Открыть Электронные книги
Категории
Открыть Аудиокниги
Категории
Открыть Журналы
Категории
Открыть Документы
Категории
Энтин,
С.А. Трыканова, И.В. Орина
ава
Учебное пособие
3-е издание, стереотипное
москва
издательство «Флинта»
2016
удк 34(4)(075.8)
ббк 67.0я73
Э67
Áèáëèîòåêà þðèñòà
à ë à â í û é ð å ä à ê ò î ð Ä.È. Ôåëüäøòåéí
Ç à ì å ñ ò è ò å ë ü ã ë à â í î ã î ð å ä à ê ò î ð à Ñ.Ê. Áîíäûðåâà
× ë å í û ð å ä à ê ö è î í í î é ê î ë ë å ã è è:
À.Ã. Àñìîëîâ, Â.À. Áîëîòîâ, Â.Ï. Áîðèñåíêîâ, À.À. Äåðêà÷,
À.È. Äîíöîâ, È.Â. Äóáðîâèíà, Ì.È. Êîíäàêîâ, Â.Ã. Êîñòîìàðîâ,
Í.Í. Ìàëîôååâ, Í.Ä. Íèêàíäðîâ, Â.À. Ïîëÿêîâ,
Â.Â. Ðóáöîâ, Ý.Â. Ñàéêî
Ð å ö å í ç å í òû:
À.Í. Ãëàäóí, êàíä. èñò. íàóê, äîö.
(ÐÃÏÓ èì. Ñ.À. Åñåíèíà),
Ä.Â. Ñîêîëîâ, êàíä. ïîëèò. íàóê, äîö.
(Àêàäåìèÿ ïðàâà è óïðàâëåíèÿ ïðè Ìèíþñòå ÐÔ)
Энтин Л.М.
Э67 актуальные проблемы европейского права : [элек
тронный ресурс] учеб. пособие / л.м. Энтин, м.л. Энтин,
с.а. трыканова, и.в. орина. — 3е изд., стереотип. — м. :
Флинта, 2016. — 168 с.
ISBN 978-5-9765-0172-0
Введение .................................................................................................... 5
3
3.2. Гражданство Европейского союза .......................................... 89
3.3. Проблемы миграционной политики на европейском
пространстве ........................................................................... 99
3.4. Эволюция политических институтов на европейском
едином пространстве: нормативно-правовой аспект .......... 104
Список рекомендуемой литературы ............................................... 112
4
Введение
6
Часть 1. ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ ОБЗОР ИСТОРИИ
ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ
7
Отправной точкой процесса европейской интеграции принято
считать декларацию министра иностранных дел Франции Робера
Шумана от 9 мая 1950 г., в которой содержалось официальное пред-
ложение о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС).
Договор об учреждении этого сообщества был подписан Францией,
ФРГ, Бельгией, Нидерландами, Люксембургом и Италией 18 апре-
ля 1951 г. Своей целью ЕOУС ставило создание общего рынка для
модернизации и повышения эффективности производства в уголь-
ной и металлургической промышленности, а также улучшение ус-
ловий труда и решения проблем занятости в данных отраслях эко-
номики. Интеграция этого важнейшего в то время сектора хозяй-
ства открыла путь для интеграции и других отраслей экономики,
следствием чего стало подписание 25 марта 1957 г. членами ЕОУС
Римских договоров об учреждении Европейского экономического
сообщества (ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии
(Евратом).
Главными целями Договора о ЕЭС стало образование Тамо-
женного союза и общего рынка для свободного движения товаров,
лиц, капиталов и услуг на территории Сообщества, а также веде-
ние общей политики в области сельского хозяйства. Подписавшие
его страны обязывались начать сближение в своей экономичес-
кой политике, гармонизировать законодательства в области эко-
номики, условий труда и жизни людей и т.д. Евратом создавался с
целью объединения усилий для развития ядерной энергетики в
мирных целях.
Еще на подготовительном этапе подписания Римских договоров
часть западноевропейских стран посчитала предложенный федера-
листский вариант социально-экономической интеграции чрезмер-
ным. Такие страны, как Австрия, Великобритания, Дания, Норве-
гия, Португалия, Швеция, Швейцария, в 1960 г. образовали Евро-
пейскую ассоциацию свободной торговли (ЕАСТ). В рамках этой
организации интеграция ограничивалась построением зоны свобод-
ной торговли. Однако по мере успешного развития ЕЭС страны
ЕАСТ одна за другой начали стремиться к переходу в ЕЭС.
Сближение государств континента в социально-экономической
сфере стало стержнем процесса европейского объединения. Ста-
8
новление Европейского экономического сообщества прошло не-
сколько этапов:
— создание зоны свободной торговли с отменой таможенных
пошлин, квот и других ограничений в торговле между государства-
ми-участниками при сохранении их автономии в таможенной и тор-
говой политике по отношению к третьим странам (1957—1968 гг.);
— создание Таможенного союза с введением вместо автоном-
ных средств торговой и таможенной политики общего таможенного
тарифа и перехода к единой торговой политике в отношении треть-
их стран (1968—1987 гг.);
— создание единого внутреннего рынка, предусматривавшего
помимо мер Таможенного союза осуществление мероприятий, обес-
печивающих свободное движение услуг, капиталов и рабочей силы
(1987—1992 гг.);
— создание Экономического и валютного союза, предусмат-
ривавшего введение единой валютной и денежной политики ЕС
(1992—2002 гг.) с заменой национальных валют единой валютой —
евро.
Проект Европейского экономического сообщества содержал в
себе как элементы федералистского (Таможенный, Экономический
и валютный союз), так и конфедералистского (зона свободной тор-
говли, единый внутренний рынок) подходов, которые усиливались
или ослаблялись в зависимости от политической и экономической
конъюнктуры.
Знаменательной вехой на пути развития интеграции стала по-
пытка федералистов создать Европейское оборонительное сообще-
ство (ЕОС) и Европейское политическое сообщество (ЕПС). В
1952 г. Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Люксембург и Нидерлан-
ды подписали Договор, учреждавший ЕОС. Согласно этому доку-
менту, в рамках ЕОС должны были интегрироваться под единым
командованием военные контингенты шести вышеперечисленных
стран, что означало потерю ими контроля над собственными воору-
женными силами. Борьба федералистов и конфедералистов в ходе
ратификации этого Договора привела к тому, что в августе 1954 г.
Национальное собрание Франции отвергло Договор о ЕОС. После
этой неудачи была прекращена подготовка и Договора о ЕПС. Пла-
ны создания политического союза оказались не реализованными и
9
в 1960—1970-х гг. (проекты Фуше (1961—1962 гг.) и Тиндеманса
(1975 г.)).
Столкновение двух подходов к европейскому строительству до-
стигло своего апогея в конце 1965 — начале 1966 г., вылившись в
так называемый кризис пустого стула. Тогда президент Шарль де
Голль отозвал французских представителей из органов ЕЭС и не-
сколько месяцев блокировал их работу, до тех пор пока партнеры
по Сообществу не пошли на так называемый люксембургский ком-
промисс, предусматривавший сохранение за Францией права накла-
дывать вето в случае принятия важнейших решений шестью члена-
ми ЕЭС как гарантию государственного контроля над развитием
ЕЭС.
Несмотря на сопротивление противников углубления интегра-
ции, идеи федерализма получили дальнейшее развитие. Так, в 1967 г.
было проведено слияние высших органов трех Сообществ (ЕОУС,
ЕЭС, Евратом) в единый Совет и Комиссию, которые вместе с Ев-
ропейским парламентом и Судом ЕС, изначально занимавшимися
вопросами всех трех Сообществ, образовали общую институцио-
нальную структуру. В 1974 г. был создан новый институт Сообще-
ства — Европейский совет на уровне глав государств и прави-
тельств, а в 1979 г. проведены первые прямые выборы в Европей-
ский парламент.
Достижения интеграции в социально-экономической области, а
также глобальные изменения в мировой экономике и политике тре-
бовали создания более тесных форм взаимодействия интегрирую-
щихся государств. Это было отражено в ряде инициатив 1980-х гг.,
главной из которых стало принятие в 1987 г. Единого европейского
акта (ЕЕА).
Единый европейский акт провозгласил начало нового этапа ев-
ропейской интеграции — создание Европейского союза на основе
существующих сообществ и углубление компетенции ЕС в области
координации экономической, валютной, социальной политики, со-
циально-экономического сплочения, исследований и технологичес-
кого развития, защиты окружающей среды, а также развитие евро-
пейского сотрудничества в области внешней политики.
Подписание Договора о Европейском союзе в 1992 г. в Мааст-
рихте (Нидерланды) дало европейским сообществам новое офици-
10
альное название — ЕС, законодательно закрепило сформулирован-
ные в ЕЕА цели, ввело общее гражданство Союза.
Эти проекты конца 1980-х — начала 1990-х гг. носили отпеча-
ток федералистского подхода, хотя и содержали некоторые конфе-
деративные элементы (например, частичное включение в компетен-
цию ЕС положений о социальной политике). При этом федератив-
ный путь развития получал все больше сторонников. В 1973 г.
Великобритания и Дания — его традиционные критики — стали
членами европейских сообществ. Еще больше сторонников этой мо-
дели появилось среди других европейских государств: Греции, Ис-
пании, Португалии, Австрии, Финляндии и Швеции, которые при-
соединились к ЕС в 1981—1995 гг.
В связи с необходимостью усиления роли ЕС на мировой аре-
не, борьбы с международной преступностью и нелегальной им-
миграцией, а также перспективой расширения ЕС на страны
Центральной и Восточной Европы положения Маастрихтского
договора в течение 1990-х гг. были дважды пересмотрены и до-
полнены.
Амстердамский договор (1997) подтвердил основные цели Со-
юза и дополнил раздел, касающийся механизмов осуществления
общей внешней политики и политики безопасности. В Договор был
также включен отдельный раздел, посвященный соблюдению госу-
дарствами-членами ЕС принципов демократии, прав человека и
приоритета законности, усилению сотрудничества государств-чле-
нов в борьбе с терроризмом, расизмом, контрабандой, преступно-
стью и т.д.
Ниццский договор (2000) стал логическим продолжением Рим-
ского, Маастрихтского и Амстердамского договоров. Он сосредо-
точился на трех основных проблемах:
— внутренние реформы ЕС (изменения в основных принципах
и процедурах принятия решений квалифицированным большинством
с возможностью блокирования их меньшинством, ограничение при-
менения права вето в 35 законодательных областях);
— принятие в ЕС стран Центральной и Восточной Европы с
предоставлением им мест и голосов в институтах ЕС, а значит, ав-
томатического перераспределения мест между «старыми» члена-
ми ЕС;
11
— формирование общей внешней и оборонной политики
Союза.
Будущее Европейского союза, включая проект европейской Кон-
ституции, обсуждалось в работе Конвента, открывшегося в конце
2001 г.
15
Для принятия решений о совместных действиях и общих пози-
циях ЕС, а также других решений, основанных на общей страте-
гии, был введен принцип квалифицированного большинства, а не
единогласия. Это повысило действенность данного органа в пер-
вую очередь за счет придания ему способности преодолевать вето
отдельных недовольных участников, тормозивших принятие реше-
ний.
В целях обеспечения успешного функционирования и коорди-
нации системы общей внешней политики безопасности ЕС преду-
смотрено учреждение в его рамках специального органа раннего опо-
вещения и политического планирования, введение поста Генераль-
ного секретаря Европейского совета — Высокого представителя по
общей внешней политике безопасности, в функции которого входит
ведение переговоров с третьими сторонами от имени Европейского
совета. Европейский совет наделяется правом заключать междуна-
родные договоры в рамках компетенции ЕС на основе единогласия
государств-членов. При этом он руководствуется рекомендациями
председательствующего государства.
Отказ Великобритании осенью 1998 г. от своего оппозиционно-
го курса в отношении европейского военно-политического сотруд-
ничества открыл путь для интеграции Западноевропейского союза
в Европейский союз и развития европейской политики безопаснос-
ти и обороны.
В рамках данной политики началась реализация франко-британ-
ского плана по созданию Европейских сил быстрого реагирования
и датско-нидерландской программы формирования Европейского
полицейского корпуса. Согласно первому плану предусматривалось
создание Европейских сил быстрого реагирования, способных
разворачивать в двухмесячный срок воинский контингент числен-
ностью 50—60 тыс. человек для проведения гуманитарных и миро-
творческих акций. В апреле 1999 г. данный проект был поддержан
Вашингтонским саммитом НАТО. Датско-нидерландская инициа-
тива предполагала формирование к 2003 г. Европейского полицей-
ского корпуса численностью до 5 тыс. человек для выполнения не-
свойственных вооруженным силам функций по защите гражданс-
кого порядка и права в зонах кризисов. Европейский полицейский
корпус должен быть способен развернуть в тридцатидневный срок
16
до 1 тыс. полицейских. Именно на эти силы было возложено вы-
полнение решения Совета ЕС о посылке в 2003 г. в Боснию и Гер-
цеговину полицейской миссии, которая заменила размещенный там
миротворческий контингент ООН.
Возможность предоставления сил и средств НАТО для проведе-
ния европейских операций ЕС обсуждалась в ходе непростых пере-
говоров между двумя организациями, которые завершились 16 де-
кабря 2002 г. подписанием совместной Декларации НАТО и ЕС по
европейской политике безопасности и обороны. Признавая за НАТО
ведущую роль в поддержании безопасности в Европе, ЕС получил в
рамках европейской политики безопасности и обороны признание
и право доступа к средствам планирования НАТО, включая доступ к
штабу Главнокомандующего вооруженными силами НАТО в Евро-
пе в г. Монсе (Бельгия). Что касается доступа ЕС к военным ресур-
сам НАТО, то здесь проблема еще очень далека от своего разреше-
ния.
Сотрудничество в области внутренних дел и правосудия. На-
чало сотрудничеству в области внутренних дел и правосудия было
положено в 1975 г. созданием межправительственной группы
ТРЕВИ (TREVI group — международный терроризм, радикализм,
экстремизм, насилие) в составе министров внутренних дел госу-
дарств-членов ЕЭС. Функции этой организации включали в себя
борьбу с терроризмом, пограничный контроль, регулирование им-
миграционных потоков, пресечение нелегальной транспортировки
и торговли наркотиками.
С середины 1980-х гг. государства-члены ЕС взяли курс на по-
стоянную координацию политики в области внутренних дел. В 1985 г.
было подписано Шенгенское соглашение между Францией, Герма-
нией, Бельгией, Люксембургом и Нидерландами о постепенной от-
мене контроля на внутренних границах ЕС, а в 1986 г. организована
специальная рабочая группа по иммиграции (Ad Hoc Immigration
Group) для изучения дел и координации действий по предоставле-
нию политического убежища.
Решения по вопросам правосудия и внутренних дел принимают-
ся на основе межправительственного сотрудничества стран Союза
по следующим направлениям:
— политика предоставления политического убежища;
17
— контроль над внешними границами Союза;
— иммиграционная политика;
— таможенное сотрудничество;
— сотрудничество в области гражданского и уголовного права;
— сотрудничество национальных полицейских служб, создание
Европейского полицейского ведомства.
Участие наднациональных институтов ЕС в решении этих воп-
росов сведено к минимуму. Для проведения скоординированной по-
литики в этих областях был создан Совет министров внутренних дел
и юстиции стран ЕС, под эгидой которого начаты совместные поли-
цейские акции, направленные, в частности, на борьбу с распрост-
ранением наркотиков.
Стратегия реализации сотрудничества в области внутренних дел
и правосудия была закреплена Амстердамским договором и конк-
ретизирована решениями Венского (1998), Тамперского (1999) и
Брюссельского (2001) саммитов ЕС, взявших обязательства по
борьбе с наиболее опасными преступлениями: организованной пре-
ступностью, торговлей людьми, преступлениями против детей, не-
законной торговлей оружием и наркотиками, коррупцией и мошен-
ничеством, а также международным терроризмом.
Для реализации заявленных целей планировалось к 2004 г. на-
делить правом выдачи европейского ордера на арест специально
созданное ведомство — Евроюст, своего рода прообраз Европей-
ской генеральной прокуратуры, состоявшее из прокуроров нацио-
нальных государств, судей высокого ранга и офицеров полиции.
Доход Расход
Статья дохода Статьи расхода,
1992 г. 2000 г. 2000 г. млн бюджета,
евро %
20
Правовым инструментом реализации политики ЕС является
право Сообщества — acquis communautaire, включающее боль-
шое количество действующих нормативных документов, в том числе
неписаные нормы, т.е. общие принципы права и сложившиеся тра-
диции взаимодействия институтов Сообщества между собой и с
органами государств-членов. Принятие этого законодательства в
полном объеме непременное условие вступления любого государ-
ства в ЕС.
Право Сообщества можно разделить на три большие группы
документов:
1) учредительные договоры и приложенные к ним документы:
декларации, протоколы, поправки, а также договоры о вступлении
в ЕС — первичное (договорное) право;
2) регламенты, директивы, рекомендации, общие и индивиду-
альные решения, подготовленные различными органами ЕС, — вто-
ричное право;
3) международные соглашения ЕС с третьими странами — меж-
дународное право.
Главенствующая роль принадлежит первичному праву — меж-
государственным договорам об учреждении и функционировании
Европейского союза: Парижский (1951), два Римских договора
(1957), Единый европейский акт (1986), Маастрихтский (1992),
Амстердамский (1997) и Ниццский договоры (2000). В них провоз-
глашаются основные цели ЕС, порядок формирования и деятель-
ности институтов, компетенция ЕС. К этой категории относятся не-
которые второстепенные акты, такие как Договор об учреждении
единого Совета и единой Комиссии (1965), Акт о выборах в Евро-
пейский парламент (1976), Соглашение о едином экономическом
пространстве (1994), договоры о вступлении в ЕС новых членов и
некоторые другие.
Вторичное право ЕС составляют нормативные акты, принятые
институтами ЕС в пределах их компетенции. Договор о ЕС выделя-
ет пять разновидностей юридических документов, которые могут
быть приняты его институтами.
21
Регламент (regulation) является актом общего характера. Он
обладает универсальным действием и подлежит прямому примене-
нию в полном объеме. Иначе говоря, регламент вступает в силу с
момента, указанного в тексте, на всей территории Сообщества и
обязателен во всех своих элементах для всех субъектов права. Он
вводится в действие без участия или согласия национальных орга-
нов власти. Регламенты регулируют общие вопросы, имеющие зна-
чение для всех государств-членов (например, о создании единой ва-
люты или о введении импортных квот и т.п.).
Директива (directive) в отличие от регламента не обладает уни-
версальным действием, поскольку имеет конкретных адресатов —
одно или несколько государств-членов. Директива определяет цели
или результаты законотворческого процесса, которых государства-
члены обязаны достичь. Конкретные методы выполнения задачи
остаются на усмотрение национальных органов. Например, руко-
водствуясь директивой о борьбе с легализацией незаконных дохо-
дов, все государства-члены ввели в национальное законодательство
соответствующие нормы, однако сферы их применения, механизм
взаимодействия банковских и полицейских служб, а также мера от-
ветственности в государствах-членах заметно различаются. Дирек-
тива вступает в силу посредством включения ее положений в наци-
ональное законодательство, для этого государствам-членам отво-
дится определенный срок. Однако в некоторых случаях директива
может применяться напрямую: юридические и физические лица,
защищая свои интересы, вправе апеллировать к директиве, если она
не была в установленный срок включена в национальное законода-
тельство.
Решение (decision), как и директива, имеет конкретных адреса-
тов: ими могут быть как государства-члены, так и другие субъекты
права. Решение предписывает совершить конкретные действия и
обязательно в полном объеме для тех, кому оно адресовано. Как
правило, оно принимается для урегулирования возникшей конкрет-
ной проблемы (например, для введения антидемпинговых пошлин,
разрешения или запрета на слияние компаний, оказания экстрен-
ной помощи третьим странам и т.п.).
Рекомендация (recommendations) и заключение (opinions) не
обладают обязательной силой, это рекомендательные акты, декла-
22
рирующие позицию институтов Сообщества по тому или иному воп-
росу.
Международные соглашения ЕС с третьими странами и между-
народными организациями являются составной частью права Сооб-
щества и обязательны как для институтов ЕС, так и для государств-
членов. Наряду с основополагающими договорами и вторичным за-
конодательством, международные соглашения имеют приоритет над
национальными законами и являются актами прямого применения и
прямого действия, если только суть самих соглашений не предусмат-
ривает иного.
При этом различают соглашения, заключаемые между Сообще-
ством и внешними странами, когда предмет договора полностью
входит в компетенцию ЕС (например, торговые соглашения или со-
глашения об ассоциации), и так называемые смешанные договоры,
заключаемые между, с одной стороны, действующими совместно
Сообществом и государствами-членами, а с другой — с третьими
странами (например, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве
между РФ и ЕС, 1994 г.). Для вступления в силу первого типа дого-
воров достаточно их одобрения институтами ЕС, для второго — до-
говоры должны быть не только одобрены институтами ЕС, но и ра-
тифицированы государствами-членами в соответствии с их консти-
туционными процедурами.
23
мический и социальный комитет, Комитет регионов и Счетная па-
лата (или Палата аудиторов).
Европейский совет (European Council) образован в 1974 г.
С 1986 г. его статус был официально закреплен в Едином европей-
ском акте. В его состав входят главы государств и правительств
стран-членов ЕС, а также председатель Европейской комиссии. По
регламенту Европейский совет заседает дважды в год, фактичес-
ки — четыре раза в год (по две встречи на каждое полугодовое пред-
седательство страны-члена). В ходе этих встреч обсуждаются об-
щая ситуация и важнейшие политические проблемы Союза, со-
стояние мировой экономики и международных отношений,
определяются приоритетные направления деятельности, принима-
ются программы и решения стратегического характера. В случае
необходимости созываются внеплановые заседания, посвященные,
как правило, одному вопросу, требующему принятия политического
решения. Заседания проходят под председательством главы или
премьер-министра того государства, которое в данное полугодие
председательствует в Совете. Итоги дискуссий и принятые реше-
ния доводятся до всеобщего сведения в виде соответствующих по-
литических заключений председательствующей стороны (Presidency
conclusions). Формально такие заключения являются политическим
документом, который в последующем трансформируется в право-
вые акты и решения, принимаемые соответствующими института-
ми ЕС.
Совет ЕС, или Совет министров (Council), — высший зако-
нодательный орган ЕС.
Функции. Совет обладает правом принятия решений, обес-
печивает координацию общей экономической политики госу-
дарств-членов, осуществляет общее руководство бюджетом (со-
вместно с парламентом), заключает международные соглашения.
Состоит из представителей государств-членов ЕС — министров
национальных правительств. Существует более 25 различных
отраслевых советов.
Организационная структура. Подготовка сессий Совета осу-
ществляется в Брюсселе Комитетом постоянных представителей
государств — КОРЕПЕР (COREPER) — в составе глав нацио-
24
нальных делегаций при Сообществе. КОРЕПЕР проводит предва-
рительное обсуждение вопросов, выносимых на Совет, что обеспе-
чивает непрерывность функционирования последнего. Генеральный
секретариат, также работающий в Брюсселе, готовит решения Со-
вета и контролирует их выполнение.
Европейская комиссия (European Commission) — исполнитель-
ный орган ЕС, обладающий одновременно правом законодательной
инициативы.
Функции. Комиссии принадлежит право законодательной ини-
циативы. Она разрабатывает законодательные предложения и на-
правляет их в Совет, контролирует дальнейший процесс законо-
творчества, следит за применением законодательных актов, при-
нятых Советом. В случае нарушений может прибегнуть к санкциям,
например, передать дело в суд. Принимает самостоятельные ре-
шения в таких сферах, как сельское хозяйство, торговля, транс-
порт, обеспечивает функционирование единого внутреннего рын-
ка, защиту окружающей среды и т.д.; исполняет бюджет и управ-
ляет фондами ЕС. Кроме того, выполняет дипломатические функции
ЕС за рубежом, располагая сетью представительств (в том числе
и в Москве).
Состав. Комиссия состоит из 27 членов (по два представителя
от Франции, Германии, Италии, Испании и Великобритании, по од-
ному — от остальных государств-членов). Они назначаются на пять
лет национальными правительствами, но в выполнении своих обя-
занностей полностью независимы. Кандидатуры утверждаются Ев-
ропейским парламентом. Состав ныне действующей Комиссии при-
ступил к работе 22 ноября 2004 года.
Организационная структура. Комиссия состоит из 26 гене-
ральных директоратов (Directorate-General), ведающих отдельны-
ми направлениями деятельности ЕС, включая отношения с третьи-
ми странами. Например, Генеральный директорат XVI занимается
вопросами проведения политики сплочения, Генеральный директо-
рат VIII — вопросами развития сотрудничества с государствами
Африки, Карибского моря и Тихоокеанского региона, участниками
Ломейских конвенций. В штате Комиссии, самом большом учреж-
дении ЕС, насчитывается 15 тыс. служащих.
25
Место и время проведения заседаний. Комиссия собирается
один раз в неделю в Брюсселе.
Европейский парламент (European Parliament) — консуль-
тативно-законодательный орган ЕС. Он состоит из представите-
лей государств-членов, избираемых прямым голосованием в этих
странах.
Функции. Осуществляет функции консультаций и контроля; ут-
верждает бюджет и заключает межгосударственные соглашения;
одобряет или вносит поправки в принимаемые правовые акты и
бюджет ЕС.
Полномочия в области контроля. Комиссия подотчетна
парламенту. Парламент может принимать санкции в отношении
Комиссии, например, вынести ей вотум недоверия, заставить ее
уйти в отставку. К примеру, в 1999 г. сложилась ситуация, когда
в результате расследования был опубликован доклад Жака Сан-
тера о злоупотреблениях служебным положением некоторых чле-
нов Европейской комиссии. Это привело к коллективной отстав-
ке и назначению нового состава Комиссии под руководством Ро-
мано Проди. С июля 2004 г. Президентом Европейской комиссии
является Жозе Мануэль Дюрао Баррозу.
Парламенту отведена ведущая роль при назначении председа-
теля и членов Комиссии. Он контролирует деятельность Совета по-
средством рассмотрения программ и отчетов председательствующе-
го в Совете государства-члена.
Законодательные полномочия. Римский договор 1957 г. от-
водил парламенту исключительно консультативную роль. С течени-
ем времени его полномочия были значительно расширены. В со-
временных условиях предусматривается участие Европарламента в
законодательном процессе через обязательные процедуры взаимо-
действия с Комиссией и Советом, в частности, через консультации,
совместное принятие решений, выражение согласия.
Полномочия в области бюджета. Процедура принятия бюд-
жета, предусматривающая два чтения в парламенте, позволяет ему
вносить поправки в разработанный Советом проект. В исключи-
тельных случаях он может отклонить бюджет в целом, если его
мнение не было учтено. Парламент дает заключение о деятельно-
26
сти Комиссии по выполнению бюджета (на основе выводов пала-
ты аудиторов).
Состав. Количество депутатов, избираемых в разных государ-
ствах, зависит от численности населения в соответствующей стра-
не, хотя и не строго пропорционально. Так, в Германии в состав Ев-
ропарламента избирается 99 человек, а в Люксембурге — 6. Об-
щее число депутатов Европарламента в настоящее время составляет
в соответствии с Ниццинским договором 785 человек (в прошлом,
до вступления в Европейский Союз в 2004 году 10 новых государств
их было 626, а до вступления в 2007 году Болгарии и Румынии —
732). После следующих выборов в 2009 году состав Парламента в
результате реорганизации сократится до 736 человек.
С 1979 г. парламент избирается прямым голосованием. Срок
полномочий депутатов составляет пять лет. Последние выборы со-
стоялись в 2004 г.
Место и время проведения сессий. Ежемесячные пленарные
сессии проходят в Страсбурге, дополнительные сессии и заседания
комиссий — в Брюсселе. Генеральный секретариат работает в Люк-
сембурге.
Организационная структура. Члены парламента объединя-
ются в политические группы, количество и наименование которых
меняли уже несколько раз. Самые многочисленные — группа партии
европейских социалистов и группа христианских демократов.
Деятельность парламента осуществляется под руководством
Бюро, состоящего из председателя и 14 вице-председателей, изби-
раемых на два с половиной года. Повестка дня сессий определяется
конференцией председателей. Депутаты распределяются по 20 ко-
миссиям, ведающим отдельными направлениями деятельности ЕС.
Межпарламентские делегации поддерживают связи с национальны-
ми парламентами всего мира.
Суд европейских сообществ (Court of Justice of the European
Communities) обеспечивает единообразное применение и толкова-
ние права ЕС на всей его территории. Однако компетенция Суда не
распространяется на новые сферы деятельности Европейского со-
юза, учрежденные Маастрихтским договором 1992 г., — общую
внешнюю политику и политику безопасности, а также сотрудниче-
27
ство государств-членов в области правосудия и внутренних дел, от-
носящихся к сфере межгосударственных отношений.
Функции. Суд ЕС рассматривает вопросы, связанные с испол-
нением норм права Сообщества. Решения Суда не могут быть ос-
порены и подлежат безусловному исполнению.
Состав. Суд состоит из 27 судей (по одному от каждого госу-
дарства) и 8 юридических советников (число последних может быть
увеличено единогласным решением Совета). Они назначаются на
шестилетний срок правительствами государств-членов и независи-
мы в выполнении своих обязанностей. Председатель Суда избира-
ется судьями на три года. Каждые три года частично обновляется
состав судей и юридических советников.
Место пребывания — Люксембург.
В 1989 г. в соответствии с Единым европейским актом в помощь
Суду ЕС дополнительно учрежден Суд первой инстанции (Court of
the First Instance). Ему передано рассмотрение некоторых исков,
выдвигаемых против институтов и органов ЕС отдельными лицами
и компаниями, споров, касающихся правил конкуренции, трудовых
споров, применения антидемпинговых процедур, рассмотрение дел,
связанных с функционированием Договора о Европейском сообще-
стве угля и стали. Правовое содержание этих решений может быть
обжаловано в Суде ЕС. Суд первой инстанции состоит из 27 судей,
назначаемых таким же образом, как и в Суде ЕС.
Счетная палата (палата аудиторов) (The Court of Auditors) со-
здана в 1975 г. для аудиторской проверки бюджета ЕС и его учреж-
дений.
Функции. Проверяет отчеты о доходах и расходах ЕС и всех его
институтов и органов, имеющих доступ к фондам ЕС; следит за каче-
ством управления финансами; после завершения каждого финансо-
вого года составляет доклад о своей работе, а также предоставляет
Европарламенту и Совету заключения или замечания по отдельным
вопросам (по просьбе институтов или по собственной инициативе);
помогает Европарламенту контролировать исполнение бюджета ЕС.
Состав. Палата состоит из представителей государств-членов
(по одному от каждого государства-члена), назначаемых Советом
единогласным решением на шестилетний срок и полностью незави-
симых в исполнении своих обязанностей.
28
Место пребывания — Люксембург.
Экономический и социальный комитет (Economic and Social
Committee) — консультативный орган ЕС. Образован в соответ-
ствии с Римским договором.
Функции. Консультирует Совет и Комиссию по вопросам соци-
ально-экономической политики ЕС. Представляет различные сфе-
ры экономики и социальные группы: работодателей, лиц наемного
труда и свободных профессий, занятых в промышленности, сельс-
ком хозяйстве, сфере обслуживания, а также представителей об-
щественных организаций.
Состав. Состоит из 317 членов, называемых советниками (по
24 представителя от Франции, Германии, Италии и Великобрита-
нии, 21 — от Испании, по 12 — от Бельгии, Греции, Нидерландов,
Португалии, Швеции и Австрии, по 9 — от Дании, Ирландии и Фин-
ляндии, 6 — от Люксембурга).
Члены Комитета назначаются Советом единогласным решени-
ем сроком на четыре года. Комитет выбирает из числа своих членов
председателя сроком на два года. После приема в ЕС новых госу-
дарств численность Комитета не будет превышать 350 человек.
Место проведения заседаний. Комитет собирается 1 раз в
месяц в Брюсселе.
Комитет регионов (Committee of the Regions) является кон-
сультативным органом, обеспечивающим представительство ре-
гиональных и местных администраций в работе ЕС. Комитет уч-
режден в соответствии с Маастрихтским договором и действует с
марта 1994 г.
Функции. Консультирует Совет и Комиссию, дает заключения
по всем вопросам, затрагивающим интересы регионов.
Состав. Состоит из 222 членов, представляющих региональ-
ные и местные органы, но полностью независимых в выполнении
своих обязанностей. Количество членов от каждой страны такое же,
как и в Экономическом и социальном комитете. Кандидатуры ут-
верждаются Советом единогласным решением по предложениям
государств-членов сроком на четыре года. Комитет выбирает из чис-
ла своих членов председателя и других должностных лиц сроком на
два года. После приема в ЕС новых государств-членов численность
Комитета не должна превышать 350 человек.
29
Место проведения сессий. Пленарные сессии проходят в Брюс-
селе пять раз в год.
В организационную структуру ЕС входят также Европейский
центральный банк, Европейский инвестиционный банк, институт
Европейского омбудсмана, занимающегося жалобами граждан от-
носительно плохого управления какого-либо института или органа
ЕС, а также 15 специализированных агентств и органов (например,
Европейский мониторинг-центр по борьбе с расизмом и ксенофо-
бией, Европол, Евроюст).
30
го решения Совета и парламента. Она распространяется на во-
просы, касающиеся свободы передвижения рабочей силы и услуг,
занятости, защиты прав потребителей, трансъевропейских транс-
портных и энергетических сетей, образования, культуры, здраво-
охранения, охраны окружающей среды, общих принципов контро-
ля. Суть данной процедуры, предусматривающей два парламент-
ских чтения по законопроекту, сводится к тому, что парламент имеет
возможность окончательно отвергнуть абсолютным большинством
голосов решение, сформулированное в Совете. Принять парла-
ментские поправки к законопроекту Совет может, голосуя квали-
фицированным большинством (для принятия поправок, не полу-
чивших одобрения Комиссии, требуется единогласное решение).
При отсутствии должного числа голосов в Совете в пользу парла-
ментской поправки она не принимается.
Гораздо реже применяется процедура сотрудничества Сове-
та с парламентом. Она сохранена только для ряда вопросов, отно-
сящихся к функционированию Экономического и валютного союза.
Как и процедура совместного решения, процедура сотрудничества
предусматривает два парламентских чтения по законопроекту. В этом
случае вето парламента может быть преодолено единогласным ре-
шением Совета. Действуя единогласно, члены Совета могут откло-
нить как поправки к законопроекту, сделанные в парламенте, так и
одобренные Комиссией. Но, так как единогласие в Совете часто
недостижимо, ему фактически проще принять парламентские по-
правки, чем настаивать на собственном варианте законопроекта.
В ходе обсуждения проекта в ряде случаев Совет обращается за
дополнительной консультацией в Экономический и социальный ко-
митет и Комитет регионов.
Окончательное решение по большинству нормативных актов
принимает Совет. Согласно Договору о ЕС решения в Совете при-
нимаются большинством голосов, однако на практике распростра-
нено голосование квалифицированным большинством. В последнем
случае государства-члены имеют следующий вес: Германия, Фран-
ция, Италия, Великобритания — по 10 голосов, Испания — 8, Бель-
гия, Греция, Нидерланды, Португалия — по 5, Австрия, Швеция —
по 4, Ирландия, Дания, Финляндия — по 3, Люксембург — 2. Ито-
го 87 голосов. Акты считаются принятыми квалифицированным
31
большинством при условии, что они собрали по крайней мере 62 го-
лоса «за».
Согласно Ниццской редакции Договора о ЕС с 1 января 2005 г.
при принятии решений голоса государств-членов в Совете имели
следующий вес: Германия, Франция, Италия и Великобритания —
по 29 голосов, Испания — 27, Нидерланды — 13, Бельгия, Греция,
Португалия — по 12, Австрия, Швеция — по 10, Дания, Ирлан-
дия, Финляндия — по 7, Люксембург — 4. Итого 237 голосов. Акты
считаются принятыми квалифицированным большинством при ус-
ловии, что они собрали по крайней мере 169 голосов «за».
С 1 января 2007, когда число государств-членов ЕС достигло
27 для принятия решения квалифицированным большинством, тре-
буется 258 голосов «за».
Ниццский договор вводит в практику голосования в ЕС принцип
двойного большинства, который позволяет сохранить за странами
«большой четверки» (Франция, ФРГ, Великобритания, Италия)
контроль над процессом принятия решений в расширяющемся на
Восток Союзе. Он заключается в том, что в дополнение к перечис-
ленным выше условиям голоса «за» должны представлять те госу-
дарства-члены, суммарное население которых составляет по край-
ней мере 62% общей численности населения ЕС.
32
Европы (ЦВЕ) и СССР, повестка расширения стала актуальной и
для этой части континента.
Впервые об этом заговорили на сессии Европейского совета,
состоявшейся в 1988 г. на острове Родео и на Парижском саммите
(1989) «большой семерки» (G-7). Европейская комиссия взяла на
себя функции координатора помощи государствам ЦВЕ. Данная
помощь была структурирована в рамках программы ФАРЕ
(PHARE — Poland and Hungary Assistance for the Restructuring of
the Economy) — Программы помощи реструктуризации экономики
Венгрии и Польши, предназначенной для этих двух восточноевро-
пейских государств, но позже распространенной и на другие страны
ЦВЕ. В 1992 г. Программа была интегрирована в структуру евро-
пейских соглашений и превращена в основной финансовый инстру-
мент подготовки стран ЦВЕ к вступлению в ЕС. Ее основные цели
заключались в оказании помощи и в адаптации национальных зако-
нодательств стран-претендентов к законодательству ЕС и финан-
сировании инвестиционных проектов (до 70% бюджета программы)
на территориях стран-кандидатов.
На сессии Европейского совета в Страсбурге в декабре 1989 г.
Франция внесла предложение (поддержанное не только Сообще-
ством, но и США, Японией и другими государствами ОЭСР) о со-
здании Европейского банка реконструкции и развития. Одновремен-
но Сообщество приступило к либерализации импорта вначале из
Венгрии и Польши, а затем из Болгарии, Чехословакии и Румынии,
доведя его до уровня льготного режима в рамках общей системы
преференций, который обеспечивал беспошлинный ввоз промыш-
ленной продукции.
Следующим этапом расширения зоны европейской интеграции
стало заключение соглашений об ассоциации между ЕС и страна-
ми ЦВЕ, получивших название европейских соглашений. В авгус-
те 1990 г. Европейский совет одобрил предложение Великобрита-
нии об ассоциации стран ЦВЕ с ЕС. В 1992 г. соглашения об ассо-
циации были заключены с Венгрией, Польшей, Румынией и
Болгарией, в 1993 г. — с Чешской Республикой и Словакией, в
1995 г. — с Латвией, Литвой и Эстонией и в 1996 г. — со Слове-
нией.
33
В 1993 г. на заседании Европейского совета в Копенгагене было
принято принципиальное решение о том, что ассоциированные стра-
ны ЦВЕ при наличии волеизъявления с их стороны могут стать чле-
нами Европейского союза, выполнив ряд «копенгагенских крите-
риев членства», в числе которых были названы:
— наличие стабильных институтов, гарантирующих демократию,
правовой порядок, соблюдение прав человека и защиту нацио-
нальных меньшинств;
— наличие рыночной экономики, способной справляться с кон-
куренцией и действием рыночных сил в Союзе;
— готовность принять на себя обязательства членства (acquis
communautaire), включая стремление стать членами Экономичес-
кого и валютного союза.
Установление четких критериев членства для стран ЦВЕ послу-
жило причиной подачи официальных заявлений с просьбой о при-
нятии в члены ЕС Венгрии и Польши в 1994 г., Румынии, Слова-
кии, Латвии, Эстонии, Литвы и Болгарии — в 1995 г., Чехии и Сло-
вении — в 1996 г.
На Эссенской сессии Совета ЕС в 1994 г. была одобрена про-
грамма подготовки этих стран к вступлению в ЕС — Белая книга
«Подготовка ассоциированных стран Центральной и Восточной Ев-
ропы к интеграции во внутренний рынок Европейского союза». На
Мадридской сессии Евросовета в 1995 г. было принято официаль-
ное решение о сроках начала переговоров о вступлении ассоцииро-
ванных стран ЦВЕ.
В течение 1997 г. Европейская комиссия и 11 стран-кандидатов
(10 стран ЦВЕ и Кипр) достигли договоренности относительно ус-
ловий и сроков начала переговоров о вступлении в ЕС. На Люксем-
бургском заседании Европейского совета в декабре 1997 г., назван-
ном саммитом расширения, был оглашен список государств, которые
ближе других подошли к выполнению копенгагенских критериев:
Кипр, Польша, Венгрия, Чехия, Эстония и Словения. Торжествен-
ное открытие переговоров со странами «первой волны» состоялось
30 марта 1998 г. На сессии Европейского совета в Хельсинки в де-
кабре 1999 г. было решено начать переговоры о вступлении в Евро-
союз с оставшимися шестью странами ЦВЕ, с которыми были ра-
нее подписаны европейские соглашения: Словакией, Латвией, Лит-
34
вой, Болгарией, Румынией и Мальтой. Переговоры со странами
«второй группы», или «хельсинкской группы», официально откры-
лись 15 февраля 2000 г. в Брюсселе.
Ниццский договор 2000 г. определил политический вес стран-
кандидатов в составе руководящих органов расширенного ЕС, за-
фиксировав в форме договора о ЕС неизбежность вступления но-
вых стран из Центральной и Восточной Европы. Переговоры по
многим наиболее проблемным статьям права Европейским советом
уже завершены, за исключением Болгарии, Румынии и Турции.
Брюссельский саммит (ноябрь 2002 г.) подтвердил перспективу
вступления в ЕС в 2004 г. Польши, Чехии, Венгрии, Словакии, Лит-
вы, Латвии, Эстонии, Словении, Кипра и Мальты. Он назначил но-
вую дату вступления в ЕС Болгарии и Румынии — 2007 г. В отно-
шении Турции саммит призвал продолжить переговоры о членстве,
с одной стороны, приняв во внимание успехи, достигнутые этой стра-
ной в построении рыночной экономики и демократии, но с другой —
указав на сохранение напряженности с Грецией из-за кипрской про-
блемы и слабый прогресс в области соблюдения прав человека.
Европейский совет заявил, что при условии соблюдения копенга-
генских критериев в области демократии и соблюдения прав чело-
века Европейская комиссия в декабре 2004 г. автоматически начнет
переговоры с Турцией о присоединении.
Реформирование ЕС. Расширение полномочий Европейского
союза в 1990-х гг., прием новых членов из ЦВЕ, изменение полити-
ческого веса Европы в мире потребовали, в свою очередь, реформы
внутренней структуры ЕС и более четкого разграничения его ком-
петенции с государствами-членами.
Традиционно вопрос ревизии договоров проходил в рамках ме-
ханизма межправительственных конференций, что имело место в
период выработки Маастрихтского, Амстердамского и Ниццского
договоров. Однако данная форма подготовки предусматривала боль-
шее участие со стороны правительств государств-членов и в мень-
шей мере учитывала позиции представителей Европейской комис-
сии, депутатов Европейского парламента, депутатов национальных
парламентов, а также представителей других институтов ЕС и много-
численных европейских неправительственных организаций (НПО).
35
Для исправления ситуации и выработки новых предложений к ос-
новополагающим договорам о ЕС была предусмотрена трехступен-
чатая схема подготовки:
1) «всенародное обсуждение», получившее название «диалоги
о будущем Европы», в течение 2001—2002 гг.;
2) заседания Европейского конвента (2002—2003 гг.);
3) созыв очередной Межправительственной конференции стран-
членов ЕС (2003—2004 гг.).
Европейский конвент начал свою работу в начале 2002 г. Его
председателем был избран бывший президент Франции Валери
Жискар д’Эстен. В эту структуру вошли 105 представителей ев-
ропейских институтов, правительств, национальных парламентов
нынешних и будущих государств-членов. Его работа продолжалась
до середины 2003 г. Предложения были переданы на рассмотре-
ние Межправительственной конференции и учтены Европейским
советом при принятии поправок и приеме нового варианта Дого-
вора.
Среди конкретных результатов деятельности Конвента ожида-
ют: предложение нового названия европейского интеграционного
проекта (Европейское сообщество, Европейский союз, Единая Ев-
ропа, Соединенные Штаты Европы), окончательный вариант евро-
пейской Конституции, состоящий из одного или нескольких доку-
ментов (например, Декларация прав и свобод), а также докумен-
тов, определяющих институциональную структуру ЕС и степень их
компетенции; изменения в институциональной структуре Европей-
ского союза.
Европейский союз и Россия. В СССР долгое время относи-
лись резко негативно к европейской интеграции, рассматривая ЕС
как часть военно-политической борьбы между Западом и Восто-
ком. Официальные отношения между СССР и европейскими со-
обществами были установлены лишь в 1988 г., когда Министер-
ство иностранных дел СССР направило вербальную ноту Комис-
сии ЕС с предложением установить официальные отношения.
Взаимное признание открыло путь для подписания 18 декабря
1989 г. соглашения о торговле, коммерческом и экономическом со-
трудничестве между Европейским экономическим сообществом,
Европейским сообществом угля и стали и Евратомом, с одной сто-
36
роны, и СССР — с другой, правопреемником которого стала Рос-
сийская Федерация.
В конце декабря 1991 г. ЕС заявил о признании России и других
новых независимых государств, возникших после распада СССР.
В мае 1992 г. в Москве состоялась первая встреча «Россия — ЕС»
на высшем уровне. Ее главным результатом стала договоренность о
подготовке нового соглашения между ЕС и Россией, которое долж-
но было заменить предыдущее и определить новое качество отно-
шений.
Таким документом стало соглашение о партнерстве и сотруд-
ничестве между Российской Федерацией и ЕС, подписанное на ос-
трове Корфу 24 июня 1994 г. сроком на 10 лет с последующим ав-
томатическим продлением, если одна из сторон не уведомит зара-
нее о его денонсации. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве
охватывает четыре важнейшие сферы взаимоотношений: полити-
ку, экономику, социальную сферу и культуру. Соглашение предус-
матривает:
— развитие отношений партнерства между Россией и ЕС, осу-
ществляемых на основе норм международного права, прав челове-
ка, политических и экономических свобод;
— содействие России в осуществлении политических и эконо-
мических реформ с предоставлением ей статуса страны с «пере-
ходной экономикой» и перспективы создания зоны свободной тор-
говли;
— регулярный политический диалог;
— предоставление режима наиболее благоприятствуемой на-
ции с отменой всех количественных ограничений в торговле, за ис-
ключением секторов, наиболее уязвимых для экономики Сообще-
ства (из них сталь, текстиль — уже отменены); Россия сохраняет за
собой право на протекционистские меры в тех областях экономики,
которые затронуты структурной перестройкой или несут на себе
значительную социальную нагрузку;
— содействие предпринимательской деятельности и связанны-
ми с ней вопросами: трансграничной предпринимательской деятель-
ности учреждений и компаний, инвестиций, платежей и движения
капитала, взаимного предоставления услуг, охраны интеллектуаль-
ной собственности и т.д.;
37
— экономическое сотрудничество, охватывающее около 30 раз-
личных областей, включая промышленную кооперацию, конверсию,
инвестиции, научные исследования и технологические разработки,
сельское хозяйство, энергетику, транспорт, почту и телекоммуни-
кации, информатику, космос, охрану окружающей среды, малый и
средний бизнес, защиту потребителей, социальную сферу, образо-
вание и профессиональное обучение, региональное развитие, стан-
дартизацию, статистику, туризм и т.д.
— развитие культурного сотрудничества с целью укрепления
связей между странами с помощью свободного обмена информаци-
ей, взаимного изучения языков и культур, доступа к культурным цен-
ностям и т.п.
Данные направления сотрудничества были подтверждены и раз-
виты в принятой на Кельнском саммите ЕС в июне 1999 г. общей
стратегии ЕС в отношении России и ответной стратегии России в
отношении Европейского союза, представленной Президентом РФ
В.В. Путиным на Тамперском саммите ЕС в декабре 1999 г.
Отношения России с Европейским союзом затрагивают комп-
лексно все основные направления политики сообщества. Так, в рам-
ках «первой опоры» разрабатывается концепция энергодиалога и
«общего европейского экономического пространства».
Решение начать регулярный энергодиалог, инициатором кото-
рого выступил Брюссель, было принято на Парижском саммите
«Россия — ЕС» в октябре 2000 г. Проект уже прошел экспертную
стадию. При этом остаются нерешенными вопросы увеличения по-
ставок российского ядерного топлива и газа.
Разработка концепции «общего европейского экономического
пространства», начатая в соответствии с решениями саммитов «Рос-
сия — ЕС» в мае—октябре 2001 г., находится пока на экспертной
стадии и в перспективе может привести к тесному сотрудничеству в
секторах энергетики, науки и техники, транспорта, экологии при
условии общей либерализации торговли, упрощения торговых про-
цедур и гармонизации их режимов (технические стандарты и серти-
фикация, транспорт, таможенное дело, финансовые рынки и т.д.).
Открытыми остаются вопросы о расширении использования
Россией евро, подписании новых соглашений о торговле сталью, о
38
рыболовстве, фармацевтике, положения о едином режиме разре-
шения торговых споров, о полетах «шумных» российских самоле-
тов в страны-члены ЕС (в 2002 г. разрешены лишь чартерные рей-
сы в нестоличные города).
В рамках политического сотрудничества сложилась многоуров-
невая и стабильная система консультаций в виде двухсторонних сам-
митов и заседаний Совета сотрудничества (дважды в год), встреч на
уровне «Председатель Правительства России — Председатель Ко-
миссии ЕС» (по согласию сторон), встреч старших должностных лиц
и экспертов. Тематика консультаций давно уже вышла за пределы
двухсторонних отношений и охватывает многие международные про-
блемы, включая вопросы безопасности, международного террориз-
ма и т.д., подтверждением чего является совместная Декларация
об укреплении диалога и сотрудничества по политическим
вопросам и вопросам безопасности, принятая в октябре 2000 г.
на саммите «Россия — ЕС» в Париже. Определенный потенциал
для сотрудничества эксперты усматривают в развитии диалога в
формате «ЕС — Россия — США» и подключении России к совме-
стному решению таких вопросов, как управление гражданскими кри-
зисами (последствия природных и техногенных катастроф; ЕС трудно
желать лучшего партнера, чем российское МЧС), миротворческие
операции (уже есть совместный практический опыт на Балканах и
собственно оборонная политика, где Россия при определенных ус-
ловиях могла бы пойти на военно-техническое сотрудничество с ЕС).
Политическое сотрудничество включает в себя ряд межрегио-
нальных интеграционных проектов, осуществляемых под эгидой
ЕС. Крупнейшим из них является «Северное измерение», кото-
рое финансируется Европейским инвестиционным банком эколо-
гических проектов в российском секторе Балтики (системы кана-
лизации и водоочистки в Санкт-Петербурге и Калининграде). Для
развития проектов приграничного сотрудничества было получено
согласие на разовое объединение средств программ ТАСИС и
ИНТЕРРЕГ (программы развития межрегионального сотрудниче-
ства ЕС).
На юге европейской субрегиональной интеграции, включаю-
щей Средиземноморье, Россия добивается своего выборочного
39
участия в программах МЕДА и выступает за развитие контактов
между ЕС и Организацией Черноморского экономического сотруд-
ничества.
В сфере внутренних дел и правосудия обе стороны активно со-
трудничают, хотя это направление новое для самого ЕС. Налажены
регулярные контакты таможенных органов сторон, в том числе по
борьбе с контрабандой, незаконным оборотом наркотиков и двой-
ным декларированием грузов. Установлены контакты между право-
охранительными органами России и Европолом, принят совмест-
ный план действий по борьбе с международной организованной пре-
ступностью.
Сложнее обстоит дело с учетом законных интересов России при
расширении ЕС, включая особые проблемы Калининграда. Эффект
такого расширения для нашей страны неоднозначен: он порождает
существенную озабоченность и перечень проблем, который был
передан осенью 1999 г. руководству Европейского союза.
В отношении Калининграда предстоит решить проблемы тран-
зита, виз, энергоснабжения и рыболовства этого будущего экскла-
ва, окруженного территорией ЕС. Евросоюз готов пойти на опреде-
ленную либерализацию шенгенского режима для России, в том числе
для служебных поездок и в отношении резидентов Калининградской
области, что было реализовано во время проведения Брюссельско-
го саммита Россия — ЕС в ноябре 2002 г. По итогам саммита было
опубликовано совместное заявление России и Европейского союза
«О транзите между Калининградской областью и остальной терри-
торией Российской Федерации», в котором предусматривается вве-
дение упрощенного транзитного документа, облегчающего транзит
пассажиров по территории Литовской Республики.
Однако при этом выдвигается встречное условие — подписать
двустороннее соглашение о реадмиссии нелегальных мигрантов,
проникающих в ЕС с территории России, а также о расширении сети
консульских учреждений Литовской Республики. Ввиду необустро-
енности российских границ в зоне СНГ и высокой стоимости депор-
тации выдворяемых к нам мигрантов в страны их происхождения
Россия пока не готова взять на себя столь далеко идущие обяза-
тельства в этой области.
40
Список рекомендуемых сайтов и литературы
1. www.europa.eu.int — официальный сайт Европейского союза.
2. www.eur.ru — официальный сайт представительства Европейской ко-
миссии в России.
3. Борко Ю.А. Что такое Европейский союз. М., 2000.
4. Договор о Европейском союзе. Консолидированная версия. М., 2001.
5. Европейский союз: Путеводитель. М., 2003.
6. Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. М., 2003.
41
Часть 2. ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО: ПОНЯТИЕ,
СУЩНОСТЬ, ОСОБЕННОСТИ
42
Совет Европы и Европейский суд стали основой и ядром форми-
рования европейской системы защиты прав человека. Ее важней-
шими правовыми компонентами служат постановления и опреде-
ления Европейского суда по правам человека, обеспечивающие ис-
толкование и применение Конвенции.
Совет Европы лишь отчасти воплощал в себе идею европейско-
го единения народов и объединения европейских государств. Он был
задуман и остается прежде всего международной организацией, ос-
новывающей свою деятельность на международно-правовых актах.
Наднациональный характер его деятельности определяется особым
статусом Европейского суда по правам человека. Именно Суд воп-
лощает в себе идею наднациональности в рамках европейской сис-
темы защиты прав человека.
Дальнейшему углублению процесса интеграции способствова-
ло подписание в 1950-е гг. учредительных договоров, положивших
начало формированию интеграционных объединений и европейского
интеграционного права. В 1951 г. шесть государств — Франция,
Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург (страны Бенилюкса) и
ФРГ — подписали Парижский договор об образовании Европейс-
кого объединения угля и стали (ЕОУС). Впервые управление важ-
нейшим экономическим комплексом, образующим основу тяжелой
индустрии и отчасти вооружений, передали в ведение международ-
ной организации и созданных в ее рамках независимых наднацио-
нальных институтов. Одной из главных задач этого объединения ста-
ло создание общего рынка угля и стали. В системе институтов, осу-
ществлявших руководство и управление ЕОУС, важнейшая роль
отводилась высшему руководящему органу. Он состоял из формаль-
но независимых представителей, наделенных весьма широкими пол-
номочиями. В рамках ЕОУС был учрежден также независимый су-
дебный орган, призванный разрешать споры и коллизии, возникав-
шие при решении проблем, связанных с созданием общего рынка
угля и стали. Свою деятельность ЕОУС распространяло на сравни-
тельно небольшой, хотя и весьма важный сегмент национальной эко-
номики, передававшийся в ведение международной организации.
Значение и опыт ЕОУС, однако, имели существенно важное значе-
ние для последующего развития интеграционных процессов. Евро-
43
пейское объединение угля и стали стало своего рода опытным по-
лем, первой строительной площадкой, где проверялись идеи интег-
рационного строительства, которые выдвигали и отстаивали различ-
ные политические силы.
Предпринятая несколько позднее попытка образования военного
и политического объединения тех же государств окончилась неуда-
чей. Более успешным оказалось продвижение экономического вза-
имодействия. В 1957 г. в Риме были подписаны два договора, кото-
рые учреждали Европейское сообщество по атомной энергии (Ев-
ратом) и Европейское экономическое сообщество (ЕЭС). Согласно
этим договорам в ведение Сообществ переходило решение важней-
ших экономических и отчасти социальных проблем, которые до это-
го находились в исключительном ведении национальных суверен-
ных государств. Сообщества, учрежденные на основе международ-
ных договоров, наделялись свойствами и качествами, которые
выходили далеко за пределы ординарной международной организа-
ции. В рамках переданных им суверенных прав и полномочий они
осуществляли широкую и многогранную деятельность, направлен-
ную на достижение задач и целей интеграции. Одной из важнейших
задач ЕЭС становилось построение общего рынка (отсюда часто ис-
пользуемое для этого интеграционного образования обозначение
«Общий рынок»). Его построение начиналось с создания Таможен-
ного союза, который был реализован уже к 1962 г. Строительство
общего рынка предполагало реализацию четырех основных свобод.
Это свобода движения лиц, товаров, услуг и капиталов. В рамках
интеграционных образований формируются органы наднациональ-
ного и межнационального сотрудничества, которые практически со-
храняют свою значимость и статус по настоящее время. Созданные
первоначально раздельно для каждого из сообществ, они образова-
ли в последующем единую систему. Ее звеньями выступают такие
институты, как Совет, Комиссия, парламент и Суд. Совет, который
согласно договорам стал высшим руководящим органом Сообществ,
представлял собой институт межнационального (межгосударствен-
ного) сотрудничества. Он состоял из руководителей исполнитель-
ной власти каждого из государств-членов объединения. Наднацио-
нальный характер носили три других института: Комиссия, парла-
мент и Суд.
44
Формирование интеграционных образований неразрывно свя-
зано с созданием самостоятельной правовой системы, обеспечи-
вающей их стабильность и развитие. На основе учредительных до-
говоров создается широкий массив нормативно-правовых актов,
образующих источники права Сообществ. Ими выступают, во-пер-
вых, регламенты, нормативно-правовые акты общего характера,
обязательные для всех субъектов права сообществ. Этими субъек-
тами являются государства-члены Сообществ, институты Сооб-
ществ, а равно физические и юридические лица, находящиеся под
юрисдикцией государств-членов. Во-вторых, директивы — нор-
мативно-правовые акты, определяющие цели и задачи регулиро-
вания, но оставляющие решение вопроса о методах, способах и
формах регулирования за государствами-членами. В-третьих, ре-
шения, акты индивидуального характеры. В становлении права
Европейских сообществ как самостоятельной автономной право-
вой системы и ее утверждении особо важную роль сыграл Суд Ев-
ропейских сообществ. В решениях Суда был разработан вопрос о
характере самой правовой системы, о принципах, которые регу-
лируют взаимоотношения права Сообществ и национального пра-
ва государств-членов, определены общие принципы правовой си-
стемы, их роль и значение. (Право Европейских сообществ неред-
ко именуют в российской литературе, как, впрочем, и в зарубежной,
коммунитарным правом.)
По мере развития интеграционного процесса территориаль-
ные пределы и предметная юрисдикция Сообществ непрерывно
расширяются. Это получает свое закрепление в принятом в
1986 г. Едином Европейском акте. В нем предусмотрен также
переход к строительству единого внутреннего рынка и дано его
четкое определение. Намечены пути перехода к построению Эко-
номического и валютного союза, определено развитие полити-
ческого сотрудничества и созданы условия для перехода к Евро-
пейскому союзу.
В 1992 г. в Маастрихте (Нидерланды) был подписан договор об
образовании Европейского союза. К этому времени в состав Сооб-
ществ входило уже 12 государств. К числу первоначальных участ-
ников прибавились Англия, Ирландия, Дания, Греция, Испания и
Португалия. Маастрихтский договор внес существенные изменения
45
в структурирование интеграционных образований. Согласно дого-
вору Союз учреждался на основе Сообществ, дополненных общей
внешней политикой и политикой безопасности и сотрудничеством
государств-членов в области юстиции и внутренних дел (последняя
формула была затем несколько уточнена и речь идет сегодня о со-
трудничестве полиций и судов в уголовно-правовой сфере). Конст-
рукция, созданная при образовании Европейского союза, получила
название системы трех опор. Первая опора — Сообщества, вто-
рая — сотрудничество в сфере внешней политики и безопасности,
третья — сотрудничество в области правосудия и борьбы с преступ-
ностью.
Европейский союз в целом воспринял систему институтов, ко-
торая уже сложилась в рамках Сообществ. Однако в отличие от
Сообществ, обладающих правами юридического лица, Европейс-
кий союз такими качествами наделен не был. Связано это прежде
всего с тем, что отдельные государства, входящие в Союз, опаса-
лись возможности принятия самостоятельных решений института-
ми в таких областях, как внешняя политика, безопасность, сотруд-
ничество полиций и судов. Соответственно все это нашло отраже-
ние и в правовых установлениях, которые сформулированы в
учредительном акте и актах, его дополняющих и изменяющих. К чис-
лу последних относятся Амстердамский договор 1997 г. и Ниццский
договор 2001 г. Каждый из них содержит постановления как отно-
сящиеся собственно к Европейскому союзу, так и вносящие изме-
нения и дополнения в договоры, учреждающие Европейские сооб-
щества. Соответствующий консолидированный текст двух догово-
ров о Европейском союзе и о Европейском сообществе был
подготовлен на основе решения межправительственной конферен-
ции, принятой в Амстердаме. Некоторые изменения в этот текст
были внесены Ниццским договором, однако новой систематизации
договорных актов не проводилось. Возможно, это сделано с перс-
пективой на то, что все тексты учредительных договоров могут быть
заменены единым актом — Конституцией Европейского союза.
Структурные перемены отразились и на правовой системе. Со-
хранило в целом все свои основные параметры и характеристики
право Европейских сообществ. Однако правовое регулирование,
осуществляемое в рамках второй и третьей опор, по своим характе-
46
ристикам значительно отличается от права Европейских сообществ.
Это касается формирования норм права, возможности прямого при-
менения и интегрированности норм права и юрисдикционной защи-
ты. Таким образом, право Европейских сообществ и право Евро-
пейского союза оказались взаимодополняющими, но не идентичны-
ми системами. Соответственно и в литературе, и в официальных
документах проводятся различия между понятиями «право Европей-
ских сообществ» и «право Европейского союза». Их характеристи-
ки неодинаковы и неодинаков правовой режим.
В 2003 г. специально созванный Конвент разработал проект
Конституции Европейского союза. Официально он именуется как
проект Договора об учреждении Конституции для Европы. В июне
2004 г. проект Конституции после долгих дискуссий и споров в ре-
зультате принятия некоторых компромиссных формул был одобрен
Европейским советом. Договор может вступить в силу после его
ратификации государствами-членами ЕС на основе процедур, пре-
дусмотренных национальными законодательствами. Конституцион-
ный проект предусматривает ликвидацию системы трех опор и вве-
дение единого правового режима. Соответственно в нем говорится
уже только о праве Европейского союза, хотя и оговаривается не-
обходимость использования методов, свойственных Сообществам.
В случае принятия и введения в действие Конституции ЕС все пред-
шествующие учредительные договоры прекратят свое действие.
Конституция становится актом, который заменяет и замещает все
ранее действующие учредительные акты в отношении прав и обя-
занностей интеграционного объединения, не исключая, однако, по-
прежнему отличий в характере и способах действия правовых ак-
тов, принимаемых в различных сферах сотрудничества в рамках
Союза.
Неоднородный характер правовой системы в определенной мере
сохранится и после принятия Конституции. Тем не менее этот доку-
мент дает основание говорить о том, что в рамках интеграционного
объединения будет действовать единая правовая система, даже если
способы и режим применения правовых норм будут неодинаковы
применительно к различным видам отношений. Должны претерпеть
некоторые изменения система институтов и порядок принятия ре-
шений, уточняется структура и иерархия источников права ЕС, оп-
47
ределяется и уточняется разграничение юрисдикции между Союзом
и государствами-членами. Конституция содержит ряд новелл, кото-
рые могут оказать существенное влияние на функционирование
Союза. Принятие такого документа становится особенно важным,
учитывая произошедшее в 2004—2007 гг. расширение Европей-
ского союза. С 1 мая в состав ЕС вошли еще 10 государств. В их
числе Польша, Венгрия, Чехия, Словения, Словакия, Эстония,
Литва, Латвия, Мальта и Кипр. 13 января 2007 к ним присоедини-
лись Болгария и Румыния. Резкое расширение границ Европейско-
го союза, увеличение численности его населения до более чем
450 млн чел., расширяет, безусловно, и сферу применения европей-
ского права, важнейшим составным элементом которого становит-
ся право Европейского союза.
С учетом сложившейся ситуации, перспектив развития можно
сказать, что европейское право в настоящее время образуют право
Европейских сообществ, право Европейского союза и европейская
тенденция защиты прав человека. Преобладающей остается тен-
денция углубления интеграции, что, в свою очередь, может служить
основанием и для формирования единого европейского интеграци-
онного права.
48
субрегиональную подсистему международного права, заслуживав-
шую лишь краткого критического упоминания. Жизнь, однако, убе-
дительно подтвердила, что следование идеологическим канонам, от-
рицавшим возможность какой бы то ни было интеграции в условиях
государственно-монополистического капитализма, априорно нега-
тивное отношение к европейским интеграционным объединениям
оказалось явно ошибочным и не выдержало проверки временем.
Больше того, Европейские сообщества и Союз стали важнейшим
мировым экономическим и политическим центром, в рамках кото-
рого соединены усилия и многие суверенные права и полномочия
государств-членов ЕС. Роль и влияние ЕС возрастают. Расширя-
ются и неуклонно развиваются связи России с ЕС. Их интенсив-
ность и объем, особенно с учетом расширения ЕС, непрерывно воз-
растают. В этих условиях изучение европейской интеграции, ее пра-
вовых оснований и форм, условий и порядка деятельности становится
насущной потребностью.
Сегодня невозможно быть высококвалифицированным юристом,
не располагая знаниями в области европейского права. Оно реаль-
но синтезировало наиболее важное и существенное как в концепту-
альной разработке, так и в практике функционирования нацио-
нальных и международных правовых институтов. В результате та-
кого взаимодействия национального и международного права на
Европейском континенте родилась самостоятельная автономная
правовая система, которая не идентична ни национальному праву
государств-членов ЕС, ни международному правопорядку.
«Создав на неопределенный срок Сообщество, имеющее свои
собственные институты, статус юридического лица, собственную
правоспособность и международную правосубъектность и, в част-
ности, реальные полномочия, вытекающие из ограничения компе-
тенции или передачи полномочий Сообществу, — записано в реше-
нии Суда ЕС от 15 июня 1964 г. по делу Коста, — государства-чле-
ны ограничили в строго определенных областях свои суверенные
права и тем самым создали совокупность правовых норм, обязыва-
ющих как лиц, находящихся под их юрисдикцией, так и их самих».
Изучение европейского права становится важным условием
развития сотрудничества на Европейском континенте. Примени-
49
тельно к Российской Федерации необходимость такого изучения
диктуется как международно-правовыми обязательствами государ-
ства, так и практикой развития международных отношений. Под-
писанное в 1994 г. на о. Корфу Соглашение о партнерстве и со-
трудничестве (СПС) между Российской Федерацией, с одной сто-
роны, и Европейскими сообществами и государствами-членами
ЕС — с другой, прямо предусматривает (ст. 55) необходимость
сближения права и правовых установлений России и ЕС. И хотя в
этом направлении продвижение сегодня еще не очень заметно,
следует принять, однако, во внимание, что составную часть евро-
пейского права образуют права и свободы, сформулированные в
Европейской конвенции о защите прав человека и основных сво-
бод от 4 ноября 1950 г. Соответственно Российская Федерация,
войдя в Совет Европы, подписав Европейскую конвенцию о защи-
те прав человека и основных свобод и признав ipso facto обяза-
тельную юрисдикцию Европейского суда по правам человека, ре-
ально осуществляет свои обязательства. Об этом свидетельству-
ют, в частности, реформы, направленные на приведение многих
институтов российского права в соответствие со стандартами и
правовыми установлениями, отраженными и закрепленными в ев-
ропейском праве.
Необходимо принять во внимание также и то, что успешное осу-
ществление экономического сотрудничества России с Европейски-
ми сообществами, занявшими положение ведущего мирового эко-
номического центра и главного торгового партнера РФ, не может
успешно развиваться без знания права ЕС. Общая торговая поли-
тика отнесена учредительными договорами ЕС к исключительному
ведению Сообществ. Следовательно, не зная условий доступа на
внутренний рынок ЕС, правовых форм и процедур осуществления
деятельности на этом рынке, порядка и последствий этой деятель-
ности, практически невозможно добиться серьезного и стабильно-
го успеха в развитии внешнеэкономических связей России и ЕС. Это
тем более настоятельно необходимо, что по мере углубления евро-
пейской интеграции все большая часть регулирования внешнеэко-
номической деятельности переходит в руки интеграционных объе-
динений и их институтов. В этой связи следует напомнить о созда-
нии Экономического и валютного союза, образовании единой
50
валютной системы, объединяющей значительную часть государств-
членов ЕС, и введении в обращение наличной европейской денеж-
ной единицы (евро) с 1 января 2002 г. в 12 странах ЕС.
О какой бы области сотрудничества РФ и ЕС ни шла речь, будь
то вопросы внешней политики, безопасности, борьбы с террориз-
мом и организованной преступностью и т.д., их развитие невозмож-
но без знания и учета правовых установлений ЕС.
Немаловажное значение для изучения европейской правовой
системы имеет тот факт, что она возникла на стыке национального
и международного права. Европейская правовая доктрина сформу-
лировала ряд новых, главенствующих в определенной мере концеп-
ций, положенных в основу практической деятельности институтов
Европейских сообществ и Европейского союза. Изучение концеп-
туальных основ европейского права может служить одним из средств
обогащения и национальных правовых систем государств, не вхо-
дящих в состав ЕС. Важно отметить также, что восприятие евро-
пейского права, его концептуальных основ и правовых установле-
ний выступает как одно из обязательных условий вступления новых
государств в состав Европейского союза. Вхождение в Европейс-
кий союз в 2004 г. еще 10 государств сопровождалось радикальным
реформированием национальных правовых систем вновь принятых
государств.
Весьма важной предпосылкой необходимости изучения евро-
пейского права является то, что позитивный опыт западноевро-
пейской интеграции может быть использован и адаптирован к про-
цессам интеграционного развития государств бывшего Советского
Союза, в частности стран, образовавших Содружество Независи-
мых Государств, а равно различного рода интеграционных объеди-
нений более узкого состава, возникших на постсоветском про-
странстве.
Все сказанное позволяет прийти к выводу, что изучение евро-
пейского права представляется необходимым как с политико-эко-
номической, так и правовой точки зрения. Одновременно речь идет
о повышении уровня юридического образования в целом и переда-
че в распоряжение юристов высшей квалификации того нового ин-
струментария, который создается в процессе формирования и функ-
ционирования европейского права.
51
2.3. Российские публикации по курсу
европейского права
52
формирования и эволюции Европейских сообществ. Подробно про-
слеживаются общие проблемы интеграции. В несколько меньшей
степени автор останавливается непосредственно на вопросах пра-
ва, рассматривая большую их часть на основе исторического и срав-
нительно-правового методов анализа. Ценность книги в значитель-
ной мере определяется тем, что в ней излагаются не только тради-
ционные для учебника вопросы преподаваемой дисциплины, но и
дается сравнительно широкий анализ различных концепций, точек
зрения и подходов зарубежных авторов к проблемам европейской
интеграции и права.
Одним из первых учебных пособий, отвечающих задачам и це-
лям учебной дисциплины, является «Основы права Европейского
союза», подготовленное коллективом Московской государствен-
ной юридической академии под редакцией профессора С.Ю. Каш-
кина. Учебное пособие, написанное сравнительно простым и
легким для восприятия языком, дает достаточно целостное пред-
ставление о том, что есть право Европейского союза, каковы его
сущностные черты, порядок формирования, эволюции и функцио-
нирования.
Учебное пособие «Право Европейского союза. Правовое регу-
лирование торгового оборота» написано коллективом Российского
университета дружбы народов и выпущено издательством УДН в
1999 г. Как видно из названия самой книги, преимущественное вни-
мание уделяется проблемам экономического строительства и воп-
росам внешней торговли. Однако авторы не замыкаются только на
этих вопросах, но и захватывают более широкий круг проблем, в
том числе, например, и вопросы судопроизводства, и вопросы внеш-
ней политики Евросоюза, и некоторые другие. Хотя у книги имеется
подзаголовок «учебное пособие», в значительной мере она выпол-
нена в форме монографического исследования. В приложении на
русском языке дается ряд нормативно-правовых актов ЕС, прежде
всего по вопросам социального развития.
В переводе на русский язык издан учебник видного британского
профессора Т.К. Хартли «Основы права Европейского сообщества.
Введение в конституционное и административное право Европейс-
кого сообщества». Книга, представляющая несомненный интерес,
53
опубликована в 1998 г. Это очень обстоятельное исследование, со-
держащее глубокий анализ основных правовых параметров евро-
пейского права, хотя и достаточно трудное для восприятия, что свя-
зано прежде всего с тем, что автор книги — типичный представи-
тель англосаксонской школы права и его подход к анализу и оценке
различного рода правовых институтов и явлений заметно отличает-
ся от того, какой распространен в германо-романской правовой се-
мье.
Новый обстоятельный учебник по праву Европейского союза
опубликован в 2002 г. под редакцией профессора Ю.С. Кашкина.
Он значительно расширяет и актуализирует материал предшеству-
ющего учебного пособия.
Следует отметить, что европейское право — одно из наиболее
динамично развивающихся правовых явлений. Так, одобрение Ев-
ропейским Советом проекта Конституции ЕС потребует в значитель-
ной мере обновления и уточнения материала пособий или во всяком
случае их существенного дополнения.
Различными вузами и исследовательскими центрами РФ изда-
ны многочисленные сборники нормативно-правовых актов и до-
кументов, решений европейских судебных учреждений. В их чис-
ле, например, сборник «Суд Европейских сообществ. Избранные
решения» под редакцией Л.М. Энтина. В нем опубликованы су-
дебные решения, относимые обычно к числу «классических», по
которым можно составить представление о позиции Суда ЕС от-
носительно понимания права Европейских сообществ, его харак-
теристики, условий и порядка применения, эволюции правовых
позиций ЕС.
Большое число работ имеется по Совету Европы и Европей-
ской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Отме-
тим лишь одно, наиболее полное издание — двухтомник «Евро-
пейский суд по правам человека. Избранные решения» (М., 2000).
Учитывая, что основные положения Конвенции интерпретирова-
ны в решениях Европейского суда по правам человека, помимо
двухтомника, содержащего 92 судебных решения и справочные
документы, отдельно опубликован под общей редакцией профес-
сора В.А. Туманова и профессора Л.М. Энтина в издательстве
«Норма» в 2002 г. «Комментарий к Конвенции о защите прав че-
54
ловека и основных свобод и практике ее применения». Необходи-
мо, однако, напомнить, что подлинно аутентичными текстами яв-
ляются решения Суда, опубликованные на французском и англий-
ском языках. Полный список решений Суда, принятый до рефор-
мы 1998 г., с указанием источников приведен в упоминавшемся
двухтомнике.
Таким образом, имеющаяся учебная литература, сборники нор-
мативно-правовых актов и судебных решений позволяют приступить
к изучению европейского права и обеспечить его преподавание во
всех юридических учебных заведениях и на юридических факульте-
тах, а также в других вузах Российской Федерации, заинтересован-
ных в подобном изучении. Конечно, по сравнению с литературой,
изданной по этой проблематике в западных странах, число книг,
опубликованных в России, крайне невелико. Но это и вполне по-
нятно. Преподавание европейского права в западных университе-
тах насчитывает уже почти полувековую историю, его изучение вхо-
дит в число обязательных дисциплин на всех юридических факуль-
тетах. Во всех ведущих университетах стран-членов ЕС имеются,
как правило, специализированные кафедры и отделения по изуче-
нию европейского права. Небольшая часть этих работ на англий-
ском, французском, немецком, итальянском и испанском языках
имеется в Институте европейского права. Этот фонд открыт для всех,
кто не только здесь учится, но и стажируется. Кроме того, доступ к
документам и материалам Европейского союза, Совета Европы,
решениям Суда ЕС и Европейского суда по правам человека открыт
в Интернете.
55
содержания и выявления квалификационных признаков европейс-
кого права, необходимо внести определенные уточнения в практику
их применения. Целесообразно, например, аббревиатуру ЕС исполь-
зовать только для обозначения Европейского союза, а не Сообществ,
учитывая, что правовой режим этих образований далеко не иденти-
чен. Конечно, можно применять и термины «право Европейских со-
обществ», и «право Европейского союза», и «европейское право».
Важно, однако, знать, что они совпадают лишь в определенной сте-
пени. Вот почему, используя каждый из названных терминов, необ-
ходимо четко определить его содержание и указать на то общее и
особенное, что их характеризует.
Правом Европейских сообществ именуют совокупность пра-
вовых норм, вызванных к жизни непосредственно образованием
Сообществ, регулирующих отношения, связанные с их эволюцией
и функционированием. Термин право Европейского союза охва-
тывает весь массив правовых норм, применяемых в рамках Евро-
пейского союза — интеграционного объединения более широко-
го и более сложного, нежели Европейские сообщества. Европей-
ское право включает в себя не только правовые нормы, созданные
в результате образования Европейских сообществ и Европейско-
го союза и имеющие своим источником акты ЕС и Евросоюза, но и
правовые установления, принципы и нормы Европейской систе-
мы защиты прав человека. Это относится в первую очередь к по-
становлениям, закрепляющим основные права и свободы челове-
ка, гарантируемые Европейской конвенцией о защите прав чело-
века и основных свобод, подписанной в Риме 4 ноября 1950 г.
Ссылка на эти положения содержится в Договоре о Европейском
союзе. В ст. 6 этого Договора указано, что положения данной Кон-
венции, закрепляющей основные права наряду с теми, которые
вытекают из общих демократических конституционных традиций
государств-членов, образуют интегральную составную часть об-
щих принципов европейского права.
Право Европейских сообществ возникает и формируется вмес-
те с образованием первых интеграционных объединений. В русско-
язычной литературе его первоначально называли «коммунитарное
право» (от фр. «droit communautaire»). Этим термином пользуют-
ся и по настоящее время. Обычно данное понятие обозначает сово-
56
купность правовых норм, которые возникли в связи с образованием
Европейских сообществ и регулируют процесс их функционирова-
ния и общественные отношения с этим связанные. То есть это зна-
чит, что термином «право Европейских сообществ» обозначают
определенную часть европейского права и, поскольку право Евро-
пейских сообществ наиболее продвинутая часть европейского пра-
ва, образующая его ядро, иногда этим термином обозначают и всю
правовую систему, возникшую в результате развития процесса ин-
теграции. Это, конечно, не вполне точно. Иначе говоря, термин
«право Европейских сообществ» обозначает совершенно опреде-
ленное правовое явление, им можно и должно пользоваться, когда
речь идет о важнейшей составной части европейского права, но при
этом не следует сводить европейское право в целом только к праву
Европейских сообществ.
Иногда наряду с термином «право Европейских сообществ» ис-
пользуется термин «право Европейского сообщества». В данном
случае этот термин применяется как собирательное понятие. Кро-
ме того, конечно, следует иметь в виду, что из трех Европейских со-
обществ, существовавших последние 50 лет, прекратило свое су-
ществование Европейское объединение угля и стали, а его преем-
ником стало Европейское сообщество. Что касается Европейского
сообщества по атомной энергии, то это узко специализированное
образование. Основные положения права Сообществ устанавлива-
ются не договором, учреждающим Евроатом, а договором, который
учреждал Европейское экономическое сообщество, переименован-
ное в 1992 г. в Европейское сообщество. Таким образом, сколько-
нибудь существенного различия между терминами «право Европей-
ских сообществ» и «право Европейского сообщества» нет.
Более широким является такое понятие, как «право Европей-
ского союза». С образованием Европейского союза наряду с Ев-
ропейскими сообществами появились новые сферы взаимодействия
в рамках интеграционного объединения. Это общая внешняя поли-
тика и общая политика безопасности (вторая опора), а равно со-
трудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере (третья
опора). Правовые механизмы, применяемые в рамках второй и тре-
тьей опор, отличаются по целому ряду параметров от тех, которые
характерны для права ЕС. В основном функционирующие в данном
57
случае механизмы в значительной мере напоминают те, которые
применяются в сфере международного права. Источниками права в
данном случае выступают, как правило, соглашения и конвенции, в
создании которых принимают участие сами государства-члены Ев-
ропейского союза. Правовые нормы, имеющие своим источником
эти европейские конвенции, адресуются государствам-членам. В
отличие от норм права Европейских сообществ они не имеют пря-
мого действия и им не обеспечена автоматическая юрисдикционная
защита со стороны Суда Европейских сообществ. Эти весьма зна-
чительные различия в правовом режиме норм права Сообществ и
норм, применяемых в рамках второй и третьей опор, дают все осно-
вания говорить о праве Европейского союза как о более широком и
относительно автономном явлении. Оно охватывает правовым ре-
гулированием не только отношения в рамках первой, но и второй, и
третьей опор Европейского союза.
Наконец, следует еще раз отметить, что согласно учредитель-
ным договорам к числу источников европейского права отнесена
также Европейская конвенция о защите прав человека и основных
свобод, подписанная в 1950 г. в Риме. Положения этой Конвенции
в части, закрепляющей субъективные права и свободы, рассматри-
ваются как общие принципы европейского права. В результате, не-
смотря на то что сама Конвенция является международно-право-
вым актом, а ее участниками не только члены ЕС, но и подавляю-
щее большинство других европейских государств, этот акт выступает
одновременно и в роли источника европейского права. Именно бла-
годаря этой Конвенции создается возможность сравнительно точно
определить материальное содержание самого понятия «общие прин-
ципы права» и перевести их из разряда обычая в систему норматив-
но-правового регулирования, что составляет, несомненно, важную
особенность европейского права. В данном случае, говоря о струк-
туре европейского права, важно иметь в виду, что речь идет о такой
важнейшей сфере, как защита прав человека. Конвенция не утра-
чивает этого своего значения, несмотря на принятие Хартии основ-
ных прав и свобод Европейского союза и ее включение в проект
Конституции ЕС. Таким образом, в структурном плане европейское
право включает в себя право Сообществ, право Союза и европей-
скую систему защиты прав человека.
58
Существуют и другие трактовки понятия «европейское право».
Академик Б.Н. Топорнин в своей книге дает несколько иные широ-
кое и узкое понятия европейского права. Он считает, что европей-
ское право в широком смысле слова охватывает региональные ус-
тановления международно-правового порядка, связанные с деятель-
ностью не только Сообществ и Союза, но и других европейских
организаций, например ОБСЕ. В узком же смысле слова речь идет
о тех нормах права, которые создаются в рамках и в процессе евро-
пейской интеграции Сообществами и Союзом. Существует также
мнение, высказанное, в частности, профессором Г.П. Толстопятен-
ко, о том, что европейское право охватывает не только нормы, со-
здаваемые на уровне Европейских сообществ и Европейского со-
юза, но и те нормы национального права, которые обусловливают и
обеспечивают применение норм права, разрабатываемых на уров-
не Европейских сообществ и Союза, и иллюстрирует это на приме-
ре европейского налогового права, само существование и реализа-
ция которого невозможны без взаимодействия с нормами националь-
ного налогового права. Каждая из этих точек зрения отражает
определенный подход российских авторов, имеет, безусловно, кон-
структивное начало и может быть использована при изучении курса
европейского права.
Что касается специальной или узкотехнической терминологии,
то желательно обратить внимание слушателей на путаницу, кото-
рая нередко имеет место при использовании отдельных терминов.
Так, очень часто путают Совет Европы и Европейский совет, т.е.
одну из ведущих международных организаций Европейского конти-
нента (Совет Европы) с органом политического руководства Евро-
пейского союза (Европейский совет). Конечно, такое смешение по-
нятий недопустимо.
59
цессов на Европейском континенте. Совершенно очевидно, что об-
разование Европейских сообществ требовало и юридического офор-
мления, и структурирования, и определения сферы ведения, и за-
крепления целей и задач построения Сообществ и их функциониро-
вания, а равно создания определенных процедур, следование
которым необходимо для достижения поставленных целей и для раз-
решения коллизий и споров, особенно правового характера, кото-
рые возникали и возникают в процессе развития и углубления ин-
теграции. Следовательно, для того чтобы понять, что представляет
собой европейское право, каков его статус, каковы его суть и на-
значение, следует первоначально выяснить, что представляют со-
бой Европейские сообщества и Европейский союз, какова их пра-
вовая природа.
Все Европейские сообщества наделены правами юридического
лица, причем в договорах специально оговаривается, что они пользу-
ются правами юридического лица в максимально полном объеме.
Сообщества также наделяются широкой международной правосубъ-
ектностью и соответственно правом заключать международные до-
говоры и соглашения не только между собой, но и с третьими госу-
дарствами.
Остался нерешенным вопрос о юридической природе Европей-
ского союза, о чем учредительные договоры просто умалчивают.
Практика подтверждает, что хотя Союз пользуется несомненной
международной правосубъектностью, выступает стороной в меж-
дународных переговорах, участвует в заключении международных
соглашений, в частности, в переговорах по проблемам расширения
и последующего заключения соглашений о приеме новых членов,
которые ведутся фактически от имени Европейского союза, тем не
менее вопрос о его юридическом статусе остается открытым. Реше-
ние предлагает Конституция ЕС. Она предусматривает ликвидацию
системы опор Европейского союза и наделяет его статусом юриди-
ческого лица.
Квалификационные характеристики, присущие существующим
интеграционным образованиям, свидетельствуют об их бесспорно
оригинальном, своеобразном характере, о явных новеллах в меж-
дународно-правовой практике и опыте государственного строитель-
60
ства. В этом вопросе тем более необходимо разобраться, поскольку
многие специалисты по-прежнему рассматривают европейские ин-
теграционные образования как разновидность международной орга-
низации, хотя и признают, что они обладают некоторыми особыми,
или специфичными, признаками и чертами.
Безусловно, есть целый ряд признаков и свойств, которые по-
зволяют с той или иной степенью обоснованности говорить о при-
надлежности интеграционных объединений к классу международ-
ных организаций. Они образованы на основе учредительных дого-
воров, которые носят характер международно-правовых актов. И
даже если Суд ЕС рассматривает эти акты как конституционную
хартию Европейского союза, это не меняет того, что сами по себе
данные акты появились на свет в результате созыва международ-
ных конференций, проведения соответствующих переговоров и за-
ключения международных договоров. Однако только на этом осно-
вании делать вывод о том, что речь идет о международных организа-
циях, лишь отличающихся особенностями, не вполне корректно,
поскольку эти особенности и квалификационные характеристики
столь своеобразны, что практически ставят вопрос об исключении
интеграционных объединений из разряда обычных международных
организаций.
Действительно, в том, что касается Европейского сообщества и
Европейского союза нельзя не видеть, что создаваемые посредством
учредительных актов объединения наделяются определенной и впол-
не самостоятельной суверенной властью, своим собственным кру-
гом видения и компетенцией и обладают такими чертами, которые
свойственны не столько международной, сколько государственной
или квазигосударственной публичной организации. Отыскивая те
или иные признаки, можно обратить внимание на то, что в ЕС реа-
лизуются некоторые черты и свойства конфедеративного и даже
федеративного государственного образования, но это, в свою оче-
редь, тоже не дает оснований отнести ЕС и Евросоюз к разряду кон-
федераций или тем более федеративных государственных образо-
ваний.
Важно в данном случае не столько использовать уже готовые
штампы или формулы, сколько проследить, каковы по своей при-
61
роде эти особенности, в чем они находят свое проявление, что именно
они характеризуют. Европейские сообщества и Европейский союз
обладают своим исключительным кругом видения, в рамках кото-
рого любое правовое регулирование на уровне национальных госу-
дарств-членов возможно только в том случае, если данная область
общественных отношений не урегулирована нормами права ЕС.
Очевидно, что эта характеристика свойственна обычно федератив-
ным государствам. Тем не менее делать лишь на этом основании
вывод о том, что интеграционные образования суть федерация, так
же невозможно, как и отнесение их к международным организаци-
ям. Европейские интеграционные объединения обладают своей тер-
риторией, своим гражданством, хотя и в том и в другом случае они
являются производными от территории и гражданства государств-
членов. Это означает, что в рамках Европейского союза функцио-
нируют правовые институты, которых не знает ни одна междуна-
родная организация. Никто очевидно, даже если речь идет о самой
универсальной международной организации, какой является ООН,
не ставит юридический вопрос о территории ООН или о граждан-
стве ООН.
Европейское сообщество и Европейский союз обладают соб-
ственной системой институтов, наделенной правом издания нор-
мативно-правовых актов, обязательных для всех субъектов евро-
пейского права. Европейский парламент, номинально выступаю-
щий как представительный орган, формируется путем всеобщих
прямых выборов при тайном голосовании гражданами Европей-
ского союза.
Европейский союз располагает собственным бюджетом и соб-
ственными средствами его формирования, причем система собствен-
ных средств выстроена таким образом, чтобы обеспечить независи-
мость Сообществ и Союза от финансовых взносов государств-чле-
нов. В рамках ЕС создана самостоятельная валютная система.
В 12 государствах-членах Европейского союза введена в обраще-
ние своя собственная денежная единица — евро. Опыт функциони-
рования системы оказался в целом успешным и можно ожидать при-
соединения к ней и других членов Союза.
Европейское сообщество и Европейский союз обладают соб-
ственными правовыми установлениями, а субъектами европейско-
62
го права в отличие от международного выступают не только госу-
дарства или институты Союза, но и физические и юридические лица,
коих нормы европейского права наделяют правами и обязанностя-
ми. Все приведенные характеристики говорят о таком своеобразии
интеграционных объединений и их столь важных отличиях от типо-
вой международной организации, что в данном случае, очевидно,
будет правильнее и целесообразнее говорить об особой разновид-
ности, об особом юридическом феномене, о самостоятельном клас-
се организаций международного сотрудничества, коими выступают
интеграционные объединения, сочетающие определенные черты
международной и квазигосударственной организации, отличающейся
самобытностью и самостоятельностью.
63
При подходе к вопросу о характеристике европейского права
необходимо принять во внимание и позицию самого Европейского
союза. Этот подход к проблеме был разработан и сформулирован
прежде всего в решениях Суда Европейских сообществ. В целой
серии дел, среди которых можно выделить такие, как дело Ван Генд,
дело Коста, дело Франкович, дело Сименталь, и в ряде иных ре-
шений Суд весьма четко ответил на вопрос о том, является ли право
Европейских сообществ частью международного права или само-
стоятельной правой системой. Уже в первом из названных реше-
ний, опираясь на четкую аргументацию и, в частности, на харак-
тер созданных интеграционных объединений и их природу, Суд при-
ходит к выводу, что право Европейских сообществ нельзя
идентифицировать ни с национальным правом государств-членов,
ни с международным правопорядком. В своих решениях он под-
тверждает, что это самостоятельная правовая система, существо-
вание которой обусловлено наделением Сообщества суверенной
властью и созданием институтов по ее реализации. В подтвержде-
ние особой природы Европейского сообщества и права ЕС в ре-
шении по делу Ван Генд записано: «...Государства-члены призна-
ют право Сообщества источником, к которому их граждане могут
обращаться в таких (национальных. — Л.Э.) судах». Из этого сле-
довал вывод: Сообщество представляет собой новый международ-
ный правопорядок, в пользу которого государства ограничили свои
суверенные права в определенных областях и субъектами которо-
го являются не только государства-члены, но и их граждане. Еще
более определенно по этому вопросу высказался Суд в последую-
щих своих решениях. Так, в деле Коста записано, например, что «в
отличие от обычных международных договоров Договор ЕС создал
свою собственную самостоятельную правовую систему...» Еще об-
стоятельнее аргументирует определение Суд в своих последующих
решениях.
Конечно, позицию Суда Европейских сообществ можно оспа-
ривать на научном уровне. Тем не менее нельзя игнорировать тот
факт, что это официальная позиция Европейских сообществ и Ев-
ропейского союза, а концепция, сформулированная Судом ЕС, по-
лучила признание и поддержку всех государств-членов. Больше того,
основные квалификационные принципы права ЕС, определяющие
64
соотношение этой системы с национальным правом государств-чле-
нов, получили официальное подтверждение в основополагающих
актах Европейских сообществ и Европейского союза. Так, в прото-
коле о применении принципов субсидиарности и пропорционально-
сти, который был одобрен при подписании Амстердамского догово-
ра и приложен к договору, учреждающему Европейское сообщество,
записано: «...При применении принципов субсидиарности и пропор-
циональности уважаются общие положения и цели Договора, осо-
бенно в том, что касается полного сохранения достижений Сооб-
щества и поддержания баланса между институтами; при этом не
затрагиваются развиваемые Судом принципы, касающиеся соотно-
шения национального права и права Сообщества (подчеркнуто
мною. — Л.Э.), а также учитываются статья F(4) Договора о Евро-
пейском союзе, согласно которой «Союз обеспечивает себя сред-
ствами, необходимыми для достижений его целей и успешного про-
ведения его политики».
Таким образом, позиция, занимаемая Европейским союзом и
государствами-членами относительно статуса права ЕС, носит со-
вершенно четкий и ясный характер. По этому поводу, как известно,
никаких официальных демаршей со стороны третьих государств,
оспаривающих статус права ЕС, не было.
Конечно, на доктринальном уровне, в научном плане позиция,
занятая Судом ЕС и поддержанная Европейским союзом в лице его
институтов, может не совпадать с позицией исследователей. В кон-
це концов, одна из задач науки — это анализировать и ставить под
сомнение существующие гипотезы, точки зрения и концепции. По-
этому помимо констатации официальной позиции необходимо так-
же рассмотреть основные квалификационные признаки европей-
ского права или права Европейских сообществ, для того чтобы
установить, отличаются ли они от общепринятого международно-
правового порядка и квалификационных признаков общего между-
народного права. Отдельно ставить вопрос об отличии европейско-
го права от национального права государств-членов, очевидно, нет
необходимости, поскольку никто, как правило, не оспаривает раз-
личную правовую природу национального права государств-членов
и права ЕС. Тем не менее можно сразу же заметить, что и по поряд-
ку формирования правовых норм, по кругу их действия, субъектам
65
европейского права имеет место безусловное отличие права ЕС от
национального права государств-членов. Кроме того, право ЕС за-
нимает иерархически более высокую ступень по отношению к пра-
ву государств-членов, и в случае коллизии соответствующих право-
вых норм она решается по общему правилу в пользу нормы евро-
пейского права.
Однако нельзя не видеть, что европейское право имеет свой соб-
ственный объект регулирования — европейские интеграционные
объединения, свой предмет — общественные отношения, вызван-
ные к жизни и связанные с развитием европейской интеграции, свою
систему права, объединяющую целый ряд отраслей европейского
права. Наконец, по ряду основополагающих параметров оно авто-
номно и самобытно. Рассмотрим их подробнее.
66
щите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., подпи-
санной в Риме, и как они вытекают из общих конституционных тра-
диций государств-членов. Смешивать общие принципы европей-
ского права и принципы, характеризующие отношения европей-
ского права и национального права государств-членов ЕС, не
вполне правильно. Конечно, сам термин «принципы», на которых
основаны отношения двух разнопорядковых правовых систем,
вполне может быть использован, и в этом случае он практически
равнозначен тем самым квалификационным началам, которые и
составляют основные признаки, характеризующие право Европей-
ских сообществ. Однако смешивать понятия «общие принципы ев-
ропейского права» и «принципы, определяющие взаимоотноше-
ния этого права с национальным правом государств-членов» было
бы неверно.
К числу общих принципов европейского права или принципов,
определяющих соотношение европейского права и национально-
го права государств-членов, иногда относят также принципы про-
порциональности и субсидиарности. Думается, что это тоже не
вполне точная оценка их места и роли. Согласно принципу про-
порциональности «действия Сообщества не должны выходить за
пределы того, что необходимо для достижения целей договора» (в
данном случае речь идет о Договоре о ЕС). Субсидиарность опре-
деляется в упомянутом Договоре как динамичная концепция, ко-
торая дает возможность в соответствии с необходимыми обстоя-
тельствами расширять деятельность Сообщества в пределах его
полномочий и, напротив, ограничивать или прерывать ее в том
случае, если действия Сообщества уже не являются оправданны-
ми. Конечно, принцип пропорциональности в определенной сте-
пени воздействует на характер и структуру права. Речь, однако,
идет о применении этого принципа к деятельности институтов Ев-
ропейских сообществ, которые в силу данного принципа не долж-
ны выходить за пределы своей компетенции и действовать в инте-
ресах и целях реализации задач, которые стоят перед Сообществом
и Союзом и закреплены в соответствующих учредительных дого-
ворах и последующих нормативно-правовых актах. Что касается
принципа субсидиардности, то вполне очевидно, что он не прило-
67
жим к праву ЕС или, во всяком случае, к той сфере общественных
отношений и деятельности, являющихся исключительной компе-
тенцией Европейских сообществ. Это положение записано прямо
и недвусмысленно в учредительных актах ЕС. Они подтверждают,
что принцип субсидиарности не подлежит применению в сфере
исключительного ведения Европейских сообществ. Эта формула
вполне понятна и очевидна, поскольку данная область обществен-
ных отношений регулируется нормами права Сообществ и только
в их отсутствие может регулироваться нормами национального
права государств-членов. В связи с имевшими место предложени-
ями распространить этот принцип на деятельность Суда ЕС по-
следний совершенно недвусмысленно определил его как не при-
ложимый к своей деятельности. Была решительно отвергнута им
и попытка установить, что решение спора на уровне Суда ЕС или
национального судебного органа должно иметь место на основе це-
лесообразности и выявления большей эффективности, в частно-
сти, было указано, что отсутствие четких критериев в этой облас-
ти и решение вопроса на основе целесообразности приведут к пол-
ному отсутствию правовой стабильности и безопасности. В
результате ослабнут правовые гарантии осуществления европей-
ского права, что не только не повысит эффективность деятельнос-
ти Европейских сообществ и Европейского союза, но, напротив,
нанесет серьезный удар по самим принципам интеграции и едино-
образному пониманию и применению европейского права. Соот-
ветственно, отнюдь не отрицая значение и важность принципов
субсидиарности и пропорциональности, их будет правильнее от-
нести не к принципам права, а к принципам организации и дея-
тельности институтов и органов Европейских сообществ и Евро-
пейского союза. Рассмотрим каждый из квалификационных прин-
ципов права ЕС более подробно.
Верховенство европейского права. Этот принцип был заим-
ствован европейским правом из арсенала общего международного
права. Безусловно, верховенство норм международного права по
сравнению с нормами национального права относится к числу об-
щепризнанных принципов. Тем не менее следует напомнить, что
национальная практика государств-членов в этой области далеко не
единообразна.
68
Концепция примата норм, принадлежащих к более высокому в
иерархическом плане уровню, или правопорядку, получила практи-
чески мировое признание. Однако в рамках Европейских сообществ
и Европейского союза она претерпела определенную трансформа-
цию. Несколько изменены концептуальные основы, на которых по-
коится принцип верховенства права ЕС и практика применения этого
принципа. Вот почему принцип верховенства права ЕС может слу-
жить одним из квалификационных признаков, характеризующих
юридическую природу данной правовой системы.
В государствах-членах ЕС используются различные по своей
природе начала, на которых основывается применение норм меж-
дународного права на национальном уровне. Это всем известные
монистическая и дуалистическая концепции. Согласно первой дей-
ствие мер международного права не требует специальных норм по
имплементации, если это не предполагает само содержание право-
вого акта и условия его применения. На уровне ряда государств-
членов ЕС (Великобритания, Италия и др.) принята дуалистичес-
кая система, в соответствии с которой нормы международного пра-
ва, включая нормы подписанных и ратифицированных данным
государством международных договоров, не подлежат применению,
если они не введены в действие национальными актами имплемен-
тации. На уровне Европейских сообществ подобный двойственный
подход полностью исключается. Все государства, входящие в состав
Европейских сообществ, полностью и безоговорочно признают вер-
ховенство права ЕС. В 1972 г., когда решался, в частности, вопрос
о вступлении Великобритании в состав ЕС, в этой стране был при-
нят специальный акт, известный как Акт о Европейских сообще-
ствах 1972 г., согласно которому все нормы права Сообществ, как
принятые до вступления Великобритании в Сообщество, так и во
время и после вступления в Сообщество, будут иметь прямое дей-
ствие на территории этой страны и обладать верховенством по от-
ношению к нормам национального права. Применительно к Вели-
кобритании это означало отход от тех принципов неписаного кон-
ституционного права, которых Великобритания придерживалась на
протяжении столетий. Верховенство парламента и верховенство
закона, принятого парламентом, уступили в какой-то степени мес-
то признанию верховенства норм европейского права. Правда, по
69
мнению профессора Хартли, ситуация не претерпела существенных
изменений, поскольку Британский парламент остался хозяином по-
ложения и может принять решение о выходе из состава Сообще-
ства.
Принцип верховенства права Сообществ утвердился далеко не
сразу. Национальные судебные органы ряда государств на началь-
ном этапе старались ограничить его значение и применимость. Так,
Конституционный суд ФРГ, Государственный совет Франции пы-
тались оговорить собственное право судить о применимости норм
права ЕС, особенно в тех случаях, когда они в какой-то мере за-
трагивают права и свободы, гарантированные национальными кон-
ституциями. В Италии Конституционный суд пытался отстоять точ-
ку зрения, согласно которой нормы права Сообществ могут быть
подчинены в процессуальном плане предварительному решению
высшего судебного органа страны. Однако постепенно все выдви-
гавшиеся оговорки и возражения в конечном итоге были сняты.
Суд ЕС в своих решениях подчеркнул, что при защите основных
прав и свобод он исходит из конституционных традиций государств-
членов ЕС. В том, что касается коллизии между нормой европейс-
кого права и конституционной нормой государства-члена, решаю-
щее значение имеет норма права Сообществ. В двух делах против
Итальянской Республики Суд ЕС указал, что норма права, создан-
ная на основе учредительного договора, должным образом подпи-
санного, ратифицированного и введенного в действие государ-
ством-членом ЕС, всегда должна иметь преимущественное значе-
ние по сравнению с национальной нормой права, ибо в противном
случае не будут иметь место ни единство правовой системы Сооб-
щества, ни практики его применения, что ставит под угрозу и со-
мнение сам статус и Сообщества, и европейского права. В одном
из своих первых решений (дело Коста против Энел), рассмотрен-
ном в преюдициальном порядке, Суд ЕС, в частности, постановил:
«...Проистекающее из автономных источников право, порожден-
ное Договором ЕЭС, не может вследствие своей особой и изна-
чальной природы быть оспорено каким бы то ни было внутренним
правовым актом без того, чтобы не ликвидировать статус права
Сообщества и не поставить под сомнение правовую основу самого
Сообщества».
70
Совершенно однозначно высказался Суд ЕС и по вопросу о кол-
лизии нормы европейского и национального права государств-чле-
нов в связи с попытками некоторых национальных судебных орга-
нов сослаться на положение о том, что принятый позднее право-
вой акт может ограничить или устранить действие первоначально
принятого акта независимо от разницы в уровнях принятия. В ре-
шении по делу Симменталь Суд записал: «...В соответствии с прин-
ципом верховенства права Сообщества взаимосвязь между поло-
жениями Договора и прямо применимыми нормами институтов
Сообщества, с одной стороны, и положениями национального пра-
ва государств-членов Сообщества — с другой, такова, что эти по-
ложения и акты своим вступлением в силу не только автоматичес-
ки делают неприменимым любое противоречащее положение дей-
ствующего национального права, но также — поскольку они
являются неотъемлемой частью правопорядка государств-членов
и обладают верховенством на территории каждого из государств-
членов Сообщества — делают невозможным принятие новых на-
циональных законодательных актов в той мере, в какой они несов-
местимы с положениями права Сообщества». Показательно, что
в решениях Суда ЕС, как в процитированных, так и многих других,
указывается на взаимосвязь принципа верховенства с принципом
прямого действия и интегрированности норм права ЕС в нацио-
нальные правовые системы.
Прямое действие норм европейского права. Важнейшим ква-
лификационным признаком права Сообществ, характеризующим его
отношения с национальными системами права, является принцип
его прямого действия (прямого применения). В определенной мере
наличие такого принципа зафиксировано в самих учредительных
договорах. Согласно ст. 249 Договора о Сообществе устанавлива-
ется прямое действие регламентов, которые являются одним из глав-
ных источников вторичного права ЕС. Однако в учредительном до-
говоре ничего не говорится о прямом действии норм самого Дого-
вора, а равно иных, помимо регламента, актов вторичного права.
Только последующая практика Суда ЕС позволила решить вопрос о
прямом действии норм учредительных договоров (частично это при-
сутствует уже в деле Ван Генд) и такой разновидности источников
коммунитарного права, как директива.
71
Конечно, в том, что касается признания этого принципа, мож-
но отметить довольно серьезные столкновения различных право-
вых подходов, постепенную эволюцию позиций Суда, который в
конечном итоге пришел к признанию принципа верховенства пра-
ва Сообществ в сочетании с принципом прямого действия и отнес
их оба к числу взаимосвязанных и безусловных, характеризующих
коммунитарное право. В уже упомянутом деле Симменталь запи-
сано, что нормы права Сообществ являются непосредственным
источником прав и обязанностей для всех, на кого они распрост-
раняются, будь то государства-члены Сообщества или частные
лица сторонами в правовых отношениях, регулируемых правом
Сообщества. В решениях Суда ЕС и в специальной литературе
обращается внимание на два момента, характеризующих содержа-
ние принципа прямого действия: во-первых, нормы прямого дей-
ствия — это положения, которые напрямую и непосредственно по-
рождают права и обязанности субъектов европейского права,
включая частные физические и юридические лица; во-вторых, пря-
мое действие предполагает всеобъемлющее и единообразное при-
менение норм права ЕС всеми государствами-членами Европей-
ских сообществ.
В реализации принципа прямого действия, безусловно, суще-
ствует довольно много нюансов, которые связаны и с условиями
применения, и с характером нормы, и с рядом других обстоятельств,
но в целом их прямое действие не обусловлено актами имплемента-
ции: они напрямую порождают права и обязанности для всех субъек-
тов права, которым адресованы.
Интегрированность норм европейского права в национальные
правовые системы государств-членов. Обязательное исполнение
норм коммунитарного права во всех странах-членах Сообщества,
их обязательное применение национальными властями и нацио-
нальными судебными органами, следование этим правилам со сто-
роны частных лиц обусловлены в немалой степени тем, что нормы
этой правовой системы рассматриваются как автоматически интег-
рированные в национальные системы права. Поскольку действует
принцип верховенства, то это неизбежно означает, что в случае кол-
лизии подлежат применению нормы права, имеющие своим источ-
ником интеграционные акты.
72
Суд ЕС неоднократно подчеркивает в своих решениях интегри-
рованность коммунитарного права в национальные правовые сис-
темы и вытекающие отсюда правовые последствия. В известном
решении по делу Франкович и других от 19 ноября 1991 г. была под-
черкнута важность и специфика интегрированности норм права
Сообществ: «Необходимо прежде всего напомнить, что Договор
ЕЭС создал собственную, интегрированную в правовые системы
государств-членов правовую систему, которая обязательна для их
судебных учреждений и субъектами которой выступают не только
государства-члены, но также и частные лица, находящиеся под их
юрисдикцией». Как видно из приведенного текста, отталкиваясь от
положения о самостоятельности коммунитарной правовой системы,
Суд определил, что она является одновременно интегрированной в
национальные правовые системы государств-членов. Отсюда вы-
текают и совершенно определенные правовые обязательства для
всех субъектов права ЕС. Естественно, что в решении, адресован-
ном национальному судебному органу, запросившему разъяснение
в преюдициальном порядке, Суд ЕС в первую очередь подчеркнул
обязательность коммунитарного права для национальных судебных
учреждений. Однако в том же решении Суд указывает, что эта обя-
зательность норм права распространяется и на государства-члены,
и на все частные лица, находящиеся под их юрисдикцией. Формула-
обязательность для государств-членов не может толковаться ина-
че, как обязанность всех государственных институтов и должност-
ных лиц, т.е. всей национальной администрации в целом, строго сле-
довать предписаниям европейского права. Точно так же Суд
определяет, что интегрированность в национальные правовые сис-
темы приводит к обязательности соответствующих норм права для
частных лиц, находящихся под юрисдикцией государств-членов. На-
конец, такого рода нормы, хотя, очевидно, интегрированность в дан-
ном случае не имеет столь существенного значения, обязательны и
для институтов Сообщества. В решении по делу Франкович и дру-
гих Суд ЕС, делая особый акцент на защите прав частных лиц, на-
поминает, «что, как это вытекает из неизменной практики Суда ЕС,
национальные судебные учреждения обязаны, в пределах своей
юрисдикции, применять право ЕС; обеспечивать максимальную
73
эффективность его норм и защищать права, которыми оно наделяет
частных лиц».
Приведенные положения совершенно четко и недвусмыслен-
но свидетельствуют о том, что одно из главных направлений и ус-
ловий эффективности права Сообществ связано с установлением
такого порядка, при котором создаются максимально благоприят-
ные правовые условия защиты прав и интересов частных физи-
ческих и юридических лиц. В сочетании с принципами верховен-
ства и прямого действия они обеспечивают высокоэффективную
защиту прав частных лиц, основанных на праве Сообществ, кото-
рая имеет место или должна иметь место независимо от позиции,
занимаемой по тому или иному вопросу властями государства-чле-
на ЕС. Подобная ситуация, в частности, находит выражение в ус-
тановлении системы возмещения ущерба, причиненного неправо-
мерным применением (или неприменением) нормы права Сооб-
ществ в тех случаях, когда она подлежала применению в силу
прямого действия и интегрированности норм права Сообществ в
национальную систему права.
Сравнение доминирующей практики применения коммунитар-
ного права с практикой международно-правовой подтверждает, что
речь идет о принципиально отличном положении дел. Если норма
международного права адресуется прежде всего национальному го-
сударству, которое принимает (или не принимает) меры по их пра-
вовой реализации, то в том, что касается европейского права, ди-
леммы применения или неприменения быть не должно, а примене-
ние вменено в обязанность национальным властям и прежде всего
судам государств-членов. Любое уклонение от соблюдения такого
рода требования влечет за собой неисполнение обязательств по уч-
редительным договорам и является основанием для вчинения иска
о неисполнении обязательств, направленного против государства-
нарушителя.
Юрисдикционная защита европейского права. Нормы права
Сообщества обязательны для всех субъектов европейского права.
Суд ЕС, будучи институтом Европейских сообществ и Европейс-
кого союза, призван обеспечить единообразное понимание и при-
менение европейского права всеми государствами-членами и ин-
ститутами. Сама возможность единообразного понимания и при-
74
менения европейского права не может иметь место, если оно не
обеспечено юрисдикционной защитой, если оно не делает ничтож-
ным любые противоречащие ему акты национального права. «Лю-
бое признание того, что национальные законодательные акты,
вторгающиеся в сферу, в которой Сообщество осуществляет свое
законодательное полномочие, или иным образом несовместимые
с положениями права Сообщества, имеют какое-либо законное
действие, было бы равносильно отрицанию эффективности обя-
зательств, безусловно и окончательно принятых государствами-
членами Сообщества в соответствии с Договором, и поставило бы
под угрозу сами основы Сообщества».
Наличие юрисдикционной защиты не является какой-то новел-
лой, свойственной европейскому праву, поскольку такая защита
уже имеет место в рамках международного права. Главное отли-
чие заключается в том, что в рамках международного права осу-
ществление судебной защиты обусловлено по общему правилу —
и это особенно важно — согласием государств, участвующих в
споре, на рассмотрение данного спора данным судебным или ар-
битражным учреждением. Практически не создан и достаточно
эффективный механизм реализации принятых подобными судеб-
ными органами решений. В рамках Европейских сообществ поло-
жение иное. Любое деяние, осуществленное в противоречии с дей-
ствующим европейским правом, служит основанием для вчинения
иска против государства-нарушителя. В тех случаях, когда речь
идет о неисполнении обязательств государствами-членами, о без-
действии институтов Европейских сообществ или при оспарива-
нии законности принятых Европейскими сообществами актов, та-
кого рода иски могут вчиняться и рассматриваться непосредственно
Судом ЕС или Судом первой инстанции. В тех случаях, когда речь
идет о причинении вреда, вызванного применением нормы евро-
пейского права, или ее неправомерным применением, или непри-
менением, породившими причинение ущерба частным лицам, со-
ответствующие иски вчиняются в национальных судебных учреж-
дениях. Национальный суд не вправе отказать в рассмотрении
такого иска только потому, что он основан на норме права Сооб-
ществ. Больше того, национальный суд при рассмотрении такого
рода дела должен обеспечить уровень процессуальной защиты ист-
75
цу, ни в чем не уступающий требованиям национального процес-
суального права, используемым при вчинении иска на основе норм
национального права. В тех случаях, когда национальный суд со-
мневается в законности подлежащей применению нормы права Со-
обществ или не уверен в ее правильном истолковании, он может
запросить Суд ЕС о вынесении соответствующего определения. В
этом случае рассмотрение дела по основному иску приостанавли-
вается до момента получения решения Суда ЕС и возобновляется
после его получения. Следует иметь в виду, что Суд ЕС в этом слу-
чае не выступает в качестве некой вышестоящей инстанции, он не
выносит решения по существу рассматриваемого иска и его реше-
ние является обязательным только в той части запроса, который
направил национальный суд, и именно национальный суд выносит
окончательное решение по существу дела. Но при этом решение о
толковании или о правомерности (неправомерности) подлежаще-
го применению акта Европейского сообщества оспариванию не
подлежит и носит обязательный характер.
Таким образом, судебная защита, осуществляемая на основе
европейского права, носит сложный и комплексный характер. Ком-
понентами этой системы выступают не только судебные учрежде-
ния ЕС — Суд Европейских сообществ и Суд первой инстанции, —
но также, и возможно в большей степени, национальные судебные
учреждения государств-членов ЕС. Это, очевидно, дает основание
говорить о том, что судебная система, созданная в рамках Европей-
ских сообществ и Европейского союза, слагается как из судебных
учреждений ЕС, так и из национальных судебных учреждений госу-
дарств-членов в той части и в той степени, в какой они применяют
подлежащие исполнению на национальном уровне нормы права
Сообществ.
Взаимоотношения между двумя компонентами судебной систе-
мы характеризуются в этом случае не их соподчиненностью, а прин-
ципом сотрудничества. Решение, вынесенное национальным судеб-
ным органом и вступившее в законную силу, не подлежит обжало-
ванию в Суд ЕС. Отношения между Судом ЕС и национальным
судебным учреждением основаны на принципе сотрудничества, что
и находит свое выражение и закрепление в преюдициальной проце-
дуре. Ее использование дает возможность национальному суду во
76
всех случаях, когда возникает сомнение в толковании или законно-
сти подлежащего применению в деле акта ЕС, обратиться в Суд ЕС
и получить необходимые разъяснения. Показательно, что более по-
ловины всех дел, рассматриваемых в последние годы Судом ЕС, —
это дела косвенной юрисдикции, которые направляются нацио-
нальными судебными учреждениями. Подписанный в феврале
2001 г. Ниццский договор содержит целый ряд положений, обеспе-
чивающих совершенствование судебной структуры ЕС и повыше-
ние эффективности судопроизводства на уровне Сообществ. К это-
му Договору приложен и новый Устав Суда ЕС в качестве составной
части самого учредительного акта. Он предусматривает, в частно-
сти, весьма значительные перемены в осуществлении преюдициаль-
ной процедуры.
Дальнейшая реформа судебной системы ЕС, которая должна
приобрести трехзвенный характер и перераспределения юрисдик-
ции между ними, предусмотрена Конституцией ЕС.
Отмечая важность и значимость решений Суда ЕС, следует еще
раз подчеркнуть, что именно судебная практика позволила Европей-
скому сообществу сформулировать те основные квалификационные
принципы, которые характеризуют правовую систему ЕС, придают
ей оригинальный, автономный и самостоятельный характер.
77
тов, если не в силу формальных процессуальных признаков, то в
силу их сущностной важности, относят также договоры о присоеди-
нении и нек