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Título: “Participación Ciudadana y Evaluación de Impacto Ambiental en Cuba: una reflexión

necesaria”.

Autor: Lic. Johanna Cilano Peláez.

Palabras clave: daño ambiental, ciudadanía, políticas participativas, involucramiento ciudadano, autoridad

responsable, estudio ambiental.

Resumen: Los Estados han asumido diversos compromisos de iniciar procesos orientados a la evaluación

de políticas públicas, desarrollar sus propias prioridades legislativas y fortalecer mecanismos institucionales de

participación y representación, entre ellos la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) como instrumento de

gestión ambiental. Este trabajo propone un acercamiento a la necesidad de incrementar la participación en el

proceso de EIA regulado en nuestro ordenamiento jurídico, partiendo de los principios en que se sustentan la

gestión y la política ambiental cubanas. El tema ofrece connotaciones especiales debido al constante proceso de

debate, reflexión y la realización de diferentes acciones en cuanto a la problemática ambiental y la concepción

del desarrollo sostenible que se realizan, ejemplo como se han articulado proyectos participativos de vocación

ambiental, instrumentados desde la comunidad y lo no formal, con la intención de sensibilizarla con la realidad

ambiental de su territorio, buscando formas adecuadas de que el hombre interactúe con el ambiente dotándolo

de herramientas que les permiten asumir ante su realidad posiciones críticas.

English Abstract: Actually, the contemporary states, helped by civil society organizations, evaluates their

public policies, developing laws and representative/participatory mechanism as the Environmental Impact

Evaluation (EIA). This paper defend the necessity of improve the citizens participation, acording to the

guidelines of Cuban environmental strategy, makes contribution to the discussion about the sustainible

development and show as differentes examples of participatory projects (in local communities an other

scenaries) increase the citizenship performances in environmental ans sociocultural spheres throw the EIA

actions.
Introducción

Los Estados han reconocido que la aspiración de lograr el desarrollo sostenible implica un compromiso de largo

plazo, solo alcanzable fortaleciendo la participación ciudadana. Así, han asumido compromisos de iniciar

procesos orientados a la evaluación de políticas públicas, desarrollar sus prioridades legislativas y fortalecer

mecanismos institucionales de participación y representación.

La EIA se reconoce como un mecanismo potencialmente muy eficaz de prevención de los daños ambientales y

de promoción del desarrollo sustentable. Las razones de su difusión son muchas destacándose que tanto los

países desarrollados como aquellos clasificados cómo “en desarrollo”, confrontan diversos problemas bajo el

impacto de un estilo de desarrollo universalizado causante de degradación ambiental. Asimismo, la doctrina es

unánime al considerar que un proceso de EIA solo será exitoso sí desde el inicio cuenta con mecanismos de

participación ciudadana claros, sistemáticos y accesibles a toda la comunidad.

Este trabajo propone un acercamiento a la necesidad de incrementar la participación en el proceso de

Evaluación de Impacto Ambiental regulado en la Resolución 77/ 1999 del Ministerio de Ciencia, Tecnología y

Medioambiente (CITMA) de la Republica de Cuba, partiendo de los principios en que se sustentan la gestión y

la política ambiental nacionales. El reconocimiento del derecho ciudadano a un medio ambiente sano, la

constatación del deber social para con la protección del medio ambiente y la participación activa de todos los

actores sociales, tanto a nivel central como local, sobre la base de una acción coordinada, fundada en la

cooperación y la corresponsabilidad, entre otros. En virtud de ello resulta imprescindible conocer que

expresiones adopta la participación dentro del marco regulador de los procesos de EIA y que espacios y

disposiciones están siendo subutilizadas, burladas o dejadas de lado, olvidado la voluntad del legislador y el

aporte real de conocimiento que pueden brindar a la toma de decisiones. Trataremos de acercarnos a una serie

de prácticas y discursos que ofrecen una visión limitada de la participación, negando que la adquisición de un
nivel de conciencia y sensibilidad con el entorno, la ejecución y el control, así como la identificación de

necesidades, la búsqueda de soluciones y alternativas para la vida cotidiana son cuestiones que están

relacionados directamente con la participación ciudadana.

Este tema es de vital importancia teniendo en cuenta la necesidad que tienen los hombres de tener espacios

para participar, reflexionar, actuar e involucrarse en los procesos que marcan su propio desarrollo y la necesidad

de dotar a esos hombres de herramientas que le permitan asumir ante su realidad posiciones críticas y

transformadoras. Resulta de utilidad en un contexto de importantes cambios en la política ambiental cubana,

que han llevado a su reforzamiento institucional, estratégico y jurídico, y a experiencias participativas de

disímiles organizaciones y actores en la construcción y desarrollo de la protección del medio ambiente en el

país.

Evaluación de Impacto Ambiental

Existen innumerables nocionesi de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). Bajo su denominación es posible

encontrar actividades tan diferentes como la previsión de los impactos potenciales de un determinado proyecto

de ingeniería; el estudio de las alteraciones ambientales como consecuencia de actividades humanas en una

región, pasadas o presentes; la identificación e interpretación de los “aspectos e impactos ambientales”,

resultantes de las actividades de una organización, en los términos de las normas técnicas; el análisis de los

impactos ambientales, derivados del proceso de producción, empleo y eliminación de sustancias, etc.

La EIA puede ser vista como un procedimiento jurídico-administrativo que tiene por objeto la identificación,

predicción e interpretación de los impactos ambientales que un proyecto o actividad producirá en caso de ser

ejecutado, así como la prevención, corrección y valoración de los mismos. Todo ello persigue como fin la

aceptación, modificación o rechazo por parte de la administración pública competente. (Aguilar et all 2002)
Parte de una noción de impacto ambiental que se define en un sentido amplio como: “Cualquier alteración al

medio ambiente, en uno o más de sus componentes, provocada por una acción humana “(Moreira,1992); es

también “Alteración de la calidad ambiental que resulta de la modificación de los procesos naturales o sociales

provocada por la acción humana” (Sánchez,1999); o “El cambio en un parámetro ambiental, en un determinado

período y en una determinada área, que resulta de una actividad dada, comparado con la situación que ocurriría

si esa actividad no hubiera sido iniciada” (Wathern,1988). Elemento esencial en estas definiciones es su

consideración no solo de efecto físico o material, sino también, como consecuencia social, económica y

cultural.

La EIA tiene el propósito primordial de valorar y proporcionar la información de los probables efectos

ambientales de una obra o actividad a los encargados de tomar decisiones, de forma tal que se pueda aprobar

(con o sin condiciones) o denegar la ejecución de un proyecto, estableciendo los procedimientos adecuados a

estos fines. Sus objetivos específicos son:

- Asegurar que los problemas potenciales a ocasionar al medio ambiente sean debidamente previstos e

identificados en una etapa temprana del diseño y planificación del proyecto, presentando opciones para

la toma de decisiones;

- Examinar en qué forma el proyecto puede causar daños a la población, a comunidades, a otros proyectos

de desarrollo social y al medio ambiente en general.

- Identificar medidas para prevenir, mitigar, controlar, rehabilitar y compensar los posibles impactos

negativos y realzar los posibles impactos positivos, estableciendo las vías para mejorar la conformación

de la obra o proyecto.

- Propiciar la evaluación y valoración económica de los efectos ambientales previstos y el costo de su

reducción. (Viamontes et all, 2006)


La formulación de la EIA ocurrió por la primera vez en los Estados Unidos de América (EUA), a través de la

Ley Americana National Environmental Policy Act, usualmente conocida por la sigla NEPA, que fue aprobada

por el Congreso en 1969 y entró en vigor el día primero de enero de 1970. El Consejo de Calidad Ambiental

instituido por la NEPA publicó el primero de agosto de 1973, sus directrices para la elaboración y la

presentación de los Estudios de Impacto Ambiental (EIS, Environmental Impact Statements). Estas directrices

establecieron los fundamentos de lo que serían los Estudios de Impacto Ambiental, no solamente en los EUA,

sino en otros países que terminaron por inspirarse en el modelo americano para implementar sus propias leyes y

reglamentaciones sobre la evaluación de impacto ambiental.

En Europa, el modelo estadounidense de la EIA no fue bien visto, al menos en un primer momento. Aún

cuando los gobiernos sostenían que sus políticas de planificación ya tenían en cuenta la variable ambiental, la

Comisión Europea adoptó una resolución (Directiva 337/85) de aplicación obligatoria por parte de los países

miembros de la entonces Comunidad Económica Europea (actual Unión Europea), obligándolos a adoptar

procedimientos formales de EIA como criterio de decisión para una serie de obras consideradas como capaces

de causar significativa degradación ambiental. Así lo incorporaron Alemania en 1971, Francia en 1976,

Holanda, Italia y España en 1986 extendiéndose posteriormente para convertirse en instrumento clave para

alcanzar las metas de una política ambiental consecuente. ii

En América Latina se toma como primera referencia el Código de los Recursos Naturales Renovables y de

Protección del Medio Ambiente de Colombia en 1974, en el cual se considera que la regulación del tema era

realmente precaria. Después siguieron otros estados (Venezuela 1976, Brasil 1980- 1981, México 1982)

incorporándose poco a poco a los ordenamientos jurídicos nacionales.

En el orden internacional, la Carta Mundial de la Naturaleza recoge la EIA en su principio 11 expresando que

“Aquellas actividades que podrían perturbar la naturaleza deberán ser precedidas por una evaluación de sus
consecuencias y los estudios de impacto ambiental para proyectos de desarrollo se deberán emprender con

suficiente anticipación y si se van a ejecutar, dichas actividades deberán ser planificadas y llevadas a cabo de

forma tal que se minimice el efecto adverso potencial”. Por su parte en 1987 el Programa de las Naciones

Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) presenta sus Metas y Principios sobre la EIA, declarando en el

primero de estos principios que “los Estados (incluyendo sus autoridades competentes) no deberán emprender o

autorizar actividades sin previa consideración, en las etapas iniciales, de sus efectos ambientales. Donde el

alcance, la naturaleza o la ubicación de una actividad propuesta sea tal que tenga el potencial de afectar

significativamente el ambiente, se deberá hacer una evaluación integral de impacto ambiental de conformidad

con estos principios”.

El impulso definitivo a nivel internacional de la EIA lo constituyó la Conferencia de las Naciones Unidas

sobre el Medio Ambiente y Desarrollo Río-92. Allí se establece en su principio 17 que “la evaluación de

impacto ambiental como un instrumento nacional debe ser llevada a cabo para actividades propuestas que

tengan probabilidad de causar un impacto adverso significativo en el ambiente, y sujetas a una decisión de la

autoridad nacional competente.”

Si bien las diferentes jurisdicciones establecen tales procedimientos de acuerdo con sus particularidades y

legislación vigente, cualquier sistema de evaluación de impacto ambiental debe, obligatoriamente, tener un

número mínimo de componentes, que definen como serán ejecutadas ciertas tareas obligatorias.

El principio 4 del PNUMA establece como contenido mínimo de la EIA la descripción de la actividad

propuesta; del ambiente potencialmente afectado (incluyendo la información específica para identificar y

evaluar los efectos ambientales de la actividad propuesta) y de las alternativas prácticas. Además conlleva la

evaluación de los impactos ambientales probables o potenciales de la actividad propuesta y de las alternativa;

incluyendo los efectos directos, indirectos, acumulativos a corto y largo plazo; la identificación y una

descripción de las medidas disponibles para mitigar los impactos ambientales adversos de la actividad propuesta
y de las alternativas, y una evaluación de esas medidas. Además implica una indicación de las incertidumbres y

brechas de conocimiento que se podrían encontrar en la recolección de la información requerida; indicación de

si existe la probabilidad de afectar el ambiente de algún otro Estado o áreas fuera de la jurisdicción nacional con

la actividad propuesta o las alternativas; y resumen breve, no técnico, de la información suministrada bajo los

encabezados anteriores.

Por otra parte la evaluación de impacto ambiental estratégica es “el proceso formal, sistemático y completo de

evaluación de los impactos ambientales de una política, plan o programa y sus alternativas, incluyendo la

preparación de un informe escrito sobre las conclusiones de esa evaluación, y el uso de esas conclusiones en

procesos de toma de decisiones, en los cuales los responsables asumen públicamente las decisiones (“publicly

accountable decision-making”) (Therivel et.all, 1992).

Es un proceso que busca evaluar previamente las consecuencias ambientales de la adopción de planes,

programas y políticas tanto de carácter público como privado. Son varias las acciones que pueden ser objeto de

una evaluación estratégica: los planes municipales y regionales de uso del suelo; los planes de aprovechamiento

hidroeléctrico de una cuenca hidrográfica; programas de desarrollo regional, políticas sectoriales de recursos

naturales (ejemplo, agrícola, forestal, pesquero, minería); otras políticas sectoriales (industrial, energética, de

transportes, de vivienda, agrario, de desarrollo turístico); diversas políticas económicas (por ejemplo, incentivos

fiscales, subsidios, impuestos, privatizaciones, reducción del déficit presupuestario, ajuste estructural); y

acuerdos internacionales de comercio.

Evaluación de Impacto Ambiental en Cuba

La consideración del impacto ambiental en la toma de decisiones respecto a proyectos de obras e inversiones

no es nueva en la política de planeamiento e inversión ni en el ordenamiento legal de nuestro país. Sin la


connotación y dimensión de la actualidad el artículo 16 del Decreto 21 de febrero de 1978 “Reglamento de

Planificación Física” dispuso que “La selección del área de la obra debe satisfacer los objetivos y principios de

la planificación física, conducentes a lograr la óptima distribución territorial de las fuerzas productivas, el

mayor aprovechamiento de los recursos naturales y humanos y la preservación del medio ambiente”.

Por su parte el Decreto 57 de diciembre de 1979 “Reglamento para la Evaluación y aprobación de los

Proyectos Técnicos de Obra” disponía en su artículo 15 que en la Evaluación de los proyectos se tendrá en

cuenta fundamentalmente, entre otros aspectos, la utilización racional y conservación de los recursos naturales,

al igual que el cumplimiento de las reglas y normas para la protección del medio ambiente.

La Ley 33 de 1981 “Protección del Medio Ambiente y del Uso Racional de los Recursos Naturales” establece

en su artículo 10 que “las disposiciones legales referentes a la protección del medio ambiente son de obligatoria

aplicación en la evaluación de la localización de los proyectos de inversión, así como en todo lo concerniente al

planeamiento territorial”. Seguidamente en el artículo 11 dispone que “las medidas para la protección del medio

ambiente se incluyan en todo proyecto de inversiones que se ejecuta, una vez evaluadas y aprobadas desde el

punto de vista ambiental por el órgano u organismo estatal correspondiente”.

La Ley 81 dedica el capítulo IV de su Título Tercero al procedimiento de EIA, definiéndolo como aquel que

tiene por objeto evitar o mitigar la generación de efectos ambientales indeseables, que serían la consecuencia de

planes, programas y proyectos de obras o actividades, mediante la estimación previa de las modificaciones del

ambiente que traerían consigo tales obras o actividades y, según proceda, la denegación de la licencia necesaria

para realizarlos o su concesión bajo ciertas condiciones y que incluye una información detallada sobre el

sistema de monitoreo y control para asegurar su cumplimiento y las medidas de mitigación que deben ser

consideradas. Asociado a esta aparece el concepto de Estudio de Impacto Ambiental (EsIA), como la

descripción pormenorizada de las características de un proyecto de obra o actividad que se pretenda llevar a
cabo, incluyendo su tecnología y que se presenta para su aprobación en el marco del proceso de EIA. Además

establece mediante un sistema de listas la relación de obras o actividades que resulta obligatorio someter a EIA.

Actualmente, la EIA se regula en nuestro país a través de la Ley 81 de 1997 “Ley de Medio Ambiente” y la

Resolución (Res.) 77 de 1999 “Reglamento del Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental”. La Res. 77/

1999 establece en su artículo 1, en relación con el artículo (art.) 27 de la Ley 81/ 1997 que el proceso de EIA

comprende: (1) La solicitud de Licencia Ambiental; (2) El Estudio de Impacto Ambiental, cuando proceda; (3)

La Evaluación propiamente dicha, a cargo del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente (CITMA);

y (4) El otorgamiento o no de la Licencia Ambiental. La autoridad responsable dentro del CITMA para realizar

la EIA es el Centro de Inspección y Control Ambiental (CICA) de la Agencia de Medio Ambiente y el

Delegado Provincial del CITMA o quien este designe.

En resumen, el procedimiento de EIA, consta de dos partes: la administrativa llevada por la autoridad

ambiental y el Estudio de Impacto Ambiental (EsIA), realizado por una consultoría ambiental acreditada, en

este estudio se deberán identificar, describir y valorar de manera apropiada, los impactos que la fase de

construcción y puesta en marcha del proyecto produciría sobre el medio ambiente, los recursos naturales o los

procesos fundamentales de funcionamiento.

El art. 5 de la Res. 77/ 1999 establece que la EIA es exigible en los casos de nuevos proyectos de obras o

actividades; la expansión o modificación de otros ya existentes que así lo requieran y en caso de reanimación

productiva de actividades actualmente detenidas que abarcan los cambios tecnológicos en procesos ya

existentes, en cuanto al empleo de materias primas o fuentes de energía y, en general, todo lo que signifique una

variación de tal naturaleza que pueda ocasionar un impacto ambiental; y las obras o actividades en curso que,

aun cuando no se ajustan a lo dicho antes, generen un impacto negativo de significación. A continuación, en el

art. 6 en relación con el art. 28 Ley 81/ 1997, se establece una lista con las obras o actividades específicas,
estableciendo en el último apartado una generalidad que permite un enfoque diferente, pues establece que

cualquier otra actividad u obra que tenga lugar en ecosistemas frágiles, alteren significativamente los

ecosistemas, su composición o equilibrio o afecten el acceso de la población a los recursos naturales y al medio

ambiente en general.

La autoridad responsable esta encargada de establecer durante todo el proceso de EIA, conforme se requiera,

las consultas pertinentes con aquellos organismos de la Administración Central del Estado que son

responsables de la administración y control de los recursos naturales, tomándose en todo caso el silencio como

un aceptación positiva. Será también encargada de adoptar las medidas que resulten necesarias para garantizar

un adecuado flujo de información, realizar las inspecciones ambientales que se requieran y adoptar las medidas

para que los intereses y preocupaciones de la comunidad y de los ciudadanos en general, en el área de la obra o

actividad, sean tomados en cuenta en todo el proceso de EIA.

Según el art. 10 de la Res. 77/ 1999 el Titular de todo proyecto de obra o actividad deberá presentar, con

anterioridad a su ejecución, una solicitud de licencia ambientaliii ante la autoridad responsable, quien además

asume los costos de elaboración del estudio de impacto ambiental, así como el de las medidas de monitoreo,

mitigación, rehabilitación u otras requeridas para el desempeño ambientalmente adecuado de la obra o

actividad. Excepcionalmente y siempre con la aprobación del Ministerio de Finanzas y Precios, los costos

podrán ser asumidos por el presupuesto estatal.

El titular de la obra o actividad podrá interesar en la solicitud de la Licencia Ambiental que se le exceptué de

realizar el Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) presentando los fundamentos que avalen dicha solicitud. La

autoridad responsable evaluará la solicitud de Licencia Ambiental y podrá adoptar las decisiones siguientes:

Aceptar con requerimiento de presentar el EsIA; Aceptar sin requerimiento de presentar el EsIA ; o No aceptar

la solicitud de Licencia Ambiental.


Para valorar la pertinencia de realizar el EsIA se toman en cuenta, entre otros, los siguientes factores:

a) riesgos para la salud de la población, debidos a la calidad y cantidad de efluentes, emisiones o residuos y

nivel de ruido;

b) efectos adversos sobre la cantidad y calidad de los recursos naturales y sobre la integridad de los

ecosistemas;

c) reasentamiento de comunidades humanas o alteración de los sistemas de vida y costumbres de grupos

humanos;

d) localización próxima a poblaciones, recursos y áreas protegidas susceptibles de ser afectadas, así como

el valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar la obra o proyecto;

e) alteración del valor paisajístico o turístico de una zona;

f) alteración de monumentos, sitios con valor antropológico, arqueológico, histórico y en general, los

pertenecientes al patrimonio cultural;

g) resultados de las consultas públicas;

h) soluciones ambientales que aporte el proyecto.

En caso de requerirse el EsIA la Autoridad Responsable (AR) instruirá al titular del proyecto acerca de los

lineamientos o metodologías vigentes para su realización. iv

La AR, una vez concluido el proceso de análisis de la documentación presentada para tramitar la Licencia

Ambiental podrá según sea el caso: 1) disponer la aprobación del proyecto emitiendo la correspondiente

licencia ambiental, en la que se establecerán cuantas condiciones se requieran para garantizar el cumplimiento

de los objetivos de la EIA; 2) solicitar información adicional, condicionando a su entrega satisfactoria la

continuidad del proceso de EIA; 3) rechazar el EsIA realizado por considerar incompletos o inadecuados los

procedimientos para elaborar el EsIA aplicados por la entidad ejecutora y los resultados obtenidos o por requerir

el proyecto de obra o actividad la inclusión de modificaciones tecnológicas que tengan como fin mitigar
determinados impactos ambientales negativos; y 4) denegar la Licencia Ambiental por resultar manifiestos los

impactos negativos o existir alternativas menos negativas que el proyecto presentado. La Res. 77/ 1999

establece también los términos en los cuales se debe realizar cada plazo, el procedimiento a seguir ante las

inconformidades según el que tomo la decisión.

Es necesario apuntar que para la verdadera consecución de los objetivos de la EIA se hace necesario

reconsiderar el lugar que esta ocupa dentro del proceso inversionista. Para cuando se solicita la Licencia

Ambiental, ya le ha sido aprobada al inversionista la actividad a desarrollar e incluso su localización física a

través de la microlocalización. De esta forma el proponente ha recibido todo un conjunto de aprobaciones

previas que van creando cierto condicionamiento, aunque es cierto que en estas etapas previas se le consulta al

CTIMA, esta consulta no tiene carácter vinculante. Esta deficiencia puede ser combatida en la ejecución de la

Evaluación de Impacto Ambiental estratégica y mediante la realización de la EIA en una fase más temprana del

proceso inversionista.

Participación y EIA

Desde sus orígenes el proceso de EIA comprendió mecanismos formales de participación ciudadana basados

en la consulta a los interesados, incluyendo aquellos directamente afectados por las decisiones. Sin embargo, la

moderna gestión ambiental parece delimitar este concepto a una serie de procedimientos basados en la

presentación de las iniciativas definidas a un público potencialmente interesado o afectado por la ejecución o

puesta en marcha de un determinado proyecto, ofreciendo la oportunidad, a dicho público, de recibir

información sobre las medidas determinadas y de expresar sus preocupaciones sobre lo inminentemente

presentado, a modo de conducir a una mejor adopción de decisiones públicas y de planificación en manos de las

autoridades gubernamentales correspondientes.


Un especial impulso internacional que destacó el carácter participativo de la EIA, se encuentra en el capítulo

23.2 de la Agenda 21 (Documento de la Cumbre Río-92) que resalta la importancia de la participación en la

adopción de decisiones públicas al declarar la necesidad de que las personas, los grupos y las organizaciones

participen en los procedimientos de evaluación del impacto ambiental, conozcan el mecanismo de adopción de

decisiones y participen en él, sobre todo cuando exista la posibilidad de que esas decisiones afecten a las

comunidades donde viven y trabajan.

A pesar de su reconocimiento jurídico, la participación ciudadana en la práctica, generalmente, es escasa y no

existen procedimientos claros para su realización. Los principales mecanismos de participación ciudadana

establecidos se refieren a la obligación que tiene el proponente de publicar algún antecedente del proyecto en un

medio de comunicación escrito y las instancias en que la ciudadanía puede formular observaciones a los

Estudios de Impacto Ambiental, siendo necesario desarrollar un procedimiento más integral y efectivo de

participación de la sociedad dentro del proceso de EIA.

La participación ciudadana es entendida por algunos autores v como un mecanismo en el que los individuos en

defensa de sus intereses deciden emitir opiniones, realizar acciones con relación a proyectos, obras o situaciones
vi
que les estén afectando o les puedan afectar. Otros indican que “se trata de implicar activamente a los

ciudadanos en la defensa de los intereses que les son encomendados a la Administración en materia ambiental”.

La participación implica; entre otros derechos:

- Acceder al nivel real donde se desarrolla el proceso de toma de decisiones.

- Tener el derecho, como parte del mecanismo participativo de rechazar un proyecto.

- Participar de manera efectiva en los beneficios que el proyecto puede generar.

- Exigir de las autoridades objetividad y representatividad en la decisión.


La participación debe lograr una combinación de conocimiento y motivaciones locales con asesoría adecuada.

Ésta requiere de fondos suficientes para mantener tareas rutinarias de monitoreo y motivación. Lo ideal sería

establecer mecanismos de control continuo, lo suficientemente participativos y adecuadamente financiados para

que efectivamente "obliguen al cumplimiento de las promesas indicadas en el EIA".

Para que la participación se pueda concretar es necesaria la designación de métodos o mecanismos que la

hagan posible dentro de los que se encuentran las convocatorias, consultas, encuestas y audiencias públicas.

Estos son los mecanismos que tradicionalmente han sido utilizados; sin embargo, existe una tendencia, sobre

todo de grupos ambientalistas organizados, a cambiar esta práctica ocupando un puesto en los foros de decisión

política. Con ello lo que se pretende es participar ejerciendo el derecho a ser escuchados (“voz”) pero a la vez

tener derecho a decidir sobre el asunto en cuestión (“voto”). Esta participación de los ciudadanos es insumo

imprescindible para que puedan movilizarse los grupos sociales más proclives a cooperar en pro de la

conservación de los sistemas naturales.

Estrechamente vinculado a la participación aparece el derecho a la información previa. vii Es imprescindible el

acceso suficiente, oportuno y libre a los expedientes de la administración, aunque se mantengan a niveles

comprensibles las restricciones derivadas de asuntos de seguridad nacional, secreto comercial y otros afines.

Impulsar una visión completa del derecho a la participación ciudadana conlleva los siguientes requerimientos:

(1) Información oportuna, veraz y suficiente; (2) Recursos para que los ciudadanos puedan acceder a una

segunda opinión (calificada) sobre los resultados de los estudios de impacto ambiental; (3) Un marco legal claro

sobre mecanismos de participación; (4) Organización comunal para participar; (5) Apoyo a la estructura de la

administración del Estado para facilitar su misión; (6) Derecho a opinar en cualquier etapa de la obra

(factibilidad y ejecución); y (7) Derecho a recibir respuesta sobre las inquietudes presentadas.
Para el ciudadano, la EIA debe constituirse en herramienta de información oportuna, adecuada y suficiente

para el conocimiento de las características ambientales y sociales de un proyecto determinado; momento en el

cual puede y debe ser consultado sobre sus preocupaciones, inquietudes, aprehensiones respecto a dicha

propuesta. En este sentido la EIA deberá responder aciertos elementos claves donde vale destacar su carácter

preventivo y eminentemente participativo. (Aguilar et all, 2002)

Es el componente de la participación ciudadana de la EIA la que la vincula a otras diversas facetas y derechos

ciudadanos, como son el derecho a un ambiente saludable, la gobernabilidad como requisito para la toma de

decisiones, la responsabilidad compartida, la transparencia y el respeto por los aportes del público. Pregunta

clave sería determinar cuánto podía contribuir la participación ciudadana dentro del proceso de EIA a corregir o

limitar los impactos descritos.

Entre las propuestas políticas concretas referidas a esta materia se encuentran: Legitimación para acceder al

proceso administrativo, Consultas y Audiencias públicas; Mecanismos internacionales; Consulta normativa;

Iniciativa legislativa; Comités Asesores y Grupos Técnicos; Referéndum. También aparecen el Activismo

público; las Mesas de Concertación, los Acuerdos de Buena vecindad, los Talleres de trabajo; las Campañas de

difusión y generación de conciencia; las Encuestas y los Informes Técnicos.

Entre las condiciones que limitan la participación y le resta eficacia a la EIA como instrumento participativo

están la dificultad en acceder al estudio integral; la limitación del tiempo de aviso; la limitación de la audiencia

pública solo a personas jurídicas; mecanismos que no permiten intercambio de opiniones; realización

inadecuada de las reuniones y las audiencias, fuera de área de la población afectada o solamente en el caso de

determinados proyectos.
El proceso de incorporación de la participación ciudadana a la EIA requiere necesariamente establecer

vínculos efectivos entre la autoridad ambiental, el proponente y la ciudadanía. Estos vínculos se lograran solo

cuándo los roles de cada uno de los actores para este proceso sean claros, se establezcan relaciones de

colaboración en los espacios de opinión que se definan a lo largo del proceso, cuando no se descalifique las

opiniones de ninguna de las partes, cuando se respeten los canales y procedimientos de organización y cuando

exista imparcialidad en las resoluciones y decisiones a tomarse.

Es necesario redefinir la visión del rol del Estadoviii, y establecerlo como un promotor del desarrollo sostenible,

que por un lado incentiva la innovación tecnológica y por el otro regula con visión y elabora políticas creativas

y flexibles. Su papel frente a instrumentos de gestión ambiental como el la EIA debe destacar la sostenibilidad

en su uso y aplicación, así como exigir que sea utilizado como una herramienta preventiva de conflictos

ambientales y sociales.

Los gobiernos locales debieran constituir un instrumento o mecanismo que facilite la consulta a la población,

el diálogo entre las partes y que canalice y priorice las preocupaciones de la población respecto al proyecto a

desarrollarse. Tienen en consecuencia un rol central dentro de la promoción de la participación efectiva en los

procesos de EIA.

Cuando hablamos de los pobladores nos referimos a aquellos que pueden tener una afectación directa de una

operación, actividad o proyecto, sea por que tienen la propiedad sobre la tierra, por recibir directamente los

impactos que esta actividad puede causar en sus estilos de vida o en el desarrollo de sus actividades habituales;

o porque forma parte de la masa laboral de determinado centro. Son también aquellos que indirectamente se

benefician de la actividad o se perjudican por los impactos que ella causa y que deben ser tomados en cuenta. Se

trata de fortalecer el rol del ciudadano para canalizar estas preocupaciones y ejercer las acciones que estime

pertinentes.
El rol de las asociaciones es fundamental en la construcción de capacidades, en la articulación del diálogo, en

la canalización de la información, en la solución de conflictos y en muchas otras acciones relativas a la relación

con la comunidad. Sus estrategias sin embargo no pueden generar un “efecto anestesia” de las preocupaciones

de las poblaciones.

Respecto a la EIA, las asociaciones pueden constituirse en terceros independientes y con capacidad técnica

para procesar la información que se canalice sobre el proyecto. Puede en tal sentido, con un objetivo temporal y

con la visión de construir la capacidad local compensar las limitaciones que la población pueda tener.

Para llevar adelanto un proceso de participación ciudadana dentro de la EIA debemos tener presentes el

manejo de tres categorías fundamentales. Por una parte el Nivel de participación que va a determinar Cómo la

ciudadanía va a participar; por otra parte tenemos los mecanismos de participación, Con qué se va a participar,

los momentos de participación, o sea, cuándo la ciudadanía va a participar; los escenarios de conflicto que son

las situaciones que comúnmente deben enfrentarse durante la realización de las actividades de participación y

las estrategia a seguir para la solución de esos conflictos.

En cuanto a los momentos se identifican de manera general tres momentos de participación. Un primer

momento antes de la ejecución de la EIA, fase que permitirá establecer conjuntamente los contenidos

específicos del análisis ambiental para el proyecto en cuestión. Un segundo momento será durante la ejecución

de la EIA, fase que garantizará entre otras cuestiones que las medidas de mitigación, compensación y manejo

sean aceptadas por la comunidad. El tercer momento es después de la ejecución de la EIA, ocupando un lugar

central en esta etapa el seguimiento y control a las medidas tomadas y en el cumplimiento de los compromisos

establecidos.
La participación ciudadana no siempre es la misma, y si en ocasiones el dar información permite meramente

abrir el dialogo, habrá momentos en que se deberá acudir a la ciudadanía para tomar una decisión o cuando será

imprescindible que la comunidad sea parte de la ejecución de una acción. Al tomar en cuenta estos niveles y

sobretodo al respetarlos se intenta garantizar procesos de participación integrales y no limitarse a organizar

reuniones en la que invitados diversos escuchan las presentaciones de información sin la posibilidad real que

sus opiniones sean incorporadas efectivamente.

Un primer nivel lo constituye el Informativo, donde la ciudadanía conoce los aspectos más relevantes del

proceso de EIA y las decisiones que les podrían afectar. En el nivel Consultivo la ciudadanía opina

informadamente de los aspectos del análisis ambiental de su interés y aporta diferentes puntos de vista al

proceso de decisión, va más allá de la simple provisión de información, implica que las opiniones de los

diferentes sectores del público deben ser deliberadamente solicitadas y tomadas en cuenta en el diseño y la

ejecución de la acción o proyecto. Su efectividad depende de que los temas planteados puedan estar sujetos a

modificaciones y que exista la suficiente voluntad y capacidad institucional para permitir la introducción de

cambios aun cuando la decisión final sigue recayendo en los patrocinadores y los organismos reguladores. El

proceso de consulta debe tener objetivos claros y debe ser parte de (y no posterior a) la EIA éste, permitiendo:

- A las comunidades ejercer su derecho de preferencia

- Determinar cuáles y cuantas comunidades se verían afectadas y en qué medida, a fin de tomar las decisiones y

provisiones necesarias.

- Definir acuerdo de compensación y participación en beneficios

- Iniciar la elaboración de proyecto de sostenibilidad para la localidad

En el nivel Resolutivo la ciudadanía puede incidir en las decisiones que se vayan tomando a través del proceso

de EIA. Implica un alto grado de negociación y colaboración mutua y se alcanza cuando el responsable del
proyecto y la ciudadanía participante, luego de un proceso de dialogo, concretan acuerdos que generalmente

implican tomar decisiones, y las responsabilidades que eso implica, conjuntamente.

En el nivel de Ejecución Compartida la ciudadanía es considerada como ejecutora y/o gestionadora de una o

varias acciones que se establezcan necesarias en el proceso EIA.

En cuanto a los mecanismos de participación son innumerables y diversos y su utilización dependerá del

facilitador a cargo del proceso, entre ellos: Asambleas y foros públicos de dialogo; Talleres de capacitación,

difusión, educación y socialización ambiental; acciones populares reconocidas legalmente; organización en

asociaciones, ONGs y gremios.

En la dimensión ambiental un proceso estable de participación ciudadana permite prevenir conflictos y

posiciones irreconciliables, garantizar la equidad en la toma de decisiones, ayuda a transparentar la toma de

decisiones sobre las acciones humanas que puedan causar impactos o daños ambientales; y a conciliar los

criterios de protección del medio ambiente con la calidad de vida y con los intereses de la comunidad.

Participación y EIA en Cuba

La participación de la ciudadanía cubana en materia de medio ambiente ha sido prevista en la legislación

ambiental cubana y esta presente el los principios que informan la política ambiental cubana. La Ley No. 81 de

fecha 11 de julio de 1997ix conocida como “Ley de Medio Ambiente”. En ella se articula la participación de

hombres y mujeres, jóvenes, ancianos y ancianas, niños y niñas, instituciones estatales y privadas y

organizaciones no gubernamentales, como un proceso que parte de la información y el conocimiento como

premisas para adquirir entonces la conciencia necesaria para proyectarse hacia la protección del medio

ambiente. Desde uno de sus primeros artículos se establece el deber del Estado de facilitar el constante
incremento de los conocimientos de los ciudadanos acerca de las interrelaciones del ser humano, la naturaleza y

la sociedad.

En cuanto a la responsabilidad civil establece en el art. 71 que están facultados para reclamar la reparación del

daño o la indemnización de los perjuicios: a) la Fiscalía General de la República (FGR), b) el CITMA y c)

quien haya sufrido personalmente el daño o perjuicio. Tanto la FGR como el CITMA podrán actuar en defensa

del interés social en la protección del medio ambiente. Y en materia de responsabilidad penal, toda persona

puede ejercer la acción de denunciar ante la Policía Nacional Revolucionaria (PNR) cualquier conducta o

actuación de las prohibidas en el Código Penal que afecta en definitiva el medio ambiente, aunque este texto

legal no prevé aún el delito ecológico como tal.

Particular connotación ofrece el principio del aseguramiento ineludible del conocimiento público de las

actuaciones y decisiones ambientales y la consulta de la opinión de la ciudadanía. Esta se complementa con lo

previsto en los artículos 34 al 38, ambos inclusive, que establecen la creación del Sistema de Información

Ambiental con el objetivo de garantizar a la sociedad - además de al Estado y gobierno – la información

requerida para el conocimiento, evaluación y la toma de decisiones relativas al medio ambiente, acciones que

son dirigidas por el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente (CITMA) en coordinación con el

Ministerio de Economía y Planificación. En particular, el CITMA establece los mecanismos y procedimientos

para el acceso público a la información contenida en el Sistema y procura su difusión periódica mediante

diferentes vías (sin perjuicio de las disposiciones legales vigentes relativas al Secreto Estatal y los sistemas de

información a cargo de otros órganos y organismos estatales). Esto se complementa con la promulgación de la

Resolución No. 77/99 del CITMA de fecha 28 de julio de 1999 sobre “Reglamento del proceso de Evaluación

de Impacto Ambiental” el que en su artículo 25 establece que dentro del contenido del Estudio de Impacto

Ambiental debe incluirse el resultado de las consultas a las autoridades locales y a la población, conforme al

procedimiento que se establezca al efecto.


Precisamente esta última disposición legal menciona en pocas ocasiones la participación ciudadana en el

proceso. En el art. 9 de la Res. 77/ 1999 se establece que la Autoridad Responsable (Centro de Inspección y

Control Ambiental o los delegados territoriales del CITMA) es la encargada de adoptar las medidas

correspondientes para que los intereses y preocupaciones de la comunidad y de los ciudadanos en general, en el

área de la obra o actividad, sean tomados en cuenta en todo el proceso de EIA.

En el art. 15 se hace referencia a la información que deberá contener la solicitud de Licencia Ambiental,

refiriéndose en uno de sus apartados a la documentación relativa a la oportuna información a la ciudadanía

acerca de las características del proyecto y sus posibles implicaciones y de la consulta pública realizada, en los

casos que se requiera, conforme a las metodologías adoptadas por el CICA.

El CITMA, a través del CICA establece las guías para la realización de las solicitudes de Licencia Ambiental y

de los Estudios de Impacto Ambiental. Existe la Guía General para la solicitud de Licencia Ambiental

(obligatoria para todos los proyectos de obras o actividades que se relacionan en el Artículo 28 de la Ley Nº81)

y Guías Específicas para la solicitud de Licencia Ambiental (como el caso de los viveros, criaderos, senderos,

entre otros); también existe una Guía General para los Estudios de Impacto Ambiental y Guías Específicas para

los Estudios de Impacto Ambiental (petróleo, industria, minería, obras hidráulicas, aeropuertos, viales, turismo,

áreas protegidas, pecuaria, forestal, entre otros).

Con relación a la participación se hace referencia a ella cuando se explican en la Guía General de los Estudios

de Impacto Ambiental los contenidos que estos deben llevar detallados explícitamente. Específicamente se

menciona la Consulta Pública, estableciendo que la Autoridad Responsable decidirá cuando procede o no la

realización de Consultas Públicas, en correspondencia con lo dispuesto en los Art. 28 y 29 de la Ley Nº81 del

Medio Ambiente y según la metodología establecida por el CICA.


Los Objetivos generales que se persiguen con la realización de esta consulta son:

1. Estimular y regular la participación consciente, activa e informada de la población en las decisiones

respectivas al medio ambiente.

2. Potenciar la responsabilidad del sujeto social en la gestión racional y eficiente del medio ambiente.

3. Desarrollar en la población, a través de su participación sistemática en las Consultas

Públicas, un proceso educativo no formal.

4. Incorporar la sabiduría popular al conocimiento científico y especializado, a través de un proceso interactivo

de comunicación.

Como Objetivos específicos se establecen en la Guía General los siguientes:

1. Informar, detalladamente, a todos los actores sociales involucrados sobre las características y los posibles

impactos de cualquier proyecto de obra o actividad, antes de consultar su opinión sobre éstos.

2. Consultar la opinión de todos los actores sociales involucrados sobre cualquier proyecto de obra o actividad

con incidencia en el medio ambiente.

3. Recopilar todas las opiniones y sugerencias expresadas por los consultados.

4. Evaluar los resultados de la Consulta Pública, antes de decidir si se otorga o no la

Licencia Ambiental.

5. Integrar los resultados de la Consulta Pública en cada una de las alternativas para la ejecución de cualquier

proyecto de obra o actividad, modificando los aspectos que así lo requieran.

La Consulta Pública ha sido concebida como un proceso dinámico, flexible e interactivo que pretende la

transformación de los actores sociales en sujetos reales de la participación, empleando múltiples técnicas y

partiendo del presupuesto de que la realidad es demasiado diversa para reducirla a un esquema rígido. La

duración de la Consulta Pública es relativa, de acuerdo con las características específicas de cada proyecto de

obra o actividad y a los momentos imprescindibles para su desarrollo eficaz: preparación de la Consulta
Pública, información a la población, consulta de opinión, procesamiento y elaboración del informe de

resultados. Veamos a continuación los diversos momentos de la misma.

• Preparación de la Consulta Pública.

La preparación rigurosa de la Consulta Pública facilita la organización y fluidez de las etapas de información y

consulta. El proceso se inicia estableciendo las coordinaciones pertinentes con los correspondientes Órganos

Locales del Poder Popular para solicitar su cooperación. La vinculación con los presidentes de los Consejos

Populares, ubicados dentro del área de impacto del proyecto, resulta imprescindible en tanto proporciona apoyo

estratégico para la coordinación de actividades e información sobre los planes de desarrollo locales, las

potencialidades del territorio y las características inherentes a las respectivas comunidades.

Es preciso identificar a todos los actores involucrados en los posibles impactos positivos y negativos (directos e

indirectos, reversibles e irreversibles, dentro o fuera del área de impacto del proyecto), definiendo, además,

dentro de este conjunto, los actores claves. También, se indagará respecto a estudios precedentes y otras fuentes

que aporten información sobre los actores y acerca de la viabilidad del proyecto de obra o actividad en la

región.

En los casos que no exista una caracterización social, alguna información inicial de la localidad o resulten

insuficientes las fuentes de información, ésta se puede obtener a través de entrevistas a médicos de la familia,

especialistas municipales de medio ambiente, dirigentes de organizaciones políticas y de masas y otras personas

que los especialistas consideren. Los Diagnósticos de Salud, localizados en los consultorios médicos de las

comunidades, ofrecen información muy valiosa sobre los hábitos y conductas de sus habitantes.

Este trabajo previo permite determinar las características de los actores involucrados, lo que a su vez facilita la

selección de los medios más adecuados para ofrecer la información que se precisa y las técnicas más idóneas

para la consulta.
• Etapa de información.

Serán identificados todos los recursos y medios de información disponibles en cada localidad. La divulgación

puede realizarse a través de reuniones informativas, propaganda gráfica, prensa escrita, emisoras de radio y

telecentros. En cada situación concreta, se ofrecerá toda la información concerniente al proyecto, empleando

lenguaje adecuado a las características específicas de los actores a quienes se dirige. Al mismo tiempo se

instruirá a los involucrados sobre los procedimientos jurídicos para establecer demandas como consecuencia de

la ejecución de cualquier proyecto de obra o actividad, formulando y tramitando sus quejas a través de las

Unidades de Medio Ambiente de las Delegaciones Provinciales del CITMA.

En los casos que así lo requieran, se pondrá a disposición de los interesados un resumen ejecutivo del proyecto

de obra o actividad, elaborado con lenguaje asequible, que contendrá toda la información que se exige acerca de

éste, realizando, además, una amplia divulgación respecto a los lugares donde sea ubicado y garantizando el

acceso de la población a dicha información. La información que se pondrá a disposición de todos los actores

sociales involucrados debe incluir los antecedentes del proyecto de obra o actividad en Cuba y experiencias

internacionales, las características generales del proyecto, los posibles impactos ventajosos y desventajosos,

directos e indirectos, el carácter reversible o irreversible de los mismos, las medidas previstas para atenuar o

eliminar los efectos no deseados. También el presupuesto económico destinado para atenuar o eliminar los

efectos no deseados y los procedimientos jurídicos para establecer demandas por daños y perjuicios. La

utilización de todos los medios disponibles garantiza la plena identificación de los actores sociales involucrados

con el sentido de la Consulta Pública.

• Etapa de consulta.

No resulta adecuado aplicar las técnicas de consulta de forma simultánea con la información, por lo que una vez

concluida la etapa de información se seleccionarán las muestras, garantizando que estén representados todos los

actores involucrados, y principalmente los actores claves. Luego se determinarán las técnicas a utilizar en la
etapa de consulta, en función del análisis correspondiente a cada situación concreta y según las características

particulares de las muestras representativas seleccionadas, procediendo a la elaboración del diseño específico de

la consulta.

La consulta podrá realizarse, también, a través de asambleas de vecinos, colectivos laborales o estudiantiles,

cuando se considere efectivo este proceder de acuerdo con las características específicas de los actores claves y

luego de haber satisfecho la etapa informativa. Estas asambleas consultivas serán convocadas en coordinación

con los presidentes de Consejos Populares y la dirección de los centros laborales o estudiantiles, garantizando la

plena participación de todos los actores sociales involucrados, los promotores del proyecto y los especialistas

que desarrollan la consulta en calidad de moderadores. Los especialistas propiciarán un ambiente de

comunicación entre las partes, asegurando la participación de todos los involucrados y registrando todas las

opiniones y sugerencias planteadas por los consultados.

Para obtener el máximo de información se recomienda aplicar más de una técnica, lo que permitiría contrastar la

información recopilada y registrar todas las opiniones y sugerencias que expresen los consultados. La opinión

popular sobre proyectos de obra o actividad con incidencia en el medio ambiente se puede medir a través de

variables esencialesx, teniendo en cuenta su previa adecuación a las características específicas de los actores

identificados, las particularidades de cada proyecto y las técnicas seleccionadas para realizar la consulta.

Cuando se hayan procesado cada una de las variables, se analizarán las relaciones entre el conocimiento general

del proyecto, su aceptación y las sugerencias propuestas. En dichas relaciones hay que tener en cuenta otros

datos adicionales, cuantitativos o cualitativos, que ilustren y complementen las variables básicas o influyan de

alguna manera en el estado de opinión.

• Informe de resultados.
Los resultados de la Consulta Pública serán declarados en un informexi, al que serán anexados las entrevistas,

los cuestionarios u otras técnicas aplicadas, para ser evaluado por la Autoridad Responsable.

Derroteros para un perfeccionamiento participativo de la EIA.

La promoción de sistemas de gestión ambiental más eficientes y eficaces es una de las metas que los países

necesitan alcanzar para promover una adecuada política ambiental. Actualmente se hace natural el sentimiento

de insatisfacción en diferentes sectores sociales referido al grado de efectividad otorgado a la aplicación de la

EIA.

Respecto a la participación, categoría principal de análisis en este trabajo, la incorporación de herramientas

que la garanticen de manera efectiva y eficaz ha sido resultado, no solo de la voluntad de los gobiernos,xii sino

de iniciativas de los propios ciudadanos que entienden que la participación ciudadana no se limita al ejercicio

ciudadano de aquello que la ley permite, sino al ejercicio de toda acción legítima que pueda tener por objeto

tomar conocimiento adecuado de la iniciativa que pretende desarrollarse.

El problema, sin embargo, no se puede resolver analizando los instrumentos de participación ciudadana y la

evaluación de impacto ambiental desde un enfoque exclusivamente legal- ambientalista. Los mecanismos

establecidos para generar la participación en instrumentos tales como el proceso de EIA no han logrado revertir

la sensación de poca eficacia de este instrumento, que llevan en algunos casos a posiciones que plantean su

reformulación integral, especialmente a nivel de los ciudadanos. Los problemas, conflictos, expectativas,

escapan a este nivel de análisis. Es necesario salir del nivel formal, del simple análisis legal, para identificar

otros factores que pueden incidir al funcionamiento de estos.

Entre los aspectos que limitan la participación ciudadana se encuentra la existencia de diversos puntos de

vistas respecto a como se ve y se quiere el medio ambiente; las diferentes visiones y concepciones de las
políticas ambientales; la escasa experiencia en materia de involucramiento ciudadano; ausencia de definiciones

de consenso en muchos temas ambientales junto a la falta de experiencia a la hora de utilizar los instrumentos

de gestión ambiental y el no uso adecuado de los espacios formales y no formales disponibles para los

ciudadanos.

El tema de la comunicación, por ejemplo, se presenta con diferentes matices de país en país. No obstante, el

patrón tiende a ser similar: con una pequeña comunicación en un periódico de circulación nacional se anuncia

sobre la recepción de un Estudio de Impacto Ambiental. Más tarde, cuando el EIA se ha aprobado, en algunos

países se publica la Resolución que incorpora todos los compromisos ambientales que se suscriben. Esta forma

de comunicación, por el estilo técnico y la poca divulgación que tiene, es poco efectiva en su objetivo.

Otro factor son las audiencias públicas, pues a estas solamente van a dar aquellos proyectos conflictivos o

cuestionados por algún sector poblacional beligerante, líderes locales o entidades de la sociedad civil. Las

audiencias, con elevada frecuencia, no son foros técnicos de discusión sobre los efectos ambientales positivos o

negativos del proyecto planteado; se convierten en “campos de batalla” entre dos bandos diferentes que están a

favor o en contra del Proyecto. Las Autoridades institucionales encargadas de la EIA, pierden relevancia y en

ocasiones, con su rol técnico-administrativo, quedan en una situación incómoda. Realidad que deja ver la

necesidad de desarrollar un procedimiento más integral y efectivo de participación ciudadana dentro del proceso

de EIA.

Otro factor importante a tener en cuenta es que la ciudadanía ha perdido confianza en la EIA como

instrumento determinante para una decisión creíble, o como decisivo en la determinación de los verdaderos

impactos de la actividad a lo que podemos agregar que en muchas casos su desarrollo ha estado al margen de

conceptos de sostenibilidad al no incorporar el análisis social, ni criterios de gobernabilidad. La EIA debería ser

considerada, en primer lugar, como una herramienta de gestión ambiental y social que favorezca la
participación, en 1) la selección de proyectos según sus impactos ambientales y sociales; 2) para el diseño de los

mismos y 3) en el proceso de toma de decisiones. Se debe aspirar a que la EIA sea un proceso destinado a

mejorar el sistema de toma de decisiones públicas y orientado a resguardar que las opciones de proyectos,

programas o políticas en consideración, sean ambiental y socialmente sostenibles y no un mero requisito para el

otorgamiento de licencias, permisos o beneficios económicos.

Un presupuesto fundamental para lograr esto es considerar que sólo una ciudadanía comprometida y

responsable, universalmente representada y activamente participativa, será capaz de aportar a las decisiones

públicas una auténtica representación de las prioridades nacionales. En términos generales esto implica la

necesidad de crear los espacios para forjar una ciudadanía que se sienta dueña del espacio público, responsable

del éxito o fracaso de la sociedad y que vea al estado como su instrumento y colaborador y no como su

obstáculo.

El derecho comparado coincide al otorgar a las acciones de defensa del medio ambiente un carácter público, lo

cual significa que a diferencia de otras, estas acciones le otorgan legitimidad activa a todas las personas, aún en

el caso de que no se afecte su interés económico o moral, incluyendo la posibilidad que organizaciones no

gubernamentales sin fines de lucro intervengan en procesos en defensa del ambiente.

Pero el otorgamiento de poder a la ciudadanía para activar la jurisdicción y forzar decisiones administrativas o

ejecutorias a todo nivel legal también enfrenta limitaciones de carácter institucional, que se unen, por otro lado,

con la falta de conciencia ciudadana sobre el derecho a un ambiente sano, o de mero conocimiento, respecto de

las acciones a tomar para salvaguardar ese derecho que les asiste.

Una de las principales garantías para el ejercicio de una participación ciudadana oportuna y responsable, es el

establecimiento de programas de participación ciudadana a través de instancias idóneas, accesibles y

responsables.
La participación responsable significa que las organizaciones cívicas sean establecidas y operadas de manera

comprometida y transparente, y que tengan capacidad para participar en el debate público en forma eficiente y

con competencia técnica. La participación responsable puede fortalecerse por medio de la educación y

capacitación, acceso a información y asistencia técnica, y por medio de una estructura legal que facilite el

establecimiento, el financiamiento y la operación de las organizaciones no gubernamentales. Estas,

observándolas desde un punto de vista más crítico, se han erigido en sujeto denunciador de irregularidades

ambientales más que una colectividad que participa activamente en la toma de decisiones y en la formulación de

los términos de referencia en las EIA.

Asimismo, es necesario que exista un estrecho trabajo entre la autoridad y los diferentes grupos de la

comunidad en cuanto a los puntos de vista relativos a materias ambientales, la incorporación del mundo

académico (asesoría especializada siempre necesaria) para involucrarse amplia, crítica e independientemente en

los programas de evaluación y monitoreo que incluye auditorias periódicas, y sobre todo en cuanto al grado de

información e intercambio que deben tener.

Por la naturaleza dinámica de los fenómenos ambientales y por las características de las acciones humanas,

resulta difícil pensar en la inexistencia de conflictos al tomar decisiones e incorporar medidas preventivas para

corregir niveles de deterioro. Esto es particularmente relevante en un proceso de EIA donde se simulan

escenarios futuros en las etapas previas a la ejecución de los planes, programas y proyectos. De este modo, la

participación ciudadana resulta prioritaria para: facilitar la prevención y resolución de los conflictos; contribuir

a una mayor transparencia en la toma de decisiones sobre las acciones humanas; y permitir que ellas se

concilien con la protección del medio ambiente, con la calidad de vida y con los intereses de la comunidad.
Los procesos de concertación pública constituyen una herramienta útil en función de la resolución de conflictos

que involucren al Estado, los ejecutores de proyectos u obras y las comunidades, y que permite el logro de

soluciones que eviten el unilateralismo. Estos se basan en principios como son: 1) la buena fe; 2) actuación

oportuna; 3) realizarse de preferencia en la localidad; 4) definición clara de actores involucrados y

procedimientos prefijados; 5) fijación de espacios para el intercambio de información clave, 6) debe ser

significativa en la medida que puede incluir cambios en el proyecto presentado por la empresa; 7) debe incluir

las reales preocupaciones e intereses de las partes.

Otro elemento que limita la eficacia del proceso participativo dentro de la EIA es la desigualdad que surge de

la imposibilidad de una población de sustentar una contrapropuesta con el suficiente apoyo técnico, esto es

todavía más marcado cuando la comunidad enfrenta limitaciones de orden cultural, social o lingüístico. Cabe

indicar que una oportunidad para mejorar la participación radica en la posibilidad de aparejar las posibilidades

de las comunidades para sustentar técnicamente sus observaciones con los estudios llevados a cabo por un

proponente o el mismo Estado. Cuando un proyecto de gran envergadura es apoyado por el gobierno y hay una

comunidad carente de recursos económicos, técnicos, informativos o de organización que se le opone, el debate

suele no estar equilibrado. Es importante no olvidar que la organización ciudadana depende del tipo de

población (urbana – rural), de sus raíces (indígenas, negras, mestizas), de la tradición (base comunitaria).

Los vacíos o la ausencia de la representatividad real de los grupos que hacen uso de la participación viene a

convertirse en otra debilidad importante a la hora de llevar a cabo una participación ciudadana responsable. Esto

significa que no necesariamente la gente que está exponiendo sus puntos de vista, cuando tiene la oportunidad

de hacerlo, se debe a un legítimo interés social, puede en ocasiones se privilegian intereses particulares frente a

los intereses de la comunidad.


Cuba, una reflexión necesaria

Analizar la Participación Ciudadana, particularmente relacionada con la EIA ofrece en nuestras circunstancias

connotaciones espaciales. Por una parte, Cuba esta inserta en un proceso de debate, reflexión y la realización de

diferentes acciones en cuanto a la problemática ambiental y la concepción del desarrollo sostenible, que son

ejemplo de en que medida, como parte de la problemática ambiental global, se han articulado proyectos

participativos de vocación ambiental, instrumentados desde la comunidad y lo no formal, con la intención de

sensibilizarla con la realidad ambiental de su territorio, buscando formas adecuadas de que el hombre interactúe

con el ambiente dotándolo de herramientas que les permiten asumir ante su realidad posiciones críticas.

Experiencia que se conjuga con una política ambiental no exenta de errores y dificultades, pero definida sobre

principios de un desarrollo económico y social equitativo, y que tiene su expresión más reciente en la Estrategia

Ambiental Nacional 2007- 2010.

Por otra, el Estado es, por excelencia, el proveedor de bienes y servicios y el encargado de desarrollar el país, de

velar por la explotación racional de sus recursos y de garantizar bienestar de la población. Si bien dentro de él,

se implementan mecanismos encargados de salvaguardar el medio ambiente, y pone énfasis, dentro de su

política ambiental, a una mejor utilización de la EIA, es en el contexto nacional, el principal contaminante.

Además, ante exigencias reales del desarrollo socioeconómico del país, la premura y escasa deliberación en

torno a algunas inversiones asociadas a planes de la llamada Batalla de Ideas (escuelas, hospitales, grupos

electrógenos), se echan por tierra las disposiciones jurídicas de la EIA, con el consiguiente impacto en las

comunidades, y obligando al Estado a acometer ulteriores medidas correctoras.

Ante este cuadro es necesario comenzar a identificar a la EIA como un instrumento de gestión ambiental

verdaderamente participativo. No se ha internalizado adecuadamente el concepto más amplio de participación

en la toma de decisiones relacionadas con el medio ambiente; ni se conocen suficientemente los alcances reales
ni los espacios que ofrece este instrumento de gestión ambiental. La inclusión de la participación ciudadana en

los procesos de EIA no es solo un procedimiento que hace más completos los Estudios de Impacto Ambiental

(EsIA) para una adecuada toma de decisiones. Su correcta implementación debe llevar a destruir la imagen de

que la participación solo retrasa y entorpece el proceso, en lugar de enriquecerlo. Esta participación contribuye

a darle confiabilidad a los resultados, viabilidad a las decisiones y sobre todo mucha transparencia y claridad.

El objetivo fundamental para el ejercicio legítimo de la acción pública en defensa del medio ambiente es el

tener acceso a la información oportuna y adecuada de los impactos ambientales - negativos y positivos –

contenidos en el Estudio de Impacto Ambiental, o de lo contrario el poder acceder a mecanismos legales

idóneos para lograrlo. El derecho de acceso a la información y a la justicia, son de relevante importancia para

efectivizar una serie de derechos inherentes a la persona y estas contenidos en nuestra legislación ambiental.

Se deben establecer procedimientos para reducir los problemas de coordinación, control y seguimiento de la

información que se brinda a la población, ya sea para comunicarle informaciones generales sobre cuestiones

ambientales o sobre las decisiones tomadas alrededor de la EIA de una actividad u obra determinada. En este

sentido las campañas de difusión y generación de conciencia son mecanismos no formales complementarios a la

utilización de otros mecanismos (Sistema de Información Ambiental) que buscan involucrar a la población en

los problemas e impactos que se van a generar o que se están generando con el proyecto.

La adecuación de las informaciones dirigidas a la comunidad y entregadas con suficiente tiempo para su

lectura e interpretación se convierte en una oportunidad para fortalecer la participación. Por el contrario, si la

información es inaccesible para los grupos interesados, o si es entregada a las comunidades tardíamente puede

convertirse en una debilidad importante.


El acceso a la información, como hemos referido anteriormente, es un derecho de las personas a obtener de las

autoridades pertinentes – en este caso las ambientales – la información no confidencial, o que no atente con la

seguridad nacional. Esto viene aparejado con el deber de quien recibe la información debe hacer un uso

adecuado de la misma ya que podría responder a los daños que de su accionar se derive.

Necesitamos aprovechar la creciente conciencia de las poblaciones en torno a los temas ambientales y el

aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y en función de ello “utilizar” las estructuras preexistentes

diseñadas para la promoción de la participación, tal es el caso de las Consultas Públicas en las cuales la

población tiene oportunidad de hacer conocer sus inquietudes. En tal sentido sería oportuno reconsiderar la

utilización de la Consulta Pública (que actualmente decide, mayoritariamente, la autoridad responsable), o

especificar los límites de esta potestad discrecional de la autoridad responsable a fin de garantizar la Consulta

Pública como una forma abierta de participación ciudadana. En igual sentido no existe una adecuada

divulgación de la forma en que esta debe realizarse, quedando en la Guía Metodológica del CICA algunos

términos vagos e imprecisos que generan inseguridad jurídica.

Se deben estudiar a profundidad y aplicar con rigor científico los métodos participativos que puedan involucrar

a la comunidad en los procesos de EIA, ya sean las Asambleas, que pueden ser utilizadas no solo para la

presentación de las acciones a realizar o las ideas preliminares con respecto a la aplicación de algún instrumento

de gestión en un “dialogo” de un solo sentido. También pueden ser utilizadas para conocer las primeras

impresiones de la comunidad acerca de la acción, difundir los resultados del proceso o de una de sus etapas, y

analizar la forma en que se incorporaron las opiniones de la comunidad a la decisión ambiental. La utilización

de encuestas obtener información de un gran número de personas, cuyas respuestas son agrupadas y tabuladas

en base a categorías predefinidas, esto mostrará, entre otros aspectos, las tendencias, características, opiniones y

prejuicios del grupo encuestado. Tenemos las estructuras (diferentes organizaciones y espacios perfectamente

diseñados e institucionalizados como pueden ser los Consejos Populares y Comités de Defensa de la
Revolución) necesarias para que todos estos procesos se desarrollen de manera orgánica sin que se presenten

como obstáculos insalvables o tareas imposibles de realizar.

En gran medida, el interés por los temas ambientales se comienza a convertir en un interés “Colectivo” por lo

que aspectos como la denuncia de daños al ambiente a raíz de una actividad u obra adquieren una trascendencia

que sobrepasa los límites locales y que puede incrementar el uso de la participación y en algún grado fomentar

la creación de sistemas más eficientes para su logro. En tal sentido también es necesario que la acción

ciudadana en pos de una justicia ambiental sea oportuna y convenientemente reformulada en la legislación

sobre la materia. La exigencia del interés personal para demandar por el daño producido al medio ambiente,

limita el reclamo de los ciudadanos en pos de su entorno.

Tenemos que pensar de una manera distinta, postular hipótesis de organización que permitan imaginar una

participación decisiva e incluyente dentro de todo el proceso de la Evaluación de Impacto Ambiental. Una

participación que mejore el entendimiento de los impactos potenciales, tanto los ambientales como los

socioeconómicos. Que permita en todo proceso identificar sitios y diseños alternativos y medidas de mitigación

para lo impactos que traería un proyecto determinado, a la par que identifique los asuntos controversiales y cree

un foro para resolverlos. La participación tiene a su favor que aclara valores y prioridades de una comunidad al

tiempo que abre el proceso de EIA para la formulación de alternativas más equitativas y sostenibles de una

manera transparente.
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CIGEA, Agencia de Medio Ambiente, Revista Cubana de Higiene y Epidemiología, no 39, la Habana.
Anexo 1
Anexo 2 Estructura típica de un estudio de impacto ambiental

(1) Introducción

- Localización y accesos

- Presentación de la empresa proponente

- Objetivos y justificativa de la inversión

- Historia del emprendimiento

- Legislación vigente y compatibilidad del proyecto

- Planes y programas gubernamentales y compatibilidad del proyecto

(2) Descripción de la inversión y sus alternativas

- Alternativas consideradas

- Criterios de selección y justificativa de la elección

- Actividades y componentes en las etapas de implementación, operación y desactivación

- Cronograma

(3) Diagnóstico ambiental

(4) Análisis de los impactos

- Metodología adoptada

- Identificación, previsión y evaluación de los impactos

(5) Programa de gestión ambiental

- Medidas mitigadoras, compensatorias y de valorización

- Programa de monitoreo y seguimiento.

- Cronograma de implementación

(6) Bibliografía

(7) Equipo técnico

(8) Anexos

- Mapas, cuadros, figuras, fotos; - Estudios específicos


Anexo 3 PARTICIPACIÓN CIUDADANA

NIVEL Determina CÓMO la ciudadanía participa. En ocasiones dar información permite abrir el dialogo, pero

habrá momentos en que se deberá acudir a la ciudadanía para tomar una decisión o cuando será imprescindible

que la comunidad sea parte de la ejecución de una acción.

MECANISMOS Formas sugeridas de participación a través de los cuales las actividades, logran mejores

resultados.

ESCENARIOS DE POSIBLE CONFLICTO Situaciones que comúnmente deben enfrentarse durante la

realización de las actividades de participación. Limitaciones y conflictos que impedirían la consecución de

objetivo por parte de los actores del proceso.

ESTRATEGIA Y PASO A SEGUIR Las formas de enfrentar los conflictos para solucionarlos y llegar al

resultado objetivo sin anular los principios de cada actor.

Las acciones que deben realizarse en caso de que no exista un resultado cierto como producto de la

participación.
Notas
i

Para un análisis doctrinal del concepto ver (Munn, 1975), (Horberry, 1984), (Moreira, 1992), (Glasson, Therivel y
Chadwick, 1994), (IAIA, 1996).
ii
Una panorámica breve, pero excelente, de la evolución internacional de esta institución puede verse en la introducción
a la “Propuesta de Ley de Evaluación de Impacto Ambiental para los países de América Latina y el Caribe”, serie de
documentos de Derecho Ambiental No. 4, PNUMA- ORPALC 1996.
iii
Esta solicitud de licencia deberá contener la información siguiente (art. 15 Res. 77/ 1999): nombre del proyecto de
obra o actividad; nombre de la entidad solicitante, nacionalidad, dirección y teléfono; nombre del representante de la
obra, proyecto o actividad; macrolocalización y microlocalización (Instituto de Planificación Física); coordenadas
planas del proyecto de obra o actividad; monto de la inversión (desglosado por componentes y tipo de moneda);
aspectos generales del medio natural y socioeconómico del área donde se pretende desarrollar la obra o actividad;
caracterización por separado (cuantitativa y cualitativa) del estado de la calidad del aire, del agua (terrestres y marinas),
del suelo y de la biota; descripción y localización de las alternativas factibles a considerar en el proyecto; descripción de
los efluentes, enfatizándose en los principales parámetros o indicadores utilizados para medir niveles de contaminación;
tecnologías a emplear y grado en que estas contemplan la aplicación de prácticas de producción limpia, incluyendo la
reducción y aprovechamiento seguro de residuales. Además se debe señalar con carácter especial si la obra o actividad
genera productos químicos tóxicos o algún desecho peligroso, describiendo de forma detallada las operaciones de
transporte, almacenamiento y manipulación que involucren estos productos o desechos; identificación y descripción de
los impactos ambientales (positivos o negativos) que se prevé ocasionar; medidas de prevención y mitigación para los
impactos ambientales negativos; previsiones posteriores al cierre definitivo de la obra o proyecto en los casos en que
persistan los efectos sobre el medio ambiente al cese de la actividad generadora. Por ultimo se requiere la
documentación relativa a la oportuna información a la ciudadanía acerca de las características del proyecto y sus
posibles implicaciones y de la consulta pública realizada, en los casos que se requiera, conforme a las metodologías
adoptadas por el Centro de Inspección y Control Ambiental; y el Programa de monitoreo.
iv
La legislación cubana prevé como datos necesarios del EsIA los siguientes:
• la descripción integral del propósito del proyecto de obra o actividad, incluyendo las facilidades temporales
que se hubieran considerado y la previsión de sus aspectos ambientales;
• la descripción y evaluación de los distintos proyectos alternativos factibles y sus efectos sobre el ambiente, la
salud humana y la calidad de vida de la población, incluyendo la opción de no ejecución del proyecto. Se
identificará la alternativa más favorable para el medio ambiente;
• el análisis de las relaciones entre los costos económicos y efectos ambientales de cada alternativa;
• la característica y duración de todos los efectos estimados sobre el ambiente, la salud y la calidad de vida de la
población;
• el plan de prevención, mitigación y corrección de los impactos negativos, incluyendo la descripción detallada
de métodos y técnicas a utilizar, así como sus alternativas;
• la caracterización del ambiente donde se desarrollará la obra o actividad, para lo cual debe considerarse y, en
caso necesario, determinar la línea base de factores ambientales que pueden ser afectados por los impactos que
el proyecto de obra o actividad causan;
• las exigencias previstas para asegurar la perdurabilidad del uso de los recursos naturales directa o
indirectamente implicados e interrelacionados y la conservación del medio ambiente conforme a los objetivos,
principios y disposiciones establecidos en la Resolución 77/99 del CITMA.
• la descripción cualitativa y cuantitativa de los recursos naturales y otras materias primas a utilizar, así como de
los efluentes y emisiones estimadas: líquidas, gaseosas, sólidas, combinaciones de éstas o radiaciones, que
habrán de ser vertidas al ambiente durante su construcción y funcionamiento;
• las tecnologías a emplear y el grado en que éstas contemplan la aplicación de prácticas de producción limpia
incluyendo la reducción y aprovechamiento seguro de residuales, así como la descripción detallada del flujo de
producción. Deben incluirse valoraciones sobre el cumplimiento de las disposiciones sobre la importación o
transferencia de tecnologías nominales y no nominales;
• la descripción detallada de las fuentes de energía a utilizar y el consumo energético previsto durante su
funcionamiento;
• la programación detallada para la vigilancia ambiental o monitoreo de las variables a controlar durante su
funcionamiento; incluyendo las variables sociales;
• la certificación de los resultados de la caracterización de los parámetros ambientales, los que serán realizados
por entidades acreditadas por las autoridades competentes;
• la información y evaluación sobre la posibilidad de afectar significativamente el ambiente de cualquier zona
localizada fuera del área del proyecto y en aquellos casos en que procediere, fuera del territorio nacional;
• la descripción de planes de contingencia y evaluación de riesgo;
• las medidas previstas, cuando proceda, para el cierre definitivo de la obra, actividad o proyecto;
• el resultado de las consultas a las autoridades locales y a la población, conforme al procedimiento que se
establezca al efecto;
• el cumplimiento de cualquier otro requisito que se estime pertinente establecer;
• el grado de incertidumbre de los impactos identificados y medidas derivadas propuestas en cada una de las
alternativas analizadas.
v
EIA en Centroamérica: Estado del Arte / Grethel Aguilar;
Gabriela Hernández. - 1. ed. -San José, Costa Rica.: UICN. Oficina Regional para Mesoamérica, 2002.
vi
Ver a Ramírez Hernández, Omar Javier (2006) “Apuntes sobre la percepción del ambiente en la evaluación de
Impacto Ambiental” Revista Luna Azul Enero Junio/ 2006 en sitio web lunazul.ucaldas.edu.co
vii
Confirmado por la Declaración de Río de 1992 en su principio 10 al establecer “(…) que el mejor modo de tratar las
cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda (…)”
viii
La actividad del Estado en el manejo de los recursos naturales se ejerce en la mayoría de los casos desde el gobierno
central, sin la necesidad de estar permanentemente en la zona misma de los proyectos. En la mayoría de casos, la
presencia en la zona de ejecución del proyecto de las autoridades mineras, ambientales y de desarrollo social, es muy
limitada.
ix
Gaceta Oficial Extraordinaria No.7 de 11 de julio de 1997, p. 47.
x
Las variables básicas son:
- Conocimiento sobre las características generales del proyecto.
- Conocimiento sobre los impactos positivos.
- Conocimiento sobre los impactos negativos.
- Conocimiento sobre las medidas previstas para atenuar o eliminar los efectos no deseados.
- Aceptación social del proyecto.
- Capacidad para identificar y sugerir modificaciones al proyecto.
xi
El informe de resultados contendrá la siguiente información:
- Datos generales de los especialistas que realizaron la Consulta Pública.
- Título del proyecto de obra o actividad, promotor, características generales, ventajas y desventajas, y los antecedentes
de su ejecución en Cuba y a nivel internacional.
- Área de impacto, posibles impactos directos e indirectos, positivos y negativos, afectaciones reversibles e
irreversibles, las medidas previstas para atenuar o eliminar los efectos no deseados y el presupuesto económico
destinado para este fin.
- Descripción de los actores sociales involucrados y los actores sociales claves.
- Medios utilizados para ofrecer información.
- Técnicas aplicadas para la consulta, explicando además, los criterios de selección de las muestras.
- Conocimiento acerca del proyecto.
- Aceptación social del proyecto.
- Sugerencias identificadas y las modificaciones derivadas para las posibles alternativas del proyecto.
- Otros consultados y los criterios planteados:
- Expertos.
- Funcionarios de los Órganos Locales del Poder Popular y organizaciones políticas y de masas.
- Otros.
- Bibliografía.
xii
Los cuales en muchos casos no llegan a reconocer las ventajas que representa dotar al ciudadano de información
adecuada, suficiente y oportuna y de espacios en que pueda expresarse sin obstáculos