Вы находитесь на странице: 1из 418

МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

ОСНОВ ы
ГОСУДАРСТВА
И ПРАВА
М И Н И С Т Е Р С Т В О О Б Р А З О В А Н И Я РФ
МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ
ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВА
И ПРАВА
Учебное пособие для поступающих в юридические вузы

Издание 7-е, переработанное и дополненное

Под редакцией академика О.Е.Кутафина

ЮРИСТЪ
МОСКВА
2001
У Д К 34(075.8)
ББК67
0-75

Коллектив авторов:

Андреева И.А. — профессор, канд. юрид. наук (гл. 8,15)


Бучынова СИ — доцент, канд. юрид. наук (гл. 25)
Быстрое Г.Е. — п р о ф е с с о р , д - р юрид. наук (гл. 26)
Гусев Р.К. — п р о ф е с с о р , канд. юрид. наук (гл. 27)
Гусов К.Н. — академик, д - р юрид. наук (гл. 18,19)
Клепцова Т.Н. — доцент, канд. юрид. наук (гл. 1—6)
Масляев А.И. — п р о ф е с с о р , д - р юрид. наук (гл. 20—23)
Попов Л.Л. — профессор, д - р юрид. наук (гл. 24)
Суворов В.Н. — д о ц е н т , канд. юрид. наук (гл. 9—14)
Фадеев В.Н. — п р о ф е с с о р , д - р юрид. наук (гл. 7, §1—7 гл. 16, гл. 17)
Мешков Ю.А. — ст. преподаватель (§8 гл. 16)

Основы государства и права: Учеб. пособие для поступающих


0-75 в ю р и д и ч е с к и е вузы / П о д ред. а к а д е м и к а О.Е. К у т а ф и н а . —
7-е изд., перераб. и доп. — М.: Ю р и с т ь , 2001. — 416 с.
ISBN 5-7975-0319-0
В учебном п о с о б и и излагаются основы теории государства и права, консти­
туционного, гражданского, уголовного, административного, с е м е й н о г о , трудо­
вого, земельного и экологического права.
Для слушателей подготовительных курсов МГЮА и абитуриентов, самосто­
ятельно изучающих основы государства и права.
У Д К 34(075.8)
ББК67

ISBN 5-7975-0319-0 © «Юристь», 2000


© Коллектив авторов, 2000
Оглавление

Глава 1. ГОСУДАРСТВО 11
1.1. Общество и государство 11
1.2. Понятие и социальное назначение государства. Его функции 15
1.3. Форма государства 18
Глава 2. ПРАВО 27
2.1. Понятие права. Его социальное назначение. Взаимосвязь права
и государства 27
2.2. Право в системе социальных норм 33
2.3. Нормы права 35
2.4. Источники (формы) права. Закон и подзаконные акты 37
2.5. Система права 42
Глава 3. ПРАВООТНОШЕНИЯ 46
3.1. Понятие правоотношения 46
3.2. Структура правоотношения 47
3.3. Юридические факты 48
Глава 4. ПРАВОНАРУШЕНИЯ И ЮРИДИЧЕСКАЯ
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ 50
4.1. Понятие правонарушения. Его юридический состав 50
4.2. Виды правонарушений 52
4.3. Понятие и виды юридической ответственности 53
Глава 5. ЗАКОННОСТЬ И ПРАВОПОРЯДОК. ПРАВОСОЗНАНИЕ
И ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА 56
5.1. Понятие законности и ее основные признаки 56
5.2. Законность и правопорядок 57
5.3. Правосознание и правовая культура. Их роль в осуществлении
законности и правопорядка 58
Глава 6. ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО 60
6.1. Правовое государство и гражданское общество. Признаки
правового государства , 60
6.2. Проблемы и пути формирования правового государства в России . . . 62
6 Оглавление

Глава 7. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ


РАЗВИТИЕ 65
7.1. Конституция — основной закон государства: понятие
и юридические свойства 65
7.2. Этапы конституционного развития России 69
Глава 8. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 73
Глава 9. НАРОДОВЛАСТИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 80
9.1. Формы осуществления народовластия 80
9.2. Основы правового статуса общественных объединений 86
Глава 10. ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЧЕЛОВЕКА И
ГРАЖДАНИНА 93
10.1. Понятие основ правового статуса человека и гражданина и его
принципы 93
10.2. Гражданство 96
10.3. Система основных прав, свобод и обязанностей человека
и гражданина 99
Глава 11. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ 114
11.1. Понятие и принципы федеративного устройства России 114
11.2. Основы конституционного статуса Российской Федерации
и ее субъектов 122
11.3. Компетенция Российской Федерации. Разграничение
предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее
субъектами 125
Глава 12. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 129
12.1. Принцип разделения законодательной, исполнительной
и судебной ветвей власти 129
12.2. Понятие и виды государственных органов 131
12.3. Выборы органов государственной власти и местного
самоуправления. Избирательное право 133
Глава 13. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 147
13.1. Возникновение и развитие института президентства в России 147
13.2. Основы конституционного статуса Президента Российской
Федерации, его положение в системе органов государства 149
13.3. Порядок выборов и прекращения полномочий Президента
Российской Федерации 153
13.4. Компетенция Президента Российской Федерации 155
Оглавление 7

Глава 14. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ 159


14.1. Основы конституционного статуса Федерального Собрания,
его место в системе органов государства 159
14.2. Палаты Федерального Собрания: состав, порядок
формирования, внутренняя организация 162
14.3. Компетенция Федерального Собрания и его палат 169
14.4. Порядок деятельности Федерального Собрания.
Законодательный процесс 174
Глава 15. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 179
15.1. Правительство Российской Федерации 179
15.2. Иные федеральные органы исполнительной власти 185
Глава 16. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СУДЕБНОЙ
СИСТЕМЫ. ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ 188
16.1. Конституционные принципы осуществления судебной власти 188
16.2. Конституционный Суд Российской Федерации 194
16.3. Верховный Суд Российской Федерации 197
16.4. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации 199
16.5. Прокуратура 200
16.6. Адвокатура 204
16.7. Министерство внутренних дел Российской Федерации и его
органы 205
16.8. Министерство юстиции Российской Федерации 207
Глава 17. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ 211
17.1. Понятие местного самоуправления в Российской Федерации 211
17.2. Принципы и функции местного самоуправления 215
17.3. Органы местного самоуправления 221
17.4. Основы деятельности местного самоуправления 222
17.5. Предметы ведения местного самоуправления 224
17.6. Конституционные гарантии правомочий местного
самоуправления 225
Глава 18. ТРУДОВОЕ ПРАВО 227
18.1. Понятие трудового права 227
18.2. Источники трудового права 228
18.3. Коллективный договор и соглашения 230
18.4. Обеспечение занятости и трудоустройство 233
18.5. Трудовой договор (контракт): понятие, стороны и содержание 236
18.6. Порядок заключения трудового договора (контракта) 239
18.7. Трудовая книжка 240
8 Оглавление

18.8. Перевод на другую работу 241


18.9. Основания прекращения трудового договора (контракта) 243
Глава 19. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОТДЕЛЬНЫХ
ИНСТИТУТОВ ТРУДОВОГО ПРАВА 248
19.1. Понятие и виды рабочего времени 248
19.2. Понятие и виды времени отдыха 249
19.3. Дисциплина труда 251
19.4. Материальная ответственность 252
19.5. Охрана труда 255
19.6. Трудовые споры 257
Глава 20. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА 261
20.1. Понятие, законодательство и система гражданского права 261
20.2. Гражданское правоотношение 262
20.3. Сделки. Представительство. Исковая давность 269
Глава 21. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ. ПРАВО
ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ 274
21.1. Понятие и формы права собственности 274
21.2. Право интеллектуальной собственности 280
Глава 22. ОБЯЗАТЕЛЬСТВЕННОЕ ПРАВО. НАСЛЕДСТВЕННОЕ
ПРАВО 286
22.1. Понятие и основания возникновения обязательств.
Исполнение обязательств. Ответственность за нарушение
обязательств 286
22.2. Договорные обязательства 293
22.3. Обязательства, возникающие из причинения вреда и
неосновательного обогащения 298
22.4. Наследственное право 301
Глава 23. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СЕМЕЙНОГО ПРАВА 306

Глава 24. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО 310


24.1. Сущность, предмет и метод административного права 310
24.2. Нормы административного права 316
24.3. Субъекты административного права 321
24.4. Административное принуждение 329
24.5. Административное правонарушение и административная
ответственность 333
Глава 25. УГОЛОВНОЕ ПРАВО 347
25.1. Понятие и задачи уголовного права 347
25.2. Уголовный закон 348
Оглавление 9

25.3. Понятие преступления 350


25.4. Понятие уголовной ответственности, ее основание 352
25.5. Ответственность несовершеннолетних 358
25.6. Обстоятельства, исключающие преступность деяния 360
25.7. Соучастие в преступлении 363
25.8. Понятие и цели наказания 365
25.9. Система и виды наказания 366
25.10. Характеристика Особенной части Уголовного кодекса РФ 371
25.11. Уголовная ответственность за преступления против личности,
прав и свобод граждан 379
25.12. Преступления против конституционных прав и свобод
человека и гражданина 382
25.13. Уголовная ответственность за преступления против
собственности 384
Глава 26. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО 388
26.1. Предмет правового регулирования и понятие земельного права . . . 388
26.2. Источники земельного права 389
26.3. Право частной собственности на землю 391
26.4. Право собственности на земельную долю 393
26.5. Право общей собственности на землю 393
26.6. Право государственной собственности на землю и другие
природные ресурсы 395
26.7. Право муниципальной собственности на землю 396
26.8. Вещные права лиц, не являющихся собственниками 397
26.9. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения 398
26.10. Правовой режим земель населенных пунктов , 399
26.11. Правовой режим земель специального назначения и особо
охраняемых природных территорий 400
26.12. Правовой режим земель лесного и водного фонда,
государственного запаса 401
Глава 27. ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО 403
27Л. Понятие и общая характеристика экологического права 403
27.2. Принципы экологического права 404
27.3. Особенности методов правового регулирования 405
27.4. Система экологического права 405
27.5. Источники экологического права 406
27.6. Право собственности на природные ресурсы 408
27.7. Управление охраной окружающей среды и природопользованием . . . 408
27.8. Экономический механизм охраны окружающей среды 410
27.9. Право природопользования и его виды 411
27.10. Юридическая ответственность за экологические
правонарушения 412
Принятые сокращения
ВВС — Ведомости Верховного Совета, Ведомости Съезда народ­
ных депутатов и Верховного Совета ( С С С Р , Р С Ф С Р , Р Ф )
гк — Гражданский кодекс Р Ф
ГПК — Гражданский процессуальный кодекс Р С Ф С Р
зк — Земельный кодекс Р С Ф С Р
КЗоТ — Кодекс законов о труде Р Ф
КоАП — Кодекс Р С Ф С Р об административных правонарушениях
САПП — Собрание актов Президента и Правительства Р Ф
СЗ — Собрание законодательства Р Ф
СК — С е м е й н ы й кодекс Р Ф
УК — Уголовный кодекс Р Ф
УПК — Уголовно-процессуальный кодекс Р С Ф С Р
Глава 1
ГОСУДАРСТВО

1.1. Общество и государство

Изучение основ государства и права следует начать с рассмотрения


вопросов о понятии государства и его социальном назначении. Однако
для того чтобы понять, что представляет собой государство и какова
его роль в ж и з н и общества, необходимо вначале уяснить, когда и п о ­
чему о н о возникло, так как по современным научным д а н н ы м госу­
дарство существовало не всегда, и в истории человечества был период,
когда государства не было.
Общество — это совокупность людей, объединенных о б щ и м и и н ­
тересами, а также всех ф о р м их совместной деятельности и разнооб­
разных общественных о т н о ш е н и й , в которых поддерживается опреде­
л е н н ы й порядок. Первое в истории общество называется первобыт­
н ы м , родовым обществом. Д л я него характерно то, что люди ж и л и
сообща, объединяясь в большие семьи — родовые о б щ и н ы и племена
по признаку кровного родства, так как выжить в одиночку было н е ­
возможно. О н и добывали себе средства существования охотой, р ы б о ­
ловством, собирательством дикорастущих съедобных плодов и злаков,
т.е. вели так называемое присваивающее хозяйство, потребляя п р о и з ­
веденные природой продукты. В этом обществе все добываемое нахо­
дилось в общественной собственности и делилось поровну, а потреб­
лялось без остатка, поэтому отсутствовало неравенство: все были рйвны
и свободны. Разделение труда существовало только между мужчинами
и ж е н щ и н а м и , а также по возрасту (естественное, половозрастное).
Однако уже в родовом обществе появляется такое социальное (об­
щественное) явление, как власть, которая была необходима, чтобы
руководить, управлять обществом, обеспечивать нормальные условия
его жизнедеятельности, упорядочивать поведение людей и поддержи­
вать порядок. Любая власть представляет собой реальную возможность
подчинять своей воле поведение и деятельность других людей. Власть
в первобытном обществе — это еще не государственная власть. Ее осо­
бенностью является отсутствие специальных, выделенных из общества
12 Глава 1. Государство

органов (правительство, полиция, суды и т.п.), осуществляющих уп­


равление и принуждение. Это была общественная власть, при которой
наиболее важные вопросы (например, войны и мира) решались на
общем собрании всех взрослых членов рода. О н о же являлось и высшей
судебной инстанцией. А для повседневного управления собранием из
числа наиболее уважаемых сородичей избирались родовые старейши­
ны, которые объединялись в совет старейшин, управляющий племе­
нем, а для ведения войны с другими племенами избирались военные
вожди — наиболее храбрые, сильные воины.
Эти избранные представители родовой (общественной) власти не
обладали н и к а к и м и привилегиями и не располагали специальными
средствами и органами принуждения. Их власть опиралась л и ш ь на
личный авторитет, поскольку соплеменники, избрав наиболее мудрых,
опытных, знающих родовые обычаи и запреты, в большинстве своем
добровольно подчинялись их распоряжениям, ибо только так общество
могло выжить в суровых условиях жесткой борьбы за свое существо­
вание.
С течением времени первобытное общество не оставалось неизмен­
ным. В нем происходили процессы, которые постепенно привели к
смене родовой организации государственной властью и возникнове­
нию государства. На сегодняшний день известно множество различных
теорий, по-разному трактующих п р и ч и н ы появления государства. Это
объясняется тем, что создавались они в разные исторические эпохи,
их авторы придерживались различных идеологических и философских
взглядов, а также обращали внимание на те или иные исторические
особенности развития общества, своеобразные условия, способствую­
щие возникновению государства в разных регионах земного шара и у
разных народов. Затем придавали им универсальное значение, делая
вывод, что так же происходило образование государства везде.
Древнейшей из всех является теологическая теория, согласно кото­
рой источником государственной власти является божественная воля.
Религиозные деятели Древнего Востока, средневековой Европы (на­
пример, Ф о м а Аквинский), а также идеологи ислама и современной
католической церкви (Жак Маритен и др.) утверждают, что государство
существовало всегда, о н о вечно, и народ должен во всем ему повино­
ваться.
В современной теории не отрицается, что в возникновении госу­
дарства определенную роль сыграли жрецы, храмы, религия, церковь.
Одной из известных с давних времен является патриархальная тео­
рия (Платон, Аристотель), объясняющая происхождение государства
разрастанием семьи и трансформацией отеческой власти над детьми в
государственную власть монарха над своими подданными, обязанны-
1.1. Общество и государство 13

ми ему подчиняться, а он должен проявлять о них отеческую заботу


(дальнейшее развитие получила в трудах Фильмера, Михайловского).
Созданию этой теории способствовала несомненная роль семьи и ее
развития в ф о р м и р о в а н и и государства.
Весьма прогрессивной для своего времени (и не утратившей своего
значения и поныне) была договорная теория, согласно которой люди
заключили договор с государством, передав ему часть своих прав, п р и ­
надлежащих им от рождения, для того, чтобы оно от их имени обеспе­
чивало управление обществом и порядок. Если же условия договора
будут правителем нарушены, то народ имеет право его заменить. Пред­
ставителями этой теории были такие крупные мыслители своего вре­
м е н и , как Спиноза, Л о к к , Руссо, Радищев и др. В этой теории нашли
отражение имевшие место в образовании некоторых государств исто­
рические факты. Например, договоренность феодальных городов с
князем о том, что город материально обеспечивает князя, а тот в свою
очередь обязуется защищать город от врагов.
П о м н е н и ю сторонников теории насилия (Каутский, Гумплович),
государство возникло потому, что в первобытном обществе сильные
племена покоряли слабые и создали специальный аппарат управления
и подавления, чтобы управлять завоеванными территориями и обес­
печивать покорность. В основу этой теории положены такие истори­
ческие факты, как, например, завоевание пришедшей в упадок Р и м ­
ской империи племенами древних германцев.
Ирригационная теория (Виттфогель) обращает особое внимание на
то обстоятельство, что в некоторых регионах земного шара земледелие
было невозможно без искусственного о р о ш е н и я (например, в Древнем
Египте), поэтому возникла необходимость в организации крупных об­
щественных работ по строительству ирригационных сооружений (пло­
тин, каналов и т.п.). Д л я этого и был создан специальный аппарат —
государство.
В отечественной науке семь десятилетий господствовала марксист­
ская теория происхождения государства, согласно которой на опреде­
л е н н о м этапе развития общества вследствие развития его производи­
тельных сил (отделения скотоводства от земледелия, появления реме­
сел, торговли) появляются и з л и ш к и сверх необходимого для личного
потребления, и они накапливаются в руках отдельных лиц, т.е. возни­
кает частная собственность, что в свою очередь приводит к расколу
общества на классы с противоречивыми интересами (богатые и бедные,
рабы и рабовладельцы). В результате экономически господствующему
классу (рабовладельцам) понадобилось государство как специальный
аппарат, машина, с помощью которой м о ж н о удерживать в повинове­
н и и угнетенный класс.
14 Глава 1. Государство

В современной теории не отрицается, что в марксистском учении


нашли отражение процессы, в действительности происходившие на
европейском континенте в I тысячелетии до н.э. (Древняя Греция,
Древний Рим), где классовое разделение общества было основным
фактором, приведшим к возникновению государства. Однако изучение
исторических процессов в других регионах земного шара, в частности
Древнего Востока в IV—III тысячелетии до н.э., показывает, что в марк­
сизме преувеличена роль классов и классовых противоречий в обра­
зовании государства, и далеко не везде оно возникало подобным об­
разом.
Современный подход к проблеме происхождения государства бази­
руется на новейших достижениях таких наук, как археология, этногра­
ф и я , история первобытного общества, позволивших сделать вывод о
том, что первые в истории человеческого общества государства воз­
никли в тех регионах земного шара, где были благоприятные условия
для занятия земледелием (плодородная почва, теплый климат), что
способствовало переходу от присваивающего к производящему хозяй­
ству, т.е. к новому способу существования. Произошло это в эпоху
нового каменного века, называемого в археологии «неолитом», поэто­
му сам переход назвали «неолитической революцией». Суть ее в том,
что люди стали возделывать земли, разводить скот, заниматься различ­
ными ремеслами, т.е. специально производить продукты, необходимые
для ж и з н и . Эти изменения в способе производства привели к тому, что
возникла потребность в управлении производством, распределением
и потреблением. Поэтому стали выделяться люди, которые осущест­
вляли учет трудовых затрат каждого члена о б щ и н ы , руководили созда­
нием и распределением общественных запасов, т.е. занимались управ­
лением. Затем для этого стали создаваться специальные органы, чего
не было в первобытном обществе. Постепенно формируется город-го­
сударство, в ы п о л н я ю щ и й роль аппарата управления делами р а н н е з е м ­
ледельческой о б щ и н ы , но не аппарата классового п о д а в л е н и я и н а ­
с и л и я , как утверждалось в м а р к с и з м е . О д н о в р е м е н н о шел процесс
социального р а с с л о е н и я , п о я в л е н и я в обществе различных с о ц и а л ь ­
ных групп, классов. И по мере того к а к появляются богатые и бед­
ные, свободные и з а в и с и м ы е , государство, в о з н и к ш е е для упра­
вления делами всего общества, п о с т е п е н н о начинает использоваться
и для з а щ и т ы интересов одного э к о н о м и ч е с к и господствующего
класса.
Таким образом, современная теория, используя новейшие научные
знания, не отрицает материалистический и классовый подход к вопро­
су о происхождении государства, однако существенно дополняет его с
учетом закономерностей возникновения раннеклассового государства.
1.2. Понятие и социальное назначение государства. Его функции 15

Кроме этого, отмечается и учитывается все то положительное, что со­


держится в каждой из рассмотренных выше теорий происхождения
государства.

1.2. Понятие и социальное назначение государства.


Его функции

Учитывая сказанное в предыдущем разделе о причинах в о з н и к н о ­


вения государства, м о ж н о сделать вывод, что в самом общем виде го­
сударство представляет собой особую организацию власти, которая осу­
ществляет управление обществом, обеспечивает в нем порядок в и н ­
тересах всех его членов, но может при этом преимущественно з а щ и ­
щать интересы господствующих классов.
Возникнув на определенной ступени развития первобытного обще­
ства в результате изменений в его экономике и социальной структуре,
государство не оставалось неизменным. О н о развивалось, приобретая в
разные исторические эпохи новые черты. Поэтому отмечаются особен­
ности рабовладельческого, феодального, буржуазного и современного
государства. Н о в то же время можно выделить некоторые общие призна­
ки, присущие всем государствам независимо от эпохи их существова­
ния. Это такие существенные признаки, которыми государство отличает­
ся от родовой организации бесклассового общества, а также от других
организаций в классовом обществе (например, от партий). Взятые вмес­
те, они дают возможность подробной характеристики государства.
Прежде всего следует отметить, что государство располагает специ­
альными взаимосвязанными и взаимодействующими государственны­
ми органами, образующими государственный аппарат (администра­
ц и я , армия, суды и т.д.), который от имени государства обеспечивает
управление, а в случае необходимости и государственное принуждение.
Второй признак заключается в том, что государственная власть рас­
пространяется на всех, кто находится на его территории, под которой
понимается пространство в пределах государственных границ. Госу­
дарство объединяет людей, проживающих на его территории, и свои
права и обязанности они осуществляют по месту своего жительства.
Третьим признаком любого государства является то, что только оно
может устанавливать правила поведения, обязательные для исполне­
н и я всеми, кто находится на его территории, т.е. создавать н о р м ы права
(юридические нормы), закрепленные в законах и других правовых
актах государства.
Четвертый признак государства — взимание с населения налогов и
других обязательных сборов (например, п о ш л и н ы ) в качестве средств
16 Глава 1. Государство

на содержание госаппарата, на строительство дорог, обеспечение


школ, больниц и для других общественных нужд.
Наконец, государство обладает суверенитетом, что означает его не­
зависимость от других государств, а также от любых иных организаций
внутри страны, возможность самостоятельно решать свои внутренние
и внешние дела.
Государство — это особая суверенная территориальная организация
политической власти, обладающая специальным аппаратом и регулирую­
щая отношения, складывающиеся в обществе, с помощью обще­
обязательных правил поведения.
Важнейшая роль, которую государство играет в обществе, т.е. его
социальное назначение, заключается в том, что это единственная о р ­
ганизация, призванная представлять общие интересы населения.
Социальное назначение государства проявляется и конкретизиру­
ется в его функциях, под которыми принято понимать основные направ­
ления деятельности государства по решению стоящих перед ним задач.
Функционирование государства не стихийно, оно имеет целенаправ­
ленный характер. Через осуществление ф у н к ц и й государство реализует
свою способность воздействовать на общественные отношения с целью
решения различных задач, как сугубо классовых, так и общесоциаль­
ных. Поэтому и ф у н к ц и и государства могут иметь либо классовую,
либо общесоциальную направленность. Н о их соотношение может
быть различно у государств различных исторических эпох.
Ф у н к ц и и современных развитых государств существенно отлича­
ются от ф у н к ц и й государств древних веков или средневековья, имев­
ших классовый характер — подавление сопротивления рабов и кре­
постных крестьян, обеспечение условий для их эксплуатации. Н о сле­
дует учитывать, что в то же время эти государства занимались стро­
ительством ирригационных сооружений, охраной жизни и здоровья,
имущества людей, а также осуществляли и иные общесоциальные
функции. Например, из истории России известно, что еще Борис Го­
дунов в конце X V I — начале X V I I в. вызывал из-за границы разных
техников, лекарей и аптекарей, а также образованных людей для со­
здания школ с иностранными я з ы к а м и . А Екатерина I I в X V I I I в. со­
здала специальные богоугодные заведения, где оказывали помощь
«сирым и убогим».
В современном мире развитые государства осуществляют преиму­
щественно общесоциальные функции, которые подразделяют на виды
по разным основаниям. По времени осуществления различают функ­
ции постоянные (на всех этапах развитиях государства) и временные,
появление которых обусловлено специфическими условиями, с исчез­
новением которых функция отпадает (например, ликвидация послед-
1.2. Понятие и социальное назначение государства. Его функции 17

ствий стихийного бедствия). В зависимости от политической направ­


ленности ф у н к ц и и государства делят на внутренние (деятельность
внутри страны) и внешние (деятельность за ее пределами), хотя грани
между н и м и постепенно стираются. П о сферам общественной ж и з н и
ф у н к ц и и государства подразделяются на экономические, социальные,
политические, а также осуществляемые в духовной сфере.
На основе приведенной классификации м о ж н о выделить следую­
щ и е функции, осуществляемые современным государством в условиях
р ы н о ч н о й экономики:
Внутренние функции:
а) в экономической сфере — долгосрочное планирование и п р о ­
гнозирование экономического развития страны, формирование и к о н ­
троль за расходованием государственного бюджета, установление с и с ­
темы налогов;
б) в социальной сфере — социальная защита наиболее уязвимых
слоев населения (инвалидов, многодетных, безработных), пенсионное
обеспечение, выделение средств на здравоохранение, образование,
строительство дорог, развитие общественного транспорта, средств
связи и т.п.;
в) в политической сфере — охрана законности и правопорядка,
прав и свобод граждан, деятельность по предотвращению м е ж н а ц и о ­
нальных конфликтов, оказание помощи беженцам и вынужденным
мигрантам;
г) в духовной сфере — государственная поддержка искусства, на­
циональной культуры, забота о нравственном и культурном возрожде­
н и и общества.
Весьма важное значение в современном мире приобретают такие
ф у н к ц и и , при осуществлении которых разные государства объединяют
свои усилия. Например, экологическая функция, т.е. деятельность, на­
правленная на охрану, восстановление и улучшение природных усло­
вий жизни людей. Эта ф у н к ц и я является внутренней и внешней о д н о ­
временно. Такой же характер присущ ф у н к ц и и обеспечения научно-
технического прогресса (например, совместное исследование космоса)
и и н ф о р м а ц и о н н о г о обслуживания населения.
К внешним функциям современного государства относятся:
а) взаимовыгодное экономическое, политическое, научно-техни­
ческое, культурное, военное сотрудничество с другими государствами,
входящими в мировое сообщество;
б) защита от нападения извне, охрана государственных границ;
в) обеспечение мира на Земле, предотвращение войн, разоруже­
ние, ликвидация ядерного, химического и другого оружия массового
уничтожения.

2-818
18 Глава 1. Государство

Интересы человечества в целом требуют, чтобы путем взаимных


договоренностей была исключена возможность ядерной катастрофы и
остановлена разорительная для всех стран гонка вооружений. Но п о ­
скольку еще сохраняются противоречия между экономическими и гео­
политическими интересами разных стран, то непреложной заботой го­
сударства является сохранение армии на уровне, необходимом для
обеспечения безопасности страны, и оборонного военного потенциа­
ла, гарантирующего решение этих задач.
Следует подчеркнуть, что внутренние и внешние функции любого
государства тесно связаны, поскольку внешняя политика, определяю­
щая л и н и ю поведения с другими государствами, во многом зависит от
внутренних условий существования данного государства.
Для обеспечения выполнения своих функций любое государство
создает специальную структурную организацию, называемую государ­
ственным аппаратом. Он олицетворяет материальную силу государст­
венной власти. Аппарат государства — это система взаимосвязанных и
взаимодействующих звеньев, называемых органами государства и н а ­
деленных властными полномочиями и материально-техническими
средствами для осуществления своей компетенции, т.е. того круга в о ­
просов, для решения которых они созданы.

1.3. Форма государства

Любое государство помимо его сущности и социального назначе­


ния характеризуется также некоторыми в н е ш н и м и признаками, в со­
вокупности образующими его форму. Под формой государства понима­
ется то, как организованы государство и его органы и каким образом
осуществляется государственная власть. Для того чтобы получить н а и ­
более полное представление о форме какого-либо конкретного госу­
дарства, надо посмотреть на его устройство с трех сторон (традиционно
их называют элементами формы государства):
1) следует выяснить, кому принадлежит верховная власть, как ф о р ­
мируются высшие органы государственной власти, какова их структура
и объем властных полномочий, как они взаимодействуют с народом и
друг с другом. Этот элемент ф о р м ы государства называется формой
правления. Различают две основные ф о р м ы правления: монархию и
республику, которые в свою очередь подразделяются на виды. Их под­
робная характеристика будет дана ниже;
2) необходимо установить, как организована территория государ­
ства, на какие части она делится, каковы отношения государства в
целом с его составными территориальными единицами. Этот элемент
1.3. Форма государства 19

ф о р м ы государства называется формой территориального государствен­


ного устройства. Различают две основные ф о р м ы государственного уст­
ройства: унитарное и федеративное государство. Их особенности также
будут рассмотрены ниже;
3) следует уточнить, какие способы и средства использует государ­
ство для осуществления своей власти, а также степень участия в н е й
народа и положение личности в государстве. Этот элемент ф о р м ы го­
сударства называют государственным (политическим) режимом. Все го­
сударственные (политические) режимы принято делить н а демократи­
ческие и антидемократические. Подробно виды режимов будут рас­
смотрены в соответствующем разделе.
Форма каждого конкретного государства к а к совокупность указан­
ных элементов (формы правления, ф о р м ы государственного устройст­
ва и государственного режима) складывается исторически под в л и я н и ­
ем целого ряда факторов. Несомненное воздействие на нее оказывает
уровень экономического развития, достигнутый обществом, и о т н о ш е ­
н и я между основными политическими силами в нем. Поэтому в разные
исторические эпохи преобладали те ф о р м ы государства, которые в
большей степени соответствовали ступени экономического роста и с о ­
отношению политических сил в стране. Этим объясняется то, что в
средние века, например, наиболее распространенной ф о р м о й правле­
ния была монархия (разных видов). А после буржуазных революций в
некоторых странах монархическая форма правления л и б о претерпела
существенные изменения, либо была заменена республиканской (тоже
разных видов).
Такое разнообразие объясняется тем, что п о м и м о указанных выше
факторов на форму государства могут оказывать влияние также иные
условия, в частности, географическое положение страны, историчес­
кие традиции, присущие населяющим ее народам, господствующая
идеология, религия, уровень культурного развития и национального
сознания народа, степень его политической активности.
В зависимости от ф о р м ы правления различают монархию и респуб­
лику. Наиболее древней из них является монархия (греч. monos — один,
arche — власть), означающая «власть одного», «единовластие». М о н а р ­
хией называется форма правления, при которой верховная власть п р и ­
надлежит одному лицу — монарху, получающему ее, как правило, п о
наследству (народ никакого участия в этом не принимает) и на всю
жизнь, а не на определенный срок. Монарх не несет юридической
ответственности за свои деяния.
Государство, в котором монарх ни с кем не делит верховную власть:
сам издает законы, назначает чиновников на все высшие должности,
вершит высший суд и управляет государством по собственному усмот-


20 Глава 1. Государство

рению, а если привлекает советников, то их советы для него не обяза­


тельны, — называется неограниченной, или абсолютной, монархией. Т а ­
кими были восточные деспотии (Древний Египет, Древний Китай
и др.), где монарх (фараон, император) обладал необъятной и неогра­
ниченной властью. В абсолютных монархиях власть монарха обожест­
вляется, признается естественным неравенство людей, но при этом все
(даже высшие сословия) считаются подданными монарха и обязаны
ему повиноваться. Там провозглашаются всеобщая любовь и предан­
ность монарху, безграничное доверие к нему. Народ никакого участия
в управлении государством не принимает. Власть держится на жесткой
дисциплине, принуждении и желании сохранять существующие тра­
диции.
Абсолютные монархии существовали и в эпоху рабовладения (на­
пример, античная Римская империя), однако наиболее часто встреча­
ющейся формой правления монархия была в эпоху средневековья. Для
периода феодальной раздробленности была характерна ранне­
феодальная монархия, когда в каждом отдельном княжестве или г р а ф ­
стве был свой единичный правитель, являющийся носителем верхов­
ной власти на своей территории. С преодолением феодальной раздроб­
ленности и централизацией государства появляется такая форма прав­
ления, как сословно-представительная монархия, где наряду с монархом
существуют органы, представляющие разные сословия, с которыми
монарх вынужден считаться при решении важнейших вопросов (на­
пример, в России в X V I I в. Земский собор при царе). Эта монархия уже
является частично ограниченной.
В эпоху позднего средневековья при определенных условиях (рав­
новесии сил двух господствуюиАх классов) возникают и абсолютные
монархии. Например, в России при Петре I , который в начале X V I I I в.
был провозглашен первым русским императором, началась эпоха
самодержавия, закончившаяся в первой четверти X X в.
После буржуазных революций в ряде стран на смену абсолютным
монархиям пришли ограниченные конституционные монархии, где на­
ряду с главой государства (монархом) существует другой высший орган
(например, парламент). Среди ограниченных монархий различают ду­
алистическую и парламентскую монархии. Дуалистической называют
монархию, в которой существует двойственность (дуализм) верховной
власти: монарх, представляющий интересы феодалов, сохраняет всю
полноту исполнительной власти (он формирует правительство, т.е. на­
значает и смещает министров по своему усмотрению, и они несут перед
ним ответственность). При этом законодательная власть принадлежит
парламенту, состоящему из избранных народом представителей (депу­
татов), который выражает интересы буржуазии и других слоев населе-
1.3. Форма государства 21

ния. В современном мире такая монархия почти не встречается (при­


мером могут служить Марокко, Иордания).
Парламентской (парламентарной) называется монархия, при кото­
рой монарх как глава исполнительной власти в правах ограничен и это
юридически закреплено в основном законе (конституции). Даже если
монарх назначает министров, то они несут ответственность перед пар­
ламентом и зависят от его вотума доверия. Таких монархий в совре­
м е н н о м мире много: это Бельгия, Великобритания, Ш в е ц и я , Я п о н и я
и др. В Великобритании нет писаной Конституции как единого пра­
вового акта, но дейстуют иные з а к о н ы , ограничивающие власть м о ­
нарха, почему и говорят, что «монарх царствует, н о не управляет». П р и
такой форме правления монарх является главой государства, символом
единства н а ц и и , народа, государства, обеспечивая стабильность обще­
ства, выполняет представительские ф у н к ц и и .
Второй основной формой правления является республика (лат. res
publica — общественное дело). Республикой называется форма прав­
ления, при которой верховная власть принадлежит органам, избирае­
мым народом на определенный срок, при этом избранные представи­
тели несут юридическую ответственность за свои действия по управ­
лению обществом. Теоретически в республике на любые должности
может быть выдвинут любой гражданин из тех, кто не ограничен в
своих правах по закону (например, отбывает уголовное наказание за
преступление).
В древние века существовали античные рабовладельческие респуб­
лики двух видов: демократическая (Древняя Греция), где все граждане
(рабы таковыми не являлись) допускались к участию в выборах пред­
ставительных органов государственной власти, и аристократическая
(Древний Рим), особенность которой заключалась в том, что в выборах
п р и н и м а л о участие только привилегированное меньшинство.
В средние века республики встречались редко и л и ш ь в виде сво­
бодных городов-республик (например, на Руси — Новгород и Псков).
Наибольшее распространение республиканская ф о р м а правления
получила после буржуазных революций. В современном мире сущест­
вует две основные разновидности республики: президентская и парла­
ментская (парламентарная). Для президентской республики (напри­
мер, С Ш А ) характерно, что президент, избираемый коллегией выбор­
щиков (или непосредственно народом) на определенный срок, я в л я ­
ется главой государства и главой исполнительной власти. О н
возглавляет правительство, которое сам же и формирует, т.е. назначает
и смещает министров по собственному усмотрению. Правительство
несет ответственность перед президентом. Парламент не осуществляет
контроля за деятельностью правительства. Президент обладает также
22 Глава I. Государство

рядом других властных полномочий, например является верховным


главнокомандующим. Законодательная власть в президентской рес­
публике осуществляется коллегиальным органом — парламентом, и з ­
бираемым населением на определеный срок. Президент не вправе рас­
пустить парламент. А парламент может досрочно отстранить президен­
та от должности (процедура отстранения называется импичментом),
только если он нарушит конституцию или совершит преступление.
Парламентская республика (например, Германия, Италия) характе­
ризуется тем, что президент, избираемый, как правило, парламентом,
а не населением, является только главой государства и не обладает
большими властными полномочиями. Правительство возглавляется
другим должностным лицом — премьер-министром и формируется
парламентом из представителей тех партий, которые на выборах полу­
чили большинство голосов избирателей и, следовательно, большинст­
во мест в парламенте. Ответственность правительство несет перед пар­
ламентом, и м е ю щ и м право выразить ему вотум недоверия, что влечет
за собой уход правительства в отставку. В парламентской республике
президент может досрочно распустить парламент и назначить новые
выборы.
Встречаются также смешанные республиканские формы правления, с о ­
четающие в себе черты и президентской, и парламентской республики.
К т а к и м относится, например, Ф р а н ц и я . Конституция Российской Ф е ­
дерации 1993 г. также устанавливает смешанную президентско-парла-
ментскую форму правления в России.
По форме государственного устройства (т.е. территориальной о р ­
ганизации государства) различают унитарное (простое) и федеративное
(сложное). Унитарным (лат. unitas — единство) называется единое го­
сударство, территория которого для удобства управления делится толь­
ко на административно-территориальные единицы (области, районы,
воеводства и т.п.), не обладающие признаками государства. Все эти
территориальные единицы управляются из единого центра. В унитар­
ном государстве создается единая централизованная структура госап­
парата, власть которого распространяется на всю территорию государ­
ства, т.е. имеется один парламент, один президент, одно правительство.
В унитарном государстве существуют также единое законодательство,
единое гражданство, единая валюта, единые налоги. Примером у н и ­
тарных государств сегодня являются Польша, Ф р а н ц и я , Литва.
Федеративным (лат. foedus — союз) называется сложное государст­
во, в состав которого входят несколько государств или государственных
образований, называемых членами (субъектами) федерации, н о в каж­
дой отдельной федерации они могут называться по-разному: штаты,
земли, кантоны и др. Объединившись, члены федерации образуют
1.3. Форма государства 23

новое государство и при этом некоторые свои властные полномочия


передают вновь созданным федеральным органам власти, ограничивая
тем самым свой суверенитет. В конституции федерации либо в с п е ц и ­
альном договоре о ее создании (федеративный договор) закрепляется
разграничение полномочий между федеральными органами и органа­
ми власти субъектов федерации. Т а к и м образом, в федерации сущест­
вует две системы органов государственной власти: федеральные, власть
которых распространяется на всю территорию федерации, и субъектов
федерации, которые могут самостоятельно решать только вопросы, о с ­
тавшиеся в их ведении. Законы в федерации также разделяются на
федеральные (в том числе конституцию федерации), действие которых
распространяется на всю территорию федерации, и законы субъектов
федерации, действующие только на территории того члена федерации,
органами которого о н и приняты. П р и этом законы субъектов федера­
ции н е должны противоречить федеральным законам и в первую оче­
редь федеральной конституции. Валюта в федерации едина, а граждан­
ство — двойное, так к а к гражданин субъекта федерации одновременно
является и гражданином федерации в целом. В типичной (симметрич­
ной) федерации все ее члены имеют равные права и они л и ш е н ы воз­
можности в одностороннем порядке принимать решение о своем в ы ­
ходе из федерации. В настоящее время федерациями являются С Ш А ,
Германия, И н д и я , Россия.
От федерации следует отличать конфедерацию (лат. confoederatio —
сообщество), представляющую союз суверенных государств, заключен­
ный и м и для достижения каких-либо ограниченных целей (например,
совместного решения экономических проблем, обороны). Однако при
этом новое государство, в отличие от федерации, не создается. Поэтому
государства, вошедшие в конфедерацию, полностью сохраняют свой
суверенитет. В конфедерации нет единой территории, единого граж­
данства и валюты. У субъектов конфедерации сохраняются свои органы
законодательной, исполнительной и судебной власти, своя конститу­
ция. О н и продолжают самостоятельно осуществлять всю полноту влас­
ти на своей территории. Общие органы могут создаваться, но принятые
ими решения должны быть утверждены (ратифицированы) в ы с ш и м и
органами власти субъектов конфедерации и только после этого дейст­
вуют на их территории. Выход из конфедерации может осуществляться
в одностороннем порядке. История показывает, что конфедерации как
непрочные объединения государств не существуют длительное время.
Они л и б о распадаются по достижении поставленных целей, л и б о пре­
вращаются в более прочный союз — федерацию, как это было в С Ш А ,
бывших первоначально (с 1776 по 1787 г.) конфедерацией.
24 Глава 1. Государство

Истории известна также такая форма государственного устройства,


как империя — это сложное государство, созданное насильственным
путем в результате завоеваний и присоединения отдельных территорий.
Составные части империи, к а к правило, имеют неодинаковое положе­
ние. Управляются они чиновниками, назначаемыми метрополией. С у ­
ществовали империи с глубокой древности (империя Александра М а ­
кедонского, Римская империя) д о начала X X в. (Великобритания, д о ­
революционная Россия).
Рассмотрим разновидности государственного (политического) р е ­
жима. Истории известно множество различных государственных р е ­
жимов, так к а к этот элемент формы государства складывается под вли­
янием очень многих факторов и весьма изменчив. Однако все режимы
принято подразделять прежде всего на демократические и недемокра­
тические (антидемократические). Критерием деления является степень
демократизма в осуществлении государственной власти: участие н а р о ­
да в управлении общественными делами, гарантированность (обеспе­
ченность) прав и свобод личности.
При демократическом режиме (греч. demos — народ, kratos —
власть) народ признается источником власти, поэтому основные орга­
ны власти (такие, как парламент) избираются населением и являются
институтами представительной демократии, суть которой в том, что и з ­
бранники народа представляют его интересы. Выборы носят демокра­
тический характер, они проводятся на основе всеобщего, равного и
прямого избирательного права при тайном голосовании. В т о ж е время
используются и институты прямой (непосредственной) демократии,
когда население само принимает те или иные решения, например,
путем всенародного голосования, которое называется референдумом
(именно так была принята в 1993 г. действующая Конституция Р о с ­
сийской Федерации).
Демократический режим обеспечивает равенство всех граждан и
фактическую реализацию всех гражданских и политических прав и сво­
бод, равный доступ для всех граждан и их общественных организаций
к участию в государственных и общественных делах. П р и этом режиме
существует многопартийность, допускается легальная (законная) о п ­
позиция и не подавляется инакомыслие.
Экономической основой демократического режима является
многоукладная экономика с разными ф о р м а м и собственности (в том
числе и частной) и рыночные отношения.
Все антидемократические режимы объединяет то, что народ не п р и ­
знается источником власти и отстраняется от участия в управлении
государством и общественными делами. П р и этом права и свободы
личности, даже если о н и формально провозглашаются (и даже з а п и -
1.3. Форма государства 25

саны в конституции), фактически попираются, ограничиваются. Раз­


личают такие виды недемократических режимов, как тоталитарный и
авторитарный. При тоталитарном режиме (лат. totalis — весь, полный)
государство осуществляет тотальный, т.е. полный, всеобщий контроль
над всеми сферами ж и з н и общества. В э к о н о м и к е преобладает госу­
дарственная собственность, жесткое государственное регулирование
экономических отношений командными, приказными методами. В
политической сфере существует одна правящая партия, происходит
сращивание партийного и государственного аппарата, чрезмерная
централизация государственного аппарата и его бюрократизация.
Э к о н о м и к а в основном ориентирована на военную п р о м ы ш л е н ­
ность, т.е. происходит ее милитаризация.
Характерным признаком тоталитарного режима является вождизм,
т.е. выделение вождя, личность которого, по сути, обожествляется, так
как в массовом сознании с помощью средств и н ф о р м а ц и и насаждают­
ся представления о его непогрешимости и других сверхъестественных
качествах. В условиях такого режима господствует единая официальная
идеология, насаждаемая с помощью эффективной пропаганды, а также
насильственным путем. Инакомыслие не допускается. Все обществен­
ные организации действуют под строгим контролем со стороны госу­
дарства. Права и свободы личности грубо нарушаются. Власть осущест­
вляется преимущественно методами насилия, подавления, проводятся
массовые репрессии.
Одной из ф о р м тоталитаризма является фашистский режим, при
котором господствующей является идея превосходства одной нации
или расы. Ему свойственна крайне агрессивная в н е ш н я я политика,
ориентированная на захват чужих земель. Обосновывается это тем, что
признанная высшей нация (раса) достойна лучшей ж и з н и , чем дру­
гие — неполноценные, и поэтому она может решать свои проблемы
(экономические, социальные) за их счет. Н и з ш и е расы подлежат унич­
тожению либо могут использоваться при необходимости как рабочая
сила.
Авторитарным (лат. auctoritas — сила, власть, влияние) в соответст­
вии с современными научными представлениями называется такой
режим, который является как бы промежуточным между тоталитарным
и демократическим режимами. Главное отличие его от тоталитарного
режима заключается в том, что государство уже не осуществляет пол­
ного контроля над обществом. В частности, в экономической сфере
допускаются и н ы е , п о м и м о государственной, ф о р м ы собственности,
в том числе частная. Разрешается предпринимательская и коммерчес­
кая деятельность частных лиц. Происходит оживление товарно-денеж­
ных отношений.
26 Глава I. Государство

Одновременно наблюдается некоторое смягчение методов осу­


ществления государственной власти: не проводятся массовые репрес­
сии, в ограниченных пределах, но допускается инакомыслие, критика
власть предержащих, борьба политических партий в парламенте. О д ­
нако серьезная оппозиция еще запрещена. Личные права и свободы
уже формально провозглашаются, но фактически воспользоваться и м и
еще весьма затруднительно, так как они не защищаются и не гаранти­
руются государством.
Как правило, при авторитарном режиме складываются условия для
возникновения личной диктатуры лидера правящей верхушки. Это
объясняется тем, что сильная власть необходима лидеру-реформатору
для проведения реформ и подавления сопротивления им.
Как уже отмечалось ранее, политический режим — это весьма п о ­
движный элемент формы государства, т.е. он не остается неизменным
в каждом государстве с течением времени. В X X в. многие страны
осуществили переход от недемократических тоталитарных и автори­
тарных режимов к демократическому режиму (Германия, Греция, Ита­
л и я , И с п а н и я , Португалия, Чили и др.).

Вопросы для повторения


1. Что такое государство? Каковы его основные признаки?
2. Как разные теории объясняют причины возникновения государства?
3. Чем государственная власть отличается от общественной власти первобытного
общества и любой другой власти?
4. Какую роль государство выполняет в обществе?
5. Что такое функции государства? Каковы функции современного государства?
6. Что называется формой государства и каковы ее элементы?
7. Чем монархия отличается от республики?
8. В чем отличие унитарного государства от федеративного?
9. Каковы критерии отличия демократического политического режима от недемо­
кратических режимов?
Глава 2
ПРАВО

2.1. Понятие права. Его социальное назначение.


Взаимосвязь права и государства

Любое общество является саморегулируемой системой. Это озна­


чает, что общество само обеспечивает определенный порядок в нем,
используя для воздействия на поведение людей различные средства
регулирования (упорядочения) общественных отношений.
Д о возникновения государства такими регуляторами, обеспечива­
ю щ и м и существование людей в условиях присваивающего хозяйства,
являлись правила поведения (нормы) первобытного, доклассового об­
щества, выступающие в форме родовых, племенных обычаев, которые
никем специально не устанавливались. О н и постепенно складывались
естественным путем в процессе ж и з н и общества, были обязательны
только для членов данного рода, племени, выражали их общие инте­
ресы и поэтому соблюдались добровольно. В случае же их несоблюде­
н и я к нарушителям применялись меры общественного воздействия
вплоть до изгнания из рода (племени), что в тех условиях было р а в н о ­
сильно смерти, так как в одиночку человек не смог бы выжить.
Однако в результате длительного перехода от присваивающего хо­
зяйства к производящему («неолитическая революция») и как следствие
этого возникновения государства и социального расслоения ранее
однородного общества (см. подробнее 1.1), родовых обычаев становится
уже недостаточно для того, чтобы под держивать в обществе порядок, так
как с их помощью было невозможно согласовать интересы различных
социальных групп, а также урегулировать новые, не известные перво­
бытному обществу процессы производства, обмена, распределения про­
изведенных продуктов. В итоге возникла объективная, т.е. не зависящая
от воли и сознания отдельных людей, общественная потребность в ре­
гуляторах поведения нового вида — юридических (правовых) правилах,
которые называются нормами права, или правовыми нормами.
Их основное отличие от норм (правил) первобытного общества за­
ключается в их тесной связи с государством. Нормы права — это такие
28 Глава 2. Право

правила поведения людей в обществе производящей э к о н о м и к и , к о ­


торые не возникают сами по себе, стихийно, как обычаи, но специаль­
но устанавливаются государством в лице особых государственных о р ­
ганов, называемых правотворческими, поскольку они «творят», т.е. с о ­
здают, нормы права.
Эти правила являются велениями государства, так как в них выра­
жена воля государства, поэтому они обязательны для всех, кто нахо­
дится на его территории, независимо от принадлежности к тому или
иному роду или племени. Соблюдение правовых норм обеспечивается
возможностью применения к тем, кто их нарушает, специальных мер
государственного воздействия вплоть до принуждения, применяемых
созданными для этого государственными органами, которые называ­
ются правоохранительными (полиция, прокуратура, жандармерия, о р ­
ганы государственной безопасности).
Совокупность всех правовых норм, установленных государством,
образует определенную систему, т.е. такое целостное образование, в
котором все его элементы взаимосвязаны и взаимодействуют. Это и
есть право, действующее в данном государстве. Его называют также
позитивным правом, или правом в объективном смысле. Таким обра­
зом, объективное право — это система установленных и охраняемых
от нарушений государством общеобязательных правил поведения, за­
крепленных в официальных актах государства и являющихся государ­
ственными регуляторами поведения людей в таком обществе, где име­
ется социальное неравенство и столкновение различных интересов.
Роль права в ж и з н и общества, т.е. его социальное назначение, за­
ключается в том, что с его помощью в обществе поддерживается пра­
вопорядок (порядок, основанный на праве). Поскольку нормы права
устанавливаются государством, то, в конечном счете, это такой п о р я ­
док, к которому стремится данное государство, который ему угоден.
Однако с точки зрения современного подхода к роли государства и
права в обществе в первую очередь право призвано обеспечивать об­
щесоциальные интересы, т.е. интересы всего общества в целом, а также
защищать интересы каждого человека, но только таким образом, чтобы
при этом не происходило ущемления интересов, прав и свобод других
людей. Таким образом, с помощью права в обществе достигается со­
гласование различных интересов, т.е. определенный компромисс, за­
ключающийся в том, что каждый член общества подвергается некото­
рым ограничениям свободы своего поведения для того, чтобы не п о ­
вредить другим людям. Например, и автомобилисты, и пешеходы
должны соблюдать правила дорожного движения для того, чтобы не
было аварий, наездов, гибели людей и других неблагоприятных п о с ­
ледствий. А эти правила, обязательные для всех, устанавливаются ком-
2.1. Понятие права. Его социальное назначение. Взаимосвязь права и государства 29

петентными государственными органами, следовательно, являются


нормами права. Их соблюдение гарантируется тем, что соответствую­
щ и е органы (милиция, Государственная инспекция безопасности д о ­
рожного движения — Г И Б Д Д ) могут применить к нарушителям меры
государственного воздействия, определенные в тех же правилах (на­
пример, оштрафовать их).
Роль права в жизни общества находит свое проявление в том, что
одни нормы права выполняют его регулятивную функцию: с их помощью
обеспечивается общий порядок в экономических, торговых, семейных
и других отношениях. Достигается это тем, что государство устанавли­
вает общие для всех участников таких отношений права и обязанности
(например, устанавливает правила торговли или порядок наследования
имущества умершего человека). С помощью других норм права осущест­
вляется охранительная функция права, заключающаяся в том, что госу­
дарство защищает от посягательств на жизнь, здоровье людей, их иму­
щество, устанавливая меры ответственности за убийство, кражу, причи­
нение вреда здоровью и другие опасные для общества деяния.
Однако не следует забывать, что в минувшие исторические эпохи
право как система установленных государством общеобязательных
правил поведения выражало и защищало в первую очередь интересы
экономически господствующих классов (рабовладельцев, феодалов,
капиталистов). Н о тем не менее даже в эти эпохи право имело прогрес­
сивное значение, являясь своеобразным аккумулятором цивилизации.
Оно ограничивало произвол отдельных представителей господству­
ющего класса. Например, в Древнем Риме раб, находясь в полной соб­
ственности рабовладельца, рассматривался как вещь, говорящее ору­
дие. Н о при этом рабовладелец (господин) не мог безнаказанно л и ш и т ь
раба ж и з н и .
Право как система ограничений, действующих в интересах всего
общества, всегда лучше, чем хаос, анархия, произвол, беззаконие. Даже
в ушедшие эпохи право не только защищало классовые интересы, но
и обеспечивало существование общества как такового. Однако в пол­
ной мере прогрессивный потенциал права может быть реализован толь­
ко в условиях демократического общества правовым государством, по­
дробная характеристика которого будет дана ниже, в соответствующем
разделе (см. гл. 6).
Степень развития объективного права является показателем куль­
туры, достигнутой обществом. Полезность права для общества (его с о ­
циальная ценность) повышается в зависимости от того, насколько о н о
способно служить средством удовлетворения передовых, прогрессив­
ных общественных и личных потребностей и интересов. Целью пра­
вового регулирования является упорядочение общественных о т н о ш е -
30 Глава 2. Право

н и й , причем не только их стабильность, но и дальнейшее развитие,


необходимое в общественных интересах. Это значит, что политичес­
кие, экономические и другие реформы в обществе осуществляются
посредством права, т.е. сначала принимаются соответствующие н о р м ы
права, претворение которых в жизнь влечет необходимые изменения.
Непонимание роли права в ж и з н и общества, его недооценка, на­
зываемая правовым нигилизмом, причиняет большой вред обществу.
Но с другой стороны, не менее вредна и тенденция преувеличивать его
возможности, приписывать праву какую-то сверхъестественную, д е м о ­
ническую силу. Следует четко понимать, что возможности права не
беспредельны. Например, невозможно решить проблему преодоления
пьянства, алкоголизма, наркомании только правовыми запретами, так
как это не только юридическая проблема, и одними законами ее не
решить. Здесь необходим целый комплекс экономических, социаль­
ных, медицинских и правовых мер, проводимых государством совмест­
но с общественностью.
Исторически сложилось так, что в русском языке одним и тем же
словом «право» обозначают два разных явления, которые в других я з ы ­
ках обозначаются двумя разными словами. У нас «правом» называют
не только общие правила поведения, установленные государаством для
всех, кто окажется в определенной ситуации, но и правила поведения
индивидуального характера, т.е. установленные для конкретных л и ц
(их называют также субъектами права). Поэтому от объективного права
как системы норм права следует отличать право в субъективном с м ы с ­
ле, или субъективное право, под которым понимается основанное на
законе, т.е. на нормах объективного права, право конкретного, персо­
нально определенного лица как его возможность совершать к а к и е -
либо действия.
Для иллюстрации указанного различия можно привести следующий
пример. В гл. 2 действующей Конституции Р Ф закреплены права и
свободы граждан России, в частности в ч. 2 ст. 32 говорится: «Граждане
Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в
органы государственной власти и органы местного самоуправления, а
также участвовать в референдуме» — это положение является нормой
объективного права, так как содержит общее правило, в нем говорится
о правах всех граждан. Но на основе этой нормы у конкретного гражда­
нина Н. возникает субъективная, т.е. принадлежащая только ему, пер­
сональная возможность по своему усмотрению принять участие в выбо­
рах, но он может и не участвовать в них. Поэтому фраза: «Н. имеет право
участвовать в выборах» содержит указание на субъективное право.
Как уже отмечалось, право неразрывно связано с государством. Эта
взаимосвязь проявляется в том, что и государство, и право появились
2.1. Понятие права. Его социальное назначение. Взаимосвязь права и государства 31

в истории человечества в силу одних и тех же причин, они прошли в


своем развитии одни и те же этапы и не могут ни существовать, ни
функционировать друг без друга. Действительно, позитивное право как
система общеобязательных норм создается государством. Государство
же обеспечивает соблюдение права, охраняя его от нарушений. Следо­
вательно, позитивное право без государства не существует и не дейст­
вует. Н о с другой стороны, само государство также нуждается в праве,
без которого не может нормально осуществлять свои ф у н к ц и и . В н о р ­
мах позитивного права закрепляются структура и компетенция органов
государственной власти, порядок их взаимодействия. Свою политику,
как внутреннюю, так и внешнюю, государство проводит в ж и з н ь , и з ­
давая о ф и ц и а л ь н ы е государственные акты, содержащие общеобяза­
тельные правила поведения (нормы права). Следовательно, право я в ­
ляется ф о р м о й и средством осуществления государственной власти.
Т а к ж е , как существует множество теорий происхождения государ­
ства (см. 1.1), на сегодняшний день известно и много теорий п р о и с ­
хождения права. Согласно теологической теории право — это вечное
явление, созданное богом. Представители этой теории считают, что
существует высший божественный закон, который должен лежать в
основе позитивного права, создаваемого государством.
Теория естественного права объясняет происхождение права как ес­
тественный процесс. По м н е н и ю тех, кто разделяет эту теорию, есте­
ственное право — это те права и свободы, которые принадлежат каж­
дому от рождения, т.е. по естеству. Их никто человеку не дарует. Это
прежде всего право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность,
равенство, собственность. Эти права неотчуждаемы, т.е. никто не впра­
ве л и ш и т ь человека этих прав, кроме как по закону, в случае приме­
нения к нему ответственности за нарушение требований норм права
(например, л и ш е н и е свободы за преступление). Естественное право
как совокупность естественных прав и свобод человека воплощает в
себе высшую справедливость, поэтому позитивное право, создаваемое
государством, не должно противоречить ему.
Различение «естественного права» и «позитивного права» присуще
и современной юридической науке. О н о также нашло свое закрепление
в действующей Конституции Р Ф , где в ч. 2 ст. 17 записано: «Основные
права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от
рождения». «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не
д о л ж н о нарушать права и свободы других лиц» (ч. 3 ст. 17 Конститу­
ции Р Ф ) .
Известна также историческая школа права, объясняющая в о з н и к ­
новение права как стихийный исторический процесс. С этой точки
зрения право складывается в ходе жизни общества так же, как возни-
32 Глава 2. Право

кает язык, на котором говорят те или иные народы. В праве находит


свое выражение народный дух. Право при таком подходе представля­
ется как сумма народных обычаев, стихийно сложившихся в обществе,
а роль государства сводится л и ш ь к тому, что оно д о л ж н о узаконить
эти обычаи. Так возникает обычное право.
Марксистская теория происхождения права, так же, как и марксист­
ская теория происхождения государства, основывается на материалис­
тическом подходе к выявлению причин и закономерностей данного
процеса, т.е. связывает возникновение права прежде всего с э к о н о м и ­
ческими изменениями, произошедшими в первобытном обществе, и з ­
менениями материальных условий жизни людей. Такой подход и с
точки зрения современной науки имеет положительное значение. Од­
нако при этом в марксизме чрезмерно преувеличивалась роль классово­
го подхода, поскольку под правом понималась воля господствующего
класса, возведенная в закон, т.е. выраженная в виде норм права, уста­
новленных государством. Право рассматривалось как инструмент в
руках государства, с помощью которого оно (государство) решает задачу
классового подавления, обеспечивая господство одного класса над дру­
гим. В марксистской теории считалось, что «право — ничто без аппара­
та, способного принудить к соблюдению норм права» (Ленин). Таким
образом проводилась мысль, что право опирается только на принужде­
ние, насилие, с чем нельзя согласиться с позиций современной науки.
Психологическая теория считает, что причины возникновения
права коренятся в психике людей, так как им свойственно, вступая в
различные отношения, испытывать определенные правовые чувства,
эмоции. Например, если один человек дает другому в долг деньги, то
при этом должник чувствует себя обязанным вернуть долг в оговорен­
ный договором срок, а кредитор (лицо, дающее деньги) ощущает, что
у него есть право потребовать возврата денег должником, когда насту­
пит срок. Вот эти чувства, переживания, ощущения людей с точки
зрения психологической теории являются правом, которое называется
«интуитивным правом». Государство же в лице своих правотворческих
органов должно закрепить это право в своих официальных актах, т.е.
в нормах позитивного права.

2.2. Право в системе социальных норм

Живя в обществе, люди вступают между собой в самые разные от­


ношения: экономические, семейные, трудовые, национальные, рели­
гиозные и др. Для упорядочения всех этих отношений недостаточно
одних только юридических, правовых норм. Да и не все отношения
2.2. Право в системе социальных норм 33

м о ж н о с их помощью регулировать. Поэтому для поддержания в о б ­


ществе порядка, который называется общественным порядком (в от­
личие от правопорядка, являющегося результатом действия одних пра­
вовых н о р м ) , помимо норм права используются также и другие правила
поведения людей в обществе: обычаи (традиции), религиозные н о р м ы ,
нормы общественных организаций, нормы морали. Все эти правила
поведения, включая и нормы права, имеют общее название: они на­
зываются социальными нормами. Общественный порядок обеспечи­
вается совокупным действием различных социальных норм, образую­
щих нормативную систему общества.
Социальные нормы разных видов отличаются друг от друга по с п о ­
собам их формирования, способам обеспечения их соблюдения, ф о р ­
мам закрепления. Обычаи (и близкие к ним традиции) — это правила
поведения, сложившиеся стихийно, естественным путем и в результате
многократного повторения закрепившиеся в сознании людей. О н и с о ­
блюдаются в силу привычки, просто потому, что «так принято», «таков
обычай» (например, обычай наряжать елку на Новый год). Обычаи
бывают национальные (общенародные) и местные. О н и передаются из
п о к о л е н и я в поколение в устной форме. Несоблюдение обычаев влечет
негативную реакцию со стороны окружения (осуждение, п о р и ц а н и е ) ,
т.е. меры общественного воздействия.
Религиозные нормы — правила поведения верующих, закрепленные
в священных книгах соответствующих религий. Соблюдение этих норм
обеспечивается страхом «божьей кары», возмездия, ожидающего греш­
ников.
Нормы общественных организаций — это правила поведения, уста­
навливаемые высшим органом какой-либо организации (например,
политической партии). Они содержат указания на права и обязанности
членов данной партии (например, право принимать участие в выборах
руководящих органов партии и обязанность платить членские взносы),
закрепляются в уставе партии и распространяются на тех, кто вступил
в нее. Соблюдение этих норм обеспечивается возможностью п р и м е н е ­
ния мер общественного воздействия, предусмотренных тем же уставом
партии (это могут быть — выговор, исключение из рядов партии).
Нормы морали — это правила, складывающиеся естественным
путем в процессе жизни общества и выражающие представления людей
о добре и зле, о справедливости, долге, чести. Это неписаные правила,
они живут в сознании людей и передаются от поколения к поколению,
но при этом могут значительно изменяться. Соблюдение норм морали
обеспечивается возможностью применения мер общественного воз­
действия, но все-таки человек руководствуется главном образом теми
или и н ы м и моральными нормами в силу своего внутреннего убежде-
3-818
34 Глава 2. Право

ния в необходимости такого поведения. Внутренним гарантом морали


является совесть. ,
Нормы права, являясь одним из видов социальных норм, сущест­
венно отличаются от всех других прежде всего тесной связью с госу­
дарством, которой нет у других норм. Государство устанавливает только
нормы права, никакие другие социальные нормы государством не с о ­
здаются. Охраняет от нарушений государство также только правовые
нормы, а соблюдение других социальных норм обеспечивается мерами
общественного воздействия. И з всех социальных норм только нормы
права закрепляются в официальных юридических актах государства.
Особенность норм права заключается также в том, что, являясь госу­
дарственными велениями, они четко указывают, что дозволено делать
участникам регулируемых отношений (т.е. какие у них есть юридичес­
кие права), что они должны делать (т.е. какие у них юридические обя­
занности) и что им делать нельзя (юридические запреты), а также какие
меры применяются к нарушителям этих предписаний.
Из всех рассмотренных социальных норм ближе всего к нормам
права нормы морали. Эти.два вида социальных норм тесно связаны и
взаимодействуют. Прежде всего следует учитывать, что государство,
создавая нормы права, не может не считаться с общепринятой в данном
обществе моралью, т.е. не может требовать от людей поведения а м о ­
рального, противоречащего их представлениям о чести, долге, спра­
ведливости. Поэтому правовые нормы должны иметь моральное о б о ­
снование. Чем в большей мере нормы права соответствуют требовани­
ям морали, тем выше эффективность их действия, тем охотнее люди
будут соблюдать их добровольно и сознательно. Кроме того, нарушения
требований правовых норм, и в особенности наиболее опасные для
общества, которые называются преступлениями (например, убийство,
кража, грабеж и др.), осуждаются людьми и с точки зрения морали, т.е.
рассматриваются как безнравственное, аморальное поведение, как зло.
У норм права и норм морали есть не только общие черты, но также
есть и различия, и иногда между ними могут возникнуть определенные
противоречия. Н о р м ы права устанавливаются государством, а нормы
морали — обществом. Соблюдение норм права обеспечивается госу­
дарством, а норм морали — обществом и внутренними убеждениями
человека, его совестью. Нормы права фиксируются в письменной
форме в юридических актах государства и четко указывают на юриди­
ческие права, обязанности и запреты, а нормы морали — в самом
общем виде определяют принципы поведения людей: «будь справед­
лив», «уважай старших», «поступай по совести» и т.п.
Сфера действия норм морали шире, чем норм права, так как с помо­
щью норм морали регулируются и такие отношения, которые невоз-
2.3. Нормы права 35

можно в силу их специфики урегулировать с помощью правовых норм.


Это отношения дружбы, любви, товарищества, интимные (личные) от­
ношения людей. Мораль может предъявлять к человеку более высокие
требования, чем право. Нормы права — это общеобязательные правила,
представляющие применение одинакового масштаба к разным людям,
поэтому они как бы рассчитаны на некоторые усредненные требования.
Мораль же порой побуждает отдельных людей на героические поступки,
на которые не способны другие. К примеру, только некоторые люди, не
будучи профессиональными пожарными и спасателями, с риском для
собственной ж и з н и оказывают помощь людям при пожарах, стихийных
бедствиях, хотя нормы права их к этому не обязывают. Н о государство
не вправе требовать героизма от всех людей.

2.3. Нормы права

Нормы права — это устанавливаемые и охраняемые от нарушений


государством общеобязательные правила поведения, указывающие на
права и обязанности участников регулируемых отношений. О н и я в л я ­
ются государственными регуляторами поведения, так как в них выра­
жается государственная воля. Все нормы права, установленные к о н ­
кретным государством, вместе взятые, образуют право в целом (пози­
тивное право). Поэтому каждая норма права в отдельности представ­
ляет собой первоначальную клеточку, ячейку права. Правовые
нормы — это как бы к и р п и ч и к и , из которых строится здание, назы­
ваемое системой права (см. подробнее 2.5).
В предыдущем параграфе уже были рассмотрены признаки, отли­
чающие н о р м ы права от обычаев, норм морали и других социальных
норм. П о м и м о этого норма права обладает и некоторыми другими
признаками. В отличие от индивидуальных предписаний государст­
венных органов, нормы права имеют н е п е р с о н и ф и ц и р о в а н н ы й ха­
рактер. Это означает, что их требования обращены не к к о н к р е т н ы м
л и ц а м , а к не определенному заранее кругу л и ц , т.е. ко всем, кто ока­
жется в тех обстоятельствах, на которые рассчитано действие н о р м ы ,
причем не т о л ь к о в н а с т о я щ е е время, н о и в будущем. К п р и м е р у ,
если суд п р и н и м а е т р е ш е н и е взыскать с к о н к р е т н о г о г р а ж д а н и н а
Н. ш т р а ф , то это — не н о р м а права, а п р е д п и с а н и е , н о с я щ е е и н ­
дивидуальный характер, обязательное только для одного граждани­
на Н. А если законом устанавливается размер штрафа за какое-то на­
рушение, н а п р и м е р санитарных правил, то такой штраф взыскивается
со всех, кто уже совершил или еще только совершит подобное нару­
шение в течение всего времени действия данного закона. Следова-

з*
36 Глава 2. Право

тельно, норма права всегда обращена в будущее и рассчитана на


многократное применение.
Любая норма права имеет определенную структуру, т.е. внутреннее
строение. Ответить на вопрос о структуре правовой нормы — значит
выяснить, из каких частей (элементов) она состоит, и установить связь
между н и м и .
Для того чтобы норма права полностью выполнила свое предназна­
чение — быть государственным регулятором поведения людей — в ней
необходимо указать на три момента:
1) когда и при каких фактических жизненных обстоятельствах д а н ­
ная норма вступает в действие и на кого она распространяется. Та часть
(элемент) нормы, в которой содержатся эти указания, называется ги­
потезой;
2) каким может и должно быть поведение тех субъектов права, к о ­
торые окажутся в условиях, описанных в гипотезе, т.е. указываются их
права и обязанности. Этот элемент называется диспозицией;
3) какие меры государственного воздействия будут применены к
нарушителю этого правила. О н и указываются в той части нормы, к о ­
торая называется санкцией.
Норма права представляет собой целостное единство, возникшее в
результате объединения всех трех элементов. Необходимо учитывать,
что речь идет о логической структуре правовой нормы, т.е. какой она
должна быть с точки зрения логики. Однако в действительности точно
установить гипотезу, диспозицию и санкцию конкретной нормы можно
только после специального анализа статей официального государствен­
ного акта, в которых изложены, в письменной форме закреплены нормы
права. Эти акты называются нормативными правовыми актами, и в
специальном параграфе будут рассмотрены их признаки и виды.
Возможны случаи, когда какой-либо элемент нормы права в статье
нормативного акта не находит полного словесного выражения, но он
подразумевается и его можно определить путем логических рассужде­
н и й . Например, все статьи Особенной части УК сконструированы по
одному принципу, который заключается в том, что диспозиция пред­
усматривает запрет совершения деяния, описанного в гипотезе (к п р и ­
меру, умышленного убийства), а санкция определяет наказание за его
совершение. Но в ч. 1 ст. 105 УК эта норма изложена следующим об­
разом: «Убийство, то есть умышленное причинение смерти другому
человеку, — наказывается л и ш е н и е м свободы на срок от шести до пят­
надцати лет». Как видим, здесь нет слов «умышленное убийство запре­
щается», т.е. диспозиция словесно не выражена, но она подразумева­
ется: из содержания статьи любому здравомыслящему человеку стано­
вится понятно, что убивать нельзя, а тот, кто совершит умышленное
2.4. Источники (формы) права. Закон и подзаконные акты 37

убийство, подлежит наказанию, указанному в этой статье. В подобных


статьях гипотеза и диспозиция как бы слиты воедино, так как запрет
какого-либо поведения (диспозиция) осуществлен через описание
признаков этого поведения (гипотеза).
Далеко не всегда норма права совпадает со статьей нормативного
акта. Это происходит л и ш ь тогда, когда в статье изложены все три
элемента н о р м ы . Но возможны и другие способы изложения норм
права в статьях нормативных актов. В одной статье может быть изло­
ж е н о несколько норм. В этих случаях статья включает несколько частей
(или пунктов) и каждая(ый) из них содержит отдельную правовую
норму. П р и м е р о м может служить ст. 14 С К , состоящая из четырех час­
тей, указывающих на разные препятствия к заключению брака.
Возможен и такой способ изложения, при котором одна норма и з ­
лагается в нескольких статьях. При этом в статье отсутствует какой-либо
элемент н о р м ы , но указывается, что он изложен в другой статье этого же
акта. Такой способ называется отсылочным (так как имеется отсылка к
другой статье). Примером может служить ст. 94 УК, в которой содержит­
ся правило: «Сроки давности, предусмотренные статьями 78 и 83 насто­
ящего Кодекса, при освобождении несовершеннолетних от уголовной
ответственности или от отбывания наказания сокращаются наполови­
ну». К а к видим, часть диспозиции здесь не изложена, а чтобы ее устано­
вить, следует обратиться к другим статьям этого же Кодекса.
Классификация норм права, т.е. деление их на виды, может быть
проведена по разным основаниям, в связи с чем выделяют различные
виды правовых норм. Назовем наиболее распространенные из них. В за­
висимости от того, какого вида общественные отношения они регули­
руют (т.е. по предмету правового регулирования), нормы права делятся
на нормы конституционного, трудового, финансового, уголовного и
иных отраслей права. В зависимости от того, какой орган государства
установил те или иные нормы права, они подразделяются на законода­
тельные н о р м ы (нормы закона), обладающие высшей юридической
силой, и подзаконные нормы (нормы подзаконных актов), которые не
должны противоречить законодательным нормам. По характеру диспо­
зиции нормы права делятся на управомочивающие (в диспозиции ука­
зываются права), обязывающие (в диспозиции — обязанности) и запре­
щающие (в диспозиции закрепляются правовые запреты).

2.4. Источники (формы) права. Закон и подзаконные акты

Под юридическим источником права понимается та официальная


форма, в которой излагаются н о р м ы права. Она свидетельствует об их
38 Глава 2. Право

общеобязательном значении. Это форма выражения государственной


воли, ее закрепления в письменном виде. Проще говоря, понятие ис­
точника права (формы права) употребляется для обозначения того акта,
к которому надо обратиться, чтобы найти в нем норму права, необхо­
димую для решения конкретного юридического дела. Юридические
источники (формы) права нельзя рассматривать в отрыве от государ­
ства, так как они создаются в результате деятельности государственных
органов, называемых правотворческими. И именно государство п р и ­
дает тому или иному правилу качество правовой нормы, используя для
этого разные способы выражения государственной воли. В зависимос­
ти от этого различают следующие виды источников (форм) права: п р а ­
вовой обычай, судебный прецедент, нормативный правовой акт, м е ж ­
дународный договор.
Под правовым обычаем понимается обычай, с а н к ц и о н и р о в а н н ы й
государством. Это означает, что государство признает и придает о б щ е ­
обязательную силу тому правилу, которое уже сложилось ранее, исто­
рически, независимо от государства. Санкционируя обычай, государ­
ство устанавливает юридическую с а н к ц и ю (меру государственного воз­
действия) за его несоблюдение. Делается это в тех случаях, когда о б ы ­
чай не противоречит интересам и воле государства. Наиболее часто
правовые обычаи как источники права использовались в древности и
в средние века, образуя так называемое обычное право. Законы X I I таб­
л и ц в Древнем Риме — это запись обычного права. В современном
мире, в развитых странах этот вид источников права широкого распро­
странения не имеет, однако полностью не исключается. Н а п р и м е р , в
ст. 5 ГК закрепляется, что при осуществлении предпринимательской
деятельности допускается использование обычаев делового оборота как
сложившихся и ш и р о к о применяемых правил поведения, даже если
они не записаны в актах государства.
Другой источник (форма) права называется судебным прецедентом.
Он представляет собой решение суда (как правило, вышестоящего в
системе судебных органов) по какому-либо конкретному делу, которо­
му придается обязательная сила, и если впоследствии возникают ана­
логичные (подобные) дела, то они должны решаться точно так же.
В этом случае суд выступает в роли правотворческого органа, создаю­
щего нормы права. Судебный прецедент в настоящее время достаточно
широко применяется как источник права в Великобритании, С Ш А и
некоторых других странах, относящихся к так называемой англосаксон­
ской правовой семье.
В России и целом ряде других стран, в основном расположенных
на европейском континенте (Италия, Германия, Франция и др.) и от­
носящихся к другой правовой семье, называемой романо-германской,
2.4. Источники (формы) права. Закон и подзаконные акты 39

судебная практика не рассматривается в качестве источника права.


Здесь считается, что суды могут только рассматривать конкретные су­
дебные дела, но они не могут создавать новые нормы права. О с н о в н ы м
источником (формой) права в этих странах является нормативный пра­
вовой акт, под которым понимается документ, принимаемый с п е ц и ­
ально уполномоченным на то правотворческим органом государства и
устанавливающий новые нормы права, либо и з м е н я ю щ и й или отме­
н я ю щ и й старые нормы.
Поскольку основным источником (формой) права в нашей стране
является нормативный правовой акт, рассмотрим подробнее п р и з н а к и ,
отличающие его от других источников права. Нормативные правовые
акты п р и н и м а ю т только те органы и должностные лица, которым за­
к о н о м предоставлено это право, причем каждый из них принимает
акты определенного вида, имеющие свое название и строго определен­
ную документальную форму. Все нормативные правовые акты, дейст­
вующие в стране, образуют систему, в которой каждый из них занимает
свое определенное место.
В зависимости от того, каким органом они приняты и какой ю р и ­
дической силой обладают, нормативные правовые акты делятся на за­
коны и подзаконные акты. Законом называется акт, п р и н и м а е м ы й в
особом порядке высшим органом законодательной власти (парламен­
том) или народом и поэтому обладающий высшей юридической силой.
Все остальные нормативные правовые акты называются подзаконными
и не должны противоречить закону. Законами регулируются наиболее
важные общественные отношения: они закрепляют общественный и
государственный строй, основные права и свободы граждан и их обя­
занности, компетенцию центральных органов государственной власти
и т.д. Подзаконные акты могут детализировать, конкретизировать
нормы законов.
З а к о н ы , в свою очередь, делятся на виды. Среди всех законов особое
место занимает основной закон, который иначе называется конститу­
цией. Основной закон обладает наивысшей юридической силой и я в ­
ляется основой для всех других законов. Действующая Конституция
Российской Федерации принята народом путем референдума (всена­
родного голосования) 12 декабря 1993 г. Далее, в соответствующем раз­
деле будет дана подробная ее характеристика.
Т а к как Россия является федеративным государством, то в ней д е й ­
ствуют федеральные законы и законы субъектов Федерации. Первые п р и ­
нимаются Федеральным Собранием (федеральным парламентом) и
действуют на территории всей Федерации. Вторые принимаются орга­
нами законодательной власти субъектов Федерации и действуют толь­
ко на территории данного субъекта Федерации. К примеру, закон, п р и -
40 Глава 2. Право

пятый Московской городской Думой, действует только на территории


Москвы, так как город Москва согласно действующей Конституции
России является субъектом Российской Федерации.
Федеральные законы в свою очередь делятся на два вида: консти­
туционные и текущие. К федеральным конституционным законам отно­
сятся те законы, которые принимаются по вопросам, предусмотрен­
ным Конституцией Р Ф . Это закреплено в ст. 108 Конституции Р Ф .
Примером федерального конституционного закона может служить
закон о судебной системе, так как ч. 3 ст. 118 Конституции Р Ф преду­
сматривается, что судебная система Российской Федерации устанав­
ливается федеральным конституционным законом.
Текущими (обыкновенными) называют федеральные законы, кото­
рые принимаются на основе и во исполнение Конституции и консти­
туционных законов. О н и регулируют различные стороны экономичес­
кой, социальной, политической и культурной ж и з н и страны.
В особый вид выделяют также кодифицированные законы — это
крупные акты, призванные комплексно регулировать определенную
сферу общественной жизни. К ним относятся основы законодательства
и кодексы по различным отраслям законодательства. Примером могут
служить Основы законодательства о нотариате в Р Ф и Уголовный к о ­
декс Р Ф .
К подзаконным нормативным правовым актам на уровне федера­
ции относятся:
1) постановления, принимаемые палатами Федерального Собрания —
Государственной Думой и Советом Федерации;
2) нормативные указы Президента Российской Федерации. К ним от­
носятся л и ш ь те указы, в которых содержатся правила поведения об­
щего характера (т.е. нормы права), так как Президент Р Ф согласно
Конституции Р Ф может также принимать указы, не являющиеся н о р ­
мативными правовыми актами, потому что они носят индивидуальный
характер. Например, Указ о помиловании конкретного лица, пригово­
ренного судом к высшей мере наказания, не является нормативным
правовым актом, так как не содержит норм права. А указ о повышении
размера пенсий или пособий — это нормативный правовой акт, так
как рассчитан на многократное применение ко всем, кто получает пен­
сии или пособия;
3) постановления Правительства Российской Федерации, которыми
регулируются отношения в различных отраслях общественной и госу­
дарственной ж и з н и ;
4) нормативные приказы и инструкции министерств, государствен­
ных комитетов и иных федеральных ведомств.
2.4. Источники (формы) права. Закон и подзаконные акты 41

В субъектах Федерации помимо законов также принимаются и под­


законные нормативные акты. Как о н и называются и какие органы их
принимают — определяется в конституциях или уставах соответству­
ющих субъектов Федерации.
В качестве источника права в Российской Федерации используются
также нормативные договоры. В частности, источником норм междуна­
родного права являются международные договоры. Причем согласно ч. 4
ст. 15 Конституции Р Ф общепризнанные п р и н ц и п ы и нормы между­
народного права и международные договоры Р Ф являются составной
частью ее правовой системы. Если правила, предусмотренные россий­
ским законом, противоречат международному договору, заключенно­
му Российской Федерацией, то применяются правила международного
договора. Источником права является также Федеративный договор,
подписанный субъектами Российской Федерации в 1992 г., в котором
проведено разграничение предметов ведения и полномочий между ф е ­
деральными органами государственной власти и органами власти субъ­
ектов Федерации. Однако если положения Федеративного договора
противоречат Конституции Р Ф , то о н и не действуют, а применяются
конституционные нормы. Это предусматривается в разделе втором
Конституции Р Ф .
Для того чтобы правильно решать конкретные юридические дела,
надо знать правила действия нормативных правовых актов во време­
ни, в пространстве и п о кругу л и ц . Определить, как н о р м а т и в н ы й акт
действует во времени, означает, что следует установить, с какого м о ­
мента он начинает действовать и когда его действие прекращается.
Этот порядок установлен специальным федеральным законом. Су­
ществует несколько вариантов вступления нормативных правовых
актов в действие. В о т н о ш е н и и наиболее важных и крупных законов
действует правило, согласно которому закон вступает в действие с
момента, установленного в специальном постановлении или в самом
законе. Н а п р и м е р , н о в ы й У К Р Ф был принят Федеральным Собра­
нием летом 1996 г., а вступил в действие с 1 января 1997 г. Несколько
месяцев между принятием и вступлением в действие необходимы для
того, чтобы все могли ознакомиться с содержанием нового Кодекса.
Если момент вступления закона в силу специально не установлен,
то он начинает действовать по истечении 10 дней после его первого
официального опубликования в «Российской газете», «Парламентской
газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».
Нормативные указы Президента Р Ф начинают действовать по истече­
нии семи дней после опубликования, но иногда могут вступать в силу
с момента опубликования или даже подписания Президентом. Поста­
новления Правительства Р Ф вступают в силу со дня их подписания,
42 Глава 2. Право

но некоторые из них, затрагивающие права, свободы и обязанности


граждан, — по истечении семи дней после опубликования.
Нормативные акты министерств и ведомств, затрагивающие права
и законные интересы граждан, подлежащие регистрации в М и н и с т е р ­
стве юстиции, вступают в действие с момента регистрации.
Действие нормативного правового акта прекращается по истечении
срока, на который он был принят, либо в связи с прямой его отменой
уполномоченным органом, либо с принятием нового акта, фактически
отменяющего старый.
В ч. 1 ст. 54 Конституции Р Ф закреплено также правило о том, что
закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной
силы не имеет. Это означает, что его действие не распространяется на
те отношения, которые имели место до его вступления в законную
силу. Закон же, смягчающий или устраняющий уголовную ответствен­
ность, имеет обратную силу.
В соответствии с правилами действия нормативных правовых актов
в пространстве они распространяются на территорию, очерченную гра­
ницами деятельности тех правотворческих органов, которыми были
приняты. Например, акты, принятые федеральными органами, дейст­
вуют на территории всей федерации, а акты, принятые органами субъ­
ектов Федерации, действуют только на территории данного субъекта
Федерации.
С территориальными границами действия нормативных правовых
актов тесно связано их действие по кругу лиц, означающее, на каких
субъектов они распространяются. В соответствии с общим правилом
нормативные акты распространяются на всех лиц, находящихся на тер­
ритории действия данного акта. Однако из этого правила есть и с к л ю ­
чения. Уголовное законодательство Р Ф распространяется также на
граждан России, находящихся за пределами ее границ. Некоторые
представители иностранных государств, находящиеся на территории
России, например послы и главы государств и правительств, наделя­
ются так называемым дипломатическим иммунитетом, означающим,
что в случае совершения ими правонарушения вопрос об их ответст­
венности решается дипломатическим путем.

2.5. Система права

Государство создает огромное количество юридических норм. Все


установленные им нормы вместе взятые образуют некое целостное о б ­
разование, называемое системой права, в которой отражается внутрен­
нее строение позитивного права, его внутренняя организация. Как и
2.5. Система права 43

любая система вообще, система права характеризуется тем, из каких


элементов или частей она состоит, как эти части внутренне согласова­
н ы между собой и взаимодействуют. Ранее уже отмечалось, что п е р ­
вичной клеточкой, кирпичиком системы права является норма права
(см. 2.3). Поэтому систему права м о ж н о образно сравнить с к и р п и ч н ы м
зданием, при строительстве которого каждый кирпичик положен на
свое определенное место и при этом связан с другими к и р п и ч и к а м и .
Однако для того чтобы решить конкретное юридическое дело, н е ­
обходимо среди всего множества правовых норм найти те, которые
относятся к данному делу. Чтобы это было легче сделать, родственные
нормы права определенным образом группируются, объединяются в
более крупные части или блоки системы права, называемые отраслями
и институтами права. Причем отрасль права — это более крупное под­
разделение системы права, чем институт права. Отрасль права — это
совокупность родственных правовых норм, объединенных тем, что все
они регулируют определенную область или сферу общественных о т н о ­
ш е н и й . Н а п р и м е р , семейные о т н о ш е н и я регулируются большим ч и с ­
лом установленных государством норм права, но все вместе они обра­
зуют одну отрасль права, называемую семейным правом. А трудовые
отношения регулируются правовыми нормами, объединенными в от­
расль — трудовое право, и т.п. У каждой отрасли права, входящей в
систему права, есть свой предмет правового регулирования. Т а к называ­
ются те общественные отношения, которые регулируются нормами
данной отрасли права.
Н о внутри отрасли права правовые нормы в свою очередь группи­
руются и распределяются по институтам права. Объясняется это тем,
что среди общественных отношений, относящихся к одной сфере пра­
вового регулирования, можно выделить более мелкие группы однород­
ных отношений. Например, к семейным отношениям относятся: от­
н о ш е н и я по заключению и расторжению брака, отношения между суп­
ругами по поводу имущества, их прав и обязанностей, о т н о ш е н и я
между родителями и детьми, отношения, возникающие в связи с усы­
новлением, и некоторые другие. Поэтому нормы семейного права, ре­
гулирующие семейные отношения разных видов, объединяются в и н ­
ституты семейного права, например институт усыновления. Т а к и м об­
разом, институт права — это группа правовых норм, которыми в пре­
делах отрасли регулируется определенный вид однородных
общественных отношений.
Если продолжить пример с к и р п и ч н ы м зданием (система права),
то в нем можно выделить несколько подъездов (отрасли права), каждый
из которых объединяет несколько квартир (институты права). Следо­
вательно, все отрасли права вместе взятые образуют систему права как
44 Глава 2. Право

такую его структуру, в которой обеспечивается единство и согласован­


ность всех его частей, а каждая норма права занимает определенное
место.
Система права в каждой стране складывается исторически, и ее
строение зависит от целого ряда условий: социально-экономического
строя, политических предпосылок, национальных условий и т.д. С о ­
временная система права в России включает следующие основные от­
расли права: конституционное (государственное), административное,
финансовое, земельное, гражданское, семейное, трудовое, уголовное,
гражданское процессуальное и уголовно-процессуальное право. Среди
них ведущее место занимает отрасль, называемая конституционным пра­
вом. Это совокупность норм права, регулирующих политические отно­
ш е н и я и закрепляющих основы государственного и общественного
строя, правовое положение личности, систему органов государствен­
ной власти, государственное устройство России и другие важнейшие
положения, составляющие основу для других отраслей права. О с н о в ­
н ы м и источниками конституционного права России являются К о н ­
ституция Российской Федерации, основные законы субъектов Феде­
рации (конституции республик и уставы других субъектов Р Ф ) , а также
федеральные конституционные законы и другие законодательные
акты.
Административное право — отрасль, нормами которой регулируют­
ся управленческие отношения, складывающиеся в сфере деятельности
исполнительной власти (правительства, министерств, ведомств, мест­
ных органов управления).
Финансовое право регулирует отношения по сбору налогов, ф о р м и ­
рованию государственного бюджета, расходованию государственных
средств, их распределению и т.п.
Гражданское право образуют нормы права, регулирующие имуще­
ственные отношения (купли-продажи, найма, займа, собственности,
наследования и т.п.), а также некоторые личные неимущественные
отношения (защита чести и достоинства, право на имя и т.п.).
Семейное право тесно связано с гражданским, его составляют нормы
права, которые также регулируют имущественные и личные неимуще­
ственные отношения, но л и ш ь в одной сфере — брачно-семейных от­
ношений.
Трудовое право — совокупность правовых норм, устанавливающих
порядок возникновения, изменения и прекращения трудовых о т н о ш е ­
н и й , продолжительность рабочего времени и времени отдыха и т.п.
Уголовное право — это отрасль, состоящая из норм, определяющих,
какие деяния являются опасными для общества и какие наказания за
Вопросы для повторения 45

их совершение устанавливает государство. Общественно опасные д е я ­


н и я называются преступлениями.
Земельное право — совокупность правовых норм, регулирующих
отношения землепользования (собственность на землю, ее охрана, п о ­
рядок передачи права собственности или аренды земли, рациональное
ее использование и т.п.).
Экологическое право — совокупность правовых норм, регулирую­
щих общественные о т н о ш е н и я в области использования природных
ресурсов.
Рассмотренные выше отрасли права относятся к так называемому
материальному праву, так как их нормами регулируются непосредст­
в е н н о отношения, складывающиеся в обществе. П о м и м о отраслей ма­
териального права, в системе права различают отрасли, относящиеся
к процессуальному праву, под которым понимаются нормы, устанавли­
вающие порядок, процедуру (процесс) возбуждения и рассмотрения в
суде гражданских и уголовных дел. Соответственно, гражданским про­
цессуальным правом называется совокупность правовых норм, устанав­
ливающих порядок п р и м е н е н и я норм гражданского права и некоторых
других отраслей права (семейного, трудового и пр.), а уголовно-процес­
суальным правом — порядок применения норм уголовного права.

Вопросы дня повторения


1. Что такое право? Чем различаются объективное и субъективное право?
2. Какую роль играет право в жизни общества?
3. В чем заключается взаимосвязь права и государства?
4. Как разные теории объясняют причины возникновения права?
5. Что такое социальная норма? Какие виды социальных норм существуют?
6. Чем норма права отличается от других социальных норм?
7. Какова структура правовых норм? Виды правовых норм.
8. Как нормы права излагаются в статьях нормативных правовых актов?
9. Что называется источником (формой) права? Виды источников права.
10. Почему закон является основным источником права? Каковы правила действия
законов во времени, в пространстве и по кругу лиц?
11. Что такое система права? Что лежит в основе деления права на отрасли?
12. Назовите основные отрасли современного российского права.
Глава 3
ПРАВООТНОШЕНИЯ

3.1. Понятие правоотношения

Установленные государством нормы права представляют образцы,


модели поведения, которым должны следовать все, кто окажется участ­
ником регулируемых отношений, т.е. это общие образцы (эталоны)
предписанного государством поведения. Но в ж и з н и , в реальной д е й ­
ствительности в конкретные отношения (семейные, трудовые, имуще­
ственные и др.) вступают конкретные люди или их объединения. Такие
отношения, будучи урегулированы нормами права, приобретают пра­
вовой характер и становятся правовыми отношениями. Правоотноше­
ния возникают на основе норм права, но только тогда, когда будут
иметь место те условия, которые указаны в гипотезе правовой нормы.
Например, мужчина и ж е н щ и н а могут вступить в фактические брачные
отношения, не оформив свой брак юридически. Но эти отношения не
будут иметь правового характера, т.е. не будут правовыми отношения­
ми. А это означает, что фактический брак не влечет за собой юриди­
ческих последствий. В частности, в случае смерти одного из них другой
не будет являться его наследником по закону. Объясняется это тем, что
по действующему у нас семейному законодательству только брак, за­
регистрированный в установленном порядке в специальном государ­
ственном органе — органе записи актов гражданского состояния, вле­
чет за собой юридическую, правовую связь между супругами, которая
и является правоотношением. Его участники наделены взаимными
субъективными (т.е. персонально им принадлежащими) юридически­
ми правами и обязанностями.
С возникновения правоотношения начинается процесс реализации
норм права, т.е. воплощения их предписаний в фактическое поведение,
соответствующее их требованиям. В связи с этим правоотношение
иногда называют «нормой права в жизни», «нормой права в действии»
для того, чтобы отличить его от «нормы права на бумаге», какой явля­
ются правила, записанные в статьях нормативных правовых актов. И с ­
ходя из сказанного, можно дать следующее определение: правоотноше-
3.2. Структура правоотношения 47

ние — это возникающая на основе норм права правовая связь, участ­


н и к и которой наделены взаимными субъективными юридическими
правами и обязанностями.

3.2. Структура правоотношения

Правоотношение имеет определенную структуру, т.е. внутреннее


строение. О н о состоит из четырех элементов: субъекты правоотноше­
н и я , субъективное право, субъективная юридическая обязанность и
объект правоотношения.
Субъекты правоотношения — это те, кто вступил в данную правовую
связь, являются ее стороной, участником. Например, в семейном пра­
воотношении это супруги — муж и жена. В правовые отношения могут
вступать как отдельные люди (индивиды), так и их объединения, о р ­
ганизации. В связи с этим различают два основных вида субъектов
правоотношений:
1) физические лица — это индивидуальные участники правоотно­
ш е н и й , т.е. люди. К физическим лицам относятся граждане, а также
иностранцы и лица без гражданства, находящиеся на территории го­
сударства. Однако их положение несколько отличается от положения
граждан. Дело в том, что субъекты правоотношений обладают опреде­
л е н н ы м и юридическими свойствами, которые называются правоспо­
собностью и дееспособностью. Правоспособность — это установленная
государством способность иметь права и обязанности, а дееспособ­
ность — способность своими действиями осуществлять их. Правоспо­
собность и дееспособность иностранцев и л и ц без гражданства не­
сколько уже, чем у граждан данного государства, так как первые не
имеют тех прав и обязанностей, которые непосредственно вытекают
из гражданства. Например, иностранцы и лица без гражданства не
имеют права избирать или быть избранными Президентом Российской
Федерации или депутатом Государственной Думы.
Возраст, при наступлении которого физическое л и ц о приобретает
правоспособность и дееспособность, устанавливается специальными
нормами права. Например, гражданская (имущественная) правоспо­
собность наступает с момента рождения, а полная дееспособность —
только по достижении совершеннолетия, т.е. 18 лет. Н о нормами дру­
гих отраслей права может быть предусмотрено, что физическое л и ц о
становится правоспособным и дееспособным одновременно, по дости­
ж е н и и определенного возраста;
2) коллективные субъекты — различные объединения людей. К ним
относятся государственные и общественные организации, хозяйствен-
48 Глава 3. Правоотношения

ные объединения (предприятия, ф и р м ы ) . Организации приобретают


правоспособность и дееспособность с момента утверждения устава или
положения об этой организации или ее регистрации. Среди организа­
ций выделяют такой вид субъектов правоотношений, который назы­
вается «юридические лица». Необходимо учитывать, что далеко не любая
организация является юридическим л и ц о м , а л и ш ь та, которая обла­
дает обособленным имуществом, может от своего имени совершать
различные сделки с этим имуществом, нести ответственность по своим
долгам и выступать в суде в качестве истца или ответчика.
В качестве субъекта правоотношений могут выступать не только
государственные организации, но и государство в целом, например при
подписании международных договоров.
Юридическое содержание правоотношения составляют два э л е ­
мента: субъективное право и юридическая обязанность, которыми с в я ­
заны субъекты правоотношения. Причем субъективное право — это
возможность определенного поведения, а юридическая обязанность —
это поведение должное, необходимое. Например, в семейном право­
отношении у каждого из супругов есть субъективное право на развод
(расторжение брака), но это л и ш ь возможность расторгнуть брак, и
каждый из супругов вправе сам решить, воспользуется он этой возмож­
ностью или нет. В то же время каждый из супругов, если у них есть
дети, обязан воспитывать и материально содержать их. Это поведение
должное, и если оно не будет исполняться, то к нарушителю обязан­
ности могут быть применены установленные нормами семейного права
санкции (взыскание алиментов, л и ш е н и е родительских прав).
Объектом правоотношения являются те материальные и нематери­
альные блага, по поводу которых субъекты права вступают в данное
правоотношение. Например, если гражданское (имущественное) пра­
воотношение между продавцом и покупателем возникло на основе
норм гражданского права в связи с заключением договора купли-про­
дажи автомобиля, то объектом данного правоотношения будет автомо­
биль.

3.3. Юридические факты

Для того чтобы правоотношения возникли, недостаточно одних


норм права. Необходимо также фактическое наступление тех ж и з н е н ­
ных обстоятельств, которые указаны в гипотезах правовых норм. Эти
обстоятельства называются юридическими фактами. В предыдущем
параграфе приводился пример о том, что семейное правовое отноше­
ние между супругами возникает л и ш ь в том случае, если они зареги-
Вопросы для повторения 49

стрируют свой брак в установленном семейным законодательством п о ­


рядке. В этом случае регистрация брака — это юридический факт, ю р и ­
дическим последствием которого является возникновение семейного
правоотношения. Следовательно, юридические факты — это указанные
в гипотезах правовых норм ж и з н е н н ы е обстоятельства, с которыми
закон связывает наступление различных юридических последствий.
Это может быть не только возникновение правоотношений, но также
и их прекращение (например, со смертью одного из участников) или
изменение (например, в связи с переводом работника на другую д о л ж ­
ность). Поэтому по характеру вызываемых ими последствий ю р и д и ­
ческие ф а к т ы делятся на правообразующие, правопрекращающие и пра-
воизменяющие.
Юридические факты подразделяют также на события и действия.
События — это факты, имеющие место независимо от воли тех субъ­
ектов, для которых наступают юридические последствия. Н а п р и м е р ,
таким будет истечение установленного законом 10-дневного срока для
подачи жалобы. Действия — это юридические факты, зависящие от
воли субъектов правоотношения. К н и м относятся любые сделки, д о ­
говоры, которые для того и заключаются, чтобы вызывать определен­
ные юридические последствия. Н а п р и м е р , заключение договора арен­
ды какого-либо помещения — это юридический факт-действие, в ы з ы ­
вающий к ж и з н и имущественное (гражданское) правоотношение
между сторонами: арендатором и арендодателем. Действия в свою оче­
редь делятся на правомерные — соответствующие требованиям право­
вых норм, и неправомерные, их называют также противоправными. Это
такие действия, которые противоречат требованиям правовых норм.
П р и этом л и б о не исполняется юридическая обязанность (например,
неуплата налога), л и б о не соблюдается правовой запрет (например,
совершается кража). Неправомерные действия являются правонаруше­
н и я м и , понятие и виды которых будут рассмотрены в гл. 4.

Вопросы для повторения


1. Что такое правоотношение? Каковы его элементы?
2. Что является основанием возникновения, изменения и прекращения правоот­
ношений?
3. Назовите основных участников (субъектов) правоотношений.
4. Дайте определения правоспособности и дееспособности.

4-818
Глава 4
ПРАВОНАРУШЕНИЯ
И ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

4.1. Понятие правонарушения. Его юридический состав

Ранее уже отмечалось, что поведение субъектов права может быть


правомерным и противоправным (см. 3.3). Правомерным называется
поведение, соответствующее требованиям правовых норм. О н о заклю­
чается в том, что юридические обязанности исполняются (например,
квартиросъемщик внес квартплату), субъективные юридические права
используются (например, гражданин принял участие в выборах депу­
татов Государственной Думы), а правовые запреты соблюдаются, не
нарушаются (например, кража не совершается). Правомерное поведе­
ние является желательным и допустимым с точки зрения интересов
общества. О н о стимулируется правовыми нормами и является, как пра­
вило, результатом сознательного отношения людей к правилам, уста­
новленным государством. Н о иногда правомерное поведение основано
на боязни наказания за нарушение требований правовых норм.
Противоправным (неправомерным) называется поведение, противо­
речащее требованиям норм права. При этом субъект права либо не
исполняет возложенную на него юридическую обязанность (например,
квартиросъемщик не вносит квартплату в установленный договором
срок), либо не соблюдает правовые запреты (например, совершает
кражу чужого имущества). Противоправное поведение причиняет вред
правам и интересам отдельных людей или обществу в целом. П р и ч и н ы ,
условия, характер различных нарушений правовых норм весьма раз­
нообразны, но все они относятся к одному социальному явлению, на­
зываемому правонарушением. Правонарушение — это причиняющее
вред общественным или личным интересам противоправное деяние (в
форме действия или бездействия), которое совершено виновным де-
ликтоспособным лицом. В этом определении названы все обязатель­
ные признаки юридического состава правонарушения, под которым по­
нимается совокупность четырех элементов: объективная сторона пра­
вонарушения, его субъективная сторона, субъект правонарушения,
4.1. Понятие правонарушения. Его юридический состав 51

объект правонарушения. Каждый из этих элементов следует рассмот­


реть в отдельности, выделив при этом его обязательные признаки. Обя­
зательными о н и называются потому, что при отсутствии хотя б ы о д н о ­
го из них нет полного юридического состава правонарушения.
Объективная сторона правонарушения — это внешние ф о р м ы п р о ­
явления поступка. К ней относятся два обязательных признака: само
деяние и его противоправность. Понятие «деяние» здесь применяется
для обозначения не только действия, но и бездействия, в том случае,
когда л и ц о обязано было действовать, но не сделало этого (например,
налогоплательщик не представил налоговой инспекции необходимые
документы). Правонарушением не могут быть мысли и чувства людей,
поскольку они правом не регулируются.
Субъективная сторона правонарушения характеризует осознание
л и ц о м , совершающим противоправное деяние, того, что о н о нарушает
требования правовых норм. Обязательный признак этой стороны пра­
вонарушения называется виной. Вина — это психическое отношение
лица к своему д е я н и ю и к тем вредным последствиям, которые оно
повлекло или могло повлечь. Различают две основные ф о р м ы вины.
Умысел — это такая форма в и н ы , при которой л и ц о , совершившее
противоправное деяние, осознает его противоправность, запрещен-
ность нормами права, предвидит наступление вредных последствий и
желает их (прямой умысел) л и б о относится к ним безразлично (кос­
венный умысел). Примером противоправного деяния, совершенного
у м ы ш л е н н о , может служит разбойное нападение с целью завладения
чужим имуществом.
Неосторожность — форма вины, при которой л и ц о либо не пред­
видит наступление вредных последствий своего противоправного дея­
н и я , хотя д о л ж н о было и могло их предвидеть (небрежность), либо,
предвидя наступление вредных последствий, легкомысленно рассчи­
тывает на то, что их удастся избежать (самонадеянность, легкомыслие).
Вина в виде небрежности будет иметь место в том случае, к примеру,
если водитель выезжает, не проверив тормоза, и совершает наезд. А
легкомыслие будет в том случае, если он выезжает, зная о неисправ­
ности, но надеется избежать вредных последствий.
Субъектом правонарушения может быть только деликтоспособное
лицо. Деликтоспособность — это установленная государством способ­
ность нести юридическую ответственность. Деликтоспособными явля­
ются лица, которые в соответствии с законом могут самостоятельно
выполнять юридические обязанности и нести юридическую ответст­
венность за совершение д е я н и й , запрещенных правовыми нормами,
т.е. лица, которые по своим психофизическим свойствам могут пра­
вильно понимать требования, предъявляемые к ним нормами права,


52 Глава 4. Правонарушения и юридическая ответственность

сознательно определять свое поведение, предвидеть последствия своих


действий. Поэтому деликтоспособными признаются лица, достигшие
установленного законом возраста. Для разных видов правонарушений
этот возраст различен. Н о помимо возраста деликтоспособность пред­
полагает также наличие вменяемости.
Вменяемыми считаются люди, отдающие отчет в своих действиях
и способные руководить ими. Т а к и м образом, малолетние и невменяе­
мые не обладают деликтоспособностью и не могут быть субъектами
правонарушений. Невменяемость устанавливается в определенном за­
коном порядке по заключению медицинских экспертов.
Объектом правонарушения являются общественные отношения, к о ­
торые охраняются правом, той или иной его отраслью. Конкретные
правонарушения могут посягать на какие-то материальные и немате­
риальные блага, интересы (государственные, общественные, личные)
и причинять им вред, ущерб. Эти блага и интересы и будут непосред­
ственными объектами конкретных правонарушений (жизнь, здоровье,
честь и достоинство личности, имущество и т.д.).

4.2. Виды правонарушений

К л а с с и ф и к а ц и я правонарушений может быть проведена по разным


основаниям. Наиболее распространенным является деление их на виды
в зависимости от того, нормы какой отрасли права нарушены, а также
по степени их общественной опасности (вредности). Наиболее опас­
ными (вредными) для общества являются преступления — противоп­
равные деяния, предусмотренные уголовным законом (уголовные пре­
ступления). Преступления посягают на наиболее значимые обществен­
ные отношения, причиняют значительный ущерб.
Все остальные правонарушения, в отличие от преступлений, назы­
ваются проступками. Н о они, в свою очередь, подразделяются на сле­
дующие виды:
Административные правонарушения (проступки) — это посягательст­
ва на государственный или общественный порядок, собственность,
права и законные интересы граждан, предусмотренные нормами ад­
министративного, финансового, земельного права. В качестве примера
можно привести мелкое хулиганство, безбилетный проезд в общест­
венном транспорте.
Гражданско-правовые нарушения (проступки) — это посягательства
на имущественные и связанные с н и м и личные неимущественные от­
ношения, которые регулируются нормами гражданского права, а также
некоторыми нормами трудового, семейного, земельного права. П р и -
4.3. Понятие и виды юридической ответственности 53

мерами могут служить неуплата долга в установленный договором


займа срок, поставка недоброкачественной продукции по договору п о ­
ставки, распространение сведений, порочащих честь и достоинство
другого лица.
Дисциплинарные правонарушения (проступки) — это посягательства
на внутренний распорядок деятельности учреждений, предприятий и
иных организаций. Они представляют собой нарушения правил внут­
реннего трудового распорядка (например, прогул, опоздание на рабо­
ту), устава воинской д и с ц и п л и н ы (самовольная отлучка военнослужа­
щего), учебной д и с ц и п л и н ы (пропуски учебных занятий без уважи­
тельной п р и ч и н ы ) и т.п.

4.3. Понятие и виды юридической ответственности

Правонарушение влечет за собой юридическую ответственность в и ­


новного лица. Она предусмотрена в санкции правовой нормы. О с н о ­
ванием для применения с а н к ц и и является установление в действиях
(или бездействии) лица состава правонарушения (см. 4.1). Юридичес­
кая ответственность представляет собой негативную реакцию государ­
ства на совершение правонарушения в виде п р и м е н е н и я к виновному
лицу мер государственного воздействия. Она выражается в необходи­
мости для правонарушителя претерпевать неблагоприятные для него
л и ш е н и я или ограничения личного или имущественного характера
(лишение свободы, арест, штраф, к о н ф и с к а ц и я имущества и др.).
Однако не всякая мера государственного воздействия является
юридической ответственностью. Н а п р и м е р , лица, совершившие пре­
ступление, но признанные невменяемыми, подвергаются принуди­
тельному лечению. Это мера государственного принуждения, н о не
юридическая ответственность, потому что для ее применения нет о с ­
нования, так к а к отсутствует обязательный признак, которым должен
обладать субъект правонарушения — деликтоспособность, а значит,
отсутствует п о л н ы й юридический состав правонарушения.
Виды юридической ответственности соответствуют видам правона­
рушений:
Уголовная ответственность применяется за совершение преступле­
н и й , т.е. общественно опасных д е я н и й , запрещенных нормами уголов­
ного права, основным источником которых является Уголовный к о ­
декс Р Ф . Поэтому уголовная ответственность является наиболее суро­
вым видом юридической ответственности. П о закону преступление
влечет за собой уголовное наказание в виде штрафа, исправительных
работ, л и ш е н и я свободы и даже исключительную меру наказания —
54 Глава 4. Правонарушения и юридическая ответственность

смертную казнь, впредь до ее отмены, как записано в ч. 2 ст. 20 К о н ­


ституции РФ. Уголовная ответственность может быть применена е д и н ­
ственным государственным органом — судом, который, вынося обви­
нительный приговор, определяет в нем и меру уголовного наказания.
Административная ответственность имеет своим основанием состав
административного проступка (правонарушения). О с н о в н ы м источ­
н и к о м норм административного права, в санкциях которых преду­
сматриваются меры государственного воздействия, применяемые к
лицам, виновным в совершении административных проступков, я в ­
ляется Кодекс Р С Ф С Р об административных правонарушениях. К
видам административных взысканий относятся: предупреждение,
штраф, возмездное изъятие или к о н ф и с к а ц и я определенных предме­
тов, временное л и ш е н и е определенного права, например вождения
автомобиля, и другие меры. Особенность административной ответст­
венности заключается в том, что она налагается должностными л и ­
цами, которым правонарушитель не подчинен по службе (например,
водителя, нарушившего правила дорожного д в и ж е н и я , штрафует и н ­
спектор Г И Б Д Д ) .
Гражданско-правовая ответственность наступает за нарушения обя­
зательств, вытекающих из договора, а также за причинение имущест­
венного внедоговорного ущерба. Этот вид ответственности часто в ы ­
ражается в применении так называемых правовосстановительных
санкций, предусматривающих возмещение причиненного имущест­
венного ущерба, например причиненного источником повышенной
опасности, причем в этом случае, как исключение из общего правила,
ответственность наступает даже при отсутствии вины владельца этого
источника (например, автомобиля). Законом также предусматривается
такая мера, как восстановление нарушенного права, а также возмож­
ность взыскания с виновного в нарушении договорных обязательств
неустойки в виде штрафа или пени (например, при нарушении сроков
внесения квартплаты).
Дисциплинарная ответственность применяется за совершение д и с ­
циплинарного проступка. В отличие от административной ответствен­
ности она налагается должностным л и ц о м , которому правонарушитель
подчинен по службе. Мерами дисциплинарного взыскания являются
замечание, выговор, строгий выговор, временный перевод на н и ж е -
оплачиваемую работу и некоторые другие.
В особый вид выделяется материальная ответственность рабочих и
служащих, которая применяется в случае, если они причинили ущерб
предприятию, организации, учреждению при исполнении своих тру­
довых обязанностей.
Вопросы для повторения 55

Вопросы для повторения


1. Дайте определение правонарушения. Каков его юридический состав?
2. Назовите виды правонарушений.
3. Что понимается под юридической ответственностью? Что является ее основа­
нием?
4. Каковы виды юридической ответственности?
Глава 5
ЗАКОННОСТЬ И ПРАВОПОРЯДОК.
ПРАВОСОЗНАНИЕ И ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА

5.1. Понятие законности и ее основные признаки

Традиционно в юридической науке под законностью понимается


п р и н ц и п государственного руководства жизнью общества, заключаю­
щийся в том, что все без исключения субъекты права должны строго,
точно и неукоснительно соблюдать законы, установленные государст­
вом. Другими словами, это п р и н ц и п всеобщности соблюдения зако­
нов. О н нашел свое закрепление в Конституции Р Ф , ч. 2 ст. 15 которой
гласит: «Органы государственной власти, органы местного самоуправ­
ления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблю­
дать Конституцию Российской Федерации и законы». Следовательно,
законность предполагает обоюдное соблюдение законов как населени­
ем, так и государственной властью.
Основой законности являются законы, т.е. нормативные правовые
акты, принятые в ы с ш и м и органами законодательной власти, а прежде
всего Конституция, обладающая высшей юридической силой. Поэтому
одним из важнейших признаков законности является признак верхо­
венства закона в системе нормативно-правовых актов, означающий,
что законы и иные акты государства не должны противоречить К о н ­
ституции Р Ф .
Современный подход к п о н и м а н и ю законности заключается в том,
что для ее существования необходимо такое законодательство, которое
бы отражало правовые идеалы свободного демократического общества,
права и свободы человека. Поэтому и Конституция, и другие законы
государства должны соответствовать также общепризнанным п р и н ц и ­
пам и нормам международного права, международным договорам, что
также закреплено в Конституции Р Ф (ч. 4 ст. 15).
Режим законности является неотъемлемой частью демократичес­
кого политического режима, при котором методы осуществления го­
сударственной власти основаны на законе.
5.2. Законность и правопорядок 57

П о м и м о верховенства закона по о т н о ш е н и ю ко всем иным норма­


тивно-правовым актам м о ж н о выделить также следующие черты за­
конности:
Единство законности в масштабе всей страны означает, что К о н с т и ­
туция Р Ф и федеральные законы действуют на территории всей Р о с ­
сийской Федерации, а законы субъектов Федерации, действующие
только в пределах их территории, не должны противоречить федераль­
ной Конституции и федеральным законам.
Равенство всех перед законом означает, что у всех граждан должна
быть равная возможность пользоваться защитой закона и равная обя­
занность соблюдать его, невзирая на должностное, имущественное и
социальное положение, национальную и религиозную принадлеж­
ность и другие отличия.
Неотвратимость ответственности за правонарушение означает, что
любое правонарушение д о л ж н о быть своевременно раскрыто, а в и н о в ­
ные в его совершении должны быть привлечены к юридической ответ­
ственности (подробнее эти вопросы рассмотрены в гл. 4).
Недопустимость противопоставления законности и целесообразности.
Н и к а к и е отступления от закона не могут быть оправданы тем, что его
соблюдение в д а н н о м случае нецелесообразно. Целесообразность —
это деятельность в пределах закона, так как и м е н н о в нем должны быть
закреплены наиболее целесообразные и справедливые предписания.
Неразрывная связь законности и культуры. Режим законности н е ­
мыслим в обществе с н и з к и м уровнем общей и особенно правовой
культуры. Н о в свою очередь законность способствует ф о р м и р о в а н и ю
культуры общества (подробнее см. 5.3).

5.2. Законность и правопорядок

Правопорядок — это такой порядок в общественных отношениях,


при котором поведение субъектов права является правомерным, т.е.
соответствующим требованиям правовых норм. Если законность пред­
ставляет собой требование всеобщего соблюдения законов, то право­
порядок есть фактическая реализация этого требования. Правомерное
поведение составляет его содержание. Правопорядок является н е п о ­
средственным результатом правового регулирования, осуществляемого
государством с помощью правовых норм. На их основе субъекты всту­
пают в правовые отношения, в рамках которых устанавливается их
возможное и должное поведение. И наконец, если субъективные права
и юридические обязанности субъектов правоотношений реально в о ­
площаются в их фактическом правомерном поведении (происходит
58 Глава 5. Законность и правопорядок. Правосознание и правовая культура

реализация требований правовых норм в условиях режима з а к о н н о с ­


ти), то в обществе складывается система отношений, называемая пра­
вовым порядком.
От правопорядка следует отличать общественный порядок. Если пра­
вопорядок складывается в результате реализации требований правовых
норм, то общественный порядок есть результат действия всей системы
социальных норм: норм права, норм морали, норм общественных о р ­
ганизаций, обычаев, традиций. Поэтому понятие общественного п о ­
рядка шире понятия правопорядка, который является составной час­
тью общественного порядка. Отсюда вытекает, что любое нарушение
правопорядка (правонарушение) одновременно является и нарушени­
ем общественного порядка. В то же время возможны такие нарушения
общественного порядка, при которых правопорядок не нарушается.
Правопорядок охраняется государством, а нарушения других социаль­
ных норм (неправовых), например традиций, морали, влекут за собой
специфические меры общественного, н о не государственного воздей­
ствия. Например, проезд в общественном транспорте без билета, бу­
дучи правонарушением, влечет меры государственного воздействия
(штраф), а безнравственное поведение, являясь нарушением общест­
венного порядка, влечет негативную реакцию со стороны окружающих
в виде порицания, осуждения и т.п.

5.3. Правосознание и правовая культура.


И х роль в осуществлении законности и правопорядка

При рассмотрении признаков законности уже отмечалось, что она


невозможна в обществе, где отсутствует правовая культура или уровень
ее крайне н и з о к (см. 5.1). Правовая культура как часть общей культуры
предполагает наличие правовых знаний, п о н и м а н и е социальной ц е н ­
ности права, оценки правовых требований как целесообразных и спра­
ведливых, уважительное отношение к законам и добровольное и с о ­
знательное их соблюдение. Правовая культура является антиподом та­
кого социального явления, которое называется правовым нигилизмом и
представляет в самом общем виде непонимание роли права в жизни
общества, отрицание его полезности и ценности, неуважение к праву
и законам и их массовое несоблюдение.
П р и ч и н ы правового нигилизма коренятся в отсутствии правового
воспитания, юридическом невежестве основной массы людей, незна­
нии ими законов своей страны. Крайней ф о р м о й проявления право­
вого нигилизма является умышленное нарушение действующих зако­
нов, но он может проявляться также и в других формах (неуважении к
Вопросы для повторения 59

суду, адвокатуре, подмене законности целесообразностью, внесудеб­


ных репрессиях и т.п.). Но во всех этих случаях наблюдается неразвитое
или деформированное правосознание, под которым понимается сово­
купность идей, взглядов, представлений о праве. Правосознание име­
ется у отдельного человека (индивидуальное правосознание), у отдель­
ных групп людей (групповое) и у общества в целом (общественное
правосознание).
Любое правовое предписание обращено к сознанию людей. И от
того, как человек воспримет правовые запреты, дозволения и обязы-
вания. зависит, будет л и о н следовать им или нет. Добровольно и с о ­
знательно будут соблюдать закон те люди, которые обладают высоким
уровнем правосознания и правовой культуры, так как о н и п о н и м а ю т
необходимость и полезность законов как для общества, так и для себя
л и ч н о . Некоторые же люди будут следовать им только из-за страха
понести наказание за правонарушение. В первом случае более высокий
уровень правосознания проявляется в законоуважении, во втором —
более н и з к и й находит выражение в законопослушании.
Общество заинтересовано в том, чтобы большинство людей знали
законы своей страны, уважительно относились к ним и добровольно
их соблюдали. Для этого необходимо совершенствование законода­
тельства с тем, чтобы законы соответствовали общественным потреб­
ностям, охрана прав личности, массовое юридическое просвещение, а
также подготовка высококвалифицированных юристов.

Вопросы для повторения

1. Что такое законность и каковы ее основные признаки?


2. Что понимается под правопорядком? Как правопорядок соотносится с законнос­
тью и общественным порядком?
3. Что такое правосознание и правовая культура? Какова их роль в жизни общества?
Глава 6
ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО

6.1. Правовое государство и гражданское общество.


Признаки правового государства

Одной из основных идей современного правосознания является


идея правового государства. В конституционных законах некоторых
западноевропейских государств (например, Германии) провозглаша­
ются начала правового государственного устройства. Н а ш л а свое за­
крепление эта идея и в действующей Конституции Р Ф , в ст. 1 которой,
наряду с другими характеристиками, записано, что Россия есть право­
вое государство. Для того чтобы выяснить, какое же содержание вкла­
дывается в эту идею, необходимо учитывать, что современная концеп­
ция (теория) правового государства вобрала в себя целый ряд идей,
выдвинутых в прошлом передовыми мыслителями своего времени. К
ним относятся прежде всего немецкий ф и л о с о ф И. Кант, французский
просветитель и правовед Ш. Монтескье и другие ученые X V I I I в., к о ­
торые полагали, что правовое государство должно сменить полицей­
ское, бюрократическое государство того времени, душившее свободу.
Если выделить главный п р и н ц и п правового государства, то необ­
ходимо признать, что это — такое государство, в центр деятельности
которого поставлен человек, его благо, свобода. Не человек существует
для государства, а государство существует для человека. Поэтому со­
здание такого государства невозможно без формирования развитого
гражданского общества, являющегося воплощением свободы человека
и справедливости. Гражданское общество — это не простая совокуп­
ность граждан; это общество, в котором граждане могут свободно ре­
ализовать свои интересы и потребности, в том числе и образуя различ­
ные независимые, самостоятельные партии, организации, професси­
ональные и иные союзы, которые служат для них защитой от произвола
со стороны работодателей, а также органов государственной власти и
должностных лип. Гражданское общество в состоянии не допустить
узурпации власти, т.е. сосредоточения в руках одного л и ц а или группы
лиц неограниченной власти, о н о может противостоять ей. В развитом
6.1. Правовое государство и гражданское общество. Признаки правового государства 61

гражданском обществе отсутствует закрепощение всех видов: и э к о н о ­


мическое, и политическое, и духовное. Поэтому нельзя сводить его,
как это нередко делается, л и ш ь к необходимости политической свобо­
ды (свободные выборы, свобода слова, печати, митингов, шествий и
демонстраций и т.п.). Гражданское общество немыслимо также без
свободы экономической, поэтому предполагает наличие правового и н ­
ститута частной собственности. В нем имеется некоторая степень э к о ­
номической независимости человека от государства, возможность «по­
лучать свой хлеб» не от государства. Отсюда, экономической основой
гражданского общества является частная собственность (без которой
экономическая свобода немыслима) и рыночная экономика.
Гражданское общество неотделимо от правового государства, кото­
рое является ф о р м о й организации гражданского общества. В правовом
государстве гражданам гарантируются свобода, самостоятельность и
собственность, обеспеченные господством права. М о ж н о выделить
следующие основные признаки правового государства:
1. Господство права, означающее, что право рассматривается не как
простой инструмент в руках государства, утверждающий политическое
могущество государственной власти. В правовом государстве право
должно быть поставлено в привилегированное положение, исключаю­
щее всякую возможность кому бы то ни было его обойти и ему не
подчиниться. В нем предполагается связанность государства в целом, и
особенно исполнительной власти, правом. П р и этом под правом п о н и ­
мается нечто большее, чем просто система норм, установленных госу­
дарством. В к о н ц е п ц и и правового государства понятия «право» и
«закон» различаются. Она основана на признании естественного права
как совокупности прав и свобод, принадлежащих каждому человеку от
рождения (право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, соб­
ственность и др.). Поэтому «закон» как нормативно-правовой акт, п р и ­
нятый законодательной властью, не должен противоречить общему
правовому порядку, основанному на «естественном праве». Другими
словами, государственные законы должны быть гуманными, справед­
л и в ы м и , демократическими. Следовательно, законы могут быть пра­
вовыми (соответствующими праву) и неправовыми, т.е. не соответст­
вующими ему, п о п и р а ю щ и м и естественные права и свободы человека.
Поэтому во втором пункте речь идет только о правовых законах.
2. Верховенство закона (правового), означающее, что среди всех
нормативно-правовых актов, принятых различными государственны­
ми органами, закон обладает высшей юридической силой, остальные
акты не должны ему противоречить. Закон должен служить преградой
на пути произвола, своеволия и вседозволенности.
62 Глава 6. Правовое государство

3. Разделение властей, под которым подразумевается распределе­


ние полномочий между тремя ветвями власти: законодательной (при­
нимает законы), исполнительной (организует их исполнение) и судеб­
ной (рассматривает дела, возникающие из конфликтов, носящих пра­
вовой характер). При этом действует так называемая система сдержек
и противовесов, означающая, что эти ветви власти могут взаимно вли­
ять друга на друга, препятствуя узурпации власти. Например, парла­
мент может досрочно отрешить от должности президента (импичмент)
в случае нарушения им конституции, а президент имеет право не под­
писать закон, принятый парламентом (отлагательное вето). А консти­
туционный суд вправе признать недействительными все антиконсти­
туционные акты (и парламента, и президента, и правительства).
4. Важнейшим признаком правового государства является реаль­
ная (а не декларативно провозглашенная) свобода личности, гарантиро-
ванность прав и свобод человека и гражданина. Отсюда вытекает особая
роль суда в правовом государстве. Охрана прав граждан осуществляется
путем судебной защиты, поэтому необходимо обеспечение реальной
независимости суда в правовом государстве.
5. Взаимная ответственность гражданина и государства, которая
предполагает, что не только гражданин отвечает перед государством за
совершенное правонарушение, но и государство должно нести юриди­
ческую ответственность перед гражданином в случае нарушения его
прав и свобод.
Правовое государство, в отличие от тоталитарного, не поглощает
собой общество. Оно отказывается от полного контроля за всеми сфе­
рами общественной ж и з н и , не вмешивается в частную жизнь граждан.
Существует особая сфера общественных отношений (имущественных,
семейных, нравственных), которые находятся в известной независи­
мости от государства.

6.2. Проблемы и пути формирования


правового государства в России

В истории нашей страны судьба идеи правового государства скла­


дывалась очень непросто. После революции 1905-1907 гг. в России
начался процесс перехода к конституционному строю, что в известной
степени означало вступление на путь формирования правового госу­
дарства. Взгляды передовых людей того времени были обращены к этой
идее. Однако этот процесс был прерван в октябре 1917 г., когда в ре­
зультате революции было создано советское государство, сутью кото­
рого по Конституции Р С Ф С Р 1918 г. была диктатура пролетариата.
6.2. Проблемы и пути формирования правового государства в России 63

А диктатура — это власть, опирающаяся на насилие. Вождь Октябрь­


ской революции В.И. Л е н и н дополнял эту характеристику тем, что
диктатура пролетариата — это власть, не связанная н и к а к и м и закона­
ми. Естественно, что в этих условиях идеи правового государства, гос­
подства права, связанности правом государства, верховенства закона
не были востребованы. В Советском государстве отвергался также и
п р и н ц и п разделения властей как буржуазный и непригодный для с о ­
ветской власти.
С конца 20-х гг. начала складываться административно-командная
система партийно-государственного руководства страной, сопровож­
давшаяся бурным ростом бюрократизма и сосредоточением в руках
Сталина необъятной, неограниченной власти. Один из лидеров госу­
дарства Л . М . Каганович очень резко высказался тогда против идеи
правового государства, и она надолго была предана забвению. Массо­
вые репрессии, беззаконие и произвол, внесудебные расправы с и н а ­
к о м ы с л я щ и м и во многом стали возможны потому, что в то время не
было э ф ф е к т и в н ы х политических и правовых институтов, противосто­
я щ и х этому.
И только с конца 80-х гг. политическая и правовая мысль в России
вновь была обращена к идее правового государства, а затем поставлена
задача его ф о р м и р о в а н и я . Однако практические шаги по пути создания
реальных, действующих институтов правового государства встречали
сопротивление со стороны привычных, сложившихся в течение
предыдущих десятилетий методов государственного руководства и сте­
реотипов м ы ш л е н и я . Для того чтобы создать правовое государство,
необходимо отказаться от них, осуществить реформирование всей с и с ­
темы государственной власти, совершенствование законодательства,
преодолеть неуважение к праву, н е п о н и м а н и е его роли в жизни о б щ е ­
ства, его социальной ценности, повысить значение суда. Для ф о р м и ­
рования правового государства необходим высокий уровень полити­
ческой и правовой культуры не только граждан, но и должностных л и ц ,
преодоление правового нигилизма и становление гражданского о б щ е ­
ства.
Россия провозгласила создание правового государства, что и нашло
отражение в ее действующей Конституции, однако это не означает, что
цель уже достигнута. У нас еще не сформировалось развитое граждан­
ское общество, не отлажена система сдержек и противовесов, не стали
незыблемыми права и свободы граждан. Поэтому следует различать
концепцию правового государства и существующую государственно-
правовую реальность. Правовое государство относится к миру идей,
которые преобразуют действительность. Идея правового государства —
это общественный идеал в праве, которому не вполне еще соответст-
64 Глава 6. Правовое государство

вует политике-правовая ж и з н ь в России на современном этапе. Любой


идеал может быть недостижим в полной мере, как недостижимо чело­
веческое совершенство. Н о сама эта идея прогрессивна, так как я в л я ­
ется побуждающим мотивом к д в и ж е н и ю вперед, к совершенствова­
н и ю существующего государства и его взаимоотношений с личностью,
к созданию должного правового порядка, социального прогресса.

Вопросы для повторения


1. Каковы основные признаки правового государства?
2. Что такое гражданское общество? Каковы взаимоотношения гражданского о б ­
щества и правового государства?
3. Что необходимо для формирования граждане кого общества и правового государ­
ства в нашей стране?
Глава 7
КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ РАЗВИТИЕ

7.1. Конституция — основной закон


государства: понятие и юридические свойства

Само понятие «конституция» (лат. constitutio — установление, п о ­


становление, указ) означает «установление, учреждение, устройство».
В Древнем Риме т а к именовали отдельные акты императорской власти.
Появление конституций к а к основных законов государства связано
с приходом к власти буржуазии, возникновением буржуазного государ­
ства. .
Первые акты конституционного типа были приняты в Англии. Од­
нако исторические особенности ее развития привели к тому, что в ней
отсутствует конституция в обычном п о н и м а н и и этого слова. Иначе
говоря, нет единого акта, регулирующего как важнейшие стороны
внутренней организации государства, общественного устройства, так
и права и свободы граждан. Современная Великобритания — страна,
имеющая неписаную конституцию, которую составляют многочислен­
ные акты, принятые в период XIII—XX вв., а т а к ж е прецеденты, обычаи
(конституционные соглашения). Все о н и не связаны между собой о п ­
ределенной системой и не образуют единого акта.
Первой писаной конституцией (т.е. представляющей единый о с ­
новной закон с внутренней структурой) м о ж н о назвать Конституцию
С Ш А , принятую в 1787 г. и действующую п о сию пору. В Европе пер­
выми писаными конституциями были Конституции Польши и Ф р а н ­
ц и и 1791 г.
Конституция — это правовой акт, обладающий особыми юридичес­
кими свойствами, в котором:
учреждаются основные п р и н ц и п ы устройства общества и государ­
ства;
устанавливаются принадлежность власти в государстве и механизм
ее осуществления;

5-818
66 Глава 7. Конституция Российской Федерации и ее развитие

закрепляются признаваемые и охраняемые государством права,


свободы и обязанности человека и гражданина.
1. Как основной закон государства Конституция РФ в отличие от дру­
гих законодательных актов имеет учредительный, основополагающий ха­
рактер. Она регулирует широкую сферу общественных отношений,
наиболее важные из них, которые затрагивают коренные интересы всех
членов общества, всех граждан. Конституция закрепляет основы к о н ­
ституционного строя государства, его территориальное устройство, о с ­
новные права, свободы и обязанности человека и гражданина, органи­
зацию и систему государственной власти и управления, устанавливает
правопорядок и законность. Поэтому конституционные нормы — о с ­
новополагающие для деятельности государственных органов, полити­
ческих партий, общественных организаций, должностных л и ц и граж­
дан. Н о р м ы Конституции первичны по отношению ко всем другим
правовым нормам. Конституция учреждает государственный строй,
правовую систему (при этом может сохраняться в той или иной степени
преемственность конституционного развития).
2. Конституция Р Ф принята народом и от имени народа. Как показы­
вает зарубежный и отечественный опыт, конституция может быть п р и ­
нята:
непосредственно народом на референдуме;
парламентом;
конституционным (учредительным) собранием или иным с п е ц и ­
ально формируемым для этой цели органом. Кроме того, конституции
могут быть октроированные (т.е. дарованные сверху, например, м о н а р ­
хом).
3. Конституцию РФ отличают особые юридические свойства. О н и
характеризуют правовую природу Конституции и ее особое место в
правовой системе. К ним относятся: а) верховенство; б) высшая юри­
дическая сила; в) ее качество как ядра правовой системы, юридической
базы законодательства; г) ее особая правовая охрана; д) особый порядок
ее принятия и пересмотра, внесения в нее поправок.
Рассмотрим эти качества подробнее.
Верховенство Конституции означает, что государство, государст­
венная власть подчиняются Конституции, праву. Верховенство К о н ­
ституции проявляется в том, что все государственные органы, общест­
венные объединения, граждане должны в своей деятельности основы­
ваться на Конституции, ее положениях, принципах. Кроме того, К о н ­
ституция имеет верховенство на всей территории государства и все
иные правовые акты должны ей соответствовать.
Конституция обладает высшей юридической силой. Это проявляется
в том, что все законы и иные акты государственных органов издаются
7.1. Конституция — основной закон государства: понятие и юридические свойства 67

на основе и в соответствии с ней, не могут противоречить Конститу­


ции. Строгое и точное соблюдение Конституции — это наивысшая
норма поведения для всех граждан, всех общественных объединений,
всех государственных органов.
Конституция как ядро правовой системы своими положениями с п о ­
собствует согласованности всего правового развития и систематизации
права. Она — основной источник права, содержащий исходные начала
всей системы права. Поэтому Конституция представляет собой базу
для текущего законодательства, определяет его развитие. В ряде случаев
Конституция содержит п р я м ы е указания о необходимости принятия
того или иного закона (например, ч. 2 ст. 70 Конституции Р Ф преду­
сматривает, что статус столицы нашего государства устанавливается
федеральным законом).
Особая правовая охрана Конституции РФ — важнейшее условие вы­
полнения всех установленных е ю положений и норм. Нормы Консти­
туции Р Ф обладают высшей юридической силой и имеют прямое дей­
ствие (ч. 1 ст. 15). Поэтому все государственные органы, органы мест­
ного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения
обязаны соблюдать Конституцию. Действие Конституции Р Ф , кроме
того, обеспечивается Президентом Р Ф , который как гарант Конститу­
ции (ч. 2 ст. 80) принимает все необходимые меры в пределах своих
полномочий, чтобы обеспечить выполнение требований Конституции
Р Ф , ее положений. Особую роль в правовой охране Конституции Р Ф
играет Конституционный Суд Р Ф , который, в частности, в соответст­
вии со ст. 125 Конституции Р Ф рассматривает и решает дела о соот­
ветствии Конституции Р Ф правовых актов, их отдельных положений.
В случае признания их неконституционными они утрачивают силу.
Определенную роль в правовой охране Конституции Р Ф играют также
федеральный парламент, который, в частности, заслушивает послания
Конституционного Суда Р Ф , обращается в Конституционный Суд Р Ф
с запросами, а также Уполномоченный по правам человека. Его пол­
номочия в сфере зашиты конституционных прав и свобод человека и
гражданина определяет Федеральный конституционный закон «Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от
26 февраля 1997 г.
4. Конституция Р Ф как основной закон государства характеризуется
стабильностью, которая обеспечивается особым порядком ее принятия и
изменения.
Согласно ст. 135 Конституции Р Ф , положения гл. 1 «Основы к о н ­
ституционного строя», гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина»
и гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» не
могут быть пересмотрены парламентом России — Федеральным С о -
68 Глава 7. Конституция Российской Федерации и ее развитие

бранием. Если же поступит предложение о пересмотре положений этих


глав Конституции (перечень тех, кто имеет право вносить такое пред­
ложение, дан в ст. 134 Конституции Р Ф . Это — Президент Р Ф , Совет
Федерации, Государственная Дума, Правительство Р Ф , законодатель­
ные (представительные) органы субъектов Р Ф , а также группа числен­
ностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов
Государственной Думы) и оно будет поддержано тремя пятыми голосов
от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государствен­
ной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным зако­
ном (в настоящее время такой закон пока не принят) созывается К о н ­
ституционное Собрание. Конституционное Собрание л и б о подтверж­
дает неизменность Конституции Р Ф , л и б о разрабатывает проект новой
Конституции Р Ф . Д а н н ы й проект может быть принят Конституцион­
ным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или
вынесен на всенародное голосование. В последнем случае для п р и н я ­
тия проекта новой Конституции Р Ф требуется, чтобы за него проголо­
совали более половины избирателей, принявших участие в голосова­
н и и , при условии, что в нем п р и н я л о участие более половины избира­
телей России.
Поправки к гл. 3-8 Конституции Российской Федерации п р и н и ­
маются Федеральным Собранием в следующем порядке: поправка
должна получить одобрение не менее трех четвертей голосов общего
числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от
общего числа депутатов Государственной Думы. Поправки вступают в
силу после их одобрения органами законодательной власти не менее
чем двух третей субъектов Российской Федерации (в Российской Ф е ­
дерации в настоящее время 89 субъектов Федерации).
Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу п о ­
правок к Конституции Российской Федерации» (1998 г.) установил,
что законодательный (представительный) орган субъекта Р Ф обязан
рассмотреть закон Р Ф о поправке к Конституции Р Ф в срок не позднее
одного года со дня его принятия Федеральным Собранием Р Ф . Совет
Федерации ведет учет данных о рассмотрении закона Р Ф о поправке
законодательными (представительными) органами власти субъектов
Р Ф и устанавливает на основе этих данных результаты этого рассмот­
рения. Если закон о поправке был одобрен законодательными (пред­
ставительными) органами не менее чем двух третей субъектов Р Ф , то
в течение семи дней он направляется Советом Федерации Президенту
Р Ф для подписания и официального опубликования. Президент Р Ф в
срок не позднее четырнадцати дней со д н я получения данного закона
подписывает его и осуществляет официальное опубликование. Прези­
дент Р Ф в месячный срок со д н я вступления в силу закона о поправке
7.2. Этапы конституционного развития России 69

осуществляет также официальное опубликование Конституции Р Ф с


внесенными в нее поправками.
Особый порядок предусмотрен для изменения ст. 65 Конституции
Р Ф , определяющей состав Р Ф . И з м е н е н и я , связанные с принятием и
образованием нового субъекта Р Ф , изменением конституционного ста­
туса субъекта Р Ф , вносятся на основании федерального конституци­
онного закона. В тех же случаях, когда изменяется л и ш ь наименование
субъекта Р Ф , новое наименование подлежит включению в ст. 65 К о н ­
ституции Р Ф . Правовым основанием для этого служит решение об
и з м е н е н и и своего наименования, принятое в порядке, установленном
законодательством субъекта Р Ф . В соответствии с постановлением
Конституционного Суда Р Ф от 28 ноября 1995 г. п о делу о толковании
ч. 2 ст. 137 Конституции Р Ф изменения наименования субъектов Р Ф
(после п р и н я т и я и м и соответствующего решения) в тексте ч. 1 ст. 65
производится Указом Президента Р Ф . Т а к , Президент Р Ф принял Указ
от 9 января 1996 г. о включении в ч. 1 ст. 65 Конституции Р Ф новых
наименований субъектов Р Ф (Республика Ингушетия и Республика
Северная Осетия — Алания вместо наименований Ингушская Респуб­
л и к а и Республика Северная Осетия); Указ от 10 февраля 1996 г. о
включении в ст. 65 Конституции наименования Республика К а л м ы к и я
вместо наименования Республика К а л м ы к и я — Хальмг Тангч.

7.2. Этапы конституционного развития России

Имела л и дореволюционная Россия конституцию? Была л и о н а


конституционной монархией? Вопросы эти в свое время были пред­
метом острых дискуссий. Многие дореволюционные государствоведы
полагали, что Россия после издания Манифеста 17 октября 1905 г.,
учреждения и начала работы в 1906 г. Государственной Думы (с з а к о ­
нодательными полномочиями) вступила на путь конституционного
развития, превратилась в конституционное государство. Юридическим
актом, и м е в ш и м значение конституции, эти ученые называли Свод
основных государственных законов в новой редакции от 23 апреля
1906 г., которые закрепляли происшедшие в 1905-1906 гг. изменения
в государственном строе России.
Была и другая группа ученых-юристов, которые не разделяли эти
взгляды, считая, что Россия не превратилась после событий 1905—
1906 гг. в конституционное государство, что п р и н ц и п самодержавия
как основа государственного строя России сохранился и после издания
Свода основных государственных законов 1906 г. П о м н е н и ю некото­
рых современных исследователей, ряд государственных актов 1905—
70 Глава 7. Конституция Российской Федерации и ее развитие

1906 гг. содержал нормы конституционного характера. Положения Ма­


нифеста 17 октября 1905 г. послужили базой для принятия новой ре­
дакции Свода основных государственных законов, которые фактичес­
ки стали первой российской конституцией 1 . Несомненно, что и М а ­
нифест 17 октября 1905 г., и Свод основных государственных законов
1906 г. были важной вехой на пути России к конституционному пра­
вовому государству. События 1917 г. изменили, однако, характер и н а ­
правленность процессов, происходящих в государственном строе Рос­
сии.
Первая К о н с т и т у ц и я Р С Ф С Р была п р и н я т а в 1918 г. О н а п о л о ­
жила начало р а з в и т и ю к о н с т и т у ц и й с о ц и а л и с т и ч е с к о г о типа, к а к о ­
выми и считались последующие р о с с и й с к и е к о н с т и т у ц и и , п р и н и ­
м а в ш и е с я уже в связи с определенными этапами развития С С С Р , куда
Р С Ф С Р до недавнего времени входила в качестве субъекта (члена Ф е ­
дерации).
После 1918 г. в Р С Ф С Р конституции принимались: в 1925, 1937 и
1978 гг. Конституция Р С Ф С Р 1978 г. с многочисленными д о п о л н е н и я ­
ми и изменениями, которые в нее вносились с 1989 г. и существенно
изменили ее первоначальную редакцию, действовала до принятия
Конституции Российской Федерации 1993 г.
Этапы к о н с т и т у ц и о н н о г о развития обусловлены и з м е н е н и я м и ,
п р о и с х о д и в ш и м и в о б щ е с т в е н н о м и государственном строе России.
Все к о н с т и т у ц и и Р С Ф С Р несут на себе отпечаток времени, господ­
ствовавших в стране о ф и ц и а л ь н ы х в о з з р е н и й на государство, право,
их роль в обществе, на экономическую и социальную политику, поло­
жение человека в обществе и государстве.
Всем конституциям Р С Ф С Р как конституциям социалистического
типа были присуши общие черты, признаки. Это прежде всего их от­
кровенно классовый характер. Так, Конституция Р С Ф С Р 1918 г. ос­
новной задачей переходного периода называла установление диктату­
ры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в
целях полного подавления буржуазии, уничтожение эксплуатации че­
ловека человеком и водворение социализма.
Конституция Р С Ф С Р 1978 г. подтвердила преемственность идей и
принципов Конституций Р С Ф С Р 1918 г. и последующих годов. В ее
преамбуле указывалось на основополагающее для жизни страны зна­
чение идей научного коммунизма. Закрепляла Конституция Р С Ф С Р
1978 г. и руководящую роль Коммунистической партии Советского

1
См.: Пояснительная записка к проекту Конституции Российской Федерации / /
Российская газета. 1991. 11 окт.; Конституционное право России. Сб. нормативных
актов и документов / Сост. А.Е. Козлов. М., 1996. С. 51—55.
7.2. Этапы конституционного развития России 71

Союза в обществе и государстве. В качестве основы экономической


системы Р С Ф С Р она утверждала государственную (общенародную) и
колхозно-кооперативную собственность, закрепляла плановое ведение
хозяйства.
В основу организации государственной власти советская Консти­
туция России формально закладывала п р и н ц и п верховенства Советов.
В действительности же Советы подменялись партийными органами,
которые фактически были всевластны.
Основной Закон Р С Ф С Р провозглашал и закреплял политические,
социально-экономические и л и ч н ы е права граждан. Однако отсутст­
вовали конституционный механизм и гарантии, которые могли бы
обеспечивать реализацию этих прав. Конституционные права и свобо­
д ы граждан, как известно, грубо попирались, например в период мас­
совых репрессий 30-х гг. Конституционное законодательство не могло
обеспечить независимость судов — одного из необходимых устоев дей­
ствительно правового государства.
Вопрос о новой Конституции Российской Федерации был постав­
лен на первом Съезде народных депутатов России в 1990 г.: им была
образована Конституционная комиссия для разработки проекта новой
Конституции. Такой проект был подготовлен и рассмотрен Верховным
Советом Р Ф , Съездом народных депутатов Российской Федерации.
Весной 1993 г. по инициативе Президента Р Ф был разработан
новый проект Конституции Российской Федерации, для завершения
подготовки которого Президент Р Ф созвал летом 1993 г. Конститу­
ц и о н н о е совещание. Осенью 1993 г. Конституционное совещание про­
должило работу над проектом новой Конституции Р Ф , который в
конце года был вынесен на всенародное голосование. Всенародное го­
лосование по проекту Конституции Российской Федерации состоялось
12 декабря 1993 г. в соответствии с Положением о всенародном голо­
совании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря
1993 г., утвержденным Указом Президента Р Ф от 15 октября 1993 г.
Согласно этому П о л о ж е н и ю для принятия нового Основного З а к о н а
Р Ф требовалось, чтобы более 50% избирателей, п р и н я в ш и х участие
в г о л о с о в а н и и , проголосовало за его п р и н я т и е (при у с л о в и и , что в
г о л о с о в а н и и п р и н я л о участие более п о л о в и н ы всех избирателей).
Новая Конституция Р Ф была принята 12 декабря 1993 г. всенарод­
ным голосованием и вступила в силу с момента опубликования резуль­
татов всенародного голосования — 25 декабря 1993 г. С ее принятием
завершился советский период развития нашей государственности. За­
крепляя основы конституционного строя, Конституция Р Ф определяет
Российскую Федерацию — Россию как демократическое федеративное
72 Глава 7. Конституция Российской Федерации и ее развитие

правовое государство с республиканской формой правления, в кото­


ром:
1) человек, его права и свободы являются высшей ценностью. П р и ­
знание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина —
обязанность государства (ст. 2);
2) носителем суверенитета и единственным источником власти я в ­
ляется многонациональный народ России (ч. 1 ст. 3);
3) социальная политика направлена на создание условий, обеспе­
чивающих достойную ж и з н ь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7);
4) признаются и защищаются равным образом частная, государст­
венная, муниципальная и иные ф о р м ы собственности (ч. 2 ст. 8);
5) государственная власть осуществляется на основе разделения на
законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10);
6) признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12);
7) признается идеологическое и политическое многообразие,
многопартийность. Никакая идеология не может устанавливаться в ка­
честве государственной или обязательной (ст. 13);
8) общепризнанные п р и н ц и п ы и нормы международного права и
международные договоры Российской Федерации — составная часть
ее правовой системы (ч. 4 ст. 15).
Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую
силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской
Федерации. З а к о н ы и иные правовые акты, принимаемые в Россий­
ской Федерации, rie должны противоречить Конституции Российской
Федерации (ч. 1 ст. 15).

Вопросы для повторения


1. Какими юридическими свойствами обладает Конституция РФ 1993 г.?
2. Назовите исторические этапы конституционного развития России.
3. В чем проявляется высшая юридическая сила Конституции?
4. Каков порядок принятия и изменения Конституции РФ?
5. Что характеризует Конституцию РФ 1993 г.?
Глава 8
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО
СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Большинство стран мира имеет конституцию, но при этом в н е ­
многих из них сложился конституционный строй.
Конституционный строй характеризуется особыми принципами
(базовыми началами), л е ж а щ и м и в основе взаимоотношений человека,
общества и государства.
Конституционный строй — это такая организация государственной
и общественной ж и з н и , при которой государство является политичес­
кой организацией гражданского общества, имеет демократический пра­
вовой характер, и в нем человек, его права, свободы, честь, достоинство
признаются высшей ценностью, а их соблюдение и защита — основной
обязанностью государства.
В Конституции Р Ф (преамбула и гл. 1) находит выражение целост­
ная система п р и н ц и п о в конституционного строя.
К первой группе этих п р и н ц и п о в м о ж н о отнести основы органи­
зации государственной власти: народовластие; федерализм; верховен­
ство права; п р и н ц и п разделения властей; государственный суверени­
тет; п р и н ц и п , констатирующий, что Российская Федерация — часть
мирового сообщества.
Вторую группу п р и н ц и п о в составляют основы взаимоотношений
государства и человека, гражданина, правового статуса человека и
гражданина. К н и м относятся: признание и утверждение прав и свобод
человека и гражданина высшей ценностью; их защита и соблюдение —
обязанность государства.
Третья группа включает основы организации ж и з н и гражданского
общества. Ее составляют следующие п р и н ц и п ы : идеологический и п о ­
литический плюрализм; светский характер государства; свобода э к о ­
номической деятельности; многообразие и равноправие различных
форм собственности; социальный характер государства.
Рассмотрим эти п р и н ц и п ы с тем, чтобы получить представление об
основах конституционного строя Российской Федерации.
Принцип народовластия характеризует Российскую Федерацию как
демократическое государство (ст. 1 Конституции). В преамбуле К о н -
74 Глава 8. Основы конституционного строя Российской Федерации

ституции утверждается незыблемость демократической основы Р о с ­


сии. Народовластие предполагает, что носителем суверенитета и е д и н ­
ственным источником власти в Российской Федерации является ее
многонациональный народ (ст. 3 Конституции). Народный суверенитет
означает, что «народ, ни с кем не деля свою власть, осуществляет ее
самостоятельно и независимо от каких б ы то ни было социальных сил,
используя исключительно в своих собственных интересах» 1 . «Никто не
может присваивать власть в Российской Федерации, — отмечается в
ч. 4 ст. 3 Конституции Р Ф . — Захват власти или присвоение властных
полномочий преследуется по федеральному закону». Народ осущест­
вляет свою власть непосредственно (референдум, свободные выборы),
а также через органы государственной власти (прежде всего предста­
вительные: Федеральное Собрание, законодательные (представитель­
ные) органы субъектов Российской Ф е д е р а ц и и ) 2 и органы местного
самоуправления. Российская Федерация признает и гарантирует мест­
ное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции).
Российская Федерация — федеративное государство. Демократичес­
кий характер Российского государства проявляется в его государствен­
но-территориальном устройстве, основывающемся на п р и н ц и п е феде­
рализма.
Федерализм в России выступает прежде всего как одно из средств
регулирования национальных о т н о ш е н и й , обеспечения равноправия
и самоопределения наций и народностей, проживающих на ее терри­
тории. Это получило свое выражение в создании различных ф о р м н а ­
циональной государственности народов Российской Федерации —
республик (государств), автономной области, автономных округов, а
также преобразовании одних форм национальной государственности
в другие.
П р и н ц и п федерализма способствует демократизации управления
государством. Децентрализация власти лишает центральные органы
государства монополии на власть, предоставляет отдельным регионам
самостоятельность в решении вопросов их жизни. Поэтому субъектами
Российской Федерации наряду с национально-государственными об­
разованиями признаются края, области, города федерального значе­
ния. Таким образом, Российская Федерация построена на сочетании
территориальных и национально-территориальных начал доброволь­
ного объединения ее субъектов. Это объединение было оформлено Ф е -

1
Государственное право Российской Федерации. Курс лекций для юридических и н ­
ститутов и факультетов / Под ред. акад. О.Е. Кутафина. М., 1993. Т. 1. С. 129.
2
Подробнее о народовластии и его формах см. гл. 9.
Глава 8. Основы конституционного строя Российской Федерации 75

деративным договором, подписанным 31 марта 1992 г., а позднее н а ш ­


л о отражение в Конституции Р Ф 1993 г.
Основы конституционного строя включают следующие п р и н ц и п ы
федерализма, определяющие государственно-территориальное уст­
ройство Российской Федерации: 1) государственная целостность;
2) равноправие и самоопределение народов; 3) единство системы го­
сударственной власти; 4) разграничение предметов ведения и п о л н о ­
мочий между органами государственной власти Р Ф и органами госу­
дарственной власти субъектов Российской Федерации; 5) равноправие
субъектов Р Ф во взаимоотношениях с федеральными органами госу­
дарственной власти (ст. 5 Конституции Р Ф ) 1 .
Верховенство права — один из важнейших п р и н ц и п о в конституци­
онного строя Р Ф , характеризующих Россию как правовое государство.
Как отмечалось ранее, правовое государство, кроме принципа верхо­
венства права, имеет и ряд других признаков, охватывающих и основы
организации государственной власти, и взаимоотношения человека и
гражданина с государством.
Примат права выражается в верховенстве Конституции и связан­
ности государства правом.
Верховенство Конституции Р Ф , имеющей высшую юридическую
силу и прямое действие на всей территории России, означает, что за­
к о н ы и и н ы е правовые акты, принимаемые в Российской Федерации,
не д о л ж н ы противоречить Конституции Р Ф . Органы государственной
власти, местного самоуправления, должностные лица, граждане и их
объединения обязаны соблюдать Конституцию Р Ф и законы. Государ­
ственная власть ограничена, таким образом, правом.
Конституция Р Ф содержит требование официального опубликова­
н и я законов. Неопубликованные законы не применяются. Любые н о р ­
мативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека
и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы о ф и ­
циально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15 Конституции).
Разделение властей выступает как п р и н ц и п организации государст­
венной власти в правовом демократическом государстве, как одна из
основ конституционного строя. Единство всей системы государствен­
ной власти предполагает, с одной стороны, осуществление ее на основе
разделения (по горизонтали) на законодательную, исполнительную и
судебную, носителями которой являются самостоятельные органы го­
сударства (Федеральное Собрание, Правительство Р Ф , судебные орга­
н ы и аналогичные им органы субъектов Федерации) 2 .

1
Подробнее о федеративном устройстве Российской Федерации см. гл. 11.
2
Президент Р Ф стоит как бы над всеми органами, являясь главой государства, уча­
ствуя в той или иной форме и в законодательной, и в исполнительной деятельности.
76 Глава 8. Основы конституционного строя Российской Федерации

П р и н ц и п разделения властей находит свое проявление, с другой


стороны, в разграничении (по вертикали) предметов ведения и полно­
мочий между органами государственной власти Российской Федера­
ции и органами государственной власти ее субъектов.
П р и н ц и п разделения властей является предпосылкой верховенства
права и обеспечения свободного развития человека. Разделение влас­
тей поэтому не ограничивается распределением ф у н к ц и й и полномо­
чий между различными государственными органами, а предполагает
взаимное равновесие между н и м и с тем, чтобы ни один из них не мог
получить преобладания над другими, сосредоточить всю полноту влас­
ти в своих руках. Это равновесие достигается системой сдержек и п р о ­
тивовесов, которая выражается в полномочиях государственных орга­
нов, позволяющих им оказывать влияние друг на друга, сотрудничать
при решении важнейших государственных проблем 1 .
Суверенитет Российской Федерации провозглашается в Конститу­
ции Р Ф как одна из основ конституционного строя.
Суверенитет государства — это свойство государства самостоятель­
но и независимо от других государств осуществлять свои функции на
своей территории и за ее пределами, в международном общении.
Особое место в обеспечении подлинного суверенитета Российской
Федерации занимает Декларация «О государственном суверенитете
Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»,
принятая 12 июня 1990 г. Первым Съездом народных депутатов Р С Ф С Р .
Эта Декларация стала основой для разработки новой Конституции.
Суверенитет государства проявляется в верховенстве государствен­
ной власти, ее единстве и независимости 2 .
Верховенство государственной власти характеризуется тем, что она
определяет весь строй правовых отношений в стране, устанавливает
общий правопорядок, правоспособность, права и обязанности всех
участников общественной жизни. И м е н н о в правотворчестве прежде
всего осуществляется государственная власть. Верховенство Консти­
туции Р Ф и федеральных законов на всей территории Российской Ф е ­
дерации — главное выражение верховенства государственной власти.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае
противоречия между ними действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76
Конституции Р Ф ) .
Единство государственной власти выражается в наличии единого ор­
гана или системы органов, составляющих в своей совокупности выс-

1
Подробнее о принципе разделения властей см. гл. 12.
2
Государственное право Российской Федерации. Т. I . С. 119.
Глава 8. Основы конституционного строя Российской Федерации 77

шую государственную власть. Это означает, что государственные орга­


н ы , осуществляя свои полномочия, воплощают в ж и з н ь функции го­
сударства, выполняют общие, единые задачи государства. Поэтому и
при разделении властей органы государства должны действовать с о ­
гласованно, не принимать взаимоисключающих решений.
Независимость власти означает самостоятельность государства в от­
ношениях с другими государствами. Российская Федерация заботится
о целостности и неприкосновенности своей территории. Суверенитет
Р Ф обеспечивается рядом политических, экономических и правовых
гарантий, в том числе военной и дипломатической защитой, деятель­
ностью правоохранительных и других государственных органов.
Российская Федерация самостоятельно определяет и проводит
свою внутреннюю и в н е ш н ю ю политику, выступает субъектом между­
народного права. Она постоянный член Совета Безопасности О О Н .
Российская Федерация — полноправный член мирового сообщества.
Общепризнанные п р и н ц и п ы и н о р м ы международного права и меж­
дународные договоры Российской Федерации — составная часть ее
правовой системы. Если международным договором Российской Ф е ­
дерации установлены и н ы е правила, чем предусмотренные законом,
то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).
В соответствии с Конституцией Российская Федерация может уча­
ствовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть
своих полномочий в соответствии с международными договорами,
если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина
и не противоречит основам конституционного строя России (ст. 79).
Так, обладая в полной мере государственным суверенитетом, Россий­
ская Федерация добровольно на договорной основе входит в Содруже­
ство Независимых Государств, координируя на равноправной основе
различные аспекты своей политики с другими государствами этого С о ­
дружества.
Основы конституционного строя охватывают также принципы вза­
имоотношений государства и человека, гражданина.
Для правового государства характерно то, что оно находится на
службе у человека, общества. Признавая, соблюдая и з а щ и щ а я неот­
чуждаемые права человека и гражданина, государство выполняет воз­
ложенную на него обществом обязанность. Это не исключает ответст­
венности человека и гражданина перед государством, обязанностей
граждан по защите его интересов.
Устойчивая правовая связь человека с государством, выражающая­
ся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности,
основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и
свобод человека, называется гражданством. Гражданство может быть
78 Глава 8. Основы конституционного строя Российской Федерации

только единым и равным независимо от оснований его приобретения.


Гражданин Российской Федерации не может быть л и ш е н своего граж­
данства или права изменить его (ч. 3 ст. 6 Конституции). Если граж­
данин совершает тяжкое преступление, он привлекается к уголовной
ответственности, ему назначается суровое наказание, но л и ш и т ь граж­
данства на этом основании нельзя. Право на гражданство — неотчуж­
даемое право человека.
Государство считается демократическим и правовым, если пред­
ставляет собой политическую организацию гражданского общества.
Демократия осуществляется на основе п р и н ц и п о в идеологического и
политического плюрализма.
Идеологический плюрализм означает, что в Российской Федерации
признается идеологическое многообразие, никакая идеология не
может устанавливаться в качестве государственной или обязательной
(ч. 1,2 ст. 13 Конституции).
Российская Федерация провозглашается светским государством (ч. 1
ст. 14 Конституции). Это означает, что никакая религия не может уста­
навливаться в качестве государственной или обязательной. Светский
характер государства проявляется также и в том, что религиозные объ­
единения отделены от государства и равны перед законом (ч. 2 ст. 14).
Политический плюрализм предполагает наличие различных соци­
ально-политических структур, функционирующих в обществе, суще­
ствование политического многообразия, многопартийности (ч. 3 ст. 13
Конституции). Деятельность всевозможных объединений граждан в
обществе оказывает влияние на политический процесс (формирование
органов государственной власти, принятие государственных решений
и т.д.). Многопартийность предполагает легальность политической о п ­
позиции, способствует вовлечению в политическую жизнь более ш и ­
роких слоев населения. Конституцией запрещается л и ш ь создание и
деятельность таких общественных объединений, цели или действия
которых направлены на насильственное изменение основ конституци­
онного строя и нарушение целостности Российской Федерации, под­
рыв безопасности государства, создание вооруженных формирований,
разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни
(ч. 5 ст. 13).
Политический плюрализм базируется на многообразии форм э к о ­
номической деятельности. Это многообразие обеспечивается тем, что
основу экономики Р Ф составляет социальное рыночное хозяйство, где
обеспечивается свобода экономической деятельности, поощрение конку­
ренции, разнообразие и равноправие форм собственности, их правовая
защита. В Российской Федерации признаются и защищаются равным
образом частная, государственная, муниципальная и иные ф о р м ы соб-
Вопросы для повторения 79

ственности (ч. 2 ст. 8). Земля и другие природные ресурсы использу­


ются и охраняются в Российской Федерации как основа ж и з н и и д е я ­
тельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, госу­
дарственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9).
Государство гарантирует также единство экономического п р о ­
странства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых
средств.
П р и н ц и п ы организации экономической ж и з н и общества, нашед­
шие отражение в Конституции, определяют пределы вмешательства
государства в экономику. Вместе с тем Конституция устанавливает, что
Российская Федерация — социальное государство. Это означает, что го­
сударство не снимает с себя заботу о социальной защите своих граждан,
его политика направлена на создание условий, обеспечивающих д о ­
стойную ж и з н ь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7). Под с о ц и ­
альным государством принято понимать государство, главная задача
которого — достижение такого общественного прогресса, который о с ­
новывается на закрепленных правом принципах социального равенст­
ва, всеобщей солидарности и взаимной ответственности.
Основные задачи социального развития российского общества о п ­
ределяют и основные направления социальной политики Российской
Федерации: охрана труда и здоровья людей, установление гарантиро­
ванного минимального размера оплаты труда, обеспечение государст­
венной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов
и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установле­
ние государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной
защиты (ч. 2 ст. 7).
Таковы основы конституционного строя Российской Федерации.
Поскольку они основополагающие в ж и з н и государства и общества,
для изменения норм Конституции, их определяющих, установлен
особо жесткий порядок: специально созванным Конституционным
Собранием л и б о подтверждается неизменность Конституции Р Ф , либо
разрабатывается проект новой Конституции, который принимается
Конституционным Собранием или выносится на всенародное голосо­
вание (ст. 135 Конституции).

Вопросы для повторения


1. Каковы основные принципы конституционного строя Российской Федерации?
2. Что означает суверенитет Российской Федерации?
3. Как расшифровывается понятие «социальное государство»?
4. Может ли Федеральное Собрание Российской Федерации внести изменения в
гл. 1 Конституции Р Ф , определяющую основы конституционного строя?
Глава 9
НАРОДОВЛАСТИЕ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

9.1. Формы осуществления народовластия

Конституция Р Ф провозглашает суверенитет народа: носителем су­


веренитета и единственным источником власти в России является ее
многонациональный народ (ч. 1 ст. 3). Это характерно для демократи­
ческого правового государства с республиканской формой правления.
Суверенитет народа означает, что и м е н н о ему принадлежит суве­
ренная государственная власть, имеющая такие свойства, как верхо­
венство и независимость; народ обладает всей полнотой власти на тер­
ритории страны. Народу принадлежит верховенство в государстве, в
системе власти, его суверенная государственная воля обязательна для
всех органов государственной власти, органов местного самоуправле­
н и я , вообще всех л и ц , организаций на территории государства. Никто,
никакая часть народа, организация, л и ц о не должны присваивать
власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение власт­
ных полномочий преследуются по федеральному закону — гласит ч. 4
ст. 3 Конституции Р Ф . Власть должна исходить только от народа — ее
единственного источника.
Важнейшие органы государства избираются голосованием народа,
получают свои властные полномочия от него. Все государственные о р ­
ганы, должностные лица, органы местного самоуправления, осущест­
вляя властные полномочия, должны действовать в соответствии с волей
народа, выраженной в Конституции и законах, в его интересах. Для
осуществления власти необходимы организационные формы, меха­
низм властвования. Сам народ непосредственно осуществляет власть
в современных государствах нечасто, в основном он это делает через
систему государственных органов и органы местного самоуправления.
Действующая Конституция Р Ф устанавливает, что народ осущест­
вляет свою власть непосредственно, а также через органы государст­
венной власти и органы местного самоуправления. Закрепляются,
таким образом, следующие каналы осуществления народовластия: не-
9.1. Формы осуществления народовластия 81

посредственная (прямая) демократия, органы государственной власти, ор­


ганы местного самоуправления. Особую роль в осуществлении народом
власти выполняют выборные представительные органы, воплощаю­
щ и е представительную демократию. Представительные органы имеются
среди и органов государственной власти, и органов местного самоуп­
равления.
Под непосредственной демократией понимается прямое волеизъ­
явление народа или его части п о вопросам государственного или мест­
ного значения. Конституция Р Ф закрепляет ряд институтов (форм)
непосредственной демократии, в том числе к а к высшее непосредст­
венное выражение власти народа — референдум и свободные выборы.
К этим институтам относятся также: собрания, митинги, шествия, д е ­
монстрации, пикетирование, индивидуальные и коллективные обра­
щ е н и я в государственные органы и органы местного самоуправления,
народная (гражданская) инициатива н а уровне субъектов Федерации
(например, в Москве, Московской области) и местного самоуправле­
н и я (внесение населением проектов правовых актов в органы государ­
ственной власти и местного самоуправления), народная инициатива
проведения референдумов, народные обсуждения вопросов государст­
венного и местного значения.
Институты прямой демократии разнообразны. Среди них есть с п о ­
собы принятия окончательных, общеобязательных р е ш е н и й (выборы,
референдум) и ф о р м ы выражения м н е н и я (например, обсуждения п р о ­
ектов законов, митинги), и м е ю щ и е л и ш ь совещательное, консульта­
тивное значение, а не обязательные для государственных органов,
должностных л и ц , граждан. Посредством ряда форм свою волю, м н е ­
ние может выражать народ в целом — это референдум Р Ф , всенарод­
ные выборы; с помощью других ф о р м — его часть, население субъекта
Федерации, административно-территориальной единицы, коллектив,
группа людей. Прямое волеизъявление п о форме также разнообразно:
это может быть голосование, обсуждение, резолюция собрания, м и ­
тинга.
В системе институтов непосредственной демократии важнейшее
место принадлежит выборам — форме наиболее широкого участия
граждан в управлении государственными делами. Посредством выбо­
ров формируются государственные органы, органы местного самоуп­
равления, определяется их персональный состав. Избираются предста­
вительные (законодательные) органы: Государственная Дума Ф е д е ­
рального Собрания Р Ф , законодательные органы субъектов Федера­
ции. П о м и м о этого избираются и представительные органы местного
самоуправления. В настоящее время таким образом избирается и ряд
должностных лиц: Президент Р Ф , президенты республик в ее составе

6-818
82 Глава 9. Народовластие в Российской Федерации

(там, где предусмотрен этот пост), главы администраций, мэры горо­


дов 1 .
Наряду со свободными выборами высшим непосредственным в ы ­
ражением власти народа является референдум. Законодательство преду­
сматривает референдум Российской Федерации, референдумы субъек­
тов Федерации, местный референдум. О референдуме Р Ф говорится в
Конституции Р Ф , подробно же его организация и проведение регла­
ментированы Федеральным конституционным законом «О референ­
думе Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. 2 , а также Федераль­
ным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября
1997 г. 3 с изменениями и д о п о л н е н и я м и , внесенными Федеральным
законом от 30 марта 1999 г. 4
Референдум Российской Федерации — всенародное голосование
граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим зако­
нам и другим вопросам государственного значения. Решение, принятое
на нем, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном
утверждении. На референдум выносятся важные вопросы общегосу­
дарственного значения, затрагивающие интересы народа. На референ­
дум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос
о принятии новой Конституции Р Ф , если Конституционное Собрание
принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта
новой Конституции РФ. Определенные вопросы не могут выноситься
на всероссийский референдум 5 . Референдум проводится на основе все­
общего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании;
участие в референдуме свободное, голосование личное. Каждый участ­
н и к референдума обладает одним голосом. В референдуме Российской
Федерации имеет право участвовать каждый гражданин Российской

1
В течение определенного периода главы администраций, губернаторы, мэры, как
правило, назначались, а их выборы не проводились.
2
СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3921.
3 СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.
4
Российская газета. 1999. 6 апр.
5
Это вопросы: изменения статуса субъектов РФ; досрочного прекращения или про­
дления срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы, проведения их д о ­
срочных выборов, досрочного формирования Совета Федерации, отсрочки выборов,
формирования этих органов; принятия и изменения федерального бюджета, исполне­
ния и изменения внутренних финансовых обязательств государства; введения, изме­
нения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;
принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности на­
селения; амнистии и помилования. Кроме того, выносимые на референдум вопросы
не должны ограничивай, или отменять общепризнанные права и свободы человека и
гражданина и конституционные гарантии их реализации.
9.1. Формы осуществления народовластия 83

Федерации, достигший на день проведения референдума 18 лет. В то


же время не имеют права участвовать в референдуме граждане, п р и ­
знанные судом недееспособными или содержащиеся в местах л и ш е н и я
свободы по приговору суда.
Референдум Р Ф проводится по инициативе: 1) не менее двух м и л ­
лионов граждан Р Ф , имеющих право на участие в референдуме Р Ф ,
при условии, что на территории одного субъекта Р Ф или в совокуп­
ности за пределами территории Р Ф проживают не более 10% из них;
2) Конституционного Собрания в случае, когда о н о выносит на всена­
родное голосование проект новой Конституции Р Ф . Только эти субъ­
екты могут выдвинуть юридически значимое требование референдума.
Инициатива указанного числа граждан реализуется в определенном
порядке. Образуется инициативная группа для сбора подписей в под­
держку такой инициативы; эта группа указывает формулировку вопро­
са, выносимого на голосование, и собирает не менее 2 млн подписей
граждан в течение не более чем трех месяцев. Впоследствии подписные
листы, другие необходимые документы передаются в Центральную и з ­
бирательную комиссию, которая направляет соответствующие доку­
менты со своим заключением Президенту Р Ф . О н , после проверки и
признания Конституционным Судом Р Ф соблюдения конституцион­
ных требований, назначает референдум Р Ф .
Подготовку и проведение референдума организуют комиссии по
проведению референдума: Центральная избирательная комиссия Р Ф
и избирательные комиссии субъектов Р Ф , действующие в качестве с о ­
ответствующих комиссий по проведению референдума, а также терри­
ториальные (районные, городские и др.) и участковые комиссии по
проведению референдума.
Граждане Р Ф , общественные объединения имеют право, соблюдая
законы, беспрепятственно вести агитацию «за» или «против» проведе­
ния референдума, «за» или «против» участия в референдуме, «за» или
«против» законопроекта, действующего закона или иного вопроса, вы­
носимого на референдум Р Ф . Агитация должна быть прекращена в
ноль часов по местному времени накануне д н я , предшествующего дню
проведения референдума; в день проведения референдума, а также в
предшествующий ему день агитация запрещается.
В бюллетене для голосования точно воспроизводится формулиров­
ка вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты во­
леизъявления голосующего — «за» или «против», под которыми поме­
щаются пустые квадраты, в одном из которых гражданин и должен
поставить знак при голосовании. Если гражданин голосует за принятие
вынесенного на референдум Р Ф вопроса, он ставит знак «плюс» или
любой иной знак в квадрате под словом «за», если же — против, то

о»
84 Глава 9. Народовластие в Российской Федерации

ставит з н а к «плюс» или любой другой з н а к в квадрате под словом «про­


тив». Обеспечивается тайна голосования.
Определяет результаты референдума Р Ф Центральная избиратель­
ная комиссия. Референдум Р Ф признается состоявшимся, если в го­
лосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право
на участие в референдуме. Решение считается принятым, если за него
в целом по Российской Федерации проголосовало более половины
граждан, принявших участие в голосовании. (Надо иметь в виду, что
число зарегистрированных избирателей, имеющих право участвовать
в референдуме, бывает обычно значительно большим, чем число п р и ­
нявших участие в голосовании. Н а п р и м е р , по официальным д а н н ы м ,
в голосовании по проекту Конституции Р Ф в декабре 1993 г. п р и н я л и
участие 58,1 млн человек — 54,8% всех зарегистрированных избирате­
лей, которых насчитывалось 106,1 млн; при этом «за» проголосовало
32,9 млн человек — 58,4% от числа проголосовавших действительными
бюллетенями 1 .)
Всероссийские референдумы уже проводились: 17 марта 1991 г. —
по вопросу о введении поста Президента в России; 25 апреля 1993 г. —
по ряду вопросов: о доверии Президенту Р Ф , одобрении социально-
экономической политики, осуществляемой с 1992 г. Президентом и
Правительством Р Ф , о досрочных выборах депутатов, Президента Р Ф ;
12 декабря 1993 г. — о принятии новой Конституции Р Ф .
Референдумы могут также проводиться в субъектах Федерации, в
административно-территориальных образованиях.
Большую роль в осуществлении власти, принадлежащей народу,
играют органы государственной власти. О н и выполняют колоссальный
объем управленческой работы. Государственную власть в Российской
Федерации прежде всего осуществляют Президент Р Ф , Федеральное
Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство,
суды Российской Федерации. В субъектах Р Ф государственную власть
осуществляют образуемые ими самими органы государственной власти
(президенты, губернаторы, законодательные органы, правительства,
администрации и т.д.).
Несмотря на разветвленность системы органов государства, их раз­
нообразие, конституционно закреплен п р и н ц и п единства системы го­
сударственной власти, по которому государственному аппарату пред­
писывается действовать согласованно, соблюдая Конституцию Р Ф и
законы. Только так деятельность аппарата может быть подчинена воле
народа, обеспечен его суверенитет, и народ может через государствен-

1
При подведении итогов этого голосования примерно 1,8 млн бюллетеней было
признано недействительными.
9.1. Формы осуществления народовластия 85

ные органы осуществлять свою власть. Д л я этого также необходимо


наличие действенных демократических институтов, каналов воздейст­
вия на государственный аппарат со стороны народа. Такую роль в ы ­
полняют институты прямой демократии, прежде всего выборы госу­
дарственных органов, должностных л и ц , а также — что особенно
важно — представительные органы государственной власти. О н и —
связующие звенья между народом и профессиональным государствен­
н ы м аппаратом, несколько обособленным от общества. Поэтому вели­
ко значение выборных представительных органов, воплощающих
представительную демократию. О н и представляют народ, выражают
его волю и интересы.
Представительная демократия означает осуществление власти на­
родом через представительные органы. Представительные органы из­
бираются непосредственно народом, состоят из его полномочных
представителей — депутатов, играют огромную роль в формировании
и выражении государственной воли народа, олицетворяют его. Парла­
мент России, представительные органы ее субъектов осуществляют за­
конодательную власть, выражают государственную волю народа в за­
конах, регулирующих организацию и деятельность других властных
структур, поведение всех людей.и организаций на территории страны.
Представительная демократия должна способствовать подконтроль­
ности государства народу.
Очень большое значение в осуществлении власти народа имеют
избираемые им должностные лица государства, прежде всего Прези­
дент Р Ф . Институт всенародно избираемого Президента — действен­
ное средство реализации народного суверенитета. Через него (а он воз­
главляет государство) народ также оказывает воздействие на государ­
ственный аппарат в целях осуществления своей воли; и м е н н о Прези­
дент Р Ф определяет основные направления внутренней и внешней
политики, которая осуществляется исполнительной властью.
Еше одна форма осуществления народовластия — органы местного
самоуправления. О н и отделены от системы органов государственной
власти, не входят в их систему. Местное самоуправление самостоятель­
но в пределах своих полномочий; о н о обеспечивает решение населе­
нием вопросов локального значения. Самоуправление осуществляется
местным населением — составной частью народа через ф о р м ы непо­
средственного волеизъявления на местном уровне: выборы, референ­
думы и через органы местного самоуправления.
Все рассмотренные главные организационно-правовые ф о р м ы осу­
ществления народовластия взаимосвязаны, должны служить реализа­
ции суверенитета народа — единого и единственного конституцион­
ного источника власти в стране.
86 Глава 9. Народовластие в Российской Федерации

Выше были л и ш ь схематично показаны конституционные ф о р м ы


народовластия, его юридический каркас. Реальное же осуществление
власти народа, управление обществом носит сложный, многоаспектный
характер. В осуществлении власти, в политике самое активное участие
принимают государственные деятели, политические лидеры, партии,
другие общественные объединения. О н и завоевывают поддержку изби­
рателей, оказывают действенное влияние на формирование, выражение
через демократические институты воли народа, мнения социальных
слоев и групп, на определение и проведение политики государства. П р о ­
цессы реализации власти протекают в рамках политической системы,
охватывающей разные организационные формы народовластия.
К а к уже отмечалось, политическая власть не может существовать
вне организации, через которую она могла бы осуществляться и в рам­
ках которой выявлялась бы и формировалась политическая, властная
воля народа. Такой организацией служит прежде всего государство —
политическая организация всего народа, которая является механизмом
реализации политической власти, субъектом управления обществом.
Оно включает важнейшие институты народовластия.
В осуществлении власти участвуют также другие организации
политические партии, иные общественные объединения.
Все упомянутые организации, демократические институты состав­
ляют политическую систему — комплекс государственных и обществен­
ных организаций, политических институтов, через который осуществля­
ется политическая власть, участие народа в политической жизни.
Политическая система — сложная, разветвленная организация, и
роль разных компонентов политической системы различна. Если го­
сударство — это суверенная политическая организация всего народа,
то партии, другие общественные организации — л и ш ь участники осу­
ществления политической власти. Следуя законам, они выражают
волю своих членов, групп людей, определенных слоев общества и не
обладают властными полномочиями.
Итак, в структуру политической системы, которая охватывает раз­
нообразные государственные и негосударственные институты народо­
властия, входят государство в целом, общественные объединения (по­
литические партии, массовые общественные движения, разнообраз­
ные общественные организации).

9.2. Основы правового статуса общественных объединений

В демократическом обществе политическая система функциониру­


ет на началах политического плюрализма, многообразия интересов и
9.2. Основы правового статуса общественных объединений 87

м н е н и й людей, предполагающих неодинаковость действий разных п о ­


литических сил, их соперничество, политическую борьбу, в частности
во время избирательных кампаний, естественно, только в законных
формах и пределах.
В российском обществе после ухода с политической сцены тотали­
тарного режима в условиях демократизации происходит становление
политического плюрализма, многопартийности. Создаются, действуют
партии, различные общественные объединения. В парламенте страны
работают депутатские группы, ф р а к ц и и , образованные по партийному
признаку. Государственные органы не вмешиваются во внутреннюю
ж и з н ь общественных объединений, ассоциаций. Это, однако, не озна­
чает, что государство не может регулировать с помощью закона н е к о ­
торые вопросы, связанные с их образованием и деятельностью, к о н ­
тролировать соблюдение и м и правовых норм.
В настоящее время нормы об общественных объединениях содер­
жатся в Конституции Р Ф 1993 г., принят Федеральный закон «Об об­
щественных объединениях» от 19 мая 1995 г., действующий с измене­
н и я м и и д о п о л н е н и я м и , внесенными Федеральным законом от
19 июля 1998 г. 1 , закрепляющий содержание права граждан на объеди­
нение, основные государственные гарантии этого права, статус о б щ е ­
ственных объединений, порядок их создания, деятельности, реоргани­
зации, ликвидации. Имеются и другие нормативные акты, в том числе
законы об отдельных видах общественных объединений (например,
Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гаран­
тиях деятельности» от 12 января 1996 г. 2 ).
Закон содержит определение понятия общественного объединения,
под которым понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерчес­
кое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся
на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в
уставе общественного объединения (уставных целей).
Учредителями общественных объединений могут быть как ф и з и ­
ческие л и ц а (граждане), так и юридические лица — общественные объ­
единения.
Деятельность общественных объединений может охватывать как их
членов, так и участников, причем и теми и другими могут быть и ф и ­
зические, и юридические лица. Различие между ними, в частности, в
том, что членство оформляется индивидуальными заявлениями или
документами, позволяющими учитывать количество членов общест­
венного объединения.

1 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; Российская газета. 1998. 24 июля.


2
СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.
88 Глава 9. Народовластие в Российской Федерации

Общественные объединения многочисленны и разнообразны; они


могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых
форм: общественная организация, общественное движение, общест­
венный фонд, общественное учреждение, орган общественной само­
деятельности.
Особенность общественной организации — наличие членства,
тогда как в отношении других организационно-правовых ф о р м о б щ е ­
ственных объединений этого не требуется, и их составляют участники.
Общественная организация — это основанное на членстве общественное
объединение, созданное для защиты общих интересов и достижения ус­
тавных целей объединившихся граждан. Высшим руководящим органом
общественной организации выступает съезд (конференция) или общее
собрание; имеется и постоянно действующий руководящий орган (это
выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду, к о н ф е р е н ц и и
или общему собранию). Общественные организации многообразны.
Этим понятием, в частности, охватываются профессиональные союзы,
политические партии.
В современном обществе большую роль играют профсоюзы. П р о ф ­
союз — это добровольное общественное объединение граждан, связан­
ных о б щ и м и производственными, профессиональными интересами по
роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты
их социально-трудовых прав и интересов. Наряду с правом на такое
представительство профсоюзы имеют право на содействие занятости,
право на ведение коллективных переговоров, заключение соглашений,
коллективных договоров, контроль за их выполнением, право на учас­
тие в урегулировании коллективных трудовых споров, право на осу­
ществление профсоюзного контроля за соблюдением законодательства
о труде, право на социальную защиту работников и т.д.
Общественные объединения различаются не только по своим о р ­
ганизационным формам, но и по территориальной сфере деятельности.
В зависимости от этого выделяются общероссийские, межрегиональ­
ные, региональные и местные общественные объединения. Общерос­
сийские общественные объединения действуют на территориях более
половины субъектов Российской Федерации и имеют там свои подраз­
деления (организации, отделения или филиалы и представительства).
Территориальная сфера деятельности других видов общественных объ­
единений меньше. Так, региональное общественное объединение осу­
ществляет свою деятельность на территории только одного субъекта
Р Ф , а местное — в пределах территории органа местного самоуправле­
ния (например, населенного пункта).
Все общественные объединения независимо от их организацион­
но-правовых форм равны перед законом. Они свободны (в рамках за-
9.2. Основы правового статуса общественных объединений 89

конов) в определении своей внутренней структуры, целей, ф о р м и ме­


тодов своей деятельности. Деятельность общественных объединений
должна быть гласной, она основывается на принципах добровольно­
сти, равноправия, самоуправления и законности. Конституция Р Ф (ч. 5
ст. 13) устанавливает определенные ограничения на создание и дея­
тельность общественных объединений. Запрещается создание и дея­
тельность общественных объединений, цели или действия которых на­
правлены на насильственное изменение основ конституционного
строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безо­
пасности государства, создание вооруженных ф о р м и р о в а н и й , разжи­
гание социальной, расовой, национальной или религиозной розни.
Это оправданные, естественные для демократического правового го­
сударства ограничения.
Главное в правилах создания общественных объединений — за­
крепленное законом право граждан создавать по своему выбору общест­
венные объединения без предварительного разрешения органов государ­
ственной власти и местного самоуправления. Общественные объедине­
н и я создаются по инициативе их учредителей. Закон требует, чтобы
учредителями были не менее трех физических л и ц , вместе с тем наряду
с ф и з и ч е с к и м и лицами в состав учредителей могут входить и юриди­
ческие л и ц а — общественные объединения. Число учредителей для с о ­
здания политических партий, профессиональных союзов устанавлива­
ется законами об этих видах объединений.
Закон предъявляет определенные требования к учредителям, чле­
нам и участникам общественных объединений. Как правило (если иное
не установлено законодательством), учредителями, членами и участ­
н и к а м и общественных объединений могут быть граждане, достигшие
18 лет, и юридические лица — общественные объединения. И м и могут
также быть иностранные граждане и л и ц а без гражданства, за исклю­
чением случаев, указанных в федеральных законах или международных
договорах (например, они не могут входить в политические партии).
Членами и участниками молодежных общественных объединений
могут быть граждане, достигшие 14 лет, а детских — достигшие 10 лет.
Учредителями, членами и участниками общественных объединений не
могут быть органы государственной власти и органы местного само­
управления.
Принадлежность или непринадлежность граждан к общественным
объединениям не может служить основанием для ограничения их прав
и свобод, а также условием для предоставления им преимуществ (за
исключением предусмотренных законом случаев). Не допускается тре­
бование об указании в официальных документах на членство или учас­
тие в общественных объединениях.
90 Глава 9. Народовластие в Российской Федерации

Решения о создании общественного объединения, а также об ут­


верждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-
ревизионных органов принимаются на съезде (конференции) или
общем собрании; с момента принятия этих р е ш е н и й общественное
объединение считается созданным. Однако юридическим л и ц о м оно
становится с момента государственной регистрации данного объеди­
нения. Но общественные объединения могут и не регистрироваться в
органах юстиции; тогда они не приобретают прав юридического лица.
Регистрация осуществляется Министерством юстиции и его органами.
Для государственной регистрации необходимо представить определен­
ные документы, круг которых установлен законом. Отказать в государ­
ственной регистрации можно только по основаниям, указанным в за­
коне.
Такой отказ возможен, если устав общественного объединения п р о ­
тиворечит Конституции Р Ф , конституциям (уставам) субъектов Р Ф ,
положениям закона об ограничении деятельности объединений опре­
деленной направленности, требованиям, предъявляемым к учредите­
л я м , членам и участникам общественных объединений, требованиям
к уставу, документам, представленным к регистрации (ст. 16,19, 20, 21
Федерального закона «Об общественных объединениях»); если не
представлен полный перечень учредительных документов и т.д. Отказ
в регистрации по мотивам нецелесообразности создания обществен­
ного объединения не допускается.
Отказ в государственной регистрации может быть обжалован в суд.
Законодательство регламентирует и порядок ликвидации общест­
венных объединений. Ликвидация общественного объединения п р о ­
исходит по решению съезда (конференции) или общего собрания либо
в судебном порядке; предусматривается также возможность приоста­
новления деятельности общественных объединений. Деятельность об­
щественного объединения может быть приостановлена по решению
суда в случае нарушения Конституции Р Ф , конституций (уставов)
субъектов Российской Федерации.
О б щ е с т в е н н о е объединение может быть л и к в и д и р о в а н о по р е ­
ш е н и ю суда, что означает запрет на его деятельность. О с н о в а н и я м и
этого являются: 1) нарушения т р е б о в а н и й К о н с т и т у ц и и Р Ф и Ф е ­
дерального закона «Об общественных объединениях» о запрещении
создания и деятельности общественных объединений определенного
характера; 2) виновные нарушения общественным объединением сво­
ими действиями прав и свобод граждан; 3) неоднократные или грубые
нарушения закона или иных правовых актов либо систематическое
осуществление общественным объединением деятельности, противо­
речащей его уставным целям.
9.2. Основы правового статуса общественных объединений 91

Общественные объединения — самостоятельные, самоуправляю­


щиеся ассоциации, и законодательство не допускает вмешательства
государственных органов, должностных л и ц в деятельность общест­
венных объединений, а также и вмешательства последних в работу
органов государственной власти, за исключением случаев, предусмот­
ренных законом.
Вместе с тем многие общественные объединения активно участву­
ют в политической ж и з н и , играют заметную роль в политической с и с ­
теме, участвуют в выборах органов государственной власти, предста­
вители политических партий, других общественных объединений яв­
ляются депутатами представительных органов, занимают выборные го­
сударственные должности. Однако сами по себе общественные
объединения государственную власть не осуществляют, не наделяются
государственно-властными п о л н о м о ч и я м и ; это прерогатива органов
государства.
Общественные объединения имеют ш и р о к и е права, позволяющие
им реализовывать свои уставные цели. О н и вправе свободно распро­
странять и н ф о р м а ц и ю о своей деятельности; учреждать средства мас­
совой и н ф о р м а ц и и и осуществлять издательскую деятельность; прово­
дить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование;
участвовать в выработке р е ш е н и й государственных органов и органов
местного самоуправления (в порядке и в объеме, предусмотренных за­
конодательством); выступать с инициативами по различным вопросам
общественной жизни, вносить предложения в органы государственной
власти. Общественные объединения могут представлять и защищать
свои права, законные интересы своих членов и участников, других
граждан в государственных органах, органах местного самоуправления,
общественных объединениях. Весьма важным и активно используе­
мым правом общественных объединений является возможность участ­
вовать в избирательных кампаниях (при наличии государственной ре­
гистрации объединения и указания в его уставе об участии в выборах).
Отвечающие требованиям законодательства общественные объедине­
н и я имеют право выдвигать кандидата на должность Президента Р Ф ,
кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания
Р Ф . Особенно значимо их право выдвигать федеральный с п и с о к кан­
дидатов в депутаты Государственной Думы по федеральному избира­
тельному округу, которое принадлежит только общественным объеди­
нениям.
Закон возлагает на общественные объединения и определенные
обязанности, прежде всего обязанность соблюдать законодательство
Российской Федерации, нормы устава и других учредительных доку­
ментов, а также обязанность допускать представителей органа, реги-
92 Глава 9. Народовластие в Российской Федерации

стрирующего общественные объединения, на проводимые обществен­


ным объединением мероприятия, и некоторые другие обязанности.
Государство осуществляет надзор и контроль за деятельностью о б ­
щественных объединений. Надзор за соблюдением ими законов осу­
ществляется прокуратурой Российской Федерации. Орган, регистри­
рующий общественные объединения, осуществляет контроль за соот­
ветствием их деятельности уставным целям. Финансовые органы к о н ­
тролируют источники доходов общественных объединений, размеры
получаемых ими средств, уплату налогов. Другие органы государствен­
ного надзора и контроля (экологические, пожарные и др.) также уча­
ствуют в контроле за соблюдением общественными объединениями
соответствующих норм.

Вопросы для повторения


1. Каковы основные формы осуществления народовластия?
2. В каких формах реализуется институт непосредственной демократии?
3. Что такое референдум?
4. Что означает политический плюрализм?
5. Что такое политическая система? Какова ее структура?
6. Назовите виды общественных объединений.
7. Каков порядок создания общественных объединений; какие объединения запре­
щено создавать законом?
8. Охарактеризуйте взаимоотношения государства и общественных объединений.
9. Каковы права общественных объединений?
Г л а в а 10
ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА
ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

10.1. Понятие основ правового статуса человека


и гражданина и его принципы

Государство должно исходить из приоритета прав человека. П р и ­


знание, соблюдение и защита прав и свобод, чести и достоинства че­
ловека — главная обязанность государственной власти. Поэтому о с о ­
бое значение имеют правовые н о р м ы , посвященные человеку и граж­
данину, устанавливающие его правовое положение.
Под правовым положением (правовым статусом) человека и гражда­
н и н а обычно понимается совокупность его прав и обязанностей. Д е й ­
ствительно, это главное содержание правового положения человека и
гражданина, но на него влияют и другие правовые факторы: граждан­
ство, п р и н ц и п ы , гарантии прав и свобод. Права и обязанности людей
закрепляются многими отраслями права, но особое значение в закреп­
л е н и и положения человека в обществе имеет конституционное (госу­
дарственное) право, прежде всего конституция, устанавливающая о с ­
н о в ы правового статуса человека и гражданина. О н и включают: граж­
данство, конституционные п р и н ц и п ы правового положения человека
и гражданина, основные права и свободы (гражданские, политические,
экономические, социальные и культурные), конституционные обязан­
ности. Это важнейшие элементы правового положения человека, его
ядро. Основы правового статуса играют решающую роль в определении
положения человека в обществе, имеют ж и з н е н н о важное значение,
их содержание составляют положения гл. 2 Конституции Р Ф .
Однако этими элементами не исчерпывается правовое положение
человека. Многие другие права и обязанности граждан, закрепляемые
разными отраслями права, базируются на основных правах, свободах
и обязанностях, развивают и конкретизируют их. Конституция прямо
указывает, что перечисление ею основных прав и свобод не д о л ж н о
толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав
и свобод человека и гражданина. П р и характеристике правового поло-
94 Глава 10. Основы правового статуса человека и гражданина

жения человека и гражданина важное значение имеют его п р и н ц и п ы


и основные черты, зафиксированные в Конституции Р Ф .
Для положения человека в обществе важен принцип равенства перед
законом и судом. Равенство прав и свобод гарантируется государством
независимо от пола, расы, национальности, языка, социального п р о ­
исхождения, имущественного и должностного положения, места ж и ­
тельства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к о б щ е ­
ственным объединениям, а также других обстоятельств. Особо следует
подчеркнуть важнейший аспект равноправия — равенство прав и сво­
бод мужчин и ж е н щ и н , которые имеют одинаковые возможности для
их реализации. Гарантируется соблюдение равноправия: запрещаются
любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной,
расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Очень существенно, что в Конституции Р Ф 1993 г. появилась
новая, весьма значимая конституционная характеристика прав и сво­
бод человека и гражданина — они признаются непосредственно дейст­
вующими. Права и свободы человека и гражданина непосредственно
должны реализовываться в ж и з н и , воздействовать на функционирова­
ние органов государственной власти, местного самоуправления, слу­
жить ориентиром в их работе. В ст. 18 Конституции Р Ф говорится, что
права и свободы определяют смысл, содержание и применение з а к о ­
нов, деятельности законодательной и исполнительной власти, местно­
го самоуправления, обеспечиваются правосудием.
Среди основ конституционного строя закреплен такой п р и н ц и п
правового положения личности, как полнота прав и свобод граждан
Российской Федерации. Каждый гражданин на территории России о б ­
ладает всеми правами и свободами (и несет равные конституционные
обязанности). Иностранные граждане и лица без гражданства также
пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражда­
нами Р Ф , но есть и исключения, установленные федеральным законом
или международным договором Р Ф . Например, иностранцы не имеют
избирательных прав, не могут занимать определенные должности и
т.д., так что в полном объеме правами, свободами, обязанностями о б ­
ладают только граждане Р Ф .
Неотчуждаемость основных прав и свобод и запрет на их незаконное
ограничение — еще одно важнейшее начало, на котором базируется
конституционное закрепление основ правового статуса человека. «Ос­
новные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каж­
дому от рождения», — гласит ч. 2 ст. 17 Конституции РФ. В нашем
государстве не должны издаваться законы, отменяющие или умаляю­
щие права и свободы человека и гражданина. Этот запрет для законо­
дателя следует из конституционного положения о неотчуждаемости
прав и свобод.
10.1. Понятие основ правового статуса человека и гражданина и его принципы 95

В то же время осуществление прав и свобод человека не должно


нарушать права и свободы других л и ц , общественные и государствен­
ные интересы.
Конституция предусматривает возможность ограничения прав и
свобод человека и гражданина в государственных и общественных и н ­
тересах, но только федеральным законом и только в той мере, в какой
это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нрав­
ственности, здоровья, прав и законных интересов других л и ц , обеспе­
чения обороны страны и безопасности государства. Отдельные огра­
ничения могут устанавливаться в условиях чрезвычайного положения
для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного
строя. Это делается опять-таки в соответствии с федеральным законом,
который устанавливает порядок и основания введения чрезвычайного
положения 1 . О н о может вводиться на всей территории страны или в
отдельных местностях, при этом обозначаются пределы отдельных ог­
раничений прав и свобод и срок их действия. В условиях чрезвычайного
положения обычно ограничиваются и запрещаются на время его д е й ­
ствия массовые мероприятия: митинги, демонстрации, шествия, может
также вводиться цензура, ограничиваться свобода передвижения. Все
это делается для предотвращения массовых беспорядков, столкнове­
ний, паники.
Однако не все права и свободы могут быть ограничены и в условиях
чрезвычайного положения. Не подлежат подобному воздействию права
и свободы, перечисленные в ст. 56 Конституции Р Ф , например право
на жизнь, свобода совести, свобода вероисповедания, право на ж и л и ­
ще, право на судебную защиту и т.д. И з конституционных положений
следуют и другие демократические гарантии при ограничении прав и
свобод при чрезвычайном положении: 1) наличие законных оснований
для этого; 2) необходимость соблюдения закона при этом; 3) времен­
н ы й характер ограничений; 4) пределы ограничений.
Конституция Р Ф , закрепляя основы правового статуса человека и
гражданина, исходит из гарантированности прав и свобод.
Другая характерная черта конституционного регулирования — соот­
ветствие международным актам о правах человека. В Российской Федера­
ции признаются и гарантируются права и свободы согласно о б щ е п р и ­
знанным принципам и нормам международного права и в соответствии
с Конституцией РФ. Общепризнанные п р и н ц и п ы и нормы междуна­
родного права и международные договоры Р Ф являются составной час­
тью российской правовой системы. Причем если международным дого-

1 См.: Закон Р С Ф С Р «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г. / / ВВС. 1991.


№ 22. Ст. 773.
<
96 Глава 10. Основы правового статуса человека и гражданина

вором Р Ф установлены иные правила, чем предусмотренные внутриго­


сударственным законом, то применяются правила международного до­
говора. Мировое сообщество выработало целый комплекс международ­
ных документов о правах человека. Государства — участники междуна­
родных договоров по правам человека взяли на себя обязательство со­
блюдать зафиксированные в них права и свободы человека, принимать
соответствующие законодательные, административные и другие меры.
Предусматривается создание контрольного механизма по наблюдению
за выполнением государством взятых на него обязательств. Действую­
щая Конституция содержит важнейшие положения основополагающих
международных документов о правах человека, что выступает как сред­
ство, способствующее их реализации. В числе международных докумен­
тов о правах человека следует назвать Всеобщую декларацию прав чело­
века, принятую 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских
и политических правах, Международный пакт об экономических, соци­
альных и культурных правах от 19 декабря 1966 г., Конвенцию о правах
ребенка от 20 ноября 1989 г., Европейскую конвенцию о защите прав
человека и основных совбод от 4 ноября 1950 г. 1

10.2. Гражданство

Гражданство — устойчивая правовая связь человека с государством,


выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответ­
ственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных
прав и свобод человека.
В своей совокупности граждане Р Ф составляют народ, но на тер­
ритории государства могут проживать иностранные граждане и лица
без гражданства, которые имеют иное правовое положение по сравне­
нию с гражданами этого государства. Л и ш ь граждане Р Ф в полном
объеме пользуются правами и несут обязанности, но это, конечно, не
означает, что иностранцы и лица без гражданства бесправны.
В Российской Федерации вопросы гражданства регулируются с о ­
ответствующими конституционными нормами и Законом «О граждан­
стве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. (с последующими
изменениями и дополнениями) 2 . Они устанавливают п р и н ц и п ы граж­
данства. Рассмотрим самые важные из них.

1 См.: Конституционное право России. Сборник конституционно-правовых актов /


Отв. ред. акад. О.Е. Кутафий; Сост. проф. Н.А. Михалева. Т. 1. М., 1998. С. 326—354.
2
ВВС. 1992. № 6. Ст. 243; 1993. № 29. Ст. 1112; СЗ РФ. 1994. № 4. Ст. 302; 1995.
№ 7. Ст. 496.
10.2. Гражданство 97

В связи с федеративным устройством России большое значение


имеет конституционный принцип единого гражданства, положение за­
кона о том, что граждане Р Ф , п о с т о я н н о проживающие на территории
республики в ее составе, являются одновременно гражданами этой рес­
публики.
Конституционный п р и н ц и п равного гражданства означает, что оно
является равным независимо от оснований его приобретения (ч. 2 ст. 6
Конституции). В соответствии с этим равный правовой статус имеют
все граждане Российской Федерации, ставшие ими как по рождению,
так и по другим основаниям, н а п р и м е р в результате приема в граждан­
ство по решению Президента Р Ф .
Важное демократическое значение имеет конституционное закреп-
ленйе недопустимости лишения гражданства или права изменить его
(ч. 3 ст. 6 Конституции). В настоящее время, таким образом, государ­
ство не может в одностороннем порядке расторгнуть правовую связь с
гражданином. В то же время гражданин имеет право изменить свое
гражданство, и государство не д о л ж н о лишать его этого права.
Допускается двойное гражданство в соответствии с федеральным
законом или международным договором, т.е. гражданин Р Ф может
иметь и гражданство иностранного государства (ч. 1 ст. 62 Конститу­
ции). Наличие у гражданина Р Ф гражданства иностранного государ­
ства (двойное гражданство) не умаляет его прав и свобод и не осво­
бождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства,
если иное не предусмотрено федеральным законом или международ­
ным договором Р Ф (ч. 2 ст. 62 Конституции).
Следует отметить еще ряд п р и н ц и п о в гражданства Р Ф : сохранение
гражданства Р Ф лицами, п р о ж и в а ю щ и м и за пределами Российской
Федерации; защита и покровительство граждан Р Ф со стороны Рос­
сийской Федерации; сохранение гражданства Р Ф при заключении и
расторжении брака, изменении гражданства другим супругом; недо­
пустимость выдачи гражданина Р Ф другому государству или высылки
его за пределы Р Ф .
Гражданство подтверждается документами: паспортом, удостовере­
нием личности, а до их получения — свидетельством о рождении или
иным документом, содержащим указание на гражданство лица.
Гражданство Р Ф может быть приобретено по ряду оснований:
в результате признания гражданства Р Ф ;
по рождению;
в порядке его регистрации;
в результате приема в гражданство;
в результате восстановления в гражданстве;

7-818
98 Глава 10. Основы правового статуса человека и гражданина

путем выбора гражданства (оптации) при изменении государствен­


ной принадлежности 1 .
Гражданство может быть приобретено также и по другим основа­
ниям, указанным в законе. Например, дети в возрасте до 14 приобре­
тают российское гражданство при получении его родителями (граж­
данство детей в возрасте от 14 до 18 лет изменяется при их согласии).
Признание гражданства Р Ф означает, что его носителями признаны
все граждане бывшего С С С Р , постоянно проживавшие на территории
Р Ф на день вступления в силу Закона Р Ф «О гражданстве Российской
Федерации» (6 февраля 1992 г.), однако с оговоркой — если в течение
одного года после этого дня они не заявили о своем нежелании состоять
в гражданстве Р Ф .
Распространенное основание приобретения гражданства — по
рождению. Прежде всего ребенок, родители которого на момент его
рождения состоят в гражданстве Р Ф , есть ее гражданин, причем неза­
висимо от места рождения. При различном же гражданстве родителей,
один из которых состоит в гражданстве Р Ф , а другой имеет иное граж­
данство, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места рождения
определяется письменным соглашением родителей.
Л и ц о , не состоящее в гражданстве Р Ф , может быть принято в него;
решение по этому вопросу — прерогатива Президента Р Ф . Об этом
может ходатайствовать достигшее 18-летнего возраста дееспособное
л и ц о независимо от происхождения, социального положения, расовой
и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отноше­
н и я к религии, политических и иных убеждений. Обычное условие
приема в гражданство Р Ф — постоянное проживание на территории
Р Ф всего пять лет или непрерывно непосредственно перед о б р а щ е н и ­
ем — три года. Для беженцев установлен сокращенный срок. Правда,
есть некоторые обстоятельства, при которых то или иное л и ц о не п р и ­
нимается в гражданство. Это относится к тем, кто выступает за насиль­
ственное изменение конституционного строя Р Ф , состоит в организа­
циях, деятельность которых несовместима с конституционными п р и н ­
ципами Р Ф ; осужден и отбывает наказание за действия, преследуемые
по российским законам.
Регистрационный порядок — более простой по сравнению с п р и ­
емом в гражданство способ приобретения гражданства, не требующий
решения Президента Р Ф ; решения по заявлениям об изменении граж­
данства в порядке регистрации принимаются органами внутренних
дел, а за пределами Р Ф — дипломатическими представительствами и

1
И по другим основаниям, предусмотренным международными договорами.
10.3. Система основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина 99

консульскими учреждениями Р Ф . Регистрационный порядок приоб­


ретения гражданства распространяется на определенные категории
лиц, например на лицо, супруг которого л и б о родственник по прямой
восходящей л и н и и является гражданином Р Ф , на граждан бывшего
С С С Р , не являющихся российскими гражданами.
Прекращается гражданство Р Ф , в частности, путем выхода из него.
Разрешение на это дает Президент Р Ф . В определенных случаях уста­
новлен у п р о щ е н н ы й вариант выхода — в порядке регистрации. В не­
которых случаях выход из гражданства временно не допускается (впро­
чем, препятствующие этому обстоятельства при выполнении требова­
ний закона, обязательств могут быть устранены), например после п о ­
лучения тем или и н ы м л и ц о м повестки о призыве на срочную военную
или альтернативную службу и до ее окончания; или в случае, когда
гражданин, ходатайствующий о выходе из гражданства Р Ф , привлечен
в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в о т н о ш е н и и него
уже имеется вступивший в силу и подлежащий исполнению о б в и н и ­
тельный приговор суда.
Ведают делами о гражданстве Президент Р Ф , Комиссия по вопро­
сам гражданства при Президенте Р Ф , Министерство внутренних дел
Р Ф и его органы, Министерство иностранных дел Р Ф , дипломатичес­
кие и консульские учреждения Российской Федерации.

10.3. Система основных прав, свобод и обязанностей


человека и гражданина

Конституционные нормы предоставляют человеку ш и р о к и й круг


разнообразных прав и свобод, возлагают на него обязанности. О с н о в ­
ные права, свободы и обязанности охватывают все главные области
жизни и деятельности человека, но, разумеется, не исчерпывают всей
их совокупности (множество других прав и свобод, как уже отмечалось,
устанавливается всеми отраслями права, многими нормативными ак­
тами). Основные права и свободы — закрепленные Конституцией Р Ф не­
отчуждаемые, наиболее важные права и свободы. О н и принадлежат каж­
дому человеку или каждому гражданину. Эти права и свободы одина­
ковы и равны для всех. Основные права и свободы по своему содер­
ж а н и ю делятся на ряд групп: гражданские права и свободы;
политические права и свободы; экономические, социальные и куль­
турные права и свободы.
1. Личные (гражданские) права и свободы охватывают фундаменталь­
ные аспекты свободы личности, выражают гуманистические основы
жизни общества, защищают пространство личной жизни человека, и н -


100 Глава 10. Основы правового статуса человека и гражданина

дивидуальную свободу от вмешательства извне. И м е н н о в числе граж­


данских прав и свобод — право на жизнь, закрепляющее в юридической
форме эту высшую ценность. Каждый имеет право на ж и з н ь (ч. 1
ст. 20). Н и к о г о нельзя произвольно л и ш и т ь ж и з н и . Государство стре­
мится к полной отмене смертной казни, она в настоящее время может
устанавливаться в качестве исключительной меры наказания за особо
тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому
права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседа­
телей (ч. 2 ст. 20).
Конституция Р Ф устанавливает право на государственную охрану
достоинства личности и подчеркивает, что ничто не может быть о с н о ­
ванием для его умаления (ч. 1 ст. 21). Н и к т о не должен подвергаться
пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое
достоинство обращению или наказанию, а также — без добровольного
согласия — медицинским, научным или и н ы м опытам (ч. 2 ст. 21).
Весьма важное значение имеет право на свободу и личную неприкос­
новенность (ч. 1 ст. 22), обеспечивающее государственную охрану и
защиту от противоправных посягательств на жизнь, здоровье, личную
свободу человека. Это право означает свободу человека, право само­
стоятельно определять свои поступки, располагать собой, своим вре­
менем. Свобода и личная неприкосновенность гарантируются законом
и могут быть ограничены только компетентными государственными
органами и только в установленном законом порядке. Конституция
устанавливает, что арест, заключение под стражу и содержание под
стражей допускаются только по судебному решению. Д о судебного ре­
шения л и ц о не может быть подвергнуто задержанию на срок более
48 часов (ч. 2 ст. 22). В настоящее время, до приведения уголовно-про­
цессуального законодательства в соответствие с Конституцией Р Ф
1993 г., сохраняется прежний порядок ареста, содержания под стражей
и задержания л и ц , подозреваемых в совершении преступления. Допус­
кается, например, заключение под стражу подозреваемого или обви­
няемого с санкции прокурора в соответствии с действующим уголов­
но-процессуальным законодательством (п. 6 раздела второго К о н с т и ­
туции).
Задержание, заключение под стражу, л и ш е н и е свободы подробно,
конкретно регламентируются административным, уголовно-процессу­
альным, уголовным правом. Законодательство предусматривает ряд га­
рантий от незаконного ограничения свободы. Гарантия этому — уста­
новление ответственности за привлечение заведомо невиновного к уго­
ловной ответственности, вынесение заведомо неправосудного приго­
вора, за заведомо незаконный арест и задержание.
10.3. Система основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина 101

Важное значение имеет конституционное закрепление права на


тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и
иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на о с н о ­
вании судебного решения (ч. 2 ст. 23). Нормативные акты гарантируют
соблюдение тайны переписки, телефонных переговоров, телеграфных
сообщений, устанавливают юридическую ответственность за наруше­
ние такой тайны. Л и ш ь в установленных законом случаях при соблю­
дении определенного порядка государственные органы могут з н а к о ­
миться с корреспонденцией граждан.
Конституция фиксирует право каждого на неприкосновенность част­
ной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени
(ч. 1 ст. 23).
Она также устанавливает, что сбор, хранение, использование и рас­
пространение и н ф о р м а ц и и о частной ж и з н и лица без его согласия не
допускаются (ч. 1 ст. 24).
Конституция устанавливает обязанность органов государственной,
власти и местного самоуправления обеспечить каждому возможность
ознакомления с документами и материалами, непосредственно затра­
гивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом
(ч. 2 ст. 24).
Существенный элемент свободы человека — неприкосновенность
жилища. В ст. 25 Конституции Р Ф установлено: ж и л и щ е н е п р и к о с н о ­
венно. Никто не имеет права проникать в него против воли прожива­
ющих в нем л и ц иначе как в случаях, установленных федеральным
законом, или на основании судебного решения. В определенных, стро­
го ограниченных случаях при соблюдении установленного законом п о ­
рядка компетентные государственные органы вправе проникнуть в ж и ­
лище человека и против его воли, совершить там обыск. Этому посвя­
щены специальные правовые н о р м ы , в первую очередь — уголовно-
процессуального права.
Каждому человеку предоставляется право определять и указывать
свою национальную принадлежность. В то же время нельзя принуждать
определять и указывать свою национальную принадлежность (ч. 1
ст. 26).
Большое значение имеет право на пользование родным языком, на
свободный выбор языка общения,- воспитания, обучения и творчества (ч. 2
ст. 26).
В Конституции фиксируется и такая важная сторона свободы че­
ловека, как право каждого, кто законно находится на территории Рос­
сийской Федерации, на свободу передвижения, выбор места пребывания и
места жительства в пределах Р Ф (ч. 1 ст. 27). При этом каждый чело­
век имеет право свободно выезжать на пределы Российской Федера-
102 Глава 10. Основы правового статуса человека и гражданина

ции, а гражданин Р Ф имеет право и беспрепятственно возвращаться в


Российскую Федерацию (ч. 2 ст. 27).
В Российской Федерации каждому гарантируется свобода совести,
свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально
или совместно с другими любую религию или не исповедовать'ника­
кой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и и н ы е
убеждения и действовать в соответствии с н и м и (ст. 28).
Положения Конституции Р Ф конкретизируются Федеральным за­
коном «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26 сен­
тября 1997 г. 1
В Конституции Р Ф подчеркивается, что Российская Федерация —
светское государство, и никакая религия не может устанавливаться в
качестве государственной или обязательной. Установлено, что религи­
озные объединения отделены от государства и равны перед законом,
государство не вмешивается в определение гражданином своего отно­
шения к религии и религиозной принадлежности, в деятельность ре­
лигиозных объединений, если она не противоречит закону. О н и не
выполняют функции органов государственной власти и местного само­
управления, не участвуют в выборах в органы государственной власти
и местного самоуправления, в деятельности политических партий и
политических движений, не оказывают им материальную и иную п о ­
мощь.
Государство не вмешивается в воспитание детей родителями (или
лицами, их заменяющими) в соответствии со своими убеждениями и
с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания,
обеспечивает светский характер образования в государственных и му­
ниципальных образовательных учреждениях.
Каждый человек имеет право на получение религиозного образо­
вания по своему выбору индивидуально или совместно с другими. Ре­
лигиозные организации могут создавать образовательные учреждения.
Вместе с тем и в государственных, и в муниципальных образовательных
учреждениях их администрация предоставляет религиозным организа­
циям возможность обучать детей религии вне рамок образовательной
программы по просьбе родителей, с согласия детей и по согласованию
с соответствующим органом местного самоуправления.
2. Политические права и свободы тесно связаны с суверенитетом
народа, обеспечивают гражданам участие в политической ж и з н и , осу­
ществлении государственной власти, управлении делами государства,
позволяют оказывать влияние на властные структуры.

I СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.


10.3. Система основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина 103

Духовная свобода, свобода м н е н и й , в том числе и в области поли­


тики, проявляются в конституционных свободе мысли и слова, праве
на и н ф о р м а ц и ю . О н и гарантируют от противозаконного вмешательст­
ва государственной власти в эту сферу, призваны предотвращать п о ­
литический и идеологический контроль за духовной ж и з н ь ю человека,
его политическими взглядами, м н е н и я м и , высказываниями. Вместе с
тем о н и позволяют человеку приобретать политические убеждения,
высказывать, распространять свое м н е н и е по политическим вопросам,
проблемам государственной ж и з н и . Средства массовой и н ф о р м а ­
ции — сильное средство воздействия на политическое поведение
людей, на их политическое сознание. Вот почему часто д а н н ы е свободы
и права относят к политическим, хотя их содержание выходит далеко
за пределы политики 1 .
Закрепляя фундаментальную общечеловеческую ценность — сво­
боду мысли и слова, Конституция вместе с тем гарантирует, что никто
не может быть принужден к в ы р а ж е н и ю своих м н е н и й и убеждений
или отказу от них (ч. 3 ст. 29). В то же время не допускается пропаганда
или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную
или религиозную ненависть и вражду; запрещается пропаганда с о ц и ­
ального, расового, национального, религиозного или языкового пре­
восходства (ч. 2 ст. 29). К названному праву тесно п р и м ы к а е т право
на и н ф о р м а ц и ю — право свободно искать, получать, передавать, про­
изводить и распространять информацию любым законным способом.
Перечень сведений, составляющих государственную тайну, опреде­
ляется федеральным законом (ч. 4 ст. 29). Конституция гарантирует
свободу массовой и н ф о р м а ц и и , провозглашает запрет цензуры (ч. 5
ст. 29).
Важнейшей, наиболее массовой и действенной ф о р м о й осущест­
вления указанных выше прав являются средства массовой и н ф о р м а ­
ции — периодические печатные издания (газеты, журналы и т.д.),
радио-, теле- и видеопрограммы, кинохроника, воздействующие часто
на огромную аудиторию. Организация средств массовой и н ф о р м а ц и и ,
распространение, их отношения с гражданами и организациями, права
и обязанности журналиста регулируются специальным Законом Р Ф
«О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. с измене­
ниями и дополнениями, п р и н я т ы м и Федеральными законами от 15 де­
кабря 1994 г., 12 мая, 6 июня, 19 июля и 22 ноября 1995 г. 2 Он гаран-

1 Свободы и права, закрепленные в ст. 29 Конституции РФ, в литературе могут вклю­


чаться в группу личных прав, и эта точка зрения нашла отражение в учебной литературе.
2 ВВС. 1992. № 7. Ст. 300; С З РФ. 1995. № 3. Ст. 169; № 24. Ст. 2256; № 30. Ст. 2870;
1996. № 1. Ст. 4.
104 Глава 10. Основы правового статуса человека и гражданина

тирует реализацию соответствующих прав и свобод. Этот Закон прежде


всего констатирует, что учреждение средств массовой и н ф о р м а ц и и ,
поиск, получение, производство и распространение и н ф о р м а ц и и не
подлежат ограничениям, за исключением предусмотренных законода­
тельством.
Однако не допускается злоупотребление свободой массовой информа­
ции. Не допускается использование средств массовой информации в целях
совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, с о ­
ставляющих государственную или иную специально охраняемую зако­
ном тайну, для призыва к захвату власти, насильственному изменению
конституционного строя и целостности государства, разжигания н а ц и ­
ональной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или
розни, для пропаганды войны.
Учредить средство массовой и н ф о р м а ц и и может любой дееспособ­
н ы й гражданин, достигший 18-летнего возраста (кроме отбывающих
наказание в местах л и ш е н и я свободы). Это же могут сделать объеди­
нения граждан, предприятия, учреждения, организации, государствен­
ные органы.
По общему правилу, средство массовой и н ф о р м а ц и и подлежит ре­
гистрации. Однако есть и исключения из правила, например касаю­
щиеся изданий, имеющих небольшой тираж. Не требуется регистра­
ции, в частности, периодических печатных изданий тиражом менее
одной тысячи экземпляров, аудио- и видеопрограмм, распространяе­
мых в записи тиражом не более десяти экземпляров.
Закон предусматривает возможность и порядок прекращения и
приостановления деятельности средства массовой информации. Это
может сделать только учредитель или суд при наличии обозначенных
в законе оснований.
Проявлением политического плюрализма, свободы самоорганиза­
ции людей является право каждого на объединение, включая право с о ­
здавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. С в о ­
бода деятельности общественных объединений гарантируется (ч. 1
ст. 30 Конституции) 1 . Однако нельзя принуждать к вступлению в
какое-либо объединение или пребыванию в нем (ч. 2 ст. 30). Граждане
Р Ф активно пользуются право на объединение, которое включает право
создавать на добровольной основе общественные объединения, право
вступать в существующие общественные объединения либо воздержи­
ваться от вступления в них, право беспрепятственно выходить из об­
щественных объединений.

1 Статус общественных объединений освещался в 9.2.


10.3. Система основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина 105

Ш и р о к о используется и другое право (свобода) собираться мирно и


без оружия, проводить собрания, митинги, шествия, демонстрации и пи­
кетирование.
Для реализации этого права принят Указ Президента Р Ф «О поряд­
ке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстра­
ций и пикетирования» от 25 мая 1992 г. 1 В нем говорится, что впредь
до урегулирования законом Р Ф порядка организации проведения м и ­
тингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования необходимо
при проведении этих мероприятий исходить из условия предваритель­
ного уведомления властей.
Осуществление права собираться м и р н о и без оружия, проводить
митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование не должно
нарушить права и свободы других л и ц . Запрещается использование
этого права для насильственного изменения конституционного строя,
разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненавис­
ти, для пропаганды насилия и войны. Органы внутренних дел осущест­
вляют охрану общественного порядка при проведении митингов, улич­
ных шествий, демонстраций и пикетирования, предупреждают и пре­
секают противоправные действия, а в случае необходимости привле­
кают виновных к ответственности в соответствии с законодательством.
Свобода слова, массовой и н ф о р м а ц и и , право на объединение,
право проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и п и ­
кетирование иногда рассматриваются в числе гражданских, а не поли­
тических прав и свобод.
Центральное место в системе политических прав и свобод занимает
право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами
государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1
ст. 32 Конституции). Здесь указаны и главные формы осуществления
этого права — непосредственно и через представителей. В предыдущих
главах освещались эти формы. Участие в управлении делами общества
и государства реализуется посредством выборов, референдумов, собра­
н и й , через местное самоуправление и т.п.
Конституция Р Ф закрепляет ряд политических прав граждан Р Ф ,
путем реализации которых осуществляются разные формы участия в
управлении делами государства; избирательные права граждан, право
участвовать в референдуме, право на равный доступ к государственной
службе, право участвовать в отправлении правосудия. Конституция Р Ф
фиксирует активное и пассивное избирательное право граждан —
право избирать и право быть избранными в органы государственной

| ВВС. 1992. № 22. Ст. 1216.


106 Глава 10. Основы правового статуса человека и гражданина

власти и органы местного самоуправления. Однако некоторые катего­


рии граждан не имеют права избираться и быть избранными: граждане,
признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах
л и ш е н и я свободы по приговору суда.
Установлено право граждан Российской Федерации обращаться
лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения
в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Эти
структуры в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть обра­
щения, принять по н и м решения и дать мотивированный ответ в ус­
тановленный законом срок. Специальный нормативный акт довольно
подробно регламентирует порядок рассмотрения заявлений, предло­
жений и жалоб граждан. Как правило, заявления и жалобы граждан
разрешаются в срок до одного месяца, а не требующие дополнитель­
ного изучения и проверки — безотлагательно, но не позднее 15 дней.
3. Экономические, социальные и культурные права и свободы имеют
важнейшее значение для жизни человека. Конституция Р Ф дает новые
трактовки многих прав и свобод, входящих в эту группу, отражая про­
водимые в стране реформы, прежде всего экономические.
Их перечень начинается со свободы экономической деятельности:
каждый имеет право на свободное использование своих способностей и
имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом эко­
номической деятельности. Однако не допускается экономическая д е я ­
тельность, направленная на монополизацию и недобросовестную к о н ­
куренцию и вообще запрещенная законом (ст. 34).
Признается и охраняется законом право частной собственности. Это
означает, что каждый человек вправе иметь имущество в собственности,
владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и с о ­
вместно с другими лицами. Лишить имущества можно только по реше­
нию суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных
нужд может быть произведено только при условии предварительного и
равноценного возмещения. Гарантируется право наследования (ст. 35).
В отдельной статье (ст. 36) закрепляется право граждан и их объеди­
нений иметь в частной собственности землю. Подчеркивается, что вла­
дение, пользование и распоряжение землей и другими природными
ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не
наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных
интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей опреде­
ляются на основе федерального закона.
Конституция Р Ф в ст. 37 провозглашает свободу труда, подкрепляя
это запретом на принудительный труд. Каждый человек имеет право
свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род
деятельности и профессию.
10.3. Система основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина 107

Закрепляется право на труд в условиях, отвечающих требованиям


безопасности и гигиены; право на вознаграждение за труд не ниже уста­
новленного федеральным законом минимального размера оплаты труда и
без какой бы то ни было д и с к р и м и н а ц и и ; право на защиту от безрабо­
тицы. Это отвечает реалиям формирующихся рыночных отношений.
И м же соответствует и право на индивидуальные и коллективные тру­
довые споры с использованием законных способов их разрешения,
включая право на забастовку.
Фиксируется и право каждого на отдых. Закреплены конституци­
о н н ы е гарантии этого права для работающих по трудовому договору:
установленная законом продолжительность рабочего времени, выход­
ные и праздничные д н и , оплачиваемый ежегодный отпуск.
Конституция в ст. 38 устанавливает государственную защиту мате­
ринства, детства, семьи. Забота о детях, их воспитание рассматрива­
ются как равное право и обязанность родителей; закрепляется также
долг трудоспособных детей, достигших 18 лет, заботиться о нетрудо­
способных родителях.
Среди социальных прав важное место занимает гарантированное
право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалид­
ности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, уста­
новленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия
устанавливаются законом. В то же время поощряются добровольное
социальное страхование, создание дополнительных ф о р м социального
обеспечения и благотворительность (ст. 39).
Закрепляется право на жилище — одно из самых необходимых ж и з ­
ненных благ. Оно имеет ряд конституционных гарантий. Во-первых,
о н о подкреплено положением о том, что никто не может быть произ­
вольно л и ш е н жилища. Во-вторых, органы государственной власти и
местного самоуправления поощряют ж и л и щ н о е строительство, созда­
ют условия для осуществления права на жилище. В-третьих, малоиму­
щ и м , а также и н ы м названным в законе гражданам, нуждающимся в
ж и л и щ е , оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из
государственных, муниципальных и других ж и л и щ н ы х фондов в соот­
ветствии с установленными законом нормами (ст. 40).
В числе важнейших социальных прав — право на охрану здоровья и
медицинскую помощь (ст. 41). Действенная конституционная гарантия
этого состоит в том, что медицинская помощь в государственных и муни­
ципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бес­
платно, за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов,
других поступлений. В Российской Федерации также финансируются
федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения,
принимаются меры по развитию государственной, муниципальной,
108 Глава 10. Основы правового статуса человека и гражданина

частной системы здравоохранения, поощряется деятельность, способ­


ствующая укреплению здоровья человека, развитию физической куль­
туры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому
благополучию. Гарантия рассматриваемого права заключается и в
предусмотренной Конституцией Р Ф ответственности должностных
л и ц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для ж и з н и
и здоровья людей.
Следующие конституционные права как бы примыкают к предыду­
щему и способствуют охране здоровья населения. Это право на благо­
приятную окружающую среду, право на достоверную информацию о ее
состоянии и право на возмещение ущерба, причиненного здоровью людей
или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42).
Большое значение имеет закрепленное в Конституции право каж­
дого на образование (ст. 43): Конституция Р Ф гарантирует общедоступ­
ность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профес­
сионального образования в государственных или муниципальных образова­
тельных учреждениях и на предприятиях. Конституция Р Ф содержит
положения о высшем образовании: каждый вправе на конкурсной о с ­
нове бесплатно получить высшее образование в государственном или
муниципальном образовательном учреждении или на предприятиях.
Установлена обязательность основного общего образования. Родите­
ли или лица, их заменяющие, должны обеспечивать получение детьми
основного общего образования. Конституционные н о р м ы конкрети­
зируются и развиваются в Законе Р Ф «Об образовании» (в ред. от 13 я н ­
варя 1996 г. с изменениями) 1 .
В Российской Федерации гарантируется закрепленная Конститу­
цией Р Ф свобода литературного, художественного, научного, техничес­
кого и других видов творчества, преподавания; закон охраняет интеллек­
туальную собственность (ч. 1 ст. 44).
Предусматривается право на участие в культурной жизни и пользо­
вание учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ч. 2
ст. 44), а также обязанность заботиться о сохранении исторического и
культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (ч. 3
ст. 44).
4. Гарантии прав и свобод. Для человека, его повседневной жизни
важно не только провозгласить его права и свободы, но и обеспечить
их фактическое осуществление. Необходимо создать благоприятные
условия для претворения в жизнь прав и свобод человека, обеспечить
их охрану и защиту, устранить препятствия, мешающие использова-

1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150; 1997. 47. Ст. 5341.


10.3. Система основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина 109

н и ю людьми своих правомочий. Гарантии прав и свобод призваны


решать эти задачи.
Гарантии прав и свобод — это условия, средства, меры, направленные
на обеспечение практического их осуществления, охрану и защиту.
М о ж н о выделить несколько групп гарантий прав и свобод: э к о н о м и ­
ческие, политические, правовые, организационные. В числе правовых
гарантий следует отметить правовые н о р м ы , нормативные акты, кото­
рые устанавливают порядок реализации прав и свобод, предусматри­
вают меры по их охране и защите, ответственность за их нарушение.
Велико значение деятельности государственных органов в этом на­
правлении. Большую роль играют правомочия самого человека по за­
щите своих прав и свобод.
Действующая Конституция Р Ф большое внимание уделяет право­
вым гарантиям прав и свобод, закрепляя ряд таких гарантий в гл. 2,
п о с в я щ е н н о й правам и свободам человека и гражданина, где з а ф и к с и ­
рованы и конституционные правомочия человека по защите своих прав
и свобод. Конституция Р Ф отражает большую роль государства в обес­
печении прав и свобод. Гарантируется государственная защита прав и
свобод человека и гражданина. Закреплено также право каждого защи­
щать свои права, свободы и законные интересы всеми способами, не за­
прещенными законом.
Закреплена обязанность государственных органов, учреждений и
должностных л и ц обеспечить каждому возможность ознакомления с до­
кументами и материалами, непосредственно затрагивающими его права
и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24). Это создает
дополнительные гарантии охраны прав и свобод, способствует их э ф ­
фективной защите.
Полномочия гаранта прав и свобод человека и гражданина возло­
жены Конституцией Р Ф на Президента Р Ф , который обладает ш и р о ­
кой компетенцией в этой сфере (ч. 2 ст. 80).
В числе юридических гарантий прав и свобод особое значение
имеет судебная защита, она гарантируется каждому (ч. 1 ст. 46). К о н ­
ституция Р Ф устанавливает, что решения и действия (или бездействие)
должностных л и ц , государственных органов и общественных объеди­
н е н и й , органов местного самоуправления могут быть обжалованы в
суде. Текущее законодательство регламентирует порядок осуществле­
ния этих прав. Имеется специальный Закон Р Ф «Об обжаловании в
суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от
27 апреля 1993 г. с изменениями и д о п о л н е н и я м и от 14 декабря 1995 г.'

• ВВС. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
но Глава 10. Основы правового статуса человека и гражданина

Гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что не­


правомерными действиями (решениями) государственных органов,
органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объ­
единений, общественных объединений или должностных л и ц , госу­
дарственных служащих нарушены его права и свободы. Могут быть
обжалованы как коллегиальные, так и единоличные действия (реше­
ния) этих органов, организаций, их руководителей.
Конституцией России 1993 г. был учрежден институт Уполномочен­
ного по правам человека в Российской Федерации, чей статус регулируется
Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по
правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. 1
Целью деятельности Уполномоченного по правам человека я в л я ­
ется обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод
граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, о р ­
ганами местного самоуправления и должностными л и ц а м и .
Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет и
освобождается от должности Государственной Думой. И м может быть
гражданин России не моложе 35 лет, имеющий познания в области
прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Уполномочен­
ный не может заниматься никакой другой деятельностью, кроме пре­
подавательской, научной либо иной творческой работы.
Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия
(бездействие) государственных органов, органов местного самоуправ­
л е н и я , должностных л и ц , государственных служащих, если ранее за­
явитель (гражданин Р Ф , иностранец или л и ц о без гражданства, нахо­
дящееся на территории Российской Федерации) обжаловал эти реше­
ния или действия в судебном или административном порядке, но не
согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:
1) обратиться в суд с заявлением о защите нарушенных прав и сво­
бод;
2) обратиться в компетентные органы с ходатайством о возбужде­
нии дисциплинарного или административного производства либо уго­
ловного дела в отношении должностного лица, в решениях и действиях
которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражда­
нина;
3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке
вступившего в силу решения, приговора суда, определения или поста­
новления суда либо постановления судьи;

I СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.


10.3. Система основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина 111

4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе в н о ­


сить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении
дела в порядке надзора;
5) обращаться в Конституционный Суд Р Ф с жалобой на нарушение
конституционных прав и свобод граждан законом, п р и м е н е н н ы м или
подлежащим п р и м е н е н и ю в конкретном деле.
При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав
и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значе­
ние или связанных с необходимостью защиты интересов л и ц , не с п о ­
собных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Упол­
номоченный вправе принять по собственной инициативе соответствую­
щие меры в пределах своей компетенции. Например, выступить с докла­
дом на очередном заседании Государственной Думы, обратиться в Думу
с предложением о создании парламентской комиссии по расследова­
нию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парла­
ментских слушаний, а также непосредственно либо через своего пред­
ставителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слу­
шаниях, осуществлять другие полномочия, предусмотренные законом.
Кроме того, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударствен­
ные средства правовой защиты, человек вправе в соответствии с меж­
дународными договорами Р Ф обращаться в межгосударственные орга­
ны по защите прав и свобод человека и гражданина.
В Конституции Р Ф закреплено право на юридическую помощь;
указывается, что каждому гарантируется право на получение квалифици­
рованной юридической помощи (ч. 1 ст. 48). Причем в случаях, преду­
смотренных законом, эта п о м о щ ь предоставляется бесплатно. К о н с т и ­
туция Р Ф обеспечивает каждому задержанному, заключенному под
стражу или обвиняемому в совершении преступления право пользо­
ваться п о м о щ ь ю адвоката (защитника) соответственно с момента за­
держания, заключения под стражу или со времени предъявления об­
винения.
В Конституции Р Ф имеется положение об охране законом прав
жертв преступлений и злоупотреблений властью. Государство обеспе­
чивает им доступ к правосудию и компенсацию за п р и ч и н е н н ы й ущерб
(ст. 52).
Конституция предусматривает и право на возмещение государством
Ущерба, нанесенного незаконными действиями или бездействием государ­
ственных органов и их должностных лиц при исполнении служебных обя­
занностей (ст. 53).
Важная гарантия прав и свобод человека и гражданина связана с
Установлением Конституцией Р Ф презумпции невиновности. О н а рас­
крывается в ст. 49 следующими положениями: 1) обвиняемый в совер-
112 Глава 10. Основы правового статуса человека и г р а ж д а н и н а

шении преступления считается невиновным, пока его виновность не


будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена
вступившим в законную силу приговором суда; 2) обвиняемый не обя­
зан доказывать свою невиновность; 3) неустранимые сомнения в в и ­
новности лица толкуются в пользу обвиняемого.
В конституционных нормах закреплены и другие гарантии прав и
свобод человека, направленные на обеспечение гуманного и справед­
ливого применения мер юридической ответственности; отражены
права участников уголовного и гражданского процессов:
право осужденного за уголовное преступление на пересмотр п р и ­
говора вышестоящей судебной инстанцией в порядке, установленном
законом;
право просить о помиловании или смягчении наказания; п р и н ц и п
единственной уголовной ответственности за одно и то же преступле­
ние — никто не должен дважды нести уголовную ответственность за
одно и то же преступление;
недопустимость при осуществлении правосудия использования д о ­
казательств, полученных с нарушением закона.
Конституция Р Ф содержит также важные правила о действии за­
конов, устанавливающих юридическую ответственность, ограничения
прав граждан:
закон, устанавливающий или отягчающий ответственность лица,
обратной силы не имеет: никто не может нести ответственность за
деяние, которое в момент его совершения не признавалось правона­
рушением;
если после совершения правонарушения ответственность за него
устранена или смягчена, применяется новый закон;
закон, предусматривающий наказание граждан или ограничение их
прав, вступает в силу только после его опубликования в о ф и ц и а л ь н о м
порядке.
Конституция Р Ф зафиксировала освобождение тех или иных л и ц
от обязанности давать свидетельские показания в некоторых случаях:
никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга
и близких родственников, круг которых определяется законом. З а к о ­
ном могут устанавливаться и иные случаи освобождения человека от
обязанности давать свидетельские показания (ст. 51).
Конституция Р Ф закрепляет ряд основных обязанностей. Наряду с
теми, о которых уже говорилось выше, устанавливаются:
обязанность граждан соблюдать Конституцию России и законы;
обязанность каждого платить законно установленные налоги и
сборы (причем законы, устанавливающие новые налоги или ухудшаю­
щие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют);
Вопросы для повторения 113

обязанность каждого человека сохранять природу и окружающую


среду, бережно относиться к природным богатствам;
обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного
наследия, беречь памятники истории и культуры;
обязанность и долг гражданина Р Ф защищать Отечество.
Гражданин Российской Федерации несет военную службу в соот­
ветствии с федеральным законом. Если же его убеждениям, а также
вероисповеданию несение военной службы противоречит или имеются
иные установленные федеральным законом обстоятельства, он обла­
дает правом на замену ее альтернативной гражданской службой (ч. 3
ст. 59).

Вопросы для повторения


1. Что такое правовое положение человека?
2. Каково содержание основ правового положения человека и гражданина?
3. Дайте определение гражданства.
4. Как приобретается гражданство Российской Федерации?
5. На какие группы классифицируются основные права и свободы человека и граж­
данина?
6. Каково содержание упомянутых выше групп прав и свобод?
7. Каковы правовые основы деятельности средств массовой информации?
8. Каковы содержание и гарантии свободы совести, вероисповеданий?
9. Сформулируйте определение гарантий прав и свобод человека и гражданина.
Г л а в а 11
ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ

11.1. Понятие и принципы федеративного устройства России

1. Федерация — одна из разновидностей государственного устрой­


ства (другой его вид — унитарное государство). Государственное уст­
ройство является в свою очередь элементом формы государства 1 (на­
ряду с формой правления и политическим режимом). Государственное
устройство характеризует строение государства, его структуру (в тер­
риториальном аспекте).
Федеративное устройство Российского государства — это его полити­
ко-территориальная организация. Федеративное устройство характери­
зует состав государства, правовое положение составных частей — субъ­
ектов Федерации, их взаимоотношения с государством в целом.
П о своему устройству Российская Федерация — суверенное, целост­
ное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов.
Их несколько видов: республики, края, области, города федеральнбго
значения, автономная область, автономные округа. Федеративное уст­
ройство Российского государства, его состав закреплены Конститу­
цией Р Ф (гл. 3).
Государственное устройство Российской Федерации в течение
своей уже довольно длительной истории претерпело неоднократные
изменения, в том числе и существенные.
Как известно, Российская Федерация долгое время (1922-1991 гг.)
входила в качестве суверенной союзной республики в состав другого
федеративного государства — Союза С С Р , объединявшего 15 союзных
республик. С С С Р был создан на основной части территории бывшей
Российской империи, представлявшей собой многонациональное го­
сударство. Исторически первой была образована Российская Федера­
ция (тогда Р С Ф С Р ) , которая в 1922 г. объединилась с тремя другими
республиками (Белоруссией, Украиной, Закавказской Федерацией);
они и положили начало Союзу С С Р . Российская Федерация развива-

1 См. гл. I.
11.1. Понятие и принципы федеративного устройства России 115

лась ранее как федерация, основанная на автономии. С о временем


изменилась численность автономных образований в ее составе, м е н я л ­
ся их статус.
Известно, что в истории национально-государственного устройства
Российской Федерации были мрачные страницы, и с к а ж е н и я , д е ф о р ­
м а ц и и национальной политики. В годы культа личности Сталина не­
которые народы были репрессированы, насильственно переселены, их
национально-государственные образования упразднены, перекраива­
лись границы. В наше время эти репрессии были п р и з н а н ы преступ­
н ы м и и Верховным Советом С С С Р , и Законом Р С Ф С Р «О реабилита­
ц и и репрессированных народов» от 26 апреля 1991 г. (с и з м е н е н и я м и
и д о п о л н е н и я м и от 1 июля 1993 г.)'. Права народов восстановлены,
воссозданы и их национально-государственные образования.
В последнее время происходили существенные и з м е н е н и я в н а ц и о ­
нально-государственном устройстве России. Многие автономные рес­
публики провозгласили государственный суверенитет; в настоящее
время они рассматриваются как республики в составе Российской Ф е ­
дерации. В республики было преобразовано большинство автономных
областей. Провозглашение государственного суверенитета не означало
выхода из состава Российского государства, однако имелись примеры
заявлений со стороны органов власти некоторых республик об этом, о
провозглашении независимости. Однако провозглашенная ими в
одностороннем порядке (вопреки Конституции Российской Федера­
ции) независимость не получила официального, в том числе междуна­
родного, признания.
Стабилизировать национально-государственное устройство Рос­
сийской Федерации должен был Федеративный договор. В Российской
Федерации Федеративным договором называют три договора, заклю­
ченные федеральными органами государственной власти с органами
власти суверенных республик в составе Р Ф , с органами власти краев,
областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, с органами власти
автономной области, автономных округов в составе Р Ф . Д а н н ы е три
договора при всёй их схожести единым договором не являются 2 . Сто­
роны заключили Федеративный договор, признавая свою ответствен­
ность за сохранение исторически сложившегося государственного
единства народов Российской Федерации, целостности составляющих
ее республик и территории, стремления к качественному обновлению
федеративных отношений.

1 ВВС. 1991. № 18. Ст. 572; 1993. № 32. Ст. 1230.


2
См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М.,
1998. С. 483.

.8»
116 Глава 11. Федеративное устройство России

Этот договор был подписан представителями всех субъектов Феде­


рации, кроме Татарстана и Чечено-Ингушской Республики (она потом
преобразовалась в Республику Ингушетия в составе Р Ф и Чеченскую
Республику в составе Р Ф ) . В настоящее время между органами госу­
дарственной власти Татарстана и федеральными органами Р Ф заклю­
чен договор о разграничении предметов ведения и взаимном делеги­
ровании полномочий, в котором отражены особенности о т н о ш е н и й с
этой республикой.
Федеративный договор одобрил Съезд народных депутатов Р Ф , и
его текст был включен как составная часть в действовавшую тогда К о н ­
ституцию Р Ф . Содержание Федеративного договора не полностью с о ­
ответствует нынешней Конституции Р Ф . Этот Договор устанавливал
не вполне равный статус разных видов субъектов, неодинаковое раз­
граничение полномочий между различными видами субъектов и феде­
ральными государственными органами. В настоящее время он дейст­
вует в той мере, в какой соответствует н ы н е ш н е й Конституции Р Ф . В
случае несоответствия его положений Конституции Р Ф действуют к о н ­
ституционные нормы.
2. Федеративное устройство России базируется на принципах, за­
крепленных Конституцией Р Ф (ч. 3 ст. 5) в числе основ конституци­
онного строя.
2.1. Первым Конституция Р Ф называет государственную целост­
ность, которая лежит в основе устройства Российской Федерации. Го­
сударственная целостность означает, что Российская Федерация —
цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное, государство,
включающее другие государства и государственные образования. О н и
не имеют права выхода из состава Федерации, что соответствует меж­
дународным стандартам и мировому опыту федеративного строитель­
ства. Целостность — естественная черта независимых государств.
Современная Российская Федерация — государственное по своей
природе объединение всех субъектов Федерации, а не а м о р ф н ы й сла­
бый их союз, не конфедерация. Российское государство возникло и
развивалось как единое, централизованное, имеет многовековую ис­
торию. В течение длительного периода оно было многонациональным.
Автономные образования в составе Российской Федерации (тогда
Р С Ф С Р ) в основном создавались центральной властью, в ы с ш и м и о р ­
ганами государства. Р Ф возникла не как договорная федерация, не в
результате объединения своих субъектов. Напротив, они были образо­
ваны ею самой в составе единого государства.
В преамбуле нынешней Конституции Р Ф подчеркивается, что
многонациональный народ Российской Федерации сохраняет истори­
чески сложившееся государственное единство. Российская Федерация
11.1. Понятие и принципы федеративного устройства России 117

имеет все признаки государства, выступает субъектом международного


права. О н а имеет общую, единую территорию, охватывающую терри­
тории всех субъектов, осуществляет, будучи суверенным государством,
территориальное верховенство, обеспечивает свою неприкосновен­
ность. В Российской Федерации единая правовая система, в ней га­
рантируется единство экономического пространства, свободное пере­
мещение людей, товаров, услуг и финансовых средств; она сама уста­
навливает правовые основы единого рынка. В Конституции Р Ф преду­
смотрены гарантии государственной целостности Р Ф . Большую роль
здесь играет Президент Р Ф , на которого возложена обязанность п р и ­
нимать меры по охране суверенитета Р Ф , ее независимости и государ­
ственной целостности.
2.2. Единство системы государственной власти тесно связано с госу­
дарственной целостностью и ею обусловлено. Целостная, хотя и феде­
ративная, государственная организация предполагает единую систему
власти. Она проявляется в суверенитете Р Ф , наличии общефедераль­
ных органов государственной власти, чьи полномочия распространя­
ются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции
и законов.
Структура государственной власти многосложна. Субъекты Феде­
рации пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении
государственной власти. Вне пределов компетенции Р Ф эти субъекты
обладают всей полнотой государственной власти. Однако они должны
признавать конституционное разграничение компетенции между н и м и
и Федерацией в целом, верховенство федеральных Конституции и за­
конов и исполнять их.
С и с т е м а государственных о р г а н о в субъектов Ф е д е р а ц и и устанав­
л и в а е т с я и м и самостоятельно, н о в соответствии с о с н о в а м и к о н ­
с т и т у ц и о н н о г о строя Р Ф и о б щ и м и п р и н ц и п а м и о р г а н и з а ц и и п р е д ­
ставительных и и с п о л н и т е л ь н ы х о р г а н о в государственной власти, в
согласии с ф е д е р а л ь н ы м з а к о н о м . Это н а п р а в л е н о на о б е с п е ч е н и е
единства системы органов Р о с с и й с к о г о государства в целом. О с о ­
б е н н о б о л ь ш о е значение для единства системы государственной влас­
ти имеет то, что федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систе­
му исполнительной власти во всей стране в пределах ведения Р Ф и
полномочий Р Ф по предметам совместного ведения Федерации и ее
субъектов. Для реализации компетенции Р Ф (а значит, единого госу­
дарственного руководства в этих пределах на территории всей страны)
федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои тер­
риториальные органы и назначать соответствующих должностных л и ц .
Серьезная гарантия единства системы государственной власти, прав
118 Глава 11. Федеративное устройство России

Федерации состоит в том, что Президент и Правительство Р Ф обеспе­


чивают осуществление полномочий федеральной государственной
власти на всей территории страны.
2.3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государст­
венной власти ее субъектов — еще один п р и н ц и п федеративного уст­
ройства России. Конституция Р Ф определяет: 1) перечень вопросов
ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции Р Ф ) , которые
полномочны решать только федеральные органы государственной
власти, обладая для этого соответствующими правами и о б я з а н н о с ­
тями; 2) предметы совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов (ч. 1 ст. 72 Конституции Р Ф ) . П р и ч е м правовые акты п о с ­
ледних д о л ж н ы соответствовать федеральным законам по этим во­
просам. И н ы м и словами, полномочия Р Ф и субъектов Р Ф тоже раз­
граничены (по вопросам, не входящим в первую группу) федераль­
н ы м и законами уже в рамках предметов совместного ведения; 3) К о н ­
ституция Р Ф закрепляет полноту власти субъектов Федерации по
вопросам, находящимся вне ведения Р Ф (т.е. первой группы предме­
тов ведения) и вне пределов п о л н о м о ч и й Федерации по второй группе
вопросов — предметам совместного ведения. Т а к и м образом, остав­
шейся компетенцией обладают субъекты Федерации. Этот «остаток»
федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизируется
в полной мере.
В пределах своей компетенции и Федерация, и субъекты Федерации
принимают правовые акты, решают вопросы государственной и обще­
ственной жизни. П о предметам ведения Российской Федерации (пер­
вая группа вопросов) принимаются федеральные законы, имеющие
прямое действие на всей ее территории. П о предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов (вторая группа вопро­
сов) издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъ­
екты Федерации принимают уже свои законы и иные нормативные
акты.
Законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федера­
ции не могут противоречить федеральным законам, регулирующим
первые две группы вопросов. В случае же противоречия между феде­
ральным законом и иным актом, изданным в Р Ф , действует феде­
ральный закон. Однако при противоречии между федеральным зако­
ном и нормативным правовым актом субъекта Федерации, принятым
по вопросам, находящимся вне ведения Р Ф и ее совместного с субъ­
ектами ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Ф е ­
дерации. Таким образом, предметы ведения, полномочия самой Ф е -
11.1. Понятие и принципы федеративного устройства России 119

дерации и ее субъектов строго разграничены, и эти границы не долж­


н ы и м и нарушаться 1 .
С п о р ы о компетенции между государственными органами Р Ф и
органами государственной власти ее субъектов разрешаются К о н с т и ­
туционным Судом Р Ф . О н же разрешает дела о конституционности
федеральных законов, нормативных актов Президента, Правительства,
палат Федерального Собрания, а также нормативных актов субъектов
Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов
государственной власти Р Ф и ее совместному с субъектами ведению.
Последнее означает, что нормативные акты субъектов, изданные
вне этих двух групп вопросов, не рассматриваются с точки зрения их
соответствия Конституции Р Ф Конституционным Судом Р Ф , так как
они вне пределов компетенции Федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий между федераль­
н ы м и органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией, Федера­
тивным договором (который посвящен и м е н н о этому) и и н ы м и дого­
ворами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эти дого­
воры не должны противоречить Конституции Р Ф , а в случае их несо­
ответствия ей действуют конституционные нормы.
2.4. В числе п р и н ц и п о в федеративного устройства России — прин­
ципы равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации.
Значение их подчеркнуто в преамбуле Конституции Р Ф . Россия я в л я ­
ется многонациональным государством, и ее федеративное устройство
это отражает. Мировой опыт федеративного строительства свидетель­
ствует, что в некоторых случаях федеративная форма государственного
устройства может быть обусловлена многонациональным составом на­
селения (например, частично Индия, бывшие С С С Р , Чехословакия,
Югославия). Однако многие федерации построены не по националь­
ному п р и н ц и п у (например, С Ш А , Германия). Российская Федерация,
а также б ы в ш и й С С С Р рассматривались как государственно-правовые
ф о р м ы разрешения национального вопроса, как федерации, постро­
енные по национально-территориальному принципу.
Многочисленные национальные государства и национально-госу­
дарственные образования в Российской Федерации рассматривались
как разнообразные ф о р м ы национальной государственности, как

1
См.: Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов веде­
ния и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня
1999 г. / / СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.
120 Глава 11. Федеративное устройство России

ф о р м ы осуществления права наций на самоопределение, воплощения


суверенитета наций.
В настоящее время Р Ф включает субъекты Федерации, образован­
ные по национальному (национально-территориальному) п р и н ц и п у
(республики, автономная область, автономные округа) и по террито­
риальному (края, области, города Москва и Санкт-Петербург). При
этом население республик, автономных образований имеет многона­
циональный характер; в краях, областях, двух крупнейших российских
городах также живут представители многих наций и народностей (хотя
в них в основном сосредоточено русское население). В современном
федеративном устройстве России получает развитие территориальный
(региональный) принцип. Указанные два принципа организации субъ­
ектов Федерации (национально-территориальный и территориаль­
ный) — также существенные характеристики федеративного устройст­
ва России.
Равноправие народов проявляется в равных правах на националь­
ное развитие, развитие национальной культуры, языка, на пользование
и м . Государство гарантирует всем народам нашей страны право на с о ­
хранение родного языка, создание условий для его изучения и разви­
тия. О н о гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина
независимо от расы, национальности, языка. Каждый человек имеет
право на пользование родным я з ы к о м , на свободный выбор языка обу­
чения, воспитания, творчества. Государственным языком Российской
Федерации на всей ее территории остается русский я з ы к , но респуб­
л и к и вправе устанавливать свои государственные языки. О н и употреб­
ляются наряду с русским я з ы к о м в органах государственной власти,
органах местного самоуправления, государственных учреждениях рес­
публик.
Для осуществления п р и н ц и п а равноправия применительно к мало­
численным народам большое значение имеет то, что согласно К о н с т и ­
туции Российская Федерация гарантирует права коренных малочис­
ленных народов в соответствии с общепризнанными п р и н ц и п а м и и
нормами международного права и международными договорами Р Ф
(ст. 69).
Что касается права наций на самоопределение, то о н о закреплено
в современном международном праве, в официальных актах Россий­
ской Федерации. Самоопределение наций может осуществляться в раз­
личных национально-государственных и национально-культурных
формах. Способами реализации права наций на самоопределение
могут быть: создание суверенного, независимого государства, свобод­
ное присоединение к независимому государству, объединение с другим
государством, установление любого другого политического статуса.
11.1. Понятие и принципы федеративного устройства России 121

Т а к и м образом, суверенитет нации может проявляться в создании раз­


ных ф о р м государственности, но не всегда — суверенного государства;
она может изменить форму своего государственного существования,
жить в многонациональном государстве.
Право н а ц и й на самоопределение не предполагает, что во всех слу­
чаях о н о реализуется в виде независимого государства. Современное
международное право, признавая право наций на самоопределение,
требует, однако, соблюдения территориальной целостности независи­
мых государств. Зарубежные конституции так же, как и Конституция
Р Ф , не предусматривают права на отделение, выхода субъектов из с о ­
става федераций, обеспечивая их территориальную целостность, не д о ­
пуская расчленения независимых государств.
Ф о р м ы национального самоопределения зависят от очень многих
обстоятельств, экономических, политических, исторических, геогра­
фических и других подобных факторов. Образование национального
независимого государства иногда может быть нецелесообразно или
даже практически невозможно. В мире существует более двух тысяч
сравнительно крупных этнических групп, причем свыше 320 из них
имеют численность более миллиона человек. Однако независимых го­
сударств насчитывается около 200.
Федеративное устройство России отражает ее многонациональный
состав. О н а имеет в своем составе много национальных государств и
национально-государственных образований, в том числе 21 республи­
ку, автономную область, 10 автономных округов. Некоторые автоном­
ные образования создавались как форма национальной государствен­
ности не только одной н а ц и и (а, например, двух и более).
Население всех республик, автономий многонационально, причем в
большинстве из них нация, давшая им название, составляет менее п о ­
л о в и н ы населения. Российская Федерация олицетворяет государствен­
ное объединение русского народа со многими нациями и народностями
меньшей численности: татарами, чувашами, башкирами, мордвой и т.д.
(по переписи 1989 г. русские в Российской Федерации составляли
120 млн человек из 147 млн 386 тыс. ее населения — 81,5%; вторая по
численности нация в Р Ф — татары — 5,5 млн — 3,8% всего населения
Р Ф , из них в Татарстане около 1,8 млн — 48,5% населения Татарстана).
Ф о р м а м и самоопределения многих народов, народностей выступа­
ют республики, автономные образования в составе Российской Феде­
рации — ее субъекты, организованные на основе национально-терри­
ториального принципа. Все народы, народности, этнические группы
могут осуществлять право на самоопределение в области культуры,
образования, развивая национальную культуру, свои я з ы к и , организуя
обучение на них.
122 Глава П. Федеративное устройство России

Народы, народности, проживающие в России, в том числе самый


большой п о численности русский народ, исторически самоопредели­
лись в одном крупном многонациональном федеративном государст­
ве — Российской Федерации. Не случайно в преамбуле Конституции
Р Ф , закрепляющей статус России как цельного федеративного госу­
дарства (его многонациональный характер, устройство, состав), под­
черкивается, что она принимается исходя из общепризнанных п р и н ­
ципов равноправия и самоопределения народов. Таким образом, Р о с ­
сийская Федерация — это государственная форма самоопределения
всего многонационального народа России и вместе с тем всех входящих
в него народов, народностей.
2.5. Равноправие субъектов Российской Федерации — п р и н ц и п ф е ­
деративного устройства, впервые получивший закрепление в н ы н е ш ­
ней Конституции Р Ф . Она специально подчеркивает его важное п р о ­
явление — равноправие всех субъектов между собой во взаимоотношени­
ях с федеральными органами государственной власти. Это равноправие
прежде всего проявляется: в равенстве их прав и обязанностей как
субъектов Федерации; в конституционно установленных равных пре­
делах компетенции субъектов всех видов, в одинаковой степени огра­
ниченной компетенцией самой Российской Федерации; в равном
представительстве всех субъектов в Совете Федерации. Н ы н е ш н я я
Конституция Р Ф , закрепив п р и н ц и п равноправия субъектов, внесла и
некоторые другие новшества, утверждающие его. В Федеративном д о ­
говоре и в тексте прежнего Основного закона имелись различия в к о м ­
петенции субъектов, в частности там предоставлялись ббльшие права
республикам; теперь это устранено.
В то же время имеются различия в государственной организации
субъектов Федерации. Среди них есть республики, обладающие п р и ­
знаками государства, и государственно-территориальные образования,
не имеющие, например, своих конституций, гражданства, высших о р ­
ганов государства, что, однако, не влияет на их равное положение в
Федерации. Естественны и фактические различия между субъектами в
экономическом потенциале, численности населения, размерах терри­
тории, географическом положении и т.д.

11.2. Основы конституционного статуса


Российской Федерации и ее субъектов

Конституция Р Ф устанавливает не только п р и н ц и п ы федеративно­


го устройства России, но и более конкретно закрепляет важнейшие
черты статуса как Федерации, так и ее субъектов, разграничение ком­
петенции между ними.
11.2. Основы конституционного статуса Российской Федерации и ее субъектов 123

Конституционный статус Российской Федерации включает наряду


с рассмотренными выше фундаментальными положениями и некото­
рые другие главнейшие черты российской федеративной государствен­
ности.
Это прежде всего имеющиеся у Российской Федерации государ­
ственно-правовые признаки, характерные для федеративного государ­
ства:
суверенитет Российской Федерации, распространяющийся на всю
ее территорию и проявляющийся в верховенстве Конституции Р Ф и
федеральных законов;
федеральная Конституция и федеральные законы;
федеральные органы государственной власти (законодательные,
исполнительные, судебные), чьи полномочия распространяются на
всю территорию Р Ф ;
государственная территория, целостная и неприкосновенная,
включающая в себя территории всех субъектов Федерации, внутренние
воды и территориальное море, воздушное пространство над н и м и (на
территории Р Ф не допускается установление таможенных границ,
п о ш л и н , сборов и каких-либо иных препятствий для свободного пере­
м е щ е н и я людей, товаров, услуг и ф и н а н с о в ы х средств);
единое гражданство Р Ф ;
государственный язык;
единые Вооруженные Силы;
единая денежная единица — рубль (введение и эмиссия других
денег в России не допускаются, денежная эмиссия осуществляется и с ­
ключительно Центральным банком Р Ф ) ;
государственные символы: Государственные флаг, герб и гимн Р о с ­
сийской Федерации;
столица Российской Федерации.
Эти важнейшие элементы конституционного статуса Российской
Федерации обусловливают характер и содержание ее компетенции,
включающей конкретные полномочия и предметы ведения.
Оставаясь суверенным государством, Российская Федерация в то
же время может участвовать в межгосударственных объединениях и
передавать им часть своих полномочий в соответствии с международ­
ными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод че­
ловека и гражданина и не противоречит основам конституционного
строя Р Ф .
В России — несколько видов субъектов Федерации, это ее особен­
ность. Общее число субъектов — 89. Конституция допускает возмож­
ность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе
124 Глава 11. Федеративное устройство России

нового субъекта. Это делается в порядке, установленном федеральным


конституционным законом (ч. 2 ст. 65).
Республики — субъекты Федерации — это государства в составе Рос­
сийской Федерации, обладающие всей полнотой государственной власти
вне пределов компетенции Российской Федерации. О н и образованы как
ф о р м ы национальной государственности, воплощают самоопределе­
ние соответствующих наций. Статус республики определяется К о н с т и ­
туцией Р Ф и конституцией республики. Республика имеет государст­
венно-правовые признаки государства в составе Российской Федера­
ции. К ним относятся:
конституция республики, республиканское законодательство;
система органов государственной власти республики, которая ус­
танавливается ею самостоятельно в соответствии с основами консти­
туционного строя России и общими п р и н ц и п а м и организации пред­
ставительных и исполнительных органов государственной власти, за­
крепленных федеральным законом;
территория, причем границы между субъектами могут быть изме­
нены только с их взаимного согласия;
республиканское гражданство; государственный язык;
собственные символы государства.
Края, области, города федерального значения, автономная область,
автономные округа — это государственные образования в составе Рос­
сийской Федерации, обладающие всей полнотой государственной власти
вне пределов компетенции Российской Федерации. Автономии образо­
ваны по национально-территориальному принципу, а остальные из
перечисленных — по территориальному. Автономные образования
были созданы как формы национальной государственности соответст­
вующих народов, способы их самоопределения.
Статус данных видов субъектов Федерации: края, области, города
федерального значения, автономной области, автономного округа —
определяется Конституцией Р Ф и уставом края, области, города феде­
рального значения, автономной области, автономного округа. Устав
принимается законодательным (представительным) органом соответ­
ствующего субъекта.
Для конституционного статуса этих субъектов Федерации характер­
но наличие следующих элементов:
устава;
своего законодательства;
системы органов государственной власти соответствующего субъ­
екта Федерации, которая самостоятельно им самим устанавливается в
соответствии с основами конституционного строя Р Ф и общими п р и н -
11.3. Компетенция Российской Федерации 125

ц и п а м и организации представительных и исполнительных органов го­


сударственной власти, определенными федеральным законом;
территории, границы которой могут быть изменены только с вза­
имного согласия органов власти сопредельных субъектов Федерации.
Положение автономии может иметь особенности по сравнению с
другими субъектами. Может быть принят федеральный закон об авто­
н о м н о й области, автономном округе. Это должно делаться по пред­
ставлению их законодательных и исполнительных органов.
Отношения автономных округов, входящих в состав края или о б ­
ласти, могут регулироваться федеральным законом и договором между
органами государственной власти автономного округа и органами
власти края или области.
Пребывание в составе Р Ф в качестве субъекта предполагает взаимо­
действие с федеральными органами, участие в их работе. Равноправие
всех субъектов Российской Федерации между собой, в том числе во
взаимоотношениях с федеральными государственными органами, обу­
словливает их равные правомочия в таких взаимоотношениях. Субъек­
ты имеют гарантированное представительство в Совете Федерации, их
законодательным (представительным) органам принадлежит право за­
конодательной инициативы в Государственной Думе. Конституция Р Ф
предусматривает возможность изменения статуса субъекта. Это может
произойти по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта в
соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66).

11.3. Компетенция Российской Федерации.


Разграничение предметов ведения и полномочий
между Федерацией и ее субъектами

Российская Федерация, реализуя суверенитет, имеет и осуществля­


ет все права независимого государства. В то же время субъекты Феде­
рации также имеют свою компетенцию. Конституция Р Ф , Федератив­
ный договор, законодательство наделяют Федерацию в лице федераль­
ных органов государственной власти широкой, многогранной к о м п е ­
тенцией, оставляя в то же время обширные права ее субъектам.
Конституция Р Ф разграничивает предметы ведения и полномочия
между Российской Федерацией и ее субъектами, определяя, таким о б ­
разом, и компетенцию Российской Федерации, и компетенцию ее час­
тей — субъектов. Компетенция Р Ф охватывает полномочия, предметы
ведения самой Российской Федерации (ст. 71) и ее полномочия по
предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В осталь­
ном компетентны субъекты Федерации.
126 Глава 11. Федеративное устройство России

Российская Федерация в лице федеральных органов государствен­


ной власти обладает полномочиями в различных сферах общественной
жизни: в области государственного строительства, э к о н о м и к и и ф и ­
нансов, охраны природы, социально-культурной, защиты прав и сво­
бод человека, в области международных отношений, обороны и без­
опасности. Вопросы ведения Федерации описаны в ст. 71 Конституции
Р Ф . К ее ведению отнесены весьма важные вопросы государственного
строительства, законотворчества, защиты прав и свобод человека:
принятие и изменение Конституции Р Ф и федеральных законов,
контроль за их соблюдением;
федеративное устройство и территория Р Ф ;
регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина,
гражданство в Р Ф , регулирование и защита прав национальных м е н ь ­
шинств;
установление системы федеральных органов законодательной, и с ­
полнительной и судебной власти, порядка их организации и деятель­
ности; формирование федеральных государственных органов;
установление основ федеральной политики и федеральные п р о ­
граммы в области государственного развития Р Ф ;
судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное
и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилова­
ние; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процес-
суальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной
собственности;
федеральное коллизионное право;
федеральная государственная служба;
государственные награды и почетные звания Р Ф .
К ведению Федерации отнесены также метеорологическая служба,
стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, гео­
дезия и картография, наименование географических объектов, о ф и ц и ­
альный статистический и бухгалтерский учет.
К ведению федеральных органов государственной власти в области
экономики, финансов, социально-культурной сфере отнесены:
установление основ федеральной политики и федеральные п р о ­
граммы в области экономического, экологического, социального,
культурного и национального развития в Р Ф ;
федеральная государственная собственность и управление ею;
установление правовых основ единого рынка; финансовое, валют­
ное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, о с н о ­
вы ценовой политики; федеральные экономические службы (включая
федеральные банки);
11.3. Компетенция Российской Федерации 127

федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные


ф о н д ы регионального развития;
федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, рас­
щ е п л я ю щ и е материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, и н ­
ф о р м а ц и я и связь, деятельность в космосе.
В сфере международных о т н о ш е н и й , обороны и безопасности, за­
щ и т ы границ к ведению федеральных органов государственной власти
отнесены:
в н е ш н я я политика и международные отношения Р Ф , международ­
ные договоры Р Ф , вопросы в о й н ы и мира;
внешнеэкономические отношения Р Ф ;
оборона и безопасность; оборонное производство; определение п о ­
рядка продажи и покупки оружия и боеприпасов, военной техники и
другого военного имущества; производство ядовитых веществ, н а р к о ­
тических средств и порядок их использования;
определение статуса, режим и защита государственной границы,
территориального моря, воздушного пространства, исключительной
экономической зоны и континентального шельфа Р Ф .
К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федера­
ции отнесены разнообразные вопросы:
обеспечение соответствия конституций и законов республик, уста­
вов, законов и иных нормативных актов автономной области, авто­
н о м н ы х округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга
Конституции и законам Р Ф ;
защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав н а ц и о ­
нальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, о б щ е ­
ственной безопасности; режим пограничных зон;
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами,
водными и другими природными ресурсами;
разграничение государственной собственности;
установление общих п р и н ц и п о в налогообложения и сборов в Р Ф ;
природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение
экологической безопасности; особо охраняемые природные террито­
рии; охрана памятников истории и культуры;
общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, ф и з ­
культуры и спорта;
координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материн­
ства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное
обеспечение;
административное, ж и л и щ н о е законодательство, земельное, вод­
ное, лесное законодательство; законодательство о недрах, об охране
128 Глава 11. Федеративное устройство России

окружающей среды; административно-процессуальное, трудовое, се­


мейное законодательство;
осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедст­
виями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нота­
риат;
защита исконной среды обитания и традиционного образа ж и з н и
малочисленных этнических общностей;
установление общих п р и н ц и п о в организации системы органов го­
сударственной власти и местного самоуправления;
координация международных и внешнеэкономических связей
субъектов Р Ф ; выполнение международных договоров Р Ф .
Вне пределов полномочий Р Ф субъекты Р Ф обладают всей полно­
той власти. Например, они самостоятельно формируют свои органы
государственной власти, утверждают бюджеты, принимают законы
и т.д.
Распределение предметов ведения и полномочий между Россий­
ской Федерацией и ее субъектами выражает как общегосударственные
интересы, суверенитет Федерации, так и интересы субъектов, обеспе­
чивает целостность Российского государства и в то же время широкую
самостоятельность регионов.

Вопросы для повторения


1. Дайте определение понятия федеративного устройства.
2. Назовите принципы федеративного устройства России и передайте суть каждого
из них.
3. Воспроизведите содержание основ конституционного статуса Российской Феде­
рации.
4. Перечислите и охарактеризуйте виды субъектов Федерации.
5. Раскройте содержание основ конституционного статуса субъектов Федерации.
6. Как разграничиваются предметы ведения и полномочия между Российской Ф е ­
дерацией и ее субъектами?
7. Какие вопросы относятся к ведению Российской Федерации?
8. Укажите предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Г л а в а 12
СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

12.1. Принцип разделения законодательной,


исполнительной и судебной ветвей власти

Разделение законодательной, исполнительной и судебной ветвей


власти является важнейшим п р и н ц и п о м функционирования Россий­
ской Федерации как правового государства — провозглашает Деклара­
ция «О государственном суверенитете Российской Федерации» от
12 и ю н я 1990 г. Этот важнейший п р и н ц и п закреплен и в действующей
Конституции Р Ф . В ней говорится: «Государственная власть в Р о с с и й ­
ской Федерации осуществляется на основе разделения на законода­
тельную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, и с ­
полнительной и судебной власти самостоятельны» (ст. 10).
Разделение законодательной, исполнительной и судебной ветвей
власти основывается, в частности, на том, что в государстве необходимо
осуществлять такие три функции, как принятие законов (содержащих
обязательные правила поведения), исполнение их и осуществление пра­
восудия — защиту прав и свобод человека, наказание нарушителей этих
правил, разрешение проблем, конфликтов, связанных с применением
законодательства. Это естественная предпосЬшка разделения властей.
Н о есть и другая, политическая сторона дела: с точки зрения обеспече­
н и я , сохранения демократии целесообразно распределить эти три н а ­
правления государственной деятельности между тремя разными госу­
дарственными органами, чтобы не произошла чрезмерная концентра­
ция, монополизация власти одним человеком, одним органом (ведь об­
ладатель власти может ею злоупотреблять, проявлять склонность к п р о ­
изволу). Важно и то, что эти три независимые ветви власти могут к о н ­
тролировать друг друга, обращать внимание на нарушение закона дру­
гим органом (что не обеспечивается при концентрации власти в одних
руках). Эти три ветви власти при их разделении могут сдерживать, урав­
новешивать друг друга. Вот почему говорят о «сдержках и противовесах»,
о необходимости их применения во властном пространстве.

9-818
130 Глава 12. Система органов государственной власти в Российской Федерации

Итак, реализуя принцип разделения властей, органы государства, при­


надлежащие к разным ветвям власти, осуществляют свои полномочия
самостоятельно, взаимодействуя между собой и уравновешивая друг
друга. Н и один государственный орган не вправе выходить за пределы
полномочий, установленных для него Конституцией и другими з а к о ­
нами.
П р и н ц и п разделения властей означает, что законодательную д е я ­
тельность, принятие законов осуществляет представительный, з а к о н о ­
дательный орган; исполнение законов, исполнительно-распоряди­
тельная деятельность возлагается на органы исполнительной власти;
судебная власть осуществляется независимыми судебными органами.
Законодательная, исполнительная и судебная власти самостоятельны,
относительно независимы друг от друга (но только относительно, п о ­
скольку между ними существует взаимосвязь и взаимодействие).
Конкретно п р и н ц и п разделения властей проявляется в распреде­
л е н и и , разграничении компетенции между органами, относящимися
к этим трем ветвям государственной власти, их самостоятельности, во
взаимном контроле.
Разделение власти так же, как и само ее функционирование, о с н о ­
вывается на Конституции, которую все три ветви власти обязаны и с ­
полнять. Их взаимодействие регулируется правом и в свою очередь
призвано гарантировать господство права, верховенство Конституции,
правовой характер государства.
Разделение власти, ее сбалансированность способствуют тому,
чтобы политическая борьба, личные политические амбиции находи­
лись под контролем общества, не носили разрушительный характер,
смена руководителей властных структур проходила в законном п о ­
рядке.
П р и н ц и п разделения властей был реализован в той или и н о й
форме, с разной степенью последовательности во многих государствах.
В частности, в завоевавших независимость Соединенных Штатах А м е ­
р и к и этот принцип был положен в основу государственной системы и
осуществляется довольно последовательно и успешно.
В годы советской власти в теории господствовало довольно к р и т и ­
ческое отношение к доктрине разделения властей, хотя и деклариро­
валась необходимость разграничения функций между различными го­
сударственными органами, выделялось несколько их видов, в том
числе представительные, исполнительно-распорядительные, судебные
органы. Одним из фундаментальных теоретических положений была
идея соединения законодательства, управления и контроля в деятель­
ности представительных органов — Советов. О н и , согласно действо­
вавшей тогда Конституции, формально занимали главенствующее п о -
12.2. Понятие и виды государственных органов 131

ложение в системе органов государства. Н о на практике сложился еди­


н ы й партийно-государственный механизм, всем руководили партий­
ные и исполнительно-распорядительные органы. Это положение стало
меняться в годы перестройки.
В любой стране осуществление п р и н ц и п а разделения властей имеет
свои особенности, часто значительные. Это в полной мере относится
и к Российской Федерации. С п е ц и ф и к а н ы н е ш н е й российской систе­
м ы разделения властей проявляется, в частности, в особенностях п о ­
л о ж е н и я Президента Р Ф в системе органов государства. Такое п о л о ­
жение характерно для смешанных (президентско-парламентских)
ф о р м правления. В республиках, входящих в состав России, также су­
ществует разделение власти. Подробнее правовое положение, система
государственных органов, их взаимоотношения будут охарактеризова­
н ы в следующих параграфах и главах.

12.2. Понятие и виды государственных органов

Государство осуществляет свою многоплановую деятельность п о ­


средством государственных органов. Все о н и , несмотря на свое разно­
образие, имеют общие характерные черты.
Каждый из них — составная часть государственного аппарата, вхо­
д я щ а я в систему государственных органов.
Весьма важной характерной чертой государственного органа я в л я ­
ется то, что он наделен властными полномочиями, его действия имеют
властный характер. Этим он отличается от всех других организаций,
общественных органов. Государственные органы в пределах своих прав
принимают решения по вопросам, отнесенным к их ведению, издают
правовые акты, обязательные для исполнения, осуществляют меры во
исполнение принятых р е ш е н и й . Реализация властных полномочий в
необходимых случаях обеспечивается государственным принуждени­
ем. Властные полномочия государственного органа реализуются в рам­
ках его компетенции, под которой понимается совокупность п о л н о ­
мочий (прав и обязанностей) в отношении определенных предметов
его ведения. Компетенция разных государственных органов различна,
зависит от выполняемой работы, сферы деятельности. Компетенция
государственных органов устанавливается законами, другими норма­
т и в н ы м и актами.
Итак, государственный орган — это часть государственного аппарата,
наделенная государственно-властными полномочиями и осуществляющая
свою компетенцию по уполномочию государства в установленном им по­
рядке.

9*
132 Глава 12. Система органов государственной власти в Российской Федерации

Государственные органы объединены одной системой, но при этом


разнообразны, осуществляют различные ф у н к ц и и , отличаются друг от
друга по ряду признаков. Поэтому они могут быть разделены на виды,
причем по нескольким критериям.
Наибольшее значение имеет выделение видов государственных ор­
ганов в соответствии с рассмотренным уже п р и н ц и п о м разделения
властей на органы законодательной власти, органы исполнительной
власти и органы судебной власти. Такая классификация проводится
как на федеральном уровне, так и в отношении органов государствен­
ной власти субъектов Федерации. Законодательная ветвь власти — это
представительные органы Р Ф и ее субъектов: Федеральное Собрание,
в субъектах — государственные советы, государственные собрания, за­
конодательные собрания, Московская городская Дума, Санкт-Петер­
бургское городское собрание и т.д.
Органами исполнительной власти Р Ф являются Правительство Р Ф ,
федеральные органы исполнительной власти (министерства Р Ф , ф е ­
деральные службы, государственные комитеты Р Ф , федеральные к о ­
миссии и т.д.). В субъектах органами исполнительной власти могут
выступать президенты, губернаторы, главы администрации, прави­
тельства, министерства, администрации, их органы, управления, де­
партаменты и т.д.
Судебную власть осуществляют только суды, например Конститу­
ц и о н н ы й Суд Р Ф , Верховный Суд Р Ф , Высший Арбитражный Суд Р Ф ,
федеральные суды (подробнее судебная система рассматривается
ниже). Президент Р Ф как глава государства занимает особое место в
системе органов государственной власти. П о Конституции он прямо
не отнесен ни к одной из ветвей власти, обеспечивает их согласованное
функционирование. О н взаимодействует с законодательным органом
Р Ф , тесно связан с исполнительной властью, имеет весомые полномо­
чия по воздействию на нее.
Характеризуя систему государственных органов, следует отметить
органы прокуратуры, которые занимают в ней особое место. Прокура­
тура относится к числу правоохранительных органов, осуществляет
надзор за исполнением действующих на территории Р Ф законов дру­
гими государственными органами, предприятиями, учреждениями,
гражданами и т.д. Деятельность прокуратуры соприкасается с работой
судебных органов, однако она, и это существенно, полномочиями суда
не обладает.
Д е л е н и е государственных органов на виды, о с н о в ы в а ю щ е е с я на
п р и н ц и п е разделения властей, является наиболее в а ж н ы м , н о в о з ­
м о ж н о выделение видов государственных органов и по другим о с ­
нованиям.
12.3. Выборы органов государственной власти и местного самоуправления 133

Исходя из федеративного устройства, могут быть выделены госу­


дарственные органы Р Ф и государственные органы субъектов Федера­
ции. Государственные органы различаются в зависимости от порядка
их ф о р м и р о в а н и я на избираемые гражданами или формируемые дру­
гими государственными органами, например, прокуратуры, суды. Го­
сударственные органы бывают единоличные и коллегиальные.

12.3. Выборы органов государственной власти


и местного самоуправления. Избирательное право

Выборы занимают особое место в системе демократии, они — н е ­


обходимый п р и з н а к демократического правового государства. Во Все­
общей декларации прав человека 1948 г., принятой О О Н , подчеркива­
ется, что «воля народа должна быть основой власти правительства; эта
воля должна находить себе выражение в периодических и нефальси­
ф и ц и р о в а н н ы х выборах, которые д о л ж н ы проводиться при всеобщем
и р а в н о м избирательном праве, путем тайного голосования или же
посредством других равнозначных ф о р м , обеспечивающих свободу го­
лосования» (ч. 3 ст. 21)'. В нашей стране ш и р о к о используется этот
демократический способ формирования государственных органов и
органов местного самоуправления.
В Российской Федерации избираются Президент Р Ф , депутаты Го­
сударственной Думы Федерального Собрания Р Ф , органы государст­
венной власти субъектов Российской Федерации, а также выборные
органы местного самоуправления. Выборы осуществляются в опреде­
л е н н о м порядке, который именуется избирательной системой.
Избирательная система — порядок выборов государственных органов
и органов местного самоуправления, некоторых должностных лиц, изби­
раемых непосредственно гражданами. Особое значение в избирательной
системе имеют правила, на основании которых определяются резуль­
таты голосования.
Выборы регламентированы нормами конституционного (государ­
ственного) права, составляющими избирательное право. Избиратель­
ное право — институт (часть) конституционного права, регулирующий об­
щественные отношения, складывающиеся в процессе выборов.
Вместе с тем этот термин используется также для обозначения и з ­
бирательных прав граждан (т.е. их субъективных прав). Избирательные
права граждан — конституционное право граждан Российской Ф е д е -

1
Конституционное право России. Сборник конституционно-правовых актов / Отв.
ред. акад. О.Е. Кутафий; Сост. проф. Н.А. Михалева. Т. 1. С. 329.
134 Глава 12. Система органов государственной власти в Российской Федерации

рации. О н о включает активное избирательное право граждан — право


избирать и пассивное избирательное право граждан — право быть из­
бранными в органы государственной власти и выборные органы мест­
ного самоуправления. ,
Н о р м ы избирательного права содержатся в нормативных актах —
источниках избирательного права. Среди них надо прежде всего н а ­
звать федеральные законы: «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера­
ции» от 19 сентября 1997 г. 1 (с изменениями и д о п о л н е н и я м и , внесен­
ными Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от
30 марта 1999 г. 2 ; «О выборах Президента Российской Федерации» от
31 декабря 1999 г. 3 ; «О выборах депутатов Государственной Думы Ф е ­
дерального Собрания РФ» от 24 и ю н я 1999 г. 4 Имеются и другие и с ­
точники избирательного права, в том числе законодательные акты
субъектов Российской Федерации.
Участие граждан в выборах основывается на принципах всеобщего
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, сво­
бодного и добровольного участия в выборах.
Эти п р и н ц и п ы избирательной системы, избирательного права, бу­
дучи их важнейшими началами, определяют основные черты порядка
организации и проведения выборов, реализуются на различных стади­
ях выборов. Избирательный процесс продолжителен во времени, вклю­
чает ряд этапов, являющихся главными моментами их организации и
проведения: назначение выборов; образование избирательных округов
и участков; формирование избирательных комиссий; составление
списков избирателей; выдвижение и регистрация кандидатов; предвы­
борная агитация; голосование; определение результатов выборов; п о ­
вторное голосование (возможная, н о не всегда необходимая стадия).
Рассмотрим п р и н ц и п ы участия граждан Российской Федерации в
выборах, наиболее ярко характеризующие их избирательные права, р е ­
ализацию прав, порядок выборов.
П р и н ц и п всеобщего избирательного права означает, что гражданин
Российской Федерации, достигший 18 лет, вправе избирать, а по д о ­
стижении установленного законодательством возраста — быть избран­
ным в органы государственной власти и в выборные органы местного

1 С З РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.


2
С З РФ. 1999. № 14. Ст. 1653.
3
Российская газета. 2000. 5 янв
4
С З РФ. 1999. № 26. Ст. 3178.
12.3. Выборы органов государственной власти и местного самоуправления 135

самоуправления. Гражданин Р Ф обладает активным и пассивным и з ­


бирательным правом независимо от пола, расы, национальности,
языка, происхождения, имущественного и должностного положения,
места жительства, о т н о ш е н и я к религии. В то же время есть о б щ е п р и ­
нятые естественные, оправданные ограничения: не имеют права изби­
рать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособны­
м и , и граждане, содержащиеся в местах л и ш е н и я свободы по приговору
суда. Уместно вместе с тем заметить, что избирательными правами
пользуются и лица, к которым в соответствии с законодательством
была применена мера пресечения — содержание под стражей (но они
еще не являются заключенными, осужденными судом).
Если связанным с возрастом условием приобретения активного и з ­
бирательного права является достижение 18 лет (оно называется воз­
растным цензом активного избирательного права), то возрастной уро­
вень, необходимый для приобретения пассивного избирательного
права, может быть другим (хотя бывает и таким же — 18 лет). Так,
депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Р Ф может
быть избран гражданин Р Ф , достигший на день выборов 21 года. За­
конами субъектов Федерации могут также устанавливаться д о п о л н и ­
тельные условия приобретения гражданином Р Ф пассивного избира­
тельного права, связанные с достижением им определенного возраста.
Однако устанавливаемый м и н и м а л ь н о необходимый возраст не д о л ­
жен превышать 21 года при выборах в законодательные (представи­
тельные) органы государственной власти субъектов Федерации, 30 лет
при выборах главы исполнительного органа государственной власти
(президента) этих субъектов и 21 года при выборах в органы местного
самоуправления (но возрастные уровни по решению законодательного
органа субъекта мог#т быть и ниже, однако не могут быть выше ука­
занных). Законодательством также устанавливаются ограничения, свя­
занные со статусом депутата, в том числе с невозможностью находиться
одновременно на государственной службе, заниматься другой оплачи­
ваемой деятельностью.
Всеобщность избирательного права не только провозглашается, но
и гарантируется. Законодательство о выборах предусматривает гаран­
тии, обеспечивающие возможность реального участия в выборах всех
граждан, обладающих избирательными правами. Особое значение для
обеспечения всеобщности избирательного права имеют гарантии прав
граждан при составлении списков избирателей (т. е. граждан Р Ф , о б ­
ладающих активным избирательным правом), их право обжаловать н е ­
включение в такой список, о ш и б к и и неточности в нем. Законодатель­
ство закрепляет ряд мер организационного характера, направленных
на обеспечение возможности каждому избирателю воспользоваться
136 Глава 12. Система органов государственной власти в Российской Федерации

своим правом. В частности, избирательные участки образуются в боль­


ницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребы­
вания избирателей, в труднодоступных и отдаленных районах, на судах,
находящихся в день выборов в плавании, на полярных станциях. И м е ­
ются и другие гарантии этого принципа.
Немаловажной гарантией всеобщности выборов является то, что
граждане России, проживающие за границей, обладают всей полнотой
избирательных прав. Российские дипломатические и консульские уч­
реждения обязаны оказывать содействие гражданам России в реализа­
ц и и их избирательных прав. Руководители этих учреждений образуют
избирательные участки для российских граждан, пребывающих на тер­
ритории иностранного государства.
Устанавливая гарантии реальной всеобщности выборов, законода­
тельство вместе с тем закрепляет принцип свободного и добровольного
участия гражданина Российской Федерации в выборах: никто не вправе
оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию
или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление.
Большое значение для обеспечения демократизма выборов имеет
принцип равного избирательного права. О н означает, что каждый изби­
ратель имеет равное число голосов по избирательному округу и все
избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Этот п р и н ц и п
также гарантируется. Избиратель не может быть включен в более чем
один с п и с о к избирателей, он голосует л и ч н о , предъявив паспорт или
другое удостоверение личности, расписывается в получении бюллетеня
в списке. Это делается для того, чтобы нельзя было проголосовать более
одного раза. Вторая часть содержания данного принципа гарантируется
образованием избирательных округов с примерно равной численнос­
тью избирателей, чтобы депутаты были избраны от примерно равного
числа избирателей, голоса всех имели равный «вес». (Вместе с тем в
соответствии с законом допускаются определенные отклонения от
средней нормы представительства.)
Законодательство содержит также принцип прямого избирательного
права, который означает, что избиратель голосует на выборах в Р Ф «за»
или «против» кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. М и ­
ровой опыт выборов знает и другие способы голосования, когда изби­
ратели избирают выборщиков, которые уже и выбирают депутатов или
должностных л и ц (косвенные выборы), или нижестоящие органы и з ­
бирают вышестоящие (многостепенные выборы).
Важное значение в обеспечении демократизма народного воле­
изъявления имеет тайное голосование. Голосование на выборах в Р Ф
является тайным, т.е. исключающим возможность какого-либо к о н ­
троля за волеизъявлением избирателя. В помещении для голосования
12.3. Выборы органов государственной власти и местного самоуправления 137

должен быть зал, в котором размещаются кабины или специально


оборудованные места для тайного голосования, л и б о должны быть
пригодные для тайного голосования к о м н а т ы . В них при з а п о л н е н и и
избирателем бюллетеня не допускается присутствие кого бы то н и
было.
Выборы в Российской Федерации имеют еще ряд характерных черт,
основных моментов, на которых базируется избирательный процесс.
К ним м о ж н о отнести: обеспечение подготовки и проведения выборов
избирательными комиссиями; право граждан и общественных объеди­
нений на предвыборную агитацию; финансирование выборов за счет
бюджетных средств и вместе с тем создание кандидатами, избиратель­
н ы м и объединениями, их блоками собственных избирательных ф о н ­
дов для ф и н а н с и р о в а н и я предвыборной агитации; гласность при п о д ­
готовке и проведении выборов.
Избирательные комиссии организуют выборы; на них возлагаются
их подготовка и проведение, реализация и защита избирательных прав
граждан, контроль за их соблюдением. В систему избирательных к о ­
миссий входят: Центральная избирательная комиссия Р Ф ; избиратель­
ные к о м и с с и и субъектов Р Ф ; окружные избирательные комиссии; тер­
риториальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии;
участковые избирательные комиссии. Избирательные комиссии при
подготовке и проведении выборов в пределах своей компетенции н е ­
зависимы от государственных органов и органов местного самоуправ­
ления.
Центральная избирательная комиссия действует на постоянной о с ­
нове, срок ее полномочий — четыре года. Она состоит из 15 членов,
пять из которых назначаются Государственной Думой, пять — Советом
Федерации, пять — Президентом Р Ф .
Центральная избирательная комиссия осуществляет руководство
деятельностью избирательных комиссий по выборам Президента Р Ф ,
депутатов Государственной Думы, по проведению референдумов Рос­
сийской Федерации.
Избирательные комиссии субъектов Федерации, также действую­
щие на постоянной основе, формируются законодательными (предста­
вительными) и исполнительными органами государственной власти
субъектов Федерации, причем половина членов этих комиссий должна
назначаться этими законодательными органами. Этими же государст­
венными органами формируются и окружные избирательные к о м и с ­
сии при выборах депутатов Государственной Думы Федерального С о ­
брания Р Ф . Другие виды избирательных комиссий формируются вы­
б о р н ы м и органами местного самоуправления. В состав избирательных
комиссий входят также и члены с правом совещательного голоса; их
138 Глава 12. Система органов государственной власти в Российской Федерации

вправе назначить (по одному) сам кандидат 1 , избирательное объедине­


ние в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата (спи­
сок кандидатов), и в нижестоящие избирательные комиссии. Такие
члены комиссий имеют право доступа ко всем материалам и докумен­
там избирательной комиссии, право выступать на ее заседаниях.
Избирательные комиссии наделены значительными п о л н о м о ч и я ­
ми по подготовке, организации и проведению выборов.
Центральная избирательная комиссия Р Ф руководит деятельнос­
тью избирательных комиссий по выборам Президента Р Ф , депутатов
Государственной Думы, по проведению референдумов Р Ф , осущест­
вляет контроль за соблюдением законности при подготовке и прове­
дении выборов в федеральные органы, регистрирует избирательные
блоки, кандидатов на должность Президента Р Ф и т.д. Центральная
избирательная комиссия Р Ф совместно с избирательными комиссиями
субъектов Р Ф осуществляет контроль за соблюдением избирательных
прав граждан, распределяет выделенные из федерального бюджета
средства на финансовое обеспечение, контролирует их целевое исполь­
зование. Важное значение имеет право Центральной избирательной
комиссии издавать инструкции по вопросам применения федерально­
го избирательного законодательства, обязательные для всех избира­
тельных комиссий в Российской Федерации. v
Наиболее многочисленны участковые избирательные комиссии
(это низовое звено в системе избирательных комиссий), в ы п о л н я ю щ и е
необходимую и важную роль в организации и проведении выборов.
И м е н н о эти комиссии проводят ознакомление избирателей со с п и с ­
ками избирателей, обеспечивают подготовку помещений для голосо­
вания, избирательных я щ и к о в и другого оборудования; особо следует
подчеркнуть, что это звено системы избирательных комиссий органи­
зует на избирательном участке голосование в д е н ь выборов, производит
подсчет голосов и устанавливает итоги выборов на этом избирательном
участке.
При выборах депутатов Государственной Думы большое значение
имеют окружные избирательные комиссии. О н и , в частности, коорди­
нируют деятельность территориальных и участковых избирательных
комиссий, регистрируют кандидатов в депутаты и их доверенных лиц,
распоряжаются денежными средствами, выделенными на подготовку
и проведение выборов по избирательному округу, утверждают текст

1
Кандидат — лицо, выдвинутое в установленном законом порядке в качестве пре­
тендента на замещаемую посредством прямых выборов должность (президента, губер­
натора, мэра и т.д.) или на членство в органе государственной власти (т.е., как правило,
на место депутата) или в органе местного самоуправления.
12.3. Выборы органов государственной власти и местного самоуправления 139

избирательного бюллетеня для голосования по данному одномандат­


ному округу; необходимо также подчеркнуть, что окружная избира­
тельная комиссия устанавливает и публикует итоги голосования по
одномандатному избирательному округу.
Расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению в ы ­
боров финансируются за счет соответствующего бюджета в зависимос­
ти от уровня выборов (из федерального бюджета, бюджета субъекта
Р Ф , местного бюджета).
Деятельность избирательных комиссий осуществляется гласно и
открыто. В день голосования с самого начала работы участковых из­
бирательных комиссий и до подписания ее членами протокола об ито­
гах голосования (т.е. и при подсчете голосов) на избирательных участ­
ках вправе присутствовать кандидаты, доверенные лица, представите­
ли средств массовой и н ф о р м а ц и и , наблюдатели, направленные к а н ­
дидатами, общественными и избирательными объединениями. Т а к и м
же правом обладают и иностранные (международные) наблюдатели.
Гласность в деятельности избирательных комиссий проявляется и
в том, что их решения публикуются в печати, передаются в другие
средства массовой и н ф о р м а ц и и , а на заседаниях соответствующей из­
бирательной комиссии вправе присутствовать кандидаты, их доверен­
ные лица, представители избирательных объединений и средств мас­
совой и н ф о р м а ц и и .
Выборы охватывают действия граждан России, избирательных объ­
единений, избирательных комиссий и органов государственной власти
по составлению списков избирателей, выдвижению и регистрации к а н ­
дидатов, проведению предвыборной агитации, голосованию и подве­
дению его итогов и другие избирательные действия.
В начале избирательного процесса — назначение выборов. На феде­
ральном уровне выборы Президента Р Ф назначаются Советом Феде­
рации Федерального Собрания, а выборы депутатов Государственной
Думы нового созыва назначает Президент Р Ф . Выборы в другие органы
государственной власти назначают компетентные государственные о р ­
ганы, должностные лица соответственно уровню выборов.
Для проведения выборов образуются избирательные округа — изби­
рательные территориальные единицы. Соответствующие избиратель­
ные комиссии определяют границы избирательных округов и число
избирателей в них, которые утверждаются соответствующим предста­
вительным органом государственной власти, органом местного само­
управления не позднее чем за 60 дней до д н я выборов. Например, схема
одномандатных избирательных округов для проведения выборов депу­
татов Государственной Думы второго созыва, их описание с указанием
140 Глава 12. Система органов государственной власти в Российской Федерации

численности избирателей в них были утверждены Федеральным зако­


ном 1 .
Выборы половины депутатов Государственной Думы, избираемых
по пропорциональной системе, и выборы Президента Р Ф проводятся
по федеральному избирательному округу, включающему всю террито­
рию страны.
Обычно образуются одномандатные округа, от которых избирается
по одному депутату, но в регионах могут использоваться и м н о г о м а н ­
датные избирательные округа (от одного многомандатного округа и з ­
бираются два или несколько депутатов).
Образуются избирательные округа при соблюдении требований
примерного равенства избирательных округов по числу избирателей и
единства территории избирательного округа (не допускается создание
избирательного округа из не граничащих между собой территорий, не
п р и м ы к а ю щ и х друг к другу, кроме законных исключений, т.е. нельзя
«разрывать» территорию округа на не связанные друг с другом части).
Допускается в определенных случаях и пределах отклонение от средней
нормы представительства и образование несколько больших или м е н ь ­
ших округов. П р и образовании избирательных округов с соблюдением
указанных выше требований учитывается вместе с тем административ­
но-территориальное деление.
Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей
предусматривается образование избирательных участков. Избиратель­
ные участки образуются главой муниципального образования по с о ­
гласованию с соответствующими избирательными комиссиями. Для
удобства граждан участки не должны включать больше определенного
числа (3 тыс.) избирателей. Как уже говорилось, избирательные участ­
ки образуются не только по месту постоянного жительства людей, но
и в местах их временного пребывания, в труднодоступных местах.
Очень большое значение для обеспечения избирательных прав
граждан, подготовки выборов имеет составление списков избирателей.
С п и с о к избирателей составляется отдельно по каждому избирательно­
му участку соответствующей избирательной комиссией. В списки и з ­
бирателей включаются все граждане Российской Федерации, обладаю­
щие на день голосования активным избирательным правом, причем
гражданин может быть включен в список избирателей только на одном
избирательном участке. Список избирателей представляется для все­
общего ознакомления не позднее чем за 20 дней до д н я выборов.

1
Федеральный закон «Об утверждении схемы одномандатных округов для прове­
дения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации второго созыва» от 17 августа 1995 г. / / СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3425.
12.3. Выборы органов государственной власти и местного самоуправления 141

Важное место в избирательной кампании занимает выдвижение и


регистрация кандидатов; значение этой стадии избирательного процес­
са обусловлено тем, что определяется состав кандидатов — тех, из кого
избиратели и выберут президента, депутатов и т.д.
Право выдвижения кандидатов принадлежит избирателям, избира­
тельным объединениям, избирательным блокам.
Кандидаты могут быть выдвинуты непосредственно избирателями
(по инициативе избирателя, группы избирателей) соответствующего
избирательного округа и в порядке самовыдвижения. Кандидаты, а также
списки кандидатов 1 могут быть выдвинуты и избирательными объеди­
н е н и я м и , избирательными блоками.
Большую роль в выдвижении кандидатов, в избирательных кампа­
ниях играют избирательные объединения. Избирательное объедине­
ние — зарегистрированное в установленном законом порядке полити­
ческое общественное объединение (политическая партия, политичес­
кая организация, политическое движение), основными уставными це­
лями которого являются: участие в политической ж и з н и общества
посредством влияния на формирование политической воли граждан,
участие в выборах в органы государственной власти и органы местного
самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации
их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности этих
органов. Для того чтобы избирательное объединение могло принять
участие в избирательной кампании, его действующий устав должен
быть зарегистрирован не позднее чем за один год до д н я голосования.
Избирательные объединения могут создавать избирательные блоки.
Избирательный блок — обладающее правами избирательного объедине­
н и я добровольное объединение двух и более избирательных объедине­
н и й для совместного участия в выборах. Избирательные объединения
в период выборов могут действовать самостоятельно, а могут вступать
в блоки.
Избирательные объединения, избирательные блоки могут выдви­
гать как отдельных кандидатов по округам, так и с п и с к и кандидатов
(например, федеральные списки кандидатов в депутаты Государствен­
ной Думы).
Р е ш е н и я о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) от изби­
рательных объединений принимаются тайным голосованием соответ­
ственно уровню проводимых выборов на съездах, конференциях, со-

1
Список кандидатов — единый список лиц, выдвинутых избирательным объедине­
нием, избирательным блоком на выборах в законодательный (представительный) орган
государственной власти или представительный орган местного самоуправления.
142 Глава 12. Система органов государственной власти в Российской Федерации

браниях общественных объединений, их региональных или местных


отделений.
В поддержку кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых избира­
тельными объединениями, избирательными блоками, непосредственно
избирателями, должны быть собраны подписи избирателей в порядке и
количестве, установленных законодательством, либо внесен избира­
тельный залог. Подписи собираются только среди избирателей, облада­
ющих активным избирательным правом в том избирательном округе, в
котором данный кандидат дает согласие на выдвижение. В сборе подпи­
сей не допускается участие администраций предприятий всех форм соб­
ственности, учреждений и организаций, принуждение в процессе сбора
подписей, вознаграждение избирателей за внесение подписи. Запрещен
сбор подписей в процессе и в местах выдачи заработной платы. В случаях
грубого или неоднократного нарушения этих запретов собранные под­
писи могут быть признаны недействительными, отменена регистрация
кандидата (списков кандидатов). Право сбора подписей принадлежит
совершеннолетнему дееспособному гражданину России. С ним канди­
дат, избирательное объединение, блок могут заключить договор о сборе
подписей; оплата этой работы осуществляется только через их избира­
тельные фонды. При сборе подписей избиратель, ставя подпись в под­
писном листе, собственноручно указывает в нем свои ф а м и л и ю , имя,
отчество, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменя­
ющего его документа, дату внесения подписи.
Инициатива сбора подписей под заявлением кандидата о его выдви­
жении может исходить от любого избирателя (избирателей). Так, при
выборах депутатов Государственной Думы право выдвинуть свою кан­
дидатуру для баллотировки по одномандатному избирательному округу
принадлежит каждому гражданину Российской Федерации, обладаю­
щему активным избирательным правом и достигшему на день выборов
21 года. Для выдвижения кандидата на должность Президента Р Ф также
каждый гражданин или группа граждан Российской Федерации, обла­
дающие активным избирательным правом, могут образовать инициа­
тивную группу избирателей (численностью не менее 100 человек). И н и ­
циаторы сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата уведомля­
ют соответствующую избирательную комиссию о своей инициативе.
Федеральное законодательство устанавливает верхний предел необ­
ходимого для регистрации кандидата (списка кандидатов) количества
подписей избирателей в поддержку выдвижения — не более 2% числа
избирателей округа. Однако в этих пределах может быть установлено и
меньшее число подписей, необходимых для регистрации, при выборах
конкретных как федеральных, так и региональных органов. В поддержку
выдвижения кандидата в депутаты Государственной Думы должно быть
12.3. Выборы органов государственной власти и местного самоуправления 143

собрано не менее 1% подписей избирателей от общего числа избирате­


лей соответствующего одномандатного избирательного округа, а в под­
держку федерального списка кандидатов, выдвинутого избирательным
объединением, избирательным блоком по федеральному округу, требу­
ется собрать не менее 200 тыс. подписей избирателей, при этом на один
субъект Федерации должно приходиться не более 14 тыс. подписей.
Сходные правила действуют и при сборе подписей в поддержку канди­
датов на должность Президента Р Ф . Избирательное объединение, изби­
рательный блок или инициативная группа избирателей, выдвинувшие
кандидата на эту должность, обязаны собрать не менее 1 м л н 1 подписей
избирателей, причем на один субъект Р Ф должно приходиться не более
70 тыс. подписей. Имеется в виду, что каждый из кандидатов должен
продемонстрировать поддержку определенного, значительного числа
регионов. И при голосовании за федеральные списки кандидатов в д е ­
путаты и выборах Президента Р Ф такие предварительные условия реги­
страции кандидатов (списка кандидатов) призваны способствовать
тому, чтобы в бюллетени для голосования включались наиболее извест­
ные, популярные избирательные объединения, кандидаты, имеющие
определенную политическую под держку и авторитет в массах избирате­
лей, в том числе и в регионах. И в целом требование определенного
числа подписей избирателей в поддержку кандидатов должно способст­
вовать и м е н н о этому.
Далее проводится регистрация кандидатов (списков кандидатов)
соответствующей избирательной комиссией по представлению изби­
рательных объединений и избирателей. В избирательную комиссию
представляется не менее установленного числа подписей в поддержку
этих кандидатов (списков кандидатов), необходимых для их регистра­
ции. Избирательные комиссии могут организовать проверку п о д п и с ­
ных листов.
Период выдвижения кандидатов значителен по времени и должен
составлять не менее 45 дней при выборах федеральных государственных
органов (может быть меньше при выборах в органы государственной
власти субъектов Федерации и в органы местного самоуправления).
Если же в установленные сроки в избирательном округе не будет
зарегистрирован н и один кандидат л и б о их число окажется меньше
установленного числа мандатов или равно ему, то выборы в этом округе
откладываются. Таким образом, выборы всегда должны быть альтерна­
тивными. Т а к обычно и бывает на практике.
Закон устанавливает равные права и обязанности кандидатов и за­
крепляет гарантии их деятельности.

1
В случае проведения досрочных или повторных выборов — 500 тыс.
144 Глава 12. Система органов государственной власти в Российской Федерации

После регистрации кандидаты, находящиеся на государственной


или муниципальной службе, а также работающие в средствах массовой
и н ф о р м а ц и и , на время их участия в выборах освобождаются от выпол­
нения служебных обязанностей и не вправе использовать преимуще­
ства своего служебного положения. Президент Р Ф , баллотирующийся
на второй срок, или Председатель Правительства Р Ф , в соответствии
с Конституцией Р Ф временно исполняющий обязанности Президента
Р Ф и зарегистрированный кандидатом на должность Президента Р Ф ,
продолжают выполнять свои полномочия, но не должны пользоваться
преимуществом своего служебного положения.
После регистрации кандидаты по их личным заявлениям освобож­
даются от работы, военной службы, военных сборов и учебы на время
участия в выборах, в течение срока которых им выплачивается компен­
сация. В этот период кандидаты не могут быть уволены с работы по
инициативе администрации (работодателя) или без их (кандидатов) со­
гласия переведены на другую работу. Кандидат после регистрации не
может быть привлечен без согласия прокурора (соответственно уровню
выборов, например, кандидат на должность Президента Р Ф , кандидат в
депутаты Государственной Думы — без согласия Генерального проку­
рора РФ) к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам
административного взыскания, налагаемым в судебном порядке.
Большое значение в современных условиях имеет предвыборная аги­
тация. Федеральное законодательство закрепляет право на предвыбор­
ную агитацию — государство обеспечивает свободное проведение
предвыборной агитации в соответствии с законом гражданам Р Ф , о б ­
щественным объединениям. О н и вправе в допускаемых законом ф о р ­
мах и з а к о н н ы м и методами вести агитацию «за» или «против» любого
кандидата, избирательного объединения. Предвыборная агитация
может осуществляться через средства массовой и н ф о р м а ц и и , путем
проведения предвыборных мероприятий, в том числе собраний и
встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий,
митингов, шествий, демонстраций, выпуска и распространения агита­
ционных печатных материалов. В предвыборной агитации не могут
участвовать члены избирательных комиссий с правом решающего го­
лоса, государственные органы, органы местного самоуправления, бла­
готворительные организации, религиозные объединения, а также лица,
замещающие государственные и муниципальные должности, государ­
ственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполне­
нии ими своих должностных и служебных обязанностей.
Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидатов
и прекращается в ноль часов за сутки до дня выборов. Избирательное
законодательство, гарантируя право на предвыборную агитацию, вмес-
12.3. Выборы органов государственной власти и местного самоуправления 145

те с тем не допускает злоупотребления этим правом. Не допускаются


злоупотребление свободой массовой и н ф о р м а ц и и , агитация, возбуж­
дающая социальную, расовую, национальную или религиозную нена­
висть и вражду, призывы к захвату власти, насильственному измене­
н и ю конституционного строя и нарушению целостности государства,
пропаганда войны.
Соблюдение установленного законодательством порядка проведе­
ния предвыборной агитации контролируется избирательными комис­
сиями.
Значительным фактором предвыборной агитации и в целом подго­
товки и проведения выборов является их финансовое обеспечение.
Расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выбо­
ров финансируются за счет бюджетных средств. Вместе с тем канди­
даты и избирательные объединения обязаны создавать свои избира­
тельные ф о н д ы , причем в целях предвыборной агитации допускается
использование только денежных средств, перечисленных в избиратель­
ные фонды. Такие избирательные фонды могут создаваться за счет ряда
источников: средств, выделенных избирательному объединению или
кандидату в равных размерах на предвыборную агитацию избиратель­
ной комиссией; собственных средств кандидата, избирательного объ­
единения (за исключением случаев, когда указанные средства имеют
иностранные источники); средств, выделенных кандидату выдвинув­
шим его избирательным объединением; добровольных пожертвований
граждан и юридических л и ц . Законодательство устанавливает предель­
ные размеры перечисляемых в такие фонды средств кандидатов, изби­
рательных объединений, добровольных пожертвований физических и
юридических л и ц .
Особое место в избирательном процессе занимает голосование. Его
порядок подробно регламентирован законодательством.
Голосование в Российской Федерации проводится в один из вы­
ходных дней. Само голосование производится путем нанесения изби­
рателем в бюллетене любого знака в квадрате (квадратах), относящемся
к кандидату (кандидатам) или списку кандидатов, в пользу которых
сделан выбор, либо к п о з и ц и и «против всех кандидатов (списков кан­
дидатов)». Голосование личное; голосование за других л и ц не допус­
кается. Избирателю, который в течение определенного срока до дня
выборов включительно будет отсутствовать по месту своего жительства,
предоставляется возможность проголосовать досрочно. Обеспечивает­
ся возможность участвовать в голосовании и л и ц а м , которые по состо­
я н и ю здоровья либо по другим уважительным причинам не могут п р и ­
быть в помещение для голосования. Для этого в участковых избира­
тельных комиссиях имеются переносные избирательные я щ и к и ; голо-

10-818
146 Глава 12. Система органов государственной власти в Российской Федерации

сование проводится в этом случае вне помещения для голосования


(например, дома у таких избирателей). Организация и проведение го­
лосования вне помещения для голосования должны исключать воз­
можность нарушения избирательных прав гражданина, нарушения
тайны голосования, искажения волеизъявления избирателя.
В помещении для голосования избиратели заполняют избиратель­
ные бюллетени в специально оборудованной кабине или комнате, в
которой не допускается присутствие других л и ц . Если избиратель не
может самостоятельно заполнить бюллетень, то он вправе воспользо­
ваться для этого помощью другого лица, не являющегося членом участ­
ковой избирательной комиссии или наблюдателем.
Избирательный бюллетень должен содержать печать участковой и з ­
бирательной комиссии и подписи не менее двух ее членов. П р и полу­
чении бюллетеня избиратель расписывается в списке избирателей. За­
полненные избирательные бюллетени опускаются избирателями в и з ­
бирательные я щ и к и .
Завершающая стадия выборов — определение их результатов. На из­
бирательных участках подсчет голосов осуществляется члецами участ­
ковых избирательных комиссий с правом решающего голоса. Подсчи-
тываются поданные избирателями бюллетени, извлеченные из изби­
рательных я щ и к о в ; составляется протокол об итогах голосования.
Итоги сообщаются в вышестоящую комиссию. Определяются резуль­
таты выборов соответствующей избирательной комиссией. Результаты
голосования, лица, избранные депутатами, должностными лицами,
определяются в соответствии с правилами пропорциональной (про­
порционально числу полученных голосов) или мажоритарной (по
большинству голосов) избирательных систем. Пропорциональная и
мажоритарная избирательные системы могут использоваться в сочета­
н и и , как это имеет место при выборах депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Р Ф .

Вопросы для повторения


1. Раскройте содержание принципа разделения властей.
2. Сбалансированность власти. Взаимодействие ее ветвей.
3. Сформулируйте понятие государственного органа.
4. Что такое компетенция государственного органа?
5. Какие возможны классификации государственных органов?
6. Какие государственные органы относятся к законодательной, исполнительной и
судебной ветвям власти?
7. Дайте определения избирательной системы, избирательного права.
8. Сформулируйте принципы избирательного права.
9. Каковы гарантии принципов всеобщего и равного избирательного права?
10. Кому принадлежит право выдвижения кандидатов?
Г л а в а 13
ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

13.1. Возникновение и развитие института


президентства в России

Президент — принципиально н о в ы й для России государственный


институт, который внес значительные изменения в существовавшую в
момент его учреждения прежнюю советскую форму организации влас­
ти. В 1990—1991 гг. был закреплен пост Президента еще существовав­
шего тогда Союза С С Р , появились президенты в республиках бывшего
Союза. Тогда же, в 1991 г., был учрежден пост Президента Российской
Федерации, входившей в то время в это союзное государство. Т а к и м
образом, была реализована воля российского народа, проголосовавше­
го за это 17 марта 1991 г. на первом всероссийском референдуме. Р о с ­
сийское государство сделало важный шаг в сторону изменения ф о р м ы
государства. Закрепление такого существенного новшества в органи­
зации государства мотивировалось необходимостью укрепления ис­
полнительной власти. Учреждение президентства происходило на
ф о н е углубляющегося экономического и политического кризиса, обо­
стрения межнациональных о т н о ш е н и й , в условиях ослабления и с п о л ­
нительной власти, ее единства. Реализация законов проходила трудно,
не п р и н и м а л и с ь необходимые меры по их осуществлению со стороны
органов государственного управления, усиливалась рассогласован­
ность союзного и республиканского законодательства. К тому же пред­
ставительным органам не удавалось сформировать э ф ф е к т и в н о дейст­
вующие органы государственного управления, обеспечить с н и м и
должное взаимодействие, не вмешиваясь в их оперативную деятель­
ность.
При" создании института президентства в России использовался
опыт зарубежных стран. Этот институт распространен в мире и имеет
заметные особенности в разных странах. В одних государствах — их
называют президентскими республиками — президент возглавляет го­
сударство, а также правительство, исполнительную власть, играет ф а к ­
тически ведущую роль в управлении страной, обладая большим объ-

10 !
148 Глава 13. Президент Российской Федерации

емом прав. В других — это парламентарные республики — президент­


ство представляет собой в значительной мере формальную структуру.
В этом случае реальные ф у н к ц и и управления выполняет правительст­
во, а глава его и занимает первое место в системе исполнительной
власти.
В мировой практике, как уже говорилось, встречается сочетание
черт и парламентарной, и президентской республики — смешанные
ф о р м ы правления (которые оказали влияние на конструирование и н ­
ститута президентства в России). Наконец, различно избирается и сам
президент. Всенародное его избрание обычно свойственно тем стра­
нам, где реальная исполнительная власть концентрируется в руках пре­
зидента, во всяком случае там о н , как правило, играет существенную
роль в государстве.
П р и организации президентской власти в Российской Федерации
использован опыт разных государств, но, естественно, в Р Ф она имеет
свои особенности.
Несмотря на исторически короткий период своего существования,
отечественный институт президентства претерпел заметные измене­
ния. Статус Президента Р Ф по Конституции России 1993 г. значитель­
но отличается от правового положения Президента, закрепленного в
1991 г. Тогда Президент Р Ф рассматривался как глава исполнительной
власти, руководивший Правительством, подотчетным и ответствен­
н ы м не только перед н и м , но и перед федеральными законодательными
органами. О н был наделен правом вето, которое, однако, легко пре­
одолевалось простым большинством голосов Верховного Совета, а в
отношении актов Съезда народных депутатов Р Ф у него такого права
не было. Организация власти представляла собой конгломерат черт
президентской, смешанной, а также советской ф о р м ы правления;
п р и н ц и п разделения властей проводился непоследовательно. В К о н ­
ституции сохранялись положения о полновластии высшего представи­
тельного органа, его всеобъемлющей компетенции. Оставались поло­
жения о распорядительных полномочиях законодательных органов,
что, конечно, влияло на юридический статус главы исполнительной
власти.
Принятие Конституции Р Ф 1993 г. означало начало нового этапа в
развитии президентской власти в Российской Федерации. В ее основе
теперь лежит иная концепция, включающая преобладающие черты
президентской республики и элементы смешанной ф о р м ы правления;
моменты, свойственные советской форме государственности, были
устранены. Законодательный орган приобрел черты парламента, д е й ­
ствующего в режиме разделения власти. Внесены большие изменения,
новшества в правовой статус Президента Р Ф , он усилен.
13.2. Основы конституционного статуса Президента РФ 149

13.2. Основы конституционного статуса Президента Российской


Федерации, его положение в системе органов государства

Согласно Конституции Президент Р Ф — глава государства. Это о п ­


ределяет его место в системе государственной власти. Как глава государ­
ства он представляет Российскую Федерацию внутри страны и в между­
народных отношениях, выступает в качестве высшего представителя
государственной власти, высшего должностного лица государства.
Действующая Конституция Р Ф ставит институт президентства на
первое место среди федеральных государственных органов. Российский
Президент наделен большими реальными полномочиями, которые п р и ­
меняет самостоятельно, юридически независимо от других государст­
венных органов, но взаимодействуя с н и м и . О н не подчинен и не под­
отчетен никакому органу власти, получая свои полномочия от народа на
основе Конституции Р Ф , не несет за свой политический курс, проводи­
мую политику, за свои законные действия политической ответственнос­
ти перед парламентом. Исключение составляет л и ш ь юридическая от­
ветственность его в случае обвинения в государственной измене или
совершении иного тяжкого преступления с соблюдением сложной, в
несколько этапов, процедуры отрешения от должности, осуществляе­
мой палатами Федерального Собрания. Глава государства обладает,
таким образом, неприкосновенностью, что обеспечивает повышенную
защищенность, устойчивость президентской власти. Естественно, Пре­
зидент Р Ф должен реал изовы вать государственную власть в соответст­
вии с Конституцией Р Ф , не выходя за рамки своих полномочий, испол­
няя федеральные законы, в том числе и при определении им основных
направлений внутренней и внешней политики государства.
Президент Р Ф выполняет особую роль в системе государственной
власти. Прежде всего Президент Р Ф является гарантом Конституции
РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он
принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее неза­
висимости и государственной целостности. П р и н о с я президентскую
присягу, глава государства обязуется сам уважать, соблюдать и з а щ и ­
щать эти важнейшие государственные и социальные ценности, но у
него для их обеспечения и охраны есть реальные правовые средства
воздействия и на другие органы власти. Президент Р Ф наделен дейст­
венными конкретными полномочиями, обеспечивающими реализа­
цию этих его важнейших прав и обязанностей. Их осуществлению слу­
жат полномочия Президента в области внешней политики, обороны и
безопасности, другие его правомочия.
К а к гарант Конституции Р Ф Президент может принимать не п р о ­
тиворечащие Конституции России и федеральным законам норматив-
150 Глава 13. Президент Российской Федерации

ные указы по широкому кругу вопросов, восполняющие пробелы в


законодательстве. О н вправе принимать определенные Конституцией
меры в о т н о ш е н и и актов, противоречащих Конституции Р Ф , наруша­
ющих права и свободы человека и гражданина. Президент Р Ф может
отменить постановления и распоряжения Правительства Р Ф в случае
их противоречия Конституции Р Ф , федеральным законам (и указам
Президента Р Ф ) . В его компетенции приостанавливать действие реше­
ний органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их
противоречия Конституции Р Ф и федеральным законам, международ­
ным обязательствам государства' или нарушения прав и свобод чело­
века и гражданина до решения вопроса соответствующим судом. Глава
государства может обратиться в Конституционный Суд Р Ф с запросом
о соответствии Конституции Р Ф нормативных актов государственных
органов Федерации и ее субъектов (ст. 125). Президент (и также П р а ­
вительство Р Ф ) обеспечивает (в соответствии с Конституцией Р Ф ) осу­
ществление полномочий федеральной государственной власти на всей
территории России, гарантируя ее целостность и суверенитет.
На Президента Р Ф возложена очень важная ф у н к ц и я в системе
органов государственной власти: он в установленном Конституцией
Р Ф порядке обеспечивает согласованное функционирование и взаи­
модействие органов государственной власти. Это способствует и в ы ­
полнению его роли гаранта Конституции Р Ф , ее защите, обеспечивая'
реализацию конституционных норм, регламентирующих организацию
и деятельность органов государственной власти, осуществление п р и н ­
ципов их взаимоотношений, в том числе разделения власти, поддер­
жание законности в деятельности органов исполнительной власти. О н
может быть своего рода «арбитром» в системе органов государственной
власти (в определенной степени и в рамках Конституции — даже ко­
ординатором их деятельности), помогая разрешению противоречий
между н и м и , согласованию их работы. Это прежде всего относится к
взаимоотношениям законодательной и исполнительной властей, а
также федеральных органов и органов государственной власти субъек­
тов Федерации. Президент может использовать согласительные п р о ­
цедуры для разрешения разногласий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти ее
субъектов, а также между органами государственной власти субъектов.
Если же не удается достичь согласованного решения, он может пере­
дать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Президент занимает особое место в государственном механизме, в
системе разделения властей.
Президент Р Ф тесно связан с исполнительной властью, занимая по
отношению к ней определяющее, верховное положение и существенно
13.2. Основы конституционного статуса Президента РФ 151

воздействуя на ее осуществление, хотя н ы н е ш н я я Конституция Р Ф (в


отличие от прежней) не применяет к нему формулу «глава и с п о л н и ­
тельной власти». Конституция Р Ф наделяет Президента Р Ф весомыми,
э ф ф е к т и в н ы м и полномочиями по ф о р м и р о в а н и ю Правительства Р Ф ,
воздействию на его работу (при определенной его самостоятельности),
на исполнительную власть.
Президент Р Ф в роответствии с Конституцией Р Ф и федеральными
законами определяет основные направления внутренней и внешней
политики государства, имеет р е ш а ю щ и е права по назначению Пред­
седателя Правительства, других его членов, может отменять акты П р а ­
вительства Р Ф (в случае их противоречия его указам), может принять
решение об отставке Правительства, имеет право председательствовать
на его заседаниях. Правительство издает свои постановления и распо­
р я ж е н и я на основании и во исполнение не только Конституции Р Ф ,
федеральных законов, но и нормативных указов главы государства.
Председатель Правительства Р Ф , определяя основные направления его
деятельности и организуя его работу, руководствуется не только К о н ­
ституцией и федеральными законами, но и указами Президента Р Ф .
О н , согласно ст. 32 Федерального конституционного закона «О Пра­
вительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. с изменения­
ми и д о п о л н е н и я м и 1 , руководит деятельностью федеральных органов
исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности,
внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных с и ­
туаций и л и к в и д а ц и и последствий стихийных бедствий, осуществляет
полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными С и ­
лами Р Ф и Председатель Совета Безопасности Р Ф . Президенту Р Ф
непосредственно подведомственны Министерство иностранных дел,
Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Министерст­
во юстиции, Федеральная служба безопасности, другие силовые струк­
туры, а также некоторые другие ведомства. О н осуществляет полно­
мочия исполнительной власти, принимает ключевые решения по уп­
равлению страной, обязательные для Правительства Р Ф , всех органов
исполнительной власти. Поэтому Президента Р Ф правомерно рассмат­
ривать как верховного руководителя исполнительной власти, даже как
ее фактического главу, т.е. считать Российскую Федерацию в основном
президентской республикой 2 .

1 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.


2
Но эта точка зрения в государствоведении не является единственной. Есть и дру­
гая, в соответствии с которой он не является главой исполнительной власти, а занимает
положение как бы «над ветвями власти», будучи лишь «арбитром» в системе органов
государства.
152 Глава 13. Президент Российской Федерации

Глава государства взаимодействует с федеральной законодатель­


ной властью, используя систему «сдержек и противовесов», свойст­
венных реализации п р и н ц и п а разделения властей. О н выступает как
бы «арбитром» между законодательной и исполнительной властью,
обеспечивая их взаимодействие, необходимое для нормального ф у н к ­
ц и о н и р о в а н и я государственного механизма, способствуя согласова­
нию их п о з и ц и й , разрешению противоречий и к о н ф л и к т о в между
ними.
Президент может оказывать существенное влияние на федераль­
ный законодательный орган, имея для этого необходимые правовые
инструменты. Сам он единолично не осуществляет законодательную
власть, но обладает правом законодательной инициативы, является н е ­
пременным участником законодательного процесса, подписывая и об-
народуя законы, наделен э ф ф е к т и в н ы м правом вето. О н о помогает
отстаивать политическую позицию главы государства, исполнительной
власти. Важное место среди средств воздействия Президента на зако­
нодательную власть занимает право Президента Р Ф распускать Госу­
дарственную Думу 1 в определенных Конституцией Р Ф случаях, связан­
ных с противоречиями между этой палатой и главой государства, Пра­
вительством. Это действенный способ разрешения конфликтов между
ними. Н о Президент может избрать и другой путь при выражении н е ­
доверия Правительству, отказе ему в доверии со стороны Думы (ст. 117
Конституции Р Ф ) , приняв решение об отставке Правительства и раз­
решив к о н ф л и к т в пользу законодателя.
Своевременное разрешение противоречий между ветвями власти,
права Президента Р Ф , направленные на это, способствуют согласова­
н и ю законодательной деятельности и политики, проводимой испол­
нительной властью, должны помочь избежать острого политического
противоречия между властями, в обществе в целом.
На реализацию обязанности главы государства обеспечивать с о ­
гласованное ф у н к ц и о н и р о в а н и е органов государственной власти,
верховенство федерального законодательства, а значит, и права п а р ­
ламента направлены и уже рассмотренные выше его права по приос­
тановлению и отмене актов органов исполнительной власти, не с о ­
ответствующих Конституции Р Ф и федеральным законам (ч. 2 ст. 85,
ч. З е т . 115). .
Конституция Р Ф , возлагая на Президента Р Ф данную обязанность
и наделяя его соответствующими правами для ее исполнения в отно­
шении других государственных органов, вместе с тем и его самого ори-

1
См. о б этом подробнее в следующих главах.
13.3. Порядок выборов и прекращения полномочий Президента РФ 153

ентирует на взаимодействие, согласованную работу с н и м и . Особенно


ярко это проявляется в о т н о ш е н и и Федерального Собрания, его палат.
Во многих случаях для принятия р е ш е н и я требуется согласование м н е ­
н и й главы государства и законодательного органа, его палат, к о м п р о ­
мисс, в сущности, совместные действия (назначение должностных
л и ц , утверждение некоторых категорий указов Президента Р Ф ) . Это
свойственные принципу разделения властей «сдержки и противовесы»,
уравновешивающие ветви власти. К н и м же относятся и полномочия
Федерального Собрания по р а т и ф и к а ц и и и денонсации международ­
ных договоров, которые подписывает Президент Р Ф .
Иногда во взаимоотношениях с и н ы м и органами роль Президента
подкрепляется другими его п о л н о м о ч и я м и . Так, при назначении Пред­
седателя Правительства Р Ф с согласия Государственной Думы у П р е ­
зидента Р Ф имеется право ее роспуска после трехкратного отклонения
предложенных Президентом кандидатур.
Большую роль в реализации п р и н ц и п а разделения властей, в под­
держании их баланса, обеспечении конституционной законности в
ф у н к ц и о н и р о в а н и и президентской власти призван сыграть Конститу­
ц и о н н ы й Суд. В этих же целях закреплен и институт отрешения П р е ­
зидента от должности законодательной властью.

13.3. Порядок выборов и прекращения полномочий


Президента Российской Федерации

Президент Р Ф избирается непосредственно народом. В его выборах


участвуют граждане Российской Федерации на основе всеобщего рав­
ного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Н а ­
значаются выборы Президента Р Ф Советом Федерации.
Президентом Р Ф может быть избран гражданин Российской Феде­
рации не моложе 35 лет, постоянно п р о ж и в а ю щ и й в России не менее
10 лет.
С р о к полномочий главы государства четыре года; одно и то же л и ц о
не может занимать эту должность более двух сроков подряд. Президент
Р Ф приступает к исполнению своих полномочий с момента п р и н е с е ­
ния им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его
пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избран­
н ы м Президентом.
Правом выдвигать кандидата на должность Президента Р Ф обла­
дают как непосредственно избиратели, так и избирательные объеди­
нения, избирательные блоки. Каждый избиратель, их группы могут
образовать инициативную группу и собрать в поддержку своего к а н -
154 Глава 13. Президент Российской Федерации

дидата не менее 1 млн подписей 1 . Такое количество подписей должны


собрать и избирательные объединения, блоки, выдвинувшие кандида­
тов на должность Президента Р Ф . Выборы всегда должны быть альтер­
нативными. Все зарегистрированные кандидаты включаются в бюлле­
тень. Избранным считается тот кандидат, который получил более п о ­
ловины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. С о ­
стоявшимися выборы признаются, если в них приняло участие не
менее половины избирателей, внесенных в списки избирателей. Если
в избирательный бюллетень было включено более двух кандидатов и
ни один из них не был избран, назначается повторное голосование по
двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. И з б р а н н ы м
считается кандидат, получивший большее число голосов избирателей,
принявших участие в повторном голосовании, по отношению к числу
голосов избирателей, поданных за другого кандидата, при условии, что
число голосов избирателей, поданных за набравшего большее количе­
ство голосов кандидата, больше числа голосов избирателей, поданных
против всех кандидатов (при этом уже не требуется, чтобы в повторном
голосовании участвовало обязательно не менее половины зарегистри­
рованных избирателей). Если же при общих выборах или повторном
голосовании ни один кандидат не был избран либо если выборы п р и ­
знаны несостоявшимися или недействительными, Совет Федерации
назначает повторные выборы 2 .
Досрочное прекращение исполнения полномочий Президента п р о ­
исходит по следующим основаниям: а) отставка; б) стойкая неспособ­
ность по состоянию здоровья осуществлять эти полномочия; в) отре­
шение от должности. В случае досрочного прекращения исполнения
президентских полномочий, не позднее трех месяцев с момента пре­
кращения, должны состояться выборы Президента Р Ф .
Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои
обязанности, их временно берет на себя Председатель Правительства
Р Ф . Н о и с п о л н я ю щ и й обязанности главы государства не имеет права
осуществлять некоторые полномочия Президента РФ: распускать Го­
сударственную Думу, назначать референдум, вносить предложения о
поправках и пересмотре положений Конституции Р Ф .
Конституция Р Ф предусматривает в качестве одного из трех упо­
мянутых способов досрочного прекращения исполнения полномочий
Президента Р Ф отрешение его от должности — досрочное его отстра­
нение при наличии определенных обстоятельств с соблюдением о п р е -

1 Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 31 декабря


1999 г . / / Р о с с и й с к а я газета. 2000. 5 янв.
2
Подробнее о б организации выборов см. гл. 12.
13.4. Компетенция Президента РФ 155

деленной процедуры. Президент Р Ф , обладая неприкосновенностью,


может быть привлечен к юридической ответственности только таким
образом — отрешен от должности Советом Федерации только на о с ­
новании выдвинутого Государственной Думой о б в и н е н и я в государст­
венной измене или совершении иного тяжкого преступления. В этой
процедуре определенное участие п р и н и м а ю т также Конституционный
Суд Р Ф и Верховный Суд Р Ф .
Порядок отрешения включает несколько стадий. Обвинение в ы ­
двигается Государственной Думой; эта инициатива должна исходить
от не менее чем одной трети ее депутатов. П р и этом требуется заклю­
чение специальной комиссии, образованной д а н н о й палатой парла­
мента. Решение о выдвижении о б в и н е н и я против Президента п р и н и ­
мается Государственной Д у м о й к в а л и ф и ц и р о в а н н ы м большинст­
вом — не менее чем двумя третями голосов от общего числа ее депу­
татов. Обвинение подтверждается заключением Верховного Суда Р Ф
о наличии в действиях Президента признаков преступления и заклю­
чением (по запросу Совета Федерации) Конституционного Суда Р Ф о
соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. С а м о
решение об отстранении Президента от должности принимается С о ­
ветом Федерации не менее чем двумя третями голосов от общего числа
членов этой палаты. Н о такое решение Советом Федерации должно
быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения
Государственной Думой обвинения. Если же в этот срок решение С о ­
вета Федерации не будет принято, то обвинение считается отклонен­
ным.

13.4. Компетенция Президента Российской Федерации

Президент Р Ф обладает важными полномочиями в разных сферах


государственной ж и з н и . Рад своих прав он осуществляет в тесном вза­
имодействии с палатами Федерального Собрания, причем право о к о н ­
чательного решения может оставаться за н и м и .
Президент Р Ф наделен ш и р о к и м и полномочиями по формирова­
нию государственных органов, определению их персонального состава,
назначению на должность и освобождению от должности. В о т н о ш е ­
нии органов исполнительной власти, органов при Президенте Р Ф он:
назначает с согласия Государственной Думы Председателя П р а в и ­
тельства Р Ф ;
принимает решение об отставке Правительства Р Ф ;
утверждает по предложению Председателя Правительства Р Ф
структуру федеральных органов исполнительной власти;
156 Глава 13. Президент Российской Федерации

по предложению Председателя Правительства Р Ф назначает на


должность и освобождает от должности заместителей Председателя
Правительства Р Ф , федеральных министров;
формирует и возглавляет Совет Безопасности Р Ф ;
формирует Администрацию Президента Р Ф ;
назначает и освобождает полномочных представителей Президен­
та Р Ф ;
назначает и отзывает (после консультаций с соответствующими к о ­
митетами или комиссиями палат Федерального Собрания) диплома­
тических представителей России в иностранных государствах и м е ж ­
дународных организациях.
У Президента Р Ф есть и другие права, связанные с деятельностью
Правительства Р Ф , исполнительной власти, о которых говорилось
выше, полномочия по осуществлению исполнительной власти.
Он принимает важнейшие решения в различных сферах: государ­
ственного строительства, социально-культурной, э к о н о м и к и и ф и н а н ­
сов, внешней политики, обороны и безопасности.
Согласно Конституции Р Ф в области внешней политики, между­
народных о т н о ш е н и й Президент Р Ф :
осуществляет руководство внешней политикой Российской Феде­
рации;
ведет переговоры и подписывает международные договоры Россий­
ской Федерации;
подписывает ратификационные грамоты (сама ратификация и де­
нонсация международных договоров осуществляются Федеральным
Собранием, законами);
принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при
нем дипломатических представителей;
назначает дипломатических представителей Российской Федера­
ции.
Он наделен большими полномочиями в сфере обороны и безопас­
ности. Так, в соответствии с Конституцией Р Ф Президент Р Ф :
является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами
Российской Федерации;
утверждает военную доктрину России;
назначает и освобождает высшее командование Вооруженных
Сил;
формирует и возглавляет Совет Безопасности Р Ф (последние два
полномочия относятся и к его правам по ф о р м и р о в а н и ю государствен­
ных органов, назначению должностных л и ц ) ;
13.4. Компетенция Президента РФ 157

вводит на территории России или в отдельных ее местностях воен­


ное положение в случае агрессии против Р Ф с незамедлительным со­
общением об этом Совету Федерации и Государственной Думе;
вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее
местностях чрезвычайное положение при обстоятельствах и в порядке,
предусмотренных федеральным конституционным законом, с неза­
медлительным сообщением об этом палатам Федерального Собрания
(указы Президента Р Ф по последним двум вопросам подлежат утверж­
д е н и ю Советом Федерации).
Президент Р Ф обладает полномочиями, связанными с организа­
цией и деятельностью законодательной власти:
назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Консти­
туцией Р Ф и федеральным законом;
распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмот­
ренных Конституцией Р Ф ;
вносит законопроекты в Государственную Думу; подписывает и об­
народует федеральные законы;
обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями
о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внеш­
ней политики государства;
назначает референдум в порядке, установленном федеральным
конституционным законом (референдумы могут быть формой осу­
ществления законодательной власти, поскольку путем голосования
возможно принятие законодательных решений).
В о т н о ш е н и и судебной власти, прокуратуры Президент Р Ф :
представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на
должности судей Конституционного Суда Р Ф , Верховного Суда Р Ф ,
Высшего Арбитражного Суда Р Ф , а также кандидатуру Генерального
прокурора Р Ф ;
вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от долж­
ности Генерального прокурора Р Ф ;
назначает судей других федеральных судов.
Президент Р Ф также:
решает вопросы гражданства Российской Федерации, предоставле­
ния политического убежища;
награждает государственными наградами, присваивает почетные
звания России, высшие воинские и высшие специальные звания;
осуществляет помилование.
Осуществляя свою компетенцию, Президент Р Ф издает указы и
распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей террито­
рии страны. Акты главы государства не должны противоречить К о н ­
ституции Р Ф и федеральным законам.
158 Глава 13. Президент Российской Федерации

Вопросы для повторения


1. Когда был учрежден пост Президента России? Как развивался институт прези­
дентства?
2. Какое место занимает Президент РФ в системе государственных органов? Каков
его конституционный статус? Как строятся его взаимоотношения с другими государст­
венными органами?
3. Что представляет собой порядок выборов и прекращения полномочий Президента
РФ?
4. Каков срок полномочий Президента РФ?
5. Дайте общую характеристику компетенции Президента РФ.
6. Каковы полномочия Президента РФ по формированию государственных органов,
назначению должностных лиц?
7. В чем состоят права Президента РФ, связанные с организацией и деятельностью
законодательной власти?
8. Что включают в себя его конституционные полномочия в сфере внешней поли­
тики? В области обороны и безопасности?
Г л а в а 14
ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ

14.1. Основы конституционного статуса Федерального


Собрания, его место в системе органов государства

1. Федеральное Собрание — парламент — является представительным


и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собра­
ние, состоящее из двух палат — Совета Федерации и Государственной
Думы, — это общегосударственное федеральное представительное уч­
реждение. Российский парламент — представительный орган всего
многонационального народа Российской Федерации, всех ее составных
частей — субъектов, призван выражать волю, реализовывать суверени­
тет, интересы народа, отражать мнение субъектов Федерации.
Представительный характер Федерального Собрания обусловлен
порядком ф о р м и р о в а н и я его палат. Совет Федерации составляют пред­
ставители субъектов Федерации — по два от каждого из них: один от
представительного, а другой от исполнительного органа государствен­
н о й власти субъекта Федерации. Т а к и м и представителями субъектов
выступают главы исполнительных и законодательных (представитель­
ных) органов этих субъектов. Т а к и м образом, члены Совета Федерации
выражают интересы субъектов Федерации, их населения, п р о ж и в а ю ­
щих там наций, народностей, региональные особенности и проблемы.
Всенародные выборы депутатов Государственной Думы также обу­
словливают ее представительную природу, обеспечивают отражение в
ее деятельности разнообразных политических взглядов, интересов раз­
ных социальных слоев и групп, населения различных территорий,
идеологического многообразия, политического плюрализма.
Представительная природа Федерального Собрания в определен­
ной степени проявляется и в составе депутатов Государственной Думы.
Среди них представители многих н а ц и й , народностей, этнических
групп, населяющих нашу страну, разных слоев общества, политичес­
ких организаций, профессий, носители различных идеологических
воззрений, религиозных взглядов. В их составе находит некоторое от­
ражение демографическая структура населения: имеются мужчины и
160 Глава 14. Федеральное Собрание

ж е н щ и н ы , люди разных возрастных групп. В то же время следует по­


мнить, что интересы и м н е н и я социальных, профессиональных, демо­
графических, этнических групп могут представлять в парламенте не
только лица, к н и м принадлежащие. Это могут делать и другие люди.
Так, интересы рабочих, крестьян могут выражать не только они сами,
но и, например, профессиональные политики, государственные слу­
жащие, м н е н и я ж е н щ и н — мужчины и т.д. П о л н о м о ч н ы м и предста­
вителями народа, которые могут выражать его общие интересы и и н ­
тересы, м н е н и я составных его частей, парламентарии становятся в ре­
зультате выборов, на которых избиратели высказали доверие им, их
программам, политическим установкам.
Состав этой палаты носит достаточно выраженный партийный ха­
рактер. Здесь представлен ш и р о к и й спектр политических сил. Депу­
татский корпус воплощает политический плюрализм и идеологическое
многообразие, о которых говорится в ст. 13 Конституции Р Ф .
Представительная природа Государственной Думы проявляется
также в установлении определенного срока, по истечении которого
(или даже раньше — при досрочном роспуске этой палаты) проводятся
новые выборы и обновляется состав депутатов. Это способствует свое­
временному учету новых потребностей, м н е н и й , настроений народа.
Федеральное Собрание, будучи представительным учреждением, я в ­
ляется важнейшим институтом представительной демократии. Парла­
менты в современном государстве — необходимые элементы системы
народовластия. О н и выступают как общегосударственные политичес­
кие форумы, где представлены влиятельные политические силы обще­
ства, многообразие идеологических воззрений, разные политические
программы. В демократическом парламенте происходит столкновение
различных политических взглядов, направлений экономической, соци­
альной политики, на основе демократических процедур вырабатывают­
ся и принимаются решения, выражающие позицию большинства пар­
ламентариев.
2. Федеральное Собрание олицетворяет законодательную власть Рос­
сийской Федерации, осуществляет законодательную функцию в масштабе
всей России, в том числе принимает законы о федеральном бюджете,
осуществляет парламентский контроль. Законодательный орган Россий­
ской Федерации вместе с тем не обладает всеобъемлющей компетен­
цией, не должен подменять органы судебной и исполнительной власти,
выходить за пределы компетенции Российской Федерации и вмеши­
ваться в вопросы, по которым субъекты Федерации самостоятельно
осуществляют всю полноту власти. Конституционный статус Феде­
рального Собрания отражает п р и н ц и п разделения властей, а также
такой принцип федеративного устройства России, как разграничение
14.1. Основы конституционного статуса Федерального Собрания 161

предметов ведения и полномочий между органами государственной


власти самой Российской Федерации и органами государственной
власти ее субъектов. В отношениях с другими структурами власти Ф е ­
деральное Собрание выступает как самостоятельный орган законода­
тельной власти, осуществляя ф у н к ц и и , свойственные парламентам.
Оно юридически не подчинено никакому государственному органу, в
том числе Президенту, Правительству.
Федеральное Собрание, будучи представительным органом законо­
дательной власти Российской Федерации, занимает влиятельное поло­
жение в системе государственных органов, активно взаимодействует с
другими федеральными органами государственной власти.
Весьма значимы взаимоотношения Федерального Собрания с П р е ­
зидентом Р Ф . Он участвует в законодательном процессе, подписывает
законы, обнародует их и обладает, как уже говорилось, правом вето,
может досрочно распускать Государственную Думу, но только в опре­
деленных Конституцией Р Ф случаях (ст. 111, 117), назначает выборы
этой палаты. Глава государства, обладая большими реальными полно­
мочиями, действенными средствами влияния на деятельность палат
Федерального Собрания, вместе с тем обязан соблюдать законы, не
имеет права подменять Федеральное Собрание.
Конституционные положения п р я м о нацеливают Президента и Ф е ­
деральное Собрание на сотрудничество. Решения по ряду вопросов
принимаются палатами по представлению Президента Р Ф , л и б о дается
согласие на его решение или оно утверждается. Так, назначения на
многие государственные должности осуществляются палатами (чаще
Советом Федерации) по представлению главы государства, либо дается
согласие на назначение им, или им же проводятся консультации с
соответствующими комитетами и комиссиями палат. Т а к и м образом,
государственные решения по ряду вопросов для своего принятия тре­
буют согласования позиций главы государства и парламента, их с к о ­
ординированных действий. Законодательная деятельность также про­
текает в тесном взаимодействии с Президентом Р Ф ; он является ее
непременным участником.
Федеральное Собрание играет значительную роль в о т н о ш е н и и
Правительства Р Ф — органа, осуществляющего исполнительную
власть Российской Федерации. Государственная Дума участвует в на­
значении Председателя Правительства Р Ф , давая на это согласие Пре­
зиденту. Правительство Р Ф несет политическую ответственность не
только перед Президентом Р Ф (хотя преимущественно перед ним),
н о и перед Государственной Д у м о й , которая м о ж е т в ы р а з и т ь ему
недоверие.

11-818
162 Глава 14. Федеральное Собрание

Федеральное Собрание может осуществлять законодательное регу­


лирование системы федеральных органов законодательной, и с п о л н и ­
тельной и судебной властей, порядка их организации и деятельности,
может регламентировать общие п р и н ц и п ы организации представи­
тельных и исполнительных органов государственной власти.
Большое значение имеют взаимоотношения парламента с судебной
властью, независимой и подчиненной только Конституции Р Ф и за­
кону. Совет Федерации назначает судей высших судебных инстанций,
которые, однако, в дальнейшем несменяемы. Конституционный Суд
играет важную роль в обеспечении конституционности законов, раз­
решает дела о соответствии федеральных законов, нормативных актов
Конституции Р Ф . П р и з н а н н ы е им неконституционными акты, в том
числе законы или их отдельные положения, утрачивают силу.
Федеральное Собрание, осуществляя регулирование, принимая за­
коны, обязательные для всех государственных органов, для остальных
ветвей власти — исполнительной и судебной, участвуя в назначении
их должностных л и ц , не должно нарушать их самостоятельность, осу­
ществлять их полномочия; эти органы, должностные л и ц а не находятся
в прямом подчинении законодательного органа. Т а к и м образом, пра­
вовой статус российского парламента по действующей Конституции
Р Ф , его положение в государственном механизме отличаются от пра­
вового положения высшего представительного органа при советской
форме государственности, которой была свойственна идея его ф о р ­
мально-юридического полновластия, всеобъемлющей компетенции,
подотчетности и ответственности перед ним других государственных
органов.

14.2. Палаты Федерального Собрания:


состав, порядок формирования, внутренняя организация

1. Федеральное Собрание имеет двухпалатную структуру и состоит из


Совета Федерации (эту палату в средствах массовой и н ф о р м а ц и и часто
называют верхней, однако Конституция Р Ф этот термин не использует,
хотя и ставит ее на первое место) и Государственной Думы (ее иногда
именуют н и ж н е й , хотя тоже без достаточных формальных оснований,
скорее, по аналогии с зарубежными парламентами). Двухпалатная
структура Федерального Собрания обладает рядом главных черт:
1) самостоятельность палат. Она проявляется в разграничении их
функций, самостоятельном их осуществлении, отсутствии подчинен­
ности палат, в собственной компетенции каждой из них, независимос­
ти во внутренней организации;
14.2. Палаты Федерального Собрания 163

2) неодинаковая компетенция палат — к их ведению относятся в


основном разные вопросы, а в законодательном процессе они имеют
разные полномочия;
3) разный порядок ф о р м и р о в а н и я палат;
4) особенности представительной природы каждой палаты, о чем
уже говорилось выше.
2. Состав палат определяется Конституцией Р Ф . Совет Федерации
состоит из представителей от каждого субъекта Российской Федера­
ции — по два от каждого из субъектов Р Ф . Согласно Федеральному
закону «О порядке ф о р м и р о в а н и я Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 г.', этими пред­
ставителями являются главы исполнительного и законодательного
(представительного) органов государственной власти субъекта Р о с с и й ­
ской Федерации, которые входят в Совет Федерации по должности.
С учетом числа субъектов Федерации (89) состав Совета Федерации
должен насчитывать 178 человек. Ч и с л о депутатов Государственной
Думы установлено Конституцией Р Ф , их 450 (ч. 3 ст. 95).
3. Порядок формирования Совета Федерации и выборов депутатов
Государственной Думы устанавливается на основе Конституции Р Ф ф е ­
деральными законами. Государственная Дума избирается сроком на
четыре года. Однако обе палаты первого созыва в виде исключения
были в декабре 1993 г. избраны на два года.
В дальнейшем Конституция не предусматривает избрания Совета
Федерации, а состав представителей от каждого субъекта Р Ф , естест­
венно, может меняться при изменении персонального состава предсе­
дателей законодательных органов субъектов, которые избираются их
депутатами из своего состава, а также глав исполнительных органов
субъектов (эти руководители д о л ж н ы избираться населением регионов,
и их выборы проводятся в соответствии с законом).
П о н я т н о , что депутатский корпус и руководители исполнительных
органов субъектов могут обновляться в результате региональных в ы ­
боров. Выборы же самого Совета Федерации, срок его полномочий
Конституцией не предусматриваются.
Депутаты Государственной Д у м ы избираются гражданами Р Ф на
основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании 2 . Депутатом Государственной Думы может быть гражда­
нин Р Ф , достигший на день выборов 21 года. Половина депутатов —

| СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4869.


2
См.: Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федераль­
ного Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. / / Российская газета. 1999.
1 июля, 3 июля.

11»
164 Глава 14. Федеральное Собрание

225 человек — избираются по одномандатным избирательным окру­


гам: один депутат от каждого округа. При этом выборы должны быть
альтернативными: в каждом таком округе должно быть не менее двух
кандидатов. Остальные 225 депутатов Государственной Думы избира­
ются по федеральному избирательному округу пропорционально к о ­
личеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в д е ­
путаты, выдвинутых избирательными объединениями, избирательны­
ми блоками. При выборах депутатов Государственной Думы, таким
образом, применяется смешанная избирательная система. В одноман­
датных избирательных округах (их 225) результаты выборов определя­
ются по мажоритарной избирательной системе относительного боль­
шинства. А результаты голосования за федеральные списки кандидатов
по единому федеральному избирательному округу, включающему всю
территорию Российской Федерации, определяются по п р о п о р ц и о ­
нальной избирательной системе.
Выдвигать кандидатов в депутаты могут непосредственно избира­
тели и избирательные объединения, избирательные блоки. Последние
могут выдвигать как кандидатов в одномандатных округах, так и ф е ­
деральный список кандидатов по федеральному избирательному окру­
гу, а непосредственно избиратели — только по одномандатным окру­
гам, причем каждый избиратель, достигший 21 года, может выдвинуть
кандидатуру. В одномандатных округах в поддержку кандидата д о л ж н о
быть собрано не менее 1 % подписей избирателей от общего числа из­
бирателей данного избирательного округа. В поддержку федерального
списка кандидатов избирательное объединение, избирательный блок
обязаны собрать не менее 200 тыс. подписей избирателей, причем на
один субъект Российской Федерации должно приходиться не более
14 тыс. из этого числа. Вместо сбора подписей может быть внесен и з ­
бирательный залог.
Избранным по одномандатному избирательному округу считается
кандидат, который получил наибольшее количество голосов избирате­
лей, принявших участие в голосовании 1 . Выборы признаются состояв­
ш и м и с я , если в них приняло участие не менее 25% зарегистрированных
по округу избирателей.
Результаты выборов в федеральном избирательном округе опреде­
ляются по пропорциональной системе с учетом так называемого пяти­
процентного «заградительного пункта». Прежде всего из распределе­
ния депутатских.мандатов по федеральному избирательному округу ис­
ключаются те избирательные объединения, избирательные блоки,

1
При равном числе полученных кандидатами голосов избранным признается кап
дидат, зарегистрированный раньше.
14.2. Палаты Федерального Собрания 165

списки которых получили менее 5% голосов избирателей, принявших


участие в голосовании 1 . Смысл этого «заградительного барьера» в том,
чтобы предотвратить преобладание в парламенте мелких политических
группировок, набравших незначительную долю голосов, способство­
вать укрупнению парламентских ф р а к ц и й , что должно сделать парла­
мент более стабильным, предсказуемым. Далее подсчитывается сумма
голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов от
избирательных объединений, избирательных блоков, получивших пять
и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосо­
вании, т.е. преодолевших «заградительный барьер». Потом эта сумма
делится на число мандатов, распределяемых по федеральному избира­
тельному округу, — 225. Получается избирательное частное, т.е. опре­
деляется «вес» одного мандата. Затем число голосов, полученных каж­
д ы м избирательным объединением, блоком, получившим пять и более
процентов голосов, делится на это избирательное частное и определя­
ется количество полученных объединением, блоком депутатских м а н ­
датов — это целая часть числа, полученного в результате деления.
Таким образом, избирательные объединения, блоки получают количе­
ство депутатских мандатов, соответствующее числу голосов, поданных
за их списки кандидатов (чем больше голосов, тем больше депутатских
мандатов). Законодательство предусматривает правила вторичного
распределения оставшихся нераспределенных мандатов с учетом дроб­
ных частей (остатков), полученных в результате первого деления, а
также распределения мандатов внутри кандидатского списка избира­
тельного объединения.
Полученные избирательным объединением, блоком депутатские
мандаты распределяются между кандидатами из федерального списка
этого объединения или блока согласно порядку размещения кандида­
тов в этом списке, в соответствии с их очередностью в нем. В первую
очередь получают депутатские мандаты кандидаты, указанные в начале
списка. Избирательное объединение, блок, размещая кандидатов в
списке, разбивают его (полностью или частично) на региональные
группы кандидатов (по субъектам Р Ф или их группам); при этом может
быть выделена часть списка, охватывающая кандидатов, не включен­
ных в региональные группы, и в этой части списка не может быть более
18 кандидатов. О н и располагаются в начале списка, и при распределе­
нии мандатов и м е н н о они получают их в первую очередь.

1
При определенных законом условиях к распределению депутатских мандатов д о ­
пускаются и избирательные объединения, избирательные блоки, набравшие менее 5%
голосов (см. п. 4 ст. 80 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г.).
166 Глава 14. Федеральное Собрание

Если депутат, избранный в Государственную Думу п о федераль­


ному списку кандидатов избирательного о б ъ е д и н е н и я , избиратель­
ного блока, д о с р о ч н о выбывает, то его мандат п о постановлению
Государственной Думы передается следующему за в ы б ы в а ю щ и м к а н ­
дидату из того же федерального списка. Т а к и м образом, соответству­
ю щ и м избирательным объединением депутатский мандат не утрачи­
вается и при выбытии депутата, избранного п о федеральному округу.
4. Конституция Р Ф 1993 г. предусматривает возможность досрочного
роспуска одной из палат Федерального Собрания — Государственной
Думы. Это может сделать Президент Р Ф в случаях и порядке, установ­
ленных ст. 111,117 Конституции Р Ф : 1) после трехкратного отклонения
данной палатой представленных главой государства кандидатур Пред­
седателя Правительства Р Ф ; 2) если Государственная Дума в течение
трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Р Ф ; 3) при
отказе этой палатой в доверии Правительству Р Ф , если его Председа­
тель сам поставил вопрос о доверии Правительству (в последних двух
ситуациях Президент Р Ф может не распускать эту палату, а объявить
об отставке Правительства).
Распуская Государственную Думу досрочно, Президент назначает
дату выборов так, чтобы вновь избранная Государственная Дума со­
бралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. О д ­
нако в некоторые периоды эта палата не может быть распущена либо
вообще, либо по некоторым основаниям. В течение года после избра­
ния Государственная Дума не может быть распущена по основаниям,
обозначенным в ст. 117 Конституции Р Ф (отказ в доверии Правитель­
ству или повторное в течение трех месяцев выражение недоверия Пра­
вительству РФ). Она не может быть распущена вообще в течение шести
месяцев д о окончания срока полномочий Президента Р Ф , кроме того,
с момента выдвижения ею обвинения против Президента и до п р и н я ­
тия соответствующего решения Советом Федерации, а также в период
действия на всей территории Российской Федерации военного или
чрезвычайного положения.
5. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы наде­
лены правами и обязанностями, связанными с их парламентской деятель­
ностью.
Основы статуса члена Совета Федерации и депутата Государствен­
ной Думы закреплены Конституцией Р Ф ; принят также Федеральный
закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Госу­
дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»
от 8 мая 1994 г. 1

1 С З РФ. 1994. № 2. Ст. 74; 1996. № 12. Ст. 1039; № 34. Ст. 4029; 1999. № 28. Ст. 3466.
14.2. Палаты Федерального Собрания 167

Депутат Государственной Думы — избранный народом представи­


тель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Госу­
дарственной Думе и и н ы е полномочия, предусмотренные законода­
тельством. Член Совета Федерации — представитель субъекта Россий­
ской Федерации.
Одно и то же л и ц о не может одновременно быть членом Совета
Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутаты Государст­
венной Думы работают на профессиональной постоянной основе, они
не могут находиться на государственной службе, заниматься другой
оплачиваемой деятельностью (кроме преподавательской, научной или
иной творческой деятельности). Депутат Государственной Думы не
может также быть депутатом иных представительных органов государ­
ственной власти и органов местного самоуправления. Члены Совета
Федерации работают в этой палате на непостоянной основе.
Депутаты Государственной Думы избираются на четыре года (воз­
м о ж н ы случаи досрочного прекращения полномочий), срок полномо­
чий члена Совета Федерации определяется сроком полномочий в ка­
честве главы законодательного (представительного) или главы испол­
нительного органа государственной власти субъекта Федерации.
Депутаты, осуществляя свою парламентскую деятельность, призва­
н ы прежде всего работать в соответствующей палате (но у них есть и
другие обязанности). Закон устанавливает целый ряд ф о р м депутат­
ской деятельности: участие в заседаниях палат, в работе комитетов и
комиссий палат, в парламентских слушаниях. К этим ф о р м а м также
относятся внесение законопроектов, парламентские запросы, обраще­
ния к членам Правительства с вопросами на заседаниях палат. Кроме
того, формами работы депутатов Государственной Думы также явля­
ются участие в работе депутатских объединений, работа с избира­
телями.
Чтобы обеспечить осуществление депутатских п о л н о м о ч и й , зако­
нодательством установлены гарантии депутатской деятельности.
К н и м , в частности, относятся: право законодательной инициативы,
принадлежащее депутату; право решающего голоса по всем вопросам,
рассматриваемым палатой, комитетом, комиссией, членом которых
является депутат; право на безотлагательный прием должностными л и ­
цами; обязанности последних дать ответ на обращение депутата, предо­
ставить запрашиваемые документы или сведения; обеспечение мате­
риально-финансовых условий для осуществления депутатом полномо­
чий; гарантии трудовых прав; освобождение на срок полномочий от
призыва на военную службу и на военные сборы.
Действенной гарантией является неприкосновенность члена Совета
Федерации и депутата Государственной Думы. Это означает, что они в
168 Глава 14. Федеральное Собрание

течение всего срока их полномочий не могут быть задержаны, аресто­


ваны, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте пре­
ступления), а также подвергнуты личному досмотру, за исключением
случаев, предусмотренных федеральным законом для обеспечения без­
опасности других людей. В то же время возможно л и ш е н и е этих л и ц
неприкосновенности (решением соответствующей палаты по пред­
ставлению Генерального прокурора Р Ф ) .
6. Внутренняя организация палат Федерального Собрания определена
Конституцией Р Ф , регламентами палат.
Каждая палата избирает из своего состава Председателя и его за­
местителей. О н и ведут заседания и ведают внутренним распорядком
палаты. Председатель палаты представляет ее во взаимоотношениях с
государственными органами, должностными л и ц а м и , общественными
объединениями, государственными деятелями и парламентариями за­
рубежных государств, международными парламентскими организа­
циями. Председатель Государственной Думы также организует работу
Совета Государственной Думы.
Совет Государственной Думы играет большую роль в о р г а н и з а ц и и
работы этой палаты. О н создается для предварительной подготовки
о р г а н и з а ц и о н н ы х р е ш е н и й по в о п р о с а м деятельности этой палаты,
разрабатывает проект общей п р о г р а м м ы работы Государственной
Д у м ы на очередную сессию, составляет календарь р а с с м о т р е н и я в о ­
просов на очередной месяц и т.д. В Совет Государственной Думы вхо­
дят ее Председатель, руководители ф р а к ц и й и депутатских групп.
Для совместной деятельности и выражения единой позиции по
вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, ее депутаты о б ­
разуют депутатские объединения — ф р а к ц и и и депутатские группы.
О н и образуются, как правило, по политическим признакам и охва­
тывают депутатов-единомышленников, придерживающихся одной
политической ориентации. Депутатское объединение, с ф о р м и р о в а н ­
ное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государ­
ственную Думу по общефедеральному избирательному округу (с
включением и депутатов от этого избирательного объединения, и з ­
бранных по одномандатным округам), именуются ф р а к ц и я м и . Д е п у ­
таты, не вошедшие во ф р а к ц и и , могут образовывать депутатские груп­
пы л и б о не входить в депутатские объединения.
Большую роль в деятельности парламента играют комитеты и к о ­
миссии палат. Комитеты и комиссии палат — постоянно действующие
органы, способствующие эффективной деятельности парламента, ре­
ализации его компетенции. О н и , однако, не представляют собой само­
стоятельные государственные органы. Это органы палат. Будучи одной
из форм организации работы депутатов, комитеты и комиссии палат
14.3. Компетенция Федерального Собрания и его палат 169

способствуют ее действенности, осуществлению прав и обязанностей


депутатов. Комитеты палат осуществляют подготовку и предваритель­
ное рассмотрение законопроектов, организуют парламентские слуша­
н и я , рассматривают иные вопросы, относящиеся к ведению палат.
Палаты создают комитеты по широкому кругу вопросов п р и м е н и ­
тельно к разным сферам государственной и общественной ж и з н и (с
учетом с п е ц и ф и к и каждой палаты). Совет Федерации создал, в част­
ности, Комитеты по делам Федерации, Федеративному договору и ре­
гиональной политике; по конституционному законодательству и су­
дебно-правовым вопросам; по вопросам экономической политики; по
делам Севера и малочисленных народов и т.д.
Все депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, за
исключением председателей палат и их заместителей, а также руково­
дителей депутатских объединений Государственной Думы, обязаны с о ­
стоять в одном из комитетов соответствующей палаты.

14.3. Компетенция Федерального Собрания и его палат

1. Содержание компетенции Федерального Собрания обусловлено его


положением в системе органов государства, его статусом как предста­
вительного и законодательного органа Российской Федерации. Палаты
обладают важными правами. К числу характерных черт компетенции
российского парламента относится четкое разграничение прав его
палат, различный объем их п о л н о м о ч и й , неодинаковый круг подве­
домственных им вопросов.
Компетенция Федерального Собрания охватывает законодатель­
ные полномочия, парламентский контроль. Палаты наделены также
полномочиями, касающимися ф о р м и р о в а н и я федеральных государст­
венных органов, определения их персонального состава, назначения
должностных л и ц , и некоторыми другими правами.
2. Законодательные полномочия занимают особое место в компетен­
ции Федерального Собрания. О н и прямо обусловлены его конституци­
о н н ы м статусом как законодательного органа — парламента Р Ф . З а к о ­
нодательная деятельность по своему значению и объему — приоритет­
ная. Законодательная компетенция Федерального Собрания ш и р о к а и
многопланова, охватывает важные вопросы в различных сферах госу­
дарственной и общественной ж и з н и , предполагает принятие многих
федеральных законов. Она характеризует роль Федерации в законода­
тельстве, значение представительной, законодательной власти Р Ф в
системе государственной власти, демократизм государства. Конститу­
ция Р Ф определяет в общей форме пределы законодательной деятель-
170 Глава 14. Федеральное Собрание

ности российского парламента и в этих рамках не стесняет и не огра­


ничивает ее.
Федеральное Собрание может осуществлять законодательную власть
по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов, подлежащим законода­
тельному регулированию. Таким образом, в соответствии с Конститу­
цией Р Ф вопросы, по которым федеральный парламент может осу­
ществлять законодательное регулирование, имеют пределы — они ох­
ватывают указанные выше предметы ведения, только на них распро­
страняются его законодательные полномочия.
Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного веде­
н и я Российской Федерации и ее субъектов эти субъекты осуществляют
собственное правовое регулирование, а Федеральное Собрание там не
имеет права законодательствовать.
Конституцией Р Ф установлено еще одно ограничение законодатель­
ной власти парламента: он не может пересматривать положения гл. 1,2,
9 Конституции Р Ф , не может сам его принимать, хотя палаты могут
выдвинуть такое предложение согласно ст. 135 Конституции Р Ф . Одна­
ко его законодательные полномочия включают права, связанные с п р и ­
нятием поправок к остальным главам Конституции Р Ф , принятием ф е ­
деральных конституционных законов. Федеральное Собрание вправе
принимать поправки к гл. 3-8 Конституции России, которые, однако,
вступают в силу только после их одобрения органами законодательной
власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. П а р ­
ламент может также принимать федеральные конституционные законы
по вопросам, предусмотренным Конституцией Р Ф . Например, феде­
ральные конституционные законы принимаются согласно ст. 70 К о н ­
ституции Р Ф для установления Государственных флага, герба и гимна
Российской Федерации, их описания и порядка официального исполь­
зования; согласно ч. 2 ст. 65 — о порядке принятия в Российскую Феде­
рацию и образования в ее составе нового субъекта; в соответствии с ч. 3
ст. 87— о режиме военного положения и т.д. Таким образом, в Консти­
туции дается перечень федеральных конституционных законов и тем
самым конкретизируются полномочия Федерального Собрания по их
принятию. В ст. 71, 72 (устанавливающих вопросы ведения Р Ф и ее
совместного с субъектами ведения) закреплен широкий круг требующих
законодательного регулирования вопросов государственного стро­
ительства, экономики и финансов, охраны природы, социально-эконо­
мической сферы, прав и свобод человека, национальных меньшинств,
обороны и безопасности, внешней политики.
Конкретизируя компетенцию Федерации, Конституция Р Ф в п. «о»
ст. 71 называет, в частности, ряд отраслей права, по которым Феде-
14.3. Компетенция Федерального Собрания и его палат 171

ральное Собрание может издавать законы. Это уголовное, уголовно-


процессуальное и уголовно-исполнительное, гражданское, граждан­
ско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство.
О н о вправе это делать и по другим отраслям, находящимся в совмест­
ном ведении Российской Федерации и ее субъектов: административ­
ному, административно-процессуальному, трудовому, семейному, ж и ­
лищному, земельному, лесному законодательству, законодательству о
недрах, об охране окружающей среды. Федеральный парламент может,
естественно, осуществлять законодательство и по другим вопросам,
указанным в этих конституционных статьях.
Конституция Р Ф конкретизирует законодательные полномочия
Федерального Собрания и другим путем. Она в своих статьях называет
федеральные законы по тем или и н ы м вопросам, хотя и не устанавли­
вает точного, полного их перечня, т.е. не ограничивает полномочия
парламента принятием л и ш ь определенного круга законов. Например,
в ч. 1 ст. 6 Конституции Р Ф говорится о федеральном законе о граж­
данстве; в ч. 3 ст. 36 — о федеральном законе о пользовании землей; в
ч. 4 ст. 81 — о федеральном законе, определяющем порядок выборов
Президента Р Ф , и т.д.
3. Права палат, их роль и назначение в законотворчестве неодинаковы.
Законотворчество сосредоточено в Государственной Думе — основной
и необходимой инстанции в этой работе. Статья 105 Конституции Р Ф
(ч. 1) устанавливает, что федеральные законы принимаются Государ­
ственной Думой. Этим подчеркивается особое значение представи­
тельной палаты в осуществлении законодательной власти Российской
Федерации.
Совет Федерации также обладает правами по участию в законода­
тельной деятельности, н о они имеют иной характер по сравнению с
законодательными полномочиями Государственной Думы. Конститу­
ция Р Ф не наделяет Совет Федерации правом принимать законы, од­
нако он одобряет или отклоняет федеральные з а к о н ы , принятые Госу­
дарственной Думой. Н о такое отклонение закона не носит абсолютного
характера и может быть преодолено Государственной Думой (квали­
ф и ц и р о в а н н ы м большинством голосов — не менее чем двумя третями
от общего числа депутатов).
Совет Федерации играет роль своего рода противовеса Государст­
венной Думе, способствуя предотвращению поспешных, некачествен­
ных, невзвешенных законодательных решений. О н наделен для этого
достаточно действенными и реальными правами. Совет Федерации не
обязан рассматривать все федеральные законы, принятые Государст­
венной Думой (хотя и может это делать), и если тот или иной закон не
был им рассмотрен в течение четырнадцати дней, то он считается одоб-
172 Глава 14. Федеральное Собрание

ренным (это как бы «молчаливое одобрение»). Однако законы по во­


просам, названным в ст. 106 Конституции Р Ф , Совет Федерации обя­
зан рассматривать. Это законы по вопросам: а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредит­
ного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации
и денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.
Более значительна законодательная роль Совета Федерации при
принятии поправок к Конституции Р Ф и федеральных конституцион­
ных законов. Поправки к гл. 3-8 Конституции Р Ф и федеральные
конституционные законы считаются п р и н я т ы м и , если они одобрены
большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов
Совета Федерации (и квалифицированным большинством депутатов
Государственной Думы).
4. Контрольные функции — другое направление деятельности Феде­
рального Собрания. Парламентский контроль — традиционная ф у н к ­
ция органов законодательной власти, вполне вписывающаяся в осу­
ществление п р и н ц и п а разделения властей и их взаимодействие. Для
осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет
Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату. Палаты
Федерального Собрания проводят по вопросам своего ведения парла­
ментские слушания. Значительную роль в осуществлении парламент­
ского контроля обычно играют комитеты и комиссии палат. Заслуши­
вания посланий. Президента Р Ф , Конституционного Суда Р Ф , прово­
димые совместно палатами, также в некоторой степени могут служить
осуществлению парламентского контроля, во всяком случае, и н ф о р ­
мированию Федерального Собрания. Деятельность Уполномоченного
по правам человека, назначенного Государственной Думой, тоже
может рассматриваться как своеобразная форма контроля за соблюде­
нием прав человека; его работа должна быть посвящена их защите.
С контрольной функцией связано и право Государственной Думы ре­
шать вопрос о доверии Правительству, а также депутатские запросы,
вопросы депутатов Государственной Думы к членам Правительства
РФ.
5. Наряду с уже рассмотренными полномочиями палаты Федераль­
ного Собрания имеют и иные установленные Конституцией Р Ф права.
Совет Федерации наделен значительными правами. Осуществление
большинства из них происходит во взаимодействии с Президентом Р Ф ,
ряд из них связан с его деятельностью. Полномочия этой палаты в
основном касаются вопросов государственного строительства, ф о р м и ­
рования федеральных государственных органов. К ведению Совета Ф е -
14.3. Компетенция Федерального Собрания и его палат 173

дерации относится утверждение изменения границ между субъектами


Российской Федерации (при их взаимном согласии), указов Президен­
та Р Ф о введении военного положения и чрезвычайного положения,
решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Р Ф
за пределами ее территории. Среди полномочий Совета Федерации —
назначение выборов Президента Р Ф и отрешение Президента Р Ф от
должности.
К правам Совета Федерации по ф о р м и р о в а н и ю государственных
органов, назначению должностных л и ц отнесены: назначение на долж­
ность (по представлению Президента Р Ф ) судей Конституционного
Суда Р Ф , Верховного Суда Р Ф , Высшего Арбитражного Суда Р Ф , Ге­
нерального прокурора Р Ф и освобождение последнего от должности.
Кроме того, эта палата назначает на должность и освобождает от долж­
ности заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава
ее аудиторов.
Государственная Дума наряду с законодательными полномочиями
наделена и другими, в основном касающимися назначений должност­
ных л и ц , ответственности Президента и Правительства, а также ам­
нистии. К ведению Государственной Думы (ст. 103 Конституции) от­
несены следующие права, связанные с назначениями должностных
лиц: дача согласия Президенту Р Ф на назначение Председателя Пра­
вительства Р Ф ; назначение на должность (по представлению Прези­
дента Р Ф ) Председателя Центрального банка Р Ф и освобождение его
от должности (вопрос об этом согласно п. «г» ст. 83 Конституции Р Ф
ставит Президент Р Ф ) ; назначение на должность и освобождение от
должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее ауди­
торов; назначение на должность и освобождение от должности Упол­
номоченного по правам человека.
Перед Государственной Думой несет парламентскую ответствен­
ность Правительство Р Ф — к ведению и м е н н о этой палаты относится
решение вопроса о доверии ему. Государственная Дума также п р и н и ­
мает участие в привлечении к ответственности Президента Р Ф в случае
совершения им государственной измены или иного тяжкого преступ­
ления: она выдвигает обвинение против Президента Р Ф для отрешения
его от должности.
К ведению Государственной Д у м ы относится, кроме того, объяв­
ление амнистии.
Естественно, что каждая из палат также обладает и правами по
решению вопросов своей внутренней организации.
П о вопросам, отнесенным к ведению палат, они п р и н и м а ю т поста­
новления.
174 Глава 14. Федеральное Собрание

14.4. Порядок деятельности Федерального Собрания.


Законодательный процесс

Конституция Р Ф закрепляет основы порядка деятельности Феде­


рального Собрания. Подробно процедуры работы палат регулируются
Регламентом Совета Федерации и Регламентом Государственной Думы.
Согласно Конституции Федеральное Собрание — постоянно д е й ­
ствующий орган. Только с момента начала работы Государственной
Думы нового созыва полномочия этой палаты прежнего созыва пре­
кращаются; прекращение же полномочий другой палаты не преду­
сматривается. Государственная Дума собирается на первое заседание
на тридцатый день после своего избрания, однако Президент Р Ф может
созвать такое заседание и ранее этого срока. Первое заседание Госу­
дарственной Думы открывает старейший по возрасту депутат. Первое
заседание Совета Федерации первого созыва (в соответствии с п. 8
раздела второго Конституции Р Ф ) открывал Президент Р Ф , а потом
на нем до избрания Председателя этой палаты председательствовал
старейший по возрасту член Совета Федерации. Палаты Федерального
Собрания заседают раздельно, однако они могут собираться совместно
для заслушивания посланий Президента Р Ф , Конституционного Суда
Р Ф , выступлений руководителей иностранных государств.
Каждая из палат принимает свой Регламент и самостоятельна ре­
шает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Заседания
палат обычно бывают открытыми, но в случаях, предусмотренных Рег­
ламентом, они вправе проводить закрытые заседания.
Государственная Дума проводит, как правило, две сессии: весен­
нюю (с 12 января по 20 июля) и осеннюю (с 1 октября по 25 декабря).
Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания Совета Го­
сударственной Думы, заседания комитетов и комиссий, парламентские
слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях и де­
путатских группах, а также с избирателями. Заседания Государствен­
ной Думы проходят дважды в неделю (в среду и пятницу); каждую
пятницу на заседании проводится «правительственный час», когда
члены Правительства Р Ф отвечают на вопросы депутатов. Один день
в неделю отведен для парламентских слушаний, на которых обсужда­
ются важнейшие вопросы внутренней и внешней политики, законо­
проекты, требующие публичного обсуждения, другие государственные
проблемы. В результате слушаний могут приниматься рекомендации
по обсуждаемому вопросу. Каждая последняя неделя месяца отводится
для работы депутатов Государственной Думы с избирателями.
Заседания Совета Федерации проводятся периодически с 1 октября
по 31 июля. В первоочередном порядке на них рассматриваются посла-
14.4. Порядок деятельности Федерального Собрания. Законодательный процесс 175

ния и обращения Президента Р Ф , конституционные поправки, проекты


федеральных конституционных законов, федеральные законы, п р и н я ­
тые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотре­
н и ю , предположения о пересмотре Конституции Р Ф , вопросы ведения
Совета Федерации и другие проблемы государственной жизни.
Поскольку основное направление деятельности Федерального С о ­
брания — законотворчество, большое значение имеет законодатель­
н ы й процесс — рассмотрение, принятие и обнародование законов. О н
осуществляется в особом порядке. В законодательном процессе выде­
ляется несколько стадий 1 , через которые проходят законы, чтобы п р и ­
обрести юридическую силу.
1. Внесение законопроекта — законодательная инициатива. З а к о н о ­
проекты вносятся в Государственную Думу. Правом законодательной
и н и ц и а т и в ы обладают Президент Р Ф , Совет Федерации, члены Совета
Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (пред­
ставительные) органы субъектов Российской Федерации. Это право
принадлежит также Конституционному Суду Р Ф , Верховному Суду
Р Ф , Высшему Арбитражному Суду Р Ф по вопросам их ведения. Пере­
численные государственные органы, должностные лица, члены пред­
ставительных органов именуются субъектами права законодательной
инициативы.
Определенные категории законопроектов, касающиеся ф и н а н с о в
государства, могут быть внесены только при наличии заключения Пра­
вительства Р Ф — это законопроекты о введении или отмене налогов,
освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об
изменении финансовых обязательств государства, другие законопро­
екты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерально­
го бюджета. И м е н н о Правительство обеспечивает проведение в стране
ф и н а н с о в о й , кредитной и денежной политики, несет за это ответст­
венность и обладает информацией по этим проблемам (что делает важ­
ной и полезной оценку этим органом названных законопроектов).
Такое заключение может играть роль в сдерживании законопроектов,
влекущих неадекватные, неоправданные государственные расходы, к о ­
торые невозможно покрыть из имеющихся государственных средств,
в отстаивании финансовой политики Правительства.
2. Обсуждение законопроекта в Государственной Думе. О н о прохо­
дит, как правило, в трех чтениях. Обычно заслушиваются доклад, со­
доклад об обсуждаемом законопроекте, проводятся прения, высказы-

1
Подробно, с выделением большего числа стадий, законодательный процесс осве­
щен в учебнике: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1998.
Гл. X V I I , § 7.
176 Глава 14. Федеральное Собрание

ваются предложения и замечания. В рассмотрении законопроекта, как


правило, участвуют комитеты палаты, они могут работать над ним
между чтениями.
3. Принятие закона. Федеральные законы принимаются Государст­
венной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов;
при голосовании по проектам федеральных конституционных законов
требуется не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Го­
сударственной Думы.
4. Рассмотрение и одобрение Советом Федерации принятого Госу­
дарственной Думой федерального закона. Принятый Государственной
Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмот­
рение Совета Федерации. Он может рассматривать и ставить на голо­
сование поступившие из Государственной Думы законы или их не рас­
сматривать, за исключением законов по определенным, перечислен­
ным в ст. 106 Конституции Р Ф вопросам, подлежащим обязательному
рассмотрению в Совете Федерации. Если закон рассмотрен, и за него
проголосовало более половины от общего числа членов Совета Феде­
рации, То этот закон также считается одобренным. Но он может быть
и отклонен.
5. В этом случае может возникнуть дополнительный этап — прео­
доление разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой
в связи с отклонением принятого Государственной Думой закона.
При отклонении его Советом Федерации обе палаты могут создать
согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий,
после чего закон подлежит повторному рассмотрению Государствен­
ной Думой. При повторном рассмотрении федерального закона, от­
клоненного Советом Федерации, Государственная Дума может п р и ­
нять предложения согласительной комиссии. Но она в этой ситуации
может и не принять предложения согласительной комиссии и выразить
несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона; тогда
он ставится на голосование в Государственной Думе в ранее принятой
редакции. В таком случае федеральный закон считается принятым,
если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа де­
путатов Государственной Думы. Это способ преодоления решения С о ­
вета Федерации об отклонении закона, принятого Думой, позволяю­
щий ей реализовать свою позицию, свое мнение.
6. Подписание и обнародование федерального закона Президентом
РФ. Это заключительная стадия законодательного процесса. Участие
главы государства — неотъемлемая составная часть законодательного
процесса. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направ­
ляется ему для подписания и обнародования. И в течение четырнадцати
дней с момента поступления федерального закона Президент должен
14.4. Порядок деятельности Федерального Собрания. Законодательный процесс 177

принять решение и выбрать один из двух возможных вариантов своих


действий в его отношении.
Во-первых, в течение этого срока глава государства может подписать
федеральный закон и обнародовать его, после чего он в установленном
порядке вступает в силу. Во-вторых, Президент в этот же срок может
применить свое конституционное право вето и отклонить федеральный
закон, не подписав его. Однако, как упоминалось ранее, по Конститу­
ции Р Ф президентское вето не абсолютное, а отлагательное (относи­
тельное) и может быть преодолено палатами Федерального Собрания
квалифицированным большинством голосов. Для этого требуется п о ­
вторное прохождение закона в парламенте, и палаты Федерального С о ­
брания в установленном порядке вновь рассматривают данный закон.
Если при повторном рассмотрении он будет одобрен в ранее принятой
редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа
членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то такой
федеральный закон подлежит подписанию и обнародованию Президен­
том Р Ф в течение семи дней. В подобном случае Президент Р Ф обязан
это сделать независимо от своей политической позиции, точки зрения
на содержание и последствия закона. Вето главы государства призвано
препятствовать вступлению в силу некачественных, несвоевременных
(по мнению Президента), принятых поспешно законов.
Процедура прохождения федеральных конституционных законов
имеет особенности, в частности, требуется квалифицированное боль­
шинство, причем разное в каждой из палат. Федеральный конституци­
онный закон считается принятым, если он одобрен большинством не
менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации
и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государствен­
ной Думы. П р и н я т ы й таким путем федеральный конституционный
закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию главой госу­
дарства и обнародованию. В отношении конституционных законов п р и ­
менение президентского вето Конституцией Р Ф не предусматривается.
Поправки к гл. 3-8 Конституции Р Ф принимаются также в порядке,
предусмотренном для принятия федерального конституционного зако­
на, но вступают в силу после их одобрения органами законодательной
власти не ме