Princípios Orçamentários:

Conceito:
Segundo o Prof. Francisco José Carrera Raya (Manual de Derecho Financiero,
volumen III, Madrid, Editorial Tecnos, 1995), os "principios presupuestarios"
constituem um "conjunto de regras jurídicas que devem inspirar a elaboração,
aprovação, execução e controle do orçamento".

A concepção moderna dos chamados "princípios orçamentários" compreende

regras flexíveis, ou seja, que admitem exceções.

Em concursos públicos, muito provavelmente, será exigido do candidato o

conhecimento das exceções.

1. PRINCÍPIO DA UNIDADE: O orçamento deve constar de uma peça única

·Fundamento legal: Art. 2°, Lei n° 4.320/64

·Observação: Cada esfera de governo deve possuir apenas 1 orçamento. O

princípio da unidade não significa que deve existir apenas um orçamento
aplicável para todos os entes federados.

·Unidade orçamentária x Unidade de Caixa[1]

Exceções: Entidades Paraestatais dotadas de Autonomia Financeira (ex.

Empresas estatais - apenas os seus investimentos devem constar da Lei
Orçamentária Anual. O Plano de Dispêndios Globais (PDG), ato infralegal,
constitui o orçamento das empresas estatais abrangendo também as despesas
de custeio).

Questão: A existência do orçamento fiscal, da seguridade social e o de

investimentos das estatais viola o princípio da unidade?

2. PRINCÍPIO DA TOTALIDADE ORÇAMENTÁRIA: Admite a coexistência de

diversos orçamentos, os quais, entretanto, deverão receber consolidação para
que o governo tenha uma visão geral do conjunto das finanças públicas.

O autor James Giacomonni sustenta que a CF/88 estabelece que a LOA respeita
o princípio da totalidade orçamentária, pois os três orçamentos (Fiscal,
Seguridade Social e Investimento das Estatais) são elaborados de forma
independente sofrendo, contudo, consolidação que possibilita o conhecimento
do desempenho global das finanças públicas.

3. PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE: O orçamento (uno) deve conter todas as

receitas e todas as despesas do Estado.

· Art. 2°, Lei n° 4.320/64

· Art. 3° e 4°, da Lei n° 4.320/64
· Art. 165, §5°, CF/88

[
Exceções: Vide as exceções do Princípio da Unidade. Por exemplo, as receitas e
despesas operacionais das estatais não estão contidas no Orçamento de
Investimentos das Estatais, que compõe a LOA.

4. PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO: (corolário do princípio da

universalidade): Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no
orçamento em seus valores brutos, sendo vedada qualquer dedução.

· Art. 6°, da Lei n° 4.320/64

Existem despesas que, ao serem realizadas, geram receitas ao Ente Público.

Por outro lado, existem receitas que, ao serem arrecadadas, geram despesas.
O princípio do orçamento bruto veda que as despesas ou receitas sejam
incluídas no orçamento, nos seus montantes líquidos.

Exemplo: No exemplo abaixo, não poderá ser incluída, no orçamento, somente a

Despesa Pessoal Líquida (R$ 700.000,00), mas deverão ser previstas as receitas
de IRRF e a da Contribuição Social e autorizada a Despesa de Pessoal Bruta (R$
1.000.000,00).

Realização da Despesa de Pessoal

Valor (R$)
Despesa de Pessoal Bruta
(+) R$ 1.000.000,00
Receita de IRRF
(-) R$ 200.000,00
Receita de Contribuições Sociais
(-) R$ 100.000,00
Despesa de Pessoal Líquida
(=) R$ 700.000,00

5. PRINCÍPIO DA ANUALIDADE (OU PERIODICIDADE): O orçamento

autoriza a realização das despesas por um período (exercício financeiro). Os
créditos orçamentários tem vigência durante o período fixado.

No Brasil, o exercício financeiro coincidirá com o Ano Civil (art. 34, Lei n°
4.320/64).

A não coincidência do exercício financeiro com o ano civil não implica em

violação o princípio da anualidade. Existem Estados em que o orçamento tem
vigência iniciando-se em 01.Ago.X1 e terminando em 31.07.X2, sem que se
possa falar em violação ao princípio da anualidade.

A existência do PPA também não viola o princípio da anualidade. O PPA,

segundo JAMES GIACOMONNI, não tem caráter autorizativo, mas informativo.

6. PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO OU NÃO VINCULAÇÃO

· Art. 167, IV, CF/88 - veda a vinculação de impostos à órgão, fundo ou despesa.
Art. 167 - São vedados:

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas

a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts.
158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde,
para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades
da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts.
198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por
antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º
deste artigo;

Exceções:
a) Repartição dos impostos cf. arts. 158/159, CF/88;
b) Destinação de recursos para a Saúde;
c) Destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino;
d) Destinação de recursos para a atividade de administração tributária;
e) Prestação de garantias às operações de crédito ARO;
f) Art. 167, §4°, CF/88 - garantia, contragarantia à União e pagamento de
débitos para com esta.

No tocante a este Princípio, convém esclarecer que os impostos são tributos

destinados a cobertura dos Serviços Públicos Gerais "Uti universi".

FUNDOS: FORMAS DE VINCULAÇÃO

Art. 71, Lei n° 4.320/64: Constitui fundo especial o produto de receitas

especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou
serviços.

Art. 167, IX, CF/88 - Vedação à instituição de fundos de qualquer natureza sem
autorização legislativa.

7. PRINCÍPIO DA DISCRIMINAÇÃO OU ESPECIFICAÇÃO: discriminação ou

detalhamento das receitas e despesas no orçamento.

Art. 5°, Lei n° 4.320/64: Vedação às dotações globais destinadas a atender

indiferentemente as despesas de pessoal, materiais e serviços de terceiros, etc.

As entidades públicas podem realizar detalhamentos ainda maiores que os da

Lei.

8. PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE

· Art. 165, § 8°, CF/88 e art. 7°, da Lei n° 4.320/64.

Regra: Matérias Exclusivas da LOA: Fixação da Despesa + Previsão da Receita

Exceções:
a) autorização para a abertura de créditos suplementares;
b) autorização para a realização de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita orçamentária.
Finalidade: Evitar as chamadas "caudas orçamentárias", comuns na época da 1a.
República.

9. PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO: Receita Prevista = Despesa Fixada

CF/88 - Preocupação com o déficit corrente

Art. 167, III, CF/88 (REGRA DE OURO): Veda a realização de operações de

crédito que excedam o montante das despesas de capital.

Exceção: operações de crédito autorizadas mediante créditos suplementares ou

especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria
absoluta;

Finalidade: Evitar que as operações de crédito (receitas de capital) sejam usadas

para financiar despesas correntes (custeio, despesas com manutenção das
atividades, etc.).

Receitas Correntes + Receitas de Capital = Despesas Correntes + Despesas de

Capital.

10. PRINCÍPIO DA CLAREZA: O orçamento deve ser apresentado em

linguagem clara e compreensível para todas as pessoas que necessitam, de
alguma forma, manipulá-lo.

11. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE: Publicidade Formal: Publicação no Diário

Oficial

12. PRINCÍPIO DA EXATIDÃO: Preocupação com a realidade. Incide sobre os

setores encarregados da estimativa de receitas e dos setores que solicitam
recursos para a execução das suas atividades/projetos.

13. PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO: O orçamento deve expressar as

realizações e objetivos da forma programada.

[
1] O princípio da unidade de caixa estabelece que todas as receitas devem ser
recolhidas em uma única conta. Vide art. 56, da Lei n° 4.320/64 (veda a
fragmentação no recolhimento das receitas) e art. 43, §1°, da Lei Complementar
n° 101/2000 (estabelece, entretanto, que as disponibilidades de caixa relativas à
Seguridade Social deverão ser apartadas das demais disponibilidades do ente
público).

Princípios Orçamentários

[
Autor: Vander Gontijo - COFF/CD; Local e Data: Brasília, setembro de
2004.

Desde seus primórdios, a instituição orçamentária foi cercada de uma série

de regras com a finalidade de aumentar-lhe a consistência no cumprimento
de sua principal finalidade: auxiliar o controle parlamentar sobre os
Executivos. Essa regras ou princípios receberam grande ênfase na fase que
os orçamentos possuíam grande conotação jurídica, chegando alguns
incorporados na corrente legislação: basicamente na Constituição, na Lei
4.320/64 e nas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs). Os princípios
orçamentários são premissas a serem observadas na concepção da proposta
orçamentária.

Unidade
O orçamento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um orçamento para
dado exercício financeiro. Dessa forma integrado, é possível obter
eficazmente um retrato geral das finanças públicas e, o mais importante,
permite-se ao Poder Legislativo o controle racional e direto das operações
financeiras de responsabilidade do Executivo.
São evidências do cumprimento deste princípio, o fato de que apenas um
único orçamento é examinado, aprovado e homologado. Além disso, tem-se
um caixa único e uma única contabilidade.
O princípio da unidade é respaldado legalmente por meio do Art. 2º da Lei
4.320/64 e pelo § 5º do art. 165 da CF 88.
Mas mesmo assim, o princípio clássico da unidade não estava, na verdade,
sendo observado. As dificuldades começaram antes da Constituição de 88
em razão da própria evolução do sistema orçamentário brasileiro. Na década
de 80, havia um convívio simultâneo com três orçamentos distintos &mdash
o orçamento fiscal, o orçamento monetário e o orçamento das estatais. Não
ocorria nenhuma consolidação entre os mesmos.
Na verdade, o art.62, da Constituição de 1967, emendada, limitava o alcance
de sua aplicação, ao excluir expressamente do orçamento anual as entidades
que não recebessem subvenções ou transferências à conta do orçamento
(exemplo: Banco do Brasil - exceto se houver integralização de capital pela
União).
No seu § 1º, estabelecia que a inclusão, no orçamento anual, da despesa e da
receita dos órgãos da administração indireta será feita em dotações globais
e não lhes prejudicará a autonomia na gestão legal dos seus recursos.
O orçamento Fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legislativo.
O orçamento monetário e o das Empresas Estatais eram deficitários e sem
controle e, além do mais, não eram votados. Ora, como o déficit público e os
subsídios mais importantes estavam no orçamento monetário, o Legislativo
encontrava-se, praticamente, alijado das decisões mais relevantes em
relação à política fiscal e monetária da Nação.

Totalidade
Coube à doutrina tratar de reconceituar o princípio da unidade de forma
que abrangesse as novas situações. Surgiu, então, o princípio da totalidade,
que possibilitava a coexistência de múltiplos orçamentos que, entretanto,
devem sofrer consolidação, de forma a permitir uma visão geral do conjunto
das finanças públicas.
A Constituição de 1988 trouxe melhor entendimento para a questão ao
precisar a composição do orçamento anual que passará a ser integrado pelas
seguintes partes: a) orçamento fiscal; b) orçamento da seguridade social e
c) orçamento de investimentos das estatais. Este modelo, em linhas gerais
segue o princípio da totalidade.

Universalidade
Princípio pelo qual o orçamento deve conter todas as receitas e todas as
despesas do Estado. Indispensável para o controle parlamentar, pois
possibilita :
a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia
autorização para respectiva arrecadação e realização;
b) impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e de
despesa sem prévia autorização Legislativa;
c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a
fim de autorizar a cobrança de tributos estritamente necessários para
atendê-las.

Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra é exigido nos seguintes

dispositivos:
• Art.2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e da
despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o
programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de
unidade, universalidade e anualidade.
• Art.3º A Lei do Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive
as operações de crédito autorizadas em lei.
A Emenda Constitucional n.º 1/69 consagra essa regra de forma peculiar: "O
orçamento anual compreenderá obrigatoriamente as despesas e receitas
relativas a todos os Poderes, órgãos, fundos, tanto da administração direta
quanto da indireta, excluídas apenas as entidades que não recebam
subvenções ou transferências à conta do orçamento.
Observa-se, claramente, que houve um mal entendimento entre a condição
de auto-suficiência ou não da entidade com a questão, que é fundamental, da
utilização ou não de recursos públicos.
Somente a partir de 1988 as operações de crédito foram incluídas no
orçamento. Além disso, as empresas estatais e de economia mista, bem
como as agências oficiais de fomento (BNDES, CEF, Banco da Amazônia,
BNB) e os Fundos Constitucionais (FINAM, FINOR, PIN/PROTERRA) não
têm a obrigatoriedade de integrar suas despesas e receitas operacionais ao
orçamento público. Esses orçamentos são organizados e acompanhados com
a participação do Ministério do Planejamento (MPO), ou seja, não são
apreciados pelo Legislativo. A inclusão de seus investimentos no Orçamento
da União é justificada na medida que tais aplicações contam com o apoio do
orçamento fiscal e até mesmo da seguridade.

Anualidade ou Periodicidade
O orçamento deve ser elaborado e autorizado para um determinado período
de tempo, geralmente um ano. A exceção se dá nos créditos especiais e
extraordinário autorizados nos últimos quatro meses do exercício,
reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do
exercício subsequente.
Este princípio tem origem na questão surgida na Idade Média sobre a
anualidade do imposto. E aí se encontra a principal conseqüência positiva em
relação a este princípio, pois dessa forma exige-se autorização periódica do
Parlamento. No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, como
sói acontecer na maioria dos países. Mas isso não é regra geral. Na Itália e
na Suécia o exercício financeiro começa em 1/7 e termina em 30/6. Na
Inglaterra, no Japão e na Alemanha o exercício financeiro vai de 1/4 a 31/3.
Nos Estados Unidos começa em 1/10, prolongando-se até 30/9.
O § 5º do art. 165 da CF 88 dá respaldo legal a este princípio quando dispõe
que: "A lei orçamentária anual compreenderá:"
O cumprimento deste princípio torna-se evidente nas ementas das Leis
Orçamentárias, como por exemplo, a da Lei 10.837/2004: "Estima a receita
e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2004."
Observe-se, finalmente, que a programação financeira, trimestral na Lei
4.320/64 e mensal nos Decretos de Contingenciamento, limitando a
faculdade de os órgãos empenhar despesas, não mais ao montante das
dotações anuais, pode ser entendido como um abandono parcial do princípio
da anualidade.

Exclusividade
A lei orçamentária deverá conter apenas matéria orçamentária ou
financeira. Ou seja, dela deve ser excluído qualquer dispositivo estranha à
estimativa de receita e à fixação de despesa. O objetivo deste princípio é
evitar a presença de "caldas e rabilongos"
Não se inclui na proibição a autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita.
Este princípio encontra-se expresso no art. 165, § 8º da CF de 88: "A lei
orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e
à fixação da despesa ..."

Especificação, Especialização ou Discriminação

As receitas e as despesas devem aparecer de forma discriminada, de tal
forma que se possa saber, pormenorizadamente, as origens dos recursos e
sua aplicação. Como regra clássica tinha o objetivo de facilitar a função de
acompanhamento e controle do gasto público, pois inibe a concessão de
autorizações genéricas (comumente chamadas de emendas curinga ou
"rachadinhas") que propiciam demasiada flexibilidade e arbítrio ao Poder
Executivo, dando mais segurança ao contribuinte e ao Legislativo.
A Lei nº 4.320/64 incorpora o princípio no seu art. 5º: "A Lei de Orçamento
não consignará dotações globais para atender indiferentemente as
despesas...., "
O art. 15 da referida Lei exige também um nível mínimo de detalhamento:
"...a discriminação da despesa far-se-á, no mínimo, por elementos".
Como evidência de cumprimento deste princípio pode-se citar a Atividade
4775, cujo título é "Capacitação de agentes atuantes nas culturas de
oleaginosas". Mas, também, existem vários exemplos do não cumprimento
como, por exemplo, a Ação 0620 "Apoio a projetos municipais de infra-
estrutura e serviços em agricultura familiar’, ou o subtítulo "Ações de
Saneamento Básico em pequenas cidades da Região Sul"

Não Vinculação ou Não Afetação das Receitas

Nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida
para atender a certos casos ou a determinado gasto. Ou seja, a receita não
pode ter vinculações. Essas reduzem o grau de liberdade do gestor e
engessa o planejamento de longo, médio e curto prazos.
Este princípio encontra-se claramente expresso no inciso IV do art. 167 da
CF de 88, mas aplica-se somente às receitas de impostos.
"São vedados "a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou
despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos
a que se referem os arts., 158 e 159, a destinação de recursos para
manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212), prestação de garantias
às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, §
8º".
As evidências de receitas afetadas são abundantes:
• Taxas, contribuições: servem para custear certos serviços
prestados;
• Empréstimos: comprometidos para determinadas finalidades;
• Fundos: receitas vinculadas.
Observe-se ainda que as vinculações foram eliminadas no governo
Figueiredo, mas, infelizmente, ressuscitadas na Constituição de 1988. O
ministro Palocci recoloca essa idéia na ordem do dia.

Orçamento Bruto
Este princípio clássico surgiu juntamente com o da universalidade, visando
ao mesmo objetivo. Todas as parcelas da receita e da despesa devem
aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de
dedução.
A intenção é a de impedir a inclusão de valores líquidos ou de saldos
resultantes do confronto entre receitas e as despesas de determinado
serviço público.
Lei 4.320/64 consagra este princípio em seu art. 6º: "Todas as receitas e
despesas constarão da Lei do Orçamento pelos seus totais, vedadas
quaisquer deduções. Reforçando este princípio, o § 1º do mesmo artigo
estabelece o mecanismo de transferência entre unidades governamentais "
Dessa forma, as cotas de receita que uma entidade pública deva transferir
a outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada à
transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber. Como
exemplo desse procedimento pode-se citar o caso da Arrecadação do
Imposto Territorial Rural, que se constitui numa receita prevista no
orçamento da União para 2004 com o valor de R$ 309,4 milhões. No mesmo
orçamento, fixa-se uma despesa relativa à Transferência para Municípios
(UO 73108-Transferências Constitucionais) no valor de R$ 154,7 milhões.
Ou seja, se o Orçamento registrasse apenas uma entrada líquida para a
União de apenas R$ 154,7 milhões, parte da história estaria perdida.

Equilíbrio
Princípio clássico que tem merecido maior atenção, mesmo fora do âmbito
específico do orçamento, pautado nos ideais liberais dos economistas
clássicos (Smith, Say, Ricardo). O keynesianismo (a partir dos anos 30)
tornou-se uma contraposição ao princípio do orçamento equilibrado,
justificando a intervenção do governo nos períodos de recessão. Admitia-se
o déficit (dívida) e seu financiamento. Economicamente haveria
compensação, pois a utilização de recursos ociosos geraria mais emprego,
mais renda, mais receita para o Governo e, finalmente, recolocaria a
economia na sua rota de crescimento.

No Brasil, as últimas Constituições têm tratado essa questão ora de maneira

explícita ora de forma indireta. A Constituição de 1967 dispunha que : "O
montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá
ser superior ao total de receitas estimadas para o mesmo período."
Observa-se a existência de dificuldades estruturais para o cumprimento
desse princípio, principalmente em fases de crescimento da economia, pois
as despesas públicas normalmente crescem mais que as receitas públicas
quando há crescimento da renda interna .
De qualquer forma, ex-ante, o equilíbrio orçamentário é respeitado,
conforme pode ser verificado nos Arts. 2º e 3º da Lei 10.837/2003, onde: A
Receita Total é estimada em R$ 1.469.087.336,00, e a Despesa Total é
fixada em R$ 1.469.087.336,00.
Entretanto, nas cifras acima encontra-se um tremendo déficit, devidamente
financiado por empréstimos. O déficit aparece embutido nas chamadas
Operações de Crédito que classificam tanto os financiamentos de longo
prazo contratados para obras, as operações de curto prazo de recomposição
de caixa e que se transformam em longo prazo pela permanente rolagem e a
receita com a colocação de títulos e obrigações emitidas pelo Tesouro.
A CF 88 adotou uma postura mais realista. Propôs o equilíbrio entre
operações de crédito e as despesas de capital. O art. 167, inciso III, veda:
"a realização de operações de créditos que excedam o montante das
despesas de capital ....";
Qual a mensagem que se encontra vinculada a esse dispositivo? Claramente a
de que o endividamento só pode ser admitido para a realização de
investimento ou abatimento da dívida. Ou seja, deve-se evitar tomar
dinheiro emprestado para gastar com despesa corrente, mas pode pegar
emprestado para cobrir despesa de capital (o déficit aqui é permitido ).
Essa é uma norma lógica e de grande importância para as finanças públicas
do País. Na verdade, é a Regra de Ouro reforçada na Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 12, § 2º): "O montante previsto para as
receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas
de capital constantes do projeto de lei orçamentária."
Essa Regra também significa, por outro lado, que a receita corrente deve
cobrir as despesas correntes (não pode haver déficit corrente). A Regra de
Ouro vem sendo adequadamente cumprida nos últimos orçamentos, exceto
nos dois últimos (2003 e 2004). Para o exercício de 2004, o valor das
operações de crédito dos orçamentos fiscal e da seguridade é de R$ 629,7
bilhões. Se somado a esse, o valor corresponde ao Orçamento de
Investimento das Estatais &mdash OIE - (R$ 5,9 milhões) chega-se ao total
de R$ 635,6 milhões.
Já as despesas de capital dos orçamentos fiscal e da seguridade social
somam R$ 612,7 milhões. Com R$ 23,8 do OIE, chega-se ao total de R$
636,5 milhões. Ou seja, só se cumpre a regra de ouro se se considera na
contabilização os dados relativos ao Orçamento das Estatais.
Ainda com relação ao princípio do equilíbrio, um terceiro conceito surge a
partir da Lei de Responsabilidade Fiscal &mdash o chamado Equilíbrio Fiscal.
Na verdade, exige-se mais que o equilíbrio, exige-se um superávit (fiscal),
ou seja, a receita (primária) deve superar a despesa (primária) de forma que
o saldo possa ser utilizado para pagamento do serviço da dívida pública.
Essa variação do princípio do equilíbrio faz parte das orientações
orçamentárias constantes das leis de diretrizes orçamentárias. O art. 15 da
Lei nº 10.707, de 30 de julho de 2003 (LDO 2004) dispõe, por exemplo, que:
"Art. 15. A elaboração do projeto da lei orçamentária de 2004, a aprovação
e a execução da respectiva lei deverão levar em conta a obtenção de
superávit primário em percentual do Produto Interno Bruto - PIB, conforme
discriminado no Anexo de Metas Fiscais, constante do Anexo III desta
Lei."

Legalidade
Historicamente, sempre se procurou dar um cunho jurídico ao orçamento, ou
seja, para ser legal, tanto as receitas e as despesas precisam estar
previstas a Lei Orçamentária Anual, ou seja, a aprovação do orçamento deve
observar processo legislativo porque trata-se de um dispositivo de grande
interesse da sociedade.
O respaldo a este princípio pode ser encontrado nos art. 37 166 da CF de
1988. O Art. 166 dispõe que: "Os projetos de lei relativos ao plano
plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos
adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na
forma do regimento comum."
A evidência de seu cumprimento encontra-se na própria ementa das leis
orçamentárias, como por exemplo, a da Lei nº 10.837/2003: "O Presidente
da República Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a
seguinte lei:"

Publicidade
O conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado) nos veículos
oficiais de comunicação para conhecimento do público e para eficácia de sua
validade. Este princípio é consagrado no art. 37 da CF de 88: "A
administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,
também, ao seguinte: ..."

Clareza ou Objetividade
O orçamento público deve ser apresentado em linguagem clara e
compreensível a todas pessoas que, por força do ofício ou interesse,
precisam manipulá-lo. Difícil de ser empregado em razão da facilidade de a
burocracia se expressar em linguagem complexa. Observe-se, por exemplo,
o título da ação nº 0373 do orçamento para 2004: "Equalização de Juros e
Bônus de Adimplência no Alongamento de Dívidas Originárias do Crédito
Rural".

Exatidão
De acordo com esse princípio as estimativas devem ser tão exatas quanto
possível, de forma a garantir à peça orçamentária um mínimo de
consistência para que possa ser empregada como instrumento de
programação, gerência e controle. Indiretamente, os autores especializados
em matéria orçamentária apontam os arts. 7º e 16 do Decreto-lei nº 200/67
como respaldo ao mesmo.

AULA Nº 1 - ORÇAMENTO PÚBLICO – CONCEITO E PRINCÍPIOS

O Orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal (aprovado por lei)

contendo a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um
Governo em um determinado exercício (geralmente um ano).
Os primeiros Orçamentos que se têm notícia eram os chamados orçamentos
tradicionais, que se importavam apenas com o gasto (ênfase no gasto). Eram meros
documentos de previsão de receita e autorização de despesas sem nenhum vínculo com um
sistema de planejamento governamental. Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se
ia arrecadar e decidia-se o que comprar, sem nenhuma prioridade ou senso distributivo na
alocação dos recursos públicos.
O Orçamento evoluiu ao longo da história para um conceito de Orçamento-Programa,
segundo o qual o Orçamento não é apenas um mero documento de previsão da arrecadação e
autorização do gasto, mas um documento legal que contém programas e ações vinculados a
um processo de planejamento público, com objetivos e metas a alcançar no exercício (a ênfase
no Orçamento-Programa é nas realizações do Governo).
O Orçamento Público no Brasil (Orçamento Geral da União) inicia-se com um texto
elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder Legislativo para discussão, aprovação e
conversão em lei. O documento contém a estimativa de arrecadação das receitas federais para
o ano seguinte e a autorização para a realização de despesas do Governo. Porém, está
atrelado a um forte sistema de planejamento público das ações a realizar no exercício.
 O OGU é constituído de três peças em sua composição: o Orçamento Fiscal, o
Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais
Federais.

Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle dos
Orçamentos Públicos, que estão definidos no caso brasileiro na Constituição, na Lei 4.320/64,
no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na recente Lei de Responsabilidade
Fiscal.

A Constituição Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo

sistema de Planejamento e Orçamento, e a iniciativa dos seguintes projetos de lei:

• Plano Plurianual (PPA)

• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

• Lei de Orçamento Anual (LOA)

O PPA é a lei que define as prioridades do Governo pelo período de 4 (quatro) anos.
O projeto de lei do PPA deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional
até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato (4 meses antes do encerramento
da sessão legislativa).

De acordo com a Constituição Federal, o PPA deve conter “as diretrizes, objetivos e
metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.

A LDO é a lei anterior à lei orçamentária, que define as metas e prioridades em

termos de programas a executar pelo Governo. O projeto de lei da LDO deve ser enviado
pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano (8 meses e
meio antes do encerramento da sessão legislativa).

De acordo com a Constituição Federal, a LDO estabelece as metas e prioridades

para o exercício financeiro subseqüente, orienta a elaboração do Orçamento (Lei
Orçamentária Anual), dispõe sobre alterações na legislação tributária e estabele a
política de aplicação das agências financeiras de fomento.

Com base na LDO aprovada a cada ano pelo Poder Legislativo, a Secretaria de
Orçamento Federal, órgão do Poder Executivo, consolida a proposta orçamentária de todos os
órgãos dos Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) para o ano seguinte no Projeto de Lei
encaminhado para discussão e votação no Congresso Nacional.

Por determinação constitucional, o Governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei

Orçamentária Anual ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano (4 meses
antes do encerramento da sessão legislativa). Acompanha o projeto uma Mensagem do
Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e
suas perspectivas.

A Lei Orçamentária Anual disciplina todos os programas e ações do governo federal no

exercício. Nenhuma despesa pública pode ser executada sem estar consignada no Orçamento.
No Congresso, deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos
a proposta orçamentária (projeto de lei) enviada pelo Poder Executivo, fazendo modificações
que julgar necessárias, por meio de emendas, votando ao final o projeto.

A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e aprovado até o

final de cada Legislatura (15.12 de cada ano). Depois de aprovado, o projeto é
sancionado e publicado pelo Presidente da República, transformando-se na Lei
Orçamentária Anual.

A Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas e autoriza as despesas do Governo

de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver
necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder
Executivo submete ao Congresso Nacional um novo projeto de lei solicitando crédito adicional.

Por outro lado, a necessidade de contenção dos gastos obriga o Poder Executivo
muitas vezes a editar Decretos com limites orçamentários e financeiros para o gasto, abaixo
dos limites autorizados pelo Congresso. São os intitulados Decretos de Contingenciamento,
que limitam as despesas abaixo dos limites aprovados na lei orçamentária.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional

introduziu responsabilidades para o administrador público em relação aos Orçamentos da
União, dos Estados e Municípios, como o limite de gastos com pessoal, por exemplo. A LRF
instituiu a disciplina fiscal para os três Poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, estendendo
também a disciplina aos Orçamentos de Estados e Municípios.

Os objetivos de toda política orçamentária são corrigir as falhas de mercado e as

distorções, visando manter a estabilidade, melhorar a distribuição de renda, e alocar os
recursos com mais eficiência. O Orçamento tem a função de também regular o mercado e
coibir abusos, reduzindo falhas de mercado e externalidades negativas (fatores adversos
causados pela produção, como poluição, problemas urbanos, etc).
O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da política fiscal e da
política monetária, por exemplo, é possível controlar preços, salários, inflação, impor choques
na oferta ou restringir a demanda.
Instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Economia:
• Política Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas, além do cumprimento de
metas e objetivos governamentais no orçamento, utilizado para a alocação, distribuição de
recursos e estabilização da economia. É possível, com a política fiscal, aumentar a renda e
o PIB e aquecer a economia, com uma melhor distribuição de renda.
• Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias, etc.,
expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia.
Com o uso das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a criação de
monopólios, cartéis, práticas abusivas, poluição, etc.
• Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito
em geral, para efeito de estabilização da economia e influência na decisão de produtores e
consumidores. Com a política monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a
demanda, etc.

O Orçamento Público funciona como um balizador na Economia. Se temos elevados

investimentos governamentais no Orçamento, provavelmente o número de empregos
aumentará, assim como a renda agregada melhorará. Em compensação, um orçamento restrito
em investimentos, provocará desemprego, desaceleração da economia, e decréscimo no
produto interno bruto.
O Governo pode provocar orçamentos expansionistas ou gerar um orçamento
recessivo.
Dentre as funções consubstanciadas no Orçamento Público, destacamos:
• Função alocativa - Oferecer bens e serviços (públicos puros) que não seriam oferecidos
pelo mercado ou seriam em condições ineficientes (meritórios ou semipúblicos) e. criar
condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado (devido ao alto risco,
custo, etc) pelos produtores, por investimentos ou intervenções, corrigir imperfeições no
 sistema de mercado (oligopólios, monopólios, etc) e corrigir os efeitos negativos de
externalidades.
• Função distributiva – Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza,
através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de
recursos em camadas mais pobres da população, etc.
• Função estabilizadora – ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a
moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas
de intervenção econômica (controles por leis, limites).

PRINCÍPIOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Existem princípios básicos que devem ser seguidos na elaboração e execução do

orçamento, que estão definidos na Constituição Federal, na Lei nº 4.320, de 17 de março de
1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária (art. 2º):

"A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a

evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os
princípios da unidade, universalidade e anualidade".

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

• Unidade – Só existe um Orçamento para cada ente federativo (no Brasil, existe um
Orçamento para a União, um para cada Estado e um para cada Município). Cada ente
deve possuir o seu Orçamento, fundamentado em uma política orçamentária e
estruturado uniformemente. Não há múltiplos orçamentos em uma mesma esfera. O
fato do Orçamento Geral da União possuir três peças, como o Orçamento Fiscal, o
Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento não representa
afronta ao princípio da unidade, pois o Orçamento é único, válido para os três Poderes.
O que há é apenas volumes diferentes segundo áreas de atuação do Governo.

• Universalidade – o Orçamento deve agregar todas as receitas e despesas de toda a

administração direta e indireta dos Poderes. A Lei orçamentária deve incorporar todas
as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública que receba recursos
orçamentários ou gerencie recursos federais pode ficar de fora do Orçamento.

• Anualidade / Periodicidade – o Orçamento cobre um período limitado. No Brasil, este

período corresponde ao ano ou exercício financeiro, de 01/01 a 31/12. O período
estabelece um limite de tempo para as estimativas de receita e fixação da despesa, ou
seja, o orçamento deve se realizar no exercício que corresponde ao próprio ano fiscal.

• Legalidade – O Orçamento é objeto de uma lei específica (Lei ordinária no Brasil), e

como tal, deve cumprir o rito legislativo próprio, com o cumprimento de todos os
quesitos, inclusive seu sancionamento e publicação pelo Presidente da República ou
Congresso Nacional.
 • Exclusividade – O Orçamento só versa sobre matéria orçamentária, podendo conter
autorização para abertura de créditos suplementares e operações de crédito, ainda que
por antecipação da receita.

• Especificação ou discriminação ou especialização – São vedadas autorizações

globais no Orçamento. As despesas devem ser especificadas no Orçamento, no
mínimo, por modalidade de aplicação.

• Publicidade – O Orçamento de um país deve ser sempre divulgado quando aprovado

e transformado em lei. No Brasil, o Orçamento Federal é publicado no Diário Oficial da
União.

• Equilíbrio – As despesas autorizadas no Orçamento devem ser, sempre que possível,

iguais às receitas previstas. Não pode haver um desequilíbrio acentuado nos gastos.

• Orçamento-Bruto - A receita e despesa constante no Orçamento, exceto os descontos

constitucionais (ex.transferências constitucionais), devem aparecer no Orçamento pelo
valor total ou valor bruto, sem deduções de nenhuma espécie.

• Não-afetação ou não-vinculação – É vedada a vinculação dos impostos a órgão,

fundo ou despesa, exceto as próprias transferências constitucionais para manutenção
e desenvolvimento do ensino (FPE, FPM, etc). e as garantias às operações de crédito
por antecipação da receita.

• Programação, tipicidade e atipicidade – Durante a fase de consolidação da proposta

de Orçamento, geralmente se seguem determinadas classificações orçamentárias
existentes. Há uma tabela de classificação funcional de despesas, por exemplo, que
classifica a despesa em funções, subfunções, programas e ações. Há outra tabela de
classificação da despesa por fontes de recursos e outra por unidade orçamentária, por
exemplo. No processo de programação da despesa no Orçamento, em primeiro lugar é
preciso identificar a função a que pertence a despesa (se é uma despesa classificável
na função Educação, Saúde, Ciência e Tecnologia, Transportes, ou qualquer outra). A
função é o nível mais elevado de agregação de despesas, representando quase que
uma área de atuação do Governo. As diferentes funções se dividem em subfunções,
que, por sua vez, comportam diferentes programas de Governo, compostos por ações
(projetos, atividades ou operações especiais) a realizar no exercício. Programar uma
despesa é classificar a despesa de maneira a ficar evidenciado onde será utilizado o
recurso (em qual função, subfunção, programa ou ação do Governo). Porém, no
processo de programação, pode ocorrer de um programa não se vincular á sua
respectiva subfunção da tabela de classificação funcional. OU uma subfunção não se
vincular à sua função típica, constante da tabela de classificação funcional. Ou seja,
em termos práticos, nem sempre se programa a despesa respeitando-se a
classificação funcional existente nas tabelas orçamentárias. Quando um programa é
vinculado a uma subfunção que não aquela correspondente à da tabela de
classificação, dizemos que ocorreu atipicidade na programação da despesa, ou seja,
não há uma classificação típica. O mesmo acontece quando uma despesa classificada
no Orçamento em uma subfunção está vinculada a outra função que não a função
correspondente, segundo a tabela de classificação orçamentária. A tabela de
classificação funcional da despesa por funções e subfunções está consignada no livro
“Manual Técnico de Orçamento” publicado pela Secretaria de Orçamento Federal do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG).

Princípios Orçamentários
by Thais on 08/07/2010
Legenda:

LRF – Lei complementar nº 101/2000

————————————————————————————————-

#CONCEITO Os princípios são premissas e linhas norteadoras de ação a serem

observadas na concepção da proposta de orçamento. Sua principal finalidade é
disciplinar e orientar a ação dos governantes.

#ATENÇÃO Só existem 3 princípios expressos na Lei 4.320/64, art. 2º:

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a

evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno,
obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

#MACETE: UAU

U nidade

A nualidade (ou periodicidade)

U niversalidade

OBS: Não há uma lista exaustiva de princípios orçamentários, pois o próprio conceito
de orçamento público está em constante evolução. Serão abordados a seguir os
princípios mais aludidos pela doutrina e pelo ordenamento jurídico pertinente à área
orçamentária.

Artifício Mnemônico (acróstico)

Publicidade E Programação
Anualidade Q Exclusividade
Unidade U Não vinculação
Legalidade I Especificidade
Orçamento bruto L Clareza
Í Universalidade
B Unidade de caixa /unidade de tesouraria
R
 I
O

Outros princípios:

1. Estorno de verbas
2. Quantificação de créditos orçamentários
3. Precedência
4. Uniformidade
5. Anterioridade orçamentária

PRINCÍPIOS

• Princípio da Unidade (totalidade): art. 165, §5º, CF.

Art. 165, §5º, CF – No âmbito de cada ente político (União, Estados, Distrito Federal e
Municípios), em cada exercício financeiro, deve existir somente uma única LOA.

Este princípio estabelece que o orçamento deve ser “uno”, ou seja, cada esfera do
governo deve possuir apenas uma LOA. Não pode haver mais de um orçamento em
cada unidade governamental. No entanto, o §5º do art. 167 da CF/88 estabelece uma
tripartição do orçamento: o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o
Orçamento de Investimento das Empresas Estatais.

#ATENÇÃO Vale ressaltar que o Princípio da Unidade refere-se à LOA, uma vez que,
orçamento, cada Lei contém 3, conforme mencionado acima: Orçamento Fiscal,
Orçamento da Seguridade Social, Orçamento de Investimento das empresas estatais. Ou
seja, cada LOA é segregada em 3 orçamentos separados. Essa sistemática tem como
objetivo garantir maior transparência e independência a cada um deles.

(CESPE/ACE/TCU 2007 – adaptada) O princípio da unidade orçamentária, mais

recentemente, foi relativamente esvaziado, passando-se a admitir aexistência de
orçamentos setoriais, que, afinal, devem ser consolidados emum único documento
que permita a visão geral do conjunto das finançaspúblicas. Diante de tal
mudança, hoje já é possível falar-se em um princípio da totalidade.

Comentários:
Apesar do princípio da Unidade preconizar a existência de um único orçamento, por
exigência constitucional o orçamento se tornou multidocumental, podendo-se falar em
um princípio da totalidade.
Gabarito: Certo

• Princípio da Anualidade (ou periodicidade): uma LOA vigora dentro de um

exercício financeiro.

Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. (Lei 4.320/64) - > ou seja, de
1º de janeiro a 31 de dezembro.

Exceção: Autorização e abertura de créditos orçamentários especiais e extraordinários

com vigência Plurianual.
Art. 167, § 2º, CF - (…) os créditos especiais e extraordinários terão vigência no
exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso, em que, reabertos nos
limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício subseqüente.

• Princípio da Universalidade: é um princípio infraconstitucional previsto na Lei

4.320/64.

Art. 3º. A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações

de crédito autorizadas em lei.

Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá tôdas as despesas próprias dos órgãos do

Govêrno e da administração centralizada, ou que, por intermédio dêles se devam
realizar, observado o disposto no artigo 2°.

#CONCLUSÃO Todas as receitas e todas as despesas devem estar no orçamento.

#IMPORTANTE

Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento/ pelos seus totais,
vedadas quaisquer deduções.

- antes da barra é Princípio da Universalidade [Tôdas as receitas e despesas constarão

da Lei de Orçamento].

- depois da barra, ele se refere ao Princípio do Orçamento Bruto.

• Princípio do Orçamento Bruto – o princípio do Orçamento Bruto é mais

abrangente que o princípio da Universalidade.

Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais,
vedadas quaisquer deduções.

• Princípio da Especificidade (princípio da especialização ou discriminação) – é

um princípio constitucional, Lei 4.320/64, art. 5º c/c art. 12, caput.

Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender

indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências
ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 2º e seu parágrafo único.

- “dotações globais” = é uma autorização genérica, ampla, não é especificada.

Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:

Exceções ao princípio: Art. 2º, PU e art. 5º, III, LRF (reserva de contingências). Ou
seja, a LOA vai poder conter dotações globais.

Art. 2º. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos

de obras e de outras aplicações.
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não
possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa
poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de
Capital.

Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o

plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei
Complementar:

III – conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido

com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes
orçamentárias, destinada ao:

• Princípio da Exclusividade:

Art. 165, CF – Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

§ 8º – A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita

e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de
créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei.

A LOA não poderá tratar de outros assuntos como, por exemplo, fixação de subsídios,
remuneração etc. Entende-se que o orçamento conterá apenas matéria financeira.

Exceções: Não se inclui na proibição:

1) Autorização para o Poder Executivo de abertura de créditos adicionais

suplementares.

- > o único crédito adicional que admite autorização expressa nas Lei de Orçamento é o
crédito adicional suplementar.

2) Autorização para contratação de operações de crédito (empréstimos ou

financiamentos obtido pelo setor público para financiar desequilíbrio orçamentário).

3) Autorização para contratação de operações de crédito por antecipação da receita

orçamentária.

O que são operações de crédito?

R: É todo empréstimo e financiamento obtido pelo setor público.

As operações de crédito estão divididas em:

- operações de crédito orçamentárias – financiar o desequilíbrio na execução do

orçamento. Para fins da Lei 4.320 é sempre de longo prazo. São fontes de financiamento
dos programas governamentais. São receitas de capital.

Regra de ouro (167, III, CF; art. 12, LRF):

Art. 167. São vedados:

III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de

capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com
finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

Art. 12, LRF As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais,

considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do
crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de
demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes
àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.

- > Toda operação de crédito quando contratada gera uma dívida chamada de Dívida
Fundada ou consolidada.

Art. 38, LRF- A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a atender
insuficiência de caixa durante o exercício financeiro e cumprirá as exigências
mencionadas no art. 32 e mais as seguintes:

• Princípio da Legalidade orçamentária: O princípio da Legalidade está

previsto no art. 5º, II, CF:

Art. 5º, II – Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude de lei.

Por este princípio, todo o orçamento público deve ser elaborado por lei e todas as leis
que tratam de matéria orçamentária (as leis do Plano Plurianual – PPA, de Diretrizes
Orçamentárias – LDO, a Lei Orçamentária Anual – LOA, as leis que autorizam os
créditos suplementares e especiais etc.) devem ser aprovadas pelo Poder Legislativo.

O art. 167, I, da CF é uma aplicação do princípio da legalidade:

(…) é vedado o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária..

Exceção: abertura de crédito adicional extraordinário para atender despesas

imprevisíveis e urgentes (art. 167, §3º, CF c/c 62, CF) – > Este tipo de crédito é aberto
por medida provisória ou decreto, instrumentos à disposição do chefe do Poder
Executivo, conforme o caso.

• Princípio da clareza: o princípio da clareza diz que o orçamento deve ser

elaborado de forma clara e compreensível para todos os cidadãos, para dar uma
maior publicidade.

• Princípio da publicidade: tem a ver com dever prestação de contas, princípio

da transparência. (art. 165, §3º)

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

§ 3º – O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada

bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
O objetivo é o de levar os atos praticados pela Administração ao conhecimento de
todos.

• Princípio da não-vinculação (ou não afetação) da receita de impostos a órgão,

fundo ou despesa:

(art. 167, IV, CF)

Art. 167. São vedados:

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a

repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e
159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para
manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da
administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º,
212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

#ATENÇÃO Observe que o artigo veda a vinculação de impostos, significando que

pode haver vinculação para as outras espécies tributárias (taxas, contribuições de
melhoria, empréstimos compulsórios). É por isso que a falecida CPMF pode ser
vinculada à saúde!!!!

Exceções:

- Todos os fundos constitucionais: FPE, FPM, Centro Oeste, Norte, Nordeste,

Compensação pela exportação de produtos industrializados etc.;

- Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Básico e da Valorização do

Magistério (FUNDEB);

- Ações e serviços públicos de saúde;

- Garantias às operações de crédito por antecipação da receita (ARO);

- Atividades da Administração Tributária;

- Vinculação de impostos estaduais e municipais para prestação de garantia ou

contragarantia à União (contragarantia é a garantia que o Estado ou Município são
obrigados a oferecer à União, quando esta concede uma garantia para uma entidade
internacional, por exemplo, o Banco Mundial, referente a um empréstimo tomado por
Estado ou Município).

• Princípio da discriminação (ou princípio da especificação ou

especialização): (art. 15 c/c art. 5º Lei 4320/64)

Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por

elementos. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
§ 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material,
serviços, obras e outros meios de que se serve a administração publica para
consecução dos seus fins. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)

§ 2º Para efeito de classificação da despesa, considera-se material permanente o de

duração superior a dois anos.

Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender

indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências
ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 2º e seu parágrafo único.

#CONCLUSÃO O orçamento precisa ser detalhado, especificado, para facilitar seu

entendimento e acompanhamento.

Exceção: Dessa forma, não são admitidas dotações globais:

- A primeira exceção está prevista no art. 2º da Lei 4.320/64:

Art. 2º – “Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam
cumprir-se subordinadamente à normas gerais de execução da despesa poderão ser
custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital (são os
chamados INVESTIMENTOS EM REGIME DE EXECUÇÃO ESPECIAL);

- A outra exceção é a Reserva de Contingências, que é uma dotação global para atender
passivos contingentes.

• Princípio da clareza: princípio doutrinário. Deve ser clara e compreensível para

todos os cidadãos. É uma clareza sem ferir as regras técnicas de elaboração (sem
deixar de ser técnico).

• Princípio uniformidade (padronização): A LOA tem que obedecer a uma

padronização quando ela for elaborada, para facilitar a comparação de um
exercício financeiro com outro.

• Princípio da unidade de caixa ou tesouraria: (art. 164, §3º, CF; art. 56 Lei
4320/65)

Art. 164, § 3º – As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco

central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades
do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras
oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.

Art. 56. O recolhimento de tôdas as receitas far-se-á em estrita observância ao

princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de
caixas especiais.

Este princípio reza que os recursos do governo devem ser recolhidos em conta única,
facilitando a administração e o controle. Não deve ser confundido com o princípio da
unidade orçamentária.
No âmbito da União, este princípio é obedecido pela criação da Conta Única do Tesouro
Nacional. Esta conta é mantida no Banco Central do Brasil e operacionalizada pelo
Banco do Brasil S.A.

Depreende-se, portanto, que os valores arrecadados pelo governo devem ser

contabilizados em uma única conta caixa, evitando-se, dessa forma, a existência de
caixas paralelos, fracionados. Não se quer afirmar com isso que exista apenas uma
conta-corrente (bancária). O que se deseja é uma única conta contábil.

Exceções:

- Fundos especiais: possuem, dada a sua própria natureza, gestão descentralizada, tais
como o FUNDEF, FMDA, FUNDET e outros.

• Princípio da precedência: O PPA, a LDO e a LOA são elaborados em um

exercício financeiro e executados no exercício financeiro imediatamente
subsequente, ou seja, a elaboração precede a execução.

Exceções:

- lei de crédito suplementar

- lei de crédito adicional especial

• Princípio do estorno de verbas: É proibido de forma discricionária remanejar,

transferir ou alocar recursos de uma categoria de programação para outra sem
prévia autorização do Poder Legislativo.

Exceção: se for na mesma categoria de programação, o Poder Executivo pode

remanejar os recursos de forma discricionária.

• Princípio da quantificação dos créditos orçamentários:

Crédito orçamentário = autorização do gasto.

Dotação orçamentária = é o limite dos gastos.

• Princípio da anterioridade orçamentária: Algumas bancas têm afirmado que

não pode haver despesa sem lei anterior que a preveja.

• Princípio da programação ou do planejamento: É um dos mais modernos

princípios orçamentários que surgiu com a evolução dos conceitos e técnicas
orçamentárias. De acordo com esse princípio, o orçamento deve evidenciar os
programas de trabalho, servindo como instrumento de administração do
governo, facilitando a fiscalização, gerenciamento e planejamento. De acordo
com esse princípio, os programas regionais devem estar em consonância com o
Plano Plurianual (PPA). Não existe despesa fora da categoria de programação.

• Princípio do equilíbrio orçamentário:

O princípio do equilíbrio pressupõe que a receita prevista na LOA deve ser igual à
despesa nela fixada. A finalidade deste princípio é a de impedir o déficit orçamentário,
principalmente no âmbito da LOA. Tal princípio é absoluto, pois, as receitas previstas
devem, rigorosamente, ser iguais às despesas fixadas. Trata-se do equilíbrio formal. A
priori, só é recomendável que se gaste aquilo que se tem. Assim o orçamento deve
funcionar como uma ferramenta de planejamento real, contemplando gastos que
serão realizados em função das receitas que serão arrecadadas. Por isso não se deve
prever mais receitas que despesas.

Evolução histórica dos princípios orçamentário-constitucionais brasileiros

Resultado da experiência histórica da gestão dos recursos públicos, os princípios

orçamentários foram sendo desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudência,
permitindo às normas orçamentárias adquirirem crescente eficácia.

No entender de Ricardo Lobo Torres :

"Os princípios, sendo enunciados genéricos que quase sempre se expressam em

linguagem constitucional ou legal, estão a meio passo entre os valores e as normas na
escala da concretização do direito e com eles não se confundem. Os princípios
representam o primeiro estágio de concretização dos valores jurídicos a que se
vinculam. A justiça e a segurança jurídica começam a adquirir concretitude normativa e
ganham expressão escrita. Mas os princípios ainda comportam grau elevado de
abstração e indeterminação. ... Os princípios financeiros são dotados de eficácia, isto é,
produzem efeitos e vinculam a eficácia principiológica, conducente à normativa plena, e
não a eficácia própria da regra concreta, atributiva de direitos e obrigações." (1)

Complementando a idéia do papel precursor e orientador dos princípios jurídicos, Jorge

Miranda afirma :

"Os princípios não se colocam, pois, além ou acima do Direito (ou do próprio Direito
positivo); também eles - numa visão ampla, superadora de concepções positivistas,
literalista e absolutizantes das fontes legais - fazem parte do complexo ordenamental.
Não se contrapõem às normas, contrapõem-se tão-somente aos preceitos; as normas
jurídicas é que se dividem em normas-princípios e normas-disposições" (2)

Resultado da experiência histórica da gestão dos recursos públicos, os princípios

orçamentários foram sendo desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudência,
permitindo às normas orçamentárias adquirirem crescente eficácia, ou seja, que
produzissem o efeito desejado, tivessem efetividade social, e fossem realmente
observadas pelos receptores da norma, em especial o agente público. Como princípios
informadores do direito - e são na verdade as idéias centrais do sistema dando-lhe
sentido lógico - foram sendo, gradativa e cumulativamente, incorporados ao sistema
normativo. Os princípios orçamentários, portanto, projetam efeitos sobre a criação -
subsidiando o processo legislativo -, a integração - possibilitando a colmatagem das
lacunas existentes no ordenamento - e a interpretação do direito orçamentário,
auxiliando no exercício da função jurisdicional ao permitir a aplicação da norma a
situação não regulada especificamente.

Alguns desses princípios foram adotados em certo momento por condizerem com as
necessidades da época e posteriormente abandonados, ou pelo menos transformados,
relativizados, ou mesmo mitigados, e. g., o que ocorreu com o princípio do equilíbrio
orçamentário, tão precioso ao estado liberal do seculo XIX, e que foi em parte
relativizado com o advento do estado do bem estar social no período pós guerra. Nos
anos oitenta e noventa, em movimento pendular, o princípio do equilíbrio orcamentário
foi revigorado e dada nova roupagem em face dos crescentes déficits estruturais
advindos da dificuldade do Estado em financiar os extensos programas de segurança
social e de alavancagem do desenvolvimento econômico.

Nossas Constituições, desde a Imperial até a atual, sempre deram tratamento

privilegiado à matéria orçamentária. De maneira crescente, foram sendo incorporados
novos princípios orçamentários às várias cartas constitucionais reguladoras do Estado
brasileiro.

Instaura-se a ordem constitucional soberana em nosso Império, e a Carta de 1824, em

seus arts.171 e 172, institui as primeiras normas sobre o orçamento público no Brasil .
Estatui-se a reserva de lei - a aprovação da peça orçamentária deve observar regular
processo legislativo - e a reserva de parlamento - a competência para a aprovação é
privativa do Poder Legislativo, sujeita à sanção do Poder Executivo - para a aprovação
do orçamento.

Insere-se o princípio da anualidade, ou temporalidade- significa que a autorização

legislativa do gasto deve ser renovada a cada exercício financeiro - o orçamento era para
viger por um ano e sua elaboração competência do Ministro da Fazenda, cabendo à
Assembléia-Geral - Câmara dos Deputados e Senado - sua discussão e aprovação.

Pari passu com a inserção da anualidade, fixa-se o princípio da legalidade da despesa -

advindo do princípio geral da submissão da Administração à lei, a despesa pública deve
ter prévia autorização legal. Entretanto, no período de 1822 a 1829, o Brasil somente
teve orçamentos para a Corte e a Província do Rio de Janeiro, não sendo observado o
princípio da universalidade - o orçamento deve conter todas as receitas e despesas da
entidade, de qualquer natureza, procedência ou destino, inclusive a dos fundos, dos
empréstimos e dos subsídios.

O primeiro orçamento geral do Império somente seria aprovado oito anos após a
Independência, pelo Decreto Legislativo de 15.12.1830, referente ao exercício 1831-32.
Este orçamento continha normas relativas à elaboração dos orçamentos futuros, aos
balanços, à instituição de comissões parlamentares para o exame de qualquer repartição
pública e à obrigatoriedade de os ministros de Estado apresentarem relatórios impressos
sobre o estado dos negócios a cargo das respectivas pastas e a utilização das verbas sob
sua responsabilidade [3].

A reforma na Constituição imperial de 1824, emendada pela Lei de 12.08.1834, regulou

o funcionamento das assembléias legislativas provinciais definindo-lhes a competência
na fixação das receitas e despesas municipais e provinciais, bem como regrando a
repartição entre os municípios e a sua fiscalização.

A Constituição republicana de 1891 introduziu profundas alterações no processo

orçamentário. A elaboração do orçamento passou à competência privativa do Congresso
Nacional. Embora a Câmara dos Deputados tenha assumido a responsabilidade pela
elaboração do orçamento, observa Arizio de Viana que "a iniciativa sempre partiu do
gabinete do ministro da Fazenda que, mediante entendimentos reservados e extra-
oficiais, orientava a comissão parlamentar de finanças na confecção da lei orçamentária.
[4]

A experiência orçamentária da República Velha revelou-se inadequada. Os parlamentos,

em toda parte, são mais sensíveis à criação de despesas do que ao controle do déficit. A
reforma Constitucional de 1926 tratou de eliminar as distorções observadas no
orçamento da República, a qual Aliomar Baleeiro definiu como ´´´´o parto da montanha
´´´´. Buscou-se, para tanto, promover duas alterações significativas: a proibição da
concessão de créditos ilimitados e a introdução do princípio constitucional da
exclusividade, ao inserir-se preceito prevendo: Art. 34. ...§ 1º As leis de orçamento não
podem conter disposições estranhas à previsão da receita e à despesa fixada para os
serviços anteriormente criados. Não se incluem nessa proibição: a) a autorização para
abertura de créditos suplementares e para operações de crédito como antecipação da
receita; b) a determinação do destino a dar ao saldo do exercício ou do modo de cobrir o
deficit.

O princípio da exclusividade, ou da pureza orçamentária, limita o conteúdo da lei

orçamentária, impedindo que nela se pretendam incluir normas pertencentes a outros
campos jurídicos, como forma de se tirar proveito de um processo legislativo mais
rápido, as denominadas "caudas orçamentárias", tackings dos ingleses, os riders dos
norte-americanos, ou os Bepackungen dos alemães, ou ainda os cavaliers budgetaires
dos franceses. Prática essa denominada por Epitácio Pessoa em 1922 de "verdadeira
calamidade nacional". No dizer de Ruy Barbosa, eram os "orçamentos rabilongos", que
introduziram o registro de hipotecas no Brasil e até a alteração no processo de desquite
propiciaram. Essa foi a primeira inserção deste princípio em textos constitucionais
brasileiros, já na sua formulação clássica, segundo a qual a lei orçamentária não deveria
conter matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa, ressalvadas: a
autorização para abertura de créditos suplementares e para operações de crédito como
antecipação de receita; e a determinação do destino a dar ao saldo do exercício ou do
modo de cobrir o déficit.

O princípio da exclusividade sofreu duas modificações na Constituição de 1988. Na

primeira, não mais se autoriza a inclusão na lei orçamentária de normas sobre o destino
a dar ao saldo do exercício como o fazia a Constituição de 1967. Na segunda, podem ser
autorizadas quaisquer operações de crédito, por antecipação de receita ou não. A
mudança refletiu um aprimoramento da técnica orçamentária, com o advento
principalmente da Lei 4.320, de 1964, que regulou a utilização dos saldos financeiros
apurados no exercício anterior pelo Tesouro ou entidades autárquicas e classificou como
receita do orçamento o produto das operações de crédito.

A Constituição de 1934 restaurou, no plano constitucional, a competência do Poder

Executivo para elaboração da proposta, que passou à responsabilidade direta do
Presidente da República. Cabia ao Legislativo a análise e votação do orçamento, que
podia, inclusive, ser emendado. Além disso, a Constituição de 1934, como já
mencionado anteriormente, estabelecia que a despesa deveria ser discriminada,
obedecendo, pelo menos a parte variável, a rigorosa especialização.

Trata-se do princípio da especificação, ou especialidade, ou ainda, da discriminação da

despesa, que se confunde com a própria questão da legalidade da despesa pública e é a
razão de ser da lei orçamentária, prescrevendo que a autorização legislativa se refira a
despesas específicas e não a dotações globais. O princípio da especialidade abrange
tanto o aspecto qualitativo dos créditos orçamentários quanto o quantitatiivo, vedando a
concessão de créditos ilimitados. Tal princípio só veio a ser expresso na Constituição de
1934, encerrando a explicitação da finalidade e da natureza da despesa e dando
efetividade à indicação do limite preciso do gasto, ou seja, a dotação. Norma no sentido
da limitação dos créditos orçamentários permaneceu em todas as constituições
subseqüentes à reforma de 1926, com a exceção da Superlei de 1937.

O princípio da especificação tem profunda significância para a eficácia da lei

orçamentária, determinando a fixação do montante dos gastos, proibindo a concessão de
créditos ilimitados, que na Constituição de 1988, como nas demais anteriores, encontra-
se expresso no texto constitucional, art. 167, VII (art. 62, § 1º, "b", na de 1969 e art. 75
na de 1946). Pode ser também de caráter qualitativo, vedando a transposição,
remanejamento ou a transferência de recursos de uma catergora de programação para
outra ou de um órgão para outro, como hoje dispõe o art. 167, VI (art. 62, §1º, "a", na de
1969 e art. 75 na de 1946). Ou, finalmente pode o princípio referir-se ao aspecto
temporal, limitando a vigência dos créditos especiais e extraordinários ao exercício
financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos
últimos quatro meses daquele exercício, caso em que reabertos nos limites dos seus
saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente, ex vi do
atual art. 167, § 2º (art. 62, § 4º, na de 1969 e sem previsão na de 1946).

Exceção a este princípio basilar foi a Constituição de 1937, que previa a aprovação pelo
Legislativo de verbas globais por órgãos e entidades. A elaboração do orçamento
continuava sendo de responsabilidade do Poder Executivo - agora a cargo de um
departamento administrativo a ser criado junto à Presidência da República - e seu exame
e aprovação seria da competência da Câmara dos Deputados e do Conselho Fiscal.
Durante o Estado Novo, entretanto, nem mesmo essa prerrogativa chegou a ser
exercida, uma vez que as casas legislativas não foram instaladas e os orçamentos do
período 1938-45 terminaram sendo elaborados e aprovados pelo Presidente da
República, com o assessoramento do recém criado Departamento Administrativo do
Serviço Público-DASP. O período do Estado Novo marca de forma indelével a ausência
do estado de direito, demonstrando cabalmente a importância da existência de uma lei
orçamentária, soberanamente aprovada pelo Parlamento, para a manutenção da
equipotência dos poderes constituídos, esteio da democracia.
A Constituição de 1946 reafirmaria a competência do Poder Executivo quanto à
elaboração da proposta orçamentária, mas devolveria ao Poder Legislativo suas
prerrogativas quanto à análise e aprovação do orçamento, inclusive emendas à proposta
do governo. Manteria, também, intactos os princípios orçamentários até então
consagrados. Sob a égide da Constituição de 1946 foi aprovada e sancionada a Lei nº
4.320, de 17.03.64, estatuindo "Normas Gerais de Direito Financeiro para a elaboração
e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do
Distrito Federal". Verdadeiro estatuto das finanças públicas, levando mais de dez anos
sua tramitação legislativa, tal lei incorporou importantes avanços em termos de técnica
orçamentária, inclusive com a introdução da técnica do orçamento-programa a nível
federal. A Lei 4.320/64, art. 15, estabeleceu que a despesa fosse discriminada no
mínimo por elementos.

A Constituição de 1967 registrou pela primeira vez em um texto constitucional o

princípio do equilíbrio orçamentário. O axioma clássico de boa administração para as
finanças públicas perdeu seu caráter absoluto, tendo sido abandonado pela doutrina o
equilíbrio geral e formal, embora não se deixe de postular a busca de um equilíbrio
dinâmico. Inserem-se neste contexto as normas que limitam os gastos com pessoal,
acolhidas nas Constituições de 67 e de 88 (CF art. 169) e a vedação à realização de
operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital (CF art. 167,
III).

Hoje não mais se busca o equilíbrio orçamentário formal, mas sim o equilíbrio amplo
das finanças públicas, como ressalta Marco Nóbrega ao analisar a Lei de
Responsabilidade Fiscal e o príncípio do equilíbrio:

"O grande princípio da Lei de Responsabilidade Fiscal é o princípio do equilíbrio fiscal.

Esse princípio é mais amplo e transcende o mero equilíbrio orçamentário. Equilíbrio
fiscal significa que o Estado deverá pautar sua gestão pelo equilíbrio entre receitas e
despesaa. Dessa forma, toda vez que ações ou fatos venham a desviar a gestão da
equalização, medidas devem ser tomadas para que a trajetória de equilíbrio seja
retomada." [5]

Os princípios da unidade e da universalidade também sofreriam alterações na

Constituição de 1967. Esses princípios são complementares: todas as receitas e todas as
despesas de todos os Poderes, órgãos e entidades devem estar consignadas num único
documento, numa única conta, de modo a evidenciar a completa situação fiscal para o
período.

A partir de 1967, a Constituição deixou de consignar expressamente o mandamento de

que o orçamento seria uno, inserto no texto constitucional desde 1934.
Coincidentemente, foi nessa Constituição que, ao lado do orçamento anual, se
introduziu o orçamento plurianual de investimentos. Desta maneira, introduziu-se um
novo princípio constitucional-orçamentário, o da programação - a programação
constante da lei orçamentária relativa aos projetos com duração superior ao exercício
financeiro devem observar o planejamento de médio e longo prazo constante de outras
normas preordenadoras. Sem ferir o princípio da unidade, por se tratar de instrumento
de planejamento, complementar à autorização para a despesa contida na lei
orçamentária anual, ou o princípio da universalidade, que diz respeito unicamente ao
orçamento anual, veio propiciar uma ligação entre o planejamento de médio e longo
prazo com a orçamentação anual. O Orçamento Plurianual de Investimentos - OPI não
chegou a ter eficácia, não encontrando abrigo na Constituição de 1988, que estabeleceu,
ao invés, um plano plurianual (PPA).

Não obstante o fato das Constituições e normas a ela inferiores alardearem os princípios
da universalidade e unidade orçamentária, na prática, até meados dos anos oitenta,
parcela considerável dos dispêndios da União não passavam pelo Orçamento Geral da
União - OGU. O orçamento discutido e aprovado pelo Congresso Nacional não incluía
os encargos da dívida mobiliária federal, os gastos com subsídios e praticamente a
totalidade das operações de crédito de responsabilidade do Tesouro, como fundos e
programas. Tais despesas eram realizadas autonomamente pelo Banco Central e Banco
do Brasil por intermédio do denominado "Orçamento Monetário-OM" E "Conta-
movimento", respectivamente. Ainda tinha-se o Orçamento-SEST, que consistia no
orçamento de investimento das empresas públicas, de economia mista, suas subsidiárias
e controladas direta ou indiretamente pela União. Todos estes documentos eram
aprovados exclusivamente pelo Presidente da República. Somente a partir de 1984, com
a gradativa inclusão no OGU do OM, extinção da "conta-movimento" no Banco do
Brasil e de outras medidas administrativas, coroadas pela promulgação da carta
constitucional de 1988, passou-se a dar efetividade ao princípio da unidade e
universalidade orçamentária. [6]

A aplicação do princípio da unidade foi elastecido na Constituição de 1988, embora o

art. 165 § 5º diga "A lei orçamentária anual compreenderá", porquanto deixou de fora
do orçamento fiscal as ações de saúde e assistência social, tipicamente financiadas com
os recursos ordinários do Tesouro, para compor com elas um orçamento distinto, em
relação promíscua com as prestações da Previdência Social. Esta última sim, e somente
esta, merecedora de tratamento em documento separado, observadas em seu âmbito a
unidade e a universalidade, já que se trata de um sistema distinto de prestações e
contraprestações de caráter continuado, que deve manter um equilíbrio econômico-
financeiro auto-sustentado.

Outra inovação da Constituição de 1988 foi o orçamento de investimentos das empresas

estatais. Não há aqui, entretanto, quebra da unidade orçamentária, uma vez que se trata,
obviamente, de um segmento nitidamente distinto do orçamento fiscal, a não ser no que
se refere àquelas unidades empresariais dependentes de recursos do Tesouro para sua
manutenção, caso em que devem ser incluídas integralmente no orçamento fiscal, como
vem ocorrendo por força de disposições contidas na últimas LDOs. A adoção do
Orçamento de Investimento nas empresas nas quais a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital com direito a voto, nos termos do art. 165, § 5º,
correspondeu a um avanço na aplicação do princípio da universalidade dos gastos, ainda
que excluídos os dispênidos relativos à manutenção destas entidades.

O princípio da não afetação de receitas determina que essas não sejam previamente
vinculadas a determinadas despesas, a fim de que estejam livres para sua alocação
racional, no momento oportuno, conforme as prioridades públicas. A Constituição de
1967 o adotou, relativamente aos tributos, ressalvados os impostos únicos e o disposto
na própria Constituição e em leis complementares. A Carta de 1988, por sua vez,
restringe a aplicação do princípio aos impostos, observadas as exceções indicadas na
Constituição e somente nesta, não permitindo sua ampliação mediante lei
complementar.
A emenda constitucional revisional nº 1, de 1994, ao criar o Fundo Social de
Emergência-FSE e desvincular, ainda que somente para os exercícios financeiros de
1994 e 1995, 20% dos impostos e contribuições da União, demonstrou a necessidade de
se permitir a flexibilidade na alocação dos recursos na elaboração e execução
orçamentária.

A Constituição de 1988 inovou em termos de constitucionalização de princípios

regentes dos atos administrativos em geral e aplicando-os à matéria orçamentária,
elevando a nível constitucional os princípios da clareza e da publicidade, a exemplo do
previsto no art. 165, § 6º - que determina que o projeto da lei orçamentária venha
acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,
decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza
financeira, tributária e creditícia - e no art. 165, §3º - que estipula a publicação
bimestralmente de relatório resumido da execução orçamentária.

CONCLUSÕES

As indagações aqui expostas dizem respeito à própria essência do Estado, entendido

este como provedor de bens e serviços, e suas relações com a comunidade que o
sustenta e que com ele mantém relações de subordinação e domínio. Submete-se este
ente estatal ao ordenamento normativo gerado em seu próprio seio pela sociedade por
ele regulada, a partir do instrumento da representação política.

As leis financeiras, dentre as quais sobressai-se a lei orçamentária, foram precursoras da

própria afirmação do controle social e parlamentar sobre o Estado, em regra sobre o
Poder Executivo. Assim, leis orçamentárias surgem como cerne, leit motiv para o
surgimento de paramount laws, fixando, balizando, parametrizando as relações
interpoderes quanto aos meios necessários à consecução dos fins estatais. A relevância
do tema orçamentário e sua essencialidade para o Estado seduz o constituinte a fertilizar
os textos constitucionais com princípios destinados a orientar a futura elaboração
legislativa, retirando previamente do legislador ordinário parcela de seu poder
legiferante.

Notas

1TORRES, Ricardo Lobo . Curso de Direito Financeiro e Tributário . Rio de Janeiro,

Renovar, 2002, pp. 77.

2MIRANDA, Jorge. Direito Constitucional. Coimbra, Almedina, 1983, p. 199.

3FRANCO NETO, J.M.B. "Sistema Orçamentário", in Transferência de Técnicas

Orçamentárias para a América Latina. Brasília, Comissão de Coordenação e
Implementação de Técnicas Financeiras - COCITEF, anais do IV Seminário Nacional
sobre Orçamento Público, 1978.

4VIANA, Arizio de. Orçamento brasileiro, Rio de Janeiro, Edições Financeiras, 1950,
p.43, apud GIACOMONI, J., Orçamento Público, São Paulo, Atlas, 1986, p.45.
5NÓBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal e Leis Orçamentárias. São Paulo.
Ed. Juarez de Oliveira. 2002. p. 32

6GUARDIA, Eduardo Refinetti . O Processo Orçamentário do Governo Federal :

Considerações sobre o Novo Arcabouço Institucional e a Experiência Recente. São
Paulo, Instituto de Economia do Setor Público, 1993, p. 5.

1
O SI STEMA CON STI TUCI ONA L ORÇAMENTÁRI O
P arte 2
P RI N CÍ P I OS ORÇAMEN TÁ RI OS CON STI TUCI ON A I S
A ntonio Henrique Lindemberg
w w w .editoraferreira.com.br
P rincípio da Exclusividade:
Este princípio, cuja origem é encontrada na primeira Constituição Republicana,
alterada pela EC de 1926, é estabelecido de forma expressa no art. 165, § 8º da
Constituição Federal de 1988, nos seguintes termos:
Art. 165, §8º A
lei orçamentária anual não conterá
dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para
abertura de créditos suplementares e contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita,
nos termos da lei.
Conforme nos relata José Afonso da Silva 1 , este princípio decorreu do abuso
cometido na Republica Velha, onde os parlamentares apresentavam emendas à
proposta de lei orçamentária encaminhada pelo executivo, cujas matérias eram
alheias ao direito financeiro, assim, surge o principio da exclusividade com o
objetivo de impedir que normas concernentes a outros ramos do direito sejam
introduzidas nas leis orçamentárias.
P rincípio da anualidade:
Em conformidade com o principio da anualidade, também denominado de principio
da periodicidade, as previsões de receita e despesa devem referirse
sempre a um
período limitado de tempo. Ao período de vigência do orçamento denominase
exercício financeiro, que, conforme dispõe o art. 34 da Lei nº. 4.320/64 coincide
com o ano civil: de 01 de janeiro a 31 de dezembro. Assim, deverão ser previstas
receitas e autorizadas despesas para um determinado período, ou seja, para o
período correspondente ao exercício financeiro.
É importante salientar que o art. 167, § 1º dispõe, que nenhum investimento cuja
execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia
inclusão
no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.
Portanto, verificamos que poderão ser previstos investimentos no plano plurianual,
o qual, com efeito, ultrapassa o período de um exercício financeiro, pois no Plano
Plurianual se estabelecem as diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de duração continuada. No entanto, podemos afirmar que as metas,
programas e despesas de capital previstas no plano plurianual não ofendem o
principio da anualidade, haja vista que para a sua execução necessário se faz a
previsão, ano a ano, no orçamento anual, pois o Plano Plurianual não é operativo
1 SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 23 ed. São Paulo:
Editora Malheiros.
2004. p .719
2
por si só, precisa de um instrumento executor de suas previsões, que, neste caso, é
o orçamento anual.
P rincípio da Unidade:
Segundo este princípio, na sua forma clássica, o orçamento deverá ser uno, ou
seja, deve existir um único orçamento (previsão de receitas e autorização de
despesas) para um exercício financeiro, visandose
com isto eliminar a existência
de orçamentos paralelos.
Assim estabelecia a Constituição de 1946 em seu art. 73,
A rt. 73 O
orçamento será uno, incorporandose
à
receita, obrigatoriamente, todas as rendas e
suprimentos de fundos, e incluindose
discriminadamente na despesa as dotações
necessárias ao custeio de todos os serviços públicos.
No entanto, com surgimento do Estado social de direito, o Estado ampliou suas
tarefas, fazendo com que este princípio tornasse impossível de ser cumprido, em
decorrência da especialização das tarefas estatais. Igualmente, consoante nos
aponta José Afonso da Silva, em vez da unidade formal, ou seja, um único
documento de previsão de receitas e despesas de todos os órgãos, postulase
a
existência de uma unidade relativa ao sistema de planejamento/programa, ou seja,
a necessidade de que todos os órgãos se fundamentem em uma única política
orçamentária, sejam estruturados uniformemente e se ajustem a um método
único 2 .
Concluindo, podemos observar a incidência desta nova orientação do principio da
unidade no texto constitucional de 1988, onde, no art. 165, §§ 1º a 5º, verificase
a vinculação do orçamento público aos planos de governo, e, especialmente no art.
165, § 5º, onde se previu a existência de uma lei orçamentária única que, no
entanto, possui três orçamentos, a saber, o orçamento fiscal, o orçamento de
investimento das empresas e o orçamento da seguridade social. Entretanto, o fato
do Orçamento Geral da União possuir três peças, como o Orçamento Fiscal, o
Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento não representa
afronta ao princípio da unidade, pois o Orçamento é único, válido para os três
Poderes. O que há é apenas volumes diferentes segundo áreas de atuação do
Governo.
P rincipio da Universalidade:
Segundo as diretrizes deste princípio, o orçamento deve agregar todas as receitas e
despesas de toda a administração direta e indireta dos Poderes, fundos e órgãos.
P rincípio da Legalidade:
O Orçamento é objeto de uma lei específica, e como tal, deve cumprir a
formalidade prevista para o seu processo de elaboração legislativa. Assim,
verificamos que o Presidente da Republica detem a iniciativa exclusiva para o
estabelecimento do Plano Plurianual, a Lei de diretrizes orçamentárias e orçamento
anual (CF, art. 165). Após a iniciativa serão estes instrumentos normativos
2 SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 23 ed. São Paulo:
Editora Malheiros.
2004. p .723
3
encaminhados à Câmara dos Deputados (Casa inicial) e posteriormente ao Senado
Federal (Casa revisora), e, após a deliberação legislativa encaminharseá
para
sanção do Presidente da República.
P rincípio do Equilíbrio Orçamentário:
Por este principio almejase
que em cada exercício financeiro o montante da
despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período, para que não haja
um desequilíbrio acentuado nos gastos públicos. Uma das finalidades da adoção
deste princípio é a tentativa de limitar os gastos públicos sem previsão de receitas,
com a finalidade de se impedir o endividamento estatal.
P rincípio da P ublicidade:
O Orçamento de um país quando aprovado deve sempre ser divulgado através dos
veículos oficiais de comunicação deste país para conhecimento e fiscalização do
povo. No Brasil, o Orçamento é publicado no Diário Oficial da União.
P rincípio da nãovinculação
ou nãoafetação:
Decorre da previsão constitucional contida no art. 167, IV que proíbe a vinculação
de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas:
· A repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os
arts. 158 e 159;
· A destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para
manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da
administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts.
198, § 2º, 212 e 37, XXII, e
· A prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita,
previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo, o
qual estabelece vinculação de receitas próprias para prestação de garantia à
União.
· A faculdade dos Estados e do Distrito Federal vincular a programa de apoio à
inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de sua receita
tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de: I despesas
com pessoal e encargos sociais; II serviço
da dívida; III qualquer
outra despesa corrente 3 não vinculada diretamente aos
investimentos ou ações apoiados. (CF, art. 204, parágrafo único, Incluído
pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003).
· A faculdade dos Estados e do Distrito Federal vincular a fundo estadual de
fomento à cultura até cinco décimos por cento de sua receita tributária
líquida, para o financiamento de programas e projetos culturais, vedada a
aplicação desses recursos no pagamento de: Idespesas
com pessoal e
encargos sociais; II serviço
da dívida;III qualquer
outra despesa corrente
3 Despesa corrente: São os gastos realizados pelo Estado que produzem variação
negativa no patrimônio
liquido, ou seja, redução do valor do ativo. As despesas correntes podem ser dividas
em: (i) despesas de
custeio e (ii) Transferências correntes. As despesas de custeio destinamse
a manutenção dos serviços
criados pela Lei orçamentária, incluindose
nestas despesas os gastos com obras de conservação e de
adaptação de bens móveis. As transferências correntes são despesas orçamentárias
para as quais não
corresponde uma contraprestação direta de bens e serviços. São as subvenções
sociais destinadas a cobrir
despesas de custeio de instituições públicas ou privadas sem finalidade lucrativa.
São as subvenções
econômicas que se destinam a cobrir despesas de custeio de empresas publicas de
caráter industrial,
comercial, agrícola ou pastoril.
4
não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados. (CF, art.
204, parágrafo único, Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de
19.12.2003).
P rocesso de elaboração das leis orçamentárias: A Constituição estabelece o
processo especial de elaboração das denominadas leis orçamentárias, quais sejam,
o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei de orçamento anual.
I niciativa legislativa: A Constituição determina ser da competência exclusiva do
Poder Executivo a iniciativa da propositura das leis orçamentárias, inclusive dos
créditos adicionais, sendo que os Estados e os Municípios deverão adotar a mesma
regra prevista na Constituição Federal no art. 84, XXIII c/c art.165.
Neste sentido,
" Competência exclusiva do P oder Executivo iniciar o processo legislativo
das matérias pertinentes ao P lano P lurianual, às Diretrizes Orçamentárias
e aos Orçamentos A nuais. P recedentes: ADI 103 e ADI 550." (ADI 1.759M
C, Rel. M in. Néri da Silveira, DJ 06/ 04/ 01)
Deliberação P arlamentar:
Após a iniciativa do Presidente da República, a qual deverá ocorrer no prazo
determinado pela lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, que, no
entanto, ainda inexiste, razão pela qual deverão ser adotados os limites temporais
fixados no art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, a proposta
será encaminhada para a comissão mista permanente de deputados e senadores
que irão emitir parecer sobre as propostas encaminhadas para posterior
deliberação
do plenário das duas casas parlamentares do Congresso Nacional, conforme art.
166 da Constituição Federal. Merece atenção que, conforme art. 166, § 5º, o
Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para
propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a
votação, na comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.
Emendas aos projetos de leis orçamentárias: As emendas às leis
orçamentárias serão apresentadas na comissão mista permanente, que sobre elas
emitirá parecer, e as submeterá a apreciação do plenário das duas casas
parlamentares CF, art. 166, § 2º).
IP
lano P lurianual: Em relação ao Plano Plurianual aplicase
a regra
estabelecida no art. 63, I da Constituição Federal, o qual dispõe ser vedado o
aumento de despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da
República, ressalvado o disposto no art. 163, §§ 3º e 4º, que se referem ao projeto
da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei de Orçamento Anual.
I I – Lei de Diretrizes Orçamentárias: As emendas somente poderão ser
aprovadas se compatíveis com o PPA, conforme art. 166, § 4º.
I I I – Lei de orçamento anual: As emendas somente poderão ser aprovadas se
obedecerem três requisitos:
a) Compatibilidade com o PPA e a LDO.
5
b) As emendas devem indicar os recursos necessários, admitidos
apenas os provenientes de anulação de despesas, excluídas as
anulações de despesas que incidam sobre:
· Dotações para pessoal e encargos
· Serviço da divida
· Transferências tributárias constitucionais para
Estados, Municípios e Distrito Federal.
c) Sejam relacionadas com:
· A correção de erros ou omissões
· Os dispositivos do texto do projeto de lei.
Merece relevo que esta possibilidade de aumento de despesa dos projetos de lei do
Presidente da Republica consta expressamente do art. 63, I, in fine.
Neste sentido, decisão do Supremo Tribunal Federal,
" O poder de emendar projetos de lei — que se reveste
de natureza eminentemente constitucional —
qualificase
como prerrogativa de ordem políticojuridica
inerente ao exercício da atividade legislativa.
Essa prerrogativa institucional, precisamente por não
traduzir corolário do poder de iniciar o processo de
formação das leis (RTJ 36/ 382, 385 — RTJ 37/ 113 —
RDA 102/ 261), pode ser legitimamente exercida pelos
membros do Legislativo, ainda que se cuide de
proposições constitucionalmente sujeitas à cláusula
de reserva de iniciativa (A DI 865/ MA , Rel. M in. Celso
de Mello), desde que — respeitadas as limitações
estabelecidas na Constituição da República — as
emendas parlamentares (a) não importem em
aumento da despesa prevista no projeto de lei, (b)
guardem afinidade lógica (relação de pertinência)
com a proposição original e (c) tratandose
de
projetos orçamentários (CF, art. 165, I , I I e I I I ),
observem as restrições fixadas no art. 166, §§ 3º e 4º
da Carta P olítica." (A DI 1.050M
C, Rel. M in. Celso de
M ello, DJ 23/ 04/ 04)
Após a apresentação de emendas na comissão mista de deputados e senadores
(CF,art. 166, § 2º), o projeto será apreciado pelo plenário das duas casas do
Congresso Nacional, que irá aprovar o projeto e assim encaminhalo
à sanção ou
veto presidencial, ou, poderá ser rejeitado caso em que será arquivado.
Cumpre salientar, por imprescindível que, conforme posição abalizada de Alexandre
de Moraes,
N ão há possibilidade de o Congresso N acional rejeitar
o projeto de lei de diretrizes orçamentárias, uma vez
que a Constituição Federal determina em seu art. 57,
§ 2, que “ a sessão legislativa não será interrompida
sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes
orçamentárias” .
Em relação à lei de orçamento anual preleciona o citado autor,
6
“ diferente é a hipóteses de apreciação do projeto de
lei orçamentária, em que a interpretação do art. 166,
§ 8º, da Constituição Federal permite concluir pela
possibilidade de rejeição total ou parcial do projeto,
afirmando que os recursos que, em decorrência de
veto, emenda, ou rejeição do projeto de lei
orçamentária anual, ficarem sem despesas
correspondentes poderão ser utilizados, conforme o
caso, mediante créditos especiais ou suplementares,
com previa e especifica autorização legislativa. 4
Com o mesmo entendimento manifestase
José Afonso da Silva, que analisando os
efeitos da rejeição do projeto de lei orçamentária aduz que “a conseqüência mais
séria da rejeição do projeto de lei orçamentária anual é que a administração fica
sem orçamento, pois não pode ser aprovado outro. Não é possível elaborar
orçamento para o mesmo exercício financeiro. A Constituição dá a solução possível
e plausível dentro da técnica do direito orçamentário: as despesas, que não podem
efetivarse
senão devidamente autorizadas pelo legislativo, terão que ser
autorizadas previa e especificadamente, caso a caso, mediante leis de abertura de
créditos especiais” 5 .
Créditos A dicionais:
Os créditos adicionais são as autorizações de despesas não computadas ou
computadas de maneira insuficiente na lei de orçamento anual. Assim, os créditos
adicionais são instrumentos de ajustes orçamentários que tem a finalidade de:
· Corrigir falhas da Lei orçamentária;
· Mudanças de rumo nas políticas públicas;
· Variações de preços de mercado dos bens e serviços a serem adquiridos
pelo governo;
· Situações emergenciais inesperadas e imprevisíveis.
Os créditos adicionais podem ser classificados em: (i) Suplementares; (ii)
especiais; (iii) extraordinários.
Créditos suplementares:
Tem como finalidade reforçar a dotação orçamentária já existente, onde podemos
apontar como exemplo o acréscimo das despesas com pessoal, acima do previsto,
em virtude do aumento dos vencimentos. Sua abertura depende da existência de
recursos disponíveis para acorrer a despesa e será precedida de exposição
justificativa. Os créditos suplementares são autorizados por lei e abertos do decreto
do Poder Executivo (CF, art. 167, V). Cumpre salientar que, normalmente, a
própria lei orçamentária já autoriza o Poder Executivo a abrir créditos
suplementares até um determinado limite.
4 Moraes, Alexandre de. Direito Constitucional. 17.ed.São Paulo: Atlas, 2005. p 623
5 SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 23 ed. São Paulo:
Editora Malheiros.
2004. p .728
7
Créditos Especiais:
Tem como finalidade custear despesas para as quais não haja dotação
orçamentária específica, cria novo item de despesa para atender a um objetivo não
previsto na Lei Orçamentária, como, por exemplo, a criação de um novo órgão. Sua
abertura depende da existência de recursos disponíveis para acorrer a despesa e
será precedida de exposição justificativa. Os créditos suplementares são
autorizados por lei e abertos do decreto do Poder Executivo (CF, art. 167, V).
Importante apontar que os créditos especiais e extraordinários terão vigência no
exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos
nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro
subseqüente (CF, art. 167, § 2º).
Como afirmado, a abertura de créditos suplementares e especiais depende de
recursos disponíveis para tal fim. Assim, são fontes dos créditos especiais e
suplementares, os recursos decorrentes de:
· Excesso de arrecadação — É o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês,
entre a receita realizada (arrecadada) e a prevista.
· Superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior — saldo
positivo entre o ativo e o passivo financeiro.
· Anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais eliminação
de despesas.
· Operações de Crédito realizadas empréstimos
tomados no mercado financeiro.
· Recursos decorrentes de vetos, de emendas ou rejeição do projeto de lei
orçamentária anual.
Créditos Extraordinários:
São créditos destinados a atender despesas urgentes e imprevisíveis, como as
decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o
disposto no art. 62. Coerentemente o Constituinte originário veio a estabelecer que
a abertura dos créditos extraordinários darseá
por medida provisória, haja vista a
urgência e a imprevisibilidade do fato originador da necessidade dos créditos
extraordinários.
20.5.6.7 – Controle de constitucionalidade e lei de diretrizes
orçamentárias:
O Supremo Tribunal Federal tem dado por inadmissível a ação direta contra
disposições insertas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, porque reputadas normas
individuais ou de efeitos concretos, que se esgotam com a propositura e a votação
do orçamento fiscal.
Neste sentido,
"O STF tem dado por inadmissível a ação direta contra disposições
insertas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, porque reputadas
normas individuais ou de efeitos concretos, que se esgotam com a
propositura e a votação do orçamento fiscal (v.g ., ADI 2.100,
Jobim, DJ 01/06/1). A segunda norma questionada que condiciona
8
a inclusão no orçamento fiscal da verba correspondente a
precatórios pendentes à 'manutenção da meta de resultado
primário, fixada segundo a LDO', constitui exemplo típico de norma
individual ou de efeitos concretos, cujo objeto é a regulação de
conduta única, posto que subjetivamente complexa: a elaboração
do orçamento fiscal, na qual se exaure, o que inviabiliza no ponto a
ação direta. Diferentemente, configura norma geral, susceptível de
controle abstrato de constitucionalidade a primeira das regras
contidas no dispositivo legal questionado, que institui comissão de
representantes dos três Poderes e do Ministério Público, à qual
confere a atribuição de proceder ao 'criterioso levantamento' dos
precatórios a parcelar conforme a EC nº. 30/00, com vistas a
'apurar o seu valor real': o procedimento de levantamento e
apuração do valor real, que nela se ordena, não substantiva
conduta única, mas sim conduta a ser desenvolvida em relação a
cada um dos precatórios a que alude; por outro lado, a
determinabilidade, em tese, desses precatórios, a partir dos limites
temporais fixados, não subtrai da norma que a todos submete à
comissão instituída e ao procedimento de revisão nele previsto a
nota de generalidade. Não obstante, é de conhecerse
integralmente da ação direta se a norma de caráter geral é
subordinante da norma individual, que, sem a primeira, ficaria sem
objeto." (ADI 2.535MC,
Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ
21/11/03)
A ntonio Henrique Lindemberg
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