Вы находитесь на странице: 1из 333

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Под редакцией С.Н.Князева, Н.Б.Антоновой

Минск 2006
ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 6
РАЗДЕЛ I. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ 9
Глава 1. Понятие, сущность и характеристика государственного
управления 9
1.1. Понятие и диалектика управления, современная управленческая парадигма
9
1.2. Государство и государственное управление как социальные феномены
14
1.3. Объективная необходимость, понятие и сущность государственного
управления 22
1.4. Виды и уровни государственного управления 26
Контрольные вопросы и задания 35
Глава 2. Становление и развитие теории и практики государственного
управления 37
2.1. Этапы эволюции теории государственного управления 37
2.2. Развитие теории государственного управления в России и Беларуси43
2.3. Концепции государственного управления 44
2.4. Современные проблемы и направления совершенствования
государственного управления 54
Контрольные вопросы и задания 60
Глава 3. Методологические основы государственного управления 61
3.1. Методология государственного управления: понятие, основные элементы,
их характеристика 61
3.2. Субъекты государственного управления. Государство как субъект
управления 64
3.3. Объекты государственного управления. Общественные процессы как
объекты государственного управления 68
3.4. Принципы государственного управления 75
Контрольные вопросы и задания 83
Глава 4. Цели, функции и методы государственного управления 85
4.1. Цели и приоритеты государственного управления 85
4.2. Функции государственного управления 93
4.3. Методы государственного управления 99
Контрольные вопросы и задания 103
Глава 5. Современная система государственного управления 105
5.1. Характеристика современной системы государственного управления105
5.2. Свобода и ответственность в государственном управлении 113
5.3. Представительство интересов в государственном управлении 116
5.4. Роль общественного мнения и СМИ в системе государственного
управления 123
5.5. Прямые и обратные связи в системе государственного управления126
Контрольные вопросы и задания 130
2
Глава 6. Бюрократия, коррупция и конфликты в системе
государственного управления 132
6.1. Бюрократия и бюрократизм в системе государственного управления132
6.2. Коррупция в государственном управлении 147
и меры борьбы с ней 147
6.3. Развитие демократии – важнейшее направление преодоления негативных
явлений в государственном управлении 153
6.4. Конфликты в государственном управлении 158
и механизм их разрешения 158
Контрольные вопросы и задания 167
РАЗДЕЛ II. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 169
Глава 7. Государственная власть и структура государственного
управления 169
7.1. Ветви власти, их конституционные основы и характеристика 169
7.2. Понятие, сущность и научные подходы к построению и
функционированию организационной структуры государственного управления
182
7.3. Понятие и организационная структура государственных органов, их
классификация 187
Контрольные вопросы и задания 200
Глава 8. Организационная структура государственного управления в
Республике Беларусь 202
8.1. Условия, принципы и этапы формирования организационной структуры
государственного управления в Республике Беларусь 202
8.2. Высшие органы государственной власти и органы особой компетенции в
Республике Беларусь 212
8.3. Система республиканских исполнительно-распорядительных органов
государственного управления 233
8.4. Органы местного управления и самоуправления 240
Контрольные вопросы и задания 251
Глава 9. Государственная служба в системе государственного управления
254
9.1. Государственная служба как публично-правовой институт 254
9.2. Правовой статус и классификация государственных служащих 264
9.3. Профессиональная культура государственных служащих 274
Контрольные вопросы и задания 282
РАЗДЕЛ III. УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ И ТЕХНОЛОГИИ В
ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ 283
Глава 10. Государственные управленческие решения и технологии
государственного управления 283
10.1. Управленческие решения: понятие, характеристика, виды 283
10.2. Процесс разработки и принятия управленческого решения 291
10.3.Методы обоснования управленческих решений 300

3
10.4. Документальное закрепление и реализация управленческого решения
304
10.5. Лицо, принимающее решения в системе государственного управления
308
Контрольные вопросы и задания 315
Глава 11. Управленческие технологии 317
11.1. Управленческие технологии: понятие, содержание, характеристика317
11.2. Технологии функционирования информационно-пропагандистских
групп 324
11.3. «Электронное правительство» 326
Контрольные вопросы и задания 333
РАЗДЕЛ IV. РЕСУРСНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 335
И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 335
Глава 12. Правовое обеспечение государственного управления 335
12.1. Понятие, сущность и форма правового обеспечения государственного
управления 335
12.2. Законность, порядок и дисциплина в государственном управлении344
12.3. Юридическая ответственность в государственном управлении 351
Контрольные вопросы и задания 356
Глава 13. Кадровое обеспечение органов государственного управления
358
13.1. Объективная необходимость кадрового обеспечения государственного
управления 358
13.2. Управление персоналом государственной службы 367
13.3. Механизм кадрового обеспечения государственного управления 374
Контрольные вопросы 380
Глава 14. Финансовое обеспечение государственного управления и
финансовая деятельность государства 381
14.1. Финансовые ресурсы государства 381
14. 2. Государственный бюджет в системе финансового обеспечения
государственного управления 386
14.3. Деятельность государства в сфере кредитных отношений 393
14.4. Государственное управление налогообложением и таможенное
регулирование 396
Контрольные вопросы и задания 398
Глава 15. Информационное обеспечение государственного управления и
информационная безопасность 400
15.1. Информационное обеспечение государственного управления 400
15.2. Обеспечение безопасности в информационной сфере 413
Контрольные вопросы и задания 427
Глава 16. Контроль в системе государственного управления 429
16.1. Общая характеристика и принципы реализации контрольной
деятельности государства 429
16.2. Мировые подходы к формированию системы государственного контроля
439
4
16.3. Система контроля в государственном управлении 449
Республики Беларусь. Финансовый контроль 449
Контрольные вопросы и задания 460
Глава 17. Эффективность государственного управления 462
17.1. Понятие и виды эффективности государственного управления 462
17.2. Критерии и показатели эффективности 468
17.3. Оценка эффективности государственного управления 474
Контрольные вопросы и задания 480
ЛИТЕРАТУРА 481

5
ВВЕДЕНИЕ
Ключевую роль в жизнедеятельности общества играет государство. Оно
обеспечивает упорядочение и регулирование протекающих процессов и явлений в
социальной, экономической, политической, духовной и других сферах
общественной жизни. В той или иной степени государственное воздействие
затрагивает интересы всего общества, отдельных социальных групп, слоев,
организаций, объединений, общественно-политических движений и каждого
гражданина. При этом государство воздействует не только на развитие процессов и
явлений, протекающих в обществе, но и на общественные отношения, на проблемы,
касающиеся ценностей, мировоззренческих установок, идей, политической
самоорганизации сообществ, их жизнеспособности и эффективного
функционирования.
На современном этапе своего развития Республика Беларусь переживает
достаточно сложный период, связанный с формированием правовых,
экономических, социальных основ нашего общества. Республика продвигается по
пути укрепления конституционного строя, государственности, развития
народовластия, утверждения принципов гражданского общества. Важнейшую роль
в происходящих в стране успешных преобразованиях играет сильная и
дееспособная система государственного управления. Исходя из критериев
общественного блага, система государственного управления может и должна: не
допускать нарушения правопорядка в обществе, норм и правил поведения на рынке;
определять общие условия эффективного хозяйствования, темпы экономического
роста; предотвращать криминализацию хозяйственной деятельности внутри страны,
расслоение общества, стремление развитых стран, крупных иностранных
корпораций использовать складывающуюся в республике ситуацию в своих
экономических и политических целях; способствовать утверждению
цивилизованных отношений между деловым миром, обществом и властными
структурами. С сильной, дееспособной системой государственного управления
народ Республики Беларусь связывает свои надежды на защиту жизни, здоровья,
свободы, достоинства. Сегодня можно отметить определенную консолидацию
позиций самых разных общественных и политических сил страны в отношении
необходимости формирования эффективной системы государственного управления.
Разнонаправленность государственного управления определяет
междисциплинарный характер этой области научных знаний и практической
деятельности. Вопросы теории государства и его воздействие на различные стороны
жизни общества рассматриваются в государствоведении, политологии (точнее,
политических науках, так называется эта дисциплина практически во всем мире),
конституционном праве, экономической теории, социологии и других науках.
Поэтому, несомненно, она является результатом совместного творчества
представителей различных научных дисциплин.
Вместе с тем на сегодняшний день назрела объективная необходимость
отделения науки государственного управления (именно управления) от других
дисциплин, которые применительно к ней следует рассматривать как смежные.
На Западе в теории государственного управления выделено государственное
администрирование (public administration), которое в большей мере носит
6
управленческий характер и имеет и другое название – административно-
государственное управление.
Сам термин «государственное администрирование» характеризует как научную
дисциплину, так и обширнейшую область практической деятельности,
занимающуюся всеми вопросами государственного управления. Его можно
рассматривать в узком и широком смысле. В узком смысле он означает
профессиональную деятельность государственных чиновников. В широком смысле
«public administration» включает всю систему административных институтов,
подчиненных друг другу снизу доверху, каждый из которых выполняет свой, строго
ограниченный круг функций.
С теоретической точки зрения административно-государственное управление
базируется на общих концепциях научного управления и специфических для этой
области знаниях (например, теории государственной бюрократии). Оно
рассматривает вопросы организации, теорию и методологию (научные подходы,
принципы государственного управления, его цели, задачи, функции, протекающие в
системе государственного управления процессы, методы управления, с помощью
которых решаются задачи государства и его структур различного уровня,
обеспечивается достижение целей и задач развития страны), процесс принятия
управленческих решений и технологии управления. Именно эти вопросы нашли
отражение в предлагаемом вашему вниманию учебном пособии.
Целью данного учебного пособия является оказание научно-методологической
поддержки при изучении и осмыслении теоретических и практических вопросов,
связанных с системой государственного управления, ее функционированием и
развитием.
Содержание учебного пособия соответствует типовой программе по
дисциплине «Государственное управление» для высших учебных заведений по
специальностям 1-26 01 01 «Государственное управление», 1-26 01 02
«Государственное управление и право», 1-26 01 03 «Государственное управление и
экономика».
Авторы выражают надежду, что данное учебное пособие, по сути, первое в
Республике Беларусь системно представляющее дисциплину «Государственное
управление», будет полезно для всех, кто его изучает, будет способствовать более
глубокому пониманию природы государственного управления, целостному
восприятию и лучшему усвоению изучаемой дисциплины.
Авторы с благодарностью примут все замечания и пожелания для его
дальнейшего совершенствования учебного пособия.

Н.Б.Антонова

7
РАЗДЕЛ I. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Глава 1. Понятие, сущность и характеристика государственного
управления
Ключевые слова:
управление; социальное управление; государственное управление; парадигма;
государство; социальные феномены; власть; легитимная государственная власть;
гражданское общество; государственно-властные отношения; виды и уровни
государственного управления; государственно-административное управление;
политическое управление; масштабы; границы и возможности государственного
управления

Вопросы
1.1. Понятие и диалектика управления, современная управленческая
парадигма.
1.2. Государство и государственное управление как социальные феномены.
1.3. Объективная необходимость, понятие и сущность государственного
управления.
1.4. Виды и уровни государственного управления.
Государственно-административное и политическое управление.

1.1. Понятие и диалектика управления, современная управленческая


парадигма

Управление выступает как необходимый элемент жизнедеятельности людей.


Оно является одной из трудных и ответственных сфер их интеллектуальной и
практической деятельности, которое связано с реализацией их интересов и
потребностей. Управление предопределено сознательным началом, знаниями,
целевой ориентацией, волей и энергией человека. Отсюда управление можно
рассматривать как процесс целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта
управления ради достижения социально значимых результатов.
Управление в обществе связано с использованием власти и возникает тогда,
когда в нем есть социальная потребность. При этом, чем масштабнее общественные
объединения людей, тем больше социальная потребность в управлении.
Как объективная реальность управление – это явление универсальное,
поскольку имеет место во всех обществах, странах, во всех сферах общественной
жизнедеятельности людей. Генезис управления в социальных сообществах
позволяет рассматривать его как разновидность труда, исторически выделенную из
групповой общественной деятельности людей. Следовательно, управление в
социальных сообществах представляет собой специфический вид человеческой
деятельности, который проявляется в различных формах и видах. В качестве
объекта управления могут выступать естественные и физические процессы,
технические системы, политические, экономические и социальные процессы,
любые события, протекающие в обществе (естественно, речь идет о событиях,
которыми можно управлять) и т. д.
8
Многовекторный характер управления порождает различные подходы к самому
определению управления и множество понятий «управления». Во всей
совокупности подходов можно выделить несколько наиболее распространенных.
Согласно общему подходу управление рассматривается как:
 организация деятельности людей в соответствии с требованиями
объективных законов;
 наука и практика управления организациями;
 организация и реализация целенаправленного воздействия;
 организация и координация деятельности по использованию имеющихся
ресурсов с целью достижения желаемого результата;
 механизм реализации интересов всех участников производственного
процесса: общественных, коллективных, индивидуальных.
Функциональный подход позволяет рассматривать управление как:
 целенаправленную координацию общественной деятельности;
 целенаправленное воздействие на трудовые коллективы с целью
организации и координации их деятельности в процессе производства;
 планирование, организацию, мотивацию труда и контроль.
Исходя из процессуального подхода, управление можно представить как:
 процесс подготовки, принятия и реализации управленческих решений;
 процесс или форму деятельности, которая обеспечивает управление
определенной группой людей исходя из целевой ориентации организации;
 воздействие руководителя на поведение подчиненных для достижения
поставленной цели.
Субъектно-объектный подход дает возможность трактовать управление как:
 осознанную целенаправленную деятельность человека, посредством
которой он воздействует и подчиняет своим интересам элементы внешней и
внутренней среды общества, живой и неживой природы, техники;
 системную конкретную практическую деятельность, направленную на
осмысленную организацию всего общественного производства на всех стадиях
расширенного воспроизводства;
 упорядочение и регулирование системы исходя из изменяющихся условий
внешней и внутренней среды;
 целенаправленное воздействие на объект управления для изменения его
состояния и поведения в соответствии с изменяющимися условиями;
 целенаправленное взаимодействие между субъектом и объектом в системе
управления для достижения поставленных целей и решения задач;
 осознанную деятельность людей, направленную на создание оптимальных
условий для функционирования объекта;
 воздействие органов и кадров управления на управляемый объект с
помощью соответствующих методов для достижения поставленной цели.
Исходя из всей совокупности представленных понятий, управление в самом
общем понимании можно рассматривать как всевозможные формы и методы
воздействия на объект с целью достижения желаемого результата.

9
При этом управление является не только универсальным, но и необходимым
элементом окружающего нас мира, под воздействием которого могут изменяться
положение, поведение и даже свойства как объекта, так и самого субъекта
управления.
Управление в широком общесоциологическом смысле называется социальным
управлением. Оно связано с управлением обществом путем применения
социальных стимулов, средств, механизмов, когда различные группы, организации,
институты, личности, действуя в своих интересах и в то же время выполняя «общие
дела», воздействуют на состояние и развитие общества. Исходной концептуальной
схемой, моделью постановки проблем и их решения, методов управления выступает
управленческая парадигма (от греческого paradigma – пример, образец).
В общем виде парадигма отражает то, как мы видим других людей, события,
ситуации, будущее, когда говорим об управлении не с точки зрения его
психофизиологических возможностей, а в смысле умственного восприятия,
понимания, толкования.
С научной точки зрения термин «парадигма» наиболее часто используется в
значении «теории», «концепции», «доктрины», «модели», «представления»,
«системы взглядов».
Парадигма управления – это продукт видения и мышления, совокупность
представлений об объекте, процессах, явлениях в системе управления и во вне его,
это образ желаемого будущего, набор системообразующих идей и социальных
ценностей, это сценарий возможных событий, обстоятельств и последствий.
При этом принципиально важное значение имеет насыщенность парадигмы
ценностями, значимыми для конкретной социальной системы, на развитие и
воспроизводство которых нацелен процесс управления.
Формирование парадигмы напрямую связано с принципами и законами
управления. В последних, как известно, аккумулирован социальный опыт
(положительный и негативный) многих поколений, и поэтому в различных
управленческих ситуациях они выполняют роль отправного начала в
информационном массиве при выборе позиции, оценке ситуации, принятии
решения.
Процесс формирования парадигмы – это движение мысли, образ объекта или
действия, основанный, прежде всего, на индивидуальном опыте управленца, на
учете и использовании группового знания и опыта, а также экспертизе модели
(проекта) парадигмы с точки зрения ее соответствия принципам и законам
управления и при необходимости ее дальнейшей коррекции.
Любая система управления предполагает определенную иерархическую
составляющую и, соответственно, несколько уровней управления. Это позволяет
выделить общую и частную управленческие парадигмы и их содержание. Чем шире
объект парадигмального отражения, тем значительнее должен быть представлен
интеллектуальный компонент парадигмы, тем выше требования к философской
культуре мышления и процедуре принятия решений.
Сформированная управленческая парадигма отражает степень
профессионализма субъекта управления и включает познавательный,
аналитический, ценностный, творческий и организационно-волевой компоненты.
10
В современных условиях развития управленческая парадигма должна
опираться на четко выверенные ценностные ориентации, мировоззренческие
позиции и установки, определять цели и содержание управленческого процесса с
учетом состояния соответствующей системы управления. При этом наиболее
значимой проблемой при формировании парадигмы является выделение системы
ценностей, на которую ориентируется управленец при исполнении должностных
обязанностей, а также принципы и законы управления, которые он знает и на
которые он опирается.
Сегодня можно говорить о необходимости формирования новой
управленческой парадигмы, предопределенной необходимостью учета в ней
устойчивых мировых тенденций развития управления. К ним следует отнести:
 усиление социальной ориентации систем управления;
 усиление внимания на современные технологии управленческого труда,
предопределяющие возможность его совершенствования и оптимизации;
 профессионализация управленческого труда;
 переход от непосредственного воздействия на человека к формированию
микросреды, в которой он может реализовать себя как личность;
 умение осознавать социальную значимость и полезность управленческого
труда;
 расширение на практике «сервисного управления» – интеллектуального
обслуживания аппаратом управления коллективного труда, жизнедеятельность
трудовых организаций;
 интернационализацию теории и передовой практики управления.
При формировании парадигмы государственного управления необходимо
исходить из перечисленных тенденций, а также учитывать природу и специфику
государственного управления.

1.2. Государство и государственное управление как социальные


феномены
Государственное управление как социальный феномен предопределяется
развитием двух его начал – управления и государства. Но если управление как вид
человеческой деятельности, которое мы рассмотрели выше, присутствовало во все
времена человеческой цивилизации, во всех сообществах и во всех сферах
жизнедеятельности людей, то государственное управление возникает лишь на
определенном этапе развития общества. Это связано с появлением государства,
которое как социальный феномен «вызревало» не одно тысячелетие и лишь на
определенном этапе своего развития оно предстало как универсальная организация
населения.
Сегодня в мировом сообществе государство рассматривается как особый
политический институт, который, с одной стороны, является неотъемлемой частью
общества, а с другой – в какой-то мере отчужден от него, имеет свои
закономерности развития и власть над обществом. Государство в любой стране
должно обеспечивать стабильную и эффективную жизнедеятельность общества,

11
социальный порядок и политическую стабильность, соблюдение общепринятых
«правил игры» во всех сферах человеческой деятельности.
Современное государство можно рассматривать с позиции множества
характерных для него признаков:
 политический характер определенного объединения людей, обусловленный
социальной асимметрией и необходимостью выполнения «общих дел», позволяет
рассматривать государство как политическое сообщество;
 определенная организация этого сообщества характеризует его как
политическую организацию общества;
 регулирующее воздействие со стороны государства на различные стороны
жизни общества позволяет рассматривать государство как регулятивный
институт;
 государству присуща особая публичная, государственная власть, которая
непререкаема, универсальна и суверенна.
Государственная власть юридически и фактически обладает верховенством в
обществе, имеет общетерриториальный характер. Она рассматривается как
социально-политическое явление, а с юридической точки зрения, как институт
конституционного права, т. е. как система правовых норм;
 возможности воздействия государства на всех, находящихся на его
территории, представляет государство как орган легализованного, легитимного
принуждения населения.
Отсюда государство можно рассматривать как основное орудие
политической власти, признаками которого являются наличие органов и
учреждений, осуществляющих функции власти; системы правовых норм и
актов; определенной территории, на которую распространяется его
юрисдикция.
Легализация государственной власти означает ее юридическое провозглашение
и закрепление правомерности возникновения, организации и деятельности.
Легитимная государственная власть – это власть, которая соответствует
представлениям народа об этой власти, связанным с материальными, политическим,
духовными условиями общественной жизни, с личными запросами каждого
человека.
Легитимность государственной власти определяется поддержкой ее
населением, авторитетом у населения.
Государство в лице своих государственных институтов обеспечивает
социально-экономическое развитие страны, духовное развитие общества,
объединяет различные группы людей вокруг общепризнанных целей и ценностей,
обеспечивает эффективный механизм реализации интересов всего общества во всех
сферах деятельности.
Главная особенность государства состоит в том, что оно должно заниматься
всеми составляющими жизнедеятельности общества и решать проблемы в
интересах всех членов общества, формировать и выражать всеобщую волю.
Государство активно влияет на отношения, которые складываются между:
 государством и гражданским обществом;

12
 государством и экономикой;
 государством и политикой;
 вертикальными и горизонтальными структурами государства;
 государственными, межгосударственными надгосударственными
образованиями и организациями.
В современном мире государства отличаются друг от друга по своим
масштабам, по социальному характеру, формам правления и формам политико-
территориального устройства, государственному (политическому) режиму.
По формам правления государства отличаются системой организации
государственной власти, которая отражает структуру органов государственной
власти, их правовое положение, определяет высший орган государственной власти.
Исходя из роли, положения и характера деятельности высшего органа
государственной власти, выделяют две основные формы правления:
 монархию (абсолютную, конституционную);
 республику (парламентскую, президентскую, смешанную).
По территориально-политической организации государства выделяют три
формы государственно-территориального устройства:
 унитарное государство;
 федеративное государство;
 конфедерация.
Унитарное государство представляет собой единое централизованное
государство, отличительные признаки которого предопределяются наличием некого
«единства»:
 единой территории (административно-территориальные единицы, которые
могут быть выделены в рамках административного деления государства, не имеют
политическую самостоятельность);
 единой конституции;
 единой системы высших органов государственной власти;
 единой системы права и судебной системы;
 единого гражданства;
 единой бюджетной, налоговой, валютной системы и т. д.
Федеративное государство (сегодня их около 50) – это государство, состоящее
из относительно самостоятельных государственных образований – субъектов
федерации, обладающих определенной политической и юридической
самостоятельностью. Примерами федеративных государств могут служить США,
Германия, Россия, Канада, Бельгия, Испания и др.
В Конституциях федеративных государств, как правило, устанавливается объем
прав и полномочий федерации и субъектов федерации, а также вопросы их
совместного ведения.
Государства, объединенные общей целью и интересами в экономической,
политической, военной сферах, могут образовывать межгосударственный союз –
конфедерацию, основой которой является международный договор. Государства,
входящие в этот союз, сохраняют свой государственный суверенитет и право
выхода из этого образования.
13
Отличительными признаками конфедерации являются:
 отсутствие единой территории для государств  членов межгосударственного
союза;
 равноправие всех членов конфедерации;
 наличие одного или нескольких политико-административных органов
(правительства, исполнительных органов, законодательных органов);
 сохранение за членами конфедерации права выхода из союза;
 наличие определенной финансовой системы, аккумулирующей финансовые
вложения государств  членов союза;
 согласованная международная политика (хотя по отдельным вопросам
государства могут иметь свою собственную позицию);
 нахождение под общим командованием национальных вооруженных сил
(хотя, чаще всего, это носит формальный характер).
Несмотря на многообразие форм правления и форм государственного
устройства главными целями любого государства в современном мире являются:
 обеспечение независимости государства от внешних угроз и опасностей;
 обеспечение мира и общественного порядка внутри страны;
 защита прав и свобод граждан;
 содействие всеобщему благосостоянию.
В отношении этих целей сегодня в мировом сообществе в целом достигнуто
согласие.
Важной характеристикой государства является его тип. Выделяют
демократический, социальный, правовой тип государства.
Демократическое государство – это тип государства, в котором на первый
план выдвигаются интересы человека и гражданина, народ облечен высшей властью
и осуществляет ее либо непосредственно, либо через своих избранных
представителей. При этом в государстве все больше утверждаются такие
демократические принципы, как:
 человек, его права, свободы и гарантии их реализации, что является высшей
ценностью и целью общества и государства;
 принцип равенства перед законом;
 многообразие политических институтов, идеологий и мнений;
 многопартийность;
 демократические выборы;
 принцип большинства и защита интересов меньшинства;
 самоуправление населения и др.
Правовое государство – это тип государства, в котором действует принцип
конституционализма, которое опирается на право и имеет развитую правовую
систему, в котором реальная защита прав и свобод граждан осуществляются на
основе верховенства закона, определяющего реальное разделение властей.
Социальное государство представляет собой тип государства, в котором
главная цель – это обеспечение каждому члену общества достойного уровня и
качества жизни, социальной защищенности и равных условий для самореализации
личности.
14
В соответствии с действующей Конституцией Республика Беларусь – это
унитарное демократическое социальное правовое государство (ст. 1).
Высшей ценностью и целью белорусского общества и государства является
человек, его права и свободы (ст. 2). В республике действует принцип верховенства
права (ст. 7), государственная власть осуществляется на основе разделения ее на
законодательную, исполнительную и судебную (ст. 6).
Рассматривая государство как политическую самоорганизацию людей, следует
отметить, что оно неотделимо от общества и экономики. Государство,
гражданское общество и экономика – это три составляющие единого целого.
Государство и гражданское общество тесно связаны между собой
определенными отношениями, которые проявляются через взаимную
ответственность. Государство способствует свободному развитию и
самореализации человека, укрепляет его статус, объединяет людей.
Гражданское общество формирует единый комплекс ценностей и отношений.
Его главными несущими конструкциями являются социальная и духовная сферы.
Социальная сфера состоит из специальных социальных интересов,
социальных отношений, социальной инфраструктуры, которые отражают
потребности человека; связаны с сохранением его жизни, его самообеспечением и
воспроизводством, обеспечением его жизненными средствами, условиями,
удовлетворяющими его социальные интересы. При этом государство несет
ответственность перед обществом за состояние и развитие социальной сферы.
Духовная сфера отражает духовную культуру общества, систему его духовных
ценностей: мировоззренческих, идеологических, этических, религиозных,
художественных и др.
В то же время гражданское общество часто является ареной столкновений
групповых или индивидуальных интересов людей, и механизмы, которые заложены
в инфраструктуре гражданского общества, не всегда способны обеспечить его
единство и жизнедеятельность. Определяющая роль здесь принадлежит
государству, которое призвано выражать и защищать общую волю, совокупные
интересы всех членов общества.
Основой развития любого государства, гарантией его независимости, условием
стабильности и эффективности жизнедеятельности общества выступает экономика
страны.
Экономика – это особая сфера, которая связана с производством благ и услуг,
с ведением национального хозяйства. Она обеспечивает материальную
жизнеспособность общества, создает условия для развития человека и социума в
целом.
Уровень развития экономики определяет уровень и качество жизни народа,
течение политических, социальных и экономических процессов, выступает базовой
основой и важнейшим элементом формирования идеологии государства.
При этом экономика страны при всей своей самодостаточности и автономности
не может существовать в вакууме и быть изолированой от человеческого социума.
Она может эффективно функционировать в рамках определенного социального
порядка и в условиях политической стабильности при соблюдении общепринятых

15
«правил игры» во всех сферах общественной жизни, которые обеспечивает
государство.
Воплощая в себе общие потребности, интересы, цели и волю граждан,
государство управляет общественными потребностями, обеспечивает развитие
общества.
Свое воздействие на все сферы жизнедеятельности общества государство
осуществляет с использованием государственной власти, которая находит свою
реализацию через государственное управление, действие которого проявляется в
результате государственно-властных отношений между субъектами и объектами
управления в обществе как системе.
Более подробно государственная власть и государственное управление будет
рассматриваться в гл. 7 учебного пособия.
Государственно-властные отношения – это особый вид общественных
отношений, которые возникают в процессе государственного управления
посредством осознанно-волевого и организованного воздействия со стороны
государства на протекающие в обществе процессы в соответствии с
поставленными целями исходя из экономических и политических основ
общественного строя.
Сильная, дееспособная власть – это первое условие успешного
государственного управления.
Государственное управление, выступая как социальный феномен и
неотъемлемая функция государства, развивалось на протяжении всей истории
государственно-организованной цивилизации человечества через систему
взаимообратных связей между человеком, обществом и государством.
Сама природа государственного управления вытекает из его особой социальной
функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего
общества путем согласовывания разнообразных требований, потребностей и форм
деятельности.
В существующем множестве разновидностей управления выделяют социальное
и государственное управление. При этом государственное управление выступает
как особого рода социальное управление.
Государственное управление рассматривается как форма и разновидность
социального управления и как социально-политическая функция государства.
Государственное управление осуществляется государством посредством
осознанного, целенаправленного, волевого и организованного воздействия на
явления и процессы, протекающие в обществе.
В своем управленческом воздействии государство опирается на право,
использует силу права, применяет ту или иную его форму.
Основанное на силе власти и верховенстве права государственное управление
представляет собой очень сложную систему, имеющую комплексный,
многоплановый и многогранный характер, отражающий сложные взаимосвязи
между субъектами и объектами управления.

16
1.3. Объективная необходимость, понятие и сущность государственного
управления

На протяжении XX века государственное управление неразрывно связано с


эволюцией индустриального общества и развитием рыночной экономики. Его
природа обусловлена его целевой и социальной направленностью на упорядочение
процессов общественного развития в интересах всего общества путем согласования
разнонаправленных интересов, требований, потребностей и форм деятельности его
членов.
Объективная необходимость государственного управления продиктована
необходимостью обеспечения целостности общества, его поступательного развития.
Она предопределена потребностью соблюдения законов, необходимостью
выработки и реализации государственной политики, направленной на:
 эффективное использование всех видов ресурсов – природных, материальных,
трудовых, финансовых, информационных;
 справедливое перераспределение доходов, основных социальных благ,
соблюдение гарантий;
 поддержание общественного порядка;
 гарантированную безопасность людей, общества, страны и т. д.
Необходимость государственного управления обусловлена теми же причинами,
которые связаны с созданием самого государства: с необходимостью регулирования
отношений, явлений и процессов, протекающих в обществе; выполнением «общих
дел»; преодолением возникающих конфликтов; решением проблемы социального
неравенства и т. д. Она вытекает из потребности обеспечить реализацию политики
государства.
Общественная обусловленность государственного управления вытекает и из
его практики как сложной системы, функционирование которой направлено на
удовлетворение потребностей граждан. Тем самым государственное управление
является актом государственного вмешательства в жизнедеятельность
общества. Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными
отношениями, как материальными, так и культурными. А это предполагает, что, с
одной стороны, его цели и содержание зависят от состояния и структуры
управления государством общественных процессов, с другой – от места и роли
государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности
отдельных государственных органов.
Целевая направленность государственного управления означает
постановку рациональных (т. е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и
задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных
результатов при минимальных затратах, исходя из ориентаций, обозначенных
публичной властью.
Государственное управление можно рассматривать как целенаправленное
воздействие государства на общественные процессы и явления, отношения и
деятельность людей. Оно представляет собой разновидность социального
управления, особого рода социальную деятельность, осуществляемую на

17
профессиональных началах органами государственного управления и
должностными лицами.
Природу и специфику государственного управления определяют:
 во-первых, сам субъект управления. В качестве субъекта целенаправленных,
организующих и регулирующих воздействий выступает государство. Характер
государственного управления в конкретное историческое время определяется
характером, конституционными основами (принципами) государства;
 во-вторых, государственное управление опирается и представляет собой
способ реализации государственной власти. Законы и иные основные, общие,
типовые решения, правила, нормы, установленные государственной властью,
являются общеобязательными, обеспечиваются авторитетом и силой государства;
 в-третьих, специфический характер и объем охватываемых управлением
общественных явлений. В центре внимания государственного управления лежат
решения общих (публичных) дел, согласование действий всех граждан, защита
совместного (публичного) интереса, удовлетворение потребностей общества, а не
отдельных граждан и социальных групп;
 в-четвертых, комплексный характер используемых государством методов и
средств воздействия: правовых, административно-распорядительных, социально-
психологических;
 в-пятых, природа и специфика государственного управления предопределяют
его системный характер, обеспечивающий необходимую согласованность,
координацию, субординацию, целенаправленность. При этом государственная
власть и управление в своей основе имеют правовую и политическую легитимность,
а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего средствами
принуждения.
Природа и специфика государственного управления позволяют рассматривать
его в широком и узком смысле.
В широком смысле государственное управление представляет собой
совокупность всех видов деятельности государства или, другими словами, все
формы реализации государственной власти, все формы и методы ее проявления.
В узком смысле под государственным управлением понимается
административная, исполнительно-распорядительная деятельность органов
государственного управления, которая направлена на регулирование процессов,
явлений, отношений, связанных с жизнедеятельностью общества, и осуществляется
на профессиональной основе.
Государственное управление имеет широкую сферу и масштабы
применения – общегосударственный масштаб, региональный и местный уровни,
уровень отдельной сферы и отрасли, коллектива. Оно осуществляется органами
государственного управления и должностными лицами и всегда имеет властный
характер, так как обладает полномочиями, производными от публичной власти.
Следует отметить, что масштабы государственного управления обрамляются
определенными границами, которые обусловлены характером объекта управления,
естественными правами человека, объективной необходимостью естественного
саморегулирования общества, реальными возможностями самого общества, а также

18
уровнем развития системы государственного управления и возможностями
государства.
В развитых странах границы государственного управления определяются на
основе принципа субсидиарности (от латинского subsidiaries – вспомогательный),
согласно которому вышестоящая организационная единица представляет
нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые
нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного
управления предполагает поиск и оценку тех общественных институтов, которые
могут взять на себя те или другие функции. Эта оценка должна исходить из
специфики именно государственного управления, его целевой направленности на
производство общественных благ, на непосредственную связь с политикой.
Границы государственного управления во многом зависят от его
возможностей.
Возможности государственного управления определяются:
 волей и силой государственной власти. Безвольное, рыхлое, не имеющее
стратегической линии государство не способно выполнять свои задачи и функции.
В лице органов государственного управления проявляется особая воля государства,
которая выражается в принимаемых ими решениях. При этом сильная суверенная
власть государства обладает верховенством в обществе, правом на принуждения в
рамках закона и принятия обязательных для всего общества решений;
 уровнем развития и отлаженностью системы государственного
управления (формами и методами государственного управления, общей,
политической и юридической культурой государственных служащих, их
профессионализмом, моральными качествами и т. д.);
 располагаемыми ресурсами. Речь идет обо всех видах ресурсов, не только о
природных, материальных, трудовых, финансовых, но и о ресурсах
информационных, политических, идеологических и др.
Отсутствие или нехватка ресурсов означает, что государственное управление
не обеспечит достижение поставленных целей и задач.
При этом принципиально важным является эффективное использование
ресурсов, что предопределяется необходимостью учета общенациональных
интересов в процессе государственного управления.
Возможности государственного управления во многом зависят от
субъективного фактора – умения «управленцев» управлять, желания служить
своему народу.

1.4. Виды и уровни государственного управления


Основанное на силе власти и верховенстве права государственное управление
представляет собой очень сложную систему, имеющую комплексный,
многоплановый и многогранный характер, что требует выделения в его составе
отдельных элементов – субъектов и объектов управления, их сложных взаимосвязей
и проявлений, подходов и принципов управления, форм и методов и т. д., которые
находятся между собой в определенной логической согласованности,
взаимодействии и взаимозависимости, обеспечивая государственному управлению
сложную организованную целостность.
19
Сложная организованная целостность государственного управления во всем
богатстве и разнообразии его элементов и свойств имеет первостепенное значение
для практики государственного управления.
Все многообразие государственного управления, исходя из определенных
основополагающих признаков – критериев, можно представить через его различные
уровни и виды.
В зависимости от характера взаимоотношений центральной власти и органов
административно-территориальных единиц выделяют субординационное и
координационное управление.
Координационное управление присуще федерациям или конфедерациям,
когда наряду с едиными центральными органами власти существуют и
периферийные, обладающие полной, или частичной самостоятельностью. Для
координации действий (например, в области обороны) создаются специальные
объединенные органы.
Субординационное управление основано на административном подчинении
периферии центру, что характерно для унитарных государств, которые не имеют в
своем составе самостоятельных административных единиц. В таком государстве
органы государственного управления всех уровней действуют по единым
стандартам.
По уровню управления выделяют республиканское, региональное и местное
управление.
По воздействию на объект и в зависимости от самого объекта управления
выделяют отраслевое и функциональное управление.
Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчинения от
центра до предприятия и реализуется через функциональные и отраслевые
министерства. Наиболее эффективно оно реализуется через министерства, которые
осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают
необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции.
Функциональное управление осуществляется органами исполнительной
власти по направлениям: экономика, социальное развитие, оборона, безопасность и
т. д.
В зависимости от периода действия управление может быть стратегическим,
тактическим и оперативным.
Стратегическое управление определяет долгосрочную перспективу развития
общества как по всем, так и по отдельным направлениям, сферам, объектам,
территориям, задает программу деятельности каждому звену управления.
Тактическое управление – это кратковременное управление, которое
предполагает конкретные действия по реализации намеченных целей. В случае
необходимости тактическое управление предполагает корректировку некоторых
показателей стратегического плана (если, например, выявляется действие каких-
либо ранее неучтенных факторов). Этот вид управления предполагает высокий
профессионализм, гибкость мышления, инициативность управленческого
персонала.

20
Оперативное управление направлено на решение текущих задач, а также
возникающих в процессе управления новых проблем. Этот вид управления
предполагает четкую постановку задачи исходя из конкретной ситуации.
Можно выделить также такой специфический вид управления, как
антикризисный, который вводится для предупреждения и проведения процедуры
банкротства предприятий.
Все виды государственного управления обусловлены формой правления,
территориально-административным устройством, политическим режимом, что, в
конечном счете, определяет социальную сущность государства.
Территориально-административное деление государств во многом определяет
структуру уровней государственного управления. В большинстве стран их три:
национальный, региональный и местный. Каждому из уровней управления
отведена особая, автономная сфера, компетенции, каждый подчинен определенным
органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т. д. (в
соответствии с законом).
На национальном уровне государственное управление осуществляется
центральными органами, представляющими все общество. К таким органам
относятся глава государства, парламент, правительство, министерства и ведомства
и др. Они имеют широкие полномочия и призваны, прежде всего, решать вопросы
обороны, внешней политики, экономического и социального развития, связи,
транспорта, всего жизнеобеспечения государства. Принятые ими решения носят
общеобязательный характер.
На региональном уровне управление направлено на рациональное
размещение производства, углубление специализации, комплексное развитие
территорий и выравнивание уровней их экономического и социального развития.
На местном уровне, вне зависимости от формы территориально-
административного устройства, выполняются следующие функции:
 обеспечение общественной безопасности;
 решение проблем здравоохранения;
 социальные программы;
 регулирование (защита потребителей, дорожная безопасность);
 обслуживание (школы, парки, библиотеки и т. д.);
 планирование общественного строительства;
 владение и распоряжение государственными предприятиями.
Кроме выделенных видов, государственное управление можно представить в
единстве государственно-политического и государственно-административного
аспектов, что предопределяет возможность разделения его на политическое и
административное управление.

1.5. Государственно-административное и политическое управление

Разделение государственного управления на политическое и административное


является сложной, противоречивой и спорной проблемой. Соотношение между
ними зависит от типологии государства, особенностей политической системы, роли

21
наднациональных структур в принятии политических решений, а также от иерархии
организации в системе государственного управления. Чем выше иерархия, тем
значительней роль политической составляющей государственного управления.
Границы между политическим и государственно-административным
управлением достаточно условны, они неразрывно связаны между собой в рамках
единой подсистемы государственного управления (рис. 1. 2). При этом
эффективности политического управления определяется качеством взаимодействия
государства с гражданским обществом.
Политическая система
Государственно- Политическое Политическо Неполитич
административное управление е общество еское общество
управление
Государственное управление Гражданское общество
Общество

Рис.1.2. Модель, интерпретирующая взаимосвязь политического и


государственно-административного управления с политической системой и
гражданским обществом

Вместе с тем неразрывная связь между политическим и государственно-


административным управлением не должны вести к их смешению. Независимость
государственного управления вполне логически соотносится с принципом
разделения властей.
Независимость администрации от политической власти имеет моральное и
функциональное (социологическое) значение, так как является необходимой для
сохранения административного организма (например, при смене правительства,
обеспечивает определенную преемственность администрации).
И хотя должна быть хорошо отлаженная система взаимодействия между
политиками и администраторами, их деятельность должна быть четко разграничена.
Начало теоретической разработке вопросов разделения политиков и
администраторов, выделению административно-государственного управления
положил будущий президент США, профессор Вудро Вильсон в 1887 году в своей
работе «Изучение администрирования». Он считал, что смена политического
руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного
аппарата, а систему государственного администрирования должен отличать
высокий профессионализм, т. е. подбор государственных служащих должен
осуществляться по их профессиональной компетентности, что обеспечит
превращение бюрократии в инструмент профессионального управления,
основанного на принципе «иерархии и разделения функций». Он высказывал
мнение, что политики должны контролировать деятельность администраторов,
которые будут просто следовать направлениям, заданным для них политическими
лидерами и не смогут «вмешиваться» в политику.
Идеи Вудро Вильсона поддерживал Франко Дж. Гуднау, который также
проводил четкое разграничение между политиками и администраторами.

22
Их взгляды разделял немецкий ученый Макс Вебер, который считал, что
подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика.
Чиновник должен управлять, в то время как политик должен бороться.
Выработанные им принципы формирования бюрократической модели
административно-государственного управления достаточно универсальные и не
утратили своего значения и сегодня. В качестве таких принципов он выделил:
 административные учреждения организованы иерархически;
 каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;
 служащие назначаются с учетом их профессиональной квалификации;
 гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;
 для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по
крайней мере, основное занятие;
 служащий не владеет учреждением, в котором работает;
 служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;
 смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций
Отделение политиков от администраторов можно рассмотреть также через
призму принимаемых решений. Политические решения характерны для политиков
и политических институтов и связаны в необходимостью разрабатывать и
реализовывать политическую стратегию. Административные решения присущи,
прежде всего, бюрократическим организациям, которые нацелены на решение
практических проблем государственной политики и исполнение воли политиков. К
числу таких организаций можно отнести, например, министерства, комитеты.
Между политическим и административным управлением нельзя провести
четкую границу.
Современная наука предлагает различные модели взаимодействия
политиков и администраторов:
 классическая теоретическая веберианская модель полной политической
нейтральности, лояльности бюрократии политической власти, когда политики
правят, а чиновники управляют;
 модель «собственной политизации» бюрократов и «партийно-
ориентированная» модель Ф. Риггса, когда партия благодарит активиста за участие
в борьбе продвижением по службе;
 модель Дж. Эвербаха, Р. Патнэма и Б. Рокмана, когда чиновники и политики
совместно формируют и реализуют государственную политику.
Государственный служащий наряду с административно-распорядительными,
квалификационно-управленческими функциями выполняет и функции
политические (формирует определенные ценности, трактует политико-правовые
приоритеты и т. д.).
Поэтому нельзя полностью признать политическую нейтральность аппарата
государственного управления, так как, во-первых, бюрократическая элита активно
участвует в выработке политического курса государства и, во-вторых, нередко сама
принимает ответственные политические решения:


Weber M. The Theori of Social and Economic Organization. № Y.: Oxford Union, Press, 1946. P.333-334.

23
 реализуя на практике законы, указы, иные политические решения,
осуществляет управление развитием страны во всех сферах жизнедеятельности;
 обладает остаточными ресурсами и рычагами, чтобы воздействовать на выбор
того или иного политического курса;
 в предоставлении многих услуг населению государственный аппарат был и
является по сути монополистом, чем и объясняется его огромное управляющее
воздействие на общественную и личную жизнь граждан и т. д.
Это объясняется рядом причин:
 государственные служащие владеют знаниями и объективной, достоверной
и своевременной информацией, которая может различным образом планироваться,
собираться, анализироваться, храниться, структурироваться, фильтроваться,
интерпретироваться и предоставляться политикам;
 государственные служащие влияют на процесс формирования и проведения
государственной политики на всех этапах подготовки, принятия и реализации
решений посредством консультирования политиков и осуществляя их
информационно-аналитическое обеспечение;
 нормотворчество, нормоприменение и интерпретация госслужащими
законов;
 способностью чиновников агрегировать и артикулировать групповые,
корпоративные и даже национальные интересы, формулировать проблемы, цели,
ограничения и альтернативы, определять критерии качества управления.
Теория административно-государственного управления представляет собой
важное научное направление, которое можно рассматривать как самую молодую
теорию управления обществом, призванную поставить на рациональную научную
основу практику государственного администрирования.
Процесс совершенствования системы государственного управления
предполагает также дальнейшую регламентацию функций и компетенции
отдельных органов государственного управления, а также обязанностей всех
чиновников. Эти меры должны быть направлены на укрепление и упорядочение
деятельности государственного аппарата и усиление контроля за его работой.
Сегодня, разделяя политическое и административно-государственное
управление, требуются уточнения их определений и понятий.
В своем учебнике «Государственное (административное) управление» Н. И.
Глазунова предлагает следующие определения:
Государственно-политическое управление – это деятельность институтов
политической власти республиканского, областного и местного уровней.
Государственно-административное управление – это практическая
реализация исполнительной власти или, другими словами, вид государственной
деятельности по управлению делами государства, т. е. собственно практическая
деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки,
принятия и исполнения управленческих решений.
В. А. Козбаненко разделение государственного управления на политическое и
государственно-административное («собственно» государственное) рассматривает
через вопросы:

24
 что делать и почему (это политическое управление);
 как делать и при помощи чего (это государственно-административное).
На наш взгляд, рассмотренные понятия, дополняя друг друга, вполне
раскрывают содержание политического и государственно-административного
управления и могут использоваться при изучении курса «Теория и практика
государственного управления».
Контрольные вопросы и задания
1. Чем предопределено и что представляет собой управление как
необходимый элемент жизнедеятельности людей?
2. Раскройте понятие «управленческая парадигма» и охарактеризуйте ее
содержание.
3. Представьте современные подходы к формированию управленческой
парадигмы.
4. В чем суть государства как социального феномена?
5. Дайте понятие и характеристику современного государства.
6. Как отличаются между собой государства по формам правления и
государственно-территориальному устройству?
7. Представьте основные типы государств и дайте им характеристику.
8. Что представляет собой государственное управление и какова его
природа?
9. Что представляет собой государственное управление в широком и узком
смысле?
10. Чем предопределена необходимость государственного управления?
11. Чем определяются границы государственного управления?
12. Чем предопределяются возможности государственного управления?
13. Выделите и охарактеризуйте виды государственного управления.
14. Какие уровни государственного управления выделяют и чем
предопределяется их объективная необходимость?
15. Каково содержание и соотношение понятий «государственно-
административное управление» и «политическое управление»?

25
Глава 2. Становление и развитие теории и практики
государственного управления

Ключевые слова:
«классическая школа»; «школа человеческих отношений»; бихевиоризм;
системный подход; структурно-функциональный подход; теория мотивационной
гигиены; концепция экономики благосостояния; концепция конкурирующих групп;
теория альтернативного бюджетирования; концепция организационного развития;
теория общественного выбора; социологическое направление; экономическое
направление; система мягкого мышления; организационная кибернетика;
балансирующая система; теория конфликтов; государственно-административное
управление

2.1. Этапы эволюции теории государственного управления.


2.2. Развитие теории государственного управления в России и Беларуси.
2.3. Концепции государственного управления.
2.4. Современные проблемы и направления совершенствования
государственного управления.

2.1. Этапы эволюции теории государственного управления

Теория государственного управления относится к числу наиболее молодых


теорий управления обществом, хотя первые знания, а, следовательно, и первые
работы по различным аспектам управления появились еще во времена античности и
были связаны с развитием античной демократии в Древней Греции. Однако вплоть
до XVIII века эти знания предопределялись государственным началом и
существовало убеждение, что человек может приобрести свою подлинную
сущность только в государстве, которое олицетворяет единый образ жизни и
деятельности каждого человека.
По мере познания социального мира, расширения и углубления знаний о нем
осуществлялся процесс дифференциации научных дисциплин. Из единой целостной
системы знаний о социальных явлениях постепенно стали выделяться
самостоятельные научные направления, изучающие одну из подсистем
человеческого социума – политическую, экономическую, социальную, духовную и
другие. К середине XVIII века естественная философия отделилась от моральной. А
по мере своего развития моральные науки получили название социальных. 1880 год
знаменуется годом символического рождения политологии как научной
дисциплины, а дальнейшие политические исследования обозначили как
самостоятельную – проблему подготовки профессиональных государственных
служащих, которая становилась все более актуальной.
В то же время на практике в разных странах под влиянием разделения труда
стала складываться определенная иерархическая структура учреждений и
должностей в сфере государственного управления, их подчиненность. Это
26
закреплялось в законодательстве стран и позволяло выделять и регламентировать
функции, компетенцию и обязанности государственных чиновников. Появилась
определенная иерархия чинов, основанная на их социальном статусе («породе») и
привилегиях. Произошло также выделение чиновников низших разрядов,
обслуживающих функционирование государственной машины. Для всех категорий
чиновников вводилось денежное жалование, что определяло их зависимость от
государственной власти. Постепенно естественным стал вопрос о численности и
качественном составе чиновничества, а иерархия чинов все более основывалась на
личной выслуге, знаниях и профессиональной квалификации человека. Все это
предопределило необходимость формирования института государственной службы,
который был впервые оформлен законодательно в США в 1883 году с принятием
закона Пендлтона – «Закон о гражданской службе».
Следует отметить, что процесс формирования государственной службы
протекал в течение достаточно длительного периода, а его начало в зависимости от
страны имело большой разрыв во времени: в странах Западной Европы его можно
отнести к XVXVI векам, а в России, Америке – к XVIII веку. Во второй половине
XIX века в большинстве стран Запада и России этот процесс был завершен и, как
уже отмечалось, именно в этот период было положено начало разработке
теоретических основ государственного управления.
Начало формирования и эволюция теории государственного управления
теснейшим образом связаны с дифференциацией социальных и гуманитарных наук,
особенно с выделением социологии, политических и экономических наук, на стыке
которых и начала развиваться теория государственного управления.
Изучение становления и развития теории государственного управления как
самостоятельного научного направления в современном его понимании позволяет
условно выделить несколько этапов ее эволюции, которые охватывают период с
конца XIX века по сегодняшний день:
I этап – конец XIX века – 1920 год;
II этап – 1920–1950 годы;
III этап – 1950–1990 годы;
IV этап – 1990 год – по настоящее время.
Первый этап развития теории государственного управления был обозначен
появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера. Определенную роль здесь
сыграло развитие инженерных наук, отдельные идеи которых были перенесены и
использованы в управлении (рис. 2.1).
Уже на этом этапе в работах основоположников теории государственного
управления четко просматривалась идея разграничения, различия между
политиками и администраторами, овладения научными методами управления.
Второй этап характеризуется первыми самостоятельными шагами в развитии
теории государственного управления. В этот период были разработаны принципы
управления, выделены функции управления, были использованы достижения
социологии и психологии в управлении, что позволило рассматривать коллективы,
организации и учреждения как отдельные социальные системы. Объектами
изучения стали человеческие отношения, поведение людей в организации,
межличностные отношения и т. д. На этом этапе в теории государственного
27
управления достаточно удачно стали использовать отдельные положения научного
менеджмента.
Развитию и распространению этого нового направления в науке теории
государственного управления способствовало введение курса теории
административно-государственного управления в учебные программы высших
учебных заведения США, а также обоснование практической значимости
проводимых научных исследований по данному направлению, что не могло не
отразиться на развитии теории государственного управления в других странах.
Развитие теории государственного управления в этот период нашло отражение
в работах представителей различных школ науки управления – классической или
административной (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси), «школы
человеческих отношений» (М. Фоллет, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфи).
Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 50-е
годы ХХ века и получил название периода «критической самооценки». В этот
период стали разрабатываться новые подходы к государственному управлению:
 поведенческий или бихевиоральный, основанный на достижениях
социальной психологии и социологии (Г. Саймон, Д. Смитцберг, В. Томпсон, Д.
Истон);
 системный (Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс), обосновывающий
взаимосвязь и взаимозависимость всех элементов, подсистем и всей системы
государственного управления с внешней средой, т. е. обществом, что позволяло
рассматривать их как единое целое;
 ситуационный, центральной идеей которого является анализ ситуации,
позволяющий выявить обстоятельства и причины, обусловившие складывающуюся
конкретную ситуацию в определенный промежуток времени.
В рамках этого подхода особую значимость приобретает «ситуационное
мышление», позволяющее отслеживать появление новой ситуации и лучше понять,
какие приемы и методы будут в большей мере способствовать достижению
поставленных целей в конкретной ситуации.
Для этого этапа также характерным стало использование в работе
административных служб количественных методов при обосновании и принятии
управленческих решений, повышение значимости и использования как важного
элемента управления организационной культуры.
Современный этап (начиная с конца ХХ столетия) развития науки
государственного управления ориентирован на проблемы стратегического
управления, демократизацию и социальную направленность государственного
управления, использование достижений научно-технического прогресса и
положительного международного опыта в государственном управлении.
Схематично основные этапы развития государственного управления
представлены на рис. 2.1.

28
Характерные черты этапа:
государственное управление как самостоятельное научное направление;
I этап использование идей инженерных наук в управлении;
Конец XIX в. – 1920 г. отделение государственно-административного управления от сферы политики;
использование научного подхода к подбору, обучению и расстановке кадров;
Зарождение научных основ использование методов наблюдения временных изменений, анализа в управленческой деятельности;
государственного управления ответственность за результаты труда.
Основоположники теории административно-государственного управления: В. Вильсон, Ф. Гуднау, М. Вебер.

Характерные черты этапа:


формализация труда управленческого персонала в организациях;
II этап
выделение принципов управления и функций управления;
1920-1950 гг.
разграничение обязанностей и ответственности в управлении;
управление организациями как социальными системами (использование достижений социологии и психологии
Развитие науки
управлении);
государственного
использование научного менеджмента в государственном управлении;
управления
использование общегосударственного планирования.
Основоположники: А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси, М. Фоллет, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфи

Характерные черты этапа:


III этап поведенческий (бихевиоральный) подход к управлению;
1950-1990 гг. теории систем и системный подход к управлению;
теории ситуаций и ситуационный подход к управлению;
Новые подходы к повышение значимости организационной культуры управления, принципов управленческой этики.
государственному Основоположники: Г. Саймон, В. Томпсон, Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс.
управлению

Характерные черты этапа:


IV этап ориентация на стратегическое управление;
1990 г. – настоящее время социальная направленность управления;
демократизация управления;
Современные тенденции использование в управлении достижений научно-технического прогресса;
развития управления использование международного опыта.

Рис. 2.1. Этапы развития теории государственного управления


2.2. Развитие теории государственного управления в России и Беларуси

Отечественная наука в области государственного управления развивалась в


рамках российской управленческой науки главным образом как учение о
государстве и праве. Начиная с введения Петром I знаменитого «Табеля о рангах»,
основное внимание было сосредоточено на решении проблемы повышения
эффективности деятельности государственного аппарата. Так, М. Сперанским
была разработана программа рационализации государственной службы, в которой
он предлагал в качестве критериев, заложенных в «Табеле о рангах», использовать
образование и профессиональные качества чиновников взамен выслуги лет.
Интересные и оригинальные идеи в отношении взаимодействия государства и
общества нашли отражение в работах С. Соловьева, К. Кавелина, Б. Чичерина, В.
Ключевского, П. Милюкова. Новые направления в решении организационных
задач управления внесла работа А. А. Богданова «Основы организационной
науки» (текстология), опережая основные идеи современных теорий систем.
На первых этапах строительства социализма в СССР была поставлена задача
изучения и использования в деятельности государственного аппарата научного
менеджмента. Были созданы научно-исследовательские институты и лаборатории
по изучению научной организации труда и управления, но в 30-х годах эти
исследования были приостановлены.
В послевоенный период государственное управление изучалось в рамках
административного права, что, безусловно, не обеспечивало рассмотрение
проблем, присущих государственному управлению, не давало толчка к развитию
технологий государственно-управленческой деятельности.
Некоторый перелом и поворот к проблемам государственного управления
наметился в 7080 годы, когда весьма успешными были попытки развития теории
управления на основе системного подхода. Но вывести теорию государственного
управления за рамки юридических наук в этот период так и не удалось.
Это объясняется тем, что в бывшем СССР государственное управление,
основанное на марксистско-ленинской идеологии, обеспечивало реализацию
решений партии, которой отводилась руководящая и направляющая роль. По
мнению ученых государственное управление в этот период, по сути, сводилось к
формуле «команда – исполнение».
Сегодня развитие отечественной науки по данному направлению находится
на стадии становления. Оно должно опираться на накопленный мировой опыт, на
наиболее прогрессивные идеи современных ученых и мыслителей в области
теории государственного управления. При этом государственное управление
должно быть адаптированным к отечественной практике, представлено, что очень
важно, в национальном лексиконе, должно раскрывать и делать понятными,
доступными и действенными его прикладные технологии.
При развитии данного научного направления нельзя сбрасывать со счетов
накопленный опыт государственного управления в рамках советского периода,
особенно в части управления народным хозяйством. Должны быть изучены и
учтены как негативные, так и позитивные аспекты командно-административного
управления в отечественной практике. Здесь можно говорить о концепции
определенного синтеза мировой общественной мысли в области государственного
управления и отечественного опыта.
Безусловно, этому может способствовать фактическое признание в
Республике Беларусь государственного управления как самостоятельного
научного направления. В частности, этому может способствовать внесение
государственного управления в список научных специализаций ВАКа, а также
подготовка студентов по специальности «Государственное управление» в вуах.
2.3. Концепции государственного управления
Основные концептуальные подходы к государственному управлению
сформированы и, соответственно, должны рассматриваться в рамках исторически
сложившихся школ, среди которых ведущими являются американская, немецкая,
английская и французская. При этом необходимо отметить, что изначально
основополагающие установки и принципы теории государственного управления
как самостоятельного научного направления были разработаны В. Вильсоном, Ф.
Гуднау, М. Вебером, которые являются представителями американской и
немецкой школы и правомерно считаются основоположниками теории
государственного управления.
Американская научная школа государственного управления ведет свое
начало с работы В. Вильсона «Изучение администрирования» (Wilson W. The
Stydy of Administration, 1887), опубликованной в 1887 году и получившей
большую популярность не только в США, но и во всем мире.
Наиболее важными утверждениями В. Вильсона принято считать:
 наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности
правительства, сделать его работу менее трудоемкой, приведет в порядок
организацию управления;
 государственное управление находится за пределами собственно
политической сферы. Хотя политика и определяет задачи для органов управления,
ее вмешательство в процессы управления недопустимо;
 задача государственной администрации состоит, прежде всего, в
оперативном и компетентном проведении в жизнь решений политических
лидеров;
 отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью,
создающей законы, составляют самую сущность правительственной системы;
 использование в государственном управлении наиболее эффективных
методов организации и управления, заимствованных из бизнеса и системы
управления корпорациями (это послужило началом введения так называемой
теории «административной эффективности»);
 стремление осуществить синтез бюрократии с принципами и
институтами демократии.
Идеи В. Вильсона во многом разделял американский ученый Дж. Гуднау,
считая, что функции между политиками и администраторами должны быть четко
разграничены, политики должны контролировать деятельность администраторов,
которые, в свою очередь, должны подчиняться решениям политиков.

31
Под влиянием этих идей ведущее место в теории государственного
управления сразу же заняло научное управление, не зависящее от политической
идеологии.
Основоположником классического направления в государственном
управлении считается Л. Уайт, разделявший идеи Ф. Тейлора, Д. Муни, Ф. и Л.
Гилбретов, исследовавших проблемы организации управления в бизнесе. В своей
фундаментальной теоретической работе «Введение в науку государственного
управления» (1926) Л. Уайт утверждал, что государственное управление должно
быть ориентировано на достижение поставленных целей с максимальной
эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами
государственного управления он считал специализацию, единство распоряжений,
сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию,
корпоративный дух (гармонию персонала), а главными функциями –
планирование и организацию.
По мнению Л. Уайта, ученые должны изучать административные институты с
целью оптимизации их функционирования и развития.
Представители американской школы человеческих отношений Мери
Паркер Фоллет, Абрахам Маслоу, Элтон Мэйо в своих работах главный акцент
делали на улучшение психологического климата в коллективе и усиление
мотивации к трудовой деятельности, которые, по их мнению, выступали в
качестве основного фактора оптимизации функционирования системы
государственного управления.
Исследования, проведенные А. Маслоу, во многом позволили понять
причины роста производительности труда в административных структурах. В
своей работе «Теория мотивации человека» он разработал иерархию
потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению. В
соответствии с его концепцией, мотивами поступков людей являются в основном
потребности не экономические, как полагали «классики», а социальные,
эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые лишь
частично могут быть удовлетворены посредством денег.
К середине ХХ века определяющими в теории государственного управления
стали концепции экономики благосостояния и конкурирующих групп.
Сущность первой сводилась к следующим постулатам:
 вмешательство государства необходимо в том случае, когда свободный
рынок не дает нужного результата;
 наилучшие результаты при этом дает управление из федерального
центра.
Ученые отмечали, что благосостояние граждан во многом определяется
деятельностью административного механизма и поэтому, как отмечал Дуайт
Вальдо, «Хотим мы этого, или не хотим, государственное управление является
заботой каждого».
В этот период в США получают развитие системный и структурно-
функциональный анализ общественных явлений, концепции бюрократии, теория
альтернативного бюджетирования и другие.

32
В своей работе «Поговорки управления» Г. Саймон ввел понятие «решение»,
сформулировал общие принципы управления, обеспечивающие повышение его
эффективности, а Чарльз Линдблом в статье «Наука доведения-дела-кое-как-до-
конца» рассмотрел рациональные модели принятия решений в управлении и
обосновал тезис, что принятие решений в большей мере определяется конкретной
ситуацией и обстоятельствами, а не намерениями политиков.
Появились также работы, отражающие исследования социально-
психологических отношений индивидов в процессе управления, которые
позволили сделать вывод о том, что характер политических и управленческих
решений в обществе определяется не психологическим миром отдельных
личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими
по отношению к социально-психологической структуре личности.
Отличительной особенностью американской школы «public administration»
является эмпирическая направленность ее исследований. Уже на начальных
этапах ее развития многие ее выделяющиеся представители были не только
теоретиками, но и практиками. В. Вильсон – двадцать восьмой президент США;
профессор Л. Уайт вел большую практическую работу в качестве члена Комиссии
по делам гражданской службы; Ф. Гуднау был первым президентом американской
ассоциации политической науки.
Вплоть до конца ХХ века исследования американских ученых были
направлены на развитие теории бюрократии, повышение эффективности
управления, децентрализацию управления и развитие местного самоуправления. К
концу ХХ века была сформирована «теория общественного выбора»,
ориентированная на собственные политические ценности, установки,
ограничения. Эта теория подвергла сомнению концепцию экономики
благосостояния, возникшую в результате Великой депрессии 30-х годов и теорию
конкурирующих групп как эффективного способа принятия оптимальных
политических решений.
Одним из наиболее ярких расследований этого периода является
исследование Г. Эллисоном проблемы схожести и различий между
государственным управлением и управлением бизнесом. Он выделил как общее,
так и различия между этими видами управления, представил последствия
управления государством как частной компанией, показал область совпадения
интересов политиков и частных менеджеров.
В конце ХХ века большой интерес у ученых США вызывала концепция
организационного развития, затрагивающая вопросы структуры, поведения,
культуры организации, повышение эффективности функционирования системы
государственного управления, ее адаптивности, гибкости, а также
профессионализма государственных служащих.
Немецкая школа государственного управления. Рассматривая немецкую
школу государственного управления, следует отметить тот факт, что именно в
Германии и Австрии получила свое начало теория государственного управления
как научное направление. Еще в XVII веке в университетах этих стран читался
цикл административных и экономических дисциплин, а известному немецкому
ученому М. Веберу принадлежит главная заслуга в разработке основополагающих

33
концептуальных установок и принципов теории государственного управления как
самостоятельной области знаний. Его классический труд «Хозяйство и общество»
(1921), посвященный месту и роли бюрократии в государственном управлении,
является актуальным до настоящего времени. Заслуживают внимание установки и
концепции М. Вебера в отношении государства как главного субъекта политики и
власти, государственного аппарата.
М. Вебер также как В. Вильсон и Ф. Гуднау отстаивал позицию отделения
аппарата государственного управления от политики.
Особенность немецкой школы теории государственного управления
проявилась в дуализме философского и социологического осмысления этого
научного направления.
Большая часть немецких исследователей видела в государственном
управлении воплощение «вечных» ценностей и сферу реализации свободы.
Наиболее ярко это отражено в работах Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля.
А. Гелен в качестве основы государственного управления рассматривал
стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира. Структуры
государственного управления он представлял как некий «нейтральный»
административный аппарат, используемый теми или иными политическими
силами в качестве «руководящего штаба новой системы для принуждения своих
противников». Особое внимание он обращал на то, что именно институты
государства «освобождают человека от мучительного поиска достойного
поведения, поскольку они представляют перед ним уже сформировавшимися и
заранее определенными».
Свою концепцию государственного управления представил Людвиг Эрхард,
который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером
Германии. Он считал, что эффективность государственного управления
определяется усилением мер по государственному регулированию экономики,
предлагал изменить социальную структуру общества посредством крупных мер по
рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению
экономических кризисов и классовых противоречий.
Он стоял на позициях формирования национального варианта государства
благосостояния, в котором все группы населения подчинялись общему благу, при
этом возрастала роль правительства и все социальные слои поддерживали
существующий социальный строй.
Согласно этой концепции определяющая роль в развитии общества
отводилась государственному управлению, государственные должности должны
были занимать специалисты по общим интересам, которые должны определять
политику страны, а основной принцип подбора специалистов-профессионалов на
государственную службу должен исходить из понимания ими социальных
интересов.
Свой вклад в развитие немецкой школы внесли: Н. Луман, предложивший
свою структурно-функциональную теорию управления; Р. Дарендорф,
исследовавший проблемы социальной структуры современного общества,
организацию управления, социальные конфликты, которые нашли свое отражение
в его работах «Социальные классы и классовый конфликт в индустриальном

34
обществе», «Общество и демократия в Германии», «Конфликт и свобода».
Анализируя социально-политическую ситуацию в развитых странах Западной
Европы, он пришел к выводу, что в настоящее время одной из наиболее
влиятельных групп интересов является бюрократия как действительный носитель
власти во всех организациях общества, включая государство.
Французская школа государственного управления имеет свою специфику,
выразившуюся в доминировании вплоть до 50-х годов ХХ века теории институтов
(М. Прело и М. Дюверже), которая пришла на смену трактовке государства как
юридического лица. Государство рассматривалось как институт, в котором
воплощается власть. При этом на первый план выдвигались «общее дело», задачи
и цели, которым служит государство.
Основы институционального подхода к проблемам государственного
управления изложены в работах Л. Дюги, А. Мишеля, М. Орлу. Однако в их
работах эта проблема рассматривается как одна из составляющих деятельности
государственно-политических институтов, а не выделяется как самостоятельная.
Основные принципы государственного управления рассматривал в своей
работе «Элементы конституционного права» (1895) основатель политической
науки Франции А. Эсмен.
В рамках французской школы большое внимание уделялось повышению
эффективности государственного управления посредством децентрализации
власти (П. Авриль, Э. Фор). Рассредоточение государственной власти между
различными ее уровнями, значительное расширение полномочий местных органов
власти, особенно муниципалитетов и коммун, наделение оппозиции
определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности
государственных институтов – так в самом общем виде можно представить
рекомендации французских ученых.
Радикальной по своему содержанию является теория государственного
управления, разработанная М. Понятовским. Она касается самых разных проблем:
иерархии в организации государственного управления, распределения
полномочий между государственными и иными компетентными органами и
организациями, децентрализации государственного управления, оценки
деятельности французской администрации.
Проблему бюрократии, повышения эффективности функционирования
государственного аппарата, создания действенной системы контроля за властными
структурами рассматривал в своих работах Алэн.
В широком масштабе классиком научного менеджмента признан Анри
Файоль. В книге «Общее и промышленное управление» (1916) он дал свое,
ставшим классическим, определение научному управлению: «Управлять – значит
предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать, контролировать».
Он выделил шесть основных функций управления, сформулировал принципы
управления, которые являются универсальными и применимы практически
повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на
флоте.
Заметный вклад в развитие французской школы государственного управления
внес бывший президент Франции В. Ж. д’Эстен. Свои взгляды на эту проблему он

35
изложил в работе «Французская демократия», в которой предлагает собственную
концепцию «социального государства», а также основные принципы
государственного управления.
Формирование английской школы государственного управления можно
отнести к концу XIX века, когда в Лондонской школе экономики и политических
наук, а затем и в других университетах Великобритании стали изучать систему
государственного управления.
До начала 30-х годов ХХ века господствующим подходом к изучению
государственного управления был институциональный, наиболее известными
представителями которого были Э. Паркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У.
Робсон, Г. Файнер и другие. Но, уже начиная с 30-х годов, в английской школе
начинают доминировать бихевиористские методы.
В рамках бихевиоральной методологии, основанной на понимании природы
человеческого поведения, сложились две тенденции – социологическая и
экономическая.
В работах представителей социологического направления (Э. Берч, И.
Берлин, У. Риз, Р. Роуз), основанных на поведении человека, складывающимся
под влиянием культурных традиций, рассматриваются вопросы взаимоотношений
власти и общества, господства и подчинения. По мнению Р. Роуза, авторитет
государственной власти может быть измерен, с одной стороны, степенью ее
поддержки гражданами, а с другой – тем, насколько последние подчиняются ее
законам. Э. Берч в своих работах затрагивал вопросы ответственности в
государственном управлении: ответственность перед общественным мнением;
проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем
анализе проблем; ответственность перед парламентом.
В конце ХХ столетия в социологическом направлении центральное место
заняла проблема стабильности государственных институтов, которую многие
связывают со степенью участия граждан в политике.
Экономическое направление окончательно оформилось после Второй
мировой войны. Экономисты рассматривали государственное управление как
сферу рациональной деятельности людей с неизменной целью – извлечение
максимальной выгоды. Одним из представителей этого направления  Б. Барри
была разработана концепция «экономического типа» государственной власти,
согласно которой он рассмотрел властные отношения в обществе через понятия
выигрыш-потеря. Он полагал, что властные отношения возможны только при
условии, что одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, в
силу того, что имеет большие возможности достичь желаемого результата ценой
минимальных убытков.
Чисто с теоретических позиций определенный интерес представляют
концепции государственного управления М. Оукшотта – целевая и гражданская,
которые представляют собой идеальные теоретические модели. Но в силу того,
что европейские народы проделали длительный путь от «бессознательной
солидарности целевого объединения» в рамках государства к сознательной
гражданской ассоциации наших дней, то этот процесс не завершен и сегодня: в

36
одних государствах идеал «гражданской ассоциации» осуществлен в большей
степени, в другие – в меньшей. Эти модели можно рассматривать только как
теоретические.
В последние годы в английской школе государственного управления
появились принципиально новые подходы и направления. Наибольшее
распространение получило направление, основанное П. Чекландом и именуемое
«мягким мышлением». «Мягкое мышление» появилось взамен «жесткого
мышления», основанного на применении инженерной методологии к решению
проблем слабоструктурированных управленческих ситуаций. Отличительной
чертой этого направления является то, что здесь принцип системности
переносится с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет
структурировать управленческие процессы с позиции различных взглядов и
подходов, обсуждая правомерность их применения в конкретных ситуациях и при
определенных обстоятельствах.
Вторым новым направлением в английской школе (С. Биэр) является
организационная кибернетика, возникшая как контрнаправление по отношению к
управленческой кибернетике, отличающейся излишней механистичностью.
Центральное место в ней занимает балансирующая система, способная
реагировать на изменение окружающей среды. Согласно этому направлению
стратегия организации может рассматриваться как стратегия баланса. При этом
цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и
внутренними функциями системы. По мнению С. Биэра, подобные системы
должны обеспечивать пять функций: организацию, координацию, контроль, сбор
и обработку информации, разработку политики.
Следует отметить, что в последние годы заметное влияние на развитие
английской школы оказывает американская школа, под воздействием которой
проводимые исследования приобретают все более прикладной характер.
2.4. Современные проблемы и направления совершенствования
государственного управления

Проблемы государственного управления представляют собой очень сложную,


противоречивую и спорную область. Они являются предметом анализа и
серьезных дискуссий как среди ученых, так и практиков.
Сегодня в условиях динамичных изменений, протекающих в теории и
мировой практике государственного управления, все большую роль начинают
играть инновационные технологии управления, которые выступают как
наукоемкий ресурс, который позволяет государству изучать протекающие в
обществе процессы, принимать оптимальные управленческие решения и тем
самым активно влиять на них, получать желаемый результат в установленные
сроки и при наименьших затратах.
В системе государственного управления все большую значимость
приобретают рациональное начало, знания, научное прогнозирование,
программирование, моделирование, все более полно используется человеческий
фактор.

37
Растет число управленцев-профессионалов, способных обеспечить
эффективное воздействие на объект управления в заданном направлении.
Государство как субъект управления все более четко выверяет сферу своей
деятельности, освобождается от несвойственных ему функций, делегируя их
регионам, союзам, ассоциациям, гражданам.
Вместе с тем в реальной жизни часто складываются ситуации, отражающие
определенные противоречия между интеллектуальным потенциалом науки и
уровнем использования современных знаний в государственном управлении,
появляются проблемы как объективного, так и субъективного характера.
Так, например, глобальное противоречие современного мира, проявляющееся
в отставании темпов социального прогресса от научно-технического, в
государственном управлении проявляется через определенный разрыв между
интеллектуальным потенциалом науки и уровнем его использования в
управленческих технологиях, методах, механизмах.
Серьезные проблемы наблюдаются при формировании концептуальных основ
взаимодействия общества и органов государственной власти как объекта и
субъекта управления; в обеспечении соответствия в уровнях их развития; в
ориентации на возможный учет интересов человека, коллектива, общества в целом
при принятии управленческих решений. Актуальной остается проблема
достижения высоких результатов при наименьших затратах, выбора критерия при
оценке результативности и эффективности деятельности органов
государственного управления.
Важнейшей проблемой остается проблема повышения научной
обоснованности государственного управления, расширение направлений и
масштабов применения новых разновидностей системного и ситуационного
анализа – критического, аксиологического, классификационно-типологического,
основанных на современных инновационных подходах.
Критический анализ представляет собой определенную совокупность
оценок и мнений, позволяющую определить необходимость того или иного
процесса или ситуации, сравнить происходящее с должным. При этом критика
рассматривается как одна из эффективных форм нового мышления, позволяющая
выявить и оценить поведение и действия любого масштаба и на любом уровне.
Основными направлениями целесообразности применения критического
анализа являются:
 анализ проблем и проблемной ситуации;
 выдвижение и обоснование гипотез;
 выработка практических рекомендаций.
Инновационный подход к государственному управлению предопределяет
целесообразность использования аксиологического анализа, суть которого
сводится к выявлению определенных ценностей в жизнедеятельности общества и
государства, к формированию и реализации ценностных ориентаций при принятии
управленческих решений в установлении характера связи между ценностями
различного порядка, различного уровня и масштаба.

38
С целью дифференцированного подхода к объектам управления и их
классификации можно использовать классификационно-типологический
анализ, который позволяет группировать объекты по определенным признакам,
свойствам, качествам или делить объект как сложное целое на части по этим же
признакам, свойствам, качествам.
Серьезной проблемой в государственном управлении является проблема,
связанная с усилением мотивации восприимчивости субъектов управления к
нововведениям, информационно-коммуникационному обеспечению
управленческой деятельности.
Одной из проблем государственного управления остается проблема,
связанная с объективной необходимостью повышения уровня организационной
культуры органов государственного управления, а также с усилением внимания к
социально-психологическим факторам в управлении, развитием
высокопрофессионального кадрового потенциала государственной службы.
Несомненно, огромный интерес как с научной, так и практической точек
зрения при изучении проблем государственного управления, представляют собой
материалы анализа опыта проводимых реформ государственного управления за
последние 1015 лет в четырнадцати странах различных регионов: Австралии,
Бразилии, Венгрии, Великобритании, Германии, Канады, Китая, Нидерландов,
Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Чили и Южной Кореи.
Анализ был проведен Всемирным банком по просьбе Правительства
Российской Федерации с привлечением специалистов в области государственного
управления этих четырнадцати стран, а также российских ученых и специалистов.
Основными направлениями анализа были:
 определение задач, масштабов и глубины проведенных в этих странах
реформ государственного управления, а также мероприятий правительств этих
стран в области проведения реформ;
 выделение переменных, наиболее подходящих к условиям Российской
Федерации;
 извлечение уроков международного опыта для проведения реформ в
Российской Федерации.
Анализ обозначил наиболее общие проблемы, крупномасштабные задачи и
существенные различия в реформаторской деятельности этих стран, а также то,
что в настоящее время международной конвергенции идей в области
государственного управления практически не происходит.
Реформирование в указанных странах имеет очень широкий диапазон – от
всеобъемлющих задач в Китае, до конкретных и сфокусированных задач в
Нидерландах.
Наиболее общими проблемами и, соответственно, крупномасштабными
задачами реформирования в выделенных странах являются:
 сокращение государственных расходов;
 повышение способностей к развитию и реализации политики;
 улучшение выполнения государственных функций работодателя;

39
 повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к
власти со стороны населения и частного сектора.
С середины 1980-х и до конца 1990-х годов в анализируемых странах
изменения коснулись:
 управления государственными расходами;
 управления кадрами и государственной гражданской службой;
 организационной структуры исполнительной власти;
 ответственности в системе государственного управления в сфере
развития и реализации политики.
В Республике Беларусь совершенствование государственного управления
является непрерывным процессом, связанным с социально-экономическими
преобразованиями в стране, с процессами перехода к рыночной экономике и
устойчивому развитию. При этом решается задача развития эффективно
функционирующей системы государственного управления, обладающей
отлаженным механизмом взаимодействия ее органов, организационной
гибкостью, целевой и функциональной оптимальностью управленческой
структуры в целом и ее звеньев, экономичностью.
Основополагающей задачей в области государственного управления в
20062010 годы является формирование инфраструктуры государственного
управления в целях развития и поддержки сфер народнохозяйственного комплекса
в целом во взаимоувязке с проблемами социально-экономического развития и
сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного
потенциала.
Для этого требуется реализация следующих задач:
 оптимизации организационной структуры управления на основе
исключения излишних звеньев и минимизации затрат на осуществление
управленческих функций;
 повышения роли экономических методов управления, формирования их
целостной системы, отвечающей требованиям рынка;
 внедрения современных технологий управленческой деятельности на
основе компьютерно-информационных сетей;
 создания условий для эффективного использования информационных
ресурсов в деятельности органов государственного управления;
 проведения системной кадровой политики; создания эффективной
системы подготовки и переподготовки управленческих кадров;
 формирования кадрового потенциала, как важнейшего интеллектуального
и профессионального ресурса белорусского общества, обеспечивающего
социально-экономическое развитие страны, ее конкурентоспособность в
международном разделении труда;
 повышения уровня управляемости различными, особенно новыми
отраслями и сферами экономики, эффективности управленческих воздействия,
использования научно обоснованных методов управления;

40
 дальнейшего формирования государственных органов сугубо на
функциональной основе, позволяющей исключить возможность использования
узкоотраслевых методов управления;
 разработки и реализации эффективных антикоррупционных мер.
Кроме того, целью эффективного государственного управления должна стать
реализация стратегии, в рамках которой следует согласовывать и гармонизировать
целевые установки в области рыночных преобразований, антикризисного
регулирования, структурно-технологической перестройки, повышения уровня
жизни населения, эффективного включения в мировую экономику. При этом
государственное управление должно иметь трансформационно-опережающую
стратегию и приобрести четкую социальную направленность.
Контрольные вопросы и задания
1. Когда появились первые научные разработки по государственному
управлению?
2. Какие можно выделить этапы эволюции теории государственного
управления? Охарактеризуйте их.
3. К какому периоду времени можно отнести развитие отечественной науки
в области государственного управления?
4. Чем, по Вашему мнению, можно объяснить некоторое отставание в
развитии теории государственного управления в бывшем СССР и БССР?
5. На чьи идеи и опыт должно опираться развитие отечественной науки в
области государственного управления?
6. Кто считается основоположником теории государственного управления
как самостоятельного научного направления?
7. Какие исторически сложившиеся школы в области государственного
управления можно считать ведущими?
8. Охарактеризуйте американскую, немецкую, английскую и французскую
научные школы государственного управления.
9. Какие можно выделить наиболее острые проблемы государственного
управления?
10. Чем, по Вашему мнению, можно объяснить отсутствие международной
конвергенции идей в области государственного управления?
11. По каким направлениям осуществлялось реформирование
государственного управления в международной практике?
12. Представьте цели, задачи, направления совершенствования
государственного управления в Республике Беларусь.

41
Глава 3. Методологические основы государственного управления

Ключевые слова:
методология государственного управления, субъекты и объекты
государственного управления; подходы и принципы государственного
управления; общие, организационно-технологические, частные принципы
управления; принципы научности, социальной направленности, демократизма,
централизма, законности, гласности, объективности, эффективности,
иерархичности, субсидиарности, сочетания единоначалия и коллегиальности

Вопросы

3.1. Методология государственного управления: понятие, основные


элементы, их характеристика.
3.2. Субъекты государственного управления. Государство как субъект
управления.
3.3. Объекты государственного управления. Общественные процессы как
объекты государственного управления.
3.4. Принципы государственного управления.

3.1. Методология государственного управления: понятие, основные


элементы, их характеристика

Методология – это система наиболее общих принципов, положений,


логической организации, методов и средств, составляющих основу той или
иной науки. Она является определяющим началом процесса познания, а также
системой общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе
конкретных методов и приемов научного познания относительно объектов
социальной действительности.
Применительно к государственному управлению методология
представляет собой совокупность субъектов и объектов, целей и задач,
методологических установок, подходов и принципов, функций, критериев и
показателей, форм и методов управления.
Важнейшим составным элементом государственного управления являются
методологические установки и подходы, которые оказывают определяющее
воздействие на все составляющие методологии управления.
Методологические установки и подходы к государственному управлению
могут существенно отличаться друг от друга, что обуславливает формирование
различных школ, объединяющих ученых-единомышленников. Например, во всей
совокупности методологических подходов можно выделить тоталитарный,
демократический и государственно-религиозный подходы.

42
Тоталитарный подход к государственному управлению основан на
необходимости сильной государственной власти (речь может идти о диктатуре
вождя, определенного социального слоя), о слиянии органов государства и
правящей партии, о подчинении им общественных объединений. Это
административно-командная система управления.
Демократические концепции государственного управления, основанные на
идее «государства – добра», «государства – ночного сторожа» и др., представлены
множеством самых различных школ.
Но при всех различиях демократических концепций государственного
управления все они опираются на принципы демократии, общечеловеческие
ценности, общие, а не классовые интересы, политический и идеологический
плюрализм, господство права и т. д.
Концепция государственного управления многих мусульманских стран
основана на государственно-религиозных подходах. Например, концепция
мусульманского фундаментализма основана на идеях халифата, на отрицании
выборов в органы государственного управления.
В целом, методология государственного управления формирует на основе
законов общественного развития и под влиянием субъективных факторов.
Правильное отражение и использование в системе государственного
управления законов общественного развития обеспечивает продвижение общества
вперед. В случае обратного действия – возникают диспропорции, противоречия,
конфликты.
Безусловно, законы не зависят от воли и сознания людей, являются
объективными, но люди не бессильны перед ними. Познавая объективные законы,
они предопределяют объективную необходимость своих действий, сознательно
организуют свою деятельность.
Отсюда следует, что деятельность людей определяется не только
закономерностями, но и субъективным фактором, связанным с их сознанием. А
это обусловливает возможность воздействия на их поведение.
Суть управленческих решений предопределяется целями управления.
Отсюда следует, что формирование целей государственного управления и их
обоснование – крайне сложная и ответственная задача. Поставленная цель
отражает необходимость достижения заданного состояния управляемого объекта в
соответствии с намеченными перспективами в установленные сроки.
Свое выражение государственное управление находит в соответствующих
функциях, которые определяют его деятельность, связанную с достижением и
решением соответствующих задач и поставленных целей. Функции государства
отражают природу государства, его волю и власть. При этом следует различать
функции государства и функции государственного управления. Последние имеют
более конкретный характер, зависят от органа управления, его назначения.
Основополагающие правила и рекомендации, которые должны учитываться и
выполняться в практической деятельности на всех уровнях управления, заложены
в принципах государственного управления.
Принципы связывают теорию управления с управленческой практикой.

43
Использование основополагающих принципов государственного управления
существенно повышает эффект управленческой деятельности. Каждый управленец
на уровне своего познания, общей и профессиональной культуры использует
принципы государственного управления в своей практической деятельности.
Метод государственного управления – это способы воздействия на
управляемый объект, обеспечивающие достижение желаемого результата.
Постановка задач в отношении управляемого объекта и оценка результатов
государственного управления, как правило, осуществляются через систему
критериев и показателей.
Все элементы методологии государственного управления образуют
органическое единство.

3.2. Субъекты государственного управления. Государство как субъект


управления

В качестве непосредственных участников государственного управления


выступают субъекты и объекты управления, которые четко разграничены между
собой, весьма разнообразны и имеют определенную структурно-функциональную
характеристику. Можно сказать, что сущность государственного управления во
многом проявляется в характере взаимоотношений субъекта и объекта. От
объекта управления в значительной степени зависят организационная структура
субъекта, его конкретная функция и т. д. Процесс управления считается
состоявшимся при передаче команды.
Выделение субъекта и объекта государственного управления имеет важный
методологический и практический смысл – позволяет конкретизировать цели и
содержание государственно-управляющих воздействий, определять специфику и
формы государственного управления в рамках конкретного направления, выявлять
целесообразность и результативность тех или иных видов деятельности, а также
выявлять и анализировать соотношения между элементами субъекта и объекта
государственного управления, между управленческой и другими видами
деятельности (производственной, научной и др.) как в масштабах всего общества,
так и в рамках его отдельных составляющих.
Субъекты и объекты принципиально отличаются друг от друга, их следует
рассматривать как элементы государственного управления, имеющие
качественное различие. Можно выделить, по крайней мере, три существенных
отличия:
 по характеру и видам общественных отношений, главным участником
которых является человек. Но его участие осуществляется по-разному, имеют
место различные результаты участия;
 по видам и технологиям деятельности, которые требуют от человека
определенных знаний, навыков, профессиональной подготовки, орудий труда;
 по социальным ролям, которые выполняет человек исходя из своих
способностей и интересов, и которые находят общественное признание.

44
В качестве субъектов государственного управления выступают
государственные органы, институты, организации, в целом государство и народ.
Главным субъектом государственного управления в демократическом,
правовом государстве является народ, который посредством выбора своих
полномочных представителей во властные структуры участвует в процессе
управления. Именно народное представительство придает системе
государственного управления демократический характер.
Государство как сложная общественно-политическая система, важнейшими
компонентами которой являются: народ, территория, суверенитет, система права,
система власти и управления  в системе государственного управления выступает
как консолидирующий субъект управления. Действуя от имени народа,
государство создает свои органы: парламент, правительство, суд и другие органы,
которые, в свою очередь, выступают как субъекты управления. Через органы
государственного управления, соответствующие структуры и механизмы
государство обеспечивает реализацию своих целей и функций, формирует и
закрепляет всеобщую волю.
По сути, главное отличие государства от всех других форм социальной
организации и состоит том, что оно выступает в качестве главного и
единственного субъекта государственной власти, действие которой
распространяется на всех граждан и на всю территорию, подпадающую под
юрисдикцию данного государства.
Для обеспечения своей разнонаправленной управленческой деятельности
государство создает свой аппарат, который функционирует на профессиональной
основе, имеет сложную структуру и рассматривается как совокупный
профессиональный субъект управления. При этом для государственного
управления принципиальное значение имеет состояние аппарата, иерархичность
построения, качество персонала и другие характеризующие его параметры.
Соответствующий орган, должностное лицо в системе государственного
управления выступают в качестве конкретного субъекта управления.
Существует огромное разнообразие субъектов государственного управления,
обладающих государственной властью, но все они существенно отличаются друг
от друга. Они отличаются:
 по социальной роли;
 по характеру и видам управленческой деятельности;
 по технологиям и методам управления.
В то же время все субъекты государственного управления обладают рядом
универсальных признаков, отражающих их сущность. Каждый субъект
управления:
 выражает интересы определенной социальной общности – народа, класса,
социальной группы;
 является системно организованным, ему свойственны черты социальной
системы;
 выделяет определенные функции;

45
 обладает собственной, юридически обоснованной организацией,
включающей личностный и институциональный компоненты;
 занимает строго определенное место в иерархии государственного
аппарата;
 принимает строго определенные виды решений.
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления
применяют различные средства, имеющиеся в распоряжении: экономические,
политические, идеологические и т. д. Например, с целью обеспечения ускоренного
развития определенного экономического объекта для него могут устанавливаться
преференции, предоставляться инвестиции. По отношению к управляемому
объекту могут быть использованы и различные способы поощрений, разрешений
или устанавливаться определенные требования, запреты, а за невыполнения их –
определенная ответственность. Путем судебного решения государство может
запретить политическую партию за ее антиконституционность; мэрия – не
разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами,
запретить пропаганду экстремистской идеологии и т. д. Но государственные
органы и должностные лица как субъекты государственного управления могут
применять только те средства и методы управления, которые разрешены им
законом.
При этом в самом субъекте государственного управления возникают
отношения, виды деятельности, проявляются социальные роли, которые
направлены на разработку и практическое осуществление управляющих
воздействий. Можно сказать, что материальным проявлением управленческих
отношений являются управленческие решения и действия. Или, иными словами,
выполняемые субъектами управления виды деятельности и их социальные роли,
которые обеспечивают разработку и практическое осуществление управляющего
воздействия – управленческих решений и действий, через которые находят свое
выражение управленческие отношения.
Более того, в самом субъекте государственного управления, представляющем
собой сложную иерархическую систему, возникают внутренние управленческие
отношения, направленные на управление вышестоящими государственными
органами или должностными лицами нижестоящих. То есть речь идет о наличии
управленческих отношений внутри иерархии, о «внутреннем» управлении в самом
субъекте государственного управления.
3.3. Объекты государственного управления. Общественные процессы как
объекты государственного управления

В самом общем понимании под объектом управления понимается то, на что


направлено управляющее воздействие субъекта. При этом именно управляемый
объект, его сущность предопределяют содержание процесса управления, выбор
форм и методов управления.
В силу того, что объектами государственного управления являются
многочисленные процессы, которые протекают в обществе, конкретное
содержание самого понятия объекта может трактоваться по-разному.

46
В научных публикациях зафиксировано несколько, подчас самых
противоположных, представлений об объектах государственного управления.
Длительное время поддерживалось мнение, что государство призвано управлять
чуть ли не всеми общественными процессами, определять сознание, поведение и
деятельностью людей. Такое выделение объекта государственного управления
характерно для тоталитарных систем. Обратные этому суждения вообще
оставляют государство без управляемых объектов (либерализм).
В условиях командно-административной системы управления, исходя из
марксистской концепции экономического детерминизма, в качестве основного
объекта государственного управления выступала экономика. Безусловно,
экономика играет важнейшую роль в жизнедеятельности общества с точки зрения
его ресурсного обеспечения, удовлетворения потребностей человека. Но не менее
значимыми являются и другие сферы и институты, отношения, которые
складываются в обществе, взаимоотношения между личностью, обществом и
государством. Например, в качестве особого объекта государственного
управления можно выделить межнациональные отношения, которые относятся к
общественно-политическим. Здесь государство берет на себя защиту интересов,
прав и свобод и по отношению к отдельно взятому человеку, и по отношению к
национально-этническим, профессиональным, культурным и иным меньшинствам.
Другой пример – без государственного управления трудно представить развитие
системы образования, здравоохранения, культуры, науки или обеспечить помощь
нетрудоспособным гражданам, молодежи, детям, бороться с преступностью,
коррупцией и т. д.
Наиболее обоснованной по этому вопросу является точка зрения Г. В.
Атаманчука, который отмечает, что в общественных отношениях, различных
видах деятельности и многообразных социальных ролях государство управляет не
всеми, а только теми их проявлениями, сторонами, взаимосвязями, которые имеют
значение для всего общества, относятся к реализации всеобщих потребностей,
интересов и целей.
В качестве объекта государственного управления он выделяет «…те
общественные отношения, виды деятельности и социальные роли, которые
непосредственно связаны с воспроизводством материальных и духовных
продуктов и социальных условий жизнедеятельности людей»1.
Исходя из вышесказанного можно отметить, что общественные отношения,
виды деятельности и социальные роли, которые связаны непосредственно с
воспроизводством материальных благ и услуг, духовных продуктов и условий для
жизнедеятельности людей, выступают в качестве объектов управления. Именно
общественные интересы и потребности общества и граждан являются
управляемыми со стороны государства.
При этом речь идет об общественных отношениях и их проявлениях, которые
имеют значение для всего общества, отражают всеобщие потребности, интересы и
цели.

1
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций  2-е изд., дополн. – М.: Омега-Л, 2004.

47
Выделение объекта государственного управления, которое связано с
общественными отношениями, видами деятельности и социальными ролями,
которые складываются в определенной общности людей (социальной,
национальной или иной), проявляются в поведении отдельных граждан, имеющем
общественное значение, и связанные с воспроизводством материальных и
духовных продуктов и социальных условий жизнедеятельности людей, отражают
специфику включения управленца в те или иные общественные отношения,
выполняемые им виды деятельности и социальные роли.
Например, управленец, имеющий техническое образование, находясь на
государственной службе в аппарате управления, должен обеспечивать
соответствующий уровень принимаемых решений и действий, опираясь на
совокупность определенных знаний, навыков и опыт, в том числе и в области
государственного управления. Управляя производственным процессом, его
действия носят иной характер, он должен обеспечить эффективное производство,
используя при этом иные знания.
Понимание и осмысление сущности объектов государственного управления
позволяют понимать и оценивать, вырабатывать концептуальные подходы к
решению многих проблем государственного управления.
Объект государственного управления представляет собой сложное
структурное образование, включающее:
 важнейшие сферы жизнедеятельности;
 общественные процессы;
 территориальные образования;
 государственные и общественные организации;
 социальные общности;
 производство (промышленность, сельское хозяйство, строительство,
энергетика, транспорт, связь, торговля, лесное хозяйство);
 социальную сферу (жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение,
образование, культура, спорт, туризм);
 административно-политическую сферу (внешнеполитическая и
внешнеэкономическая деятельность, защита интересов, охрана прав и свобод
граждан, субъектов хозяйствования).
В первую очередь необходимо выделить организованные объекты, ибо если
нет организации, то и будет отсутствовать эффект управляющего воздействия. К
признакам таких объектов относятся:
 наличие широкой сферы самостоятельности на основе саморегуляции при
соблюдении гарантий их прав;
 закрепление функциональной подчиненности социальных объектов
вышестоящим органам – т. е. каждый объект имеет свои, разноуровневые
субъекты управления;
 предоставление объектам гарантий возможного участия в решении
государственных задач на всех уровнях управления путем внесения вопросов на
рассмотрение, обсуждение проектов решений, представительства в разных звеньях
управления;

48
 юридическое закрепление статуса подобных объектов-организаций.
По отношению к объектам государственного управления принципиально
важными являются следующие положения:
 объекты имеют приоритет перед субъектами государственного
управления, ибо первичным и главным для жизнедеятельности людей является
производство материальных и духовных продуктов и социальных условий;
 управляемые объекты напрямую воспринимают естественно-природные
и общественно-исторические условия и закономерности, в соответствии с ними
выстраивают технологии своей деятельности. Например: «человек-машина»,
«человек-технология», «человек-природа», «человек-машина-технология» и др.;
 управляемые объекты рационально и эффективно функционируют лишь
в адекватных им организационных формах. Самое сложное и необходимое в
данном аспекте для управляемых объектов заключается в работе таких
организационных форм, которые бы создавали условия для полной реализации
возможностей, заложенных в соответствующих общественных отношениях, видах
деятельности и социальных полях;
 управляемые объекты, поскольку их активность имеет общественный
характер, связана с потреблением и производством общественных ценностей,
нуждаются в своевременном и возможно полном юридическом определении
порядка формирования, общественного статуса, процедур общественной
подотчетности и контроля.
Выделение объектов государственного управления позволяет использовать
дифференцированный подход к различным видам общественных отношений,
более четко конкретизировать и формулировать цели, вырабатывать механизм
государственного управления, обеспечивать эффективность его
функционирования.
Выступая в качестве объекта управления, общественные отношения придают
ему отличительные черты. Это связано с тем, что именно человек, со
свойственными ему ценностями, целями, мотивами, установками и т. д., является
центром (стержнем) управляемых объектов. Отсюда можно выделить следующие
свойства, присущие этому объекту управления:
 самоактивность как условие жизнедеятельности и естественное состояние
человека;
 адаптивность к природным и социальным условиям, в которых человек
сохраняет и развивает себя;
 целенаправленность, связанная с ориентацией человека на конечные
результаты, отношения и т. д.;
 способность к самоуправлению, что присуще человеку и связано с его
жизнедеятельностью и саморазвитием, его осознанной объективной
деятельностью;
 зависимость от объективных условий и факторов жизнедеятельности
общества, их воспроизводства.
Выделенные свойства управляемого объекта предопределяют формы и
методы управляющего воздействия со стороны государства, его масштабы.

49
Человеку, который является стержнем общественных отношений,
свойственно объединение с другими людьми в процессе их совместной
деятельности, что обусловливает появление коллективов, различных объединений
людей, ведет к формированию широких и достаточно сложных общностей
(классы, слои, сословия, профессиональные группы, территориальные общности и
т. д.), производственные комплексы и т. д.
Поэтому в обществе как в управляемой системе в ее структурно-
компонентном представлении, можно выделить три уровня: человек – коллективы
и объединения людей – общество в целом. На первом уровне реализуются
социальные роли; на втором – виды деятельности; на третьем – виды
общественных отношений. Это позволяет определять диапазон управляющего
воздействия государства.
Исходя из сущности и особенностей объектов государственного управления,
можно выделить следующие присущие им свойства:
 самоактивность управляемых объектов, т. е. их способность к
самодвижению на основе внутренних (собственных), побудительных причин.
Самоактивность управляемых объектов реализуется в различных формах: в
преобразовании окружающих условий и взаимодействий в соответствии с
представляемыми их компонентами; в установлении с ними активного
взаимодействия; в приспособлении к складывающейся ситуации;
 целенаправленный характер развития объектов, ориентация их на
конкретные предметы, явления, отношения, результаты;
 адаптивность (приспособленность) к условиям и факторам социального
бытия;
 самоуправление (социальное саморегулирование) своей
жизнедеятельности и своего развития;
 зависимость от объективных условий и факторов общественной
жизнедеятельности.
Комплекс свойств управляемых объектов (систем), особенно таких, как:
самоактивность, целенаправленность, приспособляемость, способность к
самоуправлению определяет меру управляющих воздействий со стороны
государства. Чем более развиты управляемые объекты (системы), чем сильнее и
рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они нуждаются в
государственном управлении, тем само управление может быть «мягче» и
сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера.
В компонентно-структурном отношении в государственном управлении четко
просматриваются три основных уровня управляемых объектов:
 человек в проявлениях его сознания, поведения, трудовой и общественной
деятельности, в своей ценностной социально-продуктивной активности;
 коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой
общения и совместной деятельности;
 общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и
процессы, возникающие в нем вследствие активности людей и их объединений.

50
В соответствии с основными сферами жизнедеятельности управляемые
объекты можно подразделить на следующие видовые группы: экономические,
социальные и духовные.
В большинстве экономических управляемых объектов осуществлено
непосредственное соединение рабочей силы (человека) и средств производства.
Социальные управляемые объекты осуществляют деятельность,
направленную на сохранение жизни и здоровья человека, его физическое
развитие, создание жилищных, коммунальных, торговых и бытовых условий, в
которых выражается процесс воспроизводства и общение человека.
К духовным управляемым объектам относятся те организационные
проявления активности личности, коллективов, общностей людей, посредством
которых осуществляется как духовно-теоретическая деятельность, так и духовно-
практическая.
Система, управляемая во всем многообразии составляющих ее компонентов,
имеет существенное отличие от системы управляющей. Если для
государственного аппарата характерно преобладание иерархических,
субординационных, вертикальных отношений, то формирование и развитие
гражданского общества опирается на горизонтальные, невластные, диспозитивные
связи.
3.4. Принципы государственного управления

Реализация государственного управления базируется на принципах –


фундаментальных положениях, проверенных теорией и практикой.
Принцип (от лат. principium – первоначало, первооснова) отражает
закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами системы
государственного управления. Принципы государственного управления – это
фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев
законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и
функционирует система государственного управления.
Анри Файоль считал, что для того чтобы осуществлять управленческую
деятельность, надо опираться на принципы, т. е. на признанные истины,
считающиеся доказанными»2.
Файоль А. обосновал 14 общих принципов управления.
1. Разделение труда, позволяющее повысить его производительность.
2. Власть, означающая право отдавать распоряжения, и сила,
принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности.
3. Дисциплина – повиновение, усердие, деятельность. Манера держать
себя, внешние знаки уважения, т. е. соблюдение установленных правил между
служащими и организацией.
4. Единство распорядительства – служащему может давать два
приказания относительно какого-либо действия только один начальник.
5. Единство руководства – один руководитель и одна программа для
совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.

2
Файоль А. Общее промышленное управление.  М., 1923.  С. 24-25.

51
6. Подчинение частных интересов общим – в организации интересы
служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов
предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или
группы граждан.
7. Справедливое вознаграждение персонала – по возможности должно
удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять
усердие, компенсируя полезное усилие.
8. Централизация, степень которой определяется в каждом конкретном
случае в зависимости от условий конкретной организации, учреждения,
предприятия.
9. Иерархия руководящих должностей, предусматривающая
неукоснительное соблюдение распоряжений вышестоящих должностных лиц
нижестоящими.
10. Порядок – определенное место каждого лица, его полномочий и функций.
11. Справедливость, предусматривающая сочетание благожелательности с
правосознанием и правосудием.
12. Постоянство состава персонала, исключающее текучесть кадров.
13. Инициатива работников, означающая свободу предложений и
осуществления планов.
14. Единение персонала, состоящее в использовании способностей всех,
вознаграждении заслуг каждого.
Сформулированные Файолем принципы в течение нескольких десятилетий
были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров,
использовались на практике. На основе этих принципов осуществлялось
формирование принципов государственного управления, имеющих важнейшее
значение для его организации и функционирования.
Сегодня принципы государственного управления должны формироваться
исходя из определенных требований.
Во-первых, они должны отражать устойчивые закономерности развития
отношений и взаимосвязей, объективно существующих в государственном
управлении. Во-вторых, отражать специфику государственного управления как
целостного социального явления. В-третьих, принципы должны взаимодополнять,
уравновешивать и усиливать друг дуга. И, наконец, все принципы должны
выступать как согласованное целостное единство.
В системе государственного управления принципы выступают в качестве
основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных
наукой и сформулированных государством. Они являются надежным средством
организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на объекты
и одновременно на функционирование субъекта управления.
По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. Они
реализуются в результате сознательной деятельности людей, что не исключает
субъективизм. Для того чтобы избежать этого, они должны найти свое
соответствующее правовое закрепление.
Применение принципов как определенных научных положений
государственного управления на практике, требует понимания их диалектичности.

52
Развитие государства и общества сопровождается качественными
преобразованиями протекающих в них процессов, влиянием на них внешних и
внутренних факторов, что влечет за собой изменение значимости отдельных
принципов, необходимость их толкования применительно к новым условиям
развития.
Отступление от того или иного принципа может вызвать серьезные сбои во
всей системе.
Всю совокупность принципов государственного управления можно
систематизировать и сгруппировать по определенным признакам. Выделяют
следующие виды принципов управления:
 общие (общесистемные) – общеметодологические принципы, которые
определяют содержание государственного управления и раскрывают
общецелевую направленность управления. Они сформулированы на основе
познания законов общественного развития, закреплены в правовых
нормативных актах и применяются в качестве научно-практических
рекомендаций.
Среди общих принципов государственного управления можно выделить
принцип системности. Принцип системности в первую очередь раскрывает
государственное управление как сложную систему, состоящую из управляющей,
управляемой и коммуникативной подсистем, которые в совокупности образуют
единое целое.
Чтобы выполнять свою роль в обществе, государство нуждается в наборе
определенных средств, органов, методов и т. д. При этом все государственные
органы, выполняющие свои задачи и функции, объединяет единство
государственной власти.
Совокупность взаимосвязанных элементов, государственных органов,
каждому из которых отведено строго определенное место и функции,
представляют государственное управление как систему, функционирование
которой направлено на достижение общественно значимых целей.
Основными элементами системы государственного управления являются
субъект и объект. Характер взаимоотношения объекта и субъекта во многом
предопределяет сущность управления. Так можно говорить о директивном и
терминальном управлении.
В зависимости от степени открытости общества управление может быть
директивным (для закрытых систем) либо терминальным (для открытых
систем). Директивное управление было характерно для советской плановой
системы. При таком управлении задавалась цель (например, нынешнее поколение
советских людей будет жить при коммунизме), определялось направление
движения, которое корректировалось различными директивными указаниями, но
несмотря на то, что планирование носило директивный характер, субъект
управления не обладал всей полнотой достоверной информации и в результате
директивно-плановая экономика оказалась крайне неэффективной.
Терминальное управление предполагает свободное программирование
движения к намеченной цели. В зависимости от изменяющейся ситуации и

53
информации курс можно корректировать. В случае использования такого
управления система самоорганизуется.
В настоящее время в зависимости от характера решаемых задач умелое
сочетание этих видов повышает эффективность управления.
 организационно-технологические – раскрывают организационную и
технологическую стороны государственного управления.
К ним можно отнести принципы единоначалия; единства республиканского,
регионального и местного управления; принцип иерархичности и т. д.
На основе блока организационно-технологических принципов управления
реализуется организационно-распорядительная и административно-
исполнительная деятельность органов государственной власти. Среди этой группы
можно выделить принципы:
 разделения труда;
 иерархичности;
 оптимального сочетания централизма и децентрализации;
 субсидиарности;
сочетания единоначалия и коллегиальности.
Организационно-технологические принципы в соответствии с их назначением
можно разделить на 4 группы:
1) структурно-целевые  согласованность, непротиворечивость,
взаимодополняемость, иерархия целей; последовательность в достижении всей
совокупности целей;
2) структурно-функциональные  правовое закрепление управленческих
функций в компетенции соответствующих органов государственного управления;
исключение дублирования и параллелизма в работе органов государственного
управления;
3) структурно-организационные  единство системы государственной
власти при разделении ее по горизонтали (на законодательную, исполнительную и
судебную) и вертикали (центральная, региональная и местная), что обеспечивает
ее целостность, согласованность и последовательность принимаемых решений;
4) структурно-процессуальные  соответствие методов, форм, стадий
управленческой деятельности их функциям и организации; конкретизация
управленческой деятельности и личная ответственность за ее результаты.
 частные – касаются главным образом непосредственного руководства
деятельностью людей – участников управленческого процесса.
Частные принципы управления способствуют активизации человеческого
фактора. Их классический вариант сформулировал в 1912 году американский
ученый Г. Эмерсон. Это:
 точно поставленные идеалы или цели;
 здравый смысл;
 компетентная консультация;
 дисциплина;
 справедливое отношение к персоналу;

54
 быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет;
 диспетчеризация;
 нормы и расписания;
 нормализация условий;
 нормирование операций;
 писаные стандартные инструкции;
 вознаграждение за производительность.
Блок частных принципов можно разделить на 2 группы.
1. Принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах
общества. Например, в экономической сфере используются три принципа
маркетинга по Ф. Котлеру: отыщите потребности и удовлетворите их;
производите то, что можете продать, вместо того, чтобы пытаться продать то, что
можете производить; любите клиента, а не товар.
2. Принципы функционирования различных институтов. Например,
принципы организации государственной службы, принципы подбора кадров и т. д.
К основным принципам государственного управления в Республике Беларусь
следует отнести следующие.
Принцип научности в государственном управлении ориентирует на то, что в
основе всех управленческих действий должны лежать научные подходы и методы.
Принцип социальной направленности, суть которого состоит в том, что вся
деятельность органов государственного управления осуществляется в интересах
человека. Ст. 1 Конституции Республики Беларусь указывает на социальную
ориентированность нашего государства.
Принцип демократизма позволяет учитывать интересы граждан и
объединять их усилия в достижении целей государственного управления. Следует
подчеркнуть, что применение принципа демократизма не исключает
использования принципа централизма, ибо только их единство способно уберечь
общество как от административного произвола, так и от хаоса и анархии.
Принцип законности предполагает, что государственное управление в
процессе своего осуществления строго основывается на действующем
законодательстве. Значение законов в жизни общества было понято в глубокой
древности. Так, Цицерон, опытный администратор Древнего Рима, утверждал:
«Государство – это общество Закона... Без закона и правительства ни дом, ни
город, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама Вселенная не могут существовать».
Нельзя не согласиться с этим утверждением. Таким образом, в процессе
осуществления государственного управления в Республике Беларусь должны
строго соблюдаться Конституция, законы и нормативно-правовые акты
Президента и правительства. Если для достижения целей государственного
управления какая-либо правовая норма стала серьезным препятствием, она
должна быть в законном порядке либо отменена, либо изменена. Применение на
практике этого принципа требует от руководителей всех уровней всесторонней
правовой подготовки.
Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы о
целях и задачах органов государственного управления. Статья 34 Конституции

55
Республики Беларусь гарантирует своим гражданам право на получение, хранение
и распространение полной, достоверной и своевременной информации о
деятельности государственных органов.
Надежность системе государственного управления, гибкость и динамизм в
кризисных ситуациях придает принцип разделения власти. Статья 6
Конституции Республики Беларусь закрепляет этот принцип.
Принцип объективности предполагает познание объективно существующих
закономерностей и создание управленческой парадигмы с их учетом. Причем
важно соизмерять поставленные цели с возможностями их достижения. Например,
нельзя ставить цель, опираясь только на хорошее законодательство, без анализа
имеющейся ресурсной базы для ее достижения. Однако и абсолютизировать
объективную закономерность, сводя ее до уровня фатальности, нельзя.
Принцип эффективности направлен на достижение максимального
результата при минимальных затратах. Для оптимальности управления
необходимо:
 наличие функционально соответствующих управляемому объекту органов
управления;
 принятие управленческих решений на основе объективной информации,
адекватно отражающей состояние объекта управления;
 наличие достаточных ресурсных возможностей для решения поставленных
задач;
 наличие хорошо отлаженного механизма обратной связи.
Принцип разделения труда – это дифференциация трудовой деятельности,
приводящая к наделению соответствующего органа или должностного лица
определенными конкретными правами и обязанностями.
Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур
управления перед вышестоящими структурами, причем каждый служащий
административной иерархии отвечает за вверенный ему участок работы и
подчиненный ему коллектив.
Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализации позволяет,
с одной стороны, избежать анархии, ибо определяет пределы самостоятельности
органов власти на местах. Централизм означает, прежде всего, распространение
государственного управления на территорию всего государства.
Децентрализация в государственном управлении – это передача компетенции и
полномочий из центра органам местного управления и управления и
самоуправления.
К этому принципу тесно примыкает принцип субсидиарности (от лат.
subsidiarius – резервный, вспомогательный), который является очень важным для
распределения компетенции между органами власти различных уровней и
который ориентирует на решение возникающих вопросов управления на том
уровне, на котором они возникают.
Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности позволяет повысить
уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку решений
руководящих работников разных уровней.

56
Применение совокупности принципов государственного управления на
практике должно обеспечить эффективность государственного управления.

Контрольные вопросы и задания

1. Что следует понимать под методологией государственного управления?


2. Выделите основные элементы методологии государственного управления
и охарактеризуйте их.
3. Что представляют собой субъекты государственного управления?
4. Что следует понимать под объектом государственного управления?
5. Что предопределяет взаимоотношения между субъектом и объектом
государственного управления?
6. Какие можно выделить свойства, присущие объектам государственного
управления?
7. Как можно сгруппировать объекты государственного управления по их
видам и уровням управления?
8. Раскройте понятие принципов государственного управления.
9. На основе каких требований должны формироваться принципы
государственного управления?
10. Назовите 14 общих принципов управления по А. Файолю.
11. Как можно сгруппировать принципы государственного управления?
12. Охарактеризуйте основные принципы государственного управления в
Республике Беларусь.

57
Глава 4. Цели, функции и методы государственного управления

Ключевые слова:
цели, приоритеты, функции и методы государственного управления; «дерево
целей», классификация целей; внутренние и внешние, политические и
административные функции; квалификационно-управленческие функции:
планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование,
координация, контроль; специфические функции; административно-
распорядительные, социально-психологические, экономические методы

Вопросы

4.1. Цели и приоритеты государственного управления.


4.2. Функции государственного управления.
4.3. Методы государственного управления.

4.1. Цели и приоритеты государственного управления

Наиболее актуальным и важным вопросом в теории и практике


государственного управления является вопрос формирования целей и задач, в
которых должны отражаться интересы народа, всего общества, с одной стороны, и
которые должны опираться на государственную власть – с другой. Определение
целей означает установление конечных результатов, к которым стремится в своем
развитии общество и государство, либо конкретный объект государственного
управления. Соответственно, в системе государственного управления выделяют
конкретные цели и цели глобального порядка, которые не должны
противоречить общечеловеческим ценностям (свободе, демократии, социальной
справедливости и т. д.). Цели управления отражают суть управленческого
решения, предопределяют выбор действий, при помощи которых цели должны
быть достигнуты.
Цели государственного управления должны быть признанными,
привлекательными, популярными, поддерживаемыми гражданами и при
этом – реальными. Чтобы все цели были поддержаны, опирались на возможности
и силу управления, они должны быть переложены на строгий и ясный язык
управляющих воздействий. Не вообще цели, а цели, достижимые в обозначенное
время, в точном объеме и при использовании определенных ресурсов; цели,
конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы,
человека и вместе с тем скоординированные между собой таким образом, чтобы
одна цель не противоречила другой, а наоборот, способствовала ее реализации.
Субъектом формирования целей государственного управления может быть
народ, правящая элита, глава государства. В условиях демократического

58
государства субъектом формирования целей государственного управления
является народ.
Основными принципами формирования целей в демократическом государстве
являются открытость, прозрачность и гласность.
Вся история человечества свидетельствует, что формирование целей
государственного управления – дело крайне сложное. Над этим процессом
неумолимо довлеют три негативных фактора:
 субъективность;
 большое число целей, их изменчивость и противоречивость;
 неопределенность в развитии и функционировании государственного
организма, его отдельных частей, которая передается сфере управления и
пронизывает ее (неполная определенность внешней среды и внутренних свойств
государства имеет результатом неполную определенность целей государственного
управления).
Поэтому при определении целей необходимо формировать определенную их
иерархию в соответствии с актуальностью, потребностями общества,
политической целесообразностью, конкретной ситуацией и наличием
соответствующих ресурсов.
Исходя из приоритетов целей строится, так называемое «дерево целей»,
которое обеспечивает взаимосвязь между множеством целей и подцелей разного
содержания (политических, экономических, социальных, духовных и др.), их
согласованность для получения желаемого результата.
Дерево целей образует систему, каждый структурный элемент которой
занимает определенное место и играет определенную роль в достижении главной
цели.
Дерево целей – это образ, позволяющий сравнить систему целей
государственного управления с деревом, уходящим «корнями» (средствами
коммуникации) в «почву» (общество), которая его питает. Если же питательная
среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность дерева целей, то оно
погибает, какими бы прекрасными не были предложенные идеи.
При формировании дерева целей субъект управления должен иметь полную
информацию о состоянии общества, его проблемах, болевых точках, ресурсах для
достижения целей и т. д. Кроме того, структурируя систему целей, следует иметь в
виду, что каждая предыдущая цель должна детерминировать последующую, а
также развивать и дополнять основную цель.
Цели и задачи, требующие первоочередного решения, рассматриваются как
приоритетные. Поэтому важно определить иерархию целей государственного
управления, построенную на принципе приоритетности, хотя построение
абсолютной иерархии проблематично, как и познание абсолютной истины. Это
всегда лишь субъективные оценки, кажущиеся оптимальными в конкретных
условиях функционирования системы, которые могут приближаться к
действительно оптимальным по мере изучения жизни общества.
Формирование иерархии целей и приоритетов часто сопровождается
необходимостью выбора между эффективностью государственного управления

59
и социальной справедливостью. Суть возникающей проблемы связана с тем, что
преобладание принципа справедливого распределения часто ведет к снижению
экономической эффективности и наоборот. Поэтому при выборе целей иногда
имеют перевес конъюнктурные соображения. Например, необходимость
быстрого решения проблемы, связанной с текущим моментом, общественным
мнением либо политической ситуацией. Если преобладают стратегические цели
и выверенные ценности – безопасность, стабильность, демократия и др., тогда при
выборе цели и приоритетов используется структурный подход. На практике в
чистом виде эти подходы не применяются, как правило, они используются вместе,
взаимодополняя друг друга.
Если приоритеты определены неверно, то это часто выявляется уже после
того, как появились отрицательные последствия, неизбежные в данном случае.
Иногда важно определить иерархию недостижимых целей – это может
служить показателем качества работы макросистемы управления во всей
совокупности отношений с обществом, скорректировать взаимоотношения власти
и общественных институтов, граждан.
Существуют два подхода к построению дерева целей. В одном случае его
строят сверху, т. е. идут от идентификации целей высшего порядка к целям
низшего порядка. Во втором – наоборот, формируют цели снизу, начиная с целей
низшего порядка, и переходят к целям более высокого уровня.
Механизм определения целей и приоритетов в демократическом обществе
является достаточно сложным и отражает не только формальные, но и
неформальные отношения и связи между различными государственными и
общественными структурами. Большое влияние на него оказывают
идеологические факторы, экономические интересы различных элит и социальных
групп.
Можно выделить несколько общих правил разработки целей
государственного управления:
1. Соответствие выделенных целей существующему строю – его
сохранению, укреплению и достижению генеральной цели деятельности
государства на соответствующем этапе его развития.
Цели, не свойственные существующему строю, могут быть поставлены
только при чрезвычайных обстоятельствах (войны, стихийных бедствий и т. д.).
2. Практическая необходимость и научная обоснованность целей.
3. Поставленная цель не должна наносить ущерба другим целям, либо этот
ущерб должен полностью возмещаться.
4. Взаимодействие выделенной цели со всеми другими целями в
соответствии с ее местом в системе приоритетов целей.
5. Цели должны формироваться в рамках возможного и в пределах
реальных границ.
6. Для реализации целей должно быть достаточно ресурсов, средств и
методов, обеспечивающих их выполнение. Механизм реализации должен
включать в себя:
 организационно-управленческий механизм;

60
 нормативно-правовую основу;
 ресурсную базу (материальную, финансовую и т. д.).
7. Цели должны быть четкими и понятными обществу.
В Республике Беларусь согласно действующей Конституции политика
государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную
жизнь своих граждан. Это – главная цель государственного управления,
магистральное направление внутренней и внешней политики белорусского
государства. Ее достижению подчинены другие цели государственного
управления, к которым следует отнести:
 обеспечение внутренней и внешней безопасности государства;
 создание условий для развития демократических институтов общества;
 гарантированную защиту прав и свобод граждан;
 создание равных правовых условий для развития всех форм собственности,
формирования рыночных механизмов;
 создание благоприятной экологической среды обитания;
 взаимовыгодное сотрудничество центральной и местных властей.
Главные цели государственного управления конкретизируются в целях-
заданиях для каждого государственного органа. Государственные служащие
должны уметь увязывать базовые, общезначимые цели и задачи с конкретными
целями, поставленными перед организацией.
В государственных организациях можно выделить три вида целей: цели-
задания, цели-ориентации и цели самосохранения.
1. Цели-задания государственным организациям ставятся вышестоящим
субъектом управления – это собственно управленческие цели, т. е. цели
управления социальной системой, содержательно ориентированные и
подчиненные достижению главной ее цели. Они, как правило, закрепляются в
нормативно-правовых документах: положениях, уставах, регламенте, которые
отражают назначение данной организационной структуры, ее место и роль в
системе управления, т. е. то, ради чего она создана.
Очень важно, чтобы цели-задания были четко сформулированы, так,
например, социальные цели (поддержка малоимущих и т. д.) имеют слишком
общий смысл. Чтобы деятельность органа была эффективной, нужны более
конкретно поставленные цели и задачи для органа управления и его коллектива,
так как каждый работает лучше, если ясно представляет, чего от него ждут. Цель
определяет поведение, а целенаправленная деятельность – механизм,
обеспечивающий работу органа управления.
При выполнении цели-задания возможно возникновение различных проблем:
 неадекватное восприятие их органом управления;
 возможное несоответствие между содержанием сформулированных задач и
ожиданиями коллектива организации;
 противоречие между высоким пафосом задач и низким ресурсным уровнем
их обеспечения.

61
2. Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива органа
государственного управления и не должны противоречить социальным целям-
заданиям.
3. Цели самосохранения организационной структуры управления отражают
ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во
взаимодействии с окружающей средой.
Каждый орган управления должен быть ориентирован не только на
достижение целей, заданных сверху, но и на выполнение внутренних задач. Это
обстоятельство не должно игнорироваться субъектом управления.
При постановке целей-заданий могут и должны учитываться и цели-
ориентации организации. В противном случае всегда будет присутствовать
поистине неразрешимый вопрос: «Выполняет ли система государственного
управления свое общественное предназначение?»
Итак, в системе государственного управления цели должны быть:
 масштабными, но реально достижимыми;
 понятными и понятыми во всей полноте работниками управляющих и
управляемых организаций;
 скоординированными во всей своей совокупности.
Цели государственного управления можно классифицировать по
горизонтальному и вертикальному срезам. Горизонтальный срез представлен
цепью основных видов целей государственного управления: общественно-
политических – социальных – духовных – экономических – организационных –
деятельностно-праксеологических – информационных – разъяснительных.
В общественно-политических целях выражена стратегия развития общества
на длительную перспективу. А высшей ценностью и целью общества и
государства провозглашается человек, его права, свободы и гарантии их
реализации. Стратегической долгосрочной целью развития Республики Беларусь
является поступательное движение к обществу постиндустриального типа,
повышение уровня и качества жизни населения.
Социальные цели определяются общественно-политическими целями.
Исходя из этого, в Республике Беларусь они заключаются в реализации принципа
справедливости и создании условий, обеспечивающих достойные уровень и
качество жизни человека.
Цели в духовной сфере состоят в создании условий для формирования
высоконравственной, духовно богатой личности, Кроме того, они направлены на
использование духовного потенциала граждан для реализации общественно-
политических и социальных целей.
Цели государственного управления в экономической сфере – это
определение долгосрочной стратегии экономического развития, создание
оптимальных условий для ее реализации. Основной экономической целью
Республики Беларусь является переход к социально ориентированной рыночной
экономике и на ее основе повышение благосостояния жизни граждан.
Организационные цели направлены на создание оптимальной, эффективно
действующей организационной структуры государственного управления.

62
Информационные цели направлены на установление прямых и обратных
связей между объектом и субъектом управления для получения информации о
реакции объекта на принятые управленческие решения и, при необходимости,
коррекции управляющего воздействия.
Важную роль в государственном управлении играет объективная
необходимость разъяснения выделенных целей и приоритетов. Граждане
государства должны четко представлять имеющиеся проблемы, которые решает
государство, иметь аргументированную информацию о протекающих в обществе
процессах, о мотивах решений органов власти, в том числе и непопулярных.
Представленный горизонтальный срез целей не дает полного представления
об их субординации. Вертикальный срез располагает цели по их значимости:
стратегические, тактические, оперативные. Тактические цели определяют
конкретные действия по достижению стратегических и оперативных целей,
поэтому их еще называют обеспечивающими. Оперативные цели выдвигаются на
определенном временном отрезке, с учетом складывающейся общественно-
политической и экономической ситуации.
Цели государственного управления могут быть классифицированы и по
другим критериям. Например, по объему они могут быть:
 общими, охватывающими весь комплекс государственного управления;
 частными, охватывающими отдельные подсистемы.
По результатам: конечными и промежуточными.
По временным рамкам выделяют:
 долгосрочные цели (стратегические) (свыше 5 лет);
 среднесрочные цели (на 5 лет);
 краткосрочные цели (тактические) (год и менее года).
По отношению к главным целям могут возникнуть побочные (вторичные)
цели, которые не связаны напрямую с реализацией стратегических целей.
4.2. Функции государственного управления
Цели государственного управления реализуются через систему функций.
Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта
управления, то функция – на процесс достижения цели и решения задач. Сущность
функций государственного управления определяется той ролью, которую играет
управляющая система в целом или ее отдельные элементы для достижения
поставленных целей.
Государство как универсальная организация общества и субъект управления
выражает интересы всех граждан. Его сущность раскрывается и реализуется во
взаимодействии с обществом, вне которого теряет всякий смысл, поэтому
функции государства носят общественный характер.
Функция (лат. functio – отправление, деятельность) – это реальное,
целенаправленное воздействие на управляемый объект.
Функции государства отражают основные направления его
деятельности, выражают сущность и назначение государственного
управления общественными делами.

63
Функции государственного управления по определенным признакам можно
сгруппировать, выделив общие и специальные функции, внутренние и внешние и
др., представляющие основные направления деятельности государства.
К внутренним функциям относятся:
 экономическая – защита и регулирование экономической системы,
выработка стратегии и тактики экономического развития страны, реализация
экономической политики;
 политическая – регулирование отношений между социальными группами и
гармонизация их интересов, обеспечение ценности и сохранности того общества,
формой которого выступает данное государство;
 социальная – обеспечение социального развития общества, определение
социальной политики, обеспечение нормальных условий жизнедеятельности всего
общества, регулирование отношений между гражданами по поводу их места в
обществе, социальная защита малообеспеченных слоев населения и т. д.;
 нормативно-правовая – принятие нормативно-правовых документов,
регулирующих всю общественную жизнь;
 экологическая – регулирование деятельности людей в области
использования и охраны окружающей среды.
Внешние функции – это основные направления деятельности государства на
международной арене: защита государства от внешней угрозы и военной агрессии,
дипломатическая, внешнеэкономическая, внешнеполитическая, сотрудничество в
решении глобальных проблем современности, поддержание общих норм
международного права и т. д.
Функции государственного управления по своему характеру можно
подразделить на политические и административные. Очень важно, чтобы те и
другие были четко отражены в нормативно-правовых документах о конкретном
государственном органе.
Выполнение политических функций означает, что государственные органы
имеют право издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере.
Государственное учреждение может издавать нормативные акты, но они
обязательны лишь для тех граждан (физических и юридических лиц) и в том
случае, если они являются пользователями услуг данного учреждения, его
клиентами. Политические функции не являются непрерывными.
Административные функции в отличие от политических, непрерывны в
исполнении, и их сущность состоит в обеспечении исполнения законов, правил,
норм порядка и предоставлении государственных услуг юридическим и
физическим лицам. Здесь можно говорить об определенном автоматизме в
принятии административных мер, например, по пресечению правонарушений.
Именно таким образом обеспечивается правовой характер государства.
Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление
универсальных управленческих функций, которые реализуются во всех видах
управленческой деятельности и на всех этапах управленческого процесса – это
целеполагание, принятие решений, организация их исполнения.
Специфическими, требующими профессиональной управленческой

64
квалификации, являются квалификационно-управленческие функции. К ним
относятся: планирование, прогнозирование, мотивация, организация,
регулирование, координация, контроль.
Прогнозирование и планирование – главное звено всей системы
управления. Прогнозирование – это предвидение перспектив развития объекта и
последствий его преобразований для всего общества или конкретной организации.
Планирование – это процесс принятия управленческого решения, включающий
четкую постановку цели в отношении конкретного объекта управления, а также
средств, способов и ресурсов для ее достижения. Прогнозирование и
планирование определяют перспективу развития и будущее состояние как
объекта, так и субъекта управления. Другими словами, это – постановка целей,
определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов
и процессов, а также способы достижения намеченных целей. Цели и задачи,
определенные в плане, должны увязываться с материальными, финансовыми и
трудовыми ресурсами.
Организация. Главная задача данной функции состоит в том, чтобы
сформировать управляющую и управляемую системы, установить конкретные
параметры, режим работы подразделений объекта и субъекта управления,
взаимосвязей между ними, в том числе:
 степени централизации и децентрализации управления;
 разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления;
 уровней организации рабочих мест и условий труда;
 квалификации работающих;
 регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого
работающего.
Эта функция выступает как вид деятельности, который направлен на
разработку и утверждение схем и структур управления, должностных инструкций,
положений, других нормативных документов.
Координация обеспечивает согласованность работы всех звеньев системы
управления. Благодаря координации устанавливается единство отношений
управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления.
Регулирование – это целенаправленная деятельность соответствующих
государственных органов, которые посредством системы различных форм и
методов обеспечивают достижение поставленной цели и решение важнейших
задач соответствующего этапа развития страны, регламентируют отношения в
обществе. Регулирование в широком смысле заключается в издании законов,
подзаконных и судебных актов, устанавливающих общие правила для всех
субъектов общественных отношений. В узком смысле регулирование является
функцией государственного управления в определенной сфере общественной
жизни. В социально-экономической сфере государство регулирует отношения
посредством государственного бюджета, государственного заказа на товары и
услуги, налогов, таможенных тарифов, пошлин, республиканских целевых
программ, ценовой политики и т. д. Например, применяя процедуры банкротства,
государство реализует свое регулирующее воздействие.

65
Государственное регулирование создает отношения упорядоченности и
устойчивости социально-экономической системы и в случае отклонения от
заданных параметров приводит в действие все ее элементы.
Контроль – это процесс установления отклонений от предусмотренных
величин и корректировка управленческих воздействий. Он призван выполнить
обратную связь объектов управления с аппаратом управления с тем, чтобы
оценить и дать информацию о реализации управленческих решений. Контроль
должен удовлетворять требованиям: оперативности, гласности, объективности,
целесообразности. Контроль осуществляют различные государственные органы:
парламент, правительство, министерства, суды (в том числе и конституционный),
органы государственного контроля.
Мотивация как управленческая функция чаще рассматривается
применительно к локальным системам. Для управленца главное – уловить и
познать мотивы деятельности людей с тем, чтобы учитывать их при руководстве.
Специфические функции государственного управления находят свое
проявление в конкретных ситуациях, где необходимо действовать только от имени
государства – это правоприменение, проведение выборов и референдумов,
переписи населения, лицензирование видов деятельности, регулирование особых
правовых режимов (введение президентского правления, чрезвычайного
положения, свободных экономических зон) и другие.
Развитие государства, влияние на деятельность органов государственного
управления процессов и тенденций мирового масштаба (глобализация,
децентрализация и др.), новые технологии и т. д. обусловливают возможность
появления иных функций, целей и задач, стоящих перед государственным
управлением.
На сегодняшний день, несмотря на многообразие целей и функций
государственного управления, в целом они лежат в плоскости следующих
проблем:
 обеспечение независимости государства в связи внешней опасностью и
угрозами;
 защита прав и свобод граждан;
 обеспечение общественного порядка и согласия внутри страны;
 содействие всеобщему благосостоянию.
Следует отметить, что реализация отдельных функций может повлечь за
собой необходимость формирования других, как, например, обеспечение
общедоступности минимальных социальных гарантий населению требует
государственного регулирования цен на социально-значимые товары и услуги.
Исходя из этого уже нельзя однозначно классифицировать функции государства
как экономические, социальные, политические, культурные, экологические и т. д.,
или внутренние и внешние, так как они во многом взаимосвязаны и
взаимозависимы и здесь целесообразнее выделять целевую направленность
функции, а именно – для противодействия каким угрозам предпринимается данная
деятельность государства.

66
Подход «угрозы-функции» можно использовать также в качестве
аргументации усиления или ослабления тех или иных функций государства в
определении исторических, социально-экономических и политических условиях
развития. По мере того, как безопасность общества и государства становится все
более зависимой от нарастания определенной угрозы, усиливается и функция
государства, направленная на ее сдерживание. Этот тезис можно
проиллюстрировать на примере усиления в настоящее время экологической
угрозы как на глобальном, так и на национальных уровнях. Экологические
проблемы стали восприниматься в мире особенно остро в конце прошлого века, и
в ответ на это большинство государств мира стали выделять специфическую
экологическую функцию государства, направленную на предупреждение и
преодоление последствий экологических катастроф и внедрение принципов
эффективного природопользования.
Что касается перспективности использования подходов «угрозы-функции»
применительно к исследованию современной административно-управленческой
практики в Республике Беларусь, то с их помощью можно выявить ряд
проблемных аспектов построения и функционирования системы государственного
управления экономической сферой страны и тем самым определить направления
ее оптимизации.
3.4. Принципы государственного управления

Реализация государственного управления базируется на принципах –


фундаментальных положениях, проверенных теорией и практикой.
Принцип (от лат. principium – первоначало, первооснова) отражает
закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами системы
государственного управления. Принципы государственного управления – это
фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев
законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и
функционирует система государственного управления.
Анри Файоль считал, что для того чтобы осуществлять управленческую
деятельность, надо опираться на принципы, т. е. на признанные истины,
считающиеся доказанными»3.
Файоль А. обосновал 14 общих принципов управления.
15. Разделение труда, позволяющее повысить его производительность.
16. Власть, означающая право отдавать распоряжения, и сила,
принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности.
17. Дисциплина – повиновение, усердие, деятельность. Манера держать
себя, внешние знаки уважения, т. е. соблюдение установленных правил между
служащими и организацией.
18. Единство распорядительства – служащему может давать два
приказания относительно какого-либо действия только один начальник.
19. Единство руководства – один руководитель и одна программа для
совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.

3
Файоль А. Общее промышленное управление.  М., 1923.  С. 24-25.

67
20. Подчинение частных интересов общим – в организации интересы
служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов
предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или
группы граждан.
21. Справедливое вознаграждение персонала – по возможности должно
удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять
усердие, компенсируя полезное усилие.
22. Централизация, степень которой определяется в каждом конкретном
случае в зависимости от условий конкретной организации, учреждения,
предприятия.
23. Иерархия руководящих должностей, предусматривающая
неукоснительное соблюдение распоряжений вышестоящих должностных лиц
нижестоящими.
24. Порядок – определенное место каждого лица, его полномочий и функций.
25. Справедливость, предусматривающая сочетание благожелательности с
правосознанием и правосудием.
26. Постоянство состава персонала, исключающее текучесть кадров.
27. Инициатива работников, означающая свободу предложений и
осуществления планов.
28. Единение персонала, состоящее в использовании способностей всех,
вознаграждении заслуг каждого.
Сформулированные Файолем принципы в течение нескольких десятилетий
были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров,
использовались на практике. На основе этих принципов осуществлялось
формирование принципов государственного управления, имеющих важнейшее
значение для его организации и функционирования.
Сегодня принципы государственного управления должны формироваться
исходя из определенных требований.
Во-первых, они должны отражать устойчивые закономерности развития
отношений и взаимосвязей, объективно существующих в государственном
управлении. Во-вторых, отражать специфику государственного управления как
целостного социального явления. В-третьих, принципы должны взаимодополнять,
уравновешивать и усиливать друг дуга. И, наконец, все принципы должны
выступать как согласованное целостное единство.
В системе государственного управления принципы выступают в качестве
основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных
наукой и сформулированных государством. Они являются надежным средством
организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на объекты
и одновременно на функционирование субъекта управления.
По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. Они
реализуются в результате сознательной деятельности людей, что не исключает
субъективизм. Для того чтобы избежать этого, они должны найти свое
соответствующее правовое закрепление.
Применение принципов как определенных научных положений
государственного управления на практике, требует понимания их диалектичности.

68
Развитие государства и общества сопровождается качественными
преобразованиями протекающих в них процессов, влиянием на них внешних и
внутренних факторов, что влечет за собой изменение значимости отдельных
принципов, необходимость их толкования применительно к новым условиям
развития.
Отступление от того или иного принципа может вызвать серьезные сбои во
всей системе.
Всю совокупность принципов государственного управления можно
систематизировать и сгруппировать по определенным признакам. Выделяют
следующие виды принципов управления:
 общие (общесистемные) – общеметодологические принципы, которые
определяют содержание государственного управления и раскрывают
общецелевую направленность управления. Они сформулированы на основе
познания законов общественного развития, закреплены в правовых
нормативных актах и применяются в качестве научно-практических
рекомендаций.
Среди общих принципов государственного управления можно выделить
принцип системности. Принцип системности в первую очередь раскрывает
государственное управление как сложную систему, состоящую из управляющей,
управляемой и коммуникативной подсистем, которые в совокупности образуют
единое целое.
Чтобы выполнять свою роль в обществе, государство нуждается в наборе
определенных средств, органов, методов и т. д. При этом все государственные
органы, выполняющие свои задачи и функции, объединяет единство
государственной власти.
Совокупность взаимосвязанных элементов, государственных органов,
каждому из которых отведено строго определенное место и функции,
представляют государственное управление как систему, функционирование
которой направлено на достижение общественно значимых целей.
Основными элементами системы государственного управления являются
субъект и объект. Характер взаимоотношения объекта и субъекта во многом
предопределяет сущность управления. Так можно говорить о директивном и
терминальном управлении.
В зависимости от степени открытости общества управление может быть
директивным (для закрытых систем) либо терминальным (для открытых
систем). Директивное управление было характерно для советской плановой
системы. При таком управлении задавалась цель (например, нынешнее поколение
советских людей будет жить при коммунизме), определялось направление
движения, которое корректировалось различными директивными указаниями, но
несмотря на то, что планирование носило директивный характер, субъект
управления не обладал всей полнотой достоверной информации и в результате
директивно-плановая экономика оказалась крайне неэффективной.
Терминальное управление предполагает свободное программирование
движения к намеченной цели. В зависимости от изменяющейся ситуации и

69
информации курс можно корректировать. В случае использования такого
управления система самоорганизуется.
В настоящее время в зависимости от характера решаемых задач умелое
сочетание этих видов повышает эффективность управления.
 организационно-технологические – раскрывают организационную и
технологическую стороны государственного управления.
К ним можно отнести принципы единоначалия; единства республиканского,
регионального и местного управления; принцип иерархичности и т. д.
На основе блока организационно-технологических принципов управления
реализуется организационно-распорядительная и административно-
исполнительная деятельность органов государственной власти. Среди этой группы
можно выделить принципы:
 разделения труда;
 иерархичности;
 оптимального сочетания централизма и децентрализации;
 субсидиарности;
сочетания единоначалия и коллегиальности.
Организационно-технологические принципы в соответствии с их назначением
можно разделить на 4 группы:
5) структурно-целевые  согласованность, непротиворечивость,
взаимодополняемость, иерархия целей; последовательность в достижении всей
совокупности целей;
6) структурно-функциональные  правовое закрепление управленческих
функций в компетенции соответствующих органов государственного управления;
исключение дублирования и параллелизма в работе органов государственного
управления;
7) структурно-организационные  единство системы государственной
власти при разделении ее по горизонтали (на законодательную, исполнительную и
судебную) и вертикали (центральная, региональная и местная), что обеспечивает
ее целостность, согласованность и последовательность принимаемых решений;
8) структурно-процессуальные  соответствие методов, форм, стадий
управленческой деятельности их функциям и организации; конкретизация
управленческой деятельности и личная ответственность за ее результаты.
 частные – касаются главным образом непосредственного руководства
деятельностью людей – участников управленческого процесса.
Частные принципы управления способствуют активизации человеческого
фактора. Их классический вариант сформулировал в 1912 году американский
ученый Г. Эмерсон. Это:
 точно поставленные идеалы или цели;
 здравый смысл;
 компетентная консультация;
 дисциплина;
 справедливое отношение к персоналу;

70
 быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет;
 диспетчеризация;
 нормы и расписания;
 нормализация условий;
 нормирование операций;
 писаные стандартные инструкции;
 вознаграждение за производительность.
Блок частных принципов можно разделить на 2 группы.
3. Принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах
общества. Например, в экономической сфере используются три принципа
маркетинга по Ф. Котлеру: отыщите потребности и удовлетворите их;
производите то, что можете продать, вместо того, чтобы пытаться продать то, что
можете производить; любите клиента, а не товар.
4. Принципы функционирования различных институтов. Например,
принципы организации государственной службы, принципы подбора кадров и т. д.
К основным принципам государственного управления в Республике Беларусь
следует отнести следующие.
Принцип научности в государственном управлении ориентирует на то, что в
основе всех управленческих действий должны лежать научные подходы и методы.
Принцип социальной направленности, суть которого состоит в том, что вся
деятельность органов государственного управления осуществляется в интересах
человека. Ст. 1 Конституции Республики Беларусь указывает на социальную
ориентированность нашего государства.
Принцип демократизма позволяет учитывать интересы граждан и
объединять их усилия в достижении целей государственного управления. Следует
подчеркнуть, что применение принципа демократизма не исключает
использования принципа централизма, ибо только их единство способно уберечь
общество как от административного произвола, так и от хаоса и анархии.
Принцип законности предполагает, что государственное управление в
процессе своего осуществления строго основывается на действующем
законодательстве. Значение законов в жизни общества было понято в глубокой
древности. Так, Цицерон, опытный администратор Древнего Рима, утверждал:
«Государство – это общество Закона... Без закона и правительства ни дом, ни
город, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама Вселенная не могут существовать».
Нельзя не согласиться с этим утверждением. Таким образом, в процессе
осуществления государственного управления в Республике Беларусь должны
строго соблюдаться Конституция, законы и нормативно-правовые акты
Президента и правительства. Если для достижения целей государственного
управления какая-либо правовая норма стала серьезным препятствием, она
должна быть в законном порядке либо отменена, либо изменена. Применение на
практике этого принципа требует от руководителей всех уровней всесторонней
правовой подготовки.
Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы о
целях и задачах органов государственного управления. Статья 34 Конституции

71
Республики Беларусь гарантирует своим гражданам право на получение, хранение
и распространение полной, достоверной и своевременной информации о
деятельности государственных органов.
Надежность системе государственного управления, гибкость и динамизм в
кризисных ситуациях придает принцип разделения власти. Статья 6
Конституции Республики Беларусь закрепляет этот принцип.
Принцип объективности предполагает познание объективно существующих
закономерностей и создание управленческой парадигмы с их учетом. Причем
важно соизмерять поставленные цели с возможностями их достижения. Например,
нельзя ставить цель, опираясь только на хорошее законодательство, без анализа
имеющейся ресурсной базы для ее достижения. Однако и абсолютизировать
объективную закономерность, сводя ее до уровня фатальности, нельзя.
Принцип эффективности направлен на достижение максимального
результата при минимальных затратах. Для оптимальности управления
необходимо:
 наличие функционально соответствующих управляемому объекту органов
управления;
 принятие управленческих решений на основе объективной информации,
адекватно отражающей состояние объекта управления;
 наличие достаточных ресурсных возможностей для решения поставленных
задач;
 наличие хорошо отлаженного механизма обратной связи.
Принцип разделения труда – это дифференциация трудовой деятельности,
приводящая к наделению соответствующего органа или должностного лица
определенными конкретными правами и обязанностями.
Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур
управления перед вышестоящими структурами, причем каждый служащий
административной иерархии отвечает за вверенный ему участок работы и
подчиненный ему коллектив.
Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализации позволяет,
с одной стороны, избежать анархии, ибо определяет пределы самостоятельности
органов власти на местах. Централизм означает, прежде всего, распространение
государственного управления на территорию всего государства.
Децентрализация в государственном управлении – это передача компетенции и
полномочий из центра органам местного управления и управления и
самоуправления.
К этому принципу тесно примыкает принцип субсидиарности (от лат.
subsidiarius – резервный, вспомогательный), который является очень важным для
распределения компетенции между органами власти различных уровней и
который ориентирует на решение возникающих вопросов управления на том
уровне, на котором они возникают.
Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности позволяет повысить
уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку решений
руководящих работников разных уровней.

72
Применение совокупности принципов государственного управления на практике
должно обеспечить эффективность государственного управления
4.3. Методы государственного управления
Государственное управление осуществляется с помощью разнообразных
методов. Они обеспечивают реализацию функций и достижение целей
государственного управления.
Под методами (от греч. methodos – путь исследования, теория, учение)
государственного управления понимаются приемы, способы реализации
управленческой деятельности. С помощью методов осуществляется
определенное воздействие субъектов управления на процессы общественного и
государственного развития, на деятельность государственных структур и
конкретных должностных лиц.
Разнообразная деятельность органов государственного управления
предполагает использование различных методов управления: нормативного,
балансового, методов экспертных оценок, экономико-математических и т. д.
Во всей совокупности методов государственного управления особое место
занимает программно-целевой метод, который находит свое воплощение в
целевых комплексных программах, направленных на решение имеющихся
проблем. Он предполагает четкую постановку цели и выработку комплекса
научно-исследовательских, опытно-констукторских, производственных,
социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий,
увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам исполнения и обеспечивающих
эффективное решение имеющейся проблемы.
Все многообразие разрабатываемых программ можно представить через
следующие группы:
 по государственному статусу: межгосударственные, республиканские,
региональные, местные;
 по функциональной сфере: экономические, социальные, научно-
технические, экологические и др.;
 по срокам реализации: краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные.
Финансирование целевых программ может осуществляться за счет средств
республиканского, региональных и местных бюджетов, внебюджетных
источников финансирования, а также средств общественных организаций и
союзов, структур частного сектора.
Методы государственного управления можно классифицировать по самым
различным критериям. Можно выделить общенаучные и специальные методы,
прямые и косвенные, административно-распорядительные, экономические,
социально-психологические и т. д. (рис.4.1).
Административно-распорядительные методы – это способы прямого,
непосредственного воздействия на поведение объекта управления. Они
базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета,
разрешения и предупреждения, носят обязательный характер и оформляются в
виде законодательных актов, распоряжений, постановлений и т. д. К ним можно
отнести распределение централизованных инвестиций или иных контролируемых

73
государством ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности,
квотирование экспорта, импорта и т. д. Например, когда власти заинтересованы в
прекращении определенного вида деятельности, они могут прекратить выдачу
лицензий и, напротив, для расширения той или иной деятельности разрешить ее
ведение. К мерам принуждения относятся правила, условия, соблюдение которых
обязательно для хозяйствующих субъектов (определенные условия охраны труда,
установление очистных сооружений и т. д.).

Методы государственного управления

Административно- Социально-
распорядительные психологические Экономические методы
методы методы
Основа – сила власти:
запрещение, Основа – экономические
Реализуются через Основа – интересы: экономическое
принуждение, воздействие на Реализуются через
законодательные
предупреждение,и поощрение,
коллективы и финансово-кредитную
нормативно-правовые
Схема 4.1.
разрешение Методы государственного экономическая
управления
людей через их систему, нормы и
акты, квоты, лицензии,
Административно-распорядительные методы ответственность
государственного управления
социальные нормативы, лимиты,
стандартизацию и т. д.
достаточно эффективны в сфере контроля над монопольными
интересы, рынками,
индикаторы в области
и т. д.
экологии, в разработке национальной системы стандартизации и сертификации, в
психологическое
определении и поддержании минимальновоздействие допустимых параметров жизни
населения. Однако следует отметить, что в развитых странах с рыночной
экономикой масштабы применения административно-распорядительных методов
достаточно ограничены, но в критических ситуациях (военные действия,
кризисные явления в экономике, стихийные бедствия) их роль существенно
возрастает.
Экономические методы – это комплекс материальных средств, рычагов
воздействия органов государственной власти на объект управления. Они
воздействуют на интересы объектов регулирования косвенно: через хозяйственное
законодательство, финансовую, денежную, кредитную политику. При этом
отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в
выборе вариантов действия при условии, что они не противоречат действующему
законодательству. То есть, они призваны создать такие условия, чтобы объекту
управления было выгодно действовать так, как того желает государство. Такими
методами являются: налоговое, бюджетное, финансовое регулирование;
материальное стимулирование; применение финансовых санкций; предоставление
дотаций регионам; санация предприятий и т. д. Например, государство снижает
налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает
повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве
подготовки специалистов. При этом важно, чтобы экономические методы
применялись гибко и не являлись тормозом в реализации целей и функций
государственного управления.

74
Социально-психологические методы – это способы социально-
психологического воздействия на управляемые группы, коллективы и т.д. для
достижения соответствующих целей, а именно:
 политическая агитация, пропаганда;
 разъяснение позиции государства, его политики, правовых актов с
использованием СМИ;
 личные встречи руководителей государства с трудовыми коллективами;
 различные виды индивидуального поощрения, продвижения по службе и т.
д.;
 нравственное осуждение, имеющее зачастую большее воздействие, нежели
административное, или иное наказание.
С помощью социально-психологических методов формируются социальные
установки, ценностные ориентации, групповое сознание, ориентация на лидера.
Можно также выделить прямые и косвенные методы государственного
управления.
Прямые методы непосредственно воздействуют на объекты, например, через
приказ, распоряжение или прямое финансирование (централизованные
инвестиции), финансовую поддержку (дотации) и т. д.
Косвенные методы свое воздействие оказывают опосредованно, например,
через налоги, кредитование.
Использование тех или иных методов зависит от формы собственности
объекта управления. Прямые и административно-распорядительные методы, чаще
всего, используются в управлении объектами государственной и коммунальной
форм собственности. По отношению к объектам негосударственной формы
собственности применяются в основном косвенные и экономические методы
управления.
Все перечисленные методы тесно взаимосвязаны между собой и
взаимодополняют друг друга.
Контрольные вопросы и задания

1. Что должны отражать и на что опираться цели государственного


управления?
2. Чем можно объяснить сложность формирования целей государственного
управления?
3. В чем суть формирования «дерева целей» государственного управления?
4. Какие можно выделить подходы к формированию иерархии целей и
приоритетов в государственном управлении?
5. Представьте общие правила разработки целей государственного
управления.
6. Покажите классификацию целей в государственном управлении.
7. Что такое функции государственного управления? Какие существуют
классификации функций?
8. Назовите внутренние функции государства и охарактеризуйте их.
9. Перечислите внешние функции государства

75
10. Какие можно выделить политические функции государства?
11. Представьте и охарактеризуйте универсальные и специальные
управленческие функции.
12. Что следует понимать под методом государственного управления?
13. В чем суть и каковы масштабы применения программно-целевого
метода?
14. По каким критериям можно группировать методы государственного
управления?
15. Назовите основные группы методов государственного управления и
охарактеризуйте их.

76
Глава 5. Современная система государственного управления

Ключевые слова:
система управления; свойства системы управления; социальная система;
признаки системы; система государственного управления; свобода и
ответственность в государственном управлении; представительство интересов;
лоббирование; трипартизм; общественное мнение; средства массовой
информации; прямые и обратные связи в государственном управлении

Вопросы

5.1. Характеристика современной системы государственного


управления.
5.2. Свобода и ответственность в системе государственного управления.
5.3. Представительство интересов в государственном управлении.
5.4. Роль общественного мнения и СМИ в системе государственного
управления.
5.5. Прямые и обратные связи в системе государственного управления.

5.1. Характеристика современной системы государственного управления

В современном мире любую совокупность элементов (компонентов,


подсистем), взаимосвязанных между собой и образующих определенную
целостность, единство, рассматривают как систему.
Система как единое целое приобретает новые качества, новые свойства, не
содержащиеся в образующих ее элементах. Это ее свойство, отражающее закон
перехода количественных изменений в качественные, определено понятием
эмерджентность.
Так как системность присуща любому объекту, явлению, в современном
материальном мире выделяют разнообразные системы: биологические,
социальные, экономические, политические и другие в том числе, простые и
сложные, макро- и микросистемы.
Для характеристики системы используют присущие ей общие и
специфические свойства.
К общим свойствам системы можно отнести:
 адаптивность системы к окружающей ее внешней среде, к тем изменениям,
которые там происходят. Способность системы сохранять свои параметры при
взаимодействии с внешней средой именуется гомеостазисом;
 динамизм, отражающий ее изменение во времени и в пространстве;
 структурированность. Структура системы отражает основные,
системообразующие элементы и связи, которые и обеспечивают ее основные
свойства;

77
 целостность. Систему нельзя свести к сумме составляющих ее элементов.
Она представляет собой иную качественную целостность;
 функциональность. Любая система имеет свое предназначение, выполняет
свои, только ей присущие функции.
Системы, в которых протекают процессы целенаправленного воздействия для
достижения определенного полезного эффекта, называются системами
управления.
Система управления в процессе своего функционирования разделяется на
управляющую, управляемую и коммуникативную подсистемы.
Структура системы управления представлена на рис. 5.1.
К характерным особенностям систем управления независимо от их природы
и назначения относятся:
 наличие информационных связей, которые играют.решающую роль в
сохранении целостности системы. Без обмена информацией между элементами
система не может функционировать и сохранять свою целостность;
 способность переходить в различные состояния в соответствии с
управляющими воздействиями;
 множество допустимых линий поведения системы, из которых выбирается
наиболее предпочтительная;
 наличие определенной структуры, отражающей контуры управления;
 открытость, что обусловливает, с одной стороны, возможность
воздействия на систему и, с другой  ее воздействие на внешнюю среду, которое
может иметь самую различную природу и последствия;
 целенаправленность функционирования системы.
УПРАВЛЯЮЩАЯ
ПОДСИСТЕМА

СУБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ
u(t

Обратная связь
Прямая связь
(информация об
(управляющие
управляемом процессе,
воздействия)
в том числе о
результатах управления)

УПРАВЛЯЕМАЯ СИСТЕМА

ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ
Государственное управление является социальной системой со всеми
присущими ей свойствами. Причем социальные системы создаются людьми,

Рис. 5.1. Система управления


78
основным структурным элементом являются люди и в силу этого проявляется как
творческий характер социального управления, его сила, так и уязвимость. Ввиду
того, что управление общественными процессами, людьми является наиболее
сложной системой, она имеет ряд дополнительных признаков, присущих только
ей:
 иерархичность статусов элементов;
 наличие в системе механизмов самоуправления;
 самосознание субъектов и объектов управления;
 формальные и неформальные отношения;
 организация (социальная система и обеспечивающая ее подсистема
государственного управления – это всегда организованная целостность).
Кроме того, следует отметить, что реализация функций системы
государственного управления связана с осуществлением властных полномочий.
Только она имеет право на издание законов и применение принуждения,
формирование бюджета, налоговой системы и т. д.
Предназначение системы государственного управления состоит, прежде
всего, в обеспечении стабильности, прогрессивного развития общества,
удовлетворения его потребностей, интересов, ожиданий.
На входе в систему, окруженную социальной средой, постоянно поступают
импульсы в виде требований и поддержки, на выходе (рецепторе) –
управленческие решения и действия.
Свое влияние на процесс управляющего воздействия оказывает окружающая
среда, которая питает его ресурсами или блокирует управленческие решения.
Система государственного управления, адекватно реагирующая на происходящие
в обществе изменения, является рациональной.

требования Система решения


поддержка государственного действия
управления

Требования к системе формируются исходя из общественных потребностей и


интересов и по своему содержанию они могут касаться:
 распределительных процессов – распределения природных, денежно-
финансовых, людских ресурсов, заработной платы, рабочего времени, условий
получения образования, медицинской помощи и др.;
 регулирования, которое может осуществляться в различных формах и видах.
Например, контроль за рынком товаров и услуг, производителями, безопасностью
и т. д.;
 коммуникативных процессов, заключающихся в предоставлении
определенной информации, возможностей проведения митингов, демонстраций и
т. д.

79
Если на входе накапливается слишком много требований, то это
свидетельствует о невнимании государственных управленческих структур к
потребностям общества, что характерно для закрытых систем.
Управляющая система нуждается в поддержке, которая проявляется в
лояльности и благожелательном отношении объекта к управленческим решениям
и действиям и выражается в материальной и нематериальной форме. Формы
проявления поддержки – законопослушание, служба в армии, уплата налогов,
проведение мероприятий в поддержку политики властей, добросовестное
исполнение решений органов государственного управления. В случае, если
система перегружена требованиями, а поддержка со стороны окружающей ее
среды недостаточна, то неизбежны кризисные явления.
Главным результатом функционирования управляющей подсистемы
государственного управления являются управленческие решения и действия.
Система государственного управления формируется под влиянием
различных факторов  уровня развития данного общества, состояния
политической культуры, политических традиций, господствующих форм религии,
конкретной исторической ситуации и даже территориально-географических
условий страны, что обусловливает различие между системами государственного
управления в различных странах. Например, в европейских странах церковь
отделена от государства, а в исламских  религиозные учреждения являются
одним из главных элементов системы, а догматы Корана – ее идеологической
основой. Даже в странах со сходными формами государственного устройства
имеют место различные модификации систем власти и управления. То есть в
реальной жизни универсальных систем государственного управления не
существует. Конкретный тип системы определяется в основном характером
политического режима, а также другими особенностями государственного
устройства общества.
Универсальным свойством систем является их структурированность.
Теоретический анализ структурных элементов системы и ее организации выявляет
внутренние качественные характеристики и системные признаки элементов,
схемы распределения полномочий и предметов ведения.
Система государственного управления – это сложное образование,
состоящее из нескольких подсистем, которые являются самостоятельными, но
взаимосвязанными между собой социальными системами. Она включает:
 систему управляющую (субъект);
 систему управляемую (объект);
 коммуникативную систему, т. е. систему взаимодействий между элементами
управляющей и управляемой системы: прямые и обратные связи, вертикальные и
горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и т. д.
Вертикальный срез управляющей системы можно представить в виде двух
подсистем:
 подсистемы А, осуществляющей публичное управление обществом и
реализующую власть в масштабах всего государства тремя ветвями власти. Она
призвана определять цели, задачи, стратегию развития общества, обеспечивать

80
национальный суверенитет, отстаивать национальные интересы на
международной арене;
 подсистемы Б – государственно-административной, выполняющей функции
по управлению повседневными делами в конкретных областях общественной
жизни.
Горизонтальный срез системы государственного управления выделяет:
 институциональную подсистему;
 нормативно-правовую подсистему;
 функционально-структурную подсистему;
 коммуникативную подсистему;
 профессионально-кадровую подсистему;
 профессионально-культурную подсистему;
 научно-технологическую подсистему.
Каждый структурный элемент подсистемы также является сложным
образованием, имеющим свою структуру, свои задачи и функции.
Важнейшей является институциональная подсистема, так как невозможно
оказывать управляющее воздействие, не определив, кто конкретно имеет право и
может это делать.
Нормативно-правовая подсистема – основа функционирования системы
государственного управления. Она включает совокупность правовых законов,
правил и норм как на «входе» в систему, так и на «выходе».
Коммуникативная подсистема представляет собой комплекс
управленческих отношений, официальных и неофициальных связей субъектов
управления между собой по горизонтали и вертикали, а также их взаимодействие
с общественными объединениями, гражданами. Иными словами, это система
взаимодействий в управлении.
Функционально-структурная подсистема определяет роль и место каждого
структурного элемента системы, его предназначение и выполняемые им
специфические функции.
Она отражает форму государственного устройства, уровень централизации и
децентрализации, развитость местного самоуправления.
Управленческие функции органов государственного управления
многообразны и зависят от объекта, содержания, способа, объема управляющего
воздействия. Функциональная система позволяет не только очертить функции, но
и обеспечить их распределение по горизонтали и вертикали управления,
обнаружить и исключить дублирование в различных органах, устранить
несоответствие организационно-структурного строения государственного органа
его функциям.
Профессионально-кадровая подсистема предопределяет качество и
эффективность государственного управления.
Неотъемлемой составляющей профессионально-кадровой подсистемы
является профессионально-культурная подсистема, которую можно
представить как совокупность и характер профессиональных знаний управленцев,

81
образцов административной этики, политических, социальных, правовых
ценностей и норм, исторических традиций и современных достижений науки.
Культура управленческих кадров как субъективный фактор системы
государственного управления во многом определяет ее зрелость, качество,
целостность. От уровня профессиональной культуры во многом зависит
устойчивость системы.
Необходимо также выделить научно-технологическую подсистему как
необходимый компонент, обеспечивающий ее целостность и организованность, и
одновременно как важнейшее условие повышения эффективности
функционирования системы государственного управления.
Управляемая система (объект) государственного управления включает все
компоненты общества, подверженные государственному воздействию и
выступающие как объекты управления. Каждый объект имеет свои,
разноуровневые субъекты управления, в том числе и в управляемой системе.
Управляемая система отличается от управляющей системы по ряду
признаков. Если для управляющей системы характерно преобладание
иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то для объекта
управления характерны многообразные, многослойные горизонтальные,
невластные, диспозитивные связи. Это – отношения, связанные с
жизнеобеспечением общества (язык, семья, мораль, рынок, нация и др.),
социокультурные и политические отношения, связанные с предпочтениями,
ценностными ориентациями, выражающимися в поддержке того или иного
общественно-политического института и т. д.
5.2. Свобода и ответственность в государственном управлении
Система государственного управления невозможна без предоставления
субъектам управления определенной самостоятельности, так как в законе
невозможно предусмотреть все нюансы общественной жизни.
Самостоятельность, свобода действий, право субъекта на принятие решения
именуется усмотрением (дискреционной деятельностью) в государственном
управлении. Законодательство предусматривает, например, дискреционные
полномочия государственных органов, должностных лиц по применению ими
санкций. За служащими государственного аппарата жестко закреплено
выполнение их обязанностей, а использование прав – по усмотрению.
Дискреционную деятельность можно охарактеризовать следующими
чертами:
 усмотрение предполагает первичное решение определенных вопросов и,
следовательно, управленческие действия;
 усмотрение должно осуществляться в соответствии с принципом принятия
оптимального для данной ситуации варианта решения;
 управлению по усмотрению присуща субъективность, что требует
внутреннего убеждения в правильности принимаемого решения, инициативы,
предприимчивости;
 дискреционная деятельность осуществляется при отсутствии конкретных
указаний, предписаний;

82
 границы и цели усмотрения определяются нормами права.
Можно выделить несколько видов усмотрения в государственном
управлении:
По субъектам, реализующим усмотрение, можно выделить усмотрение,
осуществляемое:
 Президентом Республики Беларусь;
 Советом Министров Республики Беларусь;
 республиканскими органами государственного управления;
 местными органами управления;
 отдельными должностными лицами.
По объекту выделяют усмотрение:
 по оценке определенных фактов;
 по принятии правовых актов;
 по совершении определенных действий: повышения по службе, поощрения,
наказания или иных мер.
По форме государственного управления существует усмотрение:
 в правотворческой, правоприменительной и иной, юридически значимой
деятельности;
 при проведении организационных мероприятий;
 при использовании материально-технических ресурсов.
По областям и сферам государственного управления:
 в хозяйственной сфере;
 социально-культурной сфере;
 административно-политической и иных сферах.
Субъектам управления предоставляются достаточно широкие права для
самостоятельного решения многих вопросов государственного управления во всех
сферах жизнедеятельности общества. Главное, чтобы их действия не вели к
нарушению законности и произволу.
Свобода действий в государственном управлении предполагает и
ответственность за них. Содержание ответственности подлежит измерению.
Мера ответственности связана с пониманием социальных последствий
допущенного отклонения от законных норм. Она часто выражается понятиями
«вина» (если виновен, следовательно, должен отвечать), причем вина
устанавливает сам факт правонарушения, а мера выражает степень вины.
Руководитель отвечает как за свои собственные решения, так и за действия
подчиненных ему сотрудников.
Ответственность может быть политической, нравственной, юридической,
дисциплинарной, административной.
Политическая ответственность наступает, как правило, за отклонение от
согласованных политических программ, целей, решений. Политическую
ответственность можно рассматривать по отношению не только к настоящему
времени, но и в ретроспективе, когда оценку действиям тех или иных политиков
дает история, или в перспективе, когда идет речь об ответственности перед
будущими поколениями.

83
Конституция Республики Беларусь предусматривает политическую
ответственность Президента Республики Беларусь, Национального собрания,
Совета Министров. Так, статья 88 предусматривает возможность смещения с
должности Президента в связи с совершением им государственной измены или
иного тяжкого преступления; статья 94 предусматривает досрочное прекращение
полномочий Палаты представителей, статья 102 – лишение депутатской
неприкосновенности, статья 106 – отставку Правительства.
Нравственная ответственность в государственном управлении нормативно
не зафиксирована. Это показатель отношения человека к самому себе, к нормам
морали. Если у власти находятся люди с двойной моралью: одна для  имиджа,
другая – для себя, то это чревато для общества опасными последствиями.
Юридическая ответственность следует в случае нарушения конкретных
норм правовых актов. Она распространяется как на субъект, так и на объект
управления и наступает в том случае, если произошло правонарушение, в
результате чего были ущемлены права и интересы других граждан. Юридическая
ответственность всегда связана с применением санкций (лат. sanctio – строжайшее
постановление).
Одним из видов юридической ответственности является административная
ответственность. Лица, совершившие административные правонарушения, несут
ответственность перед государством в лице полномочного административного
органа, либо компетентного лица, имеющего соответствующие полномочия по
применению мер административного взыскания.
Дисциплинарная ответственность связана с нарушением правил (норм)
труда, трудового распорядка и исполнения государственной должности.
Существует специальное дисциплинарное законодательство, которое
конкретизировано применительно к различным категориям служащих и
работников. Дисциплинарные взыскания накладываются, как правило,
вышестоящим руководителем в порядке подчиненности. Они имеют срок
действия и могут накладываться временно.
5.3. Представительство интересов в государственном управлении
Требования и ожидания общества, его отдельных слоев, групп выражают
различные институты гражданского общества, важнейшим из которых является
представительство интересов. Именно через них происходит воздействие
социальной среды на механизм государственного управления.
Представительство интересов в государственном управлении осуществляется
механизмом, позволяющим государству учитывать и согласовывать не
совпадающие, а иногда противоположные интересы различных групп населения,
проводить на практике политику улаживания конфликтов и достижения
стабилизации общества.
В социуме существуют различные виды интересов: общественные,
государственные, местные, национальные, религиозные, профессиональные,
корпоративные, частные, которые выражают различные системы
представительства интересов. Это институты прямой и представительной
демократии: выборы, референдумы, общественное мнение, политические партии,

84
организованные группы. Основными объектами их воздействия являются органы
государственной власти. Оказывая влияние на процесс выработки и принятия
решения, субъекты представительства интересов обеспечивают более тесную
связь между обществом и государством.
Система представительства интересов выполняет функции:
 посредничества между государством и гражданами;
 коррекции государственных решений, причем как на этапе их подготовки,
так и, при необходимости, на этапе их реализации.
Система представительства интересов включает политическое
представительство и функциональное (прямое) представительство. Оба вида носят
общественный характер и направлены на принятие наиболее значимых
государственных решений.
Политическое представительство представляет собой прямое и
опосредованное участие населения в органах государственной власти через
избирательный процесс, в котором ведущую роль играют политические партии.
Представительство – это публичная государственная власть, институциональная
форма осуществления народной воли, проводниками которой выступают
депутаты.
Функциональное представительство является органической частью
системы государственного управления. Без его взаимодействия с
государственными органами нормальное функционирование общественного
организма было бы невозможным. В разных странах сложились собственные
системы функционального представительства, но практически у всех есть общие
черты и особенности: наличие специальных институтов и учреждений, в рамках
которых осуществляется «диалог» представителей организованных групп
интересов и государства. Основными формализованными структурами
функционального представительства являются партии, группы интересов, группы
давления.
Группы интересов – это, как правило, добровольные объединения людей,
приспособленные, или специально созданные для выражения и отстаивания своих
интересов в отношениях с государством и другими политическими институтами.
Они представляют собой устойчивые общественные формировния разной
направленности: профсоюзные, крестьянские, предпринимательские, молодежные,
женские, ветеранские, семейные и т. д. В отличие от партий, они не претендуют на
политическую и административную власть.
Группы интересов по-разному воздействуют на власть, используя
экономические и финансовые возможности, информацию, организационные
структуры. Те группы интересов, которые имеют возможность поддерживать
постоянные связи с правительством, чаще всего становятся органичной частью
механизма управления обществом.
Группы давления – это группы интересов, не стремящиеся к овладению
властью и ограничивающиеся давлением на нее с целью принятия конкретных
решений в свою пользу. К ним можно отнести, например, бастующих рабочих.
Группы давления имеют чаще всего не прямые и регулярные, юридически

85
установленные каналы взаимодействия с органами власти, а оказывают косвенное
влияние посредством механизма экономических, финансовых, персональных
связей.
Группы интересов выполняют следующие функции:
 артикуляция интересов. Это означает преобразование потребностей
отдельных личностей в конкретно выраженные требования, облеченные в форму
диалога с государственными органами. Например, профсоюзы выдвигают
требование перед правительством о повышении заработной платы, увеличении
продолжительности отпуска и т. д.;
 агрегация интересов. Это процесс согласования множества частных
требований, выстраивание их иерархии и определение наиболее значимых
коллективных целей;
 интеграция интересов различных групп, разъяснение рядовым членам
смысла предполагаемых действий;
 передача требований органам государственной власти.
Одной из форм деятельности организованных групп является лоббизм (от
англ. lobby – кулуары). Лоббистские организации первоначально возникли в
США, где в 1946 году был принят закон о регулировании их деятельности.
Позднее они стали появляться и в других странах. В настоящее время институт
лоббизма как средство влияния различных заинтересованных групп на органы
государственной власти и управления стал распространенным явлением и
немаловажным звеном в отношениях между государственными органами и
бизнесом. В Вашингтоне, например, число лоббистов превышает количество
депутатов обеих палат парламента. Учитывая этот факт, некоторые американские
ученые называют институт лоббизма «третьей палатой» Конгресса США.
Лоббирование как деятельность групп интересов имеет место в органах
законодательной и исполнительной власти в форме всевозможных комитетов,
комиссий, советов, бюро. Их задача – добиться в принимаемых нормативных
документах отражения или закрепления своих частных интересов. Лоббисты
являются, как правило, профессионалами. Это эксперты, консультанты, часто из
числа бывших политиков, депутатов, должностных лиц в правительстве,
государственных служащих, военных, юристов, специалистов по связям с
общественностью, политологов и т. д. Спектр лоббистской деятельности
достаточно широк: сбор информации и предоставление ее законодателям;
выступления на слушаниях в парламенте; участие в разработке законопроектов;
информирование парламента о последствиях принятия того или иного закона;
неформальные контакты; пропагандистские кампании; финансирование
избирательных кампаний; воздействие на законодателя через влиятельных
избирателей и другие.
Выделяются две основные модели лоббизма:
 англосаксонская (США, Канада), предполагающая обязательную
государственную регистрацию лоббистских организаций и определение
допустимых рамок их деятельности;

86
 континентальная (Франция, Италия), при которой лоббистские
организации могут воздействовать на законодательный орган, официально
участвуя в работе специально созданных совещательных советов, комитетов,
комиссий во властных структурах.
Лоббизм, являясь частью функционального представительства, несет
соответствующую долю его позитивной нагрузки. Он необходим и для
государственных органов, и для тех, кого затрагивают решения государства.
Представляя ценную информацию о реальной ситуации и о возможных
последствиях принимаемых мер, он создает более надежную базу для принятия
решений государственными органами и способствует восприятию этих решений
теми, кого они непосредственно касаются.
К негативным сторонам лоббизма следует отнести склонность многих его
участников к удовлетворению своекорыстных устремлений, создания
благоприятной среды для возможной коррупции и злоупотреблений. Однако
вместе с расширением практики лоббизма, растет и арсенал средств, способных
ограничить такого рода действия. К ним относятся: жесткая правовая
регламентация лоббизма, расширение круга его участников и поощрение
конкуренции между ними, повышение профессионализма и требований к
профессиональной этике государственных служащих и членов представительных
учреждений, совершенствование самого механизма лоббирования.
К сожалению, до настоящего времени лоббистская деятельность в Беларуси
не легализована, хотя и признается де-факто. Так, функции лоббирования часто
выполняют Конфедерация промышленников Республики Беларусь, союзы
предпринимателей, а также частные лица. Несмотря на то, что Конституция
Республики Беларусь позволяет им вступать в контакты с властными структурами,
доводить до их сведения информационные и аналитические материалы, вносить
соответствующие предложения, тем не менее, следует признать, что необходимо
правовое регулирование лоббизма. Это позволило бы существенно снизить
уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных
групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость
принятия важнейших решений государства.
Эффективному функционированию системы государственного управления
содействует потенциал трипартизма, который можно охарактеризовать как
процедурный механизм и организационные структуры, созданные для
достижения согласия по широкому кругу проблем, в том числе и социальной
политике, между представителями рабочих, работодателей и правительства.
Организации рабочих и предпринимателей, необходимые для трехсторонних
переговоров, формируются и успешно работают в первую очередь в тех странах,
которые имеют значительную промышленную базу, высокую степень
урбанизации. В России такие организации – совещательные Советы  на
протяжении нескольких последних лет работают на законодательной основе.
Структура экономики Беларуси, размеры территории, географическое
распределение населения вполне благоприятны для трипартизма. Успешному его
функционированию содействует демократический плюрализм.

87
Для утверждения социального партнерства между рабочими, работодателями
(независимо от формы собственности) и государством требуются следующие
условия:
 наличие сильных профсоюзов;
 осознания работодателями бесперспективности конфронтации с
профсоюзами, необходимости социального мира для эффективного развития
производства;
 создание государственного организационно-правового механизма
регулирования социально-экономических интересов всех сторон трудовых
отношений;
 наличие соответствующих институтов и механизмов социального диалога, а
также норм поведения, признаваемых сторонами трудовых отношений;
 выработка системы санкций за нарушение принятых обязательств;
 донесение информации до органов, принимающих решения.
Для определения степени участия организованных групп в государственных
решениях необходимо определить факторы, предопределяющие возможность
воздействия на управляющую систему. Одним из них является финансовое
состояние организованных групп. Дело в том, что попытка влияния на
государственные структуры связана с расходами на оплату специалистов по
лоббированию. Следующий фактор – умение преодолевать узкогрупповые
интересы, находить общий стержень, позволяющий создать коалицию, которая
расширяет поле деятельности, и, как следствие, помогает достичь более широкой
поддержки у населения. Немаловажным является и авторитет группы у
государственных органов, который выражается общественным доверием,
связями, опытом работы, численностью группы.
Для оказания влияния на парламент и правительство организованные группы
используют разнообразные методы:
 подачу письменных предложений, касающихся конкретных решений;
 участие в открытых обсуждениях законопроектов;
 участие в работе консультативных комитетов ведомств;
 создание коалиций с фирмами и организациями;
 финансирование подготовки законопроектов, правительственных решений и
их экспертизы;
 неофициальные контакты с должностными лицами после обнародования
проекта решения;
 обращение в судебные органы;
 организацию публичных акций (митинги, пикеты, сбор подписей и т. д.).
Иногда лоббисты прибегают и к противоправным формам: подкупу
чиновничества, шантажу и другим.
В системе взаимодействия важна позиция органов государствегоной
управления, их отзывчивость на запросы общества. Управленческое решение,
принятое с учетом интересов гражданского общества, как правило, является более
рациональным и оптимальным. Очень важно, чтобы влияние групп интересов
носило «прозрачный» характер, ибо в противном случае может нарушиться баланс

88
власти: от государственных органов она перейдет к иным структурам. В данном
случае политика будет определяться этой узкой группой, которая постарается
обеспечить себе особые привилегии, что приведет к подрыву рыночной
конкуренции, социального согласия в обществе.
Значительную роль во взаимодействии государства и общества играют
отделы по связям с общественностью, создаваемые в структурах управления.
Например, в состав Администрации Президента Республики Беларусь входит
пресс-служба, управление по работе с обращениями граждан. Задача этих
подразделений – не только информирование общественности, не только сбор
данных, анализ социально-экономической и политической ситуации и контроля
результатов управленческих решений, но и налаживание постоянного
партнерства, сотрудничества органов государственного управления с обществом, с
его организованными группами в процессе подготовки решений, разработки
программ развития общества.
5.4. Роль общественного мнения и СМИ в системе государственного
управления

В современной системе государственного управления важнейшую роль


играет общественное мнение. Через него общество выражает свое отношение и
дает оценку протекающим процессам, явлениям, фактам, возникающим
проблемам, влияет на процесс принятия управленческих решений, выступая тем
самым в качестве активного участника государственного управления. При этом
социальная структура общества, его культура, уровень развития, наличие
демократических институтов и свобод определяют активность и значимость
общественного мнения.
Общественное мнение – это совокупность суждений и оценок, которая
отражает массовое сознание населения, характеризует его состояние. В
общественном мнении находят свое отражение те факты и события, которые
действительно имеют общественный интерес, отличаются значимостью и
актуальностью.
Участвуя в процессе принятия важнейших решений, общественное мнение
берет на себя и выполняет целый ряд функций:
 оценочную;
 аналитическую;
 контрольную;
 регулирующую.
В системе государственного управления взаимосвязь государственной власти
и общественного мнения имеет двустороннюю основу. С одной стороны, оно
отражает отношение населения к государственной власти, с другой – отношение
государственной власти к общественному мнению.
Изучая общественное мнение, государственные органы имеют
дополнительную информацию о протекающих в общественном сознании
процессах, что позволяет им проводить более взвешенную, поддерживаемую
большинством населения политику, принимать управленческие решения и т. д.

89
Здесь следует подчеркнуть важность познания природы общественного мнения,
механизма его формирования.
Из множества характеристик общественного мнения принципиально важное
значение имеет его структура и стабильность.
Структура общественного мнения позволяет увидеть разброс во мнениях
различных социальных групп по состоянию на определенный период времени.
Стабильность общественного мнения позволяет характеризовать степень
изменения взглядов и отношения населения к какому-то вопросу или проблеме за
определенный период времени.
Со стороны органов государственного управления важно не только знать, но
и формировать общественное мнение, используя для этого различные методы,
приемы, технологии, но при этом избегать манипулирования.
С этой целью органы государственного управления должны регулярно
представлять населению информацию о своей деятельности, о своих планах и
целях, просвещать население в вопросах законодательства, права,
государственной политики.
Продуцируют и распространяют информацию, имеющую всеобщее значение,
средства массовой информации (СМИ).
Средства массовой информации оказывают свое воздействие на
государственную политику, взаимоотношения между государством и гражданами,
между самими гражданами и т. д. Через них граждане имеют возможность следить
за деятельностью органов государственного управления и, наоборот, через
разнообразные каналы средств массовой информации информация от граждан
поступает в органы государственного управления. С помощью средств массовой
информации обеспечивается защита интересов граждан в различных сферах
жизнедеятельности общества.
Расширение масштабов и видов СМИ (от первых газет в Великобритании и
США в XVIII веке до современных электронных СМИ) обозначило устойчивую
тенденцию к усилению их роли как в гражданском обществе, в политическом
процессе, так и в системе государственного управления.
В отечественной и зарубежной науке СМИ называют «великим арбитром»
или «четвертой ветвью власти», а некоторые наблюдатели считают, что тот, кто
контролирует СМИ, особенно телевидение, имеет возможность контролировать
умонастроения большинства населения страны. Существует мнение, что СМИ,
выступая в качестве основного средства регулирования и реализации
политического процесса, могут заменить политические партии. Хотя такое
утверждение, видимо, преждевременно. Сегодня СМИ выступают как инструмент
социализации политического процесса, дополняя политические партии.
В силу этого вопросы выработки государственной стратегии в области
информатики, взаимоотношений между гражданами, СМИ и государством
приобретают особое значение. При этом нельзя недооценивать феномен
Интернета.
В настоящее время парадигма отношений между государством и
обществом в области информации выстраивается на следующих принципах:

90
 граждане, их группы, организации рассматриваются как субъекты новой
информационной системы, а не только как объекты получения отобранной
информации;
 между государством и гражданами формируются не односторонние, а
двусторонние каналы;
 граждане, их группы и организации являются потребителями
государственных информационных услуг.
В силу выделенных обстоятельств в современных условиях любой орган
государственного управления и каждый государственный служащий, исходя из
роли и возможностей средств массовой информации, должен уметь работать с
ними, знать их возможности.

5.5. Прямые и обратные связи в системе государственного управления

Для эффективного государственного управления необходимо взаимодействие


субъекта и объекта управления, что осуществляется посредством прямых и
обратных связей между ними. Прямая связь означает воздействие субъекта
(государственного органа, должностного лица) на объект, т. е. направляет
поведение объекта. Обратные связи свидетельствуют о реакции объекта на
управленческие решения и действия субъекта и в конечном счете, определяют
качество управления.
Доминирующий в системе управления властвующий субъект является
движущей силой управленческого процесса, его определяющим фактором.
Здесь следует отметить, что структура субъекта и тип взаимосвязи между его
элементами воспроизводят организацию государственной власти. Высшему
институту власти соответствует центральный управляющий орган;
функциональное разделение государственной власти на ее ветви воспроизводится
в соответствующих центрах принятия управленческих решений на высшем и
региональном уровнях; иерархическое структурирование субъекта управления
дублирует иерархическое строение власти и т. п.
Прямые связи могут быть вертикальными (связи подчиненности,
субординации) и горизонтальными. В зависимости от времени воздействия они
могут быть постоянными (служебная субординация), временными или
эпизодическими (например, в случае принятия главой государства каких-либо
чрезвычайных мер в кризисной ситуации). В хорошо отлаженном управленческом
механизме прямое воздействие может быть мягким («управлением дирижера»),
или вовсе незаметным и, как правило, именно оно дает наилучшие результаты. В
кризисных ситуациях управленческое воздействие может осуществляться в
силовых формах.
Вертикальные связи означают взаимодействие органов государственного
управления в соответствии с их иерархией. Например, исполнение предписаний
одних органов другими: местного управления и самоуправления – региональным
органам управления, а региональных – правительству страны. Это – связи

91
соподчинения. Централизация государственного управления всегда базируется на
вертикальных связях.
Вертикальные связи бывают восходящими и нисходящими, осуществляются
между руководителем и коллективом, между руководителями различного уровня.
Наличие прямых вертикальных связей не противоречит автономности объекта
управления.
Горизонтальные связи характеризуются взаимодействием управленческих
органов как относительно самостоятельных и равноправных по своим
полномочиям (в рамках, установленных законом) предметов ведения. Они
осуществляются внутри подразделения, между подразделениями, между
руководителями, между сотрудниками. Это  связи координации, взаимодействия
и сотрудничества, однако они могут включать и элемент подчинения. В
Республике Беларусь отношения между многими министерствами носят
координационный характер, однако, например, Министерство образования может
давать обязательные распоряжения Министерству здравоохранения,
Министерству сельского хозяйства и продовольствия и другим органам по
вопросам, касающимся их подведомственных образовательных учреждений.
Вертикальные связи имеют тенденцию к доминированию над
горизонтальными, поскольку государственной власти присуще свойство
централизации и концентрации. Такая тенденция часто встречает
противодействие, например, со стороны территориальных органов управления.
Системные взаимосвязи субъектов управления динамичны; они реализуются
и воспроизводятся в виде живых противоречий, регулируемых и разрешаемых в
рамках конституционных норм.
Прямое управляющее воздействие предполагает изменение поведения
объекта в нужном для субъекта направлении. Однако отметим, что не всегда
объект реагирует таким образом. Он может не только не подчиниться, но и
активно противостоять решениям и действиям субъекта. Такая ситуация требует
изменения характера прямых связей. Так, субъект, если его действия не
противоречат конституции, вправе воспользоваться легитимным принуждением.
Система государственного управления приобретает устойчивость только в
том случае, если прямые связи дополняются обратными. Можно выделить два
типа обратных связей в зависимости от места возникновения и реализации:
объектные и субъектные.
Объектные обратные связи отражают реакцию восприятия управляющего
воздействия со стороны управляемой системы через выражение согласия,
несогласия, поддержки, противодействия. Эта информация в открытой системе
государственного управления поступает к субъекту в лице государственных
органов или должностных лиц, в соответствующие аналитические центры,
которые производят ее отбор, делают анализ, обобщения, соответствующие
выводы для принятия новых управленческих решений, что находит новый отклик
в управляемой системе. Таким образом, прямые и обратные связи носят
циклический характер.

92
Объектные обратные связи по способам выражения могут быть активными
(например, забастовка, митинг протеста и т. д.) и пассивными (текущая
информация).
Субъектные обратные связи позволяют понять и оценить реакцию и
действия нижестоящего субъекта управления на решения и действия
вышестоящего субъекта управления. К ним относятся: контроль, анализ и оценка
выполнения функциональных обязанностей должностных лиц. Особую роль эти
связи играют при разделении государственной власти на законодательную,
исполнительную и судебную, а также при децентрализованном управлении.
Необходимо иметь в виду, что абсолютная автономия подсистем,
противопоставление интересов и полномочий структур государственного аппарата
друг другу могут привести к обрыву обратных связей, разбалансированности
действий структурных элементов управляющей системы, к дублированию их
функций. Субъектные и объектные обратные связи тесно переплетены.
В зависимости от того, как функционируют прямые и обратные связи,
выделяют системы демократические, авторитарные и тоталитарные, хотя в
чистом виде они не встречаются. Для демократических систем характерно
наличие и прямых, и обратных связей, а механизм принятия решений прозрачен
для общества. В авторитарных системах преобладают прямые связи, обратные 
блокируются. В тоталитарных – система государственного управления отделена
от общества, используются только прямые связи (сверху вниз), государственный
интерес является приоритетным.
Степень открытости системы может быть различной, однако эффективно и
стабильно она работает лишь тогда, когда адекватно реагирует на потребности и
запросы общества. Нарушение этого правила приводит к тому, что система
начинает работать на себя: власть используется не как средство, а как цель, что
неизбежно приводит к ее стагнации, а в обществе появляются силы,
заинтересованные в ее замене. Управленческие кадры должны это учитывать в
своей деятельности и принимать соответствующие превентивные меры: изменять
задачи, тактику управленческого процесса, переориентировать усилия и т. д.
Все вышесказанное указывает на то, что прямые и обратные связи в системе
государственного управления должны носить динамичный и постоянно
развивающийся характер.
Контрольные вопросы и задания
1. Что такое система, каковы ее свойства?
2. К какому типу систем следует отнести государственное управление. В
чем проявляется его специфика?
3. Перечислите свойства системы государственного управления.
4. Обозначьте системообразующие элементы в структуре государственного
управления. Дайте им характеристику.
5. Из каких подсистем состоит система государственного управления?
Охарактеризуйте их.
6. Что представляет собой усмотрение в государственном управлении?

93
7. Раскройте понятие ответственности в государственном управлении и
какой она может быть?
8. Какую роль выполняет механизм представительства интересов в
государственном управлении?
9. Каковы функции системы представительства интересов?
10. Что представляют собой группы интересов и каковы их функции в
государственном управлении?
11. Раскройте понятие лоббизма и дайте ему характеристику.
12. Какова роль трипартизма в государственном управлении?
13. Какие методы используют организованные группы для оказания влияния
на парламент и правительство?
14. Что следует понимать под общественным мнением и какова его роль в
государственном управлении?
15. Какие функции выполняет на себя общественное мнение и какие можно
выделить присущие ему наиболее значимые характеристики?
16. Покажите роль и масштабы влияния средств массовой информации на
систему государственного управления.
17. Что означают прямые связи, каковы их виды?
18. О чем свидетельствуют обратные связи?
19. В чем различие между объектными и субъектными обратными связями?
20. Какие системы государственного управления можно выделить в
зависимости от функционирования прямых и обратных связей?

94
Глава 6. Бюрократия, коррупция и конфликты в системе
государственного управления

Ключевые слова:
демократия; прямая демократия; представительная демократия; бюрократия;
бюрократическое управление; концепция бюрократии; концепция Вебера-
Вильсона; континентальная и англоамериканская традиции бюрократии;
бюрократизм; дебюрократизация; коррупция; административная коррупция;
«захват государства»

Вопросы
6.1. Бюрократия и бюрократизм в системе государственного управления.
6.2. Коррупция в государственном управлении и меры борьбы с ней.
6.3. Развитие демократии – важнейшее направление преодоления
негативных явлений в государственном управлении.

6.4. Конфликты в государственном управлении и механизм их


разрешения.

6.1. Бюрократия и бюрократизм в системе государственного управления

В буквальном переводе слово «бюрократия» означает господство конторы,


власть аппарата управления, иными словами, власть не народа, даже не
конкретного человека, а должностной позиции.
Само по себе это слово не несет негативной нагрузки. Разного рода бюро,
конторы, администрации существуют для управления общественными делами, для
организации связи между участниками общественной жизни, между ними и
обществом в целом.
Возникновение современной бюрократической системы управления было
вызвано необходимостью решения важной исторической задачи – преодоления
исторически предшествовавшей ей патриархальной системы управления, с ее
пороками, которые с определенного момента стали серьезным тормозом на пути
дальнейшего развития общества.
Управленческие органы современной бюрократической системы, пользуются
предоставленными им полномочиями и властью – тем социальным и правовым
статусом, который они занимают как официальные представители
соответствующих социальных образований и который в фундаментальном
отношении выражается в достаточно широком наборе властных полномочий.
Властно-управленческие структуры принимают решения и проводят их в
жизнь, при необходимости прибегая в рамках своих полномочий к средствам
принуждения. Предполагается, что бюрократия стремится удовлетворять

95
потребности самих управляемых, которые заняты другими делами –
производством материальных и духовных благ, воспитанием нового поколения,
охраной здоровья, своим профессиональным и личностным развитием, т. е.
действует в интересах тех, кто уполномочил их управлять общественными делами.
Термин «бюрократия» иногда употребляют как синоним управления,
администрирования. Подчас этот термин обозначает особый слой чиновников-
управленцев, рационально организованную службу управления, в которой дела
решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в
соответствии с законами, инструкциями и другими правилами. И это понятно: без
слаженного, высокоорганизованного и четко работающего аппарата нельзя
управлять обществом, руководить хозяйственным и культурным строительством.
Там, где существует государственный аппарат, государственное и хозяйственное
управление, бюрократия, аппарат всегда необходим. Невозможно отрицать нужду
в специально подготовленных для управления общественными делами людей,
признавая важность государства. Бюрократическое управление – это управление в
рамках четко разработанных правил и предписаний. «Бесполезно критиковать то,
что бюрократ педантично соблюдает жесткие правила и предписания. Такие
правила необходимы… Эти правила являются единственным средством
обеспечить верховенство закона при ведении государственных дел и защитить
граждан от деспотического произвола», – писал известный американский
экономист Людвиг фон Мизес. Бюрократия как аппарат государственного
управления обеспечивает стабильность и динамическое развитие социального
организма.
Бюрократия – явление историческое. Эволюция взглядов в трактовке
феномена бюрократии сегодня происходит в направлении сближения европейской
и американской наук. Думается, все многообразие трактовок бюрократии можно
свести к четырем основным типам – веберовскому, марксистскому, имперскому
(«азиатскому») и «реалистическому». Рассмотрим первую трактовку как наиболее
разработанную в научном отношении и составившую фундамент современного
понимания проблемы, а также практически государственного управления.
Концепция М. Вебера–В. Вильсона. В начале ХХ века М. Вебер, выдающийся
немецкий ученый разработал концепцию рациональной бюрократии как основы
организации современного типа, которая пришла на смену организации
патриархальной (по Веберу, патримониальной). Возникновение бюрократической
организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным
этапом в развитии цивилизации как переход от феодальных отношений к
капиталистическим.
На смену системе патриархальной, средневековой администрации, при
которой обычному человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую
было практически невозможно, поскольку сроков рассмотрения дел не
существовало, порядок их производства и подведомственность были
неопределенны, а главное – во всем господствовал произвол лиц, решающих
вопросы, а отсюда взятки, вымогательства, протекции. Исход дела решали
богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

96
И вот в качестве альтернативы стала складываться иная форма решения
текущих дел, которой (в идеале) присуще их ведение компетентными и
бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством и
установленной процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от
субъективных влияний. Словом, организация современного типа предполагает
господство общеобразовательных регламентированных процедур. Все равны
перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков
конкретных людей и возможных злоупотреблений.
В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце
ХIХ века будущий президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой
проблеме (ставший, как считают, для многих поколений американских
администраторов учебником – («Study of administration»)) – был опубликован в
1887 году. Основные посылки теории Вильсона – наличие единого управляющего
центра в любой системе правления как необходимая предпосылка ее
эффективности и ответственности, структурное сходство всех современных
правительств, отделение управления от политики, профессионализм служащих,
организованная иерархия как условие финансовой и административной
эффективности, наличие хорошей модернизации человеческой цивилизации и
достижения благоденствия.
Вебер и Вильсон, независимо друг от друга, сформулировали, в сущности,
аналогичные концепции: бюрократическая организация – технически самая
совершенная из всех организационных форм. Ее превосходство проявляется в
четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации,
стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере
деятельности, и этим ставит ее настолько же выше всех прочих видов
организации, насколько механическое производство выше ручного.
Суммируя описание веберовской модели, можно выделить три ее главных
«идеологических» постулата:
 бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому
«хозяину», но не вмешивается при этом в политику;
 это – наилучшая из всех возможных организаций;
 важнейшее ее достоинство – независимость от воздействия субъективных
(человеческих) влияний на принятие решений.
Взгляд Карла Маркса. Бюрократия, по Марксу,  это негативное явление. Он,
по существу, отождествлял бюрократию, определенного рода организацию и
аппарат, необходимые для осуществления функции управления с бюрократизмом
– косностью, волокитой, канцелярщиной, пренебрежением к существу дела ради
соблюдения формальностей.
Бюрократия в его описании выглядит абсолютным злом. Даже простой
перечень марксистских пунктов критики бюрократии выглядит весьма
впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным, т. е. интересом
власти и конкретного чиновника – «присвоение государства» чиновником, и
органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы,
отсутствие у нее государственного разума, и извращенное восприятие

97
действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере
продвижения к вершине бюрократической иерархии, и корпоративность,
своекорыстие этой иерархии, и карьеризм как образ ее жизни, и ее притязания на
монопольную компетентность, и формализм. Наиболее ярко характеризует
марксистское видение бюрократии распространение на нее его знаменитой
категории отчуждения.
Имперская («азиатская») модель. Поскольку эта модель свое полное
воплощение получила в азиатских империях, ее можно назвать и «восточной» и
рассмотреть на примере ее классической формы – бюрократии китайской.
Китайская модель, несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью
веберовской (прежде всего, система экзаменов на возможность получения
должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным
принципам и целям ей противоположна. Назовем основные черты «восточной»
модели в ее китайском варианте.
Отсутствие в древнем и средневековом Китае права частной собственности на
землю в европейском смысле, император (Сын небес – единственный собственник
всех земель страны), подданные, согласно конфуцианской традиции, считались
как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Собственно
чиновники были управляющими императорской собственностью. В качестве
другой аналогии, для придания высшей легитимности существующей системе
правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовался образ
императора как полярной (центральной) звезды, а его министров – как
окружающих ее звезд и созвездий. Отсюда и задачей бюрократии считалось не
служение общественным интересам, а смягчение негативных последствий от
действий в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить
эффективную власть Сына небес.
Вся пресловутая система экзаменов на возможность получения должности
чиновника была весьма специфичной и имела в виду всего лишь проверку
способности кандидатов эффективно служить императору и, главное,
обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы вне зависимости
от меняющихся исторических условий и обстоятельств. И действительно,
стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она
просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет – вплоть до ХХ в.
Российская специфика. В России сочетались различные варианты
«имперской» модели: до ХVIII века доминировала смесь византийского и
татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал элементы
китайского образца, в частности, в сборе налогов. Таким образом, преломившись
через золотоордынскую призму, пришел в Россию китайский образец управления.
С петровскими реформами в эту модель добавились элементы, заимствованные от
европейского абсолютизма, т. е. от «полуимперского» варианта. С ХIХ в.,
особенно со второй его половины – со времен реформ Александра II, начали
развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом
«имперская» модель государевой службы все же преобладала вплоть до 1917 года,
а в советский период она получила новый мощный импульс.

98
На современном этапе в странах западной демократии, по сути, речь идет о
постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.
Конструкция Вебера послужила основой для развития административных
наук ХХ столетия. «Формальная» («классическая») школа, сконцентрировавшая
усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия
информационных потоков, статуса служащих различных уровней, нормативного
регулирования всех сторон деятельности организации. С конца 20-х годов
параллельно начала складываться «школа человеческих отношений», которая
сделала акцент на организации как человеческой системы, так и на
социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов.
Процессы их взаимного влияния, и возникшие на этой базе новые направления
исследований во многом синтезировали названные школы. Однако упор либо на
формально-структурную либо на человеческую сторону организации по-прежнему
разделяет представителей разных школ. Веберовская модель ближе к формальной
школе, поэтому ее движение в сторону «реалистической» трактовки бюрократии
произошло, в первую очередь, путем включения в модель субъективного,
человеческого измерения организации, но первоначально без принципиального
переосмысления самой модели в целом.
Исходя из анализа «историко-географического» развития бюрократии можно
выделить азиатскую традицию ее развития: с многоступенчатой, склонной к
произволу и неэффективной администрацией, и два варианта традиции западной:
континентальную и англо-американскую.
В ХХI веке «азиатская форма» вошла в несколько модифицированном
варианте. В современных государствах в общей системе власти и организации
управления обществом положен не только традиционный «восточно-волевой»
принцип, но и принцип «рационально-рутиннобюрократический». В тех
современных обществах, где в системе государственного управления господствует
волевой и рутинно-бюрократический принципы, бюрократия действует
своеобразно: существуют своего рода законы и регламентирующие инструкции,
но они не соблюдаются или соблюдаются в таком объеме, в каком соответствуют
определенной идеологической установке, основанной не на том, что есть, а на том,
что, якобы, должно быть. Конституционные нормы регулируют не
организационно-правовые вопросы деятельности государства, а политико-
идеологические отношения в обществе. При такой постановке дела
государственное управление как и прежде не имеет более или менее четко
ограниченных задач и функций. Управление почти не ограничено – ему подлежит
все: экономика, наука, культура, искусство, религия, вкусы людей и т. д.
Управление организацией перерастает в управление обществом на основе
инструкций и законов.
Рассмотрим континентальную и англо-американскую традиции развития
бюрократии.
Принципиальное различие двух названных западных традиций состоит в том,
что на Европейском континенте демократизация политической системы
произошла намного позже чем возникла бюрократия, и в целом традиция
достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочиями

99
государственного аппарата исполнительной власти сохранилась и была довольно
безболезненно инкорпорирована в политические системы демократии. В Америке
же процесс был обратным: государственным идеалом американской революции
было самоуправление свободных людей на свободной земле и сильное недоверие
к любой исполнительной власти, ассоциировавшейся с колониальной
администрацией Британской Короны (отметим парадокс, что как раз британская
администрация была наименее централистской по сравнению с администрациями
других европейских стран). Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже
демократии и на ее базе, «по определению», вызывала у граждан подозрения и
должна была приспосабливаться к условиям и политическим ориентациям
изначально эгалитарного общества. Конечно, XX век многое изменил в статусе
американской бюрократии, приблизив ее к европейским стандартам. И все же
самоуправленческая, федералистская традиция настороженности и неприязни к
«чиновникам из Вашингтона», стремящимся ограничить право людей самим
решать свои дела, сохранилась. Более того, в последние десятилетия, с развитием
идеологии, о которой мы говорили в связи с «реалистической» трактовкой
бюрократии, эта тенденция даже усилилась.
Сказанное позволяет сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к
одной из сторон функционирования политико-административных структур
(бюрократизму) неверно. Аппарат управления сам по себе есть бюрократический
аппарат. Бюрократия представляет собой, во-первых, совокупность служащих
аппарата управления, во-вторых, иерархическую систему управления, для которой
характерно определение границ компетенции на каждом из уровней, принятие
решений согласно существующим законам и инструкциям, упорядоченный,
«рутинный» характер деятельности. Другими словами, люди и органы, входящие в
бюрократический аппарат, имеют дело, с одной стороны, непосредственно с
людьми, с другой – с «канцелярией» (законами, инструкциями, справками,
постановлениями, отчетами). Аппарат, вовлеченный в систему формальных и
неформальных отношений, находится в определенной социокультурной среде, и
поэтому бюрократия далеко не всегда способна определить свой тип, а также и
форму функционирования (действия). Ее место и роль в политико-социальном
процессе зависят от характера политической системы и политического режима и в
определенной степени производны от них.
Итак, без бюрократии, сосредоточившей в своих руках исполнительную
власть, обойтись невозможно. Иное дело, что в определенных условиях возникают
основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного
механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают
играть основную политическую роль (бюрократически-политическая монополия).
Бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от
власти политически-бюрократической. Последняя также предполагает «единство»
администрации и политики, но только с тем отличием, что политика поглощает
административный сектор и базовая административная роль находится в руках
политиков (бывшие СССР, социалистическая восточная Европа). Обозначаются
названные виды управления близкими по значению терминами –

100
«бюрократический произвол», «бюрократический абсолютизм»,
«бюрократическое правление», «бюрократическое господство».
Следует различать понятия «бюрократия» и «бюрократизм». Если первое слово
служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата
управления (рациональная бюрократия), то второе понятие применяется в
негативном смысле как групповая монополия управляющих на функции управления
и власти (иррациональная бюрократия). Поэтому предстоит решать сложную задачу:
сохранить и укрепить аппарат управления, способный к эффективной работе, и
одновременно бороться с бюрократизмом.
Рациональная бюрократия – имманентное свойство любой системы
управления. Организация работы государственного аппарата неизбежно должна
быть формалистичной, т. е. бюрократической. Пока существует аппарат
управления, будет и бюрократия. Поэтому борьба с бюрократизмом вовсе не
означает борьбу с аппаратом как таковым. Без профессионального, хорошо
подготовленного и слаженного аппарата нет и управления.
Демократизируя систему управления, мы лишаем бюрократизм благоприятной
среды, в которой он размножается и процветает. Отсюда борьбу с бюрократизмом
следует рассматривать в широком контексте экономического, демократического и
духовного обновления. Нельзя сводить борьбу к обличению бюрократического
стиля управления, к антибюрократическим кампаниям и механическим ре-
организациям аппарата управления. Не затронув глубинных основ бюрократизма,
добиться ничего не удастся.
Принципиальное значение имеет идея выборности народа, которая отвергается
бюрократически-авторитарной системой. Идеи самоуправления в корне
противоречат аппаратно-бюрократическим интересам. Ведь самоуправляемость
народа ставит под угрозу существование бюрократизма как особого
привилегированного и обособленного от народа сословия. Именно поэтому
сторонниками тоталитарного режима идея самоуправления народа объявляется
анархо-синдикалистской и ошибочной.
Самоуправление – такое участие граждан в управлении, которое определяет их
решающие влияние задач местного значения, исходя из интересов не чиновников, а
населения, его исторических и местных традиций. И не только через органы
местного самоуправления, но и посредством политических и общественных
организаций, их органов.
Но самоуправление не сводится лишь к передаче государственных функций
общественным органам, а осуществляется через сочетание государственного и
общественного самоуправления с постепенной утратой аппаратом монополии на
принятие управленческих решений. Самоуправленческие начала сужают сферу
действия бюрократизма, предполагают возрастание значимости саморегуляции от-
ношений между людьми. Известно, что до октября 1917 года в России многие
функции самоуправления выполняли земства (на уездном и губернском уровне).
Ключевое направление преодоления бюрократизма – последовательный переход
к новой системе экономических отношений, основанный на принципах свободного
рынка, на разгосударствлении и эффективном взаимодействии многообразных форм
собственности и хозяйствования, создающих не иллюзорные, а реальные стимулы

101
экономического и социального прогресса. Радикальная экономическая реформа
может и должна сформировать экономический механизм, оптимально сочетающий
централизм и автономию, позволяющий управлять интересами через интересы.
Только социально ориентированный рынок стимулирует индивидуальную
инициативу и предпринимательство. Только он защищает производителей от из-
лишнего государственного вмешательства.
Расширение товарно-денежных отношений и цивилизованного рынка как
регуляторов сужает роль и значение административных методов управления.
Социально ориентированная рыночная экономика органически сочетается с
демократической политической системой, характеризующейся свободной
конкуренцией сил, прямыми, равными, альтернативными выборами на всех уровнях,
сменяемостью кадров в оптимальных масштабах, научно обоснованной кадровой
политикой. Обеспечение демократических свобод имеет высокую самостоятельную
ценность и поэтому должно быть важной задачей при выработке экономической
политики.
В условиях экономической реформы происходит формирование мелкого
предпринимательства. Новаторской роли мелкого бизнеса способствует его
антибюрократическая сущность: отсутствие иерархических связей, требующих
бесконечных согласований и разрешений; демократические отношения,
существующие внутри мелких предприятий между собственниками и персоналом.
Как правило, собственники непосредственно участвуют в жизни своих предприятий.
Задачу обновления нашего общества не решить без ярких, талантливых,
самобытных предпринимателей, без становления «среднего класса». Ценности и
мотивы предпринимательской деятельности должны стать достоянием всех
управленцев. Речь идет о широком распространении предпринимательской
культуры с ее акцентом на автономию и независимость, свободу деловой
активности, с культом процветания и успеха, самореализации личности в ходе
ведения «своего дела».
Основные политические аспекты антибюрократической демократизации
включают: создание эффективного плюралистического механизма управления на
основе демократического выявления, согласования и реализации интересов всех
слоев общества; превращение общественных организаций в самодеятельные
объединения; реальное и решающее участие трудящихся в осуществлении власти.
Если в экономике для успешного развития производственных отношений
необходима экономическая демократия, то в политике общество не сможет
развиваться без демократии политической, которая понимается не только в виде
прав и свобод, но и как гражданская ответственность, строгое соблюдение закона,
самоконтроль и самодисциплина.
Духовно-культурные основы преодоления бюрократизма – это, прежде всего,
создание условий для раскрепощения интеллекта, раскрытия способностей человека,
для свободного состязания умов и талантов. Только такая свобода обеспечит наличие
широкого спектра мнений и взглядов при высокой культуре дискуссий, радикальное
оздоровление нравственной атмосферы, утверждение правды и справедливости. В
демократическом обществе человек превратится в высшую и универсальную
ценность, а всемерное возвышение личности станет самоцелью развития.

102
Многие полагают, что главным противником обновления общества является
аппарат, чиновничество. Отсюда следует усилить критику аппарата и его
работников.
Государственный аппарат – это вторичное явление. Представляя мощную
иерархическую систему, он может и часто в действительности приводит к
сверхцентрализации управления, к фактической узурпации власти в государстве.
Поэтому для государственного аппарата первостепенное значение имеет
последовательное проведение в жизнь (на деле, а не на словах) принципов
независимости и разделения власти «по горизонтали» на представительную
(законодательную), исполнительную и судебную и «по вертикали» на респуб-
ликанскую, власть и власть местного самоуправления. В таком случае известное
ограничение каждой из властей формирует предпосылки того, что ни одна из них
не встанет над всеми и не подавит собой общество. Для того чтобы аппарат
(«бюрократия») нормально функционировал, необходимо обеспечение высокого
уровня его профессионализма и квалификации, деловых, моральных качеств.
Непрофессионализм чиновников порождается, во-первых, отсутствием
продуманной системы работы с кадрами во всех звеньях общественного организма,
диктатом назначенчества; во-вторых, во многом сохраняющимся сегодня
идеологизированным подходом к кадрам; в-третьих, отсутствием до последнего
времени социальной востребованности компетентности, профессионализма, в том
числе специалистов с хорошими знаниями в области экономики, права, социологии,
управления персоналом и культурологов.
Успешной борьбе с бюрократизмом может и должна способствовать система
социального оппонирования чиновничеству и аппарату в целом. Однако социальное
оппонирование аппарату ни в коем случае не следует толковать как нечто в целом
антиаппаратное. Аппарат управления был и остается необходимым, без него –
анархия, хаос. Но управление нельзя доверять лишь одному аппарату. Необходимо
сочетание государственного управления с механизмами социальной саморегуляции.
Опыт (и положительный, и отрицательный) показывает, что эффективность
государственного управления практически невозможна, если оно не дополняется, не
уравновешивается механизмами социальной саморегуляции, гражданской
активности, общественного контроля. Такой системой социального оппонирования
государственной власти может стать формирующееся в нашей стране гражданское
общество с развитой системой саморегуляции.
Гражданское общество предполагает сбалансированное, взаимоограниченное
сотрудничество государственных и негосударственных организаций (движений).
Люди вынуждены общаться с государством постоянно. Оно все время что-то
регламентирует, разрешает или запрещает. Нам же сейчас нужно государство-
защитник, государство-партнер, государство-посредник, т. е. государство с заметно
меньшими распорядительными, фискальными, командными функциями. Дело
госаппарата – выработка стратегии, определение приоритетов, стимулирование ак-
тивности граждан, защита прав и личной безопасности человека, не-
прикосновенность частной собственности, защита внутреннего порядка и границ,
забота об экологии, образовании, здравоохранении, науке, культуре, помощь
бедным и нетрудоспособным.

103
Правовое государство как гарант преодоления бюрократизма предполагает:
 демократичность и открытость законодательного процесса;
 отчетность перед народом исполнительно-распорядительных
органов о проводимой политике и повседневной практике, общественный
контроль за деятельностью властных структур, воспитание у людей чувства
личной причастности к решению общегосударственных задач;
 независимость суда и прокуратуры, повышение их статуса вобществе,
совершенствование процессуального законодательства,строгое соблюдение
презумпции невиновности, норм правосудия иправа на защиту;
 создание профессионально подготовленного, динамичного,современного
аппарата управления, формируемого на конкурснойоснове, подконтрольного в
рамках закона представительным органами общественности.
В правовом государстве исключается диктатура какого-либо класса, партии,
группировки или управленческой бюрократии. Допускается лишь одна диктатура –
диктатура закона и законности.
В правовом государстве должна существовать равная правовая ответственность
как гражданина перед государством, так и государства перед гражданином.
Основная идея правового государства – подчинение публичных властей и всех
граждан закону.
В Республике Беларусь немало сделано в этом направлении, принят целый ряд
мер, призванных обеспечить доступность, простоту, оперативность решения
насущных проблем каждого человека. В целях дальнейшей дебюрократизации
государственного аппарата, улучшения работы с гражданами Президентом
Республики Беларусь А. Г. Лукашенко 27 декабря 2006 года была подписана
Директива № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного
аппарата».

6.2. Коррупция в государственном управлении


и меры борьбы с ней

Самым негативным последствием бюрократизации государственного


аппарата является коррупция, масштабы которой иногда достигают таких
размеров, что ставят под угрозу существование государственности. Коррупция –
это неотъемлемый элемент и условие функционирования теневой экономики, она
расшатывает нравственные устои общества, подрывает доверие ко всем ветвям
власти.
Коррупция (от лат. coruption – подкуп, порча, упадок). В Толковом словаре
русского языка С. И. Ожегова, Н. Ю. Шведовой дается следующее определение
термина «коррупция»: – это «моральное разложение должностных лиц и
политиков, выраженное в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и
срастании с мафиозными структурами». То есть коррупция – это не что иное,
как преступная деятельность, связанная с продажностью государственных
чиновников, получением ими лично, или через посредников материальных и

104
иных благ и преимуществ, не предусмотренных законодательством. Наиболее
типичными формами ее проявления являются:
 подкуп чиновников и общественно-политических деятелей;
 взяточничество за законное или незаконное предоставление благ
и льгот;
 протекционизм при выдвижении работников по признакам родства,
землячества, приятельских отношений;
 покупка голосов избирателей на выборах и другие.
Как правило, коррупционные действия осуществляются в банковской,
жилищно-коммунальной сферах, при приватизации государственной
собственности, в правоохранительных органах, налоговых и таможенных
органах, что проявляется в предоставлении эксклюзивных прав, льгот,
государственных трансфертов, расходовании бюджетных средств. Самая общая
форма коррупции, с которой представители малого и среднего бизнеса
сталкиваются непосредственно, – это финансовая коррупция.
Всемирный банк выделяет две разновидности коррупции:
административную, которая означает «намеренное внесение искажений в
процессе исполнения законов и правил». Этот вид измеряется долей средств
дохода фирм, которую они тратят на взятки. Например, по данным Всемирного
банка, в странах Восточной Европы фирмы ежегодно тратят в среднем 2,2% до -
хода на эти цели, в СНГ – 3,7%, в Польше – 1,6%, в России – 2,8%.
Второй вид коррупции – «захват государства» (приватизация) – означает
действия компаний, групп или отдельных личностей, направленные на
обеспечение льготами, преимуществами отдельных фирм, отраслей путем
оказания влияния на законы, указы, или иные элементы государственной
политики.
Коррупция – явление историческое, она существует с глубокой древности и
следует с сожалением констатировать, что в большей или меньшей степени в
настоящее время ею поражены практически все государства мира. А в некоторых
странах Востока она даже не считается чем-то противоправным и недостойным, а
рассматривается как скрытая форма налога в пользу низкооплачиваемых
чиновников.
В настоящее время коррупция приобрела системный характер: она
проявляется практически во всех сферах жизнедеятельности общества, а это
означает, что многие ключевые решения принимаются на коррупционной основе.
Особенно опасно для общества формирование коррупционных сетей –
организованных групп, созданных для совместного извлечения дохода из
коррупционной деятельности. Коррупционная сеть, как правило, включает три
элемента:
 коммерческую или финансовую структуру, которая реализует полученные
выгоды и льготы и превращает их в деньги;
 группу государственных чиновников, обеспечивающую прикрытие
при принятии решений;
 группу защиты коррупционных сетей, которую осуществляют

105
должностные лица правоохранительных органов.
Коррупция приводит к очень тяжелым последствиям для страны и для
общества. Это проявляется:
 в снижении конкурентоспособности страны на международной арене;
 расширении теневой экономики, что приводит к прямым и косвенным
потерям доходов государственного бюджета;
 росте цен за счет издержек, связанных «платными услугами чиновников»;
 разрушении конкуренции, так как взятка обеспечивает предоставление
неконкурентных преимуществ, что подрывает рыночные от
ношения;
 моральном разложении не только государственных служащих, но и
работников аппарата управления крупных корпораций;
 создании организованной преступности как устойчивом общественном
явлении, ибо она может существовать лишь в связке с государственными
органами;
 усилении социальной дифференциации общества;
 дискредитации права как основного инструмента регулирования жизни
общества;
 нравственной деградации общества, проявляющейся в создании
терпимого климата по отношению к ней;
 создании так называемой «манипулятивной демократии», при которой
внешнее сохранение демократических институтов сопровождается их полной
подчиненностью воле узкого круга государственных чиновников и зачастую
оплачивающих их.
Этот, далеко не полный перечень отрицательных последствий доказывает,
что общество не может и не должно мириться с ее существованием. В настоящее
время в Республике Беларусь борьба с коррупцией осуществляется на основе
Закона «О борьбе с коррупцией», вступившего в силу 29 января 2007 года. Для
определения мер по искоренению коррупции необходимо выявить породившие
ее причины.
Прежде всего, это свойства экономического характера. К ним относятся
разрешительная система, чрезмерная бюрократизация экономических от-
ношений. То есть коррупция появляется там, где чиновники обладают пра вом
принимать решения и распоряжаться имеющимися в их распоряжении
ресурсами. Возможность положительного или отрицательного решения вопроса
и создает питательную почву для коррупции.
Мировой опыт свидетельствует, что при резком изменении фундамен-
тальных условий жизни уровень коррупции практически всегда возрастает. Такая
ситуация характерна для государств с переходной экономикой, когда старая
система государственного контроля уже не действует, новая еще не сложилась,
отсутствует отработанный механизм правовой ответственности. Простор для
чиновничьего произвола предоставляет множество законов непрямого действия,
слабость судебной системы. В такой ситуации складывается благоприятная
обстановка для незаконного обогащения без особого риска.

106
Способствует возникновению коррупции и неэффективная, громоздкая
организационная структура государственного аппарата, большое число чи-
новников и их низкая заработная плата, явно не соответствующая
квалификации и ответственности их работы; неопределенность служебных
обязанностей и прав; отсутствие отработанного механизма отбора и карьерного
роста чиновников
Питательной почвой для коррупции является неэффективная организация
системы государственного управления, что приводит к дефициту ус луг
государства. А там, где дефицит – появляются очереди, которые и создают
основу для коррумпированных действий чиновников. Кроме того, не-
прозрачность механизма принятия решений, особенно финансовых, дает воз-
можность государству скрыть от общества неэффективность своей работы,
создает преграды для общественного контроля.
Следует отметить не всегда эффективную работу правоохранительных
органов. Это можно объяснить тем, что в них работает недостаточное количество
специалистов, понимающих природу коррупции. Кроме того, право-
охранительная система не в состоянии справиться с этой задачей только соб-
ственными силами: она должна быть приоритетной для всех звеньев аппарата
управления и самих граждан.
Можно выделить и причины внешнего порядка. Коррупция в определенной
мере является инструментом проникновения на рынок международного бизнеса.
В некоторых государствах выведены из-под налогообложения расходы на подкуп
зарубежных чиновников. Их рассматривают как необходимые затраты на
приобретение сырья и материалов. Наиболее уязвимыми в этом плане являются
страны, находящиеся в стадии трансформации. Ослабление государства при
переходе к рынку объективно усиливает на него как давление международной
преступности, так и действенность этого давления.
Совершенно очевидно, что для искоренения коррупции, необходимо, прежде
всего, устранить причины, ее породившие. Это:
 укрепление и развитие добросовестной конкуренции, борьба не с са мими
монополиями, а лишь со злоупотреблениями с их стороны своим мо нопольным
положением;
 принятие нормативно-правовых документов, стимулирующих деловую и
инвестиционную активность, включая совершенствование налоговой системы,
существенное снижение видов деятельности, основанных на разрешительном
принципе, и переход к регистрационной системе, прежде всего, для малого и
среднего бизнеса. Надо отметить, что в нашей республике определенные шаги в
этом направлении уже предприняты. Так, до недавнего времени у нас
насчитывалось 165 видов деятельности, подлежащих лицензированию, но по
Декрету Президента Республики Беларусь № 17 от 14 июля 2003 года, их
количество сокращено до 49;
 принятие законов о коррупции, о лоббировании; совершенствование
законодательства в части ответственности должностных лиц за сам факт
нарушения закона при распоряжении государственной собственностью, бюд-

107
жетными средствами, незаконное предоставление налоговых, таможенных или
иных льгот, если этим нанесен ущерб обществу и государству;
 формирование абсолютно независимой судебной системы, особенно от
органов исполнительной власти; создание механизмов исполнения судебных
решений, независимого контроля их качества. Важно, чтобы не только
прокуратура, но и контрольно-счетные органы, депутаты, сами граждане
имели право выступать с исками в защиту интересов общества и государства, в
том числе о признании незаконными действий органов власти и их должностных
лиц.
 правоохранительные органы обязаны в полном объеме использовать
возможности борьбы с коррупцией, предоставляемые им действующим Уго-
ловным законодательством;
 реструктуризация аппарата государственного управления с отсечением
ненужных звеньев. Каждый вопрос должен находиться в компетенции одного
ведомства, но при этом не должно быть управленческого «вакуума», проблем,
решение которых пущено на самотек.
В каждом, сохранившемся после реорганизации ведомстве, должны быть
определены цели, функции. Необходима также формализация, упорядочение и
упрощение документооборота. К примеру, в США эта процедура принесла
годовую экономию в 2 млрд долл.;
 адекватная заработная плата в сочетании с социальной защищенностью
государственных служащих при жестком пресечении попыток получения
любых дополнительных доходов. Например, в ФРГ чиновник, уличенный в
коррупции, теряет стабильный заработок, а также систему социальных
государственных гарантий: все взносы – пенсионные, страховые и другие,
которые государство осуществляет в различные фонды. В таких условиях взятка
еще и экономически невыгодна.
Таким образом, искоренению коррупции будет способствовать оздоровление
общественной жизни в целом и государственного аппарата, в частности.

6.3. Развитие демократии – важнейшее направление преодоления


негативных явлений в государственном управлении
Демократия (от греч. demos – народ и cratos – власть, т. е. дословно –
народовластие) – особая форма организации государственной власти, одна из
основных разновидностей политического режима. Под политическим режи мом
(от лат. regimen – управление) понимается совокупность способов, средств и
методов, используемых государственной властью для практической реализации
политической воли. Учет политического режима в стране позволяет установить
способ и порядок формирования представительных учреждений; механизм
взаимоотношений между органами законодательной, исполнительной и судебной
властями, между гражданским обществом и государством; степень развитости
гражданского общества и возможности его влияния на государственное
управление; определить стиль государственного управления. В современной
научной литературе выделены три основных политических режима:

108
тоталитарный, авторитарный и демократический. Республика Беларусь согласно
действующей Конституции является унитарным демократическим социальным
правовым государством (статья 1).
Основными признаками демократии являются следующие:
 признание народа источником верховной государственной власти, что
означает право народа на формирование органов государственного
управления, на формирование целей государственного управления;
 реализация на практике принципа разделения властей по горизонтали
(законодательная, исполнительная и судебная) и вертикали (центральная и
местная);
 постоянное и реальное функционирование избранных народом органов
центральной и местной власти;
 организация практики общественного обсуждения и дискуссий по
вопросам местного самоуправления (в частности, по благоустройству
территорий, работе общественного транспорта, обслуживанию населения),
охраны природы и окружающей среды и т. д.;
 развитое гражданское общество, представленное различными
общественными структурами: партиями, общественными организациями,
движениями, и его влияние на принятие управленческих государствен ных
решений;
 прозрачность деятельности органов государственного управления, воз-
можность общественного контроля со стороны гражданского общества;
 функционирование всех государственных институтов на основе право-
вых законов, равенство всех перед законом: и граждан, и служащих государственных
органов;
 отказ от принудительной опеки со стороны государства в сфере
духовной жизни;
 уважение к человеку, воспитание в нем чувства собственного
достоинства и доверия ко всем формам управления и к согражданам;
 устранение привилегий для отдельных общественных групп и катего-
рий граждан, учреждений и органов власти и государственного управления;
 принятие решений большинством, но признание за меньшинством права
на выражение собственной точки зрения и создание конструктивной
легальной оппозиции;
Гарантом демократии является контроль и критика со стороны общества,
которые, взаимодействуя с контролем сверху, играют санитарную роль в
обществе.
Однако следует отметить, что для развития демократии необходимы
определенные условия, например, плюрализм форм собственности, рыночная
экономика, понимание гражданами ценностей демократии и желание их
разделять и применять в реальной жизни.
В зависимости от того, кто – народ или его представители осуществляют
функции власти и государственного управления, многообразные концепции

109
демократии можно разделить на две группы: прямые (непосредственные) и
представительные (репрезентативные) формы демократии.
Непосредственная демократия означает, что воля народа и
государственная власть должны быть идентичны, что народ должен
непосредственно принимать участие в подготовке, принятии и реализации
управленческих решений. Непосредственная демократия в классическом
варианте была реализована в функционировании народного вече, в Древних
Афинах, Новгороде, Полоцке, Витебске.
Основными видами непосредственной демократии в настоящее время
являются выборы, референдумы как общенационального, так и местного
значения, общие собрания граждан, съезды и конференции представителей
различных групп населения, система функционального представительства
интересов и т. д. Граждане непосредственно решают, кто займет высший
государственный пост в стране, какой партии можно доверить формирование
правительства. Путем голосования на референдуме граждане могут принять, или
изменить конституцию, тот или иной закон. Через систему функционального
представительства население предъявляет государственным органам свои
требования, оказывая непосредственное влияние на принятие решения.
Адекватные интересам, потребностям граждан управленческие решения
усиливают доверие граждан к государству, стимулирует их активность.
Несомненно, что этот вид демократии способствует преодолению отчуждения
граждан от власти, расширяет круг участников и интеллектуальный потенциал
управленческого процесса, что повышает эффективность государственного
управления. Кроме того, прямая демократия обеспечивает эффективный
контроль за государственными органами и должностными лицами, предотвращая
злоупотребление властью, выявляя бюрократизм и коррумпированность
чиновников.
Однако следует признать, что иногда принимаемые широким кругом лиц
решения неэффективны из-за недостаточной компетентности, отсутствия
профессионализма, эмоциональной неустойчивости масс. На практике
достаточно сложно привлечь большинство граждан к систематическому участию
в управлении без принуждения, нарушения личной свободы. Поэтому такое
участие необходимо, прежде всего, на уровне местного и территориального
общественного самоуправления и в тех сферах, которые имеют для гражданина
личностную значимость: на рабочем месте, в учебных заведениях, в сфере
организованного досуга.
Представительная демократия предполагает компетентное и
ответственное перед народом представительное управление и является в настоя -
щее время самой распространенной формой. Ее суть состоит в том, что граждане
на свободных выборах избирают своих представителей, которым доверяют
защищать свои интересы, закреплять их через законы и иные нормативно-
правовые документы. То есть речь идет о тесном переплетении и взаимодействии
элементов непосредственной и представительной демократии. Так, граждане
Республики Беларусь всенародно избирают Главу государства, депутатов Палаты

110
представителей Национального собрания, поручая им от своего имени вести
государственные и общественные дела.
Отношения между народом и его представителями в органах власти строятся
на основе доверия, контроля, конституционных ограничений компетенций
государственных органов и должностных лиц и их независимости в рамках
закона. Специфика представительной демократии состоит в следующем:
 необходимости организации работы парламентариев на профессиональной
основе, что означает как специальные знания, так и работу в законодательном
органе на постоянной основе;
 ответственности органов государственного управления всех уровней. По
отношению к депутатскому корпусу она выражается в праве
граждан на отзыв депутата;
 формирование представительного органа должно осуществляться на основе
свободных и честных выборов, что во многом предопределяется действующей
избирательной системой. Следует признать, что в
современном мире как мажоритарная, так и пропорциональная системы не
всегда отражают подлинные настроения населения. Поэтому представляется
актуальным, во-первых, совершенствование избирательного законодательства, и,
во-вторых, формирование у граждан чувства долга, ответственности за свои
действия (или бездействие).
Основное предназначение представительных органов власти – принятие
законов, регулирующих как общественную жизнедеятельность, так и
функционирование государственных органов.
Реализация всех нормативно-правовых документов в реальной жизни
принадлежит исполнительно-распорядительным органам государственного
управления. Не подлежит сомнению, что в настоящее время невозможно
рационально и эффективно управлять без использования демократических
технологий. Это означает, во-первых, предоставление большей степени
самостоятельности в решении вопросов на местном уровне при контроле как
сверху, так и снизу, т. е. речь идет об оптимальном сочетании централизации и
децентрализации в государственном управлении. Во-вторых, более широкое
применение принципа коллегиальности в принятии управленческих решений,
использование в полной мере творческого потенциала служащих государствен -
ного органа. Наконец, важно отметить необходимость внедрения демо-
кратических начал в организацию функционирования самой государственной
службы, в частности, проведение открытых конкурсных экзаменов,
упорядочение динамики карьерного роста государственных служащих и т. д.
Чрезвычайно важным представляется обеспечение прозрачности
функционирования государственных органов, открытости информации и
механизма принятия решений, а также возможности контроля со стороны
общества. Представляется, что реализация на практике демократизации процесса
управления будет способствовать рационализации государственного управления
и искоренению таких негативных явлений, как бюрократизм и коррупция.

111
6.4. Конфликты в государственном управлении
и механизм их разрешения
Конфликтность – естественное состояние общества, источник его развития и
функционирования.
Конфликты в сфере государственного управления по своей природе
представляют собой одну из самых многочисленных разновидностей социально-
политических конфликтов, которые возникают из-за различий интересов,
соперничества и борьбы всевозможных институтов и государственных структур
по поводу перераспределения и реализации публичной власти. Следовательно,
объект конфликтов в сфере государственного управления – распоряжение
властью, а предметно-содержательную основу образует пересечение политико-
правовых, социально-экономических, организационно-административных и
других аспектов.
Конфликты в сфере государственного управления представляют собой форму
взаимодействия государственно-политических институтов; организаций и лиц,
осуществляющих власть в рамках определенной государственной системы, но
занимающих в ней различные позиции. Конфликты в сфере государственного
управления следует рассматривать как сложную систему, которая изначально
заключает в себе целый ряд противоречий. Однако это дает ей возможность
приспосабливаться к постоянно меняющимся условиям и развиваться. Поэтому
конфликты являются основой механизма адаптации государственно-
административной сферы, так как, с одной стороны, они позволяют отследить
существующие противоречия, а, с другой, – если умело управлять конфликтами,
добиться повышения эффективности всей системы. Таким образом, конфликты в
системе государственного управления могут вести к позитивным изменениям и не
быть только деструктивным явлением.
 Конфликтность таится уже в самой природе государственной власти,
призванной согласовывать, координировать различные интересы людей,
определять четкие стратегические и тактические цели, распределять дефицитные
ценности и блага. Отсюда множественность возникновения конфликтов в сфере
государственного управления. Первичный источник их находится в
иерархичности структуры управленческих статусов и ролей, закладывающей
противоречие между властвующими (управляющими) и подвластными
(управляемыми) и порождающей неравенство в распределении власти между
самими субъектами управления. Вторичным источником государственно-
административных конфликтов являются нечеткая организация самой структуры
власти и, соответственно, нечеткое разграничение полномочий различных
государственных органов и служащих. Отсутствие системы ротации кадров или их
продуманного продвижения по служебной лестнице также, как и отсутствие
органов арбитража или апелляции, процедуры выяснения различий во мнениях и
подходах, могут порождать серьезные трения, в результате чего конфликт может
разрастись. Еще один источник конфликтов – расхождение государственных
служащих в определении базовых ценностей и политических идеалов, в оценке
текущих событий. Как правило, они затрагивают проблемы путей

112
реформирования общества и государства, справедливости или обоснованности
принятого решения. Данные конфликты характерны для переломных и
переходных эпох, когда ценностно-нормативная система еще не сложилась, и
критерии оценки не имеют общепринятого характера. Серьезный источник
конфликтов мы находим и в технологиях управленческой коммуникации, прежде
всего – в недостатке или ошибочности информации или намеренном
манипулировании ею.
На государственном уровне перераспределяются большие материальные
ресурсы, отсюда возникают острейшие противоречия, закамуфлированные или же
не проявленные для общественного мнения. К тому же, системе государственного
управления при всей видимости структурной целостности свойственна
функциональная раздробленность. Это выражается в стремлении отдельных
правительственных и региональных структур к присвоению и дублированию
управленческих функций других структур, в том числе и вышестоящих
государственных органов; в хронической несогласованности процессов
планирования и бюджетного финансирования; в постоянной конкуренции
электоральных и лоббистских методов представительства массовых и групповых
интересов; в оспаривании официальных полномочий центров принятия решений
неформальными и теневыми структурами и т. д. Специалисты по
государственному управлению выделяют различные виды конфликтов и
механизмы их разрешения:
1. Конфликты между политическими и государственно-административными
структурами и субъектами (групповыми и индивидуальными) управления. Они
проявляются чаще всего в условиях переходного периода, когда государственная
власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или
отдельных государственных структур. Наиболее острые формы конфликт
принимает тогда, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции,
противоречащие политическому курсу правящего режима (или, если взять
усложненный вариант, когда одни ведомства поддерживают линию
законодательных органов вопреки позиции президента, а другие – наоборот). Если
«мятежные» ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт имеет место
накануне очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти
способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием
которого может стать падение существующего режима. Как правило, подобные
конфликты быстро гасятся политическими структурами с помощью рычагов
вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов
персональной ответственности государственных чиновников путем реорганизации
административной структуры и кадровых назначений.
2. Конфликты между государственно-административными структурами и
организациями государственного и частного секторов. В конфликтах между
государственными органами и предприятиями главным источником противоречий
являются взаимоисключающие стремления сторон: государство пытается усилить
(или ослабить) свой контроль, а государственные предприятия – освободиться от
чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств (или наоборот – стремятся
к защите со стороны государства). Чаще всего подобные конфликты вызываются

113
стратегическими макроэкономическими действиями государства (либерально-
монетарного или мобилизационного характера) или активностью определенных
групп интересов. Развитие и урегулирование данных конфликтов имеют, как
правило, преимущественно институализированный характер.
Сложнее отношения между государством и частным сектором. Причинами
конфликтов здесь могут стать как неполное исполнение государством своих
обязанностей (создание, например, четкой правовой базы и соответствующего
надзора), монополизм на рынке определенных услуг, коррумпированность
государственных чиновников, разрешительный характер учреждения частных
структур и пр., так и неразвитость и неорганизованность субъектов частного
сектора, не способных отстоять свои интересы в споре с государственными
органами.
Урегулирование конфликтов подобного рода зависит от совершенствования
стиля деятельности государственных институтов в рыночных условиях и роста
организованности частного сектора (образования различного рода союзов и
партий, активного влияния на законотворческий процесс, развития навыков
использования судебных инстанций, формирования определенного общественного
климата), с одной стороны, а с другой – от возможностей создания различного
рода коалиций между частными и государственными сегментами общества для
решения конкретных экономических, правовых и социальных задач.
3. Конфликты между государственными органами и другими организационно
оформленными звеньями управления проистекают из такой практики управления,
как «секторизация», которая означает, что различные ведомства имеют склонность
формировать автономные программы своей деятельности, не всегда совпадающие
с общегосударственными программами. В западных странах выработке того или
иного государственного решения предшествуют длительные, многоступенчатые
переговоры с близкими ведомствами, затем со «своими» группами по интересам,
политическими субъектами – партиями, фракциями парламента и т. п. Отсюда и
такая характерная для Запада черта, как лоббизм, когда правительство ведет
переговоры с устоявшимися, оформленными группами интересов. Эти переговоры
ведутся как на основе писаных законов, регулирующих характер
взаимоотношений различных субъектов при выработке, принятии и реализации
решений, так и в соответствии с исторически сложившимися традициями,
общепринятыми «правилами игры», как, скажем, это имеет место в Англии, где
действует так называемая прецедентная система права.
Во избежание подобных конфликтов необходимо не только доводить до
сведения общественности информацию о тех или иных решениях правительства,
отдельных министерств, но и давать информацию о выгоде такого решения для
страны в целом, и т. п.
4. Конфликты между государственными органами центрального,
регионального и местного уровней относятся, как правило, к области нормативно-
юридических конфликтов компетенционного характера. Причина их – неточные,
неопределенные нормативные характеристики прав, обязанностей,
ответственности и взаимоотношений между органами государственной власти и
местным самоуправлением. Обострению противоречий между ними способствует

114
отсутствие актуальных законов, необходимых для регулирования конфликтов и
разрешения проблемных ситуаций. Другая причина конфликтов
компетенционного характера – в устойчивости плохой традиции «выходить» за
пределы статуса органа. В силу неосведомленности, а нередко намеренно
государственные органы вторгаются в сферу действия других, мешают им
действовать целеустремленно и слаженно и берут на себя выполнение не
свойственных им функций. Противостояние государственных органов влечет за
собой конфликты между органами государств и населением, между центром и
регионами, регионами и местными властями. Управление в итоге
рассогласовывается, его эффективность падает.
Механизм разрешения этих конфликтов связан с более точной и предметной
регламентацией компетенции органов государства, а разногласия между органами
государственной власти разрешаются с помощью согласительных процедур,
используемых президентом.
5. Внутриорганизационные конфликты в государственных учреждениях по
своей природе мало чем отличаются от аналогичных конфликтов в организациях
частного сектора. Выделим главное. Для административно-государственных
организаций характерно строгое разделение обязанностей в соответствии с
правилами и нормами, закрепляющими определенную иерархию власти.
Благодаря этому деятельность организации становится скоординированной и
предсказуемой. Наличие структурных нормативных правил гасит и ослабляет
возникающее напряжение. Большинство конфликтов в административных
организациях носит рациональный характер. Поскольку каждое подразделение
создается под какую-то цель, часто цели и задачи подразделений могут
оказываться противоположными или конкурирующими, поскольку объективное
противостояние целей может привести к так называемым позиционным
конфликтам. Это конфликты между различными подразделениями, которые, в
свою очередь, делятся на конфликты между представителями администрации и
специалистами за усиление влияния в организации; конфликты между
непосредственно конкурирующими подразделениями за большее влияние на
руководство, повышение своего статуса и веса. И, наконец, конфликты по поводу
средств и методов руководства. Часто неоправданная жесткость, недоверие,
неуважение к членам группы могут спровоцировать враждебность и конфликтное
столкновение. Урегулирование административно-организационных конфликтов
особо не отличается от методик урегулирования организационных конфликтов
вообще. Следует особо отметить метод рационализации системы норм и правовых
механизмов, улучшающих работу организации и снимающих «очаги» напряжения
нормативно-институционального характера. Особую роль здесь играют
политические и культурные особенности стран. Так, американская бюрократия
принимает решение после совместного обсуждения с заинтересованными
сторонами, а французские чиновники предпочитают передавать вопрос на
рассмотрение арбитра, настаивая на беспристрастности обсуждения проблемы.
И все же более распространенными и характерными для государственных
организаций являются конфликты, обусловленные различиями в восприятии
служащими сложившихся в той или иной организации профессиональных

115
кодексов, культурных норм, писаных и неписаных правил, традиций, обычаев,
ритуалов и пр.
6. Конфликты между государством и населением (проблема легитимности).
Если государственная власть не отвечает интересам народа, не обеспечивает
эффективность управления, то она теряет авторитет у населения. Падение
авторитета власти, ее престижа, утрата общественного доверия  это острые
сигналы конфликта между властью и обществом. Наиболее характерный конфликт
— гражданское неповиновение, массовые протесты, выступления, демонстрации,
пикетирование, забастовки. Еще опаснее создание альтернативных структур
власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных
объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных
отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии официальным властям и
стремлении решать дела по собственному усмотрению. В этой связи резко
обостряется проблема легитимности (т. е. правомочности власти) в ее
теоретическом и прикладном аспектах.
7. Конфликт между чиновниками и гражданами. Государство реализует свои
функции через государственную службу. Обеспечивая результативность органов
государственной власти, содействуя реализации законов, защищая права и
законные интересы граждан и тем самым связывая общество и государство,
государственная служба призвана отвечать за прочность и стабильность
государственной жизни, реализацию на деле демократической сущности
государства, поддержание жизнедеятельности и устойчивости общества в целом.
Но, когда государственные чиновники подменяют служение общенациональным
интересам своими корпоративными интересами, мы получаем один из самых
значительных видов конфликтов в системе государственного управления —
конфликт между гражданами и государственными служащими, поскольку
нарушается система обратных связей между обществом и государством.
Главный источник данного вида конфликтов заключается в объективно
существующем и постоянно воспроизводящемся противоречии между
плюрализмом политической сферы общества и целостностью (единством,
суверенностью) государственной власти. Если бы удалось грамотно
контролировать его и регулировать наиболее взрывоопасные участки
взаимоотношений, возможно, удалось бы сделать более привлекательным имидж
власти и значительно укрепить ее.
Поиску путей урегулирования конфликтов в государственно-
административной сфере всегда придавалось особое значение, поскольку
государство является символом стабильности и гарантом порядка. И этот поиск
всегда находился в рамках универсальных стратегий компромисса и
сотрудничества. В последнее время в государственном управлении значительные
усилия направлены на технологии контроля и предупреждения конфликтов, когда
упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных
факторов, их анализом и попытками не допустить развития конфликтной ситуации
до открытого противостояния.

116
При анализе способов урегулирования государственно-административных
конфликтов следует помнить, что институциональной, юридической процедуре
отводится решающее значение. Так, конфликты между ветвями власти должны
всегда разрешаться легитимными, конституционными средствами. Ведь именно
Конституция описывает с достаточной полнотой компетенцию каждой из властей
и тем самым представляет собой базу для разделения их функций. Что касается
техники предупреждения и разрешения конфликтов между властями, то она
включает систематические переговоры между главами и представителями
соответствующих органов и ведомств (президентом и парламентом, министрами и
депутатами и т. д.), обмен документами, работу согласительных комиссий и т. п.
Разрешение нормативно-юридических конфликтов компетенционного
характера происходит путем согласования правовых актов. Согласование
правовых актов возможно в различных формах, основными из которых являются
отмена одного или обоих конкурирующих актов, признание акта
недействительным, внесение в него поправок или дополнений, издание нового
акта.
В урегулировании внутриорганизационных конфликтов в государственных
учреждениях преобладающим должен быть метод рационализации.
Помимо общих принципов и методик разрешения социальных конфликтов
должны существовать структуры, обеспечивающие государственное управление
ими.
Особую роль при урегулировании конфликтов в сфере государственного
управления должен играть Конституционный суд. Его можно отнести к числу тех
механизмов «сдержек и противовесов», которые поддерживают баланс трех
ветвей власти и играют важную роль в сохранении и укреплении принципов
демократического правового государства. Он выполняет важную
предупредительную, сдерживающую функцию в разрешении государственно-
правовых конфликтов.
В целом, конфликты в государственно-административной сфере играют
чрезвычайно важную роль. Они сигнализируют власти и обществу о
существующих противоречиях, требующих своего разрешения, о несовпадении
позиций граждан, о существующих разногласиях; заставляют власти
пересматривать свои цели, решения, курс в целом; стимулируют действия,
способные поставить ситуацию под контроль, преодолеть определенное
возбуждение и трудности в управленческом процессе. Они также способствуют
поиску новых средств и сил, обновляющих саму государственно-
административную систему, «выбраковывая» старое и отжившее и тем самым
обеспечивая механизм ее развития и адаптации к новым, изменившимся условиям.
Контрольные вопросы и задания

1. Что такое демократия? Каковы ее основные проявления в


государственном управлении?
2. Назовите основные формы демократии в государственном управлении.
3. Каковы, на Ваш взгляд, основные направления демократизации
государственного управления?

117
4. Что Вы понимаете под термином «коррупция»?
5. Каковы последствия коррупции?
6. В чем Вы видите причины живучести коррупции?
7. Назовите основные меры борьбы с коррупцией.
8. Разъясните, что такое конфликты в сфере государственного управления,
какова их природа.
9. Перечислите виды конфликтов и дайте им краткую характеристику.
10. Разъясните сущность конфликта между политическими и
государственно-административными структурами и субъектами управления.
Покажите пути их разрешения.
11. Разъясните сущность конфликта между государственно-
административными структурами и организациями государственного и частного
секторов. Покажите пути их разрешения.
12. Разъясните сущность конфликта между государственными органами и
другими организационно оформленными звеньями управления. Покажите пути их
разрешения.
13. Разъясните сущность конфликта между государственными органами
центрального, регионального и местного уровней. Покажите пути их разрешения.
14. Разъясните сущность внутриорганизационных конфликтов в
государственных учреждениях. Покажите пути их разрешения.
15. Разъясните сущность конфликта между государством и населением.
Покажите пути их разрешения.
16. Разъясните сущность конфликта между чиновниками и гражданами.
Покажите пути их разрешения.

118
РАЗДЕЛ II. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Глава 7. Государственная власть


и структура государственного управления

Ключевые слова:
государственная власть; государственное управление; законодательная
власть; власть главы государства; исполнительная и судебная власть; контрольная
власть; парламент; президент; правительство; судебная система; принцип
разделения властей; ветви власти; организационная структура государственного
управления; основополагающие принципы и правила формирования
организационной структуры государственного управления; структура органов
государственного управления; классификация органов государственного
управления

Вопросы

7.1. Ветви власти, их конституционные основы и характеристика.


7.2. Понятие, сущность и научные подходы к построению и
функционированию организационной структуры государственного
управления.
7.3. Понятие, организационная структура государственных органов, их
классификация.

7.1. Ветви власти, их конституционные основы и характеристика

Государственная власть и государственное управление выступают как


специфические системы деятельности субъектов, различающиеся способами,
процедурами и результатами деятельности.
Достижение общегосударственных целей, свои внутренние и внешние
функции государство реализует через государственную власть, которая
представляет собой конституционно-правовой институт. Государственная власть
имеет особый механизм осуществления, обладает верховенством в обществе,
имеет определенные формы организации, берет на себя функции регулирования и
управления общественными отношениями и процессами, а также выполняет
арбитражную роль и имеет легитимное право на принуждение.
Государственная власть является неотъемлемым атрибутом развития и
функционирования общества, тем стержнем, который объединяет людей в единое
сообщество, обеспечивает реализацию интересов всего сообщества и его членов.

119
Именно власть дает государству возможность влиять на общественные
отношения и процессы, обеспечивать подчинение управляемых воле
управляющих.
В современной научной литературе существует множество понятий и
определений государственной власти, основанных на современных
методологических подходах и отражающих достигшую определенной зрелости
развитую государственную власть. В их совокупности наиболее обоснованным
является понимание государственной власти как системы деятельности народа,
составляющих ее общностей и индивидов, создающих органы по реализации их
публичных прав, свобод, закрепленных за ними полномочий, обязанностей, а
также возложенной на них ответственности, выражающих их социальное качество
и потребности.
Такое понимание государственной власти позволяет отразить:
 ее связь с носителями власти;
 единство государственной власти как системы деятельности первичных
(народ, составляющие его общности и индивиды) и производных (органы
государственной власти, создаваемые первичными субъектами) субъектов
государственной власти;
 основу осуществления государственной власти, т. е. права, свободы,
обязанности и ответственность субъектов государственной власти, их
обеспечение.
Главным субъектом государственной власти, ее источником и носителем
является народ, который сам устанавливает власть, реализуя тем самым свои
права. Он обладает правом учредительной власти, которое он реализует в форме
референдумов, выборов. Но народ не осуществляет государственное управление.
Нормативной основой государственного управления является закон и другие
нормативные и правовые акты, которые можно объединить понятием
«нормативная юридическая система».
Единство государственной власти, его закрепление и практическое
обеспечение находит отражение в конституции страны.
Государственная власть как структурированное единство включает:
во-первых, субъектный состав (государство в целом, государственные
образования, органы, лица, сообщества, объединения);
во-вторых, предметы ведения, компетенции, полномочия, права и
обязанности, ответственность действия, программы, меры и т. д.;
в-третьих, организационные структуры, учреждения и институты (президент,
парламент, правительство, суды, государственная служба, воинская обязанность и
т. д.).
Важно подчеркнуть, что государственная власть носит динамичный характер,
она постоянно развивается, изменяется состав ее элементов, их взаимоотношения
и т. д.
Современное понимание государственной власти включает следующие ее
разновидности:
 законодательную власть;

120
 власть главы государства;
 исполнительную власть;
 судебную власть;
 контрольную власть.
Законодательная власть является ветвью государственной власти,
деятельность которой связана с принятием законов и других правовых актов.
Она обеспечивает формирование правового фундамента, который нормативно
регулирует общественные отношения и процессы.
В современных демократических государствах в законотворческом процессе
участвуют глава государства, парламент, правительство и другие субъекты,
обладающие правом законодательной инициативы, но основным субъектом
законодательной власти является парламент, который наделяется
определенными полномочиями, предопределяемыми формой государственного
устройства и правления.
В мировом масштабе родиной современного парламента считается Англия
(ХIII в.). В России первым учреждением парламентского типа явилась
Государственная дума (1905 г.).
Парламент – это высший выборный государственный законодательный орган
власти, осуществляющий представительство населения. Его легитимность
обеспечивается общенародным избранием.
Парламент выступает одним из главных центров выработки государственной
политики, которая находит свое отражение в принимаемых им законах.
К общим функциям парламента относятся:
 принятие законов государства – законодательная функция;
 выражение общественных интересов – представительная функция;
 контрольная функция, означающая контроль над исполнением законов
органами государственной власти.
Объем компетенций парламента определяется совокупностью его
полномочий и функций. В странах с парламентарными формами правления одной
из важнейших функций парламента является формирование правительства и
контроль за его деятельностью.
Парламент может иметь различную структуру – иметь одну, две или даже
три палаты. Именно от структуры парламента зависит порядок его формирования.
В большинстве стран парламент имеет две палаты – верхнюю, члены которой
либо избираются и назначаются, и нижнюю, члены которой только избираются.
По характеру ведения парламентского процесса можно выделить парламенты,
работающие в режиме политических дискуссий между правящим большинством и
оппозицией; и парламенты, имеющие высокопрофессиональный аппарат,
представленный через систему постоянно действующих специализированных
комитетов и комиссий. Примером парламента первого типа является парламент
Великобритании, второго – Конгресс США.
Профессиональную деятельность палат парламента обеспечивает аппарат
парламента, который выполняет научно-аналитическую, организационную и
техническую работу.

121
Власть главы государства в президентских республиках осуществляет
Президент, место которого в обществе определяется его реальными
полномочиями, которыми он обладает, и тем, перед кем он несет ответственность.
Президент – это единоличный глава государства, должностное лицо, который
получает свои полномочия в результате избрания его гражданами или
парламентом путем прямых или косвенных выборов на определенный срок. Сроки
пребывания в должности различны. Обычно они составляют 4  7 лет.
Институт президентства насчитывает более 200 лет. Его родиной считаются
США, где в 1787 году Конституцией страны был установлен принцип выборности
населением главы государства и федеральной исполнительной власти.
Оправдавший себя институт президентства в США способствовал его
распространению и в других странах. Сегодня он используется в 143 странах.
В мировом масштабе возникновение института президентства связано с
объективной необходимостью создания сильной, дееспособной исполнительной
власти, с поиском нового подхода к организации государственного управления.
Порядок избрания президента зависит в основном от формы правления. В
президентских и смешанных республиках, где президент обладает широкими
властными полномочиями, выборы, как правило, прямые, по мажоритарной
системе (абсолютного большинства). Всенародно избирают президента во
Франции, в большинстве стран Латинской Америки, Польше, России, Беларуси,
Украине, Литве, Египте, Мексике и других странах. При прямом избрании
президент несет ответственность перед избравшим его народом, а не перед
парламентом и не каким-либо другим органом власти, что возвышает его над
ними.
В некоторых президентских республиках применяются и косвенные
выборы (США, Аргентина).
Президент, избранный косвенным образом, также независим от парламента и
практически неподконтролен ему, как и при прямых выборах.
В президентских республиках в руках президента сосредоточена значительная
повседневная власть. Он является главой государства и главой исполнительной
власти, ключевой фигурой в системе государственного управления.
В парламентских республиках президент избирается парламентом либо
самостоятельно (Турция, Израиль, Греция, Венгрия, Чехия и др.), либо с
представителями местной законодательной власти (Италия, ФРГ, Индия) – так
называемыми избирательными коллегиями. Его роль сводится, в основном, к
представительским, церемониальным функциям.
Сегодня институт президентства является одним из основных институтов
государственной власти в странах с республиканской формой правления. По
сравнению с другими институтами государственной власти и должностными
лицами президент обладает особым статусом, компетенцией и
ответственностью. Он оказывает весьма значительное влияние на систему
государственного управления, выступает ключевой фигурой во властных
структурах государства, играет важную роль в общественно-политической жизни
страны. Полномочия президента закрепляются конституционно.

122
Институт президентства предусматривает создание исполнительного
аппарата (администрации президента), который обеспечивает ему реализацию
конституционных полномочий.
Основным субъектом исполнительной власти является правительство и
подчиненные ему органы.
Исполнительная власть строится на принципах целостности, взаимосвязи,
четком определении полномочий и функций между ее различными органами.
Функции исполнительной власти лежат преимущественно в плоскости текущего и
оперативного управления общественными отношениями и процессами,
связанными с жизнедеятельностью общества в самых разнообразных сферах и
отраслях.
Правительство – это высший коллегиальный орган исполнительной
власти, который отличается от других органов предметом и сферой
деятельности. Правительство обеспечивает: исполнение законов, соблюдение
законности в системе государственного управления, поддержание правопорядка в
стране, осуществляет управленческие функции и обеспечивает реализацию
принимаемых решений, определяет возможности и порядок использования
ресурсов страны, обеспечивает управление государственным аппаратом,
регулирует социально-экономическое развитие страны и т. д.
Правительство страны может играть различную роль в жизнедеятельности
общества и иметь различный конституционный статус. Это зависит от многих
факторов, в том числе и от государственного устройства и формы правления,
политического режима, от устоявшихся исторических традиций и менталитета
народа и т. д. Как правило, общая компетенция правительства определяется
Конституцией страны.
В президентских республиках правительство имеет статус совещательного
органа при главе государства. При парламентарных формах правления – это
высший орган исполнительной власти.
Порядок формирования правительства в разных странах имеет свою
специфику, но в качестве общей основы можно выделить партийную
принадлежность кандидатов.
В странах с президентской формой правления правительство
формируется президентом из числа представителей партии, победившей на
президентских выборах, независимо от соотношения сил партий в палатах
парламента. В некоторых странах (например, США) назначение на ключевые
министерские посты, наряду с принципом партийной принадлежности,
производится с ведома и согласия сената.
В странах с парламентарными формами правления правительство
формируется по-разному. Если в парламенте имеется партия, располагающая
большинством мест, то она и формирует правительство (Великобритания, Канада,
Индия). В Великобритании, например, главой правительства становится лидер
партии, победившей на парламентских выборах. В случае отсутствия такового,
монарх может повлиять на выбор кандидата, консультируясь при этом с видными
политическими деятелями страны.

123
Если ни одна партия не имеет большинства в нижней палате парламента, то
две или больше партий договариваются о том, чтобы сформировать коалиционное
правительство, опирающееся на совместное парламентское большинство этих
партий. Такие коалиционные правительства являются характерными для Италии,
Бельгии, Нидерландов. Многие правительственные коалиции демонстрируют
достаточно высокую эффективность (Израиль, Германия, Швейцария).
Иногда правительственную коалицию по той или иной причине создать не
удается. В этом случае одна или несколько партий формируют
«правительственное меньшинство», которое обладает властью лишь постольку,
поскольку его поддерживают другие партии, не вошедшие в состав правительства.
Такие правительства формируются довольно часто в Дании, Норвегии, Швеции. В
некоторых случаях правительство может быть сформировано не лидерами партий,
а высшими чиновниками – такое правительство называется «деловым»,
«служебным» или просто «чиновничьим». В послевоенный период «деловые
кабинеты» формировались в Финляндии, Нидерландах, Португалии.
В республиках со смешанными формами правления правительство тесно
связано с президентом, но все же представляет отдельный институт и должно
устраивать как президента, так и парламент. В случае возникновения разногласий
решающее значение имеет мнение парламента. Правительство менее устойчиво,
чем президент и парламент. Оно меняется раз в 3  4 года.
В самой общей форме полномочия, задачи и функции правительства
закреплены в Конституции страны, более широкие полномочия закрепляются
соответствующими законодательными и нормативными актами.
В каждой стране правительство имеет свое название.
К наиболее распространенным относятся: Совет министров, Кабинет министров,
Государственный совет, Федеральный совет и т. д.
Объем полномочий правительств унитарных и федеративных государств
неодинаков. В условиях федеративного государственного устройства проводится
разделение компетенции между федерацией и ее субъектами (ФРГ, США,
Российская Федерация). Полномочия федерального правительства касаются
решения вопросов, отнесенных конституцией к ведению федерации и
совместному ведению федерации и ее субъектов.
К числу важнейших полномочий правительства в любой стране можно
отнести следующие:
 разработка основных направлений внутренней и внешней политики и
определение мер по их реализации;
 формирование государственного аппарата и руководство его
деятельностью;
 исполнение законов;
 составление и исполнение бюджета;
 прогнозирование социально-экономического развития;
 руководство отдельными отраслями хозяйства, духовной и социальной
сферами;

124
 участие в законодательной деятельности – посредством права
законодательной инициативы разработки законопроектов;
 принятие нормативных актов, конкретизирующих, а иногда и
подменяющих законодательство;
 ведение международных переговоров и заключение соглашений.
За исполнение своих полномочий практически во всех странах
правительство ответственно либо перед президентом, либо перед парламентом,
либо несет двойную ответственность (в зависимости от формы правления).
В странах с парламентарными формами правления правительство, как
правило, несет коллективную ответственность. Коллективная ответственность,
чаще всего, проявляется в выражении вотума недоверия правительству и его
отставке.
Наряду с коллективной ответственностью возможна и персональная
ответственность – каждый член правительства несет ответственность за
выполнение возложенных на него функций и задач.
Правительство имеет свою территориальную систему подчиненных ему
органов исполнительной власти.
Судебная власть реализуется через судебные учреждения, обеспечивая
охрану и защиту прав и законных интересов граждан, охрану правопорядка. Она
призвана самостоятельно и независимо осуществлять правосудие, которое
осуществляется на основе и в порядке, предусмотренном законом.
Судебная власть – это право, возможность и способность специально
создаваемых государственных учреждений – судов оказывать воздействие на
поведение людей и социальные процессы конкретно-определенными
юридическими лицами, установленными законами.
Реализуют судебную власть от имени государства суды в форме
судопроизводства, которое определяет порядок рассмотрения дел судом.
Выделяют конституционное, гражданское, административное и уголовное
судопроизводство, которые предопределяют организацию судоустройства и всю
судебную систему страны.
Как правило, формирование судебной системы страны зависит от ее
государственного устройства и административного деления и устанавливается
Конституций страны и другими законами.
Судебная система государства включает суды различных категорий:
 конституционные (уставные) суды;
 суды обычные (общей юрисдикции и военные трибуналы);
 арбитражные суды.
Конституционный суд является судебным органом конституционного
контроля, который самостоятельно и независимо осуществляет судебную власть
посредством конституционного судопроизводства. Его решения являются
окончательными, обжалованию не подлежат, являются обязательными для всех
органов государственной власти, органов местного управления и самоуправления,
предприятий, учреждений, должностных лиц, всех граждан.

125
Верховный суд – высший судебный орган по гражданским,
административным, уголовным и иным делам.
Высший Арбитражный суд рассматривает хозяйственно-экономические
споры, защищает законные интересы граждан, организаций, предприятий и других
субъектов хозяйствования.
Работу судов обеспечивают аппараты судов.
Суд представляет особую ветвь государственной власти. Главное назначение
суда – рассматривать и разрешать конфликты в обществе. Осуществляя
государственную власть в особой форме, суд, применяя законы конкретного
государства и другие нормативные акты органов государства, выносит решения,
исполнительная власть выполняет принятые решения.
Суд, участвуя в управлении государством и являясь частью общества, не
должен руководствоваться политическими мотивами при рассмотрении
конкретного дела. Суд, с одной стороны, должен охранять государство, с другой –
защищать права человека от произвола государства.
Суд должен поддерживать и укреплять существующий порядок, легитимность
государственного управления, но когда государство и его учреждения выходят за
рамки законов, суд обязан ограничить государство, не допустить подавления
демократических основ общества. Он укрепляет экономическую стабильность в
обществе, поддерживает политическую стабильность, а также играет большую
идеологическую роль (уважение к закону, нормам поведения и т. д.).
Формирование судов осуществляется различными способами, однако в
большинстве стран судьи назначаются чаще всего президентом, в монархических
государствах – министром юстиции. В большинстве стран судьи назначаются
пожизненно. Судья может быть смещен за преступление, пренебрежение своими
обязанностями. Несмотря на различия в назначении и смещении судей в разных
странах, все они преследуют одну цель – укрепление независимости судебной
власти.
Существуют различные модели судебных систем: англосаксонская
(предусматривает единую систему судов во главе с верховным судом); романо-
германская (отсутствует единая система судов, полисистемность);
социалистическая (характерна выборность всех судей и народных заседателей
непосредственно избирателями, представительными органами или народными
заседателями, трудовыми коллективами); мусульманская (имеет
персонифицированный характер, т. е. мусульманскому суду подлежат только
единоверцы или лица, согласившиеся на такой суд); общинная (суды племенных
вождей, старейшин).
Существуют две основные разновидности государственных судов: общие
(суды общей юрисдикции) и специальные. В большинстве стран создаются
специальные судебные округа, не совпадающие с административно-
территориальным делением, для того, чтобы создать условия для независимости
судебной власти от других органов на местах.
Число ступеней судов общей юрисдикции обычно от двух до четырех.
Создание специальных судов (разных по рассматриваемым вопросам)
призвано ускорить правосудие по отдельным категориям дел. Особая роль среди

126
специальных судов принадлежит конституционным судам, осуществляющим
контроль за конституционностью правовых актов.
Совокупность судов и судебных учреждений, должностных лиц с их
компетенцией, полномочиями составляет судебную систему.
Контрольная власть включает систему разнообразных процедур,
организационных структур и инструментов, направленных на выявление
отклонений от принятых норм, стандартов и параметров, нарушений принципов
законности с целью принятия адекватных мер, направленных на их устранение
или предупреждение.
Государственный контроль в различных странах имеет свою специфику,
формы проявления и масштабы действия.
Следует отметить, что каждая из выделенных видов власти является весьма
сложным образованием, теснейшим образом взаимодействует с другими властями
и выступает неотъемлемым компонентом государственной власти как единого
целого.
Каждая разновидность государственной власти имеет свое особое назначение,
цели, которые реализуются через конкретизацию в задачах, функциях, структурах,
конкретных должностях.
В Республике Беларусь в соответствии со статьей 6 Конституции Республики
Беларусь государственная власть осуществляется на основе разделения ее на
законодательную, исполнительную и судебную.
Принцип разделения власти отрицает единовластие, по никак не
противоречит ее единству.
Разделение властей предопределило выделение такого социального
института, как государственное управление.
Государственное управление осуществляется органами государственной
власти и представляющими ее должностными лицами, что позволяет отметить,
что государственное управление выступает главным каналом реализации
государственной власти. Другими словами можно сказать, что государственная
власть свое полнообъемное воздействие на конкретный объект осуществляет в
форме государственного управления, выступающего как ее конкретное
проявление и как канал обратной связи между обществом и государственной
властью.
Можно согласиться с мнением ученых, которые утверждают, что с научно-
правовой точки зрения, государственное управление – это юридически
оформленная деятельность по организации конкретного, системного
взаимодействия всех ветвей государственной власти, направленная на
осуществление конкретных практических воздействий на объекты
управления в соответствии с ее социальным назначением.
В свою очередь, государственное управление, исходя из потребностей
общества, складывающихся общественных отношений и процессов, может само
активно воздействовать на государственную власть и ее разновидности, задавая
тем самым направления их деятельности.
Реализация деятельности государственной власти, ее целевых установок,
основных направлений политического, социально-экономического развития

127
страны обеспечивается действенной организационной структурой
государственного управления.

7.2. Понятие, сущность и научные подходы к построению и


функционированию организационной структуры государственного
управления

Организационная структура государственного управления


концентрирует в себе многообразные возможности государства и
представляет собой определенный состав, организацию и упорядоченные
взаимосвязи и взаимозависимости его системообразующих элементов. Она
обусловлена общественно-политической природой, социально-функциональной
ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе и
обеспечивает формирование и реализацию управленческого воздействия
государства на протекающие в обществе процессы.
Организационная структура государственного управления отражает
соподчинение системообразующих элементов и их взаимосвязи как по
вертикали, так и по горизонтали. В совокупности они образуют единую
целостную систему.
Структура отражает строение системы государственного управления, его
внутреннюю форму организации.
Основополагающими признаками организационной структуры
государственного управления являются:
 наличие цели;
 наличие системообразующих элементов (органов государственного
управления);
 наличие внутреннего координирующего центра, обеспечивающего
стабильность и равновесие организационной системы;
 саморегулирование, обеспечиваемое центром на основе имеющейся
информации;
 обособленность (наличие границ, отделяющих организационную
структуру от внешней среды);
 организационная культура, основанная на нормах права и поведения.
Совокупность системообразующих элементов и упорядоченные связи между
ними должны обеспечивать устойчивость организационной структуры,
возможность ее развития и эффективного функционирования.
Определяющим основанием организационной структуры государственного
управления является наличие субъекта и объекта управления.
Субъект управления включает в себя институциональную составляющую и
личностный компонент. Учреждение государством институции осуществляется в
установленном конституционно-правовом порядке в целях реализации функций
государства.
Процесс институциализации выражается в различных формах:
государственных институтах и органах, учреждениях, организациях, печатной

128
продукции власти – документах, законах, инструкциях, нормах, правилах,
приказах и т. д.
Субъекты управления отличаются друг от друга формами построения,
властными полномочиями и степенью ответственности, сочетанием принципов
единоначалия и коллегиальности, выборностью или назначением на должность,
методами и формами деятельности и др.
Специфика и особенности субъектов управления позволяет разграничить и
сочетать их функции, полномочия, избежать дублирующего воздействия со
стороны нескольких субъектов по отношению к одному объекту.
Каждый субъект управления, занимая определенное положение в иерархии
организационной структуры государственного управления, должен иметь четко
определенные обязанности, права, свою меру ответственности, которые
фиксируются в соответствующем нормативном акте, например, в положении об
органе государственного управления.
Свое управляющее воздействие субъект управления в соответствии с
возложенными на него функциями и полномочиями осуществляет по отношению
к определенному объекту (совокупности объектов) управления.
Между субъектом и объектом управления должны устанавливаться четкие
организационные отношения. При этом объекты управления должны:
 воспринимать управляющее воздействие субъекта управления и
адекватно на него реагировать;
 иметь четкие организационные отношения с субъектом управления;
 иметь устойчивые каналы прямой и обратной связи с субъектом
управления.
Организационная структура государственного управления обеспечивает
функционирование системы государственного управления конкретного
государства. В силу этого она строится на основе:
 Конституции государства (основного закона), действующих на его
территории законов и нормативных актов, регламентирующих организацию
государственного управления в целом и в соответствующей сфере деятельности;
 учета сложившейся мировой практики и национальных особенностей
страны в организации государственного управления в различных сферах
деятельности.
В зависимости от назначения, сложности, важности, состояния, качества,
способностей и возможностей управляющего субъекта и объекта управления,
существующих в системе управления норм и правил, а также влияния на
организационную структуру управления факторов, осуществляется распределение
объектов управления между различными уровнями (национальный, региональный,
отраслевой, местный) и звеньями организационной структуры управления.
К общим правилам формирования организационной структуры
государственного управления следует отнести следующие:
 каждый объект должен иметь свой и желательно единственный (хотя
существуют объекты двойного подчинения) субъект управления;

129
 за каждым субъектом закрепляются свои объекты управления,
объединяемые каким-либо существенным признаком (территориальной
принадлежностью, функциональным, отраслевым и др.);
 между субъектом и объектом управления должны устанавливаться
определенные отношения – взаимные обязанности, права, ответственность.
Отклонение от общих правил влечет за собой появление таких негативных
тенденций в системе государственного управления, как параллелизм и
дублирование, которые негативно влияют на его качество и эффективность.
Организационная структура государственного управления должна
обеспечивать и регламентировать:
 полноту ответственности каждого управленческого органа за
достижение поставленной перед ним цели и возложенные на него функции;
 сбалансированность целей всех звеньев нижестоящего с целями
вышестоящего уровня;
 комплексность выполнения функций управления по отношению к
поставленной цели по горизонтали и по вертикали;
 рациональное разделение и кооперацию усилий между звеньями и
уровнями государственного аппарата;
 реализацию прав и ответственности при решении управленческих
задач;
 полное соответствие исполнения компетенции и правам.
Организационная структура государственного управления формируется на
основе определенных принципов, которые выступают в качестве
основополагающей идеи и носят объективный характер, поскольку отражают
реальные условия построения и функционирования системы. Обладая
определенной степенью стабильности, принципы в то же время должны быть
гибкими, обеспечивать своевременное реагирование на изменение внешней среды,
динамику общественной жизни, изменяющиеся требования и задачи
организационной системы.
Можно сказать, что организационные принципы управления отражают
понимание и осознанное использование объективных закономерностей
построения системы государственного управления и обеспечение ее эффективного
функционирования.
С определенной степенью условности можно выделить две группы
принципов организации государственного управления: организационно-
политические и организационно-технологические.
Организационно-политические принципы основаны на объективной
необходимости учета социально-политических, экономических и иных процессов
государственного и общественного развития.
К ним относятся:
 принцип законности;
 принцип соблюдения прав и свобод человека;
 принцип соблюдения жизненно важных интересов личности, общества,
государства;

130
 принцип взаимной ответственности;
 принцип гуманизма;
 принцип осуществления связи с общественностью.
Организационно-технологические принципы отражают основные подходы
к формированию организационной структуры государственного управления и
обеспечивают эффективность его функционирования. К ним относятся:
 принцип единства и целостности;
 принцип устойчивости и развития;
 принцип сочетания централизации и децентрализации;
 принцип разделения труда.
На сегодняшний день в мировом масштабе нет единой классификации
органов управления, но существуют критерии построения организационной
структуры управления, к которым можно отнести:
 территориальный масштаб компетенции (по этому критерию в
федерациях выделяют федеральные, региональные и местные органы, в
унитарных государствах - центральные республиканские и местные органы
управления);
 порядок образования органов управления (образуемые и избираемые);
 характер и содержание компетенции (функциональные, отраслевые,
межотраслевые органы управления);
 порядок разрешения вопросов компетенции (органы коллегиального
управления, органы единоначального управления).
Во многом организационная структура зависит от человеческого потенциала,
информационного обеспечения, стиля государственного управления, от
способности государственного аппарата осваивать современные научные методы
и технические средства управления.

7.3. Понятие и организационная структура государственных органов,


их классификация

Основным элементом организационной структуры государственного


управления является государственный орган. Государственный орган – это
единичная структура власти (гражданин, коллектив, группа граждан),
наделенная государственно-властными полномочиями для осуществления
закрепленных за ним целей и функций.
Государственный орган представляет собой разновидность организации
(коллектива людей, объединенных в своей деятельности общими целями и
задачами). Это часть организационной структуры государственного аппарата. Он
обеспечивает определенный вид государственной деятельности, выполняет
определенные функции и задачи, имеет свои структурные особенности.
Существенным признаком государственного органа является наличие
государственно-властных полномочий, которые выражаются в компетенции
государственных органов и реализуются в их практической деятельности через
принимаемые ими управленческие решения. Опираясь на силу государства, они

131
осуществляют свою деятельность, которая облекается в различные формы. В
соответствии с видами деятельности государственные органы выполняют
функции различного характера; например: нормотворческую, исполнительную и
распорядительную, что обусловливает их специализацию.
Для характеристики государственного органа следует отметить следующее:
 орган государства – это элемент организационной структуры управления,
наделенный властью;
 орган осуществляет от имени государства выполнение определенных
задач и функций;
 государственный орган имеет свою организационную структуру,
территориальный масштаб деятельности, компетенцию;
 несет ответственность перед государством за свою деятельность.
Многогранность функций государства, разнообразие связей с обществом и
протекающими в нем политическими, социально-экономическими, научно-
техническими, экологическими и другими процессами, предопределяет
разнонаправленность и разнохарактерность деятельности органов
государственного управления, способы и меру их воздействия и участия в этих
процессах.
Структура и виды органов того или иного уровня устанавливаются в
зависимости от формы государственного устройства и формы правления.
Каждый государственный орган имеет свою внутреннюю структуру –
внутреннее устройство, которое зависит от положения органа в иерархической
системе управления.
Скоординированную и слаженную работу системы государственного
управления обеспечивает государственный аппарат соответствующего уровня.
Государственный аппарат является основным звеном в системе
государственного управления, обеспечивает деятельность всей системы. Его
структура отражает базовые задачи и функции государства и, в первую очередь,
обеспечивает все исполнительно-распорядительные функции государства,
взаимосвязи общества и государства. Государственный аппарат – это
совокупность административных органов, выполняющих исполнительно-
распорядительные функции.
Госаппарат обладает властными полномочиями, имеет определенную
компетенцию и сферу ответственности, образуется в установленном законом
порядке.
Отличительными особенностями системы органов государственного
аппарата являются:
 организационная упорядоченность – все государственные органы
выстроены по строгой иерархии;
 все государственные органы системы узаконены, их деятельность
регламентирована соответствующими нормативными актами;
 каждый орган имеет определенный статус, т. е. свое предназначение,
роль и место в системе;

132
 каждый орган имеет свои компетенцию, полномочия, выполняет
определенные функции.
И если государство представляет собой институт, воплощающий общую
волю, общий интерес всех граждан, то государственный орган – это
специальное образование, официально созданное государством и имеющее
свою сферу деятельности.
Статус, компетенция, функции и полномочия каждого государственного
института устанавливаются Конституцией страны и соответствующими законами.
Систему государственных органов можно представить через две основные
подсистемы (условно назовем их А и Б), каждая из которых формируется на
национальном, региональном и местном уровнях. Подсистема А национального
уровня образуется на основе Конституции страны. Фактически – это политическая
организация общества, основное предназначение которой состоит в управлении
делами всего общества и государства, определении стратегии, целей и задач его
развития.
К государственным органам подсистемы А национального уровня
относятся:
 глава государства;
 представительные и законодательные органы;
 правительство;
 судебные органы: Конституционный суд, Высший Арбитражный суд,
Верховный суд;
 органы специального назначения.
В федеративных государствах органы регионального и местного уровня
создаются на основе конституций и уставов субъектов федерации. Это
представительные законодательные органы, администрация субъектов
(президенты, мэры, губернаторы).
В унитарных государствах органы подсистемы А формируются на основе
общей конституции. В Республике Беларусь - это советы депутатов областного,
базового и первичного уровней.
Подсистема Б включает исполнительно-распорядительные органы и
формируется на основе решений государственных институтов подсистемы А,
указов президента, постановлений правительства и администрации
соответствующего уровня. Они отличаются от других органов назначением и
содержанием своей деятельности, ее характером. Каждый орган имеет свою
организационную структуру, территориальный масштаб деятельности,
компетенцию, полномочия. Их правовой статус определяется тем, что:
 они осуществляют свою деятельность на основе Конституции и принятых
в соответствии с ней законов;
 в процессе реализации своих полномочий они используют правовые
средства нормотворческого, оперативно-исполнительного (распорядительного) и
юрисдикционного (правоохранительного) характера;
 все они подотчетны и подконтрольны органам государственной власти;

133
 каждый нижестоящий орган управления подчиняется и подконтролен по
вертикали соответствующему вышестоящему органу.
К государственным органам подсистемы Б относятся:
 аппарат главы государства;
 институт полномочных представителей президента;
 аппарат парламента;
 аппарат правительства;
 министерства, комитеты и другие органы исполнительной власти;
 аппарат судов, Генеральной прокуратуры.
В федеративных государствах выделяют:
 на региональном уровне:
 органы управления субъектами федерации;
 подразделения федеральных органов власти, их территориальные
структуры.
 на местном уровне – аппарат муниципальной службы, обеспечивающий
функционирование органов местного управления.
Исполнительные органы можно классифицировать по ряду признаков и,
прежде всего, в зависимости от государственного устройства, правовых основ
образования, характера компетенции, порядка разрешения подведомственных
вопросов.
С учетом территориального масштаба органы государственного управления
подразделяются на центральные и местные. Исполнительная деятельность
центральных органов распространяется на территорию всего государства.
Местные – действуют в пределах административно-территориальных единиц.
По характеру компетенции выделяют:
 органы общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами
управления (правительство, региональная и муниципальная администрация). Они
несут ответственность за положение дел в государстве, административно-
территориальных единицах, руководят многими видами отраслевой и
функциональной деятельности;
 органы отраслевой компетенции – осуществляют руководство
подчиненными им отраслями, обеспечивают выполнение задач, стоящих перед
этими отраслями, например, Министерство связи и т. д.;
 органы межотраслевой компетенции – выполняют общие
специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер
управления, имеющих межотраслевое значение.
По порядку разрешения подведомственных вопросов выделяются две
группы органов – коллегиальные и единоначальные.
Коллегиальные органы – это организационно и юридически объединенные
группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем
вопросам компетенции данных органов. Решения принимаются большинством
голосов их членов с персональной ответственностью за их исполнение.

134
Единоначальные органы – это те, в которых решающая власть по всем
вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган
руководителю.
Однако в единоначальных органах исполнительной власти единоначалие
сочетается с коллегиальностью. В министерствах, ведомствах, управлениях и
образуются коллегии, в состав которых входят руководитель органа, его
заместители и другие руководящие работники, специалисты. Коллегия
рассматривает наиболее важные вопросы управления отраслью, сферой и т. д.
Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами руководителя
единоначального органа.
По источнику финансирования органы управления можно сгруппировать
следующим образом:
 бюджетные, не связанные с производственной деятельностью и
финансируемые из бюджета;
 осуществляющие хозяйственную, коммерческую деятельность,
связанную с производством материальных ценностей или оказанием платных
услуг и получающих прибыль.
Отдельный государственный орган имеет свое организационно-структурное
построение, которое можно определить как упорядоченную совокупность
подразделений органа и связей между ними внутри органа. Исходным
структурообразующим фактором является функция, ее содержание.
Функциональный подход является определяющим как для структурного
оформления управляющей системы в целом, так и для отдельных ее
составляющих. Каждый орган исполнительной власти имеет название, в котором
четко видна основная, выполняемая им функция. Каждое подразделение
государственного органа предназначено для исполнения установленных функций
и полномочий для реализации основных задач государственного органа.
Такой подход позволяет учитывать:
1) состав его структурных подразделений, их место и функции в системе
управления;
2) систему структурных связей, функциональных, коммуникативных,
информационных;
3) порядок распределения между подразделениями компетенции,
полномочий ответственности.
Таким образом, организационная структура государственного органа является
формой разделения и кооперации управленческой деятельности, схемой
распределения ее целей, задач и функций.
В составе структурных подразделений можно выделить: руководство,
функциональные подразделения и обслуживающие подразделения.
Руководство:
 обеспечивает общее комплексное управление всеми структурными
подразделениями, а значит, и объекта в целом. Оно может быть, как уже
отмечалось, единоличным или коллегиальным;

135
 устанавливает соотношение полномочий различных должностей, при
этом руководство производит деление функциональных подразделений на более
мелкие организационные подразделения, чтобы эффективнее организовать работу;
 определяет должностные обязанности как совокупность определенных
задач и функций и поручает их выполнение конкретным лицам.
Первичным элементом в структуре организации является должность.
Должность следует понимать как юридически установленную социальную роль,
выполняемую человеком в организации, совокупность соответствующих ей
полномочий, обязанностей и ответственности, требований к знаниям, опыту и
квалификации.
Должность как исходная структурная единица включает четыре формальных
элемента: точно обозначенное в штатном расписании служебное место;
обязанности по данной должности; права и полномочия; ответственность.
Совокупность должностей, распределенная по подразделениям органа
государственного управления, есть штатное расписание, штаты.
Классифицировать должности и их носителей – должностных лиц  значит
описать официальную структуру государственного органа.
В любой организационной структуре можно выделить простейшие
образования – организационные ячейки. Каждая из них включает в себя
руководителя и непосредственно ему подчиненных работников. Количество
подчиненных не должно быть слишком большим, в противном случае
руководитель будет вынужден все свое время тратить на контакты с ними, и не
выполнит возложенные лично на него задачи.
При формировании структуры государственного органа, в первую очередь,
необходимо определить и проанализировать совокупность необходимых функций.
Последовательность разработки структуры такова:
1. Орган делится на широкие блоки подразделений по горизонтали в
соответствии с важнейшими направлениями его деятельности.
2. Устанавливается соотношение полномочий различных должностей. При
этом руководство производит дальнейшее деление на более мелкие
организационные звенья, чтобы эффективнее использовать специализацию и
избежать перегрузки руководства.
3. Определяются должностные обязанности сотрудников. Их можно
определить как совокупность определенных задач и функций, которые поручается
выполнить конкретным лицам.
Организационная структура, как правило, определяется, официально
утверждается соответствующими нормативными актами и является формальной.
Наряду с формальными могут существовать и неформальные организационные
структуры, образующиеся на основе личных взаимоотношений работников.

Организационная структура не является застывшей формой. Процесс


изменения организационных структур и их кадрового состава именуется
реорганизацией, которая происходит эволюционно.

136
Эффективность функционирования каждого органа (организации) зависит от
согласованности действий его подсистем, т. е. служб и подразделений,
соблюдения ими общих принципов и требований всей системы.
Связующим и координирующим элементом работы государственного органа
является организационная структура управления. Именно с ее помощью
достигается объединение всех компонентов, обеспечивается целостность,
управляемость в организации.
Организационная структура управления государственного органа – это
упорядоченная совокупность конкретных звеньев аппарата управления, связанных
между собой по вертикали (субординация) и по горизонтали (координация) и
обеспечивающих устойчивый и качественный процесс управления.
Первичным элементом организационной структуры управления является
звено управления, под которым понимается совокупность должностей одного
уровня (по горизонтали). Например, в министерствах Республики Беларусь можно
выделить звено руководителей департаментов, звено руководителей управлений и
т. д. Различные звенья управления составляют ступень, субординационную
вертикаль, иерархию должностей.
Чем больше ступеней управления в структуре государственного органа, тем
больше возможностей у вышестоящего руководителя сосредоточить внимание на
решении главных вопросов. Однако появление большого числа промежуточных
ступеней управления затрудняет прохождение информации сверху вниз и обратно,
может приводить к искажению ее содержания, снижению оперативности в
управлении, увеличению управленческого персонала, удорожанию его
содержания. Поэтому очень важно установить оптимальное число ступеней
управления. Оптимальность организационных структур управления достигается
соблюдением следующих правил их построения:
1. Сокращение ступеней в иерархической структуре управления.
2. Организационная обеспеченность функции, что предусматривает
выделение организациям соответствующих людских и материальных ресурсов. В
противном случае возложенные на них функции либо не будут выполнятся, либо
будут выполнятся лишь периодически и некачественно.
3. Организационная структура управления не должна быть сложной.
Усложнение организационных структур ведет к увеличению численности
управленческого персонала, удорожанию систем, замедлению прохождения
информации, снижению оперативностью реагирования.
4. Обеспечение гибкости организационных структур управления.
Организационные структуры, в которых слишком детально регламентированы
права и обязанности служащих, связи между ними и структурными
подразделениями характеризуются постоянством и стабильностью, именуются
жесткими. Избежать указанных негативных проявлений можно, используя гибкие
организационные структуры. Гибкость достигается внесением необходимых
штатных изменений в различных ситуациях, расширением компетенции
руководителей.
5. Достижение оптимального сочетания централизации и децентрализации.
В каждом отдельном случае необходимо найти оптимальное соотношение

137
централизации и децентрализации функций, что позволяет нейтрализовать, с
одной стороны, ведомственные тенденции, а с другой – местнические. Решение
данной задачи дает возможность верхнему звену управления сконцентрировать
внимание на крупных, стратегического масштаба проблемах, а нижнему звену – на
вопросах оперативно-тактического характера.
6. Исключение дублирования функций в организационных структурах
управления. Это означает, что нельзя возлагать ответственность на несколько
служб за выполнение одной и той же функции.
7. Обеспечение относительной равномерности нагрузок на каждое
структурное подразделение. Нарушение указанного требования может привести к
высокой текучести кадров, их недокомплекту, напряженности во
взаимоотношениях между работниками.
8. Обеспечение максимальной степени типизации. Использование общих
принципов и методов управления, единых правовых актов, позволяет
унифицировать многие структурные элементы, создать типовые структуры и
штаты, что обеспечивает единый подход к построению и закреплению
рациональных организационных структур органов и подразделений, внедрению в
их деятельность достижений науки и передового опыта.
В зависимости от содержания субординационных связей элементов
организационной структуры управления различают два основных типа: линейный
и функциональный.
Линейный тип организационной структуры управления образуется в
результате расположения должностей по принципу прямого подчинения:
вышестоящий руководитель – руководители – исполнители. Субъект управления
располагает правом властного распорядительства.
Такой способ является наиболее простым и логичным, обеспечивает
организации подчиненность, единство распорядительства с указанием: что, кому и
как делать. Однако при его использовании на основного субъекта управления
ложится большая нагрузка. В данном случае ему необходимо обладать глубокими
знаниями по всем направлениям работы своих подчиненных. Поэтому чем
разнообразнее функции, выполняемые подчиненными, тем труднее линейному
руководителю осуществлять эффективное управление. Кроме того, строгая
формализация, субординация в отношениях приводит к разной степени
блокирования обратных связей, что снижает эффективность управления.
Преодолеть указанные недостатки призван функциональный принцип
построения организации управления, суть которого состоит в том, что субъект
наделен лишь правами методического руководства (консультации,
информирование, выдача рекомендаций и т. д.). Права линейного руководителя
передаются нескольким субъектам управления, каждый из которых осуществляет
его по одной из специализированных функций и концентрирует внимание лишь на
одном участке работы. В результате у исполнителей появляется несколько так
называемых функциональных руководителей.
Производным от линейного и функционального типов является линейно-
функциональный тип организации управления. Этот тип в определенной мере
избавлен от недостатков и, в то же время, аккумулирует положительные стороны

138
как линейного, так и функционального типов. Недостатком является то, что и при
этом типе допускаются слабые связи на горизонтальном уровне, чрезмерное
развитие вертикального субординационного воздействия, громоздкий аппарат
работников функциональных служб и уровней управления, обилие канцелярской
работы. Преимущество же состоит в том, что в отделах работают специалисты,
выполняющие сходные задачи, что позволяет создать специализированные
(штабные) подразделения. Такую структуру называют линейно-штабной (или
линейно-функционально-штабной). В ней за основу берется линейная
структура, но при каждом звене управления создается штаб, состоящий из
функциональных органов, которые специализируются на выполнении конкретной
функции управления.
Линейно-штабной тип организации управления позволяет повысить качество
линейного руководства. Чтобы освободить руководителя органа управления от
решения второстепенных вопросов, функциональным руководителям
предоставляются права давать указания объектам управления по отдельным
функциям. К недостаткам относится то, что штабные подразделения имеют
тенденцию к количественному росту и, как следствие – к отрыву от решения
актуальных практических проблем. При этом увеличивается нагрузка на
линейного руководителя, который становится посредником между штабным и
другими подчиненными ему структурными подразделениями.
Наибольшую гибкость в управлении обеспечивает программно-целевой тип
организации управления. Он представляет собой упорядоченную совокупность
структурных единиц, объединенных организационно для решения комплексных
задач. По типам организационного механизма такие структуры бывают обычными
и матричными.
Обычные структуры носят временный характер. Для выполнения какой-
либо задачи в подчинение руководителю программы выделяются сотрудники
соответствующих функциональных подразделений. Задание исполнителям дает
руководитель программы, а дисциплинарные взыскания налагает линейный
руководитель по представлению руководителя программы. Недостатком такого
управления являются ограниченные права руководителей программ.
Суть матричной структуры управления состоит в том, что занятость в
программе не освобождает ее участников от выполнения постоянных
обязанностей. Для такой организации характерна сложная система подчиненности
структурных единиц – оно может быть двойное, тройное и большее. При такой
структуре создаются различные комитеты, комиссии специалистов различных
организаций, не связанные с организационной подчиненностью.
Контрольные вопросы и задания

1. Дайте определение государственной власти.


2. Кто является главным субъектом государственной власти?
3. Что включает в себя государственная власть как структурированное
единство?
4. Какие разновидности государственной власти можно выделить?

139
5. Что представляет собой парламент? Каковы его компетенции и
структура?
6. Что представляет собой власть главы государства? Когда был введен
институт президентства в Республике Беларусь?
7. Кто является основным субъектом исполнительной власти? Где
закрепляются его полномочия, задачи и функции?
8. Как реализуется судебная власть? Что представляет собой судебная
система?
9. Что включает в себя контрольная власть?
10. Какова связь между государственной властью и государственным
управлением?
11. Дайте определение организационной структуре государственного
управления и покажите ее роль в системе государственного управления?
12. Каковы общие правила формирования организационной структуры
государственного управления?
13. Покажите и охарактеризуйте принципы организации государственного
управления.
14. Дайте определение и покажите отличительные особенности
государственного органа.
15. На основе каких принципов формируется организационная структура
государственного органа?

140
Глава 8. Организационная структура государственного управления в
Республике Беларусь

Ключевые слова:
организационная структура государственного управления; принципы
формирования ОСГУ; Президент; Администрация Президента; Парламент;
Правительство; полномочия Президента; полномочия Парламента; полномочия
Правительства; Глава Правительства; Премьер-Министр; Аппарат Правительства;
Конституционный Суд; суды общей юрисдикции; хозяйственный суд; органы
специальной компетенции; Комитет государственного контроля; Прокуратура;
министерства; государственные комитеты; государственные организации при
Правительстве; министр; департамент; местное управление; местное
самоуправление; совет депутатов; исполнительный комитет; местная
администрация

Вопросы

8.1. Условия, принципы и этапы формирования организационной


структуры государственного управления в Республике Беларусь.
8.2. Высшие органы государственной власти и органы особой
компетенции в Республике Беларусь.
8.3. Система республиканских исполнительно-распорядительных
органов государственного управления.
8.4. Органы местного управления и самоуправления.

8.1. Условия, принципы и этапы формирования организационной


структуры государственного управления в Республике Беларусь

Процесс формирования и реформирования системы органов управления в


Республике Беларусь начался в 90-е годы ХХ века в условиях перехода от
централизованной плановой системы к социально ориентированной рыночной
экономике. Побудительными мотивами явились экономическая и политическая
ситуации, наполнение государственного суверенитета республики всеми
атрибутами власти, что было связано с распадом бывшего СССР и его органов
управления, перераспределением субъектов собственности (включением в
республиканскую собственность предприятий и организаций союзного
подчинения, расширением состава субъектов коммунальной собственности) и
необходимостью формирования и развития новых форм межгосударственных
связей в экономической, социальной и политической сферах.
Глубокие преобразования в стране, реальное становление государственности,
необходимость скорейшего реформирования экономики предъявляли очень
высокие требования к системе государственного управления с точки зрения ее

141
структурной и функциональной стройности, целенаправленности и
эффективности управляющего воздействия на экономику.
Реформирование структуры органов государственного управления должно
было основываться на соблюдении ряда основных принципов и требований:
 полной адекватности деятельности органов государственного управления
основам функционирования суверенного государства и законам рыночной
экономики;
 формировании системы органов государственного управления
преимущественно на функциональной основе, позволяющей исключить
возможность использования командно-распорядительных методов управления в
узкоотраслевых интересах;
 обеспечении необходимой степени устойчивости структуры
государственной исполнительной власти в период становления и развития
рыночных отношений;
 отказе от прямого вмешательства органов государственного управления
экономикой в деятельность хозяйствующих субъектов, использование ими
косвенных экономических регуляторов, особенно в отношении деятельности
субъектов негосударственных форм собственности;
 гарантированности свобод предпринимательской деятельности и
реализации прав собственности различных экономических субъектов;
 децентрализации и демонополизации структур хозяйственного
управления;
 формировании органов государственного управления на основе принципа
разделения властей, необходимости создания условий для зарождения и
утверждения новых рыночных управленческих структур.
Формирование и развитие системы органов государственного управления в
Республике Беларусь основывалось на необходимости их дальнейшего
совершенствования для достижения следующих стратегических целей:
 формирования и укрепления государственных институтов власти
республики как суверенного государства;
 обеспечения перевода экономики к функционированию ее на основе
рыночных механизмов социально ориентированного типа;
 оперативного принятия управленческих решений;
 повышения эффективности государственного управления.
За период 1991  2006 гг. организационная структура государственного
управления несколько раз претерпевала определенные изменения. Условно можно
выделить четыре этапа ее реформирования: первый – 1991  1994 годы; второй –
1994  1995 годы; третий – 1996  2001 годы и четвертый – 2001 год до
настоящего времени.
Первый этап был связан с провозглашением Республики Беларусь
суверенным и независимым государством и началом реформирования экономики
на рыночной основе. Наиболее сложным моментом формирования
организационной структуры управления на первом этапе было правильное
понимание принципиальной разницы между рыночной экономикой и переходным

142
периодом. Здесь работа началась практически с нуля, так как до этого времени
важнейшие направления и функции (внешнеполитические, внешнеэкономические,
денежно-кредитные, бюджетно-налоговые и др.) были сосредоточены в СССР.
Второй этап реформирования системы органов государственного управления
был связан с введением в Республике Беларусь в
1994 году института президентства.
Таким образом, до 1996 года в Республике Беларусь были заложены правовые
основы функционирования суверенного государства, сформирован
принципиально новый политический уровень системы государственного
управления, основанный на реализации принципа разделения властей: введен
институт президентства, сформирован двухпалатный парламент, появился
Конституционный суд.
В собственность государства были переданы предприятия, организации и
учреждения общесоюзного подчинения, размещенные на ее территории.
Министерство внутренних дел и Комитет государственной безопасности из
союзно-республиканских учреждений были преобразованы в республиканские. В
конце 1991 – начале 1992 года были созданы: Главное управление пограничных
войск при Совете Министров Республики Беларусь, Государственный
таможенный комитет, Министерство обороны. Новую роль стало играть
Министерство иностранных дел, существовавшее ранее скорее формально. В 1994
году в соответствии с Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь
от 2 марта 1994 года № , в республике функционировало 22 министерства и 9
государственных комитетов.
Первым целевым нормативным актом по вопросам организации системы
государственного управления стал Указ Президента № 122 от 23 сентября 1994
года «Об изменении структуры центральных органов управления Республики
Беларусь», в соответствии с которым было создано Министерство по
чрезвычайным ситуациям и защите населения от последствий катастрофы на
ЧАЭС, учреждена должность Министра по делам СНГ, преобразовано и
реорганизовано ряд государственных органов.
Важным проявлением суверенитета Республики стало формирование
собственной банковско-кредитной системы, в состав которой вошли
Национальный банк Беларуси, Внешэкономбанк, Сберегательный банк и ряд
коммерческих банков.
Начало третьему этапу положили уточнения и дополнения Конституции
Республики Беларусь, связанные с необходимостью решения сложных задач
политического, экономического и социального характера. Главные направления
совершенствования структуры управления в основных сферах народного
хозяйства республики были сформулированы в Концепции Генеральной схемы
управления, разработанной в соответствии с решениями Коллегии Совета
Министров Республики Беларусь от 30 декабря 1996 года № 21, и Генеральной
схеме управления народным хозяйством республики на 1996  2000 годы.
Важнейшие из них:

143
 построение эффективной системы государственного управления
народным хозяйством по единым для всех уровней принципам;
 обеспечение целенаправленности и гибкости структур и функций органов
управления;
 оптимизация структурного и функционального обеспечения управления
по «зонам» собственности;
 эффективное сочетание исполнительной вертикали и территориальных
региональных органов управления, включая органы самоуправления.
На этом этапе система республиканских органов управления была
сформирована в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь «О
системе республиканских органов управления, подчиненных Правительству
Республики Беларусь» № 30 от 11 января 1997 года, действовавшая до сентября
2001 года. Она была построена по функционально-отраслевому и
территориальному принципам и включала 25 министерств, 17 государственных
комитетов, 17 комитетов при министерствах, госкомитетах, 15 объединений,
подчиненных Правительству.
К достоинствам созданной системы органов управления следует отнести
восстановление и укрепление управленческой вертикали и повышение уровня
управляемости важнейшими сферами жизни общества и государства, создание
функциональных структур и ведомств, реализующих реформирование экономики.
В целом она соответствовала системе органов государственного управления
суверенного государства, по структуре была близка к составу органов других
стран и, в первую очередь, стран, находящихся в стадии трансформации,
позволяла решать сложные задачи этого периода. Однако республиканской
системе органов управления был присущ ряд противоречий и недостатков,
которые проявились в структуре целей, организационном механизме, кадровом
обеспечении, дублировании наиболее важных функций государственного
управления, отсутствии их разграничений и т. д.
Следующим шагом на пути реформирования системы управления стала
Директива о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по
решению вопросов социально-экономического развития страны, утвержденная
Указом Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. № 18. Данной
Директивой перед Правительством ставились следующие задачи по руководству
системой подчиненных ему органов государственного управления и других
органов исполнительной власти:
 разработка эффективной и быстро адаптирующейся модели управления
экономикой и социальной сферой на отраслевом и территориальном уровнях;
 повышение роли и ответственности Президиума Совета Министров
Республики Беларусь, руководителей министерств, других республиканских
органов государственного управления, объединений, подчиненных
Правительству, местных исполнительных и распорядительных органов в решении
задач социально-экономического развития;

144
 исключение дублирования и несогласованности в планировании и принятии
решений подчиненными Правительству государственными органами, повышение
ответственности руководителей этих органов за исполнение принятых решений.
Начало четвертого этапа формирования структуры государственного
управления связано с изданием Указа Президента Республики Беларусь от 24
сентября 2001 года № 516 «О совершенствовании системы республиканских
органов государственного управления и иных государственных организаций,
подчиненных Правительству Республики Беларусь». В соответствии с ним была
утверждена новая система республиканских органов государственного
управления, в которую вошли министерства, государственные комитеты,
комитеты при Совете Министров, государственные организации, подчиненные
Правительству Республики Беларусь.
Рассматриваемый законодательный акт идентифицировал каждый вид
государственных органов и организаций, очертил их полномочия.
В результате проведенной реорганизации система органов государственного
управления стала более управляемой, компактной и менее затратной. Система
была приведена в соответствие с рыночными отношениями – сократилось
количество органов государственного управления, количество министерств и
госкомитетов сократилось с 44 до 28, у большинства из них произошли
существенные изменения в компетенции. Названные преобразования в основном
коснулись органов, относящихся к экономической сфере.
В систему республиканских органов государственного управления вошли
концерны, совмещающие функции государственного управления с
предпринимательской деятельностью, что по сути своей не является правомерным
и, в определенной мере, противоречит антимонопольной политике и требует
преобразования.
В Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на
2001  2005 годы также были определены основные направления
совершенствования системы управления народным хозяйством, обеспечивающие
повышение эффективности деятельности органов государственной власти на
основе последовательных шагов, синхронизированных с процессами структурных
преобразований при четко выработанных приоритетах.
Для дальнейшего совершенствования системы органов государственного
управления предусматривалось:
 разработка и реализация социально-экономической политики,
ориентированной на устойчивое повышение эффективности экономики, рост ее
конкурентоспособности;
 создание системы координации деятельности органов управления,
обеспечивающей сбалансированное развитие народнохозяйственного комплекса в
целом;
 повышение качественного уровня и роли системы государственного
прогнозирования и программирования;

145
 оптимизация организационных структур управления на основе исключения
излишних звеньев, параллелизма в работе, а также уменьшения
документооборота;
 проведение системной кадровой политики, создание эффективной
системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.
В 2004 году в развитие Указа № 516 в целях оптимизации системы
республиканских органов государственного управления и иных государственных
организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, и
совершенствования структуры и численности работников государственных
органов, других государственных организаций был принят Указ Президента
Республики Беларусь № 66, который также внес существенные изменения в
структуру органов государственного управления.
В результате реализации Указа Президента Республики Беларусь № 66 были
обеспечены более тесные взаимосвязи в деятельности отраслевых и
территориальных органов управления, направленные на исключение параллелизма
и дублирования, оптимизацию соотношения территориальных и отраслевых начал
в государственном управлении. Однако в полной мере указанные недостатки не
были устранены. Требовались дополнительные меры по оптимизации
организационной структуры государственного управления Республики Беларусь.
Дальнейшее совершенствование структуры государственного управления
определил Указ Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 года № 289 «О
структуре Правительства Республики Беларусь».
В соответствии с Указом в систему республиканских органов
государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных
Правительству Республики Беларусь, вошли:
 министерства и государственные комитеты, являющиеся
республиканскими органами государственного управления;
 объединения юридических лиц, иные государственные организации,
подчиненные Правительству Республики Беларусь.
Суть оптимизации системы республиканских органов государственного
управления состоит в том, что Правительство освободилось от лишних
управленческих звеньев, получило больше возможностей для решения стоящих
перед ним задач.

146
Комитет государственной
безопасности
Государственный комитет по
имуществу

Государственный комитет по
стандартизации

Государственный
таможенный комитет
Государственный военно-

Государственные комитеты
промышленный комитет
Национальный банк

Государственный комитет по
е собрание

науке и технологиям
Национально

Государственный комитет
пограничных войск

Министерство обороны
контроля
Суд

Министерство внутренних
дел
Министерство иностранных
Правительство - Совет Министров

дел
Конституционный

Комитет государственного

Министерство по
чрезвычайным ситуациям

Министерство юстиции

Министерство информации

Министерство экономики

Министерство финансов

Министерство по налогам и
Президент

сборам

Министерство статистики и
анализа
Премьер-министр

Белорусский государственный концерн по


нефти и химии (концерн «Белнефтехим») Министерство энергетики

Министерство
промышленности
Белорусский государственный концерн
пищевой промышленности (концерн Министерство сельского
«Белгоспищепром») хозяйства и продовольствия

Министерство транспорта и
органы

Белорусский государственный концерн по коммуникаций


производству и реализации товаров легкой
Министерства

промышленности (концерн «Беллегпром»)


Министерство связи
Высшие судебные

Министерство архитектуры
Белорусский государственный концерн по и строительства
производству и реализации
фармацевтической и микробиологической Министерство природных
Администрация Президента

продукции (концерн «Белбиофарм») ресурсов и охраны


окружающей среды
подчиненных Правительству Республики Беларусь в 2001-2004

Министерство торговли
Белорусский производственно -торговый
концерн лесной, деревообрабатывающей и Министерство жилищно-
Прокуратура

целлюлозно-бумажной промышленности коммунального хозяйства


(концерн «Беллесбумпром»)
Министерство труда и
Республиканский цент по оздоровлению и социальной защиты
Государственные организации, подчиненные Совету Министров РБ

санаторно-курортному лечению населения


Министерство
здравоохранения
Белорусский республиканский союз
потребительских обществ (Белкоопсоюз) Министерство культуры
Совет Безопасности

Министерство образования
Министерство спорта и
Схема 8.1. Система республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций,

туризма
147

Министерство лесного
хозяйства
8.2. Высшие органы государственной власти и органы особой
компетенции в Республике Беларусь

Высшими органами государственной власти в Республике Беларусь являются:


 Президент Республики Беларусь;
 Парламент – Национальное собрание;
 Правительство – Совет Министров Республики Беларусь;
 Высшие судебные органы.
Институт президентства в Республике Беларусь был введен в 1994 году, когда
наиболее остро стала ощущаться объективная необходимость в его учреждении.
Это было вызвано следующими обстоятельствами:
 образовавшимся вакуумом власти в силу кардинального изменения в
политической системе общества, связанным с ликвидацией командно-
административной системы, устранением руководящей роли КПСС, передачей
власти Советам народных депутатов, которые по ряду причин не смогли
обеспечить полноту власти в центре и на местах, не обеспечили координацию
действий государственных структур;
 ослаблением исполнительной власти, повлекшим за собой появление
серьезных недостатков в реализации принимаемых решений;
 искажением принципа коллективного руководства, что обусловило
появление безответственности, ошибок и злоупотреблений.
Кроме того, выйти из экономического кризиса в стране можно было только
посредством быстрого реагирования, принятия и реализации рациональных
решений, что могла обеспечить сильная президентская власть.
Институт президентства в Республике Беларусь был введен в 1994 году
одновременно с принятием новой Конституции, согласно которой Президент
Республики Беларусь являлся Главой государства и исполнительной власти.
Однако концепция президентской власти на том этапе была слабо
разработана. Она не привела к коренному изменению всего механизма
государственного управления. Ведущая роль Верховного Совета обусловливала
смещение баланса сил в пользу законодательного собрания.
Положение усугубляла и сложная политическая обстановка, возникшая из-за
разгоревшейся конкуренции между политическими лидерами того времени,
открытого противостояния законодательной и исполнительной властей, что
выражалось в попытках игнорировать некоторые президентские инициативы. Все
это привело к кризису механизма государственного управления, обусловило
необходимость внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики
Беларусь. В соответствии с нынешним вариантом Конституции Республики
Беларусь мы имеем новую модель государственного устройства, восстановленное
равновесие между тремя ветвями власти, баланс между обязанностями и правами
Главы государства, повышение статуса и роли исполнительной власти в системе
государственного управления.
Президент Республики Беларусь занимает особое место в государственном
механизме и в системе разделения властей. Он является Главой государства,
гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и
гражданина. В организационном отношении Президент самостоятелен – он
избирается народом. Он не включен ни в одну из ветвей власти и не несет перед
ними политической ответственности.
Президент оказывает существенное влияние на формирование и деятельность
всех государственных структур. Он вправе отменять постановления и
распоряжения Правительства, противоречащие Конституции республики,
определять структуру Правительства и устанавливать порядок его взаимодействия
с республиканскими органами государственного управления. С целью повышения
эффективности деятельности органов исполнительной власти Президентом
Беларуси создана «исполнительная вертикаль».
Президент Республики Беларусь имеет достаточно широкие полномочия,
которые по существу касаются всех направлений организации и
осуществления государственной власти. Это – реализация исполнительной
власти, участие в законодательном процессе, формирование судебной
системы, организация и формирование госаппарата.
Президент Республики Беларусь олицетворяет единство народа, определяет и
гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики,
представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и
международными организациями, принимает меры по охране суверенитета
Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной
целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность,
преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет
посредничество между органами государственной власти. Президент, в
соответствии с Конституцией Республики Беларусь, издает указы и распоряжения,
имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь, а также
декреты, имеющие силу законов, и обеспечивает их исполнение. Президент
образует, упраздняет и реорганизует:
 Администрацию Президента Республики Беларусь;
 органы государственного управления;
 консультативные и иные органы при Президенте.
С согласия Палаты представителей Президент назначает на должность
Премьер-министра, назначает и освобождает от должности заместителей Премьер-
министра, министров и других членов Правительства, принимает решение об
отставке Правительства или его членов. С согласия Совета Республики Президент
назначает на должность Председателя и членов Правления Национального банка и
освобождает их от должности, назначает и освобождает от должности
Председателя Комитета государственного контроля, назначает на должность
руководителей республиканских органов государственного управления и
определяет их статус.
Для реализации многочисленных и многогранных полномочий Президента
создан аппарат, состоящий из органов государственного управления, построенных
на функциональной основе. В его состав входят: Администрация Президента,
149
Управление делами Президента, Совет Безопасности, Национальный центр
законопроектной деятельности, Служба безопасности и другие.
Деятельность Президента в области государственной кадровой политики
и идеологии обеспечивает Администрация Президента. Она осуществляет
также подготовку, выполнение и контроль за исполнением решений
Президента. Администрация выступает как юридическое лицо, имеющее печать
с изображением государственного герба и со своим наименованием.
Глава Администрации осуществляет общее руководство деятельностью
Администрации, несет персональную ответственность за выполнение
возложенных на данный институт задач и функций. В состав Администрации
входят 14 структурных подразделений:
1. Главное управление кадровой политики;
2. Главное идеологическое управление;
3. Главное государственно-правовое управление;
4. Главное организационное управление;
5. Главное управление по взаимоотношениям с органами законодательной и
судебной власти;
6. Экономическое управление;
7. Управление внешней политики;
8. Управление по работе с обращениями граждан;
9. Канцелярия Президента;
10. Приемная Президента;
11. Пресс-служба Президента;
12. Секретариат Главы Администрации;
13. Отдел подготовки выступлений;
14. Отдел по вопросам гражданства и помилования.
Главные задачи и функции Администрации Президента:
 обеспечение проведения государственной кадровой политики и
идеологии;
 координация деятельности подотчетных Президенту государственных
органов в области государственной кадровой политики и идеологии;
 обеспечение взаимодействия Президента с органами законодательной,
исполнительной и судебной власти;
 организационное, информационно-аналитическое и правовое
обеспечение деятельности Президента;
 подготовка планов работы Президента и их реализация;
 формирование единой системы учета руководящих работников
госорганов, предприятий, учреждений, ведение кадрового реестра Главы
государства;
 общее руководство вопросами повышения квалификации,
совершенствованием системы аттестации и конкурсным отбором руководящих
работников, формированием резерва управленческих кадров;
 систематический анализ общественно-экономической и социально-
политической ситуации в республике;

150
 участие в подготовке предложений по определению концептуальных
основ государственной политики и механизма ее реализации;
 обеспечение проведения государственной идеологии и информационной
политики;
 координация нормотворческой деятельности в системе государственных
органов;
 подготовка материалов по вопросам соблюдения прав и свобод человека,
а также по вопросам гражданства, наград и помилования;
 организация экспертизы проектов законодательных актов, вносимых на
рассмотрение Президента;
 изучение общественного мнения и информирование населения о
проводимой государственной политике;
 координация деятельности государственных средств массовой
информации, анализ и прогнозирование социально-политической ситуации в
республике;
 обеспечение взаимодействия Президента с институтами гражданского
общества;
 доведение декретов, указов, распоряжений и других документов
Президента до государственных органов;
 контроль над выполнением решений и поручений Президента;
 организация приема граждан, рассмотрение их обращений и разработка
мер по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы граждан;
 осуществление контроля над учебными программами, аттестацией
учебных заведений, работы Министерства образования по лицензированию и
аккредитации этих учреждений.
Администрация выполняет перечисленные, а также и другие функции по
поручению Президента.
Структура и общая численность работников Администрации утверждается
Президентом по представлению Главы Администрации.
В Администрации функционирует коллегия, в состав которой входят Глава
Администрации (председатель), его замы и другие работники. Численный и
персональный состав утверждается Президентом.
На заседаниях коллегии рассматриваются вопросы деятельности
государственных органов, предприятий, организаций, учреждений по выполнению
решений Президента, другие вопросы, входящие в компетенцию Администрации.
Работники Администрации имеют право принимать участие в работе
коллегий министерств и других государственных органов при обсуждении
вопросов, входящих в круг их должностных обязанностей; получать необходимую
информацию в Аппарате Совмина, министерствах и других государственных
органах по вопросам, входящим в их компетенцию.
Центральным государственным учреждением, обеспечивающим подготовку
проектов правовых актов в Республике Беларусь, является Национальный Центр
законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь,
который в своей деятельности руководствуется Конституцией и законами

151
Республики Беларусь, решениями Президента Республики Беларусь, иными
нормативными актами.
Совет Безопасности был создан как орган, обеспечивающий условия для
реализации конституционных полномочий Президента по формированию
внутренней, внешней и военной политики в области безопасности, по защите прав
и свобод человека, охране суверенитета Республики, ее государственной
целостности.
Совет Безопасности – это высший коллегиальный координационно-
политический орган, который формирует военную политику Республики
Беларусь в области безопасности, стратегии, принципов военного строительства,
обеспечения гарантированной защиты суверенитета оборонного потенциала
республики, ее экологического состояния, прав и свобод граждан.
Главная задача Совета Безопасности – осуществление подготовки решений
Президента по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов
личности, общества и государства от внутренней и внешней угрозы, проведения
единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Его
решения оформляются указами Президента.
Совет Безопасности готовит проекты решений и указов Президента,
рассматривает законопроекты, касающиеся безопасности страны, осуществляет
контроль за реализацией органами исполнительной власти стратегии в области
внутренней, внешней и военной политики, военно-технического сотрудничества и
информационной безопасности.
Члены Совета Безопасности назначаются Президентом.
Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь является
представительным и законодательным органом. Он состоит из двух палат –
Палаты представителей и Совета Республики. Его правовой статус, функции
регламентированы Конституцией Республики Беларусь.
Палата представителей формируется из 110 депутатов, которые избираются
в соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, прямого
избирательного права при тайном голосовании. Палата представителей
подготавливает и рассматривает широкий круг законопроектов, в том числе:
 об утверждении республиканского бюджета и отчеты об его исполнении;
 об установлении республиканских налогов и сборов;
 о принципах осуществления отношений собственности;
 об основах социальной защиты;
 о принципах регулирования труда и занятости;
 о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании,
образовании, культуре и здравоохранении, об охране окружающей среды и
рациональном использовании природных ресурсов;
 об определении порядка решения вопросов административно-
территориального устройства государства;
 о местном управлении и самоуправлении и т. д.;
Кроме того, Палата представителей назначает выборы Президента, дает
согласие Президенту на назначение Премьер-министра, заслушивает доклад

152
Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобряет или
отклоняет программу и т. д.
Для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и
подготовки вопросов, относящихся к ведению Палаты представителей, из числа
депутатов Палаты на срок их полномочий сформировано 14 постоянных
комиссий:
 Комиссия по законодательству и судебно-правовым вопросам;
 Комиссия по национальной безопасности;
 Комиссия по государственному строительству, местному
самоуправлению и регламенту;
 Комиссия по проблемам чернобыльской катастрофы, экологии и
природопользованию;
 Комиссия по бюджету, финансам и налоговой политике;
 Комиссия по аграрным вопросам;
 Комиссия по образованию, культуре, науке и научно-техническому
прогрессу;
 Комиссия по денежно-кредитной политике и банковской деятельности;
 Комиссия по промышленности, топливно-энергетическому комплексу,
транспорту, связи и предпринимательству;
 Комиссия по охране здоровья, физической культуре, делам семьи и
молодежи;
 Комиссия по труду, социальной защите, делам ветеранов и инвалидов;
 Комиссия по правам человека, национальным отношениям и средствам
массовой информации;
 Комиссия по жилищной политике, строительству, торговле и
приватизации;
 Комиссия по международным делам и связям с СНГ.
Совет Республики является палатой территориального представительства. В
его состав входят по восемь депутатов от каждой области и города Минска,
избранные тайным голосованием, и восемь членов, назначенных Президентом
Республики Беларусь.
В компетенцию Совета Республики входит:
 одобрение или отклонение проектов законов о внесении изменений и
дополнений в Конституцию, о толковании Конституции, иных законов, принятых
Палатой представителей;
 согласие на назначение Президентом Председателя Конституционного
Суда, Председателя и судей Хозяйственного Суда, Председателя Центральной
комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов,
Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка,
другие вопросы.
В Совете Республики работает 6 постоянных комиссий:
 по законодательству и государственному строительству;
 по экономике, бюджету и финансам;
 по образованию, науке, культуре и гуманитарным вопросам;
153
 по региональной политике и местному самоуправлению;
 по международным делам и национальной безопасности;
 по демографической безопасности и социальному развитию.
Правом законодательной инициативы в республике обладают Президент,
депутаты обеих палат, Правительство, а также граждане, обладающие
избирательным правом, в количестве не менее 50 тыс. человек. Законопроект
становится законом после принятия Палатой представителей и одобрения Советом
Республики большинством голосов от полного состава каждой палаты.
Исполнительную власть в Республике Беларусь обеспечивает Правительство
– Совет Министров. Совет Министров является коллегиальным центральным
органом, осуществляющим в соответствии с Конституцией Республики Беларусь
исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему органов
государственного управления и других органов исполнительной власти.
В своей деятельности Совет Министров подотчетен Президенту и
ответственен перед Национальным собранием Республики Беларусь.
Компетенция Совета Министров, структура, порядок его формирования и
деятельности, функции, а также руководство деятельностью республиканских
органов государственного управления определены Законом Республики Беларусь
«О Совете Министров Республики Беларусь».
Совет Министров действует на протяжении срока полномочий Президента
республики. В его состав входят Премьер-министр, заместители Премьер-
министра и министры, а также могут входить руководители других
республиканских органов. Состав утверждается Президентом Республики
Беларусь.
В соответствии с Указами Президента Республики Беларусь №№ 289 и 290 в
состав Совета Министров Республики Беларусь входят: Премьер-министр
Республики Беларусь, заместители Премьер-министра Республики Беларусь, Глава
Администрации Президента Республики Беларусь, Председатель Комитета
государственного контроля, Председатель Правления Национального банка,
Председатель президиума Национальной академии наук Беларуси, министры,
председатели государственных комитетов, Председатель Правления Белорусского
республиканского союза потребительских обществ, руководитель Аппарата
Правительства.
Формирование правительства – компетенция Главы государства. На
практике, Премьер-министр вносит на рассмотрение Президенту
соответствующие кандидатуры, которые им либо принимаются, либо отвергаются.
Для исполнения обязанностей правительству не требуется получение вотума
доверия парламента по его составу или программе действий. Срок полномочий
Правительства Республики Беларусь специально не оговаривается, лишь
указывается, что Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным
Президентом.
Совет Министров Республики Беларусь имеет широкие полномочия в
области экономики, социальной сферы, охраны окружающей среды,
внешнеэкономической деятельности, кадровой политики, в области обеспечения
законности и правопорядка. На заседаниях Совета Министров рассматриваются:
154
 вопросы подготовки и исполнения республиканского бюджета,
формирования и использования государственных внебюджетных фондов;
 проекты программ экономического и социального развития Республики
Беларусь;
 основные направления внутренней и внешней политики.
Основные задачи и функции Правительства:
 разработка основных направлений внутренней и внешней политики,
осуществление мер по их реализации;
 подготовка проекта республиканского бюджета и его исполнение;
 разработка проектов программ экономического и социального развития
страны;
 осуществление мер по обеспечению прав и свобод граждан, защите
интересов государства, национальной безопасности и обороноспособности,
законности и правопорядка;
 организация управления государственной собственностью;
 обеспечение исполнения Конституции, законов, декретов, указов и
распоряжений Президента;
 осуществление руководства министерствами и другими
республиканскими органами государственного управления.
Правительство издает постановления, имеющие обязательную силу на всей
территории Республики Беларусь.
Полномочия Правительства достаточно широки, прежде всего, в сфере
формирования госаппарата и руководства его деятельностью.
Основными направлениями работы Правительства являются:
 направление и координация деятельности госаппарата через
министерства, комитеты и др. государственные структуры;
 участие в законодательной деятельности посредством разработки и
внесения законопроектов. Проекты законов, результатом принятия которых может
быть сокращение государственных средств, образование или увеличение
расходов, вносятся в Палату представителей только с согласия Президента;
 исполнение законов, что требует от правительства активных действий,
связанных с претворением в жизнь обязывающих предписаний. Это весьма
сложная задача, так как Правительство призвано обеспечить здесь
гарантированный результат. С этой целью Правительство и его учреждения
принимают во исполнение законов свои акты, вырабатывают различные
программы реализации законов, которые в дальнейшем должны реализоваться в
активной деятельности субъектов;
 нормотворческая деятельность также тесно связана с исполнением
законов. Различного рода нормативные акты, прежде всего, постановления
Правительства принимаются по вопросам, входящим в его компетенцию;
 составление и исполнение бюджета. Здесь инициатива и полномочия
всецело принадлежат Правительству. Различные правительственные структуры
готовят проект республиканского бюджета, который в окончательном варианте
направляется в Совет Министров. Затем он направляется в Национальное
155
собрание на утверждение. Исполнение бюджета полностью возлагается на
Правительство и подчиненный ему административный аппарат;
 составление проектов программ приватизации государственного
имущества и предложения об основных направлениях использования средств,
полученных от приватизации;
 осуществление внешней политики. Правительство представляет интересы
Республики Беларусь в международных организациях, заключает международные
договоры, регулирует внешнеэкономическую деятельность.
Заседания Совета Министров проводятся по мере необходимости, но не реже
1 раза в 3 месяца. Заседание считается правомочным, если на нем присутствует не
менее половины членов правительства. Решения принимаются большинством
голосов присутствующих. В случае равенства голосов, принятым считается
решение, за которое проголосовал председательствующий. Президент Республики
Беларусь может председательствовать на заседаниях Правительства по своему
усмотрению.
Принятые на заседаниях Совмина и его Президиума решения оформляются
постановлениями Совмина и доводятся до заинтересованных органов в
установленном порядке.
Заседания Правительства, как правило, носят открытый характер, но
отдельные вопросы могут рассматриваться и на закрытых заседаниях.
Постановления Правительства должны соответствовать не только
Конституции, но и указам Президента. Они могут отменяться указами Президента,
а также признаваться не имеющими юридической силы полностью или частично
Конституционным судом. Национальное Собрание не полномочно отменять акты
Правительства, однако депутаты могут обратиться с соответствующими
предложениями либо к Президенту, либо в Конституционный суд.
Расходы на содержание Правительства определяются в республиканском
бюджете.
Глава правительства – Премьер-министр назначается на должность и
освобождается от должности Президентом. Согласие на назначение кандидатуры
на этот пост дает Палата представителей. В случае двукратного отказа Президент
вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, а Палату –
распустить и назначить новые выборы.
Премьер-министр:
 осуществляет непосредственное руководство деятельностью
Правительства и несет персональную ответственность за его работу;
 подписывает постановления Правительства;
 в двухмесячный срок после своего назначения представляет Парламенту
программу деятельности Правительства, а в случае ее отклонения – повторную в
течение 2 месяцев;
 информирует Президента об основных направлениях деятельности
Правительства и о всех его важнейших решениях;
 исполняет обязанности Президента в случае невозможности исполнения
им своих обязанностей.

156
Премьер-министр издает в пределах своей компетенции распоряжения.
Постановления и распоряжения вступают в силу с момента подписания их
Премьер-министром, если не указан иной срок введения в действие. При этом
постановления, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в
силу только после их официального опубликования (Национальный реестр
правовых актов Республики Беларусь, газеты «Советская Белоруссия» и
«Рэспублiка»). В случае разновременного опубликования постановления в
нескольких официальных источниках, срок его введения в действие определяется
по дате первоначального опубликования.
Заместители Премьер-министра назначаются на должность и
освобождаются от нее Президентом. Они осуществляют координацию
деятельности министерств и других центральных органов управления Республики
Беларусь. Кроме того, в их компетенцию входит предварительное рассмотрение
предложений и проектов документов, вносимых в Совмин.
В качестве постоянного органа, обеспечивающего оперативное решение
вопросов, входящих в компетенцию Совета Министров, действует Президиум
Совета Министров. В его состав входят Премьер-министр, его заместители, Глава
Администрации Президента, Председатель комитета государственного контроля,
Председатель Правления Национального банка, Министр экономики, Министр
финансов, Министр иностранных дел.
Организационно-техническое обеспечение деятельности Совета Министров,
Премьер-министра и его заместителей осуществляет Аппарат Совета Министров.
Аппарат оказывает консультативную и методологическую помощь
подчиненным Совету Министров Республики Беларусь республиканским органам
государственного управления и иным государственным организациям.
В своей деятельности Аппарат руководствуется Конституцией Республики
Беларусь, декретами, указами, распоряжениями Президента Республики Беларусь,
Законом «О Совете Министров Республики Беларусь», Регламентом Совета
Министров, Положением об Аппарате Правительства и другими актами
законодательства Республики Беларусь, а также указаниями и поручениями
Премьер-министра Республики Беларусь и его заместителей.
Основными задачами Аппарата являются:
 организационно-техническое обеспечение деятельности Премьер-
министра Республики Беларусь и его заместителей;
 оказание консультативной и методологической помощи подчиненным
Совету Министров Республики Беларусь государственным организациям;
 организация своевременной и качественной подготовки проектов
постановлений Совета Министров, распоряжений Премьер-министра, в том числе,
осуществление обязательной юридической экспертизы этих проектов, а также
организация подготовки проектов декретов, указов и распоряжений Президента
Республики Беларусь, проектов законов, иных документов, направляемых
Премьер-министром Республики Беларусь и его заместителями Президенту
Республики Беларусь, Парламенту – Национальному собранию Республики
Беларусь, иным государственным органам и организациям Республики Беларусь,
иностранным государствам и гражданам;
157
 организация контроля за исполнением декретов, указов, распоряжений и
поручений Президента Республики Беларусь, законов Республики Беларусь в
пределах компетенции Совета Министров Республики Беларусь;
 осуществление контроля за исполнением постановлений Совета
Министров Республики Беларусь, распоряжений Премьер-министра Республики
Беларусь и его заместителей, а также подготовка предложений по обеспечению
выполнения этих решений.
Непосредственное регулирование социально-экономического развития
республики осуществляют республиканские органы государственного управления,
подчиненные Совету Министров Республики Беларусь.
Важнейшее место в деятельности государства занимает судебная власть,
призванная контролировать деятельность государственных органов по
исполнению законов, осуществлять правосудие, защищая интересы граждан,
организаций и государства.
В Конституции Республики Беларусь в статье 109 указано, что «Судебная
власть в Республике Беларусь принадлежит судам. Система судов строится на
принципах «территориальности» и «специализации».
Суды осуществляют правосудие на основе Конституции и принятых в
соответствии с ней иных нормативных актов.
Контроль за конституционностью нормативных актов в государстве
осуществляется Конституционным Судом Республики Беларусь.
Система судебных органов в Республике Беларусь представлена на рис.8. 2.

Система судебных органов в Республике Беларусь

Военные Суды общей Хозяйственные Конституционный


суды суд
суды юрисдикции
Межгарнизонные Верховный Суд Высший
военные суды Республики Хозяйственный
Беларусь; Суд Республики
Беларусь;
Белорусский Областные суды,
военный суд Минский Хозяйственные
городской суд; суды областей;

Районные Хозяйственный
(городские) суды суд г. Минска

Рис. 8. 2. Судебные органы в Республике Беларусь

158
Конституционный Суд дает заключение о соответствии законов, декретов,
указов Президента, международных договорных и иных обязательств Республики
Беларусь Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным
Республикой Беларусь; о соответствии актов межгосударственных образований, в
которые входит Республика Беларусь, указов Президента, изданных во
исполнение закона, Конституции, международно-правовых актов,
ратифицированных Республикой Беларусь, законам и декретам; о соответствии
постановлений Совета Министров, актов Верховного Суда, Высшего
Хозяйственного Суда, Генерального прокурора, Конституции, международно-
правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь; о соответствии актов
любого другого государственного органа Конституции, международно-правовым
актам, ратифицированным Республикой Беларусь. По предложению Президента,
Конституционный Суд дает заключение о наличии систематического или грубого
нарушения палатами Парламента Конституции Республики Беларусь.
Конституционный Суд Республики Беларусь состоит из двенадцати судей,
шесть из которых, в том числе Председатель Конституционного Суда,
назначаются Президентом Республики Беларусь с согласия Совета Республики.
Срок полномочий членов Конституционного Суда одиннадцать лет.
Суды общей юрисдикции призваны решать следующие задачи: защищать от
посягательств личные, политические, социально-экономические права и свободы
граждан, конституционный строй Республики Беларусь, государственные и
общественные интересы, права юридических лиц независимо от формы
собственности, воспитывать граждан в духе преданности Родине, точного и
неуклонного исполнения законов, бережного отношения к государственной и
общественной собственности, соблюдения дисциплины труда, уважения прав,
чести и достоинства других граждан.
Основными задачами хозяйственных судов являются: обеспечение защиты
прав и охраняемых законом интересов организаций и граждан в сфере
предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности;
содействие укреплению законности в сфере предпринимательской и иной
хозяйственной (экономической) деятельности.
Суды общей юрисдикции и хозяйственные суды Республики Беларусь
образуются на основах назначаемости судей. Председатели и судьи Верховного
Суда и Высшего Хозяйственного Суда назначаются Президентом Республики
Беларусь с согласия Совета Республики Национального собрания, председатели и
судьи остальных судов назначаются лично Президентом.
Международный Арбитражный Суд – это третейский суд по разрешению
международных экономических споров при Белорусской торгово-промышленной
палате. К его ведению отнесено разбирательство дел, связанных с защитой прав и
законных интересов субъектов хозяйствования.
Судьи в Республике Беларусь являются неприкосновенными.
Неприкосновенность судей выражается в том, что судья не может быть привлечен
к уголовной ответственности без согласия органа, который его назначил, в
159
отношении судьи не допускается задержание, привод, личный досмотр. Уголовное
дело в отношении судьи может быть возбуждено только Генеральным прокурором
Республики Беларусь. Уголовные дела в отношении судей подсудны только
Верховному Суду Республики Беларусь.
В системе государственных институтов следует выделить государственные
органы особой компетенции, которые выполняют определенные функции
государства, но не входят ни в одну из ветвей власти. К таким органам
относятся: Комитет государственного контроля, Национальный банк,
Казначейство, Центральная избирательная комиссия по проведению выборов и
референдумов и др. В рамках своей компетенции они используют специфические
формы и методы деятельности. Создание таких органов обусловлено объективной
необходимостью, диктуемой реальными потребностями государства. Центральное
место в системе органов, выполняющих функции короля со стороны государства
за исполнительной властью, за соблюдением хозяйствующими субъектами
экономических и правовых правил и норм в процессе их хозяйственной
деятельности, занимает Комитет государственного контроля, образованный
Президентом Республики Беларусь. Этот орган контролирует исполнение
республиканского бюджета, нормативных актов Президента, Парламента,
Правительства и других государственных органов, регулирующих отношения
государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые
отношения. В его компетенцию также входит контроль за расходованием средств
республиканского и местного бюджетов на содержание государственного
аппарата, за соблюдением законодательства по вопросам аренды,
разгосударствления, приватизации и отчуждения объектов государственной
собственности, инвестиционной деятельности и т. д.
Комитет государственного контроля обладает достаточно широкими
полномочиями. В частности, он имеет право:
 получать от государственных органов и иных юридических лиц,
индивидуальных предпринимателей необходимую информацию и проводить
проверки (ревизии) их деятельности;
 привлекать к участию в проверках (ревизиях) представителей
правоохранительных, контролирующих и других государственных органов;
 направлять материалы проверок в соответствующие компетентные
органы для рассмотрения и принятия необходимых мер;
 осуществлять производство по делам об административных
правонарушениях и привлекать к ответственности (применять штрафные,
экономические санкции) виновных должностных лиц и субъектов хозяйствования
всех форм собственности и другие.
Решения Комитета государственного контроля, его территориальных органов
и должностных лиц могут быть обжалованы в судебном и ином, установленном
законодательством порядке.
В структуре Комитета образовано два департамента: финансовых
расследований и финансового мониторинга.

160
В рамках своей компетенции контрольные функции выполняют и другие
органы государственного управления.
К органам особой компетенции относится также прокуратура (от лат. procuro
– забочусь, управляю). Это специальный государственный орган, выполняющий
функцию общего надзора за точным и единообразным исполнением законов в
стране.
Прокуратура Республики Беларусь в своей деятельности руководствуется
Законом «О прокуратуре Республики Беларусь». Она обеспечивает надзор за
точным и единообразным исполнением законов органами государственного
управления, общественными объединениями, политическими партиями и
движениями, субъектами хозяйствования, должностными лицами и гражданами,
причем органы прокуратуры выступают как самостоятельные и независимые.
Надзор осуществляется от имени высшего органа государственной власти и
распространяется на территорию всего государства. Он осуществляется даже в
отношении тех органов и организаций, которые сами призваны осуществлять
контроль. Прокурорский надзор обладает только ему присущим качеством
всеобщности.
Прокуратура республики и ее органы на местах составляют единую
централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуратур
вышестоящим. В нее входят:
 Генеральная прокуратура Республики Беларусь;
 прокуратуры областей, г. Минска;
 прокуратуры районов, городов;
 межрайонные прокуратуры;
 специализированные прокуратуры (транспортная, военная,
природоохранная, по надзору за исполнением законов в исправительных
учреждениях).
Возглавляет Генеральную прокуратуру Генеральный прокурор, который
назначается на должность Президентом с согласия Совета Республики и
освобождается от должности Президентом с уведомлением Совета Республики и
подотчетен Президенту.
Прокуратура (за исключением случаев, оговоренных в законе) не отменяет
решений других органов, не выносит решений о праве, не применяет наказаний к
нарушителям закона, а требует, чтобы компетентные органы, общественные
организации и должностные лица своей властью в пределах данных им
полномочий устранили нарушение закона и приняли меры воздействия к
нарушителям.
Деятельность органов прокуратуры направлена на достижение одной
цели – всемерного укрепления законности и правопорядка в обществе и
государстве. Для ее реализации осуществляется:
 общий надзор за исполнением законов органами государственного
управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными
лицами и гражданами;

161
 надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание,
предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность;
 надзор за исполнением законов при рассмотрении дел судами;
 надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в
местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер
принудительного характера, назначаемых судом;
 борьба с нарушениями законов, охраняющих права, свободы и интересы
личности, что в правовом государстве становится приоритетным;
 борьба с преступностью и др. правонарушениями, расследование
преступлений, привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших
преступления, обеспечение неотвратимости ответственности за преступные
деяния;
 разработка совместно с другими государственными органами мер по
предупреждению преступлений и иных правонарушений, координация
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и явными
правонарушениями;
 участие в совершенствовании законодательства и пропаганде законов.

8.3. Система республиканских исполнительно-распорядительных


органов государственного управления

В настоящее время основными государственными исполнительно-


распорядительными органами республиканского уровня являются министерства,
государственные комитеты, государственные организации при Правительстве.
Министерство, государственный комитет – это республиканские органы
государственного управления (функциональные или отраслевые), проводящие
государственную политику, осуществляющие регулирование и управление в
определенной отрасли (сфере деятельности) и координирующие деятельность в
этой отрасли (сфере) других республиканских органов государственного
управления Республики Беларусь.
Министерства, государственные комитеты образуются на основании Указа
Президента. В их компетенцию входят вопросы: регулирования работы
предприятий, организаций и учреждений всех форм собственности; управления
деятельностью подведомственных предприятий, организаций, объединений;
заключения контрактов с руководителями подведомственных организаций;
владения, пользования и распоряжения государственным имуществом,
находящимся на их балансе; создания целевых фондов; проведения
государственной кадровой политики; взаимодействия с местными
исполнительными и распорядительными органами в решении экономических,
социальных и других вопросов и другие.
Министерство возглавляет министр, государственный комитет –
председатель, назначаемые на должность и освобождаемые от должности
Президентом. Министр – должность и политическая, и административная, так как
он является членом Правительства, то есть команды политиков высшего уровня, в

162
то же время, как должностное лицо издает приказы, распределяет обязанности
между своими заместителями, несет ответственность за работу аппарата
министерства и в целом за состоянием дел в отрасли. Основные функции и
полномочия министра:
 руководство формированием политики в своей сфере деятельности;
 принятие административных решений;
 подготовка официальных документов общего характера;
 контроль над расходованием финансовых и иных средств;
 организация эффективной работы центрального аппарата и в целом
ведомства;
 представительство организации в международных делах.
Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных
на министерство задач и функций.
В министерствах функционируют коллегии, в состав которых входят:
министр – председатель коллегии, его заместители, руководящие работники и
специалисты министерства, ученые, представители других организаций. Состав
коллегии утверждается Правительством.
Основные принципы организационно-функционального построения
министерств – единоначалие и субординация.
В структуре министерств могут создаваться департаменты, на которые
возлагаются специальные функции, связанные с компетенцией соответствующего
министерства. Перечень департаментов с правами юридического лица
утверждается Указом Президента.
В своей деятельности министерства и государственные комитеты
руководствуются Конституцией Республики Беларусь, декретами, указами и
распоряжениями Президента Республики Беларусь, постановлениями и
распоряжениями Правительства и положениями о министерстве или комитете,
утверждаемом Правительством Республики Беларусь.
По отдельным вопросам своей деятельности, предусмотренным
законодательными актами, министерства, Комитет Государственной безопасности,
Государственный комитет пограничных войск, Государственный военно-
промышленный комитет, Государственный таможенный комитет могут
подчиняться исключительно Президенту Республики Беларусь.
Как уже отмечалось, система органов исполнительной власти неоднократно
реформировалась. Поиск оптимальной организационной структуры
исполнительной власти продолжается и в настоящее время. Об этом
свидетельствует ряд Указов Президента (№ 282 от 3 июня 2002 г. «О некоторых
вопросах совершенствования в республике системы республиканских органов
государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных
Правительству Республики Беларусь»; № 66 от 12 февраля 2004 г. «О некоторых
мерах по оптимизации системы республиканских органов государственного
управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству
Республики Беларусь, структуры и численности работников государственных
органов, других государственных организаций»). В соответствии с этими

163
документами система исполнительно-распорядительных органов в Республике
Беларусь была трехуровневой и включала:
 25 министерств и 6 государственных комитетов;
 8 комитетов при Совете Министров;
 8 государственных организаций, подчиненных Правительству.
В марте 2006 г. Главой государства был издан Указ № 289 от 05.05.2006 г. «О
структуре Правительства», в соответствии с которым количество республиканских
органов государственного управления сокращено с 47 до 39, исчезло такое звено
управления, как комитеты при Правительстве и система исполнительно-
распорядительных органов стала двухуровневой:
 министерства (25) и госкомитеты (7);
 государственные организации, подчиненные Правительству (7).
Количество министерств осталось прежним, однако в центральных аппаратах
многих из них произошли и количественные и качественные изменения. Так,
изменилась структура и соответственно расширились функции Министерства
транспорта и коммуникаций, Министерства юстиции, Министерства финансов,
Министерства по чрезвычайным ситуациям.
В качестве департаментов к министерствам присоединены:
 Комитет по ценным бумагам – к Минфину;
 Комитет по архивам и делопроизводству – к Минюсту;
 Комитет по материальным резервам и Комитет по проблемам
последствий катастрофы на ЧАЭС – к МЧС;
 Государственный комитет по авиации – к Минтрансу, которому
переподчинена также и Белорусская железная дорога.
В соответствии с Указом создано два новых государственных комитета: по
имуществу и по стандартизации. Государственный комитет по имуществу создан
на базе Фонда государственного имущества Минэкономики и Комитета по
земельным ресурсам, геодезии и картографии. В состав Государственного
комитета по стандартизации вошли в качестве департаментов Комитет по
стандартизации, метрологии и сертификации; Комитет по энергоэффективности и
департамент контроля и надзора за строительством.
В республике учреждена должность Уполномоченного по делам религий и
национальностей, для обеспечения деятельности которого создан аппарат (на базе
Комитета по делам религий и национальностей при Совмине).
Из числа государственных организаций, подчиненных Совету Министров,
упразднен концерн «Белместпром», а Республиканский центр по оздоровлению и
санаторно-курортному лечению населения передан в подчинение Правительству.
Указ также определяет перечень департаментов с правами юридического лица
в центральных аппаратах государственных органов.
Система республиканских исполнительно-распорядительных органов
государственного управления сформирована на основе функционального и
отраслевого принципов. Она обеспечивает регулирование важнейших сфер жизни
общества и государства и включает:
 органы управления экономической сферой;

164
 органы управления социальной сферой;
 органы управления административно-политической сферой.
Организация государственного управления экономической сферой строится
исходя из функционального и отраслевого подходов, которые определяют
основные методы, инструменты и структуру системы государственного
вмешательства в экономику. Исторически данные подходы сменяли друг друга,
что находило отражение в соответствующем построении системы
государственного управления экономической сферой. В настоящее время в
управлении экономической сферой участвуют функциональные и отраслевые
министерства, государственные комитеты, а также концерны, подчиненные
Совету Министров. Они анализируют и дают оценку экономическим процессам,
прогнозируют и планируют развитие экономики, организуют процесс
экономического регулирования, обеспечивают реализацию принимаемых
решений. Их функционирование обеспечивает целенаправленное воздействие
государства на экономический рост, структуру экономики, эффективное
использование материальных, трудовых и финансовых ресурсов, влияет на
совокупный спрос и совокупное предложение, регламентирует трудовые
отношения и т. д.
В систему функциональных органов управления входят:
 Министерство экономики;
 Министерство финансов;
 Министерство труда и социальной защиты;
 Министерство статистики и анализа;
 Министерство по налогам и сборам;
 Государственный комитет по имуществу;
 Государственный комитет по стандартизации.
Ведущим звеном в этой системе является Министерство экономики
Республики Беларусь, которое играет определяющую роль в развитии
экономической политики республики и ответственно за ее реализацию.
Стержневым направлением его деятельности является разработка концепций,
прогнозов, программ, отражающих основные направления социально-
экономического развития Республики Беларусь на долго-, средне- и
краткосрочную перспективу.
Отраслевые республиканские органы управления регулируют деятельность
важнейших комплексов и отраслей народного хозяйства республики:
промышленности, топливно-энергетического комплекса, строительного
комплекса, транспорта, связи и т. д.; обеспечивают выработку и реализацию
отраслевой политики, выбор приоритетов, размещение госзаказов, составление
прогнозов и программ развития отраслей и т. д. Отраслевыми республиканскими
органами управления являются:
 Министерство промышленности;
 Государственный военно-промышленный комитет;
 Министерство энергетики;
 Министерство сельского хозяйства и продовольствия;
165
 Министерство связи и информатизации;
 Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды;
 Министерство лесного хозяйства;
 Министерство транспорта и коммуникаций;
 Министерство архитектуры и строительства.
Кроме того, важную роль играют органы хозяйственного управления 
концерны, подчиненные Совету Министров: Белнефтехим, Белгоспищепром,
Беллегпром, Белбиофарм, Беллесбумпром.
В управлении социальной сферой участвуют практически все органы
государственного управления и на всех уровнях управленческой иерархии:
законодательные, исполнительные, контролирующие, экономические, отраслевые,
республиканские и местные органы управления и самоуправления. Их
деятельность направлена на достижение стабилизации уровня жизни и повышение
трудовой мотивации населения, создание предпосылок для последующего роста
благосостояния народа, реализацию принципа социальной справедливости.
Республиканскими исполнительными и распорядительными органами
управления социальной сферой являются:
 Министерство труда и социальной защиты населения;
 Министерство образования;
 Министерство здравоохранения;
 Министерство культуры;
 Министерство информации;
 Министерство спорта и туризма;
 Министерство торговли;
 Министерство жилищно-коммунального хозяйства;
 Министерство архитектуры и строительства;
 Государственный комитет по науке и технологиям.
Административно-политическая сфера представляет собой комплекс,
охватывающий вопросы обороны, безопасности государства,
внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности, обеспечения защиты
прав и свобод личности, безопасности граждан. Ее особенность заключается в том,
что она находится в исключительном ведении государства. Важнейшими
управленческими полномочиями в соответствии с Конституцией Республики
Беларусь обладает Президент, Национальное собрание и Совет Министров.
Основными республиканскими исполнительно-распорядительными органами
управления в этой сфере являются:
 Министерство внутренних дел;
 Министерство иностранных дел;
 Министерство обороны;
 Министерство юстиции;
 Министерство по чрезвычайным ситуациям;
 Комитет Государственной безопасности;
 Государственный таможенный комитет;

166
 Государственный комитет пограничных войск.
Таким образом, сформированная и действующая система республиканских
исполнительно-распорядительных органов обеспечивает комплексное и
всестороннее государственное управление жизнедеятельностью общества.

8.4. Органы местного управления и самоуправления

Важную роль в реализации государственной политики в территориально-


административных единицах играют местные органы управления и
самоуправления. Они, с одной стороны, проводят политику центральной власти на
местах, а с другой, осуществляют мероприятия в интересах населения
административно-территориальной единицы. Их деятельность основывается на
Конституции Республики Беларусь и Законе «О местном управлении и
самоуправлении в Республике Беларусь» 1991 года (с изменениями и
дополнениями, внесенными в него в 19951997, 20002001 годах). Важнейшей их
задачей является обеспечение на соответствующей территории соблюдения
законодательства, актов Президента, постановлений Правительства и решений
других вышестоящих государственных органов.
Местное управление – это управленческая деятельность, осуществляемая
либо центральной властью, либо администрацией высшего территориального
уровня управления в масштабе административно- территориальной единицы. В
демократических государствах 80% всех вопросов, с которыми жители
обращаются к властям, решаются на местном уровне.
Местное самоуправление – это деятельность самого населения местной
территориальной единицы – территориального сообщества и его выборных
органов по управлению делами. В качестве субъектов местного управления и
самоуправления могут выступать: население административно-территориальных
единиц, отдельные граждане, государственные органы, различные предприятия,
учреждения, организации, объединения граждан.
К существенным признакам местного самоуправления можно отнести
следующие:
1. Местное самоуправление не является осуществлением государственной
власти и, следовательно, не относится к государственному управлению.
2. Местное самоуправление – это самостоятельная и под свою
ответственность деятельность населения по решению вопросов местного
значения. Население административно-территориальных образований (города,
района, села и т.д.), осуществляя самоуправление, самостоятельно решает те или
иные вопросы местного значения на свои финансовые и другие средства и под
свою ответственность.
3. Местное самоуправление – это деятельность, которая осуществляется
населением либо непосредственно, либо через органы местного
самоуправления. Основными формами непосредственного участия населения
являются местные референдумы, выборы органов местного самоуправления,
сельские сходы. Что же касается органов местного самоуправления, то они
автономны.
167
4. Местное самоуправление – это деятельность, которая осуществляется,
исходя из интересов населения, с учетом его исторических и местных
традиций.
Существуют различные модели местного управления. В одних государствах
оно может быть представлено преимущественно государственным управлением, в
других – преимущественно самоуправлением, в третьих – и тем, и другим
одновременно.
Экономической основой функционирования органов местного управления и
самоуправления являются природные ресурсы (земля, ее недра, вода, леса,
растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащая
источником получения доходов и удовлетворения разнообразных потребностей
населения соответствующей территории. Коммунальной собственностью
являются предприятия, организации и учреждения различного профиля:
промышленные, строительные, сельскохозяйственные, торговли, бытового
обслуживания населения и другие. Кроме того, в коммунальной собственности
находится имущество органов государственного управления, средства местного
бюджета.
Система органов местного управления и самоуправления в Республике
Беларусь представлена тремя уровнями:
 областным  органы управления и самоуправления областей и г. Минска);
 базовым – органы управления и самоуправления городов областного
подчинения, районных центров;
 первичным – органы управления и самоуправления сел, поселков и городов
районного подчинения.
Органы местного управления представлены исполнительными комитетами
соответствующего уровня и местной администрацией, местного самоуправления –
Советами депутатов соответствующего уровня и органами территориального
общественного самоуправления.
Исполнительные комитеты областного уровня и Минский городской
возглавляет Председатель, назначаемый и освобождаемый от должности
Президентом Республики Беларусь и утверждаемый в должности
соответствующим Советом. Председатели исполкомов базового уровня
назначаются на должность и освобождаются от должности Председателем
областного исполнительного комитета при согласии Президента Республики
Беларусь и утверждаются соответствующим Советом. На первичном уровне
депутаты избирают Председателя Совета, который одновременно по должности
является Председателем исполнительного комитета.
Областные и Минский городской исполнительные комитеты подотчетны и
подконтрольны Президенту и Совету Министров по вопросам, входящим в
компетенцию Правительства, исполнительные комитеты первичного и базового
уровней – Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительно-
распорядительным органам. Исполнительный комитет отчитывается о своей
деятельности перед соответствующим Советом по вопросам, отнесенным к его
компетенции по мере необходимости, но не реже одного раза в год.

168
Исполнительно-распорядительные органы областного уровня и Минский
горисполком тесно взаимодействуют с министерствами и комитетами, так как
имеют в своем составе структуры двойного подчинения, функционирующие по
линии министерство – облисполком (комитеты по экономике, облсельхозпроды,
комитеты строительства и жилищной политики, фонд государственного
имущества, отдел торговли и услуг и т. д.). Областные исполнительные комитеты,
в свою очередь, взаимодействуют с райисполкомами, направляя и координируя
функционирование всей системы местного управления и самоуправления..
Основным принципом такого взаимодействия является их вертикальная
интеграция при четком разграничении функций и полномочий.
Исполнительные комитеты обеспечивают экономическое, социальное,
культурное развитие территории. Их полномочия можно классифицировать в
зависимости от сферы деятельности. Так, в финансово-экономической сфере это:
 разработка схемы управления местным хозяйством и коммунальной
собственностью;
 разработка проектов программ экономического и социального развития и
реализация мер по их осуществлению;
 распоряжение коммунальной собственностью и контроль за ее
использованием в порядке, установленном законодательством;
 формирование местного бюджета и внесение его для утверждения в Совет
депутатов;
 исполнение местного бюджета, представление Совету отчетов об его
выполнении;
 организация получения доходов местного бюджета и их использование по
целевому назначению;
 принятие решений о выпуске местных ценных бумаг и проведении
аукционов;
 решение вопросов создания, реорганизации и ликвидации предприятий,
организаций, учреждений и объединений коммунальной собственности;
заключение договоров с физическими и юридическими лицами.
Широкими полномочиями обладают исполнительно-распорядительные
органы в сфере коммунального обслуживания, благоустройства и охраны
окружающей среды. Это вопросы, связанные с развитием транспорта, связи,
дорожного строительства, санитарного состояния населенных пунктов, охраны
окружающей среды и природопользования и другие.
В социальной сфере к полномочиям местных исполнительных комитетов
относятся вопросы охраны здоровья, организации помощи неимущим,
престарелым, инвалидам, образования, социального и культурного обеспечения,
торгового, бытового и иного обслуживания граждан на соответствующей
территории и другие.
Исполнительные комитеты ответственны за обеспечение законности и
общественной безопасности на соответствующей территории, охраны
общественного порядка и защиты прав граждан. В их компетенцию входит

169
организация приема граждан руководителями структурных подразделений,
рассмотрение их обращений и принятие по ним решений.
В пределах своей компетенции они имеют право отменять решения
руководителей иных органов местного управления, принятых с нарушениями
законодательства Республики Беларусь или противоречащие решениям Совета и
исполнительного комитета.
В систему органов исполнительной власти входят также местные
администрации с правами юридического лица, которые подчиняются городскому
исполнительному комитету. Минскому горисполкому подчинены администрации
девяти районов столицы. Местные администрации отчитываются о своей работе
не реже одного раза в год, а также информирует граждан о своей деятельности.
Глава местной администрации назначается на должность и освобождается от
должности Председателем городского исполнительного комитета с согласия
Президента Республики Беларусь. Структура и штатная численность местной
администрации утверждается городским исполнительным комитетом.
Местная администрация ответственна за соблюдение на соответствующей
территории Конституции и других законодательных актов Республики Беларусь,
выполнение решений вышестоящих исполнительных комитетов и Советов,
принятых в пределах их компетенции;
К числу полномочий местных администраций относится:
 распоряжение коммунальной собственностью города в пределах
полномочий, предоставленных соответствующим городским Советом;
 организация получения бюджетных и иных доходов и осуществление
контроля за их целевым использованием;
 внесение на рассмотрение Советов, городских исполнительных комитетов
предложений по всем вопросам местного значения и участие в их рассмотрении;
 организация работы органов территориального общественного
самоуправления, обеспечение выполнения решений собраний уполномоченных
представителей граждан соответствующей территории;
 рассмотрение обращений граждан и принятие по ним соответствующих
решений;
 организация строительства и ремонта жилищного фонда, дорог, контроль за
содержанием улиц, кварталов, придомовых территорий;
 содействие созданию и функционированию предприятий по обслуживанию
населения соответствующей территории;
 решение вопросов, связанных с укреплением общественного порядка;
 решение вопросов трудоустройства, образования, профессиональной
подготовки, социально-культурного, медицинского, торгового, транспортного,
бытового и иного обслуживания граждан, проживающих на соответствующей
территории, в пределах и порядке, установленных законодательством Республики
Беларусь и другие.
К органам местного самоуправления относятся местные Советы депутатов
и органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты
микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные,

170
поселковые, сельские комитеты и другие органы). Местное самоуправление
осуществляется также путем проведения местных референдумов, собраний и иных
форм прямого участия граждан в государственных и общественных делах.
Совет депутатов является представительным государственным органом на
территории соответствующей административно-территориальной единицы и
выступает основным звеном системы местного самоуправления.
Сельские, поселковые, городские, районные, областные Советы составляют
систему Советов в нашей республике, единство которой обеспечивается
общностью правовых начал, принципов образования и деятельности, а также
задач, которые они призваны решать в интересах населения, социального и
экономического развития соответствующей территории.
Советы избираются гражданами, проживающими на соответствующей
территории, на основе всеобщего, свободного, равного прямого избирательного
права при тайном голосовании сроком на четыре года в порядке, установленном
законодательством. Вышестоящие Советы осуществляют координацию
деятельности нижестоящих Советов и их органов, оказывают им организационно-
методическую помощь. Советы подотчетны в своей деятельности гражданам,
проживающим на соответствующей территории и ответственны перед ними.
Основной формой деятельности Совета является сессия, которая созывается
по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Исключительно на
сессиях Совета рассматриваются и решаются следующие вопросы:
1) утверждение программ экономического и социального развития, местных
бюджетов и отчетов об их исполнении, внесение при необходимости изменений в
бюджеты;
2) установление в соответствии с законом Республики Беларусь местных
налогов и сборов;
3) определение в пределах, установленных законом Республики Беларусь,
порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;
4) назначение местных референдумов;
5) признание полномочий депутатов, их досрочное прекращение;
6) избрание и освобождение от обязанностей председателя Совета и его
заместителя;
7) утверждение в установленном порядке в должности председателя
исполнительного комитета;
8) утверждение структуры Совета, определение расходов, необходимых на
его содержание и деятельность;
9) образование и упразднение президиума, постоянных и временных
комиссий Совета, утверждение и изменение их состава и освобождение от
обязанностей их председателя;
10) отмена в случае несоответствия законодательству Республики Беларусь
распоряжений Совета и председателя исполнительного комитета, решений
исполнительного комитета, нижестоящего Совета, актов органов
территориального общественного управления;
11) решение вопросов административно-территориального устройства в
соответствии с законодательством Республики Беларусь;
171
12) принятие решений о выпуске местных займов;
13) перераспределение полномочий между Советами различных уровней,
делегирование отдельных полномочий исполнительному комитету, местной
администрации, органам территориального общественного самоуправления и
другие вопросы.
По вопросам, рассмотренным на сессии, Совет принимает решения.
Для организационного обеспечения деятельности в Советах областного и
базового уровней создаются президиумы. Работу Совета первичного уровня
организуют председатель соответствующего Совета, его заместитель
(заместители), председатели постоянных комиссий, а также по решению Совета
иные депутаты. Основной формой деятельности президиума Совета является
заседание. Оно проводится не реже одного раза в квартал.
Президиум Совета организует работу по подготовке сессии и повестки дня,
координирует деятельность постоянных и временных комиссий и депутатских
групп, организует контроль за выполнением решений Совета, организует
взаимодействие Совета с исполнительными комитетами и местными
администрациями, общественными объединениями, трудовыми коллективами,
органами территориального общественного самоуправления и гражданами.
Возглавляет Совет председатель, избираемый из числа депутатов на сессии
соответствующего Совета путем тайного голосования. Он подотчетен Совету и
исполняет свои обязанности до открытия первой сессии Совета нового созыва.
Законодательство Республики Беларусь определяет компетенции органов
местного самоуправления, большая часть которых распространяется на такие
сферы, как управление социальной сферой, коммунальной собственностью,
земельными ресурсами, транспортом, жилищно-коммунальным комплексом. В
частности, к компетенции Советов базового и первичного уровня
подведомственной им территории относится:
 утверждение программ жилищного строительства, коммунально-бытового
и социально-культурного обслуживания населения, охраны труда и контроль за их
выполнением;
 установление местных налогов, сборов и пошлин;
 контроль за использованием земель, их недр, лесов, охотничьих и
рыболовных угодий, других природных ресурсов, находящихся в ведении
административно-территориальной единицы;
 участие в разработке, утверждении и реализации проектов планировки и
застройки населенных пунктов, их генеральных планов, архитектурных решений;
 решение вопросов административно-территориального устройства в
соответствии с законодательством Республики Беларусь и другие.
Советы областного территориального уровня имеют, кроме
вышеперечисленных, дополнительные полномочия, связанные с координацией
деятельности Советов нижестоящего уровня. В частности, это:
 утверждение межтерриториальных программ и мероприятий, осуществление
полномочий, делегированных Советами базового территориального уровня;

172
 содействие в установленных законодательством Республики Беларусь
случаях сбалансированности бюджетов административно-территориальных
единиц на территории области (города Минска);
 оказание организационно-методической помощи Советам базового и
первичного уровней в разработке региональных программ развития с учетом
национально-культурной и демографической политики Республики Беларусь;
 решение других вопросов общеобластного и общегородского значения, если
при этом не ущемляется самостоятельность Советов других уровней в
осуществлении ими своих полномочий.
Важным элементом системы саморегулирования на местах являются органы
территориального общественного самоуправления.
Территориальное общественное самоуправление – это самоорганизация
граждан на добровольной основе по месту их жительства на части территории
административно-территориальной единицы (микрорайон, жилищный комплекс,
квартал, улица, село и т. п.) для самостоятельного и, под свою ответственность,
решения вопросов местного значения либо непосредственно населением, либо
через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления
(единоличные либо в форме советов, комитетов и др.).
Учреждение органа территориального общественного самоуправления,
избрание его членов и утверждение устава осуществляется на собрании. Порядок
избрания и работы этого органа самоуправления (старост, старейшин и др.)
определяется положением, утвержденным Советом соответствующей
административно-территориальной единицы.
Органы территориального общественного самоуправления вправе:
 вносить на рассмотрение местных Советов, исполнительных комитетов
предложения по вопросам местного значения и участвовать в их рассмотрении;
 созывать собрания граждан и обсуждать вопросы местной жизни;
 использовать заработанные средства для развития социальной
инфраструктуры;
 принима