2. Antecedentes de la contaminación atmosférica.

Contrariamente a lo que podría suponerse, el primer trabajo sobre

contaminación atmosférica en la Zona Metropolitana de la Ciudad de
México fue publicado en 1958[1], es decir, hace ya casi 40 años. En
dicho trabajo se presenta el primer inventario de emisiones vehiculares y
se proponen formulaciones de programas de emergencia. Lo relevante
de este estudio es que ya se señalan los problemas del crecimiento de la
Ciudad de México y su relación con el incremento de la contaminación
atmosférica. Asimismo, en el año de 1960, en otro estudio se señala que
los principales contaminantes eran el bióxido de azufre y las partículas
suspendidas. En 1965, se recomendaba ya la implementación de
programas de prevención y control de la contaminación atmosférica,
entre los que destaca el uso de convertidores catalíticos para control de
CO, NOx, e hidrocarburos.

Entre 1965 y 1970 el grupo de investigación del Centro de Estudios de la

Atmósfera de la UNAM, proponían que se promulgara una legislación
ambiental que regulara la calidad del aire. Ya que los estudios
elaborados en ese entonces, señalaban que se sobrepasaban los
estándares de calidad del aire de varios países. En ellos, se encontró la
primera correlación empírica entre CO y CH4 y el flujo vehicular y
temperatura ambiente en la ZMCM. Nuevamente se hacia un llamado
para que se implementaran estrategias de control de la contaminación en
la Ciudad de México y en especial, de las emisiones ocasionadas por los
escapes de los vehículos por el uso de tetraetilo de plomo en las
gasolinas.

En 1970, a partir de la creación del Consejo Nacional de Ciencia y

Tecnología (CONACyT) se habría la posibilidad de llevar a cabo estudios
con tecnología más adecuada para el análisis de la contaminación. Esto
dio por resultado la publicación en 1971 de la Ley Federal para Prevenir
y Controlar la Contaminación Ambiental. Posteriormente, y con la
participación de los sectores académico, industrial y social se publica el
Reglamento para la Prevención y Control de la Contaminación
Atmosférica originada por la Emisión de Humos y Polvos.

Como puede concluirse de este breve recuento, la caracterización del

problema del aire como una cuestión técnico-científica aporta elementos
para su surgimiento dentro de la agenda de gobierno, pero no involucra
necesariamente la intervención gubernamental. Era necesario pasar a la
movilización ideológica y a la emergencia política[2]. Es pues, a partir de
un complicado proceso definitorio que un problema público se convierte
en un asunto de gobierno. Así, cuando Luis Echeverría Álvarez sube al
poder, los estudios realizados sobre la contaminación del aire de la
Ciudad de México y la participación del país en la Conferencia Sobre
Medio Ambiente en Estocolmo en 1972, hacían políticamente
conveniente la acción gubernamental en materia ambiental. Sin embargo,
la novedad de la problemática ambiental hacia difícil plantear propuestas
más profundas e integrales de política ambiental, ya que no se contaba
con los recursos humanos, técnicos, administrativos, políticos e
institucionales para abordar está problemática tan compleja.
Precisamente, ese vacío institucional, implicaba la ausencia de poder
político dentro del aparato gubernamental para resolver la problemática
del deterioro ecológico.

Pero además, se daba en un contexto caracterizado por una intervención

del gobierno que subsidiaba la ineficiencia[3], el agotamiento de los
recursos y la degradación del medio ambiente. Donde la elaboración de
la legislación sobre el medio ambiente implicaba por sí misma un enorme
potencial de conflicto, ya que pondría en cuestionamiento el uso de
recursos que hasta ese momento se consideraban bienes libres. Lo que
provocaría resistencia entre todos aquellos agentes económicos cuyos
intereses fuesen afectados. Estos agentes económicos pasan así a
convertirse en actores políticos, participando en diversas formas de
regateo y negociación a fin de obtener recompensas privadas. El hecho
mismo de implementar una política de protección ambiental que
realmente buscase solucionar el problema del aire, hubiese tenido un
fuerte impacto. Ya que podría afectar al industrial del sector automotriz,
que seguramente vería disminuir sus ganancias; a los usuarios
automovilistas, que tendrían que someter sus vehículos a periódicas y
costosas revisiones; asimismo, a los empresarios del sector de
transporte público que tendrían que renovar su parque vehicular e
implantar costosos aditamentos, como el convertidor catalítico, para
disminuir sus emisiones a la atmósfera.

La acción gubernamental no podría, en este sentido, desconocer la

resistencia potencial por parte de los sectores organizados de la
sociedad civil, en caso de que sus medidas de protección ambiental
afectaran sus intereses y provocasen reacciones de oposición respecto
alguna norma o disposición legal. Este potencial de conflicto entre
diversos intereses llevó a la definición del problema del aire al aspecto
más específico de todas sus facetas: la salud. Por otra parte, se dejaba
la dirección de esta política en manos de uno de los organismos más
débiles de la burocracia estatal en recursos, prestigio e importancia: la
Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA)[4].

El surgimiento de la contaminación como asunto de gobierno provocó

modificaciones dentro de su organización burocrática-institucional, en
relación a las nuevas responsabilidades, la modificación de
competencias técnico-administrativas, la redistribución de recursos
presupuestarios o de una realineación burocrática.

Por otra parte, dado el potencial de conflicto de la política ambiental, se

efectúo una modificación a la Constitución Política del país, para lo cual
se creaba el Consejo de Salubridad General. Esto se justificaba en
términos de los obstáculos burocráticos que tendría que sortear, y que
sólo la autoridad presidencial podría garantizar su cumplimiento. Esto
implica al menos dos cosas: por una parte, se reconocía implícitamente
que el problema de la contaminación contenía aspectos más amplios que
el de ser un problema meramente de salud; por otra, que esto provocaba
resistencias entre los intereses potencialmente afectados, no sólo técno-
burocráticos, sino corporativos[5].

Se pretendía que la SSA, a través de la Subsecretaría del Medio

Ambiente (SMA), coordinara las acciones que implicaban manejar a tres
poderosas secretarías: de Industria y Comercio, Recursos Hidráulicos y
Agricultura y Ganadería. Esto implicaba que un nuevo organismo, sin
experiencia previa, con facultades meramente normativas y de menor
nivel jerárquico, se enfrentaría a formidables protagonistas en cuanto a
competencia técnica, prestigio y peso político. En este sentido, compartir
una política significaría compartir poder, por lo que podría preverse que
las nuevas áreas de competencias no iban a quedar fácilmente bajo el
control de la SSA, ni de su órgano ejecutivo la Subsecretaría del Medio
Ambiente[6].

En este contexto desventajoso, se promulgó la Ley Federal para Prevenir

y Controlar la Contaminación Ambiental, la cual definió las áreas de
competencia en el combate a la contaminación en términos de los
recursos naturales utilizados: aire, agua y suelo. Se establecía una
concurrencia de organismos gubernamentales, la cual fue interpretada
por la SMA como una competencia de ella para coordinar los demás
organismos involucrados.

La renuncia por parte de la subsecretaría a seguir las indicaciones de la

ley, se basaba en la creencia de que el arreglo adoptado seria el más
adecuado para evitar los conflictos que podrían surgir con los organismos
con los que la SMA tendría que “coordinarse”[7]. Tenemos aquí el inicio
de los problemas de coordinación entre las instituciones involucradas en
la atención de los problemas asociados con la calidad del aire del Valle
de México, hecho que ha permeado la política ambiental a lo largo de su
historia y que aún ahora sigue definiendo los alcances de la política para
la mejora de la calidad del aire en la Ciudad de México[8].

En relación a la aplicación de esta Ley Federal su incumplimiento, sin

duda resultado de los obstáculos interpuestos por los diversos actores
políticos, fue un hecho reconocido no sólo por los tomadores de
decisiones, sino por el público en general. Tal como quedó demostrado
en una investigación sobre reacción social en materia de delitos
ecológicos, en la cual se extrajeron las siguientes conclusiones[9]:

• La legislación en materia ambiental es más simbólica que real,

pues ésta no se aplica con efectividad.
• La legislación no es conocida por el público, pero sí por unos
cuantos expertos.
• Las conductas no son penalizadas y se encuentran diseminadas en
leyes y reglamentos especiales con sanciones de multas y
clausuras.
• Las sanciones son violadas por actos de corrupción y por los
fuertes intereses en juego.
• Los empresarios prefieren sufrir la sanción administrativa (multas)
que poner equipos anticontaminantes. Es de señalar que la
sanción se diluye en los costos de producción en virtud de que sus
montos son muy bajos y no guardan relación alguna con el proceso
inflacionario ni con el capital social de la empresa. Los
investigadores que elaboraron el estudio, se declaraban partidarios
de gravar las empresas contaminantes con un porcentaje
significativo de su capital social.
• Los delitos ecológicos no causan estigma, a diferencia de los
delitos convencionales, porque por lo general no figura el nombre
de la empresa y se desconocen el de sus integrantes, lo que hace
objetable el trato diferencial. Un buen porcentaje de empresas
contaminantes son transnacionales y no se les investiga ni castiga.
Las empresas sancionadas son medianas y sólo figura su nombre
cuando sucede algún daño grave (muertes o enfermedades).
 • Existe la figura del “chivo expiatorio” a través de la sanción de
empresas medianas que crean una falsa ilusión de que se castiga
a todas las empresas contaminantes.
• Las medidas y sanciones no son efectivas. En vez de efectuar
sanciones de clausura definitiva, se busca establecer la
intervención estatal para los casos de reincidencia, evitando con
ello el problema del desempleo.
• El monto de las sanciones no guarda relación con los daños
ocasionados a la salud y a la vida, por más que existe conciencia
en el público de esos daños. El procedimiento para su aplicación
es subjetivo e inoperante.
• La legislación ambiental no es funcional.
• En las campañas conservacionistas, el público afectado no
participa (88%) y los empresarios tampoco (70%).
• La efectividad de esas campañas es cuestionada por el público y
los expertos. Se definen como superficiales, poco realistas, que no
se hacen en forma permanente y a nivel nacional, y que se logran
sólo en casos aislados y particulares.
• Los que dirigen las campañas conservacionistas son los
organismos oficiales y privados y los que tienen intereses creados
y los propios causantes, en el caso de la industria y el comercio.
• Existen posibilidades reales de detectar los daños y de sancionar a
las empresas involucradas.
• Los daños ocasionados representan un costo social muy alto. La
erogación del Estado es muy elevada.

Como podemos concluir de esta investigación, las fallas de los

mecanismos administrativos y de regulación y control implementados
para el combate a la contaminación se mostraban profundamente
inefectivos y propensos a la corrupción.

Continuando con el planteamiento hecho por Godau, señalaremos las

etapas de la política ambiental de acuerdo a los periodos presidenciales:

1. Periodo 1970-1976.-Se caracteriza por establecer los lineamientos

legales y organizacionales de la nueva política ambiental, en un
marco de lucha por establecer un espacio burocrático entre los
sectores establecidos. Esta lucha se expresó a través de intensos
conflictos de competencia técnico-administrativa. La agudización
 de la crisis económica de 1974 finalmente determinó que el asunto
de la contaminación fracasará en asentarse como política pública.
2. Periodo 1976-1982 .- Se caracterizó por intentar renovar la política
ambiental bajo el liderazgo de la Secretaría de Salubridad y
Asistencia, con lo cual surgieron nuevamente los conflictos
interinstitucionales, lo que obstaculizó la efectividad de las
acciones. Nuevamente, con la crisis económica que se presentó en
1982 se dio inicio a una segunda versión de la Ley Federal
Ambiental.
3. Periodo 1982-1988.- En esta etapa se elimina la responsabilidad
del sector de salud pública de la lucha contra la contaminación. Se
crea así la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE).

Primera fase: 1972-1976.

La SMA puso en práctica una política de protección ambiental, basada en

tres metas, destinadas a legitimar la competencia burocrática de la
SSA[10]:

1. Una estrategia de guante blanco con respecto a la industria para

introducir gradualmente modificaciones en los procesos
productivos de las diversas ramas industriales más contaminantes.
2. Establecer la información básica para el diagnóstico de los
problemas ambientales. La recolección de información fue
fácilmente obtenible en lo referente a la contaminación del aire,
debido a la existencia de un reglamento que regulaba este aspecto.
3. Afrontar el problema metodológico de determinar los grados de
contaminación. En el caso de la contaminación del aire se logró
aprovechar la oportunidad política disfrazada de factibilidad técnica
y de necesidad ambiental para poder establecer un reglamento
negociado entre los actores políticos involucrados. Para la SMA, el
problema de la nube de humo y polvo que cubría la Ciudad de
México descansaba en la creciente cantidad de vehículos y la
extrema concentración industrial, aunque se hacia omisión
respecto a los gases tóxicos no visibles. Ello permitió reducir la
resistencia previsible por parte de los industriales, asimismo, la de
los automovilistas que no se verían obligados a instalar filtros
anticontaminantes en su carro (por ejemplo, convertidores
catalíticos), o bien la de Pemex que no tendría que realizar
cuantiosas inversiones para producir gasolina sin plomo.
Todo ello confluía en una política de protección ambiental que pretendía
ser centralizada en la SMA, la cual tarde o temprano iba a invadir las
áreas técnico-burocráticas y de poder de las otras instituciones de
gobierno, generando con ello una situación de conflicto.

Este conflicto produjo una escasa colaboración del gobierno del DDF y
las empresas publicas involucradas. Hecho que llevo a la SMA a optar
“por una estrategia de propagación de avances, donde había retrocesos,
y de convertir fracasos en éxitos”. Lo que llevo a declarar que el índice de
contaminación del aire había bajado en un 30%, lo cual nadie podría
creer, ni siquiera la propia Subsecretaría. De esta manera, también
iniciaba un proceso de pérdida de credibilidad respecto a las cifras
oficiales con relación a la contaminación del aire. Dicha afirmación fue
posteriormente desmentida por la propia SMA al declarar que de las 72
084 fuentes estacionarias de contaminación del aire en el Valle de
México, 2 927 eran responsables del 71% de la contaminación[11].

Lo anterior generaba un dilema para los tomadores de decisiones de la

SMA: para demostrar políticamente el éxito de sus acciones tendrían que
combatir a las fuentes contaminantes pequeñas y políticamente
desorganizadas, como lo eran los usuarios de los vehículos particulares.
Con ello se relegaba estratégicamente a una etapa posterior el conflicto
previsible por la afectación de los intereses de la industria automotriz, por
ejemplo, quién no tendría que efectuar cuantiosas inversiones para el
diseño e incorporación de los avances tecnológicos que hubieran
permitido la utilización de tecnologías limpias en la producción de
automóviles. Y que en ese momento ya existían, y se tenia conocimiento
de ellas[12].

Un suceso internacional modificaría en las redes de asuntos del

gobierno, el lugar que ocupaba la contaminación del aire: el aumento
internacional en el precio del petróleo de 1973. Debido a que las
dificultades económicas que enfrentó México a partir de 1974, puso como
prioridad del gobierno el manejo del creciente desempleo, las tendencias
inflacionarias y la sobrevaloración de la moneda nacional. Era más que
explicable que el asunto de la contaminación del aire tendría que pasar a
un segundo plano. Pese a ello se establecieron antecedentes legales,
organizacionales y administrativos que formarían el sustrato de las
futuras políticas públicas diseñadas para atacar el problema de la
contaminación del aire[13].
Segunda fase: 1976-1982.

Bajo el régimen de López Portillo se buscó reactivar la política de

protección ambiental mediante una reforma administrativa. Para ello la
SMA creó dos direcciones: una para el mejoramiento de la calidad del
aire y del agua, otra para los problemas de salud producto de la
contaminación, y las unidades administrativas de control y prevención de
la contaminación. A partir de estos cambios la SMA renovó su pretensión
de manejar bajo su liderazgo la política contra la contaminación, al
confirmar la definición de la cuestión ambiental como un problema
básicamente de salud pública.

En lo que respecta a la calidad del aire, la SMA siguió una estrategia de

minimización de los daños ambientales generados por el transporte, la
industria, los asentamientos humanos y las actividades productivas de
Pemex. En este sentido, los tomadores de decisiones de la SMA
declararon una mejoría en la calidad del aire en el Valle de México, que
por demás, fue rotundamente negada por el Centro de Medición y
Diagnóstico de Policía y Tránsito en el DF, que señalaba que los 1.6
millones de vehículos y una enorme concentración industrial generaban
una nube tóxica de más de 2.5 millones de toneladas de hidrocarburos,
300 mil toneladas de monóxido de carbono y 30 mil toneladas de óxido
de azufre[14].

Este conjunto de conflictos interinstitucionales, llevó a admitir a la SMA

que la política ambiental era tan compleja que requería el apoyo de todo
el sector público. Aducía, que solamente un claro reparto de
responsabilidades técnico-administrativas podía garantizar una
colaboración fructífera. Para ello, se propuso la creación de una comisión
intersecretarial que reuniera a los organismos más importantes en la
lucha contra la contaminación. Las actividades de dicha comisión pronto
se volvieron un reflejo de las disputas de competencia que habían
surgido en años anteriores. Únicamente para la contaminación del aire se
pudo elaborar el “Programa Coordinado para Mejorar la Calidad del Aire
en el Valle de México”. Sin embargo, este programa no dio origen a
ninguna acción concreta. La crisis económica impedía el destinar
recursos presupuestarios básicos para los proyectos de la SMA. Puede
decirse, que “se seguía una política sin base, sin apoyo y sin recursos,
pero con muchos participantes que no querían imposiciones sobre sus
mandos técnico-administrativos”. Se decía que “la comisión
intersecretarial seguía discutiendo, la SMA “coordinando”, y las demás
secretarías marchando con sus proyectos particulares”[15].
En Diciembre de 1981, entró en vigor la nueva ley federal ambiental
reformada, al mismo tiempo que se intensificaba la crisis económica más
profunda en la historia moderna de México. Era también el cierre del
período sexenal del entonces Presidente López Portillo. En este
ambiente tan adverso para la política ambiental, la SMA denunciaba que
las condiciones atmosféricas en el Valle de México se habían deteriorado
de tal manera que la carga contaminante en periodos de 24 horas
excedía los 800 microgramos por m3, siendo el máximo tolerable de 260
microgramos por m3 , según norma estadounidense. Esto era la más
clara prueba de que abordar la problemática ambiental desde el punto de
vista de la salud pública no era la forma adecuada, y que la búsqueda de
soluciones factibles requerían la participación de los diversos actores
políticos que de una u otra manera se encontraban involucrados[16].

Tercera fase: 1982-1988.

Este sexenio inició con el reconocimiento de que era inadecuada la

manera en que se había instrumentado la política ambiental. Esto dio
origen a la creación de la Secretaría Desarrollo Urbano y Ecología
(SEDUE).

Entre otros programas elaborados por las dependencias

gubernamentales, la SEDUE lanzaba su “Programa Nacional de Ecología
1984-1988” entre cuyas metas se encontraban el abatir la contaminación
atmosférica promedio en 30% aproximadamente, y reducir y controlar en
12% la contaminación ambiental del Valle de México proveniente de las
emisiones vehiculares. Sin embargo, seguía manifestándose la debilidad
de la propia SEDUE para poder aplicar medidas correctivas y la falta de
plazos para aceptar compromisos con los otros responsables del sector
público. La SEDUE reconocía a principios de 1983 que la “contaminación
atmosférica no ha podido ser controlada ni combatida eficientemente
debido a la insuficiente aplicación de recursos, de equipos y procesos de
control, por parte de los responsables. Asimismo, se ha detectado lo
obsoleta e incompleta que resulta la reglamentación en materia de
contaminación del aire”[17].

Hasta 1985, las acciones del gobierno no fueron capaces de cumplir la

mayoría de los objetivos planteados. Ante ello, los tomadores de
decisiones del gobierno buscaron establecer una política de
concertación, bajo la cual se pretendía comprometer bajo acuerdos
explícitos a los responsables de solucionar los problemas. Esto dio
origen a un programa denominado “Las Medidas Contra la
Contaminación en la ZMCM”, decreto presidencial publicado el 14 de
Febrero de 1986. Entre otras medidas, se señala la mejoría en los
combustibles y la limitación a la entrada al DF de los autobuses del
Estado de México, la ampliación de la línea 6 del metro, la incorporación
parcial de turbocargadores en la ruta 100, entre otros. Es importante
señalar que se estableció la obligatoriedad de dispositivos
anticontaminantes en los vehículos nuevos, pero que resultaba aplicable
para la industria automotriz hasta Septiembre de 1988. Hecho que no se
justificaba, ya que la industria automotriz desde la década de los
setentas, tenía conocimiento de la tecnología para la instalación de los
convertidores catalíticos que reducirían las emisiones de los vehículos, y
que ya eran obligatorios en los Estados Unidos.

En este sentido, las políticas de concertación impulsadas por el titular de

la SEDUE, Manuel Camacho Solís, dieron buenos resultados. Fue en
este sexenio donde más se cumplió con las metas fijadas, aunque no
estrictamente en los plazos fijados. Podemos señalar como el más
destacado, el convenio de concertación celebrado entre la SEDUE y la
SECOFIN con la Asociación Mexicana de la Industria Automotriz (AMIA)
en Febrero de 1987[18]. En el fue posible comprometer a la industria
automotriz en la solución del problema, más no era suficiente para
obligarla a modificar su tecnología de tal forma que redujera la
contaminación de los vehículos.

Finalmente, en 1987 el regente de la ciudad Ramón Aguirre concertó un

programa contra la contaminación ambiental denominado “Programa de
Concertación DDF-Grupos Ecologistas”. En el se planteaba desalentar
voluntariamente el uso del automóvil, mediante el impulso al programa
“Hoy No Circula”.

Cuarta fase: 1988-1994.

En este sexenio, la contaminación ambiental había adquirido niveles

críticos. Se afirmaba que los valores del índice IMECA, se incrementaron
en 41% durante 1990 a 1991, y el número de días en que se excedió la
norma ascendió a 286 días[19]. Por lo cual, se procedió a diseñar un
nuevo programa denominado “Programa Integral Contra la
Contaminación Atmosférica (PICCA)”. En el participaban diversas
dependencias: el DDF, así como el gobierno del estado de México y
prestigiados científicos y académicos. Entre otros, se establecieron los
siguientes compromisos:
 • Introducción inmediata de convertidores catalíticos en todos los
vehículos a gasolina, modelo 1991.
• Ampliación del metro.
• Renovación de Ruta-100 con 3500 unidades de baja emisión de
contaminantes.
• Reordenación y ampliación del sistema de transporte eléctrico.
• Mejoramiento de vialidades, estacionamientos, semaforización y
coordinación de modos de transporte.
• Autorización de rutas de autobuses para reducir el uso de
vehículos privados y estimular el transporte institucional, de
escolares y empleados.
• Continuación del programa Hoy No Circula.
• Ampliación del programa de verificación obligatoria de vehículos a
gasolina, diesel y gas LP.
• Reconversión de flotillas de camiones de carga de gasolina a gas
LP, incorporando convertidores catalíticos.
• Instalación de convertidores catalíticos en nuevas combis y
microbuses.
• Sustitución de gasolina por gas LP en camiones distribuidores de
carga en el Valle de México.
• Elaboración de gasolinas de calidad ecológica internacional.
• Elaboración de los compuestos oxigenados TAME y MTBE.

Cabe destacar que, según datos presentados por la Comisión

Metropolitana para la Prevención y Control de la Contaminación en el
Valle de México, la contaminación se logró disminuir, ya que en 1987 se
emitían en la ciudad alrededor de 13 470 toneladas al día, las cuales
disminuyeron por la implementación del PICCA ha 11 935 en 1990. Es
interesante señalar, que un estudio realizado por Legorreta hace una
comparación entre los niveles de contaminación de 1989-1991 que
cuestionan tal afirmación[20].

De los logros más importantes de las diversas medidas de los planes y

programas, se señalan los siguientes:

1. La calidad de los combustibles.- Se logró el cambio de la gasolina

Nova por la Plus, y posteriormente de la gasolina sin plomo Magna
Sin.
 2. La instalación de dispositivos anticontaminantes.- Mediante la
instalación de 4 aditamentos: los convertidores catalíticos, los
sistemas para reducir las emisiones evaporativas del combustible,
los turbocargadores y los aditamentos electrónicos de encendido y
mezcla de combustibles.
3. El establecimiento de normas referidas a los niveles de emisiones
de los vehículos nuevos más estrictas.
4. El establecimiento de la verificación vehicular obligatoria y la
restricción del parque vehicular por medio del programa Hoy No
Circula. Como crítica al programa Hoy No Circula, se ha señalado
que éste provocó incrementos en las ventas de vehículos nuevos
de la industria automotriz, además de utilizar una tecnología
automotriz inadecuada y anticuada, y con el visto bueno
gubernamental.

De esta revisión histórica de los antecedentes de la contaminación del

aire en el Valle de México, podemos señalar que esta se ha establecido
bajo ópticas sexenales, en un conflicto interburocrático y una escasa
afectación de los intereses corporativos de la industria automotriz.

2.1 La situación actual: Pro-Aire 1995-2000.

Las medidas adoptadas por los tomadores de decisiones en asuntos

ambientales, tendientes a evitar el deterioro de la calidad del aire en la
Zona Metropolitana del Valle de México han frenado la tendencia alcista
de algunos de los contaminantes atmosféricos (como en los casos del
plomo, bióxido de azufre y monóxido de carbono), aunque las emisiones
de hidrocarburos (HC) se han incrementado notablemente de 0.525 en
1983 a 1.025 millones de tons/año para 1994 (Ver cuadros I y IV).
Asimismo, tales logros en la reducción de emisiones se pueden
considerar como temporales, si se toma en consideración el crecimiento
de vehículos que se espera ocurra en los próximos años.

Al analizar los inventarios de emisiones[21]podemos tener una imagen

aproximada del estado del asunto de la calidad del aire, ya que se ha
logrado una disminución en el total de emisiones lanzadas a la atmósfera
de 4.94 en 1983 a 4.00 millones de tons/año en 1994[22], esto
representa una disminución en este periodo de su tasa de crecimiento
del -19% en la contaminación total emitida a la atmósfera. En relación a
la cantidad de emisiones lanzadas a la atmósfera por los 2.6 millones de
vehículos automotores, se establece una disminución más acentuada de
esta tasa de crecimiento del -25%, esto es, de 4.05 tons/año en 1983 a
3.03 tons/año para 1994. Por otra parte, se observa que el porcentaje
participación de emisiones de los vehículos privados era de 45.5% en
1989, mientras que para 1994 era del 44.5%. Esta cifra cuestiona la
efectividad de las políticas, pero además proporciona una justificación a
las autoridades para que sean los usuarios del transporte público y
privado los que finalmente soporten los costos de la política pública para
mejorar la calidad del aire, sin afectar los intereses de la industria
automotriz. Asimismo, la participación de los autos privados en el total de
emisiones a la atmósfera era en 1989 del 35%, y en 1994 del 33.6%. En
su conjunto, éstos han tenido una tasa de crecimiento negativa de
aproximadamente el -11.4%. Aunque es importante hacer resaltar que
hay una disminución en la participación total de la contaminación emitida
por los vehículos automotores, del 81.9 % en 1983 al 75.5% en 1994,
ésta sigue siendo muy importante (Ver cuadros I, II, III, IV). En todo caso,
implica que se requiere incorporar y promover el cambio a tecnologías
más limpias y eficientes en la industria automotriz, para abatir las
emisiones contaminantes. Esto puede lograrse mediante el uso de los
instrumentos económicos o mecanismos de mercado; que además,
generalmente tienen menores efectos negativos sobre la competitividad
global de la industria, que los instrumentos regulatorios o de comando y
control.

Las cifras plantean en sí mismas una profunda problemática respecto al

uso de vehículos automotores en el área metropolitana, particularmente
si se observa que el 74.1% de los viajes que se llevan a cabo en la
AMCM son en transporte público, mientras tan sólo el 24.7% son en
autos privados. Esto también, refleja un fuerte cuestionamiento a uno de
los objetivos del programa Pro-aire, el cual busca “reactivar el mercado
automotriz, ante la crisis económica actual, y acelerar la renovación de la
flota vehicular en circulación”[23]. Parece más urgente, la renovación de
la flota destinada al transporte público, lo que además permitiría el
fomento a su uso alternativo. Los motivos de los viajes son
principalmente el regresar al hogar, el ir al trabajo y a la escuela, ya que
en conjunto representan el 82% de los viajes que se llevan a cabo. El
tiempo promedio de dichos viajes es de 40 minutos en el AMCM.
Además, es claro que se presentan desigualdades en la AMCM, ya que
únicamente el 2.6% de los hogares tiene 3 o más autos, mientras el
63.15% de dichos hogares no posee automóvil. Estas cifras nos
muestran que atrás del problema de la contaminación atmosférica,
subsiste un profundo problema de desigualdad social. Es esta
desigualdad social la que conduce a un distorsionado patrón de consumo
de un bien específico: el automóvil[24].

Por otra parte, es interesante señalar que los modelos de los vehículos
anteriores a 1990 tienen un elevado porcentaje de rechazo en las
pruebas de anticontaminación, mientras los modelos posteriores a 1991
el porcentaje se reduce a 22.2%. Lo cual indica la necesidad de
instrumentar medidas que no promuevan el envejecimiento del parque
vehicular de la Ciudad de México, como ocurrió con el programa “Hoy No
Circula”. Del total de vehículos rechazados en el DDF se tiene un
porcentaje de 34%, mientras se obtiene un 43% para el EDOMEX. Esto
contrasta con el porcentaje de participación de los vehículos a los cuales
se les hizo las pruebas de anticontaminación, ya que en el DDF se
llevaron a cabo el 75.2% de ellas, y en el EDOMEX el 24.8%. Esto
implicaría que la Secretaria de Ecología del Estado de México tiene que
incrementar su efectividad en los controles que realiza (Ver cuadros XI,
XII). Esto hace surgir la cuestión de sí el gobierno del EDOMEX, tiene
incentivos para atacar frontalmente el problema de las emisiones
vehiculares. Parecería que este no es el caso. Ya que puede exportar las
emisiones de gases contaminantes al DF por la acción de los vientos, lo
que ocasiona que le sea más prioritario la atención de otros asuntos en
su propia agenda de gobierno.

Respecto a las gasolinas mexicanas, se han establecido límites máximos

a los contenidos de olefinas, aromáticos, benceno y presión de vapor. Se
tiene una gasolina sin plomo y se redujo a un 92% el contenido de este
elemento en la gasolina Nova, al mismo tiempo que se ha vuelto negativa
su tasa de variación en -11.3%, lo que representa una disminución en su
consumo de 24,890 millones de litros en 1991 a 22,088 millones de litros
para 1992. Asimismo, el consumo de gasolina Magna Sin tuvo una
variación de 109.8%, esto es, de 2,820 en 1991 a 5,917 millones de litros
en 1992 (Ver cuadro X).

Estos resultados se obtuvieron de la aplicación de impuestos

diferenciales en el consumo de estas gasolinas, del 191.76%-142.15%
para gasolinas con plomo y de 163.74%-96.79% para las sin plomo. Lo
anterior es un ejemplo de la aplicación de instrumentos económicos a
cuestiones ambientales, los cuales además, generaron ingresos
provenientes de estos impuestos a la gasolina y al diesel por N$19,639
millones en 1994[25].
En cuanto al diesel y al combustóleo, el primero ha sido mejorado
disminuyendo en un 95% su contenido de azufre, y el segundo, a sido
reemplazado mayormente por gas natural y en menor escala por gasóleo
industrial, de menor contenido de azufre.

Sin embargo, ciertos contaminantes han alcanzado niveles inaceptables.

Es el caso de los oxidantes fotoquímicos, y en particular del ozono, dado
que en los últimos años en alrededor del 90% de los días del año se
alcanzan niveles que sobrepasan las normas de calidad del aire. Este
resultado en lo absoluto produce sorpresa, de hecho la política de
combustibles “limpios” tiene sus límites para lograr reducciones del
ozono. Otra limitación, la encontramos en el uso del metanol para la
oxigenación de gasolinas, ya que permite reducir las emisiones de
hidrocarburos, aunque las emisiones de CO y NOx no son
significativamente reducidas. Sin embargo, el metanol incrementa
sustancialmente la emisión de otros contaminantes tales como el
formaldehído, y es también “25 veces más tóxico que la gasolina”. En
realidad, la política de combustibles “limpios” involucra trade-off entre las
diferentes clases de emisiones. Sin embargo, todas ellas pueden tener
efectos negativos sobre el ambiente[26].

En relación a las partículas suspendidas totales (PMT), se tienen 153,811

toneladas anuales en 1983, que se elevan a 451,614 toneladas anuales
para 1994.

A la contaminación ambiental contribuyen de manera decisiva, el

congestionamiento de tráfico en las horas pico, lo que eleva el consumo
de combustible en un 50%. Además, se señalan los siguientes efectos
negativos del congestionamiento vial[27]:

• Crecimiento acelerado de los costos sociales derivados del

congestionamiento, que hacen inoperante al transporte público.
• El aumento de la semaforización, lo que hace muy lento el tránsito
vehicular.
• El aumento del costo social asociado, por parte de los usuarios de
los diversos tipos de transporte, ya sea colectivo o privado. Siendo
especialmente alto, el de los usuarios del trasporte colectivo.
• El aumento de la concentración vehicular provoca la reducción de
la velocidad de circulación, incrementando con ello los costos de
operación de los vehículos.
 • Es de especial atención el incremento en los costos sociales por el
tránsito lento y por las externalidades causadas por las flechas de
“vuelta”.
• Tomar en consideración el efecto combinado de las variaciones
horarias y la densidad de semaforización.

Por otra parte, se deben considerar factores como la edad promedio del
parque automotriz (10 años); el uso de carros casi inaptos para circular,
técnicamente anticuados y por ello "extensivos en energía”, que a
menudo superan los 20 años; y, la falta de mantenimiento técnico,
aspecto que ha mejorado en parte en el D.F. por medio de una
inspección oficial obligatoria. El mantenimiento y creación de la
infraestructura de transporte urbano, que se puede considerar como un
subsidio a la industria automotriz.

Las peculiaridades geográficas y climáticas del D.F. contribuyen

igualmente a la mala calidad del aire. Su ubicación en un valle permite
sólo un reducido intercambio de aire, agravado por el cierre de los pocos
corredores de aire mediante edificios. Por el contrario, las emisiones de
los establecimientos industriales son transportados por los moderados
vientos restantes desde el norte de la zona metropolitana de la ciudad de
México, atravesando por el centro, hasta el sur. A una altura de 2 200
metros, el poco contenido de oxígeno en el aire reduce en una tercera
parte la eficiencia de los motores de combustión, por lo que gasta más
combustible sin consumirlo (en forma de monóxido de carbono y de
hidrocarburo) y se eleva la concentración del ozono. Por ello, se requiere
que se produzcan vehículos automotores, con tecnologías adecuadas a
la ZMCM. Cabe agregar que en cerca de 180 días al año, especialmente
en el invierno, domina un estado atmosférico de inversión térmica.

En este sentido, el Programa para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle

de México se ha concebido por los tomadores de decisiones
ambientales, como un sistema de instrumentos diversos e
interrelacionados. En donde el objetivo de largo plazo es escoger, con
criterios de costo-efectividad, una combinación de estrategias e
instrumentos que reduzcan los niveles de contaminación por día y el
número de contingencias por año. Sin embargo, no hay mención de
cuáles instrumentos han de utilizarse para que se promueva la
innovación tecnológica en los vehículos automotores, ni el papel que
pueden jugar el establecimiento de impuestos ambientales para este
propósito. Aún así, se plantean los objetivos siguientes:

• Se busca lograr gradualmente menores niveles de contaminación

durante el día y tener menos contingencias al año, como resultado
de un abatimiento del 50% de las emisiones de hidrocarburos, 40%
de óxido de nitrógeno y 45% de partículas suspendidas de origen
antropogénico, para el año 2000.
• Abatir en un 75% la probabilidad de ocurrencia de contingencias
por encima de los 250 puntos, para el año 2000. El mantenimiento
del programa de contingencias ambientales permitirá minimizar el
número de días en que el IMECA supere los 250 puntos al reducir
las emisiones de contaminantes durante episodios de
estancamiento atmosférico.
• Duplicar el número de días en que se cumpla la norma (100
IMECA).
• En épocas invernales se espera, para el año 2000, una
disminución de 300,000 casos de enfermedades respiratorias
agudas.

Es claro que los objetivos se establecen para el año 2000, y sin embargo,
el problema subsiste ahora. Y la experiencia muestra que hay límites al
atacar el problema restringiéndolo al ámbito de las emisiones. El punto
es que la contaminación del aire desafía el establecimiento de soluciones
de comando-control, por ejemplo, mediante el establecimiento de una
normativa más rigurosa. Pudiendo quedar los objetivos en el plano de las
“buenas intenciones”.

Los objetivos se expresan en 4 metas generales:

1. Industria limpia: Reducción de emisiones en la industria y servicios.

2. Vehículos limpios: Disminución de emisiones por kilómetro.
3. Nuevo orden urbano y transporte limpio: Regulación del total de
kilómetros recorridos por vehículos automotores.
4. Recuperación ecológica: Abatimiento de la erosión.

Nuevamente, las metas se reducen al plano de las emisiones, sin

establecer una asociación con los procesos productivos y los agentes
económicos-sociales involucrados. Esto, impide conocer la composición
y estructura socio-política de los agentes económicos responsables de
las sustancias que son emitidas a la atmósfera.

Las estrategias para el logro de cada una de estas metas, fueron las
siguientes:

1. Mejoramiento e incorporación de nuevas tecnologías en la industria

y los servicios.
2. Mejoramiento e incorporación de nuevas tecnologías en vehículos
automotores.
3. Mejoramiento y sustitución de energéticos en la industria y los
servicios.
4. Mejoramiento y sustitución de energéticos automotrices.
5. Oferta amplia de transporte público seguro y eficiente.
6. Integración de políticas metropolitanas (desarrollo urbano,
transporte y medio ambiente).
7. Incentivos económicos.
8. Inspección y vigilancia industrial y vehicular.
9. Información y educación ambientales y participación social

Curiosamente, los incentivos económicos se restringen al

establecimiento de estacionómetros, tarifas diferenciadas de
estacionamientos, obligatoriedad de seguros para automóviles y
transferencias al transporte colectivo popular. No se toma en
consideración la necesidad de promover el cambio hacia tecnologías
más eficientes y limpias, que conduzcan hacia el uso de insumos más
limpios, y a una minimización de las emisiones y el reciclaje.

La problemática entonces, trasciende el ámbito de lo meramente

ambiental. El establecimiento de incentivos económicos que promuevan
el cambio tecnológico, implica plantear modificaciones a la política
económica del país, para que jerarquice nuevamente la importancia de
los distintos sectores y agentes económicos. La interrelación de los
problemas significa que las medidas correctivas que se intenten en un
sector, necesariamente traen repercusiones en otro. Luego, el binomio
economía-medio ambiente se vuelve un fenómeno interdependiente. Por
ello, entendemos la necesidad de buscar soluciones más globalizadoras
al problema de la calidad del aire.
Aún cuando el Instituto Nacional de Ecología-Secretaría del Medio
Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (INE-SEMARNAP), en otros
documentos diferentes al de Pro-aire, busca darle una nueva orientación
a la gestión ambiental diseñando instrumentos fiscales que castiguen
conductas ambientalmente/socialmente indeseables. Mediante el
establecimiento, de manera conjunta con la SHCP, de derechos e
impuestos ecológicos en ciertas actividades y productos, al tiempo que
se da una desgravación paulatina del IVA, del impuesto al activo de las
empresas y del impuesto sobre la renta, para evitar una transferencia de
recursos del sector privado al gobierno. Asimismo, se busca financiar una
política de desarrollo sustentable, mediante: remoción de subsidios,
reforma fiscal, derechos y cuotas de uso, recuperación de rentas de
escasez de recursos naturales, definición de derechos de propiedad,
privatizaciones, multas, financiamiento externo, incremento en la
competitividad, inversión pública, impuestos prediales, bonos
ambientales, autorregulación, fondos o fideicomisos, cuotas de
mejoramiento y nuevos esquemas de desarrollo urbano, transferencias
de potencial o derechos transferibles de desarrollo, comercialización
internacional de servicios ambientales y subsidios cruzados, entre otros.

Esto implicaría desde el punto de vista de este autor, integrar las políticas
ambientales y fiscales, y para ello se requiere llevar a cabo una reforma
al sistema impositivo, que en el corto plazo no parece viable. Ya que un
cambio en la política impositiva, debe considerar el marco político e
institucional y la estructura de poder que subyace a los procesos
económicos[28]. En todo caso, esta reforma podría darse en forma
incremental, mediante el establecimiento de acuerdos negociados que
reduzcan la incertidumbre de los agentes económicos por la
implementación de la política ambiental.

Sin duda, el potencial de conflicto por la instrumentación de mecanismos

de mercado, sigue permeando a la política ambiental. En un contexto de
profundización de la crisis económica y de pérdida de credibilidad,
pareciera que el asunto del medio ambiente, y con ello de la calidad del
aire, se pospondrán dentro de las prioridades de la acción
gubernamental.

Por otra parte, las dificultades en la implementación práctica y los

problemas administrativos con la política de combate a la contaminación,
ha generado que se busque la realización de acuerdos negociados,
como una estrategia para incorporar a los actores políticos en procesos
de negociación para promulgar regulaciones formales. Esto permite de
alguna manera, la superación de los conflictos de intereses que
sustentan cada grupo, ya sean estos de tipo político-institucional,
corporativo o técnico-burocrático, en base al consenso.

Esto se hace patente específicamente, en el Convenio General de

Concertación Ambiental para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de
México. Los actores políticos firmantes de dicho acuerdo son: la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público; de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca; de Energía; de Comercio y de Fomento Industrial; de
Comunicaciones y Transportes; de Educación Pública, y de Salud, así
como el Departamento del Distrito Federal; el Gobierno del Estado de
México; Petróleos Mexicanos; la Comisión Federal de Electricidad; el
Instituto Mexicano del Petróleo; Luz y Fuerza del Centro; la UNAM, UAM,
IPN, ITESM-Campus Estado de México; la Confederación de Cámaras
Industriales de los Estados Unidos Mexicanos; la Cámara Nacional de la
Industria de la Transformación; la Asociación Mexicana de la Industria
Automotriz, A.C.; y, la Asociación Nacional de Productores de Autobuses,
Camiones y Tractocamiones, A.C. .

Lo relevante de este convenio, son los compromisos logrados con los

actores vinculados a la problemática del aire:

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público se compromete a participar

en la elaboración de propuestas sobre exenciones arancelarias a la
importación de equipos ambientales, acreditación fiscal para el uso de
tecnologías ambientales y capitalización del fideicomiso ambiental de la
ZMVM. Asimismo, a brindar facilidades hacendarías para la renovación
del parque vehicular.

La Secretaria de Comercio y Fomento Industrial, por su parte, definirá los

casos en que proceda la exención arancelaria a equipos ambientales y
promoverá la introducción de vehículos de emisiones cero en la ZMVM.

La Secretaría de Energía participará en el desarrollo de un nuevo

sistema normativo y de reconversión tecnológica en la distribución y uso
doméstico y en los servicios de gas LP, en la promoción y regulación de
sistema de uso de gas natural, y en los procesos que promuevan la
introducción de vehículos de emisiones cero en la ZMVM.

La Asociación Mexicana de la Industria Automotriz, A.C., se comprometió

a:
 1. Promover entre sus agremiados, la incorporación de los avances
tecnológicos que se vayan desarrollando en la industria,
particularmente en lo que se refiere al uso de sistemas de control
de emisiones contaminantes de vehículos y su utilización en
función de su eficacia para cumplir con la normatividad establecida.
2. Promover el estudio, la promoción y el desarrollo del vehículo
eléctrico en México.
3. Estudiar las opciones que se le presenten para el equipamiento en
vehículos eléctricos de flotillas de dependencias y entidades
públicas.
4. Estudiar la oportunidad y las condiciones para realizar una
campaña de experimentación de modelos de vehículos eléctricos.
5. Colaborar en la elaboración de normas oficiales mexicanas (NOM)
en materia ambiental, así como en el diseño de criterios de
promoción y fomento para el uso de vehículos eléctricos.

La Asociación Nacional de Productores de Autobuses, Camiones y

Tractocamiones, A.C., promoverá entre sus agremiados, la incorporación
progresiva de los avances tecnológicos que se vayan desarrollando,
particularmente en lo que se refiere al uso de sistemas de control de
emisiones contaminantes de vehículos y su utilización en función de su
eficiencia para cumplir con la normatividad establecida.

De alguna manera, la firma de este convenio refleja los alcances de las

políticas diseñadas por los decisores ambientales, para atacar el
problema de la contaminación atmosférica. Y de la necesidad de lograr
acuerdos negociados con los diversos agentes económicos-actores
políticos, particularmente porque permiten dar una alternativa flexible a
las regulaciones de comando y control. Pero esto requiere una arena
política para estos diversos actores: la Comisión Metropolitana para la
Prevención y Control de la Contaminación en el Valle de México.