Síntesis Teórica

Apuntes para una historia del Estado Argentino

en el siglo XX – 2da parte

9. Contexto mundial de mediados de los 70s

a. El fin del ciclo de posguerra. Los años setenta traen aparejadas grandes
modificaciones al escenario vigente en las décadas previas. Desde principios de la
década, en los países centrales, los problemas del modelo estatal intervencionista
en lo económico (políticas "keynesianas") y garante del acceso fuera de mercado
por parte de sus ciudadanos a cierto piso de ingresos y servicios sociales (políticas
"de bienestar") comienzan a agravarse de modo alarmante.
• Se detiene el incremento de productividad de las economías centrales. El modelo
presentaba altos costos laborales y fiscales que se conjugaban con la expansión de
los mercados internos, una competencia encauzada por el planeamiento estatal y
un dinamismo industrial exportador apoyado activamente por las políticas públicas.
El constante incremento de la productividad industrial, que permitió un paralelo
incremento del consumo en los países más desarrollados, se sostuvo en la
adopción de sistemas de producción masiva "fordista" (taylorismo + mecanización)
que en la época antes señalada comenzaban a hallar su límite en cuanto a sus
posibilidades de incorporación de nuevas tecnologías, y todo incremento de
producción requería un aumento proporcional de la escala de producción1. Cambiar
el sistema de producción y organización (como se comenzó a poner en práctica en
la década siguiente) involucraba redefinir el objetivo del "pleno empleo" que
sustentaba el modelo y los altos salarios que permitían sostener el consumo
interno; por lo tanto las relaciones de fuerzas entre los distintos sectores
involucrados.
• A los costos fiscales del modelo se sumaba un alto presupuesto en
materia de defensa en el contexto de la llamada guerra fría. La excesiva
emisión monetaria por parte de EEUU que sirviera para financiar la guerra de
Vietnam expande la base monetaria del resto del mundo a causa del déficit
comercial de dicha potencia. Esto hace que se abandone el patrón oro en 1971
y se inicie un proceso inflacionario que duró toda la década.
• En 1973 el incremento de los precios del petróleo impacta directamente
sobre el conjunto del mundo industrializado, lo que acelera la crisis terminal del
modelo de posguerra. La función de producción de las empresas se ve
trastornada por la mayor incidencia de los precios de la energía y los ingresos
de los trabajadores se deterioran al compás del aumento de la inflación.
Desciende la producción y el consumo y se instala la recesión, que combinada
con la inflación se dió en llamar por entonces "estanflación".

b. Las salidas a la crisis. La red de compromisos que conformara al Estado K-B hizo
muy difícil ajustar la ecuación por el lado del "costo laboral". Comienzan a ser
cuestionados los costos fiscales de este modelo de desarrollo, y especialmente los de
las políticas de bienestar. En este contexto, ya desde fines de los años sesenta el
1
En este marco, las tecnologías y los equipos desactualizados eran exportados al tercer mundo a fin de instalar subsidiarias con las cuales
abastacer los mercados semicerrados de estos países, como es el caso de la Argentina.
pensamiento liberal y conservador había comenzado a atacar en los países centrales
los fundamentos del orden estatal de posguerra y las teorías que lo sustentaban. Los
argumentos desarrollados desde esta perspectiva ya nos son conocidos (que
intervención masiva del Estado en la economía da por resultado que los empresarios
rehuyan la inversión de riesgo y la búsqueda de mayor productividad y competitividad
y se transformen en meros "buscadores de rentas" asignadas por el sector público; que
los funcionarios estatales buscan maximizar su poder asignando dichas rentas
mediante regulaciones, financiándolas con recursos extraídos de toda la sociedad (en
especial de sus sectores más productivos y/o con menor capacidad de presión). Un
informe de 1973 encargado por la Trilateral Comission a expertos del mundo
desarrollado hace hincapié en las bases políticas de la crisis, que radican en el hecho
de que el estado de bienestar ha dado origen a una "sobrecarga de demandas" para el
sistema político2, hasta niveles intolerables para el mantenimiento del mismo; puesto
que el Estado, para financiar sus políticas de bienestar debe captar más y más
recursos sociales, con lo cual los empresarios deben resignar parte de su rentabilidad,
debilitando así sus posibilidades de inversión y su competitividad, con lo cual se
sientan las bases de una perduración indefinida de la recesión. Pero, sobre todo, en
que el pleno empleo fomenta la indisciplina social, pues ya no existe la amenaza de la
recesión y el desempleo para disciplinar las demandas de los sectores laborales. La
generalización del fenómeno inflacionario da lugar a un paralelo auge del pensamiento
de Milton Fiedman y la escuela monetarista, que se había dedicado especialmente a
desarrollar instrumentos para el desarrollo de políticas antinflacionarias.

La recomendación unánime de estos autores es la de reducir la intervención del Estado

en la economía y destrabar el funcionamiento de los mercados (es decir, liberar de
trabas estatales el poder de los actores cuyos recursos los hace más capaces de influir
en dicho funcionamiento) a fin de liberar las fuerzas productivas y salir de la trampa
tendida al capitalismo por el modelo de posguerra. Así como la crisis de 1929 se
origina en el funcionamiento de los mercados, la responsabilidad de la crisis de los
años setenta es adjudicada al funcionamiento del Estado. En general, se extiende un
consenso respecto a que, si las fallas del mercado hicieron necesaria la intervención
activa del Estado para salir de la crisis en los años 30, ahora se estima que esa
intervención ha ido demasiado lejos y debe minimizarse para que los mercados puedan
asignar los recursos con mayor eficiencia que los Estados intervencionistas, disciplinar
las demandas de los sectores del trabajo y relanzar así sobre bases más seguras el
ciclo de acumulación del capital.

Este pensamiento neoliberal (o neo-conservador) orienta las políticas mediante las

cuales los Estados Unidos de Ronald Reagan y el Reino Unido de M. Thatcher buscan
salir de la crisis de los años setenta desmontando buena parte de los mecanismos de
intervención en la economía del estado de posguerra y reduciendo el alcance de las
políticas de bienestar y de las regulaciones laborales, para retomar el crecimiento y
encarrilar a las economías en la senda de la reconversión tecnológica y productiva,
para dar lugar a un salto cualitativo en su productividad y competitividad.

En la década de los ochenta este consenso en los centros de poder se extenderá a la

necesidad de fomentar la adopción de políticas similares en los países en vías de
desarrollo (a diferencia de los enfoques de los años sesenta, tipo "Alianza para el
progreso" de Kennedy) para sacarlas del estancamiento en un contexto de orden social
y modernización y generando condiciones de gobernabilidad en las cuales se
mantenga su integración a las instituciones financieras mundiales y se aleje el peligro
de su incorporación a la órbita soviética. A lo ya reseñado se suman nuevos factores:

2
Noción que los autores del informe toman de David Easton (1965)
a. "Keynesianismo" militar y revolución tecnológica. En los años ochenta, el
gasto estatal en materia de defensa recrudece en USA al compás de una reducción de
los gastos sociales y de una nueva toma de posición estatal contraria a toda concesión
al "poder sindical"3. La inversión en materia de defensa tiene por resultado indirecto el
desarrollo de un sector de alta tecnología cuyas innovaciones son transferidas
masivamente al sector productivo. Las nuevas tecnologías de la información y la
comunicación incorporadas en este contexto brindan el sustento para dar un salto
cualitativo, en primer lugar, en las posibilidades de movilidad del capital financiero,
pudiendo invertir y retirarse mundialmente en tiempo real de cualquier punto del
planeta. Esta globalización financiera del capital sortea las barreras de las fronteras
nacionales y por lo tanto la de los Estados, que se ven en crecientes dificultades para
controlar las turbulencias que estos movimientos generan en los mercados financieros.
En el sector productivo, las nuevas tecnologías permiten un salto en la productividad
que no depende del aumento de la escala (como en la etapa anterior) sino de la
intensificación del "conocimiento" aplicado a la producción. Las unidades productivas
pueden ser así más flexibles y pueden deslocalizar sus segmentos del proceso de
producción que aportan menor valor agregado, con lo cual limitan las demandas
salariales en los países centrales y contribuyen a fomentar una conducta "pro-capital"
en los estados periféricos que compiten entre sí por la radicación de estas inversiones,
disminuyendo sus requerimientos y regulaciones, otorgando estímulos, facilidades, etc.
(es decir, aumentando el subsidio público de los costos directos e indirectos de esa
inversión). Además, este cambio tecnológico posibilita la introducción masiva de
tecnologías ahorradoras de mano de obra en la industria y que incrementan la
productividad de manera inédita4.

b. La desaparición del bloque socialista y el mundo unipolar. La caída del

bloque socialista en 1989-91, y la 1º guerra del golfo configuraron un clima ideológico
de celebración del triunfo a nivel mundial del sistema capitalista, entendido en su
versión "neoconservadora", es decir, crítica de los efectos de las políticas estatales
"igualadoras" o de bienestar sobre el conjunto de la sociedad (por ejemplo, desaliento
de la iniciativa individual, de la propensión a asumir riesgos y la capacidad de innovar
de las personas, etc., lo cual repercutiría en la ausencia de perspectivas de desarrollo
para el conjunto).

c. La deuda como herramienta de presión en pos de reformas estructurales.

Luego de la crisis de la deuda (1982), y a partir de lo que se ha dado en llamar el
"Consenso de Washington" (1984) y el "plan Baker" (1985) los centros de poder
mundial establecen que la necesidad de los países más endeudados de acceder a
nuevos créditos de los organismos multinacionales debe ser utilizada para inducirlos a
adoptar determinadas políticas de reforma estructural, consistentes básicamente en
desmontar los mecanismos de intervención en la economía propias del modelo estatal
de posguerra.

10. LA ARGENTINA DE LOS SETENTA: EL FIN DEL MODELO SUSTITUTIVO

En la Argentina, el golpe militar de 1976 inaugura una etapa cuyo principal objetivo es
instaurar un nuevo orden social que ya no se proponga corregir las dificultades del
modelo de sustitución de importaciones (déficit fiscal, empresas públicas ineficientes,
inflación, crecimiento trabado, estancamiento del agro y de las exportaciones
agropecuarias, baja productividad y competitividad de la industria, problemas
recurrentes de balanza de pagos, etc.), sino que directamente lo reemplace por otro en
3
La cual fuera puesta de manifiesto por M Thatcher en 1979-80 ante una huelga de varis meses de los operarios mineros, y por Reagan,
con valor ejemplarizante, ante la famosa huelga de los controladores aéreos en su primera presidencia.
4
Ver al respecto, Castells, M.: El modo de desarrollo informacional. Madrid, 1989
el que el mercado vuelva a ser el principal protagonista de la asignación de recursos,
como condición necesaria para el disciplinamiento permanente de los actores cuyo
peso político y demandas excesivas habrían socavado el funcionamiento del modelo en
crisis5.

El diagnóstico de quienes encabezan esta etapa es que la estructura de relaciones

sociales e instituciones propias del modelo anterior es la responsable del estado de
"caos y desorden social" que caracterizaba al país en la primera mitad de los años
setenta, cuya manifestación extrema era la violencia política imperante en dicho
período. Para restablecer el orden era menester volver a instaurar el principio de
autoridad en lo político y la disciplina del mercado en lo económico. De este modo, una
liberalización (al cabo parcial) de las relaciones mercantiles se ve acompañada de la
instauración de un orden inéditamente represivo en lo político y cultural.

Cabe aclarar que el disciplinamiento de los actores sociales que encara el gobierno
militar es altamente selectivo. Se dirige principalmente a los sectores con menor peso
relativo en el modelo sustitutivo. Esto implica en primer lugar el disciplinamiento de la
clase trabajadora y el debilitamiento de sus organizaciones e instituciones para
dificultar su participación en la puja distributiva (la participación en el ingreso
disminuye drásticamente al congelarse los salarios en 1976); y de la industria liviana,
sometida a los rigores de la competencia externa por la política antiinflacionaria
basada en la sobrevaluación del peso.

La parcial liberalización de la economía se verifica en que se abandonan los controles

de precios, al par que se congelan salarios; a partir de la reforma financiera de 1977 se
liberan las tasas de interés, pero con garantía del Banco Central. Se produce un
enorme crecimiento del sector financiero, en cuyo marco se abandona el modelo
tradicional de crédito subsidiado a la industria. Se abandona la política de protección
arancelaria del mercado interno, y se induce su apertura a productos extranjeros,
mediante la disminución de los aranceles y la sobrevaluación del peso (a partir de
1978), etc. El Estado abandona el objetivo de la industrialización más o menos
planificada, procurando dejar al mercado la elección de las actividades más
competitivas. No obstante, la conducción económica no logra privatizar las empresas
públicas ni disminuir sensiblemente el déficit fiscal, con lo cual, la inflación, principal
objetivo de la política económica, no logra ser reducida y sólo llega a tasas de dos
dígitos anuales al final de la gestión de Videla- Martinez de Hoz (1981) con un enorme
costo en términos de pérdida de establecimientos industriales dedicados a la
producción de bienes transables, incapaces de transformarse para competir en las
nuevas condiciones de mercado.

La industria de capital extranjero se retira en su mayoría: los establecimientos cierran

o bien son adquiridos por los nuevos grupos concentrados de origen nacional que
aparecen como un nuevo sector hegemónico en la estructura económica del país.
Como consecuencia, durante este período se fortalece y se expande un conjunto de
grandes grupos empresarios (Techint, Perez Companc, SOCMA, Bulgheroni, Astra,
Loma Negra, etc.) con actividades diversificadas en distintos sectores económicos,
cuyo crecimiento es financiado por grandes contratos del sector público
(especialmente, aunque no exclusivamente, a través del poder de compra de las
empresas públicas, y de su capacidad de endeudamiento). Resulta favorecida la
producción de insumos industriales, resultante en gran medida de proyectos que
contaron con la participación activa del Estado, y cuya concreción demoró hasta que el
modelo sustitutivo ya se encontraba en su crisis terminal. En síntesis, la industria se
concentra en un reducido conjunto de empresas (que en muchos casos son propiedad
5
Algunos investigadores consideran que en este entonces se configura un nuevo modelo de desarrollo, vigente desde entonces, al que
denominan "de valorización financiera".
de los grupos antes señalados) que se especializan en la producción de insumos
industriales (acero, petroquímica, aluminio, celulosa, cemento, etc.), los cuales, cuando
no son adquiridos por el sector público, pasan en gran medida a ser exportados, dada
la gran reducción de la industria local de bienes finales que debería consumir su
producción.

En los aspectos político estatales, Palermo (1997) destaca el hecho de que las tres
fuerzas armadas, como tres grandes corporaciones, se reparten la estructura del
estado en partes iguales, con lo cual se refuerza notoriamente la fragmentación
estatal6.. La imposibilidad de la conducción económica para disminuir el déficit fiscal
refleja este estado de cosas. Este objetivo nunca puede ser impuesto a los militares: a
los problemas de las empresas públicas ya reseñados, aumenta el gasto en defensa, el
financiamiento del mundial '78, etc. Fabricaciones Militares crece de manera
incontrolada y su presupuesto y resultado financiero directamente son declarados
secretos por razones de "seguridad nacional"7. Por otra parte, muchos servicios
sociales son desconcentradas en los estados provinciales (sobre todo escuelas
primarias nacionales y hospitales), sin una adecuada contrapartida en términos de
recursos presupuestarios.

La necesidad de reducir el déficit fiscal lleva al equipo económico a negarse a financiar

desde el Tesoro los déficits de las empresas públicas, autorizándolas a cambio a
endeudarse en el exterior si así lo entendían necesario. Esto, sumado a los factores
antes mencionados, llevó a un considerable incremento del endeudamiento externo del
sector estatal. La deuda privada con el exterior también creció al resultar conveniente
tomar dólares a tasa internacional, y posicionarse en pesos (sobrevaluados) en el
mercado financiero local, para salir en el momento oportuno y obtener una fuerte
ganancia en dólares con la que repagar el costo del préstamo original y obtener una
renta financiera adicional. Las grandes ganancias de los nuevos grupos concentrados
alimentaron este circuito y en general terminaron por depositarse en bancos
extranjeros, a resguardo de las cambiantes condiciones de la plaza local.

A partir de 1981 comienza una lucha interna entre un sector que busca retomar el
sendero de la sustitución de importaciones y los pactos corporativos, desarmando el
esquema antiinflacionario de Martinez de Hoz y desencadenando un sostenido proceso
inflacionario (presidencia de Viola) y otra que busca retomar y profundizar los objetivos
de liberalización económica (presidencia de Galtieri), proponiéndose una política de
privatizaciones y disciplina fiscal que la debacle subsecuente a la guerra de Malvinas y
la pérdida de todo apoyo en sectores civiles (empresarios, políticos, sindicales, etc.)
hizo imposible; por lo cual el régimen se limitó a intentar una retirada lo menos costosa
posible entre 1982-83.

El desencadenamiento de la crisis internacional de la deuda, subsecuente al default

mexicano de 1982, encarece las tasas de interés a escala mundial e imposibilita el
acceso de los países en desarrollo a los mercados financieros internacionales. La
presión generalizada de las empresas privadas endeudadas en dólares hace que esta
deuda externa sea estatizada de hecho durante la presidencia de Bignone mediante la

6
La muestra más cabal y terrible de esta fragmentación estatal quizá esté representada por la estrategia de secuestro y desaparición de
personas que se utilizó con el fin declarado de combatir a las organizaciones guerrilleras y al mismo tiempo a los miembros de
organizaciones sindicales, políticas, sociales, culturales, etc., (o que de algún modo se juzgara simpatizantes o tolerantes o partícipes en la
creación y mantenimiento del "clima ideológico" denunciado como subvertidor de "valores esenciales" para el mantenimiento del orden
social, y por lo tanto propicio al desarrollo de aquellas organizaciones). La fuerza represiva del Estado se deslizó a la clandestinidad
propia de la guerrilla urbana que combatía, para configurar múltiples bandas armadas con máxima autonomía para secuestrar y asesinar
enemigos reales o presuntos..
7
En concordancia con las características generales de la política de disciplinamiento, al final se corta el hilo por lo más delgado: se
aplica la Ley de Prescindibilidad y se procede al despido discrecional de empleados de la administración central (en ausencia de la
posibilidad de una reacción defensiva sindical)
institución de "seguros de cambio", distribuyéndose nuevamente los costos de esta
fenomenal transferencia de ingresos por toda la sociedad, gracias a un mayor
endeudamiento estatal y aceleramiento de la inflación.

Al cabo de la dictadura militar, la estructura social del país se había modificado

notablemente. Entre estos cambios, corresponde destacar no sólo el crecimiento de los
grupos concentrados ya mencionados, sino el decrecimiento cuantitativo, la dispersión
y el debilitamiento de la clase obrera industrial, núcleo de los sectores subordinados
del modelo sustitutivo.

11. AJUSTE CAÓTICO, HIPERINFLACIÓN, CONVERTIBILIDAD Y

REFORMAS "ESTRUCTURALES"

A partir de 1983, con la asunción del gobierno electo democráticamente, el

recrudecimiento de la puja intersectorial por el ingreso, las presiones inflacionarias y
las de los acreedores externos llevan a que en 1985 un nuevo equipo económico
procure atacar la inflación de modo "heterodoxo" mediante el llamado "Plan Austral",
que tras un breve éxito inicial se diluye al mantenerse intactas las causas del
descontrol inflacionario (no se modifica la relación entre el Estado y la economía). A
partir de 1987 el gobierno intenta sucesivos acuerdos con los actores socioeconómicos
corporativos más poderosos (CGT, grupo "María" o de "capitanes de la industria"), pero
después de las elecciones legislativas de ese año, en las cuales es derrotado, parece
converger hacia el diagnóstico de los organismos internacionales, en pos de reformas
"estructurales" (privatizaciones, desregulaciones, etc.8), pero ya sin fuerza política para
imponer cualquier curso de acción, por lo cual las principales acciones quedan
postergadas para el próximo gobierno. La crisis del modelo se profundiza, sin que su
último intento de plan antiinflacionario (Plan "Primavera", segunda mitad de 1988,
nacido de un acuerdo momentáneo con el llamado "Grupo María" a fin de llegar a las
elecciones presidenciales en un contexto de inflación contenida9) pueda lograr más que
demorar por unos meses el estallido de la hiperinflación, en la cual se puede situar el
fin de la agonía del modelo sustitutivo y el comienzo pleno de una nueva etapa.

Las hiperinflaciones de 1989 y 1990, además de materializar la puja distributiva entre

distintos sectores de la sociedad y la economía con distintos poder relativo,
generalizaron en la sociedad una suerte de consenso acerca de la necesidad de dar por
finalizado el anterior ciclo de intervención estatal en la regulación de la economía y en
la producción de bienes y servicios.

La convertibilidad constituyó un "autoatamiento" del Estado para imposibilitarse de

otorgar subsidios implícitos a los sectores vía transferencia de recursos obtenidos por
la percepción del impuesto inflacionario. Esta tuvo pleno éxito como programa
antiinflacionario; la entrada masiva de capitales externos entre 1991 y 1994 permitió
sostener un ciclo de crecimiento del consumo y la inversión; se bajaron los aranceles y
se profundizó la apertura comercial de la economía, por lo cual se llevó a las empresas
productoras de bienes transables a ajustar su función de producción de acuerdo al
horizonte internacional o desaparecer; aumenta la inversión, y se renueva el parque de
bienes de capital, especialmente en sectores de tecnológicamente intensivos tales
como las telecomunicaciones. Paralelamente se opera una profundización de la
concentración y transnacionalización de la propiedad de las firmas, mayor regresividad

8
Un programa acordado con el Banco Mundial en ese año financia una serie de estudios en distintas áreas gubernamentales que sienta las
bases para buena parte de las medidas adoptadas en la década siguiente, sobre todo en materia de servicios sociales.
9
Los así llamados "capitanes de la industria" actúan en buena parte motivados por el temor de que el candidato justicialista triunfara y
ejecutara un programa de tipo populista.
en la distribución del ingreso y en la estructura tributaria, y un persistente aumento de
la pobreza y el desempleo a partir de 1993.

La eliminación de las retenciones a las exportaciones agrarias se da acompañada de

una expansión importante de la producción y las exportaciones agrarias, destacándose
el creciente rol del cultivo de soja y el crecimiento en general del complejo oleaginoso.
Otras actividades como la fruticultura, vitivinicultura, la actividad forestal, la minería y
la pesca también verifican un importante crecimiento merced a la masiva
incorporación de nuevas tecnologías de producción y gestión empresaria, así como
nuevas perspectivas para el desarrollo de sus actividades e incluso de su vinculación al
mercado internacional.

12. La "reforma del Estado" en los años noventa

Una parte fundamental del nuevo modelo de desarrollo que se buscaba consolidar a
partir del despliegue del funcionamiento de la lógica de los mercados dependía de la
redefinición de las relaciones entre el Estado y los principales actores económicos,
estableciendo una nueva modalidad de intervención pública en la economía, que no
buscara sustituir al funcionamiento de los mercados sino complementar a los mismos,
corrigiendo sus "fallas" (por ejemplo, regulando "monopolios naturales", subsanando
asimetrías en la información, creando mecanismos que permitieran o perfeccionaran la
competencia entre distintos oferentes cuando ello fuera posible). Se dio en llamar
"reforma del estado" al proceso de construcción de este nuevo modelo estatal.
Comenzó formalmente con la sanción de las leyes de "reforma del estado" y de
"emergencia económica" en julio de 1989. Comprendió básicamente cuatro líneas de
acción: privatizaciones, desregulaciones, descentralización de servicios y reforma
administrativa.

• Las privatizaciones implicaron el abandono generalizado por parte del Estado del
rol de productor directo de bienes y servicios. El diagnóstico que sustentó esta
política partía del creciente déficit de las empresas públicas (motivado por su
utilización para transferir rentas a distintos sectores que las habían capturado:
contratistas, sindicatos, clientelismo político, etc.), lo que impedía racionalizar dicho
funcionamiento, con efectos negativos sobre la actividad de otros sectores10. Esta
línea de acción se legitimó entonces en el propósito de librarse de una fuente
importante de déficit, generar nuevos ingresos tributarios y abrir la puerta a una
solución, vía nuevas inversiones por parte de los nuevos propietarios o
concesionarios, al mal funcionamiento de estas empresas. Pero para eso no
desarrolló las capacidades institucionales regulatorias y fiscalizadoras que el
cumplimiento de tal objetivo demandaba11. Es interesante comprobar que las
privatizaciones permitieron sostener, mediante un reparto de negocios
monopólicos, un statu quo entre los distintos sectores con mayor capacidad de
presionar sobre la asignación estatal de recursos (grupos empresarios nacionales
que antes actuaban como contratistas y empresas extranjeras vinculadas a los
acreedores externos, sin olvidar la parte de socios menores, como los respectivos
actores sindicales). Otra privatización de singular importancia fué la del sistema
jubilatorio (1994) que puso en manos de nuevas empresas vinculadas en general al
sector financiero la percepción y administración de los aportes jubilatorios de los
trabajadores, acumulados en cuentas individuales de capitalización, que no optaran

10
Al hacer que el resto de las empresas viera limitada su eficiencia al tener que soportar el costo de las empresas públicas en términos
financieros y de capacidad operativa (puesto que al no disponer de capacidad financiera propia las empresas públicas no realizaban las
inversiones requeridas para mejorar la calidad de su servicio).
11
Al respecto cabe destacar la creación de numerosos entes reguladores teóricamente encargados de aplicar marcos regulatorios de los
servicios públicos privatizados.
 por permanecer en el sistema público "de reparto". Esta privatización manifestaba
buscar librar al Estado del déficit que implicaba el sistema previsional y generar un
mercado de capitales a partir de las inversiones de estas administradoras (AFJPs);
pero la paralela supresión de los aportes empresarios y la creciente presencia del
sector público en el mercado de capitales como demandante de fondos para
financiar su déficit corriente invalidó la obtención de una y otra meta 12.
Consecuencia de estos procesos fue la proliferación de una nueva categoría de
organismos denominados "entes Reguladores" encargados de controlar a las
empresas privadas involucradas en la gestión de cada servicio.

• Las "desregulaciones" procuraron desmontar muchos de los mecanismos de

intervención del estado en la economía propias del período precedente, a fin de
eliminar las trabas que dificultaban el “funcionamiento de los mercados” o en todo
caso emitiendo señales que orientaran el comportamiento maximizador de los
agentes. Se modificaron en este sentido los marcos regulatorios de muchas
actividades como la de seguros, puertos, telecomunicaciones, minería, pesca, etc.
En 1991 se suprimieron las Juntas Reguladoras de la actividad agropecuaria que
databan de la década del '30. Otro capítulo importante de esta línea de acción fue
el constituido por la desregulación de las relaciones laborales (al cabo inconclusa),
que buscó privilegiar el desarrollo de nuevas formas de contratación "flexibles" y
formas de negociación colectiva que aumentaran la importancia de los acuerdos a
nivel de empresa y disminuyeran el poder de las grandes organizaciones sindicales.
La resistencia de las organizaciones sindicales (especialmente en el segundo de los
casos) logró bloquear distintas tentativas de reforma, todas urgidas por la presión
del Banco Mundial y el FMI. En estrecha conexión con esta desregulación se situó la
de las Obras Sociales, muchas veces utilizada como herramienta de presión y
prenda de negociación por parte del gobierno ante los sindicatos, para garantizar
su apoyo político en ciertas coyunturas políticas (reelección, "re-reelección") o
viabilizar la sanción de distintas versiones de la reforma laboral ante la necesidad
de acordar nuevos préstamos y refinanciaciones por parte de los organismos
multilaterales que como contrapartida vigilaban la implementación de tales
reformas13.

 La descentralización y "focalización" de servicios buscó llevar la gestión de los

servicios sociales a niveles jurisdiccionales inferiores. De tal modo, se transfirieron
a las provincias los servicios educativos (escuelas secundarias) y los
establecimientos sanitarios que permanecían en órbita nacional. En el caso de las
políticas de asistencia o desarrollo social se generó una proliferación de distintos
programas "compensatorios" de escaso alcance, caracterizados por la
"focalización" como criterio para definir sus beneficiarios (generalmente sectores
en situación de "pobreza estructural" o incapaces de integrarse al mercado, cuyas
carencias específicas se buscaba paliar) y por una tendencia a asignar fondos

12
Paralela a esta privatización se ubicó la creación de un sistema de seguro privado de los riesgos del trabajo, a fin de terminar con una
"industria del juicio" que implicaba una fuente de incertidumbre como amenaza permanente para las empresas. Ss crearon las
Administradoras de Riesgos del Trabajos (ARTs) que compartieron con las AFJPs las características de ser subsidiarias en buena medida
de entidades bancaria y, contar con una importante participación de sectores sindicales. Ambas entidades absorbían antiguas funciones
ejercidas directamente por el Estado en el marco de políticas de "Bienestar", cuyo efecto igualador era sostenido y legitimado por la
apelación a los derechos sociales y la solidaridad; ahora eran reemplazadas por otras políticas, cuyos efectos heterogeneizantes se
legitimaban desde la apelación a la lógica mercantil: tender a que cada quien perciba lo que el mercado le asigne, finado en todo caso
"pisos" mínimos.
13
Fué instrumento de presión en vista de que las obras sociales sindicales son usualmente caracterizadas como la "caja" de los sindicatos.
La reforma estableció un sistema de libre elección por parte de los afiliados que buscaba concentrar el sistema en las más grandes y
eficientes. Estas se asociaron, en muchos casos, a empresas de medicina "prepaga" a fin de ofrecer servicios diferenciales a los afiliados
con mayor capacidad de efectuar aportes. Aquí también una política "igualadora" del Estado de Bienestar es transformada en un
mecanismo heterogeneizante por medio de la introducción de la lógica mercantil en alguno de sus aspectos. Cabe destacar que la
desregulación laboral y la de las obras sociales, fué una política continuada y profundizada por el gobierno de la Alianza (1999-2001)
 mediante mecanismos de "cuasi mercado"14. Esto los diferenciaba de las políticas
del Estado de Bienestar, concebidas con criterio de universalidad, dirigidas por
consiguiente al conjunto de la población (no "focalizadas") 15. Hay que destacar que,
a partir de estos nuevos programas creció un enjambre de nuevos organismos
descentralizados (en sentido funcional) o "unidades especiales de proyecto" que se
multiplicaron en la estructura estatal muchas veces superponiéndose o
distinguiéndose de forma poco clara en cuanto a sus competencias de las
estructuras burocráticas. Prosperó así una suerte de "consultocracia" de expertos y
técnicos que configuraron un universo administrativa y culturalmente separado y
paralelo al de la burocracia permanente.

 La reforma administrativa consistió en la implantación de una serie de cambios en

la administración financiera y presupuestaria, la gestión de los flujos de información
de los recursos humanos de la administración pública y en el diseño y gestión de
sus estructuras organizativas.

 La reforma en la administración financiera, a partir de modificaciones

normativas (1991) permitió la gestión en tiempo real de los flujos financieros del
sector público y uniformar la información de las diversas áreas involucradas en
el proceso16. La administración presupuestaria incorporó importantes novedades
a partir del ejercicio 1992, mediante la introducción generalizada del
presupuesto por programas17.

 La gestión de recursos humanos se centró en un primer momento en la

reducción de las plantas de personal (retiros voluntarios), para pasar a adoptar
a partir de 1991 un lenguaje gerencial asociado al intento de modificar la
estructura de incentivos que condicionaría los desempeños laborales de los
agentes públicos. Así, la introducción del sistema de carrera conocido como
SINAPA18 en 1991, conllevó el establecimiento de una serie de herramientas de
gestión (evaluación de desempeño, capacitación sistemática, selección por
concurso, cargos con funciones ejecutivas, etc.), Todo ello en el marco de una
política de congelamiento de la planta permanente de personal que significó
una marcada y continua reducción cuantitativa de la misma, y el crecimiento
paralelo, a partir de 1995, de una nómina contratada mediante locación de
servicios, asociada en principio a programas con financiamiento internacional19.
Se suma a este respecto la sanción en 1999 de un nuevo marco normativo para
la función pública (Ley de negociaciones colectivas para el sector público y Ley
marco de regulación del empleo público nacional) como una suerte de agenda
de compromisos entre los distintos actores ligados a la cuestión del empleo
14
Entre cuyos resultados cabe preguntarse si en algunos casos no se verificó un ensanchamiento de la brecha de equidad existente entre
los distintos actores sociales potencialmente beneficiarios de los programas, como es el caso del FOMEC, el FONCYT, etc.
15
Estableciendo pisos mínimos de acceso a bienes o servicios que definirían la posesión de una suerte de "ciudadanía social", y que
configuraban un "derecho adquirido" para sus beneficiarios.
16
Congruente con los principios de transparencia y seguridad jurídica resulta la creación de nuevos organismos de control a partir de
1991(SIGEN, AN), y cuyo funcionamiento posterior brindaría sin duda elementos de gran importancia para el análisis de los factores que
incidieron sobre la implementación de la política de reforma y el desvío respecto a sus objetivos originales.
17
Una hipótesis posible es que, a partir de entonces, la elaboración de los mismos y la evaluación de su ejecución resulta en gran parte
un caso de ritualización burocrática de una herramienta "gerencial" (como lo es el presupuesto por programas), gracias a la introducción
de metas de producción cuya formulación y evaluación resultan un mero cumplimiento de nuevas formalidades y que nadie tiene la
voluntad de fiscalizar más allá de los controles procedimentales que ya existían en el modelo anterior y contribuían en gran medida a
caracterizarlo como "burocrático". Esta absorción burocrática de herramientas concebidas como parte de sistemas de gestión de tipo
gerencial es un fenómeno que también podrá ser rastreado en la gestión de los RRHH de la APN (como es el caso de la "evaluación de
desempeño").
18
En líneas generales, similar al SIMUPA implementado a partir del año siguiente en el gobierno de la ciudad de Buenos Aires
19
Tanto en el caso del SINAPA como en el de la generalización de la locación de servicios suele destacarse el hecho de su cooptación
por modalidades de funcionamiento burocráticas o neopatrimonialistas. La locación de servicios al cabo resultó el refugio ideal para las
supervivencia masiva de las prácticas clientelísticas, en tanto la incorporación y permanencia en el puesto resulta de la absoluta
discrecionalidad del contratante.
 público (Estado Nacional y sindicatos) en torno a distintos principios y objetivos
(ingreso y carrera ligados al mérito, de ética pública, de igualdad de
oportunidades, de estabilidad, etc.20).

• La gestión de los flujos de información (basada en la introducción masiva

de nuevas tecnologías informáticas y de la comunicación) representó la
posibilidad de construir nuevas capacidades estatales pero también una nueva
herramienta para potenciar las disfuncionalidades burocráticas. La nueva
gestión de la información, representada por la introducción masiva y anárquica
de herramientas informáticas, acompañando la incesante obsolescencia
tecnológica del parque adquirido periódicamente, se superpuso a culturas con
rasgos predominantemente burocráticos o patrimonialistas, dando lugar a
largos y costosos procesos de aprendizaje y resolución de conflictos en los
cuales se presentó el problema de cómo lograr que la nueva tecnología no
incorpore nuevas complejidades o redundancias a los procesos de trabajo en
lugar de simplificarlos; esto se asocia a la tendencia, potenciada en la
organización burocrática a hacer de cada saber una herramienta para demarcar
espacios de poder por parte de grupos internos. También se registra a lo largo
de la década la creación o "desarrollo" en los grandes organismos públicos de
áreas específicas, antes inexistentes o languidecientes, destinadas a la
producción y difusión de información relativa al sector de la sociedad que
constituye su clientela específica (estadísticas educativas, SIEMPRO, etc.), y se
produce la introducción lenta, trabajosa y caótica de nuevos espacios de
relacionamiento con la sociedad, mediante el desarrollo de "sitios Web"
(herramientas del así llamado "e-government") que dan lugar a nuevos canales
de comunicación y participación ligados al aprovechamiento del potencial de
interactividad que brinda INTERNET.

• La gestión de las estructuras organizativas también puso el acento en un primer

momento (1990), en el achicamiento de la estructura organizativa mediante la
supresión de organismos; pero aquella volvió a expandirse a medida que el éxito
del Plan de Convertibilidad permitía incrementar la capacidad financiera del Estado.
A partir de 1995 se privilegiaron las fusiones de organismos, y hasta 1999, 17
organizaciones públicas fueron fusionadas en siete organismos (AFIP, SENASA,
SEGEMAR, CNRT, CNC, INACyM, y Superintendencia de Servicios de Salud)21.

En líneas generales, y salvo excepciones, todo el proceso de reformas antes reseñado

no parece haber incidido en un aumento sensible de las capacidades institucionales y
de gestión de los organismos estatales22. La percepción de esta estado de cosas y la
presión de los organismos internacionales para completar el ciclo de las "reformas
estructurales", dieron lugar a partir de 1995 a una serie de iniciativas que se dieron a
conocer como "segunda reforma del estado", entendiendo por tal a un proceso
destinado a construir nuevas capacidades institucionales en la administración pública.
La nueva economía institucional proveyó el lenguaje para concebir los objetivos de la
misma: "calidad institucional" "seguridad jurídica" "reducción de costos de
transacción", etc. El "new public management" aportó el suyo para definir las
herramientas gerenciales aptas para transformar los procesos de gestión en aras del
cumplimiento de aquellos objetivos. Sin embargo, más allá de las declamaciones, esta
20
De morosa implementación, en todo caso
21
Ver al respecto los artículos publicados en la revista Temas: Estado Administración y Políticas Públicas, Año 3 Nº12, noviembre 1997,
y Año 5 Nº 17 junio 1999 entre otras.
22
La llamada "reforma administrativa" de principios de los noventa dio lugar a nuevos procedimientos en parte exitosos (reforma de la
administración financiera y presupuestaria) y que en parte reprodujeron con un nuevo ropaje las prácticas informales clientelistas del
modelo anterior (como es el caso de la administración de RRHH) Esta ausencia de resultados en esta materia se da a despecho de la
enorme proliferación de programas de "fortalecimiento institucional" que se verificó en la administración pública, con financiamiento de
organismos multilaterales de crédito.
"segunda reforma"23 fué una continuidad del mismo programa de la primera etapa, un
programa de ajuste del gasto estatal sucesivo a la crisis financiera internacional
conocida como "efecto Tequila"; el cual se proponía sobre todo retomar las grandes
líneas de la primera (nuevas privatizaciones, racionalización/reducción de la estructura
organizativa del poder ejecutivo, etc.). Cabe preguntarse si, de no existir esta presión
de organismos internacionales la segunda reforma hubiera existido siquiera como
propósito, o se hubiera agotado en las nuevas medidas de austeridad que intentaron
acompañar la crisis financiera internacional. La creciente necesidad de nuevo
financiamiento internacional en realidad fué un índice del progresivo alejamiento
gubernamental respecto a los objetivos de aquella reforma de "primera generación".

La pregunta de índole general a responder es si un Estado que halla en su carencia de

una mínima autonomía relativa frente a los intereses particulares que lo colonizan y lo
fragmentan, una de las razones para la debacle del modelo de gestión basado en el
paradigma de intervención "keynesiana", puede concebir y gestionar su propia reforma
de modo más autónomo respecto a esos mismos intereses que lo fragmentan y
colonizan24.

Durante el breve período de gobierno de la Alianza (1999 -2001) se pusieron en

marcha políticas inspiradas en las corrientes dominantes en el campo de la gerencia
pública tales como la "Carta Compromiso con el Ciudadano" o normas que definieron
bases para el establecimiento de sistemas de gestión por resultados que promovían la
celebración de "contratos de gestión", sin resultados apreciables, más allá de inducir
algunos procesos de reflexión respecto a sus misiones, sus estrategias y su modo de
organizar su trabajo, quizá como una manifestación exacerbada del carácter
eminentemente declarativo que tuvo lo que se da en llamar "segunda reforma del
Estado". En concreto, las sucesivas rebajas salariales impuestas sobre los agentes
públicos afectaron negativamente a los sistemas de carrera administrativa vigente.

13. La crisis de la convertibilidad.

A partir de 1994, el tipo de cambio fijo, combinado con la política fiscal expansiva, una
política económica "ofertista" que implicó resignar parte de la capacidad recaudadora
fiscal (la cual por otra parte no experimentó sensibles mejoras en el marco de un
sistema tributario ampliamente regresivo basado en los impuestos al consumo),
configuró un mix macroeconómico que pronto se reveló insostenible. La entrada de
capitales se frenó; el gasto público continuó incrementándose a pesar de las
privatizaciones y un porcentaje creciente del mismo pasó a financiarse mediante el
endeudamiento interno y externo; porcentajes también crecientes del gasto tuvieron
que destinarse al pago de servicios de esta deuda. Se acentuó la pérdida de
competitividad para las firmas de los sectores que producían bienes transables, sobre
todo a partir de la devaluación del real en 1999. El mantenimiento de la paridad
cambiaria generó un creciente ahogo sobre muchas actividades productivas y la
necesidad de sucesivos intentos de profundizar el ajuste fiscal. La estructura de
precios relativos volvió a desnivelarse en favor de los ingresos de los sectores de
bienes no transables (servicios), lo que realimentó la pérdida de rentabilidad del resto
de las actividades.

La economía entró en 1998 en una recesión de la que no salió sino hasta el año 2002,
a pesar de todos los intentos del gobierno de la llamada "Alianza" para reactivar la
23
La Ley 24.629 fija los lineamientos para la "segunda fase de la reforma del Estado"
24
Cabe preguntarse si en este caso la acción de los organismos multilaterales de crédito y grupos político- técnicos como la Fundación
Mediterránea no implicó una suerte de "ortopedia" que intentó subsanar esta ausencia de autonomía burocrática; o por el contrario, el
significado se acerca más al de un nuevo ejemplo de colonizaci´ñon deel Estado por parte de intereses privados.
economía en el marco de la convertibilidad25. A lo largo de este gobierno los mercados
financieros internacionales (tras una serie de crisis de los denominados "mercados
emergentes") juzgaron excesivo el endeudamiento argentino y comenzaron a cobrar
tasas de interés cada vez más altas para cada nuevo préstamo otorgado (que cubría
los vencimientos de intereses de prestamos anteriores), hasta que directamente
dejaron de prestar en agosto de 2001.

En este marco los grupos de capital nacional posicionados en activos financieros en el

exterior presionaban por una salida basada en la devaluación; en cambio, los sectores
ligados al sector financiero, a las empresas privatizadas y a los acreedores externos
(posicionados en activos fijos en el país valorizados originalmente en pesos de igual
valor a dólares) presionan por una salida "dolarizadora". Al cabo la salida se produce
caóticamente vía default de la deuda y devaluación del tipo de cambio, absorbiendo la
consiguiente inflación los sectores de ingresos fijos, fenómeno observable en el notorio
incremento de la pobreza producido en el período consiguiente a la devaluación. Esta
salida implica una transferencia de ingresos en beneficio del sector de capital nacional
más concentrado, cuya compensación a los sectores perjudicados (bancos) es
financiada en gran parte mediante nuevo endeudamiento.

14. La génesis de un nuevo modelo de desarrollo (2002-2007)

A este cambio macroeconómico se sumaron en el período subsiguiente nuevas

condiciones internacionales que modificaron los términos del intercambio comercial
internacional en un sentido favorable a los países exportadores de bienes primarios
como la Argentina. Ello permite sostener, mediante retenciones a las exportaciones (y
los impuestos heredados de la gestión de la Alianza) y el default de la deuda en manos
de tenedores privados, un amplio superávit fiscal primario.

Desde entonces, buena parte del presupuesto nacional se dedica a financiar asistencia
social y transferencias directas, con lo cual parece "adecuar" sus funciones a su
reducida capacidad de gestión. No obstante, el alcance y los medios de la intervención
pública en la economía vuelven a ser debatidos, sobre la base de un creciente
consenso en cuanto a que la retirada de los años '90 resultó excesiva y que deben
retomarse mayores niveles de intervención estatal. No obstante, el alcance e
instrumentos de esta mayor intervención estatal permanecen aún en general sin
identificar. Se retoma en este marco alguna actividad empresaria pública (vuelta a la
esfera estatal de algunas empresas concesionadas como el Correo Central o la ex
Aguas Argentinas; creación de otras, como la petrolera ENARSA, LAFSA). 26.

Tampoco en este caso se advierte que se ponga en marcha el proceso correspondiente

de construcción de las capacidades institucionales de gestión que resultan la
contrapartida necesaria del aumento pretendido en el alcance de la intervención
estatal. La llamada "reforma del Estado" de los años noventa pretendió poner en
práctica nuevos modelos y herramientas de gestión que, más allá de los objetivos
enunciados en su formulación, terminaron por constituirse en una especie de fachada
25
En este sentido, la decisión de bajar los encajes bancarios a mediados de 2001, para utilizar el dinero que los bancos antes debían
inmovilizar en el Central para inyectarlo en la economía a fin de motorizar el crédito y financiar de paso las necesidades del fisco, fue
aprovechada por los principales agentes económicos, cuyas expectativas anticipaban la imposibilidad de sostener la paridad cambiaria,
para salir del sistema financiero y fugar las divisas al exterior (comprando los dólares 1 a 1). La fuga de depósitos durante dicho año
terminó por derrumbar la convertibilidad, al liquidar buena parte de las reservas de dólares atesoradas por el Banco Central. Los actores
con capacidad de incidir en el comportamiento de los mercados descontaban que el profundo ajuste fiscal que requería mantener la
convertibilidad y continuar pagando los servicios de la deuda no había de hacerse, tras la fallida comedia de enredos verificada en torno a
la experiencia de Lopez Murphy como ministro de economía en marzo de aquél año.
26
El control de cambios, la intención de redefinir la relación con las empresas privatizadas, el hecho de procurar activamente la suba de
salarios nominales y desalentar aumentos de precios, etc, son ejemplos de este cambio en relación a la tendencia "pro-mercados" de los
noventa.
legitimante de la lógica clientelar que pretendía haber venido a reemplazar, y a la que
obstaculizaba con éxito menguante,. La nueva tendencia fue eliminar a tales
apariencias, aunque sin emprender reformas que construyan capacidades estatales,
sino para dejar que la discrecionalidad antes subyacente se manifieste sin restricciones
en la superficie27. Se manifiesta la intención de que el Estado promueva la
redistribución progresiva del ingreso, aunque queda pendiente la construcción de
capacidades permanentes del Estado para hacer posible, por ejemplo, que los
empresarios no recuperen mediante aumentos de precios los aumentos de salarios
acordados.

Para terminar, la nueva economía mundial presenta la novedad de la irrupción de las

economías de extremo oriente, y especialmente de China, cuyo crecimiento genera un
nuevo mercado consumidor de productos primarios y favorece así que los precios de
estas commodities se sostengan e incrementen en el mediano plazo. Esta situación
ofrece a la Argentina la posibilidad de integrarse a la misma con un rol exportador. El
modelo agroexportador del período 1880-1930 se basó en el desarrollo y la capacidad
de consumo de países industrializados como Gran Bretaña, cuyas economías
resultaban complementarias con la Argentina. En el período siguiente, el liderazgo
norteamericano y la retirada británica planteó a las dirigencias argentinas el problema
de cómo relacionarse econ el nuevo liderazgo emergente, ya que no podía replicarse
una asociación similar a la que se mantuvo con Gran Bretaña en virtud del carácter
suplementario de la economía norteamericana respecto de la Argentina (o sea, no es
complementaria, produce todo lo que ésta). La conformación del Mercosur permitió, al
menos hasta la devaluación brasileña de 1999, una complementación parcial con la
mayor economía vecina. La emergencia de China como país en vías de industrialización
acelerada puede implicar la chance de diversificar drásticamente los mercados y las
modalidades de inserción exportadora en el mundo28. En qué medida ésta puede dar
lugar a una "reprimarización" o a una "reindustrialización" selectiva del país, junto a la
generación de nuevos productos de exportación diferenciados y tecnológicamente
intensivos, claramente eslabonados con las actividades más estrechamente vinculadas
a las ventajas comparativas del país, y cuáles son las políticas públicas que resultarán
más eficaces para acompañar o inducir este proceso y generalizar sus beneficios en el
conjunto de la sociedad, son las preguntas que los políticos e intelectuales argentinos
no deberían dejar de plantearse en el momento actual29.

Es mucho lo que podría agregarse, y han sido muchas las cuestiones dejadas de lado
en la exposición, pero lo reciente de los hechos y la necesidad de conservar el carácter
sintético de la exposición, hacen conveniente dejar el análisis en este punto.

27
Tómense por ejemplo los casos de los procedimientos de designación de funcionarios en cargos "críticos" en la Administración
Central, o de los miembros de Directorios en Entes Reguladores. La tendencia a descansar en la impulsión individual del Presidente y sus
allegados, antes que en la acción permanente de la Administración (como en el caso de la puja en torno a los aumentos de precios), o a
que las acciones centrales de la agenda gubernamental sean asumidas por equipos ad-hoc, fuera de la estructura organizativa (como en el
proceso de renegociación de los contratos de concesión de servicios públicos), revelan una actitud parangonable a la del gobierno del
Frondizi a este respecto. No se advierte que la nueva relación pretendida con las empresas en tales cuestiones haya dado por consecuencia
la construcción de mayores capacidades que sobrevivan al actual gobierno, para los casos antedichos en la Secretaría de Defensa del
Consumidor o en los distintos Entes Reguladores.
28
Para la tercera década del presente siglo se espera que el polo de mayor crecimiento y por lo tanto la mayor concentración de nuevos
consumidores de la economía mundial esté conformado por el llamado BRIC (es decir: Brasil, China, India y Rusia)
29
Basar la inserción comercial internacional en la exportación de commodities conlleva el riesgo de la alta volatilidad de precios de tales
mercados y en la falta de integración de la estructura económica nacional resultante de la misma.