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Publicado em Filosofia Política (Nova Série), volume 1, 1997 (seção “A

Reforma do Estado”, onde aparece também o artigo de L. C. Bresser Pereira,


“Cidadania e Res Publica: A Emergência dos Direitos Republicanos”)

O REPUBLICANO E O LIBERAL
Comentários ao artigo de L. C. Bresser Pereira

Fábio Wanderley Reis

Luiz Carlos Bresser Pereira produziu um ensaio de méritos evidentes,


marcado pela disposição atrevida de fazer avançar a discussão sobre a
cidadania e pela riqueza de leituras e de idéias. É duvidoso, porém, que
tenha equacionado os problemas de maneira adequada e proporcionado
respostas satisfatórias para as indagações envolvidas.

Um ponto certamente decisivo é que falta clareza com respeito à


própria noção de cidadania. Isso se aplica especialmente às relações que
manteriam nela as dimensões de direitos e de deveres, dada a importância de
tais relações para a concepção de direitos “públicos” ou “republicanos” que
ocupa lugar central na proposta de Bresser.

Deveres e direitos são respectivamente o foco de duas concepções de


cidadania que se contrapõem nitidamente na história do pensamento político
pelo menos desde Benjamin Constant: a concepção clássica ou “antiga” e a
“moderna”. Elas foram bem elaboradas, há alguns anos, em artigo de George
Armstrong Kelly que aparece entre as referências de Bresser.1

Na leitura de Kelly, que reformula a distinção em termos da


contraposição entre o “cívico” e o “civil”, a concepção “cívica” da cidadania
corresponderia sobretudo ao caso da pólis grega (certamente idealizada),
destacando os deveres do cidadão para com a coletividade e vendo o cidadão
por excelência como aquele distinguido pelo sentido de responsabilidade
pública e de virtude cívica. Já a concepção “civil” da cidadania seria a
concepção moderna, privatista e liberal, centrada na idéia dos direitos do
cidadão e vendo o cidadão por excelência como aquele capaz de se afirmar
1
George Armstrong Kelly, “Who Needs a Theory of Citizenship?”, Daedalus, outono de 1979
(vol. 108, no. 4 dos Proceedings of the American Academy of Arts and Sciences).

1
autonomamente e por si mesmo (isto é, com base nos recursos que controla
na esfera privada ou no mercado) perante os demais e em especial perante
um estado potencialmente despótico. Seria fácil mostrar como as discussões
contemporâneas sobre a cidadania e assuntos correlatos se encontram
marcadas pela ambivalência e a tensão introduzidas pelo apego simultâneo
aos valores correspondentes a cada uma dessas concepções: de um lado, os
valores expressos na idéia da cidadania como autonomia e afirmação de si, a
qual contém, entretanto, a contrapartida de sua afinidade com o privatismo e
o egoísmo; de outro lado, os valores expressos no substrato solidarista e
altruísta da cidadania como civismo, traduzindo-se concretamente, em
nossos dias, sobretudo na dimensão social da cidadania que T. H. Marshall
vinculou com o status determinado pela participação igualitária na
comunidade, por contraste com as prestações e contraprestações do mercado
– mas que tem, por sua vez, a contraface da dependência que se liga com a
proteção e a assistência trazidas pelo estado como instrumento da
comunidade solidária. As discussões correntes do tema da cidadania,
especialmente na literatura voltada para as políticas sociais do estado,
tendem a oscilar, de maneira inconsistente e às vezes abertamente
desfrutável em sua insensibilidade às dificuldades, entre a afirmação da
cidadania como autonomia e conquista e a afirmação simultânea da
solidariedade e do altruísmo que se teria com a assistência prestada a todos.2

O texto de Bresser tampouco chega a situar-se de maneira clara e


consistente diante dos problemas que daí surgem. A questão das relações
entre as duas dimensões é explicitamente tomada, é certo, em particular em
determinada passagem da seção sobre “O Público e o Privado” em que Kelly
e eu próprio somos citados. Mas insiste-se aí em traduzir tal questão em
termos da contraposição entre direitos civis e direitos cívicos, e dos direitos
cívicos se diz confusamente que eles “envolvem a idéia de deveres do
cidadão” (minha ênfase). Naturalmente, o estabelecimento de qualquer
direito para alguém supõe o estabelecimento correspondente de deveres para
alguém mais, mas essa proposição de validez genérica não poderia servir de
2
A ilustração talvez mais exemplar das confusões a respeito se tem com Maria Victoria
Benevides, A Cidadania Ativa (São Paulo: Editora Ática, 1991), onde por um lado se recusa a
concepção paternalista (e solidarista) de cidadania, que redundaria na cidadania passiva, quando o
que se quer é a cidadania “ativa”, mas por outro lado se refuga também a cidadania liberal, das
práticas individualistas e do “cada um por si”. Discussão mais detida de tais confusões, com
referência a trabalhos sobre políticas sociais de Wanderley Guilherme dos Santos e outros
cientistas sociais brasileiros e estrangeiros, pode ser encontrada em Fábio W. Reis, “Cidadania
Democrática, Corporativismo e Política Social no Brasil”, em Sônia Draibe e outros, Para a
Década de 90: Prioridades e Perspectivas de Políticas Públicas (Brasília: IPEA/IPLAN, 1989),
vol. 4.

2
critério para a distinção entre diferentes tipos de direitos. Além disso, a
confusão subsiste na maneira desatenta em que Bresser mescla os
fundamentos da distinção de Kelly com os da conhecida tipologia de
Marshall entre direitos “civis”, “políticos” e “sociais”, destacando o caráter
“negativo” dos direitos civis (“que a liberdade e a propriedade do cidadão
não sejam feridas”), por contraste com a necessidade de ação “positiva” do
estado que caracterizaria os demais direitos, quer se trate dos direitos
políticos, sociais ou dos “públicos” ou “republicanos”.

Isso certamente não ajuda a que se possa entender com precisão o


significado da noção de direitos públicos. Do ponto de vista da distinção de
Kelly entre o civil e o cívico, o fato de que haja ação positiva do estado é
inteiramente irrelevante. Na verdade, Kelly, convergindo com idéias que se
encontram também em Habermas, aponta na ação social do estado e no
welfare state a deterioração privatista e clientelista do ideal clássico de
cidadania, com o estado surgindo aos olhos de muitos como o mero agente
da promoção dos direitos – agora sociais – de cada qual. Os fenômenos em
que se expressa essa deterioração corresponderiam claramente à esfera do
“civil”, sendo designados por Kelly como o “civil II”, em paralelo com o
“civil I” da afirmação dos direitos liberais, ambos contrastados com o
“cívico I” da inserção virtuosa na pólis clássica e o “cívico II” da adesão
patriótica ao estado-nação moderno.

Em vez de ação ou passividade do estado, a variável correspondente


ao retraimento privatista ou, ao contrário, à participação política dos
próprios cidadãos pareceria sem dúvida importante para os propósitos de
Bresser. A tradição republicana, à qual nos remete diretamente a designação
alternativa que Bresser acolhe para os direitos “públicos” por sugestão de
Guillermo O’Donnell, destaca justamente o envolvimento público dos
cidadãos. Mas nessa tradição o envolvimento público é associado com a
virtude cívica e com o desempenho das responsabilidades por referência às
quais se concebe a cidadania autêntica. Como ajustar tal perspectiva, porém,
com a redefinição que dela faz Bresser em termos de direitos? Essa
redefinição acaba por encerrar uma espécie de tradução privatista da própria
idéia de “público”, sendo mais afim a uma tradição propriamente liberal do
que à clássica e republicana -- apesar da leitura negativa que faz Bresser do
ideário liberal em algumas passagens do texto.

É claro, nada nos impede de falar de direito à participação. Mas não se


vê em que sentido se trataria aqui de um direito “público”, em contraposição

3
ao direito supostamente “político” ao sufrágio (que aliás é também ele,
patentemente, direito à participação) ou ao direito “social” à assistência por
parte do estado.

Mas, ademais da alusão equívoca à questão da participação, as


análises de Bresser têm claramente um referencial distintivo quando
confrontadas com as discussões usuais do tema dos direitos e da cidadania:
trata-se da expansão patrimonial do estado em nossos dias, que pode ser
vista como tornando mais agudo o problema envolvido no risco de eventual
apropriação privada do estado, já que haveria maiores recursos públicos a
serem apropriados privadamente e provavelmente oportunidades mais
numerosas de apropriação privada de patrimônio público.

Aparentemente, há duas maneiras de se conceber a apropriação


privada ou privatizante do estado, ambas consideradas explicitamente por
Bresser. A primeira delas é o controle político do aparelho do estado como
tal por um grupo ou outro, assegurando o usufruto dos recursos de que o
estado dispõe. A esse respeito, Bresser fala de oligarquia e de autoritarismo.
Apesar de que “autoritarismo” seja por certo uma designação de maior
alcance, aplicando-se com mais propriedade às situações em que temos a
expansão patrimonial do estado mencionada há pouco, é inequívoco o
sentido em que as duas categorias indicam situações afins do ponto de vista
do controle privado de recursos do estado. Mas Bresser pretende que aí não
se trata de ameaça a direitos públicos ou republicanos: aquilo que um estado
autoritário ou oligárquico ameaça é descrito como sendo os direitos civis e
políticos, em contraste intencional e explícito com os direitos públicos ou
republicanos, vistos como ameaçados pelos “aproveitadores ou
privatizadores da res publica”. Bresser simplesmente escolhe ignorar a óbvia
privatização da res publica que se tem no autoritarismo e na oligarquia para
efeito de sua caracterização dos direitos públicos.

Isso nos deixa com a outra maneira de se conceber a apropriação


privada do patrimônio público: a corrupção pura e simples, onde, sem que se
chegue a ter o controle privado do estado como tal, haveria práticas mais ou
menos difundidas que redundam na apropriação privada de recursos públicos
(incluindo coisas como a sonegação fiscal e o nepotismo, que Bresser
prefere tomar como se fossem diferentes da corrupção). Minha impressão é
que, examinado o assunto com atenção, o resíduo consistente das idéias de
Bresser a respeito dos direitos públicos se refere, com efeito, à idéia de
corrupção. Mas ele não parece satisfeito com restringir a noção de direitos

4
públicos à mera idéia de corrupção, e procura complicar o assunto. É certo
que haveria algo de insatisfatório na tentativa de definir direito público ou
republicano como direito contra a corrupção: se é difícil perceber, como
vimos acima, em que sentido seria distintivamente “público” ou
“republicano” (e não meramente político) o direito de cada um à
participação política, com mais razão será problemático pretender uma
peculiar característica “pública” para o meu direito de que os outros não
roubem do estado – e o próprio Bresser (nota 11 do texto, por exemplo)
designa como direitos civis os direitos de cidadãos, empresas e do próprio
estado contra a ação criminosa, vinculando-os ao Direito Penal.

Contudo, se a identificação entre repúdio à corrupção e direitos


públicos parece problemática, as complicações introduzidas por Bresser
estão longe de resultar em alternativa mais aceitável. Na seção “Direito à
Coisa Pública”, ele procura levar a idéia de direitos públicos ou republicanos
além da corrupção, tomando esta última como uma forma entre outras de
violência contra o direito à res publica. As outras formas de violência
consideradas podem ser reunidas em duas grandes categorias.

Na primeira delas temos as “ações judiciais injustas ou infundadas


contra o estado”. Bresser fala aqui de “indenizações absurdas”, “vantagens
indevidas” etc., obtidas na Justiça “por indivíduos privados e por
funcionários”, apontando os prejuízos acarretados para o Tesouro e
denunciando no sistema jurídico brasileiro um “viés liberal antiestatal”. Ora,
a distorção que caracteriza essa perspectiva me parece patente – e seria fácil
apontar nela, simetricamente ao que pretende Bresser, um viés autoritário ou
talvez tecnocrático, distinguido por problemática presunção em favor do
Executivo que é mesmo contraditória com a idéia de criar direitos novos ou
afirmá-los de maneira mais consequente na sociedade brasileira. Pois tais
direitos só o serão efetivamente na medida em que estejam garantidos por
um poder judiciário autônomo e eficaz. Naturalmente, cabe falar de
distorções (incluindo a corrupção...) e da necessidade de reformas a respeito
do sistema judiciário brasileiro tal como existe e funciona na atualidade,
assim como da necessidade de reforma da própria legislação brasileira em
áreas diversas que se mostram relevantes para o bom funcionamento do
estado. Isso de forma alguma autoriza, entretanto, a visão negativa que
Bresser transmite de um poder judiciário que, atento à legislação existente,
com frequência sustenta os interesses de pessoas físicas ou jurídicas privadas
contra os interesses e desígnios do próprio estado. Surge aqui talvez, na
verdade, a pior face, propriamente jacobina e antiliberal, da tradição

5
republicana que Bresser reclama, não obstante a maneira algo esquizofrênica
em que essa face se relaciona em seu texto com a da tradição privatista e
liberal inclinada a promover os “direitos” em detrimento da virtude cívica.

A segunda categoria corresponde a um sortido conjunto de violências


contra a coisa pública, designadas como “modernas” por Bresser. Um
subconjunto desta categoria, considerado em primeiro lugar, corresponde ao
que é visto como as transferências “indevidas” a “capitalistas”, à “classe
média” e aos “funcionários”. Nessa listagem faltam apenas os representantes
dos estratos socioeconômicos menos favorecidos (os trabalhadores e as
camadas propriamente destituídas ou marginais), o que sugere que o caráter
“indevido” das transferências em questão talvez tenha a ver com o fato de
que elas beneficiam setores cuja situação já é de saída melhor em
comparação com a dos demais. Essa posição, porém, condenaria Bresser a
um distributivismo à outrance e de impossível sustentação. Tal
distributivismo não teria respaldo, por exemplo, nas análises de um John
Rawls a respeito da justiça social, onde a ação do estado que aumente a
desigualdade se justificaria se redundasse em melhorar, em termos
absolutos, a sorte dos menos favorecidos.

Mas o segundo subconjunto de violências “modernas” contra a coisa


pública desautoriza essa interpretação do significado de “indevido”. Pois
Bresser fala aí das transferências e renúncias fiscais em nome de políticas
distributivistas, além da promoção do desenvolvimento econômico.
Naturalmente, não é concebível que Bresser seja contra toda e qualquer
transferência, mesmo as de significado desenvolvimentista e socialmente
redistributivo, e a questão crucial é, portanto, justamente a de saber o que é
que torna certas transferências “indevidas”. Não resta senão uma resposta: o
fato de envolverem ou evidenciarem... corrupção. Damo-nos conta, ao cabo,
de que é efetivamente disso que se trata, não obstante os problemas
apontados na assimilação dos direitos públicos, como direitos supostamente
especiais e novos, ao mero repúdio à corrupção.

O que há de confuso nos esforços de Bresser me parece ligar-se com a


reduzida disposição de investir no esclarecimento dos postulados analíticos e
doutrinários sobre os quais a discussão se assenta. Creio que isso fica bem
claro no ânimo exibido a respeito da literatura da escolha racional em certas
passagens do texto, onde os equívocos envolvidos assumem mesmo a forma
da patente incoerência de manifestações separadas por poucas páginas:
observe-se, por exemplo, na seção “O Público e o Privado”, a referência

6
crítica a Mancur Olson e à “descrença na possibilidade da ação coletiva”,
seguida pouco adiante, na seção “Os Direitos Republicanos e os Interesses
Difusos”, pelo reconhecimento de “como são limitadas as possibilidades da
ação coletiva”. A perspectiva de Bresser a respeito é apresentada em termos
doutrinários, assimilando a literatura em questão a “liberalismo”, e não se
dispõe a tratar de fazer justiça aos desafios e esforços analíticos envolvidos.
Na verdade, minha leitura é que a perspectiva de Bresser escamoteia o
problema crucial, que se pode expressar em termos de que o realismo
analítico é indispensável mesmo para se obter a promoção de valores
solidários, altruístas ou cívicos. Surgem aqui alguns temas complicados a
que se têm dedicado com proveito muitos dos diferenciados esforços
associados ao rótulo geral de “escolha racional” -- em particular a questão de
como obter institucionalização democrática sem que se tenha de depender da
reforma moral ou da “conversão” das pessoas. À parte a esquizofrenia
liberal-republicana que permeia o texto, Bresser me parece inclinado a dar
respostas algo idealistas a problemas básicos da análise política.