МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ

МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ) МИД РФ

ФАКУЛЬТЕТ МЕЖДУНАРОДНОЙ ЖУРНАЛИСТИКИ

Кафедра
Международного журналистики

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СМИ

В ОБЛАСТИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ РЕКЛАМЫ В РФ

Информационно – аналитическая справка

студентки 4 курса
факультета МЖ
Калининой К.С.

Научный руководитель:
Яковенко И.А.

Москва, 2013 г.
 В действующем на сегодняшний день законодательстве определения
политической рекламы не прописано. Таким образом возник юридический
парадокс: законы регулируют рекламную и агитационную деятельность, а
политическая реклама на законодательном уровне не рассматривается
вовсе. Между тем ряд специалистов считает предвыборную агитацию
всего лишь одним из частных случаев политической рекламы.
При этом следует учитывать, что политическая реклама играет
достаточно серьезную роль в жизни общества и должна соответствовать
определенным нормам и правилам, закрепленным законодательно. Но
юристы утверждают, что в современной России регулирование рекламы,
связанной с реализацией прав граждан на участие в управлении
государством, осуществляется специальным избирательным
законодательством: во второй статье Федерального закона «О рекламе»
говорится, что «настоящий Федеральный закон не распространяется на
политическую рекламу, в том числе предвыборную агитацию и агитацию
по вопросам референдума».
Таким образом, политическая реклама, несмотря на то, что
использует традиционные для всех видов рекламы средства и приемы,
выведена из-под действия Закона о рекламе и должна регулироваться
другими актами. Но в избирательном законодательстве Российской
Федерации термин «политическая реклама» не определен, хотя и
используется, в частности, в Законе «О политических партиях».
Центральная избирательная комиссия РФ определяет в своих
постановлениях от 20 сентября 1995 года и 5 апреля 1996 года
политическую рекламу как распространение сведений участниками
избирательного процесса через СМИ об избирательных объединениях,
избирательных блоках, кандидатах в президенты, губернаторы, депутатов
различных уровней с использованием средств и приемов, отличающих
рекламные материалы от других видов и жанров информации

2
(преобладание эмоционального воздействия над смысловым, броскость,
лаконизм, подчеркивание доминантного достоинства рекламируемого
объекта) и признаваемых в качестве признаков рекламы федеральным
законодательством и практикой СМИ, с целью формирования
общественного мнения в пользу избирательных объединений,
избирательных блоков, кандидатов на выборные должности. При этом, как
говорится, «невооруженным взглядом» заметно, что данное определение
не является в полном смысле универсальным, поскольку очевидно, что
речь в нем идет исключительно о предвыборной агитации, которая
является частным случаем политической рекламы. В связи с этим
возможны определенного рода юридические коллизии, подобные тем,
которые имели место в мае – июне 1999 года, когда ещё до назначения
выборов в Государственную Думу на телевидении стартовала рекламная
кампания ЛДПР. Центризбирком объявил предупреждение Владимиру
Жириновскому, специально отметив, что либерал-демократы не будут
допущены к участию в предстоящих в декабре 1999 года парламентских
выборах, если не прекратят преждевременную предвыборную агитацию.
Жириновский пытался утверждать, что речь идёт не о предвыборной
агитации, а о политической рекламе, но его возражения не были приняты
во внимание. При этом следует учесть, что позиция лидера ЛДПР имеет
право на существование: ролики, размещенные в эфире
общенациональных каналов не имели прямой агитационной окраски - в
них не содержалось призывов голосовать за партию, а была лишь
имиджевая реклама ЛДПР и ее лидера.
Опасаясь возможного недопуска к выборам, Жириновский рекламу
на телевидении снял с эфира. Конфликт был исчерпан, однако
предпосылки, приведшие к его возникновению, продолжают существовать
и сегодня, поскольку юридически точного и всеобъемлющего определения

3
политической рекламы в российском законодательстве до сегодняшнего
дня не существует.
Еще одна предпосылка к возникновению юридических споров
между СМИ и избирательными комиссиями различных уровней
заключается в том, что трудно провести границу между предвыборной
агитацией, как составной частью политической рекламы, и
информированием избирателей, которое должно осуществляется в целях
распространения объективной информации о ходе подготовки и
проведения выборов, референдумов, о сроках и порядке совершения
избирательных действий, о законодательстве Российской Федерации о
выборах и референдумах, о кандидатах, избирательных объединениях.
Ситуация здесь оказалась настолько запутанной, что разъяснения по
поводу разграничения предвыборной агитации и информирования
избирателей был вынужден давать Конституционный суд Российской
Федерации при проверке конституционности положений Закона об
основных гарантиях избирательных прав.
«Поскольку как агитация, так и информирование любого характера
могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, при том что
достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере
помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто
призывы голосовать „за“ или „против“, то очевидно, что критерием,
позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование,
может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной
цели – склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить
поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату,
избирательному объединению. В противном случае граница между
информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что
любые действия по информированию избирателей можно было бы
подвести под понятие агитации, что в силу действующего для

4
представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой
информации, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные
гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы
свободных и гласных выборов».
Однако, несмотря на эти разъяснения, ситуация далека от
разрешения, особенно если учесть законотворчество региональных
чиновников и депутатов.
Так, закон о выборах депутатов в Законодательное собрание
Пермской области, принятый в 2001 году, в частности, обязал все
муниципальные газеты независимо от их желания, участвовать в
размещении платной предвыборной агитации. По сообщению
информационного агентства «Регион-Информ-Пермь», в соответствии с
этим законом все СМИ области обязаны уведомить областную
избирательную комиссию о намерении размещать агитационные
материалы, опубликовать расценки на политическую рекламу, а также
представить их в облизбирком. Региональный закон о выборах фактически
ввел запрет на обнародование мнений журналистов и редакций по ходу
выборов, агитацию за или против кандидатов и участия в голосовании,
публикацию откликов читателей на тему выборов, комментарии и
обсуждение предвыборных программ и т.п. - всё это может быть
расценено как незаконная предвыборная агитация.
Более того. секретарь областной избирательной комиссии заявил,
что даже сообщение о том, что в день голосования «будет мороз минус
50°, сильный ветер и потому лучше из дома не выходить», станет
рассматриваться как косвенный призыв не принимать участия в
голосовании.
Особенно курьезным выглядит положение, согласно которому
любой позитивный материал о кандидате должен быть оплачен с его

5
личного избирательного счета, а публикации против него – со счетов
кандидатов-оппонентов.
Нельзя сказать, что попыток изменить сложившееся положение не
предпринималось, тем не менее, стоит отметить что российское
избирательное законодательство в области регулирования политической
рекламы и предвыборной агитации остается крайне запутанным и
допускает двоякую трактовку. Это отмечал, в частности, на круглом столе
«Непрерывная избирательная кампания: проблемы взаимодействия СМИ и
власти» Института развития избирательной системы в Нижнем Новгороде
директор Московского бюро Коллегии медиа-юристов Федор Кравченко:
«Соблюсти закон, действительно, чрезвычайно сложно. Закон
сознательно, я это говорю ответственно, написан таким образом, что в нем
всегда содержались противоречащие или, может быть, взаимно
уравновешивающие нормы, с тем, чтобы правоприменитель мог всегда
исходить из собственного усмотрения. Это удобно избирательной
комиссии, потому что тогда, когда ей нужно принять любое решение, она
всегда найдет в законе соответствующую норму, и всегда
соответствующим образом может на нее сослаться. А ведь никогда не
известно, какой кандидат что нарушит: наш или их. Поэтому
избирательная комиссия здесь имеет хорошее усмотрение. В качестве
единственного примера этого я приведу статью 45, пункт 4, которая
говорит: «Деятельность организаций, осуществляющих выпуск средств
массовой информации по информированию избирателей, участников
референдума, осуществляется свободно». А предыдущий пункт:
«Информирование избирателей, в том числе, через средства массовой
информации, о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке
совершения избирательных действий, о законодательстве, о выборах и
референдумах, о кандидатах, об избирательных блоках осуществляют

6
только комиссии». Это две соседние строчки, которые показывают, каким
образом сконструирован весь закон.»
Соглашается с ним и доцент кафедры сравнительной политологии
Высшей школы экономики Александр Кынев: «Действующий Закон об
основных гарантиях делает участие СМИ гораздо более сложным и
проблемным. Чем дальше, тем больше он ведет к тому, что в
региональных выборах все более популярным средством ведения
кампании становится газета-однодневка. Потому что вести агитационную
кампанию в собственной газете становится опасно и в смысле закрытия
самой газеты, и в смысле финансовом. Чем дальше, тем больше,
фактически вся агитационная работа ведется через специально издаваемые
под выборы агитационные издания».
По мнению вице-президента Международной академии
психологических наук Александра Жмырикова, существует очень опасная
тенденция, которую можно проследить в заявлениях руководства
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
Центризбирком считает, что СМИ вообще должны жестко находиться под
контролем избирательной комиссии, и любой шаг в сторону — это
провокация, что и отражается в законодательстве,
Жмыриков считает, что производится манипуляция общественным
сознанием и избирательные комиссии по сути начинают превращаться
фактически в своего рода силовые структуры, определяющие, может это
средство массовой информации выходить в свет или в эфир или не может,
может ли газета за этого кандидата выступать или не может и т.д.
В свою очередь, практика использования политическими
объединениями, пиарщиками и политтехнологами газет-однодневок
продолжает расширяться. Если в конце 90-х речь шла только о липовых
учредителях «одноразовых» СМИ, то к текущему моменту технологии
получили серьезное развитие. Особенно это касается выборов,

7
проходящих на региональном уровне. Для того, чтобы избежать
ответственности, технологи регистрируют издания в соседних регионах:
избирательная комиссия, скажем, Московской области не имеет никаких
рычагов воздействия на газету, выходящую, допустим, во Владимире. В
последнее время в среде политтехнологов становится все более
популярным использовать СМИ, не подпадающие под российскую
юрисдикцию, особенно - в целях так называемого «черного пиара».
Наиболее популярны при этом газеты, выходящие в непризнанных
мировым сообществом государствах – скажем, Приднестровская
республика. Нужный материал – обычно негативного или даже
клеветнического содержания в адрес неугодного кандидата – размещается
в одном из приднестровских СМИ. Печатается тираж, который, как
правило, в разы, а то и на порядок превышает обычный, привозится в
регион, где предстоят выборы и распространяется.
Поиск виновных, даже если он и происходит, не дает никакого
результата, но даже если и даст – результат будет нулевым: никаких
двусторонних соглашений между Российской Федерацией и непризнанной
Приднестровской республикой не существует, а юрисдикция областных
избирательных комиссии и даже Центризбиркома на Тирасполь, как
известно, не распространяется.
Таким образом, мы видим, как правовые пробелы в регулировании
политической рекламы, с одной стороны, и искусственно запутанная
регламентация предвыборной агитации в СМИ, с другой, приводят только
к ухудшению обстановки.
При этом как требующий положительной оценки факт следует
отметить то, что власть понимает всю сложность сложившейся ситуации.
В частности, председатель Комитета Государственной Думы по
информационной политике, информационным технологиям и связи
Алексей Митрофанов заявил не так давно, что в законе «О рекламе»

8
должна появиться отдельная глава, посвященная особенностям
использования политической рекламы», а также в законодательстве
должен быть определен термин «политическая реклама», которую
Митрофанов рассматривает как специфический «вид агитации» -
распространение сведений «о политических взглядах и концепциях» с
целью «формирования общественного мнения в пользу политических
партий или избирательных объединений».
Надо сказать, что несмотря на всю расплывчатость и неточность
формулировки, которой оперирует господин Митрофанов, его заявление
свидетельствует о том, что верхние эшелоны российской власти, мнение
которых он обычно транслирует, задумываются над возможным
изменением статуса кво, сложившегося в отношениях между избиркомами
и СМИ.
Правда, при этом председатель Комитета Госдумы по
информационной политике, информационным технологиям и связи
настаивает на введении уголовного преследования за распространение
ложных сведений в политической рекламе, что выглядит несколько
странным на фоне уже возвращенной в уголовный кодекс статьи за
клевету. Не менее удивительно выглядит рассказ господина Митрофанова
о том, что политическую рекламу он планирует разрешить не только в
средствах массовой информации, на общественном транспорте и
рекламных конструкциях, но и в детских, образовательных и медицинских
учреждениях. Отметим, что именно в детских, образовательных и
медицинских учреждениях законодательство запрещает деятельность
политических партий. И становится совершенно непонятно – кто же будет
там заниматься этой самой политической рекламой? Врачи, учителя и
воспитатели? Или сами дети?
Еще один абсолютно невнятный момент в митрофанушкиной
инициативе – то, что политическая реклама не должна производить

9
впечатление дорогостоящей и агрессивной. Здесь вообще непонятно
ничего. Что значит «не должна производить впечатление агрессивной»?
То есть политическая реклама в детском саду, скажем, вполне может быть
агрессивной – просто не должна производить впечатление таковой? И по
каким именно критериям будет оцениваться впечатления по дороговизне?
Как бы там ни было, несмотря на то, что сам господин Митрофанов
еще не дал официального хода своей неоднозначной законодательной
инициативе, ретивые чиновники на местах уже приступили к ее
реализации: месяц назад разразился скандал в министерстве образования
Волгоградской области – директора школ и детских садов получили
указание разместить в своих учреждениях портреты Президента РФ,
Председателя Совета министров, губернатора Волгоградской области и
мэра города, Некоторые даже успели его выполнить. После шквала писем
возмущенных родителей портреты убрали.
Это происшествие еще раз подчеркивает ту неразбериху, которая
сложилась в стране в результате отсутствия в законодательстве четких
юридических критериев регулирования политической рекламы, не
допускающих различного толкования.
Не менее сложна и ситуация с политической агитацией, хотя,
казалось бы, ей в российских законах отведено достаточно большое место.
И Закон об основных гарантиях, и Закон о выборах депутатов в
Государственную Думу устанавливают рамки участия средств массовой
информации в избирательном процессе. При этом основным видом
участия СМИ, естественно, является предвыборная агитация.
Казалось бы, в законах самым подробным образом прописаны все
правила, которым обязаны следовать СМИ. Но и здесь возможны
юридические коллизии. Вот, скажем, одна из наиболее распространенных
ситуаций.

10
 В период предвыборной агитации практически во всех средствах
массовой информации запрещается допускать обнародование материалов,
способных нанести ущерб чести, достоинству и деловой репутации
кандидатов (в том числе и обнародование достоверной информации!),
если нет возможности распространить опровержение или другое
разъяснение (ответ) от того кандидата, чью честь, достоинство и деловую
репутацию унизили. Эта возможность должна быть предоставлена в то же
время суток и в той же передаче, что и унижающая информация, а в
печати – тем же шрифтом и на той же полосе.
Не станем говорить о том, что редактор в течение нескольких часов
должен определить то, что российский суды не могут решить годами: есть
ли в представленном ему тексте элементы разжигания национальной
розни, ненависти к определенной социальной группе (напомню, что не так
давно один из судов вынес решение, что у нас в стране существует особая
социальная группа – власть, так что любая критика чиновничьих решений
теперь может привести к судебному приговору) и т.д.
Основная трудность заключается в том, что по закону редактор не
может разместить подобный материал в СМИ. Но – парадокс! – не может
и отказать в размещении, поскольку в таком случае он нарушит уголовный
кодекс – точнее, его 141 статью, в которой говорится о
воспрепятствовании осуществлению избирательных прав. То есть и в том,
и в другом случае виноват окажется редактор. И отвечать придется ему.
Правда, специалисты утверждают, что у журналистов есть защита,
Уже цитировавшийся нами директор Московского бюро Коллегии медиа-
юристов Федор Кравченко утверждает: «Пункт 6 статьи 45 Закона об
основных гарантиях содержит крайне неожиданную норму, о которой, мне
кажется, стоило бы знать главным редакторам. Она устанавливает, что
«журналист и иной творческий работник организации, осуществляющей
выпуск средства массовой информации, участвующего в деятельности по

11
информационному обеспечению выборов, в соответствии с
Законодательством РФ о выборах и референдумах, не может быть, по
инициативе администрации работодателя, уволен с работы или без его
согласия переведен на другую работу в период соответствующей
избирательной кампании и в течение одного года после ее окончания».
Эта удивительная норма странным образом согласуется с нормами
трудового права, но, тем не менее, я полагаю, что примерно в половине
случаев редакторам удастся держаться за эту норму. Хотя, конечно,
особенно в тех случаях, когда какие-то части зарплаты платятся в
конверте, эти нормы становятся просто несерьезными. Но я подозреваю,
что, конечно, лазейка будет найдена».
С грамотными юристами спорить трудно. Лазейки, конечно,
нашлись. Одна из них – использование недавно возвращенной в
уголовный кодекс статьи, предусматривающей наказание за клевету.
Зачастую именно эту статью используют чиновники в борьбе с
журналистами, поддерживающими их политических соперников.
Мне известно несколько подобных случаев – и всегда российские
суды оказывались на стороне представителей власти.
Пожалуй, наиболее характерна история, произошедшая в
подмосковном Егорьевске во время выборов в Московскую областную
думу.
По Егорьевскому избирательному округу в Думу баллотировался
действующий на тот момент председатель Мособлдумы. В газете
«Судебный обозреватель» была опубликована информация о том, что в
свое время он, генерал милиции, был уволен из органов правопорядка с
формулировкой «за предательство интересов службы».
Экс-генерал и один из высших руководителей подмосковного
региона не стал требовать опровержения – он подал в суд. И не в рамках

12
гражданского производства за ущерб деловой репутации – было
возбуждено уголовное дело по клевете.
Дело в том. что министр внутренних дел, сменивший того, кто
увольнял истца, написал по его просьбе новый приказ, в котором
говорилось, что «во изменение предыдущего приказа» тот уволен по
выслуге лет.
Стоит ли говорить, какое именно решение принял суд? Доводы
ответчика, главного редактора «Судебного обозревателя», к рассмотрению
не принимались. Первоначальный приказ об увольнении истца суд даже
рассматривать отказался.
Приговор – два года лишения свободы. Условно.
«Повезло, - сказал мне в личной беседе бывший главный редактор
«Судебного обозревателя». – Я знаю людей, которые не совершив
никакого преступления, получили по этой статье реальный срок. Самый,
пожалуй, известный случай – бывший пресс-секретарь президента
Татарстана Ирек Муртазин. В условиях реального отсутствия правового
регулирования деятельности СМИ в области политической рекламы и
политической агитации, профессия журналиста, особенно политического,
в нашей стране становится по-настоящему рискованной».

13
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

 ФЗ «О рекламе»
http://www.consultant.ru/popular/advert/26_1.html#p45
 ФЗ «О политических партиях» http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?
docbody=&nd=102071699&intelsearch=95-%D4%C7
 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации»
http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?
docbody=&nd=102076216&intelsearch=67-%D4%C7
 Рихтер А.Г. “Правовые основы журналистики”
http://evartist.narod.ru/text17/0001.htm#з_07_п_03
 “Правовое регулирование рекламной деятельности”
http://www.nnre.ru/delovaja_literatura/pravovoe_regulirovanie_rek
lamnoi_dejatelnosti/p5.php
 “Правовое регулирование политическое рекламы”
http://kirov.fas.gov.ru/analytic/8429
 Круглый стол «Непрерывная избирательная кампания:
проблемы взаимодействия СМИ и власти»
http://www.democracy.ru/media/library/round_table_media_and_p
ower.html
 « Ряд поправок может быть внесен в закон о политической
рекламе» http://finam.info/news/ryad-popravok-moget-bit-vnesen-v-
zakon-o-politicheskoy-reklame/

14