RECURSOS HÍDRICOS:

Um Compêndio Das Políticas De Gestão Das Águas 1

Cláudia Regina Soares Magnani2

Lizandre Cristina de Freitas3
Denise Imbroisi4

A economia de mercado forjou uma nova forma de

encarar a crescente escassez de água no planeta. Se
a economia não pode prescindir da água, então cabe
a ela tornar a água um bem econômico para
assegurá-la como insumo Tundisi5 (2003).

Resumo

A economia neoclássica tem se destacado nas últimas três décadas pela

preocupação na interpretação das relações entre economia e meio ambiente,
ganhando importância na medida em que influencia a formulação de políticas
ambientais em escala internacional. A política setorial eficiente depende de uma
organização dos processos de negociação e de um planejamento ambiental
interligados a instrumentos de comando e controle, econômicos e voluntários
eficazes.

Para isso será abordada neste artigo, a base da análise econômica,

sustentabilidade, política ambiental, instrumentos de gestão e as análises
econômicas. A primeira unidade descreve as bases para o processo de
planejamento ambiental de forma organizada, logo após as experiências jurídicas
brasileiras em relação aos recursos hídricos.

Os princípios e instrumentos de gestão de recursos hídricos serão apresentados à

luz da lei n. º 9.433/97. A unidade quatro, a criação de mercado para o uso da água

1
Artigo apresentado na disciplina de Política Ambiental e Setorial, do curso de mestrado em Gestão Econômica do Meio
Ambiente (ECO/UnB/NEPAMA), realizado na Univag em Várzea Grande/MT em 18/09/2003.
2
Licenciada e Bacharel em Química (UFMT/MT), especialista em Recursos Hídricos e Qualidade Ambiental e mestranda em
Gestão Econômica do Meio Ambiente (ECO/UnB/NEPAMA). e-mail: crs2011@terra.com.br.
3
Bacharel em Ciências Contábeis e mestranda em Gestão Econômica do Meio Ambiente (ECO/UnB/NEPAMA). e-mail:
lizandre@univag.com.br.
4
Professora Adjunto do Instituto de Química da Universidade de Brasília - UnB, e Docente do Mestrado de Gestão Econômica
do Meio Ambiente (ECO/UnB/NEPAMA).
5
A frase fora retirada do Jornal Gazeta Mercantil – Saneamento & Meio Ambiente – Matéria: A inevitável escalada de preços
mundiais.
1
é abordada segundo Howe (2002). A experiência de gestão de recursos hídricos
internacional, nacional e estadual será parte integrante da quinta unidade.

Ressalta-se ainda, a avaliação do Plano Nacional de Recursos Hídricos, segundo os

critérios de Baumol e Oates (1979), Field (1995) e Jacobs (1995), contemplando os
critérios de eficácia, eficiência, custo administrativo, aceitação política e eqüidade,
finalizando com as considerações sobre o referido artigo.

Abstract

The neoclassical economy has if outstanding in the last three decades for the
concern in the interpretation of the relationships between economy and environment,
it’s importance is major and is influencing the formulation of environmental politics in
international scale. The efficient sectorial politics depends on an organization of the
negotiation processes and of an interlinked environmental planning to command -
control, economical and volunteers instruments effective.

In this article, will be discuss the bases of the economical analysis, sustentabilidade,
environmental politics, administration instruments and the economical analyses. The
first unit describes the bases for the process of environmental planning in an
organized way, in sequence the Brazilian experiences juridical in relation to the water
resources.

The beginnings and instruments of administration of water resources will be

presented by the law n. º 9.433/97. The unit four will show the market creation for the
water use approached according to Howe (2002). The experience of administration of
water resources at international, national and state level will be part of the fifth.

The evaluation of Water Recourse’s National Plan, according to the criteria of

Baumol and Oates (1979), Field (1995) and Jacobs (1995) it comes to proceed,
contemplating the criteria of effectiveness, efficiency, administrative cost, political
acceptance and justness, concluding with the considerations on him referred article.

Palavras Chaves: recursos hídricos, planejamento ambiental, política setorial e

instrumentos de política ambiental.

Classificação JEL Q25, Q28, D72.

2
Considerações iniciais

Desenvolvimento sustentável possui inúmeras definições dependendo do corpo

técnico que o define, dentro das ciências econômicas, não poderia ser diferente,
têm-se também várias interpretações. Para evitar muitos conflitos defini-se o
desenvolvimento sustentável como a manutenção das funções ambientais
importantes; capital físico só seria substituto do capital ambiental se ele
desempenhar as mesmas funções ambientais do capital natural; caso contrário
deve-se assumir a existência de “trade-offs”. Em certas situações, “trade-offs” são
aceitáveis; nem todas as funções ambientais devem ser preservadas. Entretanto,
ignorância e irreversibilidades recomendam cautela (Nogueira, 2002).

O conceito de desenvolvimento sustentável apresentado por Nogueira (2002), vem

em confluência aos objetivos da economia neoclássica em encontrar um ponto
ótimo, ou seja, o equilíbrio meio ambiente e desenvolvimento econômico.
Viabilizando a busca da eqüidade social tal como um estoque global de capital
ambiental. Para garantir a equidade social e assegurar o capital ambiental
considerando as falhas do livre mercado, é necessário gerir o meio ambiente.

Em locais em que se acha indicada a sua escassez, ou limitações, a gestão

ambiental já se tornou tarefa importante e inadiável. Como qualquer recurso
escasso, o ambiente, local ou globalmente, requer uma gestão que vise a
compatibilização entre a disponibilidade e as demandas de seus bens.

Gestão Ambiental é o processo de articulação das ações dos diferentes agentes

sociais que interagem em um dado espaço com faces a garantir a adequação dos
meios de exploração dos recursos ambientais - naturais, econômicos e sócio-
culturais - às especificidades do meio ambiente, com base em princípios e diretrizes
previamente acordados e definidos.

Uma Gestão Ambiental eficiente deve ser constituída por uma Política Ambiental,
que estabelece as diretrizes gerais, por um Método de Gerenciamento Ambiental
que orienta as ações gerenciais, e por um Sistema de Gerenciamento Ambiental,
que articula instituições e aplica os instrumentos legais e metodológicos para o
preparo e execução do Planejamento Ambiental (Lanna, 1995).

3
A escolha de políticas ambientais é de extrema complexidade, devido às incertezas
técnico-científicas e os conflitos entre as metas ambientais e as sócio-econômicas.
Alcançar um desenvolvimento econômico e “sustentável”, com o ambiente menos
poluído e menos degradado requer uso de análises econômicas sofisticadas, para
chegar a resultados eficientes.

Como o agente racional maximizador no consumo e produção desconsidera os

custos ambientais (Bellia, 1996), existe a necessidade de interferir com políticas
ambientais para que estes agentes sejam induzidos a internalizar as externalidades6,
levando a uma menor degradação ambiental.

Diversos autores propõem, de maneiras nem sempre uniforme, os instrumentos para

a gestão ambiental7. Os instrumentos devem ter como objetivos o equilíbrio entre o
desenvolvimento econômico, a conservação dos recursos naturais e a proteção do
patrimônio ambiental contra a degradação.

A literatura técnica costuma dividir as políticas de gestão ambiental em “instrumentos

de persuasão” (IP), “comando e controle” (CC) e “instrumentos econômicos” (IE)
(Nogueira e Pereira, 1998).

O desenvolvimento econômico e a degradação ambiental crescente fizeram com que

Tietenberg e Wheeler (1998), considerassem depois das fases de comando e
controle e dos mecanismos econômicos, uma terceira fase trata-se do instrumento
de sistema de informação, que já é parte integrante da Lei de Política Nacional de
Recursos Hídricos.

A análise econômica é de grande utilidade ao auxílio de escolha entre diferentes

políticas, em determinar os custos e/ou benefícios de uma certa política e ainda para
justificar a decisão de proteção ambiental para a sociedade. Dois métodos que
incorporam formalmente a análise econômica são: a análise custo-benefício (ACB) e
a análise custo-efetividade (ACE).

6
No arcabouço teórico neoclássico, as externalidades são definidas como os efeitos pela atividade de um agente econômico
sobre outrem, afetando, assim, sua função de utilidade e, por conseguinte, o prórpio equilíbrio do mercado.
7
1- Os instrumentos de gerenciamento ambiental apresentado por (Lanna e Cánepa, 1994), de maneira compendiosa, são os
jurídicos e os econômicos. Sua adoção tem por objetivo atingir objetivos estratégicos de planej amento. 2- Bellia (1996) destaca
quatro tipos principais de políticas de controle ambiental ou “modos de operacionalização”. (i) negociação entre agentes; (ii)
imposição; (iii) taxação e subsídios; e (iv) mercado de licenças de poluição. 3 – Baumol e Oates (1979), por outro lado, dividem
a política ambiental em dois grandes grupos: (i) instrumentos de política (persuasão moral; controles diretos; processo de
mercado e investimentos governamentais) e (ii) mecanismos administrativos (unidade de administração; funcionamento e
mecanismos de reforço da efetividade).
4
A análise custo-benefício (ACB) é um procedimento que enfatiza significativamente a
eficiência tanto em termos da seleção do instrumento de gestão como da sua
implementação. Atenção menor tende a ser dada aos critérios de eqüidade e de
custo administrativo. O procedimento não é muito transparente para o público leigo,
podendo ser bastante complexo dependendo do bem ou serviço ambiental para o
qual se busca definir um instrumento de gestão.

A análise custo-efetividade (ACE) busca auxiliar na escolha do instrumento que

permita o alcance de um objetivo ou meta ambiental ao menor custo possível.
Segundo Nogueira e Pereira (1998), a análise custo-efetividade constitui uma
ferramenta econômica de auxílio à gestão ambiental de crucial importância no
enfrentamento dos problemas relacionados com a valoração econômica do meio
ambiente. Esta ferramenta pode prescindir de colocar valor monetário em bens
intangíveis, e ainda manter o critério de eficiência parentiana 8. O principal problema
que surge na operacionalização de uma ACE é a identificação e a mensuração do
nível de efetividade desejada/esperada. Mas, esse problema pode ser resolvido
quando se adotam os benefícios da política como medida de efetividade.

A avaliação de políticas públicas de gestão ambiental pode ser realizada utilizando a

ACB ou ACE. De acordo com pesquisas de Nogueira e Pereira (1998), sugerem a
utilização da ACE para a avaliação efetuada por um órgão externo, que seja
independente da agência formuladora de política, principalmente quando os
resultados da análise precisam ser formalizados em propostas e medidas que
limitam direitos individuais e coletivos, devendo, pois, serem baseados em critérios
objetivos e facilmente explicitados, sem abrir mão de uma coerência técnico-
científica.

Bases dos processos de planejamento ambiental

O processo de materialização de ações é dado através da passagem por diversas

fases que são expandidas sucessivamente em termos de concretização no

8
Equilíbrio neoclássico ou optimum de Pareto – está intimamente relacionado a uma situação econômica de concorrência e
previsão perfeitas. Tal previsão diz respeito ao mercado, pressupondo que este é adotado de racionalidade automática e
invisível. A concorrência perfeita, por sua vez, seria a estrutura e a situação racionais por excelência, sendo o caminho da
sociedade atingir o máximo de bem-estar. Pareto (1983, p.98): “O equilíbrio se produz quando os movimentos que conduziriam
os gostos são impedidos pelos obstáculos e vice-versa. O problema geral do equilíbrio se cinde, em conseqüência, em outros
três, que consistem: 1. em determinar o equilíbrio no que se refere aos gostos; 2. Em determinar o equilíbrio no que se refere
aos produtores; 3. Em encontrar em ponto comum a esses dois equilíbrio, que formará um ponto de equilíbrio geral”.
5
planejamento ambiental, na medida em que se passa de valores sociais aos
programas de intervenção (Costello, 1974).

O processo de materialização é iniciado na identificação de (i) valores sociais. Estes

são os desejos e motivações básicas que governam o comportamento humano.
Podem ser identificadas três classes de valores que podem ser atribuídos ao meio
ambiente. Valor de Uso: é o valor derivado do uso do ambiente como recurso para
promover o bem-estar da sociedade. Valor Opção de Uso: é valor derivado do uso
potencial do ambiente para promover o bem-estar da sociedade. Valor de Existência:
é o valor estabelecido pela sociedade pela simples existência de um bem ambiental.

As declarações genéricas relacionando os valores sociais ao ambiente são

consideradas as (ii) metas a atingir, como por exemplo, o crescimento econômico, a
segurança nacional, a eqüidade social, a proteção ambiental. Os (iii) objetivos são
dados em função das metas e refere-se especificamente a características definidas
do mundo físico. Por exemplo, atrelada à proteção ambiental, a despoluição dos rios,
os quais necessitam de (iv) padrões e Indicadores para a quantificação de objetivos
de tal forma que se possa identificar a sua concretização. Por exemplo, as classes
de uso preponderante com que se deseja enquadrar os corpos de água, segundo a
resolução n. º 20 de 18 de junho de 1986 do CONAMA.

As (v) políticas são fundamentadas nos padrões, e estabelecem cursos de ação para
serem usados no atendimento dos objetivos. Uma política ambiental poderia
estabelecer as formas de se levar os cursos de água às classes em que foram
enquadrados. Para um melhor detalhamento da política surgem os (vi) planos, ou
seja, cursos de ação, e identificação detalhada das ações que ao longo do período
de intervenção levarão o ambiente ao cenário estabelecido nas metas.

Os (vii) programas são traduções no curto prazo dos planos, estabelecendo o

empenho de recursos para um projeto de acordo com um cronograma. E, finalmente,
(viii) intervenções e monitoramento, havendo ultrapassado todas as fases com
sucesso, a materialização do projeto é efetivada pelas intervenções planejadas e
programadas, sendo acompanhadas pelo monitoramento. É o final das fases do
processo de materialização das ações, mas não a conclusão, pois o monitoramento
é a continuidade deste processo, realizado em outros níveis e instantes, determinará
a sua continuidade (Lanna, 2000).

6
Um programa de despoluição hídrica de uma bacia hidrográfica é um exemplo típico
de gerenciamento ambiental que envolve vários processos de negociação. Parte
substancial das negociações deve ser realizadas nos planos econômicos,
relacionados às questões de mercado que afetam às partes individuais e
corporações, no político direto, relacionadas às decisões de interesses mais gerais
do Estado ou Nação. Este processo desaguará na negociação jurídica, donde será
originada lei que estabelecerá o Plano Estadual ou Nacional por Bacia Hidrográfica
ou similar (contrato social).

Experiências jurídicas brasileiras pregressas às atuais

As políticas, nacional de meio ambiente, estadual e nacional de recursos hídricos,

serão mencionados sucintamente apenas seus decretos e leis de maior relevância
para a ocasião.

Política Nacional de Meio Ambiente

Lei Ano Regulamentação

6.938 1981 Política Nacional do Meio Ambiente.
10.165 2000 Altera a Lei 6.938 e institui a Taxa de Controle e fiscalização ambiental – TCFA.
Decreto 1990 Regulamenta a Lei 6.902/81 e a Lei 6.938/81, que dispõem, respectivamente, sobre a
99.274 criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental e sobre a Política
Nacional do Meio Ambiente.

Política Nacional de Recursos Hídricos

Lei Ano Regulamentação

Decreto 1934 Consubstancia a legislação básica brasileira de águas, sendo o primeiro Código de Águas
24.643 no Brasil.

6.938 1981 Da Política Nacional do Meio Ambiente, preocupando com a racionalização do uso das
águas, bem como de outros recursos naturais, planejamento e fiscalização dos mesmos.

Constitui 1988 Uma das alterações foi a extinção do domínio privado das águas. Todos os corpos de
-ção águas, a partir de outubro de 1988, passaram a ser de domínio público.
Federal
CONAM 1986 Sobre o enquadramento dos corpos d'água e dá outras providências.
A 20
1995 O então Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal passou a denominar-se
Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e Amazônia Legal e criou, no âmbito
de sua estrutura, a Secretaria Nacional de Recursos Hídricos. A atribuição principal da
9
Secretaria de Recursos Hídricos era o gerenciamento dos recursos hídricos e a
coordenação do Plano Nacional de Recursos Hídricos.
9.433 1997 Que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de
10
Gerenciamento de Recursos Hídricos .

9
MMA/SRH – A função destes dois órgãos são formular a Política Nacional de Recursos Hídricos e subsidiar a formulaç ão do
Orçamento da União.
10
SNRH - É a sistematização dos órgãos referente ao RH.
7
 Decreto 1998 Regulamenta o Conselho Nacional de Recursos Hídricos11.
2.612
9.966 2000 Sobre a prevenção, o controle e a fiscalização da poluição causada por lançamento de
óleo e outras substâncias nocivas ou perigosas em águas sob jurisdição nacional.

CONAM 2000 Sobre a balneabilidade das águas doces, salinas e salobras.

A 274
12
9.984 2000 Criação da Agência Nacional de Águas (ANA) , entidade federal de implementação de
Política Nacional de Recursos Hídricos e de coordenação do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hídricos.

Política Estadual de Recursos Hídricos

O estado de Mato Grosso apresenta várias leis e decretos direcionados direto ou

indiretamente aos recursos hídricos. Vários criando área de proteção, estação
ecológica, parque em regiões onde passam rios ou possuem suas nascentes e
outras leis e decretos direcionado a poços tubulares, serão mencionados apenas os
mais relevantes.
Lei Ano Regulamentação
6.945 1997 É a de maior relevância por tratar da Política Estadual de Recursos Hídricos e institui o
Sistema Estadual de Recursos Hídricos.

Decreto 1998 Regulamenta o Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CEHIDRO – do estado de

2.545 Mato Grosso.

7.161 1999 Cria a Área de Proteção Ambiental na cabeceira do Rio Cuiabá.

Decreto 2002 Regulamentando novamente o CEHIDRO.

3.952
Projeto 2003 Encontra-se em discussão, de autoria do Deputado Humberto Bosaipo, que dispõe, sobre
Lei 187 a administração e a conservação das águas subterrâneas de domínio do Estado.

Fonte: Fema, 2003.

O CEHIDRO se reuniu por três vezes desde a sua regulamentação, em reuniões

ordinárias para tratar da posse dos membros, discutir e aprovar o regulamento
interno, e uma reunião extraordinária para alterar o Decreto n. º 1.291, 14/04/00, que
dispõe sobre o licenciamento de poços tubulares do estado de Mato Grosso.

Os Comitês de bacias hidrográficas13 iniciaram com visitas técnicas dos funcionários

da Fundação Estadual de Meio Ambiente – FEMA14, na capital e interior. Em 30 de
julho de 2002, ocorreu o primeiro Workshop sobre comitê de bacias hidrográficas, o
qual contou com a presença do diretor-presidente da ANA Jerson Kelman. Em

11
A função dos conselhos é de subsidiar a formulação da Política de Recursos Hídricos e dirimir conflitos.
12
ANA – Surge para implementar o Sistema Nacional de Recursos Hídricos, outorgar e fiscalizar o uso de recursos hídricos de
domínio da União.
13
A função dos Comitê de bacia hidrográfica é de decidir sobre o Plano de Recursos Hídricos (quando, quanto e para que
cobrar pelo uso de recursos hídricos).
8
novembro de 2002, ocorreu a primeira oficina, com o instrutor Prof. Jander Duarte
Campos (COPPE), com o título – Projeto fomento à criação de organismos de bacias
hidrográficas com ênfase aos comitês, onde os perfis dos participantes foram
reduzidos aos técnicos da FEMA e técnicos de outras instituições.

Em setembro de 2003, a FEMA realizou dois cursos de formação de Bacia

Hidrográficos, voltados para a bacia do Alto Paraguai – Rio Cuiabá, promovida pela
ANA/GEF/PNUMA/OEA, com os instrutores Dr. Paulo Paim – Representante do
CNRH e Dr. Isidoro Zorzi – Professor Da universidade de Caxias do Sul.

Princípios e instrumentos de gestão dos recursos hídricos – lei n. º 9.433/97

Em relação ao arranjo institucional, a Lei Federal n. º 9.433/97 apresenta os

seguintes organismos: (i) Conselho Nacional de Recursos Hídricos – CNRH; (ii)
Comitês de bacia hidrográfica; (iii) A Agência de Água 15; (iv) Não se consideram
novas instituições os conselhos estaduais de recursos hídricos e as organizações
civis de recursos hídricos.

Segundo Carrera-Fernandez e Garrido (2002), os instrumentos de Gestão de RH,

fundamenta-se nos seguintes princípios: (i) Bacia Hidrográfica como Unidade Físico
Territorial de Planejamento; (ii) Usos Múltiplos da Água; (iii) Gestão Descentralizada
e Participativa; (iv) Água como um Bem Econômico.

(i) Bacia Hidrográfica como Unidade Físico Territorial de Planejamento - a BH

resultou assim como unidade de planejamento ou lugar geométrico, desde que
aceitasse as sugestões recebidas, ou seja, todos os efeitos ou impactos que lhe
causassem o comportamento dos aqüíferos, bem como os problemas a serem
evitados, de preferência, ou resolvidos, quanto já instalado, existentes na própria
bacia ou em bacias adjacentes.

(ii) Usos Múltiplos da Água – A disponibilidade dos RH16 deve ser repartida entre os
múltiplos usuários com igualdade de oportunidades, mas de tal modo que o
benefício social líquido seja maximizado. No processo de gestão os usuários tendem

14
FEMA – órgão estadual responsável em outorgar e fiscalizar o uso de RH de domínio do Estado.
15
Agência de água - escritório técnico do comitê da bacia hidrográfica
16
Recursos hídricos é a água destinada a usos, quando se tratar das águas em geral, incluindo aquelas que não devem ser
usadas por questões ambientais (ver conceitos de valores de opção de uso, intrínseco e de existência atribuídos à água) o
9
a ser tratado desigualmente, mas a avaliação das demandas dos usuários devem
ser feitas em um plano de igualdade de observação. Os custos e benefícios devem
ser considerados da forma mais ampla e abrangente possível, tendo como objetivo o
bem estar social.

(iii) Gestão Descentralizada e Participativa – Além dos tomadores oficiais de

decisões, a oportunidade é aberta aos usuários grandes, médios e pequenos, aos
representantes de organismos de classe, de organizações não governamentais, às
universidades, aos técnicos, pesquisadores, ao cidadão comum e a todos os demais
interessados.

A vantagem da gestão descentralizada e participativa, é que ela reduz

vigorosamente a quantidade de decisões que precisa ser levada à consideração
superior, tornando-as melhores planejadas, sobre temas mais relevantes,
permitindo-lhes o tempo necessário à reflexão.

(iv) Água como um Bem Econômico – água bruta é um recurso que está disposto na
natureza sem qualquer compromisso com volumes e formas regulares em sua
distribuição, no espaço e no tempo, ou mesmo de acordo com as necessidades do
homem.

Em sendo um recurso escasso, a água bruta é um bem econômico. E como todo

bem econômico, a água tem um valor intrínseco de uso e um valor de troca. O valor
de uso da água é variável e está associado à capacidade desta em satisfazer as
necessidades de seus usuários. Por outro lado, o valor de troca depende das
condições de oferta e demanda desse recurso.

O conjunto de normas, regulamentos, leis, decretos e portarias são úteis para indicar
o que vem a ser social e economicamente correto. Estes instrumentos têm sido
utilizados, mas não se têm mostrado eficiente. Neste ponto que deve entrar a
cobrança pelo uso da água.

Cobrar pelo uso da água bruta é apenas uma extensão do conceito do valor
econômico já reconhecido em relação a outros bens, como os recursos minerais, o

termo correto é simplesmente águas (Pompeu, 1995). A questão ambiental referente à proteção das águas é usado o termo
água em lugar de recursos hídricos.
10
alimento, o solo entre outros. Todo os bens são insumos básicos para as atividades
humanas e estão sujeitas as escassezes.

Em congruência a estes princípios, principalmente ao da água como um bem

econômico, faz-se necessários à implementação dos instrumentos ao plano de
recursos hídricos, tais como: (i) cobrança pelo uso dos recursos hídricos; (ii) Planos
de Recursos Hídricos (PNRH); (iii) Outorga de Direito de Uso dos Recursos Hídricos;
(iv) Sistemas de Informações em Recursos Hídricos; (v) Enquadramento dos Corpos
d’água em Classes de Usos Preponderantes e (vi) Compensação aos Municípios, os
quais serão descritos sucintamente a seguir:

(i) Cobrança pelo Uso dos Recursos Hídricos – é um dos instrumentos mais
importantes na Gestão dos RH. Concorre para o equilíbrio entre a (Lei da) oferta e
demanda desses recursos na bacia ou região hidrográfica. Com a finalidade de
racionalizar o uso, como mecanismo eficiente de redistribuir os custos sociais de
forma mais eqüitativa: para disciplinar a localização dos usuários; promover o
desenvolvimento regional integrado nas suas dimensões social e ambiental; e
incentivar a melhoria nos níveis de qualidade dos efluentes lançados nos mananciais
(Carrera-Fernandez e Garrido, 2002).

(ii) Planos (Diretores) de Recursos Hídricos17 (PRH), é um plano pactuado entre

o Poder Público, os usuários e as comunidades, que visa fundamentar e orientar a
implementação da política e o gerenciamento dos RH, propondo as diretrizes e
grandes metas para a gestão dos mesmos.

De acordo com a Lei n. º 9.984, de 17 de julho de 2000, ficou acordado na Câmara

Técnica competente do CNRH, que o PNRH será composto de cinco volumes, cada
um com conteúdo definido no documento “Proposta de Estruturação e Conteúdo do
Plano Nacional de Recursos Hídricos”.

(iii) Outorga de Direito de Uso dos Recursos Hídricos – é o ato administrativo de

autorização, mediante o qual o poder outorgante faculta ao autorgado o direito de
uso de RH, por prazo determinado, nos termos e nas condições expressas no
respectivo ato. Visa assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água
e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água (Hora, 2001).

11
A importância da outorga reside em atenuar ou mesmo eliminar conflitos de uso, via
de regra motivada pela escassez da água em relação a sua demanda em algumas
bacias hidrográficas (Carrera-Fernandez e Garrido, 2002).

(iv) Sistemas de Informações em Recursos Hídricos – é um mecanismo pelo qual

os dados, índices e informações de interesse para o planejamento e a gestão do uso
da água são coletados, tratados, armazenados e recuperados, servindo como
instrumento para a tomada de decisão em planos, projetos, ações e intervenções do
setor.

O Governo da União deverá consolidar os dados e informações de todos os

sistemas setoriais em um único e dinâmico cadastro de informações e banco de
conhecimento, ao qual toda a sociedade brasileira deverá ter acesso. Esse sistema
nacional de informações em RH constituirá o ingrediente mais rico para o
entendimento da dinâmica do setor, estabelecendo as bases de um processo que
constituirá, em última análise, a própria política nacional de recursos hídricos
(Carrera-Fernandez e Garrido, 2002).

(v) Enquadramento dos Corpos d’água em Classes de Usos Preponderantes - é

um instrumento que permite manter ativo o vínculo entre o setor de gerenciamento
do uso da água e o setor ambiental. A gestão dos RH é parte de um conjunto mais
amplo que é a gestão ambiental.

(vi) Compensação aos Municípios – o objetivo é o de ressarci-los das perdas

impostas pelas inundações artificiais, até o momento em que os mesmos estivessem
recuperados desse “passivo ambiental”.

Criação de mercados para o uso da água

O intercâmbio entre mercados constitui uma forma de alocação de água. Em muitas

situações este método possui um maior número de atributos desejáveis do que
mecanismos alocativos alternativos: flexibilidade, segurança, previsibilidade e
justiça. Os mercados possuem falhas que pode ser minimizado através de mudança
na estrutura administrativa. Alocação de água economicamente eficiente deve
integrar o gerenciamento da quantidade e qualidade da água.

17
Geralmente nas legislações estaduais trata-se de Plano Diretor de Recursos Hídricos.
12
Formas simplificadas de organização econômica nacional em termos de alguns
critérios: 1º flexibilidade na alocação de suprimentos d’água existente; 2º segurança
do direito de posse para usuários estabelecidos; 3º custo de oportunidade real dos
recursos disponíveis para seu uso; 4º previsibilidade de resultados do processo; 5º
um processo de alocação de água deveria ser entendido pelo público como justo e
claro e 6º um processo de alocação de água socialmente responsável deve ser
capaz de refletir valores públicos (Howe, 2002).

Qual é a relação entre as formas simplificadas de organização econômica nacional

em termos dos seis critérios apresentados e a noção de eficiência econômica?

Na sua definição mais fundamental (e rígida) uma determinada alocação de recursos

é considerada economicamente eficiente se, e somente se, nenhum indivíduo puder
ficar em melhores condições sem que outro indivíduo fique em piores condições
(Ótimo de Pareto).

Uma segunda definição que é bem mais usada na prática e que subentende a
análise custo–benefício é, na verdade, uma condição necessária para que ocorra a
Ótimo de Pareto: uma alocação A é eficiente relativa a alocação B se, e somente se,
na mudança de B para A os vencedores possam ser capazes de compensar
completamente quaisquer perdedores e ainda estar à frente (Hicks-Kaldor). Esta é
uma definição menos rígida, pois não requer que todos os perdedores sejam
compensados, somente se este potencial existir.

Os critérios acima se relacionam intimamente com as duas definições de eficiência

econômica. A flexibilidade permite assimilar os valores marginais com os vários usos
de recursos. A segurança do direito de posse e a previsibilidade estimulam a
realização de oportunidades de investimento a longo-prazo que vão gerar benefícios
líquidos positivos.

O aspecto principal ao fazer mercados funcionarem mais eficientemente é identificar

e quantificar estes efeitos mais precisamente e rapidamente chegar a um acordo
sobre suas magnitudes de forma que compensações e/ou ajustes aos direitos de
propriedade possam ser efetuados sem excessivos custos de transação.

13
Segundo Howe (2002), ocorre dois tipos de sistemas de direitos de propriedade, os
prioritários e proporcionais; (i) direito de prioritários/apropriação - o primeiro a usar é
o primeiro a ter o direito ao uso dos recursos hídricos; (ii) direito proporcionais –
compartilha água disponível entre vários proprietários de acordo com um percentual
determinado pelo número de direitos adquiridos.

Um segundo problema dos mercados de água é a dificuldade de comunicação entre

os compradores e vendedores em potencial, resultado de grande separação
geográfica.

Gestão dos recursos hídricos no mundo e no Brasil

Experiências Internacionais

Vários países têm adotado a cobrança da água por diferentes propósitos, os mais
adotados entre os países são: (i) recuperação de custo visando a viabilização
financeira dos sistemas hídricos; (ii) aumento de receitas a serem destinadas a
investimentos que, não necessariamente, beneficiam os pagadores da cobrança; (iii)
incentivos à racionalização econômica do uso da água através do estímulo a
economias via cobrança pelo seu uso; (iv) substituição de tributos: parte de
programas denominados Reforma Tributária Verde (Green Tax Reform) que visam
desonerar o trabalho e a renda de tributos, orientado-os a atividades que façam uso
de recursos naturais e poluam o ambiente (Serôa da Mota, 1998).

As experiências selecionadas são aquelas cuja natureza e resultados nos

pareceram relevantes para o caso brasileiro. Os países selecionados para o sistema
de cobrança são França, Holanda, Alemanha, México, Colômbia e para a criação de
mercado, os Estados Unidos e Chile.

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Características de experiências internacionais de cobrança pelo uso da água

País Tipo de Destino da Estrutura Critério Resultados

Cobran Receita Regulatória/ Econômico
ça Gestora Associado

França QT e QL Financiar construção e Comitês/ Preços Consolidação da bacia

operação de serviços de bacias de Públicos e como poder gestor e
água e tratamento de bacia. Indiretamente gerador de receitas.
esgoto nas bacias. Padrão
Ambiental.

Holanda QT e QL Financiar construção e Governos Preços Imposição da cobrança

operação de serviços de Federais e públicos e em níveis altos e
água e tratamento Estaduais. indiretamente crescentes gerou
de esgoto nos padrão Incentivo ao
municípios. ambiental. Controle e geração
De receitas elevadas.

Alemanha QL Financiar construção e Governos Preços Redução da cobrança

operação de serviços de Federais e públicos e para atendimento de
água e tratamento Estaduais. indiretamente padrões mais restritivos
de esgoto nos padrão induziram avanço
municípios ambiental. significativo no controle
mas diminui receita
efetiva.

México QL Tesouro, em parte para Governo Indiretamente Geração de receita mas

ajudar dotação Federal. Padrão a capacidade
orçamentária do órgão Ambiental. Institucional frágil
de RH. dificulta implementação.

Colômbia QT e QL Financiar o órgão gestor Governos Dano Sistema complexo e

de RH. Federais e Ambiental. capacidade institucional
Estaduais. frágil dificultam
Implementação.

Estados QT Financiar o Governo Preços Altos subsídios à

Unidos órgão gestor Federal. públicos. Irrigação.
de RH.

Chile QT Financiar as atividades Governo Mercado dos Sistema de preços

de gestão e federal. direitos ao diferenciado (categorias,
monitoramento. Direitos uso da água. regiões estações).
comerciáveis Características neo-
e liberal ao tratamento à
permanentes questão do RH.
sobre a água.
Fonte adapatada Serôa da Mota (1998). QT- Quantidade QL - Qualidade

Experiências Brasileiras

O Brasil vem encaminhando a solução para a política dos recursos hídricos, a partir
da abordagem regional, com avanço dos estados na estruturação de seus sistemas
de gestão. A vantagem nesta inversão do processo surge do fato de que a
legislação federal traz consigo uma forte inclinação para refletir o verdadeiro quadro
de necessidades do país, no âmbito do setor.

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O estado de São Paulo atuou como líder desse processo, discutindo amplamente e
promulgando a Lei n. º 7.663 de 30 de dezembro de 1991. Logo em seguida, veio o
Ceará, que, pressionado pela escassez absoluta de água, desenvolveu com rapidez
o debate sobre a natureza da organização que deveria ser estruturada no estado
(Carrera-Fernandez e Garrido, 2002). No Ceará, a cobrança pelo uso da água já
vêm sendo feita a alguns anos. As arrecadações ainda não foram aplicadas em
programas de recuperação e preservação do meio ambiente, foram utilizados na
construção de obras hidráulicas. A participação da sociedade civil em todo o
processo, na prática, também não parece ser tão efetiva.

A mais recente cobrança pelo uso do RH, implantada no sistema brasileiro foi na
bacia do Rio Paraíba do Sul, o início da cobrança se deu em março de 2003. A
arrecadação será arremetida para um fundo de recuperação dos rios. Por estar em
processo de maturação, impossibilita fazer uma avaliação detalhada.

A bacia do Alto Iguaçu está passando por um processo de implementação da

cobrança pelo uso dos recursos hídricos, desde o ano de 2002 (ANA, 2003).

Experiências Matogrossense

O modelo de gestão em fase de implantação no Estado desde o ano de 1998

viabilizou recursos de organismos financiadores internacionais e nacionais, como o
Banco Mundial, o Global Environment Facility - GEF, o Programa Piloto do grupo dos
Sete - PPG7, Programa Pantanal com o Banco Interamericano de Desenvolvimento -
BID e convênio com a Agência Nacional de Águas (Curvo, 2002). O sistema
organizacional, com o decreto n. º 3.952/02, que regulamenta o CEHIDRO, começa
a criar sustentação, organizando-se e impulsionando a criação de comitês de bacia
hidrográfica.

Avaliação da política nacional de recursos hídricos – lei n. º 9.433/97

Diversos são as classificações dos Instrumentos das Políticas de Gestão Ambiental,

segundo Baumol e Oates (1979), Field (1995) e Jacobs (1995) as avaliações devem
seguir os critérios de eficácia, eficiência, motivação, custo administrativos, aceitação
política, eqüidade, mínimo de interferência e confiabilidade. Serão analisados e
descritos com referência na Lei Federal n. º 9.433/97, de Política Nacional de
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Recursos Hídricos, os critérios de eficácia, eficiência, custo administrativo, aceitação
política e eqüidade.

Eficácia - Para atingir os objetivos/as metas estabelecidas com elevado grau de

certeza, deve-se fazer com que o monitoramento das fontes de degradação,
lançamento de efluentes e resíduos sólidos nos recursos hídricos, sejam efetivos e
respeitados pelas unidades poluidoras.

Eficiência – Refere-se a relação custo/benefício para se atingir uma meta, no caso o

ambiental. Para os economistas ambientalistas, é o primeiro critério a ser escolhido
entre diferentes políticas. Principalmente os economistas neoclássicos
ambientais, quanto menor a intervenção da autoridade pública em mercado livres,
maior a capacidade de estes atingirem a eficiência econômica que conduzirá a
sustentabilidade ambiental.

Custo Administrativo – As iniciativas dos governos devem ser tomadas de

preferência depois que algumas análises de custo e benefício forem realizadas para
comparar as vantagens relativas de uma iniciativa (ou instrumento) sobre as demais.
Quando a informação for insuficiente, outros critérios devem ser usados para
assegurar a eficácia e a eficiência econômica. O custo administrativo de colocar em
prática uma legislação, principalmente a ambiental é elevado, pois se tem altos
custos em equipamentos, capital humano, legislativo e social.

Aceitação Política – Os objetivos ambientais precisam ser realistas e coerentes com

o clima político predominante. Se um governo der prioridade à manutenção da
produção e do emprego, os objetivos ambientais que ameaçarem estas metas serão
ignorados. As políticas ambientais têm mais chance de implementação bem-
sucedida quando os governos, os agentes produtivos, as populações afetadas e os
detentores de informação e especialização relevantes (universidades, cientistas,
ONGs e os meios de informação) participarem de sua elaboração. As políticas serão
mais realistas e conterão uma base mais ampla de conhecimento, compreensão e
compromisso da parte dos grupos envolvidos. As empresas e os demais
interessados tendem a obedecer mais os instrumentos quando compreendem como
eles foram escolhidos ou participaram de processo de tomada de decisão.

17
Eqüidade – Quando tratado da eqüidade em legislação ambiental, deve-se ter muita
cautela, procurando conhecer quem são os poluidores e se estão fazendo e como
estão fazendo para melhorar o seu controle de emissão de resíduos (líquidos,
sólidos e/ou gasosos). O Art. 50 incisivo II da legislação n.º 9.433/97, traz os valores
monetários com escala de R$ 100,00 (cem reais) à R$10.000,00 (dez mil reais),
sendo proporcional a gravidade da infração, considera-se uma escala alternativa
sem parâmetros definidos, a necessidade de ser aplicado de forma correta ou seja
equânime é grande e preocupante. Os órgãos gestores têm que estar muito bem
fundamentado e preparado para cada caso, para que não ocorram injustiças
(Magnani, 2002).

Considerações finais

Para que ocorra um desenvolvimento sustentável, ou seja a realização de “trade-

offs”, não se pode pensar em gestão de bacias hidrográficas tendo em vista apenas
os recursos hídricos, pois a abordagem adotada deve integrar os aspectos
ambientais, sociais, econômicos e políticos, com ênfase no primeiro, pois a
capacidade ambiental de dar apoio ao desenvolvimento possui sempre um limite, a
partir do qual todos os outros aspectos serão, inevitavelmente, afetados. Para a
implementação efetiva de qualquer política ambiental, são necessários três níveis de
viabilidade: política, econômica-financeira e institucional-administrativa.

Percebe-se que é muito mais fácil o esforço de elaboração do arcabouço jurídico

legal do que o de sua implementação, especialmente na área ambiental que exige
enormes apoios humanos, financeiros e técnicos. Conseqüentemente, alternativas à
implementação tradicional reparatória e repressiva, devem ser buscadas com o
objetivo de fazê-la eficiente.

A Lei Federal n. º 9.433/97 trata-se de uma lei atual, avançada e importante para a
ordenação territorial, em seu sentido mais amplo, caracterizada pôr uma
descentralização de ações, contra uma concentração de poder, claramente
ressaltados no texto da referida lei, que proclama os princípios básicos praticados
hoje em todos os países que avançaram na gestão de seus recursos hídricos.
Agregado ao seu contexto um valioso instrumento econômico “a cobrança pelo uso
dos recursos hídricos”.

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A melhor opção é que instrumentos econômicos (IEs), neste caso específico
cobrança pelo uso dos recursos hídricos, sejam economicamente eficientes e
ambientalmente eficazes, para assim completar os instrumentos de comando e
controle (CEC) de maneira que possibilite a interação entre as partes envolvidas
com maior eficácia e eficiência.

A cobrança pelo uso de recursos hídricos, mais do que instrumento para gerar
receita, é indutora de mudanças pela economia da água, pela redução de perdas,
pela gestão com justiça ambiental. Isso porque se cobra de quem usa ou polui.

É fundamental que o controle sobre esse instrumento (a cobrança) se dê de forma

descentralizada e com ampla participação da sociedade, através de comitê de
bacias. Para isso, os comitês devem funcionar efetivamente e com eficácia, o que
não acontece no Brasil, nas experiências de outros estados que já adotam o
sistema, talvez seja um problema cultural que se resolva com o tempo.

Um segundo ponto importante é a aplicação integral dos recursos na bacia onde

foram arrecadados, dessa forma estará sendo coerente com toda a estrutura do
sistema de recursos hídricos, e assegurando que a cobrança não é mais um
imposto. O que não acontece no estado do Ceará, devidos as dificuldades da região,
os recursos tem sido implementados em outras áreas de saneamento.

Com os comitês de BH, o acesso a informações, descentralização do poder, a busca

de maiores benefícios e menores custos, estariam os envolvidos estabelecendo
uma aproximação à eficiência e eqüidade seja na interpretação do ótimo de Pareto,
seja na compensação potencial de Kaldor-Hicks.

Os Instrumentos da Lei 6.938/81 (PNMA) e a Lei 9.433/97 (PNRH), apresentam

muitas interfaces, mas as mais marcantes são a cobrança pelo uso dos recursos
hídricos e a compensação dos municípios, regulamentadas apenas no PNRH.

A experiência em outros países mostra que, em bacias que utilizam a cobrança, os

indivíduos e firmas poluidores reagem internalizando custos associados à poluição
ou outro uso da água.

19
Já nas experiências com criação de mercado, embora ainda pouco expressivas,
revelam que as condições de competitividade não foram observadas no caso dos
mercados de certificados de poluição nos Estados Unidos. A garantia de direitos,
todavia, é o fator mais importante, ou seja, o sistema de criação de mercado
depende de regras jurídicas muito claras sobre tais direitos. Quando já existe a
percepção de direito privado, como no caso da água no Chile, as chances de êxito
são maiores.

No Chile, os direitos de comercialização sobre a água têm sido politicamente

aceitáveis e aplicáveis por conta da longa tradição da propriedade desses direitos no
país. Respeitam-se e comercializam-se, inclusive, os direitos desprovidos de
documentação legal. Relata-se, no entanto, que a comercialização tem evitado
disputas políticas e reduzido os gastos com investimentos.

A experiência brasileira mostra que as outorgas têm a faculdade de reduzir conflitos.

Por exemplo, o caso do Além-São Francisco e a bacia do rio Salitre, devido aos
órgãos competentes estarem próximos e atuantes. Em referência a cobrança o
Brasil, encontra em fase de implementações, dúvidas e incertezas.

Verifica-se que após a implementação da Lei n. º 9.433/97, o setor de recursos

hídricos evoluiu muito, mas alguns aspectos têm sido deixados de lado, como a
preocupação com a qualidade das águas, priorizando a quantidade do uso desse
recurso.

Pelo histórico das implantações de leis e decretos no estado de Mato Grosso

referente a RH, sendo outorgada no mesmo ano que a PNRH, pode-se perceber que
a preocupação predominante foi com áreas de proteção e poços tubulares, o
CEHIDRO e os comitês, começam engatinhar para o processo de Política de RH.
Apresenta-se na fase de ajustes, discussão, escolhas de componentes para o
comitê, enfim de organização social, espera-se que este processo passe com
rapidez e sucesso da parte legislativa, para que se possa colocar em pratica a parte
executável da lei.

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