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UNSL /VILLA DE MERLO/EXTENSIÓN UNIVERSITARIA/”EL DESAFÍO DE

LA DIVERSIDAD” TRABAJO FINAL: Un modelo de gestión de política


pública en la Villa de Merlo ,para mejorar la relación de la sociedad
con la discapacidad -diversidad

PLANTEO INICIAL:

PREGUNTAS DISPARADORAS

¿La discapacidad, resulta atravesada por la exclusión social como


característica inmanente a su condición?

¿Cómo constructo social -implícitamente y las más de las veces


explícitamente- se afirma en este prejuicio ?

¿ Cómo se trascienden los análisis teóricos y se avanza en el


estudio de situaciones concretas que reflejen lo que hasta el
momento se viene haciendo en la Villa ?. ( de manera pública /
privada / mixturada o en red

Lo que pretendo al presentar este proyecto investigación


desentrañar estas preguntas problemá, analizarlas, cuestionarlas,
pero siempre teniendo presente que la exclusión es reconocida a
partir de su opuesto complementario que implica la integración, y
viceversa.

Las posibilidades resultaban variadas:

¿Reconocer una de las tantas formas de exclusión social que


determina esta población, a través del abordaje de alguna situación
estigmatizante?

¿Plantearse el conflicto integración-exclusión que ocurre a nivel de la


educación formal pública?
¿Intentar trascender la conflictiva generada en la superposición de
recursos humanos y materiales entre instituciones, grupos,
programas, por mencionar algunos?

¿Analizar alguna política de intervención a través de la cual se trabaje


en pro de la integración social de las personas con capacidades
diferentes? ...
Las determinaciones que atraviesan a las personas con discapacidad
(capacidades diferentes? ) por su condición de tal posibilitaría realizar
distintos tipos de estudios. Estos planteos, entre otras posibilidades,
resultaron pertinentes en el marco de nuestra comunidad, aún con
escasa población - que fluctúa entre 22.000 a 25.000 hab – en un
territorio extendido en una poligonal que abarca una superficie de
7km2, en una micro región de 90 km2 con 40.000 hab .

En definitiva, consideré pertinente analizar las políticas


institucionales continuas que vienen ejecutándose desde hace más de
20 años en nuestra Villa, desde el ámbito municipal en articulación
con otras instituciones públicas y/o privadas en pro de la integración
social de las personas con discapacidad -capacidades diferentes.

CEE Mirlo/GMPSM/CIC/CAPS/JMATERNAL/TALLERES DE APRENDIZAJE-

1 HOSPITAL PROVINCIAL/2 SALAS DE SALUD/8 SIETE INSTITUCIONES


EDUCATIVAS PÚBLICAS

EMEI/PROFESIONALES Y ESPECIALISTAS : 11 FISIATRAS Y


KINESIOLOGOS, 6 FO, 4 TO ,17 PSIC; 4 TS ; 5 PISICOPEDADG.

HIPOTESIS

Las acciones desarrolladas de sensibilización, promoción, prevención,


atención y /o capacitación tendientes a mejorar la condición de vida
actual de las personas con discapacidad- tanto la sostenidas en el
tiempo- como las puntuales dirigidas a la población objetivo : familias,
docentes, profesionales , equipos intervinientes o comunitarias ,
resultan insuficientes, limitadas, desarticuladas o superpuestas y no
han causado el impacto deseado.

PROPUESTA PARA RESOLVER LA HIPÓTESIS PLANTEADA

Plantear una línea de acción descentralizada tendiente a vincular a


todxs lxs actores en un espacio de trabajo que funcione COMISIÓN
DE GESTIÓN SOCIAL PARTICIPATIVA PARA A LA
DISCAPACIDAD.

La Comisión de Gestión Social Participativa para la Discapacidad


debería comenzar a funcionar como un Grupo de reflexión-acción en
el que se pudiera vincular y sintetizar la teoría y la práctica
.Integrando las distintas experiencias de trabajo las especificidades
estudio orientado a dicha temática, a partir de las distintas demandas
surgidas de diversas instituciones que trabajan con las personas con
discapacidad /capacidades diferentes. Dicho Grupo surgiría de una
primera convocatoria local administración municipal del Frente
Amplio en la ciudad de Montevideo (1990-1995), y en 1995 se
formaliza como Comisión de Gestión Social para la Discapacidad.

Se considera que resulta imprescindible para el análisis de dicha


Comisión reconocerla, por un lado, a partir de su surgimiento como
parte del proceso de descentralización municipal, y, por el otro, el
reconocimiento de lo que implicaría un proceso de “concesión-
conquista” en el contexto de repensar las políticas sociales a partir de
una matriz histórico-crítica 53
.

En relación al proceso de descentralización, Adela Claramunt (2001)


la reconoce como un proceso complejo y determinado por diversas
dimensiones:

“...la descentralización no constituye una propuesta positiva en sí


misma –en términos de contribuir a una mayor participación de los
ciudadanos en las decisiones públicas y a disminuir las brechas
existentes entre los diferentes sectores sociales para acceder a los
derechos de ciudadanía- sino que la forma en que se instrumente y
los contenidos que se le adjudiquen darán sentidos diferentes a su
desarrollo.” (CLARAMUNT, 2001: 3)

Esta autora identifica algunos factores que hacen a este proceso, a


saber: el económico, que responde a la ineficiencia de un modelo de
gobierno centralizado con escasos recursos para lo social; el social,
que surge a partir del anterior como una respuesta a las
desigualdades socio-económicas causadas por aquél; el político-
administrativo, como respuesta a un aparato altamente burocratizado
y con requerimientos del ejercicio de los derechos ciudadanos y de la
autonomía en la gestión pública; los socioculturales, que hacen al
espacio para la consolidación de nuevos sectores económicos y
sociales, y la posibilidad viable de plantear alternativas en relación al
Estado y la sociedad –esto implica la participación ciudadana-.

Según manifiesta Alicia Veneziano (2001), el paradigma de desarrollo


de la descentralización resulta de la teoría neoclásica, la cual implica
un regreso al libre mercado. A su vez, la vincula a tipos de reformas
de Estado de carácter neoconservadores, a través de los cuales la
política implica una “injerencia perversa” para el mercado y, según
esa postura, para el bien común. En este contexto, la
descentralización es vista como un proceso de desregularización,
privatización y desburocratización, razón por la cual ha ocupado un
sitio importante para los procesos de democratización ocurridos en
América Latina posdictadura.

En lo que respecta concretamente al Estado uruguayo, el tema de la


descentralización a nivel nacional fue incluido dentro de la última
reforma constitucional del año 1996, la cual hizo hincapié en tres
cuestiones fundamentales, a saber: el eje electoral 54
; el eje de las
relaciones Ejecutivo/Legislativo; y, el eje de la descentralización.
Concretamente en lo que hace a este último: se obliga jurídicamente
al Estado a descentralizarse; se crea para ello la Comisión Sectorial
dentro de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) de la
Presidencia de la República; se reconoce constitucionalmente al
Congreso de Intendentes, el cual puede realizar convenios con Entes
Autónomos y Servicios Descentralizados, comunicarse directamente
con los Ministerios, entre otros; se permite a los Gobiernos
Departamentales a conveniar entre ellos facilitando las redes
horizontales, se les brinda a éstos libertad en el manejo de los
recursos de la alícuota de presupuesto nacional, entre otros.
(VENEZIANO, 2001)

De esta manera se introduce el “proceso de descentralización” a nivel


del gobierno nacional. Como proyecto –y puesta en marcha en este
caso- antagónico de descentralización, se reconoce el proceso que
ocurre a nivel del gobierno municipal de Montevideo, el cual retomó
como puntapié inicial la participación de los “vecinos y vecinas de
Montevideo” en la implementación de estrategias de planificación y
gestión de políticas y programas descentralizados.

Retomando a Coraggio 55
, este autor reconoce la existencia de dos
corrientes disímiles en relación a concebir la descentralización. Éste
se piensa es el punto de partida fundamental para el reconocimiento
de los dos tipos de descentralización ocurridos paralelamente en el
Uruguay: el planteado desde el gobierno nacional, el cual remitiría a
lo que este autor cataloga dentro del “proyecto neoliberal”; y, el
surgido desde el gobierno municipal montevideano, que se ubicaría
dentro del “proyecto democratizante”. La confusión que por lo
general ocurre versa en que:

“La coincidencia entre ambos proyectos reside en que defienden bajo


distintas ópticas, la estrategia de la descentralización de las políticas
sociales en el contexto de la “crisis” y reestructuración del estado de
Bienestar.” (CLARAMUNT, 2001: 5)
Montevideo, además de ser la capital del país, resulta el
departamento más pequeño en superficie territorial y más poblado 56
.
Su influencia política es clave y va más allá del “área metropolitana” –
que abarca zonas de los departamentos de Canelones y San José-. En
estas condiciones es que comienza el proceso de descentralización en
Montevideo, en el año 1990, con la asunción del primer gobierno
departamental de izquierda, el primero en la historia uruguaya 57
. La
propuesta frenteamplista para la implementación de la
descentralización consistía en:

“el logro de una democratización de la gestión y del gobierno a través


de la participación social y en la búsqueda de una mayor eficacia y
eficiencia de la gestión comunal, eliminando intermediaciones
burocráticas” (REVELLO, 1999: 6).

El tema de la participación surge de esta forma como una estrategia


fundamental, en el reconocimiento por parte de la ciudadanía de un
proceso de descentralización en el cual todos de alguna manera
tienen derecho a participar y cuentan con espacios reales para
hacerlo.

“La búsqueda de medios alternativos que permitan establecer


relaciones estables –ajenas a los intermitentes choques entre
organismos políticos antagónicos- entre ciudadanos comunes y
corrientes y quienes ejercen el poder público ha sido larga, escabrosa
y difícil ... La participación ciudadana y la democracia se comienzan a
desarrollar en el espacio más propicio, el municipio, allí donde hay un
contacto más íntimo entre el Estado y la sociedad. Basado en los
sentimientos de apego y arraigo hacia lo local, surge el sentir
ciudadano de la importancia de la participación activa en la
planificación, construcción y desarrollo de su entorno, y en el control
y fiscalización de la administración de los bienes públicos.” (REVELLO,
1999: 1)
Revello (1999) sostiene que la propuesta de descentralización
implementada por la Intendencia Municipal de Montevideo responde
de hecho a un proceso de democratización, no sólo en lo que
respecta a la democracia formal sino en relación a la participación de
los ciudadanos y ciudadanas en el diseño, construcción y control de
las políticas públicas que a ellos van destinadas.

“...la democratización, entendida como un proceso de distribución y


transferencia de poder, consiste en que los ámbitos decisionales de
los problemas se trasladen lo más cerca posible de donde éstos se
generan.” (REVELLO, 1999: 2)

En este sentido, se percibe el proceso de descentralización como un


“instrumento privilegiado” para la participación ciudadana. Sólo a
través de esta participación social pueden originarse, realizarse y
proyectarse prácticas democráticas. Se considera que, en lo que hace
a la IMM, el proceso de descentralización sucedido desde 1990 58
ha
hecho especial hincapié en la participación de las montevideanas y
montevideanos, fundamentalmente en sus primeros años de
implementación 59
. Así, se considera que se han ido logrando ámbitos
de participación en diversos aspectos, como ser: en la expresión de
demandas sociales, en la formulación de estrategias de cooperación,
en la articulación de procesos institucionales y sociales, y en la
implementación de estrategias para el desarrollo en lo urbano y en lo
local.

Teniendo en cuenta el “tipo” de descentralización devenido en la


ciudad de Montevideo, reconocer a la Comisión de Gestión Social para
la Discapacidad en este contexto resulta un ejemplo interesante a
tomar en cuenta, ya que en la implementación de cambios,
elaboración de estrategias, planificación, coordinaciones y cuestiones
pertinentes al surgimiento de dicha Comisión todos los actores
involucrados tuvieron acceso y/o encontraron su espacio.
“Cada instancia de formación permanente fue una invitación a pensar
juntos, técnicos, discapacitados y familiares en la búsqueda de tantas
dudas y preguntas no contestadas. (...). también encaramos
programas de educación continua que incursionaron en temáticas
álgidas en la vida cotidiana de los discapacitados y sus familias,
temas y problemas a los que es omisa la sociedad y ante los que no
se ofrecen instrumentos para superarlos.” (Balance Quinquenal 1995-
1999)

La información cuantitativa que se presenta a continuación es


retomada del Balance Quinquenal 1995-1999, publicado en la Revista
Dis-CAPACIDAD, y actualizada a partir de entrevistas a informantes
calificados.

El objetivo general que plantea la Comisión de Gestión Social para la


Discapacidad implica:

“Lograr una plena participación de las personas con capacidades


diferentes en la vida social.”

Partiendo de esta premisa, se ha ido trabajando en diversas áreas


que se han considerado fundamentales para la inclusión social de las
personas con capacidades diferentes, a saber:

• Reorganización de servicios municipales vinculados a la


discapacidad: La resolución Nº 2095/97 de la IMM aprueba el
Proyecto de Normativa para la Expedición del Carné de
Discapacidad cuyo Art. 6 establece: "La evaluación médica
municipal se realizará por la dependencia competente
aplicando la Clasificación Internacional de Deficiencia,
Discapacidad y Minusvalía (CIDDM) de la OPS/OMS”. Este hecho
se reconoce importante para evitar la arbitrariedad de
dictámenes médicos subjetivos, no estandarizados y asegura el
uso de un instrumento normativo avalado por un organismo
internacional. Por otra parte sirve de punto de partida para que
otras instituciones públicas y privadas que se ocupan del
diagnóstico de la discapacidad adhieran a este instrumento
normativo.
• Inserción laboral: La IMM resulta el único órgano público en el
país que respeta lo estipulado por la Ley 16.095 sobre el
llenado de vacantes del 4% de personas con discapacidad. A su
vez, en tanto promoción de la autogestión, se adjudican
puestos de trabajo para discapacitados en las distintas ferias de
la capital.
• Supresión gradual de barreras arquitectónicas: Se llevan a cabo
obras de adaptación del entorno físico para facilitar el
desplazamiento de los discapacitados motrices.
• Servicio de Orientación y Apoyo: La Comisión cuenta con un
espacio físico de escucha de demandas y sostenimiento ante
diversas problemáticas, abierto al público en el Edificio Central
de la IMM.
• Convenios con instituciones: Apoyo a más de 50 instituciones
sin fines de lucro que colaboran y/o trabajan con personas
discapacitadas, ya sea a través del contrato de técnicos
especializados, apoyo en las escuelas especiales, cesión de
terrenos y locales, colaboración con el desarrollo de proyectos,
encuentros y seminarios en favor de las personas
discapacitadas o de las instituciones de y para discapacitados,
auspicio y apoyo a todos los eventos culturales, deportivos, y
recreativos relacionados con la temática de la discapacidad.
o Capacitación: Tomando en cuenta las posibilidades de
inserción laboral para esta población, se comenzó a
perfilar el tema de la capacitación laboral en relación a
“áreas no tradicionales” como ser Gastronomía y
Hotelería, Fotografía Comercial y Recreativa, Informática,
entre otros, dejando de lado la tradicional formación para
discapacitados en encuadernación, artesanías, etc. Para
ello, se suscribieron convenios con diferentes
instituciones.
o Autogestión laboral: Apoyo a emprendimientos que desde
diversas instituciones surgen en la implementación de
proyectos de autogestión laboral para personas con
capacidades diferentes. Un ejemplo ilustrativo resulta el
primer huerto hidropónico, cultivado y convertido en
puesto de venta por un grupo de personas con capacidad
diferente; experiencia piloto -en Uruguay y América
Latina- desde la que MONAMI (Movimiento Nacional de
Recuperación del Minusválido) apostó como institución
que trabaja en la temática y que la IMM cedió el predio de
un antiguo basural, de 400 metros cuadrados, con la
finalidad que se iniciara una experiencia de inserción
laboral comunitaria de dicha población.
o Servicios de Orientación e Información: Fue creado un
centro de información gratuita sobre la temática de la
discapacidad en la Terminal de Ómnibus de Tres Cruces a
través de un convenio realizado con la Asociación Down
del Uruguay, donde se brindaban datos sobre los
derechos de las personas con capacidades diferentes, las
organizaciones vinculadas y actividades que realizan. Este
proyecto caducó en tanto costos materiales, los cuales
serán redistribuidos para que, a partir de la demanda de
vecinos desde los Centros Comunales, se pueda
implementar a la brevedad este tipo de servicio desde lo
local.
o Deporte: Programas deportivos gratuitos para personas
con discapacidad, a cargo de docentes especializados,
con natación y aparatos. Los programas están
organizados conjuntamente por la Comisión para
Discapacitados y la Comisión de Deportes y Recreación.
Los lugares donde están realizados los convenios son:
Asociación Cristiana Femenina, Defensor-Sporting, Cerro-
Casa de la Amistad, La Teja-Asociación Cristiana de
Jóvenes, Pista de Atletismo del Parque Batlle, Club
Raincoop, Club Banco Hipotecario, Club Hebraica Macabi,
Club Olimpia.
o Apoyo psico-social: Servicio de consulta y orientación
psicológica gratuita para personas con discapacidad y sus
familias, siendo en un principio un convenio con el Centro
de Integración del Discapacitado (Cindis) y en estos
momentos con la Facultad de Psicología. En las consultas
individuales se realiza diagnóstico, puede derivarse a
otros especialistas y se hace el seguimiento de los casos,
así como pueden realizarse trabajos en grupos para
psicoterapia breve, con objetivos focalizados.
• Transporte: Por Decreto Nº 24582, la I.M.M. expide Pase Libre
del transporte capitalino para los discapacitados motrices,
discapacitados intelectuales, enfermos renales sometidos a
diálisis, personas sordas, ciegas y alumnos de escuelas
especiales, que los habilita a viajar gratuitamente en el
transporte colectivo urbano de pasajeros.
• Convenios económicos: Creación de la Credencial Verde, tarjeta
de descuentos para ofrecer bonificaciones en las diferentes
áreas de consumo, especialmente en salud y educación.
• Ayudas Técnicas: Existencia de un Banco de Implementos para
las personas con discapacidad de bajos recursos económicos se
entregan diversos implementos, como sillas de ruedas,
bastones canadienses, muletas, etc.
• Campañas de “sensibilización”: Por medio de publicaciones,
participación en programas radiales y entrevistas televisivas,
jornadas de integración, entre otros. Algunos ejemplos
concretos serían:
o Implementación de la Semana Departamental por los
Derechos de las Personas con Discapacidad, la cual se
realiza la primer semana del mes de diciembre y que
cada vez cuenta con mayor concentración e integración
de vecinos y vecinas de Montevideo.
o Libro sobre discapacidades: El libro titulado "Con
capacidad diferente", se entrega gratuitamente y explica
cómo tratar y ayudar a las personas con discapacidad.
Incluye una lista de instituciones para discapacidades y
de escuelas especiales para discapacitados.
o Concurso de cuentos: Se propone a través de la literatura
reconocer, tal como el concurso se titula “Todos somos
diferentes”; el mismo es promovido por el programa
periodístico "Había una vez" que se emite por CX 38
Sodre y que la Comisión de Gestión Social para la
Discapacidad apoya en cuanto difusión.
o Muestra fotográfica titulada “La Integración Social de la
Discapacidad”: Instrumentación de una propuesta del
C.C.Z. Nº 13, con el esfuerzo conjunto del Equipo Social
de dicho Centro Comunal, el Taller Fotográfico Aquelarre
y la Comisión de Gestión Social para la Discapacidad,
siendo el objetivo de la misma continuar afirmando la
inclusión de todas aquellas personas con Capacidades
Diferentes.
• Realización de seminarios y jornadas especiales: Mediante
charlas, debates y mesas redondas, se discuten los diferentes
aspectos de la problemática de la discapacidad. Este programa
es llevado a los distintos barrios de Montevideo a través de los
Centros Comunales Zonales. En otro sentido, también se ha
realizado un Curso-Taller de Alta Especialización en la Temática
de la Discapacidad, dirigido a representantes de las diferentes
instituciones que se ocupan de la problemática de la
discapacidad y a delegados de cada uno de los Centros
Comunales Zonales (CCZ) con el objetivo que se convirtieran en
dinamizadores locales de las políticas y programas relacionados
con las personas con discapacidad.

En síntesis, en lo que respecta a la Comisión de Gestión Social para la


Discapacidad en el marco del proceso de descentralización
montevideano, se considera que la libertad y posibilidad de
participación de los distintos actores relacionados –o no- con la
temática de la discapacidad responde a lo que anteriormente se
mencionó sobre posicionarse desde un “proyecto democratizante”.

Asimismo, al reconocer a la descentralización montevideana en este


tipo de proyecto, surge inmediatamente lo que al comienzo se
planteó sobre la implementación de un tipo de política social que
responde a una matriz teórica-metodológica concreta y que permite
el reconocimiento de éstas a través de lo que se conoce como
“concesión-conquista”. De esta manera, el otro punto que se retoma
para el análisis de dicha Comisión, más allá del de la
descentralización, implica el de políticas sociales.

En el Uruguay del Siglo XXI, alrededor de 4.000 personas al año


nacen o adquieren algún tipo de discapacidad. Los últimos datos
obtenidos datan de 1996, del Censo Nacional realizado por el Instituto
Nacional de Estadística, a partir del cual se conoce que existían en el
país 60
en ese momento 264.000 personas con discapacidad, de las
cuales el 52% vivía en hogares carenciados. Se considera que la crisis
económica por la que atraviesa el país en los últimos años ha debido
aumentar dicha cifra, no sólo en relación a la cantidad de personas
con capacidades diferentes, sino también en cuanto al porcentaje de
éstas en hogares carenciados, en tanto las condiciones alimenticias
desfavorables, la falta de cuidados durante el embarazo, los
problemas en el acceso a medicación, entre otras determinantes,
pueden derivar en complicaciones en la salud que impliquen una
posterior discapacidad.
Esta realidad vista en números, se da de cara ante un Estado nacional
que cada vez más se retira de las funciones sociales. Al respecto, se
retoma lo que Montaño plantea:

“no entanto, desresponsabilização estatal não pode significar que o


Estado não faça parte deste movimento de transformação da
modalidade de intervenção na "questão social". O Estado, dirigido
pelos governos neoliberais, se afasta parcialmente da intervenção
social, porém, ele é subsidiador e promotor do processo ideológico de
"transferência" da ação social para o "terceiro setor". Ele é um ator
destacado nesse processo. É o Estado que nos inunda de propaganda
sobre o "amigo da escola", que promove o Ano Internacional do
Voluntariado, que desenvolve a legislação para facilitar a expansão
destas ações, que estabelece "parcerias" repassando recursos
públicos para estas entidades privadas etc. Se desresponsabilizar e
afastar parcialmente da intervenção na "questão social" não elimina
o fato do Estado ter um papel fundamental nas transformações
operadas pelos governos e pelo capital sob hegemonía neoliberal.”
(MONTAÑO, 2002: 13)

Este nuevo trato de la "cuestión social" por parte del proyecto


neoliberal implica, según este autor, la coexistencia de tres tipos de
respuestas, a saber: la precarización de las políticas sociales y
asistencia estatales, reconocidas en un doble proceso de
descentralización y focalización de las políticas sociales estatales; y,
la privatización de la seguridad y de las políticas sociales y
asistenciales a partir de dos estrategias, por un lado, la re-
mercantilización de los servicios sociales -que son "vendidos al
consumidor"-, y, por el otro, la re-filantropización de las respuestas a
la cuestión social -ante la falta de respuestas sociales por parte del
Estado se transfieren estas responsabilidades a la sociedad civil-.

"Portanto, com este triplo processo, de precária intervenção estatal,


de re-filantropização da "questão social", no âmbito do "terceiro
setor", para os despossuídos de recursos suficientes como para
"comprar" os serviços (excluídos ou parcialmente integrados do/no
mercado de trabalho/consumo, "sem-cidadania"), acompanhada de
uma re-mercantilização daquela, desenvolvida pela empresa privada,
para os setores em condições de aceder a tais serviços no mercado
(os integrados, os "cidadãos"), consolidam-se três modalidades de
serviços de qualidades diferentes - o privado/mercantil, de boa
qualidade, o estatal/"gratuito", precário e o filantrópico/voluntário,
geralmente também de qualidade duvidosa - e, portanto, duas
categorias de cidadãos, os "integrados"/consumidores e os
"excluídos"/assistidos." (MONTAÑO: 2002, 8)

Como menciona al respecto Alejandra Pastorini (2002), estos cambios


han generado importantes transformaciones en el diseño de los
programas sociales 61
. Considera que esto conlleva la fragmentación
de la realidad en tanto dicotomización de lo económico y de lo social:
se subalternan las necesidades sociales a los imperativos económicos
del “gran capital”. En este sentido, las políticas sociales universalistas
típicas del Estado de Bienestar y basadas en una “solidaridad
colectiva”, son eliminadas o transformadas en políticas sociales
focalizadas -o, “programas asistencialistas, compensatorios y de
emergencia”-, convirtiéndose en un modelo “asistencial-privatista”.

En este sentido, Montaño (2002) plantea que la concepción y


orientación de las políticas sociales varía de forma radical, a saber: se
las retira gradualmente de la órbita estatal pasando al ámbito
privado, implicando esto la desresponsabilización del Estado y
responsabilización del sujeto con necesidades 62
; se las focaliza en
tanto son dirigidas puntualmente a los sectores con necesidades
puntuales, lo que lleva a una baja calidad en los servicios ofrecidos 63
;
y, a su vez, se las descentraliza administrativa –en tanto
desconcentración financiera y ejecutiva- pero no normativa y
políticamente.
“Se as políticas sociais eram, no Welfare State, funcionais ao capital,
eram-no também, mesmo que de forma subordinada, contraditória e
concomitantemente, funcionais à consolidação de demandas
trabalhistas por direitos sociais universais. Se elas colaboravam com
a acumulação capitalista, também confirmavam "conquistas
históricas" dos trabalhadores. Com o desmonte neoliberal desse
padrão de resposta estatal, essas conquistas trabalhistas esfumam-
se, esvaziam-se. Aqui o debate do "terceiro setor" presta um grande
serviço, pois converte-se em instrumento, em meio para o
ocultamento desse processo e para a maior aceitação da população
afetada.” (MONTAÑO, 2002: 19)

Este resulta el contexto político-económico en el cual el Uruguay se


halla en las últimas décadas. Como explicita Moreira (2000), varias
fueron las reformas económicas, las cuales trajeron aparejados costos
sociales realmente altos. La implementación de “recetas”
provenientes del “gran capital”, de la “ideología dominante” –BID,
FMI, Banco Mundial, entre otros-, se orientaron en torno al
crecimiento económico, inversión en la educación y en la
instrumentalización de políticas sociales “focalizadas” hacia la
población más carenciada. Las últimas tres décadas del Siglo XX,
significaron para el país costos sociales que luego se fueron
reconociendo como altos en pro de una reestructura económica,
comenzando con ésta en el gobierno dictatorial y siendo continuada
por los gobiernos democráticos. Algunos de los cambios más radicales
versaron en la libre movilidad de capitales y fijación en las tasas de
interés –“apertura del sistema financiero”-, retiro paulatino del Estado
en la regulación de precios, apertura al capital extranjero, entre otros
64
. Especificando su análisis, se refiere a las tres primeras
administraciones democráticas luego de la dictadura de los años ’70
en el Uruguay –Sanguinetti, Lacalle, Sanguinetti-, a saber:
1ª administración democrática: consolidación institucional y
estabilidad democrática; recuperación de los niveles mínimos de
bienestar.

2ª administración democrática: ajuste fiscal para la reducción del


déficit fiscal -shock tributario con impuesto a los sueldos-; apertura
comercial regulada y concertada en la región –Mercosur-; Consejos de
Salarios prácticamente desmantelados e inicio de la desregularización
en materia laboral; política antiinflacionaria con gran atraso cambiario
-apertura externa y abaratamiento de productos importados que llevó
a efectos negativos sobre la producción nacional-.

3ª administración democrática: nuevamente ajuste fiscal gravando el


consumo y los salarios; reforma de la seguridad social; reforma de la
administración pública profundizada; reforma educativa restringida a
la educación pública.

Se considera que las consecuencias que esto trajo consigo se


ubicaron fundamentalmente en lo social, profundizando las
desigualdades y alcanzando niveles históricos de pobreza y
marginalidad de la población uruguaya, lo cual se ha visto
enormemente agravado a consecuencia de la profunda crisis
económica que está atravesando el país desde los últimos tres años.

Resulta en este marco nacional –latinoamericano, y hasta mundial- el


proceso de descentralización montevideana iniciado a comienzos de
los ‘90 –en el caso concreto de la presente investigación: el
surgimiento de la Comisión de Gestión Social para la Discapacidad-,
pero, fundamentalmente, de opción teórico-política de plantear las
políticas sociales municipales a través de una perspectiva histórico-
crítica.

Profundizando las ideas de Pastorini (2000) al respecto, reconoce dos


vertientes centrales para el análisis de las políticas sociales, a saber:
la postura tradicional y la postura marxista. La concepción tradicional
de políticas sociales, que en este caso las define como redistributivas,
son concebidas como “un conjunto de acciones por parte del aparato
estatal que tienden a disminuir las desigualdades sociales”,
pensándolas así como actividades correctivas de los efectos
negativos del modelo capitalista por parte del Estado, de modo de
revertir las desigualdades causadas por el sistema. Sostiene la autora
que con esto se intenta compensar a los no favorecidos en la
distribución. Marshall resulta uno de los autores que se ubica en esta
caracterización, por su propuesta de identificación de cuatro
categorías de políticas sociales: educación, salud, pobreza e industria,
las que llevan a la protección de los trabajadores y a la asistencia de
los pobres e indigentes 65
. Otro autor que se reconoce en esta
postura es Graciarena –de la CEPAL-, en tanto considera que la
función de las políticas sociales implica corregir mediante la
asistencia social los efectos malignos del crecimiento capitalista. O
sea, se refiere a políticas con carácter compensatorio, paliativo y
correctivo que llevan a revertir las desigualdades originadas por el
capitalismo. Para Pastorini, el tema en cuestión es que se refieren a la
redistribución y no a la distribución, lo que implica que las políticas
sociales se transformen en un instrumento viable y funcional al
sistema capitalista.

Con respecto a esta postura de concebir las políticas sociales como


“redistributivas”, un autor importante de nuestro país resulta Horacio
Martorelli (1996). El mismo, define a las políticas sociales como:

“el conjunto de decisiones, objetivos, actividades y recursos operados


por el Estado democrático (ya sea que los órganos estatales los
operen directamente o bien que lo hagan los particulares bajo la
regulación, el estímulo o los recursos estatales) para incrementar la
igualdad de oportunidades y atenuar la desigualdad de condiciones.
El sentido orientador de la política social es el de aumentar la
equidad social...”. (MARTORELLI, 1996: 12)
En este sentido, el autor entiende equidad social a partir de dos
dimensiones: por un lado, en cómo se distribuyen los activos y
oportunidades en la sociedad; y, por el otro, en cómo se evalúa la
creación de oportunidades y el acceso igualitario a los beneficios,
implicando “un compromiso ético y político con el desarrollo
humano”. El direccionamiento de las políticas sociales se orienta
hacia tres aspectos: la distribución del ingreso -decisiones y acciones
tomadas por el poder político desde lo estatal para extraer recursos
de la sociedad para su redistribución-, la igualdad/desigualdad de
oportunidades -una vez reconocidas las desigualdades para igualar
las oportunidades es necesario el esfuerzo del Estado y de la sociedad
civil-, y la calidad de vida de los miembros de la sociedad -se
relaciona directamente con las necesidades básicas satisfechas o no-.
Para el logro de éstos resulta necesario que las políticas sociales
estén determinadas por requisitos éticos, políticos y técnico-
operativos. Los requisitos éticos, apuntan a que existen ciertos
parámetros mínimos de tolerancia desde el punto de vista ético para
la sociedad actual, conciencia que reclama la distribución más
equitativa de los avances de la modernidad; los requisitos políticos,
refieren a los consensos que deben establecerse para llevar adelante
determinadas políticas a desarrollarse más a largo plazo -no políticas
de gobierno, sino de Estado-; y, los técnico-operativos, se refieren a
lograr un aceptable nivel técnico para la planificación y ejecución de
las políticas sociales, explicitando claramente las bases de
sustentación económica, determinando la eficacia y eficiencia de las
mismas, entre otros.

Retomando las ideas de Pastorini (2000) en relación a las dos


posturas básicas, se plantea a continuación la marxista. Resulta
necesario para esta autora pensar las políticas sociales como
concesiones y conquistas. Parte de la idea de que no se puede pensar
a las políticas sociales como simples concesiones del Estado, ya que
en esta relación habrían tres actores implicados: las clases
hegemónicas, el Estado -como mediador- y las clases subalternas
-usuarios de las políticas sociales-. Dicha autora reconoce una función
económica y política de las políticas sociales, más allá de su carácter
redistributivo –que las transforma en simples prestadoras de
servicios-, en tanto mecanismo de legitimación del orden -en lo
político- y de abaratamiento de la fuerza de trabajo por la
socialización de los costos de su reproducción -en lo económico-. De
esta manera, las políticas sociales implicarían un doble proceso de
“concesión-conquista”, en cuanto a logros obtenidos por los sujetos
demandantes –conquista- y la “concesión” y respuesta a estas
necesidades a través de la implementación de políticas sociales por
parte del Estado.

A partir de esto, se considera que el surgimiento de la Comisión de


Gestión Social para la Discapacidad se enmarca en el planteamiento
de dicha autora, en tanto que ocurre entre las personas y/o grupos
demandantes en la “conquista” de respuestas a sus diversas
problemáticas y las “concesiones” que de hecho se fueron dando a lo
largo de los últimos años desde la administración municipal. Este
proceso dialéctico implica la formulación y reformulación,
planificación y replanificación, evaluación y reevaluación, etc. de las
distintas propuestas que llegan desde la población objetivo 66
, y de
aquellas que surgen desde la Comisión, en fin, en una dialéctica
constante en ese devenir de “concesión-conquista”.

Considerando que la Comisión de Gestión Social para la Discapacidad


de la Intendencia Municipal de Montevideo, se ubica en un proceso de
descentralización participativa en cuanto “proyecto democratizante”,
así como responde concordantemente con lo que implica una postura,
planificación e implementación histórico-crítica de las políticas
sociales, permite posicionarse a la investigadora en relación al par
dialéctico integración-exclusión social y plantear algunas ideas.

Se considera que las determinaciones que fueron reconocidas en el


presente trabajo para el análisis de dicho par dialéctico –integración-
exclusión-, en esta situación concreta permiten reconocer ciertos
aspectos. Por un lado, el poder desde el punto de vista foucaultiano,
en tanto éste existe como tal en toda relación sin la implicancia de
valor –positivo o negativo-, ya que éstas relaciones existen en
diversos espacios, por ejemplo, ante la separación de
descentralización nacional y descentralización municipal, en solicitar
a través de demandas la implementación de ciertos proyectos, en
conceder tales o cuales políticas en pro de la participación ciudadana,
entre otros. Por otro lado, ciudadanía y derechos, en tanto los sujetos
–la población objetivo en este caso concreto- son reconocidos en sus
derechos, incluyendo en esto no sólo los inmanentes a su condición
de ser social, sino derechos tales como participación, creación,
planificación, autogestión, organización, entre otras, a partir de
demandas a sus problemáticas en un espacio de contención y que de
hecho intenta -y por lo general logra- responder a las mismas. Ya no
se trata de discursos “macro”, como “Decenio de las Naciones Unidas
para las personas con minusvalías”, Convenciones internacionales,
leyes nacionales que no llegan a implementarse tal cual lo estipulado
67
, sino que resulta un espacio real de inserción social de las personas
con capacidades diferentes.

Asimismo, se desmistifica la discapacidad, no sólo en cuanto a la


apertura que existe para la escucha de diversas demandas –centros
de información, campañas de sensibilización, convenios, etc.- ya sea
de personas discapacitadas, sus familiares, instituciones, o personas
consideradas “normales”, sino también, por ejemplo, en la atención al
público y realización de trabajos administrativos de personas con
capacidades diferentes en los diversos espacios de la Comisión y en
lo que implica toda la municipalidad montevideana.

La situación concreta de la Comisión en estudio apela de hecho a la


existencia de desigualdades entre las personas, reconociendo a ese
“alter” como diferente, pero con el real significado de que resultan
personas con capacidades diferentes, potencializando lo que incluye y
dejando de lado en tanto estigma lo que excluye.

De esta manera, la autora considera que tal como se lo planteó en un


principio como problemática inicial a investigar, la discapacidad es
dable de ser reconocida como objeto de investigación, a través de la
mediación del par dialéctico integración-exclusión social en sus
múltiples determinaciones –las personalmente seleccionadas: poder,
ciudadanía y derechos-, reconociendo asimismo que para el abordaje
de esta temática es necesario plantearse también determinaciones
propias a la misma, como lo son –también en elección personal- la
alteridad, la otredad, la accesibilidad y la mistificidad. Jugar con los
pares dialécticos resultó una metodología implementada en tanto
investigar que siempre que se reconoce algo o alguien
necesariamente existe un opuesto complementario que lo define, lo
identifica, lo deviene como tal, y viceversa. En este sentido, se
analizaron categorías como exclusión social y “normalidad”, en tanto
sus opuestos complementarios se hallaron siempre presentes.

NOTAS

53 Ni en los diversos documentos y base de datos consultados sobre


la Comisión de Gestión Social para la Discapacidad, ni en las
entrevistas realizadas a los informantes calificados aparece este
reconocimiento explícito de una matriz histórico-crítica –retomado de
Pastorini y que se analiza a continuación-, más allá de estar
posicionándose desde una postura progresista en cuanto fuerza de
izquierda en el poder.

54 “En el eje electoral las modificaciones fundamentales fueron la


separación de las elecciones nacionales y departamentales y la
limitación de candidatos a Intendentes. Sin embargo se debe tener en
cuenta que se introduce el mecanismo de convenciones nacionales
de partidos para las elecciones internas para candidatos a
Intendentes (Art. 271), sumado a la prohibición de acumulación por
sublemas y listas, otorga mayor peso a las estructuras centrales de
los partidos.” (VENEZIANO, 2001: 4)

55 Este autor es trabajado por Adela Claramunt en su artículo


“Descentralización y participación. Posibilidades y límites”.

56 La superficie del departamento de Montevideo es de 530 km2, y


en éste viven 1.668.335 de los 3.151.662 habitantes de todo el país,
según el Censo de 1995.

57 En estos momentos, se encuentra en el gobierno municipal de


Montevideo la tercera administración frenteamplista.

58 Se considera importante remarcar algunas fechas que resultan


claves en este proceso de descentralización montevideano, a saber:

1990. Asunción del Dr. Tabaré Vázquez como Intendente Municipal de


Montevideo, representando a la izquierda. División en regiones del
departamento de Montevideo: se crean 18 Centro Comunales
Zonales.

1992-1993. Montevideo en Foro I “Descentralización y Participación”.


Consulta abierta a los montevideanos y montevideanas sobre las
diversas modalidades de participación de los miembros en las Juntas
Vecinales. Se crean los Concejos Vecinales.

1995. Asunción del Arq. Mariano Arana como Intendente de


Montevideo, en la segunda elección de la izquierda para la
administración de la capital del país.

1996. Montevideo en Foro II “Construyendo ciudadanos”. Segunda


consulta abierta para evaluar el proceso de descentralización iniciado.
Nuevas elecciones de las Juntas Vecinales.

1998. Terceras elecciones de las Juntas Vecinales.


2000. El Arq. Mariano Arana es reelecto por casi el 60% de la
población montevideana para continuar en su cargo de Intendente
Municipal.

59 La investigadora considera que en la última administración de la


IMM, que aún sigue implementándose, han comenzado a aparecer
explícitamente aspectos que hacen a posibles quiebres entre lo
ideológicamente deseado, lo teóricamente esperado, y lo que de
hecho ha estado sucediendo en relación a la participación social, por
citar una de las grietas más importantes que se identifican en esta
última administración. En estos momentos no existen aspectos
concretos de los que la investigadora pueda asirse para afirmar este
reconocimiento apenas primario sobre una realidad que no deja de
ser subjetiva. Se considera que, además, esto podría estar
concatenado con la crisis que está atravesando el país en los últimos
tres años, que ha hecho y continua haciendo estragos en la población
uruguaya. De todas maneras, como éste no resulta un aspecto a
desarrollar en la presente tesis, no se retomará este tema, aunque sí
se quería brindar una posición particular con respecto a la última
gestión municipal.

60 Recuérdese que en Montevideo vive alrededor del 50% de la


población del país.

61 “...falamos de programas sociais para fazer referências ao


conjunto de ações sociais focalizada e solidárias que são colocadas
pelo governo de turno como substituto das políticas sociais
universais. Esses programas são entendidos pelo pensadores
neoliberais como as principais respostas para atender às
manifestações mais urgentes da "questão social" contemporânea.”
(PASTORINI, 2002: 17)

62 En este sentido, resulta sumamente interesante lo que Laurell


afirma al respecto: “...a privatização de políticas sociais só interessa
na medida em que estas possam ser convertidas em processo
econômico rentável (cf. Laurell, 1995: 167); aquelas atividades e
serviços sociais ou funções assistenciais que não representem um
lucro interessante para a "iniciativa privada" serão mantidas no
Estado, serão transferidas ao "terceiro setor" ou diretamente
eliminadas. Este processo seletivo de privatização depende
fundamentalmente das seguintes condições: que exista ou se crie
uma demanda para os serviços privados (o que só ocorre quando os
serviços estatais são insuficientes ou precários) e que essa demanda
provenha de segmentos de renda suficiente, que existam incentivos
fiscais ou transferência de fundos públicos para as empresas
"cidadãs" que assumem as atividades sociais, ou até, que o Estado
sub-contrate (de forma terceirizada) os serviços privados.”. (LAURELL
apud MONTAÑO, 2002: 17)

63 “...afirma-se como conveniente e necessário "focalizar" na


população carente os "parcos" recursos estatais, não "malgastando"
os mesmos com setores em condições de adquiri-los no mercado”.
(MONTAÑO, 2002: 18)

64 “...fundamentalmente en el sistema financiero que llevó a una


progresiva y casi definitiva extranjerización del sistema bancario
privado” (MOREIRA, 2000: 167) Se considera que esto resultó parte
importante en la enorme crisis ocurrida en el Uruguay en el año 2002.

65 “...esto dio la impresión de que la población, como un todo, estaba


ahora dividida en dos clases: los que contribuían y los que recibían.
Parecía que el hecho de recibir ayuda de un órgano público dejaba de
acarrear el estigma de la indigencia...” (MARSHALL apud PASTORINI,
2000: 210)

66 Contando aquí también a familiares e instituciones que trabajan la


temática.

67 La Ley 16.095 “Equiparación de oportunidades para las personas


discapacitadas”, promulgada en 1990, por ejemplo, especifica la
contratación de un 4% de personas con discapacidad en la esfera
pública, lo cual hasta el momento sólo es respetado por la IMM: