Князев С.Основы государственного управления.

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Под редакцией С.Н.Князева, Н.Б.Антоновой
Минск 2006
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 6
РАЗДЕЛ I. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ 9
Глава 1. Понятие, сущность и характеристика государственного
управления 9
1.1. Понятие и диалектика управления, современная управленческая парадигма
9
1.2. Государство и государственное управление как социальные феномены
14
1.3. Объективная необходимость, понятие и сущность государственного
1.4. Виды и уровни государственного управления 26
Контрольные вопросы и задания 35
Глава 2. Становление и развитие теории и практики государственного
2.1. Этапы эволюции теории государственного управления 37
2.2. Развитие теории государственного управления в России и Беларуси43
2.3. Концепции государственного управления 44
2.4. Современные проблемы и направления совершенствования
государственного управления 54
Глава 3. Методологические основы государственного управления 61
3.1. Методология государственного управления: понятие, основные элементы,
их характеристика 61
3.2. Субъекты государственного управления. Государство как субъект
3.3. Объекты государственного управления. Общественные процессы как
объекты государственного управления 68
3.4. Принципы государственного управления 75
Глава 4. Цели, функции и методы государственного управления 85
4.1. Цели и приоритеты государственного управления 85
4.2. Функции государственного управления 93
4.3. Методы государственного управления 99
Глава 5. Современная система государственного управления 105
5.1. Характеристика современной системы государственного управления105
5.2. Свобода и ответственность в государственном управлении 113
5.3. Представительство интересов в государственном управлении 116
5.4. Роль общественного мнения и СМИ в системе государственного
5.5. Прямые и обратные связи в системе государственного управления126
2
Глава 6. Бюрократия, коррупция и конфликты в системе
6.1. Бюрократия и бюрократизм в системе государственного управления132
6.2. Коррупция в государственном управлении 147
и меры борьбы с ней 147
6.3. Развитие демократии – важнейшее направление преодоления негативных
явлений в государственном управлении 153
6.4. Конфликты в государственном управлении 158
и механизм их разрешения 158
РАЗДЕЛ II. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 169
Глава 7. Государственная власть и структура государственного
7.1. Ветви власти, их конституционные основы и характеристика 169
7.2. Понятие, сущность и научные подходы к построению и
функционированию организационной структуры государственного управления
182
7.3. Понятие и организационная структура государственных органов, их
классификация 187
Глава 8. Организационная структура государственного управления в
Республике Беларусь 202
8.1. Условия, принципы и этапы формирования организационной структуры
государственного управления в Республике Беларусь 202
8.2. Высшие органы государственной власти и органы особой компетенции в
Республике Беларусь 212
8.3. Система республиканских исполнительно-распорядительных органов
8.4. Органы местного управления и самоуправления 240
Глава 9. Государственная служба в системе государственного управления
254
9.1. Государственная служба как публично-правовой институт 254
9.2. Правовой статус и классификация государственных служащих 264
9.3. Профессиональная культура государственных служащих 274
РАЗДЕЛ III. УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ И ТЕХНОЛОГИИ В
ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ 283
Глава 10. Государственные управленческие решения и технологии
10.1. Управленческие решения: понятие, характеристика, виды 283
10.2. Процесс разработки и принятия управленческого решения 291
10.3.Методы обоснования управленческих решений 300
3
10.4. Документальное закрепление и реализация управленческого решения
304
10.5. Лицо, принимающее решения в системе государственного управления
308
Глава 11. Управленческие технологии 317
11.1. Управленческие технологии: понятие, содержание, характеристика317
11.2. Технологии функционирования информационно-пропагандистских
групп 324
11.3. «Электронное правительство» 326
РАЗДЕЛ IV. РЕСУРСНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 335
И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 335
Глава 12. Правовое обеспечение государственного управления 335
12.1. Понятие, сущность и форма правового обеспечения государственного
12.2. Законность, порядок и дисциплина в государственном управлении344
12.3. Юридическая ответственность в государственном управлении 351
Глава 13. Кадровое обеспечение органов государственного управления
358
13.1. Объективная необходимость кадрового обеспечения государственного
13.2. Управление персоналом государственной службы 367
13.3. Механизм кадрового обеспечения государственного управления 374
Контрольные вопросы 380
Глава 14. Финансовое обеспечение государственного управления и
финансовая деятельность государства 381
14.1. Финансовые ресурсы государства 381
14. 2. Государственный бюджет в системе финансового обеспечения
14.3. Деятельность государства в сфере кредитных отношений 393
14.4. Государственное управление налогообложением и таможенное
регулирование 396
Глава 15. Информационное обеспечение государственного управления и
информационная безопасность 400
15.1. Информационное обеспечение государственного управления 400
15.2. Обеспечение безопасности в информационной сфере 413
Глава 16. Контроль в системе государственного управления 429
16.1. Общая характеристика и принципы реализации контрольной
деятельности государства 429
16.2. Мировые подходы к формированию системы государственного контроля
439
4
16.3. Система контроля в государственном управлении 449
Республики Беларусь. Финансовый контроль 449
Глава 17. Эффективность государственного управления 462
17.1. Понятие и виды эффективности государственного управления 462
17.2. Критерии и показатели эффективности 468
17.3. Оценка эффективности государственного управления 474
ЛИТЕРАТУРА 481
5
ВВЕДЕНИЕ
Ключевую роль в жизнедеятельности общества играет государство. Оно
обеспечивает упорядочение и регулирование протекающих процессов и явлений в
социальной, экономической, политической, духовной и других сферах
общественной жизни. В той или иной степени государственное воздействие
затрагивает интересы всего общества, отдельных социальных групп, слоев,
организаций, объединений, общественно-политических движений и каждого
гражданина. При этом государство воздействует не только на развитие процессов и
явлений, протекающих в обществе, но и на общественные отношения, на проблемы,
касающиеся ценностей, мировоззренческих установок, идей, политической
самоорганизации сообществ, их жизнеспособности и эффективного
функционирования.
На современном этапе своего развития Республика Беларусь переживает
достаточно сложный период, связанный с формированием правовых,
экономических, социальных основ нашего общества. Республика продвигается по
пути укрепления конституционного строя, государственности, развития
народовластия, утверждения принципов гражданского общества. Важнейшую роль
в происходящих в стране успешных преобразованиях играет сильная и
дееспособная система государственного управления. Исходя из критериев
общественного блага, система государственного управления может и должна: не
допускать нарушения правопорядка в обществе, норм и правил поведения на рынке;
определять общие условия эффективного хозяйствования, темпы экономического
роста; предотвращать криминализацию хозяйственной деятельности внутри страны,
расслоение общества, стремление развитых стран, крупных иностранных
корпораций использовать складывающуюся в республике ситуацию в своих
экономических и политических целях; способствовать утверждению
цивилизованных отношений между деловым миром, обществом и властными
структурами. С сильной, дееспособной системой государственного управления
народ Республики Беларусь связывает свои надежды на защиту жизни, здоровья,
свободы, достоинства. Сегодня можно отметить определенную консолидацию
позиций самых разных общественных и политических сил страны в отношении
необходимости формирования эффективной системы государственного управления.
Разнонаправленность государственного управления определяет
междисциплинарный характер этой области научных знаний и практической
деятельности. Вопросы теории государства и его воздействие на различные стороны
жизни общества рассматриваются в государствоведении, политологии (точнее,
политических науках, так называется эта дисциплина практически во всем мире),
конституционном праве, экономической теории, социологии и других науках.
Поэтому, несомненно, она является результатом совместного творчества
представителей различных научных дисциплин.
Вместе с тем на сегодняшний день назрела объективная необходимость
отделения науки государственного управления (именно управления) от других
дисциплин, которые применительно к ней следует рассматривать как смежные.
На Западе в теории государственного управления выделено государственное
администрирование (public administration), которое в большей мере носит
6
управленческий характер и имеет и другое название – административно-
государственное управление.
Сам термин «государственное администрирование» характеризует как научную
дисциплину, так и обширнейшую область практической деятельности,
занимающуюся всеми вопросами государственного управления. Его можно
рассматривать в узком и широком смысле. В узком смысле он означает
профессиональную деятельность государственных чиновников. В широком смысле
«public administration» включает всю систему административных институтов,
подчиненных друг другу снизу доверху, каждый из которых выполняет свой, строго
ограниченный круг функций.
С теоретической точки зрения административно-государственное управление
базируется на общих концепциях научного управления и специфических для этой
области знаниях (например, теории государственной бюрократии). Оно
рассматривает вопросы организации, теорию и методологию (научные подходы,
принципы государственного управления, его цели, задачи, функции, протекающие в
системе государственного управления процессы, методы управления, с помощью
которых решаются задачи государства и его структур различного уровня,
обеспечивается достижение целей и задач развития страны), процесс принятия
управленческих решений и технологии управления. Именно эти вопросы нашли
отражение в предлагаемом вашему вниманию учебном пособии.
Целью данного учебного пособия является оказание научно-методологической
поддержки при изучении и осмыслении теоретических и практических вопросов,
связанных с системой государственного управления, ее функционированием и
развитием.
Содержание учебного пособия соответствует типовой программе по
дисциплине «Государственное управление» для высших учебных заведений по
специальностям 1-26 01 01 «Государственное управление», 1-26 01 02
«Государственное управление и право», 1-26 01 03 «Государственное управление и
экономика».
Авторы выражают надежду, что данное учебное пособие, по сути, первое в
Республике Беларусь системно представляющее дисциплину «Государственное
управление», будет полезно для всех, кто его изучает, будет способствовать более
глубокому пониманию природы государственного управления, целостному
восприятию и лучшему усвоению изучаемой дисциплины.
Авторы с благодарностью примут все замечания и пожелания для его
дальнейшего совершенствования учебного пособия.
Н.Б.Антонова
7
РАЗДЕЛ I. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Глава 1. Понятие, сущность и характеристика государственного
управления
Ключевые слова:
управление; социальное управление; государственное управление; парадигма;
государство; социальные феномены; власть; легитимная государственная власть;
гражданское общество; государственно-властные отношения; виды и уровни
государственного управления; государственно-административное управление;
политическое управление; масштабы; границы и возможности государственного
Вопросы
1.1. Понятие и диалектика управления, современная управленческая
парадигма.
1.2. Государство и государственное управление как социальные феномены.
управления.
1.4. Виды и уровни государственного управления.
Государственно-административное и политическое управление.
1.1. Понятие и диалектика управления, современная управленческая

парадигма
Управление выступает как необходимый элемент жизнедеятельности людей.

Оно является одной из трудных и ответственных сфер их интеллектуальной и
практической деятельности, которое связано с реализацией их интересов и
потребностей. Управление предопределено сознательным началом, знаниями,
целевой ориентацией, волей и энергией человека. Отсюда управление можно
рассматривать как процесс целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта
управления ради достижения социально значимых результатов.
Управление в обществе связано с использованием власти и возникает тогда,
когда в нем есть социальная потребность. При этом, чем масштабнее общественные
объединения людей, тем больше социальная потребность в управлении.
Как объективная реальность управление – это явление универсальное,
поскольку имеет место во всех обществах, странах, во всех сферах общественной
жизнедеятельности людей. Генезис управления в социальных сообществах
позволяет рассматривать его как разновидность труда, исторически выделенную из
групповой общественной деятельности людей. Следовательно, управление в
социальных сообществах представляет собой специфический вид человеческой
деятельности, который проявляется в различных формах и видах. В качестве
объекта управления могут выступать естественные и физические процессы,
технические системы, политические, экономические и социальные процессы,
любые события, протекающие в обществе (естественно, речь идет о событиях,
которыми можно управлять) и т. д.
8
Многовекторный характер управления порождает различные подходы к самому
определению управления и множество понятий «управления». Во всей
совокупности подходов можно выделить несколько наиболее распространенных.
Согласно общему подходу управление рассматривается как:
 организация деятельности людей в соответствии с требованиями
объективных законов;
 наука и практика управления организациями;
 организация и реализация целенаправленного воздействия;
 организация и координация деятельности по использованию имеющихся
ресурсов с целью достижения желаемого результата;
 механизм реализации интересов всех участников производственного
процесса: общественных, коллективных, индивидуальных.
Функциональный подход позволяет рассматривать управление как:
 целенаправленную координацию общественной деятельности;
 целенаправленное воздействие на трудовые коллективы с целью
организации и координации их деятельности в процессе производства;
 планирование, организацию, мотивацию труда и контроль.
Исходя из процессуального подхода, управление можно представить как:
 процесс подготовки, принятия и реализации управленческих решений;
 процесс или форму деятельности, которая обеспечивает управление
определенной группой людей исходя из целевой ориентации организации;
 воздействие руководителя на поведение подчиненных для достижения
поставленной цели.
Субъектно-объектный подход дает возможность трактовать управление как:
 осознанную целенаправленную деятельность человека, посредством
которой он воздействует и подчиняет своим интересам элементы внешней и
внутренней среды общества, живой и неживой природы, техники;
 системную конкретную практическую деятельность, направленную на
осмысленную организацию всего общественного производства на всех стадиях
расширенного воспроизводства;
 упорядочение и регулирование системы исходя из изменяющихся условий
внешней и внутренней среды;
 целенаправленное воздействие на объект управления для изменения его
состояния и поведения в соответствии с изменяющимися условиями;
 целенаправленное взаимодействие между субъектом и объектом в системе
управления для достижения поставленных целей и решения задач;
 осознанную деятельность людей, направленную на создание оптимальных
условий для функционирования объекта;
 воздействие органов и кадров управления на управляемый объект с
помощью соответствующих методов для достижения поставленной цели.
Исходя из всей совокупности представленных понятий, управление в самом
общем понимании можно рассматривать как всевозможные формы и методы
воздействия на объект с целью достижения желаемого результата.
9
При этом управление является не только универсальным, но и необходимым
элементом окружающего нас мира, под воздействием которого могут изменяться
положение, поведение и даже свойства как объекта, так и самого субъекта
Управление в широком общесоциологическом смысле называется социальным
управлением. Оно связано с управлением обществом путем применения
социальных стимулов, средств, механизмов, когда различные группы, организации,
институты, личности, действуя в своих интересах и в то же время выполняя «общие
дела», воздействуют на состояние и развитие общества. Исходной концептуальной
схемой, моделью постановки проблем и их решения, методов управления выступает
управленческая парадигма (от греческого paradigma – пример, образец).
В общем виде парадигма отражает то, как мы видим других людей, события,
ситуации, будущее, когда говорим об управлении не с точки зрения его
психофизиологических возможностей, а в смысле умственного восприятия,
понимания, толкования.
С научной точки зрения термин «парадигма» наиболее часто используется в
значении «теории», «концепции», «доктрины», «модели», «представления»,
«системы взглядов».
Парадигма управления – это продукт видения и мышления, совокупность
представлений об объекте, процессах, явлениях в системе управления и во вне его,
это образ желаемого будущего, набор системообразующих идей и социальных
ценностей, это сценарий возможных событий, обстоятельств и последствий.
При этом принципиально важное значение имеет насыщенность парадигмы
ценностями, значимыми для конкретной социальной системы, на развитие и
воспроизводство которых нацелен процесс управления.
Формирование парадигмы напрямую связано с принципами и законами
управления. В последних, как известно, аккумулирован социальный опыт
(положительный и негативный) многих поколений, и поэтому в различных
управленческих ситуациях они выполняют роль отправного начала в
информационном массиве при выборе позиции, оценке ситуации, принятии
решения.
Процесс формирования парадигмы – это движение мысли, образ объекта или
действия, основанный, прежде всего, на индивидуальном опыте управленца, на
учете и использовании группового знания и опыта, а также экспертизе модели
(проекта) парадигмы с точки зрения ее соответствия принципам и законам
управления и при необходимости ее дальнейшей коррекции.
Любая система управления предполагает определенную иерархическую
составляющую и, соответственно, несколько уровней управления. Это позволяет
выделить общую и частную управленческие парадигмы и их содержание. Чем шире
объект парадигмального отражения, тем значительнее должен быть представлен
интеллектуальный компонент парадигмы, тем выше требования к философской
культуре мышления и процедуре принятия решений.
Сформированная управленческая парадигма отражает степень
профессионализма субъекта управления и включает познавательный,
аналитический, ценностный, творческий и организационно-волевой компоненты.
10
В современных условиях развития управленческая парадигма должна
опираться на четко выверенные ценностные ориентации, мировоззренческие
позиции и установки, определять цели и содержание управленческого процесса с
учетом состояния соответствующей системы управления. При этом наиболее
значимой проблемой при формировании парадигмы является выделение системы
ценностей, на которую ориентируется управленец при исполнении должностных
обязанностей, а также принципы и законы управления, которые он знает и на
которые он опирается.
Сегодня можно говорить о необходимости формирования новой
управленческой парадигмы, предопределенной необходимостью учета в ней
устойчивых мировых тенденций развития управления. К ним следует отнести:
 усиление социальной ориентации систем управления;
 усиление внимания на современные технологии управленческого труда,
предопределяющие возможность его совершенствования и оптимизации;
 профессионализация управленческого труда;
 переход от непосредственного воздействия на человека к формированию
микросреды, в которой он может реализовать себя как личность;
 умение осознавать социальную значимость и полезность управленческого
труда;
 расширение на практике «сервисного управления» – интеллектуального
обслуживания аппаратом управления коллективного труда, жизнедеятельность
трудовых организаций;
 интернационализацию теории и передовой практики управления.
При формировании парадигмы государственного управления необходимо
исходить из перечисленных тенденций, а также учитывать природу и специфику
государственного управления.
1.2. Государство и государственное управление как социальные

феномены
Государственное управление как социальный феномен предопределяется
развитием двух его начал – управления и государства. Но если управление как вид
человеческой деятельности, которое мы рассмотрели выше, присутствовало во все
времена человеческой цивилизации, во всех сообществах и во всех сферах
жизнедеятельности людей, то государственное управление возникает лишь на
определенном этапе развития общества. Это связано с появлением государства,
которое как социальный феномен «вызревало» не одно тысячелетие и лишь на
определенном этапе своего развития оно предстало как универсальная организация
населения.
Сегодня в мировом сообществе государство рассматривается как особый
политический институт, который, с одной стороны, является неотъемлемой частью
общества, а с другой – в какой-то мере отчужден от него, имеет свои
закономерности развития и власть над обществом. Государство в любой стране
должно обеспечивать стабильную и эффективную жизнедеятельность общества,
11
социальный порядок и политическую стабильность, соблюдение общепринятых
«правил игры» во всех сферах человеческой деятельности.
Современное государство можно рассматривать с позиции множества
характерных для него признаков:
 политический характер определенного объединения людей, обусловленный
социальной асимметрией и необходимостью выполнения «общих дел», позволяет
рассматривать государство как политическое сообщество;
 определенная организация этого сообщества характеризует его как
политическую организацию общества;
 регулирующее воздействие со стороны государства на различные стороны
жизни общества позволяет рассматривать государство как регулятивный
институт;
 государству присуща особая публичная, государственная власть, которая
непререкаема, универсальна и суверенна.
Государственная власть юридически и фактически обладает верховенством в
обществе, имеет общетерриториальный характер. Она рассматривается как
социально-политическое явление, а с юридической точки зрения, как институт
конституционного права, т. е. как система правовых норм;
 возможности воздействия государства на всех, находящихся на его
территории, представляет государство как орган легализованного, легитимного
принуждения населения.
Отсюда государство можно рассматривать как основное орудие
политической власти, признаками которого являются наличие органов и
учреждений, осуществляющих функции власти; системы правовых норм и
актов; определенной территории, на которую распространяется его
юрисдикция.
Легализация государственной власти означает ее юридическое провозглашение
и закрепление правомерности возникновения, организации и деятельности.
Легитимная государственная власть – это власть, которая соответствует
представлениям народа об этой власти, связанным с материальными, политическим,
духовными условиями общественной жизни, с личными запросами каждого
человека.
Легитимность государственной власти определяется поддержкой ее
населением, авторитетом у населения.
Государство в лице своих государственных институтов обеспечивает
социально-экономическое развитие страны, духовное развитие общества,
объединяет различные группы людей вокруг общепризнанных целей и ценностей,
обеспечивает эффективный механизм реализации интересов всего общества во всех
сферах деятельности.
Главная особенность государства состоит в том, что оно должно заниматься
всеми составляющими жизнедеятельности общества и решать проблемы в
интересах всех членов общества, формировать и выражать всеобщую волю.
Государство активно влияет на отношения, которые складываются между:
 государством и гражданским обществом;
12
 государством и экономикой;
 государством и политикой;
 вертикальными и горизонтальными структурами государства;
 государственными, межгосударственными надгосударственными
образованиями и организациями.
В современном мире государства отличаются друг от друга по своим
масштабам, по социальному характеру, формам правления и формам политико-
территориального устройства, государственному (политическому) режиму.
По формам правления государства отличаются системой организации
государственной власти, которая отражает структуру органов государственной
власти, их правовое положение, определяет высший орган государственной власти.
Исходя из роли, положения и характера деятельности высшего органа
государственной власти, выделяют две основные формы правления:
 монархию (абсолютную, конституционную);
 республику (парламентскую, президентскую, смешанную).
По территориально-политической организации государства выделяют три
формы государственно-территориального устройства:
 унитарное государство;
 федеративное государство;
 конфедерация.
Унитарное государство представляет собой единое централизованное
государство, отличительные признаки которого предопределяются наличием некого
«единства»:
 единой территории (административно-территориальные единицы, которые
могут быть выделены в рамках административного деления государства, не имеют
политическую самостоятельность);
 единой конституции;
 единой системы высших органов государственной власти;
 единой системы права и судебной системы;
 единого гражданства;
 единой бюджетной, налоговой, валютной системы и т. д.
Федеративное государство (сегодня их около 50) – это государство, состоящее
из относительно самостоятельных государственных образований – субъектов
федерации, обладающих определенной политической и юридической
самостоятельностью. Примерами федеративных государств могут служить США,
Германия, Россия, Канада, Бельгия, Испания и др.
В Конституциях федеративных государств, как правило, устанавливается объем
прав и полномочий федерации и субъектов федерации, а также вопросы их
совместного ведения.
Государства, объединенные общей целью и интересами в экономической,
политической, военной сферах, могут образовывать межгосударственный союз –
конфедерацию, основой которой является международный договор. Государства,
входящие в этот союз, сохраняют свой государственный суверенитет и право
выхода из этого образования.
13
Отличительными признаками конфедерации являются:
 отсутствие единой территории для государств  членов межгосударственного
союза;
 равноправие всех членов конфедерации;
 наличие одного или нескольких политико-административных органов
(правительства, исполнительных органов, законодательных органов);
 сохранение за членами конфедерации права выхода из союза;
 наличие определенной финансовой системы, аккумулирующей финансовые
вложения государств  членов союза;
 согласованная международная политика (хотя по отдельным вопросам
государства могут иметь свою собственную позицию);
 нахождение под общим командованием национальных вооруженных сил
(хотя, чаще всего, это носит формальный характер).
Несмотря на многообразие форм правления и форм государственного
устройства главными целями любого государства в современном мире являются:
 обеспечение независимости государства от внешних угроз и опасностей;
 обеспечение мира и общественного порядка внутри страны;
 защита прав и свобод граждан;
 содействие всеобщему благосостоянию.
В отношении этих целей сегодня в мировом сообществе в целом достигнуто
согласие.
Важной характеристикой государства является его тип. Выделяют
демократический, социальный, правовой тип государства.
Демократическое государство – это тип государства, в котором на первый
план выдвигаются интересы человека и гражданина, народ облечен высшей властью
и осуществляет ее либо непосредственно, либо через своих избранных
представителей. При этом в государстве все больше утверждаются такие
демократические принципы, как:
 человек, его права, свободы и гарантии их реализации, что является высшей
ценностью и целью общества и государства;
 принцип равенства перед законом;
 многообразие политических институтов, идеологий и мнений;
 многопартийность;
 демократические выборы;
 принцип большинства и защита интересов меньшинства;
 самоуправление населения и др.
Правовое государство – это тип государства, в котором действует принцип
конституционализма, которое опирается на право и имеет развитую правовую
систему, в котором реальная защита прав и свобод граждан осуществляются на
основе верховенства закона, определяющего реальное разделение властей.
Социальное государство представляет собой тип государства, в котором
главная цель – это обеспечение каждому члену общества достойного уровня и
качества жизни, социальной защищенности и равных условий для самореализации
личности.
14
В соответствии с действующей Конституцией Республика Беларусь – это
унитарное демократическое социальное правовое государство (ст. 1).
Высшей ценностью и целью белорусского общества и государства является
человек, его права и свободы (ст. 2). В республике действует принцип верховенства
права (ст. 7), государственная власть осуществляется на основе разделения ее на
законодательную, исполнительную и судебную (ст. 6).
Рассматривая государство как политическую самоорганизацию людей, следует
отметить, что оно неотделимо от общества и экономики. Государство,
гражданское общество и экономика – это три составляющие единого целого.
Государство и гражданское общество тесно связаны между собой
определенными отношениями, которые проявляются через взаимную
ответственность. Государство способствует свободному развитию и
самореализации человека, укрепляет его статус, объединяет людей.
Гражданское общество формирует единый комплекс ценностей и отношений.
Его главными несущими конструкциями являются социальная и духовная сферы.
Социальная сфера состоит из специальных социальных интересов,
социальных отношений, социальной инфраструктуры, которые отражают
потребности человека; связаны с сохранением его жизни, его самообеспечением и
воспроизводством, обеспечением его жизненными средствами, условиями,
удовлетворяющими его социальные интересы. При этом государство несет
ответственность перед обществом за состояние и развитие социальной сферы.
Духовная сфера отражает духовную культуру общества, систему его духовных
ценностей: мировоззренческих, идеологических, этических, религиозных,
художественных и др.
В то же время гражданское общество часто является ареной столкновений
групповых или индивидуальных интересов людей, и механизмы, которые заложены
в инфраструктуре гражданского общества, не всегда способны обеспечить его
единство и жизнедеятельность. Определяющая роль здесь принадлежит
государству, которое призвано выражать и защищать общую волю, совокупные
интересы всех членов общества.
Основой развития любого государства, гарантией его независимости, условием
стабильности и эффективности жизнедеятельности общества выступает экономика
страны.
Экономика – это особая сфера, которая связана с производством благ и услуг,
с ведением национального хозяйства. Она обеспечивает материальную
жизнеспособность общества, создает условия для развития человека и социума в
целом.
Уровень развития экономики определяет уровень и качество жизни народа,
течение политических, социальных и экономических процессов, выступает базовой
основой и важнейшим элементом формирования идеологии государства.
При этом экономика страны при всей своей самодостаточности и автономности
не может существовать в вакууме и быть изолированой от человеческого социума.
Она может эффективно функционировать в рамках определенного социального
порядка и в условиях политической стабильности при соблюдении общепринятых
15
«правил игры» во всех сферах общественной жизни, которые обеспечивает
государство.
Воплощая в себе общие потребности, интересы, цели и волю граждан,
государство управляет общественными потребностями, обеспечивает развитие
общества.
Свое воздействие на все сферы жизнедеятельности общества государство
осуществляет с использованием государственной власти, которая находит свою
реализацию через государственное управление, действие которого проявляется в
результате государственно-властных отношений между субъектами и объектами
управления в обществе как системе.
Более подробно государственная власть и государственное управление будет
рассматриваться в гл. 7 учебного пособия.
Государственно-властные отношения – это особый вид общественных
отношений, которые возникают в процессе государственного управления
посредством осознанно-волевого и организованного воздействия со стороны
государства на протекающие в обществе процессы в соответствии с
поставленными целями исходя из экономических и политических основ
общественного строя.
Сильная, дееспособная власть – это первое условие успешного
Государственное управление, выступая как социальный феномен и
неотъемлемая функция государства, развивалось на протяжении всей истории
государственно-организованной цивилизации человечества через систему
взаимообратных связей между человеком, обществом и государством.
Сама природа государственного управления вытекает из его особой социальной
функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего
общества путем согласовывания разнообразных требований, потребностей и форм
деятельности.
В существующем множестве разновидностей управления выделяют социальное
и государственное управление. При этом государственное управление выступает
как особого рода социальное управление.
Государственное управление рассматривается как форма и разновидность
социального управления и как социально-политическая функция государства.
Государственное управление осуществляется государством посредством
осознанного, целенаправленного, волевого и организованного воздействия на
явления и процессы, протекающие в обществе.
В своем управленческом воздействии государство опирается на право,
использует силу права, применяет ту или иную его форму.
Основанное на силе власти и верховенстве права государственное управление
представляет собой очень сложную систему, имеющую комплексный,
многоплановый и многогранный характер, отражающий сложные взаимосвязи
между субъектами и объектами управления.
16
На протяжении XX века государственное управление неразрывно связано с

эволюцией индустриального общества и развитием рыночной экономики. Его
природа обусловлена его целевой и социальной направленностью на упорядочение
процессов общественного развития в интересах всего общества путем согласования
разнонаправленных интересов, требований, потребностей и форм деятельности его
членов.
Объективная необходимость государственного управления продиктована
необходимостью обеспечения целостности общества, его поступательного развития.
Она предопределена потребностью соблюдения законов, необходимостью
выработки и реализации государственной политики, направленной на:
 эффективное использование всех видов ресурсов – природных, материальных,
трудовых, финансовых, информационных;
 справедливое перераспределение доходов, основных социальных благ,
соблюдение гарантий;
 поддержание общественного порядка;
 гарантированную безопасность людей, общества, страны и т. д.
Необходимость государственного управления обусловлена теми же причинами,
которые связаны с созданием самого государства: с необходимостью регулирования
отношений, явлений и процессов, протекающих в обществе; выполнением «общих
дел»; преодолением возникающих конфликтов; решением проблемы социального
неравенства и т. д. Она вытекает из потребности обеспечить реализацию политики
государства.
Общественная обусловленность государственного управления вытекает и из
его практики как сложной системы, функционирование которой направлено на
удовлетворение потребностей граждан. Тем самым государственное управление
является актом государственного вмешательства в жизнедеятельность
общества. Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными
отношениями, как материальными, так и культурными. А это предполагает, что, с
одной стороны, его цели и содержание зависят от состояния и структуры
управления государством общественных процессов, с другой – от места и роли
государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности
отдельных государственных органов.
Целевая направленность государственного управления означает
постановку рациональных (т. е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и
задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных
результатов при минимальных затратах, исходя из ориентаций, обозначенных
публичной властью.
Государственное управление можно рассматривать как целенаправленное
воздействие государства на общественные процессы и явления, отношения и
деятельность людей. Оно представляет собой разновидность социального
управления, особого рода социальную деятельность, осуществляемую на
17
профессиональных началах органами государственного управления и
должностными лицами.
Природу и специфику государственного управления определяют:
 во-первых, сам субъект управления. В качестве субъекта целенаправленных,
организующих и регулирующих воздействий выступает государство. Характер
государственного управления в конкретное историческое время определяется
характером, конституционными основами (принципами) государства;
 во-вторых, государственное управление опирается и представляет собой
способ реализации государственной власти. Законы и иные основные, общие,
типовые решения, правила, нормы, установленные государственной властью,
являются общеобязательными, обеспечиваются авторитетом и силой государства;
 в-третьих, специфический характер и объем охватываемых управлением
общественных явлений. В центре внимания государственного управления лежат
решения общих (публичных) дел, согласование действий всех граждан, защита
совместного (публичного) интереса, удовлетворение потребностей общества, а не
отдельных граждан и социальных групп;
 в-четвертых, комплексный характер используемых государством методов и
средств воздействия: правовых, административно-распорядительных, социально-
психологических;
 в-пятых, природа и специфика государственного управления предопределяют
его системный характер, обеспечивающий необходимую согласованность,
координацию, субординацию, целенаправленность. При этом государственная
власть и управление в своей основе имеют правовую и политическую легитимность,
а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего средствами
принуждения.
Природа и специфика государственного управления позволяют рассматривать
его в широком и узком смысле.
В широком смысле государственное управление представляет собой
совокупность всех видов деятельности государства или, другими словами, все
формы реализации государственной власти, все формы и методы ее проявления.
В узком смысле под государственным управлением понимается
административная, исполнительно-распорядительная деятельность органов
государственного управления, которая направлена на регулирование процессов,
явлений, отношений, связанных с жизнедеятельностью общества, и осуществляется
на профессиональной основе.
Государственное управление имеет широкую сферу и масштабы
применения – общегосударственный масштаб, региональный и местный уровни,
уровень отдельной сферы и отрасли, коллектива. Оно осуществляется органами
государственного управления и должностными лицами и всегда имеет властный
характер, так как обладает полномочиями, производными от публичной власти.
Следует отметить, что масштабы государственного управления обрамляются
определенными границами, которые обусловлены характером объекта управления,
естественными правами человека, объективной необходимостью естественного
саморегулирования общества, реальными возможностями самого общества, а также
18
уровнем развития системы государственного управления и возможностями
государства.
В развитых странах границы государственного управления определяются на
основе принципа субсидиарности (от латинского subsidiaries – вспомогательный),
согласно которому вышестоящая организационная единица представляет
нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые
нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного
управления предполагает поиск и оценку тех общественных институтов, которые
могут взять на себя те или другие функции. Эта оценка должна исходить из
специфики именно государственного управления, его целевой направленности на
производство общественных благ, на непосредственную связь с политикой.
Границы государственного управления во многом зависят от его
возможностей.
Возможности государственного управления определяются:
 волей и силой государственной власти. Безвольное, рыхлое, не имеющее
стратегической линии государство не способно выполнять свои задачи и функции.
В лице органов государственного управления проявляется особая воля государства,
которая выражается в принимаемых ими решениях. При этом сильная суверенная
власть государства обладает верховенством в обществе, правом на принуждения в
рамках закона и принятия обязательных для всего общества решений;
 уровнем развития и отлаженностью системы государственного
управления (формами и методами государственного управления, общей,
политической и юридической культурой государственных служащих, их
профессионализмом, моральными качествами и т. д.);
 располагаемыми ресурсами. Речь идет обо всех видах ресурсов, не только о
природных, материальных, трудовых, финансовых, но и о ресурсах
информационных, политических, идеологических и др.
Отсутствие или нехватка ресурсов означает, что государственное управление
не обеспечит достижение поставленных целей и задач.
При этом принципиально важным является эффективное использование
ресурсов, что предопределяется необходимостью учета общенациональных
интересов в процессе государственного управления.
Возможности государственного управления во многом зависят от
субъективного фактора – умения «управленцев» управлять, желания служить
своему народу.
1.4. Виды и уровни государственного управления

Основанное на силе власти и верховенстве права государственное управление
представляет собой очень сложную систему, имеющую комплексный,
многоплановый и многогранный характер, что требует выделения в его составе
отдельных элементов – субъектов и объектов управления, их сложных взаимосвязей
и проявлений, подходов и принципов управления, форм и методов и т. д., которые
находятся между собой в определенной логической согласованности,
взаимодействии и взаимозависимости, обеспечивая государственному управлению
сложную организованную целостность.
19
Сложная организованная целостность государственного управления во всем
богатстве и разнообразии его элементов и свойств имеет первостепенное значение
для практики государственного управления.
Все многообразие государственного управления, исходя из определенных
основополагающих признаков – критериев, можно представить через его различные
уровни и виды.
В зависимости от характера взаимоотношений центральной власти и органов
административно-территориальных единиц выделяют субординационное и
координационное управление.
Координационное управление присуще федерациям или конфедерациям,
когда наряду с едиными центральными органами власти существуют и
периферийные, обладающие полной, или частичной самостоятельностью. Для
координации действий (например, в области обороны) создаются специальные
объединенные органы.
Субординационное управление основано на административном подчинении
периферии центру, что характерно для унитарных государств, которые не имеют в
своем составе самостоятельных административных единиц. В таком государстве
органы государственного управления всех уровней действуют по единым
стандартам.
По уровню управления выделяют республиканское, региональное и местное
управление.
По воздействию на объект и в зависимости от самого объекта управления
выделяют отраслевое и функциональное управление.
Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчинения от
центра до предприятия и реализуется через функциональные и отраслевые
министерства. Наиболее эффективно оно реализуется через министерства, которые
осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают
необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции.
Функциональное управление осуществляется органами исполнительной
власти по направлениям: экономика, социальное развитие, оборона, безопасность и
т. д.
В зависимости от периода действия управление может быть стратегическим,
тактическим и оперативным.
Стратегическое управление определяет долгосрочную перспективу развития
общества как по всем, так и по отдельным направлениям, сферам, объектам,
территориям, задает программу деятельности каждому звену управления.
Тактическое управление – это кратковременное управление, которое
предполагает конкретные действия по реализации намеченных целей. В случае
необходимости тактическое управление предполагает корректировку некоторых
показателей стратегического плана (если, например, выявляется действие каких-
либо ранее неучтенных факторов). Этот вид управления предполагает высокий
профессионализм, гибкость мышления, инициативность управленческого
персонала.
20
Оперативное управление направлено на решение текущих задач, а также
возникающих в процессе управления новых проблем. Этот вид управления
предполагает четкую постановку задачи исходя из конкретной ситуации.
Можно выделить также такой специфический вид управления, как
антикризисный, который вводится для предупреждения и проведения процедуры
банкротства предприятий.
Все виды государственного управления обусловлены формой правления,
территориально-административным устройством, политическим режимом, что, в
конечном счете, определяет социальную сущность государства.
Территориально-административное деление государств во многом определяет
структуру уровней государственного управления. В большинстве стран их три:
национальный, региональный и местный. Каждому из уровней управления
отведена особая, автономная сфера, компетенции, каждый подчинен определенным
органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т. д. (в
соответствии с законом).
На национальном уровне государственное управление осуществляется
центральными органами, представляющими все общество. К таким органам
относятся глава государства, парламент, правительство, министерства и ведомства
и др. Они имеют широкие полномочия и призваны, прежде всего, решать вопросы
обороны, внешней политики, экономического и социального развития, связи,
транспорта, всего жизнеобеспечения государства. Принятые ими решения носят
общеобязательный характер.
На региональном уровне управление направлено на рациональное
размещение производства, углубление специализации, комплексное развитие
территорий и выравнивание уровней их экономического и социального развития.
На местном уровне, вне зависимости от формы территориально-
административного устройства, выполняются следующие функции:
 обеспечение общественной безопасности;
 решение проблем здравоохранения;
 социальные программы;
 регулирование (защита потребителей, дорожная безопасность);
 обслуживание (школы, парки, библиотеки и т. д.);
 планирование общественного строительства;
 владение и распоряжение государственными предприятиями.
Кроме выделенных видов, государственное управление можно представить в
единстве государственно-политического и государственно-административного
аспектов, что предопределяет возможность разделения его на политическое и
административное управление.
1.5. Государственно-административное и политическое управление
Разделение государственного управления на политическое и административное

является сложной, противоречивой и спорной проблемой. Соотношение между
ними зависит от типологии государства, особенностей политической системы, роли
21
наднациональных структур в принятии политических решений, а также от иерархии
организации в системе государственного управления. Чем выше иерархия, тем
значительней роль политической составляющей государственного управления.
Границы между политическим и государственно-административным
управлением достаточно условны, они неразрывно связаны между собой в рамках
единой подсистемы государственного управления (рис. 1. 2). При этом
эффективности политического управления определяется качеством взаимодействия
государства с гражданским обществом.
Политическая система
Государственно- Политическое Политическо Неполитич
административное управление е общество еское общество
управление
Государственное управление Гражданское общество
Общество
Рис.1.2. Модель, интерпретирующая взаимосвязь политического и

государственно-административного управления с политической системой и
гражданским обществом
Вместе с тем неразрывная связь между политическим и государственно-

административным управлением не должны вести к их смешению. Независимость
государственного управления вполне логически соотносится с принципом
разделения властей.
Независимость администрации от политической власти имеет моральное и
функциональное (социологическое) значение, так как является необходимой для
сохранения административного организма (например, при смене правительства,
обеспечивает определенную преемственность администрации).
И хотя должна быть хорошо отлаженная система взаимодействия между
политиками и администраторами, их деятельность должна быть четко разграничена.
Начало теоретической разработке вопросов разделения политиков и
администраторов, выделению административно-государственного управления
положил будущий президент США, профессор Вудро Вильсон в 1887 году в своей
работе «Изучение администрирования». Он считал, что смена политического
руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного
аппарата, а систему государственного администрирования должен отличать
высокий профессионализм, т. е. подбор государственных служащих должен
осуществляться по их профессиональной компетентности, что обеспечит
превращение бюрократии в инструмент профессионального управления,
основанного на принципе «иерархии и разделения функций». Он высказывал
мнение, что политики должны контролировать деятельность администраторов,
которые будут просто следовать направлениям, заданным для них политическими
лидерами и не смогут «вмешиваться» в политику.
Идеи Вудро Вильсона поддерживал Франко Дж. Гуднау, который также
проводил четкое разграничение между политиками и администраторами.
22
Их взгляды разделял немецкий ученый Макс Вебер, который считал, что
подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика.
Чиновник должен управлять, в то время как политик должен бороться.
Выработанные им принципы формирования бюрократической модели
административно-государственного управления достаточно универсальные и не
утратили своего значения и сегодня. В качестве таких принципов он выделил:
 административные учреждения организованы иерархически;
 каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;
 служащие назначаются с учетом их профессиональной квалификации;
 гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;
 для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по
крайней мере, основное занятие;
 служащий не владеет учреждением, в котором работает;
 служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;
 смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций
Отделение политиков от администраторов можно рассмотреть также через
призму принимаемых решений. Политические решения характерны для политиков
и политических институтов и связаны в необходимостью разрабатывать и
реализовывать политическую стратегию. Административные решения присущи,
прежде всего, бюрократическим организациям, которые нацелены на решение
практических проблем государственной политики и исполнение воли политиков. К
числу таких организаций можно отнести, например, министерства, комитеты.
Между политическим и административным управлением нельзя провести
четкую границу.
Современная наука предлагает различные модели взаимодействия
политиков и администраторов:
 классическая теоретическая веберианская модель полной политической
нейтральности, лояльности бюрократии политической власти, когда политики
правят, а чиновники управляют;
 модель «собственной политизации» бюрократов и «партийно-
ориентированная» модель Ф. Риггса, когда партия благодарит активиста за участие
в борьбе продвижением по службе;
 модель Дж. Эвербаха, Р. Патнэма и Б. Рокмана, когда чиновники и политики
совместно формируют и реализуют государственную политику.
Государственный служащий наряду с административно-распорядительными,
квалификационно-управленческими функциями выполняет и функции
политические (формирует определенные ценности, трактует политико-правовые
приоритеты и т. д.).
Поэтому нельзя полностью признать политическую нейтральность аппарата
государственного управления, так как, во-первых, бюрократическая элита активно
участвует в выработке политического курса государства и, во-вторых, нередко сама
принимает ответственные политические решения:

Weber M. The Theori of Social and Economic Organization. № Y.: Oxford Union, Press, 1946. P.333-334.
23
 реализуя на практике законы, указы, иные политические решения,
осуществляет управление развитием страны во всех сферах жизнедеятельности;
 обладает остаточными ресурсами и рычагами, чтобы воздействовать на выбор
того или иного политического курса;
 в предоставлении многих услуг населению государственный аппарат был и
является по сути монополистом, чем и объясняется его огромное управляющее
воздействие на общественную и личную жизнь граждан и т. д.
Это объясняется рядом причин:
 государственные служащие владеют знаниями и объективной, достоверной
и своевременной информацией, которая может различным образом планироваться,
собираться, анализироваться, храниться, структурироваться, фильтроваться,
интерпретироваться и предоставляться политикам;
 государственные служащие влияют на процесс формирования и проведения
государственной политики на всех этапах подготовки, принятия и реализации
решений посредством консультирования политиков и осуществляя их
информационно-аналитическое обеспечение;
 нормотворчество, нормоприменение и интерпретация госслужащими
законов;
 способностью чиновников агрегировать и артикулировать групповые,
корпоративные и даже национальные интересы, формулировать проблемы, цели,
ограничения и альтернативы, определять критерии качества управления.
Теория административно-государственного управления представляет собой
важное научное направление, которое можно рассматривать как самую молодую
теорию управления обществом, призванную поставить на рациональную научную
основу практику государственного администрирования.
Процесс совершенствования системы государственного управления
предполагает также дальнейшую регламентацию функций и компетенции
отдельных органов государственного управления, а также обязанностей всех
чиновников. Эти меры должны быть направлены на укрепление и упорядочение
деятельности государственного аппарата и усиление контроля за его работой.
Сегодня, разделяя политическое и административно-государственное
управление, требуются уточнения их определений и понятий.
В своем учебнике «Государственное (административное) управление» Н. И.
Глазунова предлагает следующие определения:
Государственно-политическое управление – это деятельность институтов
политической власти республиканского, областного и местного уровней.
Государственно-административное управление – это практическая
реализация исполнительной власти или, другими словами, вид государственной
деятельности по управлению делами государства, т. е. собственно практическая
деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки,
принятия и исполнения управленческих решений.
В. А. Козбаненко разделение государственного управления на политическое и
государственно-административное («собственно» государственное) рассматривает
через вопросы:
24
 что делать и почему (это политическое управление);
 как делать и при помощи чего (это государственно-административное).
На наш взгляд, рассмотренные понятия, дополняя друг друга, вполне
раскрывают содержание политического и государственно-административного
управления и могут использоваться при изучении курса «Теория и практика
государственного управления».
Контрольные вопросы и задания
1. Чем предопределено и что представляет собой управление как
необходимый элемент жизнедеятельности людей?
2. Раскройте понятие «управленческая парадигма» и охарактеризуйте ее
содержание.
3. Представьте современные подходы к формированию управленческой
парадигмы.
4. В чем суть государства как социального феномена?
5. Дайте понятие и характеристику современного государства.
6. Как отличаются между собой государства по формам правления и
государственно-территориальному устройству?
7. Представьте основные типы государств и дайте им характеристику.
8. Что представляет собой государственное управление и какова его
природа?
9. Что представляет собой государственное управление в широком и узком
смысле?
10. Чем предопределена необходимость государственного управления?
11. Чем определяются границы государственного управления?
12. Чем предопределяются возможности государственного управления?
13. Выделите и охарактеризуйте виды государственного управления.
14. Какие уровни государственного управления выделяют и чем
предопределяется их объективная необходимость?
15. Каково содержание и соотношение понятий «государственно-
административное управление» и «политическое управление»?
25
Глава 2. Становление и развитие теории и практики
государственного управления
«классическая школа»; «школа человеческих отношений»; бихевиоризм;
системный подход; структурно-функциональный подход; теория мотивационной
гигиены; концепция экономики благосостояния; концепция конкурирующих групп;
теория альтернативного бюджетирования; концепция организационного развития;
теория общественного выбора; социологическое направление; экономическое
направление; система мягкого мышления; организационная кибернетика;
балансирующая система; теория конфликтов; государственно-административное
управление
2.1. Этапы эволюции теории государственного управления.

2.2. Развитие теории государственного управления в России и Беларуси.
2.3. Концепции государственного управления.
2.1. Этапы эволюции теории государственного управления
Теория государственного управления относится к числу наиболее молодых

теорий управления обществом, хотя первые знания, а, следовательно, и первые
работы по различным аспектам управления появились еще во времена античности и
были связаны с развитием античной демократии в Древней Греции. Однако вплоть
до XVIII века эти знания предопределялись государственным началом и
существовало убеждение, что человек может приобрести свою подлинную
сущность только в государстве, которое олицетворяет единый образ жизни и
деятельности каждого человека.
По мере познания социального мира, расширения и углубления знаний о нем
осуществлялся процесс дифференциации научных дисциплин. Из единой целостной
системы знаний о социальных явлениях постепенно стали выделяться
самостоятельные научные направления, изучающие одну из подсистем
человеческого социума – политическую, экономическую, социальную, духовную и
другие. К середине XVIII века естественная философия отделилась от моральной. А
по мере своего развития моральные науки получили название социальных. 1880 год
знаменуется годом символического рождения политологии как научной
дисциплины, а дальнейшие политические исследования обозначили как
самостоятельную – проблему подготовки профессиональных государственных
служащих, которая становилась все более актуальной.
В то же время на практике в разных странах под влиянием разделения труда
стала складываться определенная иерархическая структура учреждений и
должностей в сфере государственного управления, их подчиненность. Это
26
закреплялось в законодательстве стран и позволяло выделять и регламентировать
функции, компетенцию и обязанности государственных чиновников. Появилась
определенная иерархия чинов, основанная на их социальном статусе («породе») и
привилегиях. Произошло также выделение чиновников низших разрядов,
обслуживающих функционирование государственной машины. Для всех категорий
чиновников вводилось денежное жалование, что определяло их зависимость от
государственной власти. Постепенно естественным стал вопрос о численности и
качественном составе чиновничества, а иерархия чинов все более основывалась на
личной выслуге, знаниях и профессиональной квалификации человека. Все это
предопределило необходимость формирования института государственной службы,
который был впервые оформлен законодательно в США в 1883 году с принятием
закона Пендлтона – «Закон о гражданской службе».
Следует отметить, что процесс формирования государственной службы
протекал в течение достаточно длительного периода, а его начало в зависимости от
страны имело большой разрыв во времени: в странах Западной Европы его можно
отнести к XVXVI векам, а в России, Америке – к XVIII веку. Во второй половине
XIX века в большинстве стран Запада и России этот процесс был завершен и, как
уже отмечалось, именно в этот период было положено начало разработке
теоретических основ государственного управления.
Начало формирования и эволюция теории государственного управления
теснейшим образом связаны с дифференциацией социальных и гуманитарных наук,
особенно с выделением социологии, политических и экономических наук, на стыке
которых и начала развиваться теория государственного управления.
Изучение становления и развития теории государственного управления как
самостоятельного научного направления в современном его понимании позволяет
условно выделить несколько этапов ее эволюции, которые охватывают период с
конца XIX века по сегодняшний день:
I этап – конец XIX века – 1920 год;
II этап – 1920–1950 годы;
III этап – 1950–1990 годы;
IV этап – 1990 год – по настоящее время.
Первый этап развития теории государственного управления был обозначен
появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера. Определенную роль здесь
сыграло развитие инженерных наук, отдельные идеи которых были перенесены и
использованы в управлении (рис. 2.1).
Уже на этом этапе в работах основоположников теории государственного
управления четко просматривалась идея разграничения, различия между
политиками и администраторами, овладения научными методами управления.
Второй этап характеризуется первыми самостоятельными шагами в развитии
теории государственного управления. В этот период были разработаны принципы
управления, выделены функции управления, были использованы достижения
социологии и психологии в управлении, что позволило рассматривать коллективы,
организации и учреждения как отдельные социальные системы. Объектами
изучения стали человеческие отношения, поведение людей в организации,
межличностные отношения и т. д. На этом этапе в теории государственного
27
управления достаточно удачно стали использовать отдельные положения научного
менеджмента.
Развитию и распространению этого нового направления в науке теории
государственного управления способствовало введение курса теории
административно-государственного управления в учебные программы высших
учебных заведения США, а также обоснование практической значимости
проводимых научных исследований по данному направлению, что не могло не
отразиться на развитии теории государственного управления в других странах.
Развитие теории государственного управления в этот период нашло отражение
в работах представителей различных школ науки управления – классической или
административной (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси), «школы
человеческих отношений» (М. Фоллет, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфи).
Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 50-е
годы ХХ века и получил название периода «критической самооценки». В этот
период стали разрабатываться новые подходы к государственному управлению:
 поведенческий или бихевиоральный, основанный на достижениях
социальной психологии и социологии (Г. Саймон, Д. Смитцберг, В. Томпсон, Д.
Истон);
 системный (Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс), обосновывающий
взаимосвязь и взаимозависимость всех элементов, подсистем и всей системы
государственного управления с внешней средой, т. е. обществом, что позволяло
рассматривать их как единое целое;
 ситуационный, центральной идеей которого является анализ ситуации,
позволяющий выявить обстоятельства и причины, обусловившие складывающуюся
конкретную ситуацию в определенный промежуток времени.
В рамках этого подхода особую значимость приобретает «ситуационное
мышление», позволяющее отслеживать появление новой ситуации и лучше понять,
какие приемы и методы будут в большей мере способствовать достижению
поставленных целей в конкретной ситуации.
Для этого этапа также характерным стало использование в работе
административных служб количественных методов при обосновании и принятии
управленческих решений, повышение значимости и использования как важного
элемента управления организационной культуры.
Современный этап (начиная с конца ХХ столетия) развития науки
государственного управления ориентирован на проблемы стратегического
управления, демократизацию и социальную направленность государственного
управления, использование достижений научно-технического прогресса и
положительного международного опыта в государственном управлении.
Схематично основные этапы развития государственного управления
представлены на рис. 2.1.
28
Характерные черты этапа:
государственное управление как самостоятельное научное направление;
I этап использование идей инженерных наук в управлении;
Конец XIX в. – 1920 г. отделение государственно-административного управления от сферы политики;
использование научного подхода к подбору, обучению и расстановке кадров;
Зарождение научных основ использование методов наблюдения временных изменений, анализа в управленческой деятельности;
государственного управления ответственность за результаты труда.
Основоположники теории административно-государственного управления: В. Вильсон, Ф. Гуднау, М. Вебер.

формализация труда управленческого персонала в организациях;
II этап
выделение принципов управления и функций управления;
1920-1950 гг.
разграничение обязанностей и ответственности в управлении;
управление организациями как социальными системами (использование достижений социологии и психологии
Развитие науки
управлении);
государственного
использование научного менеджмента в государственном управлении;
использование общегосударственного планирования.
Основоположники: А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси, М. Фоллет, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфи

III этап поведенческий (бихевиоральный) подход к управлению;
1950-1990 гг. теории систем и системный подход к управлению;
теории ситуаций и ситуационный подход к управлению;
Новые подходы к повышение значимости организационной культуры управления, принципов управленческой этики.
государственному Основоположники: Г. Саймон, В. Томпсон, Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс.
управлению

IV этап ориентация на стратегическое управление;
1990 г. – настоящее время социальная направленность управления;
демократизация управления;
Современные тенденции использование в управлении достижений научно-технического прогресса;
развития управления использование международного опыта.
Рис. 2.1. Этапы развития теории государственного управления

2.2. Развитие теории государственного управления в России и Беларуси
Отечественная наука в области государственного управления развивалась в

рамках российской управленческой науки главным образом как учение о
государстве и праве. Начиная с введения Петром I знаменитого «Табеля о рангах»,
основное внимание было сосредоточено на решении проблемы повышения
эффективности деятельности государственного аппарата. Так, М. Сперанским
была разработана программа рационализации государственной службы, в которой
он предлагал в качестве критериев, заложенных в «Табеле о рангах», использовать
образование и профессиональные качества чиновников взамен выслуги лет.
Интересные и оригинальные идеи в отношении взаимодействия государства и
общества нашли отражение в работах С. Соловьева, К. Кавелина, Б. Чичерина, В.
Ключевского, П. Милюкова. Новые направления в решении организационных
задач управления внесла работа А. А. Богданова «Основы организационной
науки» (текстология), опережая основные идеи современных теорий систем.
На первых этапах строительства социализма в СССР была поставлена задача
изучения и использования в деятельности государственного аппарата научного
менеджмента. Были созданы научно-исследовательские институты и лаборатории
по изучению научной организации труда и управления, но в 30-х годах эти
исследования были приостановлены.
В послевоенный период государственное управление изучалось в рамках
административного права, что, безусловно, не обеспечивало рассмотрение
проблем, присущих государственному управлению, не давало толчка к развитию
технологий государственно-управленческой деятельности.
Некоторый перелом и поворот к проблемам государственного управления
наметился в 7080 годы, когда весьма успешными были попытки развития теории
управления на основе системного подхода. Но вывести теорию государственного
управления за рамки юридических наук в этот период так и не удалось.
Это объясняется тем, что в бывшем СССР государственное управление,
основанное на марксистско-ленинской идеологии, обеспечивало реализацию
решений партии, которой отводилась руководящая и направляющая роль. По
мнению ученых государственное управление в этот период, по сути, сводилось к
формуле «команда – исполнение».
Сегодня развитие отечественной науки по данному направлению находится
на стадии становления. Оно должно опираться на накопленный мировой опыт, на
наиболее прогрессивные идеи современных ученых и мыслителей в области
теории государственного управления. При этом государственное управление
должно быть адаптированным к отечественной практике, представлено, что очень
важно, в национальном лексиконе, должно раскрывать и делать понятными,
доступными и действенными его прикладные технологии.
При развитии данного научного направления нельзя сбрасывать со счетов
накопленный опыт государственного управления в рамках советского периода,
особенно в части управления народным хозяйством. Должны быть изучены и
учтены как негативные, так и позитивные аспекты командно-административного
управления в отечественной практике. Здесь можно говорить о концепции
определенного синтеза мировой общественной мысли в области государственного
управления и отечественного опыта.
Безусловно, этому может способствовать фактическое признание в
Республике Беларусь государственного управления как самостоятельного
научного направления. В частности, этому может способствовать внесение
государственного управления в список научных специализаций ВАКа, а также
подготовка студентов по специальности «Государственное управление» в вуах.
2.3. Концепции государственного управления
Основные концептуальные подходы к государственному управлению
сформированы и, соответственно, должны рассматриваться в рамках исторически
сложившихся школ, среди которых ведущими являются американская, немецкая,
английская и французская. При этом необходимо отметить, что изначально
основополагающие установки и принципы теории государственного управления
как самостоятельного научного направления были разработаны В. Вильсоном, Ф.
Гуднау, М. Вебером, которые являются представителями американской и
немецкой школы и правомерно считаются основоположниками теории
Американская научная школа государственного управления ведет свое
начало с работы В. Вильсона «Изучение администрирования» (Wilson W. The
Stydy of Administration, 1887), опубликованной в 1887 году и получившей
большую популярность не только в США, но и во всем мире.
Наиболее важными утверждениями В. Вильсона принято считать:
 наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности
правительства, сделать его работу менее трудоемкой, приведет в порядок
организацию управления;
 государственное управление находится за пределами собственно
политической сферы. Хотя политика и определяет задачи для органов управления,
ее вмешательство в процессы управления недопустимо;
 задача государственной администрации состоит, прежде всего, в
оперативном и компетентном проведении в жизнь решений политических
лидеров;
 отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью,
создающей законы, составляют самую сущность правительственной системы;
 использование в государственном управлении наиболее эффективных
методов организации и управления, заимствованных из бизнеса и системы
управления корпорациями (это послужило началом введения так называемой
теории «административной эффективности»);
 стремление осуществить синтез бюрократии с принципами и
институтами демократии.
Идеи В. Вильсона во многом разделял американский ученый Дж. Гуднау,
считая, что функции между политиками и администраторами должны быть четко
разграничены, политики должны контролировать деятельность администраторов,
которые, в свою очередь, должны подчиняться решениям политиков.
31
Под влиянием этих идей ведущее место в теории государственного
управления сразу же заняло научное управление, не зависящее от политической
идеологии.
Основоположником классического направления в государственном
управлении считается Л. Уайт, разделявший идеи Ф. Тейлора, Д. Муни, Ф. и Л.
Гилбретов, исследовавших проблемы организации управления в бизнесе. В своей
фундаментальной теоретической работе «Введение в науку государственного
управления» (1926) Л. Уайт утверждал, что государственное управление должно
быть ориентировано на достижение поставленных целей с максимальной
эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами
государственного управления он считал специализацию, единство распоряжений,
сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию,
корпоративный дух (гармонию персонала), а главными функциями –
планирование и организацию.
По мнению Л. Уайта, ученые должны изучать административные институты с
целью оптимизации их функционирования и развития.
Представители американской школы человеческих отношений Мери
Паркер Фоллет, Абрахам Маслоу, Элтон Мэйо в своих работах главный акцент
делали на улучшение психологического климата в коллективе и усиление
мотивации к трудовой деятельности, которые, по их мнению, выступали в
качестве основного фактора оптимизации функционирования системы
Исследования, проведенные А. Маслоу, во многом позволили понять
причины роста производительности труда в административных структурах. В
своей работе «Теория мотивации человека» он разработал иерархию
потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению. В
соответствии с его концепцией, мотивами поступков людей являются в основном
потребности не экономические, как полагали «классики», а социальные,
эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые лишь
частично могут быть удовлетворены посредством денег.
К середине ХХ века определяющими в теории государственного управления
стали концепции экономики благосостояния и конкурирующих групп.
Сущность первой сводилась к следующим постулатам:
 вмешательство государства необходимо в том случае, когда свободный
рынок не дает нужного результата;
 наилучшие результаты при этом дает управление из федерального
центра.
Ученые отмечали, что благосостояние граждан во многом определяется
деятельностью административного механизма и поэтому, как отмечал Дуайт
Вальдо, «Хотим мы этого, или не хотим, государственное управление является
заботой каждого».
В этот период в США получают развитие системный и структурно-
функциональный анализ общественных явлений, концепции бюрократии, теория
альтернативного бюджетирования и другие.
32
В своей работе «Поговорки управления» Г. Саймон ввел понятие «решение»,
сформулировал общие принципы управления, обеспечивающие повышение его
эффективности, а Чарльз Линдблом в статье «Наука доведения-дела-кое-как-до-
конца» рассмотрел рациональные модели принятия решений в управлении и
обосновал тезис, что принятие решений в большей мере определяется конкретной
ситуацией и обстоятельствами, а не намерениями политиков.
Появились также работы, отражающие исследования социально-
психологических отношений индивидов в процессе управления, которые
позволили сделать вывод о том, что характер политических и управленческих
решений в обществе определяется не психологическим миром отдельных
личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими
по отношению к социально-психологической структуре личности.
Отличительной особенностью американской школы «public administration»
является эмпирическая направленность ее исследований. Уже на начальных
этапах ее развития многие ее выделяющиеся представители были не только
теоретиками, но и практиками. В. Вильсон – двадцать восьмой президент США;
профессор Л. Уайт вел большую практическую работу в качестве члена Комиссии
по делам гражданской службы; Ф. Гуднау был первым президентом американской
ассоциации политической науки.
Вплоть до конца ХХ века исследования американских ученых были
направлены на развитие теории бюрократии, повышение эффективности
управления, децентрализацию управления и развитие местного самоуправления. К
концу ХХ века была сформирована «теория общественного выбора»,
ориентированная на собственные политические ценности, установки,
ограничения. Эта теория подвергла сомнению концепцию экономики
благосостояния, возникшую в результате Великой депрессии 30-х годов и теорию
конкурирующих групп как эффективного способа принятия оптимальных
политических решений.
Одним из наиболее ярких расследований этого периода является
исследование Г. Эллисоном проблемы схожести и различий между
государственным управлением и управлением бизнесом. Он выделил как общее,
так и различия между этими видами управления, представил последствия
управления государством как частной компанией, показал область совпадения
интересов политиков и частных менеджеров.
В конце ХХ века большой интерес у ученых США вызывала концепция
организационного развития, затрагивающая вопросы структуры, поведения,
культуры организации, повышение эффективности функционирования системы
государственного управления, ее адаптивности, гибкости, а также
профессионализма государственных служащих.
Немецкая школа государственного управления. Рассматривая немецкую
школу государственного управления, следует отметить тот факт, что именно в
Германии и Австрии получила свое начало теория государственного управления
как научное направление. Еще в XVII веке в университетах этих стран читался
цикл административных и экономических дисциплин, а известному немецкому
ученому М. Веберу принадлежит главная заслуга в разработке основополагающих
33
концептуальных установок и принципов теории государственного управления как
самостоятельной области знаний. Его классический труд «Хозяйство и общество»
(1921), посвященный месту и роли бюрократии в государственном управлении,
является актуальным до настоящего времени. Заслуживают внимание установки и
концепции М. Вебера в отношении государства как главного субъекта политики и
власти, государственного аппарата.
М. Вебер также как В. Вильсон и Ф. Гуднау отстаивал позицию отделения
аппарата государственного управления от политики.
Особенность немецкой школы теории государственного управления
проявилась в дуализме философского и социологического осмысления этого
научного направления.
Большая часть немецких исследователей видела в государственном
управлении воплощение «вечных» ценностей и сферу реализации свободы.
Наиболее ярко это отражено в работах Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля.
А. Гелен в качестве основы государственного управления рассматривал
стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира. Структуры
государственного управления он представлял как некий «нейтральный»
административный аппарат, используемый теми или иными политическими
силами в качестве «руководящего штаба новой системы для принуждения своих
противников». Особое внимание он обращал на то, что именно институты
государства «освобождают человека от мучительного поиска достойного
поведения, поскольку они представляют перед ним уже сформировавшимися и
заранее определенными».
Свою концепцию государственного управления представил Людвиг Эрхард,
который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером
Германии. Он считал, что эффективность государственного управления
определяется усилением мер по государственному регулированию экономики,
предлагал изменить социальную структуру общества посредством крупных мер по
рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению
экономических кризисов и классовых противоречий.
Он стоял на позициях формирования национального варианта государства
благосостояния, в котором все группы населения подчинялись общему благу, при
этом возрастала роль правительства и все социальные слои поддерживали
существующий социальный строй.
Согласно этой концепции определяющая роль в развитии общества
отводилась государственному управлению, государственные должности должны
были занимать специалисты по общим интересам, которые должны определять
политику страны, а основной принцип подбора специалистов-профессионалов на
государственную службу должен исходить из понимания ими социальных
интересов.
Свой вклад в развитие немецкой школы внесли: Н. Луман, предложивший
свою структурно-функциональную теорию управления; Р. Дарендорф,
исследовавший проблемы социальной структуры современного общества,
организацию управления, социальные конфликты, которые нашли свое отражение
в его работах «Социальные классы и классовый конфликт в индустриальном
34
обществе», «Общество и демократия в Германии», «Конфликт и свобода».
Анализируя социально-политическую ситуацию в развитых странах Западной
Европы, он пришел к выводу, что в настоящее время одной из наиболее
влиятельных групп интересов является бюрократия как действительный носитель
власти во всех организациях общества, включая государство.
Французская школа государственного управления имеет свою специфику,
выразившуюся в доминировании вплоть до 50-х годов ХХ века теории институтов
(М. Прело и М. Дюверже), которая пришла на смену трактовке государства как
юридического лица. Государство рассматривалось как институт, в котором
воплощается власть. При этом на первый план выдвигались «общее дело», задачи
и цели, которым служит государство.
Основы институционального подхода к проблемам государственного
управления изложены в работах Л. Дюги, А. Мишеля, М. Орлу. Однако в их
работах эта проблема рассматривается как одна из составляющих деятельности
государственно-политических институтов, а не выделяется как самостоятельная.
Основные принципы государственного управления рассматривал в своей
работе «Элементы конституционного права» (1895) основатель политической
науки Франции А. Эсмен.
В рамках французской школы большое внимание уделялось повышению
эффективности государственного управления посредством децентрализации
власти (П. Авриль, Э. Фор). Рассредоточение государственной власти между
различными ее уровнями, значительное расширение полномочий местных органов
власти, особенно муниципалитетов и коммун, наделение оппозиции
определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности
государственных институтов – так в самом общем виде можно представить
рекомендации французских ученых.
Радикальной по своему содержанию является теория государственного
управления, разработанная М. Понятовским. Она касается самых разных проблем:
иерархии в организации государственного управления, распределения
полномочий между государственными и иными компетентными органами и
организациями, децентрализации государственного управления, оценки
деятельности французской администрации.
Проблему бюрократии, повышения эффективности функционирования
государственного аппарата, создания действенной системы контроля за властными
структурами рассматривал в своих работах Алэн.
В широком масштабе классиком научного менеджмента признан Анри
Файоль. В книге «Общее и промышленное управление» (1916) он дал свое,
ставшим классическим, определение научному управлению: «Управлять – значит
предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать, контролировать».
Он выделил шесть основных функций управления, сформулировал принципы
управления, которые являются универсальными и применимы практически
повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на
флоте.
Заметный вклад в развитие французской школы государственного управления
внес бывший президент Франции В. Ж. д’Эстен. Свои взгляды на эту проблему он
35
изложил в работе «Французская демократия», в которой предлагает собственную
концепцию «социального государства», а также основные принципы
Формирование английской школы государственного управления можно
отнести к концу XIX века, когда в Лондонской школе экономики и политических
наук, а затем и в других университетах Великобритании стали изучать систему
До начала 30-х годов ХХ века господствующим подходом к изучению
государственного управления был институциональный, наиболее известными
представителями которого были Э. Паркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У.
Робсон, Г. Файнер и другие. Но, уже начиная с 30-х годов, в английской школе
начинают доминировать бихевиористские методы.
В рамках бихевиоральной методологии, основанной на понимании природы
человеческого поведения, сложились две тенденции – социологическая и
экономическая.
В работах представителей социологического направления (Э. Берч, И.
Берлин, У. Риз, Р. Роуз), основанных на поведении человека, складывающимся
под влиянием культурных традиций, рассматриваются вопросы взаимоотношений
власти и общества, господства и подчинения. По мнению Р. Роуза, авторитет
государственной власти может быть измерен, с одной стороны, степенью ее
поддержки гражданами, а с другой – тем, насколько последние подчиняются ее
законам. Э. Берч в своих работах затрагивал вопросы ответственности в
государственном управлении: ответственность перед общественным мнением;
проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем
анализе проблем; ответственность перед парламентом.
В конце ХХ столетия в социологическом направлении центральное место
заняла проблема стабильности государственных институтов, которую многие
связывают со степенью участия граждан в политике.
Экономическое направление окончательно оформилось после Второй
мировой войны. Экономисты рассматривали государственное управление как
сферу рациональной деятельности людей с неизменной целью – извлечение
максимальной выгоды. Одним из представителей этого направления  Б. Барри
была разработана концепция «экономического типа» государственной власти,
согласно которой он рассмотрел властные отношения в обществе через понятия
выигрыш-потеря. Он полагал, что властные отношения возможны только при
условии, что одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, в
силу того, что имеет большие возможности достичь желаемого результата ценой
минимальных убытков.
Чисто с теоретических позиций определенный интерес представляют
концепции государственного управления М. Оукшотта – целевая и гражданская,
которые представляют собой идеальные теоретические модели. Но в силу того,
что европейские народы проделали длительный путь от «бессознательной
солидарности целевого объединения» в рамках государства к сознательной
гражданской ассоциации наших дней, то этот процесс не завершен и сегодня: в
36
одних государствах идеал «гражданской ассоциации» осуществлен в большей
степени, в другие – в меньшей. Эти модели можно рассматривать только как
теоретические.
В последние годы в английской школе государственного управления
появились принципиально новые подходы и направления. Наибольшее
распространение получило направление, основанное П. Чекландом и именуемое
«мягким мышлением». «Мягкое мышление» появилось взамен «жесткого
мышления», основанного на применении инженерной методологии к решению
проблем слабоструктурированных управленческих ситуаций. Отличительной
чертой этого направления является то, что здесь принцип системности
переносится с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет
структурировать управленческие процессы с позиции различных взглядов и
подходов, обсуждая правомерность их применения в конкретных ситуациях и при
определенных обстоятельствах.
Вторым новым направлением в английской школе (С. Биэр) является
организационная кибернетика, возникшая как контрнаправление по отношению к
управленческой кибернетике, отличающейся излишней механистичностью.
Центральное место в ней занимает балансирующая система, способная
реагировать на изменение окружающей среды. Согласно этому направлению
стратегия организации может рассматриваться как стратегия баланса. При этом
цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и
внутренними функциями системы. По мнению С. Биэра, подобные системы
должны обеспечивать пять функций: организацию, координацию, контроль, сбор
и обработку информации, разработку политики.
Следует отметить, что в последние годы заметное влияние на развитие
английской школы оказывает американская школа, под воздействием которой
проводимые исследования приобретают все более прикладной характер.
государственного управления
Проблемы государственного управления представляют собой очень сложную,

противоречивую и спорную область. Они являются предметом анализа и
серьезных дискуссий как среди ученых, так и практиков.
Сегодня в условиях динамичных изменений, протекающих в теории и
мировой практике государственного управления, все большую роль начинают
играть инновационные технологии управления, которые выступают как
наукоемкий ресурс, который позволяет государству изучать протекающие в
обществе процессы, принимать оптимальные управленческие решения и тем
самым активно влиять на них, получать желаемый результат в установленные
сроки и при наименьших затратах.
В системе государственного управления все большую значимость
приобретают рациональное начало, знания, научное прогнозирование,
программирование, моделирование, все более полно используется человеческий
фактор.
37
Растет число управленцев-профессионалов, способных обеспечить
эффективное воздействие на объект управления в заданном направлении.
Государство как субъект управления все более четко выверяет сферу своей
деятельности, освобождается от несвойственных ему функций, делегируя их
регионам, союзам, ассоциациям, гражданам.
Вместе с тем в реальной жизни часто складываются ситуации, отражающие
определенные противоречия между интеллектуальным потенциалом науки и
уровнем использования современных знаний в государственном управлении,
появляются проблемы как объективного, так и субъективного характера.
Так, например, глобальное противоречие современного мира, проявляющееся
в отставании темпов социального прогресса от научно-технического, в
государственном управлении проявляется через определенный разрыв между
интеллектуальным потенциалом науки и уровнем его использования в
управленческих технологиях, методах, механизмах.
Серьезные проблемы наблюдаются при формировании концептуальных основ
взаимодействия общества и органов государственной власти как объекта и
субъекта управления; в обеспечении соответствия в уровнях их развития; в
ориентации на возможный учет интересов человека, коллектива, общества в целом
при принятии управленческих решений. Актуальной остается проблема
достижения высоких результатов при наименьших затратах, выбора критерия при
оценке результативности и эффективности деятельности органов
Важнейшей проблемой остается проблема повышения научной
обоснованности государственного управления, расширение направлений и
масштабов применения новых разновидностей системного и ситуационного
анализа – критического, аксиологического, классификационно-типологического,
основанных на современных инновационных подходах.
Критический анализ представляет собой определенную совокупность
оценок и мнений, позволяющую определить необходимость того или иного
процесса или ситуации, сравнить происходящее с должным. При этом критика
рассматривается как одна из эффективных форм нового мышления, позволяющая
выявить и оценить поведение и действия любого масштаба и на любом уровне.
Основными направлениями целесообразности применения критического
анализа являются:
 анализ проблем и проблемной ситуации;
 выдвижение и обоснование гипотез;
 выработка практических рекомендаций.
Инновационный подход к государственному управлению предопределяет
целесообразность использования аксиологического анализа, суть которого
сводится к выявлению определенных ценностей в жизнедеятельности общества и
государства, к формированию и реализации ценностных ориентаций при принятии
управленческих решений в установлении характера связи между ценностями
различного порядка, различного уровня и масштаба.
38
С целью дифференцированного подхода к объектам управления и их
классификации можно использовать классификационно-типологический
анализ, который позволяет группировать объекты по определенным признакам,
свойствам, качествам или делить объект как сложное целое на части по этим же
признакам, свойствам, качествам.
Серьезной проблемой в государственном управлении является проблема,
связанная с усилением мотивации восприимчивости субъектов управления к
нововведениям, информационно-коммуникационному обеспечению
управленческой деятельности.
Одной из проблем государственного управления остается проблема,
связанная с объективной необходимостью повышения уровня организационной
культуры органов государственного управления, а также с усилением внимания к
социально-психологическим факторам в управлении, развитием
высокопрофессионального кадрового потенциала государственной службы.
Несомненно, огромный интерес как с научной, так и практической точек
зрения при изучении проблем государственного управления, представляют собой
материалы анализа опыта проводимых реформ государственного управления за
последние 1015 лет в четырнадцати странах различных регионов: Австралии,
Бразилии, Венгрии, Великобритании, Германии, Канады, Китая, Нидерландов,
Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Чили и Южной Кореи.
Анализ был проведен Всемирным банком по просьбе Правительства
Российской Федерации с привлечением специалистов в области государственного
управления этих четырнадцати стран, а также российских ученых и специалистов.
Основными направлениями анализа были:
 определение задач, масштабов и глубины проведенных в этих странах
реформ государственного управления, а также мероприятий правительств этих
стран в области проведения реформ;
 выделение переменных, наиболее подходящих к условиям Российской
Федерации;
 извлечение уроков международного опыта для проведения реформ в
Российской Федерации.
Анализ обозначил наиболее общие проблемы, крупномасштабные задачи и
существенные различия в реформаторской деятельности этих стран, а также то,
что в настоящее время международной конвергенции идей в области
государственного управления практически не происходит.
Реформирование в указанных странах имеет очень широкий диапазон – от
всеобъемлющих задач в Китае, до конкретных и сфокусированных задач в
Нидерландах.
Наиболее общими проблемами и, соответственно, крупномасштабными
задачами реформирования в выделенных странах являются:
 сокращение государственных расходов;
 повышение способностей к развитию и реализации политики;
 улучшение выполнения государственных функций работодателя;
39
 повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к
власти со стороны населения и частного сектора.
С середины 1980-х и до конца 1990-х годов в анализируемых странах
изменения коснулись:
 управления государственными расходами;
 управления кадрами и государственной гражданской службой;
 организационной структуры исполнительной власти;
 ответственности в системе государственного управления в сфере
развития и реализации политики.
В Республике Беларусь совершенствование государственного управления
является непрерывным процессом, связанным с социально-экономическими
преобразованиями в стране, с процессами перехода к рыночной экономике и
устойчивому развитию. При этом решается задача развития эффективно
функционирующей системы государственного управления, обладающей
отлаженным механизмом взаимодействия ее органов, организационной
гибкостью, целевой и функциональной оптимальностью управленческой
структуры в целом и ее звеньев, экономичностью.
Основополагающей задачей в области государственного управления в
20062010 годы является формирование инфраструктуры государственного
управления в целях развития и поддержки сфер народнохозяйственного комплекса
в целом во взаимоувязке с проблемами социально-экономического развития и
сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного
потенциала.
Для этого требуется реализация следующих задач:
 оптимизации организационной структуры управления на основе
исключения излишних звеньев и минимизации затрат на осуществление
управленческих функций;
 повышения роли экономических методов управления, формирования их
целостной системы, отвечающей требованиям рынка;
 внедрения современных технологий управленческой деятельности на
основе компьютерно-информационных сетей;
 создания условий для эффективного использования информационных
ресурсов в деятельности органов государственного управления;
 проведения системной кадровой политики; создания эффективной
системы подготовки и переподготовки управленческих кадров;
 формирования кадрового потенциала, как важнейшего интеллектуального
и профессионального ресурса белорусского общества, обеспечивающего
социально-экономическое развитие страны, ее конкурентоспособность в
международном разделении труда;
 повышения уровня управляемости различными, особенно новыми
отраслями и сферами экономики, эффективности управленческих воздействия,
использования научно обоснованных методов управления;
40
 дальнейшего формирования государственных органов сугубо на
функциональной основе, позволяющей исключить возможность использования
узкоотраслевых методов управления;
 разработки и реализации эффективных антикоррупционных мер.
Кроме того, целью эффективного государственного управления должна стать
реализация стратегии, в рамках которой следует согласовывать и гармонизировать
целевые установки в области рыночных преобразований, антикризисного
регулирования, структурно-технологической перестройки, повышения уровня
жизни населения, эффективного включения в мировую экономику. При этом
государственное управление должно иметь трансформационно-опережающую
стратегию и приобрести четкую социальную направленность.
1. Когда появились первые научные разработки по государственному
управлению?
2. Какие можно выделить этапы эволюции теории государственного
управления? Охарактеризуйте их.
3. К какому периоду времени можно отнести развитие отечественной науки
в области государственного управления?
4. Чем, по Вашему мнению, можно объяснить некоторое отставание в
развитии теории государственного управления в бывшем СССР и БССР?
5. На чьи идеи и опыт должно опираться развитие отечественной науки в
области государственного управления?
6. Кто считается основоположником теории государственного управления
как самостоятельного научного направления?
7. Какие исторически сложившиеся школы в области государственного
управления можно считать ведущими?
8. Охарактеризуйте американскую, немецкую, английскую и французскую
научные школы государственного управления.
9. Какие можно выделить наиболее острые проблемы государственного
управления?
10. Чем, по Вашему мнению, можно объяснить отсутствие международной
конвергенции идей в области государственного управления?
11. По каким направлениям осуществлялось реформирование
государственного управления в международной практике?
12. Представьте цели, задачи, направления совершенствования
государственного управления в Республике Беларусь.
41
Глава 3. Методологические основы государственного управления
методология государственного управления, субъекты и объекты
государственного управления; подходы и принципы государственного
управления; общие, организационно-технологические, частные принципы
управления; принципы научности, социальной направленности, демократизма,
централизма, законности, гласности, объективности, эффективности,
иерархичности, субсидиарности, сочетания единоначалия и коллегиальности
Вопросы
3.1. Методология государственного управления: понятие, основные

элементы, их характеристика.
объекты государственного управления.
3.4. Принципы государственного управления.
3.1. Методология государственного управления: понятие, основные

элементы, их характеристика
Методология – это система наиболее общих принципов, положений,

логической организации, методов и средств, составляющих основу той или
иной науки. Она является определяющим началом процесса познания, а также
системой общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе
конкретных методов и приемов научного познания относительно объектов
социальной действительности.
Применительно к государственному управлению методология
представляет собой совокупность субъектов и объектов, целей и задач,
методологических установок, подходов и принципов, функций, критериев и
показателей, форм и методов управления.
Важнейшим составным элементом государственного управления являются
методологические установки и подходы, которые оказывают определяющее
воздействие на все составляющие методологии управления.
Методологические установки и подходы к государственному управлению
могут существенно отличаться друг от друга, что обуславливает формирование
различных школ, объединяющих ученых-единомышленников. Например, во всей
совокупности методологических подходов можно выделить тоталитарный,
демократический и государственно-религиозный подходы.
42
Тоталитарный подход к государственному управлению основан на
необходимости сильной государственной власти (речь может идти о диктатуре
вождя, определенного социального слоя), о слиянии органов государства и
правящей партии, о подчинении им общественных объединений. Это
административно-командная система управления.
Демократические концепции государственного управления, основанные на
идее «государства – добра», «государства – ночного сторожа» и др., представлены
множеством самых различных школ.
Но при всех различиях демократических концепций государственного
управления все они опираются на принципы демократии, общечеловеческие
ценности, общие, а не классовые интересы, политический и идеологический
плюрализм, господство права и т. д.
Концепция государственного управления многих мусульманских стран
основана на государственно-религиозных подходах. Например, концепция
мусульманского фундаментализма основана на идеях халифата, на отрицании
выборов в органы государственного управления.
В целом, методология государственного управления формирует на основе
законов общественного развития и под влиянием субъективных факторов.
Правильное отражение и использование в системе государственного
управления законов общественного развития обеспечивает продвижение общества
вперед. В случае обратного действия – возникают диспропорции, противоречия,
конфликты.
Безусловно, законы не зависят от воли и сознания людей, являются
объективными, но люди не бессильны перед ними. Познавая объективные законы,
они предопределяют объективную необходимость своих действий, сознательно
организуют свою деятельность.
Отсюда следует, что деятельность людей определяется не только
закономерностями, но и субъективным фактором, связанным с их сознанием. А
это обусловливает возможность воздействия на их поведение.
Суть управленческих решений предопределяется целями управления.
Отсюда следует, что формирование целей государственного управления и их
обоснование – крайне сложная и ответственная задача. Поставленная цель
отражает необходимость достижения заданного состояния управляемого объекта в
соответствии с намеченными перспективами в установленные сроки.
Свое выражение государственное управление находит в соответствующих
функциях, которые определяют его деятельность, связанную с достижением и
решением соответствующих задач и поставленных целей. Функции государства
отражают природу государства, его волю и власть. При этом следует различать
функции государства и функции государственного управления. Последние имеют
более конкретный характер, зависят от органа управления, его назначения.
Основополагающие правила и рекомендации, которые должны учитываться и
выполняться в практической деятельности на всех уровнях управления, заложены
в принципах государственного управления.
Принципы связывают теорию управления с управленческой практикой.
43
Использование основополагающих принципов государственного управления
существенно повышает эффект управленческой деятельности. Каждый управленец
на уровне своего познания, общей и профессиональной культуры использует
принципы государственного управления в своей практической деятельности.
Метод государственного управления – это способы воздействия на
управляемый объект, обеспечивающие достижение желаемого результата.
Постановка задач в отношении управляемого объекта и оценка результатов
государственного управления, как правило, осуществляются через систему
критериев и показателей.
Все элементы методологии государственного управления образуют
органическое единство.

В качестве непосредственных участников государственного управления

выступают субъекты и объекты управления, которые четко разграничены между
собой, весьма разнообразны и имеют определенную структурно-функциональную
характеристику. Можно сказать, что сущность государственного управления во
многом проявляется в характере взаимоотношений субъекта и объекта. От
объекта управления в значительной степени зависят организационная структура
субъекта, его конкретная функция и т. д. Процесс управления считается
состоявшимся при передаче команды.
Выделение субъекта и объекта государственного управления имеет важный
методологический и практический смысл – позволяет конкретизировать цели и
содержание государственно-управляющих воздействий, определять специфику и
формы государственного управления в рамках конкретного направления, выявлять
целесообразность и результативность тех или иных видов деятельности, а также
выявлять и анализировать соотношения между элементами субъекта и объекта
государственного управления, между управленческой и другими видами
деятельности (производственной, научной и др.) как в масштабах всего общества,
так и в рамках его отдельных составляющих.
Субъекты и объекты принципиально отличаются друг от друга, их следует
рассматривать как элементы государственного управления, имеющие
качественное различие. Можно выделить, по крайней мере, три существенных
отличия:
 по характеру и видам общественных отношений, главным участником
которых является человек. Но его участие осуществляется по-разному, имеют
место различные результаты участия;
 по видам и технологиям деятельности, которые требуют от человека
определенных знаний, навыков, профессиональной подготовки, орудий труда;
 по социальным ролям, которые выполняет человек исходя из своих
способностей и интересов, и которые находят общественное признание.
44
В качестве субъектов государственного управления выступают
государственные органы, институты, организации, в целом государство и народ.
Главным субъектом государственного управления в демократическом,
правовом государстве является народ, который посредством выбора своих
полномочных представителей во властные структуры участвует в процессе
управления. Именно народное представительство придает системе
государственного управления демократический характер.
Государство как сложная общественно-политическая система, важнейшими
компонентами которой являются: народ, территория, суверенитет, система права,
система власти и управления  в системе государственного управления выступает
как консолидирующий субъект управления. Действуя от имени народа,
государство создает свои органы: парламент, правительство, суд и другие органы,
которые, в свою очередь, выступают как субъекты управления. Через органы
государственного управления, соответствующие структуры и механизмы
государство обеспечивает реализацию своих целей и функций, формирует и
закрепляет всеобщую волю.
По сути, главное отличие государства от всех других форм социальной
организации и состоит том, что оно выступает в качестве главного и
единственного субъекта государственной власти, действие которой
распространяется на всех граждан и на всю территорию, подпадающую под
юрисдикцию данного государства.
Для обеспечения своей разнонаправленной управленческой деятельности
государство создает свой аппарат, который функционирует на профессиональной
основе, имеет сложную структуру и рассматривается как совокупный
профессиональный субъект управления. При этом для государственного
управления принципиальное значение имеет состояние аппарата, иерархичность
построения, качество персонала и другие характеризующие его параметры.
Соответствующий орган, должностное лицо в системе государственного
управления выступают в качестве конкретного субъекта управления.
Существует огромное разнообразие субъектов государственного управления,
обладающих государственной властью, но все они существенно отличаются друг
от друга. Они отличаются:
 по социальной роли;
 по характеру и видам управленческой деятельности;
 по технологиям и методам управления.
В то же время все субъекты государственного управления обладают рядом
универсальных признаков, отражающих их сущность. Каждый субъект
управления:
 выражает интересы определенной социальной общности – народа, класса,
социальной группы;
 является системно организованным, ему свойственны черты социальной
системы;
 выделяет определенные функции;
45
 обладает собственной, юридически обоснованной организацией,
включающей личностный и институциональный компоненты;
 занимает строго определенное место в иерархии государственного
аппарата;
 принимает строго определенные виды решений.
В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления
применяют различные средства, имеющиеся в распоряжении: экономические,
политические, идеологические и т. д. Например, с целью обеспечения ускоренного
развития определенного экономического объекта для него могут устанавливаться
преференции, предоставляться инвестиции. По отношению к управляемому
объекту могут быть использованы и различные способы поощрений, разрешений
или устанавливаться определенные требования, запреты, а за невыполнения их –
определенная ответственность. Путем судебного решения государство может
запретить политическую партию за ее антиконституционность; мэрия – не
разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами,
запретить пропаганду экстремистской идеологии и т. д. Но государственные
органы и должностные лица как субъекты государственного управления могут
применять только те средства и методы управления, которые разрешены им
законом.
При этом в самом субъекте государственного управления возникают
отношения, виды деятельности, проявляются социальные роли, которые
направлены на разработку и практическое осуществление управляющих
воздействий. Можно сказать, что материальным проявлением управленческих
отношений являются управленческие решения и действия. Или, иными словами,
выполняемые субъектами управления виды деятельности и их социальные роли,
которые обеспечивают разработку и практическое осуществление управляющего
воздействия – управленческих решений и действий, через которые находят свое
выражение управленческие отношения.
Более того, в самом субъекте государственного управления, представляющем
собой сложную иерархическую систему, возникают внутренние управленческие
отношения, направленные на управление вышестоящими государственными
органами или должностными лицами нижестоящих. То есть речь идет о наличии
управленческих отношений внутри иерархии, о «внутреннем» управлении в самом
субъекте государственного управления.
объекты государственного управления
В самом общем понимании под объектом управления понимается то, на что

направлено управляющее воздействие субъекта. При этом именно управляемый
объект, его сущность предопределяют содержание процесса управления, выбор
форм и методов управления.
В силу того, что объектами государственного управления являются
многочисленные процессы, которые протекают в обществе, конкретное
содержание самого понятия объекта может трактоваться по-разному.
46
В научных публикациях зафиксировано несколько, подчас самых
противоположных, представлений об объектах государственного управления.
Длительное время поддерживалось мнение, что государство призвано управлять
чуть ли не всеми общественными процессами, определять сознание, поведение и
деятельностью людей. Такое выделение объекта государственного управления
характерно для тоталитарных систем. Обратные этому суждения вообще
оставляют государство без управляемых объектов (либерализм).
В условиях командно-административной системы управления, исходя из
марксистской концепции экономического детерминизма, в качестве основного
объекта государственного управления выступала экономика. Безусловно,
экономика играет важнейшую роль в жизнедеятельности общества с точки зрения
его ресурсного обеспечения, удовлетворения потребностей человека. Но не менее
значимыми являются и другие сферы и институты, отношения, которые
складываются в обществе, взаимоотношения между личностью, обществом и
государством. Например, в качестве особого объекта государственного
управления можно выделить межнациональные отношения, которые относятся к
общественно-политическим. Здесь государство берет на себя защиту интересов,
прав и свобод и по отношению к отдельно взятому человеку, и по отношению к
национально-этническим, профессиональным, культурным и иным меньшинствам.
Другой пример – без государственного управления трудно представить развитие
системы образования, здравоохранения, культуры, науки или обеспечить помощь
нетрудоспособным гражданам, молодежи, детям, бороться с преступностью,
коррупцией и т. д.
Наиболее обоснованной по этому вопросу является точка зрения Г. В.
Атаманчука, который отмечает, что в общественных отношениях, различных
видах деятельности и многообразных социальных ролях государство управляет не
всеми, а только теми их проявлениями, сторонами, взаимосвязями, которые имеют
значение для всего общества, относятся к реализации всеобщих потребностей,
интересов и целей.
В качестве объекта государственного управления он выделяет «…те
общественные отношения, виды деятельности и социальные роли, которые
непосредственно связаны с воспроизводством материальных и духовных
продуктов и социальных условий жизнедеятельности людей»1.
Исходя из вышесказанного можно отметить, что общественные отношения,
виды деятельности и социальные роли, которые связаны непосредственно с
воспроизводством материальных благ и услуг, духовных продуктов и условий для
жизнедеятельности людей, выступают в качестве объектов управления. Именно
общественные интересы и потребности общества и граждан являются
управляемыми со стороны государства.
При этом речь идет об общественных отношениях и их проявлениях, которые
имеют значение для всего общества, отражают всеобщие потребности, интересы и
цели.
1
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций  2-е изд., дополн. – М.: Омега-Л, 2004.
47
Выделение объекта государственного управления, которое связано с
общественными отношениями, видами деятельности и социальными ролями,
которые складываются в определенной общности людей (социальной,
национальной или иной), проявляются в поведении отдельных граждан, имеющем
общественное значение, и связанные с воспроизводством материальных и
духовных продуктов и социальных условий жизнедеятельности людей, отражают
специфику включения управленца в те или иные общественные отношения,
выполняемые им виды деятельности и социальные роли.
Например, управленец, имеющий техническое образование, находясь на
государственной службе в аппарате управления, должен обеспечивать
соответствующий уровень принимаемых решений и действий, опираясь на
совокупность определенных знаний, навыков и опыт, в том числе и в области
государственного управления. Управляя производственным процессом, его
действия носят иной характер, он должен обеспечить эффективное производство,
используя при этом иные знания.
Понимание и осмысление сущности объектов государственного управления
позволяют понимать и оценивать, вырабатывать концептуальные подходы к
решению многих проблем государственного управления.
Объект государственного управления представляет собой сложное
структурное образование, включающее:
 важнейшие сферы жизнедеятельности;
 общественные процессы;
 территориальные образования;
 государственные и общественные организации;
 социальные общности;
 производство (промышленность, сельское хозяйство, строительство,
энергетика, транспорт, связь, торговля, лесное хозяйство);
 социальную сферу (жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение,
образование, культура, спорт, туризм);
 административно-политическую сферу (внешнеполитическая и
внешнеэкономическая деятельность, защита интересов, охрана прав и свобод
граждан, субъектов хозяйствования).
В первую очередь необходимо выделить организованные объекты, ибо если
нет организации, то и будет отсутствовать эффект управляющего воздействия. К
признакам таких объектов относятся:
 наличие широкой сферы самостоятельности на основе саморегуляции при
соблюдении гарантий их прав;
 закрепление функциональной подчиненности социальных объектов
вышестоящим органам – т. е. каждый объект имеет свои, разноуровневые
субъекты управления;
 предоставление объектам гарантий возможного участия в решении
государственных задач на всех уровнях управления путем внесения вопросов на
рассмотрение, обсуждение проектов решений, представительства в разных звеньях
управления;
48
 юридическое закрепление статуса подобных объектов-организаций.
По отношению к объектам государственного управления принципиально
важными являются следующие положения:
 объекты имеют приоритет перед субъектами государственного
управления, ибо первичным и главным для жизнедеятельности людей является
производство материальных и духовных продуктов и социальных условий;
 управляемые объекты напрямую воспринимают естественно-природные
и общественно-исторические условия и закономерности, в соответствии с ними
выстраивают технологии своей деятельности. Например: «человек-машина»,
«человек-технология», «человек-природа», «человек-машина-технология» и др.;
 управляемые объекты рационально и эффективно функционируют лишь
в адекватных им организационных формах. Самое сложное и необходимое в
данном аспекте для управляемых объектов заключается в работе таких
организационных форм, которые бы создавали условия для полной реализации
возможностей, заложенных в соответствующих общественных отношениях, видах
деятельности и социальных полях;
 управляемые объекты, поскольку их активность имеет общественный
характер, связана с потреблением и производством общественных ценностей,
нуждаются в своевременном и возможно полном юридическом определении
порядка формирования, общественного статуса, процедур общественной
подотчетности и контроля.
Выделение объектов государственного управления позволяет использовать
дифференцированный подход к различным видам общественных отношений,
более четко конкретизировать и формулировать цели, вырабатывать механизм
государственного управления, обеспечивать эффективность его
функционирования.
Выступая в качестве объекта управления, общественные отношения придают
ему отличительные черты. Это связано с тем, что именно человек, со
свойственными ему ценностями, целями, мотивами, установками и т. д., является
центром (стержнем) управляемых объектов. Отсюда можно выделить следующие
свойства, присущие этому объекту управления:
 самоактивность как условие жизнедеятельности и естественное состояние
человека;
 адаптивность к природным и социальным условиям, в которых человек
сохраняет и развивает себя;
 целенаправленность, связанная с ориентацией человека на конечные
результаты, отношения и т. д.;
 способность к самоуправлению, что присуще человеку и связано с его
жизнедеятельностью и саморазвитием, его осознанной объективной
деятельностью;
 зависимость от объективных условий и факторов жизнедеятельности
общества, их воспроизводства.
Выделенные свойства управляемого объекта предопределяют формы и
методы управляющего воздействия со стороны государства, его масштабы.
49
Человеку, который является стержнем общественных отношений,
свойственно объединение с другими людьми в процессе их совместной
деятельности, что обусловливает появление коллективов, различных объединений
людей, ведет к формированию широких и достаточно сложных общностей
(классы, слои, сословия, профессиональные группы, территориальные общности и
т. д.), производственные комплексы и т. д.
Поэтому в обществе как в управляемой системе в ее структурно-
компонентном представлении, можно выделить три уровня: человек – коллективы
и объединения людей – общество в целом. На первом уровне реализуются
социальные роли; на втором – виды деятельности; на третьем – виды
общественных отношений. Это позволяет определять диапазон управляющего
воздействия государства.
Исходя из сущности и особенностей объектов государственного управления,
можно выделить следующие присущие им свойства:
 самоактивность управляемых объектов, т. е. их способность к
самодвижению на основе внутренних (собственных), побудительных причин.
Самоактивность управляемых объектов реализуется в различных формах: в
преобразовании окружающих условий и взаимодействий в соответствии с
представляемыми их компонентами; в установлении с ними активного
взаимодействия; в приспособлении к складывающейся ситуации;
 целенаправленный характер развития объектов, ориентация их на
конкретные предметы, явления, отношения, результаты;
 адаптивность (приспособленность) к условиям и факторам социального
бытия;
 самоуправление (социальное саморегулирование) своей
жизнедеятельности и своего развития;
 зависимость от объективных условий и факторов общественной
жизнедеятельности.
Комплекс свойств управляемых объектов (систем), особенно таких, как:
самоактивность, целенаправленность, приспособляемость, способность к
самоуправлению определяет меру управляющих воздействий со стороны
государства. Чем более развиты управляемые объекты (системы), чем сильнее и
рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они нуждаются в
государственном управлении, тем само управление может быть «мягче» и
сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера.
В компонентно-структурном отношении в государственном управлении четко
просматриваются три основных уровня управляемых объектов:
 человек в проявлениях его сознания, поведения, трудовой и общественной
деятельности, в своей ценностной социально-продуктивной активности;
 коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой
общения и совместной деятельности;
 общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и
процессы, возникающие в нем вследствие активности людей и их объединений.
50
В соответствии с основными сферами жизнедеятельности управляемые
объекты можно подразделить на следующие видовые группы: экономические,
социальные и духовные.
В большинстве экономических управляемых объектов осуществлено
непосредственное соединение рабочей силы (человека) и средств производства.
Социальные управляемые объекты осуществляют деятельность,
направленную на сохранение жизни и здоровья человека, его физическое
развитие, создание жилищных, коммунальных, торговых и бытовых условий, в
которых выражается процесс воспроизводства и общение человека.
К духовным управляемым объектам относятся те организационные
проявления активности личности, коллективов, общностей людей, посредством
которых осуществляется как духовно-теоретическая деятельность, так и духовно-
практическая.
Система, управляемая во всем многообразии составляющих ее компонентов,
имеет существенное отличие от системы управляющей. Если для
государственного аппарата характерно преобладание иерархических,
субординационных, вертикальных отношений, то формирование и развитие
гражданского общества опирается на горизонтальные, невластные, диспозитивные
связи.
3.4. Принципы государственного управления
Реализация государственного управления базируется на принципах –

фундаментальных положениях, проверенных теорией и практикой.
Принцип (от лат. principium – первоначало, первооснова) отражает
закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами системы
государственного управления. Принципы государственного управления – это
фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев
законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и
функционирует система государственного управления.
Анри Файоль считал, что для того чтобы осуществлять управленческую
деятельность, надо опираться на принципы, т. е. на признанные истины,
считающиеся доказанными»2.
Файоль А. обосновал 14 общих принципов управления.
1. Разделение труда, позволяющее повысить его производительность.
2. Власть, означающая право отдавать распоряжения, и сила,
принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности.
3. Дисциплина – повиновение, усердие, деятельность. Манера держать
себя, внешние знаки уважения, т. е. соблюдение установленных правил между
служащими и организацией.
4. Единство распорядительства – служащему может давать два
приказания относительно какого-либо действия только один начальник.
5. Единство руководства – один руководитель и одна программа для
совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.
2
Файоль А. Общее промышленное управление.  М., 1923.  С. 24-25.
51
6. Подчинение частных интересов общим – в организации интересы
служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов
предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или
группы граждан.
7. Справедливое вознаграждение персонала – по возможности должно
удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять
усердие, компенсируя полезное усилие.
8. Централизация, степень которой определяется в каждом конкретном
случае в зависимости от условий конкретной организации, учреждения,
предприятия.
9. Иерархия руководящих должностей, предусматривающая
неукоснительное соблюдение распоряжений вышестоящих должностных лиц
нижестоящими.
10. Порядок – определенное место каждого лица, его полномочий и функций.
11. Справедливость, предусматривающая сочетание благожелательности с
правосознанием и правосудием.
12. Постоянство состава персонала, исключающее текучесть кадров.
13. Инициатива работников, означающая свободу предложений и
осуществления планов.
14. Единение персонала, состоящее в использовании способностей всех,
вознаграждении заслуг каждого.
Сформулированные Файолем принципы в течение нескольких десятилетий
были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров,
использовались на практике. На основе этих принципов осуществлялось
формирование принципов государственного управления, имеющих важнейшее
значение для его организации и функционирования.
Сегодня принципы государственного управления должны формироваться
исходя из определенных требований.
Во-первых, они должны отражать устойчивые закономерности развития
отношений и взаимосвязей, объективно существующих в государственном
управлении. Во-вторых, отражать специфику государственного управления как
целостного социального явления. В-третьих, принципы должны взаимодополнять,
уравновешивать и усиливать друг дуга. И, наконец, все принципы должны
выступать как согласованное целостное единство.
В системе государственного управления принципы выступают в качестве
основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных
наукой и сформулированных государством. Они являются надежным средством
организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на объекты
и одновременно на функционирование субъекта управления.
По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональны. Они
реализуются в результате сознательной деятельности людей, что не исключает
субъективизм. Для того чтобы избежать этого, они должны найти свое
соответствующее правовое закрепление.
Применение принципов как определенных научных положений
государственного управления на практике, требует понимания их диалектичности.
52
Развитие государства и общества сопровождается качественными
преобразованиями протекающих в них процессов, влиянием на них внешних и
внутренних факторов, что влечет за собой изменение значимости отдельных
принципов, необходимость их толкования применительно к новым условиям
развития.
Отступление от того или иного принципа может вызвать серьезные сбои во
всей системе.
Всю совокупность принципов государственного управления можно
систематизировать и сгруппировать по определенным признакам. Выделяют
следующие виды принципов управления:
 общие (общесистемные) – общеметодологические принципы, которые
определяют содержание государственного управления и раскрывают
общецелевую направленность управления. Они сформулированы на основе
познания законов общественного развития, закреплены в правовых
нормативных актах и применяются в качестве научно-практических
рекомендаций.
Среди общих принципов государственного управления можно выделить
принцип системности. Принцип системности в первую очередь раскрывает
государственное управление как сложную систему, состоящую из управляющей,
управляемой и коммуникативной подсистем, которые в совокупности образуют
единое целое.
Чтобы выполнять свою роль в обществе, государство нуждается в наборе
определенных средств, органов, методов и т. д. При этом все государственные
органы, выполняющие свои задачи и функции, объединяет единство
государственной власти.
Совокупность взаимосвязанных элементов, государственных органов,
каждому из которых отведено строго определенное место и функции,
представляют государственное управление как систему, функционирование
которой направлено на достижение общественно значимых целей.
Основными элементами системы государственного управления являются
субъект и объект. Характер взаимоотношения объекта и субъекта во многом
предопределяет сущность управления. Так можно говорить о директивном и
терминальном управлении.
В зависимости от степени открытости общества управление может быть
директивным (для закрытых систем) либо терминальным (для открытых
систем). Директивное управление было характерно для советской плановой
системы. При таком управлении задавалась цель (например, нынешнее поколение
советских людей будет жить при коммунизме), определялось направление
движения, которое корректировалось различными директивными указаниями, но
несмотря на то, что планирование носило директивный характер, субъект
управления не обладал всей полнотой достоверной информации и в результате
директивно-плановая экономика оказалась крайне неэффективной.
Терминальное управление предполагает свободное программирование
движения к намеченной цели. В зависимости от изменяющейся ситуации и
53
информации курс можно корректировать. В случае использования такого
управления система самоорганизуется.
В настоящее время в зависимости от характера решаемых задач умелое
сочетание этих видов повышает эффективность управления.
 организационно-технологические – раскрывают организационную и
технологическую стороны государственного управления.
К ним можно отнести принципы единоначалия; единства республиканского,
регионального и местного управления; принцип иерархичности и т. д.
На основе блока организационно-технологических принципов управления
реализуется организационно-распорядительная и административно-
исполнительная деятельность органов государственной власти. Среди этой группы
можно выделить принципы:
 разделения труда;
 иерархичности;
 оптимального сочетания централизма и децентрализации;
 субсидиарности;
сочетания единоначалия и коллегиальности.
Организационно-технологические принципы в соответствии с их назначением
можно разделить на 4 группы:
1) структурно-целевые  согласованность, непротиворечивость,
взаимодополняемость, иерархия целей; последовательность в достижении всей
совокупности целей;
2) структурно-функциональные  правовое закрепление управленческих
функций в компетенции соответствующих органов государственного управления;
исключение дублирования и параллелизма в работе органов государственного
3) структурно-организационные  единство системы государственной
власти при разделении ее по горизонтали (на законодательную, исполнительную и
судебную) и вертикали (центральная, региональная и местная), что обеспечивает
ее целостность, согласованность и последовательность принимаемых решений;
4) структурно-процессуальные  соответствие методов, форм, стадий
управленческой деятельности их функциям и организации; конкретизация
управленческой деятельности и личная ответственность за ее результаты.
 частные – касаются главным образом непосредственного руководства
деятельностью людей – участников управленческого процесса.
Частные принципы управления способствуют активизации человеческого
фактора. Их классический вариант сформулировал в 1912 году американский
ученый Г. Эмерсон. Это:
 точно поставленные идеалы или цели;
 здравый смысл;
 компетентная консультация;
 дисциплина;
 справедливое отношение к персоналу;
54
 быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет;
 диспетчеризация;
 нормы и расписания;
 нормализация условий;
 нормирование операций;
 писаные стандартные инструкции;
 вознаграждение за производительность.
Блок частных принципов можно разделить на 2 группы.
1. Принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах
общества. Например, в экономической сфере используются три принципа
маркетинга по Ф. Котлеру: отыщите потребности и удовлетворите их;
производите то, что можете продать, вместо того, чтобы пытаться продать то, что
можете производить; любите клиента, а не товар.
2. Принципы функционирования различных институтов. Например,
принципы организации государственной службы, принципы подбора кадров и т. д.
К основным принципам государственного управления в Республике Беларусь
следует отнести следующие.
Принцип научности в государственном управлении ориентирует на то, что в
основе всех управленческих действий должны лежать научные подходы и методы.
Принцип социальной направленности, суть которого состоит в том, что вся
деятельность органов государственного управления осуществляется в интересах
человека. Ст. 1 Конституции Республики Беларусь указывает на социальную
ориентированность нашего государства.
Принцип демократизма позволяет учитывать интересы граждан и
объединять их усилия в достижении целей государственного управления. Следует
подчеркнуть, что применение принципа демократизма не исключает
использования принципа централизма, ибо только их единство способно уберечь
общество как от административного произвола, так и от хаоса и анархии.
Принцип законности предполагает, что государственное управление в
процессе своего осуществления строго основывается на действующем
законодательстве. Значение законов в жизни общества было понято в глубокой
древности. Так, Цицерон, опытный администратор Древнего Рима, утверждал:
«Государство – это общество Закона... Без закона и правительства ни дом, ни
город, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама Вселенная не могут существовать».
Нельзя не согласиться с этим утверждением. Таким образом, в процессе
осуществления государственного управления в Республике Беларусь должны
строго соблюдаться Конституция, законы и нормативно-правовые акты
Президента и правительства. Если для достижения целей государственного
управления какая-либо правовая норма стала серьезным препятствием, она
должна быть в законном порядке либо отменена, либо изменена. Применение на
практике этого принципа требует от руководителей всех уровней всесторонней
правовой подготовки.
Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы о
целях и задачах органов государственного управления. Статья 34 Конституции
55
Республики Беларусь гарантирует своим гражданам право на получение, хранение
и распространение полной, достоверной и своевременной информации о
деятельности государственных органов.
Надежность системе государственного управления, гибкость и динамизм в
кризисных ситуациях придает принцип разделения власти. Статья 6
Конституции Республики Беларусь закрепляет этот принцип.
Принцип объективности предполагает познание объективно существующих
закономерностей и создание управленческой парадигмы с их учетом. Причем
важно соизмерять поставленные цели с возможностями их достижения. Например,
нельзя ставить цель, опираясь только на хорошее законодательство, без анализа
имеющейся ресурсной базы для ее достижения. Однако и абсолютизировать
объективную закономерность, сводя ее до уровня фатальности, нельзя.
Принцип эффективности направлен на достижение максимального
результата при минимальных затратах. Для оптимальности управления
необходимо:
 наличие функционально соответствующих управляемому объекту органов
 принятие управленческих решений на основе объективной информации,
адекватно отражающей состояние объекта управления;
 наличие достаточных ресурсных возможностей для решения поставленных
задач;
 наличие хорошо отлаженного механизма обратной связи.
Принцип разделения труда – это дифференциация трудовой деятельности,
приводящая к наделению соответствующего органа или должностного лица
определенными конкретными правами и обязанностями.
Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур
управления перед вышестоящими структурами, причем каждый служащий
административной иерархии отвечает за вверенный ему участок работы и
подчиненный ему коллектив.
Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализации позволяет,
с одной стороны, избежать анархии, ибо определяет пределы самостоятельности
органов власти на местах. Централизм означает, прежде всего, распространение
государственного управления на территорию всего государства.
Децентрализация в государственном управлении – это передача компетенции и
полномочий из центра органам местного управления и управления и
самоуправления.
К этому принципу тесно примыкает принцип субсидиарности (от лат.
subsidiarius – резервный, вспомогательный), который является очень важным для
распределения компетенции между органами власти различных уровней и
который ориентирует на решение возникающих вопросов управления на том
уровне, на котором они возникают.
Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности позволяет повысить
уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку решений
руководящих работников разных уровней.
56
Применение совокупности принципов государственного управления на
практике должно обеспечить эффективность государственного управления.
1. Что следует понимать под методологией государственного управления?

2. Выделите основные элементы методологии государственного управления
и охарактеризуйте их.
3. Что представляют собой субъекты государственного управления?
4. Что следует понимать под объектом государственного управления?
5. Что предопределяет взаимоотношения между субъектом и объектом
государственного управления?
6. Какие можно выделить свойства, присущие объектам государственного
управления?
7. Как можно сгруппировать объекты государственного управления по их
видам и уровням управления?
8. Раскройте понятие принципов государственного управления.
9. На основе каких требований должны формироваться принципы
государственного управления?
10. Назовите 14 общих принципов управления по А. Файолю.
11. Как можно сгруппировать принципы государственного управления?
12. Охарактеризуйте основные принципы государственного управления в
Республике Беларусь.
57
Глава 4. Цели, функции и методы государственного управления
цели, приоритеты, функции и методы государственного управления; «дерево
целей», классификация целей; внутренние и внешние, политические и
административные функции; квалификационно-управленческие функции:
планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование,
координация, контроль; специфические функции; административно-
распорядительные, социально-психологические, экономические методы
Вопросы
4.1. Цели и приоритеты государственного управления.

4.2. Функции государственного управления.
4.3. Методы государственного управления.
4.1. Цели и приоритеты государственного управления
Наиболее актуальным и важным вопросом в теории и практике

государственного управления является вопрос формирования целей и задач, в
которых должны отражаться интересы народа, всего общества, с одной стороны, и
которые должны опираться на государственную власть – с другой. Определение
целей означает установление конечных результатов, к которым стремится в своем
развитии общество и государство, либо конкретный объект государственного
управления. Соответственно, в системе государственного управления выделяют
конкретные цели и цели глобального порядка, которые не должны
противоречить общечеловеческим ценностям (свободе, демократии, социальной
справедливости и т. д.). Цели управления отражают суть управленческого
решения, предопределяют выбор действий, при помощи которых цели должны
быть достигнуты.
Цели государственного управления должны быть признанными,
привлекательными, популярными, поддерживаемыми гражданами и при
этом – реальными. Чтобы все цели были поддержаны, опирались на возможности
и силу управления, они должны быть переложены на строгий и ясный язык
управляющих воздействий. Не вообще цели, а цели, достижимые в обозначенное
время, в точном объеме и при использовании определенных ресурсов; цели,
конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы,
человека и вместе с тем скоординированные между собой таким образом, чтобы
одна цель не противоречила другой, а наоборот, способствовала ее реализации.
Субъектом формирования целей государственного управления может быть
народ, правящая элита, глава государства. В условиях демократического
58
государства субъектом формирования целей государственного управления
является народ.
Основными принципами формирования целей в демократическом государстве
являются открытость, прозрачность и гласность.
Вся история человечества свидетельствует, что формирование целей
государственного управления – дело крайне сложное. Над этим процессом
неумолимо довлеют три негативных фактора:
 субъективность;
 большое число целей, их изменчивость и противоречивость;
 неопределенность в развитии и функционировании государственного
организма, его отдельных частей, которая передается сфере управления и
пронизывает ее (неполная определенность внешней среды и внутренних свойств
государства имеет результатом неполную определенность целей государственного
управления).
Поэтому при определении целей необходимо формировать определенную их
иерархию в соответствии с актуальностью, потребностями общества,
политической целесообразностью, конкретной ситуацией и наличием
соответствующих ресурсов.
Исходя из приоритетов целей строится, так называемое «дерево целей»,
которое обеспечивает взаимосвязь между множеством целей и подцелей разного
содержания (политических, экономических, социальных, духовных и др.), их
согласованность для получения желаемого результата.
Дерево целей образует систему, каждый структурный элемент которой
занимает определенное место и играет определенную роль в достижении главной
цели.
Дерево целей – это образ, позволяющий сравнить систему целей
государственного управления с деревом, уходящим «корнями» (средствами
коммуникации) в «почву» (общество), которая его питает. Если же питательная
среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность дерева целей, то оно
погибает, какими бы прекрасными не были предложенные идеи.
При формировании дерева целей субъект управления должен иметь полную
информацию о состоянии общества, его проблемах, болевых точках, ресурсах для
достижения целей и т. д. Кроме того, структурируя систему целей, следует иметь в
виду, что каждая предыдущая цель должна детерминировать последующую, а
также развивать и дополнять основную цель.
Цели и задачи, требующие первоочередного решения, рассматриваются как
приоритетные. Поэтому важно определить иерархию целей государственного
управления, построенную на принципе приоритетности, хотя построение
абсолютной иерархии проблематично, как и познание абсолютной истины. Это
всегда лишь субъективные оценки, кажущиеся оптимальными в конкретных
условиях функционирования системы, которые могут приближаться к
действительно оптимальным по мере изучения жизни общества.
Формирование иерархии целей и приоритетов часто сопровождается
необходимостью выбора между эффективностью государственного управления
59
и социальной справедливостью. Суть возникающей проблемы связана с тем, что
преобладание принципа справедливого распределения часто ведет к снижению
экономической эффективности и наоборот. Поэтому при выборе целей иногда
им

Язык

Князев С.Основы государственного управления.

Загружено:

Сведения о документе

Авторское право

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Князев С.Основы государственного управления.

Загружено:

Авторское право:

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Под редакцией С.Н.Князева, Н.Б.Антоновой

1.1. Понятие и диалектика управления, современная управленческая

Управление выступает как необходимый элемент жизнедеятельности людей.

1.2. Государство и государственное управление как социальные

На протяжении XX века государственное управление неразрывно связано с

1.4. Виды и уровни государственного управления

1.5. Государственно-административное и политическое управление

Разделение государственного управления на политическое и административное

Рис.1.2. Модель, интерпретирующая взаимосвязь политического и

Вместе с тем неразрывная связь между политическим и государственно-

2.1. Этапы эволюции теории государственного управления.

2.1. Этапы эволюции теории государственного управления

Теория государственного управления относится к числу наиболее молодых

Характерные черты этапа:

Характерные черты этапа:

Характерные черты этапа:

Рис. 2.1. Этапы развития теории государственного управления

Отечественная наука в области государственного управления развивалась в

Проблемы государственного управления представляют собой очень сложную,

3.1. Методология государственного управления: понятие, основные

3.1. Методология государственного управления: понятие, основные

Методология – это система наиболее общих принципов, положений,

3.2. Субъекты государственного управления. Государство как субъект

В качестве непосредственных участников государственного управления

В самом общем понимании под объектом управления понимается то, на что

Реализация государственного управления базируется на принципах –

Контрольные вопросы и задания

1. Что следует понимать под методологией государственного управления?

4.1. Цели и приоритеты государственного управления.

4.1. Цели и приоритеты государственного управления

Наиболее актуальным и важным вопросом в теории и практике