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TEMA 10
EL ACTO ADMINISTRATIVO
1. El acto administrativo ...........................................................................................1
1.1. Concepto......................................................................................................1
1.2. Origen y sentido ............................................................................................1
2. Caracteres del acto administrativo ..........................................................................2
2.1. Declaración ...................................................................................................2
2.2. Unilateralidad ................................................................................................2
2.3. No normatividad ............................................................................................2
2.4. Origen administrativo......................................................................................2
2.5. Sometimiento al derecho administrativo .............................................................3
3. Clases de actos administrativos..............................................................................3
3.1. En cuanto a sus efectos para los particulares ......................................................3
3.2. En cuanto a los sujetos ...................................................................................5
3.3. En cuanto a la revisión judicial..........................................................................6
3.4. Actos reglados y actos discrecionales .................................................................7
1. El acto administrativo
1.1. Concepto
Se puede definir el acto administrativo como aquellas declaraciones unilaterales, no
normativas, de la Administración, sometidas al Derecho Administrativo. El acto administrativo
presupone la existencia de una actuar por parte de la Administración.
A partir de la aparición de un acto, la acción administrativa puede ser impugnada
administrativa o jurisdiccionalmente. Por lo tanto, sólo tiene lugar y sentido el acto
administrativo en una Administración subordinada a la Ley y controlada con base a ella.
El acto refleja un obrar intencional de la administración con posible trascendencia exterior,
frente a los administrados. Los actos administrativos son jurídic os y suponen actuaciones
concretas, en oposición a las normas que tienen trascendencia para conductas y relaciones
generales. Un acto material sólo materializa un acto administrativo preexistente. Por ejemplo,
una orden de derribo es un acto administrativo; en cambio, la ejecución del derribo no es más
que un acto material conectado con el acto administrativo.
2.1. Declaración
Los actos administrativos son declaraciones en cuanto que son manifestaciones con
trascendencia externa. Estas declaraciones pueden ser:
• De voluntad: Equivalen a negocios jurídicos, que crean o modifican situaciones
jurídicas. Por ejemplo, una multa o una licencia.
• De deseo: La Administración puede manifestar su aspiración de transformar o crear
determinadas situaciones jurídicas. Por ejemplo, una convocatoria de oposiciones.
• De juicio: La Administración puede emitir su opinión acerca de un determinado asunto.
Por ejemplo, una calificación.
• De conocimiento: Cuando la Administración puntualiza y acredita ciertos hechos. Por
ejemplo, una certificación.
Los actos administrativos más importantes son los primeros, o sea, aquellos que contienen
declaraciones unilaterales de voluntad creando derechos y obligaciones.
2.2. Unilateralidad
Son de carácter unilateral, a diferencia de los contratos, ya que en estos últimos hacen
falta al menos dos voluntades en cuanto que el contrato implic a su unificación conviniéndose la
realización de una conducta libremente acordada por cada una de las partes. En el acto, la
Administración puede imponer determinadas conductas a los particulares de acuerdo con la
Ley.
2.3. No normatividad
Los actos administrativos tienen naturaleza no normativa. Con ello se pretende distinguir
entre los actos y las normas jurídicas procedentes de la Administración. No siempre se admite
una separación estricta entre actos y normas administrativas.
Estos actos emanan de órganos que lo son también de la Administración, pero no son
considerados actos administrativos, pues se trata de órganos superiores que se encuadran en
el Poder ejecutivo y partición de la sustancia política que es propia de los órganos soberanos.
Tradicionalmente, los actos políticos se venían equiparando a los actos discrecionales y los
reglamentos. Esta concepción permitía a las autoridades administrativas, incluso de orden
inferior, dictar actos que caían fuera del control jurisdiccional.
La LJCA acotó el terreno de los actos políticos excluyendo del control jurisdiccional “las
cuestiones que se susciten en relación con los actos políticos del Gobierno, como son los que
afectan a la defensa del territorio nacional, relaciones internacionales, seguridad interior y
mando y organización militar” (art. 2b LJCA i ).
El art. 2ª LJCA, viene a eliminar definitivamente cualquier esfera de inmunidad al control
judicial, aunque en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno
autonómicos dicho control quedará limitado a la protección de los derechos fundamentales, los
elementos reglados del acto, y la determinación de las indemnizaciones procedentes.
a) Admisiones:
Suponen la atribución a los administrados de un “status” jurídico. Por ejemplo, la
admisión a la Universidad por medio de la matrícula.
b) Concesiones:
Según la doctrina tradicional, las concesiones implican la adjudicación de determinadas
potestades, originariamente administrativas, a un sujeto. Lleva aparejados ciertos
controles por parte de la Administración. Por ejemplo, la respuesta a la solicitud de la
instalación de una central hidráulica.
Sin embargo, la concesión se caracteriza mejor por el otorgamiento de una situación de
privilegio en comparación con el resto de los ciudadanos. Por ejemplo, el titular de una
concesión de transporte puede realizar algo que no pueden hacer otros sujetos.
c) Autorizaciones:
Según la doctrina tradicional, las autorizaciones se distinguen de las concesiones en que
no originan nuevos derechos para los particulares y sólo remueven los límites que la
Administración había impuesto para el ejercicio del derecho preexistente. Parece que la
autorización crea derechos como la concesión pero sin privilegios como aquélla. Todos
tienen derecho a obtener una licencia o autorización de caza.
Sería más exacto definir a la autorización como el acto ampliatorio en virtud del cual se
constata que existen las circunstancias necesarias para el surgimiento y ejercicio de un
derecho general. La autorización, a diferencia de la aprobación, es un requisito para la
validez de las conductas que la requieren.
d) Aprobaciones:
Constituyen un requisito posterior a determinados hechos, que son válidos pero
ineficaces mientras no intervenga la Administración.
e) Dispensas:
Son aquellos actos favorables que excepcionan sobre una prohibición general anterior.
Debe estar previsto en la Ley porque de no ser así se podría producir una derogación
singular de un reglamento, que es ilegal según el art. 52.2 LRJ-PACii (principio de
inderogabilidad singular de los reglamentos)
Son aquellos que restringen la esfera jurídica de los particulares. Se pueden clasificar de la
siguiente forma:
a) Sanciones:
Suponen la retribución negativa de una conducta ilegítima. El prototipo de sanción es la
multa, aunque también lo son las medidas disciplinarias como, por ejemplo, la
suspensión de un funcionario.
b) Expropiaciones:
No implican una conducta ilegítima, sino que realizan una transformación coactiva de
derechos de la esfera privada a la pública en aras del interés común. Son traspasos
patrimoniales realizados en pro del bien general que llevan aparejadas indemnizaciones.
Cuando no hay indemnización, se denominan confiscaciones.
c) Órdenes preceptivas:
Son aquellas que imponen determinadas conductas a los particulares, que antes no
estaban obligados a seguir. Por ejemplo, el horario comercial para las fiestas navideñas.
El horario de los comercios es teóricamente indefinido, a menos que medie una decisión
general, o especial, de la Administración. La Administración decide modificar
transitoriamente el horario y adopta un acto que obliga al sector mercantil afectado.
d) Prohibiciones:
Son actos que vetan determinadas conductas que antes eran posibles. Impiden a los
particulares realizar algo que, antes de la prohibición, podía hacer libremente. Por
ejemplo, la circulación de vehículos por una vía.
Desde otra perspectiva, por el número de sujetos destinatarios, cabe contraponer los actos
individuales a los actos generales. Los actos individuales son los dirigidos a un solo sujeto, por
ejemplo, una beca. Los actos generales son los que tienen como destinatario una pluralidad de
sujetos, por ejemplo, una convocatoria de oposiciones.
• Firmes:
No revisables por los tribunales. Si un particular deja pasar los plazos para
acudir a los tribunales o para efectuar los trámites administrativos previos que
procedan, los actos se convierten en consentidos.
• No firmes:
Son los actos que, realmente, se pueden impugnar.
• Actos excluidos de la Jurisdicción Contenciosa:
Son la excepción y los contempla el art. 3 LJCA iv . Son actos que, aun procedentes de la
Administración, por su naturaleza incumbe conocer a otros órdenes jurisdiccionales
(civil, penal, social o militar).
Definitivos
Consentidos
Firmes Inimpugnables
Confirmatorios
Agotan la vía
No excluidos
administrativa
No
Son los realmente impugnables
firmes
Inactividad Reclamación
ad material
Impugnables
Vía de Requerimiento
hecho
i
LJCA, art. 2
Se entenderá a estos e fectos por Administraciones Públicas:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración local.
d) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las
Comunidades Autónomas o las Entidades Locales.
ii
LRJ-PAC, art. 52.2. De las disposiciones y los actos administrativos. Disposiciones
administrativas. Publicidad e inderogabilidad singular.
1. Para que produzcan efectos jurídicos las disposiciones administrativas habrán de publicarse en el
Diario oficial que corresponda.
2. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una
disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan igual o superior rango a éstas.
iii
LRJ-PAC, art. 109. De la revisión de los actos en vía administrativa. Recursos
administrativos. Principios generales. Fin de la vía administrativa
Ponen fin a la vía administrativa:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 107.2.
c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que
una Ley establezca lo contrario.
d) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria
así lo establezca.
e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del
procedimiento. (Artículo redactado según Ley 4/99, de 13 de enero)
iv
LJCA, art. 3. Del orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Ámbito.
No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque
estén relacionadas con la actividad de la Administración Pública.
b) El recurso contencioso-disciplinario militar.
c) Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración Pública y los
conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración.
v
LJCA, art. 25. Objeto del recurso contencioso-administrativo. Actividad
administrativa impugnable.
1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter
general y con los actos expresos y presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía
administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente
el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen
indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus
actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley.
vi
LRJ-PAC, art. 54. De las disposiciones y los actos administrativos. Requisitos de los
actos administrativos. Motivación.
1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos
administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y
procedimientos de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de
órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la
adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de esta Ley.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban
serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia
competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus
convocatorias, debiendo en todo caso quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de
la resolución que se adopte. (Artículo redactado según Ley 4/99, de 13 de enero)