Вы находитесь на странице: 1из 163

Л.М. Энтин, М.Л.

Энтин,
С.А. Трыканова, И.В. Орина

ава

Учебное пособие
3-е издание, стереотипное

Ðåêîìåíäîâàíî Ðåäàêöèîííî-èçäàòåëüñêèì Ñîâåòîì


Ðîññèéñêîé àêàäåìèè îáðàçîâàíèÿ ê èñïîëüçîâàíèþ
â êà÷åñòâå ó÷åáíîãî ïîñîáèÿ

москва
издательство «Флинта»
2016
удк 34(4)(075.8)
ббк 67.0я73
Э67
Áèáëèîòåêà þðèñòà
à ë à â í û é ð å ä à ê ò î ð Ä.È. Ôåëüäøòåéí
Ç à ì å ñ ò è ò å ë ü ã ë à â í î ã î ð å ä à ê ò î ð à Ñ.Ê. Áîíäûðåâà
× ë å í û ð å ä à ê ö è î í í î é ê î ë ë å ã è è:
À.Ã. Àñìîëîâ, Â.À. Áîëîòîâ, Â.Ï. Áîðèñåíêîâ, À.À. Äåðêà÷,
À.È. Äîíöîâ, È.Â. Äóáðîâèíà, Ì.È. Êîíäàêîâ, Â.Ã. Êîñòîìàðîâ,
Í.Í. Ìàëîôååâ, Í.Ä. Íèêàíäðîâ, Â.À. Ïîëÿêîâ,
Â.Â. Ðóáöîâ, Ý.Â. Ñàéêî

Ð å ö å í ç å í òû:
À.Í. Ãëàäóí, êàíä. èñò. íàóê, äîö.
(ÐÃÏÓ èì. Ñ.À. Åñåíèíà),
Ä.Â. Ñîêîëîâ, êàíä. ïîëèò. íàóê, äîö.
(Àêàäåìèÿ ïðàâà è óïðàâëåíèÿ ïðè Ìèíþñòå ÐÔ)

Энтин Л.М.
Э67 актуальные проблемы европейского права : [элек
тронный ресурс] учеб. пособие / л.м. Энтин, м.л. Энтин,
с.а. трыканова, и.в. орина. — 3е изд., стереотип. — м. :
Флинта, 2016. — 168 с.

ISBN 978-5-9765-0172-0

 ïîñîáèè ïðåäñòàâëåí ïîëèòèêî-ïðàâîâîé îáçîð èñòîðèè


åâðîïåéñêîé èíòåãðàöèè, åâðîïåéñêîãî ïðàâà, ðàññìàòðèâàþòñÿ
íàèáîëåå âàæíûå âîïðîñû: ïîíÿòèå, ñóùíîñòü, îñîáåííîñòè;
âíåøíÿÿ ïîëèòèêà è ïîëèòèêà áåçîïàñíîñòè ÅÑ; ãðàæäàíñòâî ÅÑ;
ïðîáëåìû ìèãðàöèîííîé ïîëèòèêè íà åâðîïåéñêîì ïðîñòðàíñòâå;
ýâîëþöèÿ ïîëèòè÷åñêèõ èíñòèòóòîâ: íîðìàòèâíî-ïðàâîâîé
àñïåêò; Êîíñòèòóöèÿ ÅÑ áåç Êîíñòèòóöèîííîãî äîãîâîðà.
Äëÿ ñòóäåíòîâ, àñïèðàíòîâ è ïðåïîäàâàòåëåé þðèäè÷åñêèõ
ôàêóëüòåòîâ âóçîâ..
удк 34(4)(075.8)
ббк 67.0я73
ISBN 978-5-9765-0172-0 © издательство «Флинта», 2016
ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение .................................................................................................... 5

Часть 1. Политико-правовой обзор истории


европейской интеграции ......................................................... 7
1.1. История становления Европейского союза ............................. 7
1.2. Компетенция Европейского союза и основные
направления его деятельности ............................................... 12
1.3. Финансовые и правовые инструменты
Европейского союза ................................................................ 18
1.4. Институты Европейского союза и процесс
принятия решений .................................................................. 23
1.5. Процессы принятия решений в Европейском союзе ............. 30
1.6. Актуальные проблемы Европейского союза .......................... 32
Список рекомендуемых сайтов и литературы ................................ 41

Часть 2. Европейское право: понятие, сущность, особенности ....... 42


2.1. Формирование интеграционных объединений
и становление европейского права ........................................ 42
2.2. Почему необходимо изучение европейского права ............... 48
2.3. Российские публикации по курсу европейского права ......... 52
2.4. Об используемой терминологии ............................................. 55
2.5. О природе Европейских сообществ
и Европейского союза ............................................................. 59
2.6. Европейское право как правовая система ............................. 63
2.7. Квалификационные признаки права
Европейских сообществ ......................................................... 66
2.8. Источники европейского права .............................................. 77
2.9. Структура европейского права ............................................... 81
Список рекомендуемых источников и литературы ....................... 85

Часть 3. Актуальные направления и проблемы правового


регулирования европейской интеграции ............................ 87
3.1. Внешняя политика и политика безопасности
Европейского союза ................................................................ 87

3
3.2. Гражданство Европейского союза .......................................... 89
3.3. Проблемы миграционной политики на европейском
пространстве ........................................................................... 99
3.4. Эволюция политических институтов на европейском
едином пространстве: нормативно-правовой аспект .......... 104
Список рекомендуемой литературы ............................................... 112

Часть 4. Конституция Европейского союза


без Конституционного договора ......................................... 113
4.1. На следующий день после референдумов ............................ 113
4.2. Критическая переоценка европейской интеграции ............. 118
4.3. Потребности в оптимизации управления европейской
интеграцией ........................................................................... 120
4.4. Новый абрис Европейского союза по Конституционному
договору ................................................................................. 125
4.5. Модернизация механизма принятия решений ..................... 136
4.6. Разноскоростное сотрудничество ......................................... 146
4.7. Оценка изменений, вносимых Конституцией
в механизмы управления европейской интеграцией ........... 153
Список рекомендуемых сайтов и литературы .............................. 158

Заключение ........................................................................................... 161

4
Введение

Изучение европейского права студентами-юристами и студентами-


политологами российских вузов представляется чрезвычайно акту-
альным.
Во-первых, в ходе правовой реформы складывается система за-
конодательной и судебной защиты прав граждан. При этом учиты-
вается как международный и европейский опыт в этой области, так
и то, что вводимые в российскую правовую систему общепризнан-
ные нормы и механизмы по защите прав человека должны взаимо-
действовать с утвердившимися и оправдавшими себя в современ-
ных условиях традиционными для России правовыми институтами.
В связи с обязательствами перед Советом Европы Российская Фе-
дерация приводит свое законодательство в соответствие с европей-
скими требованиями, в том числе в области защиты прав человека.
В процессе обновления российского законодательства принимает-
ся во внимание и правовая практика европейских государств по при-
менению вынужденных ограничительных мер в области прав чело-
века, которая опирается на правовые нормы Конвенции о защите
прав человека и основных свобод.
Во-вторых, расширение Европейского союза (ЕС), которое сде-
лало его более громоздким и разнородным, диктует новые требова-
ния к европейскому законодательству. Чтобы преодолеть разрыв
между богатыми и бедными регионами, сгладить различия в соци-
ально-экономическом развитии, понадобятся годы и колоссальные
ресурсы. Остаются пока нерешенными проблемы занятости, миг-
рации, реформы здравоохранения, социального обеспечения, пен-
сионной системы. Кроме того, Европейскому союзу необходимо
адаптироваться к условиям функционирования в составе 25—30 го-
сударств.
Чрезвычайно активные усилия потребуются ЕС и для того, что-
бы выдержать растущую конкуренцию со стороны молодых индуст-
риальных государств, ослабить негативные последствия глобали-
зации. Европейскому союзу нужны новая солидарность входящих в
него государств и народов, более тесное единство, подкрепляемое
более действенными институтами, процедурами и механизмами.
5
Авторы рассматривают наиболее важные вопросы европейско-
го законодательства: политико-правовой обзор истории европейской
интеграции (С.А. Трыканова); европейское право: понятие, сущ-
ность, особенности (Л.М. Энтин); внешняя политика и политика
безопасности Европейского союза (С.А. Трыканова); гражданство
Европейского союза (С.А. Трыканова); проблемы миграционной
политики на европейском пространстве (С.А. Трыканова); эволю-
ция политических институтов на европейском едином пространстве:
нормативно-правовой аспект (И.В. Орина); Конституция Европей-
ского союза без Конституционного договора (М.Л. Энтин).

6
Часть 1. ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ ОБЗОР ИСТОРИИ
ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ

1.1. История становления Европейского союза

Идея создания единой Европы имеет многовековую ис-


торию. Однако именно Вторая мировая война и ее разрушитель-
ные последствия создали реальную основу для европейской интег-
рации.
Уроки войны привели к возрождению идей пацифизма и пони-
манию необходимости не допустить роста национализма в послево-
енном мире. Другой реальностью, заложившей основу процесса ев-
ропейской интеграции, стало стремление стран Западной Европы
восстановить пошатнувшиеся в результате войны экономические
позиции. Для стран, потерпевших поражение в войне, и прежде всего
Германии, разделенной на несколько оккупационных зон, насущной
потребностью было восстановление собственных политических по-
зиций и международного авторитета. В связи с началом «холодной
войны» сплочение рассматривалось и как важный шаг в сдержива-
нии советского влияния в Западной Европе.
К окончанию Второй мировой войны сформировались два прин-
ципиальных подхода к европейской интеграции: федералистский и
конфедеративный. Сторонники первого стремились к построению
наднациональной Европейской Федерации, или Соединенных Шта-
тов Европы, т.е. к интеграции всего комплекса общественной жиз-
ни, вплоть до введения единого гражданства. Второй подход пре-
дусматривал ограниченную интеграцию, основанную на принципах
межгосударственного согласия, с сохранением суверенитета стран-
участниц. Для сторонников этого подхода процесс объединения сво-
дился к тесному экономическому и политическому союзу при сохра-
нении своих правительств, органов власти и вооруженных сил. Весь
ход европейской интеграции представляет собой постоянную борь-
бу этих двух концепций.

7
Отправной точкой процесса европейской интеграции принято
считать декларацию министра иностранных дел Франции Робера
Шумана от 9 мая 1950 г., в которой содержалось официальное пред-
ложение о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС).
Договор об учреждении этого сообщества был подписан Францией,
ФРГ, Бельгией, Нидерландами, Люксембургом и Италией 18 апре-
ля 1951 г. Своей целью ЕOУС ставило создание общего рынка для
модернизации и повышения эффективности производства в уголь-
ной и металлургической промышленности, а также улучшение ус-
ловий труда и решения проблем занятости в данных отраслях эко-
номики. Интеграция этого важнейшего в то время сектора хозяй-
ства открыла путь для интеграции и других отраслей экономики,
следствием чего стало подписание 25 марта 1957 г. членами ЕОУС
Римских договоров об учреждении Европейского экономического
сообщества (ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии
(Евратом).
Главными целями Договора о ЕЭС стало образование Тамо-
женного союза и общего рынка для свободного движения товаров,
лиц, капиталов и услуг на территории Сообщества, а также веде-
ние общей политики в области сельского хозяйства. Подписавшие
его страны обязывались начать сближение в своей экономичес-
кой политике, гармонизировать законодательства в области эко-
номики, условий труда и жизни людей и т.д. Евратом создавался с
целью объединения усилий для развития ядерной энергетики в
мирных целях.
Еще на подготовительном этапе подписания Римских договоров
часть западноевропейских стран посчитала предложенный федера-
листский вариант социально-экономической интеграции чрезмер-
ным. Такие страны, как Австрия, Великобритания, Дания, Норве-
гия, Португалия, Швеция, Швейцария, в 1960 г. образовали Евро-
пейскую ассоциацию свободной торговли (ЕАСТ). В рамках этой
организации интеграция ограничивалась построением зоны свобод-
ной торговли. Однако по мере успешного развития ЕЭС страны
ЕАСТ одна за другой начали стремиться к переходу в ЕЭС.
Сближение государств континента в социально-экономической
сфере стало стержнем процесса европейского объединения. Ста-

8
новление Европейского экономического сообщества прошло не-
сколько этапов:
— создание зоны свободной торговли с отменой таможенных
пошлин, квот и других ограничений в торговле между государства-
ми-участниками при сохранении их автономии в таможенной и тор-
говой политике по отношению к третьим странам (1957—1968 гг.);
— создание Таможенного союза с введением вместо автоном-
ных средств торговой и таможенной политики общего таможенного
тарифа и перехода к единой торговой политике в отношении треть-
их стран (1968—1987 гг.);
— создание единого внутреннего рынка, предусматривавшего
помимо мер Таможенного союза осуществление мероприятий, обес-
печивающих свободное движение услуг, капиталов и рабочей силы
(1987—1992 гг.);
— создание Экономического и валютного союза, предусмат-
ривавшего введение единой валютной и денежной политики ЕС
(1992—2002 гг.) с заменой национальных валют единой валютой —
евро.
Проект Европейского экономического сообщества содержал в
себе как элементы федералистского (Таможенный, Экономический
и валютный союз), так и конфедералистского (зона свободной тор-
говли, единый внутренний рынок) подходов, которые усиливались
или ослаблялись в зависимости от политической и экономической
конъюнктуры.
Знаменательной вехой на пути развития интеграции стала по-
пытка федералистов создать Европейское оборонительное сообще-
ство (ЕОС) и Европейское политическое сообщество (ЕПС). В
1952 г. Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Люксембург и Нидерлан-
ды подписали Договор, учреждавший ЕОС. Согласно этому доку-
менту, в рамках ЕОС должны были интегрироваться под единым
командованием военные контингенты шести вышеперечисленных
стран, что означало потерю ими контроля над собственными воору-
женными силами. Борьба федералистов и конфедералистов в ходе
ратификации этого Договора привела к тому, что в августе 1954 г.
Национальное собрание Франции отвергло Договор о ЕОС. После
этой неудачи была прекращена подготовка и Договора о ЕПС. Пла-
ны создания политического союза оказались не реализованными и
9
в 1960—1970-х гг. (проекты Фуше (1961—1962 гг.) и Тиндеманса
(1975 г.)).
Столкновение двух подходов к европейскому строительству до-
стигло своего апогея в конце 1965 — начале 1966 г., вылившись в
так называемый кризис пустого стула. Тогда президент Шарль де
Голль отозвал французских представителей из органов ЕЭС и не-
сколько месяцев блокировал их работу, до тех пор пока партнеры
по Сообществу не пошли на так называемый люксембургский ком-
промисс, предусматривавший сохранение за Францией права накла-
дывать вето в случае принятия важнейших решений шестью члена-
ми ЕЭС как гарантию государственного контроля над развитием
ЕЭС.
Несмотря на сопротивление противников углубления интегра-
ции, идеи федерализма получили дальнейшее развитие. Так, в 1967 г.
было проведено слияние высших органов трех Сообществ (ЕОУС,
ЕЭС, Евратом) в единый Совет и Комиссию, которые вместе с Ев-
ропейским парламентом и Судом ЕС, изначально занимавшимися
вопросами всех трех Сообществ, образовали общую институцио-
нальную структуру. В 1974 г. был создан новый институт Сообще-
ства — Европейский совет на уровне глав государств и прави-
тельств, а в 1979 г. проведены первые прямые выборы в Европей-
ский парламент.
Достижения интеграции в социально-экономической области, а
также глобальные изменения в мировой экономике и политике тре-
бовали создания более тесных форм взаимодействия интегрирую-
щихся государств. Это было отражено в ряде инициатив 1980-х гг.,
главной из которых стало принятие в 1987 г. Единого европейского
акта (ЕЕА).
Единый европейский акт провозгласил начало нового этапа ев-
ропейской интеграции — создание Европейского союза на основе
существующих сообществ и углубление компетенции ЕС в области
координации экономической, валютной, социальной политики, со-
циально-экономического сплочения, исследований и технологичес-
кого развития, защиты окружающей среды, а также развитие евро-
пейского сотрудничества в области внешней политики.
Подписание Договора о Европейском союзе в 1992 г. в Мааст-
рихте (Нидерланды) дало европейским сообществам новое офици-
10
альное название — ЕС, законодательно закрепило сформулирован-
ные в ЕЕА цели, ввело общее гражданство Союза.
Эти проекты конца 1980-х — начала 1990-х гг. носили отпеча-
ток федералистского подхода, хотя и содержали некоторые конфе-
деративные элементы (например, частичное включение в компетен-
цию ЕС положений о социальной политике). При этом федератив-
ный путь развития получал все больше сторонников. В 1973 г.
Великобритания и Дания — его традиционные критики — стали
членами европейских сообществ. Еще больше сторонников этой мо-
дели появилось среди других европейских государств: Греции, Ис-
пании, Португалии, Австрии, Финляндии и Швеции, которые при-
соединились к ЕС в 1981—1995 гг.
В связи с необходимостью усиления роли ЕС на мировой аре-
не, борьбы с международной преступностью и нелегальной им-
миграцией, а также перспективой расширения ЕС на страны
Центральной и Восточной Европы положения Маастрихтского
договора в течение 1990-х гг. были дважды пересмотрены и до-
полнены.
Амстердамский договор (1997) подтвердил основные цели Со-
юза и дополнил раздел, касающийся механизмов осуществления
общей внешней политики и политики безопасности. В Договор был
также включен отдельный раздел, посвященный соблюдению госу-
дарствами-членами ЕС принципов демократии, прав человека и
приоритета законности, усилению сотрудничества государств-чле-
нов в борьбе с терроризмом, расизмом, контрабандой, преступно-
стью и т.д.
Ниццский договор (2000) стал логическим продолжением Рим-
ского, Маастрихтского и Амстердамского договоров. Он сосредо-
точился на трех основных проблемах:
— внутренние реформы ЕС (изменения в основных принципах
и процедурах принятия решений квалифицированным большинством
с возможностью блокирования их меньшинством, ограничение при-
менения права вето в 35 законодательных областях);
— принятие в ЕС стран Центральной и Восточной Европы с
предоставлением им мест и голосов в институтах ЕС, а значит, ав-
томатического перераспределения мест между «старыми» члена-
ми ЕС;
11
— формирование общей внешней и оборонной политики
Союза.
Будущее Европейского союза, включая проект европейской Кон-
ституции, обсуждалось в работе Конвента, открывшегося в конце
2001 г.

1.2. Компетенция Европейского союза


и основные направления его деятельности

Компетенция ЕС в соответствии с Ниццским договором


2000 г. распространяется на такие направления политики, как: тор-
говая, сельскохозяйственная, миграционная, транспортная, конку-
рентная, налоговая, экономическая, валютная, таможенная, про-
мышленная, социальная, культурная, в области занятости и здра-
воохранения, экономического и социального сплочения, защиты
прав потребителей, развития трансевропейских транспортных и
энергетических сетей, исследований и технологического развития,
окружающей среды, сотрудничества в целях содействия экономи-
ческого, финансового и технического развития третьим странам, а
также общая внешняя политика и политика безопасности и сотруд-
ничества в области внутренних дел и правосудия.
При анализе политики Европейского союза можно выделить три
основополагающих направления («три опоры»):
— Экономический и валютный союз (ЭВС);
— общая внешняя политика и политика безопасности ЕС, в ко-
торой все больший вес приобретает военная составляющая — ев-
ропейская политика безопасности и обороны;
— сотрудничество государств-членов в области внутренних дел
и правосудия.
Экономический и валютный союз. До создания Экономичес-
кого и валютного союза (ЭВС) взаимовлияние на экономическую
политику стран-членов осуществлялось в основном с помощью ин-
струментов торговой и структурной политики (общеевропейские
транспортные проекты, экология, содействие науке и исследова-
ниям и т.д.) или микроэкономического регулирования (регулиро-
вание отдельных аспектов деятельности предприятий, например,
12
в области охраны труда). В 1990-х гг. по решению Маастрихтско-
го договора впервые был задействован весь комплекс средств,
включая инструментарий макроэкономического регулирования, в
частности, установлены жесткие критерии конвергенции, необхо-
димые для введения единой валюты — евро, регулирующие пре-
дельные уровни:
— инфляции, темпы которой не должны превышать 1,5% сред-
него показателя в странах-членах с наименьшим ростом цен;
— процентных ставок по долгосрочным кредитам, величины
которых не должны превышать 2% соответствующего среднего по-
казателя для трех стран с наименьшим ростом цен;
— дефицита госбюджета, который не должен быть более
3% внутреннего валового продукта (ВВП);
— государственного долга, который не должен быть более
60% ВВП;
— валюты, которая в течение двух лет не должна девальвиро-
ваться и ее обменный курс не должен выходить за пределы колеба-
ний, установленные Европейской валютной системой.
Пакт стабильности и роста, заключенный в 1997 г. по настоя-
нию правительства ФРГ, обеспечил гарантии исполнения маастрихт-
ских критериев, введя обязательство для стран-членов в случае пре-
вышения государственного дефицита предельных 3% исправлять
положение в течение года или предусматривать финансовые нака-
зания в виде штрафа до 0,5% ВВП.
Формирование ЭВС происходило в три этапа и завершилось
введением единой европейской валюты, которая постепенно заме-
нила национальные денежные знаки.
Внутри ЭВС экономический и валютный элементы интеграции
органически связаны и не могут существовать отдельно: так, общая
экономическая политика нужна для формирования на территории
всех стран-членов единого экономического пространства, а валют-
ный союз, обслуживая это пространство, не может функциониро-
вать при существенно различающихся национальных темпах инф-
ляции, процентных ставках, уровнях государственной задолженно-
сти и т.п.
Общая внешняя политика и политика безопасности относится
к сфере межгосударственного сотрудничества и не регулируется
13
системой права Сообщества, хотя формально в Маастрихстком до-
говоре и записано, что «Союз определяет и осуществляет общую
внешнюю политику и политику безопасности, которая охватывает
все области внешней политики и политики безопасности...».
Первые внешнеполитические цели Сообщества были закреп-
лены Римским договором 1957 г., носили декларативный характер
и сводились к двум положениям: заявлению о солидарности с быв-
шими колониальными странами и желании обеспечения их про-
цветания в соответствии с принципами Устава ООН; призыву к
другим европейским народам к участию в европейской интегра-
ции.
В 1970-х гг. тема развития сотрудничества в военно-политичес-
кой области вновь обрела актуальность. На Люксембургской сес-
сии министров иностранных дел государств-членов ЕС 27 октября
1970 г. была учреждена система европейского политического со-
трудничества. Она представляла собой межгосударственный меха-
низм взаимного обмена информацией и политических консультаций
на уровне министров иностранных дел. Но длительное время эта
система существовала неформально, не будучи включенной в дого-
ворное право Сообщества из-за разногласий в вопросе о разграни-
чении полномочий между национальными правительствами и руко-
водящими органами Сообщества.
Компромиссное решение было найдено лишь в конце 1980-х гг.
Принятый в 1987 г. Единый европейский акт включил раздел «По-
ложения о европейском сотрудничестве в области внешней полити-
ки», означавший включение внешнеполитической сферы в договор-
ное право Сообщества. Единый европейский акт обязал председа-
тельствующее в Совете ЕС государство и Комиссию учитывать при
выработке внешней политики европейских сообществ решения,
выработанные в рамках европейского политического сотрудниче-
ства. Механизм политического сотрудничества на этом этапе был
усилен. Его полноправным участником стала Комиссия ЕС, а коли-
чество ежегодных встреч министров иностранных дел было увели-
чено с двух до четырех.
Тема военно-политического сотрудничества получила продолже-
ние в форме общей внешней политики и общей политики безопас-
ности ЕС, закрепленной в Маастрихтском договоре 1992 г. Она
14
включала в себя возможное оформление в дальнейшем общей обо-
ронительной политики, которая могла бы привести со временем к
созданию общих сил обороны.
Среди основных целей внешней политики безопасности были
названы:
— защита общих ценностей, основных интересов, независимо-
сти и целостности Союза в соответствии с принципами Устава ООН;
— всемерное укрепление безопасности Союза;
— сохранение мира и укрепление международной безопасности
в соответствии с принципами Устава ООН, равно как и принципами
Хельсинкского заключительного акта и целями Парижской хартии
(Совета Европы);
— развитие международного сотрудничества;
— развитие демократии и законности, уважение прав человека
и основных свобод.
В отличие от европейского политического сотрудничества, об-
щая внешняя политика безопасности предложила не только обмен
информацией и взаимные консультации, но и выработку на меж-
правительственной основе общей позиции ЕС по важнейшим воп-
росам и осуществление совместных действий, обязательных для го-
сударств-членов.
Амстердамский договор 1997 г. расширил и конкретизировал
механизмы осуществления общей внешней политики безопаснос-
ти ЕС:
— путем определения ее принципов и основных ориентиров;
— принятия решений по общей стратегии;
— усиления систематического сотрудничества между государ-
ствами-членами в проведении этой политики.
Общая оборонная политика предусматривала постепенное вклю-
чение в рамки Европейского союза оперативных структур Западно-
европейского союза.
Механизм системы общей внешней политики безопасности ЕС
был существенно усилен. Европейский союз приступил к выработ-
ке «общих стратегий», принимаемых Европейским советом, в чис-
ле которых были общие стратегии ЕС в отношении России (1999 г.),
Украины (1999 г.), стран Средиземноморья (2000 г.).

15
Для принятия решений о совместных действиях и общих пози-
циях ЕС, а также других решений, основанных на общей страте-
гии, был введен принцип квалифицированного большинства, а не
единогласия. Это повысило действенность данного органа в пер-
вую очередь за счет придания ему способности преодолевать вето
отдельных недовольных участников, тормозивших принятие реше-
ний.
В целях обеспечения успешного функционирования и коорди-
нации системы общей внешней политики безопасности ЕС преду-
смотрено учреждение в его рамках специального органа раннего опо-
вещения и политического планирования, введение поста Генераль-
ного секретаря Европейского совета — Высокого представителя по
общей внешней политике безопасности, в функции которого входит
ведение переговоров с третьими сторонами от имени Европейского
совета. Европейский совет наделяется правом заключать междуна-
родные договоры в рамках компетенции ЕС на основе единогласия
государств-членов. При этом он руководствуется рекомендациями
председательствующего государства.
Отказ Великобритании осенью 1998 г. от своего оппозиционно-
го курса в отношении европейского военно-политического сотруд-
ничества открыл путь для интеграции Западноевропейского союза
в Европейский союз и развития европейской политики безопаснос-
ти и обороны.
В рамках данной политики началась реализация франко-британ-
ского плана по созданию Европейских сил быстрого реагирования
и датско-нидерландской программы формирования Европейского
полицейского корпуса. Согласно первому плану предусматривалось
создание Европейских сил быстрого реагирования, способных
разворачивать в двухмесячный срок воинский контингент числен-
ностью 50—60 тыс. человек для проведения гуманитарных и миро-
творческих акций. В апреле 1999 г. данный проект был поддержан
Вашингтонским саммитом НАТО. Датско-нидерландская инициа-
тива предполагала формирование к 2003 г. Европейского полицей-
ского корпуса численностью до 5 тыс. человек для выполнения не-
свойственных вооруженным силам функций по защите гражданс-
кого порядка и права в зонах кризисов. Европейский полицейский
корпус должен быть способен развернуть в тридцатидневный срок
16
до 1 тыс. полицейских. Именно на эти силы было возложено вы-
полнение решения Совета ЕС о посылке в 2003 г. в Боснию и Гер-
цеговину полицейской миссии, которая заменила размещенный там
миротворческий контингент ООН.
Возможность предоставления сил и средств НАТО для проведе-
ния европейских операций ЕС обсуждалась в ходе непростых пере-
говоров между двумя организациями, которые завершились 16 де-
кабря 2002 г. подписанием совместной Декларации НАТО и ЕС по
европейской политике безопасности и обороны. Признавая за НАТО
ведущую роль в поддержании безопасности в Европе, ЕС получил в
рамках европейской политики безопасности и обороны признание
и право доступа к средствам планирования НАТО, включая доступ к
штабу Главнокомандующего вооруженными силами НАТО в Евро-
пе в г. Монсе (Бельгия). Что касается доступа ЕС к военным ресур-
сам НАТО, то здесь проблема еще очень далека от своего разреше-
ния.
Сотрудничество в области внутренних дел и правосудия. На-
чало сотрудничеству в области внутренних дел и правосудия было
положено в 1975 г. созданием межправительственной группы
ТРЕВИ (TREVI group — международный терроризм, радикализм,
экстремизм, насилие) в составе министров внутренних дел госу-
дарств-членов ЕЭС. Функции этой организации включали в себя
борьбу с терроризмом, пограничный контроль, регулирование им-
миграционных потоков, пресечение нелегальной транспортировки
и торговли наркотиками.
С середины 1980-х гг. государства-члены ЕС взяли курс на по-
стоянную координацию политики в области внутренних дел. В 1985 г.
было подписано Шенгенское соглашение между Францией, Герма-
нией, Бельгией, Люксембургом и Нидерландами о постепенной от-
мене контроля на внутренних границах ЕС, а в 1986 г. организована
специальная рабочая группа по иммиграции (Ad Hoc Immigration
Group) для изучения дел и координации действий по предоставле-
нию политического убежища.
Решения по вопросам правосудия и внутренних дел принимают-
ся на основе межправительственного сотрудничества стран Союза
по следующим направлениям:
— политика предоставления политического убежища;
17
— контроль над внешними границами Союза;
— иммиграционная политика;
— таможенное сотрудничество;
— сотрудничество в области гражданского и уголовного права;
— сотрудничество национальных полицейских служб, создание
Европейского полицейского ведомства.
Участие наднациональных институтов ЕС в решении этих воп-
росов сведено к минимуму. Для проведения скоординированной по-
литики в этих областях был создан Совет министров внутренних дел
и юстиции стран ЕС, под эгидой которого начаты совместные поли-
цейские акции, направленные, в частности, на борьбу с распрост-
ранением наркотиков.
Стратегия реализации сотрудничества в области внутренних дел
и правосудия была закреплена Амстердамским договором и конк-
ретизирована решениями Венского (1998), Тамперского (1999) и
Брюссельского (2001) саммитов ЕС, взявших обязательства по
борьбе с наиболее опасными преступлениями: организованной пре-
ступностью, торговлей людьми, преступлениями против детей, не-
законной торговлей оружием и наркотиками, коррупцией и мошен-
ничеством, а также международным терроризмом.
Для реализации заявленных целей планировалось к 2004 г. на-
делить правом выдачи европейского ордера на арест специально
созданное ведомство — Евроюст, своего рода прообраз Европей-
ской генеральной прокуратуры, состоявшее из прокуроров нацио-
нальных государств, судей высокого ранга и офицеров полиции.

1.3. Финансовые и правовые инструменты


Европейского союза

Важнейшим финансовым инструментом является общий


бюджет ЕС. В 2000 г. он составил 93,3 млрд евро, что соответствует
примерно 2,5% общих государственных расходов государств-членов.
С 1967 г. в бюджете ЕС были объединены бюджеты трех евро-
пейских сообществ (ЕОУС, Евратом, ЕЭС). Изначально бюджет
формировался за счет взносов государств-членов, однако решени-
18
ем Совета ЕЭС от 21 апреля 1970 г. создаются собственные финан-
совые ресурсы ЕС. Они складываются из таможенных пошлин на
импорт; отчислений государств-членов в размере 0,75% собирае-
мого налога на добавленную стоимость (НДС); отчислений госу-
дарств-членов, устанавливаемых в соответствии с величиной их ва-
лового национального продукта (ВНП).
В целях соблюдения жесткой бюджетной дисциплины предель-
ная величина общего бюджета ЕС на период с 2000 по 2006 г. уста-
новлена на уровне 1,27% совокупного ВНП государств-членов.
Почти половина бюджетных средств идет на проведение общей
сельскохозяйственной политики. Вместе с тем по сравнению с 1960 и
1970 гг. доля аграрных расходов существенно сократилась, тогда как
возросли расходы ЕС на региональную и социальную политику.
Из общего бюджета частично финансируются и другие направ-
ления внутренней политики ЕС, например, научно-техническое,
транспортное и пр., внешняя политика, оказывается гуманитарная
и продовольственная помощь нуждающимся странам мира. Поми-
мо этого с 2000 г. ежегодно более 3 млрд евро расходуется на осу-
ществление проектов технического и структурного развития стран,
готовящихся к вступлению в ЕС, что составляет около 40% всех
расходов на внешнюю политику ЕС.
Важнейшие бюджетные статьи реализуются через специальные
структурные фонды ЕС: Фонд ориентации и гарантий в области сель-
ского хозяйства, ответственный за реализацию общей сельскохозяй-
ственной политики ЕС; Фонд регионального развития, ответствен-
ный за программы помощи регионам, отстающим в своем развитии
(например, пораженных структурным кризисом в промышленности);
Социальный фонд, стимулирующий переквалификацию работников
в регионах и отраслях с высоким уровнем безработицы, а также от-
вечающий за профессиональное обучение молодежи; Фонд содействия
экономическому сближению государств-членов (Фонд сплочения),
созданный в соответствии с Маастрихтским договором и ориентиро-
ванный на развитие стран с наименьшими показателями ВВП на душу
населения. Существует также специальный финансовый инструмент
содействия рыболовству, через который выделяются средства для
повышения конкурентоспособности предприятий, связанных с рыбо-
ловным промыслом в прибрежных районах ЕС.
19
В рамках ЕЭС в 1958 г. был образован другой важнейший финан-
совый инструмент ЕС — Европейский инвестиционный банк, спо-
собствующий реализации долгосрочных инвестиционных проектов.
Таблица 1
Бюджет Европейского союза

Доход Расход
Статья дохода Статьи расхода,
1992 г. 2000 г. 2000 г. млн бюджета,
евро %

Налоги на импорт 3,3 2,3 Общая сельско- 40 994 43,9


сельскохозяйст- хозяйственная
венной продукции политика

Таможенные 18,9 13,0 Структурные 32 678 35,0


пошлины фонды и Фонд
сплочения

Отчисления от 58,0 38,1 Другие направле- 6028 6,5


НДС ния внутренней
политики

Отчисления, за- 13,9 42,3 Внешняя поли- 4825 5,2


висящие от раз- тика
меров ВНП

Другие 5,8 4,3 Помощь странам- 3167 3,4


кандидатам

Итого 100,0 100,0 Содержание ад- 4725 5,1


министративного
аппарата

Другие 906 0,9

Итого 93 323 100,0

Рассчитано по: The Community budget: Facts in figures. Brussels; Luxembourg,


2000. P. 79.

20
Правовым инструментом реализации политики ЕС является
право Сообщества — acquis communautaire, включающее боль-
шое количество действующих нормативных документов, в том числе
неписаные нормы, т.е. общие принципы права и сложившиеся тра-
диции взаимодействия институтов Сообщества между собой и с
органами государств-членов. Принятие этого законодательства в
полном объеме непременное условие вступления любого государ-
ства в ЕС.
Право Сообщества можно разделить на три большие группы
документов:
1) учредительные договоры и приложенные к ним документы:
декларации, протоколы, поправки, а также договоры о вступлении
в ЕС — первичное (договорное) право;
2) регламенты, директивы, рекомендации, общие и индивиду-
альные решения, подготовленные различными органами ЕС, — вто-
ричное право;
3) международные соглашения ЕС с третьими странами — меж-
дународное право.
Главенствующая роль принадлежит первичному праву — меж-
государственным договорам об учреждении и функционировании
Европейского союза: Парижский (1951), два Римских договора
(1957), Единый европейский акт (1986), Маастрихтский (1992),
Амстердамский (1997) и Ниццский договоры (2000). В них провоз-
глашаются основные цели ЕС, порядок формирования и деятель-
ности институтов, компетенция ЕС. К этой категории относятся не-
которые второстепенные акты, такие как Договор об учреждении
единого Совета и единой Комиссии (1965), Акт о выборах в Евро-
пейский парламент (1976), Соглашение о едином экономическом
пространстве (1994), договоры о вступлении в ЕС новых членов и
некоторые другие.
Вторичное право ЕС составляют нормативные акты, принятые
институтами ЕС в пределах их компетенции. Договор о ЕС выделя-
ет пять разновидностей юридических документов, которые могут
быть приняты его институтами.

21
Регламент (regulation) является актом общего характера. Он
обладает универсальным действием и подлежит прямому примене-
нию в полном объеме. Иначе говоря, регламент вступает в силу с
момента, указанного в тексте, на всей территории Сообщества и
обязателен во всех своих элементах для всех субъектов права. Он
вводится в действие без участия или согласия национальных орга-
нов власти. Регламенты регулируют общие вопросы, имеющие зна-
чение для всех государств-членов (например, о создании единой ва-
люты или о введении импортных квот и т.п.).
Директива (directive) в отличие от регламента не обладает уни-
версальным действием, поскольку имеет конкретных адресатов —
одно или несколько государств-членов. Директива определяет цели
или результаты законотворческого процесса, которых государства-
члены обязаны достичь. Конкретные методы выполнения задачи
остаются на усмотрение национальных органов. Например, руко-
водствуясь директивой о борьбе с легализацией незаконных дохо-
дов, все государства-члены ввели в национальное законодательство
соответствующие нормы, однако сферы их применения, механизм
взаимодействия банковских и полицейских служб, а также мера от-
ветственности в государствах-членах заметно различаются. Дирек-
тива вступает в силу посредством включения ее положений в наци-
ональное законодательство, для этого государствам-членам отво-
дится определенный срок. Однако в некоторых случаях директива
может применяться напрямую: юридические и физические лица,
защищая свои интересы, вправе апеллировать к директиве, если она
не была в установленный срок включена в национальное законода-
тельство.
Решение (decision), как и директива, имеет конкретных адреса-
тов: ими могут быть как государства-члены, так и другие субъекты
права. Решение предписывает совершить конкретные действия и
обязательно в полном объеме для тех, кому оно адресовано. Как
правило, оно принимается для урегулирования возникшей конкрет-
ной проблемы (например, для введения антидемпинговых пошлин,
разрешения или запрета на слияние компаний, оказания экстрен-
ной помощи третьим странам и т.п.).
Рекомендация (recommendations) и заключение (opinions) не
обладают обязательной силой, это рекомендательные акты, декла-
22
рирующие позицию институтов Сообщества по тому или иному воп-
росу.
Международные соглашения ЕС с третьими странами и между-
народными организациями являются составной частью права Сооб-
щества и обязательны как для институтов ЕС, так и для государств-
членов. Наряду с основополагающими договорами и вторичным за-
конодательством, международные соглашения имеют приоритет над
национальными законами и являются актами прямого применения и
прямого действия, если только суть самих соглашений не предусмат-
ривает иного.
При этом различают соглашения, заключаемые между Сообще-
ством и внешними странами, когда предмет договора полностью
входит в компетенцию ЕС (например, торговые соглашения или со-
глашения об ассоциации), и так называемые смешанные договоры,
заключаемые между, с одной стороны, действующими совместно
Сообществом и государствами-членами, а с другой — с третьими
странами (например, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве
между РФ и ЕС, 1994 г.). Для вступления в силу первого типа дого-
воров достаточно их одобрения институтами ЕС, для второго — до-
говоры должны быть не только одобрены институтами ЕС, но и ра-
тифицированы государствами-членами в соответствии с их консти-
туционными процедурами.

1.4. Институты Европейского союза


и процесс принятия решений

Для реализации своей политики ЕС имеет разветвлен-


ную институциональную структуру, элементы которой формируют-
ся двумя способами: одни институты состоят из лиц, действующих в
качестве официальных представителей государств-членов; дру-
гие — из лиц, предлагаемых национальными правительствами, но
действующих от имени всего Сообщества. В настоящее время глав-
ными органами управления ЕС являются: Европейский совет, Со-
вет ЕС, Европейская комиссия, Европейский парламент и Суд ЕС.
Имеются также вспомогательные и консультативные органы: Эконо-

23
мический и социальный комитет, Комитет регионов и Счетная па-
лата (или Палата аудиторов).
Европейский совет (European Council) образован в 1974 г.
С 1986 г. его статус был официально закреплен в Едином европей-
ском акте. В его состав входят главы государств и правительств
стран-членов ЕС, а также председатель Европейской комиссии. По
регламенту Европейский совет заседает дважды в год, фактичес-
ки — четыре раза в год (по две встречи на каждое полугодовое пред-
седательство страны-члена). В ходе этих встреч обсуждаются об-
щая ситуация и важнейшие политические проблемы Союза, со-
стояние мировой экономики и международных отношений,
определяются приоритетные направления деятельности, принима-
ются программы и решения стратегического характера. В случае
необходимости созываются внеплановые заседания, посвященные,
как правило, одному вопросу, требующему принятия политического
решения. Заседания проходят под председательством главы или
премьер-министра того государства, которое в данное полугодие
председательствует в Совете. Итоги дискуссий и принятые реше-
ния доводятся до всеобщего сведения в виде соответствующих по-
литических заключений председательствующей стороны (Presidency
conclusions). Формально такие заключения являются политическим
документом, который в последующем трансформируется в право-
вые акты и решения, принимаемые соответствующими института-
ми ЕС.
Совет ЕС, или Совет министров (Council), — высший зако-
нодательный орган ЕС.
Функции. Совет обладает правом принятия решений, обес-
печивает координацию общей экономической политики госу-
дарств-членов, осуществляет общее руководство бюджетом (со-
вместно с парламентом), заключает международные соглашения.
Состоит из представителей государств-членов ЕС — министров
национальных правительств. Существует более 25 различных
отраслевых советов.
Организационная структура. Подготовка сессий Совета осу-
ществляется в Брюсселе Комитетом постоянных представителей
государств — КОРЕПЕР (COREPER) — в составе глав нацио-

24
нальных делегаций при Сообществе. КОРЕПЕР проводит предва-
рительное обсуждение вопросов, выносимых на Совет, что обеспе-
чивает непрерывность функционирования последнего. Генеральный
секретариат, также работающий в Брюсселе, готовит решения Со-
вета и контролирует их выполнение.
Европейская комиссия (European Commission) — исполнитель-
ный орган ЕС, обладающий одновременно правом законодательной
инициативы.
Функции. Комиссии принадлежит право законодательной ини-
циативы. Она разрабатывает законодательные предложения и на-
правляет их в Совет, контролирует дальнейший процесс законо-
творчества, следит за применением законодательных актов, при-
нятых Советом. В случае нарушений может прибегнуть к санкциям,
например, передать дело в суд. Принимает самостоятельные ре-
шения в таких сферах, как сельское хозяйство, торговля, транс-
порт, обеспечивает функционирование единого внутреннего рын-
ка, защиту окружающей среды и т.д.; исполняет бюджет и управ-
ляет фондами ЕС. Кроме того, выполняет дипломатические функции
ЕС за рубежом, располагая сетью представительств (в том числе
и в Москве).
Состав. Комиссия состоит из 27 членов (по два представителя
от Франции, Германии, Италии, Испании и Великобритании, по од-
ному — от остальных государств-членов). Они назначаются на пять
лет национальными правительствами, но в выполнении своих обя-
занностей полностью независимы. Кандидатуры утверждаются Ев-
ропейским парламентом. Состав ныне действующей Комиссии при-
ступил к работе 22 ноября 2004 года.
Организационная структура. Комиссия состоит из 26 гене-
ральных директоратов (Directorate-General), ведающих отдельны-
ми направлениями деятельности ЕС, включая отношения с третьи-
ми странами. Например, Генеральный директорат XVI занимается
вопросами проведения политики сплочения, Генеральный директо-
рат VIII — вопросами развития сотрудничества с государствами
Африки, Карибского моря и Тихоокеанского региона, участниками
Ломейских конвенций. В штате Комиссии, самом большом учреж-
дении ЕС, насчитывается 15 тыс. служащих.

25
Место и время проведения заседаний. Комиссия собирается
один раз в неделю в Брюсселе.
Европейский парламент (European Parliament) — консуль-
тативно-законодательный орган ЕС. Он состоит из представите-
лей государств-членов, избираемых прямым голосованием в этих
странах.
Функции. Осуществляет функции консультаций и контроля; ут-
верждает бюджет и заключает межгосударственные соглашения;
одобряет или вносит поправки в принимаемые правовые акты и
бюджет ЕС.
Полномочия в области контроля. Комиссия подотчетна
парламенту. Парламент может принимать санкции в отношении
Комиссии, например, вынести ей вотум недоверия, заставить ее
уйти в отставку. К примеру, в 1999 г. сложилась ситуация, когда
в результате расследования был опубликован доклад Жака Сан-
тера о злоупотреблениях служебным положением некоторых чле-
нов Европейской комиссии. Это привело к коллективной отстав-
ке и назначению нового состава Комиссии под руководством Ро-
мано Проди. С июля 2004 г. Президентом Европейской комиссии
является Жозе Мануэль Дюрао Баррозу.
Парламенту отведена ведущая роль при назначении председа-
теля и членов Комиссии. Он контролирует деятельность Совета по-
средством рассмотрения программ и отчетов председательствующе-
го в Совете государства-члена.
Законодательные полномочия. Римский договор 1957 г. от-
водил парламенту исключительно консультативную роль. С течени-
ем времени его полномочия были значительно расширены. В со-
временных условиях предусматривается участие Европарламента в
законодательном процессе через обязательные процедуры взаимо-
действия с Комиссией и Советом, в частности, через консультации,
совместное принятие решений, выражение согласия.
Полномочия в области бюджета. Процедура принятия бюд-
жета, предусматривающая два чтения в парламенте, позволяет ему
вносить поправки в разработанный Советом проект. В исключи-
тельных случаях он может отклонить бюджет в целом, если его
мнение не было учтено. Парламент дает заключение о деятельно-

26
сти Комиссии по выполнению бюджета (на основе выводов пала-
ты аудиторов).
Состав. Количество депутатов, избираемых в разных государ-
ствах, зависит от численности населения в соответствующей стра-
не, хотя и не строго пропорционально. Так, в Германии в состав Ев-
ропарламента избирается 99 человек, а в Люксембурге — 6. Об-
щее число депутатов Европарламента в настоящее время составляет
в соответствии с Ниццинским договором 785 человек (в прошлом,
до вступления в Европейский Союз в 2004 году 10 новых государств
их было 626, а до вступления в 2007 году Болгарии и Румынии —
732). После следующих выборов в 2009 году состав Парламента в
результате реорганизации сократится до 736 человек.
С 1979 г. парламент избирается прямым голосованием. Срок
полномочий депутатов составляет пять лет. Последние выборы со-
стоялись в 2004 г.
Место и время проведения сессий. Ежемесячные пленарные
сессии проходят в Страсбурге, дополнительные сессии и заседания
комиссий — в Брюсселе. Генеральный секретариат работает в Люк-
сембурге.
Организационная структура. Члены парламента объединя-
ются в политические группы, количество и наименование которых
меняли уже несколько раз. Самые многочисленные — группа партии
европейских социалистов и группа христианских демократов.
Деятельность парламента осуществляется под руководством
Бюро, состоящего из председателя и 14 вице-председателей, изби-
раемых на два с половиной года. Повестка дня сессий определяется
конференцией председателей. Депутаты распределяются по 20 ко-
миссиям, ведающим отдельными направлениями деятельности ЕС.
Межпарламентские делегации поддерживают связи с национальны-
ми парламентами всего мира.
Суд европейских сообществ (Court of Justice of the European
Communities) обеспечивает единообразное применение и толкова-
ние права ЕС на всей его территории. Однако компетенция Суда не
распространяется на новые сферы деятельности Европейского со-
юза, учрежденные Маастрихтским договором 1992 г., — общую
внешнюю политику и политику безопасности, а также сотрудниче-

27
ство государств-членов в области правосудия и внутренних дел, от-
носящихся к сфере межгосударственных отношений.
Функции. Суд ЕС рассматривает вопросы, связанные с испол-
нением норм права Сообщества. Решения Суда не могут быть ос-
порены и подлежат безусловному исполнению.
Состав. Суд состоит из 27 судей (по одному от каждого госу-
дарства) и 8 юридических советников (число последних может быть
увеличено единогласным решением Совета). Они назначаются на
шестилетний срок правительствами государств-членов и независи-
мы в выполнении своих обязанностей. Председатель Суда избира-
ется судьями на три года. Каждые три года частично обновляется
состав судей и юридических советников.
Место пребывания — Люксембург.
В 1989 г. в соответствии с Единым европейским актом в помощь
Суду ЕС дополнительно учрежден Суд первой инстанции (Court of
the First Instance). Ему передано рассмотрение некоторых исков,
выдвигаемых против институтов и органов ЕС отдельными лицами
и компаниями, споров, касающихся правил конкуренции, трудовых
споров, применения антидемпинговых процедур, рассмотрение дел,
связанных с функционированием Договора о Европейском сообще-
стве угля и стали. Правовое содержание этих решений может быть
обжаловано в Суде ЕС. Суд первой инстанции состоит из 27 судей,
назначаемых таким же образом, как и в Суде ЕС.
Счетная палата (палата аудиторов) (The Court of Auditors) со-
здана в 1975 г. для аудиторской проверки бюджета ЕС и его учреж-
дений.
Функции. Проверяет отчеты о доходах и расходах ЕС и всех его
институтов и органов, имеющих доступ к фондам ЕС; следит за каче-
ством управления финансами; после завершения каждого финансо-
вого года составляет доклад о своей работе, а также предоставляет
Европарламенту и Совету заключения или замечания по отдельным
вопросам (по просьбе институтов или по собственной инициативе);
помогает Европарламенту контролировать исполнение бюджета ЕС.
Состав. Палата состоит из представителей государств-членов
(по одному от каждого государства-члена), назначаемых Советом
единогласным решением на шестилетний срок и полностью незави-
симых в исполнении своих обязанностей.
28
Место пребывания — Люксембург.
Экономический и социальный комитет (Economic and Social
Committee) — консультативный орган ЕС. Образован в соответ-
ствии с Римским договором.
Функции. Консультирует Совет и Комиссию по вопросам соци-
ально-экономической политики ЕС. Представляет различные сфе-
ры экономики и социальные группы: работодателей, лиц наемного
труда и свободных профессий, занятых в промышленности, сельс-
ком хозяйстве, сфере обслуживания, а также представителей об-
щественных организаций.
Состав. Состоит из 317 членов, называемых советниками (по
24 представителя от Франции, Германии, Италии и Великобрита-
нии, 21 — от Испании, по 12 — от Бельгии, Греции, Нидерландов,
Португалии, Швеции и Австрии, по 9 — от Дании, Ирландии и Фин-
ляндии, 6 — от Люксембурга).
Члены Комитета назначаются Советом единогласным решени-
ем сроком на четыре года. Комитет выбирает из числа своих членов
председателя сроком на два года. После приема в ЕС новых госу-
дарств численность Комитета не будет превышать 350 человек.
Место проведения заседаний. Комитет собирается 1 раз в
месяц в Брюсселе.
Комитет регионов (Committee of the Regions) является кон-
сультативным органом, обеспечивающим представительство ре-
гиональных и местных администраций в работе ЕС. Комитет уч-
режден в соответствии с Маастрихтским договором и действует с
марта 1994 г.
Функции. Консультирует Совет и Комиссию, дает заключения
по всем вопросам, затрагивающим интересы регионов.
Состав. Состоит из 222 членов, представляющих региональ-
ные и местные органы, но полностью независимых в выполнении
своих обязанностей. Количество членов от каждой страны такое же,
как и в Экономическом и социальном комитете. Кандидатуры ут-
верждаются Советом единогласным решением по предложениям
государств-членов сроком на четыре года. Комитет выбирает из чис-
ла своих членов председателя и других должностных лиц сроком на
два года. После приема в ЕС новых государств-членов численность
Комитета не должна превышать 350 человек.

29
Место проведения сессий. Пленарные сессии проходят в Брюс-
селе пять раз в год.
В организационную структуру ЕС входят также Европейский
центральный банк, Европейский инвестиционный банк, институт
Европейского омбудсмана, занимающегося жалобами граждан от-
носительно плохого управления какого-либо института или органа
ЕС, а также 15 специализированных агентств и органов (например,
Европейский мониторинг-центр по борьбе с расизмом и ксенофо-
бией, Европол, Евроюст).

1.5. Процессы принятия решений


в Европейском союзе

Законотворческий процесс в ЕС проходит три этапа: вне-


сение предложения, его обсуждение и принятие решения. Право за-
конодательной инициативы принадлежит Комиссии. Именно она го-
товит проекты решений.
Для разных категорий законодательных и нормативных актов
предусмотрены различный порядок принятия решений и соответ-
ственно различные процедуры взаимодействия между Комиссий,
Советом и парламентом.
Амстердамский договор закрепил четыре основные процедуры.
Процедура согласия парламента, т.е. одобрения или наложе-
ния вето на единогласно принимаемый Советом акт, применяется
при решениях о приеме в ЕС новых государств-членов, определе-
нии задач и полномочий Европейского центрального банка (ЕЦБ),
при заключении международных договоров и др.
Но есть случаи, например, при пересмотре цен на сельскохо-
зяйственную продукцию, когда единогласно принимаемое Советом
решение не требует парламентского согласия. В этом случае исполь-
зуют процедуру консультации. При этом роль парламента огра-
ничивается принятием рекомендаций по законопроекту, которые
Совет может и проигнорировать.
По основной массе вопросов, которые Совет решает квалифи-
цированным большинством, применяется процедура совместно-

30
го решения Совета и парламента. Она распространяется на во-
просы, касающиеся свободы передвижения рабочей силы и услуг,
занятости, защиты прав потребителей, трансъевропейских транс-
портных и энергетических сетей, образования, культуры, здраво-
охранения, охраны окружающей среды, общих принципов контро-
ля. Суть данной процедуры, предусматривающей два парламент-
ских чтения по законопроекту, сводится к тому, что парламент имеет
возможность окончательно отвергнуть абсолютным большинством
голосов решение, сформулированное в Совете. Принять парла-
ментские поправки к законопроекту Совет может, голосуя квали-
фицированным большинством (для принятия поправок, не полу-
чивших одобрения Комиссии, требуется единогласное решение).
При отсутствии должного числа голосов в Совете в пользу парла-
ментской поправки она не принимается.
Гораздо реже применяется процедура сотрудничества Сове-
та с парламентом. Она сохранена только для ряда вопросов, отно-
сящихся к функционированию Экономического и валютного союза.
Как и процедура совместного решения, процедура сотрудничества
предусматривает два парламентских чтения по законопроекту. В этом
случае вето парламента может быть преодолено единогласным ре-
шением Совета. Действуя единогласно, члены Совета могут откло-
нить как поправки к законопроекту, сделанные в парламенте, так и
одобренные Комиссией. Но, так как единогласие в Совете часто
недостижимо, ему фактически проще принять парламентские по-
правки, чем настаивать на собственном варианте законопроекта.
В ходе обсуждения проекта в ряде случаев Совет обращается за
дополнительной консультацией в Экономический и социальный ко-
митет и Комитет регионов.
Окончательное решение по большинству нормативных актов
принимает Совет. Согласно Договору о ЕС решения в Совете при-
нимаются большинством голосов, однако на практике распростра-
нено голосование квалифицированным большинством. В последнем
случае государства-члены имеют следующий вес: Германия, Фран-
ция, Италия, Великобритания — по 10 голосов, Испания — 8, Бель-
гия, Греция, Нидерланды, Португалия — по 5, Австрия, Швеция —
по 4, Ирландия, Дания, Финляндия — по 3, Люксембург — 2. Ито-
го 87 голосов. Акты считаются принятыми квалифицированным
31
большинством при условии, что они собрали по крайней мере 62 го-
лоса «за».
Согласно Ниццской редакции Договора о ЕС с 1 января 2005 г.
при принятии решений голоса государств-членов в Совете имели
следующий вес: Германия, Франция, Италия и Великобритания —
по 29 голосов, Испания — 27, Нидерланды — 13, Бельгия, Греция,
Португалия — по 12, Австрия, Швеция — по 10, Дания, Ирлан-
дия, Финляндия — по 7, Люксембург — 4. Итого 237 голосов. Акты
считаются принятыми квалифицированным большинством при ус-
ловии, что они собрали по крайней мере 169 голосов «за».
С 1 января 2007, когда число государств-членов ЕС достигло
27 для принятия решения квалифицированным большинством, тре-
буется 258 голосов «за».
Ниццский договор вводит в практику голосования в ЕС принцип
двойного большинства, который позволяет сохранить за странами
«большой четверки» (Франция, ФРГ, Великобритания, Италия)
контроль над процессом принятия решений в расширяющемся на
Восток Союзе. Он заключается в том, что в дополнение к перечис-
ленным выше условиям голоса «за» должны представлять те госу-
дарства-члены, суммарное население которых составляет по край-
ней мере 62% общей численности населения ЕС.

1.6. Актуальные проблемы Европейского союза

Расширение ЕС. История европейской интеграции не-


разрывно связана с процессом расширения Сообщества. Так, в
1973 г. к странам-основателям европейских сообществ присоеди-
нились Дания, Ирландия и Великобритания, в 1981 г. — Греция, в
1986 г. — Испания и Португалия, в 1995 г. — Австрия, Финляндия
и Швеция. Первоначально этот процесс касался только неприсо-
единившихся капиталистических стран Западной Европы, в том чис-
ле Швейцарии, Норвегии и Исландии, которые до сих пор отказы-
ваются от членства в Сообществе. Однако после кардинальных из-
менений, произошедших в странах Центральной и Восточной

32
Европы (ЦВЕ) и СССР, повестка расширения стала актуальной и
для этой части континента.
Впервые об этом заговорили на сессии Европейского совета,
состоявшейся в 1988 г. на острове Родео и на Парижском саммите
(1989) «большой семерки» (G-7). Европейская комиссия взяла на
себя функции координатора помощи государствам ЦВЕ. Данная
помощь была структурирована в рамках программы ФАРЕ
(PHARE — Poland and Hungary Assistance for the Restructuring of
the Economy) — Программы помощи реструктуризации экономики
Венгрии и Польши, предназначенной для этих двух восточноевро-
пейских государств, но позже распространенной и на другие страны
ЦВЕ. В 1992 г. Программа была интегрирована в структуру евро-
пейских соглашений и превращена в основной финансовый инстру-
мент подготовки стран ЦВЕ к вступлению в ЕС. Ее основные цели
заключались в оказании помощи и в адаптации национальных зако-
нодательств стран-претендентов к законодательству ЕС и финан-
сировании инвестиционных проектов (до 70% бюджета программы)
на территориях стран-кандидатов.
На сессии Европейского совета в Страсбурге в декабре 1989 г.
Франция внесла предложение (поддержанное не только Сообще-
ством, но и США, Японией и другими государствами ОЭСР) о со-
здании Европейского банка реконструкции и развития. Одновремен-
но Сообщество приступило к либерализации импорта вначале из
Венгрии и Польши, а затем из Болгарии, Чехословакии и Румынии,
доведя его до уровня льготного режима в рамках общей системы
преференций, который обеспечивал беспошлинный ввоз промыш-
ленной продукции.
Следующим этапом расширения зоны европейской интеграции
стало заключение соглашений об ассоциации между ЕС и страна-
ми ЦВЕ, получивших название европейских соглашений. В авгус-
те 1990 г. Европейский совет одобрил предложение Великобрита-
нии об ассоциации стран ЦВЕ с ЕС. В 1992 г. соглашения об ассо-
циации были заключены с Венгрией, Польшей, Румынией и
Болгарией, в 1993 г. — с Чешской Республикой и Словакией, в
1995 г. — с Латвией, Литвой и Эстонией и в 1996 г. — со Слове-
нией.

33
В 1993 г. на заседании Европейского совета в Копенгагене было
принято принципиальное решение о том, что ассоциированные стра-
ны ЦВЕ при наличии волеизъявления с их стороны могут стать чле-
нами Европейского союза, выполнив ряд «копенгагенских крите-
риев членства», в числе которых были названы:
— наличие стабильных институтов, гарантирующих демократию,
правовой порядок, соблюдение прав человека и защиту нацио-
нальных меньшинств;
— наличие рыночной экономики, способной справляться с кон-
куренцией и действием рыночных сил в Союзе;
— готовность принять на себя обязательства членства (acquis
communautaire), включая стремление стать членами Экономичес-
кого и валютного союза.
Установление четких критериев членства для стран ЦВЕ послу-
жило причиной подачи официальных заявлений с просьбой о при-
нятии в члены ЕС Венгрии и Польши в 1994 г., Румынии, Слова-
кии, Латвии, Эстонии, Литвы и Болгарии — в 1995 г., Чехии и Сло-
вении — в 1996 г.
На Эссенской сессии Совета ЕС в 1994 г. была одобрена про-
грамма подготовки этих стран к вступлению в ЕС — Белая книга
«Подготовка ассоциированных стран Центральной и Восточной Ев-
ропы к интеграции во внутренний рынок Европейского союза». На
Мадридской сессии Евросовета в 1995 г. было принято официаль-
ное решение о сроках начала переговоров о вступлении ассоцииро-
ванных стран ЦВЕ.
В течение 1997 г. Европейская комиссия и 11 стран-кандидатов
(10 стран ЦВЕ и Кипр) достигли договоренности относительно ус-
ловий и сроков начала переговоров о вступлении в ЕС. На Люксем-
бургском заседании Европейского совета в декабре 1997 г., назван-
ном саммитом расширения, был оглашен список государств, которые
ближе других подошли к выполнению копенгагенских критериев:
Кипр, Польша, Венгрия, Чехия, Эстония и Словения. Торжествен-
ное открытие переговоров со странами «первой волны» состоялось
30 марта 1998 г. На сессии Европейского совета в Хельсинки в де-
кабре 1999 г. было решено начать переговоры о вступлении в Евро-
союз с оставшимися шестью странами ЦВЕ, с которыми были ра-
нее подписаны европейские соглашения: Словакией, Латвией, Лит-

34
вой, Болгарией, Румынией и Мальтой. Переговоры со странами
«второй группы», или «хельсинкской группы», официально откры-
лись 15 февраля 2000 г. в Брюсселе.
Ниццский договор 2000 г. определил политический вес стран-
кандидатов в составе руководящих органов расширенного ЕС, за-
фиксировав в форме договора о ЕС неизбежность вступления но-
вых стран из Центральной и Восточной Европы. Переговоры по
многим наиболее проблемным статьям права Европейским советом
уже завершены, за исключением Болгарии, Румынии и Турции.
Брюссельский саммит (ноябрь 2002 г.) подтвердил перспективу
вступления в ЕС в 2004 г. Польши, Чехии, Венгрии, Словакии, Лит-
вы, Латвии, Эстонии, Словении, Кипра и Мальты. Он назначил но-
вую дату вступления в ЕС Болгарии и Румынии — 2007 г. В отно-
шении Турции саммит призвал продолжить переговоры о членстве,
с одной стороны, приняв во внимание успехи, достигнутые этой стра-
ной в построении рыночной экономики и демократии, но с другой —
указав на сохранение напряженности с Грецией из-за кипрской про-
блемы и слабый прогресс в области соблюдения прав человека.
Европейский совет заявил, что при условии соблюдения копенга-
генских критериев в области демократии и соблюдения прав чело-
века Европейская комиссия в декабре 2004 г. автоматически начнет
переговоры с Турцией о присоединении.
Реформирование ЕС. Расширение полномочий Европейского
союза в 1990-х гг., прием новых членов из ЦВЕ, изменение полити-
ческого веса Европы в мире потребовали, в свою очередь, реформы
внутренней структуры ЕС и более четкого разграничения его ком-
петенции с государствами-членами.
Традиционно вопрос ревизии договоров проходил в рамках ме-
ханизма межправительственных конференций, что имело место в
период выработки Маастрихтского, Амстердамского и Ниццского
договоров. Однако данная форма подготовки предусматривала боль-
шее участие со стороны правительств государств-членов и в мень-
шей мере учитывала позиции представителей Европейской комис-
сии, депутатов Европейского парламента, депутатов национальных
парламентов, а также представителей других институтов ЕС и много-
численных европейских неправительственных организаций (НПО).

35
Для исправления ситуации и выработки новых предложений к ос-
новополагающим договорам о ЕС была предусмотрена трехступен-
чатая схема подготовки:
1) «всенародное обсуждение», получившее название «диалоги
о будущем Европы», в течение 2001—2002 гг.;
2) заседания Европейского конвента (2002—2003 гг.);
3) созыв очередной Межправительственной конференции стран-
членов ЕС (2003—2004 гг.).
Европейский конвент начал свою работу в начале 2002 г. Его
председателем был избран бывший президент Франции Валери
Жискар д’Эстен. В эту структуру вошли 105 представителей ев-
ропейских институтов, правительств, национальных парламентов
нынешних и будущих государств-членов. Его работа продолжалась
до середины 2003 г. Предложения были переданы на рассмотре-
ние Межправительственной конференции и учтены Европейским
советом при принятии поправок и приеме нового варианта Дого-
вора.
Среди конкретных результатов деятельности Конвента ожида-
ют: предложение нового названия европейского интеграционного
проекта (Европейское сообщество, Европейский союз, Единая Ев-
ропа, Соединенные Штаты Европы), окончательный вариант евро-
пейской Конституции, состоящий из одного или нескольких доку-
ментов (например, Декларация прав и свобод), а также докумен-
тов, определяющих институциональную структуру ЕС и степень их
компетенции; изменения в институциональной структуре Европей-
ского союза.
Европейский союз и Россия. В СССР долгое время относи-
лись резко негативно к европейской интеграции, рассматривая ЕС
как часть военно-политической борьбы между Западом и Восто-
ком. Официальные отношения между СССР и европейскими со-
обществами были установлены лишь в 1988 г., когда Министер-
ство иностранных дел СССР направило вербальную ноту Комис-
сии ЕС с предложением установить официальные отношения.
Взаимное признание открыло путь для подписания 18 декабря
1989 г. соглашения о торговле, коммерческом и экономическом со-
трудничестве между Европейским экономическим сообществом,
Европейским сообществом угля и стали и Евратомом, с одной сто-
36
роны, и СССР — с другой, правопреемником которого стала Рос-
сийская Федерация.
В конце декабря 1991 г. ЕС заявил о признании России и других
новых независимых государств, возникших после распада СССР.
В мае 1992 г. в Москве состоялась первая встреча «Россия — ЕС»
на высшем уровне. Ее главным результатом стала договоренность о
подготовке нового соглашения между ЕС и Россией, которое долж-
но было заменить предыдущее и определить новое качество отно-
шений.
Таким документом стало соглашение о партнерстве и сотруд-
ничестве между Российской Федерацией и ЕС, подписанное на ос-
трове Корфу 24 июня 1994 г. сроком на 10 лет с последующим ав-
томатическим продлением, если одна из сторон не уведомит зара-
нее о его денонсации. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве
охватывает четыре важнейшие сферы взаимоотношений: полити-
ку, экономику, социальную сферу и культуру. Соглашение предус-
матривает:
— развитие отношений партнерства между Россией и ЕС, осу-
ществляемых на основе норм международного права, прав челове-
ка, политических и экономических свобод;
— содействие России в осуществлении политических и эконо-
мических реформ с предоставлением ей статуса страны с «пере-
ходной экономикой» и перспективы создания зоны свободной тор-
говли;
— регулярный политический диалог;
— предоставление режима наиболее благоприятствуемой на-
ции с отменой всех количественных ограничений в торговле, за ис-
ключением секторов, наиболее уязвимых для экономики Сообще-
ства (из них сталь, текстиль — уже отменены); Россия сохраняет за
собой право на протекционистские меры в тех областях экономики,
которые затронуты структурной перестройкой или несут на себе
значительную социальную нагрузку;
— содействие предпринимательской деятельности и связанны-
ми с ней вопросами: трансграничной предпринимательской деятель-
ности учреждений и компаний, инвестиций, платежей и движения
капитала, взаимного предоставления услуг, охраны интеллектуаль-
ной собственности и т.д.;
37
— экономическое сотрудничество, охватывающее около 30 раз-
личных областей, включая промышленную кооперацию, конверсию,
инвестиции, научные исследования и технологические разработки,
сельское хозяйство, энергетику, транспорт, почту и телекоммуни-
кации, информатику, космос, охрану окружающей среды, малый и
средний бизнес, защиту потребителей, социальную сферу, образо-
вание и профессиональное обучение, региональное развитие, стан-
дартизацию, статистику, туризм и т.д.
— развитие культурного сотрудничества с целью укрепления
связей между странами с помощью свободного обмена информаци-
ей, взаимного изучения языков и культур, доступа к культурным цен-
ностям и т.п.
Данные направления сотрудничества были подтверждены и раз-
виты в принятой на Кельнском саммите ЕС в июне 1999 г. общей
стратегии ЕС в отношении России и ответной стратегии России в
отношении Европейского союза, представленной Президентом РФ
В.В. Путиным на Тамперском саммите ЕС в декабре 1999 г.
Отношения России с Европейским союзом затрагивают комп-
лексно все основные направления политики сообщества. Так, в рам-
ках «первой опоры» разрабатывается концепция энергодиалога и
«общего европейского экономического пространства».
Решение начать регулярный энергодиалог, инициатором кото-
рого выступил Брюссель, было принято на Парижском саммите
«Россия — ЕС» в октябре 2000 г. Проект уже прошел экспертную
стадию. При этом остаются нерешенными вопросы увеличения по-
ставок российского ядерного топлива и газа.
Разработка концепции «общего европейского экономического
пространства», начатая в соответствии с решениями саммитов «Рос-
сия — ЕС» в мае—октябре 2001 г., находится пока на экспертной
стадии и в перспективе может привести к тесному сотрудничеству в
секторах энергетики, науки и техники, транспорта, экологии при
условии общей либерализации торговли, упрощения торговых про-
цедур и гармонизации их режимов (технические стандарты и серти-
фикация, транспорт, таможенное дело, финансовые рынки и т.д.).
Открытыми остаются вопросы о расширении использования
Россией евро, подписании новых соглашений о торговле сталью, о

38
рыболовстве, фармацевтике, положения о едином режиме разре-
шения торговых споров, о полетах «шумных» российских самоле-
тов в страны-члены ЕС (в 2002 г. разрешены лишь чартерные рей-
сы в нестоличные города).
В рамках политического сотрудничества сложилась многоуров-
невая и стабильная система консультаций в виде двухсторонних сам-
митов и заседаний Совета сотрудничества (дважды в год), встреч на
уровне «Председатель Правительства России — Председатель Ко-
миссии ЕС» (по согласию сторон), встреч старших должностных лиц
и экспертов. Тематика консультаций давно уже вышла за пределы
двухсторонних отношений и охватывает многие международные про-
блемы, включая вопросы безопасности, международного террориз-
ма и т.д., подтверждением чего является совместная Декларация
об укреплении диалога и сотрудничества по политическим
вопросам и вопросам безопасности, принятая в октябре 2000 г.
на саммите «Россия — ЕС» в Париже. Определенный потенциал
для сотрудничества эксперты усматривают в развитии диалога в
формате «ЕС — Россия — США» и подключении России к совме-
стному решению таких вопросов, как управление гражданскими кри-
зисами (последствия природных и техногенных катастроф; ЕС трудно
желать лучшего партнера, чем российское МЧС), миротворческие
операции (уже есть совместный практический опыт на Балканах и
собственно оборонная политика, где Россия при определенных ус-
ловиях могла бы пойти на военно-техническое сотрудничество с ЕС).
Политическое сотрудничество включает в себя ряд межрегио-
нальных интеграционных проектов, осуществляемых под эгидой
ЕС. Крупнейшим из них является «Северное измерение», кото-
рое финансируется Европейским инвестиционным банком эколо-
гических проектов в российском секторе Балтики (системы кана-
лизации и водоочистки в Санкт-Петербурге и Калининграде). Для
развития проектов приграничного сотрудничества было получено
согласие на разовое объединение средств программ ТАСИС и
ИНТЕРРЕГ (программы развития межрегионального сотрудниче-
ства ЕС).
На юге европейской субрегиональной интеграции, включаю-
щей Средиземноморье, Россия добивается своего выборочного

39
участия в программах МЕДА и выступает за развитие контактов
между ЕС и Организацией Черноморского экономического сотруд-
ничества.
В сфере внутренних дел и правосудия обе стороны активно со-
трудничают, хотя это направление новое для самого ЕС. Налажены
регулярные контакты таможенных органов сторон, в том числе по
борьбе с контрабандой, незаконным оборотом наркотиков и двой-
ным декларированием грузов. Установлены контакты между право-
охранительными органами России и Европолом, принят совмест-
ный план действий по борьбе с международной организованной пре-
ступностью.
Сложнее обстоит дело с учетом законных интересов России при
расширении ЕС, включая особые проблемы Калининграда. Эффект
такого расширения для нашей страны неоднозначен: он порождает
существенную озабоченность и перечень проблем, который был
передан осенью 1999 г. руководству Европейского союза.
В отношении Калининграда предстоит решить проблемы тран-
зита, виз, энергоснабжения и рыболовства этого будущего экскла-
ва, окруженного территорией ЕС. Евросоюз готов пойти на опреде-
ленную либерализацию шенгенского режима для России, в том числе
для служебных поездок и в отношении резидентов Калининградской
области, что было реализовано во время проведения Брюссельско-
го саммита Россия — ЕС в ноябре 2002 г. По итогам саммита было
опубликовано совместное заявление России и Европейского союза
«О транзите между Калининградской областью и остальной терри-
торией Российской Федерации», в котором предусматривается вве-
дение упрощенного транзитного документа, облегчающего транзит
пассажиров по территории Литовской Республики.
Однако при этом выдвигается встречное условие — подписать
двустороннее соглашение о реадмиссии нелегальных мигрантов,
проникающих в ЕС с территории России, а также о расширении сети
консульских учреждений Литовской Республики. Ввиду необустро-
енности российских границ в зоне СНГ и высокой стоимости депор-
тации выдворяемых к нам мигрантов в страны их происхождения
Россия пока не готова взять на себя столь далеко идущие обяза-
тельства в этой области.

40
Список рекомендуемых сайтов и литературы
1. www.europa.eu.int — официальный сайт Европейского союза.
2. www.eur.ru — официальный сайт представительства Европейской ко-
миссии в России.
3. Борко Ю.А. Что такое Европейский союз. М., 2000.
4. Договор о Европейском союзе. Консолидированная версия. М., 2001.
5. Европейский союз: Путеводитель. М., 2003.
6. Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. М., 2003.

41
Часть 2. ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО: ПОНЯТИЕ,
СУЩНОСТЬ, ОСОБЕННОСТИ

2.1. Формирование интеграционных объединений


и становление европейского права

Идеи европейского единства насчитывают многовековую


историю. Однако свои реальные очертания и материальное вопло-
щение они получили лишь в середине прошлого столетия. Именно в
этот период формируются первые крупные интеграционные объе-
динения на Европейском континенте. В 1949 г. образован Совет Ев-
ропы. Его учредителями стали 10 европейских стран. В 1950 г. была
подписана Европейская конвенция о защите прав человека и основ-
ных свобод. На основе этой Конвенции учрежден Европейский суд
по правам человека. Суд стал первым наднациональным европей-
ским судебным органом. Он наделен обязательной юрисдикцией в
области защиты прав и свобод, гарантируемых конвенцией.
В 1996 г. в состав Совета Европы вошла Российская Федера-
ция. С 5 мая 1998 г., после ее ратификации, вступила в действие в
отношении РФ Европейская конвенция, и Россия признала тем са-
мым обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам че-
ловека. В рамках Совета Европы разработаны десятки конвенций
по вопросам правового, социального, культурного и гуманитарного
сотрудничества европейских государств. В их числе Конвенция о
борьбе против пыток, Социальная хартия, Декларация о местном
самоуправлении и десятки других актов, многие из которых ратифи-
цированы подавляющим большинством европейских государств и
вступили в силу. На уровне Совета Европы успешно функциониру-
ют созданные на основе его устава институты. Главные из них —
Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) и Комитет ми-
нистров Совета Европы. Комплекс правовых норм, возникших в
результате образования и жизнедеятельности Совета Европы, и в
особенности в результате активной судебной практики Европейс-
кого суда, часто именуют в литературе правом Совета Европы.

42
Совет Европы и Европейский суд стали основой и ядром форми-
рования европейской системы защиты прав человека. Ее важней-
шими правовыми компонентами служат постановления и опреде-
ления Европейского суда по правам человека, обеспечивающие ис-
толкование и применение Конвенции.
Совет Европы лишь отчасти воплощал в себе идею европейско-
го единения народов и объединения европейских государств. Он был
задуман и остается прежде всего международной организацией, ос-
новывающей свою деятельность на международно-правовых актах.
Наднациональный характер его деятельности определяется особым
статусом Европейского суда по правам человека. Именно Суд воп-
лощает в себе идею наднациональности в рамках европейской сис-
темы защиты прав человека.
Дальнейшему углублению процесса интеграции способствова-
ло подписание в 1950-е гг. учредительных договоров, положивших
начало формированию интеграционных объединений и европейского
интеграционного права. В 1951 г. шесть государств — Франция,
Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург (страны Бенилюкса) и
ФРГ — подписали Парижский договор об образовании Европейс-
кого объединения угля и стали (ЕОУС). Впервые управление важ-
нейшим экономическим комплексом, образующим основу тяжелой
индустрии и отчасти вооружений, передали в ведение международ-
ной организации и созданных в ее рамках независимых наднацио-
нальных институтов. Одной из главных задач этого объединения ста-
ло создание общего рынка угля и стали. В системе институтов, осу-
ществлявших руководство и управление ЕОУС, важнейшая роль
отводилась высшему руководящему органу. Он состоял из формаль-
но независимых представителей, наделенных весьма широкими пол-
номочиями. В рамках ЕОУС был учрежден также независимый су-
дебный орган, призванный разрешать споры и коллизии, возникав-
шие при решении проблем, связанных с созданием общего рынка
угля и стали. Свою деятельность ЕОУС распространяло на сравни-
тельно небольшой, хотя и весьма важный сегмент национальной эко-
номики, передававшийся в ведение международной организации.
Значение и опыт ЕОУС, однако, имели существенно важное значе-
ние для последующего развития интеграционных процессов. Евро-

43
пейское объединение угля и стали стало своего рода опытным по-
лем, первой строительной площадкой, где проверялись идеи интег-
рационного строительства, которые выдвигали и отстаивали различ-
ные политические силы.
Предпринятая несколько позднее попытка образования военного
и политического объединения тех же государств окончилась неуда-
чей. Более успешным оказалось продвижение экономического вза-
имодействия. В 1957 г. в Риме были подписаны два договора, кото-
рые учреждали Европейское сообщество по атомной энергии (Ев-
ратом) и Европейское экономическое сообщество (ЕЭС). Согласно
этим договорам в ведение Сообществ переходило решение важней-
ших экономических и отчасти социальных проблем, которые до это-
го находились в исключительном ведении национальных суверен-
ных государств. Сообщества, учрежденные на основе международ-
ных договоров, наделялись свойствами и качествами, которые
выходили далеко за пределы ординарной международной организа-
ции. В рамках переданных им суверенных прав и полномочий они
осуществляли широкую и многогранную деятельность, направлен-
ную на достижение задач и целей интеграции. Одной из важнейших
задач ЕЭС становилось построение общего рынка (отсюда часто ис-
пользуемое для этого интеграционного образования обозначение
«Общий рынок»). Его построение начиналось с создания Таможен-
ного союза, который был реализован уже к 1962 г. Строительство
общего рынка предполагало реализацию четырех основных свобод.
Это свобода движения лиц, товаров, услуг и капиталов. В рамках
интеграционных образований формируются органы наднациональ-
ного и межнационального сотрудничества, которые практически со-
храняют свою значимость и статус по настоящее время. Созданные
первоначально раздельно для каждого из сообществ, они образова-
ли в последующем единую систему. Ее звеньями выступают такие
институты, как Совет, Комиссия, парламент и Суд. Совет, который
согласно договорам стал высшим руководящим органом Сообществ,
представлял собой институт межнационального (межгосударствен-
ного) сотрудничества. Он состоял из руководителей исполнитель-
ной власти каждого из государств-членов объединения. Наднацио-
нальный характер носили три других института: Комиссия, парла-
мент и Суд.
44
Формирование интеграционных образований неразрывно свя-
зано с созданием самостоятельной правовой системы, обеспечи-
вающей их стабильность и развитие. На основе учредительных до-
говоров создается широкий массив нормативно-правовых актов,
образующих источники права Сообществ. Ими выступают, во-пер-
вых, регламенты, нормативно-правовые акты общего характера,
обязательные для всех субъектов права сообществ. Этими субъек-
тами являются государства-члены Сообществ, институты Сооб-
ществ, а равно физические и юридические лица, находящиеся под
юрисдикцией государств-членов. Во-вторых, директивы — нор-
мативно-правовые акты, определяющие цели и задачи регулиро-
вания, но оставляющие решение вопроса о методах, способах и
формах регулирования за государствами-членами. В-третьих, ре-
шения, акты индивидуального характеры. В становлении права
Европейских сообществ как самостоятельной автономной право-
вой системы и ее утверждении особо важную роль сыграл Суд Ев-
ропейских сообществ. В решениях Суда был разработан вопрос о
характере самой правовой системы, о принципах, которые регу-
лируют взаимоотношения права Сообществ и национального пра-
ва государств-членов, определены общие принципы правовой си-
стемы, их роль и значение. (Право Европейских сообществ неред-
ко именуют в российской литературе, как, впрочем, и в зарубежной,
коммунитарным правом.)
По мере развития интеграционного процесса территориаль-
ные пределы и предметная юрисдикция Сообществ непрерывно
расширяются. Это получает свое закрепление в принятом в
1986 г. Едином Европейском акте. В нем предусмотрен также
переход к строительству единого внутреннего рынка и дано его
четкое определение. Намечены пути перехода к построению Эко-
номического и валютного союза, определено развитие полити-
ческого сотрудничества и созданы условия для перехода к Евро-
пейскому союзу.
В 1992 г. в Маастрихте (Нидерланды) был подписан договор об
образовании Европейского союза. К этому времени в состав Сооб-
ществ входило уже 12 государств. К числу первоначальных участ-
ников прибавились Англия, Ирландия, Дания, Греция, Испания и
Португалия. Маастрихтский договор внес существенные изменения
45
в структурирование интеграционных образований. Согласно дого-
вору Союз учреждался на основе Сообществ, дополненных общей
внешней политикой и политикой безопасности и сотрудничеством
государств-членов в области юстиции и внутренних дел (последняя
формула была затем несколько уточнена и речь идет сегодня о со-
трудничестве полиций и судов в уголовно-правовой сфере). Конст-
рукция, созданная при образовании Европейского союза, получила
название системы трех опор. Первая опора — Сообщества, вто-
рая — сотрудничество в сфере внешней политики и безопасности,
третья — сотрудничество в области правосудия и борьбы с преступ-
ностью.
Европейский союз в целом воспринял систему институтов, ко-
торая уже сложилась в рамках Сообществ. Однако в отличие от
Сообществ, обладающих правами юридического лица, Европейс-
кий союз такими качествами наделен не был. Связано это прежде
всего с тем, что отдельные государства, входящие в Союз, опаса-
лись возможности принятия самостоятельных решений института-
ми в таких областях, как внешняя политика, безопасность, сотруд-
ничество полиций и судов. Соответственно все это нашло отраже-
ние и в правовых установлениях, которые сформулированы в
учредительном акте и актах, его дополняющих и изменяющих. К чис-
лу последних относятся Амстердамский договор 1997 г. и Ниццский
договор 2001 г. Каждый из них содержит постановления как отно-
сящиеся собственно к Европейскому союзу, так и вносящие изме-
нения и дополнения в договоры, учреждающие Европейские сооб-
щества. Соответствующий консолидированный текст двух догово-
ров о Европейском союзе и о Европейском сообществе был
подготовлен на основе решения межправительственной конферен-
ции, принятой в Амстердаме. Некоторые изменения в этот текст
были внесены Ниццским договором, однако новой систематизации
договорных актов не проводилось. Возможно, это сделано с перс-
пективой на то, что все тексты учредительных договоров могут быть
заменены единым актом — Конституцией Европейского союза.
Структурные перемены отразились и на правовой системе. Со-
хранило в целом все свои основные параметры и характеристики
право Европейских сообществ. Однако правовое регулирование,
осуществляемое в рамках второй и третьей опор, по своим характе-
46
ристикам значительно отличается от права Европейских сообществ.
Это касается формирования норм права, возможности прямого при-
менения и интегрированности норм права и юрисдикционной защи-
ты. Таким образом, право Европейских сообществ и право Евро-
пейского союза оказались взаимодополняющими, но не идентичны-
ми системами. Соответственно и в литературе, и в официальных
документах проводятся различия между понятиями «право Европей-
ских сообществ» и «право Европейского союза». Их характеристи-
ки неодинаковы и неодинаков правовой режим.
В 2003 г. специально созванный Конвент разработал проект
Конституции Европейского союза. Официально он именуется как
проект Договора об учреждении Конституции для Европы. В июне
2004 г. проект Конституции после долгих дискуссий и споров в ре-
зультате принятия некоторых компромиссных формул был одобрен
Европейским советом. Договор может вступить в силу после его
ратификации государствами-членами ЕС на основе процедур, пре-
дусмотренных национальными законодательствами. Конституцион-
ный проект предусматривает ликвидацию системы трех опор и вве-
дение единого правового режима. Соответственно в нем говорится
уже только о праве Европейского союза, хотя и оговаривается не-
обходимость использования методов, свойственных Сообществам.
В случае принятия и введения в действие Конституции ЕС все пред-
шествующие учредительные договоры прекратят свое действие.
Конституция становится актом, который заменяет и замещает все
ранее действующие учредительные акты в отношении прав и обя-
занностей интеграционного объединения, не исключая, однако, по-
прежнему отличий в характере и способах действия правовых ак-
тов, принимаемых в различных сферах сотрудничества в рамках
Союза.
Неоднородный характер правовой системы в определенной мере
сохранится и после принятия Конституции. Тем не менее этот доку-
мент дает основание говорить о том, что в рамках интеграционного
объединения будет действовать единая правовая система, даже если
способы и режим применения правовых норм будут неодинаковы
применительно к различным видам отношений. Должны претерпеть
некоторые изменения система институтов и порядок принятия ре-
шений, уточняется структура и иерархия источников права ЕС, оп-
47
ределяется и уточняется разграничение юрисдикции между Союзом
и государствами-членами. Конституция содержит ряд новелл, кото-
рые могут оказать существенное влияние на функционирование
Союза. Принятие такого документа становится особенно важным,
учитывая произошедшее в 2004—2007 гг. расширение Европей-
ского союза. С 1 мая в состав ЕС вошли еще 10 государств. В их
числе Польша, Венгрия, Чехия, Словения, Словакия, Эстония,
Литва, Латвия, Мальта и Кипр. 13 января 2007 к ним присоедини-
лись Болгария и Румыния. Резкое расширение границ Европейско-
го союза, увеличение численности его населения до более чем
450 млн чел., расширяет, безусловно, и сферу применения европей-
ского права, важнейшим составным элементом которого становит-
ся право Европейского союза.
С учетом сложившейся ситуации, перспектив развития можно
сказать, что европейское право в настоящее время образуют право
Европейских сообществ, право Европейского союза и европейская
тенденция защиты прав человека. Преобладающей остается тен-
денция углубления интеграции, что, в свою очередь, может служить
основанием и для формирования единого европейского интеграци-
онного права.

2.2. Почему необходимо изучение


европейского права

Российская юридическая наука уделяет все больше вни-


мания изучению европейского права. Все настоятельнее становит-
ся потребность во внедрении его преподавания в вузах России. В
учебные планы многих юридических факультетов и вузов РФ вклю-
чается в качестве самостоятельного предмета курс европейского
права. В тех случаях, когда вузы не располагают достаточными воз-
можностями для чтения самостоятельного общего курса, вводится
преподавание спецкурсов. Несмотря на то что европейское право
имеет более полувековую историю существования и функциониро-
вания, советская юридическая наука либо его игнорировала, либо
относилась к нему с откровенной враждебностью, рассматривая как

48
субрегиональную подсистему международного права, заслуживав-
шую лишь краткого критического упоминания. Жизнь, однако, убе-
дительно подтвердила, что следование идеологическим канонам, от-
рицавшим возможность какой бы то ни было интеграции в условиях
государственно-монополистического капитализма, априорно нега-
тивное отношение к европейским интеграционным объединениям
оказалось явно ошибочным и не выдержало проверки временем.
Больше того, Европейские сообщества и Союз стали важнейшим
мировым экономическим и политическим центром, в рамках кото-
рого соединены усилия и многие суверенные права и полномочия
государств-членов ЕС. Роль и влияние ЕС возрастают. Расширя-
ются и неуклонно развиваются связи России с ЕС. Их интенсив-
ность и объем, особенно с учетом расширения ЕС, непрерывно воз-
растают. В этих условиях изучение европейской интеграции, ее пра-
вовых оснований и форм, условий и порядка деятельности становится
насущной потребностью.
Сегодня невозможно быть высококвалифицированным юристом,
не располагая знаниями в области европейского права. Оно реаль-
но синтезировало наиболее важное и существенное как в концепту-
альной разработке, так и в практике функционирования нацио-
нальных и международных правовых институтов. В результате та-
кого взаимодействия национального и международного права на
Европейском континенте родилась самостоятельная автономная
правовая система, которая не идентична ни национальному праву
государств-членов ЕС, ни международному правопорядку.
«Создав на неопределенный срок Сообщество, имеющее свои
собственные институты, статус юридического лица, собственную
правоспособность и международную правосубъектность и, в част-
ности, реальные полномочия, вытекающие из ограничения компе-
тенции или передачи полномочий Сообществу, — записано в реше-
нии Суда ЕС от 15 июня 1964 г. по делу Коста, — государства-чле-
ны ограничили в строго определенных областях свои суверенные
права и тем самым создали совокупность правовых норм, обязыва-
ющих как лиц, находящихся под их юрисдикцией, так и их самих».
Изучение европейского права становится важным условием
развития сотрудничества на Европейском континенте. Примени-

49
тельно к Российской Федерации необходимость такого изучения
диктуется как международно-правовыми обязательствами государ-
ства, так и практикой развития международных отношений. Под-
писанное в 1994 г. на о. Корфу Соглашение о партнерстве и со-
трудничестве (СПС) между Российской Федерацией, с одной сто-
роны, и Европейскими сообществами и государствами-членами
ЕС — с другой, прямо предусматривает (ст. 55) необходимость
сближения права и правовых установлений России и ЕС. И хотя в
этом направлении продвижение сегодня еще не очень заметно,
следует принять, однако, во внимание, что составную часть евро-
пейского права образуют права и свободы, сформулированные в
Европейской конвенции о защите прав человека и основных сво-
бод от 4 ноября 1950 г. Соответственно Российская Федерация,
войдя в Совет Европы, подписав Европейскую конвенцию о защи-
те прав человека и основных свобод и признав ipso facto обяза-
тельную юрисдикцию Европейского суда по правам человека, ре-
ально осуществляет свои обязательства. Об этом свидетельству-
ют, в частности, реформы, направленные на приведение многих
институтов российского права в соответствие со стандартами и
правовыми установлениями, отраженными и закрепленными в ев-
ропейском праве.
Необходимо принять во внимание также и то, что успешное осу-
ществление экономического сотрудничества России с Европейски-
ми сообществами, занявшими положение ведущего мирового эко-
номического центра и главного торгового партнера РФ, не может
успешно развиваться без знания права ЕС. Общая торговая поли-
тика отнесена учредительными договорами ЕС к исключительному
ведению Сообществ. Следовательно, не зная условий доступа на
внутренний рынок ЕС, правовых форм и процедур осуществления
деятельности на этом рынке, порядка и последствий этой деятель-
ности, практически невозможно добиться серьезного и стабильно-
го успеха в развитии внешнеэкономических связей России и ЕС. Это
тем более настоятельно необходимо, что по мере углубления евро-
пейской интеграции все большая часть регулирования внешнеэко-
номической деятельности переходит в руки интеграционных объе-
динений и их институтов. В этой связи следует напомнить о созда-
нии Экономического и валютного союза, образовании единой
50
валютной системы, объединяющей значительную часть государств-
членов ЕС, и введении в обращение наличной европейской денеж-
ной единицы (евро) с 1 января 2002 г. в 12 странах ЕС.
О какой бы области сотрудничества РФ и ЕС ни шла речь, будь
то вопросы внешней политики, безопасности, борьбы с террориз-
мом и организованной преступностью и т.д., их развитие невозмож-
но без знания и учета правовых установлений ЕС.
Немаловажное значение для изучения европейской правовой
системы имеет тот факт, что она возникла на стыке национального
и международного права. Европейская правовая доктрина сформу-
лировала ряд новых, главенствующих в определенной мере концеп-
ций, положенных в основу практической деятельности институтов
Европейских сообществ и Европейского союза. Изучение концеп-
туальных основ европейского права может служить одним из средств
обогащения и национальных правовых систем государств, не вхо-
дящих в состав ЕС. Важно отметить также, что восприятие евро-
пейского права, его концептуальных основ и правовых установле-
ний выступает как одно из обязательных условий вступления новых
государств в состав Европейского союза. Вхождение в Европейс-
кий союз в 2004 г. еще 10 государств сопровождалось радикальным
реформированием национальных правовых систем вновь принятых
государств.
Весьма важной предпосылкой необходимости изучения евро-
пейского права является то, что позитивный опыт западноевро-
пейской интеграции может быть использован и адаптирован к про-
цессам интеграционного развития государств бывшего Советского
Союза, в частности стран, образовавших Содружество Независи-
мых Государств, а равно различного рода интеграционных объеди-
нений более узкого состава, возникших на постсоветском про-
странстве.
Все сказанное позволяет прийти к выводу, что изучение евро-
пейского права представляется необходимым как с политико-эко-
номической, так и правовой точки зрения. Одновременно речь идет
о повышении уровня юридического образования в целом и переда-
че в распоряжение юристов высшей квалификации того нового ин-
струментария, который создается в процессе формирования и функ-
ционирования европейского права.
51
2.3. Российские публикации по курсу
европейского права

О том интересе, который проявляют в России к изуче-


нию европейского права, свидетельствует издание за последние
годы сравнительно большого числа учебников и учебных пособий
по европейскому праву, сборников документов и судебных реше-
ний. Все это создает благоприятные возможности как для само-
стоятельной работы над изучением европейского права, так и для
чтения соответствующих учебных курсов в высших учебных заве-
дениях.
Сравнительно полное и системное изложение европейского
права дано в учебнике для вузов с аналогичным названием, напи-
санном коллективом авторов Института европейского права (ИЕП)
МГИМО(У) МИД России под руководством доктора юридических
наук, профессора Л.М. Энтина. Книга выпущена издательством
«Наука» в 2000 г. В ней подробно рассматриваются основные ка-
тегории и понятия европейского права, анализируются его сущ-
ность, содержание и особенности, анализируется внутренняя
структура, раскрывается система источников, характеризуется круг
общественных отношений, регулируемых нормами европейского
права; формулируются основные квалификационные признаки
европейского права, служащие основанием для его выделения в
качестве самостоятельной, автономной правовой системы; харак-
теризуется система институтов ЕС и Евросоюза, порядок их фор-
мирования и функционирования, компетенция, взаимоотношения
с другими органами Союза; дается характеристика основных от-
раслей европейского права, таких, в частности, как таможенное,
налоговое, бюджетное, право конкуренции. В приложении опуб-
ликованы консолидированный текст Договора о Европейском со-
юзе и Договора об учреждении Европейского сообщества. Завер-
шается подготовка нового издания этой книги.
В учебнике с аналогичным названием «Европейское право», на-
писанном академиком Б.Н. Топорниным и опубликованном в изда-
тельстве «Юрист» в 1998 г., уделяется значительное, если не пре-
имущественное внимание проблемным вопросам становления,

52
формирования и эволюции Европейских сообществ. Подробно про-
слеживаются общие проблемы интеграции. В несколько меньшей
степени автор останавливается непосредственно на вопросах пра-
ва, рассматривая большую их часть на основе исторического и срав-
нительно-правового методов анализа. Ценность книги в значитель-
ной мере определяется тем, что в ней излагаются не только тради-
ционные для учебника вопросы преподаваемой дисциплины, но и
дается сравнительно широкий анализ различных концепций, точек
зрения и подходов зарубежных авторов к проблемам европейской
интеграции и права.
Одним из первых учебных пособий, отвечающих задачам и це-
лям учебной дисциплины, является «Основы права Европейского
союза», подготовленное коллективом Московской государствен-
ной юридической академии под редакцией профессора С.Ю. Каш-
кина. Учебное пособие, написанное сравнительно простым и
легким для восприятия языком, дает достаточно целостное пред-
ставление о том, что есть право Европейского союза, каковы его
сущностные черты, порядок формирования, эволюции и функцио-
нирования.
Учебное пособие «Право Европейского союза. Правовое регу-
лирование торгового оборота» написано коллективом Российского
университета дружбы народов и выпущено издательством УДН в
1999 г. Как видно из названия самой книги, преимущественное вни-
мание уделяется проблемам экономического строительства и воп-
росам внешней торговли. Однако авторы не замыкаются только на
этих вопросах, но и захватывают более широкий круг проблем, в
том числе, например, и вопросы судопроизводства, и вопросы внеш-
ней политики Евросоюза, и некоторые другие. Хотя у книги имеется
подзаголовок «учебное пособие», в значительной мере она выпол-
нена в форме монографического исследования. В приложении на
русском языке дается ряд нормативно-правовых актов ЕС, прежде
всего по вопросам социального развития.
В переводе на русский язык издан учебник видного британского
профессора Т.К. Хартли «Основы права Европейского сообщества.
Введение в конституционное и административное право Европейс-
кого сообщества». Книга, представляющая несомненный интерес,

53
опубликована в 1998 г. Это очень обстоятельное исследование, со-
держащее глубокий анализ основных правовых параметров евро-
пейского права, хотя и достаточно трудное для восприятия, что свя-
зано прежде всего с тем, что автор книги — типичный представи-
тель англосаксонской школы права и его подход к анализу и оценке
различного рода правовых институтов и явлений заметно отличает-
ся от того, какой распространен в германо-романской правовой се-
мье.
Новый обстоятельный учебник по праву Европейского союза
опубликован в 2002 г. под редакцией профессора Ю.С. Кашкина.
Он значительно расширяет и актуализирует материал предшеству-
ющего учебного пособия.
Следует отметить, что европейское право — одно из наиболее
динамично развивающихся правовых явлений. Так, одобрение Ев-
ропейским Советом проекта Конституции ЕС потребует в значитель-
ной мере обновления и уточнения материала пособий или во всяком
случае их существенного дополнения.
Различными вузами и исследовательскими центрами РФ изда-
ны многочисленные сборники нормативно-правовых актов и до-
кументов, решений европейских судебных учреждений. В их чис-
ле, например, сборник «Суд Европейских сообществ. Избранные
решения» под редакцией Л.М. Энтина. В нем опубликованы су-
дебные решения, относимые обычно к числу «классических», по
которым можно составить представление о позиции Суда ЕС от-
носительно понимания права Европейских сообществ, его харак-
теристики, условий и порядка применения, эволюции правовых
позиций ЕС.
Большое число работ имеется по Совету Европы и Европей-
ской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Отме-
тим лишь одно, наиболее полное издание — двухтомник «Евро-
пейский суд по правам человека. Избранные решения» (М., 2000).
Учитывая, что основные положения Конвенции интерпретирова-
ны в решениях Европейского суда по правам человека, помимо
двухтомника, содержащего 92 судебных решения и справочные
документы, отдельно опубликован под общей редакцией профес-
сора В.А. Туманова и профессора Л.М. Энтина в издательстве
«Норма» в 2002 г. «Комментарий к Конвенции о защите прав че-
54
ловека и основных свобод и практике ее применения». Необходи-
мо, однако, напомнить, что подлинно аутентичными текстами яв-
ляются решения Суда, опубликованные на французском и англий-
ском языках. Полный список решений Суда, принятый до рефор-
мы 1998 г., с указанием источников приведен в упоминавшемся
двухтомнике.
Таким образом, имеющаяся учебная литература, сборники нор-
мативно-правовых актов и судебных решений позволяют приступить
к изучению европейского права и обеспечить его преподавание во
всех юридических учебных заведениях и на юридических факульте-
тах, а также в других вузах Российской Федерации, заинтересован-
ных в подобном изучении. Конечно, по сравнению с литературой,
изданной по этой проблематике в западных странах, число книг,
опубликованных в России, крайне невелико. Но это и вполне по-
нятно. Преподавание европейского права в западных университе-
тах насчитывает уже почти полувековую историю, его изучение вхо-
дит в число обязательных дисциплин на всех юридических факуль-
тетах. Во всех ведущих университетах стран-членов ЕС имеются,
как правило, специализированные кафедры и отделения по изуче-
нию европейского права. Небольшая часть этих работ на англий-
ском, французском, немецком, итальянском и испанском языках
имеется в Институте европейского права. Этот фонд открыт для всех,
кто не только здесь учится, но и стажируется. Кроме того, доступ к
документам и материалам Европейского союза, Совета Европы,
решениям Суда ЕС и Европейского суда по правам человека открыт
в Интернете.

2.4. Об используемой терминологии

В специальной литературе по вопросам права, да и в це-


лом в литературе по проблемам европейского строительства нередко
используются разные термины для обозначения аналогичных явле-
ний. Нередко не совпадает применяемая аббревиатура, по-разному
переводятся отдельные наименования. Поскольку их правильное и
адекватное понимание имеет весьма важное значение для анализа

55
содержания и выявления квалификационных признаков европейс-
кого права, необходимо внести определенные уточнения в практику
их применения. Целесообразно, например, аббревиатуру ЕС исполь-
зовать только для обозначения Европейского союза, а не Сообществ,
учитывая, что правовой режим этих образований далеко не иденти-
чен. Конечно, можно применять и термины «право Европейских со-
обществ», и «право Европейского союза», и «европейское право».
Важно, однако, знать, что они совпадают лишь в определенной сте-
пени. Вот почему, используя каждый из названных терминов, необ-
ходимо четко определить его содержание и указать на то общее и
особенное, что их характеризует.
Правом Европейских сообществ именуют совокупность пра-
вовых норм, вызванных к жизни непосредственно образованием
Сообществ, регулирующих отношения, связанные с их эволюцией
и функционированием. Термин право Европейского союза охва-
тывает весь массив правовых норм, применяемых в рамках Евро-
пейского союза — интеграционного объединения более широко-
го и более сложного, нежели Европейские сообщества. Европей-
ское право включает в себя не только правовые нормы, созданные
в результате образования Европейских сообществ и Европейско-
го союза и имеющие своим источником акты ЕС и Евросоюза, но и
правовые установления, принципы и нормы Европейской систе-
мы защиты прав человека. Это относится в первую очередь к по-
становлениям, закрепляющим основные права и свободы челове-
ка, гарантируемые Европейской конвенцией о защите прав чело-
века и основных свобод, подписанной в Риме 4 ноября 1950 г.
Ссылка на эти положения содержится в Договоре о Европейском
союзе. В ст. 6 этого Договора указано, что положения данной Кон-
венции, закрепляющей основные права наряду с теми, которые
вытекают из общих демократических конституционных традиций
государств-членов, образуют интегральную составную часть об-
щих принципов европейского права.
Право Европейских сообществ возникает и формируется вмес-
те с образованием первых интеграционных объединений. В русско-
язычной литературе его первоначально называли «коммунитарное
право» (от фр. «droit communautaire»). Этим термином пользуют-
ся и по настоящее время. Обычно данное понятие обозначает сово-
56
купность правовых норм, которые возникли в связи с образованием
Европейских сообществ и регулируют процесс их функционирова-
ния и общественные отношения с этим связанные. То есть это зна-
чит, что термином «право Европейских сообществ» обозначают
определенную часть европейского права и, поскольку право Евро-
пейских сообществ наиболее продвинутая часть европейского пра-
ва, образующая его ядро, иногда этим термином обозначают и всю
правовую систему, возникшую в результате развития процесса ин-
теграции. Это, конечно, не вполне точно. Иначе говоря, термин
«право Европейских сообществ» обозначает совершенно опреде-
ленное правовое явление, им можно и должно пользоваться, когда
речь идет о важнейшей составной части европейского права, но при
этом не следует сводить европейское право в целом только к праву
Европейских сообществ.
Иногда наряду с термином «право Европейских сообществ» ис-
пользуется термин «право Европейского сообщества». В данном
случае этот термин применяется как собирательное понятие. Кро-
ме того, конечно, следует иметь в виду, что из трех Европейских со-
обществ, существовавших последние 50 лет, прекратило свое су-
ществование Европейское объединение угля и стали, а его преем-
ником стало Европейское сообщество. Что касается Европейского
сообщества по атомной энергии, то это узко специализированное
образование. Основные положения права Сообществ устанавлива-
ются не договором, учреждающим Евроатом, а договором, который
учреждал Европейское экономическое сообщество, переименован-
ное в 1992 г. в Европейское сообщество. Таким образом, сколько-
нибудь существенного различия между терминами «право Европей-
ских сообществ» и «право Европейского сообщества» нет.
Более широким является такое понятие, как «право Европей-
ского союза». С образованием Европейского союза наряду с Ев-
ропейскими сообществами появились новые сферы взаимодействия
в рамках интеграционного объединения. Это общая внешняя поли-
тика и общая политика безопасности (вторая опора), а равно со-
трудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере (третья
опора). Правовые механизмы, применяемые в рамках второй и тре-
тьей опор, отличаются по целому ряду параметров от тех, которые
характерны для права ЕС. В основном функционирующие в данном
57
случае механизмы в значительной мере напоминают те, которые
применяются в сфере международного права. Источниками права в
данном случае выступают, как правило, соглашения и конвенции, в
создании которых принимают участие сами государства-члены Ев-
ропейского союза. Правовые нормы, имеющие своим источником
эти европейские конвенции, адресуются государствам-членам. В
отличие от норм права Европейских сообществ они не имеют пря-
мого действия и им не обеспечена автоматическая юрисдикционная
защита со стороны Суда Европейских сообществ. Эти весьма зна-
чительные различия в правовом режиме норм права Сообществ и
норм, применяемых в рамках второй и третьей опор, дают все осно-
вания говорить о праве Европейского союза как о более широком и
относительно автономном явлении. Оно охватывает правовым ре-
гулированием не только отношения в рамках первой, но и второй, и
третьей опор Европейского союза.
Наконец, следует еще раз отметить, что согласно учредитель-
ным договорам к числу источников европейского права отнесена
также Европейская конвенция о защите прав человека и основных
свобод, подписанная в 1950 г. в Риме. Положения этой Конвенции
в части, закрепляющей субъективные права и свободы, рассматри-
ваются как общие принципы европейского права. В результате, не-
смотря на то что сама Конвенция является международно-право-
вым актом, а ее участниками не только члены ЕС, но и подавляю-
щее большинство других европейских государств, этот акт выступает
одновременно и в роли источника европейского права. Именно бла-
годаря этой Конвенции создается возможность сравнительно точно
определить материальное содержание самого понятия «общие прин-
ципы права» и перевести их из разряда обычая в систему норматив-
но-правового регулирования, что составляет, несомненно, важную
особенность европейского права. В данном случае, говоря о струк-
туре европейского права, важно иметь в виду, что речь идет о такой
важнейшей сфере, как защита прав человека. Конвенция не утра-
чивает этого своего значения, несмотря на принятие Хартии основ-
ных прав и свобод Европейского союза и ее включение в проект
Конституции ЕС. Таким образом, в структурном плане европейское
право включает в себя право Сообществ, право Союза и европей-
скую систему защиты прав человека.
58
Существуют и другие трактовки понятия «европейское право».
Академик Б.Н. Топорнин в своей книге дает несколько иные широ-
кое и узкое понятия европейского права. Он считает, что европей-
ское право в широком смысле слова охватывает региональные ус-
тановления международно-правового порядка, связанные с деятель-
ностью не только Сообществ и Союза, но и других европейских
организаций, например ОБСЕ. В узком же смысле слова речь идет
о тех нормах права, которые создаются в рамках и в процессе евро-
пейской интеграции Сообществами и Союзом. Существует также
мнение, высказанное, в частности, профессором Г.П. Толстопятен-
ко, о том, что европейское право охватывает не только нормы, со-
здаваемые на уровне Европейских сообществ и Европейского со-
юза, но и те нормы национального права, которые обусловливают и
обеспечивают применение норм права, разрабатываемых на уров-
не Европейских сообществ и Союза, и иллюстрирует это на приме-
ре европейского налогового права, само существование и реализа-
ция которого невозможны без взаимодействия с нормами националь-
ного налогового права. Каждая из этих точек зрения отражает
определенный подход российских авторов, имеет, безусловно, кон-
структивное начало и может быть использована при изучении курса
европейского права.
Что касается специальной или узкотехнической терминологии,
то желательно обратить внимание слушателей на путаницу, кото-
рая нередко имеет место при использовании отдельных терминов.
Так, очень часто путают Совет Европы и Европейский совет, т.е.
одну из ведущих международных организаций Европейского конти-
нента (Совет Европы) с органом политического руководства Евро-
пейского союза (Европейский совет). Конечно, такое смешение по-
нятий недопустимо.

2.5. О природе Европейских сообществ


и Европейского союза

Формирование и эволюция европейского права — пря-


мой и непосредственный результат развития интеграционных про-

59
цессов на Европейском континенте. Совершенно очевидно, что об-
разование Европейских сообществ требовало и юридического офор-
мления, и структурирования, и определения сферы ведения, и за-
крепления целей и задач построения Сообществ и их функциониро-
вания, а равно создания определенных процедур, следование
которым необходимо для достижения поставленных целей и для раз-
решения коллизий и споров, особенно правового характера, кото-
рые возникали и возникают в процессе развития и углубления ин-
теграции. Следовательно, для того чтобы понять, что представляет
собой европейское право, каков его статус, каковы его суть и на-
значение, следует первоначально выяснить, что представляют со-
бой Европейские сообщества и Европейский союз, какова их пра-
вовая природа.
Все Европейские сообщества наделены правами юридического
лица, причем в договорах специально оговаривается, что они пользу-
ются правами юридического лица в максимально полном объеме.
Сообщества также наделяются широкой международной правосубъ-
ектностью и соответственно правом заключать международные до-
говоры и соглашения не только между собой, но и с третьими госу-
дарствами.
Остался нерешенным вопрос о юридической природе Европей-
ского союза, о чем учредительные договоры просто умалчивают.
Практика подтверждает, что хотя Союз пользуется несомненной
международной правосубъектностью, выступает стороной в меж-
дународных переговорах, участвует в заключении международных
соглашений, в частности, в переговорах по проблемам расширения
и последующего заключения соглашений о приеме новых членов,
которые ведутся фактически от имени Европейского союза, тем не
менее вопрос о его юридическом статусе остается открытым. Реше-
ние предлагает Конституция ЕС. Она предусматривает ликвидацию
системы опор Европейского союза и наделяет его статусом юриди-
ческого лица.
Квалификационные характеристики, присущие существующим
интеграционным образованиям, свидетельствуют об их бесспорно
оригинальном, своеобразном характере, о явных новеллах в меж-
дународно-правовой практике и опыте государственного строитель-

60
ства. В этом вопросе тем более необходимо разобраться, поскольку
многие специалисты по-прежнему рассматривают европейские ин-
теграционные образования как разновидность международной орга-
низации, хотя и признают, что они обладают некоторыми особыми,
или специфичными, признаками и чертами.
Безусловно, есть целый ряд признаков и свойств, которые по-
зволяют с той или иной степенью обоснованности говорить о при-
надлежности интеграционных объединений к классу международ-
ных организаций. Они образованы на основе учредительных дого-
воров, которые носят характер международно-правовых актов. И
даже если Суд ЕС рассматривает эти акты как конституционную
хартию Европейского союза, это не меняет того, что сами по себе
данные акты появились на свет в результате созыва международ-
ных конференций, проведения соответствующих переговоров и за-
ключения международных договоров. Однако только на этом осно-
вании делать вывод о том, что речь идет о международных организа-
циях, лишь отличающихся особенностями, не вполне корректно,
поскольку эти особенности и квалификационные характеристики
столь своеобразны, что практически ставят вопрос об исключении
интеграционных объединений из разряда обычных международных
организаций.
Действительно, в том, что касается Европейского сообщества и
Европейского союза нельзя не видеть, что создаваемые посредством
учредительных актов объединения наделяются определенной и впол-
не самостоятельной суверенной властью, своим собственным кру-
гом видения и компетенцией и обладают такими чертами, которые
свойственны не столько международной, сколько государственной
или квазигосударственной публичной организации. Отыскивая те
или иные признаки, можно обратить внимание на то, что в ЕС реа-
лизуются некоторые черты и свойства конфедеративного и даже
федеративного государственного образования, но это, в свою оче-
редь, тоже не дает оснований отнести ЕС и Евросоюз к разряду кон-
федераций или тем более федеративных государственных образо-
ваний.
Важно в данном случае не столько использовать уже готовые
штампы или формулы, сколько проследить, каковы по своей при-

61
роде эти особенности, в чем они находят свое проявление, что именно
они характеризуют. Европейские сообщества и Европейский союз
обладают своим исключительным кругом видения, в рамках кото-
рого любое правовое регулирование на уровне национальных госу-
дарств-членов возможно только в том случае, если данная область
общественных отношений не урегулирована нормами права ЕС.
Очевидно, что эта характеристика свойственна обычно федератив-
ным государствам. Тем не менее делать лишь на этом основании
вывод о том, что интеграционные образования суть федерация, так
же невозможно, как и отнесение их к международным организаци-
ям. Европейские интеграционные объединения обладают своей тер-
риторией, своим гражданством, хотя и в том и в другом случае они
являются производными от территории и гражданства государств-
членов. Это означает, что в рамках Европейского союза функцио-
нируют правовые институты, которых не знает ни одна междуна-
родная организация. Никто очевидно, даже если речь идет о самой
универсальной международной организации, какой является ООН,
не ставит юридический вопрос о территории ООН или о граждан-
стве ООН.
Европейское сообщество и Европейский союз обладают соб-
ственной системой институтов, наделенной правом издания нор-
мативно-правовых актов, обязательных для всех субъектов евро-
пейского права. Европейский парламент, номинально выступаю-
щий как представительный орган, формируется путем всеобщих
прямых выборов при тайном голосовании гражданами Европей-
ского союза.
Европейский союз располагает собственным бюджетом и соб-
ственными средствами его формирования, причем система собствен-
ных средств выстроена таким образом, чтобы обеспечить независи-
мость Сообществ и Союза от финансовых взносов государств-чле-
нов. В рамках ЕС создана самостоятельная валютная система.
В 12 государствах-членах Европейского союза введена в обраще-
ние своя собственная денежная единица — евро. Опыт функциони-
рования системы оказался в целом успешным и можно ожидать при-
соединения к ней и других членов Союза.
Европейское сообщество и Европейский союз обладают соб-
ственными правовыми установлениями, а субъектами европейско-

62
го права в отличие от международного выступают не только госу-
дарства или институты Союза, но и физические и юридические лица,
коих нормы европейского права наделяют правами и обязанностя-
ми. Все приведенные характеристики говорят о таком своеобразии
интеграционных объединений и их столь важных отличиях от типо-
вой международной организации, что в данном случае, очевидно,
будет правильнее и целесообразнее говорить об особой разновид-
ности, об особом юридическом феномене, о самостоятельном клас-
се организаций международного сотрудничества, коими выступают
интеграционные объединения, сочетающие определенные черты
международной и квазигосударственной организации, отличающейся
самобытностью и самостоятельностью.

2.6. Европейское право как правовая система

Своеобразие формирования, природы и структуры Евро-


пейских сообществ и Европейского союза предопределяют в реша-
ющей степени особенности европейского права и его обратное воз-
действие на активизацию процесса интеграции. При этом важно
иметь в виду, что сложность внутренней структуры Сообществ и
Союза самым непосредственным образом влияет на структуру ев-
ропейского права и отражается в особенностях, которые эту систе-
му права характеризуют.
Для того чтобы ответить на вопрос о том, образует ли европей-
ское право самостоятельную, самобытную правовую систему или
это только часть международного права, необходимо, как и приме-
нительно к международным организациям, обратиться к основным
квалификационным характеристикам, свойственным этой системе.
Следует при этом принять во внимание, что, конечно, европейское
право как особая правовая система формировалась не в вакууме,
не на пустом месте, она вбирала в себя институты и концепции, свой-
ственные как национальному праву государств-членов ЕС, так и
международному праву. Все это, безусловно, можно проследить и
на теоретических посылках, и на концептуальных построениях, и на
институтах европейского права.

63
При подходе к вопросу о характеристике европейского права
необходимо принять во внимание и позицию самого Европейского
союза. Этот подход к проблеме был разработан и сформулирован
прежде всего в решениях Суда Европейских сообществ. В целой
серии дел, среди которых можно выделить такие, как дело Ван Генд,
дело Коста, дело Франкович, дело Сименталь, и в ряде иных ре-
шений Суд весьма четко ответил на вопрос о том, является ли право
Европейских сообществ частью международного права или само-
стоятельной правой системой. Уже в первом из названных реше-
ний, опираясь на четкую аргументацию и, в частности, на харак-
тер созданных интеграционных объединений и их природу, Суд при-
ходит к выводу, что право Европейских сообществ нельзя
идентифицировать ни с национальным правом государств-членов,
ни с международным правопорядком. В своих решениях он под-
тверждает, что это самостоятельная правовая система, существо-
вание которой обусловлено наделением Сообщества суверенной
властью и созданием институтов по ее реализации. В подтвержде-
ние особой природы Европейского сообщества и права ЕС в ре-
шении по делу Ван Генд записано: «...Государства-члены призна-
ют право Сообщества источником, к которому их граждане могут
обращаться в таких (национальных. — Л.Э.) судах». Из этого сле-
довал вывод: Сообщество представляет собой новый международ-
ный правопорядок, в пользу которого государства ограничили свои
суверенные права в определенных областях и субъектами которо-
го являются не только государства-члены, но и их граждане. Еще
более определенно по этому вопросу высказался Суд в последую-
щих своих решениях. Так, в деле Коста записано, например, что «в
отличие от обычных международных договоров Договор ЕС создал
свою собственную самостоятельную правовую систему...» Еще об-
стоятельнее аргументирует определение Суд в своих последующих
решениях.
Конечно, позицию Суда Европейских сообществ можно оспа-
ривать на научном уровне. Тем не менее нельзя игнорировать тот
факт, что это официальная позиция Европейских сообществ и Ев-
ропейского союза, а концепция, сформулированная Судом ЕС, по-
лучила признание и поддержку всех государств-членов. Больше того,
основные квалификационные принципы права ЕС, определяющие
64
соотношение этой системы с национальным правом государств-чле-
нов, получили официальное подтверждение в основополагающих
актах Европейских сообществ и Европейского союза. Так, в прото-
коле о применении принципов субсидиарности и пропорционально-
сти, который был одобрен при подписании Амстердамского догово-
ра и приложен к договору, учреждающему Европейское сообщество,
записано: «...При применении принципов субсидиарности и пропор-
циональности уважаются общие положения и цели Договора, осо-
бенно в том, что касается полного сохранения достижений Сооб-
щества и поддержания баланса между институтами; при этом не
затрагиваются развиваемые Судом принципы, касающиеся соотно-
шения национального права и права Сообщества (подчеркнуто
мною. — Л.Э.), а также учитываются статья F(4) Договора о Евро-
пейском союзе, согласно которой «Союз обеспечивает себя сред-
ствами, необходимыми для достижений его целей и успешного про-
ведения его политики».
Таким образом, позиция, занимаемая Европейским союзом и
государствами-членами относительно статуса права ЕС, носит со-
вершенно четкий и ясный характер. По этому поводу, как известно,
никаких официальных демаршей со стороны третьих государств,
оспаривающих статус права ЕС, не было.
Конечно, на доктринальном уровне, в научном плане позиция,
занятая Судом ЕС и поддержанная Европейским союзом в лице его
институтов, может не совпадать с позицией исследователей. В кон-
це концов, одна из задач науки — это анализировать и ставить под
сомнение существующие гипотезы, точки зрения и концепции. По-
этому помимо констатации официальной позиции необходимо так-
же рассмотреть основные квалификационные признаки европей-
ского права или права Европейских сообществ, для того чтобы
установить, отличаются ли они от общепринятого международно-
правового порядка и квалификационных признаков общего между-
народного права. Отдельно ставить вопрос об отличии европейско-
го права от национального права государств-членов, очевидно, нет
необходимости, поскольку никто, как правило, не оспаривает раз-
личную правовую природу национального права государств-членов
и права ЕС. Тем не менее можно сразу же заметить, что и по поряд-
ку формирования правовых норм, по кругу их действия, субъектам
65
европейского права имеет место безусловное отличие права ЕС от
национального права государств-членов. Кроме того, право ЕС за-
нимает иерархически более высокую ступень по отношению к пра-
ву государств-членов, и в случае коллизии соответствующих право-
вых норм она решается по общему правилу в пользу нормы евро-
пейского права.
Однако нельзя не видеть, что европейское право имеет свой соб-
ственный объект регулирования — европейские интеграционные
объединения, свой предмет — общественные отношения, вызван-
ные к жизни и связанные с развитием европейской интеграции, свою
систему права, объединяющую целый ряд отраслей европейского
права. Наконец, по ряду основополагающих параметров оно авто-
номно и самобытно. Рассмотрим их подробнее.

2.7. Квалификационные признаки права


Европейских сообществ

Четыре главных принципа характеризуют особую при-


роду права Европейских сообществ относительно его взаимоотно-
шений с национальным правом государств-членов. Используя эти
принципы, можно проследить отличие европейского права от иных
правовых систем, включая международное право. Этими принци-
пами являются, во-первых, верховенство европейского права по от-
ношению к национальному праву государств-членов ЕС; во-вторых,
прямое действие норм европейского права; в-третьих, интегриро-
ванность норм европейского права в национальные правовые сис-
темы государств-членов; в-четвертых, юрисдикционная защита ев-
ропейского права.
В литературе иногда эти принципы, характеризующие взаимо-
отношения европейского и национального права, причисляют к
числу общих принципов права ЕС, однако это не вполне точная
характеристика. Общие принципы европейского права сформули-
рованы в ст. 6 консолидированного текста Договора о Европей-
ском союзе, где к их числу относятся основные права человека в
том виде, как они гарантированы Европейской конвенцией о за-

66
щите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., подпи-
санной в Риме, и как они вытекают из общих конституционных тра-
диций государств-членов. Смешивать общие принципы европей-
ского права и принципы, характеризующие отношения европей-
ского права и национального права государств-членов ЕС, не
вполне правильно. Конечно, сам термин «принципы», на которых
основаны отношения двух разнопорядковых правовых систем,
вполне может быть использован, и в этом случае он практически
равнозначен тем самым квалификационным началам, которые и
составляют основные признаки, характеризующие право Европей-
ских сообществ. Однако смешивать понятия «общие принципы ев-
ропейского права» и «принципы, определяющие взаимоотноше-
ния этого права с национальным правом государств-членов» было
бы неверно.
К числу общих принципов европейского права или принципов,
определяющих соотношение европейского права и национально-
го права государств-членов, иногда относят также принципы про-
порциональности и субсидиарности. Думается, что это тоже не
вполне точная оценка их места и роли. Согласно принципу про-
порциональности «действия Сообщества не должны выходить за
пределы того, что необходимо для достижения целей договора» (в
данном случае речь идет о Договоре о ЕС). Субсидиарность опре-
деляется в упомянутом Договоре как динамичная концепция, ко-
торая дает возможность в соответствии с необходимыми обстоя-
тельствами расширять деятельность Сообщества в пределах его
полномочий и, напротив, ограничивать или прерывать ее в том
случае, если действия Сообщества уже не являются оправданны-
ми. Конечно, принцип пропорциональности в определенной сте-
пени воздействует на характер и структуру права. Речь, однако,
идет о применении этого принципа к деятельности институтов Ев-
ропейских сообществ, которые в силу данного принципа не долж-
ны выходить за пределы своей компетенции и действовать в инте-
ресах и целях реализации задач, которые стоят перед Сообществом
и Союзом и закреплены в соответствующих учредительных дого-
ворах и последующих нормативно-правовых актах. Что касается
принципа субсидиардности, то вполне очевидно, что он не прило-

67
жим к праву ЕС или, во всяком случае, к той сфере общественных
отношений и деятельности, являющихся исключительной компе-
тенцией Европейских сообществ. Это положение записано прямо
и недвусмысленно в учредительных актах ЕС. Они подтверждают,
что принцип субсидиарности не подлежит применению в сфере
исключительного ведения Европейских сообществ. Эта формула
вполне понятна и очевидна, поскольку данная область обществен-
ных отношений регулируется нормами права Сообществ и только
в их отсутствие может регулироваться нормами национального
права государств-членов. В связи с имевшими место предложени-
ями распространить этот принцип на деятельность Суда ЕС по-
следний совершенно недвусмысленно определил его как не при-
ложимый к своей деятельности. Была решительно отвергнута им
и попытка установить, что решение спора на уровне Суда ЕС или
национального судебного органа должно иметь место на основе це-
лесообразности и выявления большей эффективности, в частно-
сти, было указано, что отсутствие четких критериев в этой облас-
ти и решение вопроса на основе целесообразности приведут к пол-
ному отсутствию правовой стабильности и безопасности. В
результате ослабнут правовые гарантии осуществления европей-
ского права, что не только не повысит эффективность деятельнос-
ти Европейских сообществ и Европейского союза, но, напротив,
нанесет серьезный удар по самим принципам интеграции и едино-
образному пониманию и применению европейского права. Соот-
ветственно, отнюдь не отрицая значение и важность принципов
субсидиарности и пропорциональности, их будет правильнее от-
нести не к принципам права, а к принципам организации и дея-
тельности институтов и органов Европейских сообществ и Евро-
пейского союза. Рассмотрим каждый из квалификационных прин-
ципов права ЕС более подробно.
Верховенство европейского права. Этот принцип был заим-
ствован европейским правом из арсенала общего международного
права. Безусловно, верховенство норм международного права по
сравнению с нормами национального права относится к числу об-
щепризнанных принципов. Тем не менее следует напомнить, что
национальная практика государств-членов в этой области далеко не
единообразна.
68
Концепция примата норм, принадлежащих к более высокому в
иерархическом плане уровню, или правопорядку, получила практи-
чески мировое признание. Однако в рамках Европейских сообществ
и Европейского союза она претерпела определенную трансформа-
цию. Несколько изменены концептуальные основы, на которых по-
коится принцип верховенства права ЕС и практика применения этого
принципа. Вот почему принцип верховенства права ЕС может слу-
жить одним из квалификационных признаков, характеризующих
юридическую природу данной правовой системы.
В государствах-членах ЕС используются различные по своей
природе начала, на которых основывается применение норм меж-
дународного права на национальном уровне. Это всем известные
монистическая и дуалистическая концепции. Согласно первой дей-
ствие мер международного права не требует специальных норм по
имплементации, если это не предполагает само содержание право-
вого акта и условия его применения. На уровне ряда государств-
членов ЕС (Великобритания, Италия и др.) принята дуалистичес-
кая система, в соответствии с которой нормы международного пра-
ва, включая нормы подписанных и ратифицированных данным
государством международных договоров, не подлежат применению,
если они не введены в действие национальными актами имплемен-
тации. На уровне Европейских сообществ подобный двойственный
подход полностью исключается. Все государства, входящие в состав
Европейских сообществ, полностью и безоговорочно признают вер-
ховенство права ЕС. В 1972 г., когда решался, в частности, вопрос
о вступлении Великобритании в состав ЕС, в этой стране был при-
нят специальный акт, известный как Акт о Европейских сообще-
ствах 1972 г., согласно которому все нормы права Сообществ, как
принятые до вступления Великобритании в Сообщество, так и во
время и после вступления в Сообщество, будут иметь прямое дей-
ствие на территории этой страны и обладать верховенством по от-
ношению к нормам национального права. Применительно к Вели-
кобритании это означало отход от тех принципов неписаного кон-
ституционного права, которых Великобритания придерживалась на
протяжении столетий. Верховенство парламента и верховенство
закона, принятого парламентом, уступили в какой-то степени мес-
то признанию верховенства норм европейского права. Правда, по
69
мнению профессора Хартли, ситуация не претерпела существенных
изменений, поскольку Британский парламент остался хозяином по-
ложения и может принять решение о выходе из состава Сообще-
ства.
Принцип верховенства права Сообществ утвердился далеко не
сразу. Национальные судебные органы ряда государств на началь-
ном этапе старались ограничить его значение и применимость. Так,
Конституционный суд ФРГ, Государственный совет Франции пы-
тались оговорить собственное право судить о применимости норм
права ЕС, особенно в тех случаях, когда они в какой-то мере за-
трагивают права и свободы, гарантированные национальными кон-
ституциями. В Италии Конституционный суд пытался отстоять точ-
ку зрения, согласно которой нормы права Сообществ могут быть
подчинены в процессуальном плане предварительному решению
высшего судебного органа страны. Однако постепенно все выдви-
гавшиеся оговорки и возражения в конечном итоге были сняты.
Суд ЕС в своих решениях подчеркнул, что при защите основных
прав и свобод он исходит из конституционных традиций государств-
членов ЕС. В том, что касается коллизии между нормой европейс-
кого права и конституционной нормой государства-члена, решаю-
щее значение имеет норма права Сообществ. В двух делах против
Итальянской Республики Суд ЕС указал, что норма права, создан-
ная на основе учредительного договора, должным образом подпи-
санного, ратифицированного и введенного в действие государ-
ством-членом ЕС, всегда должна иметь преимущественное значе-
ние по сравнению с национальной нормой права, ибо в противном
случае не будут иметь место ни единство правовой системы Сооб-
щества, ни практики его применения, что ставит под угрозу и со-
мнение сам статус и Сообщества, и европейского права. В одном
из своих первых решений (дело Коста против Энел), рассмотрен-
ном в преюдициальном порядке, Суд ЕС, в частности, постановил:
«...Проистекающее из автономных источников право, порожден-
ное Договором ЕЭС, не может вследствие своей особой и изна-
чальной природы быть оспорено каким бы то ни было внутренним
правовым актом без того, чтобы не ликвидировать статус права
Сообщества и не поставить под сомнение правовую основу самого
Сообщества».
70
Совершенно однозначно высказался Суд ЕС и по вопросу о кол-
лизии нормы европейского и национального права государств-чле-
нов в связи с попытками некоторых национальных судебных орга-
нов сослаться на положение о том, что принятый позднее право-
вой акт может ограничить или устранить действие первоначально
принятого акта независимо от разницы в уровнях принятия. В ре-
шении по делу Симменталь Суд записал: «...В соответствии с прин-
ципом верховенства права Сообщества взаимосвязь между поло-
жениями Договора и прямо применимыми нормами институтов
Сообщества, с одной стороны, и положениями национального пра-
ва государств-членов Сообщества — с другой, такова, что эти по-
ложения и акты своим вступлением в силу не только автоматичес-
ки делают неприменимым любое противоречащее положение дей-
ствующего национального права, но также — поскольку они
являются неотъемлемой частью правопорядка государств-членов
и обладают верховенством на территории каждого из государств-
членов Сообщества — делают невозможным принятие новых на-
циональных законодательных актов в той мере, в какой они несов-
местимы с положениями права Сообщества». Показательно, что
в решениях Суда ЕС, как в процитированных, так и многих других,
указывается на взаимосвязь принципа верховенства с принципом
прямого действия и интегрированности норм права ЕС в нацио-
нальные правовые системы.
Прямое действие норм европейского права. Важнейшим ква-
лификационным признаком права Сообществ, характеризующим его
отношения с национальными системами права, является принцип
его прямого действия (прямого применения). В определенной мере
наличие такого принципа зафиксировано в самих учредительных
договорах. Согласно ст. 249 Договора о Сообществе устанавлива-
ется прямое действие регламентов, которые являются одним из глав-
ных источников вторичного права ЕС. Однако в учредительном до-
говоре ничего не говорится о прямом действии норм самого Дого-
вора, а равно иных, помимо регламента, актов вторичного права.
Только последующая практика Суда ЕС позволила решить вопрос о
прямом действии норм учредительных договоров (частично это при-
сутствует уже в деле Ван Генд) и такой разновидности источников
коммунитарного права, как директива.
71
Конечно, в том, что касается признания этого принципа, мож-
но отметить довольно серьезные столкновения различных право-
вых подходов, постепенную эволюцию позиций Суда, который в
конечном итоге пришел к признанию принципа верховенства пра-
ва Сообществ в сочетании с принципом прямого действия и отнес
их оба к числу взаимосвязанных и безусловных, характеризующих
коммунитарное право. В уже упомянутом деле Симменталь запи-
сано, что нормы права Сообществ являются непосредственным
источником прав и обязанностей для всех, на кого они распрост-
раняются, будь то государства-члены Сообщества или частные
лица сторонами в правовых отношениях, регулируемых правом
Сообщества. В решениях Суда ЕС и в специальной литературе
обращается внимание на два момента, характеризующих содержа-
ние принципа прямого действия: во-первых, нормы прямого дей-
ствия — это положения, которые напрямую и непосредственно по-
рождают права и обязанности субъектов европейского права,
включая частные физические и юридические лица; во-вторых, пря-
мое действие предполагает всеобъемлющее и единообразное при-
менение норм права ЕС всеми государствами-членами Европей-
ских сообществ.
В реализации принципа прямого действия, безусловно, суще-
ствует довольно много нюансов, которые связаны и с условиями
применения, и с характером нормы, и с рядом других обстоятельств,
но в целом их прямое действие не обусловлено актами имплемента-
ции: они напрямую порождают права и обязанности для всех субъек-
тов права, которым адресованы.
Интегрированность норм европейского права в национальные
правовые системы государств-членов. Обязательное исполнение
норм коммунитарного права во всех странах-членах Сообщества,
их обязательное применение национальными властями и нацио-
нальными судебными органами, следование этим правилам со сто-
роны частных лиц обусловлены в немалой степени тем, что нормы
этой правовой системы рассматриваются как автоматически интег-
рированные в национальные системы права. Поскольку действует
принцип верховенства, то это неизбежно означает, что в случае кол-
лизии подлежат применению нормы права, имеющие своим источ-
ником интеграционные акты.
72
Суд ЕС неоднократно подчеркивает в своих решениях интегри-
рованность коммунитарного права в национальные правовые сис-
темы и вытекающие отсюда правовые последствия. В известном
решении по делу Франкович и других от 19 ноября 1991 г. была под-
черкнута важность и специфика интегрированности норм права
Сообществ: «Необходимо прежде всего напомнить, что Договор
ЕЭС создал собственную, интегрированную в правовые системы
государств-членов правовую систему, которая обязательна для их
судебных учреждений и субъектами которой выступают не только
государства-члены, но также и частные лица, находящиеся под их
юрисдикцией». Как видно из приведенного текста, отталкиваясь от
положения о самостоятельности коммунитарной правовой системы,
Суд определил, что она является одновременно интегрированной в
национальные правовые системы государств-членов. Отсюда вы-
текают и совершенно определенные правовые обязательства для
всех субъектов права ЕС. Естественно, что в решении, адресован-
ном национальному судебному органу, запросившему разъяснение
в преюдициальном порядке, Суд ЕС в первую очередь подчеркнул
обязательность коммунитарного права для национальных судебных
учреждений. Однако в том же решении Суд указывает, что эта обя-
зательность норм права распространяется и на государства-члены,
и на все частные лица, находящиеся под их юрисдикцией. Формула-
обязательность для государств-членов не может толковаться ина-
че, как обязанность всех государственных институтов и должност-
ных лиц, т.е. всей национальной администрации в целом, строго сле-
довать предписаниям европейского права. Точно так же Суд
определяет, что интегрированность в национальные правовые сис-
темы приводит к обязательности соответствующих норм права для
частных лиц, находящихся под юрисдикцией государств-членов. На-
конец, такого рода нормы, хотя, очевидно, интегрированность в дан-
ном случае не имеет столь существенного значения, обязательны и
для институтов Сообщества. В решении по делу Франкович и дру-
гих Суд ЕС, делая особый акцент на защите прав частных лиц, на-
поминает, «что, как это вытекает из неизменной практики Суда ЕС,
национальные судебные учреждения обязаны, в пределах своей
юрисдикции, применять право ЕС; обеспечивать максимальную

73
эффективность его норм и защищать права, которыми оно наделяет
частных лиц».
Приведенные положения совершенно четко и недвусмыслен-
но свидетельствуют о том, что одно из главных направлений и ус-
ловий эффективности права Сообществ связано с установлением
такого порядка, при котором создаются максимально благоприят-
ные правовые условия защиты прав и интересов частных физи-
ческих и юридических лиц. В сочетании с принципами верховен-
ства и прямого действия они обеспечивают высокоэффективную
защиту прав частных лиц, основанных на праве Сообществ, кото-
рая имеет место или должна иметь место независимо от позиции,
занимаемой по тому или иному вопросу властями государства-чле-
на ЕС. Подобная ситуация, в частности, находит выражение в ус-
тановлении системы возмещения ущерба, причиненного неправо-
мерным применением (или неприменением) нормы права Сооб-
ществ в тех случаях, когда она подлежала применению в силу
прямого действия и интегрированности норм права Сообществ в
национальную систему права.
Сравнение доминирующей практики применения коммунитар-
ного права с практикой международно-правовой подтверждает, что
речь идет о принципиально отличном положении дел. Если норма
международного права адресуется прежде всего национальному го-
сударству, которое принимает (или не принимает) меры по их пра-
вовой реализации, то в том, что касается европейского права, ди-
леммы применения или неприменения быть не должно, а примене-
ние вменено в обязанность национальным властям и прежде всего
судам государств-членов. Любое уклонение от соблюдения такого
рода требования влечет за собой неисполнение обязательств по уч-
редительным договорам и является основанием для вчинения иска
о неисполнении обязательств, направленного против государства-
нарушителя.
Юрисдикционная защита европейского права. Нормы права
Сообщества обязательны для всех субъектов европейского права.
Суд ЕС, будучи институтом Европейских сообществ и Европейс-
кого союза, призван обеспечить единообразное понимание и при-
менение европейского права всеми государствами-членами и ин-
ститутами. Сама возможность единообразного понимания и при-
74
менения европейского права не может иметь место, если оно не
обеспечено юрисдикционной защитой, если оно не делает ничтож-
ным любые противоречащие ему акты национального права. «Лю-
бое признание того, что национальные законодательные акты,
вторгающиеся в сферу, в которой Сообщество осуществляет свое
законодательное полномочие, или иным образом несовместимые
с положениями права Сообщества, имеют какое-либо законное
действие, было бы равносильно отрицанию эффективности обя-
зательств, безусловно и окончательно принятых государствами-
членами Сообщества в соответствии с Договором, и поставило бы
под угрозу сами основы Сообщества».
Наличие юрисдикционной защиты не является какой-то новел-
лой, свойственной европейскому праву, поскольку такая защита
уже имеет место в рамках международного права. Главное отли-
чие заключается в том, что в рамках международного права осу-
ществление судебной защиты обусловлено по общему правилу —
и это особенно важно — согласием государств, участвующих в
споре, на рассмотрение данного спора данным судебным или ар-
битражным учреждением. Практически не создан и достаточно
эффективный механизм реализации принятых подобными судеб-
ными органами решений. В рамках Европейских сообществ поло-
жение иное. Любое деяние, осуществленное в противоречии с дей-
ствующим европейским правом, служит основанием для вчинения
иска против государства-нарушителя. В тех случаях, когда речь
идет о неисполнении обязательств государствами-членами, о без-
действии институтов Европейских сообществ или при оспарива-
нии законности принятых Европейскими сообществами актов, та-
кого рода иски могут вчиняться и рассматриваться непосредственно
Судом ЕС или Судом первой инстанции. В тех случаях, когда речь
идет о причинении вреда, вызванного применением нормы евро-
пейского права, или ее неправомерным применением, или непри-
менением, породившими причинение ущерба частным лицам, со-
ответствующие иски вчиняются в национальных судебных учреж-
дениях. Национальный суд не вправе отказать в рассмотрении
такого иска только потому, что он основан на норме права Сооб-
ществ. Больше того, национальный суд при рассмотрении такого
рода дела должен обеспечить уровень процессуальной защиты ист-
75
цу, ни в чем не уступающий требованиям национального процес-
суального права, используемым при вчинении иска на основе норм
национального права. В тех случаях, когда национальный суд со-
мневается в законности подлежащей применению нормы права Со-
обществ или не уверен в ее правильном истолковании, он может
запросить Суд ЕС о вынесении соответствующего определения. В
этом случае рассмотрение дела по основному иску приостанавли-
вается до момента получения решения Суда ЕС и возобновляется
после его получения. Следует иметь в виду, что Суд ЕС в этом слу-
чае не выступает в качестве некой вышестоящей инстанции, он не
выносит решения по существу рассматриваемого иска и его реше-
ние является обязательным только в той части запроса, который
направил национальный суд, и именно национальный суд выносит
окончательное решение по существу дела. Но при этом решение о
толковании или о правомерности (неправомерности) подлежаще-
го применению акта Европейского сообщества оспариванию не
подлежит и носит обязательный характер.
Таким образом, судебная защита, осуществляемая на основе
европейского права, носит сложный и комплексный характер. Ком-
понентами этой системы выступают не только судебные учрежде-
ния ЕС — Суд Европейских сообществ и Суд первой инстанции, —
но также, и возможно в большей степени, национальные судебные
учреждения государств-членов ЕС. Это, очевидно, дает основание
говорить о том, что судебная система, созданная в рамках Европей-
ских сообществ и Европейского союза, слагается как из судебных
учреждений ЕС, так и из национальных судебных учреждений госу-
дарств-членов в той части и в той степени, в какой они применяют
подлежащие исполнению на национальном уровне нормы права
Сообществ.
Взаимоотношения между двумя компонентами судебной систе-
мы характеризуются в этом случае не их соподчиненностью, а прин-
ципом сотрудничества. Решение, вынесенное национальным судеб-
ным органом и вступившее в законную силу, не подлежит обжало-
ванию в Суд ЕС. Отношения между Судом ЕС и национальным
судебным учреждением основаны на принципе сотрудничества, что
и находит свое выражение и закрепление в преюдициальной проце-
дуре. Ее использование дает возможность национальному суду во
76
всех случаях, когда возникает сомнение в толковании или законно-
сти подлежащего применению в деле акта ЕС, обратиться в Суд ЕС
и получить необходимые разъяснения. Показательно, что более по-
ловины всех дел, рассматриваемых в последние годы Судом ЕС, —
это дела косвенной юрисдикции, которые направляются нацио-
нальными судебными учреждениями. Подписанный в феврале
2001 г. Ниццский договор содержит целый ряд положений, обеспе-
чивающих совершенствование судебной структуры ЕС и повыше-
ние эффективности судопроизводства на уровне Сообществ. К это-
му Договору приложен и новый Устав Суда ЕС в качестве составной
части самого учредительного акта. Он предусматривает, в частно-
сти, весьма значительные перемены в осуществлении преюдициаль-
ной процедуры.
Дальнейшая реформа судебной системы ЕС, которая должна
приобрести трехзвенный характер и перераспределения юрисдик-
ции между ними, предусмотрена Конституцией ЕС.
Отмечая важность и значимость решений Суда ЕС, следует еще
раз подчеркнуть, что именно судебная практика позволила Европей-
скому сообществу сформулировать те основные квалификационные
принципы, которые характеризуют правовую систему ЕС, придают
ей оригинальный, автономный и самостоятельный характер.

2.8. Источники европейского права

Своеобразие правовой системы ЕС находит свое отра-


жение и в круге его источников. Основными источниками права ЕС
выступают учредительные договоры, регламенты, директивы и ре-
шения. К числу учредительных договоров отнесены прежде всего
такие акты, как Парижский договор 1951 г. о создании ЕОУС (пре-
кратил свое действие 23 июля 2002 г.), Римские договоры 1957 г. об
учреждении Европейского экономического сообщества и Европей-
ского сообщества по атомной энергии, Единый европейский акт
1986 г., Договор об учреждении Европейского союза (Маастрихт-
ский договор) 1992 г., Амстердамский договор 1997 г., Ниццский
договор, подписанный в феврале 2001 г. К числу учредительных ак-

77
тов, если не в силу формальных процессуальных признаков, то в
силу их сущностной важности, относят также договоры о присоеди-
нении и некоторые другие акты, связанные прежде всего с форми-
рованием и функционированием институтов и бюджетов Европей-
ских сообществ и Европейского союза.
Все эти акты наделены высшей юридической силой и образуют
фундаментальную основу, на которой строится вся правовая систе-
ма ЕС. В этом своем качестве они вполне сопоставимы с ролью Кон-
ституции в национальном государстве. Подобное свойство было от-
мечено Судом ЕС, который в одном из своих заключений охаракте-
ризовал учредительные договоры как конституционную хартию
Европейского сообщества. Все названные учредительные догово-
ры призваны заменить договор, учреждающий Конституцию для
Европы. Его проект разработан специально созванным конвентом.
После длительных и довольно острых дискуссий окончательный текст
проекта Конституции ЕС был одобрен Европейским советом в июне
2004 г. Для того, чтобы она вступила в силу, документ должен быть
ратифицирован каждой страной-участницей ЕС либо на референ-
думе, либо в парламенте. Процесс принятия Конституции ЕС при-
остановился в 2005 году, после того как граждане Франции и Ни-
дерландов отвергли эту идею на референдумах.
Действующие учредительные акты определяют цели и задачи
Сообществ и Союза, круг видения Европейских сообществ и Евро-
пейского союза, их состав и структуру, систему институтов, прин-
ципы взаимоотношений с третьими государствами, принципы осу-
ществления общей внешней политики и политики безопасности,
сотрудничество в области юстиции и внутренних дел, содержание и
направленность общей политики, условия гармонизации националь-
ного права стран-членов ЕС.
Вторую группу источников образуют нормативно-правовые
акты, основными формами которых являются регламент, директива
и решение. Главное, что их объединяет, — это то, что такого рода
правовые акты издаются непосредственно институтами ЕС и имеют
обязательную силу на всей территории Европейского союза.
Регламент по своим параметрам напоминает законодательный
акт, поэтому нередко его так и называют. Он является актом обще-

78
го характера, обязательным во всех своих составных частях и под-
лежащим прямому применению во всех государствах-членах. Кон-
ституция заменяет его европейскими законами.
Директива, как и регламент, обязательна для каждого государ-
ства-члена, которому адресована, но в отличие от регламента она не
содержит детальной регламентации той или иной сферы обществен-
ных отношений. В ней определяются лишь цели и задачи, указывает-
ся ожидаемый результат принятия директивы, а в том, что касается
его достижения, национальные власти сохраняют полную свободу
выбора форм и средств. Как правило, в директиве устанавливается
срок, в течение которого ее требования должны быть реализованы
на национальном уровне. Невыполнение или не должное выполне-
ние этих требований рассматривается как нарушение обязательных
предписаний и может повлечь за собой определенные санкции. Сле-
дует обратить внимание, что директива вступает в силу, как и регла-
мент, с момента опубликования, а не с момента принятия мер по ее
имплементации. Это очень важное процессуальное положение, по-
скольку срок исковой давности по обжалованию актов ЕС крайне
невелик. Конституция заменяет директиву рамочным законом.
Решение представляет собой индивидуально определенный акт
и обязательно во всех своих положениях для тех, кому оно адресо-
вано. Конституция квалифицирует и регламент, и решение как под-
законные акты.
Рекомендации и заключения, принимаемые органами ЕС, носят
консультативный характер и обязательными не являются. Хотя если
эти акты порождают определенные правовые последствия, они мо-
гут стать предметом обжалования в судебном порядке. Существуют
и другие разновидности нормативных актов, которые могут иметь
большее или меньшее значение для жизнедеятельности Сообществ
и Союза, но юридически обязательными актами не являются. К та-
ковым относятся в первую очередь решения, принимаемые Евро-
пейским советом — органом высшего политического руководства.
Его решения имеют характер политической директивы и определя-
ют основные направления деятельности ЕС. Конституция предла-
гает изменить статус Европейского совета, включив его в перечень
институтов ЕС. Однако принятие законов не должно войти в его
компетенцию.
79
Весьма распространены в ЕС такие акты, как заявления, ком-
мюнике, Белые и Зеленые книги, подготавливаемые Европейской
комиссией. Такого рода документы не имеют обязательной юриди-
ческой силы, но они позволяют в определенной степени составить
представление об основных направлениях деятельности Европейс-
ких сообществ и Европейского союза и порой оказывают существен-
ное влияние на эволюцию европейского права.
Характеризуя источники права ЕС, следует также принять во
внимание, что на уровне учредительных договоров и соответствен-
но заменяющей их Конституции устанавливаются лишь общие на-
чала и принципы, основные ориентиры, задачи и цели деятельности
Европейского союза, что же касается практики осуществления этих
начал, то она находит свое закрепление и отражение в первую оче-
редь в актах вторичного права.
К числу важнейших источников европейского права относят об-
щие принципы права. На основании ст. 6 (бывшая ст. F п. 2) Дого-
вора о Европейском союзе «Союз уважает основные права челове-
ка, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав
человека и основных свобод, подписанной 4 ноября 1950 г. в Риме,
и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-
членов, в качестве общих принципов права Сообществ». Согласно
действующему праву все акты и действия Европейских сообществ и
Европейского союза должны соответствовать общим принципам
права. Отсутствие такого соответствия является безусловным ос-
нованием для признания акта ничтожным, а действий — неправо-
мерными.
К числу источников принадлежат также и международные до-
говоры и соглашения, подписанные Европейским сообществом
как индивидуально, так и совместно с государствами-членами.
К числу источников права ЕС относят также некоторые внутрен-
ние акты Сообществ. Прежде всего это внутренние регламенты
Совета, Комиссии и Европейского парламента, Устав и процес-
суальный регламент Суда ЕС, а равно межинституциональные
соглашения, заключаемые обычно между Советом, Комиссией и
Европейским парламентом по тем или иным аспектам функцио-
нирования институтов ЕС.

80
Наконец, особую категорию образуют в качестве источников
права судебные решения, принимаемые Судом ЕС, которые прак-
тически можно характеризовать как создающие прецедентное пра-
во Европейских сообществ.

2.9. Структура европейского права

С точки зрения своей действенности и места, занимае-


мого в общей иерархии, нормы права ЕС подразделяют на три кате-
гории, образующие вертикальную структуру права ЕС. Первичное
право ЕС охватывает всю совокупность норм, имеющих своим ис-
точником учредительные акты и приравненные к ним нормативно-
правовые акты ЕС. С принятием Конституции ЕС ими становятся
конституционные нормы, которые занимают высшую ступень в
иерархии норм права ЕС. Вторичное право образуют нормы, имею-
щие своим источником, как правило, нормативно-правовые акты,
изданные институтами ЕС. До введения в действие Конституции ими
остаются регламенты, директивы, решения. И наконец, иногда вы-
членяют так называемое третичное право, которое включает пра-
вовые нормы, дополняющие две вышеназванные категории. Преж-
де всего это внутренние акты ЕС и различного рода институциональ-
ные соглашения, дополняющие и разъясняющие нормы первичного
и вторичного права.
Помимо вертикального среза права ЕС, о котором уже говори-
лось, необходимо принять во внимание также и сложность горизон-
тальной структуры европейского права, которое включает в себя,
во-первых, право Европейских сообществ, во-вторых, право, при-
меняемое в рамках второй и третьей опор, и, в-третьих, правовые
установления Конвенции о защите прав человека и основных сво-
бод. Между этими тремя составными частями, образующими в це-
лом европейское право, существуют определенные различия в их
правовых характеристиках. О квалификационных особенностях пра-
ва Европейских сообществ уже сказано выше. Отметим специфику
правового режима двух других составляющих горизонтальной струк-
туры европейского права.

81
Право, применяемое в рамках второй и третьей опор, имеет
своим главным источником договоры и соглашения, заключаемые
между государствами-членами ЕС. Сотрудничество осуществля-
ется в данном случае на конвенционных началах. Субъектами пра-
воотношений выступают государства-члены ЕС и институты ЕС.
Частные физические и юридические лица субъектами правоотно-
шений в этой сфере, за исключением так называемых коммунита-
ризированных областей, не являются. Положения заключаемых
соглашений не имеют прямого действия, они адресуются государ-
ствам-членам ЕС, институтам ЕС, но не частным физическим и
юридическим лицам и непосредственно прав и обязанностей для
частных лиц не порождают. Не менее важное отличие правового
режима этой части норм европейского права составляет нерас-
пространение на них юрисдикции Суда ЕС. Отчасти она распрост-
раняется на коммунитаризированные сферы отношений либо на
те области, как правило, весьма ограниченные и в основном свя-
занные с толкованием, в отношении которых стороны договори-
лись о признании обязательной или факультативной юрисдикции
Суда ЕС. Таким образом, своеобразие источников, отсутствие пря-
мого действия, иной круг субъектов и специфичность юрисдикци-
онной защиты существенно отличают эту часть норм европейско-
го права от права Сообществ.
Определенной спецификой отличается и правовой режим Ев-
ропейской конвенции о защите прав человека и основных свобод,
участниками которой являются 46 государств. Эта Конвенция со-
держит inter alia 18 статей, в которых гарантируются сформулиро-
ванные основные права человека. Кроме того, к ней приложен ряд
протоколов (№ 1, 4, 6, 7 и 9), дополняющих Конвенцию в части
формулировки основных прав. Именно эти постановления Конвен-
ции и рассматриваются Договором о Европейском союзе в качестве
образующих один из основных элементов общих принципов евро-
пейского права. Правовой режим самой Конвенции также отлича-
ется несомненной спецификой.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод — это
международный правовой акт, отвечающий положениям и тре-
бованиям международного права. Однако Конвенция адресована

82
не только непосредственно к государствам-участникам, но и ко
всем физическим и юридическим лицам, находящимся под их
юрисдикцией. В соответствии с Конвенцией лица, считающие, что
их права и свободы нарушены, могут при соблюдении определен-
ных условий непосредственно обращаться за защитой своих прав
в созданный на ее основе Европейский суд по правам человека.
Таким образом, Конвенция наделяет процессуальной правоспо-
собностью частные физические и юридические лица, что, безус-
ловно, отличает ее от других международно-правовых актов. Ев-
ропейский суд по правам человека самостоятельно принимает
решения о приемлемости поданных жалоб и рассматривает их
независимо от согласия или несогласия соответствующего госу-
дарства, чьи действия или акты обжалуются. Решение, вынесен-
ное Судом, является обязательным для спорящих сторон и под-
лежит безусловному исполнению. Европейский суд по правам
человека не пересматривает национальные судебные решения
или нормативно-правовые акты государств-участников. Он лишь
устанавливает, соответствуют ли обжалуемые действия или акты
требованиям Европейской конвенции. В случае если Суд выяв-
ляет такое несоответствие, то сам непосредственно не может и
не вправе изменить судебное решение или национальный право-
вой акт. Однако он может наложить определенные санкции и при-
нять решение о выплатах компенсации потерпевшей стороне. Ре-
шение Суда формально обязательно только для спорящих сто-
рон. Однако, поскольку Суд в своих последующих решениях
ссылается на предшествующую практику, совершенно очевидно,
что такого рода решения должны быть приняты во внимание все-
ми государствами-участниками Конвенции и учтены в их право-
творческой и правоприменительной деятельности.
Все сказанное о специфике правового режима отдельных состав-
ных частей европейского права подтверждает своеобразный и слож-
ный характер европейского права как системы. Ее сущностные пара-
метры свидетельствуют, что эта правовая система в целом служит
интересам и потребностям обеспечения эффективной деятельности
Сообществ и Союза и в определенной мере защите прав и интересов
всех лиц, находящихся под их юрисдикцией.

83
Специфична предметная и территориальная сфера действия ев-
ропейского права. В первом случае она определяется непосред-
ственно учредительными договорами и не может выходить за те
рамки и пределы, которые установлены в этих договорах. Однако,
по мнению ряда исследователей, отдельные положения самих уч-
редительных актов и тем более практика толкования этих актов
Судом ЕС позволяют существенно влиять на предметную юрис-
дикцию Суда. Тем не менее важно иметь в виду, что, поскольку
речь идет о передаче суверенных прерогатив и полномочий госу-
дарствами-членами Европейским сообществам и Европейскому
союзу, они проявили особую заботу о строгом лимитировании этой
сферы общественных отношений, которая не может быть произ-
вольно нарушена ни государствами-членами, ни институтами Ев-
ропейских сообществ и Европейского союза. Этому, в частности,
служат специальные положения о пропорциональности, обычно в
сочетании с субсидиарностью, которые закреплены как в тексте
непосредственно учредительных договоров, так и в приложениях
к нему. Сравнительно четко определена и территориальная сфера
действия права ЕС, чему в немалой степени способствовало вве-
дение в правовые установления европейского права понятия тер-
ритории Европейского союза, под которой понимается вся сово-
купная территория государств-членов ЕС, подпадающих под его
юрисдикцию.
Все сказанное выше позволяет прийти к выводу, что по своему
характеру и содержанию, по кругу субъектов и порядку примене-
ния, по источникам правовых норм и специфике регулируемых им
общественных отношений европейское право представляет собой
самобытную самостоятельную правовую систему.
Динамика развития европейского права подтверждает, что пре-
обладающей тенденцией его эволюции является сближение входя-
щих в него составных частей. Введение в действие Конституции ЕС
должно повлечь за собой ликвидацию системы трех опор. Консти-
туционный текст говорит лишь о едином праве Европейского со-
юза. В текст Конституции в качестве ее интегральной составной
части входит Хартия основных прав Европейского союза, которая
воспроизводит все основные права, гарантируемые Европейской
конвенцией.
84
Конечно, конституционные новеллы не ликвидируют специфи-
ку и отличие правовых режимов различных областей деятельности
ЕС. Однако принятие Конституции создает возможность углубле-
ния интеграционных процессов, что наряду с расширением состава
ЕС является важной вехой в его развитии.

Список рекомендуемых источников и литературы

1. Амстердамский договор, изменяющий Договор о Европейском союзе,


Договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые от-
носящиеся к ним акты. М., 1999.

2. Договоры об учреждении Европейских сообществ: Договор об учреж-


дении Европейского объединения угля и стали; Договор об учрежде-
нии Европейского экономического сообщества; Договор об учрежде-
нии Европейского сообщества по атомной энергии. М., 1994.
3. Документы, касающиеся взаимоотношений между Европейским со-
юзом и Россией. М., 1994.
4. Европейское право: Учебник для вузов / Отв. ред. Л.М. Энтин. М.,
2000.
5. Единый Европейский акт. Договор о Европейском союзе. М., 1994.
6. Ниццский договор и Хартия основных прав Европейского союза. М.,
2003.
7. Основы права Европейского союза: Учебное пособие / Под. ред.
С.Ю. Кашкина. М., 1997.
8. Право Европейского союза: Документы и комментарии / Под ред.
С.Ю. Кашкина. М., 1999.
9. Право Европейского союза: правовое регулирование торгового обо-
рота: Учебное пособие / Под ред. В.В. Безбах, А.Я. Капустина,
В.К. Пучинского. М., 1999.
10. Право Европейского союза / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2002.
11. Россия и европейское право: Материалы Международной научно-
практической конференции, 11—12 мая 2000 г. М., 2001.

85
12. Суд Европейских сообществ: Избранные решения / Отв. ред. Л.М. Эн-
тин. М., 2003.
13. Топорнин Б.Н. Европейское право: Учебник. М., 1998.
14. Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. Введение в
конституционное и административное право Европейского сообще-
ства. М., 1998.
15. Энтин М.Л. Суд Европейских сообществ: правовые формы обеспе-
чения западноевропейской интеграции. М., 1987.

86
Часть 3. АКТУАЛЬНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ

3.1. Внешняя политика и политика безопасности


Европейского союза

Общая внешняя политика и политика безопасности


(ОВПБ) — система мероприятий, проводимых Европейским союзом
по отношению к странам, не входящим в его состав, на основании
специального раздела учредительного договора (раздел 5 Договора
о Европейском союзе «Положения об общей внешней политике и
политике безопасности»).
Предметом ОВПБ являются прежде всего вопросы обеспече-
ния мира и безопасности в Европе и на планете в целом; предотвра-
щение и устранение вооруженных конфликтов. Вопросы социаль-
но-экономического сотрудничества с зарубежными странами нахо-
дятся в компетенции Европейского сообщества, предусмотренной
Договором об учреждении ЕС 1957 г.
В рамках общей внешней политики и политики безопасности
Европейский Союз:
— устанавливает принципы и общие ориентиры ОВПБ, ко-
торым должны следовать все государства-члены и институты Со-
юза;
— принимает общие стратегии — программные документы,
в которых фиксируются приоритетные направления политики Со-
юза по отношению к отдельным странам и географическим реги-
онам (например, общая стратегия 1999 г. по отношению к Рос-
сии);
— разрабатывает общие позиции, определяющие подход Союза
к конкретным внешнеполитическим проблемам;
— утверждает общие акции, на основании которых выполня-
ются оперативные действия на международной арене (назначение
специальных представителей за рубежом, посылка наблюдателей

87
на выборы, введение политических санкций против «третьих
стран» и др.);
— издает решения, в том числе по организационным вопросам
(например, решение «Об учреждении Военного комитета Европей-
ского cоюза»);
— может заключать международные соглашения с иностранны-
ми государствами.
Официальным представителем Европейского cоюза по вопро-
сам общей внешней политики и политики безопасности является
государство-член, председательствующее в Совете (Председатель
Совета Европейского cоюза), от имени которого обычно выступают
его глава правительства и министр иностранных дел.
В 1999 г. в Европейском союзе введена должность постоянного
представителя по внешнеполитическим вопросам. Эта должность
совмещается с постом Генерального секретаря Совета: Генераль-
ный секретарь Совета Европейского союза — Высокий представи-
тель по вопросам общей внешней политики и политики безопасно-
сти (с 1999 г. Х. Солана).
На важнейших международных встречах Европейский союз
представляет так называемая «тройка» в составе руководителя го-
сударства-председателя Совета, Генерального секретаря — Высо-
кого представителя и Председателя Европейской комиссии.
Составной частью общей внешней политики и политики безо-
пасности Союза является Европейская политика в сфере обороны
и безопасности (ЕПОБ) — комплекс мероприятий Европейского
союза в военной сфере.
Стратегической целью ЕПОБ стало создание в перспективе об-
щих оборонных структур Союза.
Создание СБР произошло в 2003 г. Численность этого воинско-
го контингента составляет 100 тыс. человек. Личный состав СБР
укомплектован из военнослужащих государств-членов и государств-
кандидатов в члены Европейского союза. К 2010 году ЕС рассчиты-
вает иметь «сильные и автономные» СБР для проведения миро-
творческих операций в «горячих точках». В общей сложности будет
создано 13 формирований европейского спецназа численностью
около полутора тысяч человек каждая.

88
Для руководства Силами быстрого реагирования в структуре
Совета Европейского союза в 2001 г. учреждены специальные орга-
ны: Комитет по вопросам политики безопасности, Военный коми-
тет и Военный штаб Европейского союза.

3.2. Гражданство Европейского союза

Мысль о необходимости построения общего европейс-


кого дома, прозвучавшая в трудах гуманистов Ренессанса и Про-
свещения, поддержанная таким выдающимся мыслителем, как
И. Кант, выдвинувшим идею всемирного гражданства, которое «при-
надлежит всем людям», получила новый импульс в истерзанной
Второй мировой войной Западной Европе. Еще в движении Сопро-
тивления возрождаетсяидея «единой Европы» с наднациональной
федеральной или конфедеральной политической структурой, кото-
рая заменила бы окончательно скомпрометировавшую себя тради-
ционную структуру межгосударственных отношений, основанную на
принципе «европейского баланса сил».
Встав на путь интеграции 50 лет назад, европейские государ-
ства кропотливо реализовывали планы экономического и полити-
ческого объединения посредством европейских институтов — Ев-
ропейского союза и Совета Европы. Это дало возможность путем
проб и ошибок — от принятия целого ряда конвенций, благоприят-
ствующих приобретению многогражданства, через конвенцию, ог-
раничивающую многогражданство, — в конце XX в. закрепить dejure
единое европейское гражданство.
История европейского гражданства после Второй мировой вой-
ны начинается принятием в 1949 г. Устава Совета Европы и в 1950 г.
Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Эти два важ-
нейших документа Совета Европы послужили базой дальнейшей
интеграции народов европейских государств. В ст. 1 Устава Совета
Европы определена цель этой региональной организации: «...осу-
ществление более тесного союза между его членами для защиты и
продвижения идеалов и принципов, являющихся их общим насле-
дием».

89
Идеология и психология конфронтации отошли на задний план,
доминирующее положение в общественном сознании заняли идеи
гражданского объединения, основанного на приоритете законности
и на понимании того, что есть границы общественной активности,
разногласий и борьбы, которые преступать нельзя.
Российские ученые называют пятилетний (1945—1950) период
подготовительным и предстартовым, временем, когда произошли
изменения в формах реализации идеи объединения Европы. Актив-
но поддерживали эту концепцию Франция и Бельгия, в частности,
такие политические лидеры, как генерал де Голль и бельгийский
министр иностранных дел П.-А. Спаак.
Необходимо подчеркнуть, что дальнейшей политической интег-
рации, как считали западноевропейские политики, должно предше-
ствовать экономическое объединение, направленное на поднятие
уровня жизни европейцев. В день капитуляции фашистской Герма-
нии Р. Шуман, министр иностранных дел Франции, обнародовал дек-
ларацию, в которой предложил учредить франко-германское объ-
единение угля и стали, открытое для присоединения других евро-
пейских стран. В 1951 г. шестью государствами был подписан в
Париже Договор о Европейском объединении угля и стали (ЕОУС).
Подписанные в 1957 г. два Римских договора — о создании Евро-
пейского экономического сообщества (ЕЭС) и Европейского сооб-
щества по атомной энергии (Евратом) — дали новый мощный им-
пульс объединению Европы.
По мнению зарубежных исследователей, концепция единого ев-
ропейского гражданства была заложена также в Римском договоре
1957 г., в котором проводилась идея о большем сближении людей
Европы. Так, в ст. 52 Договора об учреждении Европейского эконо-
мического сообщества отмечается: «...Ограничения на свободу жи-
тельства и экономической деятельности граждан какого-либо госу-
дарства-члена на территории другого государства-члена будут по-
этапно и в возрастающей степени устраняться в течение переходного
периода».
Совет Европы тогда же принял ряд конвенций, подтверждаю-
щих заложенные в Уставе Совета Европы цели интеграции народов
Европы: в 1957 г. Европейское соглашение о режиме передвиже-

90
ния людей между государствами-членами Совета Европы; в 1959 г.
Европейское соглашение об отмене виз для беженцев; в 1961 г.
Европейское соглашение о передвижении молодежи по коллектив-
ному паспорту. Соглашения такого рода, а также некоторые другие
конвенции, принятые в рамках Совета Европы, привели к увеличе-
нию числа многогражданства в Европе, что порождало дополнитель-
ные сложности в работе государственных органов государств-участ-
ников.
Как следствие этого в 1963 г. была подготовлена и открыта для
подписания Конвенция о сокращении случаев многогражданства и
о воинской повинности в случаях многогражданства. Конвенция
1963 г. предусматривала утрату гражданства одного государства пос-
ле добровольного приобретения им гражданства другого государ-
ства, а также указывала на то, что лицам, имеющим гражданство
двух и более стран и проживающим за пределами одного из госу-
дарств, следует отказываться от одного из гражданств.
Необходимо отметить, что к Европейской конвенции 1963 г. о
сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности
в случаях многогражданства присоединилось незначительное чис-
ло государств. Практическое осуществление Конвенции 1963 г.
весьма затруднительно, что привело к тому, что многие европей-
ские государства стали выступать в поддержку двойного граж-
данства.
Принятая в 1988 г. Рекомендация Парламентской ассамблеи
Совета Европы касалась решения вопроса двойного гражданства
супругов, имеющих различное гражданство, а также двойного граж-
данства детей, родившихся от таких браков. Второй протокол,
подписанный в феврале 1993 г., внес дополнительные поправки в
Конвенцию 1963 г. в отношении гражданства второго поколения
мигрантов. Важной новацией стала возможность сохранения в от-
дельных случаях гражданства страны происхождения.
В рамках Европейских сообществ концепция гражданства Со-
юза, формальным утверждением которого получили бы юридичес-
кую значимость многочисленные, отдельно уже признанные в Со-
обществах права, стал замысел, который Европейский Совет уже
рассматривал в 1984 г. в Фонтенбло. Более конкретно эта идея была

91
изложена в докладе на встрече глав государств и правительств го-
сударств-членов в 1990 г. в Дублине.
Одной из составляющих европейского геополитического про-
странства всегда оставалась Россия, поэтому, по мнению западно-
европейских ученых, невозможно рассматривать проблемы Евро-
пы без учета постоянного фактора, имя которому Россия.
Вступление России в марте 1996 г. в Совет Европы стало зна-
менательным событием, предоставившим возможность 150 млн
российских граждан пользоваться достижениями европейского пра-
ва. Ратификация в марте 1998 г. Европейской конвенции о защите
прав человека и основных свобод 1950 г. позволила им обращаться
в Европейский суд по правам человека.
Эти исторические события заставляют российских законодате-
лей привести нормотворческую деятельность в соответствие с ев-
ропейскими стандартами в таком важном праве человека, как пра-
во на гражданство. Европейское право, в частности европейское
гражданство, в настоящее время служит позитивным ориентиром
для правового закрепления и развития договорной системы стран
СНГ по вопросам гражданства.
В ноябре 1993 г. в Страсбурге страны Совета Европы провели
заседание по вопросам гражданства для государств Центральной и
Восточной Европы с учетом изменений, происшедших на террито-
риях государств постсоветского региона. Комитет экспертов по воп-
росам многогражданства счел необходимым начать подготовку но-
вой конвенции, регулирующей данные вопросы. Разработка новой
конвенции велась с учетом того, что Совет Европы стал открытым
для стран Центральной и Восточной Европы.
В 1997 г. была принята новая Европейская конвенция о граж-
данстве, а 6 ноября 1997 г. в Страсбурге она была подписана от
имени РФ. Это единственный многосторонний документ, регулиру-
ющий практически все важнейшие аспекты гражданства: принци-
пы, вопросы приобретения, сохранения, утраты и восстановления,
множественное гражданство, гражданство в условиях пра-
вопреемства государств, воинская обязанность в случаях множе-
ственного гражданства, сотрудничество государств в области граж-
данства. Участие РФ в Европейской конвенции о гражданстве не

92
потребует выделения дополнительных финансовых средств из бюд-
жета. Следует отметить максимальную гибкость названной конвен-
ции. Решения, содержащиеся в ней, приемлемы даже в отношении
тех европейских государств, которые применяют общий принцип
единого гражданства. Конвенция 1997 г. не создает препятствий для
многогражданства, но и не требует от государств признавать мно-
гогражданство в качестве общего принципа. Согласно статье 14 Ев-
ропейской конвенции о гражданстве государство-участник должно
разрешать детям сохранять имеющиеся на момент рождения раз-
ные гражданства; своим гражданам иметь иное гражданство, если
оно приобретено в силу заключения брака.
Положение настоящей Конвенции не ограничивает право каж-
дого государства-участника определять в своем внутреннем праве:
сохраняют или утрачивают гражданство этого государства-участника
его граждане, которые приобретают или имеют гражданство друго-
го государства; является ли условием приобретения или сохране-
ния его гражданства отказ от иного гражданства или его утрата.
Конвенция предоставляет лицам, имеющим второе гражданство,
равные права на территории проживания. В ней затрагиваются так-
же проблемы гражданства после распада государства. Содержание
главы «Правопреемство государств и гражданство» учитывает опыт
решения проблем гражданства государствами Центральной и Вос-
точной Европы — Союза ССР и Чехословакии.
Для государств, входящих в Совет Европы, Конвенция 1997 г.
имеет большое значение, будучи средством унификации их нацио-
нальных законодательств о гражданстве. Присоединение стран СНГ
и Балтии к названной конвенции поможет им избежать конфликт-
ных ситуаций при реализации права на гражданство на всем пост-
советском пространстве. Отмечая значимость принятой в 1997 г.
Советом Европы Конвенции о гражданстве, академик РАН О.Е. Ку-
тафин подчеркивает: «Россия в числе первых государств-членов
Совета Европы подписала этот документ, и желательно, чтобы он
поскорее был ратифицирован Государственной Думой».
Положения п. 1 ст. 28 Европейской конвенции о гражданстве
1997 г. позволяют присоединиться к ней государствам, которые не
являются членами Совета Европы.

93
Разработка российского национального законодательства о
гражданстве с учетом накопленного опыта Совета Европы свиде-
тельствует о стремлении нашего государства совершенствовать пра-
вовую систему в соответствии с европейскими нормами. Россия под-
писала Конвенцию 6 ноября 1997 г. Для РФ Конвенция не вступила
в силу.
Следует отметить как позитивные факты функционирования в
рамках Совета Европы Центра документации по вопросам граждан-
ства государств-членов Совета Европы, издание Бюллетеня Сове-
та Европы по проблемам гражданства, что позволяет учитывать все
случаи получения второго гражданства гражданами государств-чле-
нов Совета Европы.
Качественно новое содержание получил институт гражданства
в Европе после заключения Соглашения между правительствами
государств экономического союза Бенилюкса, Федеративной Рес-
публики Германии и Французской Республики о постепенной отме-
не контроля на общих границах (Шенгенское соглашение) от
14 июня 1985 г. Свобода передвижения граждан европейских госу-
дарств стала дополнительным фактором сближения европейских
народов.
При рассмотрении вопросов, связанных с проблемой европей-
ского гражданства, необходимо подчеркнуть, что отождествле-
ние двух структур — Совета Европы и Европейского союза —
ошибочно. Являясь независимыми, эти организации имеют раз-
личную компетенцию. Тем не менее все государства-члены Ев-
ропейского союза входят в состав Совета Европы. Существует
мнение, что те функции, которые выполняет Европейский союз,
предполагалось закрепить за Советом Европы. Пример провоз-
глашения Европейским союзом единого европейского граждан-
ства только подкрепляет это мнение. Согласованные действия
двух региональных европейских организаций при рассмотрении
проблем гражданства способствуют более эффективному разре-
шению вопросов.
Феноменальным явлением можно считать гражданство Европей-
ского союза, которое зафиксировано в ст. 8—8е раздела 2 Мааст-
рихтского договора от 7 февраля 1992 г. и которое имеет субсиди-

94
арный (дополнительный) характер по отношению к национальному
гражданству (гражданству государств). Так, в п. 1 ст. 8 Договора о
Европейском союзе, одобренном на его заседании в июне 1997 г.,
отмечается: «Настоящим устанавливаю гражданство Европейско-
го союза. Каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена,
является гражданином Европейского союза. Гражданство Союза до-
полняет, а не подменяет национальное гражданство».
Права граждан Европейского союза, содержащиеся в Договоре
о Европейском Союзе, можно подразделить на следующие катего-
рии:
а) миграционные права — на свободное передвижение и посто-
янное проживание на территории государств-членов (ст. 8а);
б) политические права гражданина Европейского союза, про-
живающего на территории другого государства-члена, гражданином
которого он не является:
— право участвовать в голосовании и баллотироваться канди-
датом на выборы в Европейский парламент (ст. 8в);
— право избирать и быть избранным в муниципальные органы
на равных условиях с гражданами данной страны (ст. 8в);
— право обращаться с жалобами в Европейский парламент и в
Омбудсман (ст. 8d, 138d, 138e);
— право гражданина, находящегося на территории государства,
не входящего в Европейский союз, на дипломатическую защиту со
стороны представительства любого государства-члена Европейского
союза (ст. 8с).
Гражданином Евросоюза является тот, кто имеет гражданство
государства-члена ЕС. Гражданство Евросоюза касается положе-
ний, содержащихся в общем Договоре о Сообществе по правам и
обязанностям граждан тех государств, которые входят в ЕС. В раз-
деле о гражданстве Евросоюза называются шесть конкретных прав,
в то время как обязанности не подвергаются изменениям: к ним
причисляется право на пребывание на территориях всех госу-
дарств-членов без указания цели пребывания; общее для всех
граждан ЕС право на передвижение и пребывание в другом госу-
дарстве-члене; право на дипломатическую и консульскую защиту
другими государствами-членами; право подачи петиций; право на

95
обращение к уполномоченному по вопросам гражданства. Введе-
ние принципа места жительства при выборах в Европейский пар-
ламент и при муниципальных выборах в государствах-членах —
это суть гражданства ЕС. В рамках муниципальных выборов было
создано новое политическое право: каждый гражданин ЕС в одном
из государств-членов, гражданства которого он не имеет, облада-
ет в этом государстве активным и пассивным правом на выборы.
Это касается муниципальных выборов и выборов в Европейский
парламент. Принятые Советом директивы по выборам в Европей-
ский парламент и по муниципальным выборам в дальнейшем пред-
писывают, что граждане ЕС из другого государства-члена должны
регистрироваться и оставаться в избирательном бюллетене на тех
же условиях, что и граждане данного государства. Германия и Гре-
ция в конце 1999 г. получили от Европейской комиссии обосно-
ванные замечания по ст. 226 Договора о Сообществе по той при-
чине, что они не приравнивают в юридических актах о выборах
граждан отдельных федеральных земель к гражданам других госу-
дарств-членов. Если эту проблему не устранить, она может при-
вести к возбуждению дела Европейским судом против обоих госу-
дарств.
Так же как и в другом месте Договора о Сообществе, Совет бла-
годаря Маастрихтскому договору уполномочил в отношении граж-
данства ЕС расширить оговоренные там права. Участники Межпра-
вительственной конференции по реформе Маастрихтского догово-
ра не смогли договориться о дальнейшем развитии гражданства ЕС.
Принятые в Амстердаме незначительные изменения содержат в
большинстве случаев уточнения существующего регулирования и
отдельные дополнения. Значительное изменение последовало в ре-
шающем юридическом акте. В то время как ранее решение прини-
малось по предложению Комиссии и после заслушивания и одо-
брения Европейским парламентом, то отныне Совет принципиаль-
но принимает решающий юридический акт после процедуры
совместного, однако, по-прежнему единогласного решения. Далее
Амстердамский договор определяет, что право на убежище между
государствами-членами более не должно гарантироваться. В
соответствующем Протоколе о гарантировании убежища для граж-
дан государств-членов ЕС подчеркивается, что как граждане ЕС они
96
пользуются особым статусом и особой защитой, которые должны,
конечно, гарантироваться согласно тексту Протокола государства-
ми-членами ЕС, а не ЕС.
В отношении гражданства Европейского союза следует заметить,
что при решении вопроса предоставления гражданства значитель-
ному кругу лиц, вследствие территориальных изменений или при
решении миграционных проблем, существуют ограничения для го-
сударства-члена Европейского союза. Например, государство Ев-
ропейского союза не может свободно предоставить свое граждан-
ство большой группе иностранцев без консультаций с другими го-
сударствами-участниками Европейского союза, так как решение
будет иметь определенные последствия для других государств. Ис-
ходя из названного требования Германия (до ее объединения) должна
была проводить консультации с другими государствами-членами
Европейского союза.
Можно сделать вывод, что установление Маастрихтским дого-
вором правового института гражданства Европейского союза при-
звано, с одной стороны, подтвердить цель объединения, а с другой —
сыграть важную побудительную роль для дальнейшего развития
интеграционных процессов в Западной Европе, ведущих к сближе-
нию правового положения граждан всех стран — членов Европей-
ского союза.
В отношении практической реализации идеи европейского граж-
данства необходимо отметить следующее: в ноябре 1996 г. начала
действовать первая фаза программы «Граждане — прежде всего».
Цель ее — предоставить населению стран-членов Сообщества мак-
симально полную объективную информацию о праве граждан Ев-
ропейского союза на проживание, работу и обучение в любой стра-
не, способствовать всесторонней интеграции граждан Европейско-
го союза.
О необходимости введения контроля за осуществлением трудо-
вых и пенсионных прав граждан в государствах-членах Совета Ев-
ропы свидетельствуют зарубежные публикации. Совместное реше-
ние ряда социальных прав женщин и детей в европейских странах
предполагает разработку широкого круга мероприятий, проводимых
государствами-членами Совета Европы.

97
Реализация идеи европейского гражданства имеет не только
позитивные примеры, когда совместными усилиями государств Ев-
ропейского союза достигается более полноценная реализация со-
циальных, культурных и других прав граждан Европы. Разногласия,
возникшие со времени принятия Маастрихтского договора, когда
против всеобъемлющего объединения высказывались Великобри-
тания и Дания, существуют и в настоящее время. Так, французский
исследователь Ж. Бодсон отмечает: «Понятие “европейское граж-
данство” бесполезно осложнило дискуссии о необходимости Маас-
трихтского договора. Гражданство было создано лишь для того, что-
бы дать каждому гражданину Сообщества право избирать и быть
избранным на муниципальных выборах в государстве-члене, в ко-
тором он находится». Достижение европейского идеала о единстве
во имя торжества права, провозглашенное в 1949 г., связано с оп-
ределенными сложностями при осуществлении гражданами своих
избирательных прав на местном уровне в регионах, постоянными
жителями которых они не являются. Трудности возникают, напри-
мер, и при претворении мигрантами права на труд в Германии, где
некоторые партии обвиняют их в отсутствии лояльности государ-
ству.
Словенский политолог и правовед М. Арах заявляет: «Нет не-
обходимости специально подчеркивать, что члены Сообществ или
Союза этим договором взвалили на себя слишком серьезные обяза-
тельства, значительно более масштабные по сравнению с теми, ко-
торыми они до сих пор обеспечивали право свободного перемеще-
ния в Сообществе».
Институт европейского гражданства — новое, насчитывающее
десятилетие явление в жизни Европы. Можно предположить, что
трудности его роста окупятся в значительной степени большими
достижениями при осуществлении гражданами Европы своих де-
мократических прав и свобод. В настоящее время реализация права
на гражданство в государствах Европы находится в том гармонич-
ном равновесии, когда многогражданство является фактором не
дестабилизирующим, а, напротив, гарантирующим европейцу пол-
ноценное претворение его прав человека и защиту всего европей-
ского сообщества в случае нарушения этих прав.

98
3.3. Проблемы миграционной политики
на европейском пространстве

Недавно состоявшееся расширение ЕС заставляет госу-


дарства-участники европейской интеграции пересматривать очень
многие сферы взаимодействия, в том числе и область кооперации
при регулировании миграционных потоков.
Миграционная политика ЕС включает в себя рассмотрение
двух направлений: регулирование легальной миграции и нейтра-
лизация нелегальной. Актуальной проблемой регулирования ле-
гальной миграции является определение новых правовых и по-
литических механизмов внутренней миграции ЕС в контексте
расширения ее на восток. На сегодняшний день выработаны пра-
вовые регуляторы внутренних миграционных потоков. Что каса-
ется внутренней миграции, все больше распространяющейся в
рамках Европейского союза, то в Брюсселе упрощают бюрокра-
тические процедуры для граждан ЕС, продолжительное время
пребывающих в другой европейской стране-члене ЕС. В случае
признания Европейским парламентом новых, согласованных
22 сентября 2003 г. правил, впервые «право продолжительного
проживания», включая основные социальные права, будет пре-
доставлено гражданам ЕС, которые пять и более лет проживают
за границей — в другой европейской стране. Комиссар ЕС по
вопросам юстиции Антонио Виторино предлагает наполнить со-
держание понятия «гражданин ЕС» новым смыслом. Европей-
ская комиссия считает пребывание человека в пределах границ
Союза «ключевым элементом социальных связей». Уже сегодня
европейские договоры гарантируют гражданам с паспортами
стран ЕС свободу передвижения между государствами, являю-
щимися членами Союза, а также возможность длительного пре-
бывания в них, при этом бюрократические преграды остаются.
Существуют многочисленные, создающие сложности предписа-
ния, например, для членов семей, но помехи снимаются с приня-
тием новых законов.
Нынешний порядок, предусматривающий пребывание граждан
в другой европейской стране без какой-либо регистрации сроком
99
до трех месяцев, пока сохраняется. Комиссия ЕС хотела продлить
этот срок до шести месяцев, однако ее предложение встретило не-
согласие министров. Тот, кто задерживается в другой стране боль-
ше трех месяцев, должен пройти свободную от бюрократических
препон процедуру регистрации. Ключевые моменты ее по-прежне-
му заключаются в необходимости предоставить доказательства воз-
можности самостоятельно содержать себя и членов семьи, а также
в наличии действующей медицинской страховки. Граждан других го-
сударств-членов ЕС, проживающих в том же Евросоюзе за преде-
лами своих стран, насчитывается в настоящее время 5 млн.
По новым правилам, когда они будут приняты, каждый гражда-
нин ЕС может использовать свое право на постоянное жительство
в другой стране ЕС, если он уже прожил в ней пять лет. Впослед-
ствии это право можно и потерять, но для этого нужно четыре года
отсутствовать в стране, выдавшей разрешение на постоянное про-
живание. Термин «постоянное проживание» подразумевает, напри-
мер, возможность наряду с гражданами принимающих стран полу-
чать социальную помощь от государства, если к этому возникнут
соответствующие предпосылки. Высылка из страны возможна лишь
по очень серьезным основаниям, перечень которых, впрочем, в каж-
дой стране свой. Например, Германия высылает лиц со статусом
«постоянный житель», если он обвинен в терроризме или в пре-
ступлениях против прав человека.
Несмотря на то что правовые механизмы регулирования внут-
ренней миграции ЕС выработаны, они неизбежно будут корректи-
роваться в соответствии с ожидаемыми эффектами расширения ЕС.
Так, Австрийским институтом экономических исследований в
рамках программы PREPARITY сделан вывод о том, что политичес-
ки взрывоопасной проблемой расширения ЕС на Восток являются
возможные масштабы миграции на Запад.
Граничащие с претендентами на вступление в Евросоюз Герма-
ния и Австрия, а также Скандинавские страны опасаются, что мас-
совая иммиграция, а она вероятна, если новым членам будет предо-
ставлена полная свобода передвижения, может деструктивно повли-
ять на их рынки труда. Действительно, большой разрыв в заработной
плате (средняя заработная плата в государствах-кандидатах состав-

100
ляет 40% заработной платы в странах ЕС) теоретически может при-
вести к массовой миграции на Запад. Поэтому пограничные страны
(Австрия и Германия) предлагают ввести переходный период сро-
ком до семи лет, в течение которого будут действовать ограничения
прав граждан новых стран на свободное передвижение.
По одному из прогнозов, при немедленном предоставлении пра-
ва на свободное передвижение из Центральной и Восточной Ев-
ропы (ЦВЕ) в ЕС уже в 2007 г. эмигрировало бы более 300 тыс.
человек. Со временем миграционный поток начнет иссякать: в
2010 г. он снизится до 149,9 тыс., а в 2030 г. — до 2,4 тыс. чел.
В предлагаемом здесь варианте приведенные выше данные силь-
но скорректированы. Прежде всего они увязываются с новым гра-
фиком расширения ЕС, по которому вступающие страны разбиты
на две группы: «люксембургскую» и «хельсинкскую». К тому же
учтены и встречные миграционные потоки. По этому варианту, в
2005 г. из трех обозначенных кандидатов в ЕС эмигрирует 143,7 тыс.
чел. (в том числе в Германию — 95,8 тыс., в Австрию — 17,65 тыс.).
В 2010 г. общее число эмигрантов из тех же стран снизится до
72,1 тыс. (Германия — 48 тыс., Австрия — 8,8 тыс.). Как показы-
вает практика, 2/3 иммигрантов будут востребованы на рынке труда.
Иммиграция дает возможность предприятиям Европейского со-
юза выпускать больше продукции с меньшими затратами на рабо-
чую силу. Благодаря этому ВВП в твердых ценах в старых странах
ЕС возрастет. Самым значительным прирост будет в Германии —
на 0,25% до 2010 г.; в Австрии он составит 0,15%. Однако в трех
новых его членах ВВП снизится за тот же период примерно на 0,15%.
Кроме того, доля безработных у старых участников ЕС из-за увели-
чения предложения рабочей силы первоначально возрастет, а у толь-
ко вступивших в связи с сокращением ее предложения уменьшится.
С течением времени, а также со спадом миграционных потоков этот
дисбаланс на рынке труда сгладится. Миграция повлияет и на рас-
пределение национального дохода: в принимающих странах прибы-
ли будут возрастать за счет заработной платы, а у новых членов,
наоборот, будет снижаться.
На сегодняшний день внутренние миграционные потоки в ЕС
регулируются степенью открытости рабочего рынка для граждан

101
ЦВЕ в странах Западной Европы. Например, граждане Эстонии и
других новых стран-членов ЕС могут свободно работать в Ирлан-
дии, Швеции и Великобритании. Как сообщили в представитель-
стве Европейской комиссии в Эстонии, остальные страны ЕС вве-
ли временные ограничения на перемещение рабочей силы из этих
стран.
Для стран-«ветеранов» ЕС предусмотрен переходный семилет-
ний период, в течение которого они имеют право квотировать дос-
туп на национальный рынок рабочей силы из недавно вступивших в
ЕС государств. Большинство членов ЕС не спешит открывать свои
рынки труда. Это касается таких стран, как Германия, Франция,
Испания, Финляндия, Греция, Австрия, Бельгия и Люксембург, по-
скольку во многих из них достаточно высок уровень безработицы и
системы социальной защиты не справляются с собственными без-
работными. Нидерланды, Дания и Португалия намерены «приот-
крыть» свои рынки труда, но с ограничениями (перечни нужных для
этих стран профессий, квоты и др.). Италия пока не определила свою
позицию по этому вопросу.
Таким образом, регулирование внутренней миграции в странах
ЕС имеет множество вопросов, требующих решения.
Проблема незаконной миграции уже давно стала одной из ост-
рейших для государств ЕС. По официальным данным, ежегодно в
Европу в поисках лучшей доли перебираются до полумиллиона вы-
ходцев из бедных стран Азии и Африки. Эксперты считают, что не-
легальная миграция превратилась в высокоприбыльный бизнес
преступных международных группировок. По некоторым оценкам,
ежегодный доход преступных транснациональных структур, спе-
циализирующихся на незаконной переправке людей, составляет до
7 млрд долл., в том числе в Европе — более 1 млрд. По прибыль-
ности он приближается к незаконному обороту наркотиков.
Неуправляемый рост нелегальной иммиграции, углубляющий
связанные с ним проблемы преступности, безработицы и давле-
ния на социальные бюджеты стран Европейского союза, привел к
активизации ультраправых сил во Франции, Нидерландах, Герма-
нии, Великобритании, Дании, Бельгии. Италия и Великобритания
в связи с растущими антимигрантскими настроениями пошли на
существенное ужесточение законов о приеме иностранцев. Дания,
102
всегда терпимая к приезжим из-за рубежа, относительно недавно
приняла один из самых строгих иммиграционных законов в Евро-
пе, в частности, сокращены льготы беженцам и ограничено их пра-
во вступать в брак с датскими гражданами, запрещен въезд в страну
иммигрантов старше 60 лет. Тенденция ужесточения требований к
иммигрантам прослеживается и в других государствах-членах Ев-
ропейского союза.
Однако дело не ограничивается только более строгими закона-
ми: в ЕС намерены усилить охрану внешних границ Союза. Для этого
планируется проработать вопросы о целесообразности введения
новой европейской визы, которую должна будет выдавать единая
консульская служба, созданная при ЕС, и утверждения новых усло-
вий при получении права на политическое убежище, а также созда-
ния общеевропейской пограничной службы.
Впервые публично идея совместной охраны внешних границ ЕС
с целью противодействия прежде всего нелегальной иммиграции
была озвучена Европейской комиссией в ноябре 2004 года. В
2005 году в Риме на заседании Совета министров юстиции и внут-
ренних дел с участием делегаций 15 членов союза и 13 стран-кан-
дидатов обсуждались принципиальные возможные подходы к орга-
низации единой пограничной службы, этапы и сроки ее формиро-
вания. Члены Европейской комиссии убеждены, что это не простой
процесс. Предстоит вначале сформулировать единые нормы и тре-
бования к охране внешних границ ЕС, разработать основы единой
пограничной политики и, самое главное, свести воедино положе-
ния национальных законодательств, касающихся сферы обеспе-
чения пограничной безопасности, решить самый щекотливый во-
прос: какую иметь наднациональную управленческую структуру и
надо ли ее иметь вообще, а также механизм финансирования. По
мнению экспертов Европейской комиссии, на все это уйдет не ме-
нее 7—8 лет.
Идею о единой пограничной службе поддержали Италия, Гер-
мания и Великобритания. Некоторые страны ЕС, наоборот, пока
никак не заявили свое отношение к ее появлению, опасаясь деле-
ния на старших и младших. Как сообщает финская газета «Хель-
сингин саномат», предложение о создании пограничной службы ЕС

103
не нашло поддержки у Финляндии, Австрии и Бельгии. Официаль-
ный Хельсинки вообще не видит в ней необходимости.
Однако далеко не все в Европе считают, что всевозможными
запретами и ограничениями можно будет изолироваться от всех про-
блем мира. При росте народонаселения в беднейших странах Азии
и Африки, дальнейшем истощении сельскохозяйственных угодий,
сокращении запасов пресной воды, изменении климата на планете
в ближайшие годы ожидается увеличение миграции. В основном ее
вектор по-прежнему будет направлен в экономически благополуч-
ные страны Европы и США.
Еще одним фактором, оказывающим влияние на миграционные
процессы, является сокращение рождаемости и как результат чис-
ленности населения в экономически благополучных странах. Ста-
реющая Европа скоро не сможет себя обслуживать без притока ра-
бочих рук извне.
Таким образом, миграционная политика ЕС — это комплекс-
ная проблема, требующая пристального внимания не только со
стороны практиков, но и со стороны научного сообщества, так как
данная проблема является важным аспектом внутренней безопас-
ности ЕС.

3.4. Эволюция политических институтов


на европейском едином пространстве:
нормативно-правовой аспект

Природу, цели и задачи, тенденции развития Сообществ


и Европейского союза крайне трудно понять без рассмотрения их
институционной системы. В известном смысле можно сказать, что
такая система — это и есть облик, организационное воплощение
интеграции. Отбор институтов и других органов, определение их
статуса, и в особенности наделение необходимыми полномочия-
ми, менее всего носят случайный характер. За всем этим просмат-
ривается хорошо продуманная концепция, четкое понимание це-
лей и конкретных задач системы управления делами Сообществ и
Европейского союза. Как сказано в Маастрихтском договоре, в

104
Европейском союзе действует «единая институционная структу-
ра, которая должна обеспечивать согласованность и преемствен-
ность деятельности, осуществляемой для достижения его целей, с
соблюдением и опорой на достигнутый в Сообществе уровень ин-
теграции» (ст. «С»).
Как и сама европейская интеграция, система управления ее про-
цессами во многом строилась на новых началах, неизвестных про-
шлому. И эта новизна состояла в основном в том, что Сообщества,
а затем Европейский союз создавались не только как международ-
ные организации, но и как наднациональные образования, институ-
ты и другие органы которых с самого начала действовали на основе
полномочий, которые принадлежали прежде всего национальным
государственным органам. Волею государств-членов эти полномо-
чия стали закрепляться за институтами и другими органами Сооб-
ществ и Европейского союза и тем самым приобрели наднациональ-
ный характер. Это создавало необходимую основу для укрепления
самостоятельности институтов и других органов. Не следует забы-
вать, однако, что полномочия, которыми они были наделены, пре-
допределяли как потенциал и стимулы их деятельности, так и ее
пределы.
То обстоятельство, что институционная система Сообществ
создавалась с нуля, позволяло искать и находить новые, во многом
своеобразные управленческие формы и методы. Успешно применя-
лись многие нововведения в управленческую технологию, заимство-
ванные из опыта государств-членов, из всей мировой практики. Ко-
нечно, развитие институционной системы Сообществ шло далеко
не во всем гладко. Кроме плюсов, вскоре обозначились и явные
минусы. Управленческая машина становилась громоздкой, что ос-
ложняло процесс принятия решений и особенно их реализацию. Но
тем не менее институционная система Сообществ стала действен-
ным инструментом, посредством которого решались задачи интег-
рации.
Нынешняя институционная система Европейского союза име-
ет сложную структуру, что связано с ее становлением и развити-
ем, с логикой пройденного ею пути. Начальная модель этой систе-
мы, как известно, была очерчена еще в Договоре о ЕОУС 1951 г.

105
Именно тогда были образованы: Специальный Совет министров,
Высший руководящий орган, Общая ассамблея, Суд. Кроме этих
органов в ЕОУС стали появляться и другие, носившие главным
образом вспомогательный характер. Данная модель в короткий
срок себя оправдала, и потому неудивительно, что она стала базо-
вой, исходной и при создании институционной системы двух дру-
гих сообществ: ЕЭС и Евратома. Даже в Договоре о ЕЭС 1957 г.,
который стал основой Конституции Сообществ, в управленческую
модель ЕОУС не было внесено сколько-нибудь принципиальных
изменений. Аналогично решен вопрос о системе институтов и дру-
гих органов Евратома.
Учредительные договоры предусматривали, что в ЕЭС и соот-
ветственно в Евратоме институционную систему составляют Совет,
Комиссия, Ассамблея и Суд. Первоначально предполагалось, что
каждое из Сообществ будет иметь свою систему институтов. Одна-
ко когда стало очевидно, что функции ЕЭС и Евратома в значитель-
ной мере совпадали и перекрещивались, было решено создать еди-
ный Совет и единую Комиссию для обоих сообществ. Данное реше-
ние было оформлено Договором о слиянии 1965 г. и вступило в силу
1 июня 1967 г. Ассамблея, которая создавалась как квазипарламен-
тское учреждение для ЕЭС и Евратома, в 1962 г. получила название
Европейского парламента, после чего уже в Едином европейском
акте новое название получило официальное подтверждение. В част-
ности, ст. 6 Акта установила, что в тексте Договора о ЕЭС наимено-
вание института «Ассамблея» заменяется на «Европейский парла-
мент». К числу основных органов-институтов Договор о Европей-
ском союзе отнес также палату аудиторов, на которую возлагался
финансовый контроль. Она была создана после 1988 г., когда был
подписан Единый европейский акт, но впервые упоминается только
в Маастрихтском договоре.
Институционная система сообществ с самого начала включала
также учреждения, находившиеся как бы на другом, более низком
уровне внутренней иерархии. Такими учреждениями стали: в
ЕОУС — Консультативный комитет, который был придан Высше-
му руководящему органу (ст. 18 Договора о ЕОУС), в ЕЭС и Евра-
томе — Экономический и социальный комитет (ст. 194 Договора о
ЕЭС и ст. 165 Договора о Евратоме), в ЕЭС — Комитет регионов
106
(ст. 4 Договора о ЕЭС в редакции Маастрихтского договора). Осо-
бенность их статуса проявляется, в частности, в положениях об от-
ветственности сообществ, вытекающей не из контрактов.
Как видно, система институтов и других органов Европейского
союза в том виде, в каком она существует сегодня, сложилась дале-
ко не сразу. Учредительные договоры не только стали юридической
базой их организации и деятельности, но и во многом предопреде-
лили их будущее.
Если попытаться хотя бы вкратце охарактеризовать тенденции
развития данной системы, то целесообразно отметить следующее.
Во-первых, сама система не статична, а достаточно динамична, срав-
нительно быстро адаптируется к меняющимся условиям. Со време-
нем в ней появляются новые учреждения, а роль и функции суще-
ствующих существенно модифицируются. Во-вторых, как вся сис-
тема, так и ее отдельные компоненты отражают в своем развитии
перераспределение полномочий между сообществами и Европейс-
ким союзом, с одной стороны, и государствами-членами — с дру-
гой. Это связано в первую очередь с ростом масштабов интеграци-
онных процессов и их усложнением. В-третьих, хотя институцион-
ная система становится сложнее, даже бюрократизируется, в целом
она более или менее способна адекватно реагировать на вызовы
времени.
С подписанием Маастрихтского договора система институтов и
других органов Сообществ внешне не претерпела кардинальных пе-
ремен. Но вместе с тем в ее назначении, а главное, в функциях ее
институтов и других органов появилось немало нового, что прямо
вытекало из самого факта создания Европейского союза. Ведь в рам-
ках Европейского союза функционирует единая институционная
система, которая выступает как бы в двух лицах одновременно —
управляет делами Сообществ и в очень большой мере задействова-
на в двух других «составляющих» Европейского союза: во-первых,
в системе внешнеполитического сотрудничества и сотрудничества в
сфере безопасности, а во-вторых, в системе сотрудничества в сфе-
ре внутренних дел и правосудия. Но институты и другие органы, вхо-
дящие в институционную систему, задействованы в этих двух сфе-
рах неодинаково.

107
Обоснованно ли в этих условиях полагать, что институты Сооб-
ществ являются также институтами Союза? Казалось бы, сомнения
по данному поводу сняты по той причине, что сами институты стали
себя так именовать: Совет ныне называет себя Советом Европейс-
кого союза, а Комиссия — Европейской комиссией. Однако право-
мерность подобного переименования подвергается сомнениям. Как
состав институционной системы, так и особенно распределение
функций и полномочий между ее элементами наглядно демонстри-
руют ее отличия, с одной стороны, от международной организации,
а с другой — от национальной государственной организации. Ин-
ституционная система сообществ в полной мере отражает их свое-
образие и особые свойства. Договор о Европейском союзе не внес в
этом плане никаких принципиальных изменений. Более того, раз-
витие этой системы, впитывавшей в себя нововведения, привноси-
мые на различных этапах экономической и политической интегра-
ции, шло не отклоняясь от избранного странами-участницами прин-
ципиального подхода.
Об Амстердамском договоре надо сказать не только то, что он
не внес существенных изменений в состав институционной системы
Европейского союза, но и то, что он сохранил в принципе в преж-
нем виде баланс сил институтов этой системы. Специфика функци-
онирования Европейского союза, в отличие от Европейских сооб-
ществ, за годы, прошедшие после подписания Маастрихтского до-
говора, не проявилась настолько, чтобы кардинальная реформа
интеграционной системы явилась бы как неотложная мера.
Однако рассматривать Амстердамский договор в качестве упу-
щенной возможности решительного продвижения вперед или вы-
нужденного компромисса между «радикалами» и «консерватора-
ми» в лагере европейской интеграции было бы неверно. Главное
и определяющее состояло в потенциале институционной систе-
мы, в ее способности решать новые задачи на очередном витке
развития.
Стоит напомнить, что главным побудительным мотивом инсти-
туционной реформы были опасения за ход управления делами Ев-
ропейского союза после расширения его рядов. Говорилось о том,
что существующий порядок принятия решений в условиях присое-
динения 10—15 новых государств неотвратимо приведет к хаосу в
108
деятельности механизма управления. Однако решение о принятии
всего пяти новых государств-членов снизило остроту проблемы.
Изучение ситуации показало, что при таком приросте участников
Союза нынешняя институционная система будет в состоянии справ-
ляться со своим назначением.
Тем не менее изменениям подвергся главным образом порядок
принятия решений. Речь идет об упрощении процесса прохождения
актов законодательного характера. Нельзя было далее мириться с
тем, что в рамках Европейского союза действовало более двух де-
сятков процедур принятия решений. В рамках Амстердамского до-
говора был принят Протокол о месте нахождения институтов и не-
которых других органов и департаментов Европейских сообществ.
Некоторые нововведения коснулись Европарламента; они относят-
ся к полномочиям и численному составу. По ряду направлений рас-
ширена компетенция Суда Европейских сообществ, повышена роль
палаты аудиторов. Новые консультативные функции получил Эко-
номический и социальный комитет. Конференции комитетов по ев-
ропейским делам был придан официальный статус.
Как известно, доктрина разделения властей, если излагать ее
так, как это делали ее основоположники, предусматривает, во-
первых, что законы принимаются парламентом, олицетворяющим
законодательную власть, во-вторых, исполнение законов и теку-
щее управление возлагаются на исполнительную власть (монарх,
президент, правительство и т.д.), а, в-третьих, споры разреша-
ются судом, т.е. судебной властью. Впоследствии под влиянием
практики разделение властей претерпело некоторые изменения,
в основном в отношениях между парламентом и исполнительной
властью. Конституционное право стран зафиксировало немало
национальной специфики. Однако принципиальная схема раз-
деления властей сохранилась, что позволяет говорить о ней как о
всеобщем правиле.
Неоспоримым достоинством доктрины разделения властей яв-
ляется система сдержек и противовесов. Ни одна ветвь власти не
может узурпировать власть, отменить или существенно ограничить
демократические порядки, нарушить основные права и свободы че-
ловека. Система сдержек и противовесов служит барьером на пути
принятия неквалифицированных государственных решений и в це-
109
лом плохого управления страной. Взаимный контроль властей стал
обязательным условием успешного функционирования современ-
ных демократических режимов.
Что же происходит в Сообществах и Европейском союзе в це-
лом? Особенно важно то, что в Сообществах и Европейском союзе
система сдержек и противовесов строится иначе, чем в государствах-
членах. То, что функции не институционализированы так, как это
сделано на национальном уровне, вызывает потребность в иных,
порой более сложных механизмах, которые тоже не всегда эффек-
тивны. Неслучайно создаются новые процедуры принятия правовых
актов, предусматривающие обязательные консультации, согласова-
ния, те или иные формы соучастия одних институтов в деятельности
других и т.п. Но и при таких усложненных механизмах сбои в про-
цессе принятия решений, а главное, в движении к оптимальному
решению не исключены. Налицо опасность отставания, задержки в
развитии отдельных властей.
В учредительных договорах содержались положения, по сути
дела запрещавшие институтам вмешательство в функции, не отне-
сенные к их ведению. Так, они не могут представлять Сообщества,
не имея на то установленных полномочий. Каждому из институтов
отведена своя сфера деятельности.
Институционная система активно дополняется сетью специали-
зированных учреждений именно потому, что без них Сообщества и
Европейский союз в целом не в состоянии справиться со своими
задачами. Система управления быстрее многих других реагирует на
привносимые временем перемены в мире и на континенте в ходе
самой интеграции.
Надо сказать и о другом. Появилось учреждение высшего поли-
тического руководства, сфера деятельности которого выходит за рамки
интересов собственно Сообществ и всего Европейского союза, но
оказывает на их развитие определяющее влияние. Такой структурой
явился Европейский совет. Его особый статус первоначально был
закреплен в Едином европейском акте, определившем, что Европей-
ский совет должен состоять из глав государств и правительств госу-
дарств-членов, к которым добавляется председатель Комиссии Ев-
ропейских сообществ. Затем значение Европейского совета было
подчеркнуто Маастрихтским договором, закрепившим его ведущую
110
роль в рамках Европейского союза. Роль Европейского совета ярко
проявилась при разработке и принятии Амстердамского договора.
Правопорядок Сообществ и всего Европейского союза развивается,
следуя в основном принципиальным решениям этого органа.
Развитие институционной системы Сообществ и всего Европей-
ского союза трудно анализировать без учета времени и обстоя-
тельств. Когда подписывались учредительные договоры, в самом
подходе к Сообществам было очень многое из практики междуна-
родных организаций, начиная с ООН, и из классической теории
федерализма. Впоследствии появилась потребность в усилении ре-
гулирования процессов, протекающих в рамках Сообществ. Одно-
временно шли споры и дискуссии по вопросам, касавшимся самой
природы Сообществ. Сторонники сильного управляющего центра
противостояли тем, кто не был заинтересован в усилении наднаци-
ональных черт в организации Сообществ, а затем и Европейского
союза. «Перетягивание каната» было и остается немаловажным
фактором развития институционной системы. И все же интересы
дальнейшего развития интеграции и повышения ее эффективности
постоянно преобладали над всеми остальными.
Обращаясь к опыту последнего времени, надо отметить, что в
нем отразилось стремление придать институционной системе чер-
ты, свойственные, как правило, модели классической государствен-
ной организации. Речь идет прежде всего о некотором перераспре-
делении функций, особенно в пользу Европейского парламента,
который более активно вовлекается в процесс принятия решений и
в ряде случаев становится его соучастником. Не менее существенно
и то, что назначение председателя и членов Комиссии также при-
близилось в определенной мере к типичной парламентской проце-
дуре формирования правительства.
Отпечаток на развитие институционной системы Европейского
союза накладывает также соперничество ведущих институтов, что в
последнее время особенно заметно в отношениях Комиссии с Евро-
пейским парламентом. Необходимость преодоления недостатков в
организации и деятельности органов Европейского союза была и
остается насущной задачей.
Таким образом, эволюция политических институтов, а вместе с
этим и эволюция европейского права выходят на новый виток свое-
111
го развития. Европейский союз находится накануне значительного,
кардинального увеличения своих рядов. В настоящее время он пред-
стает как значительно более сложный комплекс, единство которого
требует более разветвленного, полного и детализированного пра-
вового регулирования. В этой связи можно ожидать, что европей-
ское право будет и дальше развиваться и совершенствоваться.

Список рекомендуемой литературы


1. Арах М. Европейский союз: видение политического объединения. М.:
Экономист, 1998.
2. Бодсон Ж. Европа апатридов. Белград, 1996.
3. Борко Ю.А., Загорский А.В. Общий европейский дом: что мы о нем
думаем? М.: Международные отношения, 1997.
4. Вессельс В. Европа от А до Я: Справочник европейской интеграции.
Рига, 2002.
5. Граждане прежде всего // Европейский обзор. Брюссель, 1997.
6. Дипломатический вестник. 1998. № 3.
7. Европейская конвенция о гражданстве. Страсбург, 1997.
8. Европейское право / Под ред. Л.М. Энтина. М.: НОРМА-ИНФРА,
2000.
9. Кашкин С.Ю. Основы права Европейского союза: Учебное пособие.
М.: Белые альвы, 1997.
10. Основы права Европейского союза / Под ред. С.Ю. Кашкина. М.:
Белые альвы, 1997.
11. Право Европейского союза: Документы и комментарии / Под ред.
С.Ю. Кашкина. М.: Терра, 1999.
12. Топорнин Б.Н. Европейские сообщества: право и институты. М., 1992.
13. Третья годовщина вступления России в Совет Европы // Дипломати-
ческий вестник. 1999. № 4.
14. Шумов В. Как стать гражданином? // Российская газета. 1999.

112
Часть 4. КОНСТИТУЦИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
БЕЗ КОНСТИТУЦИОННОГО ДОГОВОРА

Итоги референдумов во Франции и Нидерландах вызва-


ли по всему миру весьма бурную реакцию, особенно на Европейс-
ком континенте. Заговорили даже о сумрачном будущем Европейс-
кого союза, замедлении интеграционных процессов, ударе по Эко-
номическому и валютному союзу.
В алармистских оценках и заявлениях очень много преувеличе-
ний. На самом деле правовая основа и объективные императивы
интеграции действуют по-прежнему и гарантируют поступательное
развитие интеграционных процессов. Вместе с тем очевидно, что они
будут протекать в несколько иных условиях и ответ на общие вызо-
вы, с которыми сталкиваются европейские страны, может быть не-
сколько иным, нежели заложенный в Конституционном договоре.
Подготовка и подписание этого документа отражали стремление
оптимизировать функционирование Европейского союза, решить
назревшие проблемы, найти способы их решения, для чего необхо-
димо проанализировать причины нынешнего кризиса ЕС, потреб-
ности, откликом на которые и стал Конституционный договор, и те
новшества, прежде всего институционального характера, которые
в нем предложены.

4.1. На следующий день после референдумов

Возможность того, что кто-то из членов Европейского


союза столкнется с трудностями при ратификации Европейского до-
говора, в нем уже была заложена в статье IV-437 «Отмена предше-
ствующих договоров» части IV «Общие и заключительные положе-
ния»: «Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, от-
меняет Договор об учреждении Европейского сообщества и Договор
о Европейском союзе, а также на условиях, предусмотренных Про-
токолом об актах и договорах, изменивших или дополнивших Дого-

113
вор об учреждении Европейского сообщества и Договор о Европей-
ском союзе — акты и договоры, которые внесли в них изменения
или дополнения...» Поскольку Конституционный договор заменяет
все предшествующие учредительные документы, он вступает в силу
после его ратификации всеми государствами-членами без исклю-
чения. Это означает, что любой отказ от ратификации какого-либо
из государств-членов делает вступление в силу Конституционного
договора не состоявшимся.
Формально Конституционный договор предусматривает два сце-
нария. Согласно п. 2 ст. IV-447 «Ратификация и вступление в силу»,
если бы процесс ратификации шел беспроблемно, Договор должен
был вступить в силу с ноября 2006 г. Реализация подобного сцена-
рия обусловливалась в Договоре сдачей к этому дню на хранение
Правительству Итальянской Республики всех ратификационных
грамот. Итоги референдумов во Франции и Нидерландах означают,
что этого не произошло.
Согласно второму сценарию спешить с ратификациями совсем
не обязательно. Пункт 2 ст. IV-447 устанавливает, что государства-
члены могут в столь короткий срок и не уложиться. Тогда Конститу-
ционный договор вступит в силу «в первый день второго месяца,
следующего за сдачей ратификационной грамоты, тем подписавшим
Договор государством, которое последним выполнит данную фор-
мальность». Таким образом, с позиций Конституционного договора
итоги референдумов во Франции и Нидерландах одновременно и
являются, и не являются катастрофой. Они обрывают процесс вступ-
ления Конституционного договора в силу только в том случае, если
признаются окончательными и не подлежащими пересмотру. Если
же сохраняется вероятность повторного проведения референдумов
или же ратификации Договора с использованием иных конституци-
онных правил каждого из них, его вступление в силу просто отодви-
гается.
Такое прочтение показывает, что заложенные в Конституцион-
ном договоре возможные сценарии развития событий чрезвычайно
разнообразны. Исходя из смысла Декларации текст Договора не
является «священной коровой». В случае необходимости, если это
потребуется для присоединения к нему государств-членов, столк-

114
нувшихся с трудностями в проведении ратификации, в него можно
внести поправки. В свою очередь, в ст. I-60 не настаивается на том,
чтобы все нынешние государства-члены обязательно оставались бы
в составе Союза. В этой связи уместно напомнить, что действую-
щие учредительные договоры не предусматривают возможности
выхода. Его эвентуальный механизм введен только в текст Консти-
туционного договора.
Однако содержание Конституционного договора намного богаче,
нежели включенная в него и проанализированная выше ст. IV-447.
На самом деле ее надо читать вместе со ст. I-60 «Добровольный вы-
ход из состава Союза» и приложенной к Договору Декларацией № 30
о его ратификации. Согласно п. 1 ст. I-60 «любое государство-член в
соответствии со своими конституционными правилами может при-
нять решение о выходе из состава Союза». Как записано в Деклара-
ции, «если по истечении двух лет с момента подписания Договора,
устанавливающего Конституцию для Европы, четыре пятых госу-
дарств-членов ратифицируют его, а одно или несколько государств-
членов столкнутся с трудностями в проведении упомянутой ратифи-
кации, то Европейский Совет займется рассмотрением данного воп-
роса».
В какой-то степени приведенные положения были данью реаль-
ности и выступали в качестве орудия устрашения по отношению к
тем странам, которые могли высказаться против Конституционного
договора и сорвать тем самым его вступление в силу. Принятие
Конституции качественно гораздо более серьезный шаг по сравне-
нию с внесением в действующие учредительные договоры отдель-
ных изменений и дополнений. Оно призвано вывести европейскую
интеграцию на более высокий уровень наднациональности, спло-
ченности и эффективности. К такому скачку отдельные государства-
члены могли оказаться не готовыми.
Кроме того, авторы Конституционного договора вынуждены
были учитывать сложности ратификационного процесса. Соглас-
но конституционным правилам отдельных стран вопрос о рати-
фикации должен выноситься на референдум. Но и в тех случаях,
когда достаточно волеизъявления парламента, нельзя не брать
во внимание реальных обстоятельств, суть которых — превра-

115
тить дебаты вокруг будущей Конституции ЕС в инструмент борь-
бы против конкретного национального правительства и правя-
щего большинства.
Немудрено, что многочисленные юридические сценарии процес-
са вступления Конституционного договора в силу, предусмотренные
в нем самом, а также текущие политические соображения и разно-
направленные оценки геополитической реальности поразил мощ-
ный поток спекуляций. Обсуждение того, по какому из вариантов
пойдет развитие ЕС в случае обструкции со стороны того или иного
государства-члена или группы государств, началось задолго до про-
ведения референдумов во Франции и Нидерландах. Особую остро-
ту ему придавало то, что оно изначально превратилось в арену борь-
бы между евроскептиками и евроэнтузиастами. Поэтому наряду с
юридически обоснованными вариантами, разбираемыми эксперта-
ми и профессионалами, в ходе дискуссий обсуждались и заведомо
несостоятельные и экзотические. К их числу можно отнести размыш-
ления по поводу самоликвидации нынешнего Европейского союза и
создание на основе Конституции нового интеграционного объеди-
нения из числа тех европейских государств, которые к этому гото-
вы, или параллельного функционирования двух союзов — старого
и нового.
Серьезно рассматривалось только несколько вариантов. При
этом аналитики исходили из того, что из числа государств-членов,
поддерживающих принятие Конституции ЕС, могут выбиться толь-
ко отдельные небольшие страны и Великобритания. В первом слу-
чае предлагалось воспользоваться ирландским или датским вари-
антами. В свое время Ирландия не смогла с первого раза ратифи-
цировать Датский договор. Более удачным, однако, стало повторное
голосование на референдуме, состоявшемся после массированной
обработки общественного мнения, на исход которого повлияло так-
же и то, что Ирландия оказалась единственной страной-диссиден-
том. Для того чтобы население Дании поддержало предыдущий уч-
редительный договор, потребовались более радикальные меры и
Дании по ее настоятельным просьбам был предоставлен ряд усту-
пок. Государства-члены ЕС согласились с тем, что в ряде областей
сотрудничества обязательства, вытекающие из членства в ЕС, бу-

116
дут распространяться на нее в неполном объеме. Эти уступки были
оформлены в качестве приложений к учредительным договорам.
Во втором случае, принимая во внимание особую позицию Ве-
ликобритании и господство в этой стране скептического отношения
к углублению европейской интеграции, предлагалось подумать о
возможности существования ЕС на основе Конституционного дого-
вора без ее участия.
Вариант того, что кто-то из крупных континентальных держав
не сможет поддержать Конституционный договор, рассматривал-
ся лишь вскользь. При этом отмечалось, что подобное развитие
событий, видимо, потребует внесения изменений в проект Кон-
ституции ЕС и что масштаб изменений будет зависеть от полити-
ческого веса «государства-отступника». Однако ни механизм во-
зобновления переговоров о подготовке модифицированного Кон-
ституционного договора, ни характер вероятных изменений и
дополнений, которые в него можно было бы внести, подробно не
анализировались.
Парадоксальность ситуации, в которой оказались Европейский
союз и его государства-члены, заключается в том, что многообра-
зие сценариев вступления Конституционного договора в силу в нем
обстоятельно рассмотрено. Вероятность негативного развития со-
бытий и трудностей, связанных со сложностями процесса ратифи-
кации в разных странах, они предвидели. Различные варианты дей-
ствий в них интенсивно дискутировались. Но к тому, что население
Франции и Нидерландов Конституции ЕС скажут «нет», оказались
совершенно не готовы.
Это связано с тем, что юридические сценарии и политологичес-
кие изыски были умозрительными, а «нет» оказалось не предпола-
гаемым, а реальным, и объясняется это весомостью тех стран, на-
селение которых высказалось против Конституции. Ведь Франция
и Нидерланды, государства-основатели Европейских сообществ,
образуют ядро ЕС, с ними ассоциировалось стремление к углубле-
нию и интенсификации интеграционных процессов. Это обусловле-
но тем, что за «нет» скрывается не только протестное голосование,
но и критически возросшее недовольство тем, как обстоят дела в
Европейском союзе и куда он идет.

117
4.2. Критическая переоценка европейской
интеграции

Современная система органов Европейского союза к на-


стоящему времени имеет следующую институциональную структу-
ру управления европейской интеграцией.
Европейский совет проводится на уровне глав государств и пра-
вительств в среднем один раз в квартал. На заседаниях этого орга-
на — саммитах — рассматриваются ключевые вопросы деятель-
ности организации. Достигнутые на основе консенсуса (у каждой
страны — один голос) договоренности имеют директивное значе-
ние для разработки и проведения общей политики.
Совет (министров) ЕС принимает решения по практическим
аспектам интеграции. В процессе их согласования и реализации
обеспечивает представительство и защиту интересов государств-
членов. Регулярно заседает на уровне отраслевых министров. Сей-
час насчитывается девять таких профильных Советов, главную роль
среди них играет Совет по общим вопросам и внешним сношени-
ям, объединяющий министров иностранных дел стран-членов. Ре-
шения в данном Совете принимаются либо большинством голо-
сов, либо единогласно. По какой тематической группе вопросов
применяется та или иная процедура принятия решений, устанав-
ливается в учредительных договорах. Используется взвешенное
голосование. Государства наделены разным числом «взвешенных»
голосов в зависимости (но не в прямой пропорции) от численнос-
ти их населения.
Председательство в Европейском совете и Совете ЕС осу-
ществляется в настоящее время на шестимесячной ротационной
основе. Государства-члены интеграционного объединения пооче-
редно руководят этими органами по полгода. Во второй половине
2004 г. эту функцию выполняли Нидерланды; в первом полуго-
дии 2005 г. — Люксембург; с июля 2005 г. она перешла к Вели-
кобритании; в 2006 г. ее сменили поочередно сначала Австрия, а
затем Финляндия.
Комиссия Европейского союза (КЕС) — исполнительный
орган, осуществляющий единую политику, контроль за соблюдени-
118
ем права ЕС, подготовку проектов новых нормативных документов
для утверждения Советом Евросоюза, т.е. обладает правом законо-
дательной инициативы. В ноябре 2004 г. Председателем КЕС на
очередные пять лет стал бывший премьер-министр Португалии
Ж. Баррозу. Штаб-квартира КЕС расположена в Брюсселе.
Европейский парламент (Европарламент) в отличие от наци-
ональных законодательных органов не обладает монополией на за-
конотворчество. Хотя в целом ряде случаев он и выступает соавто-
ром принимаемых решений, все же во многом играет консультатив-
ную роль: проводит дебаты по всему спектру деятельности ЕС,
высказывает свои замечания и предложения, дает рекомендации го-
сударствам-членам, Совету и КЕС. Избирается прямым всеобщим
голосованием во всех государствах-членах Союза. Последние вы-
боры прошли в 2004 г. Европарламент заседает в Страсбурге и
Брюсселе.
Суд ЕС обеспечивает единообразное толкование и применение
законодательства Союза. В его составе — по одному судье от каж-
дого государства-члена ЕС. Суд заседает в Люксембурге. Факти-
чески он возглавляет складывающуюся сейчас судебную систему ЕС,
которая состоит также из Суда первой инстанции и специализиро-
ванных судебных палат.
Помимо указанных органов статус института ЕС имеет также
Счетная палата.
В рамках Экономического и валютного союза (ЭВС) весомую
роль играет Европейский центральный банк (ЕЦБ).
В рамках Европейского союза действуют также многочислен-
ные специализированные учреждения: Экономический и социальный
комитет, Комитет регионов, Европейский инвестиционный банк,
Европейское полицейское ведомство, Евроюст, разнообразные
агентства.
Совет ЕС и КЕС наделены законотворческими полномочиями,
которые они сочетают с функциями исполнительной власти. Евро-
парламент, Совет ЕС и КЕС обладают законодательными полномо-
чиями. Европейский совет не принимает нормативных документов.
Правовая конкретизация утверждаемых им политических решений
относится к компетенции Совета и КЕС.

119
КЕС, Европарламент и Суд ЕС олицетворяют собой наднацио-
нальное начало европейской интеграции. Европейский совет и Со-
вет ЕС — межгосударственное (межправительственное) сотрудни-
чество.

4.3. Потребности в оптимизации управления


европейской интеграцией

В политических кругах ЕС практически общепринятой


является точка зрения, согласно которой Ниццский договор решил
задачу приспособления механизмов европейской интеграции к рас-
ширению ЕС лишь «в первом приближении». Для полноценной же
работы интеграционного объединения нужна их дальнейшая, более
тонкая и детальная доработка.
Прежде всего это касается продолжения институциональной
реформы, так как перестройка органов ЕС диктуется необходимо-
стью в их лучшем приспособлении к функционированию в услови-
ях расширения ЕС. Механизмами, которые действуют и сейчас,
Европейские сообщества были оснащены и в 50-е гг. XX века, когда
Сообщества насчитывали всего 6 стран: государствами-учредите-
лями были Бельгия, Германия, Италия, Люксембург, Нидерланды
и Франция. По мере расширения ЕС становится все сложнее до-
вольствоваться этими механизмами. В 1973 г. Сообщества попол-
няются Великобританией, Данией и Ирландией, в 1981 г. — Гре-
цией, в 1986 г. — Испанией и Португалией. В 1995 г. в ЕС всту-
пают Австрия, Финляндия и Швеция. Наконец, 1 мая 2004 г.
членами ЕС становятся Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта,
Польша, Словакия, Словения, Чехия и Эстония. С 1 января 2007 г.
к ЕС присоединились Болгария и Румыния. Договор об их вступ-
лении подписан 25 апреля 2005 г. Несмотря на кризис ЕС, выз-
ванный итогами референдумов во Франции и Нидерландах, вопрос
о дальнейшем расширении интеграционного объединения не снят
с повестки дня: вступать в ЕС будут Балканские страны и Турция.
На такой же перспективе настаивают Молдавия, Украина, Грузия
и даже Марокко.
120
Но это далеко не единственная причина. Европейский союз ост-
ро нуждается в повышении эффективности функционирования сво-
их институтов. В конкурентной борьбе с США, Китаем, Индией и
другими новыми индустриальными государствами интеграционное
объединение постепенно сдает свои позиции. С большим трудом в
странах-членах идут назревшие структурные реформы. До завер-
шения построения единого финансового рынка и рынка услуг по-
прежнему еще довольно далеко. Тяжело согласуются перспектив-
ные решения, а принятые, как это имело место в случае с Пактом
стабильности и развития, нередко нарушаются. Часто государства-
члены не спешат трансплантировать директивы ЕС во внутреннее
законодательство.
Европейский союз все сильнее ощущает потребность в демо-
кратизации своей институциональной системы. Ему необходимо
сделать принятие решений ближе и понятнее простым людям,
опереться на прямую поддержку своего собственного электора-
та, политической общности, не ограниченной национальными
рамками.
Императивом развития ЕС становится привлечение к управле-
нию европейской интеграцией широкого спектра национальных го-
сударственных органов. Речь идет не только о национальных парла-
ментах, хотя их участие в работе интеграционного объединения, ко-
нечно же, добавит ему легитимности. Последнее время ЕС берет
курс на децентрализацию многих функций и передачу их отправле-
ния на национальный уровень. Это хорошо видно на примере права
конкуренции.
И еще одна немаловажная причина. Европейскому союзу край-
не важно преодолеть сложившийся негативный образ технократи-
ческого правления, противостоящего национальным правитель-
ствам, дойти до каждого рядового человека.
На заседании Европейского совета в Ницце в декабре 2000 г.
была намечена стратегия дальнейшего реформирования институ-
тов ЕС. Саммит принял Декларацию о будущем Союза, в которой
содержался призыв к более глубокой и широкой дискуссии о буду-
щем развитии организации, об укреплении демократической леги-
тимности и обеспечении транспарентности в деятельности институ-
тов Союза, приближении их к гражданам.
121
На заседании Европейского совета в Лакене (Бельгия) в декаб-
ре 2001 г. была принята еще одна Декларация о перспективах раз-
вития ЕС. На ее основе для проработки вопросов будущего устрой-
ства Союза к Межправительственной конференции 2004 г. был со-
зван Конвент широкого состава. В него вошли представители
национальных правительств и парламентов, Европарламента и КЕС,
а также группа наблюдателей.
Основная часть Лакенской декларации посвящена обозначению
круга вопросов, ответы на которые призван был дать Конвент. Их
перечень представлял собой эклектическую смесь тезисов как сто-
ронников дальнейшей «федерализации» ЕС, так и приверженцев
закрепления примата межгосударственной основы европейской ин-
теграции. Противоборство и компромиссы между ними являются
отличительной чертой всего современного процесса институцио-
нального реформирования Евросоюза.
С этой точки зрения все поставленные в Декларации вопросы
можно разбить на две группы. Нашедшие в ней отражение тезисы
федералистов, связанные с продвижением ценностей наднациональ-
ного строительства, могут быть суммированы следующим образом:
— Европейцы рассчитывают на более весомые результаты в
области социального сплочения ЕС.
— Уточнение полномочий ЕС и государств-членов может при-
вести к определению новых его задач или расширению уже признан-
ных за ним полномочий.
—Как обеспечить, чтобы самозащита государств-членов от вме-
шательства Союза в сферы их исключительной компетенции не за-
тормозила динамизм европейской интеграции?
— Не принадлежит ли ЕС в новом мировом порядке лидирую-
щая роль стабилизирующей силы и модели (образца) для многих
стран и народов?
— Как повысить эффективность европейской внешней полити-
ки, скоординированность действий Высокого представителя пооб-
щей внешней политике и политике в области безопасности (ОВПБ)
и члена КЕС, курирующего внешние связи?
— Не следует ли дополнительно расширить внешнее предста-
вительство Союза на международных форумах?

122
— Как усилить полномочия КЕС? Не следует ли ввести прямую
выборность председателя КЕС?
— Не следует ли принимать больше решений квалифицирован-
ным числом голосов?
— Не следует ли в процессе упрощения учредительных догово-
ров пересмотреть различие между Союзом и Сообществами, разде-
ление на три опоры?
— Не стоит ли разграничить базовый договор и другие положе-
ния договорно-правовой базы ЕС?
— Не следует ли включить Хартию фундаментальных прав в
базовый договор о ЕС?
— Не приведет ли со временем упрощение и реорганизация уч-
редительных договоров к принятию Конституции ЕС?
Взгляды сторонников союза государств нашли отражение в Дек-
ларации в следующем виде:
— Люди хотят транснациональные проблемы разрешать толь-
ко при общеевропейском подходе и совместной работе. Европейс-
кому союзу не следует вмешиваться во все детали тех дел, которые
по самой своей природе лучше оставлять на усмотрение выборных
представителей государств-членов и регионов, поскольку такое вме-
шательство воспринимается как угроза самобытности. Основным
вопросом при координации параметров экономической, финансо-
вой и фискальной «среды» должно оставаться правильное функци-
онирование внутреннего рынка и единой валюты, причем не в ущерб
индивидуальности государств-членов. Под хорошим управлением
понимается создание новых возможностей, а не изобретение все
большего числа жестких и чрезмерных формальностей. Нужны боль-
шая результативность, лучшие решения практических вопросов, а
не европейское супергосударство или такие европейские институ-
ты, которые навязывают собственное видение всех, даже мельчай-
ших деталей жизни.
— Процесс уточнения распределения обязанностей между Со-
юзом и государствами-членами может привести к возвращению тех
или иных функций в компетенцию государств.
— Какие функции лучше оставить государствам-членам? Сле-
дует ли указать, что все полномочия, не зафиксированные в догово-

123
рах за Союзом, принадлежат к сфере исключительной компетенции
государств-членов? Не следует ли более однозначно закрепить за
государствами-членами повседневное управление и реализацию
политики Союза? Не следует ли предоставить им гарантии того, что
сферы их компетенции не будут затронуты? Как обеспечить, чтобы
пересмотренное распределение полномочий не привело к «ползу-
чему» расширению компетенции Союза или к его вторжению в сфе-
ры исключительной компетенции государств-членов?
— Не следует ли сократить число документов, принимаемых
институтами ЕС? Не нужно ли провести различие между мерами
законодательного и исполнительного характера, а также сократить
число законодательных актов?
— Может быть, следует чаще прибегать к «рамочному» зако-
нодательству, оставляющему государствам-членам большее поле
для маневра в достижении целей политики ЕС?
— Не следует ли для большей транспарентности делать заседа-
ния Совета ЕС публичными, по крайней мере те из них, которые
касаются законотворческой деятельности?
— Не должны ли национальные парламенты быть представ-
лены в новом органе ЕС, наряду с Советом ЕС и Европарламен-
том?
— Как должно обстоять дело с шестимесячной ротацией пред-
седательства Союза? Что сделать для повышения эффективности
процесса принятия решений и функционирования институтов Со-
юза, когда он будет насчитывать около 30 членов?
— Нужно ли увязать постановку вопроса о статусе Хартии фун-
даментальных прав с присоединением ЕС к Конвенции Совета Ев-
ропы о защите прав человека? Как предотвратить наделение Союза
еще одним атрибутом супергосударства в случае наделения его соб-
ственными полномочиями в области прав человека?
Этот своеобразный наказ задал основные направления работы
Конвента, а затем и МПК над проектом Конституционного дого-
вора.
В итоговом документе и тех новациях, которые касаются рефор-
мы институциональной системы ЕС, найден баланс интересов меж-
ду сторонниками обоих лагерей. Заложенные в текст Конституции

124
решения отражают пакетный компромисс между теми, кто добивался
повышения эффективности функционирования институтов ЕС, оп-
тимизации управления европейской интеграцией, и теми, кто рато-
вал за усиление контроля со стороны национальных государств за
процессами интеграции и большую вовлеченность национальных
властей в функционирование ЕС.

4.4. Новый абрис Европейского союза


по Конституционному договору

Текст Конституции Евросоюза состоит из четырех час-


тей. Часть I дает определение Союзу, его целям, полномочиям, про-
цедурам принятия решений и органам. Часть II воспроизводит Хар-
тию фундаментальных прав. Наиболее объемная часть III посвя-
щена политике и деятельности Союза. Она устанавливает правила
принятия решений и воплощение в жизнь политики Союза в раз-
личных областях, воспроизводит многие положения ныне действу-
ющих учредительных договоров. Часть IV содержит заключитель-
ные положения, в том числе рассмотренные выше, касающиеся
порядка принятия и пересмотра Конституции. Кроме того, к Кон-
ституции приложено 36 протоколов и 50 коллективных или инди-
видуальных (от отдельных стран) деклараций.
Конституция имеет единую нумерацию статей. Перед номером
каждой из них римскими цифрами указывается та часть Договора, к
которой относится данная статья.
Как указывается в ст. IV-446, Конституционный договор заклю-
чен на неограниченный срок.
Конституция ст. IV-437 заменяет собой все ныне действующие
учредительные договоры. Она сводит воедино согласно ст. I-7 все
три опоры ЕС и наделяет Союз правосубъектностью. Вместе с тем
в сфере внешней политики, безопасности и обороны, равно как в
некоторых областях правосудия и внутренних дел, сохраняются осо-
бые процедуры.
Конституция содержит положение о верховенстве права ЕС (са-
мой Конституции и норм, принятых институтами ЕС). В ст. I-6 за-

125
креплена преимущественная сила права Евросоюза в случае кол-
лизии с нормами национального законодательства государств-чле-
нов. В учредительный договор такое положение включено впервые,
хотя примат права ЕС уже давно считается его неотъемлемой и са-
мой характерной особенностью. Он отстаивается всей прецедент-
ной практикой Суда ЕС начиная с 60-х гг. XX века.
Конституция вносит дополнительную ясность в вопрос о распре-
делении полномочий между органами Евросоюза и входящими в него
государствами. Выделены три сферы компетенции. Они существенно
отличаются друг от друга по степени передачи странами-членами на
наднациональный уровень своих суверенных полномочий.
Исключительной компетенции Европейского союза посвяще-
на ст. I-13 Конституционного договора. На охватываемые ею об-
ласти деятельности принцип субсидиарности не распространяет-
ся. В них конкуренция полномочий между национальными властя-
ми и институтами ЕС не допускается. Самостоятельные усилия
Союза, представляющего общие интересы государств-членов, ап-
риори признаются более эффективными, нежели их индивидуаль-
ные и «разрозненные» действия. Перечень таких областей срав-
нительно невелик: это Таможенный союз, установление правил
конкуренции, необходимых для функционирования Общего рын-
ка, валютная политика стран, имеющих общую валюту — евро,
сохранение морских биоресурсов в рамках общей рыболовной по-
литики, общая внешнеторговая политика. Европейский союз уже
располагает исключительной компетенцией в этих сферах. Ее уси-
ления не произошло.
Совместной компетенцией Союза и государств-членов, изложен-
ной в ст. I-14, охватываются области, где действия ЕС могут прине-
сти «добавленную стоимость» к усилиям на национальном уровне.
Это единый внутренний рынок, некоторые аспекты социальной по-
литики (они раскрываются в части III Конституционного договора),
экономическое, социальное и территориальное сплочение, сельс-
кое хозяйство и рыболовство, окружающая среда, защита прав по-
требителей, транспорт, трансъевропейские сети (собственно транс-
портная, телекоммуникационная и энергетическая инфраструкту-
ра), энергетика. Сюда же включены пространство свободы,
безопасности и законности, некоторые вопросы здравоохранения,
126
отдельные полномочия в сферах исследований, технологического
развития и космоса, а также сотрудничества в целях развития гума-
нитарной помощи. К этой категории с определенными оговорками
отнесены и несколько менее четко сформулированные положения о
координации национальных политических курсов в области эконо-
мики и занятости, а также о том, что Союз определяет и претворяет
в жизнь общую внешнюю политику и политику в области безопа-
сности (ОВПБ), включая постепенное формирование общей обо-
ронной политики.
Наконец, Конституционный договор в ст. I-17 выделяет катего-
рию поддерживающих полномочий ЕС, т.е. действий Союза по ко-
ординации или дополнению усилий государств-членов, которые со-
храняют в соответствующих областях весьма существенную свобо-
ду действий и ответственность. Законодательные акты Союза в этих
областях не влекут за собой гармонизации национального законо-
дательства. Речь идет о мерах по защите и улучшению здоровья
людей, о промышленности, культуре, туризме, образовании, делах
молодежи, спорта и профессионального обучения, гражданской обо-
роне и административном сотрудничестве.
Статья IV-443 предусматривает в качестве «штатной» проце-
дуры внесение последующих изменений в Конституцию, равнознач-
ных ее существенному пересмотру, разработку их Конвентом, со-
гласование на МПК и ратификацию государствами-членами. В ст.
I-18 Конституции заложена, однако, возможность единогласных
решений Совета министров ЕС по предложению КЕС и с согласия
Европарламента по наделению Союза правом предпринимать до-
полнительные действия, необходимые для достижения одной из
сформулированных в Конституции задач. Такая конструкция полу-
чила известность как «положение о гибкости». Фактически она пре-
доставляет возможность руководству государств-членов расширять
полномочия Союза в обход стандартной процедуры ратификации
поправок. Трудно не согласиться с теми экспертами, которые ква-
лифицируют ее как скрытую форму передачи Союзу дополнитель-
ных полномочий.
Вместе с тем Конституционный договор (ст. I-11) устанавлива-
ет несколько ограничений в действиях на уровне ЕС. Во-первых,

127
это принцип передачи (делегирования) полномочий или наделения
полномочиями. Его суть состоит в том, что Союз может действовать
только в рамках полномочий, переданных ему государствами-чле-
нами. Полномочия, которыми государства не наделили его по Кон-
ституции, остаются за ними. Во-вторых, принцип субсидиарности.
Этот термин очень близок по смыслу к понятию дополнительности.
Он требует, чтобы ЕС осуществлял вверенные ему полномочия,
выходящие за рамки исключительной компетенции, только в той
мере, в какой искомые цели не могут быть достигнуты самими госу-
дарствами-членами отдельно от других. В-третьих, принцип пропор-
циональности. Он предполагает, что существо и форма действий на
уровне Союза не должны идти дальше того, что необходимо для до-
стижения целей Договора.
Прилагаемые к Конституции Протокол о роли национальных
парламентов в Европейском союзе и Протокол о применении прин-
ципов субсидиарности и пропорциональности впервые предусмат-
ривают механизм контроля со стороны законодательных органов
государств-членов ЕС за соблюдением принципа вспомогательно-
сти. Согласно этому механизму национальным парламентам зара-
нее рассылаются законодательные инициативы КЕС и других ор-
ганов ЕС. Между временем такой рассылки и включением вопро-
са в повестку дня Совета министров ЕС проходит не менее шести
недель. Если хотя бы одна треть законодательных органов госу-
дарств-членов или их палат (для этих целей каждый национальный
парламент наделяется двумя голосами, а в двухпалатных — каж-
дая палата одним голосом, и показатель в одну треть рассчитыва-
ется от общего числа голосов, которыми наделены все законода-
тельные органы стран-членов ЕС) возражает против той или иной
инициативы, полагая, что она нарушает принцип субсидиарности,
КЕС или другой выдвинувший инициативу орган обязаны повтор-
но рассмотреть данное предложение. Правда, они вправе после
этого не только отозвать или скорректировать его, но и оставить
без изменений. В последнем случае принятый на основе такого пред-
ложения законодательный акт может быть обжалован в Суде ЕС.
Соответствующая процедура регламентирована статьей III-365 Кон-
ституционного договора. Проект Конституции ЕС, согласованный с

128
Конвентом, предусматривал придание описанному механизму конт-
роля со стороны национальных парламентов более жесткого харак-
тера. В соответствии с ним инициативы КЕС могли быть заблоки-
рованы национальными законодательными органами. Итоговый ва-
риант оказался более мягким. В этой связи в юридической и
политологической литературе отмечается, что, пользуясь спортив-
ной терминологией, вместо «красной карточки» у национальных
парламентов оставили «желтую». По некоторым оценкам, однако,
возражения национальных парламентов против того или иного за-
конодательного предложения КЕС сделают практически невозмож-
ным его претворение в жизнь, ибо предопределят позицию соот-
ветствующих правительств в Совете ЕС. До сих пор КЕС не была
обязана даже информировать национальные парламенты о проек-
тах регламентов и директив, не говоря уже о наделении их какими-
то полномочиями в этой сфере.
Таким образом, законодательные органы стран-участниц ЕС
фактически приобретают право слова в выработке вторичного пра-
ва интеграционной группировки, тогда как основные изменения,
вносимые Конституцией ЕС в модус операнди Союза, касаются
процесса принятия решений, а также роли, полномочий и форми-
рования его институтов.
Основные изменения, вводимые Конституцией в определение
функций и формирование институтов ЕС, по сравнению с действу-
ющими учредительными договорами сводятся к следующему.
Европейский парламент. Конституция освещает дальнейшее
наращивание полномочий этого института, серьезным образом пе-
рераспределяя их в его пользу. С ее помощью Европарламент су-
щественно укрепляет свои позиции в институциональной системе
ЕС. Дополнительно расширяется круг вопросов, в которых он игра-
ет роль полноправного участника законотворческого процесса. Со-
гласно некоторым оценкам, после вступления нового договора в силу
95% законодательных актов Союза будут приниматься совместно
Европарламентом и Советом министров ЕС. Расширяется сфера
применения процедуры совместного принятия решений по бюдже-
ту ЕС. За Европарламентом сохраняются определенные функции
политического контроля над КЕС. Однако его роль в вопросах внеш-

129
ней политики и политики в области безопасности остается сугубо
консультативной.
Численность членов Европарламента, избираемых на пять лет
прямым голосованием, фиксируется на уровне в 750 депутатов (в
настоящее время там заседает 785 депутатов). Национальные квоты
мест в нем устанавливаются в соответствии с принципом убываю-
щей пропорциональности. Минимальное число мест, на которое
имеет право государство, увеличено до шести, а максимальное оп-
ределено в 96. Национальные квоты представленности в Европар-
ламенте согласно статье I-20 устанавливаются им по своей инициа-
тиве и с его согласия единогласным решением Евросовета. В соот-
ветствии с приложенным к Конституции Протоколом о переходных
положениях, касающихся институтов и органов Союза, такое ре-
шение должно быть принято заблаговременно перед следующими
выборами в Европарламент, которые состоятся в 2009 г.
Европейский совет. Конституция включает Европейский совет
в институциональную систему ЕС и закрепляет за ним ведущую по-
литическую роль. В ней устанавливается, что Европейский совет
придает Союзу «импульсы, необходимые для его развития», опре-
деляет общие политические направления и приоритеты деятельно-
сти интеграционного объединения. Согласно п. 1 ст. I-21 Конститу-
ции Евросовет не должен заниматься законотворческой работой.
Принятые им решения облекаются в форму законов или «рамоч-
ных» законов другими институтами ЕС в соответствии с требовани-
ем единогласия. Важнейшей новацией, отраженной в ст. I-22, яв-
ляется учреждение поста постоянного освобожденного председате-
ля Европейского совета. Он избирается квалифицированным
большинством глав государств или правительств стран ЕС сроком
на два с половиной года с возможным разовым продлением его ман-
дата. Введение данного поста призвано придать работе этого инсти-
тута большую преемственность и последовательность (расхожде-
ний по этому вопросу в политологической и юридической литерату-
ре практически нет). Конституция возлагает на председателя заботу
об обеспечении работы Европейского совета и согласовании пози-
ций его членов. Он наделяется также функцией внешнеполитичес-
кого представительства ЕС на высшем уровне.

130
Председатель Европейского совета становится высшим дол-
жностным лицом ЕС. Но его полномочия в этом качестве опре-
делены нечетко и не позволяют судить о том, какой реальной по-
литической властью он будет пользоваться на практике. Предсе-
датель формирует повестку дня заседаний Европейского совета,
согласовывает его возможные решения и контролирует их под-
готовку, председательствует в Европейском совете. Но правом
голоса, а тем более решающего голоса Конституция его не наде-
ляет. В какой степени его полномочия соотносятся с полномочи-
ями Совета министров и министра иностранных дел ЕС, она не
оговаривает.
Совет министров ЕС. За ним признаются самые широкие пол-
номочия в сферах законотворчества и бюджета Союза, в принятии
политических решений и осуществлении координирующих функций.
Совет министров по-прежнему включает в свой состав по одному
представителю от каждого из правительств входящих в ЕС госу-
дарств. Он собирается в рамках различных профильных советов от-
раслевых министров. Конституция предусматривает окончательное
разделение Совета по внешним сношениям и общим вопросам. Со-
вет по общим вопросам будет готовить заседания Европейского со-
вета и обеспечивать координацию работы других профильных сове-
тов, перечень которых станет предметом отдельного решения Ев-
ропейского совета.
Конституция, как отмечено в п. 7 ст. I-24, сохраняет нынеш-
ний принцип ротации председательства в Совете министров. Од-
нако к Конституции приложена Декларация по этой ее статье, со-
держащая проект соответствующего решения Европейского совета
о введении коллективного председательства группы из трех стран
на срок 18 месяцев. В принципе, каждое государство-член такой
«команды» будет управлять работой Совета министров в течение
полугода при содействии двух других участников «команды». Но
они могут условиться между собой и о другом порядке распреде-
ления функций. Данная система по решению Европейского совета
в будущем может быть вновь изменена. Исключение сделано в от-
ношении Совета по внешним сношениям, объединяющего глав
внешнеполитических ведомств и возглавляемого министром ино-

131
странных дел ЕС. Что касается рабочих органов Совета министров,
то предполагается, что один из наиболее влиятельных из них в по-
литической иерархии ЕС — Комитет постоянных представителей
(КОРЕПЕР) — будет возглавляться представителем государства,
председательствующего в данный период времени в Совете мини-
стров по общим вопросам, а Комитет по политическим вопросам и
вопросам безопасности— министром иностранных дел ЕС или его
представителем.
Порядок ротации (с учетом «общего географического балан-
са») стран, которые будут председательствовать в Совете мини-
стров на период 2007—2020 гг., заблаговременно установлен ре-
шением Совета ЕС от 13 декабря 2004 г. Причем они уже разбиты
на «тройки» в соответствии с периодами в полтора года. Напри-
мер, в первой половине 2007 г. председательскую функцию будет
выполнять Германия, во второй половине того же года — Порту-
галия, а с января по июнь 2008 г. — Словения.
Предложение Конвента об учреждении отдельного Законода-
тельного совета было отклонено МПК. Профильные Советы мини-
стров сохранят свои законодательные полномочия в курируемых ими
областях. Но заседания всех формаций Совета министров станут
намного более транспарентными. В той их части, которая касается
дебатов по законотворческим вопросам, им будет придан публич-
ный характер.
Комиссия Европейского союза (КЕС). Конституция ст. I-26
подтверждает ее нынешние полномочия. Более того, в ней прямо
закреплено, что КЕС является выразителем общих интересов госу-
дарств-членов. За Комиссией сохраняется роль «мотора» законо-
творческого процесса, главного инициатора принятия нормативных
актов Союза. Но прерогатива принятия важнейших законодатель-
ных актов вверяется исключительно Совету министров и Европар-
ламенту.
Согласно Конституции КЕС обеспечивает претворение в жизнь
ее предписаний, а равно решений других институтов ЕС, следит за
соблюдением законодательства интеграционного объединения под
контролем Суда ЕС, исполняет бюджет и программы Союза, осу-
ществляет регламентируемые Конституцией координационные, ис-

132
полнительные и управленческие функции, включая планирование,
как и раньше, осуществляет внешнее представительство ЕС, не от-
носящееся к ОВПБ, в том числе от имени Союза ведет междуна-
родные переговоры по тем вопросам, которые переданы в ЕС на
наднациональный уровень (например, по проблематике междуна-
родной торговли в рамках ВТО).
Срок полномочий КЕС не претерпел изменений. Он остался
прежним — пять лет. Таким образом, Конституция закрепляет син-
хронизацию срока полномочий председателя Европейского совета,
Европарламента и Комиссии.
Комиссия Европейского союза коллективно подотчетна Евро-
парламенту. На основе ст. III-340 он может вынести в ее адрес во-
тум недоверия вплоть до отставки в полном составе.
Несколько лет тому назад Ниццский договор модифицировал
прежнюю схему формирования Европейской комиссии, в соот-
ветствии с которой крупные государства делегировали в состав
этого органа по два своих гражданина, в то время как осталь-
ные — по одному. В соответствии с действующим порядком ны-
нешний корпус европейских комиссаров, приступивших к работе
в ноябре 2004 г., включает в себя по одному посланцу от каждой
страны-члена ЕС, т.е. состоит из 25 членов. Состав первой Ко-
миссии, которую предстоит сформировать после вступления в
силу Конституционного договора, будет укомплектован по тому
же принципу (единственное отличие: в ее состав в качестве за-
местителя председателя КЕС войдет министр иностранных дел
ЕС; других своих заместителей председатель КЕС назначает са-
мостоятельно из числа ее членов; таким образом, лица, которые
займут пост председателя и министра, выберут квоты своих
стран). В последующем, если Конституционный договор вступит
в силу до 2009 г., число ее членов будет сокращено до двух третей
количества входящих в Евросоюз государств, т.е., к примеру, Ко-
миссия Европейского союза из 27 государств-членов будет со-
стоять из 18 человек. Правда, Европейский совет единогласно
может принять иное решение. Комиссия Европейского союза
формируется в соответствии с требованием равноправной рота-
ции граждан государств-членов ЕС.

133
Проект Конституции, подготовленный Конвентом, предлагал
сразу придать Европейской комиссии более компактный, а следо-
вательно, управляемый характер. Но малые страны настояли на
принципе «одна страна — один комиссар». В качестве компромис-
са такой схеме придан временный переходный характер.
Порядок назначения председателя КЕС Конституционный дого-
вор оставил без сколько-нибудь существенных изменений. Един-
ственное новшество: при внесении на рассмотрение Европарламента
кандидатуры главы КЕС Европейскому совету предписывается учи-
тывать результаты выборов в Европарламент. Квалифицированным
большинством голосов Европейский совет определяет кандидатуру
главы КЕС, а Европарламент — большинством голосов избирает
его.
Устанавливается следующая процедура назначения других чле-
нов Европейской комиссии: Совет министров ЕС совместно с из-
бранным председателем Комиссии по предложению государств ут-
верждает список ее кандидатов. Европарламент голосует списком.
На основе решения Европарламента Европейский совет квалифи-
цированным большинством голосов назначает состав КЕС.
Согласно ст. III-351, как и раньше, КЕС принимает решения
простым большинством голосов.
Министр иностранных дел ЕС. Создание в соответствии со
ст. I-28 поста министра иностранных дел ЕС представляет собой
одну из крупнейших новаций, вносимых Конституцией в механизм
управления европейской интеграцией. С ее помощью действиям
ЕС на международной арене придается целостный и скоординиро-
ванный характер, которого они пока лишены, обеспечивается пре-
емственность общей внешней политики и политики безопасности
и обороны ЕС. Предполагается, что министр иностранных дел ЕС
сконцентрирует в своих руках функции, которые выполняются сей-
час тремя должностными лицами: министром иностранных дел
страны, председательствующей в ЕС в течение очередных шести
месяцев, Высоким представителем по ОВПБ и членом КЕС, ку-
рирующим внешние действия ЕС. В результате этого министр ино-
странных дел ЕС станет естественным партнером лидеров внеш-
неполитических и внешнеэкономических ведомств третьих стран

134
и руководства международных организаций. Так называемая про-
блема Г. Киссинджера, сетовавшего в свою бытность Государствен-
ным секретарем США, что не знает, кому звонить в ЕС, чтобы про-
консультироваться по срочному международному вопросу, в какой-
то степени будет решена.
Согласно ст. III-296 Конституции министр иностранных дел ЕС
представляет Союз по вопросам ОВПБ, ведет от его имени поли-
тический диалог с третьими сторонами и излагает позиции ЕС в
международных организациях и на международных конференци-
ях. Имея статус заместителя председателя КЕС, он ведает между-
народными вопросами по линиии Совета министров, и Комиссии
одновременно.
Решение о назначении министра иностранных дел ЕС принима-
ется Европейским советом квалифицированным большинством го-
лосов с согласия главы КЕС. Как заранее определили главы госу-
дарств и правительств, после вступления в силу Конституции ЕС
первым его министром иностранных дел должен был стать испанец
Х. Солана, второй срок подряд занимающий пост генерального сек-
ретаря Совета ЕС, Высокого представителя по ОВПБ. В своей ра-
боте в соответствии со ст. III-296 министр иностранных дел опира-
ется на Службу внешних действий ЕС. Персонал дипломатического
ведомства ЕС формируется из сотрудников аппаратов Совета ми-
нистров ЕС, Еврокомиссии и национальных внешнеполитических
ведомств. В приложенной к Конституции Декларации на основании
ст. III-296 предлагалось приступить к подготовке по созданию Служ-
бы сразу после подписания Конституционного договора. Соответ-
ствующая работа уже начата.
Суд ЕС. Этому главному юрисдикционному органу ЕС согласно
ст. I-29 принадлежит последнее слово в толковании Конституции и
вторичного права ЕС. Он обеспечивает их единообразное примене-
ние на всей территории ЕС. В него входит по одному судье от каж-
дого государства-члена ЕС. Юрисдикционные процедуры в основ-
ном оставлены Конституцией без изменений. Суд ЕС уполномочи-
вается разбирать споры между государствами-членами, Союзом и
входящими в него государствами, между институтами Союза, част-
ными лицами и Союзом. По запросу национальных судебных орга-

135
нов Суд ЕС выносит преюдициальные решения. Конституционный
договор несколько расширяет компетенцию Суда ЕС, распростра-
няя ее на ряд дополнительных областей, таких, как права интеллек-
туальной собственности, политика в области космоса и здравоохра-
нении.
Благодаря Конституции Суд ЕС должен стать доступнее для
граждан ЕС и предпринимателей. Они получат возможность наста-
ивать на аннулировании актов, принимаемых институтами ЕС, даже
тогда, когда они наносят ущерб их интересам, но не затрагивают их
индивидуально.

4.5. Модернизация механизма принятия решений

Конституция упрощает систему процедур, используемых


органами Союза при реализации ими своих полномочий. Если ра-
нее можно было выделить 36 различных типов нормативных реше-
ний, то отныне, как отмечено в ст. I-33, их будет всего шесть: закон,
«рамочный» закон, регламент, решение, рекомендацияи заключе-
ние. Закон обладает преимущественной силой и прямым действием
во всех государствах-членах ЕС во всех своих элементах. «Рамоч-
ный» закон имеет обязательную силу с точки зрения искомого ре-
зультата, но оставляет на усмотрение национальных властей выбор
форм и методов его достижения. Регламент описывается как нор-
мативный акт, направленный на имплементацию законодательных
актов и отдельных положений Конституции. С точки зрения обяза-
тельности оно может обладать указанными свойствами закона или
рамочного закона. Решение — нормативный акт разового исполне-
ния. В случае если в нем указан «адресат», оно обязательно только
для адресата. Рекомендации и заключения не имеют обязательной
юридической силы.
Конституция придает всеобщий характер процедуре совмест-
ного принятия законодательных актов с участием Совета министров
и Европарламента. Тем самым законодательные акты получают как
бы двойную легитимность: по линии государств — через Совет ми-
нистров и по линии народов — через Европарламент. Одновре-

136
менно обеспечивается большая демократичность как законода-
тельного процесса, так и институциональной системы и деятель-
ности ЕС.
Законы и «рамочные» законы, как правило, принимают совме-
стно Европарламент и Совет министров ЕС согласно процедуре,
описанной в ст. III-396. В отдельных случаях, однако, они могут при-
ниматься Европарламентом при участии Совета министров или пос-
ледним с участием Европарламента согласно п. 2 ст. I-34. Обычный
порядок предполагает принятие указанных законодательных актов
по предложениям КЕС. Допускается их принятие по инициативе
группы государств-членов ЕС или Европарламента, по рекоменда-
ции Европейского центрального банка или по запросу Суда ЕС
(п. 3 ст. I-34).
Решения принимают Европейский совет, Совет министров,КЕС
и ЕЦБ; регламенты — все указанныеинстанции, кроме Европейс-
кого Совета; рекомендации, как правило, Совет министров, но иног-
да также КЕС и ЕЦБ.
Предложенная Конституцией классификация норм, актов и
процедур их принятия устанавливает более четкую иерархию
между собственно законодательной работой и подзаконными ак-
тами. Закон, принимаемый Советом ЕС и Европарламентом, со-
держит в себе основополагающие элементы, а формулирование
более «технических» нормативных положений поручается КЕС.
Причем КЕС осуществляет эту работу под надзором Совета ми-
нистров и Европарламента. Такая схема позволяет последним
сконцентрироваться на наиболее важных аспектах нормативно-
го регулирования: с одной стороны, вводится иерархия, более
понятная рядовому человеку и похожая на внутригосударствен-
ную практику, с другой — устанавливается гораздо более жест-
кая подчиненность брюссельской бюрократии избранникам на-
рода и государствам-членам.
Законы и «рамочные» законы могут возлагаться на КЕС от-
ветственность в порядке делегирования полномочий по принятию
регламентов, дополняющих и/или корректирующих некоторые
«неосновные» элементы законов — опять же под контролем за-
конодательных органов Союза (ст. I-36). За счет этого нормотвор-

137
ческой работе придается дополнительная гибкость и оператив-
ность, позволяющие ЕС быстро реагировать на меняющиеся по-
требности.
В соответствии с Конституцией Совет министров проводит мо-
дернизацию процедур, форм и методов работы, принимает решения
квалифицированным большинством голосов за исключением слу-
чаев, для которых предусмотрена в п. 3 ст. I-23 иная процедура. За
квалифицированным большинством голосов закрепляется роль ос-
новного порядка принятия решений. Начиная с 1 ноября 2009 г.,
как это указано в приложенном к Конституции Протоколе о пере-
ходных положениях, касающихся институтов и органов Союза, вво-
дится новое понимание квалифицированного большинства голосов.
Им становится простое двойноебольшинство — по критериям чис-
ла государств-членов и народонаселения. По новой схеме решение
считается принятым, если за него в Совете министров ЕС высказа-
лись представители не менее 55% государств, представляющие по
крайней мере 65% населения Союза. Новая схема распространяет-
ся также на Европейский совет, на те случаи, когда этот орган при-
нимает решения большинством голосов. Таким образом, Конститу-
ция должна была ликвидировать как нынешнюю систему фиксиро-
ванного «взвешивания» голосов в Совете ЕС, так и введенную
Ниццским договором 1 ноября 2004 г. трактовку квалифицирован-
ного большинства голосов в Совете ЕС, определяемую как «трой-
ное большинство». Для его достижения необходимо большинство
поданных «за» «взвешенных» голосов, проголосовавших «за» стран
и представляемого ими населения. В свое время ЕС долго колебал-
ся, прежде чем поддержать предложение об отходе от ниццского ком-
промисса. В декабре 2003 г. заседание МПК на высшем уровне в
Брюсселе не смогло утвердить текст Конституционного договора,
поскольку Испания и Польша усмотрели во вводимой новации от-
носительное ослабление своих позиций в механизме принятия Со-
юзом решений. Ведь ниццская схема наделяет их почти таким же
числом голосов (по 27), которым располагают более населенные
державы (по 29), включая Германию. В итоговом решении МПК
несколько уменьшено влияние крупнейших государств. Первона-
чальная версия Конституции, подготовленная Конвентом, опреде-

138
ляла квалифицированное большинство как 50% государств, пред-
ставляющих 60% населения ЕС.
Пункт 2 ст. I-25 допускает также применение иной схемы под-
счета квалифицированного большинства голосов в Совете мини-
стров ЕС в случаях, когда этот орган принимает решения не по
предложению КЕС илиминистра иностранных дел Союза. Она
предполагает поддержку решения не менее чем 72% государств,
представляющих по крайней мере 65% населения Союза. Такая
схема принятия решений получила известность как «суперквали-
фицированное большинство». Она применима также к Европейс-
кому совету.
Согласно некоторым оценкам, новые правила могли бы обес-
печить столь же легкое принятие решений при наличии и 25 и
большего числа государств-членов расширенного Евросоюза, как
до расширения ЕС, в 1995 г., при 12 государствах. Но соответ-
ствующая договоренность была достигнута ценой «предохрани-
телей», относительно снижающих простоту и транспарентность
Конституционного договора. Так, Польша и Испания, чтобы не
допустить возможности блокирования решений тремя крупней-
шими государствами ЕС, настояли на том, чтобы решение в Со-
вете министров могло быть заблокировано группой в составе не
менее четырех государств, так называемое блокирующее мень-
шинство. Приложенная к Конституции в соответствии со ст. I-25
Декларация предусматривает также принятие Советом министров
ЕС в день вступления в силу Конституции решения о дополни-
тельном специальном механизме защиты интересов меньшинства.
Если страны, представляющие по меньшей мере ? числа госу-
дарств-членов или численности населения Союза, необходимых
для формирования так называемого блокирующегоменьшинства,
выражают свое несогласие с принятием проекта решения квали-
фицированным большинством голосов, то Совет министров дол-
жен отложить решение и попытаться сделать все, что в его силах,
для нахождения устраивающего всех компромисса. Такой меха-
низм будет применяться начиная с 1 ноября 2009 г. и действовать
до 2014 г. Предусматривается возможность его отмены новым
решением Совета министров ЕС. В принципе вся описанная схе-

139
ма направлена на достижение разумного баланса между способ-
ностью ЕС принять решение и заблокировать его, обеспечивая
при этом как интересы большинства, так и меньшинства.
Еще один аспект модернизации механизмов управления ев-
ропейской интеграцией, предложенный Конституцией, состоит в
том, что она расширяет круг тем, решения по которым должны
приниматься квалифицированным большинством голосов. По
разным оценкам, речь идет о нескольких десятках тематических
вопросов или областях деятельности, на которые распространя-
ется в настоящее время принцип единогласия. В зависимости от
принятой методики и степени агрегации их насчитывают от 20 до
44. Согласно подсчетам британского Форин Оффис, по сравне-
нию с действующей договорно-правовой базой ЕС Конституция
переводит 15 статей (или их пунктов) из сферы единогласия в
область принятия решений квалифицированным большинством
голосов и вводит относящиеся к последнему дополнительные 24
статьи (или пункта). Характерно, что, по данным экспертов Ми-
нистерства иностранных дел Великобритании, Единый Европей-
ский акт распространил метод квалифицированного большинства
голосов на 12 новых областей, Маастрихтский договор — на 30,
Амстердамский — на 16, Ниццский — на 31. Ясно, что это ведет
к дальнейшему облегчению процесса принятия в ЕС решений,
столь необходимого для повышения эффективности функциони-
рования ЕС.
Проект Конституции, подготовленный Конвентом, предлагал
распространить принцип принятия решений квалифицированным
большинством голосов на еще более широкий круг областей. Под
давлением противников «федерализации» Евросоюза МПК не-
сколько откорректировал проект в этом отношении. Она восстано-
вила единогласиепри принятии решений в некоторых наиболее
сложных областях: ОВПБ, сотрудничестве в уголовно-правовой
сфере, бюджетно-финансовых и налоговых вопросах. Однако для
ряда из них предусмотрены «предохранители» в виде особого по-
рядка рассмотрения, в соответствии с которым законодательные
предложения в названных выше областях будут инициироваться
Советом ЕС, или группой государств-членов ЕС, а не Комиссией,

140
или будет использоваться описанный выше механизм «суперквали-
фицированного большинства», или, наконец, для защиты интере-
сов меньшинства будет применяться специальный переходный ме-
ханизм дополнительных консультаций.
Впрочем, сохраняя консенсусный порядок принятия решений по
ряду вопросов, Конституция допускает его изменение как бы в ра-
бочем порядке консенсусным же решением Европейского совета.
Соответствующие положения получили название «мостиков» (фр.
passerelle,англ. bridging provision) — от единогласия к квалифи-
цированному большинству. Согласно ст. III-444 Европейский совет
наделяется правом при соблюдении требования единогласия раз-
решать Совету министров принимать квалифицированным боль-
шинством голосов решения как по конкретному вопросу, так и по
тем вопросам (кроме военной и оборонной сферы), для которых часть
III Конституции предусматривает консенсус, или менять заложен-
ный в части III Конституции специальный порядок (суперквалифи-
цированное большинство) принятия законов и рамочных законов на
обычный (квалифицированное большинство). Однако использова-
ние «мостиков» обусловлено соблюдением ряда условий: во-пер-
вых, Европейский совет обязан согласовывать их с Европарламен-
том, во-вторых, извещать о них все национальные парламенты, каж-
дый из которых вправе в течение шести месяцев сообщить о своем
несогласии, о том, что заблокирует любое из решений о переходе на
упрощенную процедуру голосования. Положения о «мостках» со-
держатся в разных местах Конституции, относящихся к различным
тематическим вопросам. Так, например, статьей III-402 предусмат-
ривается в качестве «штатной» процедуры единогласное принятие
Советом министров ЕС по согласованию с Европарламентом зако-
на о перспективах по бюджетному финансированию, но ее пункт 3
допускает принятие Европейским советом консенсусного решения,
санкционирующего применение Советом министров при рассмот-
рении указанного вопроса метода квалифицированного большин-
ства голосов. Таким образом, создаются правовые предпосылки для
того, чтобы при благоприятном стечении обстоятельств (не терпя-
щая отлагательств специфика рассматриваемого вопроса, неготов-
ность кого-либо из глав государств или правительств прибегнуть в

141
очередной раз к «праву вето») и далее де-факто «размывать» пра-
вило консенсуса.
Существенным образом корректируются в Конституции про-
цедуры рассмотрения вопросов, относящихся к правосудию и внут-
ренним делам, включая вопросы миграции, предоставления убе-
жища, сотрудничества полицейских и судебных органов. В насто-
ящее время процесс принятия решений в этой сфере имеет в
основном межправительственный характер, роль наднациональ-
ных органов — КЕС и Европарламента — ограничена. По Кон-
ституции же в этой сфере устанавливаются такие процедуры при-
нятия решений, которые весьма схожи с применяемыми в других
сферах. Укрепляется право законодательной инициативы КЕС в
области правосудия и внутренних дел, тогда как государства-чле-
ны, напротив, смогут им пользоваться гораздо реже. Для внесе-
ния проекта нормативного акта страна, выступающая с соответ-
ствующей инициативой, должна заручиться поддержкой четверти
всех партнеров по ЕС. Равные с Советом права по совместному
принятию решений в данной области приобретает Европарламент.
Комиссия Европейского союза наделяется правом передавать на
рассмотрение Суда ЕС вопросы об уклонении того или иного госу-
дарства от выполнения предписаний в сфере правосудия и внут-
ренних дел. До сих пор это могло сделать только другое государ-
ство (однако Суд ЕС уполномочен рассматривать лишь вопросы
об адекватности включения предписаний в национальное законо-
дательство и не может оценивать действия полиции или судов
стран-членов ЕС). В большей части вопросов, относящихся к пра-
восудию и внутренним делам, Конституция устанавливает поря-
док принятия Советом министров ЕС решений квалифицирован-
ным большинством голосов.
Статья III-274 допускает принятие Советом министров ЕС за-
кона о создании Европейской прокуратуры. Соответствующее ре-
шение может быть принято только единогласно, а полномочия
подобной структуры будут ограничены борьбой с преступления-
ми против финансовых интересов Союза, например: расследова-
нием и преследованием случаев мошенничества со средствами ин-
теграционного объединения. Впрочем, опять же консенсусом го-

142
сударства-члены ЕС могут расширить полномочия Европейской
прокуратуры (еще один «мостик»), распространив их на другие
серьезные преступления трансграничного характера, т.е. затра-
гивающие более одной страны-члена ЕС. Все это призвано об-
легчить реагирование Союза на современные вызовы в данной
области. Против создания Прокуратуры ЕС продолжает высту-
пать Великобритания.
Распространяя метод решения квалифицированным большин-
ством голосов на вопросы уголовно-процессуального права и соци-
ального обеспечения европейцев, работающих в других странах ЕС,
Конституция одновременно вводит правило, получившее в экспер-
тных кругах название «стоп-крана» или «аварийного тормоза». Он
представляет собой особый вариант «предохранителя», который
задействуется отдельным государством в индивидуальном и разо-
вом порядке. В описываемой сфере правило «стоп-крана» означа-
ет, что любое государство, если оно не согласно с проектом соот-
ветствующего решения и полагает, что в данном случае затрагива-
ются его жизненно важные интересы, может потребовать вынесение
вопроса на Европейский совет. Этот орган, действуя консенсусом,
может либо окончательно утвердить решение, либо поручить КЕС
разработать новое предложение. Так, ст. III-136.2 гласит, что если
какой-либо член Совета министров ЕС сочтет, что проект закона
или «рамочного» закона в области обеспечения прав рабочих-миг-
рантов затрагивает основы его системы социального обеспечения,
оно может потребовать, чтобы вопрос был передан на рассмотре-
ние Европейского совета. В этом случае предусмотренная ст. III-
396 процедура совместного принятия Советом министров ЕС и Ев-
ропарламентом закона или «рамочного» закона будет прервана.
Европейский совет в течение четырех месяцев после этого может
вернуть законопроект в Совет министров или поручить Комиссии
представить новый законопроект. В этом случае первоначальный
вариант считается отвергнутым.
Аналогичным образом согласно ст. III-270, если государство-
член сочтет, что предлагаемый проект рамочного закона об уста-
новлении минимальных стандартов в области уголовного правосу-
дия затрагивает фундаментальные аспектыего системы уголовного

143
правосудия, то это государство может потребовать передачи вопро-
са на рассмотрение Европейского совета. Обычная процедура при-
нятия рамочного закона по ст. III-396 приостанавливается. Через
четыре месяца Европейский совет может вернуть законопроект в
Совет министров или поручить Комиссии или группе государств-
членов представить новый законопроект. При этом первоначальный
вариант считается непринятым (данная схема, однако, дооснащена
разбираемым ниже механизмом «акселератора»).
Конституция не меняет сколько-нибудь радикальным образом
роль ЕС в координации экономической и социальной политики. В
части I Конституции подтверждается, что ответственность за ко-
ординацию экономической политики по-прежнему остается за го-
сударствами-членами. Согласно ст. I-15 государства-члены ЕС
будут координировать свою политику в сфере экономики в рамках
Союза, и Совет министров Евросоюза будет принимать меры в этом
направлении, утверждая, в частности, соответствующие руково-
дящие принципы. Союз предпримет аналогичные меры по обеспе-
чению координации политики входящих в него стран в области за-
нятости населения и их социальной политики. Конституция не на-
деляет ЕС существенными новыми полномочиями, не отменяет
право национального вето при принятии решений по таким слож-
ным вопросам, как налогообложение и социальное обеспечение.
Некоторые страны пытались заложить в Конституцию положе-
ния, облегчающие координацию отдельных аспектов налогообло-
жения (административные проблемы и мошенничество, наносящее
ущерб общему рынку). Проект Конституции, подготовленный Кон-
вентом, предусматривал возможность принятия решений квалифи-
цированным большинством голосов по некоторым аспектам косвен-
ного и корпоративного налогообложения, однако Великобритания,
Ирландия и ряд новых членов ЕС воспротивились этому, и наМПК
данные положения в тексте Конституции были скорректированы. В
результате для всех решений по налоговым вопросам по-прежнему
требуется единогласие.
Органы ЕС не приобрели каких-либо новых полномочий, кото-
рые позволили бы им диктовать государствам-членам, что нужно
им делать применительно к их политике в сфере занятости. Статья

144
III-207 допускает возможность принятия на уровне ЕС таких зако-
нодательных актов, которые поощряли бы сотрудничество между
государствами-членами ЕС в сфере занятости, но при условии, что
подобное законодательство не будет предусматривать гармониза-
ции национального регулирования. Конституция не дает интегра-
ционному объединению существенных новых полномочий и в обла-
сти социальной политики. Совет министров ЕС уже давно может
принимать некоторые минимальные стандарты в сфере здравоох-
ранения и безопасности труда большинством голосов. Но решения
по ключевым аспектам социального обеспечения и защиты трудя-
щихся по-прежнему будут требовать единогласия. Конституция раз-
решает ЕС принимать решения большинством голосов при опреде-
лении порядка социального обеспечения для рабочих-мигрантов,
перемещающихся в пределах пространства ЕС из одной страны в
другую. Но по настоянию Великобритании это положение имеет
«стоп-кран».
Конституция в ст. III-315 сохраняет единогласие при принятии
решений по проведению Евросоветом переговоров и заключению
соглашений с внешними партнерами в сфере торговли социальны-
ми и образовательными услугами и услугами в области здравоохра-
нения в случае, если такие соглашения чреваты серьезным ущер-
бом для национальной организации этих услуг или могут помешать
государствам-членам ЕС осуществлять свою ответственность за их
предоставление. Как уточняется в ст. III-278, именно государства-
члены отвечают за организацию и предоставление своих собствен-
ных систем оказания медицинской помощи, а соответствующие за-
конодательные акты ЕС не могут использоваться для какой-либо
гармонизации национального регулирования. В тексте Конституции
было учтено, что в странах-участницах ЕС сохраняются разные мо-
дели организации здравоохранения, образования и иных видов пре-
доставления социальных услуг населению. Вместе с тем ст. III-278
создает предпосылки для сотрудничества государств там, где это
имеет смысл, например, в контексте совместного реагирования на
серьезные трансграничные угрозы типа инфекционных заболеваний
или нападения террористов с использованием биологических
средств.

145
Статья III-315 Конституционного договора сохраняет правило
консенсуса и в отношениипроведения Евросоюзом переговоров и
заключения соглашений с внешними партнерами в сфере торговли
культурными и аудиовизуальными услугами в тех случаях, когда та-
кие соглашения рискуют нанести ущерб культурно-лингвистичес-
кому разнообразию Союза.

4.6. Разноскоростное сотрудничество

Конституция закрепляет и развивает предусмотренные


Амстердамским договором механизмы продвинутого сотрудничества
групп государств внутри и под эгидой Союза. Речь идет о более тес-
ном взаимодействии, соответствующем целям Союза, но не входя-
щем в сферу исключительной компетенции его институтов и направ-
ленном на более глубокий уровень интеграции, чем имеющийся в
договорной базе ЕС. Такая форма взаимодействия предусмотрена
для тех стран, кто «хочет пойти дальше других», но с соблюдением
общих институциональных рамок Союза.
Статья I-44 закрепляет за государствами-членами ЕС, жела-
ющими установить между собой продвинутое сотрудничество в рам-
ках неисключительных полномочий Союза, право использовать его
институты и соответствующие положения Конституции ЕС при ус-
ловии соблюдения ряда ограничений и процедур. Продвинутое со-
трудничество будет направлено на достижения Союза, защиту его
интересов и укрепление интеграционного процесса. Согласно ст.
III-418 такое сотрудничество всегда открыто для всех государств-
членов ЕС. Решение, санкционирующее его запуск, принимается
Советом министров ЕС в качестве «крайнего средства» в случае,
если будет установлено, что цели такого сотрудничества не могут
быть достигнуты в разумные сроки Союзом в целом, и при усло-
вии участия в нем по крайней мере трети государств-членов ЕС.
Стартовый «порог» таким образом понижается, поскольку ныне
действующая договорно-правовая база Евросоюза предусматри-
вает первоначальное участие не менее половины его государств-
членов. Согласно ст. III-416 продвинутое сотрудничество не дол-

146
жно подрывать общий рынок, социальное и территориальное спло-
чение, создавать барьеры или дискриминацию между членами ЕС.
Статья III-417 предписывает его участникам уважать права парт-
неров по ЕС, не участвующих в таком сотрудничестве. Статья III-
423 предписывает Совету министров и КЕСобеспечивать сопря-
жение деятельности в рамках продвинутого сотрудничества соб-
щей политикой Союза.
Процедура запуска продвинутого сотрудничества описана в
ст. III-419. В соответствии с ней страны, желающие установить
друг с другом продвинутое сотрудничество в одной из областей, ре-
гулируемых Конституцией, кроме сфер исключительной компетен-
ции ЕС и ОВПБ, сообщают об этом КЕС, уточнив масштаб и за-
дачи такого сотрудничества. Комиссия ЕС может в свою очередь
внести на этот счет предложение в Совет министров ЕС, а может
и не вносить, объяснив причину лишь заинтересованным государ-
ствам. Разрешение запустить продвинутое сотрудничество офор-
мляется решением Совета министров с согласия Европарламен-
та. О намерении установить продвинутое сотрудничество в облас-
ти общей внешней политики и безопасности государства сообщают
Совету министров, запрос поступает министру иностранных дел
ЕС на заключение о соответствии ОВПБи в КЕС о совместимости
с другими направлениями политики интеграционного объединения,
а также в Европарламент. Решение о запуске продвинутого сотруд-
ничества единогласно принимает Совет министров. Аналогично
принимаются решения о допуске или присоединении к продвину-
тому сотрудничеству других государств-членов. Соблюдение усло-
вий присоединения проверяются согласно статье III-420 КЕС и
Советом министров.
Статья III-422 предусматривает, что применительно к продви-
нутому сотрудничеству Совет министров может с соблюдением
требования единогласия вводить упрощенный порядок рассмот-
рения тех или иных вопросов (кроме имеющих оборонное значе-
ние), меняя единогласие или суперквалифицированное большин-
ство на квалифицированное большинство («мостик»). Более того,
согласно прилагаемому к Конституции Протоколу по ст. III-419
государства уже при подаче заявки на запуск продвинутого со-

147
трудничества могут сразу указать, желают ли они воспользоваться
описанными выше положениями ст. III-422, т.е. априори отойти
от единогласия или правила суперквалифицированного большин-
ства.
Конституция содержит новое положение, получившее в экс-
пертных кругах название «акселератора» и направленное на пред-
отвращение возможности одного или нескольких государств затор-
мозить развитие продвинутого взаимодействия в уголовно-право-
вой сфере. В соответствии с этим положением группа государств
в составе по крайней мере трети всех стран-членов может догово-
риться о реализации в своем кругу предложения, воплощению ко-
торого в ЕС полного состава препятствует применение механизма
«стоп-крана», причем, в отличие от процедуры запуска проекта
обычного продвинутого сотрудничества, такая группа сторонников
более глубокого взаимодействия не обязана заручаться предвари-
тельной поддержкой Совета ЕС полного состава.
Согласно ст. III-270, если по истечении четырех месяцев не пос-
ледовало реакции со стороны Европейского совета на внесенный
проект рамочного закона об установлении минимальных стандар-
тов в области уголовного правосудия или если через двенадцать
месяцев после представления нового законопроекта он не был при-
нят, и если по крайней мере треть государств-членов ЕС желает
установить продвинутое сотрудничество на основе соответствующего
проекта «рамочного» закона, то они уведомляют об этом Европар-
ламент, Совет министров и КЕС. Разрешение на запуск усиленного
сотрудничества в этом случае считается выданным без прохожде-
ния всех обычно полагающихся для запуска такого сотрудничества
предварительных процедур. Такие же правила в соответствии со
ст. III-271 распространяются на проекты «рамочных» законов об
определении особо опасных уголовных преступлений трансгранич-
ного характера и наказаний за них. Это так называемый «акселера-
тор». В данном случае в Конституции предусмотрена повышенная
гибкость в деле запуска проектов продвинутого сотрудничества на
базе предложений, не вызвавших интереса всех членов ЕС. Комби-
нация «стоп-крана» и «акселератора» повышает вероятность фор-
мирования «авангарда» взаимодействия в области уголовного пра-
восудия.
148
Кроме того, распространив систему принятия решений квали-
фицированным большинством голосов на вопросы юстиции, Кон-
ституция ни в коем случае не претендует на сохраняющиеся отли-
чия между национальными правовыми системами и традициями. Она
подтверждает право государств не участвовать в тех видах сотруд-
ничества, которые затрагивают основополагающие элементы их
систем уголовного правосудия, а также во взаимодействии в вопро-
сах предоставления убежища, регулирования иммиграции и погра-
ничного контроля. Для остальных государств, по сути, автоматически
открывается возможность углубления интеграции без оглядки на
арьергард. Участие в интеграционных процессах в соответствующих
областях всех членов ЕС перестает быть непременным условием
запуска специфических форм сотрудничества и взаимодействия.
Конституция помогает формализовать и развить уже сложив-
шуюся в ЕС тенденцию к формированию «групп по интересам».
Президент Франции Ж. Ширак и канцлер ФРГ Г. Шредер регуляр-
но «сверяют часы», ужиная вместе неподалеку от франко-германс-
кой границы. К этому альянсу тяготеет испанский премьер Х. Сапа-
теро. Временами Париж и Берлин проводят совместные внешнепо-
литические акции с Лондоном, как, например, в отношении ядерной
программы Ирана. Испания и Италия объединяют свои усилия с
Францией, Германией и Великобританией в вопросах юстиции и
внутренних дел. Вырабатывают общие позиции и тесно сотрудни-
чают по многим вопросам страны Бенилюкса, равно как и входящие
в ЕС северные государства. Вступление в ЕС Польши, Чехии, Вен-
грии и Словакии не отменило их отдельных взаимных консультаций
в рамках «Вышеградской группы» и т.п. Типичные примеры уже дей-
ствующих видов продвинутого сотрудничества, в которые было вов-
лечено подавляющее большинство членов Евросоюза до последней
волны расширения этого интеграционного объединения, — Шен-
ген и зона евро.
Шенгенские соглашения 1985 и 1990 г. о свободе передвиже-
ния граждан внутри зоны и единой визовой политике применитель-
но к гражданам третьих стран интегрированы в acquis Союза. Ве-
ликобритания и Ирландия, как известно, участвуют в Шенгене вы-
борочно, зато участвуют не состоящие в ЕС Исландия, Норвегия и

149
Швейцария. Один из прилагаемых к Конституции ЕС протоколов
разрешает остальным 23 странам расширенного Евросоюза приме-
нять правила Шенгена в контексте продвинутого сотрудничества.
Примечательно, что за Великобританией и Ирландией сохраняется
право оставаться в целом вне Шенгена, в то время как для новых
членов ЕС такая возможность исключается.
Что касается государств, имеющих общую валюту, то Консти-
туция предусматривает для них особые положения, позволяющие
им сотрудничать более тесно. В этой части Конституция лишь с
незначительными отличиями воспроизводит учредительные до-
говоры ЕС, заложившие основу ЭВС. В то же время Конститу-
ция впервые прямо упоминает «еврогруппу» — неформальные
совещания министров финансов стран, входящих в зону евро, хотя
и не меняет основополагающим образом ее функции. Министры
соответствующих стран по-прежнему будут неформально соби-
раться перед заседаниями Совета министров экономики и финан-
сов ЕС полного состава (Экофин) для обмена взглядами и их эпи-
зодической координации. Конституция признает также право ев-
рогруппы избирать своего председателя на два с половиной года
вместо нынешней системы шестимесячно меняющегося предсе-
дательства и разрешает главе еврогруппы представлять страны,
входящие в зону евро, в международных финансовых организа-
циях.
Статья III-196 предусматривает принятие Советом министров
ЕС квалифицированным большинством голосов решений об общих
позициях и едином представительстве ЭВС на соответствующих
международных форумах — в финансовых организациях и на про-
фильных многосторонних конференциях. В голосовании по этим
вопросам участвуют только представители стран, входящих в зону
евро. По состоянию на настоящий момент вне зоны евро остаются
Великобритания, Дания, Швеция, их право оставаться в том же со-
стоянии закрепляется прилагаемыми к Конституции протоколами.
Хотя еврогруппа сохраняет статус неформального объединения,
Конституция, как явствует из прилагаемого к ней Протокола об этой
группе, несколько расширяет поле сотрудничества ее членов в Со-
вете министров ЕС. За ними признается право на принятие реше-

150
ний о более тесной координации их экономической политики, но
только в рамках действующих общих правил ЕС, относящихся к
ЭВС. Если они захотят изменить эти рамки, им придется использо-
вать процедуры, применяемые к продвинутому сотрудничеству. По
некоторым вопросам члены еврогруппы уже голосуют в своем кру-
гу на заседаниях Экофина. Не входящие в группу страны воздержи-
ваются. Это относится к таким вопросам, как правила работы ЕЦБ,
политика обменных курсов евро и санкции, связанные с нарушени-
ями Пакта стабильности и роста. Конституция добавляет к данному
перечню рекомендации, формулируемые Экофином в адрес тех стран
еврогруппы, которые нарушают правила ЕС. На ход переговоров
на МПК в данной сфере повлияли скандалы вокруг соблюдения па-
раметров Пакта стабильности и роста, в основном в том, что каса-
лось запрета на превышение «потолка»дефицита госбюджета в
3% ВВП. Нарушавшие этот показатель в течение нескольких лет
Франция и Германия противились призывам малых стран к ужесто-
чению механизма обеспечения нормативов Пакта. Согласно Кон-
ституции Комиссия ЕС приобретает право адресовать «ранние пре-
дупреждения» непосредственно правительствам. Но рекомендовать
им, как именно сокращать чрезмерные дефициты госбюджета, мо-
жет только Экофин. Вместе с тем характерно, что Конституция за-
имствует некоторые ключевые принципы Пакта.
Конституция позволяет также членам зоны евро вносить боль-
шинством голосов рекомендации о степени готовности стран, не
входящих в зону евро, присоединиться к ней. Хотя конечное реше-
ние остается за всеми членами ЕС.
Конституция облегчает группе стран более узкого состава, не-
жели ЕС в целом, наращивать сотрудничество в военной сфере со-
гласно процедуре «постоянного структурного сотрудничества».
МПК выстроила такое сотрудничество несколько иначе, нежели это
планировал Конвент, причем постоянное структурное сотрудниче-
ство относится к тем немногим областям, в которых МПК пошла
дальше, чем это представлялось возможным при разработке проек-
та Конституции. МПК затвердила такие формулировки, которые
придали структурному сотрудничеству инклюзивный характер, с ак-
центом на развитие военно-ресурсного потенциала («более далеко

151
идущих обязательств» — обеспечение высокой степени боеготов-
ности, вклад в силы быстрого реагирования). Вместе с тем запуск
силовых операций за пределами ЕС, обеспечение которых является
одной из целей учреждения постоянного структурного сотрудниче-
ства, по-прежнему будет невозможен без согласия всех входящих в
ЕС государств.
По статье III-312 государства-члены ЕС, желающие участво-
вать в постоянном структурном сотрудничестве, соответствующие
определенным критериям и взявшие на себя обязательства соглас-
но Протоколу о таком сотрудничестве, сообщают о своем намере-
нии Совету министров и министру иностранных дел ЕС. В течение
трех месяцев Совет министров квалифицированным большинством
голосов принимает решение о запуске этой разновидности продви-
нутого сотрудничества и утверждает список его участников. После-
дующие решения о подключении к нему новых участников прини-
маются также Советом министров квалифицированным большин-
ством голосов, причем голосуют только представители стран, уже
участвующих в структурном сотрудничестве.
Приложенный к Конституции Протокол о постоянном структур-
ном сотрудничестве предусматривает следующие критерии участия в
нем государств: более интенсивное развитие своего военного потен-
циала путем вклада в многонациональные силы, военно-ресурсные
программы ЕС и деятельность Европейского оборонного агентства
(первоначальное название — Агентство в области развития оборо-
носпособности, исследовательских работ, закупок и вооружений), а
также приобретение способности не позднее 2007 г. поставлять в те-
чение 5—30 суток на срок в 30—120 дней в индивидуальном нацио-
нальном качестве либо в составе многонациональных компонентов
целевые боеготовые группы с их обеспечением для выполнения пре-
дусмотренных статьей III-309 Конституции операций по кризисному
реагированию (операции по разоружению, гуманитарного характера
и спасательные, консультирование и содействие в военной сфере,
предотвращение конфликтов и поддержание мира, задачи боевых сил
в управлении кризисами, включая миротворчество и постконфликт-
ную реабилитацию) за пределами ЕС и участие в работе по наращи-
ванию инвестиций в производство военной техники.

152
Постоянное структурное сотрудничество в военной области, ве-
роятнее всего, будет напоминать группу евро: некоторые страны не
примут в ней участия из-за отсутствия желания, другие — в силу
того, что не соответствуют критериям присоединения.
В целом же механизм постоянного структурного сотрудничества
в военной сфере предстает в качестве шага, направленного на обес-
печение роли ЕС как самостоятельного центра силы на планете.
При этом характерно, что Ирландия остается, судя по всему, чуть
ли не единственной страной ЕС, которая жестко настаивает на на-
личии конкретной санкции Совета безопасности ООН как непре-
менном предварительном условии задействования за рубежами Со-
юза создаваемых им так называемых оперативных боевых групп (по
1500 военнослужащих каждая). Концепция их применения в соот-
ветствии с п. 1 ст. I-41 предполагает следование «принципам Уста-
ва ООН». Однако она не исключает и целиком самостоятельных
действий подобного рода по линии ЕС, понимая тем не менее, что
решения о подобных силовых операциях должны приниматься ин-
теграционной группировкой единогласно и не все входящие в Союз
страны обязаны участвовать в самой операции.

4.7. Оценка изменений, вносимых Конституцией


в механизмы управления европейской
интеграцией

Подведем итог. Конституционный договор представляет


собой очень сложную систему компромиссов, сдержек и противо-
весов. В основном он ограничивается кодификацией уже действую-
щего права ЕС. В какой-то части предусматривает усиление надна-
циональных начал в деятельности ЕС, в какой-то — предоставляет
государствам новые возможности влиять на характер и направлен-
ность интеграции.
Не удивительно, что в отношении Конституции как до референ-
думов во Франции и Нидерландах, так и после их провала имеется
широкий разброс мнений. Одни утверждают, что Конституция идет
слишком далеко. Другие считают, что она идет недостаточно дале-

153
ко. Евроскептики полагают, что слишком много власти отдается
Брюсселю. Евроэнтузиасты — что при ее согласовании был упу-
щен шанс на углубление политического измерения европейской
интеграции и создание более централизованной общности федера-
тивного типа.
Вместе с тем нельзя не видеть, что Конституция предлагает кон-
кретные ответы на вызовы, с которыми сталкивается ЕС и его го-
сударства-члены, что она задает программу развития ЕС. Факти-
чески Конституция могла бы решить три стоящие перед ЕС зада-
чи: рационализировать процесс принятия решений, что позволило
бы избежать функционального «паралича» в расширенном Союзе,
перераспределить баланс полномочий внутри ЕС по вертикали и
по горизонтали, вводя при этом новые демократические «предох-
ранители», прояснить природу и цели европейской интеграции.
Понимание того, что можно, а что нельзя, кто же на самом деле
что координирует и кто кем руководит, временами глубоко запрята-
но в сложной комбинации уточняющих и корректирующих друг дру-
га положений Конституции о «мостиках», «предохранителях»,
«стоп-кранах» и «акселераторах». С этой точки зрения Конститу-
ция вряд ли выполняет задачу упрощения понимания договорно-
правовой базы европейской интеграции неискушенной публикой.
Но по-другому согласование подходов 27 членов расширенного ЕС
к алгоритму их дальнейшего сотрудничества трудно себе предста-
вить. Характерно, что многие из указанных процедур были введены
на завершающей стадии переговоров с целью облегчения достиже-
ния итоговой договоренности.
Знаменитая культура компромисса, выпестованная ЕС, вынуж-
денно становится все более многослойной и изощренной, выдержан-
ной в духе «шаг вперед — полшага в сторону (а то и назад)». Под
этим углом зрения характерен «щадящий» эффект для Испании и
Польши отложенного характера перехода к системе «двойного боль-
шинства», а для малых стран — отсрочки введения в действие По-
ложения о сокращении числа членов КЕС.
Компромисс, позволивший главам государств и правительств
25 членов расширенного ЕС подписать Конституцию ЕС, достиг-
нут, как представляется, на пределе возможностей «совмещения»
разнородных подходов и позиций. Отсюда — его хрупкость: лю-
154
бая попытка вскрыть согласованный «пакет» чревата развалом
всей конструкции. Вот почему как официальные лица, так и экс-
перты практически единодушно отвергают вероятность перегово-
ров по дополнительной частичной корректировке текста Консти-
туционного договора.
В целом же новый обобщающий договор давал неплохой шанс
ЕС на определенное, пусть и достаточно скромное продвижение в
деле наращивания европейской интеграции, создавал предпосылки
пусть для плавных, а не «революционных», но весьма существен-
ных перемен в направлении внутреннего «сплочения» ЕС и повы-
шения «профиля» этого объединения на мировой арене.
С сугубо правовой точки зрения принятие Конституции как еди-
ного договора о ЕС, наделяющего Союз правосубъектностью, вле-
чет за собой упрощение договорно-правовой базы и придание ей
большей «стройности». В том же духе выдержано вводимое Кон-
ституцией уточнение правил «игры» в виде более четкого распре-
деления полномочий между органами ЕС и входящих в Союз госу-
дарств, а также установление более четкой иерархии нормативных
актов. В этом смысле механизмы европейской интеграции стано-
вятся более понятными, в том числе для публики.
Некоторое усиление полномочий Европарламента означает про-
должение весьма «аккуратного» и дозированного укрепления над-
национальных механизмов и демократического проекта ЕС. В то же
время создание постов освобожденного главы Европейского совета
и министра иностранных дел, работающего по мандату и главным
образом под эгидой Совета министров, символизирует собой наме-
рение решать проблемы сплочения и управляемости не столько че-
рез наращивание наднациональности, сколько путем централиза-
ции на уровне межправительственных механизмов. Вводимые но-
вации могли бы придать управлению европейской интеграцией новое
качество, вывести его на новый уровень стройности и преемствен-
ности. Это касается как внутреннего развития, так и внешних сно-
шений.
Механизм применяемых как бы в текущем рабочем порядке «мо-
стиков» от единогласия и суперквалифицированного большинства
к квалифицированному и внедрение «стоп-крана» как суррогата
права национального вето ведут к закреплению за неконсенсусным
155
порядком принятия решений в ЕС не просто преобладающего, а
основного, «штатного» статуса. Характерно, что «мостики» проло-
жены в одну сторону, механизм возврата к единогласию «в рабочем
порядке» не предусмотрен.
Переход к практике таких «предохранителей», как возможность
для национальных парламентов показывать законопроектам КЕС
«желтую карточку» и наличие у правительств права включать «стоп-
кран» в Совете министров Евросоюза, означает, что противники про-
цесса девальвации единогласия утрачивают способность или жела-
ние противиться ему «в лобовую», довольствуясь сохранением на
крайний случай возможности «нажать на тормоз». Но последнее как
бы априори рассчитано на исключительные обстоятельства. Мож-
но согласиться с теми экспертами, которые считают маловероят-
ным, чтобы государства-члены ЕС пожелали часто пользоваться
механизмом «стоп-крана». Что же касается остающихся «священ-
ных коров», по которым вердикты ЕС могут быть только единоглас-
ными, то их перечень сокращается.
Еще один компромисс между «федералистами» и «государствен-
никами» — это введение облегченных процедур запуска продвину-
того сотрудничества групп государств более узкого состава, нежели
ЕС в целом. Обеспечение подобных механизмов в институциональ-
ных рамках интеграционного объединения предстает в качестве аль-
тернативы и одновременно линии на «казарменное» втягивание всех
в прожекты, не вызывающие восторга у части членов ЕС, и попы-
ток «от безысходности» реализовать подобные замыслы вне рамок
Евросоюза (как, например, намеревались сделать Франция, Герма-
ния, Бельгия и Люксембург применительно к созданию автономной
военно-штабной структуры оперативного планирования). По сути,
благодаря Конституции в ЕС мог бы утвердиться новый модус ви-
венди, выдержанный в духе поговорки «живи сам и давай жить дру-
гим». Никто никого ни к чему не принуждает, но и не мешает парт-
нерам реализовывать в своем кругу те или иные «оригинальные»
задумки.
Все это, как представляется, символизирует весьма четкую тен-
денцию эволюции ЕС — после принятия Конституции механизмы
европейской интеграции могли бы стать значительно более разно-
образными и гибкими, нежели сейчас. С учетом расширения ЕС ему

156
это совершенно необходимо. Нуждается он и в более жестком и
эффективном межправительственном механизме управления интег-
рационным процессом. Соответствующие рецепты также можно
найти в Конституции.
Вводимый Конституционным договором механизм законотвор-
чества, предусматривающий предварительную «просветку» законо-
проектов национальными парламентами и одобрение как правитель-
ствами стран-членов, так и избираемым гражданами ЕС Европар-
ламентом, является уникальным и не имеющим прецедентов в других
многосторонних форумах.
Поэтому какой бы вариант выхода из кризиса, порожденного
негативным итогом референдумов во Франции и Нидерландах, ру-
ководство ЕС и государств-членов ни выбрало, понятно одно: пред-
ложения по укреплению ЕС, включенные в Конституционный дого-
вор, будут востребованы, в той или иной степени, в том или ином
виде они будут инкорпорированы в учредительные договоры и вто-
ричное право ЕС.
Открытым остается лишь вопрос о том, в какой последователь-
ности это произойдет и какой новый баланс интересов странам ЕС
удастся отыскать.
По-разному может расцениваться тот факт, что некоторые по-
ложения Конституции, если она вступит в силу, будут реализова-
ны только в 2014 г. С одной стороны, как признак того, что до это-
го государства-члены ЕС вряд ли будут рассматривать дальней-
шие крупные институциональные реформы, и с этой точки зрения
у Конституции имеется определенный временной запас прочнос-
ти. С другой стороны, у участников европейской интеграции будет
время для дополнительных раздумий над «содеянным», тестиро-
вания новаций, гипотетически увеличивающих вероятность их пе-
ресмотра.
Что касается интересов России, то появление более стабильных
собеседников в руководстве Евросоюза в лице постоянного главы
Европейского совета и министра иностранных дел ЕС может способ-
ствовать построению более предсказуемых отношений между нашей
страной и этой организацией, улучшению качества и темпа работы
по реализации совместных договоренностей о строительстве четы-

157
рех общих пространств. Как подчеркивал министр иностранных дел
России С.В. Лавров, в Москве рассчитывают, что процессы консо-
лидации ЕС в сфере внешней политики помогут сделать наше сотруд-
ничество во внешнеполитическом диалоге более эффективным. В
повестку дня переговоров между Россией и ЕС уже включается об-
суждение так называемого фактора 2007 года, под которым имеются
в виду как истечение срока действия СПС и возможное членство Рос-
сии в ВТО, так и вступление в силу Конституции ЕС.
Закрепление разноскоростного характера европейских интегра-
ционных процессов гипотетически улучшает для российской сторо-
ны свободу маневра с точки зрения выбора областей и форм взаи-
модействия с ЕС.
Вместе с тем тяга к приданию ЕС все более «жесткой» и «моно-
литной» конструкции сохраняется. Более того, она в ряде случаев
прямо мотивируется потребностью в лучшей защите странами ЕС
собственных интересов в отношениях с крупными внешними парт-
нерами, имеющими, по словам Президента Франции Ж. Ширака,
иное видение и интересы, включая как США, КНР, Индию, Латин-
скую Америку, так и Россию. В случае если Конституция все же всту-
пит в силу, ЕС продолжит экспансию своего правового порядка вовне
и экспорт опробованных им политических решений и установлений
в третьи страны, включая Россию.

Список рекомендуемых сайтов и литературы


1. Выступление заместителя министра иностранных дел Российской Фе-
дерации В.А. Чижова на Международной конференции «Россия —
Евросоюз: перспективы взаимоотношений», Москва, 15 марта
2005 года // http://www.mid.ru
2. Лукьянов Ф. Вежливые крестоносцы Брюсселя. 28 апреля 2005 г. //
http://www. gazeta.ru
3. Стенограмма выступления и ответов на вопросы СМИ министра ино-
странных дел России С.В. Лаврова по итогам переговоров с генераль-
ным секретарем Совета Европейского союза / Высоким представите-
лем по общей внешней политике и политике в области безопасности
ЕС Х. Соланой, Москва, 6 апреля 2005 г. // http://www.mid.ru

158
4. 2630th Council Meeting. General Affairs and External Relations. General
Affairs. Brussels, 13 December 2004. Press Release. Pages 26, 27.
5. A Constitution for Europe. Presentation to citizens. Page 19, 21 // http://
europa.eu.int/futurum.
6. Corbett R. Why eurosceptiques should vote for the Constitution.
12.01.2005 // http://www.euobserver.com/?aid=18119.
7. Debat de Monsieur Jacques Chirac, President de la Republique avec les
jeunes sur TF 1. Referendum: en direct avec le President. Palais de l’Elysee,
14 april 2005.
8. Declaration on the future of the Union, adopted in Nice // http://
www.europa.eu.int
9. Grant C. What if the British vote No? Foreign Affairs, May/June 2005.
10. Guide to the EU. Part 2. The new Constitution for the EU. UK Foreign
and Commonwealth Office. 2004.
11. http://www.europa.eu.int
12. Keohane D. A guide to the referenda on the EU Constitutional Treaty.
The Center for European Reform briefing note. 27 Oct. 2004 // http://
www.cer.org.uk
13. Kirk L. Danish ministry submits Constitution report. 24.11.2004 // http://
www.euobserver.com/?aid=17835&print=1
14. Mahony H. Call for neutral countries to work together. 26.01.2005 //
http://www.euobserver.com/?aid=18233...
15. Mahony H. Plans for EU diplomatic service can officially begin.
29.10.2004. http://www.euobserver.com/?aid=17655.
16. New Europe Seminar on the Future of the European Union. New Europe
Research Trust. L., 2001.
17. Q&A: EU Constitution // http://newsvote.bbc.co.uk/mpapps/page-
tools /print/news.bbc.co.uk/2/hi/europe/3252628.
18. Reynolds P. Analysis: quest for EU identity. http://newsvote.bbc.co.uk /
mpapps/pagetools/print/news.bbc.co.uk/1/hi/world/europe/394.

159
19. Reynolds P. Constitution a hard-won compromise. http://newsvote.ddc.
co.uk /mpapps/pagetools/print/news.bbc.co.uk/2/hi/europe/3820557.
20. Summary of the agreement on the Constitutional Treaty //http://
europa.eu.int/futurum
21. The CER guide to the EU’s constitutional treaty. Center for European
Reform policy brief. L., 2004.
22. The Future of the European Union Laeken Declaration // http://
www.eu2001.be
23. What the Constitution means for the EU policies and institutions. UK
Government view. Foreign and Commonwealth Office document // http: /
www.fco.gov.uk/servlet/Front?pageneme=OpenMarket/Xcelerate/
ShowPage&c=P.

160
Заключение

Право Европейского cоюза — самостоятельная правовая система.


Ее возникновение и развитие связаны с процессами полномасштаб-
ной социально-экономической и политической интеграции, которые
происходят в современной Европе. Во многом по этой причине в
учебной и научной литературе право Европейского cоюза все чаще
называют в последнее время европейским правом (последний тер-
мин, однако, имеет и другие значения).
В настоящее время нормы права Союза регулируют обществен-
ные отношения на территории 15 европейских стран, являющихся
государствами-членами Европейского союза, а также (частично) на
территории Исландии, Лихтенштейна и Норвегии — государствах-
участниках Европейского экономического пространства.
В ближайшие годы территориальная сфера действия права Со-
юза еще более расширится благодаря вступлению в эту организа-
цию новых государств-членов.
В качестве самостоятельной учебной дисциплины «Право Ев-
ропейского союза» (или «Европейское право») преподается сейчас
во всех ведущих юридических учебных заведениях и факультетах
Западной и Восточной Европы, США. В силу ряда исторических и
политических факторов в Российской Федерации данная учебная
дисциплина начала вводиться в качестве отдельного курса только в
конце 90-х гг. XX в. и пока находится на этапе становления.
Необходимость изучения права Европейского союза в России
обусловлена в первую очередь потребностью в повышении общей
правовой культуры отечественных юристов, важной составляющей
которой является знание основных концепций, понятий, категорий
зарубежного права.
Не меньшее значение имеет возможность использования полу-
ченных знаний в практической работе. В силу географической бли-
зости и тесных исторических, экономических, культурных связей
народов России и Западной Европы интеграционные процессы в
рамках Европейского союза, в том числе правовая интеграция, не-
посредственно затрагивают важные интересы нашей страны и ее

161
граждан. В качестве примера можно назвать, в частности, такие
отрасли и институты права Союза, как право Общего рынка, тамо-
женное право, право Экономического и валютного союза (включая
правовой режим евро), право Шенгенских соглашений и др.
Целый ряд концепций и юридических конструкций европейско-
го права могут быть использованы в ходе регулирования интегра-
ционных процессов на пространстве бывшего СССР и при осуще-
ствлении дальнейших шагов правовой реформы в Российской Фе-
дерации.

162
Учебное издание

Ýíòèí Ëåâ Ìàòâååâè÷


Ýíòèí Ìàðê Ëüâîâè÷
Òðûêàíîâà Ñâåòëàíà Àíàòîëüåâíà
Îðèíà Èðèíà Âàëåðüåâíà

ÀÊÒÓÀËÜÍÛÅ ÏÐÎÁËÅÌÛ
ÅÂÐÎÏÅÉÑÊÎÃÎ ÏÐÀÂÀ

Ó÷åáíîå ïîñîáèå

30.06.2016.
.

« », 117342, , . , . 17- , 324.


./ : (495)334-82-65; . (495)336-03-11.
E-mail: flinta@mail.ru; WebSite: www.flinta.ru