются непосредственным
источником прав и обязанностей для всех, на кого они распрост-
раняются, будь то государства-члены Сообщества или частные
лица сторонами в правовых отношениях, регулируемых правом
Сообщества. В решениях Суда ЕС и в специальной литературе
обращается внимание на два момента, характеризующих содержа-
ние принципа прямого действия: во-первых, нормы прямого дей-
ствия — это положения, которые напрямую и непосредственно по-
рождают права и обязанности субъектов европейского права,
включая частные физические и юридические лица; во-вторых, пря-
мое действие предполагает всеобъемлющее и единообразное при-
менение норм права ЕС всеми государствами-членами Европей-
ских сообществ.
В реализации принципа прямого действия, безусловно, суще-
ствует довольно много нюансов, которые связаны и с условиями
применения, и с характером нормы, и с рядом других обстоятельств,
но в целом их прямое действие не обусловлено актами имплемента-
ции: они напрямую порождают права и обязанности для всех субъек-
тов права, которым адресованы.
Интегрированность норм европейского права в национальные
правовые системы государств-членов. Обязательное исполнение
норм коммунитарного права во всех странах-членах Сообщества,
их обязательное применение национальными властями и нацио-
нальными судебными органами, следование этим правилам со сто-
роны частных лиц обусловлены в немалой степени тем, что нормы
этой правовой системы рассматриваются как автоматически интег-
рированные в национальные системы права. Поскольку действует
принцип верховенства, то это неизбежно означает, что в случае кол-
лизии подлежат применению нормы права, имеющие своим источ-
ником интеграционные акты.
72
 Суд ЕС неоднократно подчеркивает в своих решениях интегри-
рованность коммунитарного права в национальные правовые сис-
темы и вытекающие отсюда правовые последствия. В известном
решении по делу Франкович и других от 19 ноября 1991 г. была под-
черкнута важность и специфика интегрированности норм права
Сообществ: «Необходимо прежде всего напомнить, что Договор
ЕЭС создал собственную, интегрированную в правовые системы
государств-членов правовую систему, которая обязательна для их
судебных учреждений и субъектами которой выступают не только
государства-члены, но также и частные лица, находящиеся под их
юрисдикцией». Как видно из приведенного текста, отталкиваясь от
положения о самостоятельности коммунитарной правовой системы,
Суд определил, что она является одновременно интегрированной в
национальные правовые системы государств-членов. Отсюда вы-
текают и совершенно определенные правовые обязательства для
всех субъектов права ЕС. Естественно, что в решении, адресован-
ном национальному судебному органу, запросившему разъяснение
в преюдициальном порядке, Суд ЕС в первую очередь подчеркнул
обязательность коммунитарного права для национальных судебных
учреждений. Однако в том же решении Суд указывает, что эта обя-
зательность норм права распространяется и на государства-члены,
и на все частные лица, находящиеся под их юрисдикцией. Формула-
обязательность для государств-членов не может толковаться ина-
че, как обязанность всех государственных институтов и должност-
ных лиц, т.е. всей национальной администрации в целом, строго сле-
довать предписаниям европейского права. Точно так же Суд
определяет, что интегрированность в национальные правовые сис-
темы приводит к обязательности соответствующих норм права для
частных лиц, находящихся под юрисдикцией государств-членов. На-
конец, такого рода нормы, хотя, очевидно, интегрированность в дан-
ном случае не имеет столь существенного значения, обязательны и
для институтов Сообщества. В решении по делу Франкович и дру-
гих Суд ЕС, делая особый акцент на защите прав частных лиц, на-
поминает, «что, как это вытекает из неизменной практики Суда ЕС,
национальные судебные учреждения обязаны, в пределах своей
юрисдикции, применять право ЕС; обеспечивать максимальную

73
эффективность его норм и защищать права, которыми оно наделяет
частных лиц».
Приведенные положения совершенно четко и недвусмыслен-
но свидетельствуют о том, что одно из главных направлений и ус-
ловий эффективности права Сообществ связано с установлением
такого порядка, при котором создаются максимально благоприят-
ные правовые условия защиты прав и интересов частных физи-
ческих и юридических лиц. В сочетании с принципами верховен-
ства и прямого действия они обеспечивают высокоэффективную
защиту прав частных лиц, основанных на праве Сообществ, кото-
рая имеет место или должна иметь место независимо от позиции,
занимаемой по тому или иному вопросу властями государства-чле-
на ЕС. Подобная ситуация, в частности, находит выражение в ус-
тановлении системы возмещения ущерба, причиненного неправо-
мерным применением (или неприменением) нормы права Сооб-
ществ в тех случаях, когда она подлежала применению в силу
прямого действия и интегрированности норм права Сообществ в
национальную систему права.
Сравнение доминирующей практики применения коммунитар-
ного права с практикой международно-правовой подтверждает, что
речь идет о принципиально отличном положении дел. Если норма
международного права адресуется прежде всего национальному го-
сударству, которое принимает (или не принимает) меры по их пра-
вовой реализации, то в том, что касается европейского права, ди-
леммы применения или неприменения быть не должно, а примене-
ние вменено в обязанность национальным властям и прежде всего
судам государств-членов. Любое уклонение от соблюдения такого
рода требования влечет за собой неисполнение обязательств по уч-
редительным договорам и является основанием для вчинения иска
о неисполнении обязательств, направленного против государства-
нарушителя.
Юрисдикционная защита европейского права. Нормы права
Сообщества обязательны для всех субъектов европейского права.
Суд ЕС, будучи институтом Европейских сообществ и Европейс-
кого союза, призван обеспечить единообразное понимание и при-
менение европейского права всеми государствами-членами и ин-
ститутами. Сама возможность единообразного понимания и при-
74
менения европейского права не может иметь место, если оно не
обеспечено юрисдикционной защитой, если оно не делает ничтож-
ным любые противоречащие ему акты национального права. «Лю-
бое признание того, что национальные законодательные акты,
вторгающиеся в сферу, в которой Сообщество осуществляет свое
законодательное полномочие, или иным образом несовместимые
с положениями права Сообщества, имеют какое-либо законное
действие, было бы равносильно отрицанию эффективности обя-
зательств, безусловно и окончательно принятых государствами-
членами Сообщества в соответствии с Договором, и поставило бы
под угрозу сами основы Сообщества».
Наличие юрисдикционной защиты не является какой-то новел-
лой, свойственной европейскому праву, поскольку такая защита
уже имеет место в рамках международного права. Главное отли-
чие заключается в том, что в рамках международного права осу-
ществление судебной защиты обусловлено по общему правилу —
и это особенно важно — согласием государств, участвующих в
споре, на рассмотрение данного спора данным судебным или ар-
битражным учреждением. Практически не создан и достаточно
эффективный механизм реализации принятых подобными судеб-
ными органами решений. В рамках Европейских сообществ поло-
жение иное. Любое деяние, осуществленное в противоречии с дей-
ствующим европейским правом, служит основанием для вчинения
иска против государства-нарушителя. В тех случаях, когда речь
идет о неисполнении обязательств государствами-членами, о без-
действии институтов Европейских сообществ или при оспарива-
нии законности принятых Европейскими сообществами актов, та-
кого рода иски могут вчиняться и рассматриваться непосредственно
Судом ЕС или Судом первой инстанции. В тех случаях, когда речь
идет о причинении вреда, вызванного применением нормы евро-
пейского права, или ее неправомерным применением, или непри-
менением, породившими причинение ущерба частным лицам, со-
ответствующие иски вчиняются в национальных судебных учреж-
дениях. Национальный суд не вправе отказать в рассмотрении
такого иска только потому, что он основан на норме права Сооб-
ществ. Больше того, национальный суд при рассмотрении такого
рода дела должен обеспечить уровень процессуальной защиты ист-
75
цу, ни в чем не уступающий требованиям национального процес-
суального права, используемым при вчинении иска на основе норм
национального права. В тех случаях, когда национальный суд со-
мневается в законности подлежащей применению нормы права Со-
обществ или не уверен в ее правильном истолковании, он может
запросить Суд ЕС о вынесении соответствующего определения. В
этом случае рассмотрение дела по основному иску приостанавли-
вается до момента получения решения Суда ЕС и возобновляется
после его получения. Следует иметь в виду, что Суд ЕС в этом слу-
чае не выступает в качестве некой вышестоящей инстанции, он не
выносит решения по существу рассматриваемого иска и его реше-
ние является обязательным только в той части запроса, который
направил национальный суд, и именно национальный суд выносит
окончательное решение по существу дела. Но при этом решение о
толковании или о правомерности (неправомерности) подлежаще-
го применению акта Европейского сообщества оспариванию не
подлежит и носит обязательный характер.
Таким образом, судебная защита, осуществляемая на основе
европейского права, носит сложный и комплексный характер. Ком-
понентами этой системы выступают не только судебные учрежде-
ния ЕС — Суд Европейских сообществ и Суд первой инстанции, —
но также, и возможно в большей степени, национальные судебные
учреждения государств-членов ЕС. Это, очевидно, дает основание
говорить о том, что судебная система, созданная в рамках Европей-
ских сообществ и Европейского союза, слагается как из судебных
учреждений ЕС, так и из национальных судебных учреждений госу-
дарств-членов в той части и в той степени, в какой они применяют
подлежащие исполнению на национальном уровне нормы права
Сообществ.
Взаимоотношения между двумя компонентами судебной систе-
мы характеризуются в этом случае не их соподчиненностью, а прин-
ципом сотрудничества. Решение, вынесенное национальным судеб-
ным органом и вступившее в законную силу, не подлежит обжало-
ванию в Суд ЕС. Отношения между Судом ЕС и национальным
судебным учреждением основаны на принципе сотрудничества, что
и находит свое выражение и закрепление в преюдициальной проце-
дуре. Ее использование дает возможность национальному суду во
76
всех случаях, когда возникает сомнение в толковании или законно-
сти подлежащего применению в деле акта ЕС, обратиться в Суд ЕС
и получить необходимые разъяснения. Показательно, что более по-
ловины всех дел, рассматриваемых в последние годы Судом ЕС, —
это дела косвенной юрисдикции, которые направляются нацио-
нальными судебными учреждениями. Подписанный в феврале
2001 г. Ниццский договор содержит целый ряд положений, обеспе-
чивающих совершенствование судебной структуры ЕС и повыше-
ние эффективности судопроизводства на уровне Сообществ. К это-
му Договору приложен и новый Устав Суда ЕС в качестве составной
части самого учредительного акта. Он предусматривает, в частно-
сти, весьма значительные перемены в осуществлении преюдициаль-
ной процедуры.
Дальнейшая реформа судебной системы ЕС, которая должна
приобрести трехзвенный характер и перераспределения юрисдик-
ции между ними, предусмотрена Конституцией ЕС.
Отмечая важность и значимость решений Суда ЕС, следует еще
раз подчеркнуть, что именно судебная практика позволила Европей-
скому сообществу сформулировать те основные квалификационные
принципы, которые характеризуют правовую систему ЕС, придают
ей оригинальный, автономный и самостоятельный характер.

2.8. Источники европейского права

Своеобразие правовой системы ЕС находит свое отра-

жение и в круге его источников. Основными источниками права ЕС
выступают учредительные договоры, регламенты, директивы и ре-
шения. К числу учредительных договоров отнесены прежде всего
такие акты, как Парижский договор 1951 г. о создании ЕОУС (пре-
кратил свое действие 23 июля 2002 г.), Римские договоры 1957 г. об
учреждении Европейского экономического сообщества и Европей-
ского сообщества по атомной энергии, Единый европейский акт
1986 г., Договор об учреждении Европейского союза (Маастрихт-
ский договор) 1992 г., Амстердамский договор 1997 г., Ниццский
договор, подписанный в феврале 2001 г. К числу учредительных ак-

77
тов, если не в силу формальных процессуальных признаков, то в
силу их сущностной важности, относят также договоры о присоеди-
нении и нек