Niñez Al Frente

LA NIÑEZ AL FRENTE
Relatos de experiencias
y aprendizajes en la
conformación del
Frente Parlamentario por la
Infancia en Paraguay
Global Infancia
Asunción, diciembre de 2008

LA NIÑEZ AL FRENTE
Relatos de experiencias y aprendizajes en la conformación
del Frente Parlamentario por la Infancia en Paraguay
Luis Claudio Celma – coordinador (2008): LA NIÑEZ AL FRENTE. Relatos de experiencias y

aprendizajes en la conformación del Frente Parlamentario por la Infancia en Paraguay.
Asunción: Global Infancia.
Edición: Global Infancia, de la Asociación Global
Avda. Mme. Lynch 268 Planta Alta

Asunción – PARAGUAY
Telefax (595 21) 510445
global@globalinfancia.org.py
www.globalinfancia.org.py
Dirección: Marta Benítez

Dirección adjunta: Johanna Walder
Coordinación del área de Incidencia en legislación y políticas públicas: Mabel Benegas
Responsable del proyecto: Marta Benítez

Equipo técnico de proyecto: Luz Domínguez, Leticia Ritter, Nora Lezcano y Luis Claudio
Celma.
Aportes y sugerencias para la sistematización: Julia Elizabeth Bogado, Sonia Brücke, Luz
Domínguez, Natalia María Gagliardone, Nora Edith Lezcano, Desirée Masi, Ana Mendoza de
Acha, Cynthia Ortellado, Paola Vaccotti.
Este documento forma parte del Proyecto Parlamentarios por la infancia, coordinado por
Global Infancia en cooperación con Save the Children – Suecia y en convenio con la Cámara de
Senadores y la Cámara de Diputados.
La presente publicación goza de la protección de los derechos de la propiedad intelectual. No

obstante, extractos breves de la misma pueden reproducirse sin autorización, con la
condición de que se mencione la fuente, tal como se indica en la ficha bibliográfica. Para
obtener los derechos de reproducción deben formularse las correspondientes solicitudes a
Global Infancia, solicitudes que serán bien recibidas. Se agradece el envío de ejemplares en
que se cite la obra a los editores.
El uso de un lenguaje que no discrimine entre varones y mujeres por cuestiones de género así
como que evite la segregación por otros motivos entre las personas, especialmente cuestiones
vinculadas a la estigmatización de condiciones individuales y colectivas, es una preocupación
ampliamente difundida en el ámbito de la protección y la promoción de los derechos humanos
y asumida por Global Infancia. Por ello, en este documento se han incluido formas del
lenguaje no siempre aceptadas por las autoridades reconocidas en el ámbito lingüístico, como
la referencia a ambos géneros en singular y plural para marcar la presencia de las diferencias.
Asimismo, se ha optado por anteponer el término “persona” a todas las otras referencias de
diferencias entre los seres humanos, prefiriéndose por ejemplo “persona con discapacidad”
antes que “discapacitado”.
Asunción, diciembre de 2008.
Global Infancia, 2008 2

LA NIÑEZ AL FRENTE
Sumario
Presentación 4
I. La propuesta y la estrategia 5
1. Una sociedad en democracia y con derechos humanos
2. Dos leyes clave
3. Legislar y vigilar
4. Acercamiento e invitación
5. Estrategias
5.1. El trabajo con los actores involucrados en el proceso

legislativo
Parlamentarias y parlamentarios
Equipos técnicos y asesores
Organizaciones de la sociedad civil
5.2. La vinculación con otros actores
Niñas, niños y adolescentes

Otras organizaciones de la sociedad civil
Espacio Niñ@Sur en el Mercosur
Frente parlamentar em defesa dos directos da criança e
do adolescente
Otros organismos del Estado.
5.3. La instalación de mecanismos sostenibles de gestión con

enfoque de derechos
El Frente Parlamentario por la Infancia (FPI)

La Agenda de prioridades
La Guía legislativa
II. La incidencia en el proceso legislativo 24
1. Pensar procesos y resultados
2. Una herramienta de orientación
3. La odiosa tarea de comparar
III. Hacia delante 34
1. Aprendizajes
2. Propuestas de proyección

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Presentación

LA NIÑEZ AL FRENTE
I. La propuesta
y la estrategia
1. Una sociedad en democracia
y con derechos humanos
Con la caída de la dictadura en 1989 se genera en el país la expectativa de vivir en libertad y
democracia y uno de los pasos fundamentales como sociedad política fue asumir la
responsabilidad de garantizar la vigencia de los derechos humanos: con la ley 1/89, se vuelve
ley nacional la Convención americana de derechos humanos (CADH), conocida como Pacto de
San José de Costa Rica y se suceden entonces las ratificaciones de otros instrumentos
internacionales de protección de derechos humanos. Si bien es cierto que en 1984 se había
ratificado la Convención para la eliminación de toda forma discriminación contra la mujer
(Cedaw, por sus siglas en inglés), la idea habría sido que la dictadura se congraciara con la
comunidad internacional aprobando un tratado pensado “para los países africanos” (según la
fundamentación del legislador que la había propuesto).
A fines de 1989 también llegaba a su fin el largo proceso de casi diez años de redacción y
aprobación en las Naciones Unidas de la Convención sobre los derechos del niño (CDN) y que
fue ratificada por Paraguay con la ley 57/90.
De esta manera,
el inicio de un proceso de construcción de la democracia
y la aprobación internacional del instrumento
más importante en materia de derechos del niño
fueron cumpliendo años juntos.
En 1992, la Constitución Nacional recoge los principios de la Convención sobre los derechos
del niño, principalmente en su artículo 54, pero también en todos los referidos a los derechos
y las garantías para toda la población. De esta manera, el marco legislativo del país en
materia de derechos de la niñez y la adolescencia se iba ajustando a los compromisos
asumidos en la comunidad internacional.

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CONJUNTOS DE DERECHOS CONSAGRADOS

EN LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO
Derechos a la supervivencia
Abarcan el derecho a la vida y a tener cubiertas las necesidades más fundamentales para
la existencia, como un nivel de vida adecuado, albergue, nutrición, descanso y acceso a
los servicios de salud. Se incluyen el derecho a vivir en una familia.
Derechos al desarrollo
Incluyen las condiciones para alcanzar su mayor potencial, como el derecho a la
educación, al juego y al esparcimiento, a las actividades culturales, al acceso a la
información, y a la libertad de pensamiento, conciencia y religión. Se incluyen todas las
dimensiones del derecho a la identidad.
Derechos a la protección
Exigen salvaguardar de toda forma de maltrato, abandono, abuso y explotación y de
protección prioritaria ante situaciones especiales como el refugio, la tortura, la
privación de libertad, los conflictos armados, la explotación económica, la explotación
sexual, el uso de estupefacientes, entre otros.
Derechos a la participación
Señalan que deben asumir un papel activo en sus comunidades y naciones, como la
libertad de expresar opiniones, de opinar sobre los asuntos que afectan la propia vida,
de asociarse y reunirse con fines pacíficos con sus congéneres y con personas de otras
edades.
En la medida en que desarrollan sus capacidades, los niños y niñas han de tener
crecientes oportunidades de participar en las actividades de la sociedad.
2. Dos leyes clave
Sin embargo, todavía quedaba una paradoja a la que algunos autores llamaban esquizofrenia
legal: contábamos con una Constitución Nacional favorable a los derechos de niños, niñas y
adolescentes y una ley que ratificaba la Convención sobre los derechos del niño, pero
teníamos un Código del menor (ley 903/81) que apuntaba hacia otro lado.
Es que en el reconocimiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes hay una historia
en que cambiamos el modo de concebir el mundo, de construirlo y de actuar. Cuando decimos
menores nos referimos a alguien que depende de otro para todo, hasta para tomar decisiones
y cuya voz no es escuchada ni tenida en cuenta, al decir menores estamos diciendo que
pueden ser objeto de nuestras decisiones, de nuestros intereses y de nuestra compasión.
Cuando decimos niños, niñas y adolescentes reconocemos que se trata de personas en una
etapa de la vida que consideramos distinta a la edad adulta, pero también que se trata de
personas, con los mismos derechos que las adultas a vivir, a expresarse, a ser tenidas en
cuenta y que están viviendo un momento particular de su existencia, por lo que requieren de
específicas atenciones, consideraciones y cuidados, que les protejan pero que no les limiten
de más.

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Los derechos de niñas, niños y adolescentes

son derechos humanos que buscan garantizar que
todo su potencial pueda ir desarrollándose a lo largo de la vida,
de modo que finalmente logren su máxima realización.
Estos derechos protegen a cada niño y niña
como miembros de la sociedad y actores en ella,
como gestores presentes y futuros de nuestros destinos.
Con la Constitución Nacional y la Convención sobre los derechos del niño estos derechos son
reconocidos por el Estado paraguayo, pero todavía el Código del menor dificulta que puedan
ser aplicados: los jueces y las juezas de menores pueden disponer del destino de niños, niñas
y adolescentes por el mero hecho de vivir en familias pobres o de no estar viviendo con una
familia tradicional, separándolos de su entorno de modo tal que terminan afectando más a su
desarrollo. En un sentido, toda la problemática de la niñez y la adolescencia terminaba siendo
judicializada y la mayor parte de la población más vulnerable era alejada de sus familias y
encerrada para ser “protegida”.
El proceso entonces implicaba modificar el Código del menor, para lo que el Congreso
Nacional es el principal actor y promotor. En 1995, sale a la luz pública que las adopciones
internacionales se estaban produciendo con animosa celeridad en varios juzgados de menores,
sospechándose de la venta de niños y niñas recién nacidos, pero los procedimientos estaban
conforme a la legislación vigente. La indignación ciudadana unida a la decisión política de
varios actores del Estado lleva a que en 1997 se sancione la ley de Adopciones (1136/97) con
procedimientos ajustados a los establecidos en la Convención sobre los derechos del niño y se
suspendan como medida transitoria las adopciones internacionales hasta tanto se realicen los
ajustes establecidos en la nueva ley.
Con la ley de adopciones aprobada se aseguraron aspectos vinculados a numerosos derechos

de niños, niñas y adolescentes, pero otras dimensiones de la legislación para promover y
proteger estaban todavía en suspenso. Se continuó con el proceso de debate parlamentario
del que luego sería el Código de la niñez y la adolescencia (CNA), ley 1680/01. Con esta ley se
establecen asumen los principios fundamentales de la Convención sobre los derechos del niño,
se generan las instituciones para la protección y promoción de los derechos de la niñez y la
adolescencia en el país, delimitándose las funciones del Ejecutivo y del Judicial en la materia
y convocándose a la participación de la ciudadanía (incluidos niños, niñas y adolescentes) en
la definición de las políticas públicas.

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TÍTULOS DE LOS LIBROS DEL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA

Libro I. De los derechos y deberes
Consagra los principios de los derechos de niños, niñas y adolescentes en el país y
establecen los deberes de las instituciones y sus agentes para asegurar su
implementación.
Libro II. De las políticas de protección y promoción de derechos
Crea el Sistema nacional de protección y promoción integral de derechos, incluidos los
Consejos nacional, departamental y municipal de niñez y adolescencia, la Secretaría
nacional de niñez y adolescencia y las Consejerías municipales por los derechos de la
niñez y la adolescencia (Codeni).
Establece la protección de los adolescentes trabajadores y las adolescentes
trabajadoras, sea por cuenta propia, por cuenta ajena o en el servicio doméstico.
Libro III. De las instituciones de familia
Establece las instituciones de la patria potestad, la familia sustituta, la guarda y la
tutela, indicando los procedimientos que corresponden para que en cada situación se
proteja adecuadamente los derechos de niños, niñas y adolescentes. Regula la
convivencia y el relacionamiento familiar, la asistencia alimentaria, las autorizaciones
para viajar y para contraer matrimonio. Se complementa con la ley de adopciones.
Libro IV. De la jurisdicción especializada
Crea los juzgados y tribunales y la defensoría de niñez y adolescencia, así como la figura
de los auxiliares especializados. Establece los procedimientos generales de la
jurisdicción y los especiales para el reconocimiento de la filiación, la asignación de la
asistencia alimentaria y los casos de maltrato. Se complementa con la ley de
adopciones.
Libro V. De las infracciones a la ley penal
Crea los juzgados penales de la adolescencia y establece las medidas que pueden
aplicarse en los casos en que adolescentes hayan sido encausados por presuntas
infracciones a la ley penal, estableciendo como última medida la privación de libertad y
promoviendo el recurso a medidas socioeducativas y correccionales con un asesor de
pruebas. Determina asimismo, las condiciones en que deben cumplirse las medidas de
privación de libertad.
3. Legislar y vigilar
El rol de legislar asignado al Congreso Nacional se ve también complementado por la

vigilancia que hace del cumplimiento de las leyes aprobadas, principalmente por parte de las
autoridades del Ejecutivo y desde 1989 también fue asumiendo una función de recepción de
denuncias de la ciudadanía que veía desprotegidos sus derechos, más como negociador entre
partes involucradas y como un órgano de presión sobre las instituciones públicas antes que
como un juzgado, función del Poder Judicial.
Desde la caída de Stroessner, el Congreso Nacional no solo ratificó la Convención sobre los
derechos del niño y ratificó la ley de Adopciones y el Código de la niñez y la adolescencia.
Otras numerosas leyes fueron aprobadas y afectan a los derechos de niños, niñas y
adolescentes:
§ La ratificación de todos los tratados internacionales de derechos humanos es un

ejemplo.

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§ En cuanto a los derechos a la protección, se encuentra la ley que reprime el comercio

y la difusión comercial y no comercial de material pornográfico utilizando la imagen u
otra representación de menores o incapaces (2861/06), modificada con la ley 3440/08
de reforma del Código penal, pero también todo el Código penal en su conjunto al
proteger bienes jurídicos compartidos por todas las personas sin importar la edad y
estableciendo en muchos casos como agravante el hecho de que las víctimas sean
niñas, niños o adolescentes.
§ Podemos citar las leyes referidas al sistema nacional de salud y a la educación como
la Ley general de educación (1264/98), la Ley de enseñanza bilingüe en todo el
sistema educativo (28/92), la Ley del Sistema nacional de salud (1032/96) y la Ley de
control y prevención del sida (102/91).
§ También hay otras leyes referidas al mundo del trabajo, a la cultura y a las
migraciones que afectan a niños, niñas y adolescentes como el Código laboral
(213/93), la Ley nacional de cultura (3051/06) y la Ley de migraciones (978/96).
§ Y continúan otras más como el Estatuto agrario (1893/02) y el todavía no reformado

Estatuto indígena (904/81), la Ley orgánica municipal (1294/87) y las leyes de
recursos hídricos (3239/07), del ambiente (1561/00) y de deforestación cero (3139/07
y 2524/04).
§ En estos años también tuvo relevancia por la movilización que generó entre los y las
adolescentes la Ley del boleto estudiantil (2507/06) y la modificación de la ley
1266/87 del Registro civil con que se facilita la inscripción de niños y niñas.
Evidentemente, la tarea legislativa del Congreso

en materia de derechos de niños, niñas y adolescentes
no se limita a un código único
sino que se abre en un abanico de alternativas
que terminan afectándolos directa o indirectamente:
mejores legislaciones en materia de trabajo y empleo,
favorecen familias con mejores condiciones de subsistencia;
leyes ajustadas a los derechos universales a la educación y a la
salud, no solo en sus enunciados sino en la creación de
instituciones y de mecanismos para eliminar las barreras se
vuelven fundamentales para garantizar la exigibilidad...
Numerosos proyectos de ley que no vieron la luz o que están en debate también se vinculan a
los derechos de niños, niñas y adolescentes: la ley contra toda forma de discriminación, la ley
de paternidad responsable, la ley de protección de niños, niñas y adolescentes víctimas de
delitos contra la autonomía sexual en el proceso judicial, la ley del VIH, etc.

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4. Acercamiento e invitación
Global Infancia había surgido a mediados de los ’90, conformada por ciudadanas y ciudadanos
preocupados por promover la vigencia de los derechos de niñas, niños y adolescentes en el
país, por lo que participó activamente con otras organizaciones e instituciones en la
promoción de la ley de Adopciones y del Código de la Niñez y la Adolescencia, pero también
en los primeros pasos del Poder Judicial para incorporar los principios de la Convención sobre
los derechos del niño a su tarea y en la conformación y la formación de las Consejerías
municipales por los derechos de la niñez y la adolescencia (Codeni).
Los primeros trabajos con el Congreso Nacional fueron entonces los referidos a esas leyes y
luego a la misma ley contra el uso de niños, niñas y adolescentes en pornografía. En 2004, se
planteó la posibilidad de apoyar al Congreso Nacional para que incorporase efectivamente el
enfoque de derechos de la niñez y la adolescencia en el trabajo legislativo. En cooperación
con Save the Children – Suecia y en convenio con ambas cámaras del Parlamento se inicia en
2005 el proyecto Parlamentarios y parlamentarias por la infancia.
El objetivo planteado fue:

Acompañar técnicamente al Congreso Nacional para que
incorpore el enfoque de derechos de la niñez y la adolescencia
en el trabajo legislativo
y así contribuir a que niños, niñas y adolescentes
vivan ejerciendo plenamente sus derechos.
Para ello, se propuso el trabajo con los parlamentarios y las parlamentarias, con los equipos
técnicos y asesores y con otras organizaciones de la sociedad civil. Más adelante, se
incluyeron el trabajo directo con niños, niñas y adolescentes y el trabajo con otras
organizaciones del Estado y organismos internacionales.
Resultados esperados Logros alcanzados

1. Los parlamentarios y las Conformación del Frente de Parlamentarios
parlamentarias incluyen el por la Infancia en cada Cámara del Congreso,
enfoque de derechos de la niñez con una mesa coordinadora en cada una, la
y la adolescencia en su tarea construcción de la agenda de prioridades y la
legislativa. designación de asesoras para su
acompañamiento.
Inclusión del Frente Parlamentarios por la
Infancia en la agenda de Niñ@Sur, iniciativa
de promoción y monitoreo de los derechos de
niños, niñas y adolescentes en el Mercosur.
2. El equipo técnico del Congreso Incorporación de la Guía legislativa en varias
Nacional incluye el enfoque de comisiones de trabajo y capacidades de varios
derechos de la niñez y la técnicos y asesores para su implementación.
adolescencia en su tarea
legislativa.

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3. Las organizaciones de la Articulación entre organizaciones de la

sociedad civil se hallan sociedad civil, principalmente de derechos
sensibilizadas sobre el enfoque humanos, en diversas iniciativas que incluyen
de derechos y la articulación para al Parlamento como actor estatal principal,
su acción en el Congreso en temas innovadores vinculados a la niñez y
Nacional. la adolescencia como el VIH y el sida, la
protección en los procesos judiciales, la
promoción de la paternidad responsable.
4. La experiencia del proyecto se Línea de base y evaluación de resultados
halla sistematizada y disponible. incluidas en una sistematización a modo de
relato de experiencias y aprendizajes.
5. Estrategias
Para poder realizar el trabajo, habíamos previsto como estrategias el trabajo con los actores
involucrados en el proceso legislativo, su vinculación con otros actores, la presencia
constante y de bajo perfil y la instalación de mecanismos sostenibles de gestión del enfoque
de derechos.
5.1.
El trabajo con los actores involucrados
en el proceso legislativo
Los actores identificados originalmente en el proceso legislativo fueron los parlamentarios y
las parlamentarias, los equipos técnicos y asesores y las organizaciones de la sociedad civil
que realizan acciones de cabildeo en el Congreso.
También manteníamos la idea de que las empresas, los partidos políticos y los medios de
comunicación juegan diversos roles en el ámbito parlamentario: a los fines de nuestro trabajo
consideramos que con los partidos políticos nos vincularíamos mediante las acciones a través
de las bancadas (grupos de parlamentarios conformados según sus partidos políticos de
referencia), con el sector empresarial no se establecerían vinculaciones directas en este
ámbito salvo si surgía de parte de alguno de ellos (de hecho desde Global Infancia se realizó
en el mismo tiempo un proceso de promoción de la responsabilidad social de las empresas en
relación con los derechos de niñas, niños y adolescentes), en tanto con los medios de
comunicación se decidió mantener el vínculo a través de la Agencia Global de Noticias y en la
cobertura de eventos en que se participara.
§ Con las parlamentarias y los parlamentarios nos propusimos trabajar en la

sensibilización, la definición de prioridades y la instalación de modos de acción
ajustados al enfoque de derechos.
Para este trabajo necesitamos adaptar nuestras tradicionales formas de

sensibilización y capacitación a los tiempos y plazos parlamentarios y político
partidarios. Se realizaron entonces entrevistas individuales y se formó parte de la
agenda de los desayunos de trabajo de las bancadas.
Para la definición de prioridades se trabajó una vez conformados los Frentes

parlamentarios por la infancia, con lo cual se podían acordar en función de criterios

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de interés político y con enfoque de derechos humanos las temáticas preponderantes

de trabajo en el ámbito parlamentario en materia de derechos de niñas, niños y
adolescentes (más información sobre la agenda de prioridades puede verse más
adelante).
En la instalación de modos de acción ajustados al enfoque de derechos se contó con el

concurso de los equipos técnicos y asesores y en amplia conexión con la instalación de
mecanismos sostenibles de gestión (que se presentan estrategia más adelante). Una
estrategia clave para hacer frente a los cambios en tiempos electorales ha sido en
2008 la presentación del Frente a los parlamentarios y las parlamentarias
recientemente electas.
§ Con los equipos técnicos y asesores nos planteamos la conformación de un grupo de

especialistas que asegurara técnicamente el trabajo de revisión de los proyectos de
ley con enfoque de derechos.
Esta tarea directa con equipos técnicos y asesores se constituyó en una innovadora
aproximación al Congreso, los mismos técnicos y las mismas técnicas reconocieron
que tradicionalmente no son tenidos en cuenta en los proyectos de fortalecimiento
del Parlamento y que los espacios generados les hicieron sentirse considerados e
involucrarse en la propuesta.
El primer año de trabajo se realizaron encuentros de actualización con especialistas

en derechos de niños, niñas y adolescentes y en el segundo año se trabajó en la
validación de la Guía legislativa (descrita más adelante en la estrategia de instalación
de mecanismos sostenibles de gestión) para en el tercer y cuarto años acompañar su
implementación.
§ Con las organizaciones de la sociedad civil nos concebimos conformando un estilo de

trabajo coordinado y articulado en el acompañamiento y el monitoreo de las acciones
parlamentarias en el ámbito de los derechos humanos.
En el primer año se entró en contacto con las organizaciones de la sociedad civil que
reali zaban trabajos en ese momento de incidencia en el Congreso Nacional. En un
conjunto de sesiones, trabajamos en función de los imaginarios y las posibilidades de
incidencia de la ciudadanía en el Congreso. En estas sesiones participaron miembros
de Alter Vida, el Centro de información y recursos para el desarrollo (CIRD), la Red de
contralorías ciudadanas del Paraguay (RCCP), Transparencia internacional – Capítulo
Paraguay, la Coordinadora para la erradicación del trabajo infantil (Coeti) y la
Coordinadora nacional de organizaciones de mujeres rurales e indígenas (Conamuri).
Al pensar el cabildeo y la incidencia, los y las representantes de las organizaciones

plantearon como sus principales inquietudes:
o La cuestión de la voluntad política, muchas veces asociada a la política

partidaria de referencia de cada parlamentario y parlamentaria, con lo cual
se dificulta la incidencia en la agenda.
o Los mecanismos de relacionamiento entre la sociedad civil organizada y el

Parlamento, de forma tal que se fortalezcan los mecanismos de participación
democrática y no que se reproduzcan “para buenos fines” los medios poco
transparentes de gestión.

LA NIÑEZ AL FRENTE
o Las articulaciones o los engranajes de las organizaciones de la sociedad civil

entre sí y entre ellas y las comunidades, prestando especial atención a
enlazar el trabajo de las organizaciones en el Parlamento y con las
comunidades que se ven afectadas más directamente por las decisiones
tomadas. Esto sobre todo es difícil cuando son intereses difusos.
METÁFORAS EN LA RELACIÓN ENTRE LA SOCIEDAD CIVIL ORGANIZADA Y EL CONGRESO

Ellos adentro y nosotros afuera
Agrupa las ideas expresadas en torno a la noción de que los parlamentarios y las
parlamentarias se encuentran ‘dentro’ de un lugar y nosotros y nosotras en tanto
organizaciones civiles y en tanto ciudadanas y ciudadanos nos encontramos ‘fuera’ de
ese lugar.
Bajo bandera
Estar bajo bandera’ es una expresión militar referida a la disponibilidad del personal a
los requerimientos de la fuerza, significa también responder a los intereses de la patria y
manifestarse en función de tales intereses, sin importar que estos coincidan o no con los
intereses propios.
Entonces, la primera bandera, es la bandera de la cooperación internacional. Sin
embargo, también se encuentra que en el ámbito de lo local, los logros tienden a alentar
a la gente a continuar con pasos similares a escala nacional, por lo que podemos hablar
también de una bandera de la fuerza local. Existe una fuerza diferente cuando se
presenta una organización, e incluso una coordinación entre organizaciones, frente a la
fuerza que puedan tener los pedidos aislados. Principalmente, encontraron que cuando
estas alianzas están asociadas a una movilización ciudadana local, es posible ejercer una
presión que puede resultar más efectiva.
Lenguaje como anestesia
Si el lenguaje es la casa del ser humano, aquel lugar que construye y desde donde puede
dar cuenta del mundo y de su acción en él, el lenguaje como anestesia sería una acción
que impide efectivamente ‘sentir’, percibir la realidad y el sufrimiento que puede haber
en ella. Perder la posibilidad de percibir el sufrimiento, implica también perder la
posibilidad de percibir el gozo.
Por otro lado, se encuentra una dificultad para establecer una comunicación, que es otro
sentido del lenguaje: no se cuenta con interlocutores en dos puntas: la ciudadanía
desconoce sus derechos y los políticos desconocen los reclamos de la ciudadanía y de sus
organizaciones. Además, la cuestión política es comunicacional, pero se ha limitado el
uso del término ‘político’ para lo estrictamente ‘partidario’ y ‘sectorial’.
En la cuerda floja
La pregunta concreta guarda relación con los modos en que puede hacerse cabildeo e
incidencia sin usar medios que no sean democráticos: una de las cuestiones puestas en
tela de juicio fue el amiguismo como práctica dominante.
Es por ello, que las organizaciones entienden que se deben reglamentar los mecanismos
para que la voz de la ciudadanía se incorpore en la discusión parlamentaria.
Otro elemento significativo en las conversaciones fue el rol de presión que ejercen los
medios masivos de comunicación, en contraposición, esos mismos medios cumplen un rol
de desinformar a la población, por lo que es importante el trabajo conjunto y
compartido.

LA NIÑEZ AL FRENTE
¿En el nombre de quién?

En esta metáfora nos preguntamos por la cuestión de la representación, varias de las
afirmaciones en el grupo de conversación estuvieron relacionadas con la legitimidad que
pueden tener las organizaciones no gubernamentales, cada cual por su parte, como
representantes de la ciudadanía.
Una primera respuesta estuvo asociada a que la organización no representa a la
ciudadanía, sino que es un modo de actuar en forma conjunta entre ciudadanos y
ciudadanas, pues se tiene mayor fuerza para la acción y mayor presencia.
Una segunda mirada tiene que ver con el modo en que las organizaciones aseguraban el
contacto con las personas y los grupos que estarían afectados por las leyes que
promueven.
En este sentido, el tema en torno al cual trabajan las organizaciones en el Congreso
incide, según los y las participantes, en sus posibilidades para mantener el contacto con
‘las bases’. Este reconocimiento del tema como convocante para las personas, se
reafirmó en reiteradas ocasiones por parte de diferentes participantes en función de que
aquello que la población percibe que le afecta directamente es lo que la moviliza.
Articulaciones, engranajes y encastres
Tres modos distintos de coordinación, que pueden representar los modos en que se
coordina el trabajo entre las organizaciones, que no son ni las buenas las malas de la
película, sino que también estamos aprendiendo a trabajar juntos, a veces con actitudes
que no resultan compartidas y entonces se abre la posibilidad de aprender, de construir
o de dejar hacer.
Desde el principio resultó importante la vinculación con la Coordinadora por los

derechos de la infancia y la adolescencia (CDIA), coalición de la que forma parte
Global Infancia, porque su cometido y su presencia en el Congreso significan una
puerta abierta para las otras organizaciones del ámbito de los derechos de niños,
niñas y adolescentes y para la vigilancia y la exigibilidad.
Asimismo, en las acciones puntuales de participación en campañas y en la promoción

de nuevas legislaciones o de la adaptación de otras, se trabajó directamente con las
organizaciones más involucradas, como en el caso de la modificación del Registro Civil
y la campaña Desarmemos el presupuesto, iniciativa de varias organizaciones de la
sociedad civil para reformar el presupuesto general de gastos de la Nación
desafectando fondos de defensa nacional y militar hacia destinos sociales como la
vivienda de interés social, la educación de calidad y la salud pública.
La aprobación en el Congreso Nacional del Presupuesto general de gastos de la Nación para el

Programa de suministro de sucedáneos de la leche materna a recién nacidos y nacidas cuyas
madres viven con VIH, con el objetivo de asegurar su nutrición adecuada y prevenir la
transmisión de la infección a través de la lactancia. Para esta tarea se ha promovido desde el
proyecto un espacio viable para el análisis de las estrategias de las organizaciones de la sociedad
civil y la articulación con instituciones del Estado para la incidencia política efectiva en el
Congreso Nacional. Asimismo, se insistió en 2008 mediante una nota al Ministerio de Hacienda
para la implementación de este rubro (informe de avance de proyecto, octubre de 2008).

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5.2.
La vinculación con otros actores
§ La vinculación con niños, niñas y adolescentes fue una de las estrategias más
innovadoras en el proceso de trabajo, aun cuando no nos había sido tan evidente al
principio, el proceso de vinculación se fue gestando y gestionando en forma
progresiva y cada vez con mayor protagonismo de parte de las organizaciones de
niñas, niños y adolescentes.
Uno de los actores más relevantes en todo el proceso

han sido niñas, niños y adolescentes
con quienes se privilegió la vinculación
de parlamentarias y parlamentarios
y de los equipos técnicos y asesores.
Mediante la implementación en el equipo de proyecto de un instrumento de revisión

de la promoción de la participación infantil, reconocimos a la experiencia como un
proyecto para niños, niñas y adolescentes, encontrándose con que las acciones de
promoción de su participación se planteaban solo a escala operativa y requería de
intencionalidad expresada en los resultados y objetivos.
En el equipo identificamos a parlamentarios y parlamentarios, equipos técnicos del

Congreso Nacional, otras instituciones gubernamentales, redes de organizaciones de
sociedad civil y organizaciones de niños, niñas y adolescentes en condiciones de
interactuar en miras a los objetivos del proyecto y establecimos entonces los roles y
las relaciones posibles entre cada uno de ellos, así como las competencias
correspondientes en materia de participación política de niños, niñas y adolescentes.
De esta manera, incorporamos al proyecto nuevas modalidades de trabajo: así, para

cada encuentro de sensibilización y actualización con los equipos técnicos habíamos
previsto originalmente un par de personas invitadas y para el del principio de la
participación con niños, niñas y adolescentes organizados. Sin embargo, notamos que
esta modalidad limitaba la participación infantil y adolescente justamente a un solo
principio y la volvía estanca y cerrada. Por ello, propusimos contar con su
participación en cada sesión sobre los otros principios, aportando sus experiencias y
reflexiones sobre el mismo. De esta manera, se podía concretar uno de los
componentes del principio de la participación: ser escuchados y escuchadas en todos
los asuntos que les afectan.

LA NIÑEZ AL FRENTE
Coloquio Temas y niños y niñas especialistas invitados

Todos los derechos El derecho a la educación de calidad, dirigentes de la
Principio de integralidad Federación nacional de estudiantes secundarios
(Fenaes).
Para todas las niñas La discriminación hacia niños y niñas con discapacidad,
y todos los niños Rodrigo Martínez, alumno del Centro de educación
Principio de universalidad primaria y pre escolar (Ceppe).
Las formas de discriminar en la escuela, representantes
de los consejos escolares de las escuelas Juan M. Frutos
y Delfín Chamorro.
¡En primer lugar! Las adolescentes trabajadoras domésticas y sus
Principio del interés superior realidades. Rosa Portillo, Grupo de adolescentes unidos
de la niña y el niño por un mismo fin (Gaumif)
Para los trabajadores y las trabajadoras de los equipos técnicos del Parlamento, la
presencia de niños, niñas y adolescentes como “disertantes” en los eventos de
capacitación de Global Infancia significó un valor agregado y novedoso de la
propuesta, que permitió aprender en conjunto, incluso con el equipo técnico del
proyecto, a escuchar y tomar en consideración las propuestas y los requerimientos de
niños, niñas y adolescentes.
En los cursos de Global, los niños son los que nos enseñan, por eso no queremos dejar de
participar (Entrevista a una técnica parlamentaria).
En cuanto a los encuentros con Parlamentarios me parece una excelente iniciativa, ya que da la
oportunidad a los niños/as y adolescentes de conocer personalmente a las personas que se
suponen deben de trabajar por ellos, dándoles una cara más humana, en cuanto a los
parlamentarios, es súper interesante que conozcan y escuchen personalmente las necesidades y
sugerencias de los niños, que no tienen muchos espacios o canales abiertos para llegar a las
autoridades. A nivel político, sirve para que los futuros “ciudadanos” al cumplir la mayoría de
edad, sepan quienes son los parlamentarios que se interesan por ellos, por escucharles y darles su
espacio (Respuestas de una asesora parlamentaria).
Desde sus inicios, el equipo de proyecto había previsto también el acompañamiento al

encuentro entre organizaciones de niños, niñas y adolescentes y parlamentarios y
parlamentarias en el Día del niño (cada 16 de agosto), en el marco de la Semana por
los Derechos de niños, niñas y adolescentes, organizado en conjunto con otras
instituciones, organizaciones y colectivos, liderada por la CDIA.
Ya en 2005, se realizó el Congreso Nacional de niños, niñas y adolescentes en que se

reunían representantes designados en los foros departamentales, realizados en el año
en cada departamento, y compartían sus ideas y propuestas de trabajo. 130 niños,
niñas y adolescentes plantearon inquietudes y preocupaciones, intereses y propuestas
a los parlamentarios y las parlamentarias que les recibieron en una mañana de
trabajo. A partir de este año, cada 16 de agosto, es esperado el encuentro por parte
de niñas, niños y adolescentes organizados, de las organizaciones que los acompañan,
de los y las parlamentarias y de los equipos técnicos y asesores. Además, los medios
de comunicación los resaltan con amplia cobertura. En 2008, el encuentro no se
realizó el 16 de agosto, debido a que el 15 de agosto fue la asunción presidencial,

LA NIÑEZ AL FRENTE
evento durante el cual el movimiento de niños, niñas y adolescentes organizados

estuvo presente en diversas actividades.
Estos eventos no son organizados por el proyecto, pero el enlace con el Parlamento,
tanto con parlamentarias y parlamentarios como con los equipos técnicos y asesores
es realizado a través de él.
Para niños, niñas y adolescentes estos espacios han significado nuevas oportunidades
de interacción con los miembros del Parlamento y la certeza de que están siendo
escuchadas y escuchados, llevando también la voz de sus compañeras y compañeros.
En varias ocasiones plantearon con firmeza sus exigencias a los parlamentarios y las
parlamentarias, sobre todo en relación a la prevención de la migración forzada por
condiciones económicas que termina separando a las familias.
En el marco del Congreso Nacional de niños, niñas y adolescentes [evento anual en el Día del
niño] se realizó un encuentro con legisladores y legisladoras del nuevo período, donde se
presentaron los resultados y propuestas de los foros departamentales de niños, niñas y
adolescentes.
Continuando con la dinámica de los encuentros mensuales con técnicos y niños, niñas y
adolescentes, se sugiere coordinar acciones para incluir su voz en el análisis de algunos
proyectos de ley con la Guía legislativa, sobre todo aquellos que les afecten más directamente, en
otras palabras, realizar consultas. [Se sugiere] aprovechar (si es posible) el espacio del congreso
nacional de niños, niñas y adolescentes para incorporar su voz en el tema legislativo, como por
ejemplo que elaboren un pedido concreto de tema a legislar. Es una sugerencia compleja, pues se
debería verificar que no sea algo ya legislado o que tengamos la plena certeza de que no se
cumple.
Desde el área Protagonismo [de Global Infancia] se sugirió al proyecto Parlamentarios y

parlamentarias por la infancia presentar a niños, niñas y adolescentes en su congreso nacional
un conjunto de proyectos de ley a ser analizados con la Guía legislativa, y que ellos [y ellas]
prioricen los que les parecen más importantes. Otra idea sería ensayar o sugerir un proyecto de
ley sobre “medidas de protección para niños, niñas y adolescentes cuyos padres migran”, pues
este es el tema más sensible entre ellos y ellas, según la experiencia de los foros departamentales.
(Informe de monitoreo de la promoción de la participación de niños, niñas y adolescentes en el

Proyecto Parlamentarios y parlamentarias por la infancia, setiembre de 2008).
En el relevamiento entre los asesores y los equipos técnicos del Parlamento,

encontraron que lo más difícil de aplicar en el sistema actual de funcionamiento de la
técnica legislativa es la consulta con niños, niñas y adolescentes más directamente
afectados en los proyectos de ley. Este es uno de los ítems de trabajo de la Guía
legislativa.
§ Asimismo, se trabajó en la vinculación con otras organizaciones de la sociedad civil

y organismos internacionales, favoreciendo el enlace de sus referentes con los
equipos técnicos y asesores al momento de plantear reformas legislativas en el
ámbito de sus trabajos como la salud, la educación y la protección frente a toda
forma de maltrato y abuso.
En el relevamiento entre los asesores y los equipos técnicos se incluyeron en 2008 con
la Red por los derechos sexuales y reproductivos, el Fondo de las Naciones Unidas

LA NIÑEZ AL FRENTE
para actividades en materia de población (Unfpa), la Red contra toda forma de

discriminación, la Asociación de amas de casa del Paraguay, la Coordinadora de
víctimas, familiares y amigos del incendio en el ex Ycuá Bolaños, el Centro de
promoción de la mujer y de gestión social (Promur/GES).
§ La vinculación a escala internacional se estableció en dos modalidades, con la

presentación en el espacio Niñ@Sur, realizado en la reunión de Altas autoridades en
derechos humanos del Mercosur, donde fue elogiada la experiencia paraguaya por
parte de parlamentarias y parlamentarios de los países miembros y la vinculación con
el Frente parlamentar em defesa dos direitos da criança e do adolescente, de
Brasil.
Esta vinculación con la experiencia brasileña permitió que tanto el equipo de

proyecto como miembros de los equipos técnicos y asesores y parlamentarias y
parlamentarios conocieran experiencias e intercambiaran aprendizajes con sus pares
de otro país. Los encuentros realizados en Brasilia en abril y junio de 2007
permitieron mayor interés y compromiso de parte de los parlamentarios y las
parlamentarias para la conformación efectiva del Frente.
§ La vinculación con otros organismos del Estado se estableció en función de los

diferentes proyectos de ley que fueron acompañados desde el equipo de proyecto y
en que se involucraban los equipos técnicos y asesores al momento de implementar la
Guía legislativa o al momento de buscar que se cumplieran las medidas establecidas
en las nuevas leyes. Un ejemplo es la vinculación con el Programa nacional de lucha
contra el sida (Pronasida), dependiente del Ministerio de Salud Pública y Bienestar
Social (MSPBS), que debía recibir los fondos para la adquisición de los sucedáneos de
la leche materna destinados a niños y niñas recién nacidos cuyas madres viven con
VIH.
5.3.
La instalación de mecanismos sostenibles de gestión
con enfoque de derechos
Los mecanismos sostenibles de gestión hacen referencia a la importancia de que se instalen
en la institución espacios e instrumentos como parte del proceso de trabajo de sus agentes.
En el caso del Congreso, implicaba necesariamente el involucramiento de los parlamentarios y
las parlamentarias y el desarrollo de capacidades compartidas entre los equipos técnicos y
asesores. Por lo que se planteó la conformación del Frente Parlamentario por la Infancia
(FPI), el acuerdo en torno a la Agenda de prioridades y la implementación de la Guía
legislativa para elaborar proyectos de ley con enfoque de derechos de niños, niñas y
adolescentes.
§ El Frente Parlamentario por la Infancia (FPI)
El Frente Parlamentario por la Infancia (FPI) se plantea

como un espacio de encuentro e intercambio y generación
del compromiso de los y las congresistas

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en relación con la vigencia

de los derechos de niñas, niños y adolescentes en el país.
El proceso de conformación viene asociado a los otros mecanismos sostenibles y al

trabajo de sensibilización con cada uno de los actores, particularmente los y las
congresistas: las entrevistas individuales, los desayunos de trabajo con especialistas
invitados y el intercambio con sus pares de otros países. Pero también con los
acuerdos formales como el Convenio de cooperación interinstitucional firmado con los
presidentes de ambas cámaras (renovada cada año con las nuevas autoridades
parlamentarias) y con las resoluciones de ambas cámaras por las cuales se crean
ambos frentes parlamentarios (en 2007).
Por resolución Nº 1089 de fecha 31 de mayo de 2007: se crea el Frente de Parlamentarios

por los Derechos de la Infancia en la Cámara de Diputados, firmando como proyectista la
diputada Olga Ferreira de López (presidenta de la Comisión de Derechos Humanos), apoyado
por los diputados Víctor Bogado (presidente de la Cámara), Rafael Filizzola (Partido País
Solidario), Arístides Da Rosa (líder de la bancada de la Asociación Nacional Republicana –
Partido Colorado), Eduardo Vera Bejarano (Partido Liberal Radical Auténtico), Carmelo
Benítez (Partido Unión Nacional de Ciudadanos Éticos), Sebastián Acha (Partido Patria
Querida), Armín Díez Pérez (ANR), Gustavo Mussi y las diputadas Marilyn Rejala
(independiente) y Rocío González (PLRA), entre otros.
Por resolución aprobada el 14 de junio de 2007 en la Cámara de Senadores se crea el Frente

Parlamentario, impulsado por la senadora Ana de Acha (presidenta de la Comisión de Derechos
Humanos) y apoyado por los senadores: Enrique González Quintana (presidente del Congreso
Nacional), Nelson Argaña (ANR), Estanislao Martínez (PQ), Emilio Camacho (Partido
Encuentro Nacional), Carlos Filizzola (PPS), José Manuel Bóveda (Punace) y Juan Carlos
Ramírez Montalbetti (PLRA).
Para que cada FPI se sostuviera en el tiempo, aparte de las resoluciones, era
necesario contar con parlamentarias y parlamentarios que los lideraran y con técnicos
y asesores que contribuyeran a su gestión operativa. Por ello, fue importante contar
con el apoyo desde el inicio de las entonces presidentas de las comisiones de
derechos humanos en ambas cámaras y, una vez conformados los FPI, la designación
de técnicas responsables de su gestión y acompañamiento.
En la organización del Congreso Nacional, en ambas cámaras se cuenta con comisiones

asesoras permanentes con funciones concretas de estudio y despacho de proyectos,
solicitud de informes y producción de dictámenes. En 2008, había quince comisiones
en el Senado y veintiséis en la cámara de Diputados, ninguna de ellas tiene una
función específica en torno a los derechos de niños, niñas y adolescentes.
Las Comisiones Permanentes de Asesoramiento tienen las siguientes atribuciones: 1. El estudio

y despacho de todos los proyectos de ley, de resolución y de declaración girados a las mismas. 2.
Las Comisiones de la Cámara podrán solicitar informes u opiniones de personas y entidades
públicas o privadas, a los efectos de producir sus dictámenes o de facilitar el ejercicio de las
demás facultades que correspondan a la Cámara.

LA NIÑEZ AL FRENTE
Las comisiones podrán invitar, por medio de la presidencia de la Cámara, a los ministros del
Poder Ejecutivo a conferenciar con ellas y pedirles informes u opiniones o suministrar datos
para el mejor despacho de los asuntos en estudio.
(artículos 178 y 179 del reglamento de la Cámara de Diputados)
En la estrategia de trabajo del proyecto se optó por la conformación del Frente

Parlamentario por la Infancia antes que por una Comisión específica justamente
debido a que consideramos que el enfoque de derechos de niñas, niños y adolescentes
es un componente transversal y la conformación del FPI podría contribuir a asegurar
esta transversalidad. Por otro lado, la participación de los parlamentarios y las
parlamentarias en las comisiones es obligatoria en cambio en el FPI es voluntaria. Esto
implica una tarea importante de hacerlo atractivo tanto política como técnicamente.
El Frente Parlamentario no es lo mismo que una Comisión, se diferencia en que el Frente es

dinámico y flexible y puede establecer relaciones con los movimientos sociales a través de las
organizaciones y de sus líderes, sin embargo la Comisión tiene un número fijo de miembros y
una estructura y tareas delimitadas.
Todos los proyectos sobre infancia deben pasar por todas las comisiones, por tanto el Frente es el
responsable del mapeo del proceso de estos proyectos de ley.
(material de difusión del Frente Parlamentario, producido en mayo de 2007).
El Frente parlamentario [por la infancia] es aún sumamente nuevo, pero el hito más importante
considero es precisamente haberla conformado, haber otorgado a esta población tan vulnerable la
visibilidad y la prioridad tan necesarios, para dar respuestas a las necesidades de los mismos.
(respuestas de una senadora miembro del FPI)
§ La Agenda de Prioridades
La Agenda de prioridades es el resultado de

un proceso de acuerdos en cada FPI
acerca de los temas de preponderantes
en materia de legislación y vigilancia
de los derechos de la niñez y la adolescencia
que se comprometen a promover en el ámbito parlamentario.
Esta agenda tiene en consideración la Convención sobre los derechos del niño (CDN) y
los demás instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos, el
Código de la niñez y la adolescencia y la legislación complementaria y asociada, la
Política nacional de niñez y adolescencia (Polna) y los planes de acción de escala
nacional así como las recomendaciones del Comité de Derechos del Niño en cuanto a
la aplicación de la Convención sobre los derechos del niño en el país.
En el proceso de trabajo, esta definición depende directamente de la conformación

del FPI y de su funcionamiento. El sentido de la Agenda es posibilitar el trabajo de

LA NIÑEZ AL FRENTE
sensibilización y construcción de consensos entre las organizaciones de la sociedad

civil y el grupo parlamentario, con base en el marco legal y político de los derechos
humanos.
En 2007, en tres reuniones del Grupo de trabajo de la Mesa coordinadora de los FPI se
establecieron algunos temas para la agenda de trabajo de 2008:
o el Tercer informe periódico del Estado paraguayo al Comité de Derechos del

Niño (presentado finalmente por el Ejecutivo en marzo de 2008);
o la situación de las entidades de abrigo como una de las puntas de trabajo

para plantear las respuestas a la niñez en situación de calle;
o el seguimiento al proyecto de ajuste del presupuesto del Programa nacional

de lucha contra el sida (Pronasida) del MSPBS para incorporar la adquisición
de sucedáneos de la leche materna para niños y niñas con madres viviendo
con VIH y, una vez aprobado, el seguimiento a la ejecución presupuestaria
por parte del Ejecutivo;
o el inicio de un proceso de trabajo en torno a una legislación que sancione

adecuadamente el maltrato infantil, recurriendo a la reciente legislación
uruguaya en la materia y al proceso iniciado en Brasil.
En 2008, se trabajó sobre los tres primeros puntos planteados en 2007. Además, como
año electoral en que se produce la alternancia en el Ejecutivo, también significó
nuevos ajustes en el trabajo parlamentario. En tanto, en el encuentro con niños,
niñas y adolescentes organizados, entregaron sus propuestas de prioridades a ser
tenidas en consideración:
o En el ámbito de sus derechos al desarrollo, niños, niñas y adolescentes

solicitaron mayor presupuesto para la educación, que incluya programas de
calidad y la provisión de tecnología de información y comunicación, como una
computadora por niño y niña.
o En el ámbito de sus derechos a la protección, niños, niñas y adolescentes

detectaron que la trata de personas afecta a sus pares de diversas maneras,
como víctimas directas y como familiares de víctimas, por lo que plantearon
como prioridad que el Parlamento controle que las instituciones y las
autoridades actúen con eficiencia en la prevención y la sanción de la trata de
personas y que se generen políticas públicas que aseguren el trabajo para los
padres y las madres, evitando así la migración forzada por la economía y la
vulnerabilidad a la trata.
o En el ámbito de sus derechos a la supervivencia, niños, niñas y adolescentes

denunciaron la depredación ambiental, la contaminación de los recursos y la
polución sonora y visual, por lo que propusieron como prioridad al Parlamento
que se vigile el cumplimento de las leyes referidas a la protección del medio
ambiente y que se revise la eficacia en la recolección y tratamiento de
residuos urbanos (rol municipal).
o También en el ámbito de sus derechos a la protección, plantearon que les

preocupa que en el uso indiscriminado de comunidades virtuales, haya
personas adultas que engañan a niñas, niños y adolescentes para que caigan
en redes de trata, de explotación sexual, de abuso sexual y de utilización en

LA NIÑEZ AL FRENTE
pornografía. Plantearon que el Parlamento debería legislar y vigilar en esta

materia, sin limitar sus derechos al acceso a la información y a la
participación en la vida cultural.
Los parlamentarios y las parlamentarias participantes del encuentro se

comprometieron a tenerlos en consideración y a revisarlo en conjunto en el encuentro
de 2009. En el proceso de trabajo, esta estrategia llegó a un punto de acuerdos
básicos que serían retrabajados en 2009, incluyendo las propuestas de niños, niñas y
adolescentes así como las reflexiones en torno a una Defensoría nacional de la niñez y
a la conformación de un Frente parlamentario regional por la infancia.
§ La Guía legislativa
La Guía legislativa para elaborar proyectos de ley

con enfoque de derechos de niños, niñas y adolescentes
es el instrumento de trabajo para la aplicación
de la técnica legislativa teniendo en consideración
las dimensiones y alcances de los derechos.
Durante el 2006, más de veinte proyectos de ley fueron revisados con la Guía
legislativa adaptada de la versión peruana. Más de treinta técnicos de las comisiones
de ambas cámaras probaron y ajustaron la Guía en el cotidiano del Congreso Nacional.
La organización de la Guía permite comprender el sentido del enfoque de derechos y

cuenta con un instrumento de verificación que posibilita a lo largo del proceso
legislativo la revisión de la aplicación de diferentes componentes del enfoque de
derechos.
En base a cinco grandes temas se organiza la revisión de la propuesta y del proceso de

estudio, análisis y debate parlamentario y social.
TEMAS DE LA LISTA DE VERIFICACIÓN DE

ENFOQUE DE DERECHOS DE NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES EN LOS PROYECTOS DE LEY
1. Identificación del proyecto con el tema infancia y adolescencia
2. Establecimiento de prioridades en la materia
3. Revisión de las fuentes
4. Determinación de las alternativas a la nueva ley
5. Difusión y revisión de la propuesta
Estos temas no son fases sucesivas, sino que se entrelazan en el tiempo conforme a
los desarrollos políticos que pueda tener un proyecto de ley determinado (una visión
más completa sobre la guía puede verse en el capítulo II).
El proceso de trabajo con la Guía legislativa se continuó en 2007 con su presentación

pública y su difusión entre los equipos técnicos y asesores, entre los parlamentarios y
las parlamentarias y entre las organizaciones de la sociedad civil con presencia en el
Congreso. En 2008, el proceso de trabajo incluyó a un número cada vez mayor de
asesoras y asesores particulares de las parlamentarias y los parlamentarios.
En el período 2006 de validación de la Guía, se contó con una especialista pedagógica

que trabajó de cerca con los técnicos y las técnicas en su implementación y la

LA NIÑEZ AL FRENTE
recuperación de los aprendizajes. En el período 2007 y 2008 se contó con una

especialista en derechos de la niñez y la adolescencia que acompañó el proceso de
implementación de la Guía validada.
[La Guía legislativa] es muy útil para el estudio de proyectos de ley, ya que no solamente se
circunscribe a la legislación nacional, sino que remite al que trabaja con ella, a los tratados
internacionales (respuestas de una asesora parlamentaria).

LA NIÑEZ AL FRENTE
II. La incidencia en
el proceso legislativo
1. Pensar procesos y resultados
La intención principal del proyecto es incidir positivamente en el proceso legislativo para que
en él se tengan en cuenta las dimensiones y aspectos del enfoque de derechos. La riqueza del
proceso vivido en la interacción con los diferentes actores dentro y fuera del Parlamento a lo
largo de estos cuatro años en sí misma resulta satisfactoria (una parte de ella está plasmada
en el capítulo I), pero también hemos podido identificar aprendizajes que nos pueden ser
útiles para adelante, confirmando algunas ideas, desarmando otras (algunos están en el
capítulo III).
Necesitamos también poder apreciar en una medida más precisa los cambios que
efectivamente se produjeron en este proceso en relación con aquello que nos interesa. En
este sentido precisamos evaluar el trabajo realizado, intentando sopesar las diferencias entre
el antes y el después, principalmente en torno a aquellas prácticas que nos interesa
contribuir a transformar.
[La evaluación] tendrá que ser el instrumento del reconocimiento de los caminos recorridos y de
la identificación de los caminos a seguir.
(Cipriano Luckesi, evaluador brasileño)
La conformación del Frente Parlamentario por la Infancia, la definición de la Agenda de

prioridades de cada frente, la aplicación de la Guía legislativa, la vinculación con las
organizaciones de niñas, niños y adolescentes y el enlace regional son procesos y resultados
valiosos y válidos en sí mismos. Hilvanar estos procesos y resultados con uno todavía más
amplio permite comprender el sentido del proyecto.
El acompañamiento técnico realizado y la función de enlace progresivamente asumida por

Global Infancia se enmarcan en su fin de contribuir a que niñas, niños y adolescentes vivan
ejerciendo plenamente sus derechos. Evaluar este fin requiere de indicadores amplios y en los
cuales no es posible plantear una sola línea de incidencia: no es la organización la que lo
logra sino que contribuye a él.
Se requiere entonces de un punto intermedio, entre los procesos promovidos y los resultados
alcanzados en ellos y el fin del proyecto y la organización. Por ello, hemos definido como
objeto de nuestro análisis los procesos desarrollados en torno a proyectos de ley vinculados a
la niñez y la adolescencia presentados en el Parlamento. En 2005 y 2006 emprendimos una
evaluación de línea de base, para identificar cómo eran estos procesos antes de nuestro
trabajo conjunto y otro hacia fines de 2008, que nos permitiera comparar cómo están siendo
en la actualidad. Más adelante, deberían poder realizarse relevamientos similares para
establecer el impacto del trabajo.

LA NIÑEZ AL FRENTE
2. Una herramienta de orientación
La propuesta instrumental más concreta del proyecto se materializa en la denominada Guía

legislativa para la elaboración de proyectos de ley con enfoque de derechos de niños, niñas y
adolescentes. El contenido de la Guía se constituye en la pauta de comparación entre los
procesos anteriores al inicio de proyecto y los realizados durante el mismo, puede ser
también nuevamente implementada en una evaluación de impacto.
La Guía permite revisar cinco aspectos de trabajo y el cumplimiento de acciones concretas

que permiten dar cuenta de cada aspecto. Esos son los contenidos de trabajo en los cuales se
basa el estudio. Se comparan dos períodos: un período inicial que va entre 2003 y 2005, como
el tiempo anterior al inicio de la aplicación de la Guía en el marco del proyecto y otro período
de proyecto que abarca los proyectos ingresados o en tratamiento entre 2006 y 2008.
Para el análisis se seleccionaron proyectos de ley sensibles a la infancia, no solo aquellos con
afectación directa o evidente a la niñez y la adolescencia. Además, se buscó un criterio de
comparación entre los temas de los proyectos de un período a otro; aunque no se tratara de
comparar un proyecto de ley con otro, sino un conjunto de proyectos con otros, por lo que se
buscaron equivalencias de inclusión y no correspondencias de comparación.
Período inicial (2003-2005) Período de proyecto (2006-2008)

Proyecto de ley de boleto estudiantil Proyecto de ley de provisión de sucedáneos
(aprobado) [Boleto estudiantil] de la leche materna a niños y niñas recién
nacidos con madres viviendo con VIH
(aprobado) [Sucedáneos]
Proyecto de ley del presupuesto general de Proyecto de ley de presupuesto general de
gastos de la Nación 2005 (aprobado) [PGN gastos de la Nación 2008 (aprobado) [PGN
2005] 2008]
Proyecto de ley de protección víctimas de Proyecto de ley de paternidad responsable
hechos punibles contra la autonomía sexual (no aprobado) [Paternidad]
y contra niños, niñas y adolescentes(no
aprobado) [Protección a víctimas]
Proyecto de ley de sanción de la utilización Proyec to de ley de protección de la niñez y
de niños, niñas y adolescentes en la adolescencia en el ámbito educativo
pornografía (aprobado) [Pornografía] público y privado (aprobado) [Protección
escolar]
Los criterios para estas equivalencias de inclusión fueron la vinculación con el tema infancia y
adolescencia, la participación de movimientos sociales en su desarrollo, el seguimiento pos
aprobación y la condición de haber sido aprobado o no el proyecto. Procurando mantener un
equilibrio en los grupos de proyectos incluidos en la muestra.
Quedaron entonces en el grupo de período inicial un proyecto directa y exclusivamente

vinculado a niñez y tres con vinculación directa pero no exclusiva; un proyecto calificado con
alta participación de movimientos sociales, dos con media y uno con baja; tres proyectos
aprobados y uno rechazado, dos proyectos calificados con alto seguimiento de su aplicación
una vez aprobados, un con seguimiento mediano y uno a que no corresponde seguimiento por
no haber sido aprobado. En el grupo de proyectos de ley de período de proyecto se incluyeron
tres proyectos de vinculación directa exclusiva y uno de vinculación directa no exclusiva; tres
proyectos calificados con participación mediana de movimientos sociales y uno con baja; tres

LA NIÑEZ AL FRENTE
proyectos aprobados y uno rechazado y dos proyectos con alto seguimiento de aplicación tras
su aprobación.
No se incluyeron las iniciativas de los proyectos de ley, porque oficialmente todos son
presentados por algún legislador o legisladora o enviados por el Poder Ejecutivo (tal el caso
del presupuesto general de gastos). Si bien, existe la figura de iniciativa popular y de
referendo, estas nunca fueron origen de un proyecto de ley tratado en el Congreso (hubo un
intento de un movimiento político por modificar el Código electoral por la vía de la iniciativa
popular, que había reunido suficientes firmas para su tratamiento pero nunca fue introducido
al orden del día).
Participación Seguimiento
Proyecto Vinculación de
Período Aprobación pos
de ley con niñez movimientos aprobación
sociales
Inicial Boleto Directa Alta Aprobado* Alto
estudiantil exclusiva
PGN 2005 Directa no Media Aprobado** Alto
exclusiva
Protección Directa no Media Rechazado No
a víctimas exclusiva corresponde
Pornografía Directa no Baja Aprobado* Medio
exclusiva
De Sucedáneos Directa Baja Aprobado Alto
proyecto exclusiva
PGN 2008 Directa no Media Aprobado** Alto
exclusiva
Paternidad Directa Media Rechazado No
exclusiva corresponde
Protección Directa Media Aprobado No
escolar exclusiva corresponde***
* Aprobado y modificado; ** Aprobado por plazos legales establecidos;
*** no corresponde análisis de seguimiento por aprobación reciente.
Relaciones de equivalencia para la inclusión de los proyectos de ley

en la muestra de estudio
§ El proyecto de ley de boleto estudiantil, aprobado como ley 384/94, ampliada por
ley 1432/99 y posteriormente modificada por ley 2507/06. Contó con el seguimiento
del Movimiento por la obtención del boleto estudiantil (MOBE) que nucleaba a los
centros de estudiantes de nivel medio y de tercer ciclo de educación escolar básica
de diferentes centros educativos del país, principalmente de gestión oficial. El
movimiento estudiantil llevó a que el Ministerio de Educación y Cultura asumiera una
responsabilidad en el seguimiento al proyecto de ley y posteriormente se constituyera
en el ente regulador de la provisión del carné habilitante. La principal batalla estuvo
dada por el empresariado de transporte público que quería asegurar los ingresos que
perderían al cobrar solo el medio pasaje. La reforma del proyecto en 2006 incluyó las
sanciones a las empresas que no cumplieran con las condiciones establecidas y a los y
las estudiantes que realizaran actos fraudulentos en el uso del boleto estudiantil. el
mismo movimiento derivó luego en una organización más permanente denominada

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Movimiento por la obtención del bienestar estudiantil (para aprovechar la sigla MOBE
instalada en la opinión pública) y Federación nacional de estudiantes secundarios
(Fenaes) recuperando la historia de lucha del movimiento estudiantil de los 60 y 70,
opacada por las represiones y cooptaciones de la dictadura. El MOBE/Fenaes terminó
siendo quien controla y vigila desde la sociedad civil el cumplimiento de esta ley.
Debido a estas implicancias políticas tan significativas, no fue fácil encontrar un

proyecto similar en cuanto a la movilización generada en sectores tan diversos como
el estudiantado y el empresariado, con amplia participación de adolescentes, niños y
niñas, y con tantos años de revisión y modificación sucesivas. Por lo que,
reemplazando esta condición por la participación de quienes pueden representarlos –
por tratarse en el caso comparado de niños y niñas recién nacidos- y viendo las
posibilidades de continuidad de la temática dado que se está trabajando en la
reforma de la ley de lucha contra el VIH y el sida, se optó por utilizar como
equivalente la ley de sucedáneos de la leche materna para niños y niñas recién
nacidos con madres viviendo con VIH.
§ El proyecto de seguimiento al Programa de provisión de sucedáneos de la leche

materna a niños y niñas recién nacidos con madres viviendo con VIH, aprobado
como parte del Presupuesto general de gastos de la Nación, a solicitud de Pronasida,
el Círculo paraguayo de médicos (CPM) y Global Infancia, con apoyo de la Secretaría
Nacional de Niñez y Adolescencia (SNNA), Unicef Paraguay y la Coalición Amo la vida,
permite ver una movilización de las organizaciones del sector de niñez y adolescencia
y de las personas viviendo con VIH en interacción con dependencias del Ministerio de
Salud Pública y Bienestar Social. En este proyecto de ley se implicaron
significativamente parlamentarias del Frente Parlamentario por la Infancia al
momento de monitorear la ejecución presupuestaria.
§ Los proyectos de ley del presupuesto general de gastos de la Nación de 2005 y 2008
son proyectos que, por su carácter instrumental y político, cuentan con plazos
acotados de tratamiento y aprobación y con una elevada presencia de intereses
divergentes en juego acerca del uso y destino de los fondos públicos. Estos proyectos
son tratados en el año anterior a la ejecución presupuestaria (2004 y 2007,
respectivamente) y representaron la primera y la última propuesta íntegramente
elaboradas en una misma administración presidencial, lo que permitiría su
equivalencia.
§ El proyecto de ley para la creación del Programa nacional de prevención y

asistencia a víctimas de hechos punibles contra la autonomía sexual y contra
niños, niñas y adolescentes, presentado por el senador Carlos Filizzola, con el
objetivo de garantizar el respeto, la protección y el ejercicio de los derechos
humanos a las víctimas de esos hechos punibles, así como la implementación de
servicios integrales, específicos, expeditivos, accesibles y gratuitos para la asistencia
médica, psicológica, social y jurídica.
Este proyecto contó con aportes significativos de la organización feminista y de

derechos de la niñez y la adolescencia BECA, en marco de un proyecto regional para
la eliminación de la violencia de género y generacional. En este proceso también
participaron otras organizaciones de mujeres y del sector niñez y adolescencia. Fue
aprobado por la cámara de Senadores en diciembre de 2004 y posteriormente
rechazado por Diputados, a causa de la presión de grupos cristianos que aseguraban

LA NIÑEZ AL FRENTE
que la ley legalizaba el aborto y el matrimonio entre personas de un mismo sexo

(aunque el proyecto no aludía a ninguno de estos temas).
§ El proyecto de ley de paternidad responsable, no aprobado, presentado en 2003,

por la entonces senadora Hilda Mayeregger, con el fin de allanar los obstáculos
legales que dificult an el rápido reconocimiento de la filiación mediante el
establecimiento de un procedimiento administrativo de carácter no contencioso ante
el Registro civil para poder lograr el reconocimiento voluntario de ambos
progenitores; la disposición de medidas de carácter civil para sancionar a quienes se
nieguen a reconocer a sus hijos e hijas y otras medidas concretas para allanar el
acceso a la justicia de madres solas y niños y niñas que demandan judicialmente la
filiación, disponiendo la gratuidad de la prueba pericial de sangre.
Este proyecto contó con amplio apoyo de las organizaciones de mujeres y varias
organizaciones del sector de la niñez y la adolescencia, pasó de una conformación
parlamentaria a otra (en junio de 2003 inició sus sesiones el Congreso Nacional
conforme a las elecciones generales de ese año para el período 2003-2008) y fue
finalmente rechazado, con argumentos similares a los que se utilizaron para rechazar
el relativo a la protección de víctimas. Las disposiciones de este proyecto de ley
relativas a la acción en el Registro civil podrían haberse incorporado a la reforma de
la ley del registro del estado civil de las personas en que se reducen los requisitos
para la inscripción de niños y niñas, pero no terminaron incluyéndose las cuestiones
relativas a la declaración de paternidad y maternidad.
La equivalencia de inclusión viene dada por que ninguna de ellas fue aprobada, por su
alta referencia a la protección de derechos de las mujeres en una sociedad
tradicionalmente patriarcal y por la coincidencia en los argumentos de su rechazo.
§ El proyecto de ley de sanción de la utilización de niños, niñas y adolescentes en

pornografía, presentado por el senador Bader Rachid Lichi, aprobado como ley
2861/06 y modificada por ley 3440/08 que modifica el Código penal. Fue una
propuesta iniciada por Global Infancia en el marco de su participación en un proyecto
regional de adecuación legislativa de este tipo penal a los postulados de la
Convención sobre los derechos del niño y a su protocolo facultativo relativo al tema.
Contó con apoyo de otras organizaciones del sector de la niñez y la adolescencia.
§ El proyecto de ley de protección de la niñez y la adolescencia en el ámbito

educativo público y privado, aprobado como ley 3587/08, es una propuesta con
relación a la exclusión de niños, niñas y adolescentes de los bienes y servicios
educativos por atrasos e incumplimientos en el pago de aranceles establecidos, a fin
de asegurar el cumplimiento del derecho a la educación.
La equivalencia de inclusión con el proyecto anterior viene dada por la protección de

niños, niñas y adolescentes ante un hecho posible como un riesgo a que están
expuestos en la actualidad, uno en referencia al acceso a las renovadas tecnologías de
información y comunicación y el otro en referencia al deterioro de las condiciones
económicas de la población que impactan directamente en las familias y sus
posibilidades de subsistencia.

LA NIÑEZ AL FRENTE
3. La odiosa tarea de comparar
Para realizar la comparación aplicamos los contenidos de la Guía legislativa y en función de la

información recabada respondimos taxativamente “sí” o “no” a cada indicador. La
información disponible se corresponde con entrevistas realizadas en 2006 y 2008 a personas
de los grupos que habían promovido los proyectos de ley o que habían participado
activamente en la modificación de aspectos que se encontraban en ellos, asimismo se
realizaron revisiones de los proyectos de ley y de las versiones finales aprobadas.
En la aplicación de estos indicadores, realizamos una comparación del porcentaje de los

cumplidos por cada aspecto en cada proyecto de ley y en cada grupo de estudio en su
conjunto.
Protección a
responsable
Sucedáneos
Pornografía
Paternidad
Protección
estudiantil
PGN 2005
PGN 2008
víctimas
escolar
Boleto
ASPECTO 1. Identificación con el tema infancia y adolescencia

Se tiene información completa sobre las
normas de protección a niños, niñas y No No Sí Sí Sí Sí Sí Sí
adolescentes
Se conocen los diferentes organismos y
dependencias estatales que tienen Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
responsabilidad en el tema infancia.
Se conocen organizaciones internacionales
que trabajan el tema o apoyan a No No Sí Sí Sí Sí Sí Sí
organizaciones nacionales en el tema.
Se conocen organizaciones de la sociedad
No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
civil que trabajan el tema en el país.
Cumplimiento 25% 50% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Promedio por período 68,75% 100%

LA NIÑEZ AL FRENTE
Protección a
responsable
Sucedáneos
Pornografía
Paternidad
Protección
estudiantil
PGN 2005
PGN 2008
víctimas
escolar
Boleto
Aspecto 2. Establecimiento de prioridades
Se cuenta con una lista de temas
prioritarios para la niñez y la No No No No No No No No
adolescencia, de acuerdo a elementos
objetivos y criterios compartidos
Se cuenta con una lista de prioridades de
No No No No No No No No
políticas para la niñez y la adolescencia
Se cuenta con una agenda legislativa sobre
el tema en cuestión o forma parte de la No Sí No No No Sí No No
agenda relativa a niñez y adolescencia
Se cuenta con documentos sobre las
políticas que aplican a los sectores No Sí Sí Sí Sí Sí Sí No
involucrados en el proyecto
Se cuenta con investigaciones de
No Sí Sí No Sí Sí Sí No
instituciones especializadas en la materia
Se confirmó la existencia de una necesidad Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Se estableció si esa necesidad es
Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
prioritaria
Se definieron los objetivos que se buscan
con el proyecto de ley
Se identificaron los grupos o sectores
sociales beneficiados y afectados
Se identificaron las posibles soluciones Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Cumplimiento 50% 80% 70% 60% 70% 80% 70% 50%
Promedio 65% 67,5%

LA NIÑEZ AL FRENTE
Protección a
responsable
Sucedáneos
Pornografía
Paternidad
Protección
estudiantil
PGN 2005
PGN 2008
víctimas
escolar
Boleto
3. Revisión de las fuentes
Se contrastó y concordó el proyecto con
las normas y propuestas existentes
Se revisaron las principales normas
No No Sí Sí Sí No Sí Sí
internacionales
Se revisaron las principales normas
No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
nacionales vigentes
Se revisaron los proyectos presentados
anteriormente
Se revisaron los documentos de políticas
y los objetivos de los sectores No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
involucrados
Se revisaron investigaciones sobre el
No Sí Sí No Sí Sí Sí Sí
tema
Se revisaron ejemplos de experiencias
exitosas
Se revisaron publicaciones
No No Sí Sí No No Sí No
especializadas
Cumplimiento 37,5% 75% 100% 87,5% 87,5% 75% 100% 87,5%
Promedio 75% 87,5%
Aspecto 4. Determinación de alternativas
Se determinaron alternativas Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Se verificó el cumplimiento del principio
del interés superior de niños, niñas y Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
adolescentes
Se contó con la asesoría, colaboración u
opinión de organizaciones y especialistas Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
en el tema
Cumplimiento 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Promedio 100% 100%

LA NIÑEZ AL FRENTE
Protección a
responsable
Sucedáneos
Pornografía
Paternidad
Protección
estudiantil
PGN 2005
PGN 2008
víctimas
escolar
Boleto
Aspecto 5. Difusión y revisión de la propuesta
Se solicitaron opiniones de diferentes
Sí Sí No No Sí Sí No No
sectores del Poder Ejecutivo
Se solicitaron opiniones de diferentes
No No Sí Sí No No Sí No
sectores del Poder Judicial
Se solicitaron opiniones de sectores
del Poder Legislativo
Se solicitaron opiniones de
profesionales y organizaciones de la Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
sociedad civil
Se promovieron las opiniones de
niños, niñas y adolescentes Sí No No No No Sí No No
involucrados
Se promovió el debate entre la
Sí Sí Sí No Sí Sí Sí No
opinión pública
Cumplimiento 83,3% 66,6% 66,6% 50% 66,6% 83,3% 66,6% 33,3%
Promedio 66,63% 62,43%
Hallazgos y comentarios
Al realizar la comparación entre los proyectos de ley de un período y otro, puede apreciarse
que en tres aspectos se presentaron mejoras (dos de ellas podrían considerarse significativas),
en tanto en uno de ellos se mantuvo el nivel al cien por cien y en otro se produjo una
reducción mínima. Estas diferencias no son necesariamente atribuibles al desarrollo del
proyecto en cuestión, pero permiten registrar concomitancia: se producen a la vez que el
proyecto está siendo implementado.
§ La diferencia más significativa se produjo en la identificación de los proyectos de

ley con el tema infancia y adolescencia, probablemente debido a los temas en
cuestión y a la práctica de implementación del Guía legislativa como orientadora de
trabajo.
§ La siguiente diferencia en orden descendente fue en el ámbito de la revisión de las

fuentes donde aumenta la revisión de normas internacionales, referida también como
significativa en una encuesta entre equipos técnicos y asesores del Congreso, y donde
se mantiene la dificultad en la revisión de publicaciones especializadas.
§ La diferencia poco significativa se presentó en el establecimiento de prioridades,

probablemente debido a que todos los indicadores se plantean en función de acuerdos
establecidos en materia de derechos de niños, niñas y adolescentes con la
participación de parlamentarios y parlamentarias y otros actores sociales, situación
que se presentó recién hacia el final del proceso de implementación del proyecto.

LA NIÑEZ AL FRENTE
§ El mantenimiento del cien por cien de los indicadores cumplidos en ambos grupos en
el ámbito de la determinación de alternativas no estaría garantizando
necesariamente la calidad de las alternativas escogidas, sino el hecho de que se
hubieran podido establecer en función de los criterios indicados, particularmente en
relación con el interés superior de niños, niñas y adolescentes.
§ En el ámbito de la difusión y la revisión de la propuesta se produjo una leve

disminución, donde ha resultado particularmente difícil la incorporación de consultas
al Poder Judicial y a niñas, niños y adolescentes. De hecho, entre los equipos técnicos
y asesores del Congreso encuentran como uno de los indicadores más difíciles de
cumplir el de la consulta a niños, niñas y adolescentes.
1 Identificación con el tema

100,00
75,00
50,00
5 Difusión y revisión 2 Establecimiento de prioridades

25,00
4 Determinación de alternativas 3 Revisión de fuentes
2003-2005 2006-2008

LA NIÑEZ AL FRENTE
III. Hacia delante

1. Aprendizajes
La incidencia del involucramiento personal de los actores

En la experiencia tanto entre parlamentarios y parlamentarias como entre sus asesoras y
asesores y el personal de los equipos técnicos, quienes han sostenido la experiencia fueron
quienes se involucraron a escala personal con el tema de la niñez y la adolescencia. El apoyo
de quienes manifestaron interés originalmente fue significativo para asegurar el impulso, pero
el trabajo cotidiano de construcción de la propuesta y de concreción de las iniciativas estuvo
marcado por el compromiso derivado de ese involucramiento.
Resulta por tanto significativo sostener el proceso de involucramiento personal de quienes son
convocados y convocadas a participar, particularmente mediante propuestas innovadoras de
captación y sensibilización y con mecanismos adecuados a sus disponibilidades de tiempo e
intereses.
La acertada asociación con equipos técnicos y asesores

La incorporación explícita en el proceso de proyecto del trabajo con equipos técnicos y
asesores permitió un reconocimiento de su labor que redundó en beneficio de la calidad de
los proyectos de ley y en su monitoreo en función de los criterios del enfoque de derechos.
Los equipos técnicos del Congreso y los equipos asesores de cada parlamentaria y
parlamentario, sensibles a la cuestión de la niñez y la adolescencia y conscientes del marco
legal y político de protección de sus derechos, posibilitan la inclusión en la agenda
parlamentaria de los criterios del enfoque de derechos en el análisis de los proyectos.
La seguridad de la presencia constante

La presencia constante del equipo de proyecto en el mismo Parlamento, en interacción con
los equipos técnicos y asesores, con los parlamentarios y las parlamentarias, con las
organizaciones de la sociedad civil y con los medios de comunicación allí presentes contribuyó
a consolidar la referencia de la propuesta en la temática, llegando incluso a ser consultados
acerca de la pertinencia de aplicar la Guía legislativa en proyectos de ley tan diversos como
la reforma del estatuto indígena y un fondo de reforestación.
Esta presencia constante se constituyó en un apoyo técnico permanente y consolidó al equipo

como espacio de enlace entre los diferentes actores presentes en el Congreso. Como el
objetivo apunta a la instalación de mecanismos sostenibles, se fue trabajando también en el
traspaso de estas funciones de enlace hacia la secretaría del Frente y en la instalación del
mismo Frente como el punto de referencia en el Congreso, sobre todo entre parlamentarios y
parlamentarias y sus asesoras y asesores, entre los equipos técnicos y entre las organizaciones
de la sociedad civil.

LA NIÑEZ AL FRENTE
La fuerza de la presencia de niños, niñas y adolescentes

La presencia de niños, niñas y adolescentes en el Congreso, con modalidades de participación
genuina y segura para ellos y ellas, significó uno de los más innovadores y atractivos aspectos
del proyecto, declarado tanto por ellos mismos como por los otros actores. El proceso de
trabajo en la promoción de la participación de niños, niñas y adolescentes requiere de
mecanismos que aseguren que esta sea protegida y resulte genuina, evitando toda forma que
pueda derivar en manipulación o en exposición innecesaria. El cuidado de estas condiciones lo
establecimos en base a estándares internacionales acordados y gracias a instrumentos de
trabajo específicos que nos permitieron revisar nuestras prácticas y propuestas y ajustarlas al
enfoque de derechos en esta materia.
La promoción de la participación de niños, niñas y adolescentes en este proceso significó para

el equipo de proyecto y para los otros actores involucrados la confirmación de su rol como
actores sociales en la actualidad.
Balances entre intereses políticos y condiciones técnicas

El proceso de trabajo para la promoción de mejores condiciones técnicas de los proyectos de
ley nos ha confirmado en la presencia de intereses políticos diversos y con fuerzas variadas en
el ámbito parlamentario, al punto que proyectos de ley con confirmado ajuste al enfoque de
derechos fueron rechazados por cuestiones vinculadas mecanismos de confrontación de
fuerzas de presión. Esta confirmación nos lleva a buscar un balance que permita la
consideración y hasta aprobación de proyectos de ley con estas condiciones, entre las ideas
para este balance se destacan:
§ El estudio de las potenciales fuerzas en tensión frente a la propuesta y la elaboración

de una estrategia para neutralizar las desfavorables.
§ La selección del momento propicio para la presentación de la propuesta en el ámbito

parlamentario conforme a criterios de oportunidad política y requerimientos de
presencia pública del tema.
§ La conformación de alianzas con organizaciones sociales en función de la tarea en

cuestión y en el marco del enfoque de los derechos humanos (punto que también fue
un aprendizaje de acción).
Articulación con otras organizaciones en función de tareas emergentes

En un principio, el proyecto había planteado la posibilidad de conformar un amplio frente de
organizaciones de la sociedad civil, particularmente de derechos humanos, articulado para la
promoción de proyectos de ley con enfoque de derechos en todo el Parlamento nacional.
Tamaña propuesta fue progresivamente ajustada a las posibilidades funcionales de trabajo y
la pretensión de totalidad dio paso al contacto en función de acuerdos de trabajo y en el
marco del enfoque de derechos.
La experiencia de trabajo nos ha llevado a valorar significativamente la articulación en

función de las cuestiones que involucran a las propuestas de proyectos de ley con que
trabajar, antes que en un desgaste constante de conformación de una coalición no siempre
necesaria ni eficaz.

LA NIÑEZ AL FRENTE
2. Propuestas de proyección
Habilitación de una secretaría permanente de acción y enlace

El FPI debe contar con una secretaría permanente de acción y enlace constituida al interior
del Congreso Nacional en la cual se recuperen los aprendizajes del ciclo de proyecto y se
articulen las acciones con la sociedad civil organizada.
Estrategia de vinculación con la sociedad civil organizada

El FPI debe establecer su estrategia de vinculación con la sociedad civil organizada,
incluyendo en ella los mecanismos más abiertos y adecuados de promoción de la
participación, que supere instancias de consulta, plantee espacios de concertación y
vigilancia.
Particularmente el FPI podría tener en consideración tres grandes sectores de la sociedad civil
organizada para establecer sus estrategias:
§ Los niños, niñas y adolescentes organizados con quienes debe asegurar una
participación genuina y protegida conforme a estándares internacionales. Se
recomienda para ello el asesoramiento específico de las organizaciones de personas
adultas que trabajan con ellos y ellas y el de ellos mismos y ellas mismas en la
elaboración y conformación de espacios de interacción adecuados.
§ Las universidades y los centros de investigación independiente como fuentes de

información fidedigna, actualizada y válida en relación con los temas que hacen a los
proyectos de ley en estudio, a fin de asegurar la toma de decisiones basada en datos
confiables. Esta vinculación implicaría además la producción legislativa y la vigilancia
de los mecanismos de promoción de la investigación científica y tecnológica, en los
ámbitos más diversos de las ciencias.
§ Las organizaciones de la sociedad civil y de derechos humanos como aliadas en la

innovación en materia de promoción y exigibilidad de derechos, de vinculación con
experiencias de otros países y en información de “primera mano” relativa a las
acciones de los otros poderes en la aplicación de la ley. Esta vinculación se
fortalecería cuando se realice a través de coaliciones y asociaciones de
organizaciones antes que solo con organizaciones de referencia.
Amplitud e integralidad en el proceso de definición de prioridades

El proceso de definición de prioridades no es solo una tarea pendiente tras la finalización del
proyecto sino que requiere de criterios concretos de trabajo que incluyen entre otros:
§ La amplitud en la convocatoria de actores a participar en el proceso de definición así

como la delimitación clara de sus modos de participación y aportes. Esta amplitud
debe incluir tanto actores de la sociedad civil organizada y referentes de los
movimientos sociales como sectores diferentes de los otros poderes del Estado y de
las instituciones independientes (como el Ministerio público y la Defensoría del
Pueblo).

LA NIÑEZ AL FRENTE
§ La integralidad en la consideración de las temáticas a ser priorizadas requiere del

encuadre en la normativa internacional y la política nacional ya acordada en materia
de niñez y adolescencia para que los temas vinculados como educación, salud,
protección integral, reforma agraria, eliminación de la discriminación, promoción del
empleo y el trabajo decente y otros puedan entrar en diálogo efectivo y enriquecedor
con los principios de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Se requiere
entonces de una amplia consulta con especialistas en las temáticas pero también con
quienes son los y las responsables desde el poder Ejecutivo y otras instancias del
Estado de su implementación. Esto no elimina temáticas puntuales que requieren de
específica y focalizada atención.
Considero que el desafío más significativo que deberá asumir el Frente parlamentario
próximamente debe ser lograr el objetivo de sacar a los niños de la calle, esto es absolutamente
básico, no podemos pensar en educarlos, pretender que vivan en ambientes saludables y mucho
menos propender a la competitividad de los mismos, si su habitad natural es la calle.
(respuestas de una senadora del Frente Parlamentario por la Infancia)
Articulación con pares regionales y con bases de acción

El FPI debería continuar con el proceso de articulación con pares regionales no solo con
experiencias desarrolladas como Brasil y Perú sino también en la transferencia de información
e intercambio de experiencias con aquellas que se estén iniciando o donde sea posible
realizar emprendimientos similares.
Asimismo, el FPI debería favorecer que sus miembros puedan vincularse con sus bases de
acción. Esto es, en el caso del FPI de la cámara de Diputados que los y las representantes
puedan vincularse con las instancias departamentales y municipales del Sistema nacional de
protección y promoción integral de la niñez y la adolescencia como los Consejos
departamentales y municipales de niñez y adolescencia; los Comités departamentales y
municipales de niños, niñas y adolescentes; las secretarías departamentales dedicadas a la
temática y las Consejerías municipales por los derechos de niñas, niños y adolescentes. Esta
modalidad permitiría una participación de mejor calidad en las acciones del FPI, en la
revisión de las propuestas de ley y en la vigilancia de la aplicación de las disposiciones
normativas.
Sostenimiento de mecanismos de gestión

El FPI debería asegurar que su mecanismo de funcionamiento, la Agenda de prioridades y la
aplicación de la Guía legislativa puedan sostenerse en el tiempo mediante la regulación
adecuada de su implementación y el monitoreo efectivo del mismo.

Niñez Al Frente

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LA NIÑEZ AL FRENTE

Asunción, diciembre de 2008

Luis Claudio Celma – coordinador (2008): LA NIÑEZ AL FRENTE. Relatos de experiencias y

Edición: Global Infancia, de la Asociación Global

Avda. Mme. Lynch 268 Planta Alta

Dirección: Marta Benítez

Responsable del proyecto: Marta Benítez

La presente publicación goza de la protección de los derechos de la propiedad intelectual. No

Asunción, diciembre de 2008.

Global Infancia, 2008 2

1. Una sociedad en democracia y con derechos humanos

2. Dos leyes clave

5.1. El trabajo con los actores involucrados en el proceso

5.2. La vinculación con otros actores

Niñas, niños y adolescentes

5.3. La instalación de mecanismos sostenibles de gestión con

El Frente Parlamentario por la Infancia (FPI)

II. La incidencia en el proceso legislativo 24

1. Pensar procesos y resultados

2. Una herramienta de orientación

3. La odiosa tarea de comparar

III. Hacia delante 34

Global Infancia, 2008 3

Global Infancia, 2008 4

Global Infancia, 2008 5

CONJUNTOS DE DERECHOS CONSAGRADOS

2. Dos leyes clave

Global Infancia, 2008 6

Los derechos de niñas, niños y adolescentes

Con la ley de adopciones aprobada se aseguraron aspectos vinculados a numerosos derechos

Global Infancia, 2008 7

TÍTULOS DE LOS LIBROS DEL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA

El rol de legislar asignado al Congreso Nacional se ve también complementado por la

§ La ratificación de todos los tratados internacionales de derechos humanos es un

Global Infancia, 2008 8

§ En cuanto a los derechos a la protección, se encuentra la ley que reprime el comercio

§ Y continúan otras más como el Estatuto agrario (1893/02) y el todavía no reformado

Evidentemente, la tarea legislativa del Congreso

Global Infancia, 2008 9

El objetivo planteado fue:

Resultados esperados Logros alcanzados

Global Infancia, 2008 10

3. Las organizaciones de la Articulación entre organizaciones de la

§ Con las parlamentarias y los parlamentarios nos propusimos trabajar en la

Para este trabajo necesitamos adaptar nuestras tradicionales formas de

Para la definición de prioridades se trabajó una vez conformados los Frentes

Global Infancia, 2008 11

de interés político y con enfoque de derechos humanos las temáticas preponderantes

En la instalación de modos de acción ajustados al enfoque de derechos se contó con el

§ Con los equipos técnicos y asesores nos planteamos la conformación de un grupo de

El primer año de trabajo se realizaron encuentros de actualización con especialistas

§ Con las organizaciones de la sociedad civil nos concebimos conformando un estilo de

Al pensar el cabildeo y la incidencia, los y las representantes de las organizaciones

o La cuestión de la voluntad política, muchas veces asociada a la política

o Los mecanismos de relacionamiento entre la sociedad civil organizada y el

Global Infancia, 2008 12

o Las articulaciones o los engranajes de las organizaciones de la sociedad civil

METÁFORAS EN LA RELACIÓN ENTRE LA SOCIEDAD CIVIL ORGANIZADA Y EL CONGRESO

Global Infancia, 2008 13

¿En el nombre de quién?

Desde el principio resultó importante la vinculación con la Coordinadora por los

Asimismo, en las acciones puntuales de participación en campañas y en la promoción

La aprobación en el Congreso Nacional del Presupuesto general de gastos de la Nación para el