Вы находитесь на странице: 1из 5

СВЕЖИЙ ВЗГЛЯД

ШОС как инструмент


региональной интеграции:
проблемы расширения
О.Ю. Колегова

В статье анализируется процесс формирования и развития Шанхайской ор-


ганизации сотрудничества, которая явилась ответом государств–основателей
этого объединения на усиление угрозы терроризма, сепаратизма и экстремизма
после окончания холодной войны.

Ш анхайская организация сотрудничест-


ва (ШОС) представляет собой регио-
нальную, действующую на постоянной
основе международную организацию, основан-
ную в июне 2001 г. главами Казахстана, Китая,
Возникновение ШОС было обусловлено
трансформацией сложившейся после Второй
мировой войны системы международных отно-
шений, начавшейся в последнем десятилетии XX
в. По большому счету, предпосылки к созданию
Киргизии, России, Таджикистана и Узбекистана. ШOC зародились еще в 1960-х гг., когда пробле-
В предыдущий период эти страны, за исключе- ма советско-китайской границы тесно перепле-
нием Узбекистана, являлись представителями лась с необходимостью развития двусторонних
«шанхайской пятерки», политического объеди- отношений. Создание организации явилось ви-
нения, базирующегося на двух соглашениях – димым результатом многолетнего предшествую-
«Соглашении об укреплении доверия в военной щего сотрудничества между заинтересованными
области в районе границы» (Шанхай, 1996)1 и странами, получившего название «шанхайского
«Соглашении о взаимном сокращении воору- процесса».
женных сил в районе границы» (Москва, 1997)2. Важно подчеркнуть в этой связи, что глав-
Данные документы заложили основу вза- ной причиной возникновения Шанхайской ор-
имного доверия в военной сфере в отношении ганизации явилось стремление объединившихся
приграничных районов этих стран, что способ- государств противодействовать негативным и
ствовало установлению партнерских отношений. опасным тенденциям: сепаратизму, экстремизму,
Позже, в 2001 г., к организации присоединился терроризму, росту организованной преступно-
Узбекистан, и «пятерка» стала «шестеркой» с сти, которые на рубеже веков особенно активи-
последующим переименованием ее в Шанхай- зировались в данном регионе. Каждое из госу-
скую организацию сотрудничества (ШОС). На дарств-членов, принимая решение о вхождении
сегодняшний день четыре страны – Индия, Иран, в ШОС, преследовало свои собственные цели
Монголия и Пакистан – обладают в организа- политического, экономического и иного харак-
ции статусом наблюдателя, а две – Белоруссия и тера. Однако именно осознание необходимости
Шри-Ланка – являются партнерами по диалогу. борьбы с центробежными силами и распростра-

Колегова Оксана Юрьевна – соискатель Центра исследований Восточной Азии и ШОС, преподаватель
кафедры английского языка №5 МГИМО(У)МИД России. E-mail: troy79@mail.ru

249
Свежий взгляд
нением влияния в регионе неконтролируемых достаточно широко распространены на Западе,
режимов явилось общим для всех стимулом, где ШОС называют «восточной версией НАТО»
побудившим Россию, Китай и центральноази- или «восточной ОВД», вплоть до приписывания
атские республики, включая до этого дистанци- Шанхайской организации несуществующих обя-
ровавшийся от регионального сотрудничества зательств по совместной обороне5.
Узбекистан, объединиться в ШОС3. Допустимо утверждать, что Шанхайская ор-
В политических исследованиях круг тради- ганизация по своему характеру является регио-
ционно выделяемых задач каждого участника в нальной организацией безопасности. Именно по
ШОС достаточно широк и многообразен, среди этому направлению в деятельности ШОС были
них: достигнуты наиболее заметные практические
– стремление России удержать Центральную результаты6: ШОС стала первой международной
Азию в орбите своего влияния; организацией, которая на межгосударственном
– желание Китая распространить здесь свое уровне предложила нанести удар по терроризму.
главным образом экономическое влияние; А Шанхайская конвенция 2001 г. первой закре-
– желание России и Китая не допустить про- пила определение международного террориз-
никновения в регион США; ма и его неотъемлемых элементов7. По словам
– стремление беднейших центрально-азиат- Ю.М. Колосова, «принятие этого определения
ских республик получить экономические префе- в юридически обязывающем документе имеет
ренции в сотрудничестве и помощь в развитии. историческое значение, поскольку в рамках
В течение последующего десятилетия поэ- ООН уже в течение многих лет согласовать та-
тапно проходило становление ШОС как крупной кое определение не удается»8.
региональной организации. За довольно корот- На текущий момент сложилась ситуация,
кий срок были образованы и нормативно офор- когда реальные механизмы взаимодействия в
млены органы ШОС, а также введен в действие рамках ШОС замыкаются прежде всего на уров-
механизм межведомственного сотрудничества. не внешнеполитических ведомств и иных заин-
Одновременно деятельность ШОС приобретала тересованных министерств государств-членов.
и широкую экономическую составляющую. Так, Необходимо признать, что на этапе становления
в сентябре 2003 г. главами правительств стран, ШОС такая система (вкупе с консенсуальным
входящих в ШОС, была подписана Программа методом принятия решений) доказала свою
многостороннего торгово-экономического со- эффективность, поскольку позволяла обходить
трудничества, рассчитанная на 20 лет4. При этом «острые углы» и оперативно договариваться по
в краткосрочной перспективе планировалось вопросам, где был возможен компромисс. Одна-
активизировать процесс создания благоприят- ко нынешняя ситуация требует трансформации
ных условий в области торговли и инвестиций, сложившейся системы сотрудничества в ШОС.
а в качестве долгосрочной цели предполагалось Сегодня наиболее остро в Шанхайской ор-
создание на территории ШОС зоны свободной ганизации стоит вопрос о том, будет ли эта ор-
торговли. Сегодня взаимодействие в рамках ганизация расширяться, примет ли она новых
ШОС охватывает энергетику, транспорт, сель- участников в свой состав, и если да, то какие го-
ское хозяйство, телекоммуникации и многие сударства получат статус полноправных членов
другие отрасли экономики, а также научно- ШОС. Тема расширения организации не теряет
техническую, культурную, образовательную, своей особой актуальности с 2004–2005 гг., когда
туристическую и другие гуманитарные сферы. статус наблюдателей при ШОС получили Мон-
Согласование интересов всех шести членов голия, Индия, Пакистан и Иран. Именно тогда в
происходит в ШОС во многом так же, как и в литературе широкое распространение получи-
любой не имеющей наднациональных органов ло мнение о возможности скорого расширения
региональной группе: путем формулирования ШОС за счет государств-наблюдателей, которые,
руководящих принципов, которые, помимо про- по понятным причинам, рассматривались в ка-
чего, играют роль гарантий; путем определения честве наиболее вероятных кандидатов на всту-
и сохранения принципа баланса интересов от- пление. Последующие несколько лет развития
носительно программы мероприятий, в которой ШОС выявили преждевременность подобных
каждая из сторон может найти что-то полезное прогнозов. К 2012 г. Шанхайская организация
для себя, а также благодаря особенностям ин- подошла в традиционном составе участников
ституционального «процесса», который позво- (Казахстан, Китай, Киргизия, Россия, Таджикис-
ляет решать сложные проблемы посредством тан и Узбекистан). На смену прежним смелым
нахождения компромисса. предположениям о перспективах роста ШОС
Будучи международной организацией об- пришли более сдержанные оценки и понимание
щей компетенции с уклоном на вопросы обес- того, что быстрое расширение не всегда будет
печения безопасности и поддержания мира в способствовать достижению целей и даже, на-
регионе, ШОС, по крайней мере на современном оборот, может привести к расшатыванию ме-
этапе своего развития, вероятно, не может рас- ханизмов по международным меркам молодой
сматриваться в качестве военно-политического организации.
союза в его классическом понимании. Спеку- Очевидно, что ШОС – это пока растущий
ляции на тему блоковой природы ШОС сейчас организм, и большая часть проблем, с которыми

250
О.Ю. Колегова
данной организации приходится сталкивать- щее стать полноправным членом ШОС, долж-
ся, можно отнести к трудностям развития. В но располагаться в Евро-Азиатском регионе,
особенности это касается вопроса о создании иметь дипломатические отношения со всеми
определенных условий для расширения органи- государствами-членами, обладать статусом
зации. В этом направлении уже многое сделано, наблюдателя или партнера по диалогу, активно
однако важные детали организационного, юри- развивать торгово-экономические связи с го-
дического и финансового порядка еще требуют сударствами-членами, а также не находиться
существенной доработки. До недавнего времени под санкциями СБ ООН. Что касается сферы
все государства ШОС и большинство экспертов безопасности и международных обязательств
полагали, что увеличивать количество членов государств, претендующих на членство в ор-
организации на данном этапе нецелесообраз- ганизации, то они не должны противоречить
но, поскольку прежде всего необходимо упо- международным договорам и иным документам,
рядочить ее внутреннюю структуру, отладить ранее принятым ШОС. Кроме того, страна-пре-
уже действующие механизмы и закрепить свой тендент не должна находиться в состоянии во-
опыт в правовых документах. В данной связи оруженного конфликта с другим государством
в мае 2006 г. на заседании Совета министров или государствами. Конечным этапом в созда-
иностранных дел ШОС (СМИД) было принято нии формальной базы для приема новых членов
внутреннее решение о необходимости морато- в ШОС стало принятие в июне 2011 г. в Астане
рия на прием новых членов, хотя в определен- типового Меморандума, который показал, что
ном смысле это противоречило Хартии ШОС об организация в правовом и процедурном отно-
открытости организации. Данный мораторий шении стабилизировалась и официально готова
был пролонгирован и на заседаниях Совета глав к расширению.
государств ШОС (СГГ) в июне 2006 г. в Шанхае, В свою очередь противники расширения
в августе 2007 г. в Бишкеке и в июне 2010 г. в ШОС выдвигают свои аргументы в пользу боль-
Ташкенте. шей закрытости организации, мотивируя это
Вместе с тем деятельность ШОС вызывает тем, что чем больше в ней членов, тем сложнее
живой интерес мирового сообщества. Так, в раз- ею управлять. В каком-то смысле это справедли-
ные годы с просьбой о предоставлении статуса во: аппарат ШОС изначально работает недоста-
полноправного члена в ШОС обратились Пакис- точно эффективно, и ее расширение может стать
тан (имевший статус наблюдателя), Иран (еще причиной ее существенного реформирования
один наблюдатель), а также Индия. Учитывая по многим основаниям. Еще одной проблемой
этот интерес, в 2009 г. главы государств – чле- может стать необходимость внесения изменений
нов ШОС предложили новый статус заинтере- в консенсусную процедуру принятия решений,
сованным государствам – «партнер по диалогу», поскольку опыт других международных коали-
и таким статусом сегодня обладают Шри-Ланка ций показывает, что расширение организации
и Беларусь. Кроме того, интерес к установле- ведет к постепенному отходу от принципа кон-
нию контактов с ШОС проявляют Египет, Непал, сенсуса.
Сербия, Катар, Азербайджан, Турция и другие Несмотря на принятие Меморандума и на-
страны. Усиление значимости вопроса о стра- личие прозрачного общего механизма приема в
нах-наблюдателях в ШОС является отправной ШОС новых членов, многие острые проблемы
точкой для анализа того факта, почему четыре этой организации еще далеки от своего решения.
таких разных государства, к тому же взаимно Так, пока не были рассмотрены конкретные кан-
антагонистических, как Индия и Пакистан, дидатуры на получение статуса полноправного
должны видеть преимущества в сотрудничестве члена. Довольно неопределенную формулиров-
с ШОС и почему ШОС принимает их. Участие ку официального Информационного сообще-
в деятельности ШОС Афганистана наводит на ния о том, что «Совет национальных коорди-
мысль о том, будут ли его долгосрочные потреб- наторов и рабочая группа экспертов продолжат
ности лучше удовлетворяться в рамках ШОС рассмотрение комплекса вопросов, связанных
с ее совершенно особым «шанхайским духом», с расширением ШОС, включая согласование
как это было декларировано по аналогии с за- необходимых юридических, административ-
падным «общим фронтом», или предполагается ных и финансовых условий для приема новых
сочетание того и другого. членов»9, очевидно, следует расценивать как
Если ранее невозможность принятия но- победу китайского подхода. Суть его заклю-
вых членов в ШОС объясняли техническими чается в намеренном затягивании процесса
причинами, то сегодня механизм присоедине- расширения ввиду сложности и длительности
ния, по сути, создан: недавно были приняты этой процедуры и передачей вопроса в органы,
соответствующие документы и разработана в компетенцию которых не входит принятие
прозрачная процедура приема соискателей. В окончательного решения. Единственным зна-
июне 2010 г. в Ташкенте было одобрено Поло- чительным успехом в этом направлении можно
жение о порядке инициации новых членов. Этот считать тот факт, что, по некоторым данным,
документ содержит четкие критерии, которым благодаря активной поддержке России удалось
должен соответствовать новый член ШОС. решить вопрос о предоставлении статуса на-
Согласно Положению, государство, желаю- блюдателя Афганистану.

251
Свежий взгляд
Так или иначе, расширение при сохранении Можно предположить, что процесс расши-
внутренних проблем роста является вызовом рения может пойти на пользу ШОС только в
для ШОС, и, прежде чем начинать процесс том случае, если он не будет ограничен точными
расширения ШОС, необходимо укрепить ин- конечными сроками. Его темпы и программу
ституциональные основы организации. Важно реализации ШОС должна определять, исходя из
отметить, что ШОС не является интеграцион- соотношения внутренней нагрузки, связанной
ной организацией евразийского пространства с реформированием, и давлением внешних об-
и полностью в институциональном отношении стоятельств, прежде всего афганского фактора.
еще не сформирована, хотя наблюдаются тен- В этом смысле на сегодняшний день в ШОС су-
денции к постепенной унификации подходов ществует большой разброс мнений не только в
к пониманию многих ключевых проблем. С отношении практических аспектов расширения,
другой стороны, в ШОС почти отсутствуют но и в отношении очередности рассмотрения
инвестиционные проекты, а декларированные кандидатур стран-претендентов.
проекты на практике не выполняются, и, исходя Учитывая вышесказанное, можно также
из этого, можно предположить, что расширение заключить, что, помимо установления общих
организации приведет к снижению эффектив- критериев расширения, ШОС необходимо быть
ности уже существующих проектов. готовой к проведению детальных переговоров
Некоторыми аналитиками высказывается с каждым кандидатом. Для этого понадобится
мнение о том, что процесс принятия новых чле- предварительно согласовать позиции членов
нов в ШОС следует заморозить, а организацию ШОС по многим вопросам, в том числе прин-
развивать за счет расширения функций наблю- ципам ведения переговоров международного
дателей. При этом наложить вето на принятие уровня, а также организационно-финансовым
Индии и Пакистана ввиду того, что конфликты и кадровым вопросам. Здесь особенно актуаль-
в их взаимоотношениях будут спроецированы ным представляется диалог с Китаем, для кото-
на внутреннюю обстановку в ШОС, поэтому мо- рого характерна определенная сдержанность по
раторий на расширение должен быть сохранен. проблеме расширения.
Как представляется, путь развития ШОС – это Очевидно, что любое расширение уже су-
ориентация на прагматизм, рациональность и ществующего ядра ШОС приведет к возникно-
упорядоченность, поскольку главным предназ- вению новых форм взаимодействия в рамках
начением ШОС по-прежнему является ее роль ШОС, что чревато утяжелением ее изначально
как политической организации. заложенной конструкции как региональной ор-
Исходя из этой установки, вопрос о расши- ганизации с понятной зоной ответственности.
рении ШОС не может сводиться к отдельным И в этом смысле важно заранее определить, ка-
декларациям и разрозненным акциям. Требу- ковы максимально допустимые рамки расши-
ется новое концептуальное осмысление роли рения организации, при которых механизмы
ШОС как крупной региональной организации ШОС смогут сохранить свою дееспособность и
интегративного типа и выработки алгоритма не допустить кардинального переформатирова-
конкретных реформ, которые способствовали ния сущности этой организации. Соответствен-
бы безболезненному расширению организации. но, когда речь идет о расширении ШОС, одних
В этом смысле было бы целесообразно задейст- лишь политических оснований для членства не-
вовать научно-экспертное сообщество, а также достаточно и требуется выработка взвешенных
активно использовать возможности форума позиций по целому ряду юридических, финан-
ШОС. Позитивная программа для ШОС на пер- совых и организационных условий внутри са-
спективу видится в формировании новаторской мой ШОС, которые затем следует согласовывать
модели эффективного консультативного меха- с конкретными странами-соискателями.
низма межгосударственного взаимодействия, Резюмируя, отметим, что, несмотря на труд-
в целенаправленном усилении объединяющих ности роста, ШОС за последнее десятилетие
тенденций при уважении к интересам суверен- стала многопрофильной организацией, харак-
ных участников ШОС. теризующейся достаточно устойчивой внутрен-
Кроме того, в свете расширения ШОС пред- ней структурой и тенденцией к открытости и
ставляется крайне необходимым определиться, готовности взаимодействовать со здоровыми
о каком географическом охвате организации политическими силами на равноправной основе.
может идти речь применительно к тем шести Это подтверждается тем фактом, что на сегодня
странам, которые ныне составляют ядро ор- в состав ШОС входят внешние партнеры раз-
ганизации, и потенциальным членам ШОС, ного формата и предполагается членство стран
включая наблюдателей и партнеров по диалогу, с несхожими государственными моделями. На
а также о максимальном диапазоне членов. В этом основании можно заключить, что на смену
решении этих вопросов ШОС находится только «узкоформатным нетранспарентным построе-
в начале пути наряду с задачей свести к общему ниям военного толка должна прийти многосто-
знаменателю разные торгово-экономические, ронняя сетевая дипломатия, предполагающая
инвестиционные и валютные режимы стран- качественно новые формы взаимодействия
членов, их несовпадающие производственные государств»10. С этой мыслью К.М. Барского
и финансовые стандарты и т.д. нельзя не согласиться, учитывая современный

252
О.Ю. Колегова
вектор развития Шанхайской организации со- dangerous increase the threat of terrorism, separatism
трудничества и ее особую роль как действенного and extremism in the post-Cold War period.
инструмента региональной интеграции. According to the author, during the last decade, the
SCO has demonstrated its potential as an effective
Kolegova O.Y. SCO as an Effective Tool of tool for regional integration, able to ensure the
Regional Integration: Problems of Expansion. implementation of its member countries’ key interests.
Summary: The article focuses on the formation The author shows the evolution of approaches to the
and subsequent development of the Shanghai question of the organization’ expansion with the
Cooperation Organization (SCO), which was a inevitable in this case internal problems of growth
response of the association’ states-founders to a and the need to strengthen its institutional framework.

Ключевые слова Keywords


ШОС, региональная интеграция, международное SCO, regional integration, international cooperation,
сотрудничество, договор, расширение, болезнь contract, expansion, growing pains, the institutional
роста, институциональные основы. framework.

Примечания

1. Соглашение между Российской Федерацией, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой, Республикой Таджикистан
и Китайской Народной Республикой «Об укреплении доверия в военной области в районе границы (вместе с Основными
категориями обмена информацией)» от 26 апреля 1996 г., г. Шанхай // Сборник российско–китайских договоров. 1949–1999.
М.: Терра–Спорт, 1999. С. 365–373.
2. Соглашение между Российской Федерацией, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой, Республикой Таджикистан и
Китайской Народной Республикой «О взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы (вместе с протоколами о
географических пределах применения соглашения, о порядке сокращения, об обмене информацией, о контроле и проверках)»
от 24 апреля 1997 г., г. Москва // Бюллетень международных договоров. 2002. № 6. С. 21–60.
3. С сопредельными государствами, не вошедшими в ШОС в качестве полноправных членов, Россия развивает сотрудничество в
сфере обеспечения региональной безопасности на уровне двусторонней дипломатии. См.: «Соглашение между Правительством
Российской Федерации и Правительством Исламской Республики Пакистан о сотрудничестве в борьбе против незаконного
оборота наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими» от 8 июля 1997 г., г. Москва // Бюллетень
международных договоров. 2001. №11. С. 46–48.
4. "Программа многостороннего торгово–экономического сотрудничества государств–членов ШОС". 23 сент. 2003 г.
5. Бломфилд Э. Путин высоко оценил мощь «Варшавского договора – 2» // Daily Telegraph. 2007. 17 авг. // http://www.inopressa.
ru/print/telegraph/2007/08/17/10:08:07/dogovor (17 августа 2007 г.).
6. В данной связи обращает на себя внимание лозунг, предложенный Президентом РФ В.В. Путиным для ШОС – «Шанхайская
организация сотрудничества: безопасность через партнерство»// Путин В.В. Выступление на пресс–конференции по итогам
Шанхайского форума. Шанхай, 15 июня // Дипломатический вестник. 2001. №7. С. 29–30.
7. Павловский В.В. Шанхайская организация сотрудничества: борьба с терроризмом. Основные тенденции развития // Закон и
право. 2006. № 3. С. 3–5.
8. Колосов Ю.М. Вклад Шанхайской организации сотрудничества в борьбу с терроризмом // Российский ежегодник междуна-
родного права. Специальный выпуск. СПб., 2003. С. 196–198.
9. Информационное сообщение по итогам заседания Совета глав государств — членов Шанхайской организации сотрудничества,
посвященного десятилетию ШОС, 15 июня 2011 г. http://news.kremlin.ru/ref_notes/965.
10. Барский К.М. Шанхайская организация сотрудничества: новое слово в мировой политике // Стратегия России в Центральной
Азии. Шанхайская организация сотрудничества Сборник статей. Т. 20 / Под ред. А.В. Лукина. М.: МГИМО-Университета, 2012. С. 12.