Economia do Setor Publica no Brasil ORGANIZADORES CIRO BIDERMAN + PAULO ARVATE Consultoria Editorial HONORIO KUME Pesquisador do IPEA e professor da UERI JOAO sicsU Professor-Doutor do Instituto de Economia da UFRJ 88 Tiragem C wry Ar FGV : PP @ EAESP weap DiRetToGy CAMPUS4 Teoria da regulacao Arthur Barrionuevo Filho FGV/EESP e FAESP Claudio Ribeiro de Lucinda FGV/EESP e FAESP fterarura sobre as motivagdes pari a regulagio, slacdo: controle de pregos, controle de quat flise do marco reguttatérin no iguas © sapeamento, cont a 0 capitulo apresenta uma introdugi¢ Bim seyuida, apresenta os instrumentos cle rey Bfidade v controle de taxa de retorno. Além disso realiza usa asl para os setores de cnergia eléuica, telecommnicagires € Biica dada pela teoria da captara CHAVE, cox; controle de quantidade: controle de taxit de retorne: Fe Regulacio: controle de pre fuga e sancamienta, wens dat Capel Reo clénicn; setor cle reloconmmtcagies: TRODUGAO é apresentar politica publica conhecida como regulaciy forma quanto as ra7dey pelas quuais o yoverno utiliza @ sex fy afetar © processo de decisio de agentes econd- cnergia € comunicacdes), que so caracte ssuem poder de mercado © objetivo deste capitulo ¢ torial. Deve-se discutir tante ler de coercao de forma continuadal par infra-estrutura (transports, mercado nas quais esses agentes pos fo tamben busca apresentar as principais caracteristicas aliclade, em segmentos de infia-esirutura to pelas hipdteses do modelo cle cor Brricas em sctores de Mizados por estruturas de Binificativo, Alean disso, este capt Bao marco regulatérin brasiletvo na ate Caso a mundo pudesse ser comp! nao haveria neal niverso cle escolba dos Tagan dos agentes econdmicos eduzir 6 bem-estar de outro, sit lo as Jetamente descri tivo para que o governo utilizayse o sew poder agentes. © primeira e segundo teoremas sravia uma sitiricio em que Sgorréncia perleitas itive de formaca Himitar 0 0 Demestar garantiriain que Bsera impossivel clevar o bem-estar dle um agente sem P nerd como dtimo de Parcte, Desa forma, © presente capi ies pels qs tal intervengio pactevia ser justia estou seca do capitnlo se ocua ca form pela qual essa ier vente gover nym ens a see aguas eatiivels econdnieas a governo monitor, objetivanddy Lmitar 3 a6) rule cornege identifi Ee realiza shun dos elementos que diferencia a econcmia da regulaio Beniazase o errno “dle forma continada” pois esse ¢ economia de ansitruste Doran ete capitulo. ser B ialente aos cursos de gradaagio. Par Bvnield (2002) ou Varian (2003 cosmo ura teitura prévi. fa microecondmica em wm grau de profundidade 10 ubizados muitos conceitas le teort edule nesses eonceitos, recomencdarse Pindyck 8 io leitor com cevta dlificu. ELSEVIER ap — benno vo S108 omen yo Beste dos. A seguit, renos tama desc) de como esses Jaroria brasileira, O abjelne fé dar ao leitor uma brastjormente cescritos encontran asta governamental mais complet “de forma aateancar seU8 BIEN “Hunados na experiencia FEB! Haat come Os CONCEHOS 1TH pratica dls agente ppereepeio mais cl Prapbenventacaio 18 Tear ian, teres emma BEES in dlominio economico, de as esse C150 ervengao ce digcussao sobre as Timitactes da int cer a eator ama perspec’ forma a ole nana Je ago. FOS DA REGULAGAO pana que 0 Est fecontO mnie agentes FUNDAMEN a titeranura Tp o proceso de escollts dos vipa sueiedade demec ley’ {jreito da eidadania a empreendet eratives fe direito tendo € uv previne 0 ddacriltsin 3 X18 resmo porentiah raclos pel ue do conside jrios elementos 4 fer coercitivo de forma a Tleve-se observar que euja orden jive iniativa, € wn ve fimitar €ss aicsa, at Te gUUAG seonomnicits Sleciclas, 1 8 Existem ¥ utilize o sent pod Yaw primeiro Lugats Jinica & baseada na ‘0 Estado $6 de Hise: econom icaas (CHICO jai estab ja outros Mp paso dle poder econbMi ‘cic de CONCOL TEE Te emmpressts ie eco dean setores nos ett CAEICTETS te ovtde outras empresas ereado, uso contra d vores que gostariam de Pest erereet da regulacio, discule-s itica dois UD | sein ela © pderiam entrar 22 An, para evitar que 2 SHUAGEO de dominio de picie 0 al direito de outros. seit de Heousumidores. seja 4 empreende io que, 0 Estado interven: ¢ folocacio esse fuamdlarmento lo. A fiveratrra | os @ nica dia TegUags. & FOC deste capil cay patra tall ape el os efeHetes rel Prarnain diferente din Fivros-tetee Ae mice wpe dha suciedadde sey ted {) principal exemple esse tipper cle Situ sada dernandacka em wn dee yaninado mere Teecitka, para ating 0 MEDOE. custo passivel, por some! ca Paco serie a exiseeacit GE ONES vHicladkes (aide Capitulo inca neater 5 ges he ULES ‘gentes. 100 €” mercado pr rereristics ona exiviencia de cat tye ake coneorrencisl Perle eagao estatal pote acinnadios €01 le mod (Nese (880, prvestat tl hhamado m! Jeveria ser prods rate uma firma ( pameite 8 pads merende exposto war de pa Luge do be gan serie O€ ado d atrey CHANCE napoli wali ricla, daca Osegundd 2) - ema] nvolvidlos fa] de wan a juaudicionatmente bene! nomena la sociedacte cern gue a quan ww economias d rin clesse tipe wticipante a nici je casas est © gaan governamental nao (678 ma aren gerar o maior grew G6 APOE npr Cada um desses elementos sera exemp vs agaes de nea comer ‘© onto grupo tl cao. Nesse CAsC sel, 1 governamen! ado con as proprias caracterisices do proces a apenas 0 objetivo de cor ist event politico para o ag ‘analisado a seguit trans 4 rekaciona emte responsitd de regal falas cle mere pela intervengio tiva da regulacho sir profundida aciais como clenienty “aceriza Teoria posit feignes concorret Slunente, precisamnos ule as impert F gosernamentl, sic ropaiiy nataral remepatio Natt para discutir com 0a ces cha aga regulates lo denuaninad aracieniva mprest wo delas seri ey sozinha ame adie a produgio do gy possivel. OW se 56 ON oe iv essettins Yt Has CYTES Tae cme eventual fi go da som motivator uacio de MCE! Lim setor potte SF & ge vealizaca por wena sume en ererminacto mercad fraoma dos custos de F 2 Srpolista nscorreria 20 Of tnddas as FENN jc 240 judo conn feta 01 Hanne ce ¢ ia superior i quuantidade eXa ab qual ie produc fans CuSO 4 amente igwal a una dared Ss cidos come reoria poses da res Ps + avn J. OOH). Capel 10 sada amber sto. cone teat che Viscusi Yer hanmacta ee teoria econ ses aspectos ecomendano ‘eau taunbem &Teokla va nacuiagio = 49 Ou ainda: supondo Cig) o custo médio associado com a produgio de uma certa lidade 4, esse mercado se caracteriza como um monopélio natural se Cys + Cy) > Cy + qr Em que tantog quanto g, representan dois voles dads do produto, Bssa finneito ce Bio médio também & comheciala como subadiiea. Pactemos representar essa fig de aie Hig dla seguinte torn: cme (any cme (a2) cite (a+a2) Fonte: Habis pele iin Essit lunigio de custo representa a existéneia de cconomias de eseala signiticativas Quando um mercado se caracteriza por uma situagdo como essa, podemos notar que a Adogio de pregos iguais aos custos marginais implica prejuizos para wma firma monopolista. Podemos comprovar essa afirmagio por meio do Grifico 4.2, em que a empresa posstti um #0 médio decrescente © um custo marginal constante, Por motives de simplicidacle ma \PosIGAO, vamos supor que essa empresa somente oferega unt produto. Mercado em monopélio natural, jofimdats de Economie de Escala, sev Pinevek && Rubinfelel (2003), Afin ser que ela pautesse cobrar uaa Turia em Duss Tartes sin paggimento fixe tuclependerte de msimero de niades consuls e wea tari adicionsal relererate ao consi Tak Gipunicagies. em «ste se cobs amis asinatura mens P thamadas ~e ume tifa cobrada port minute ce chamarka sisicnvitiea de precificag ¢ commun eon tee iudependente de nimere de ainutos atilizades emEEE 50 ~ Kensowts 90 Sex Pesce so, Bast ELSEVIER arifica. caso pregn cobrado tse igual ae custo maggie Ao PE rite SET Ned, Herm como custos igus a rea Cine, Base ar incorrer em prejUlzos ‘via como vin monopolist De acorde coms esse teria receitay totais iguais Segunda area é maior do que a primed Lazeneto a empres Daoutro lado, se a empresa operar fivremente, ef OPFT veduzindo a produgio até o ponto em que 4 receita Tnarginal fosse igual ao custo marginal: ees lueros de monopolio iguais trea CmeBAPin, Nese 0 Transagbes nnuturmente peeiticasigais. distancia NcXan nao seriam realizads Tasas transagoes muttianiente beneficas que deixam de ser realizadas constinuen, xemplos do que & chamiado ineficiéncis alocativa Talnbent pode ser earacterizada como wm monepelie natural no caso en Mo. mas varios simmultaneamente, Um exemplo Uma situagie quewempres pode ofertar nie apenas produt Seana de telecomunicagoes ~ por exemplo, telefon celular — na qual um assinante specifica contrat wm conjunto de servigos da peraciora, tais como a capacidade de [ayer service yensagens de voz € de texto. Lins monopdbe cage todas as combirsagoes possivers de fornecidas a un CuSO Traces para telefones fixos ¢ rece Te ne caso, seria earacterizute pelo fate d eae ee eigae eerecidas etn conjunte, necessat AMTEME SETI syne oe cXistisse apenas une tnnice provedon ‘Caneqtientemente. averit a nevessicade de iment ia governamental para bret fvwe probleana. Agora vejanvosat sega Talla cle merendo que justificaria alguma solugao para ay externutlidatcles Laer vengao governamental Pademoe dizer que existe wna externalidade quando S voutro agente de formas as quais nao se refleten 16 positivas quanto negativas nvalvidas — positivas quando 0s as atividades de wm agente Tra econdmico afetam asatividades sagdes de mereado.. Essits x Gependendo dos efeitos sobre as partes 10, diretamente © + olviddos se beneficktm & negativas em caso CONTIG eon ais completa as conseqarencias cas external fovea ago governamental, podemos considerar wm exemiplo ternalidades podem ser tau agentes Para entender ce f x relugao entre essas externnalidad dda inchistria de telecomunicagbes i {O beneficio para um novo assinante em tua linha de teletonia fixa é igual a sua capacidades de fazer € receber chamadas, No entanto, essa deca ‘de se juntar 2 rede de telefonia fhxa J a faretnnos agentes, que agora ce 9 beneficio de poder fier chamaclas para esse novel 1 That comme de receber as sas chamadae cmyente da aigio desse asinante adicional € nied a rede de telecomunieaies Hhevvelieis inciviehual aisos laces, bem comme J aassinante De nyado que 0 heneticin social nti do gute somente 6 Derteficin pat indie ve 96 JOT Fa poe aetiant vs henici paar socieeacle com sePd0 a 08 ae Tenafices gute todos ox euros assinantes da rede 9 POY poder se comer ta a esse newt asian Poaceae 0 Grice b2 pau tear esa SIE rafico 4.3: Externalidades de rede, No costo Merona, mays blabwrate pela auto NihalTronta my rect No Grilien 1, a crva denominadis beneticie social representa justamente 6 benchteie para a soriedlade decorrente de vn determinady ntimero de asinantes. Por outro lade. a F curva denominada beneficio privad denota somente o beneticio que cada assinante individual auferiria com a sua decisio de se juntar & rede, | Em uma solucao de mercado livre, a empresa cobraria somente © custo marginal aos assi- antes — 0 que esta denotado por C* no grafico. No entanto, a esse prego, a quantidade de asinantes disposta a se juntar a rede € somemte Qp. Para que a quantidade de assinantes fosse socialmente étima, 0 preco cobrado por assinante deveria ser C-. Contudo, a esse prego. a F empresi no obieria lucros, de modo que nao ofertaria tal quantidade, Esse ¢ un dos prinicipais argumentos teGricos para defender a universalizagin dos servigus de telecomunicagoes. ‘Todavia, esse arguumento também coloca 0 principal desalio para a _tealiacio do objetivo da universalizagio — a disponibilidade de fundos. Uma solugio possivel © nencionada na heratura seria a utilizagdo de fundos pablicos para a cobertura do momante dds prejuizny — no caso brasileivo, a Lei Geval day Lelecomunicages prevé tan finidu, 6 Fundo de U niversalizagaio tlos Servigas de Telecomumicagdes (FUS 1 para tal Gi, Outra solugaio possivel seria a cubranga de tril adicionais sobre piities sersigas que sie farnecidos em Sconjunto com a assmatura ~ por excinplo, as tigagies pars outtos tipos ce telefane, come f celular Existem duas criticas a esst abordigem sobre ay razdes di intervengie govermanentl (campo regulatorio. A primeira delas & que ela deixa de lado o mecanismo pelo qual a ago © governamental emerge como resultado dessa eventual ineliciéncia, Em outras palavras, os © dois argumentos para essa regulagio indicam a existéncia de ganhos de eliciéncia associaclos 4 sntal, mas deixam de lado a questao de como a agio publica se organizaria fara implementar essa politica. A segunda critica esta relacionada com a esenssa quatitidade de evidéncias empiricas hue apdiam esse porto de vista. Podemos observitr, na pritica, tanto serores regulados: nos E quais a ocorreneia dos problemas anteriormente mencionados é, na methor cas hip6teres, “uvidesa, quanto a exisiéncia de setores cavacterizados por monopolie natural, em que a “empresa incumbente (ou eventtiais empresas) busca, voluntariamente, a imtervengao govern Be menial. Essas duas limitagies dessa tcoria deram margem ao desenvolvimento de uma nova Em face das dias linhas de critica Teoria Posttiva da Regukigio, a anailise woriet E subseqience relerente dy razces para a existencia de regulagao se desenvolveu em diay idimensies diferentes. Na primeira delas, que desembocou na chamada Teoria da Captura, a re: iulicio 6 vista como sendo o resultado dos interesses do setor a ser regulado. Portanto, isbilidade de acao governmental com efeitos benéicos em termos de eficigncia economics Pbasanie redurida, Essa linha teérica sera analisada em maior profundidade mais acliante ‘Asegunda linha teérica, objetivo da presente secdo, tem por base as contribuicoes de Sigler e Peltzman’ relacionadas com a obra de Olson’ sobre bens piiblicos. Esses autores prt do principio basico de que o poder regulaisriv cocrcitivo do estado & utilizado por indivt tbs, que possttem seus proprios objetivos. Mais especilicamente, os formutadores de politica de forma a maximizar o seu apoio politico, e, a partir desses objetivos, a regulacio ondmica & estrutiivada, © Evidentemente, a forma pela qual o pracesso regulatério ve desenrola pode resultar em Giias formas diferentes de regulagio ~ algunas das qutais estardo expostas tps itens vamos desenvolver 6 modelo para o caso ca reguilagdio de entrada——$<§<<—_|_— fonts no Serox Puanico SO BRAS dle novas firmas e de prego. Essa modelagem também pode ser, etlizada para explicar 0 surgimento de outras formas dle regulagao que fremoy mencionar Taistem trés grupos de agentes nese modelo: ge com nignores pregos ho Setor & esto dispostos 2 tpor + Consumidores: heneticia aquieles que fevam a cabo politieas niesse sentide, + Empresdrio monopolista: possut wma fungi lace definida sobre 0s pregos de serene qe poste ser expressa como 3(P).4 Quanto, mations os [ero HE disposto vaxe monopolista est emt apoiar @ formulador de pola B importante notary que as -smo quando essa hipstese & relaxada — 08 onelusses dese modelo se mantént me cmpresivios em um oligopélio. resultados seria similares para um grupo de » Formulador de politica: possui uma fungio que relacona 0 apol recebido com as srerivtcavers relevantes —o hucro 71P) co prego de mercado 2. Essa fangao pode se representada como M(, P). Essa fingiio & crescents em) relagio a 7, uma ver que maiores poeeyjeeam a um maior apoio por parte do empresirio ¢ decrescenté &M relagio a P pois maiores pregos Fevann 2 wna redugio no apoio por parte dos consumidores. Ess fingao € continva € diferenciavel spolista quanto a fungio apoio polities i poe F possivel representar tanto a faneao huevo do nie fico 1.4 do formtulidor cle poltier cm unt miesine graifica, come rapresentado no fico 44: Modelo Peltzman Fonte: Blab pes aot Nese modelo, as curvas denotadas ML, M2 € M3 representa as diferentes combinag dhe pregas hietos do monopolista que implicany os mesmes gr de apoio politico. Umar que o apoio dos consumidores € deerescente & medida que o prego de mereade aument apoio politico seria crescente vnedidla que avancamos na diregio nordeste do grifico ane Cianseyiientemente, o apaio politico associaclo com a curvit MU é meron dlo que 0 apoio pol coin aie com a curva M2, que, por stta ver, € menor do que @ apoio politico associado ea curva M3. —_—_—__—_ ‘Nowe testo, egiiremns a lor fos fungi G concayar ent relacio aos so dle Viscusi, Vernon & Harrington Jr 2000) para esse modelo Grequede merci, revo um precede micreade de metsio en