Вы находитесь на странице: 1из 213

ШВЕДКОВ Ю. А (отв.ред.).

США:
ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЙ
МЕХАНИЗМ. ОРГАНИЗАЦИЯ,
ФУНКЦИИ, УПРАВЛЕНИЕ. 1972

ВВЕДЕНИЕ
СТРАТЕГИЯ, УПРАВЛЕНИЕ И ВНУТРИПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС
Особенности американского внешнеполитического механизма
Управленческие реформы и внутриполитическая борьба
ГЛАВНЫЕ ЦЕНТРЫ УПРАВЛЕНИЯ
Президент и Совет национальной безопасности
Нововведения республиканской администрации
Ill ДИПЛОМАТИЧЕСКИЙ АППАРАТ
Государственный департамент во внешнеполитическом механизме
Особенности внутриведомственной организации
Зарубежные представительства
ВОЕННЫЙ КОМПЛЕКС
Место военного комплекса во внешнеполитическом механизме
Влияние министра обороны и его аппарата
Комитет начальников штабов
Командования и миссии за границей
РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОЕ СООБЩЕСТВО
Структура разведывательных служб
Тайные операции
Влияние разведывательных органов на внешнеполитический курс США
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РЫЧАГИ
Механизм осуществления внешнеэкономической политики
Перестройка аппарата помощи иностранным государствам
Использование международных экономических организаций
ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКАЯ ПРОПАГАНДА
Пропаганда как инструмент внешней политики США
Штаб «психологических операций»
Каналы пропаганды
ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ США
РОЛЬ КОНГРЕССА
Внешнеполитические полномочия и органы конгресса
Эрозия главных прерогатив
Основы влияния Капитолия
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НАУЧНЫХ РЕСУРСОВ
В ПОИСКАХ ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ ОСНОВЫ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ПРИЛОЖЕНИЕ ДОКУМЕНТЫ, КАСАЮЩИЕСЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИИ
РУКОВОДЯЩИХ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИХ ОРГАНОВ США
ИЗ ЗАКОНА 1947 г. О НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ С ПОПРАВКАМИ К
НЕМУ, ПРИНЯТЫМИ В 1958 г.333
ЦИРКУЛЯРНОЕ ПИСЬМО ПРЕЗИДЕНТА ДЖОНА ФИТЦЖЕРАЛЬДА КЕННЕДИ
ПОСЛАМ США ЗА ГРАНИЦЕЙ 29 МАЯ 1961 г.335
МЕМОРАНДУМ ПРЕЗИДЕНТА ДЖОНСОНА № 341 О ДЕЙСТВИЯХ В ОБЛАСТИ
НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОТ 4 МАРТА 1966 г,336
ПРЕЗИДЕНТА РИЧАРДА НИКСОНА ПО ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИМ ВОПРОСАМ №
521 ОТ 6 ФЕВРАЛЯ 1969 года337
ПИСЬМО ПРЕЗИДЕНТА США РИЧАРДА НИКСОНА ПОСЛАМ США ЗА ГРАНИЦЕЙ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1969 г.338
ИЗ МЕМОРАНДУМА ПРЕЗИДЕНТА РИЧАРДА НИКСОНА ОБ УЧРЕЖДЕНИИ
СОВЕТА ПО МЕЖДУНАРОДНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ ОТ 19 ЯНВАРЯ
1971 г,339
СООБЩЕНИЕ БЕЛОГО ДОМА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ МЕРАХ ПО
УЛУЧШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОГО СООБЩЕСТВА ОТ 5
НОЯБРЯ 1971 г.340

ВВЕДЕНИЕ
Исследование организационной структуры и основных направлений деятельности
огромного механизма, занятого разработкой и осуществлением внешней политики
крупнейшей империалистической державы — Соединенных Штатов Америки, имеет как
практическое, так и теоретическое значение.

За послевоенные четверть века оно помогает глубже познакомиться с истоками и


движущими силами внешней политики США, с ее методами и приемами, а также с
попытками американских правящих кругов приспособиться к быстро меняющейся, и не в
их пользу, международной обстановке. А такое приспособление становится в наши дни
характерным как для американского империализма, так и для всего капиталистического
общества. В Отчетном докладе Центрального Комитета КПСС XXIV съезду
Коммунистической партии Советского Союза J1. И. Брежнев отметил: «Особенности
современного капитализма в значительной мере объясняются тем, что он
приспосабливается к новой обстановке в мире»'.

Разрастание и усложнение внешнеполитического механизма США в послевоенные годы


были вызваны расширением масштабов как внешней экспансии американского
империализма, так и его борьбы против сил социализма, национально-освободительного,
революционного и демократического движений, причем в качественно новых условиях.
Руководители республиканской

1 «Материалы XXIV съезда КПСС», М., 1971, стр. 14.

б администрации, придя к власти в 1968 г., начали осуществлять широкую перестройку


внешнеполитического механизма Вашингтона. При Белом доме была возрождена система
Совета национальной безопасности, включающая целый комплекс новых
межведомственных групп и комитетов, создан Совет по международной экономической
политике с приданными ему межведомственными органами. В недрах государственного
департамента осуществляется управленческая реформа, в ходе которой изменения
внесены в работу его главного управленческого звена. Коренной реорганизации подвергся
аппарат, ведающий вопросами американской помощи иностранным государствам.

Произошла перестройка руководства американскими разведывательными органами, и


осуществляются постепенные преобразования в деятельности военных ведомств. Эти
ИЗМЄНЄ; ния в свою очередь тесно связаны с теми трудностями, с которыми столкнулся
американский империализм на мировой арене к началу 70-х годов в связи с дальнейшим
укреплением противостоящих империализму сил, и попытками американских правящих
кругов подновить внешнеполитическую стратегию США с учетом новой ситуации в мире.

Очевидно поэтому, что исследование изменений, происходивших и происходящих во


внешнеполитическом механизме США, может пролить дополнительный свет на
особенности внешнеполитического курса американского империализма. При этом следует
учитывать, что, будучи созданным для обслуживания внешнеполитической стратегии
американского империализма, государственный механизм сам начинает оказывать на нее
непосредственное воздействие. Конечно—и это подтверждается всей закулисной
историей американской внешней политики послевоенных лет — главные ее повороты,
прежде всего поворот от международного сотрудничества военного времени к «холодной
войне» и от доктринерской заскорузлости периода «холодной войны» к попыткам
несколько гибче приспособиться к изменившейся международной обстановке,
подготавливались и определялись не столько руководителями госдепартамента и даже не
столько аппаратом президента США, сколько стоящими за Белым домом представителями
наиболее влиятельных промышленных и финансовых монополий страны.

В деятельности американского внешнеполитического механизма интересы и устремления


монополистического капитала находят свое конкретное отражение и преломление. При
этом в общих рамках проведения в жизнь этих интересов громоздкий государственный
аппарат с его сложной социально-политической иерархией накладывает собственный
отпечаток как на внешнюю политику, так и на избираемые для ее осуществления рычаги.
Об этом лишний раз свидетельствует то влияние, которое приобретали в послевоенные
годы в деятельности государственных учреждений США военные и разведывательные
ведомства, и связанное с ним усиление агрессивности американской внешней политики.

И конечно, нельзя считать случайным, что в связи с агрессией американского


империализма во Вьетнаме неприглядная деятельность американских вооруженных сил и
секретных служб проявилась в особенно широких масштабах.

Изучение деятельности внешнеполитического механизма США и приводящих его в


движение сил хорошо вписывается в задачи, вытекающие для советских исследователей
из решений международного Совещания коммунистических и рабочих партий,
состоявшегося в Москве в июне 1969 г., и XXIV съезда КПСС. В итоговом Документе
этого Совещания записано: «Коммунисты считают весьма актуальной сейчас задачей —
усилить разоблачение преступной политики империализма, поднять бдительность
общественности в отношении его агрессивных намерений и планов»1.

С позиций текущего дня исследование изменений во внешнеполитическом механизме


Вашингтона представляет также актуальность для определения тех трудностей и проблем,
с которыми сталкивается нынешняя американская администрация, а также направлений,
по которым она ищет выход из создавшегося положения.

Оно помогает пролить дополнительный свет на процесс формирования американской


внешней политики, на противоречия между силами, стоящими на антикоммунистических
позициях, и другими, выступающими за внесение более дальновидных корректив во
внешнюю политику.

Американские государственные деятели не скрывают причин озабоченности


внешнеполитическими итогами послевоенных десятилетий. Действительно,
правительство США на многих направлениях своей внешней политики сталкивается с
совершенно для него неожиданными и обескураживающими результатами. Богатейшая
страна капитализма, затратившая больше 1000 млрд. долл. на наращивание вооружений и
сколачивание военных блоков, теперь вынуждена с растерянностью созерцать свое
бессилие во Вьетнаме. Огромные средства пошли на подкуп друзей и союзников, на
пропаганду «американского образа жизни», а в Вашингтоне признают, что
внешнеполитический престиж США катастрофически падает. «Никогда еще в истории
человечества не было потрачено так много ради такого негативного результата» — так
подытожил положение сам президент Никсон, выступая 1 сентября 1969 г.

на Национальной конференции губернаторов американских штатов2.

Между тем многие опубликованные в США исследования о проблемах, которые могут


стать перед этой страной в 70-х годах, полны намеков на то, что американский
государственный механизм еще меньше подходит для решения проблем будущего, чем
настоящего. В этом отношении заслуживает внимания доклад Института оборонных
исследований «Президент и управление национальной безопасностью». В нем
указывается, что «президент, вступающий в должность в 1969 году, находится перед
лицом внутренних проблем, которые едва ли менее неотложны, чем проблемы периода
великой депрессии, и в такое время, когда мир испытывает перемены, сравнимые по
своему значению с переменами, которые произошли после второй мировой войны.
Методы осуществления президентской власти, соответствовавшие нашим проблемам и
интересам при прошлых администрациях, не обязательно будут хорошо служить в 70-х
годах» 3.

Столкнувшись с нарастающими осложнениями на международной арене, вызванными


общим изменением соотношения мировых сил в пользу социализма, провалами
американской агрессии во Вьетнаме, ударами международного валютного кризиса, а
также внутренними трудностями — кризисом городов, взрывами гнева негров и
молодежи, экономическим спадом, волной инфляции и т. д., правящие круги США,
естественно, склонны возлагать вину за все это не на коренные причины этих
осложнений, кроющиеся в классовом содержании американской политики, а на просчеты
государственного аппарата. Они требуют его перестройки на основе применения самых
последних достижений буржуазной теории управления и организации.

Советскому читателю, конечно, ясно, что хотя отдельные личности или организации
могут накладывать свой отпечаток на частные действия США на мировой арене,
суммарный итог этих действий определяется интересами и влиянием американского
правящего класса — монополистической буржуазии.

Исследование роли и влияния внешнеполитического механизма США представляет собой


довольно сложную задачу.
Давно прошли времена, когда осуществление внешней политики было уделом
попеременно выступавших на первый план дипломатического и военного ведомств. В
настоящее время на этом направлении действует более 40 министерств и автономных
ведомств, причем их усилия охватывают такие широкие области, как дипломатия,
военные приготовления, разведывательноподрывная деятельность, экономическая
экспансия, внешняя и внутренняя пропаганда и т. д. Особенности современной структуры
внешнеполитического механизма американского государства и предопределили
построение и основные линии настоящей книги.

Естественно, впрочем, что основной упор делается на работе главных центров управления
американской внешней политики, группирующихся вокруг Белого дома, на роли в общей
системе управления таких влиятельных органов, как государственный департамент,
Пентагон и ЦРУ. Специальная глава посвящается деятельности конгресса, который в
последнее время все более активно подключается к внешнеполитическим вопросам. Для
внешнеполитического механизма привлекаются в возрастающих масштабах научные
ресурсы исследовательских учреждений, действующих в области как теоретических
изысканий, так и практических исследований. Руководители внешней политики США
возлагают на специалистов задачу разработки теорий и концепций, которые могли бы
служить подпорками для внешней политики. Проблемам использования
исследовательских ресурсов и поисков теоретической основы для американской внешней
политики посвящаются поэтому две отдельные главы настоящей книги.

Книга имеет подзаголовок: организация, функции, управление. Тем самым


подчеркивается, что проблемы внешнеполитического механизма США рассматриваются в
ней главным образом не в государственно-правовом или историческом разрезе, а с точки
зрения методов и средств управления. Современная наука управления подходит к
государственному механизму как к целостной системе взаимообусловленных и
взаимопереплетаю- щихся функций, тесно связанных с организационными формами.

Важное преимущество такого подхода заключается в том, что он дает возможность


несколько раздвинуть рамки изучения деятельности государственного механизма,
просматривать ее под более разнообразными углами зрения, чем это позволяют чисто
правовые и исторические исследования.

Ленинская теория империализма дает ключ к пониманию особенностей развития


американского империализма на нынешнем этапе, когда он пытается приспособиться к
современным, изменившимся не в его пользу условиям, выработать новые приемы
управления государством и обществом, используя при этом последние достижения
научно-технической мысли.

В своем выступлении на международном Совещании коммунистических и рабочих


партий в Москве Генеральный секретарь ЦК КПСС JL И. Брежнев, характеризуя
особенности империализма, выявившиеся за последние десятилетия, говорил: «Прежде
всего мы не можем не учитывать, что империализм наших дней все еще располагает
мощным, высокоорганизованным производственным механизмом. Мы не можем не
учитывать, что современный империализм использует и те возможности, которые дает
ему все большее сращивание моно-

полий с государственным аппаратом. Все шире распространяются программирование и


прогнозирование производства, государственное финансирование технического прогресса
и научных исследований, меры, направленные на известное ограничение рыночной
стихии в интересах крупнейших монополий»4.
Опыт США подтверждает, что монополистическая буржуазия этой страны, стремясь
поддержать пошатнувшиеся позиции капитализма, большое значение в различных сферах
деятельности государства, в том числе и внешнеполитической, уделяет дальнейшей
разработке методов и средств государственного управления, в том числе и таких, как
программирование и прогнозирование, почерпнутых главным образом из опыта
американских корпораций.

Однако попытки исследования деятельности внешнеполитического механизма с точки


зрения проблем управления в работах американских буржуазных авторов имеют в
основном узкопрактическое значение. Научное, марксистское понимание этого подхода
должно, несомненно, включать признание исторической обусловленности тех или иных
функций и средств управления. Нельзя, например, не видеть, что многие функциональные
направления в американской дипломатии, обобщаемые в понятии «публичная
дипломатия», возникли лишь в условиях взаимной борьбы сил социализма и
империализма на мировой арене как ответ на подлинно народную открытую дипломатию
социалистических государств. Очевидно также, что попытки прогнозирования событий,
планирования и программирования внешнеполитических мероприятий вызываются
потребностью как-то учитывать ход исторических событий, которые, как известно,
развиваются далеко не в пользу США. Наконец, легко понять, что классовая природа
американского государственного аппарата как аппарата бюрократического, сросшегося с
монополистическими группировками, создает узкие пределы для осуществления,
планирования и программирования политики этой самой «публичной Дипломатии».
Например, ни для кого не секрет, что тайная и открытая поддержка американ- ской
дипломатией самых реакционных расистских и профашистских режимов на разных
континентах рушит тот заранее продуманный искусственный фасад, который пытаются
соорудить для дипломатической деятельности США.

Изучение внешнеполитического механизма США под углом зрения особенностей его


организации, функциональных направлений деятельности и управленческих средств при
марксистском подходе к исследованию помогает полнее и многостороннее раскрыть
классовую природу этого механизма, империалистическую направленность
осуществляемой им внешней политики.

Естественно, что внимание авторов особенно привлекает развитие в американском


внешнеполитическом аппарате таких новых функций, которые связаны с трудностями,
переживаемыми США на международной арене, и стремлением правящих кругов этой
страны найти средства для их преодоления или хотя бы амортизации. Сюда относится,
например, развитие механизмов «кризисного управления» — особых направлений
деятельности, предназначенных подстраховывать руководителей внешней политики США
в условиях создаваемых ими же острых кризисных международных ситуаций. С
внешнеполитическими трудностями США связаны также и настойчивые поиски новых
методов и средств политического анализа, которые помогали бы более тщательно
взвешивать альтернативы внешнеполитических решений.

В этой же связи значительный интерес представляют также внутренние противоречия,


которые возникают при попытках внедрения новых средств управления во
внешнеполитических ведомствах США.

Для того чтобы облегчить читателю «сквозное» наблюдение за особенностями структуры


американского внешнеполитического механизма, функциональными направлениями его
деятельности и развитием средств управления, а также для определения его взаимосвязи с
внешнеполитической стратегией США и внутриполитическим процессом в стране первой
главе придан общий постановочный характер, а в качестве приложения приводится
соответствующий этой проблематике предметный указатель.

Исходя из требования марксистско-ленинской методологии рассматривать все явления в


конкретно-истори ческом плане, авторы пользуются также историческим и социально-
политическим анализом, позволяющим точнее уяснить природу и характер внешней
политики США, и привлекают в этих целях различные исследования советских авторов,
посвященные истокам, направлениям и идеологическому камуфляжу внешней политики
США. Фактологическую основу помогают создать документальные материалы
американского правительства и конгресса, опубликованные в виде мемуаров,
свидетельств и признаний лиц, участвовавших в разработке и осуществлении
американской внешней политики. Сюда относятся мемуары президентов США Гарри
Трумэна и Дуайта Эйзенхауэра, министров и ответственных сотрудников Белого дома
вроде Джеймса Форрестола, занимавшего при Трумэне пост министра обороны,
помощников Эйзенхауэра Роберта Катлера и Эммета Хьюза, помощников Кеннеди Артура
Шлезингера, Теодора Соренсена и Пьера Сэлинджера. За ними следуют воспоминания
видных американских дипломатов вроде Джорджа Кен- нана, Роджера Хилсмэна, Роберта
Мэрфи и др., сотрудников разведки вроде Лаймэна Киркпатрика, журналистов типа
Артура Крока и т. д.

Особенно обличительные материалы для изучения процессов формирования и


осуществления внешней политики США содержатся в опубликованных летом 1971 г.
секретных документах Пентагона, касающихся истории развязывания и эскалации
американской агрессии против народа Вьетнама.

Важным источником для изучения внешнеполитического механизма США являются


периодически проводившиеся в 1959—1969 гг. слушания о его деятельности в сенатской
Комиссии по иностранным делам, в Подкомиссии по национальной безопасности и
международным операциям сенатской Комиссии по правительственным операциям, в
Подкомиссии по экономии в правительстве Объединенной экономической комиссии
конгресса США. В ходе этих слушаний выступали руководители внешней политики
Вашингтона, американских научно-иссле- довательских центров, к ним готовились
многочисленные доклады и исследования, которые в свою очередь стали основой для
появления различных книг и публикаций по проблемам разработки и осуществления
американской внешней политики. В этой связи следует упомянуть имена таких
американских специалистов, как Филд Хейвилэнд, Бэртон Сейпин, Роберт Элдер, Роджер
Хилсмэн, Клаус Норр, Фредерик Мошер и др., которые являются авторами
многочисленных книг и публикаций по проблемам организации и управления во
внешнеполитических ведомствах США.

При всей предвзятости американских буржуазных авторов, их стремлении оправдать и


обелить внешнюю политику американского империализма, а также замаскировать
некоторые ее движущие силы в этих публикациях можно найти много деталей,
представляющих в подлинном и подчас обличающем свете деятельность
внешнеполитического механизма США.

Разумеется, историкам-международникам и даже исследователям, связанным с вопросами


практического осуществления внешней политики, в наше время стремительных
изменений на мировой арене нелегко дать картину происходящих событий. Многие
крупные явления нынешнего дня еще ждут своих исследователей, которые оценят их в
широкой исторической перспективе. Несомненно, важнейшим международным событием
явились советско-американские переговоры на высшем уровне, состоявшиеся в Москве в
мае 1972 года.

СТРАТЕГИЯ, УПРАВЛЕНИЕ И
ВНУТРИПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС
Дискуссия об организации внешнеполитического механизма США и методах руководства
его деятельностью, которая длительное время развивалась в американских правящих
кругах, приняла за последние два года особенно интенсивный характер.

Одна за другой выходят книги, посвященные этой теме; она волнует не только
специалистов в вопросах внешней политики, но и крупнейшие ведущие буржуазные
газеты. Тот факт, что республиканская администрация активно занимается перестройкой
руководящих органов внешней политики и связанных с ее осуществлением учреждений,
не только не ведет к ослаблению этой дискуссии, но, напротив, как бы подливает масло в
огонь. При этом многие критики внешнеполитического механизма Вашингтона, пытаясь
разобраться в той роли, которую играют его упущения или просчеты в трудностях на
внешней арене, вольно или невольно перекладывают вину за эти трудности на отдельные
правительственные ведомства, упуская из виду гораздо более глубокую подоплеку.
Поэтому один из первых вопросов, возникающих при изучении внешнеполитического
механизма США, относится к взаимозависимости, существующей между характером
внешнеполитической стратегии США, т. е. главными направлениями зарубежной
деятельности американского государства, организацией формулирующего и
осуществляющего ее аппарата и методами управления этим аппаратом. Об истоках
внешнеполитической стратегии США

Марксистско-ленинское понимание послевоенного внешнеполитического курса США,


получившее свое выражение во многих документах КПСС и братских коммунистических
партий, требует исследования его с учетом конкретной исторической и социально-
политической ситуации. Действительно, глубинные истоки этого курса связаны с той
обстановкой в мире, да и в самих США, которая сложилась к исходу второй мировой
войны в результате военного разгрома империалистических соперников США —
гитлеровской Германии и милитаристской Японии.

Это, с одной стороны, ощущение всемогущества державы, вышедшей из войны гегемоном


всего капиталистического мира, обладателем монополии на атомное оружие и огромных
экономических возможностей, а с другой — страх этой державы перед поднимающимся
революционным движением. Такое положение порождало в американских правящих
политических кругах жандармскую психологию защитников отживших порядков,
претензии на особые права в мире, включая право навязывать другим народам угодный
американскому капиталу образ жизни и мыслей, политический строй и даже
руководителей. Насаждавшийся в стране миф об «американской миссии» в мире только
подхлестывал эти претензии. А поскольку веяния перемен ассоциировались с идеями
социализма, весь американский внешнеполитический курс, вся их глобальная стратегия
приобрели ярко выраженный антикоммунистический характер, характер «крестового
похода против коммунизма».

Глубокие перемены, определившиеся в расстановке мировых сил к концу 50-х годов в


связи с успехами социализма, распадом колониальных империй и становлением молодых
национальных суверенных государств, ростом демократических движений, заставили
американские правящие круги внести некоторые коррективы в свою внешнюю политику.
Однако эти коррективы пошли по линии привлечения дополнительных средств для
осуществления глобальной стратегии американского империализма, расширения ее
масштабов, открытия новых фронтов борьбы против сил социального и национального
освобождения.

Сложилась «невидимая империя» американского империализма, опирающаяся на


агрессивные военные блоки и двусторонние союзы в Западной Европе, на Ближнем
Востоке, в Юго-Восточной Азии, на Дальнем Востоке, в районе Тихого океана и в
Латинской Америке, на многие сотни военных баз и опорных пунктов, разбросанных по
всем континентам, на тайные подрывные и пропагандистские центры, на зарубежные
концессии и филиалы американских монополий. Дело дошло до того, что правящие круги
США устами президентов Кеннеди, а затем Джонсона пытались провозглашать свое право
на военное вмешательство в дела других народов мира в интересах защиты неугодных
этим народам отживших эксплуататорских тиранических и расистских порядков.

Заслуженная отповедь такой «жандармской» стратегии крупнейшей империалистической


державы была дана на XXIV съезде Коммунистической партии Советского Союза.

«Внешняя политика империализма,— говорил в Отчетном докладе на этом съезде Л. И.


Брежнев,— за истекшее пятилетие дала новые доказательства неизменности его
реакционной, агрессивной природы.

В этой связи нужно прежде всего сказать об американском империализме, который за


последние годы вновь подтвердил свое стремление играть роль своеобразного гаранта и
охранителя международной системы эксплуатации и гнета. Он стремится господствовать
повсюду, вмешиваться в дела других народов, бесцеремонно нарушает их законные права
и суверенитет, силой, подкупом, экономическим проникновением пытается навязать свою
волю государствам и целым районам мира» 5.

В этом общем процессе формирования послевоенной внешнеполитической стратегии


американского империализма, подталкивавшегося правящими кругами страны, создание
громадного внешнеполитического механизма не предшествовало формированию новой
политики, а, как правило, являлось результатом уже разработанных установок. Поэтому
просчеты и неудачи этого механизма не могут считаться определяющими для тех
трудностей, перед которыми США оказались в результате осу ществления своей
глобальной стратегии в начале 70-х годов. А трудности эти оказались весьма глубокими.
Это и продолжающееся изменение в соотношении мировых сил не в пользу капитализма,
и нарастающие удары на мировых рынках со стороны капиталистических конкурентов
США, и обострение внутренних проблем, ограничивающее использование материальных
ресурсов для достижения внешнеполитических целей.

Нужно сказать, что в прошлом процесс формирования американской внешнеполитической


стратегии носил несколько стихийный характер.

В области внешней политики в Вашингтоне зачастую преобладало текущее руководство,


простое реагирование на телеграммы из-за границы, при котором даже важнейшие
решения принимались под влиянием конъюнктурных соображений или установившихся
стандартов, без достаточной оценки и взвешивания долгосрочных последствий этих
решений.
Это приводило к тому, что некоторые потенциально важные или опасные проблемы
ускользали от внимания руководства до тех пор, пока не принимали кризисного
характера. В то же время все возрастающая поглощенность руководящих лиц этими
кризисными проблемами мешала постоянному наблюдению и принятию решений по
другим, потенциально не менее значимым аспектам внешней политики. Отрицательные
стороны такой ситуации усугублялись тем, что подспудная борьба и сделки между
сросшимися с монополиями бюрократическими группировками правительственного
аппарата подчас стихийно толкали развитие политики по таким направлениям, которые в
конечном счете оказывались невыгодными для всего правящего класса страны.

Конечно, во внешней политике США в послевоенные годы не ощущалось недостатка во


всякого рода громогласно провозглашенных доктринах. К ним относятся доктрины
«сдерживания», «освобождения», «гибкого реагирования» и др. Кроме того, чуть ли не
каждый президент стремится оставить для истории дополнительную доктрину, носящую
его имя. Но на поверку часто оказывалось, что эти доктрины во многом носили лишь
самый общий идеологический, антикоммунистический характер и не годились для
серьезного руководства виеш* н. политическими делами,

Наиболее наглядными для самих американцев примерами неудачного, плохо


продуманного руководства во внешних делах как с точки зрения огромных затрат, так и
довольно тяжелых внешне- и внутриполитических последствий являются результаты
войны во Вьетнаме и оказания помощи иностранным государствам. И там и там затраты
значительно превысили 100 млрд. долл. А что получилось? Соединенные Штаты не
только не достигли своих военных и политических целей во Вьетнаме, но затяжным
участием в несправедливой войне вызвали серьезный подрыв позиций США на мировой
арене, а также небывалое обострение внутриполитической обстановки в стране. В области
помощи иностранным государствам противоречия и путаница между
провозглашавшимися целями такой помощи и использованием ее для военного и
политического давления, а также для экономического проникновения в ту или иную
страну часто вызывали осложнения в отношениях США с другими государствами.

В целом вся программа иностранной помощи выглядит малорезультативной. С точки


зрения руководства внешней политикой это означает, что цели США оказывались
нереальными, а последствия принимавшихся решений плохо взвешенными.

Конечно, внешнеполитические неудачи и трудности США в конечном счете вызывались


не особенностями методов руководства, применявшихся в Вашингтоне, а действием
глубинных социально-политических сил на мировой арене. Инертное руководство явно
мешало привнести в американскую внешнюю политику даже те изменения, в которых в
Вашингтоне уже ощущалась осознанная потребность.

Дальнейшие сдвиги в пользу сил мира, социализма и национального освобождения


вынудили республиканскую администрацию во избежание еще более тяжелых неудач
США заняться широким уточнением направлений и приоритетов в американской внешней
политике на 70-е годы. Этот процесс, принявший несколько затяжной и небезболезненный
для правящих кругов США характер, подтолкнул руководящих деятелей Вашингтона к
поискам новых, более эффективных управленческих рычагов. Следовательно,
актуальность проблем управления во внешней политике США возрастает в силу как
накопившихся трудностей, так и появления новых мо-

Ментов в международных отношениях. Это признается самими американскими


специалистами. В докладе, подготовленном влиятельной группой американских
дипломатов еще в 1968 г., отмечалось: «Нестабильность мирового порядка, развитие
событий, приходящих в столкновение с американскими интересами, ограниченные
национальные ресурсы, возрастающий поток научной и технической информации,
необходимость должного реагирования на возникновение новых ситуаций требуют
повсеместного понимания и применения более утонченных средств планирования и
программирования в дипломатической службе»6.

Между тем правящие круги США столкнулись с таким положением, что громоздкость
внешнеполитического аппарата, постепенно создававшегося для осуществления
американской внешней политики, оказалась теперь тормозом для использования более
эффективных управленческих средств и более гибких внешнеполитических подходов.

Особенности американского
внешнеполитического механизма
Дело в том, что нынешний американский механизм для формирования внешней политики
был отлит по матрицам времен «холодной войны» и «жандармской миссии» США в мире.
В связи с этим он приобрел специфические, деформированные очертания с разбухшими
ведомствами и подразделениями, вся деятельность которых ориентирована на
осуществление за границей воен- но-репрессивных, шпионско-подрывных и
идеологическо- диверсионных функций.

Сюда относятся прежде всего подразделения министерства обороны и Комитета


начальников штабов, ведающие операциями «специальных войск», Центральное
разведывательное управление (ЦРУ) и другие разведывательные ведомства,
Информационное агентство (ЮСИА) и т. д. Даже в государственном департаменте такие
подразделения, как Управление разведки и исследований или Управление по во- енно-
политичёским делам, стали намного превышать пб своей численности другие
организационные звенья, и это ведомство оказалось глубоко втянутым в разработку
подрывных и военных операций, а также в мероприятия по их дипломатическому
прикрытию. Как отмечали некоторые американские специалисты, в частности Ричард
Барнет, «во всем государственном аппарате США не оказалось противовеса военным и
разведывательным учреждениям в виде организаций, которые бы преследовали своей
целью укрепление мира во всем мире путем международного сотрудничества и путем
переговоров» 7.

Опубликованные в последнее время в американской печати сведения, в частности


большая серия статей о внешнеполитическом механизме США в газете «Нью- Йорк
тайме», позволяют уточнить особенности и масштабы этого механизма. Помимо
государственного департамента, свыше 40 других министерств и ведомств
непосредственно участвуют в осуществлении внешней политики. В этой работе участвует,
без учета сотрудников разведывательных и военных ведомств, около 100 тыс. человек8.
Еще 200 тыс. специалистов занято сбором и обработкой разведывательной информации и
проведением подрывных мероприятий9.

Если к этому добавить соответствующих сотрудников Пентагона, зарубежных


американских командований и военных представительств, то есть все основания полагать,
что общее количество чиновников, занятых разработкой и осуществлением зарубежных
операций Соединенных Штатов, значительно превысит цифру в полмиллиона человек.
Не менее показательны и бюджетные данные. Согласно подсчетам бывшего директора
Бюджетного бюро Чарлза Шульце, ежегодные затраты США на осуществление их
внешнеполитических программ, исключая издержки по разведывательным операциям и
содержанию американских войск за границей, составляют 5,6 млрд. долл.10 Около 5 млрд.
долл. в год расходуется американ-

СкиМи разведывательными службами*. На содержание вооруженных сил США и их баз


за границей по разным подсчетам тратится от 3 до 5 млрд. долл. Таким образом, даже если
не считать расходов на войну во Вьетнаме, которые в конце 60-х годов находились на
уровне 30 млрд. долл. в год, и на гонку вооружений, внешнеполитическая деятельность
США ежегодно обходится американскому налогоплательщику примерно в 15 млрд. долл.

Можно ли в свете приведенных цифр удивляться, что американские специалисты, касаясь


параметров американских внешнеполитических ведомств, пишут о «гигантизме в
Вашингтоне», сетуют на их «громоздкость и неуправляемость»11. Само по себе это
явление служит развитием тех тенденций капитализма, которые в свое время отмечал В.
И. Ленин. «Эпоха перерастания монополистического капитализма в государственно-
монополистический капитализм,— писал он,— показывает необыкновенное усиление
«государственной машины», неслыханный рост ее чиновничьего и военного аппарата» 12.

Руководство постепенно складывавшимся и постоянно разбухавшим бюрократическим


аппаратом при большой его ведомственной расчлененности и разнообразии
функциональных задач становилось для высших руководящих деятелей США все более
трудным делом. Все большее количество текущих дел оставалось несогласованным на
ведомственном уровне и выносилось на рассмотрение президента и его окружения.

Информация для правительства становилась все более ограниченной ведомственным


кругозором и окрашенной ведомственными интересами. По отзывам американских
специалистов, вместо того чтобы действовать, руководить, президент становился
пленником громоздкой бюрократической машины. Обилие мелких повседневных дел
отвлекало президента и его окружение от рассмотрения крупных проблем, заставляло
лишь штамповать сглаженные в результате межведомственных компромиссов решения.
Выполнение принятых решений часто застревало в межведомственных лабиринтах. В
американской литературе приводится пример, что даже принятое президентом Кеннеди
решение вывести из Турции американские ракеты среднего радиуса действия в течение
ряда месяцев оставалось невыполненным в результате проволочек со стороны
государственного департамента и министерства обороны 13. И это был отнюдь не
единичный случай такого рода. Профессор Колумбийского университета Роджер Хилсмэн
в своей последней книге о принятии решений в области внешней и военной политики
признает, что некоторые ведомства в результате союзов с теми или иными влиятельными
группировками могут добиваться значительной автономии. «Некоторые руководители
ведомств,— пишет он,— могут создать достаточное влияние на Капитолийском холме,
чтобы поставить себя вне пределов юрисдикции президента...»п. Это естественное
явление в условиях государственно- монополистического капитализма с присущим ему
сращиванием правительственных ведомств с влиятельными группировками
монополистической буржуазии.

Бюрократическая инерция разбухших внешнеполитических ведомств Вашингтона


накладывает отпечаток на сам процесс осуществления дипломатии, и особенно в такой
ответственной области, как международные переговоры. Об этом, кстати сказать, немало
писал накануне своего назначения в Белый дом Генри Киссинджер. «Огромный
бюрократический механизм, который возникает,— отмечал он,— развивает свою
собственную инерцию и свои собственные интересы... В условиях, когда
административная машина поглощена своими внутренними проблемами, дипломатия
теряет свою гибкость...

Решения принимаются столь болезненно, что сама агония этого процесса накладывает
рамки на возможности торга, свойственные традиционной дипломатии» 14. Как
подчеркивает Киссинджер, такое положение существенно затрудняет консультации США
с их союзниками, а в еще большей мере переговоры со стра нами другой социально-
политической системы. Это еще больше подталкивает руководителей нынешней
администрации Вашингтона к поискам новых управленческих средств.

Новые идеи и формы управления

Поиски новых идей и методов управления, которые бы позволили с большей


целеустремленностью осуществлять внешнеполитическую деятельность, велись во все
возрастающих масштабах на протяжении последних десятилетий. В 50-х годах они
коснулись в основном форм и процедур работы Совета национальной безопасности
(СНБ), в 60-х — методов деятельности основных государственных ведомств, а в 70-х
годах стали выливаться в серьезную перестройку работы всего государственного
аппарата, начавшуюся с его высшего уровня.

Президент Эйзенхауэр и его советники пытались решить проблему повышения


эффективности управления путем разделения внешнеполитической деятельности на два
организационно разграниченных вида — формулирование «политики» и осуществление
«операций». Считалось, что руководство будет принимать решения по принципиальным
политическим вопросам, а на более низких уровнях эти общеполитические решения будут
переводиться в практические мероприятия. Такой подход считается продуктивным в
промышленном управлении, а также в военной области. На деле в связи со сложностью и
изменчивостью внешнеполитической ситуации получилось, что принимаемые время от
времени главные политические решения оказывались непригодными для повседневного
руководства, а разработка практических операций увязала в различных ведомственных
толкованиях принятых в верхах установок. При президентах Кеннеди и Джонсоне
различие между «политикой» и «операциями» было признано искусственным, решения
стали принимать импровизированный, спонтанный характер, но это, как выяснилось,
также способствовало возникновению путаницы и непоследовательности во
внешнеполитических делах.

При Кеннеди и особенно Джонсоне, передавшем главную ответственность за


координацию внешней политики в руки государственного департамента, упор был сделан
на разработку методик и процедур, которые бы позволяли теснее увязывать все
направления деятельности различных ведомств в отношении отдельных стран и районов
мира и необходимые для их осуществления бюджетные ресурсы. Речь шла о введении
системного управления или программирования во внешней политике. Непосредственным
стимулом к таким поискам была разработка различных методов программирования в
полуправительственном центре «Рэнд корпо- рейшн» и успешное применение этих
методов в министерстве обороны, начавшееся в 1961 г.

Однако значительные усилия, затраченные внутри государственного департамента, а


также ЮСИА и Агентства международного развития на внедрение различных систем
программирования, в том числе и системы планирование — программирование —
бюджетирование, предписанной в 1965 г. президентом Джонсоном для всех
государственных учреждений США, не дали осязаемых результатов. Это было связано со
многими причинами и особенностями внешнеполитической деятельности, к оценке
которой мало подходят чисто количественные, бюджетные критерии, межведомственным
соперничеством в Вашингтоне и поглощенностью высшего руководства войной во
Вьетнаме.

Против введения новых систем программирования, по оценке американских специалистов


Фредерика Мошера и Джона Харра, принимавших участие в их разработке, сработали «не
только обычное сопротивление коренным изменениям в бюрократической жизни, но и
такие дополнительные и усложняющие дело факторы, как сильная приверженность
старым традициям в государственном департаменте, консерватизм дипломатического
состава, центробежные давления со стороны многих федеральных бюрократических
организаций, большое географическое разнообразие во внешних сношениях, сложности и
неуловимость проблем в значительной части современной внешней политики и
заграничных операций, что резко контрастирует с четко обозначенной и
преимущественно материальной основой деятельности Пентагона» 15.

Инициаторы управленческих нововведений в нынешней республиканской администрации


попытались избежать просчетов прошлых администраций. С этой целью был предложен
ряд новых процедур и механизмов в духе новейших методов управления, в частности
системного подхода, требующего при всех условиях четко определить проблему, ее
значение при складывающейся обстановке, взвесить для лучшего понимания вероятных
последствий того или иного решения различные варианты достижения поставленных
целей, определить уровень принятия решений. К наиболее существенным из этих
процедур можно отнести следующие.

Во-первых, при СНБ с помощью ряда межведомственных комитетов и его аппарата были
созданы своего рода фильтры, призванные обеспечить такое положение, при котором на
рассмотрение президента попадали бы лишь самые важные и срочные дела.

Во-вторых, принимаются меры к тому, чтобы поступающие к президенту предложения


носили по возможности более взвешенный и проработанный характер. Наиболее
продуктивной считается процедура предоставления различных вариантов решений,
альтернатив с уточнением конкретных целей политики, необходимых для их достижения
средств и материальных затрат; из представленных вариантов может быть выбран один
или «смесь» нескольких из них.

В-третьих, были введены различные виды установочных документов, которые бы


помогали соответствующим ведомствам лучше ориентироваться в запросах и намерениях
президента и его окружения.

Эти документы имеют разнообразное назначение. Одни из них призваны помочь


министерствам и ведомствам лучше понять главные компоненты изучаемой проблемы,
точнее ответить на запросы руководства по части информации и политических
альтернатив. Другие предназначены полнее показать мотивы принимаемых решений и
направления развития политики. Третьи содержат набор внешнеполитических
мероприятий, нацеленных на достижение какой-то одной задачи. По идее все они должны
помочь более скоординированной работе выполняющих внешнеполитические решения
ведомств.

Принятие новых процедур и организационных форм управления должно было дать


президенту и его окру жению возможность принимать более обоснованные решения по
важным или срочным вопросам, а менее важные вопросы оставить для решения на
нижестоящих уровнях. Такому подходу соответствовали те изменения, которые были
осуществлены президентом Никсоном в работе Исполнительного управления президента
16.

Для осуществления системных подходов к управлению на более низком уровне в


государственном департаменте был создан в последнее время свой управленческий центр.
Это не было случайным совпадением с переменами на уровне Белого дома. В
госдепартаменте, по всей видимости, пришли к выводу, что эти перемены отражают
долгосрочные тенденции в системе управления внешней политикой, носят необратимый
характер, и решили лучше приспособиться к ним. Его руководители должны действовать
под началом государственного секретаря и его первого заместителя в качестве единой
группы управления с приданным ей общим аппаратом. Этот центр будет следить за
взаимосвязан-1 ным процессом планирования политики, подготовки решений и оценки их
результатов 17.

Согласно докладу заместителя первого заместителя государственного секретаря по


управлению Уильяма Макомбера, «эти изменения должны централизовать
управленческий контроль над функциями планирования, принятия решений и
распределения ресурсов и привнести в госдепартамент преимущества новых концепций
управления» 18.

Предусматривается, что работа нового центра управления в государственном


департаменте будет опираться на дальнейшее развитие системного управления, т. е.
комплекса формализованных процедур разработки внешнеполитических мероприятий по
отдельным странам и проблемам.

Системное управление принимает несколько новые очертания. Если в 1963—1968 гг. при
попытках введения различных систем программирования упор делался на то, чтобы
замкнуть анализ на бюджетные показатели, то теперь в первую очередь
систематизируется и политический анализ, который мог бы лечь в основу разработки
соответствующих политических решений и мероприятий.

В соответствии с новой системой американские посольства и миссии за рубежом


ежегодно должны будут представлять документы, оценивающие интересы и цели США в
данной стране, складывающуюся в ней обстановку с учетом возникающих, а также
потенциальных угроз для этих интересов и целей и содержащие предложения о
соответствующих мероприятиях. Эти документы должны регулярно рассматриваться в
Вашингтоне по странам и районам и возвращаться в посольства в качестве уже
утвержденных центром решений. На уровне государственного секретаря и его
заместителей отдельные документы по различным странам и проблемам должны
объединяться в единую систему, позволяющую лучше выявить реальные проблемы
внешней политики США, установить для нее наиболее целесообразные приоритеты и
помочь распределению бюджетных ресурсов в соответствии с этими приоритетами.

Предполагается, что эта система, получившая название системы «политического анализа и


распределения ресурсов» (PARA), в дальнейшем распространится на деятельность других
ведомств, связанных с осуществлением внешней политики. В настоящее время подобная
система уже проходит испытание в двух региональных управлениях госдепартамента —
по Латинской Америке и по Африке.

Кризисное управление, выделившееся в самостоятельную разновидность управления,—


пример воздействия новых управленческих методов в настоящее время.
Внешнеполитическая практика США показала, что при огромном объеме рутинной
работы обычные звенья внешнеполитического механизма не в состоянии эффективно
действовать в условиях острых, кризисных международных ситуаций. Информационные
каналы оказываются забитыми передачей сообщений второстепенного значения,
процедуры принятия решений недостаточно подвижными, а осуществление принятых
решений отстает от развития событий. Именно поэтому и стала постепенно складываться
в рамках внешнеполитического механизма несколько обособленная цепь оперативных
звеньев и практика особых процедур принятия и осуществления решений, которые и
предопределили появление понятия кризисного управления. Это управление опирается на
цепь созданных в 60-х годах оперативных центров министерства обороны,
госдепартамента, Центрального разведывательного управления и Белого дома, ведающих
сбором особо важной и срочной информации и столь же срочной передачей распоряжений
на места. По мнению специалистов, слабость этой системы кризисного управления в
прошлом заключалась в том, что она плохо срабатывала в тех случаях, когда руководству
приходилось иметь дело более чем с одним кризисом одновременно19. Для преодоления
этой слабости при новой администрации специальные ведомственные и
межведомственные органы получили поручение систематически готовить
заблаговременные предложения о действиях США в любых назревающих международных
кризисах.

В соответствии с новыми подходами к руководству, подготовке и принятию решений во


внешнеполитических делах существенную деформацию претерпевают другие важные и
взаимосвязанные функции управления — информация, планирование, координация
операций, оценка результатов внешней политики и ее конкретных программ.

Информация разведывательная и дипломатическая раньше рассматривалась


преимущественно как сведения о событиях, происходящих на мировой арене.
Отработанной системой представления информации для Белого дома были так
называемые «национальные разведывательные оценки», подготавливаемые в
разведывательных органах государства. Теперь информация стала преимущественно
рассматриваться как информация для управления, т. е. как сумма всех сведений — и
внешних, и внутренних, важных для принятия обоснованных решений. В соответствии с
этим известные изменения были внесены в практику «национальных разведывательных
оценок». Как явствует из последней книги известного специалиста по разведке Гарри
Рэнсома, некоторые из этих оценок, подготовляемые уже не в разведке, а непосредственно
в аппарате СНБ, стали включать сопоставление сведений о внешней обстановке с
информацией о ресурсах и возможностях США 20.

Кроме того, известно, что в виде подспорья для решения управленческих задач Генри
Киссинджер создал при Белом доме новую автоматизированную информационную
систему. В нее закладываются не разрозненные информационные сведения, а оценки и
предложения, вносимые по внешнеполитическим проблемам различными министерствами
и ведомствами. Имеется в виду, что в случае необходимости эта система позволит
вернуться к вариантам вносившихся рекомендаций 21.

В государственном департаменте новые автоматизированные системы информации для


управления находятся в стадии разработки. При этом большое внимание уделяется
проблеме «обратной» информации, т. е. информации о результатах и последствиях
внешнеполитических акций США. Насколько можно судить по имеющимся данным, на
первых порах автоматизированная информационная система госдепартамента будет
состоять из многих подсистем, охватывающих как различные области политической
информации, так и информацию о соответствующих бюджетных и кадровых ресурсах22;
По замыслам специалистов, они в дальнейшем будут связаны с процессом системного
управления.

Как лишний раз подтвердила осуществленная в ноябре 1971 г. реорганизация


руководящих органов американских разведывательных служб, центральной задачей в
информационной работе считается определение и удовлетворение информационных
запросов лиц, принимающих внешнеполитические решения. Это вполне соответствует
идеям централизации управления, свойственным руководителям нынешней
администрации.

Планирование политики, с которым теперь связывается не только разработка отдельных


мероприятий, но и определение целей и интересов США в различных частях мира и
вариантов их обеспечения, приобретает возрастающее значение. При этом роль
специальных органов, планирующих политику, несколько изменяется. Дело в том, что
созданные в прошлом в различных ведомствах органы по планированию политики в
основном себя не оправдали. Считалось, что специалисты этих подразделений,
освобожденные от текучки и решения повседневных задач, смогут эффективнее
выдвигать далеко идущие внешнеполитические концепции и планы. На практике так не
получилось. Планирующие политику подразделения и группы обычно оказывались
оторванными от потребностей и запросов руководства (а эти запросы в прошлом не
получали сколько-нибудь четкого определения) и либо выходили с надуманными и
искусственными предложениями, либо подключались к таким текущим потребностям, как
подготовка выступлений для руководящих лиц.

В настоящее время в процессе планирования политики главную роль начинает играть


аппарат, приданный президенту и его окружению. По менее важным вопросам при
системном управлении в процесс планирования политики в большей, чем когда-либо,
мере втягиваются соответствующие оперативные звенья. Они участвуют в общем
процессе определения внешнеполитических целей и средств их достижения в отношении
конкретных стран и международных проблем, который замыкается на принимающих
внешнеполитические решения органах. Специальные органы, планирующие политику,
вроде существовавшего в прошлом Совета по планированию политики госдепартамента,
когда-то претендовавшего на ведущую роль во всем процессе планирования политики,
сейчас теряют былое значение и превращаются во вспомогательные органы.

Оценка политики — специальная функция, которой придается, повышенное значение. В


прошлом эта функция в основном выполнялась, да и то от случая к случаю, сотрудниками
аппарата Белого дома. В государственном департаменте специальный корпус инспекторов
занимался лишь оценкой деятельности посольств и миссий на местах. Теперь же в рамках
осуществляемой в государственном департаменте управленческой реформы создается
новый орган, который будет называться Управлением генерального инспектора и
подчиняться заместителю первого заместителя государственного секретаря. Это
управление должно будет давать оценки по широким направлениям дипломатической
деятельности США. Предполагается, что эти оценки включатся в круговой процесс
планирования, принятия решений и оценки их результатов.

Хотя осуществление управленческих реформ во внешнеполитическом механизме еще не


завершено, их инициаторы, судя по всему, надеются, что реформы позволят точнее
определить основные направления американской внешней политики и улучшить методы
ее осуществления. В американской печати утверждается, например, что в области
международных переговоров более глубокая проработка проблем и изучение различных
вариантов решений дадут возможность отойти от практики защиты жестких позиций,
более подвижно оперировать различными наборами предложений.

Раньше в процессе таких переговоров разрабатывалась лишь одна позиция США. Чтобы
несколько видоизменить ее, требовалось вновь привести в движение весь громоздкий
механизм принятия и координации решений. Позднее, в частности при переговорах об
ограничении стратегических вооружений, в Вашингтоне пытались применить другой
метод. Под руководством аппарата СНБ были заранее заготовлены различные варианты
приемлемых для США решений, с тем чтобы американская делегация на переговорах
могла более свободно оперировать ими при более простых согласованиях с
руководством23. Высказывается также надежда, что предварительное планирование на
случай кризисных ситуаций поможет гибче осуществлять вмешательство в них,
предотвратит нежелательное «увязание» в событиях.

В инспирированных правительственными кругами статьях дается явно завышенная


оценка новым управленческим методам. Вместе с тем бросается в глаза, что в последнее
время развертывается критика тех управленческих нововведений, которые осуществлены
или осуществляются на уровне СНБ, государственного департамента и других ведомств.
При этом даются прямо противоположные оценки результатам применения новых
методов руководства. Острота этой критики свидетельствует о том, что в
действительности речь идет не просто о спорах вокруг вопроса об относительной
эффективности тех или иных управленческих методов и о технических трудностях,
вскрывшихся при попытках их практического применения (такие трудности, несомненно,
существуют в виде недостатка подготовленных управленческих кадров и неизученности
методов применения во внешнеполитическом управлении счетно-вычислительной
техники), а о более глубокой внутриполитической борьбе.

Управленческие реформы и
внутриполитическая борьба
Как показывает опыт США, применение новых средств и методов управления в условиях
государственно-монополистического капитализма вступает в противоречие с
существующей общественной системой.

Развитие научно-технической революции побуждает американские правящие круги


принимать на вооружение для совершенствования управления страной новые методы,
применяемые в частнокапиталистическом секторе в связи с острой конкуренцией там.
Однако использование их наталкивается на серьезные препятствия, которые внешне носят
организационно-технический характер, но по существу имеют глубокую социальную
подоплеку. Дело в том, что постепенно и в значительной мере стихийно возникавшие
механизмы государственного руководства складывались таким образом, чтобы
обеспечить воздействие на государственную политику, в том числе и внешнюю, наиболее
влиятельных групп господствующего класса — монополистической буржуазии.

33

Вся система американских военных ведомств, их роль в формулировании


государственной стратегии связана с интересами крупнейших военно-промышленных
монополий, занятых поставками вооружений. Известно, что наиболее влиятельные посты
в Пентагоне традиционно занимают крупнейшие промышленники. Все теснее
переплетаются с монополиями разведывательные службы США. В связи с развитием
сложных систем технической разведки при военно-промышленном комплексе как бы
возникает автономный разведывательно-промышленный комплекс. Это нашло свое
отражение, в частности, в том, что в ноябре 1971 г, впервые во главе аме-

2 Заказ № 4991 риканских военных разведок был поставлен Альберт Холл — один из
руководителей компании «Мартин Мариетта», специализирующейся на производстве
разведывательных спутников24. В министерствах торговли и финансов существуют
сложившиеся каналы влияния банков и компаний, наиболее активно участвующих во
внешней экспансии, на внешнеэкономическую политику правительства.

Даже государственный департамент при всем кажущемся профессионализме его кадров


является плацдармом воздействия на политику различных групп правящего класса. Оно
облегчается системой проталкивания президентом своих «назначенцев» на основные
руководящие посты в госдепартаменте, посольствах и миссиях за границей, а также
укомплектования части кадров среднего звена с помощью «патронажа» конгресса. За-
силие на ведущих дипломатических постах «политических назначенцев» — крупных
промышленников и финансистов, обеспечивших приход к власти республиканской
администрации, отмечал в одной из своих последних статей бывший представитель США
в ООН Чарлз Иост. Как писал он, «в настоящее время все наши послы в Западной Европе
за двумя исключениями, так же как и наши послы в Канаде, Австралии, Индии и
Пакистане, являются политическими назначенцами» 25.

Ведомственные интересы, интересы крупных бюрократических групп переплетаются и


смыкаются с интересами монополистических группировок страны. Государственный
механизм отражает какую-то равнодействующую этих интересов. В целом воздействие
подобных интересов и привело к тому, что политика США в послевоенный период
приняла экспансионистский, милитаристский характер. При этом сложившемуся
государственно- монополистическому аппарату свойствен такой процесс разработки
политики, когда последняя, как правило, становится результатом разнообразных давлений
на государственный механизм извне, сложного маневрирования входящих в него ведомств
и заключения между ними компромиссных решений.

Следует отметить, что эти особенности формирования политики в Вашингтоне, в том


числе и внешней политики, в настоящее время все шире признаются американскими
специалистами. Возникла даже особая школа «бюрократической политики» во главе с
такими видными специалистами, как Ричард Нейштадт, Адам Ярмолинский, Мортон
Гальперин и Грэхем Аллисон. Известный вклад в работы этой школы сделал и Генри
Киссинджер в своих статьях, написанных накануне перехода на работу в Белый дом26.

Весьма показательно, что большинство представителей этой школы в то или иное время
были посвящены в сокровенные дела американской «политической кухни». Нейштадт,
например, был советником президента Кеннеди, а Гальперин — руководящим работником
министерства обороны, а затем одним из сотрудников Киссинджера в аппарате СНБ.

Позитивное значение школы «бюрократической политики» состоит в том, что ее


сторонники подвергли уничтожающей критике традиционную презумпцию американских
политологов о том, будто американская внешняя политика определяется каким-то
«национальным интересом». Они показали, что это понятие является ширмой, за которой
идет постоянная борьба различных интересов, представленных в государственном
аппарате и воздействующих на него извне. Грэхем Аллисон, например, доказывает, что
понятие «национального интереса», выдвигаемое в академической литературе, способно
лишь вводить в заблуждение. «Разрыв между академической литературой и опытом
участников правительственной деятельности,— признает он,— нигде не является столь
широким, как по этому вопросу»27. Мортон Гальперин пишет в одной из последних
статей, что правительственные ведомства и организации Вашингтона истолковывают
проблемы «национальной безопасности» США в своих собственных интересах и
интересах своих «клиентов» и стремятся к принятию такой политики, которая обходит
вопрос о выборе приоритетов, оставляя за соответствую щими организациями
сложившиеся направления деятельности и сферы влияния28.

Нужно признать, что, поскольку представители школы «бюрократической политики» не


пошли по линии глубокого социально-политического анализа государственного аппарата
США, а сконцентрировали свое внимание на урегулировании и учете внутренних
межведомственных споров, они оказались на позициях оправдания сложившегося в
Вашингтоне положения вещей, поисков путей приспособления к нему.

С научных позиций ленинской теории государства и государственно-монополистического


капитализма исследование соперничающих интересов во внешнеполитическом механизме
помогает лучше раскрыть его сущность, а также правильно оценить борьбу в правящих
кругах США вокруг осуществляемых управленческих реформ.

В ходе этой борьбы одни представители правящего класса пытаются несколько подняться
над интересами его отдельных группировок, чтобы лучше представить интересы этого
класса в целом. Для этого они и пытаются опереться на новейшие методы и средства
управления. Другие — опасаются, что осуществление нововведений в области управления
может привести к изменению сложившегося в государственном аппарате баланса сил и
это отрицательно скажется на интересах и позициях представляемых ими групп.
Повышение значения аппарата Белого дома с его собственными связями и интересами
рассматривается при этом как ущемление интересов государственного департамента,
других ведомств, их кадров и «клиентов», т. е. соответствующих монополистических
объединений. Наиболее ущемленными оказываются интересы конгресса, который не
может даже формально контролировать работу аппарата Белого дома и не имеет сходных
с государственными ведомствами управленческих средств, чтобы самому участвовать в
формулировании политики. А ведь конгресс имеет собственную разветвленную систему
связей с монополиями, в частности через лоббистов и партийные машины.

Дополнительный свет на внутриполитическую подоплеку процесса принятия решений в


области внешней и военной политики проливает последняя книга профессора Хилсмэна.
Автор успешно полемизирует с распространенным в США пониманием процесса
принятия политических решений как процесса преимущественно «рационального». «Как
американцы с нашей тягой ко всему механическому и погоней за эффективностью,
совмещенными с моралистическим пуританским наследием,— отмечает автор,— мы
хотели бы думать, что разработка политики не только является сознательным и
обдуманным делом, при котором анализируются проблемы и систематически изучаются
основные альтернативы со всеми их возможными последствиями, но и что избираемые
альтернативы направлены на достижение всеохватывающих целей и служат высоким
моральным принципам... Действительность, конечно, совершенно отличается от этого...

Очень часто политика является лишь суммой скоплений отдельных или смутно
взаимосвязанных действий. В других случаях она представляет собой преходящий, даже
внутренне противоречивый компромисс между конкурирующими между собой целями
или несовместимую мешанину альтернативных средств для достижения одной цели. Не
существует и не может быть систематического и всестороннего изучения всех
последствий наиболее важных альтернатив»29.

Этот вывод Хилсмэн связывает с непрерывной внутренней борьбой различных интересов


внутри госаппарата и вне его, в условиях которой разрабатывается политика в
Вашингтоне. «Между правительственными ведомствами, занятыми разработкой
политики, возникают ожесточенные конфликты, и даже внутри каждого ведомства
сталкиваются различные фракции, причем каждая из них ищет союзников в других
ведомствах, среди членов конгресса, в ассоциациях, представляющих частные интересы, и
в печати... Вместо единства налицо конфликт. Вместо величественного поступательного
движения— странные зигзаги. Вместо ясности и определенности— путаница и
неразбериха, вместо порядка — беспорядок». Даже «президент может весьма редко
управлять в сфере, которая, как предполагается, является почти полностью сферой его
полномочий,— в исполни тельных органах правительства»28. Хилсмэн доказывает, что
высшие должностные лица, назначаемые президентом, вынуждены учитывать интересы
представляемых ими учреждений и их сотрудников и включаться в межведомственную
борьбу. Одним из испытанных средств в этой борьбе, по мнению автора, является
организация умышленной утечки секретной информации или секретных документов.
«Утечки,— отмечает он,— являются первыми и наиболее вопиющими признаками
происходящих столкновений, и эти утечки свойственны политическому процессу» 29.

Громкие «бюрократические скандалы», разразившиеся в Вашингтоне в 1971 г. в связи с


опубликованием секретных документов Пентагона о перипетиях развертывания
агрессивной войны против вьетнамского народа, а потом тайных записей обсуждения в
Белом доме двуличных махинаций во время конфликта на полуострове Индостан,
убедительно показывают, какой остроты достигает в американской столице
межведомственная борьба за власть и влияние.

Выступления американской печати не оставляют сомнения в том, что все эти нашумевшие
разоблачения не были делом отдельных, находящихся вне правительства личностей.
Наоборот, «Вашингтон пост», начавшая публикации об интригах США в период индо-
пакистанского конфликта, неоднократно намекала, что «просачивание» секретных
документов было организовано весьма влиятельными деятелями в ведущих
внешнеполитических ведомствах США с целью дискредитации Киссинджера и его
аппарата. Газета отмечала наличие серьезного недовольства в госдепартаменте
узурпацией внешнеполитических полномочий аппаратом СНБ30. Она писала, что многие
в Вашингтоне еще в период опубликования документов о войне во Вьетнаме считали
главным виновником утечки секретных сведений министра обороны Лэйрда. А протоколы
заседаний в Белом доме явно «просочились» из подчиненного Лэйрду Управления по
вопросам международной безопасности. Весьма знаме- 28

Roger Н і 1 s m а п. Op. cit., р. 3. 29

Ibid., р. 7. 30

«Washington Post», January 1972. 38

нательно, чїо источник Последних разоблачений так и не был раскрыт официальными


представителями Белого дома, хотя эти представители неоднократно заявляли, что он им
известен.
Из опубликованных протоколов заседаний в Белом доме виден и другой интересный факт.
Киссинджер явно сомневался, будет ли линия Белого дома во время конфликта на
полуострове Индостан последовательно проводиться на ведомственном уровне.

В итоге поднимается сопротивление управленческим нововведениям, делаются попытки


сохранить старые методы межведомственных сделок и компромиссов при разработке
политики, упрятав эти методы на более низких уровнях. (

В широком плане борьба вокруг управленческих реформ связана с вопросом о главных


направлениях и характере американской внешней политики. Ведь те или иные методы
управления отнюдь не обеспечивают какой- то «рациональной» или «оптимальной»
внеклассовой политики. Речь идет лишь о приспособлении политики к взглядам и
интересам республиканского руководства в примерно заданных правящим классом страны
рамках. Естественно, что эти рамки кажутся слишком узкими или слишком широкими для
крайних флангов американского правящего класса. Представители либеральной
буржуазии при этом считают, что новые методы и формы руководства затрудняют такой
более глубокий пересмотр ?мериканской внешней политики, который, по их мнению,
отвечал бы складывающейся обстановке. Безусловно при этом, что все группировки
правящего класса вынуждены, особенно в нынешней обстановке развития в США
массовых демократических движений, в какой-то мере считаться и с настроениями и
требованиями более широких слоев американской общественности.

Существует еще одна особенность нынешнего положения во внешнеполитическом


аппарате США, связанная с углубляющимся в стране социально-политическим кризисом.
Она заключается в росте подозрительности и недоверия правящих кругов страны к
отдельным бюрократическим прослойкам, в частности к дипломатическому составу
государственного департамента. Дело в том, что среди многих молодых сотрудников
этого ведомства, получивших опыт работы в других странах, явно возра стает
недовольство реакционным характером американской внешней политики. Чтобы как-то
самортизировать это недовольство, инициаторы управленческой реформы в
государственном департаменте стали говорить об «открытом» характере американской
дипломатии, о намерении поодірять молодых сотрудников шире и откровеннее
высказывать о ней свое мнение. Но из этого получился конфуз. В конце 1971 г. в
американскую прессу просочились сведения о срочной директиве, направленной из
госдепартамента всем дипломатическим представителям США за рубежом. В этой
директиве предписывалось ставить на материалы, содержащие критические высказывания
дипломатического состава по адресу американской внешней политики, один из самых
строгих грифов секретности — «для ограниченного круга лиц». Государственный
секретарь Роджерс потребовал от своих сотрудников в Вашингтоне предотвратить всякое
просачивание в прессу суждений, которые могли бы идти вразрез с внешнеполитической
линией Киссинджера и его аппарата30.

В печати эти меры связывались с опасением руководства государственного департамента,


что подобного рода материалы в случае их распространения в Вашингтоне могут еще
больше усилить недоверие к этому ведомству со стороны влиятельных деятелей в Белом
доме и в Капитолии.
ГЛАВНЫЕ ЦЕНТРЫ УПРАВЛЕНИЯ
В условиях большой сложности, раздробленности функций и организации
внешнеполитического механизма США его работа во многом зависит от деятельности
главной нервной системы — высших центров управления.

Бурные изменения в международной обстановке, шедшие вразрез с ожиданиями


американских правящих кругов, еще более осложняли задачи государственного
руководства во внешнеполитической сфере. Именно поэтому при относительной
стабильности конституционных норм, возлагающих всю ответственность за
осуществление внешней политики на президента, формы организации и методы
управления в создававшихся на высшем уровне органах по руководству
внешнеполитическими и военными делами за последнее десятилетие были подвержены
постоянным изменениям.

При нынешней республиканской администрации перестройке высших органов


внешнеполитического управления придано особенно большое значение. В первые же
месяцы существования этой администрации была возрождена система Совета
национальной безопасности, а несколько позднее, в 1971 г., был создан Совет по
международной экономической политике; перестройке подверглись и другие органы,
существующие при Белом доме в рамках так называемого Исполнительного управления
президента.

При новой системе руководства президенту и его аппарату удалось рассмотреть заново
большое число внешнеполитических проблем. Начали появляться общие и
систематизированные документы в виде «Внешнеполитических посланий» президента
конгрессу. Однако оформление новых подходов к назревшим международным проблемам
идет с трудом. Даже среди сотрудников аппарата СНБ это обстоятельство, как известно,
вызывает определенное разочарование. Об этом свидетельствует уход из его состава таких
известных специалистов с либеральными взглядами, как Мортон Гальперин, Чарлз Осгуд,
Чарлз Херман, и ряда других, более консервативного направления.

Новые методы управления могут помочь нынешней администрации несколько расширить


сферу маневрирования как на внешней арене, так и внутри страны. Однако общие рамки
внешнеполитического курса США на 70-е годы будут, конечно, определяться не этими
управленческими новшествами, а общим соотношением сил на миоовой арене и его
преломлением через возможности и интересы правящих кругов США.

Президент и Совет национальной


безопасности
Формально в соответствии со второй статьей конституции Соединенных Штатов
президенту предоставлена вся полнота исполнительной власти. Он является верховным
главнокомандующим армии и флота.

Ему предоставлены полномочия с согласия и одобрения сената заключать международные


договора, назначать послов и консулов, принимать послов и представителей иностранных
государств. Только президент принимает официальные послания от иностранных
государств и официально обращается к другим правительствам по вопросам, касающимся
американской внешней политики. Он определяет признание или непризнание
Соединенными Штатами иностранных правительств, может отказаться от этого признания
и прервать дипломатические отношения.

В соответствии с Законом о национальной безопасности от 1947 г. и принятыми к нему в


1949 г. поправками, президент является председателем Совета национальной
безопасности (СНБ), созданного при нем в качестве главного консультативного органа по
вопросам внешней и военной политики. Членами этого Совета являются вице-президент,
государственный секретарь, министр обороны и директор Управления чрезвычайной
готовности, а директор Центрального разведывательного управления и председатель
Комитета начальников штабов — его постоянные советники. Кроме того, президент с
согласия сената может назначать других руководящих должностных лиц членами СНБ
или привлекать их к работе Совета на временной основе. Совет несет ответственность за
руководство деятельностью ЦРУ.

Государственный секретарь является главным советником президента по вопросам


внешней политики и возглавляет государственный департамент — основной орган,
ведающий ее осуществлением.

Несмотря на эти довольно определенные законодательные положения, за последние


десятилетия менялись роль и участие во внешнеполитических делах самого президента,
рабочего аппарата Белого дома, Совета национальной безопасности и создаваемых при
них различных межведомственных органов.

Американские авторы обычно склонны связывать эти изменения исключительно с


личными особенностями того или иного президента. Такой взгляд, однако,
поверхностный. Конечно, при американской государственной системе, когда президент
является фигурой, несущей всю полноту ответственности за решение как военных, так и
внешнеполитических вопросов, личные склонности и особенности характера президента
могут оказывать влияние на работу руководящих государственных органов. Но
многочисленные факты говорят о том, что главное влияние на происходившие за
кулисами Белого дома изменения оказывала не личность президента, а те условия, в
которых развивалась американская внешняя политика, и ее особенности.

Уже в первые послевоенные годы, ознаменовавшиеся резким усилением внешней


экспансии США и началом ими «холодной войны» против СССР и других
социалистических стран, в американских правящих кругах возникло убеждение, что для
более тесной увязки основных аспектов внешней и военной, а также внутренней политики
президенту должен быть придан специальный совещательный и координационный
механизм. По Закону 1947 г. о национальной безопасности, СНБ был создан для того,
чтобы «давать советы президенту относительно координации вопросов внутренней,
внешней и военной по* литики, касающихся национальной безопасности, с тем чтобы
дать возможность военным ведомствам и другим министерствам, правительственным
учреждениям сотрудничать более успешно в делах, связанных с национальной
безопасностью...»31 При этом решающим при создании СНБ оказался голос наиболее
агрессивной группировки правящего класса США, тесно связанной с верхушкой
Пентагона.

Роджер Хилсмэн в своих воспоминаниях признает, что главным инициатором создания


Совета национальной безопасности был Джеймс Форрестол — морской министр в
правительстве Рузвельта, ставший затем первым министром обороны Соединенных
Штатов. Главная идея Форрестола заключалась в том, чтобы создать канал, который
обеспечивал бы влияние на внешнюю политику военных ведомств или, точнее,
подчинение внешней политики военным соображениям32.

Форрестол даже предлагал, чтобы в качестве постоянного места работы СНБ было здание
Пентагона, но президент Трумэн не принял этой рекомендации. В оставшихся после
смерти дневниках Форрестола довольно откровенно признается, что первоначально СНБ
планировался главным образом как военный орган. Его собирались даже назвать
«Советом по общей обороне»33.

Одновременно с СНБ Законом о национальной безопасности было создано единое


министерство обороны, его представитель вместе с представителями министерств трех
родов войск введен в СНБ. При нем было учреждено еще и влиятельное Центральное
разведывательное управление, директор которого стал советником Совета. Все это
означало небывалое в мирное время усиление влияния военных на государственные дела.

Об однобокой, милитаристской ориентации СНБ свидетельствует также тот факт, что, как
пишет в своих мемуарах Дин Ачесон, единственному специальному подкомитету СНБ,
созданному во времена Трумэна, было поручено выработать рекомендации о
международных аспектах развитий ядерного оружия и подготовить решение о
производстве водородной бомбы34. Здесь же следует подчеркнуть, что самым важным
документом, принятым Советом национальной безопасности во времена Трумэна, был
Меморандум СНБ-68. Этот документ, подготовленный в феврале и утвержденный
президентом в апреле 1950 г., за несколько месяцев до начала войны в Корее,
санкционировал массированное наращивание Соединенными Штатами всех видов
вооружений, ориен: тируясь на вероятность новой мировой войны.

Текст этого зловещего документа до сих пор засекречен. Однако некоторые его
положения проникли на страницы печати. На них ссылался один из главных авторов
документа Поль Нитце, занимавший в начале 50-х годов пост руководителя Совета
планирования политики в государственном департаменте. Так, стало, в частности,
известно, что в Меморандуме СНБ-68 предусматривалось «...немедленное и
крупномасштабное наращивание военной и общей мощи нашей страны, а также наших
союзников с целью выправления баланса сил и в надежде, что с помощью этих средств,
помимо всеобщей войны, нам удастся навязать изменения в характере советской
системы»35.

Это была циничная и обреченная на неудачу попытка правящих кругов США силой
навязать свою волю советскому народу.

Только после резкой критики, которой подвергся кандидат демократической партии в


избирательной кампании 1948 г. за засилие военных в формировании внешней политики,
конгрессом были приняты поправки, предусматривающие удаление министров родов
войск из состава Совета национальной безопасности36.

Таким образом, создание СНБ было связано в первую очередь не с какими-то личными
особенностями президента Трумэна, а с тем пересмотром внешнеполитического курса
США, который начался после окончания второй мировой войны в связи со ставкой
правящих кругов США на использование возросшей военной н эконо мической мощи
этой страны для установления американского «руководства миром». Этот курс означал
отход США от межсоюзнического сотрудничества военного времени, нарастание
воинственности и агрессивности прежде всего в отношении Советского Союза, а также
других государств, приступивших к строительству социалистического общества. Не
случайно первыми вопросами, которые обсуждались в СНБ, стали вопросы о военной
помощи Греции и Турции, связанные с развертыванием военных приготовлений у границ
социалистических стран и с поставками вооружения правительству Италии в целях
возможной там внутренней борьбы с коммунистами37.

Вместе с тем нельзя не заметить, что в идею создания СНБ были тогда заложены и
некоторые затаенные соображения реакционных кругов США. Эти круги пытались путем
создания нового органа при Белом доме ограничить такую свободу действий президента,
которой, например, располагал Рузвельт. Ведь Рузвельт в силу особенностей расстановки
внутриполитических сил в США в 30-х и начале 40-х годов имел возможность получать
информацию и предложения из самых различных источников и принимать политические
решения по своему усмотрению. Это позитивно отразилось на политике сотрудничества с
Советским Союзом.

Идея создания СНБ перекликалась с принятым в то же время конгрессом законом,


который ограничивал срок пребывания на посту президента Соединенных Штатов 8
годами.

Все это отражало стремление реакционных кругов помешать тому, чтобы на главном
политическом посту государства мог оказаться человек самостоятельных взглядов с
широкой способностью выбирать ту или иную политику. Как указывает Хилсмэн в своих
воспоминаниях, решение о создании СНБ «было направлено на то, чтобы связать будущих
президентов в такой степени, в какой Рузвельт никогда не позволил бы себя связать, и
Совет национальной безопасности явился в такой же степени реакцией на особенности
личности Рузвельта и его образ действий, как поправка, ограничивающая президентов
двумя сроками пребывания на посту»38. В этой связи создание Совета национальной
безопасности в Соединенных Штатах назвали «местью Форрестола».

В последующие годы, при администрации Трумэна и особенно Эйзенхауэра, Совет


национальной безопасности и приданные ему в то время механизмы стали увеличиваться
по своему составу, обрастать рабочим аппаратом, а их работа — принимать все более
формализованный, негибкнй характер. И это было связано главным образом с тем, что
внешнеполитический курс США, проводившийся при преобладании военных
соображений, был ориентирован на широкую гонку вооружений н проведение «холодной
войны». Задачу руководящих органов правящие круги США видели преимущественно в
конкретизации заданных установок в том или ином районе мира, в поисках, где еще
можно сколотить агрессивные военные блоки или создать американские военные базы.

Ошарашивающие для правящих кругов США изменения в соотношении мировых сил,


которые выявились к концу 50-х годов, вызывали с их стороны попытки устранить
неподвижность и инертность органов управления внешней политикой. При президенте
Кеннеди многочисленные органы, созданные при СНБ, были распущены, а заседания
самого Совета стали проводиться реже и нерегулярно. Важнейшие решения стали
приниматься в узком кругу наиболее доверенных и обладавших, казалось, некоторыми
новыми взглядами лиц. Но и это не спасло положения. Примером могут служить те
катастрофические для внешнеполитических позиций США решения, которые были
приняты президентом Кеннеди о вторжении американских наемников на Кубу и
президентом Джонсоном об интервенции в Доминиканской Республике и развертывании
широкой агрессии против вьетнамского народа.

Правительство США, как известно, до сих пор не может справиться с пагубными для
престижа США последствиями этих решений.
Более того, поглощенность высших должностных лиц текущим руководством, все более
замыкавшимся на осуществлении агрессивных действий во Вьетнаме, и попытки
выбраться из возраставших там неудач привели к накоплению серьезных проблем и
трудностей во внешней политике США, которые к концу 60-х годов приняли угрожающий
характер.

Все это заставило правящие круги США в президентской избирательной кампании 1968 г.
снова остро поставить вопрос о необходимости укрепления руководства внешней
политикой, а затем последовали соответствующие реорганизационные мероприятия новой
администрации.

Эволюция руководящих внешнеполитических органов в 1947—1968 гг.

Если рассматривать изменения, происходившие в структуре и деятельности


государственных органов США, определяющих основные направления их внешней
политики, не только с общеполитической точки зрения, но и через призму проблем
управления, то нетрудно убедиться в одном важном обстоятельстве. Под влиянием
событий на мировой арене, да и в самих США, значение Совета национальной
безопасности, приданных ему органов и рабочего аппарата формально то возрастало, то
несколько уменьшалось.

Однако общее усложнение внешнеполитической деятельности и разрастание


осуществляющего ее аппарата требовало постоянного уточнения и расширения
управленческих функций на высшем правительственном уровне. В этом легко убедиться
при сопоставлении того опыта, который был накоплен в работе СНБ и связанных с ним
органов при администрациях Трумэна, Эйзенхауэра, Кеннеди и Джонсона39.

При Трумэне Совет национальной безопасности носил преимущественно совещательный


характер. С его участием на первых порах была разработана серия документов, которые
представляли собой первую попытку сформулировать цели американской внешней и
военной политики. Однако Трумэн до конца своего президентства проявлял
определенную сдержанность к этому органу, очевидно опасаясь, что он приобретет
слишком большое влияние. В своих мемуарах он подчеркивал: «Я использовал Совет в
качестве места для разработки рекомендаций. Политика должна спускаться президентом,
все окончательные решения приниматься им»40.

Дуайт Эйзенхауэр в избирательной кампании 1952 г. пытался сыграть на критике своего


предшественника за отсутствие у него скоординированной «национальной стратегии для
холодной войны». В своей предвыборной речи в Сан-Франциско 8 октября 1952 г. он
говорил, что под этим подразумевается «выбор широких национальных целей и
определение среди этих целей главных объектов... Мы должны привести десятки
министерств и ведомств к концентрированным действиям в рамках всеобщей схемы
стратегии»41. В осуществление своих предвыборных лозунгов Эйзенхауэр ввел строгую
регулярность в работе СНБ и обрастал его большим количеством межведомственных
советов и комитетов, заседавших на разных правительственных уровнях.

Во времена Эйзенхауэра в структуре СНБ существовало два главных органа: Совет


планирования и Совет по координации операций. Вся деятельность системы строго
подразделялась на «политику» и «операции». Рекомендации по вопросам «политики»
должны были постепенно подниматься через ведомства и межведомственные комитеты до
Совета планирования, который согласовывал их и представлял на рассмотрение СНБ.
Затем эти решения утверждались президентом. Совет же по координации операций
должен был переводить уже принятые решения по вопросам политики на язык
конкретных внешнеполитических мероприятий*

Существовавшая при Эйзенхауэре структура органов СНБ на исходе срока пребывания


его на посту президента подверглась острой критике в правительственных кругах и в
конгрессе США. Отмечалось, что заседания Совета национальной безопасности, на
которые собиралось иногда до 60 человек42 (руководителей ведомств и их со ветников),
не могли служить подходящим форумом для оперативного решения крупных
международных вопросов. Высказывалось также мнение, что практика
межведомственных согласований при разработке внешнеполитических решений сама с
неизбежностью приводила к их выхолащиванию.

Руководители внешнеполитических ведомств вообще стремились выносить на


обсуждение координационных органов лишь второстепенные вопросы, а главные,
принципиально важные вопросы докладывать непосредственно президенту. Известно, что
многие крупные решения администрации Эйзенхауэра, такие, например, как решение о
приглашении в США Председателя Совета Министров СССР в 1958 г., никогда не
обсуждались в системе СНБ.

Отмечалось также, что различные точки зрения министерств и ведомств, формально


фиксировавшиеся в проектах документов, носили, как правило, мелкий технический
характер, но не отражали действительных политических альтернатив. Слабейшим звеном
в системе СНБ специалисты единодушно признали Совет по координации операций.
Лишенный вообще права принимать решения этот Совет потонул в процедуре
межведомственных согласований (всего в системе СНБ при Эйзенхауэре действовало до
160 межведомственных комитетов) и вообще потерял способность осуществлять свои
функции. За этим органом закрепился ярлык «бумажной мельницы». Даже президент
Эйзенхауэр в своих мемуарах вынужден был признать, что работа этого органа «могла
быть сделана лучше высококомпетентным и доверенным чиновником с небольшим
собственным штатом, а не комитетом, члены которого выполняли свои задачи по
совместительству» 43.

Президент Кеннеди распустил большинство созданных при Совете национальной


безопасности межведомственных органов, включая Совет планирования и Совет по
координации операций, и отменил подразделение внешнеполитической деятельности на
разработку «политики» и «операций». Он попытался сосредоточить свое внимание и
работу своего окружения на действиях во внешне политической области и стал
использовать заседания СНБ от случая к случаю, да и то главным образом для
информации о принятых решениях. В период Карибскогс кризиса для обсуждения
принимаемых решений использовался Исполнительный комитет СНБ, т. е. заседания
Совета в несколько ограниченном составе, но при участии ближайших советников
президента.

Позднее, однако, как при Кеннеди, так и при Джонсоне, стало возникать все большее
количество целевых и межведомственных групп, которым поручалось обсуждение
наиболее острых международных проблем и подготовка по ним соответствующих
предложений. Так возникли группы по Берлинскому вопросу, по Лаосу, по Вьетнаму, а
также созданный в более широких целях Комитет по антиповстанческой деятельности.

Создание этих органов было непосредственно связано со стремлением Вашингтона шире


развернуть борьбу империализма против национально-освободительного движения в
странах Азии, Африки и Латинской Америки. Еще в 1961 г. была создана также
межведомственная группа планирования. Она состояла из высших чиновников
государственного департамента, министерства обороны, ЦРУ и аппарата Белого дома.
Однако она в значительной мере оказалась изолированной от высших
внешнеполитических органов.

Президент Джонсон использовал Совет национальной безопасности и относился к нему


так же, как его предшественник. Совет собирался довольно часто, но на повестку дня его
заседаний редко выносились важные проблемы. Сам Джонсон в основном следовал
сложившейся при Кеннеди традиции проводить обсуждение важнейших вопросов с
принятием по ним решений вне рамок СНБ. Приобрели известность «завтраки» Джонсона
по вторникам, на которые приглашались государственный секретарь Дин Раск, министр
обороны Роберт Макнамара и специальный помощник президента по вопросам
национальной безопасности Макджордж Банди, а потом Уолт Ростоу. Позднее в них стали
принимать участие директор ЦРУ, пресс-секретарь президента и председатель Комитета
начальников штабов. Естественно, что на таких встречах не велось протоколов,
письменные документы предварительно не готовились, а исполнение принятых решений
возлагалось на глав соответствующих ведомств или других высших чиновников,
действовавших по устным указаниям.

Такая система принятия решений вызвала критику на том основании, что многие важные
вопросы оставались вне сферы внимания президента, а принимавшиеся решения нередко
оказывались недостаточно известными для тех, кто должен был обеспечивать их
выполнение14.

В марте 1966 г. для рассмотрения внешнеполитических вопросов Джонсон создал систему


межведомственных групп, носивших главным образом региональный характер, а во главе
всей системы поставил так называемую Высшую межведомственную группу ,5, которая
стала преемницей созданного при Кеннеди Комитета по антипов- станческой
деятельности. Межведомственные группы должны были готовить, рассматривать и
решать конкретные вопросы, относящиеся к сфере их деятельности, а более широкие
вопросы передавать на рассмотрение и решение Высшей межведомственной группы. Во
главе всей этой системы был поставлен государственный секретарь, который в случае
необходимости мог докладывать важнейшие вопросы непосредственно президенту.

Но оказывалось, что эта система также не срабатывает. Ее критики указывали на то, что
государственный департамент не располагает достаточным весом для того, чтобы
проводить в жизнь решения по важным внешнеполитическим вопросам 16.

Аппарат Совета национальндц безопасности. Особую и все возрастающую роль при


послевоенных администрациях играл аппарат СНБ, во главе которого со времен
президента Эйзенхауэра фактически был поставлен специальный помощник по вопросам
национальной безопасности. При Эйзенхауэре этот аппарат обслуживал как запросы
самого президента, так и работу Совета национальной безопасности.

С приходом к власти администрации Кеннеди деятельность этого аппарата была


решительно ориентирована на запросы и потребности самого президента. Появились
специальные исследования о функциях внешнеполитиче-

Keith С. Clark and Laurence J. L e g e r e. The President and the

Management of National Security. N. Y., 1969, p 82—86. 15


О действии этой системы см. главу III. 18

Keith С. Clark and Laurence J. Legere. Op. cit., p. 94—95.

ского аппарата при президенте, среди которых выделялись такие, как обеспечение его
необходимой информацией, подготовка новых идей, помощь в программировании и
распределении ресурсов, координация планирования, контроль за выполнением
внешнеполитических решений 44.

Однако ни при Кеннеди, ни при Джонсоне эти функции в аппарате СНБ не получили
специального закрепления. На видное место выходила функция то определения проблем,
требующих внимания президента, то координации внешнеполитических мероприятий,
которую одно время аппарат Совета национальной безопасности выполнял за
ликвидированный Совет по координации операций, но почти всегда доминировала
функция подготовки предложений по очередным «горящим» вопросам, требующим
неотложного решения.

С передачей в 1966 г. координационных функций Высшей межведомственной группе роль


аппарата снизилась. В то же время роль специального помощника президента по вопросам
национальной безопасности, которым стал Уолт Ростоу, оставалась весьма значительной.
Он являлся представителем Белого дома во многих междепартаментских группах, Высшей
межведомственной группе и многих координационных комитетах по Вьетнаму, а также в
специальном комитете, наблюдавшем с 1954 г. за тайными разведывательными
операциями45. Постоянные изменения в механизме управления американской внешней
политикой на самом высоком уровне, естественно, отражались и на формах самих
внешнеполитических решений.

Особенности процесса принятия решений. В первое послевоенное десятилетие процесс


обсуждения решений в СНБ и их оформления президентом США приобретал все более
формализованный характер. Это особенно ярко проявилось при администрации
Эйзенхауэра. Главным типом документов, рассматривавшихся в СНБ в то время, были
«Основополагающие документы о политике в области национальной безопасности»; они
подлежали ежегодному пересмотру и утверждению. В дополнение к ним регулярно
принимались «Документы о направлении политики» в отношении отдельных стран,
географических районов или же международных проблем. Подготовка документов была
расчленена на отдельные фазы, а в структуре самих документов были строго обязательные
разделы.

Выступая в мае 1960 г. в Подкомиссии по механизму национальной политики сенатской


Комиссии по правительственным операциям, Роберт Катлер, занимавший в 1953—1955 и
1957—1958 гг. пост специального помощника Эйзенхауэра по вопросам национальной
безопасности, следующим образом излагал этапы и составные части документов,
принимавшихся в то время Советом национальной безопасности 46.

За несколько недель, а иногда и месяцев вопрос о политике США в отношении той или
иной страны или проблемы выносился на повестку дня Совета планирования СНБ,
который собирался по нескольку раз для его рассмотрения.

Отработанный в Совете планирования проект решений, распространялся между членами


СНБ по крайней мере за 10 дней до его обсуждения там. За это время отдельно готовилась
позиция Комитета начальников штабов. (И это несмотря на то, что представитель этого
органа принимал участие во всех этапах работы Совета планирования.)
Заседание Совета национальной безопасности начиналось с краткого изложения
директором ЦРУ последних разведывательных данных по обсуждаемому вопросу.
Повестка дня заседания обычно состояла из 3—4' вопросов. По каждому вопросу
помощник президента по вопросам национальной безопасности выступал с краткой
мотивировкой его обсуждения и излагал существо представляемых рекомендаций. Затем
выступали руководители заинтересованных ведомств.

Решения принимались президентом либо непосредственно в ходе заседания, либо


несколько дней спустя. Исполнительный секретарь вместе с помощником президента по
вопросам национальной безопасности составлял итоговый документ, который
просматривался членами Совета и утверждался президентом.

Исполнительный секретарь со специальным сопроводительным письмом передавал


принятый документ в соответствующие ведомства. Обычно в этом же письме содержалось
поручение существовавшему тогда Совету по координации операций помочь
заинтересованным ведомствам в координации их планов и распределении обязанностей,
вытекающих из принятого СНБ документа. Теоретически результатом усилий отдельных
ведомств и Совета по координации операций должен был явиться специальный «план
операций».

Следует отметить, что в конце пребывания у власти президента Эйзенхауэра документы,


принимавшиеся в СНБ, стали подвергаться острой критике за то, что они, как правило,
носили слишком расплывчатый характер и плохо могли служить в качестве руководства
для конкретных действий. Это, разумеется, было связано не столько с техникой
подготовки документов, сколько с направленностью самой внешней политики
Соединенных Штатов.

При ознакомлении с некоторыми документами СНБ (в частности, теми, которые были


включены в документы Пентагона, опубликованные летом 1971 г.) бросается в глаза их
органическая слабость. Она заключается прежде, всего в слепой антикоммунистической
направленности, в «стремлении видеть заговоры» и подрывную деятельность там, где в
действительности существуют сложные социальные, национальные и политические
проблемы.

Показателен в этом отношении документ, принятый в 1952 г. Советом национальной


безопасности,— заявление о политике, озаглавленное «Цели Соединенных Штатов и
курсы действий в отношении Юго-Восточной Азии». Для исходного анализа в нем
берется следующее плоское и недоказуемое положение: «Коммунистическое господство,
какими бы путями оно ни осуществлялось во всей Юго-Восточной Азии, с краткосрочной
точки зрения поставит под серьезную угрозу, а с точки зрения длительного прицела
подвергнет критической опасности интересы безопасности США» 20. Авторы документа
даже не пытаются задаться вопросом, какое отношение социальное

*° «The Pentagon Papers». N. Y.t 1971, p. 27.

переустройство в странах Юго-Восточной Азии, даже если бы оно и произошло, имело бы


к так называемым «интересам безопасности США».

Слишком формальные и негибкие методы составления документов СНБ лишь усугубляли


слабость их политической основы.
После ликвидации в 1960 г. Совета планирования и связанных с ним межведомственных
комитетов при президентах Кеннеди и Джонсоне документы по важным проблемам
внешней политики на высшем уровне составлялись от случая к случаю н, как правило,
сводились к трем типам: «меморандумам о действиях в области национальной
безопасности», «функциональным документам» и «документам о политике» в отношении
тех или иных стран или районов мира.

«Меморандумы о действиях в области национальной безопасности» первоначально имели


характер директив для действий по вопросам, к которым президент проявлял особый
интерес. Они выпускались от имени специального помощника президента по вопросам
национальной безопасности или самого президента и адресовались руководителям
соответствующих ведомств. Краткие по содержанию, они мало касались общих
внешнеполитических положений, но их авторы стремились по возможности четко
изложить какую-то программу действий.

«Функциональные документы», такие, как, например, документы о борьбе с национально-


освободительным п революционным движением, были другим средством руководства
внешней политикой США.

Специальная группа по противоповстанческой деятельности, наблюдала за развитием


основных направлений политики и оперативных доктрин по этой проблеме, выносила
рекомендации в отношении применения их к отдельным странам, контролировала
подготовку соответствующих планов. Президент Кеннеди принимал активное участие в
этом деле, и влияние группы было значительным.

Третьим типом руководящих документов были документы, предназначенные для


разработки политики для отдельных стран. Они развились в стандартную серию
«документов о национальной политике». Согласно решению президента, закрепленному в
Меморандуме о действиях в области национальной безопасности, от 11 февра- ля 1964 г.,
ответственность за подготовку этих документов была’возложена на государственный
департамент. Там они готовились в Совете по планированию политики с помощью
межведомственных рабочих групп, которые включали представителей Белого дома. В
ходе подготовки этих документов предусматривались консультации с послом,
согласования в межведомственном комитете на уровне заместителей министров и
конечное утверждение государственным секретарем. Спорные вопросы могли
рассматриваться самим президентом.

Среди американских исследователей преобладает мнение, что «документы о


национальной политике», так же как и предшествовавшие им «документы о направлении
политики», были малополезными. Попытки поднять в них крупные вопросы для решения
президента не были успешными. Со стороны отдельных ведомств наблюдалась тенденция
игнорировать их. Время от времени на уровень президента выходили, конечно,
документы, подготовленные в межведомственных комитетах, по наиболее важным
проблемам.

Кстати сказать, эти документы, особенно подготовленные на случай так называемых


«непредвиденных обстоятельств»— международных кризисов, к которым вели действия
самих США, подчас носили авантюристический, опасный характер. В большой дозе они
приправлялись планами тайных подрывных операций. Лишь о немногих документах этой
категории стало известно общественности. Одним из них является план развертывания
широкой американской агрессии против Вьетнама, одобренный на межведомственном
уровне в начале 1964 г., т. е. еще до переизбрания Джонсона, когда о такой широкой
агрессии США официально еще не было и речи. Об этом плане рассказали в своей книге
«Лицом к пропасти», вышедшей в 1967 г., информированные вашингтонские журналисты
Эдвард Уэйнталь и Чарлз Бартлет.

Представленный Джонсону план предусматривал три этапа развертывания американской


агрессии против Вьетнама. На первом этапе, запланированном с участием специалистов
из ЦРУ, предусматривалось вторжение американских самолетов, лишенных
опознавательных знаков и без американских экипажей, в Северный Вьетнам. Такие
самолеты должны были пикировать на вьетнамские цели, создавая шумовые эффекты, но
воздержи-

Бйясь от бомбардировок. Этот этап являлсй, таким образом, этапом угроз и провокаций.
На втором этапе предусматривалась посылка контингентов американских войск в Южный
Вьетнам, а также американского флота в Тонкинский залив и создание интенсивных
электронных помех для нарушения радиосвязи патриотических сил Вьетнама. Как
указывается в книге, авторы плана, однако, мало надеялись, что действия,
предусмотренные на первом и втором этапах, приведут к искомым для США результатам.
Поэтому главные надежды связывались с осуществлением третьего этапа операций. На
этом этапе предусматривалось вторжение в Северный Вьетнам воздушных и морских
десантов, установление морской блокады страны и развертывание воздушных
бомбардировок ее территории. Только опасения в отношении расширения масштабов
войны за пределы района Юго-Восточной Азии помешали осуществлению этого опасного
плана в полной мере47. Однако, как видно из опубликованных в 1971 г. документов
Пентагона, многие компоненты этого плана были переведены в правительственные
решения и стали осуществляться на практике.

Практика, при которой на высоком уровне принимались главным образом оперативные


решения, подчас в устной форме, привела американских специалистов к тому выводу, что
в этом случае внешнеполитический аппарат не получал достаточных указаний для своей
деятельности и часто в этом аппарате возникали простои и пробуксовки 48,

Нововведения республиканской
администрации
Нынешняя республиканская администрация за время своего пребывания у власти
осуществила важную крупную перестройку высшего эшелона внешнеполитических
органов США (рис. 1). При этом стремились использовать опыт, накопленный при
предыдущих администрациях.

«Возрождение» системы СНБ. Первым крупным мероприятием новой администрации в


области перестройки государственного аппарата США, было, говоря языком
официальных документов Вашингтона, «возрождение системы Совета национальной
безопасности», т. е. структуры органов, группирующихся вокруг СНБ. Это мероприятие
было оформлено путем издания президентом Никсоном 6 февраля 1969 г. «руководящего
циркуляра по внешнеполитическим вопросам», касающегося «реорганизации системы
Совета национальной безопасности, руководства, координации и наблюдения за
межведомственной деятельностью за границей»49.

Циркуляром Никсона подтвержден статус Совета национальной безопасности как


совещательного органа при президенте для рассмотрения внешнеполитических и военных
проблем, «требующих принятия решений со стороны президента». Кроме того, в
соответствии с этим документом при Совете национальной безопасности создавались и
некоторые новые вспомогательные органы, несколько напоминающие те, которые
действовали при администрации Эйзенхауэра и были ликвидированы президентом
Кеннеди, а также преобразовались некоторые другие органы, созданные администрацией
Джонсона. Речь идет о Высшей группе анализа, некоторых других органах СНБ, Комитете
заместителей министров, а также межведомственных и специальных группах. Все это
дало повод некоторым американским корреспондентам писать о том, что президент
Никсон возвращается к системе управления, существовавшей во времена Эйзенхауэра.

При внимательном рассмотрении созданной Никсоном структуры Совета национальной


безопасности становится, однако, очевидно, что элементы аналогии носят здесь
частичный, поверхностный характер, а по существу эта структура имеет свои
специфические черты.

Как уже отмечалось, характерным для деятельности системы СНБ при президенте
Эйзенхауэре было строгое ее деление на «политику» и «операции». Новая администрация
последовала примеру президента Кеннеди в отношении отказа от такого деления. Это
значит, что руководящие внешнеполитические органы намерены рассматривать решения
как общего, так и конкретного характера в зависимости от их важности и срочности. Не
менее важно и то, что главный упор при подготовке материалов для СНБ сделан не на
разработку согласованных ве домствами планов, а на представление различных
внешнеполитических альтернатив. Именно поэтому вместо Совета планирования при СНБ
теперь появилась Высшая группа анализа.

Произошли изменения и в вопросе об уровне принятия решений. При Эйзенхауэре чуть ли


не все решения о «политике» должны были подыматься до Совета национальной
безопасности. Новое правительство сохранило межведомственные, региональные, а также
функциональные группы, которым еще при президенте Джонсоне было предоставлено
право принимать решения по второстепенным вопросам межведомственного значения, а
также представлять отдельные важные вопросы для решения непосредственно в Комитет
заместителей министров, с тем чтобы на обсуждение СНБ попадали только самые важные
и срочные проблемы. В этом, пожалуй, и состоит главное нововведение администрации
Никсона в области решения внешнеполитических вопросов.

Совет национальной безопасности стал при администрации Никсона собираться в полном


составе, была восстановлена строгая систематичность заседаний совета— 1—2 раза в
неделю, а также правило заблаговременной рассылки повестки дня заседаний и их
обязательного протоколирования, что нарушалось при предыдущих администрациях.
Одно уже это обстоятельство говорит о том, что деятельность СНБ пытаются
ориентировать на разработку долговременных политических установок.

Высшая группа анализа заняла место основного органа при СНБ, ведающего разработкой,
оценкой, подготовкой предложений по внешней политике. Председателем группы
является помощник президента по вопросам национальной безопасности, а членами —
представители государственного секретаря, министра обороны, директора ЦРУ,
председателя Комитета начальников штабов, а также других ведомств, которые будут
приглашаться на ее заседания по усмотрению председателя.

В соответствии с изданным Никсоном циркуляром группе поручается изучать документы,


поступающие из межведомственных групп, специальных групп СНБ или ведомств до их
представления в СНБ. Наиболее важные из этих предложений группа вносит в СНБ, а
менее важные, не требующие утверждения президентом,— в Комитет заместителей
министров. Как неоднократно подчеркивалось в заявлениях президента и изданных им
документах, главная задача Группы анализа заключается именно в разработке
альтернативных политических курсов. «Группа анализа,— говорится в циркуляре
Никсона,— рассматривает документы с целью установления того, что представленные на
рассмотрение вопросы заслуживают внимания СНБ, что все реалистические альтернативы
изложены, что факты, включая соображения стоимости и мнения всех министерств и
агентств, представлены объективно и должным образом» 50.

При создании Высшей группы анализа, следовательно, преследовалась цель перенести


центр тяжести долгосрочного внешнеполитического планирования — как определение
главных целей, так и выбор альтернативных путей их достижения — на уровень
президента и его ближайших советников. При этом имелось в виду, что эта группа должна
быть в курсе запросов и интересов президента и его непосредственного окружения.

Комитет заместителей министров стал в какой-то мере преемником Высшей


межведомственной группы, ликвидированной Никсоном. Председателем Комитета
является первый заместитель государственного секретаря, а в его отсутствие —
заместитель по политическим вопросам. В Комитет входят: заместитель министра
обороны, помощник президента по вопросам национальной безопасности, директор ЦРУ,
председатель Комитета начальников штабов и, в зависимости от рассматриваемой
проблемы, руководители других ведомств, по усмотрению председателя. Обязанность
Комитета — наблюдение за проведением в жизнь решений Совета национальной
безопасности и принятие собственных решений по менее важным вопросам.

Как вытекает из циркуляра Никсона, деятельности нового Комитета администрация


стремилась придать значительно более направленный характер, чем тот, который носила
деятельность Совета по координации операций, существовавшего во времена
Эйзенхауэра.

Речь идет об утверждении внешнеполитических мероприятий, не требующих решения


самого президента и по которым не могли договориться межведомственные группы. В
отли- чиє же от Высшей межведомственной группы, существовавшей при Джонсоне, в
новом Комитете не представлены на постоянной основе представители таких
внешнеполитических ведомств, как Информационное агентство или Агентство
международного развития.

Судя по происшедшей уже смене лиц на посту первого заместителя государственного


секретаря, Комитету заместителей министров тоже не удалось приобрести того веса среди
внешнеполитических органов США, на который он мог бы претендовать в силу своих
формальных полномочий.

Межведомственные группы, созданные при администрации Джонсона, были Никсоном


сохранены, но переданы в подчинение Совету национальной безопасности, замкнуты на
президенте и его окружении. Председателями таких групп остаются помощники
государственного секретаря по соответствующим направлениям, а их членами —
представители помощника президента по вопросам национальной безопасности, а также
представители соответствующих ведомств.

Как указывается в циркуляре Никсона, «межведомственные группы обсуждают и решают


межведомственные проблемы, которые могут быть урегулированы на уровне помощников
министров, включая проблемы, вытекающие из осуществления решений СНБ,
подготавливают для рассмотрения СНБ документы на случай чрезвычайных
обстоятельств в районах потенциальных кризисов»51.

Следовательно, межведомственные группы при новой системе, как и при президенте


Джонсоне, занимаются как политическими вопросами, так и разработкой конкретных
мероприятий. Только теперь они получили право передавать, в случае необходимости,
материалы через Группу анализа непосредственно президенту и СНБ, минуя
государственного секретаря. Кроме того, они по- прежнему уполномочены
самостоятельно решать некоторые вопросы, связанные с разработкой операций,
вытекающих из решений СНБ, и, что важно, несут особую ответственность за так
называемое «кризисное планирование».

С самого начала было образовано пять региональных межведомственных групп — по


Латинской Америке, Европе, Африке, Ближнему Востоку н Южной Азии, Вос точной
Азии и одна группа по йоенно-политическим ЙОП- росам. О последней, правда, не
упоминается в новейших документах правительства США и в сообщениях американской
прессы. Кроме того, в начале деятельности новой администрации функционировали по
крайней мере четыре специальные группы СНБ — по иностранной помощи, по торговой
политике, валютно-финансовой политике, по стратегическому положению. О них также в
последнее время не упоминается. Число таких групп циркуляром Никсона не ограничено,
и они могут создаваться в зависимости от возникающих потребностей.

За время пребывания у власти республиканской администрации число приданных СНБ


групп, работающих под руководством специального помощника президента по вопросам
национальной безопасности и в составе заместителей руководителей главных ведомств,
связанных с осуществлением внешней политики, было увеличено52. В это число вошли:

Вашингтонская группа специальных операцир,, созданная для отработки срочных


рекомендаций президенту в условиях обострения международной обстановки в том или
ином районе мира. Она представляет собой главный орган «кризисного управления». Эта
Группа принимала участие в разработке решений Белого дома, относящихся к вторжению
США в Камбоджу, к Иорданскому кризису в 1970 г. и т. д.

Комитет анализа оборонных программ, образованный для рассмотрения главных


направлений военной политики США в связи с соответствующими бюджетными
затратами. Этот Комитет явился еще одним выражением растущего влияния помощника
президента по вопросам национальной безопасности. До самого последнего времени
проблемы обороны рассматривались и решения по ним готовились преимущественно в
недрах Пентагона. Создание Комитета анализа оборонных программ связано с
возросшими трудностями распределения бюджетных средств между внутренними и
военными программами.

Группа проверки, учрежденная для рассмотрения рекомендаций в области контроля за


вооружениями и разоружением, заменила собой существовавший ранее вне системы СНБ
Комитет руководителей.

Группа проверки, работающая на уровне заместителей министров, имеет несколько


рабочих органов.

Рабочая группа по Вьетнаму занимается политикой «вьетнамизации» и подготовкой


позиций США для Парижских переговоров по Вьетнаму.
В последнем внешнеполитическом послании Р. Никсона эта группа не упоминается, что,
возможно, ^ьиде- тельствует о нежелании фиксировать внимание на проблеме войны во
Вьетнаме.

Комитет по разведке стал центральным органом, направляющим и координирующим


деятельность всех разведывательных служб США27.

Создание целой системы межведомственных органов, работающих под руководством


аппарата СНБ, существенно повысило роль Белого дома в деле руководства американской
внешней политикой.

Аппарат СНБ в ходе реорганизации структуры самого Совета подвергся радикальной


перестройке. Дело не только в том, что аппарат был увеличен в несколько раз и число его
сотрудников уже в 1971 г. превысило 110 человек28. Большой перестройке подверглись
направления работы этого аппарата. Резко возросло прежде всего значение помощника
президента по вопросам национальной безопасности Генри Киссинджера. Он стал не
только правой рукой президента в области подготовки внешнеполитических решений,
организатором работы аппарата СНБ и его органов, но и регулярно выступает в качестве
представителя президента в переговорах с иностранными государствами.

В составе самого аппарата СНБ, в соответствии с пресс-релизом Белого дома от 7 февраля


1969 г., выпущенным в развитие циркуляра по внешнеполитическим вопросам от 6
февраля 1969 г. (см. приложение), введено функциональное распределение обязанностей
сотрудников: по текущим операциям, по планированию, по программированию и по
канцелярии помощника президента по вопросам национальной безопасности29.
Сотрудники по текущим операциям в свою очередь были подразделены 27

См. главу V. 28

«National Journal», April 24, 1971.

19 «Department of State Bulletin», February 1969.

3 Заказ № 4991 grj на небольшие референтуры по странам Латинской Америки, Европы,


Африки, Ближнего Востока и Южной Азии, Восточной Азии. Нетрудно убедиться, что
такое распределение обязанностей в основном совпадает со структурой
межведомственных групп СНБ. Это говорит о том, что сотрудники аппарата должны как
бы подхлестывать работу межведомственных групп. В дальнейшем внутренняя структура
аппарата СНБ претерпевала постоянные изменения. Видную роль стали играть
заместители Киссинджера.

В связи с реорганизацией разведывательных служб аппарат СНБ пополнился


дополнительными группами сотрудников, в частности группой оценки разведывательной
информации (группа итоговых оценок) 53.

Большую роль в аппарате играет помощник Киссинджера по системному анализу Уэйн


Смит. Он по существу является организатором работы двух важнейших органов СНБ —
Комитета проверки и Рабочей группы по Вьетнаму. Он должен следить за тем, чтобы
обсуждаемые в этих органах предложения были всесторонне и с большой тщательностью
проработаны.
Характерно, что в общих чертах функциональное расчленение аппарата СНБ было
намечено в рекомендации Института оборонных исследований, к докладу которого
приложил руку и Киссинджер. В нем предлагалось, чтобы этот аппарат больше
специализировался на планировании, координации операций, оценке результатов
принятых решений. Группа оценки программ представляла бы новшество в аппарате
Белого дома. Процесс разработки и планирования политики, который вносит большую
точность в определение целей и направлений политики, мог бы облегчить оценку ее
результатов.

Анализ функционального распределения обязанностей между сотрудниками аппарата


СНБ дает основание сделать вывод, что формального закрепления не получила одна
важная функция, к которой личный интерес проявлял сам президент,— учет экспертных
оценок научных учреждений. Предоставление аппарату СНБ специальных средств на
проведение научных исследований говорит о том, что эта функция постепенно получает
развитие54.

Кроме аппарата СНБ, в штате Белого дома остаются и другие помощники президента,
имеющие непосредственное касательство к вопросам внешней политики. Это — новый
директор информации, заменивший помощника по связям с прессой, помощник по связям
с конгрессом, директор «ситуационной комнаты» и другие лица.

Оценивая персональный состав сотрудников аппарата Совета национальной безопасности,


следует обратить внимание на следующее обстоятельство. На пресс-конференции 3
декабря 1968 г., объявляя о назначении Генри Киссинджера помощником по вопросам
национальной безопасности, Никсон обещал «привести в Белый дом такой персонал,
взгляды которого не разделены на какие- то рубрики, персонал, который охватывал бы
проблемы и отражал бы различные точки зрения»55.

В действительности же оказалось, что значительная часть его работников попадает под


одну «рубрику»—это специалисты из государственного департамента, ЦРУ и военных
ведомств, а включенные в него представители академических кругов вроде Мортона
Гальперина, Роберта Осгуда, Чарлза Германа и др., привлеченные на первых порах
Киссинджером, вскоре покинули свои посты.

Оформление внешнеполитических решений в рамках системы СНБ несет на себе


отпечаток нового стиля централизованного руководства во внешней политике. Наиболее
распространенными являются следующие документы: меморандумы об исследованиях в
области национальной безопасности, меморандумы о решениях в области национальной
безопасности. При этом первый тип документа направляется за подписью помощника
президента по вопросам национальной безопасности в соответствующие министерства и
ведомства с заданием изучить ту или иную проблему и представить соответствующие
рекомендации. Заданием предусматривается, чтобы подготовленные предложения
содержали исчерпывающий ряд всех «разумных» выборов в отношении искомого курса и
оценку плюсов и минусов каждого выбора, а также заявление, касающееся политических
и экономических издержек, с которыми связана каждая рекомендация. Составленные
предложения направляются в Высшую группу анализа СНБ или в другие приравненные к
ней группы, где они взвешиваются и получают оценку, а затем вместе с комментариями
Группы поступают на рассмотрение Совета национальной безопасности. После
обсуждения в СНБ президент принимает решение. Его помощник по вопросам
национальной безопасности в свою очередь составляет конкретные инструкции
относительно претворения в жизнь принятого политического курса по тому или иному
вопросу. Разработкой конкретных мероприятий в развитие принятых решений ведает
Комитет заместителей министров33.

Таким образом, нынешний порядок принятия решений в СНБ объединяет различные


элементы и того порядка, который существовал при администрации Эйзенхауэра, и того,
который был присущ администрациям Кеннеди и Джонсона. Бросается, однако, в глаза
еще более возросшая роль в системе принятия решений помощника президента по
вопросам национальной безопасности: от него должна исходить главная инициатива
рассмотрения того или иного вопроса, и он же составляет окончательную программу
главных операций.

Кстати сказать, такой метод принятия решений вытекает из известных взглядов самого
Киссинджера, изложенных им еще в бытность профессором Гарвардского университета в
статье «Создатель политики и ученый». В этой статье Киссинджер показывает, что
бюрократический характер американского государственного аппарата ведет к бесплодной
системе принятия решения с помощью комитетов, что попытки внести в эту систему
экспертные оценки ученых также малоэффективны, ввиду того что ученые сами попадают
под влияние бюрократии. Заключительный вывод Киссинджера сводился к тому, что
создатели политики нуждаются не в советах, так как во многих отношениях они
перегружены ими, они нуждаются в критериях, на основе которых следует принимать
решения. При отсутствии понятных для всех и имеющих смысл стандартов любые советы
имеют тенденцию стать эквивалентными 34.

ss «Diplomacy for the 70’s. A Program of Management Reform for the Department of State»,
December 1970. p. 554, 556.

84 «International Politics and Foreign Policy». N. Y., 1961, p. 276.

Создание Совета по вопросам международной экономической политики. В начале 1971 г.


в дополнение к Совету национальной безопасности и созданному в 1970 г. Совету по
внутренним делам под руководством президента был образован Совет по вопросам
международной экономической политики. Согласно оценкам представителей Белого дома,
эта мера имела не только организационный, но и далеко идущий политический смысл.
Она свидетельствовала, по заявлению пресс-секретаря Белого дома Зиглера, о намерении
администрации Никсона «придать внешнеэкономической политике значительно более
важный статус»56.

Для такого поворота у Вашингтона сейчас имеются серьезные причины. Дело в том, что
военно-политические средства, занимавшие в последнее десятилетие главенствующую
роль в арсенале американского империализма, уже не способны обеспечить его
глобальные претензии. Коэффициент полезного действия их уменьшается. «Все меньше
контроля, власти и влияния приходится покупать за все большую и большую цену»,—
писал по этому поводу консультант министерства обороны профессор Уэйн Уилкокс57.
Поэтому внимание американских правящих кругов обращено на то, как подпереть
внешнеполитическую стратегию США средствами экономического и технологического
характера, которые, как считается, могут дать больший эффект.

Из Меморандума президента Никсона от 19 января 1971 г. явствует, что новый Совет по


вопросам международной экономической политики как раз и создается, во-первых, «для
согласования внутренней и внешней экономической политики», во-вторых, для
«обеспечения интегрированного подхода к международной экономической политике» и,
наконец, в-третьих, для обсуждения внешнеэкономических аспектов различных проблем
внешней политики «под общим политическим руководством Совета национальной
безопасности»58. Последнее положение особенно примечательно. Оно говорит о том, что
преобладающее значение во всей внешней политике США будут по-прежнему иметь так
называемые соображения «национальной безопасности», т. е. военно-политической
стратегии в мире. В этой связи уместно напомнить некоторые моменты из истории
создания Совета по вопросам международной экономической политики.

Первые рекомендации об учреждении подобного Совета были выдвинуты в


представленном президенту весной 1970 г. докладе специальной группы, созданной
Белым домом для пересмотра политики США в области предоставления помощи
иностранным государствам. Эта группа предлагала создать Совет по международному
развитию, который координировал бы американскую внешнюю торговлю, зарубежные
инвестиции, финансовую и сельскохозяйственную политику. Согласно выдвинутому
предложению, этот Совет должен был нести ответственность «за обеспечение того, чтобы
политика США в отношении помощи была эффективно направлена на цели
долгосрочного развития и была скоординирована с работой международных
организаций»59. Такое предложение не было принято в первоначальном виде.
Модифицированный вариант создания Совета, предложенный Консультативным советом
по вопросам организации исполнительных органов под председательством Роя Эша,
теперь нацелен не на мероприятия в области международного развития, а, как писала
газета «Интернейшнл геральд трибюн», на действия «в общих рамках разрабатываемой
Советом национальной безопасности внешней политики» 60.

Организационная структура нового Совета по вопросам международной экономической


политики и приданных ему органов мало отличается от структуры других подобных
организаций. Председательствует в этом Совете сам президент, а в его отсутствие —
государственный секретарь. В состав Совета входят ближайшие сотрудники президента
по Белому дому: помощник по вопросам национальной безопасности, специальный
представитель на торговых переговорах, административный директор Совета по
внутренним делам, председатель Совета экономических консультантов, директор
Административнобюджетного управления, а также руководители ведущих министерств и
ведомств, связанных с осуществлением

Внешней экономической политики,— государственный секретарь, министр финансов и


др. Следует отметить, чго в связи с предложением Никсона об упразднении ряда
министерств и создания некоторых новых, впервые высказанным в его очередном
«Послании о положении страны» в 1971 г., вопрос о министрах, вводимых в состав нового
Совета, видимо, в дальнейшем подвергнется уточнению.

При новом Совете создан генеральный секретариат во главе с административным


директором, на пост которого первоначально был назначен известный промышленник,
оказывающий финансовую поддержку республиканской партии, директор «Ферст нейшнл
бэнк оф Чикаго» Питер Питерсон. После его ухода в начале 1972 г. пост директора занял
Питер Флениган. В обязанности административного директора, получающего свободный
доступ к президенту, войдут подготовка материалов для заседания Совета, а также
«создание специальных групп для изучения конкретных проблем».

Совету будет придана специальная оперативная группа, аналогичная уже существующему


при Совете национальной безопасности Комитету заместителей министров, которая будет
наблюдать за исполнением принятых решений и координировать деятельность
соответствующих правительственных ведомств. Деятельностью оперативной группы
будет руководить государственный департамент. Кроме того, при Совете могут
создаваться постоянные или специальные подкомитеты. Под руководством Совета будут
работать межведомственные группы по различным аспектам внешнеэкономической
политики США (сейчас их насчитывается около 12 на уровне министерств и столько же на
более низком уровне).

Для рассмотрения поступающих в Совет ведомственных рекомендаций при нем создана


Группа анализа, аналогичная соответствующей группе СНБ. Аппарат Совета по вопросам
международной экономической политики в настоящее время состоит из 25 человек61.

Таким образом, Совет будет заниматься различными аспектами американской политики


на международной арене в области торговли, капиталовложений, иностранной помощи,
международных финансов, транспорта, ко торыми в настоящее время занимается свыше
60 министерств, правительственных ведомств, комиссий и групп.

Судя по упомянутому выше меморандуму Никсона, в состав Совета не был включен


представитель министерства обороны. Это, видимо, отражало намерение Белого дома хоть
немного подрезать влияние военных. Однако позднее, как намекает информированный
вашингтонский журнал, по вопросу о составе Совета и приданной ему Группе анализа
развернулась сложная бюрократическая борьба62. В результате представитель
министерства обороны все же стал постоянным членом Совета по международной
экономической политике.

С точки зрения решения вопросов управления внешнеэкономической политикой создание


нового Совета еще раз говорит о стремлении администрации Никсона перенести решение
главных проблем на уровень Белого дома.

Значение перестроек на высшем уровне

Более чем трехлетний опыт пребывания у власти администрации Никсона позволяет


подвести некоторые итоги деятельности системы СНБ. Как сообщается из близких к
Белому дому источников, за период с января 1968 г. по октябрь 1971 г. в этой системе
было сформулировано 138 меморандумов об исследованиях в области национальной
безопасности и принято 127 меморандумов о решениях в области национальной
безопасности. 85 исследовательских меморандумов было направлено в соответствующие
ведомства в 1969 г., 26 — в 1970, 27 — в течение девяти месяцев 1971 г.63 На некоторых
важнейших направлениях, как, например, в вопросе о переговорах по ограничению
стратегических вооружений, о дальнейшей политике в отношении КНР, об Индокитае,
систематически прорабатывались различные курсы действий.

Конечно, сами меморандумы об исследованиях и полученные в результате их


рекомендации строго засекречены. Для одного из внеправительственных специалистов—
Джона Ликакоса был раскрыт лишь перечень тем, поднимавшихся в меморандумах. Он
явно указывает на определенную односторонность в работе аппарата СНБ— на его
поглощенность стратегическим анализом, решением кризисных ситуаций и малым
интересом к долгосрочным перспективам социально-политического развития. Основная
масса меморандумов об исследованиях касалась таких вопросов, как военное положение
США, советские оборонные возможности, соотношение военно- морских сил на
Средиземном море и в Индийском океане, а также таких «горячих точек», как Индокитай,
Ближний Восток, Куба и т. д. Три раза в 1969 г., дважды в 1970 г., дважды в 1971 г.
проводились исследования «советских военных возможностей» в Персидском зализе и
Индийском океане. К Ближнему Востоку и арабско-израильскому конфликту относилось 6
исследований в в 1969 г. и 4 в 1970 г., причем каждое из них обычно вызывалось
предположениями о каком-то изменении в военном балансе и запросом Израиля о новых
поставках американского оружия. По вопросам соотношения стратегических вооружений
и возможности некоторого ограничения их развертывания было проведено 4 основных и
25 вспомогательных исследований. 7 исследований касались военной политики НАТО и
смежных проблем 43.

Значительно меньше места уделялось проблемам укрепления мира и международной


безопасности. Вопрос о европейской безопасности в исследованиях СНБ фигурировал
лишь дважды. Вначале мало внимания уделялось возможностям улучшения советско-
американских отношений, развитию советско-американской торговли.

Помимо некоторой односторонности, характеризующей работу СНБ, американские


специалисты, в частности профессор Принстонского университета Ирвин Дестлер,
отмечают и другие недостатки в работе системы СНБ. Ими высказывается обоснованное
мнение, что сам характер рекомендаций, поступающих на рассмотрение президента, при
всех разговорах о выборах и альтернативах, тенденциозен, а отличающиеся от принятых
стандартов суждения не выслушиваются или игнорируются.

Как пишет Дестлер, «интервью с участвующими в работе официальными лицами


заставляют полагать, что в системе возникли серьезные проблемы. Количество и объем
исследований стали достаточными для создания серьезных бюрократических пробок. А
то, что ведомства представляют в качестве «вариантов», часто является лишь защитой
прежних точек зрения, только под усложненной маской»64. По-прежнему большой
тенденциозностью и преследованием ведомственных интересов характеризуются
сведения, представляемые в СНБ разведывательными службами.

Другая сложность возникла в области наблюдения за осуществлением политики. Дестлер


цитирует знаменательное высказывание по этому поводу самого Киссинджера, которое
хорошо подкрепляется опубликованными протоколами о заседаниях Вашингтонской
группы специальных операций во время конфликта на полуострове Индостан.
Киссинджер говорил: «...посторонние люди полагают, что приказ президента
последовательно претворяется в жизнь. Чепуха. Я трачу много времени, чтобы убедиться
в том, что приказы выполняются именно в том духе, который вкладывал в них
президент».

Практика последнего времени еще раз подтвердила то обстоятельство, что по ключевым


вопросам Киссинджер и его аппарат сконцентрировали в своих руках не только весь
процесс принятия решений, но и их непосредственное осуществление.

Отношения с другими важными звеньями государственного аппарата, также


действующими при Белом доме, у аппарата Киссинджера нередко оказываются
осложненными. Разногласия, в частности, нередко возникают с аппаратом Совета по
вопросам международной экономической политики и связанными с ним ведомствами. В
январе 1972 г., например, министерство торговли настаивало на расширении торговли с
Советским Союзом без всяких предварительных условий (в этом были заинтересованы
крупные американские промышленные компании). Однако сотрудники Киссинджера
противились этому, пытаясь связать вопрос о развитии советско-американской торговли с
состоянием более шн* роких политических проблем65.

Малоэффективной оказалась работа входящего в систему СНБ Комитета заместителей


министров, находящегося под руководством представителя госдепартамента. Значение
этого органа, координирующего выполнение решений СНБ, было небольшим даже при
первом заместителе государственного секретаря Ричардсоне, поддерживавшем тесные
отношения с Киссинджером, а при Джоне Ирвинге, сменившем Ричардсона, значение
Комитета еще больше упало. Несколько ослабла работа СНБ как коллективного органа
для обсуждения важнейших проблем. Количество его заседаний в полном составе
сократилось с 37 в 1969 г. до 21 в 1970 г. и до 10 за девять месяцев 1971 г. Совет по
вопросам международной экономической политики воообще собирался всего лишь
несколько раз. Работа все больше сосредоточивается в аппаратах этих Советов и
межведомственных рабочих группах.

Перестройка системы Совета национальной безопасности и создание Совета по


международной экономической политике сопровождались изменениями в других
сложившихся при Белом доме органах, занимающихся преимущественно внутренними
делами. Наиболее важным из этих изменений для руководства внешней и военной
политикой было, пожалуй, расширение полномочий бывшего Бюджетного бюро и
преобразование его в Административно-бюджетное управление. Представители
международного отдела этого управления стали систематически заниматься вопросами
бюджетного обеспечения внешней политики, а также системой управления во
внешнеполитических органах.

Проведенная реорганизация высших органов руководства во внешнеполитических делах


оказала значительное воздействие на положение ряда ведущих правительственных
ведомств, связанных с осуществлением внешней политики. Перенесение центра тяжести
разработки политики в систему Совета национальной безопасности не могло не ослабить
влияние ведущего внешнеполитического ведомства — государственного департамента.
Правда, в своем циркуляре Никсон подтвердил полномочия государственного секретаря в
области координации усилий различных ведомств по вопросам внешней политики.
Однако в действительности роль государ-

Ствейного секретаря, так же как и йбдчйнбйгіоґо ёму Ёе- домства, конечно,


уменьшилась46.

Наряду с сужением влияния государственного департамента перестройка СНБ привела к


некоторому усилению роли военных ведомств. Американская печать обращает внимание
на тот факт, что в прошлом точка зрения Комитета начальников штабов, который является
главным выразителем мнений профессиональных военных, докладывалась президенту и
лицам его непосредственного окружения, как правило, через министра обороны—
гражданское лицо. Теперь же представители Комитета начальников штабов, наряду с
представителями министра обороны, получили прямой доступ в Совет национальной
безопасности и во все созданные при нем органы. Правда, в некоторых органах СНБ
влияние военных оказалось оттесненным растущей ролью помощника президента по
вопросам национальной безопасности.

Судя по сообщениям американской прессы, в развитие проведенной реорганизации


системы Совета национальной безопасности будет осуществляться перестройка
министерств и ведомств, ведающих вопросами внешней и военной политики. Ожидаются
новые перегруппировки внутри отдельных ведомств, в частности военных. Однако те
изменения, которые уже произошли в высшем эшелоне органов, ведающих вопросами
внешней и военной политики, говорят о том, что при администрации Никсона
руководство ею принимает значительно более централизованный характер. Удастся ли
президенту и лицам из его ближайшего окружения совладать с той бюрократической
рутиной, которая так характерна для государственного аппарата Вашингтона и на
которую жаловались все предыдущие президенты,— это покажет будущее. Существуют
признаки того, что в Белом доме уже сейчас сталкиваются с немалыми трудностями.
Безусловно, еще более трудные задачи заключаются в том, как подчинить единой системе
руководства 30 автономных и полуавтономных правительственных ведомств,
действующих сейчас в США в сфере международных отношений.

В политических кругах существуют разные, иногда совершенно противоположные оценки


проведенных рес-

48 См. главу III.

публиканской администрацией реорганизационных мероприятий. Представители


правительства придают нм явно завышенное значение. Из кругов, близких к
государственному департаменту, раздаются жалобы на то, что процесс принятия
внешнеполитических решений стал даже более затяжным и мучительным, что в органах
СНБ увеличилось засилье военных. Критика работы внешнеполитических ведомств США
нашла свое отражение, в частности, в недавно вышедшей в Нью-Йорке книге Джона
Фрэнклина Кэмпбела «Кухня внешних сношений». «Большинство президентов и вице-
президентов послевоенного времени,— пишет автор,— в большой, возможно
неправомерно большой, степени находились под влиянием военных и разведывательных
соображении. Сама структура принятия решений заставляла их рассматривать политику
чаще в военных, чем в политических ракурсах»66.

Значительный негативизм наблюдается в государственном департаменте и в отношении


Совета по международной экономической политике. Там явно опасаются, что над его
деятельностью будут доминировать узкопрактические соображения экономических
ведомств и сросшихся с ними монополистических объединений. Их поспешные решения
могут нанести ощутимый ущерб дипломатическим отношениям США с их союзниками и
клиентами. Так уже было, когда президент Никсон без консультаций даже с основными
экономическими партнерами США в августе 1971 г. провел ряд бьющих по их интересам
внешнеэкономических мероприятий.

Безусловно, что подобная критика отражает недовольство и сопротивление


осуществляемой реорганизации госаппарата со стороны тех бюрократических групп,
интересы которых в ходе этой реорганизации оказались несколько ущемленными.

Вместе с тем очевидно, что осуществленные перестройки не меняют существенно тех


каналов, по которым на Белый дом оказывается влияние основных группировок
монополистической буржуазии США.

При всех изменениях в организации и деятельности руководящих внешнеполитических


органов США по-

Стоянными и не подверженными изменениям оставались стоящие за ними силы. Без учета


влияния этих сил невозможно правильно оценить ни основные направления внешней
политики США, ни особенности работы ведающего проведением в жизнь этой политики
механизма. Такими силами являются ведущие группировки монополистического
капитала, в рамках которых в конечном счете находится вся полнота экономической и
политической власти в Соединенных Штатах.

Американские монополии оказывают постоянное влияние на сросшийся с ними


государственный аппарат по самым многочисленным каналам и на разнообразных
уровнях. К таким каналам относится и непосредственное участие американских
промышленников и финансистов в работе правительственных ведомств в качестве их
руководящих чиновников или на постах разного рода консультантов и советников, и
более косвенное влияние через переговоры о подрядах, через лобби в конгрессе и т. д.
Многие правительственные ведомства, действующие в области экономической политики,
настолько срослись с частными организациями монополий, что совершенно невозможно
установить, где проходит граница между НИМИ.

Однако каналы влияния монополий на Белый дом представляют особый интерес, так как
по ним проходят главные импульсы для всей правительственной политики от основных
группировок монополистического капитала.

Наиболее важные из этих взаимосвязей носят гибкие как официальные, так и


неофициальные формы. Их осуществляет сравнительно узкая группа лиц, ставших
политическими и идеологическими стратегами главных центров финансового капитала
США, сосредоточенных в Нью-Йорке. Эти лица то занимают ключевые посты в
американском правительстве, то подбирают для них своих ставленников, то возглавляют
особые группы или специальные комитеты при президенте США, то просто присутствуют
на неофициальных обедах и встречах в Белом доме, но их влияние на политику неизменно
и не зависит от того, какая партия находится у власти.

Для читателя, хорошо знакомого е послевоенной историей США, имена таких лиц
достаточно известны.

Эт0 — создатель американских правительств послевоенных лет финансист Сидней


Вейнбер; такие постоянные консультанты всех послевоенных президентов США,
руководители и юристы финансовых гигантов Нью-Йорка, как Джон Ачесон, Джон
Макклой, Аверелл Гарриман; такой специалист по вопросам организации исполнительной
власти и по разведывательной деятельности за рубежом, как Нельсон Рокфеллер. Они
никогда не уходят с политической арены, как это сделал помощник президента Джонсона
по вопросам национальной безопасности Уолт Ростоу, бывший всего лишь профессором.
Нечего и говорить, что за такими людьми стоят деньги богатейших семейств Америки,
принимающих участие в создании любого президента.

Рассматривая этот вопрос, Роджер Хилсмэн дает для подобного типа людей особое
труднопереводимое определение, схожее с понятием «закоперщик». На их обязанности
прежде всего лежит представить нужные рекомендации президенту и заставить вращаться
колеса бюрократической машины. «Эти «закоперщики»,— пишет Хилсмэн,— являются,
как мы уже сказали, ключевыми фигурами, которые претворяют в жизнь
внешнеполитический курс. Это те, которые рыщут и подталкивают правительство и
оказывают ему поддержку, чтобы оно признало проблему и встретило лицом к лицу
политический выбор, а не дрейфовало бы в состоянии нерешительности. Это те, кто
выдвигает политические альтернативы, проводит работу по мобилизации поддержки,
доказывая, продавая, убеждая и создавая согласие вокруг данного курса действий» 67.
Совершенно очевидно, что такие задачи по плечу лишь тем, кто обладает большими
капиталами, контролирует прессу, влияет на конгресс и партийные машины.

Характерно, что вне правительства политические стратеги Уолл-стрита группируются


вокруг организации научно-исследовательского типа, созданной для того, чтобы
подхватывать, развивать и, конечно, оплачивать важные с точки зрения правящих кругов
США идеи в области внешней политики. Это один из центров внешнеполитического
«истэблишмента» — Нью-йоркский совет по внешним сношениям. В его правлении
заседают ведущие нью-йоркские финансисты, с ними связаны почти все лица, которые
позднее стали государственными секретарями США.

Несколько ниже уровнем стоят члены различных постоянных или возникающих время от
времени при президенте США совещательных комитетов — будь то в области
иностранной помощи, разведывательной деятельности за границей, торговой политики
или внешней пропаганды. Обычно состав этих комитетов читается как список
руководящих лиц из различных наиболее влиятельных монополий США.

Сама реорганизация руководящих правительственных органов при Белом доме и всего


государственного аппарата осуществляется по подсказке ведущих представителей
американского монополистического капитала. Главную роль при этом сыграл
Консультативный совет по вопросам организации исполнительных органов,
возглавлявшийся Роем Эшем — руководителем крупнейшего в США конгломерата
«Литтон индастриз». В состав Совета входили ведущие промышленники и финансисты
США.

Наконец, еще более гибкое и скрытое влияние на президента по различным вопросам


внешней и внешнеэкономической политики оказывают стоящие за президентом наиболее
влиятельные частные предпринимательские организации и их руководители. Одной из
таких организаций является, например, Совет предпринимателей, созданный еще во
времена Рузвельта при министерстве торговли США. Как отмечает в своих
воспоминаниях бывший советник президента Кеннеди Артур Шлезингер, в 60-х годах
этот орган наиболее крупных деловых кругов США приобрел такое влияние, что стал
проводить закрытые заседания с правительственными чиновниками и получать такую
информацию, доступ к которой для других частных организаций был строго закрыт.

В настоящее время, используя свой контроль над рядом крупнейших банков, активно
борются за влияние в Вашингтоне сионистски настроенные и связанные с руководством
Израиля представители американской буржуазии.

Таким образом, очевидно, что какими бы путями и какими бы методами ни


разрабатывались внешнеполитиче ские планы в Белом доме и Совете национальной
безопасности, за ними по существу всегда стояли и стоят господствующие
монополистические круги Соединенных Штатов. Направление, в котором эти круги
толкают внешнюю политику США, при всех разногласиях, иногда возникающих в их
среде, остается прежним — это борьба за сохранение и расширение мировых позиций
американского империализма.

Разумеется, что и влияние ведущих предпринимательских организаций и группировок в


США в нынешних условиях не является однозначным. При всем стремлении сохранить
мировые позиции американского капитала многие из них перед лицом внутренних
проблем и конкуренции на внешних рынках начинают проявлять ощутимый интерес к
расширению торговли с СССР и другими социалистическими странами, к ослаблению
напряженности в мире.

Ill ДИПЛОМАТИЧЕСКИЙ АППАРАТ


В арсенале средств, которые используют Соединенные Штаты для достижения своих
внешнеполитических целей, дипломатия занимает одно из ведущих мест.
Дипломатический механизм США в его нынешнем виде — это продукт послевоенной
эволюции всей внешней политики Соединенных Штатов с ее глобально растянутыми
коммуникациями, многообразием функциональных звеньев и задач.

Экономическая экспансия, пропаганда, культурные и научные обмены, военное


вмешательство в дела других государств, угрозы применения оружия, идеологические
диверсии и подрывные разведывательные операции — вот далеко не полный перечень
средств, которые на протяжении последних десятилетий находили массированное
применение во внешнеполитической деятельности США, включая и деятельность
государственного департамента.

Лозунгом США стала «новая дипломатия», предусматривающая широкий фронт давления


на другие страны и требующая большой четкости управления дипломатической и любой
другой деятельностью американских представителей за рубежом.

Внутренняя перестройка и функциональная реорганизация госдепартамента США


началась с конца 1945 г., т. е. одновременно с общей переориентацией
внешнеполитического курса страны в направлении экспансионизма и агрессивности.
Функции и кадры таких существовавших во время войны ведомств, как Управление
вое*?- йой информации, Управление стратегических служб (военная разведка),
Администрация заграничной экономики, Управление координатора межамериканских
дел, были переданы госдепартаменту. Тем самым положено начало приобщению
американского дипломатического ведомства к делам, которыми министерство
иностранных дел обычно не занимается.

Одновременно государственный департамент превратился в один из самых сложных


органов федерального правительства США. В его системе работает 26 тыс. человек, а
годовой бюджет составляет 400 млн. долл. К этому следует добавить еще 100 млн. долл.,
получаемых от других ведомств в качестве вознаграждения за оказываемые
госдепартаментом услуги. Госдепартамент имеет дипломатические сношения со 123
странами, обеспечивает участие в 71 международной организации, следит за выполнением
4599 действующих договоров и соглашений, из которых 42 договора «о взаимной
обороне» и 4 региональных «оборонительных» пакта К

Для обслуживания нового внешнеполитического курса правящих кругов США наряду с


госдепартаментом и другими традиционными внешнеполитическими органами возникли
многочисленные специализированные подразделения, занимающиеся отдельными
аспектами внешней политики. Они либо пополнили военные, разведывательные и другие
органы, либо получили статус автономных и полуавтономных организаций, главным
образом оперативного назначения. Их появление значительно осложнило место
государственного департамента в деле разработки внешней политики, а также
претворения ее в жизнь.

Государственный департамент во
внешнеполитическом механизме
Главная особенность положения государственного департамента в разветвленной
структуре внешнеполитических ведомств США связана с тем обстоятельством, что этот
орган обладает наиболее широкой информацией о Государственный секретарь
Первый заместитель госсекретаря Заместитель госсекретаря по политическим вопросам
Заместитель госсекретаря по экономическим вопросам Координатор помощи по
обеспечению безопасности

Заместитель первого заместителя госсекретаря по управлению

Советник

Единый управленческий аппарат

Группа планирования и координации

И СПОЛШЇТЄЛ ьный секретариат

Группа по системам и методам упраиления

Группа оценки политики

Функциональные

управления по .

международный научным н техническим проблема68!!

дела к разведки и исследований

качеству

окружающей

среды

вопросам образования и культуры

связи с общественностью

воєнно-политическим «делам

связи с конгрессом

экономическим проблемам

Региональные

управления по

Ближнему Востоку и Южной Азии

Восточной Азий и Тихому океану

делам международных организаций


Латинской

Америке

Африке

Европе

Посолт.ства и миссии за границей Р и с. 2. Схема государственного департамента США

положении в зарубежных странах и направленных Ий них американских акциях. Но в


силу углубляющейся специализации внешнеполитической деятельности он не может сам
не только осуществлять эти акции, но, как показывает практика, даже успешно их
контролировать. Ввиду этого спорным с точки зрения управления внешней политикой
США оставался вопрос, где должна концентрироваться система руководства внешней
политикой США — вокруг Белого дома или же вокруг государственного департамента. Не
было также точно определено, в каком объеме должен государственный департамент
осуществлять такие важные функции управления внешней политикой, как координация
зарубежных операций, внешнеполитическое планирование, распределение бюджетных
ресурсов между внешнеполитическими ведомствами и программами, контроль за
выполнением внешнеполитических решений.

При этом отмечалось, что для самого дипломатического ведомства, ведущего работу на
разнообразных направлениях и имеющего обширную периферию, центральной
управленческой функцией является функция межведомственной координации
мероприятий (операций).

Из-за возрастающей сложности международных проблем и самого руководства


внешнеполитической деятельностью роль и место государственного департамента в
системе внешнеполитических органов США, а также его внутренняя система управления
подвергались значительным изменениям. Самые последние из них, относящиеся главным
образом к внутренним управленческим проблемам этого ведомства, вносятся в ходе
осуществляемой в нем с 1971 г. реформы. Они, по крайней мере на нынешнем этапе, не
касаются взаимоотношений госдепартамента с другими ведомствами, участвующими в
осуществлении внешней политики США.

Координация внешнеполитических мероприятий. Начиная с президента Эйзенхауэра все


последующие руководители США вынуждены были уделять координации операций все
возрастающее внимание. Как уже отмеч?- лось, в годы президентства Эйзенхауэра была
сформулирована и положена в основу организации внешнеполитического механизма
доктрина отделения «политики» от «операций». Под первой понималось определение
основных направлений дипломатической деятельности; под операциями — различные
конкретные программы правительства за границей (экономическая, техническая, военная
помощь, пропаганда и т. д.). Согласно этои доктрине, интересы государственного
департамента должны были ограничиваться только проблемами общей полиіики и не
касаться «побочных» оперативных функций. Принятые Эйзенхауэром в 1953 г.
«Реорганизационные планы» № 7 и 869 предусматривали изъятие из ведения
государственного департамента вопросов информации и пропаганды, экономической
помощи и создание специализированных органов — Информационного агентства США и
Администрации иностранных операций, ведающей экономической помощью.
Исполнительным распоряжением Эйзенхауэра от 6 ноября 1954 г. (Executive Order 10575)
была заложена основа для сосредоточения функции координации «политики» в руках
государственного секретаря70, в то время как координация «операций» стала уделом
Совета координации операций, созданного при Совете национальной безопасности (СНБ).

Реформы 50-х годов привели к определенному сужению роли государственного


департамента, поскольку, лишившись ряда оперативных звеньев, он фактически утратил и
контроль над ними.

С приходом к власти Кеннеди положение государственного департамента стало меняться.


Прежде всего была пересмотрена доктрина о разделении «политики» и «операций» как
искусственная. Новый подход президента к распределению основных
внешнеполитических функций имел большое значение для госдепартамента, так как он
теперь непосредственно подключался к оперативным аспектам осуществления внешней
политики. Кеннеди, однако, не пошел по пути механического возвращения
государственному департаменту когда-то отнятых у него звеньев. Он предпочел
дальнейшее углубление специализации всего аппарата внешней политики, создав для
выполнения отдельных функциональных задач новые ведомства.

С президентства Кеннеди начался тот период в жизни государственного департамента,


когда стали предпри ниматься попытки по созданию системы руководства внешней
политикой, сконцентрированной вокруг государственного департамента. Функции
ликвидированных координационных и планирующих механизмов СНБ перешли в
основном к государственному департаменту.

Коренные изменения произошли в области координации внешнеполитической


деятельности. Артур Шлезингер в своей книге «Тысяча дней», говоря о намерениях
президента в этой связи, писал: «Хотя у Кеннеди не было сомнений в том, что
осуществление президентом своего старшинства во внешнеполитических делах
составляло его конституционную обязанность, он искренне надеялся, что
государственный департамент будет действительно служить в качестве его агента в
вопросах координации» 71.

Однако Кеннеди, как подчеркивает другой его помощник Теодор Соренсен, всегда
отдавал себе отчет в том, что госдепартаменту присуща «врожденная инерция, убивающая
инициативу», что государственному секретарю недостает решительности, особенно в
представлении президенту внешнеполитических рекомендаций и «продуманных
альтернатив планам Пентагона»13.

Поэтому координацию наиболее важных планов мероприятий по- прежнему выполнял


помощник президента по делам национальной безопасности Макджордж Банди.

К исходу президентства Кеннеди стало ясно, что половинчатый эксперимент,


направленный на упорядочение системы управления внешней политикой США, в
частности за счет передачи государственному департаменту некоторых координационных
функций, просто-напросто не оправдал себя. «Кризис руководства» внешнеполитическим
механизмом, по мнению эксперта государственного департамента Лэннона Уокера,
объяснялся тем, что ни аппарат Белого дома, ни «персонализированное руководство»
президента Кеннеди не решали проблемы межведомственной координации на
оперативном уровне72.
Президент Джонсон, продолжая тенденцию к укреплению роли государственного
департамента» учел недо- статки организации руководства внешнеполитической
деятельностью своего предшественника и создал трехступенчатую систему
межведомственной координации политики в Вашингтоне: на уровне отдельные стран,
целых районов и на глобальном уровне. При этом руководство всеми этими ступенями
было сконцентрировано в государственном департаменте. Согласование политики в
отношении отдельных стран возглавляли директора по странам территориальных
управлений, в отношении районов — соответствующие помощники государственного
секретаря, руководившие, согласно директиве президента, межведомственными
региональными группами, и, наконец, общее руководство внешнеполитической
деятельностью правительственных ведомств США осуществляла Высшая
межведомственная группа, ^исполнительным председателем» которой стал первый
заместитель государственного секретаря.

Впервые в истории государственного департамента в его руках была сосредоточена столь


большая власть, дававшая ему возможность стать первым из внешнеполитических
ведомств не только по протоколу, ио и по существу. В директиве Джонсона говорилось,
что государственный секретарь уполномочивается «принять на себя всю ответственность,
в максимальных пределах, дозволенных законом, за общее руководство, координацию и
контроль над межведомственной деятельностью американского правительства за
рубежом»73.

Центральной фигурой координационного аппарата стал первый заместитель


государственного секретаря, который как исполнительный председатель получил
обширные функции, в частности право «решать все вопросы, возникающие перед Высшей
межведомственной группой, при условии, что любой член группы имеет право оспаривать
это решение перед вышестоящими властями» 74.

Создание Высшей межведомственной группы явилось определенным этапом в деле


конструирования системы межведомственной координации, связавшим в одном ор
ганизме не только задачу согласования политики, но и право принимать решения по
обсуждаемым вопросам. Президент Джонсон подчеркивал, что «это важное положение,
делающее различие между обычным комитетом и действенным органом, принимающим
решения»75.

На деле же преимущество, связанное с руководящей ролью государственного


департамента, часто сводилось на нет, поскольку, как отмечал профессор Бэйли, «все
любят координировать, но немногие любят быть координируемыми, тем более кем-то
равным по рангу* 76. Поэтому начался вскоре процесс распада координирующего центра,
и он переставал действовать, превратившись в дискуссионный клуб.

Последующие годы показали, что столь тщательно разработанная система координации не


оказалась такой плодотворной, как ожидалось. Американские специалисты тточти
единогласно возложили вину за неиспользованные возможности нового механизма на
государственный департамент. Спору нет, традиционная инерция, бюрократическая
медлительность, чрезмерная загрузка повседневными делами помешали в определенной
степени государственному департаменту стать действенным н инициативным центром в
общем внешнеполитическом механизме США.

Но было бы упрощением сводить все к неэффективности государственного департамента.


Первая трудность была связана с возросшей ролью военных и разведывательных ведомств
в вопросах определения и осуществления внешней политики. А при создании системы
координации «Высшая межведомственная группа — Межведомственные региональные
группы — Директоры по стране» предполагалось, что она представит собой центральный
механизм для координации взглядов и мнений не только по проблемам внешней
политики, но и по программам распределения средств и планирования77.

На такую углубленную координацию ни ЦРУ, ни Пентагон не согласились.

В этой связи показательно, например, кардинальное изменение взгляда на эту проблему


одного из крупнейших американских специалистов по дипломатическому механизму
Джеймса Макками. В своей книге «Управление американскими иностранными делами»,
вышедшей в 1950 г., Макками ратовал за сосредоточение координационных рычагов в
руках государственного департамента как самого логичного органа для выполнения таких
функций 78. Но в 1964 г. вышла новая книга этого автора «Управление новой
дипломатией», в которой он утверждал нечто противоположное: «Координация
проведения внешней политики должна исходить от президента. Только он способен
давать указания как гражданским, так и военным подразделениям... Координация любыми
другими средствами кроме президента означает споры, компромиссы, неуверенные
решения, апелляции к президенту» 79. В новой книге Макками откровенно признал, что
именно возрастание роли Пентагона, превращение его в «равного партнера»
государственного департамента заставили автора на сто восемьдесят градусов изменить
свою позицию по вопросу о координации.

Второе обстоятельство, объясняющее неудачу координационного механизма, созданного


президентами Кеннеди и Джонсоном, сводится к тому, что США продолжали проводить
так называемую «кризисную дипломатию», связанную с вмешательством США в
различных районах мира. Понятно, что эта судорожная дипломатия являлась антиподом
механизма, задуманного для осуществления ритмичной работы. В моменты кризисов
официальную координационную систему оставляли в стороне и ее заменяли специальные
оперативные группы, в состав которых обязательно входил представитель аппарата
Белого дома для связи с президентом. Созданный координационный механизм с
государственным департаментом в центре был фактически лишен возможности влиять на
определение политики США по крупнейшим и наиболее актуальным проблемам. Так,
решения по вьетнамскому вопросу и другим политически острым проблемам были
сосредоточены в Белом доме, нередко в руках самого президента.

Таким образом, к моменту прихода Никсона к власти обнаружилось очевидное


несоответствие между официальной структурой руководящих органов и истинной ролью
государственного департамента в деле координации внешней политики и
внешнеполитических операций.

При решении этой проблемы Никсон исходил из того, что существовавшая до него
система координации не была удовлетворительно решена его предшественниками.
Перестраивая всю систему, Никсон счел необходимым не предпринимать решительных
мер по перестройке государственного департамента, а лишь сместить координационный
центр ближе к Белому дому.

Произведенная Никсоном реорганизация системы Совета национальной безопасности


сохранила за государственным департаментом ряд координационных функций во
внешнеполитической области. В руководящем циркуляре президента от 6 февраля 1969 г.
по этому поводу говорилось: «Президент возлагает на государственного секретаря
полномочия и ответственность в пределах, установленных законами по осуществлению
общего руководства, координации и наблюдению за межведомственной деятельностью
правительства Соединенных Штатов за границей. Эти полномочия включают постоянное
наблюдение и общее руководство экономической помощью, военной помощью и
программами продаж, как это предусматривается законом об иностранной помощи 1961
года с внесенными в него дополнениями» и.

Кроме того, Никсон фактически подтвердил директиву президента Кеннеди о


главенствующей роли американских послов среди всех ведомственных представителей,
входящих в штат посольств и представительств США за границей. Исключение было
сделано главным образом для деятельности командующих вооруженными силами США за
рубежом в соответствующих районах и для других видов деятельности, «которые
президент найдет нужным осуществлять через военные каналы». Таким образом, из-под
политического контроля госдепартамента, как и прежде, изымалась важная область
внешнеполитической деятельности США и лишний раз подчеркивалась ограниченность
координационных функций государственного департамента.

Более того, основные инструменты межведомственной координации оказались теперь не в


руках государственного департамента. Высшая межведомственная группа, находившаяся
в сфере контроля государственного департамента, была ликвидирована. Созданный
вместо нее Комитет заместителей министров вошел, как уже отмечалось, в «систему
Совета национальной безопасности», равно как и межведомственные региональные
группы. Правда, во главе этого Комитета, так же как и межведомственных групп, остались
руководящие работники госдепартамента. На него же было возложено руководство
осуществлением мероприятий, разработанных Советом по международной экономической
политике. Все это говорит о том, что за дипломатическим ведомством США оставлены
функции координации политики и операций, но под руководством Белого дома и его
аппарата.

Планирование политики. Роль, которую играют различные ведомства в планировании


внешней политики, в значительной степени предопределяет их положение во
внешнеполитическом механизме США. Перемещение функции планирования из одного
центра в другой влекло, как правило, за собой соответствующее сокращение или
увеличение ответственности этих органов за определение общих целей и направлений
американской внешней политики.

Потребность в более надежном планировании вызывается в первую очередь стремлением


Соединенных Штатов вывести свою дипломатию из того тупика, в котором она оказалась,
«сократить элемент шока» 80 во внешнеполитических делах, увеличить маневренность
дипломатического аппарата в кризисных ситуациях, упорядочить процесс принятия
решений.

Значение планирующего звена государственного департамента не было всегда


одинаковым. Эйзенхауэр предпочитал опираться в этих вопросах больше на Комитет
планирования СНБ. Роль Совета планирования политики госдепартамента несколько
возросла с приходом к власти Кеннеди, который распустил планирующие звенья СНБ,
закрепив эту функцию за дипломатическим аппаратом. Расцвет деятельности Совета
планирования госдепартамента наступил, когда его руководителем в начале 60-х годов
стал Уолт Ростоу. Только в 1964 г. этот орган подготовил 71 документ по разным
внешнеполитическим вопросам. Тенденция укрепления роли государственного
департамента в этой области сохранялась при Джонсоне.

Государственный департамент стал ведущим звеном всего планирующего механизма


внешней политики и по крайней мере формально возглавил координацию усилий других
ведомств в этом направлении, учитывая, что с 60-х годов органы планирования были
созданы не только в министерстве обороны, но и в Агентстве международного развития и
в Информационном агентстве США.

Тем не менее к концу пребывания у власти администрации Джонсона в


правительственных кругах стали осознавать, что продукция планирующих политику
органов государственного департамента, как правило, оказывалась слишком общей и
непригодной для руководства внешнеполитической деятельностью.

Это было, конечно, связано с некоторыми специфическими чертами работы самого


дипломатического ведомства. При закреплении за ним функции планирования
теоретически предполагалось, что выполнением ее будут заниматься наряду с Советом
планирования в равной степени активно и оперативные управления государственного
департамента. На практике же получилось, что планированием в госдепартаменте почти
исключительно занимались те полтора десятка человек, которые составляли штаты органа
по планированию политики. Только с созданием межведомственных региональных групп
несколько оживилось политическое планирование в некоторых управлениях.

Специалисты по работе американского дипломатического ведомства не без основания


отмечают, что его профессиональное ядро всегда защищало ту точку зрения, что решения
в области внешней политики могут основываться почти исключительно на знаниях,
полученных из опыта, на интуитивном понимании происходящих процессов, а не на
заблаговременном планировании и прогнозировании.

Но дело было, конечно, не только в профессиональном консерватизме кадровых


дипломатов. Ведь весьма неэффективным оказалось и руководство со стороны
государственного департамента межведомственным планированием, осуществляющимся
главным образом через Межведомственную группу планирования, созданную в 1961 г.
под руководством председателя Совета планирования государственного департамента и
включавшую представителей Пентагона, ЦРУ и аппарата Белого дома. Группа почти не
выносила коллективных предложений и служила своего рода дискуссионным клубом.

К концу президентства Джонсона, прошедшего под знаком эскалации вьетнамской войны,


стал все больше осознаваться тот факт, что Совет планирования политики явно не
справился с задачей согласования политического и военно-стратегического планирования,
хотя попытки в этом направлении предпринимались. Даже внутри самого
госдепартамента не было единой позиции на этот счет. Совет по планированию
располагал квалифицированными экспертами из Пентагона, которые защищали точку
зрения военных кругов, но повседневными делами военно-политического планирования
стала заниматься особая, фактически не связанная с Советом планирования группа по
военно-политическим делам.

Здесь, конечно, сказалось то обстоятельство, что долгосрочное планирование внешней


политики неизбежно переплеталось с военно-стратегическими целями Соединенных
Штатов, разрабатываемыми целиком и полностью Пентагоном.

Не сложилось у государственного департамента и официальных хорошо налаженных


связей с Комитетом начальников штабов. Его специальная группа готовит и ежегодно
корректирует «Объединенные долгосрочные стратегические обзоры», охватывающие 5—
8-летний период и используемые для проектирования будущих уровней вооруженных сил,
она же готовит «Объединенный план стратегических целей», рассчитанный на 10—20 лет.
Слабость деятельности планирующих органов государственного департамента при
администрациях Кеннеди и Джонсона была вызвана также рядом причин организационно-
управленческого характера.

Передача функции планирования государственному департаменту не сопровождалась


дополнительными ме- рами по увязке проводимого планирования с конкретными
внешнеполитическими операциями. Без связи планирования с операциями, по мнению
американских специалистов, рекомендации плановиков носят слишком умозрительный
характер. Как писал бывший председатель Совета планирования государственного
департамента Роберт Боуи, «интеграция планирования и операций — это метод, с
помощью которого наша потребность в эффективной политике достигается на
практике»81. Планирование операций при Кеннеди и Джонсоне фактически
осуществлялось самими оперативными агентствами (ЮСИА, Агентством
международного развития и др.) без руководящего воздействия со стороны
государственного департамента. Введение системы планирование — программирование
— бюджетирование (ППБ) не смогло привнести решающий сдвиг в эту область.

Еще более важный недостаток работы в области планирования политики


государственным департаментом заключался в том, что Совет планирования не был
достаточно информирован о текущих запросах и потребностях высших органов при Белом
доме, принимающих главные внешнеполитические решения, и поэтому не мог их
эффективно удовлетворять.

Учитывая это обстоятельство, администрация Никсона решила ориентировать главные


усилия в области планирования на президента и реорганизованную систему СНБ. «Я
намереваюсь,— говорил Киссинджер при вступлении в должность помощника президента
по вопросам национальной безопасности,— поднять на должную высоту функцию
планирования в аппарате Совета национальной безопасности и Белого дома и поощрять
функции планирования во всем аппарате правительства» 82.

И наконец, американская политическая наука не осмеливается признать ту истину, что


внешнеполитическое планирование, чтобы быть надежным, неизбежно на определенном
этапе должно сочетаться с социально-политическим прогнозированием. Вот здесь и
начинает сказываться узость теоретической и несостоятельность идейной базы, а также
ненадежность методических принципов планирования в государственном департаменте.

Недаром американские исследователи Эдвард Уэйнталь и Чарлз Бартлет, отмечая узость


исходной позиции творцов внешней политики США, писали в своей книге, что
«фактически все американское политическое планирование строилось на тезисе об
опасности коммунизма»83. Ярко выраженный антикоммунизм, положенный в основу
планирования политики государственного департамента, закрывал ему возможность
видеть истинные движущие силы и общее направление развития международной жизни.

Распределение бюджетных ресурсов. В последние годы среди американских специалистов


по организации внешнеполитического механизма, а также конгрессменов и других
политических деятелей идут большие споры о необходимости использования в
управлении внешней политикой США новых средств и методов. Особое внимание при
этом обращается на систему контроля над распределением средств для целей внешней
политики, на методы увязывания планов с оценкой их стоимости и эффективности.
Другими словами, речь идет о программировании во внешней политике или так
называемом программном бюджетировании. Американские специалисты почти
единодушно признают, что близость ведомства к центру контроля над распределением
ресурсов является важным показателем его фактического влияния на внешнюю политику
страны.

После доклада Комитета Гертера «Кадры для новой дипломатии» (1962 г.) в
государственном департаменте стала развиваться работа в области программирования,
связанная с составлением предварительных бюджетных наметок. С 1963 г. под началом
заместителя государственного секретаря по вопросам администрации Крокета стала
создаваться «система всеобъемлющего программирования по странам», которая должна
была охватить все действия и программы за границей, исключая военные операции.
Согласно предложенной схеме, Совет планирования политики должен был разрабатывать
политическую основу в «документах национальной политики», каждый из которых
излагал бы в совокупной форме заявление о целях США по отношению к отдельной
стране. На основании этих документов предполагалось далее составление заграничными
представительствами США в каждой стране под руководством американского посла
конкретных программ и объема требующихся ресурсов.

Таким образом, за основу вводимой системы программирования бралась отдельная


страна. В период 1963— 1965 гг. новая система стала энергично вводиться в действие
сначала в странах Латинской Америки, затем в других странах мира (Исландия, Эфиопия,
Индия, ФРГ, Англия и др.), с охватом в общей сложности более 30 государств. Роль посла
как руководителя системы на месте, а следовательно, и роль государственного
департамента, стала возрастать.

Однако эта тенденция прервалась в августе 1965 г., когда президент Джонсон в
директивном порядке потребовал введения почти во всех федеральных учреждениях
новой системы программирования, получившей название ППБ, ориентированной не на
страны и географические районы, а на отдельные ведомства и их бюджетные статьи. При
системе ППБ государственный департамент утрачивал важное средство воздействия на
формулирование и осуществление внешней политики США.

В последующие годы госдепартамент еще предпринимал усилия по созданию


программных систем на национальной, региональной и даже глобальной основе. Но в
конечном счете попытки ввести единую систему программного бюджетирования для всех
ведомств, участвующих в осуществлении американской внешней политики, не удались, И
для этого были существенные причины. Распределение ресурсов — это такой уязвимый
вопрос, который ведомства только в последнюю очередь согласились бы поставить под
контроль государственного департамента. Общая система программирования по странам
натолкнулась поэтому на серьезные межведомственные разногласия, а система ППБ
заблудилась в коридорах отдельных ведомств.

Американские авторы сейчас высказывают точку зрения, согласно которой общее


руководство распределением ресурсов должно находиться в руках Белого дома, а
государственный департамент должен получить право совместно’ с Административно-
бюджетным управлением анализировать бюджетные наметки главных гражданских
правительственных учреждений, действующих

97

4 Заказ № 4991 за границей. В той системе программирования политики, которая вводится


в государственном департаменте в результате управленческой реформы 1971 г., упор
делается уже не на распределение бюджетных ресурсов, а на общий политический анализ
целей и интересов США по странам и районам мира, а также возникающих при
осуществлении этих целей опасностей и угроз. Имеется в виду, что новая система
политического анализа и распределения ресурсов поможет госдепартаменту, а в
перспективе и другим ведомствам лучше ориентировать внешнеполитические
мероприятия по странам и районам мира, а также и в глобальном масштабе, а это з свою
очередь позволит в дальнейшем точнее распределять бюджетные ресурсы.

Контроль за осуществлением внешнеполитических решений. Начиная с президентства


Кеннеди функция контроля за осуществлением политики, директивных установок и
планов стала превращаться в отдельную и важную функцию управления
внешнеполитическим аппаратом США. После роспуска Совета по координации операций,
выполнявшего эту задачу, Кеннеди передал контрольную функцию аппарату Белого дома
и частично — государственному департаменту. При этом последнему досталась в
основном область контроля над выполнением внешнеполитических установок президента
представителями различных ведомств за границей. Контроль был возложен па посла. Что
касается наблюдения за осуществлением политики правительственными ведомствами в
Вашингтоне, то эту обязанность несли помощники президента.

Президент Джонсон специально уполномочивал государственного секретаря взять на себя


ответственность за контроль над межведомственной деятельностью за рубежом. И Никсон
в своем руководящем циркуляре от 6 февраля подчеркнул сохранение за государственным
секретарем этой функции ,9. Но, как показал опыт, за* крепление контрольной функции за
государственным департаментом без придачи ему соответствующих инструментов
оставалось лишь номинальным его правом.

Дело в том, что и в этом вопросе государственный департамент столкнулся с глубокой


междоусобицей внутри внешнеполитического аппарата, а это вызывает необхо димость
отдельно рассматривать взаимоотношения государственного департамента с другими
органами внешней политики и влияние этих взаимоотношений на его положение в общем
механизме.

Специфика организационных взаимосвязей. В качественном смысле взаимоотношения


государсгвенного департамента с другими органами внешней политики США можно
подразделить на три категории: отношения контроля, партнерства и подчиненности.

Первая категория охватывает связи госдепартамента с автономными ведомствами,


политическое руководство которыми он сам призван осуществлять и которые составляют
так называемую «сферу государственного департамента». Вторая форма характерна для
контактов госдепартамента с другими ведущими внешнеполитическими органами —
Пентагоном, ЦРУ, министерствами (финансов, сельского хозяйства, торговли и т. д.).
Наконец, третья линия взаимосвязей отражает положение госдепартамента по отношению
к президенту и Совету национальной безопасности.

Входящие в сферу государственного департамента органы: Информационное агентство


США и Агентство по контролю над вооружениями и разоружению — поставлены в
законодательном порядке или директивами президента в подчинение государственному
секретарю.

Однако степень фактического влияния государственного департамента на эти организации


неодинакова и с годами все больше ослабевает. Профессор Миннесотского университета
Бэртон Сэпин писал по этому посоду: «Хотя государственный секретарь занимает самое
высокое положение после президента во внешнеполитических делах и располагает
различной степенью власти над этими агентствами, он не в состоянии осуществлять
обстоятельный контроль и наблюдение за ними»84.

ЮСИА, как правило, получает от государственного департамента общие установки по


внешней политике и информацию о предстоящих или готовящихся внешнеполитических
акциях. Существовавшее до последнего времени формально при госдепартаменте
Агентство международного развития, которое ведало помощью США иностранным
государствам, пользовалось боладцой сопенью автономии. В соответствии с решениями
новой администрации, принятыми в 1971 г., оно было раздроблено на более мелкие
автономные подразделения, которые с помощью института координаторов были
поставлены в большую зависимость от государственного департамента.

Еще один автономный орган госдепартамента — Агентство по контролю над


вооружениями и разоружению— занимает особое положение. Оно было создано в
сентябре 1961 г., в соответствии со специальным законом, принятым конгрессом, в
первую очередь для того, чтобы парировать то глубокое впечатление, которое оказали на
мировую общественность советские предложения о области разоружения. В этом законе,
в частности, указывалось, что «исполняя свои обязанности согласно данному закону,
директор (Агентства) несет под руководством государственного секретаря главную
ответственность в правительстве за вопросы контроля над вооружениями и
разоружению»85.

Однако директор Агентства по закону считается по вопросам разоружения главным


советником не только государственного секретаря, но и президента, что предоставляет
Агентству известную свободу действий.

Ведение переговоров по этим проблемам тоже поручено Агентству, хотя и


предусматривается общее руководство госсекретаря. И действительно, летом и осенью
1961 г. согласование с Советским Союзом принципов для переговоров по всеобщему и
полному разоружению вел директор Агентства Макклой; начиная с марта 1962 г.
переговоры в Комитете по разоружению ведутся с американской стороны в основном
силами Агентства,

Координацию американской политики в области разоружения осуществлял при


президенте Джонсоне не государственный департамент, а так называемый Комитет
руководителей86, преобразованный Никсоном в высокопоставленную Группу проверки
СНБ.

И наконец, значительную самостоятельность Агентству обеспечивает проведение им вне


рамок государственного департамента большого объема исследовательских работ87,
связанных с политическими аспектами разоружения, перспективами возможного
воздействия науки и техники на проблему разоружения, влиянием новых видов оружия на
политику США в этой области, экономическими последствиями разоружения для США и
для других стран.

То, что мы назвали отношениями партнерства, предполагает уже не только фактическую,


но и формальную самостоятельность сторон, в том числе во внешнеполитических делах.

Так, государственный департамент не оспаривает ведущей роли министерства финансов в


определении и осуществлении валютной политики США, а также в координации позиций
других ведомств и представлении рекомендаций по этому вопросу президенту.
Представители министерства финансов возглавляют межведомственный комитет по
международным валютным проблемам, Национальный консультативный совет по
международной валютной и финансовой политике и другие соответствующие органы.

В американской печати раздавались голоса в пользу передачи руководства этими


координационными органами государственному секретарю, но такие предложения не
находили отклика в правительстве, да и сам государственный департамент не настаивал
на этом, признавая свои ограниченные возможности в этих делах.

Отношения государственного департамента с министерством торговли более тесные,


нежели с министерством финансов. Объясняется это прежде всего тем, что в самом
департаменте имеется Управление экономических проблем, ведающее не только
формулированием общей экономической политики США за рубежом, но и конкретными
проблемами внешней торговли (например, переговорами о тарифах, расширении экспорта
и др.).

Значение министерства сельского хозяйства в иностранных делах США в настоящее


время возросло в ре зультате передачи в его компетенцию всех вопросов, связанных с
реализацией за границей так называемых сельскохозяйственных излишков, широко
используемых в политических интересах США. Государственный департамент не
осуществляет никакого прямого руководства этой программой.

Еще более трудными и противоречивыми являются отношения госдепартамента с


военными и разведывательными ведомствами.

Итак, существующие внутри внешнеполитического механизма центры притяжения и


особенности их взаимосвязей составляют как бы группу внешних факторов,
обусловливающих роль и значение государственного департамента во внешней политике
США. Но, как отмечают американские специалисты, это не означает автоматического
падения роли и престижа руководителя дипломатического ведомства — государственного
секретаря.

•Неспособность государственного департамента справиться со всей этой сложностью


взаимоотношений побудила президента Никсона вернуться к системе управления
внешней политикой, ориентированной на Белый дом.

Два лица государственного секретаря

Как человек, возглавляющий американскую дипломатию, государственный секретарь


выступает как бы в двух лицах. С одной стороны,— и это признается основным,— он
главный личный советник президента по вопросам внешней политики. По признанию
сенатора Джексона, эта функция государственного секретаря «осложнена большой ролью
военных факторов в проведении американской внешней политики и появлением министра
обороны в качестве важного советника.по делам национальной безопасности»*4.

С другой стороны, государственный секретарь является руководителем огромного


дипломатического аппарата, причем, как отмечала авторитетная, сенатская комиссия по
операциям правитёльства, «сложность состоит в том, что ответственность секретаря шире,
чем его департамента»*5. Другими словами, имеет место масштабное несов- 14

«The Secretary of State and the Ambassador». N. Y.. 1964, p. 39. ” Ibid., p. 14. падение круга
обязанностей, а следовательно, и полномочий государственного секретаря и его
ведомства.
Эта двойственность функций государственного секретаря лежит в основе той необычной
ситуации, когда одновременно могут проходить два процесса — падение роли
департамента во всей внешнеполитической системе и повышение значения
государственного секретаря. Именно эту сторону дела имела в виду «Нью-Йорк тайме»,
когда, отметив обеспокоенность профессиональных дипломатов «дальнейшим
уменьшением полномочий департамента» в связи с реорганизацией Никсоном
внешнеполитического аппарата, она заявила: «Их опасения касаются скорее
организационной стороны дела, нежели личной. Тесная дружба и давние связи,
существующие между президентом Никсоном и его государственным секретарем
Уильямом Роджерсом, гарантируют Роджерсу большое влияние в определении
политики»26.

В какой-то степени побочным продуктом упомянутых процессов является тенденция к


расширению разрыва между государственным секретарем и государственным
департаментом. Одна из причин этого, как мы уже указали, кроется в однобоком
понимании государственным секретарем его роли в политическом механизме,
сосредоточении усилий только на одной стороне своих обязанностей — быть советником
президента — в ущерб второй. Примером такого типа государственного секретаря был
Дин Раск, о котором та же газета писала: «Раск представлял себе свою роль не как
руководителя огромной машины, вырабатывающей политику, и не как поборника каких-
то личных взглядов или взглядов государственного департамента, а скорее как
благоразумного, полного сочувствия, конфиденциального советника президента» 27.

Другая причина носит определенный социальный характер и относится к порядку


назначения государственного секретаря. Согласно конституции, его назначает президент с
одобрения сената, который, как правило, подтверждает выбор президента. Однако
никаких формальных требований для выбора кандидатов на пост государственного
секретаря не существует. «Это дело опы-

«New York Times», February 5, 1969. 27

«New York Times», December 12, 1968.

та»,— утверждал в свое время президент Вильсон. Но отсутствие таких требований делает
возможным для президента назначать лиц, известных в ведущих монополистических
кругах, а также подходящих для него лично, а не для департамента.

Все восемь послевоенных государственных секретарей назначались прежде всего по


принципу их прийадлеж- ности к деловому миру. Одни были непосредственно связаны с
монополистическими кругами, другие — через свои адвокатские фирмы, что не меняет
существа дела. Причем, как правило, они являлись ставленниками наиболее влиятельных
финансовых групп Уолл-стрита.

Государственный секретарь, учитывая все привходящие обстоятельства — близость к


президенту, наличие мощного аппарата государственного департамента, поддержку
делового мира, является одной из самых влиятельных фигур в правительстве США, а в
вопросах внешнеполитической стратегии президент, как правило, склонен учитывать в
первую очередь мнение государственного секретаря, равно как и министра обороны. Это,
по всей видимости, находит свое отражение в отношениях между нынешним
государственным секретарем Роджерсом и Белым домом.
Особенности внутриведомственной
организации
Внутренняя структура государственного департамента во многом противоречива,
неустойчива, сложна и запутанна, а задачи управления этим ведомством, особенно
подготовки и расстановки кадров, в последнее десятилетие с трудом находят признание у
руководства государственного департамента.

Этому, правда, способствует то обстоятельство, что среди дипломатических кадров, в


общем единых в своем служении классовым интересам империалистического государства,
в последнее время все чаще выходят наверх разногласия по отдельным тактическим
вопросам, социальная разобщенность, профессиональная несовместимость и т. д.

Проблема не профессионалов, или, как их называют в Америке, «политических


назначенцев», состоящая в раздаче руководящих постов в департаменте и в посольствах
крупнейшим бизнесменам, профессиональным политикам или военным,— одна из острых
социальных проблем дипломатической службы США. Характерно, что американская
политическая наука в лице ее представителей, работающих в области исследования
внешней политики и дипломатии, осознает недостатки подобной практики, но, улавливая
ее классовый подтекст, сама впадает в противоречия. Известный специалист по вопросам
дипломатии Томас Бейли в своем труде «Искусство дипломатии: американский опыт», с
одной стороны, подчеркивает, что «дипломатия — это динамит, особенно в ядерный .век,
и те, кто обращаются с динамитом, должны быть опытными техниками», а с другой —
утверждает, что «дипломатия — слишком важное дело, чтобы его отдавать на попечение
только дипломатам»88. Проблема эта неразрешима в условиях США, как неразрешимы
более глубокие классовые противоречия, в конечном счете породившие ее.

Внутренние противоречия в государственном департаменте усугубляются и другим


обстоятельством. «Новая дипломатия» с ее упором на нетрадиционные методы и формы
ведения внешнеполитических дел вызвала большой приток в госдепартамент
представителей профессий, о которых там раньше никогда не слышали: плановиков,
программистов, экономистов, статистиков, пропагандистов, физиков, психологов и т.

д. Возникла весьма серьезная проблема взаимоотношений между «специалистами» и


дипломатами «широкого профиля». Кадровые дипломаты встретили пришельцев в штыки,
но их беспокойство особенно возросло, когда они обнаружили, что новички в столь
древнем искусстве дипломатии стали играть возрастающую роль в определении и
осуществлении внешней политики США. «Пришельцы,— писал в своих мемуарах
американский кадровый дипломат Чарлз Тейер,— многие из которых являются
выходцами из школ правительственного управления, были незнакомы с целями,
проблемами и методами дипломатии. Однако вместо того чтобы ограничить свои усилия
административными проблемами, они ринулись в дипломатическую работу по
существу»89.

Одна из главных причин отрицательного отношения кадровых дипломатов к участию во


внешнеполитических делах представителей новых профессий заключалась в том. что
приход последних нарушил то положение «элиты», каким пользовались дипломаты
раньше, будучи объединенными в «замкнутый профессиональный клуб»30.
К категории постоянных внутренних проблем государственного департамента относится и
уже упоминавшаяся разобщенность между государственным секретарем и его
департаментом. В этой связи возросло значение узкой группы «высшего эшелона»
чиновников, составляющих руководящий центр ведомства.

Характерной чертой этого важнейшего звена, практически полностью взявшего на себя


управленческие функции в департаменте, является тот факт, что оно в основном состоит
из политических назначенцев, а не из профессиональных дипломатов. В состав высшего
руководства департамента входят в соответствии с новыми положениями, принятыми в
ходе управленческой реформы 1971 г., кроме государственного секретаря, его первый
заместитель, заместители по политическим и экономическим вопросам, заместитель
первого заместителя по управлению, советник госдепартамента и координатор помощи
«по обеспечению безопасности». Все эти лица должны теперь действовать в качестве
единого «управленческого центра» с единым аппаратом.

.
Подавляющее большинство членов этой бюрократической верхушки остаются все-таки
временщиками, связанными с политической судьбой назначивших их государственного
секретаря и президента и в силу этого глубоко не вникающими во внутренние проблемы,
затрагивающие дипломатическую службу.

Внутренние противоречия сегодня пронизывают всю организационную структуру


дипломатического ведомства США.

Основные подразделения государственного департамента— управления31 — можно


разбить на три группы в соответствии с общим направлением их деятельности.

80 Henry V і 11 а г d. Affairs at State. N. Y., 1965, p. 152. 31

В советской литературе эту высшую административную структурную единицу


госдепартамента иногда называют «бюро» в соответствии с английским наименованием
(bureau), что представляется весьма неудобным, особенно с практической точки зрения,
так как название не дает полного представления о значении данного подразделения,
возглавляемого помощником госсекретаря, и не соответствует общепринятой
терминологии.

Первую группу составляют оперативные дипломатические управления, которые в


отдельности занимаются вопросами внешних сношений со странами определенного
района. Оперативные управления—это по сути рабочий механизм, осуществляющий
дипломатию США на практике или, как писал исследователь госдепартамента Джон
Ликакос, это «сердце департаментского руководства и формулирования политики в
Вашингтоне»90.

Во вторую группу включаются управления, главное содержание работы которых


составляет планирование политики и анализ информации.

Третья группа — управления, занимающиеся вопросами идеологической экспансии,


пропаганды и обработки общественного мнения.
Наконец, на последнем месте стоят подразделения, ведающие административным и
другим обеспечением дипломатического аппарата, и их роль в связи с выдвижением на
первый план управленческих задач в последнее время быстро возрастает. Положение и
значение управлений неодинаковы, а оснащенность их кадрами и их финансовая база
зависят от важности выполняемых задач.

В американском дипломатическом ведомстве насчитывается пять территориальных


управлений, составляющих фундамент, на котором строился и развивался
государственный департамент. Они координируют внешнеполитические программы и
деятельность прочих подразделений департамента и других федеральных учреждений в
отношении подведомственных стран. Территориальные управления были созданы в 1909
г., и это явилось самым крупным нововведением в организации госдепартамента за период
после гражданской войны в США.

Управление европейских дел считается «классическим» территориальным управлением в


департаменте, фактически ведущим свое начало с 1789 г., когда его единственным
«клиентом» была Франция, союзник молодой республики. Управление занимается 26
странами Европы и 5 зависимыми территориями. В частности, оно занимается
комплексом проблем, связанных с НАТО, «особыми отношениями» с Англией,
определяет позицию США по взаимоотношениям с Францией и особое внима ние уделяет
выработке «восточной», политики, т. е. политическим отношениям с социалистическими
странами. В Управлении создан специальный отдел, ведающий только американо-
советскими отношениями.

Исследователь дипломатического механизма США Джон Ликакос назвал Управление


европейских дел «прежде всего англофильским»91, подчеркнув при этом, что сторонники
тесных отношений с Англией исходят в настоящее время из того факта, что английское
правительство «лояльно защищает» политику США во Вьетнаме, несмотря на оппозицию
этой политике со стороны английского народа92. Особое место в работе Управления
отводится проблемам укрепления военно-политических связей с ФРГ. Огромное
посольство США в Бонне, насчитывающее 800 работников из различных американских
ведомств, на месте выполняет инструкции, разрабатываемые в этом управлении.

К характерной особенности этого Управления относится его активное участие в военно-


политическом планировании, осуществляемое через два влиятельных отдела: отдела по
атлантическим военно-политическим делам и отдела по атлантическим политико-
экономическим делам.

Ставка правящих кругов США на переориентировку внешней политики в


западноевропейском направлении, отражением которой явилась поездка Никсона в
страны Западной Европы в 1969 г., вызвала особую активность Европейского управления,
поставив его в положение ближайшего партнера аппарата Белого дома, где изучаются
дальнейшие перспективы отношений между США и Западной Европой.

Управление африканских дел — одно из самых молодых подразделений государственного


департамента, созданное в 1958 г. В нем сосредоточены вопросы отношений со странами
Африки; оно несет значительную долю ответственности за формулирование политики
США в этом районе, в частности за разработку неоколониалистских методов
проникновения в страны континента, некогда бывшие вотчиной европейских союзников
США по НАТО. Это обстоятельство накладывает свой отпечаток на форму
дипломатической работы 35 посольств США в африканских странах, в частности
объясняет акцент, который делается на использовании дипломатией экономической п
технической «помощи», предоставляемой этим странам Соединенными Штатами,
По'призйанию бывшего американского посла в ряде африканских стран Уильяма Этт-
вуда, «без экономической и технической помощи наши дипломаты в большинстве стран
Африки, Азии и Латинской Америки имели бы гораздо меньше влияния и связей, чем в
настоящее время»93. Поддержка режима апартеида в Южно-Африканской Республике,
поощрение внутренней борьбы в Нигерии и др,— лишь небольшой перечень дел, на
которых лежит печать Управления африканских дел госдепартамента.

Африканское управление в своей деятельности исходит прежде всего из интересов


американских монополий и стратегических планов Пентагона, а также из интересов
бывших и настоящих колонизаторов, метрополий, а не из соображений помощи молодым
африканским государствам, вставшим на путь независимости или борющимся за свою
свободу. Именно об этом свидетельствует, например, поддержка США политики Англии в
родезийском вопросе, направленной на укрепление расистского режима Смита,

Управление по делам Восточной Азии и Тихого океана поддерживает тесную связь с


министерством обороны, Советом национальной безопасности, помощниками президента
и Комитетом начальников штабов.

Это объясняется агрессивной войной США во Вьетнаме, а также возрастающим


значением отношений США с КНР, Управление играет значительную роль в определении
политики США в этом районе. Правда, Управлению не удавалось получить решающий
голос в определении американской политики во Вьетнаме; действия США в этом районе
определялись и подталкивались военно-промышленным комплексом страны.

Управление межамериканских дел всегда находилось под строгим контролем президента,


государственного секретаря и его заместителей. Так же как и в Управлении европейских
дел, в нем было учреждено два специальных отдела: один — по вопросам политическим и
безопасности, второй — по экономическим проблемам. Это понятно, так как
взаимоотношения США с Латинской Америкой традиционно строились на основе
«особых интересов» Соединенных Штатов в этом районе, заключающихся в стремлении
сохранить там огромные капиталовложения, превратившие Южную Америку в сырьевую
базу американского империализма и важный стратегический плацдарм.

К характерным особенностям Управления межамериканских дел относится его


организационная сцязь с американскими разведывательными ведомствами. Каналом,
который используется для этой цели, служит специальный помощник руководителя
управления, осуществляющий связь с «разведывательным сообществом». Через этого
помощника ЦРУ, ФБР и Управление разведки и исследований госдепартамента снабжают
Управление межамериканских дел данными о положении в отдельных странах Латинской
Америки, оказывая тем самым существенное воздействие на выработку планов и позиции
США по отношению к ним. Кроме того, такая информация указывает места, где, по всей
вероятности, произойдут антиамериканские «взрывы», хотя она не может легко
предсказать форму и точное время таких «взрывов»36.

Управление межамериканских дел считается самым самостоятельным и независимым из


всех территориальных управлений государственного департамента. Руководителя
Управления даже называют «государственным секретарем по Латинской Америке».
Никсон повысил ранг помощника государственного секретаря по межамериканским делам
до заместителя госсекретаря.
Управление по делам Ближнего Востока и Южной Азии стало играть большую роль в
определении политики США в районе Ближнего Востока, особенно в связи с поддержкой
Соединенными Штатами открытой агрессии Израиля против арабских государств.
Управление занимает позицию поддержки экстремистских замыслов Израиля, поощрения
укрепления военного потенциала

,e Robert Е. Elder. Department ef State Organization for Inter- American Affairs. «The
Formulation and Administration of United States Foreign Policy». Washington, I960, p. 181.

этой страны, срыва реалистических предложений ОАР и других арабских стран об


урегулировании конфликта Это вызывает определенное беспокойство даже в
руководящих сферах США. Судя по высказываниям печати, некоторые американские
нефтйные монополии склоняются к необходимости пересмотреть тактическую линию
США в их ближневосточной политике, не меняя стратегических планов создания на
Ближнем Востоке сферы влияния империалистических держав.

Управление международных организаций занимает промежуточное положение между


территориальными и функциональными подразделениями. С одной стороны, оно
занимается обсуждаемыми в ООН проблемами отдельных районов или стран (Кипр,
Кашмир, Ближний Восток и др.) и в этом случае определяет позицию США в
сотрудничестве с соответствующими оперативными управлениями, а с другой — такими
широкомасштабными вопросами, как разоружение, права человека, мирное использование
космического пространства, политика по которым формулируется по согласованию с
заинтересованными министерствами (обороны, здравоохранения, труда и т. д.), не
исключая участия и других функциональных управлений или отделов, например
управления международных научно-технических проблем.

Управление международных организаций называют в государственном департаменте


«кризисным управлением», так как большая часть его деятельности посвящается
отработке позиции США перед лицом того или иного острого вопроса, возникающего в
ООН. Ответственность за формулирование американского подхода к крупным
международным проблемам, обсуждаемым в ООН, несет Управление международных
организаций. Это означает, что оно постоянно проникает в сферу интересов других
функциональных или территориальных управлений и берет на себя решение «основных»
аспектов принадлежащих им проблем.

***

В деятельности планово-аналитических органов государственного департамента большое


значение приобретает вопрос о получении и обработке жизненно важного для них сырья
— информации. Это сейчас одна из наиболее серьезных проблем в госдепартаменте,
Ежедневно, по данным на 1968 год, государственный департамент получал в среднем 835
телеграмм и отправлял 365, т, е, через центр связи госдепартамента проходило 1200
телеграмм, что почти в 5 раз превышает число обрабатываемых телеграфных депеш в
ЮСИА—251 94, Телеграммы — основная форма срочных сообщений, поступающих из
дипломатических и консульских точек, Наиболее важные из них передаются в
зашифрованном виде, В государственном департаменте из общего числа телеграмм 51%
составляют шифрованные, в ЮСИА—9%,

Особенно громоздкой является экономическая информация, В течение года посольство


США должно представлять регулярно в установленные сроки подробнейшую
информацию примерно по 700 вопросам95,
Американские послы высказывают озабоченность по поводу чрезмерной загруженности,
связанной с составлением докладов и отчетов, фактически не оставляющей времени для
других важных форм дипломатической работы, Посол Эттвуд, например, подсчитал, что
крупное посольство США получает ежедневно такое количество инструкций, указаний и
материалов для сведения, что если их объединить, то это составит книгу в 850 страниц 96,

Все возрастающую долю в подготавливаемой посольствами информации занимает работа


по сбору и передаче разведывательной информации, Рекомендация об активизации
усилий в этой области содержалась, в частности, в докладе «Разведывательная
деятельность», представленном конгрессу в 1955 г, Комиссией по организации
исполнительных органов в правительстве, В докладе указывалось на необходимость
усиления «инициативы и деятельности по сбору разведывательных данных», несмотря
даже на «политические риски и возможные дипломатические неловкости»97.

До последнего времени внутри государственного департамента наиболее оснащенными и


смысле быстрой обработки поступающих сообщений были Управление разведки и
исследований — главное звено по анализу информации и Управление экономических
проблем. С-днако в целом департамент отстал от Белого дома, ЦРУ и Пентагона в деле
налаживания автоматизированной системы информации. Конгресс рекомендовал
государственному департаменту «создать эффективную систему обработки огромного
потока информации, явившегося результатом развития средств в XX веке... и, не теряя
времени, применить современную прогрессивную технику автоматической обработки
информации»98.

Существующие методы уже не обеспечивают получения необходимых исходных данных


в ограниченный срок и в форме, способствующей их быстрому анализу и своевременному
принятию решений. В настоящее время в госдепартаменте разработана общая концепция
и принципы собственной системы информации с использованием
электронновычислительной машины, которая будет вводиться в действие в течение пяти
лет начиная с 1969 г., ее общая стоимость составит 5,5 млн. долл.99

Основные элементы системы включают: 1) регулирование сбора информации,


координацию потребностей всего департамента в существенной информации, разработку
методологии установления порядка очередности ее поступления, контроль над запросами
от других ведомств; 2) своевременное распределение информации: четкое определение
характера сведений, необходимых для конкретных управлений и отделов, направленное
на сокращение в среднем на 50% числа производимых в настоящее время копий; 3)
хранение и изъятие: автоматическую методику хранения и получения в максимально
короткий срок информации по подробно разработанной тематике предметных указателей
с использованием запоминающих устройств ЭВМ; 4) современную систему отбора
документации для архивного хранения нужных и уничтожения утративших ценность
материалов.

Поскольку в периоды кризисов времени для принятия решений и согласования действий


остается чрезвычайно мало, в государственном департаменте в апреле 1961 г. был создан
Оперативный центр специально для начальной оценки поступающей информации и
подготовки в случае необходимости скоординированной реакции США на
внешнеполитические кризисы серьезных масштабов.

В моменты самих кризисов в Оперативном центре происходит обмен мнениями между


представителями государственного департамента, министерства обороны и ЦРУ,
готовятся для президента проекты предложений о дальнейших шагах США. Отсюда же
осуществляется прямая связь с посольствами и другими представительствами США,
находящимися в эпицентре событий.

С целью сократить в момент кризиса большой поток рутинной информации,


блокирующей каналы связи, и тем самым ускорить процесс получения данных,
касающихся только кризиса, всем точкам за границей направляется шифрованная
директива «лимит-тел». По получении этой директивы посольства прекращают посылать
в центр какую бы то ни было информацию, кроме представляющей чрезвычайную
срочность; исключение делается в отношении только посольств, непосредственно
находящихся в кризисном районе. Так, в июне 1967 г. во время агрессии Израиля против
арабских стран все заграничные представительства США получили из центра операций
государственного департамента директиву «лимит- тел» и вынуждены были полностью
отказаться от выхода на связь с центром по своей инициативе. В это время в
госдепартамент поступала только информация о положении дел в районе Ближнего
Востока100.

Группа планирования и координации — главный планирующий политику орган


департамента — является важ нейшим потребителем внешнеполитической информации.
Группа в 1969 г. пришла на сиену упраздненному Совету планирования политики.
Результатом такой реорганизация явилось совмещение специалистами по планированию
своих непосредственных задач с занятием текущими проблемами департамента. В Группу
вошли профессиональные дипломаты, работники ряда правительственных ведомств,
представители научных кругов и другие лица «вне правительства».

Создание Группы планирования и координации преследовало три главные цели, а именно:


повысить роль планирования при формулировании политики госдепартамента; более
полно использовать результаты анализа и рекомендаций этой группы, особенно
касающихся глобальных и долгосрочных аспектов важных политических проблем;
содействовать более эффективному участию департамента во внешнеполитических
межведомственных механизмах44. Газета «Интернейшнл геральд трибюнр в этой связи
отмечала, что «причина роспуска Совета планирования и объединения части его членов в
новую группу состоит.... в том, чтобы добиться большего использования экспертного
опыта специалистов по долгосрочному планированию в разрешении повседневных
кризисов» 45.

Планирующий орган государственного департамента ке имеет собственного центра


анализа и обработки информации. В этом отношении он полагается почти полностью на
ресурсы Управления разведки и исследований, которое выполняет две основные функции:
участвует в разведывательной деятельности правительства46, получает и анализирует
различного рода информацию, в том числе разведывательную, прежде всего для нужд
государственного департамента. Это Управление — единственный орган департамента,
который обрабатывает информацию для всех остальных его подразделений. Получая всю
массу входящей информации из заграничных точек, оно систематизирует, анализирует и
интерпретирует ее, подчеркивая при этом свое право на расхожде-

“ «The Department of State News Letter», July 1969. 45

«International Herald Tribune», July 5—6, 19S9.

“ Об участии данного Управления в разведывательной деятельности см. главу V.

ние во взглядах с другими управлениями, занимающимися формулированием политики.


Чтобы иметь представление об основных источниках информации, питающих
необходимым «сырьем» Управление разведки и исследований, приведем данные о
количестве единиц информации, полученных этим Управлением в 1965 г. от различных
ведомств. От заграничных точек госдепартамента было получено 327 787 единиц
информации, от ЦРУ—72 551, от министерства обороны—154 910, от «других
разведывательных источников»—3657101.

Основной стержень Управления' составляют территориальные отделы: Латинской


Америки, Ближнего Востока и Южной Азии, «Советского блока», Западной Европы,
Африки, Дальнего Востока. В этих отделах занято около 60% сотрудников. Самый
большой из них занимается социалистическими странами. Вторым по величине и
значению является Дальневосточный отдел, охватывающий Японию, Китай, Корею. Из
функциональных звеньев особым влиянием пользуется Научно-эконо- мический отдел,
который занимается сбором и обработкой данных об экономике различных стран, в
частности о транспорте, сырьевых ресурсах, народонаселении. В последнее время
большое внимание уделяется также получению и анализу сведений о состоянии науки, в
первую очёредь в развитых странах, особенно ее отраслей, имеющих военное значение, а
также о научных открытиях, исследовательских кадрах.

Особое место занимает Отдел внешних исследований, созданный специально для


привлечения к исследованиям по заданию государственного департамента ученых,
работающих вне правительственного аппарата. При этом происходит как бы
двусторонний обмен идеями и информацией. Управление разведки снабжает ученых
несекретной информацией и материалами собственного производства, указывает, какие
направления исследований представляют практическую ценность для департамента.
Некоторые ученые считают такое сотрудничество заманчивым, дающим возможность
получить выгодные контракты и приложить академические знания к требованиям
реальной политики. Отдел фактически распоряжа ется скромным по сравнению со
средствами министерства обороны и ЦРУ фондом, выделяемым по федеральному
бюджету в распоряжение государственного департамента' на научно-исследовательские
цели102. Однако объем исследовательских работ, выполняемых для госдепартамента,
далеко превосходит указанные бюджетные рамки. Ряд министерств и агентств, на
исследовательские контракты которых правительство выделяет более щедрые средства,
частично расходует их на оплату контрактов по разработке тем, интересующих
Управление разведки государственного департамента.

В США специально культивируется мнение, что анализ информации лишь помогает


руководству страны принимать решения, но не предопределяет их. Факты же говорят о
другом. Управление разведки и исследований госдепартамента, например, прежде чем
приступить к анализу информации, процеживает ее, отбирая только ту, которая, по его
мнению, заслуживает внимания или требует принятия соответствующих политических
мер.

Как правило, анализ информации сопровождается перечнем альтернатив политических


линий, что неизбежно предопределяет ход мысли лиц, принимающих решения. Недаром
бывший сотрудник ЦРУ Уильям Ьарндс признает, что «важные политические решения и
распределение миллиардов долларов часто зависят от суждения и,заключения, к которым
приходят разведывательные организации США»103.

Результаты анализа Управление излагает в ряде документов, которые отличаются друг от


друга как по форме, так и по содержанию. «Справочные резюме» дают самые свежие
сведения о происходящих событиях и комментарии к ним. «Разведывательные записки»
освещают то или иное событие, например переворот или угрозу кризиса в какой-либо
стране и их возможные последствия для США. «Исследовательские меморандумы»
затрагивают более широкие международные проблемы и в связи с этим желательные
акции со стороны

США. «Очерки политической динамики» дают обзор взаимодействия социальных,


экономических и политических факторов в отдельных странах.

Взаимное переплетение дипломатической и разведывательной служб неизбежно ведет к


изменению структуры и методов работы государственного департамента. Оно также
позволяет разведывательным службам активно влиять на разработку
внешнеполитического курса США.

Государственный департамент активно участвует и в анализе экономической


информации. И это — его традиционная функция. Американский дипломатический
аппарат всегда внимательно относился к экономическим аспектам внешней политики,
удовлетворению торговых, финансовых и прочих нужд государства и частного капитала.

Управление экономических проблем, созданное в 1947 г., несет непосредственную


ответственность за эти вопросы.

В настоящее время это одно из крупнейших управлений государственного департамента.


В его задачу входит определение общих целей экономической политики США,
согласование программ в этой области с общеполитическими целями. Поскольку в
комплексе взаимоотношений США с другими странами экономические связи занимают
зачастую ведущее место, а использование американской дипломатией экономических
инструментов возрастает, круг ответственности Управления весьма расширился, особенно
в послевоенные десятилетия, когда США вновь стали выступать в роли «мирового
кредитора», источника займов и субсидий, как правило связанных с политическими
соображениями. В Управлении разрабатываются также вопросы американской политики в
отношении частных капиталовложений за границей, иностранной помощи,
экономического развития, международного финансирования. Его работа строится на
основе сотрудничества с оперативными управлениями, а также Управлением разведки и
исследований.

Для оценки последствий принимаемых правительством решений в области торговой


политики Управление использует модели, имитирующие товарные потоки мировой
торговли, и факторы, их определяющие. До последнего времени эти модели
конструировались с использо ванием ручных счетно-вычислительных машин. На них
испытывалось влияние альтернативных решений на мировую торговлю, но ввиду малых
мощностей этих машин ограничивалось и число переменных величин в модели. Поэтому
сейчас разрабатывается методология использования электронно-вычислительных машин
для создания модели, которая в большей степени приближалась бы к реальной системе
мировой торговли, включающей более 100 стран, тысячи разновидностей товаров,
тарифных ставок, валютных курсов, пошлин и т. д. Благодаря такой модели, как считают
специалисты, «улучшаются качество и скорость поступления информации для
директивных органов»104.

В настоящее время создается также экономическая модель торговли США со всем


остальным миром, что, как предполагают, позволит испытывать возможные последствия
для Соединенных Штатов изменений в таких переменных величинах, как штрафы,
пограничные сборы, нетарифные барьеры и т. д. Одновременно начато создание модели,
имитирующей мировую торговлю между развитыми и развивающимися странами, чтобы,
испытав различные варианты наиболее выгодных взаимоотношений между ними,
определить оптимальные результаты для торговых интересов США51.

Развитие научно-технической революции, запуск Советским Союзом первого спутника


Земли и первого космонавта на околоземную орбиту, тяга развитых стран Европы и
развивающихся стран Азии, Африки, Латинской Америки к использованию новейших
достижений науки и техники — все это поставило перед дипломатическим аппаратом
задачу использования научно-техниче- ского прогресса во внешнеполитических целях
США. Для этого в 1962 г. были учреждены при президенте Управление по науке и
технике и одновременно в государственном департаменте — Отдел международных
научных проблем, переименованный в 1965 г. в Управление между- народных научных и
технических проблем. Одной из его главных задач было руководство деятельностью
нового института научных атташе, в качестве которых в посольства направляются
специалисты в одной или нескольких областях науки, временно командируемые из
университетов, исследовательских центров и промышленности. Иногда на эту должность
назначаются и сотрудники дипломатической службы. Научные атташе поддерживают
контакты с академическими кругами страны пребывания, изучают состояние
исследовательских работ, ведущихся в стране, оценивают их как с научной, так и с
политической точки зрения. К концу 60-х годов американские атташе такого рода имелись
в Советском Союзе, Франций, ФРГ, Аргентине, Великобритании, Италии, Швеции,
Швейцарии, Бразилии, Австралии, Японии, Израиле, АРЕ, Индии и Пакистане. Сюда
следует добавить научную миссию при НАТО, координирующую военные научно-
исследовательские работы в рамках Североатлантического блока.

Помимо таких открытых функций, научные атташе пыполняют задания по сбору


разведывательных данных относительно научно-технических работ и открытий в стране
пребывания. Об этом весьма откровенно говорилось, в частности, в «Докладе о
разведывательной деятельности федерального правительства»105, представленном
конгрессу Комиссией по организации исполнительных органов правительства.

Круг вопросов, которыми занимается Управление, постепенно расширился. Если раньше


проблемы, связанные с разоружением, ядерными испытаниями, атомным и водородным
оружием, исследованием и использованием космического пространства, мирным
использованием ядерной энергии, находились в ведении специального помощника
государственного секретаря по атомной энергии и космическому пространству (эта
должность ликвидирована в 1962 г.), то позднее многие из этих вопросов были включены
в сферу контроля научно-технического Управления.

Наличие в дипломатическом ведомстве подразделения, способного в любое время дать


квалифицированный анализ научно-технических достижений в США и за границей и
перспектив их использования в интересах внешнеполитической стратегии, приобретает
все большее значение. Если приобщение научных атташе к разведыватель ной
деятельности служит лишним свидетельством слияния оперативных функций ЦРУ и
государственного департамента, то отношения дипломатического аппарата с военными
ведомствами базируются в основном на согласовании военного и политического
планирования. С этой целью в государственном департаменте создан специальный орган
по обеспечению военно-дипломатического сотрудничества.

Управление по военно-политическим делам является таким органом, созданным в


сентябре 1969 г. правительством Никсона. Новое Управление заменило существовавший с
1961 г. Отдел заместителя помощника государственного секретаря по военно-
политическим вопросам. Если учесть, что этот Отдел совместно с рядом
межведомственных органов всегда был ориентирован на так называемое «кризисное
планирование», то становится ясным, что создание нового управления означает еще
больший крен в разработке американской политики в сторону «планирования на случай
непредвиденных обстоятельств», т. е. на случай кризисных ситуаций в том или другом
районе мира*

Военно-политическое подразделение государственного департамента видит свою задачу в


том, чтобы при разработке военной политики брались в расчет региональные особенности
внешней политики США, ее отдельные аспекты, связанные со своеобразием отношений
США с той или иной страной. Управление по военно-политическим делам является
центральные каналом связи между государственным департаментом и Пентагоном, но,
разумеется, не единственным*

«За последние двадцать лет,— как отмечалось в одном из недавних американских


исследований,— государственный департамент и министерство обороны были открыты
друг для друга, а официальные и неофициальные связи между ними стали правилом.
Регулярный обмен кадрами углубил взаимопонимание между ними и расширил
перспективы для обеих сторон. Совместные заседания и обсуждения на всех уровнях
стали привычным делом. Сотрудничество по вопросам, представляющим взаимный
интерес, стало обычным методом ведения дела, а объем таких дел колоссально вырос»53*
53

Keith С. Clork and Lourence J. L e g e г e. President and the Management of National Security.
N. Y.v 1969, p. 6.

С тех пор как в 60-х годах в правящих кругах США все яснее стала осознаваться
бесперспективность ставки на военное решение проблемы взаимоотношений между
капиталистическими и социалистическими странами, особенно стало возрастать значение
идеологических форм и методов борьбы США против сил социализма и прогресса. В этой
связи возросло значение государственного департамента как одного из центров
пропаганды и идеологической экспансии.

Между Информационным агентством США и госдепартаментом было произведено


распределение функций. ЮСИА стало заниматься преимущественно пропагандой за
границей, я госдепартамент сосредоточил внимание на формировании общественного
мнения по внешнеполитическим вопросам в самих США и на идеологической работе за
рубежом с помощью программ обменов в области культуры и образования.

Первой группой вопросов в госдепартаменте занимается специальное Управление по


связи с обществен- ностью106. При этом государственный департамент, исходя из факта
широкого доступа общественности к самым различным источникам информации, в том
числе зарубежным, особое внимание уделяет своевременному толкованию
международных событий. Это входит в обязанности отдела новостей, директор которого
выступает на регулярных пресс-конференциях в качестве представителя всего
департамента. Отдел организует в среднем до 300 официальных пресс-конференций в год
и выпускает около тысячи пресс-релизов. Кроме такого рода контактов с представителями
печати, отдел практикует частные «брифинги»—краткие разъяснения подоплекй вопроса
— для журналистов. Большое значение придается организации еженедельных пресс-
конференций государственного секретаря.
Отдел обслуживания органов печати обеспечивает передачу материалов по
американскому радио, телевидению, в прессу и на киностудии, т. е. по тем каналам,
которые обслуживают наиболее широкие аудитории.

В функцию отдела входит также издание официальных документов госдепартамента, в


частности «Бюллетеня государственного департамента», а также информационных
брошюр и памфлетов по отдельным вопросам.

В Управлении создан отдел, который учитывает взгляды деловых кругов и их


объединений по тем или иным актуальным проблемам внешней политики США. В сейфах
отдела хранятся списки 3 тысяч организаций, к мнению которых госдепартамент
прислушивается. С 300 организациями он поддерживает активный контакт, а 100
организаций, возглавляющих список, считаются его «самыми важными клиентами»55. В
число последних входят: Национальная ассоциация промышленников, Американская
торговая палата, Совет предпринимателей, Ассоциация банкиров и другие ведущие
объединения промышленного и финансового капитала.

В государственном департаменте нет отдельного историко-архивного управления,


подобного службе дипломатических архивов и документации французского МИД или
архивного управления английского Форин- оффиса. Его функции исполняет исторический
отдел Управления по связи с общественностью. Этот отдел подготавливает ежегодные
издания «Внешние сношения Соединенных Штатов» и сборники документов
«Американская внешняя политика—текущие документы». Отдел публикует также
отдельные исторические исследования, посвященные двусторонним отношениям США с
другими странами. Однако публикуемые исторические документы подбираются таким
образом, чтобы выставить позицию США в наиболее благоприятном свете. Как признал
бывший сотрудник государственного департамента, в течение 15 лет занимавшийся
изданием официальных отчетов о дипломатической истории США, Брайтон Бэррон,
«публикация отчетов о нашей дипломатии последнего времени имеет чисто политический
характер» и госдепартамент «скрывает и фальсифицирует историческую информацию»56.

Управление по связи с общественностью выполняет ряд функций, связанных с


координацией деятельности 55

John S. Dickey. The Secretary and the American Public. «The

Secretary of State». N. Y., 1960, p. 156.

86 Bryton Barron. Inside the State Department. N. Y., 1956, p. 37—

за других правительственных учреждений в области пропаганды. Специально созданная


группа планирования и направления политики обеспечивает единообразие и общую
направленность информационных программ, проводимых различными учреждениями за
границей, включая Информационное агентство США. В последнее десятилетие в рамках
американской внешнеполитической стратегии значительный упор делается на
использование культурных обменов в целях распространения империалистической
идеологии, пропаганды капиталистического образа жизни, особенно среди населения
стран, недавно добившихся независимости.

В 1961 г. в США был принят закон о взаимных обменах в области культуры и


образования, известный как Закон Фулбрайта — Хейса. Цель закона состояла в том, чтобы
упорядочить использование культурных обменов в интересах внешней политики США. 25
июня 1962 г. Кеннеди опубликовал распоряжение о передаче государственному секретарю
ответственности за руководство программами в этой области. В госдепартаменте было
создано Управление по вопросам образования и культуры107.

Особое внимание стратеги «культурной дипломатии» уделяют методам и средствам


воздействия на интеллигенцию различных стран, 'основываясь на теории, согласно
которой эффективность американских программ в данной области зависит в решающей
степени от реакции на них влиятельных слоев общественного мнения.

Сотрудники Управления по вопросам образования и культуры внимательно изучают


настроения творческой, научной и технической интеллигенции различных стран, взгляды
и политические наклонности ее ведущих представителей, разрабатывая конкретные
программы обменов. Государственному департаменту для этих целей выделяют по
госбюджету большие суммы — в среднем 50—60 млн. долл. в год, т. е. немногим меньше
20% от сумм остальных расходов государственного департамента.

Наиболее важным направлением деятельности Управления является осуществление


программы обмена..студентами, преподавателями, учеными и специалистами Достаточно
отметить, что в 1968 г. США приняли 6408 человек и направили за границу 2089 своих
представителей, а стоимость этой программы составила 32 млн. долл.108

Значительное место в планах идеологической экспансии государственного департамента


занимает также программа «Молодые лидеры». Ее цель заключается в том, чтобы заранее
готовить для США опору в развивающихся странах, подвергая направленной,
обработке„тех молодых людей, которые череа какое-то время могут занять у себя на
родине руководящие песеты в той или иной важной области политики или экономики.

Для «изучения Дмерики за границей», а фактически для пропаганды ее образа жизни,


Соединенные Штаты создают в разных странах специальные научные центры. Так,* за
счет средств госдепартамента и под его руководством функционируют научный центр в
Болонье, семинар по изучению Америки в Зальцбурге, Институт американских
исследований в Париже. Подобного рода институты и центры имеются и в странах
Ближнего Востока и Азии. Этому методу идеологической экспансии США придают
большое значение. Расходы госдепартамента на эти цели неуклонно растут: в 1968 г. они
составляли 600 тыс. долл., а в Л-969 г. достигли 1200 тыс. лолл. 109

Таким образом, информационно-пропагандистское звено государственного департамента,


используя широкий арсенал разнообразных средств и методов, в.тесном сотрудничестве с
частным капиталом превратилось в один из важнейших инструментов дипломатии, с
помощью которого она ведет борьбу против социалистической идеологии и любых других
прогрессивных взглядов и воззрений.

Зарубежные представительства
Система заграничных учреждений государственного департамента США, представляющая
собой густую разветвленную сеть, охватившую около 120 стран мира, состоит из
постоянных дипломатических представительств (посольства и миссии), консульств,
постоянных представительств при международных организациях и учреждениях, а также
временных представителей, делегаций на двусторонних и многосторонних переговорах и
конференциях.
Основные виды заграничных представительств государственного департамента
соответствуют общепринятым стандартам. Однако, в отличие от практики большинства
государств, дипломатические и консульские представительства США — всего лишь часть
и в некоторых странах небольшая, огромного государственного и частного аппарата,
представляющего интересы США за рубежом.

Глубокий процесс бюрократизации всей государственной машины США выразился в


чрезмерном разбуханий заграничных учреждений. Посольство США в Лондоне,
например, насчитывает 1294 человека, в Париже— 1856, в Риме — 861, в Рио-де-Жанейро
— 1347 человек60. Типичной чертой американских посольств является преобладание в
них представителей недипломатических ведомств, особенно военных. Как правило,
чиновники дипломатической службы составляют в них 20—25%. В парижском посольстве
США, например, всего 273 работника из госдепартамента и 653 — из Пентагона.
Пожалуй, нигде столь очевидно не проявляется тенденция к слиянию дипломатической и
военной деятельности, к усилению роли Пентагона во внешнеполитических делах, как в
структурно-функциональных особенностях американских посольств.

Большую роль в системе посольств играют сотрудники американской разведки. И хотя


этот факт скрывается официальной статистикой, ни в документах конгресса, ни в
публикациях госдепартамента не содержится

,(> Подсчеты сделаны на основании данных слушаний в подкомитете комиссии по


ассигнованиям палат.ы представителей в 1968 г.

(вторая сессия конгресса 90-го созыва).

никаких данных о численности или функциях представителей ЦРУ в посольствах за


границей, наличие агентов ЦРУ в составе посольств давно уже не секрет- Уильям Эттвуд,
бывший посол США в Гвинее и Кении, в своих мемуарах писал: «Наличие представителей

ЦРУ в штатах американских посольств никогда официально не признавалось, однако


сейчас, мне думается, всем уже известно, что они имеются во многих наших заграничных
представительствах» 61,

Вопреки распространяемому мнению о неучастии Федерального бюро расследований


(ФБР) в международной разведывательной деятельности факты свидетельствуют о том,
что агенты ФБР не только продолжают активно заниматься разведкой в других странах,
но и используют посольства для своего прикрытия. Начиная с 1942 г. они, как правило,
работают в качестве юридических атташе и пользуются всеми дипломатическими
привилегиями и иммунитетами. Агентам предписывается поддерживать контакты и связи
с другими американскими разведывательными службами за границей и
соответствующими учреждениями страны пребывания. Сотрудники ФБР формально
подчиняются послу, однако последний не имеет доступа к информации, поступающей к
ним из центра и отправляемой туда. В настоящее время агентура ФБР под видом
юридических атташе обосновалась в посольствах США в Париже, Лондоне, Риме (по 2—3
человека), Токио, Рио-де-Жанейро, Берне, Бонне, Мадриде, Оттаве, Мехико62.

Типичным для американских посольств является также большой удельный вес


экономического аппарата и пропагандистско-информационных служб.

Главная часть дипломатической работы посольства возложена на политический отдел,


который поддерживает постоянные контакты с соответствующими отделами МИД страны
пребывания, другими посольствами, готовит проекты нот, памятных записок и других
документов, в том числе шифротелеграмм в Вашингтон и т. д. Наличие беспрецедентного
числа представителей различных американских федеральных учреждений в иностранных

“ William At1 w о о d. Op. cit., p.

t76. 82

Robert E. E t d e r. Overseas Representation and Services for Fede- rat Domestic Agencies. N.
Y., 1965, о. 52—54.

государствах, а также многообразие ведомственной принадлежности самих работников


посольства, которые проводят на месте политику и интересы прежде всего собственной
'организации, порой не совпадающие с интересами госдепартамента,— все это вместе
взятое поставило перед правительством США задачу действенной координации усилий
различных ведомств за границей. •

Фактически все послевоенные президенты вынуждены были заниматься этой проблемой,


начиная с Трумэна, который, стремясь поднять значение посла, выдвинул концепцию
«единого экипажа», предусматривавшую объединение различных представителей в стране
в своего рода команду во главе с послом, который согласовывал бы общую точку зрения и
представлял ее в Вашингтон. Эйзенхауэр поддержал идею Трумэна. С приходом' к власти
Кеннеди были предприняты дальнейшие меры для укрепления роли посла как главного
координатора правительственных программ и политики за границей.

29 мая 1961 г. президент Кеннеди разослал циркулярное письмо всем главам


дипломатических миссий США63, цель которого, по словам Кеннеди, состояла в
«определении руководящих установок» для послов. В письме прежде всего
подчеркивалось право посла «осуществлять самое позитивное и ответственное
руководство», «контролировать и координировать всю деятельность правительства США»
в стране пребывания. Посол как представитель президента фактически получал
возможность осуществлять политическое руководство многими функциями и
программами, разработанными в Вашинтгоке не только государственным департаментом,
но и другими, порой далеко отстоящими от него ведомствами. Единственное исключение
из общего правила подчинения всех заграничных представительств послу формально
было сделано лишь в отношении командований американских войск, размещенных за
границей. Они подчинялись только Пентагону.

Доктрину первенства посла среди других представительств в стране его назначения,


означающую на практике сосредоточение в его руках координационных и 83

См.

приложение. административных функций, следует рассматривать как ьыражение


продолжающейся тенденции к укреплению периферийного звена американской
дипломатии. Никсон фактически полностью подтвердил все основные положения,
касающиеся роли посла, направив, подобно Кеннеди, циркулярное письмо всем послам
США от 9 декабря 1969 г.

Упор на повышение качественной стороны работы посольств с новой остротой поставил


вопрос о квалификации послов, их профессиональной подготовленности. По существу
речь идет о типичной социальной проблеме американской дипломатической службы,
проблеме соотношения кадровых дипломатов и так называемых политических
назначенцев в заграничной службе США, касающейся прежде всего высшей
дипломатической должности— послов.

При каждом переизбрании президента происходит перераспределение государственных


постов между сторонниками нового главы государства.

Как до второй мировой войны, так и сейчас крупнейшие посольства (в Лондоне, Париже,
Бонне, Риме, Мехико, Оттаве) возглавляются только дельцами с миллионными доходами.
Кадровым дипломатам достаются в лучшем случае посты в небольших странах, как
правило в районах с трудным политическим «климатом».

«Если вы обнаруживаете пост,— писала в журнале «Форин афферс» Клэр Люс, бывшая
послом в Италии,— где жилищные и рабочие условия неадекватны и неудобны, где
болезни широко распространены или представляют прямую угрозу, где преобладают
странные обычаи и незнакомые порядки, где слишком жарко или слишком холодно,
слишком сыро или слишком сухо для среднего американца, там вы находите не любителя,
а кадрового дипломата... Мы должны признать, что профессионалам часто достается
снятое молоко дипломатии... в то время как некадровый посол получает сливки» 110.

В администрациях Трумэна и Эйзенхауэра политические ставленники составляли


примерно половину общего числа американских послов. К началу 60-х годов доля
профессиональных послов возросла и составляла уже более 70%, однако значительное
число послов по-преж нему были представителями «большого бизнеса» и военных кругов.

О соотношении кадровых и некадровых глав заграничных миссий в 1924—1969 гг.


свидетельствуют следующие данные: Год Кадровые

дипломаты Политические

назначенцы Всего % кадровых дипломатов 1924 18 33 51 35 1940 31 27 58 53 1948 41 24


65 63 1960 63 26 89 71 1969* 40 29 69 58 * На 20 сентября 1969 г. Никсон сделал 69
назначений на должность посла. На основании этих данных и сделаны расчеты, (см.
«Congressional Quarterly Weekly Report», Seplember 26, 1969).

При Никсоне наметилась обратная тенденция: увеличивать число политических


назначенцев за счет кадровых дипломатов. Это означает возврат к временам Трумэна и
Эйзенхауэра. При этом в ведение бизнесменов перешли посольства в таких столицахт как
Лондонт Боннт Мадридт Оттава, Копенгаген Ослот Хельсинки и др. Среди американских
послов теперь можно встретить Анненберга — миллионерат владельца дюжины газет и
журналов; Филлипса— банкира, тесно связанного с рокфеллеровским банком «Чэйз
Манхэттен бэнк»; Дадди — президента одной из крупнейших страховых компаний и
владельца нескольких радиостанций; Шмидта — банкира, связанного с домом Меллонов;
Нэрда — крупного нефтепромышленника; Раша — директора банковского объединения
«Бэнкерс траст компани»т возглавляющего также крупнейшую фирму по производству
сахара «Америкэн шугар компани»т и т. д.

,* * *

Если английская дипломатия похваляется многовековыми традициями, возводя их к


временам Ричарда Пт а французская — гордится своей изысканностью и блеском ума
когда-то служивших в ее рядах Руссот Вольтера, Шеньет Шатобриана и других
философовт поэтовт просветителей, то американская дипломатия может с основанием
претендовать на место самой большой и дорого стоящей дипломатии в XX в. И все-таки,
несмотря на свою громоздкость и многочисленность, дипломатический аппарат США
сталкивается с огромными трудностями, его политика продолжает оставаться предметом
критики во всем мире. В чем причины этого?

Американские исследователи написали десятки работ, пытаясь найти эти причины. Они
искали их в организационно-структурных слабостях дипломатического механизма, в
медлительности процесса принятия решений, в бюрократизации государственного
департамента, милитаризации мышления и практики дипломатического аппарата, в
противоречии между традиционностью дипломатических методов и выходящей за их
рамки сущностью новых функций современной американской дипломатии с ее акцентом
на военно-политической, экономической и идеологической экспансии.

Профессор Йельского университета Крис Аргирис111 по поручению руководителей


государственного департамента, например, вел поиск с помощью последних
методологических инструментов бихевиористской науки с ее понятиями лживой
системы», «закономерностей поведения» дипломатов как индивидуумов внутри этой
системы и т. д. Тем не менее истоки неудач не были вскрыты, а ожидавшиеся выводы и
рецепты не спасали дипломатию США от провалов и неудач, ибо причины их лежат
значительно глубже тех поверхностных слоев, которых достигали пробы американских
ученых и исследователей.

Проводимая с 1971 г. управленческая реформа в государственном департаменте нацелена


на то, чтобы преодолеть некоторые из свойственных этому ведомству недостатков при
сохранении в неприкосновенности основ организационной структуры. С этой целью, как
отмечалось, подверглось некоторым изменениям его руководящее управленческое звено,
созданы новые подразделения для оценки политики и разработки управленческих систем,
вносятся изменения в кадровую политику. Однако осуществляемая реформа с самого
начала встречается с критикой и сомнениями как в широкой американской печати, так и в
специализированных журналах, рассчитанных на американских дипломатов. Это лишний
раз свидетельствует о глубине трудностей и противоречий, испытываемых
дипломатической службой США в нынешней международной обстановке.

Империализм уже не играет доминирующей роли в международных отношениях,


преобразующее воздействие на которые оказывают объективные процессы изменения в
соотношении классовых сил на мировой арене. Все большую роль играет
социалистическая система, сильно возросло влияние государств, завоевавших
национальную независимость, и народных масс в капиталистических странах. Поэтому,
отстаивая на мировой арене интересы исторически обреченного строя, американская
дипломатия, несмотря на попытки улучшить свою организацию и методы, продолжает
испытывать неудачи во многих районах мира.

Военный комплекс
Место военного комплекса во
внешнеполитическом механизме
В настоящее время военные ведомства США представляют собой самую крупную и
дорогостоящую часть связанного с осуществлением внешней политики государственного
аппарата. В 1970 г. на нужды «национальной безопасности» было израсходовано 86 млрд.

долл., что составляет почти 10% национального валового продукта. В 1968 г.


вооруженные силы США насчитывали около 3,5 млн. человек, общее же количество
людей обслуживающих нужды «национальной безопасности», превышает 7,5 млн.
человек112. В последние годы США содержали свыше 1,5 млн. американских солдат в 30
иностранных государствах. В распоряжении американских вооруженных сил находятся
429 крупных баз и 9972 прочих военных объектов за пределами США113. Соединенные
Штаты связаны договорами и соглашениями военного характера с 40 странами,
оказывают военную помощь 50 государствам.

Военная машина США превратилась в один из самых мощных институтов американского


государственно-монополистического капитализма. Собственность военного ведомства
США в наши дни оценивается более чем в 200 млрд. долл., т. е. в 3 раза выше, чем
собственность таких гигантских корпораций, как «Юнайтед Стейтсстил», «Дженерал
моторе», «Метрополитен лайф иншуренс», «Америкэн телефон энд телеграф», «Стандарт
ойл оф Нью-Джерси», вместе взятых. Пентагон является самым крупным в стране
заказчиком. Расходы министерства обороны превосходят затраты на остальные виды
международной деятельности США — дипломатию, экономическую помощь, пропаганду
— примерно в 20 раз. Такое положение в национальной структуре позволяет военному
комплексу играть особую роль во внутренней и внешней политике Соединенных Штатов.

Сравнивая потенциальные возможности военного комплекса с ресурсами


правительственных ведомств, исследователь Пентагона Борклунд пишет: «Там, где другие
министерства измеряют свои ресурсы тысячами людей и миллионами долларов, Пентагон
измеряет миллионами людей и миллиардами долларов.

Этот финансовый гигантизм, соединенный с разбросанными по всему миру


оборонительными сооружениями, своей деятельностью создает такое положение, при
котором редкое правительственное ведомство, связанное с какой-либо международной
программой, может позволить себе игнорировать присутствие и ресурсы министерства
обороны»114.

Масштабы заграничных операций военных ведомств намного превосходят масштабы


аналогичной деятельности других государственных учреждений, связанных с внешней
политикой. В середине 1970 г. только в посольствах и миссиях США за границей работало
8264 их представителя против 3100 сотрудников госдепартамента 115.

Наконец, многие специалисты считают, что министерство обороны располагает


большими, чем госдепартамент, возможностями для получения и обработки информации,
выработки рекомендаций, принятия решений и их претворения в жизнь. Как правило,
информация и рекомендации Пентагона поступают в Белый дом раньше, чем
меморандумы государственного департамента.
Министерство обороны по сравнению с другими правительственными ведомствами
располагает новейшей техникой связи, обработки информации и организации управления.
Отчасти это объясняет тот факт, что Белый дом более внимательно прислушивается к
советам Пентагона. Особенно это относится к периодам кризисных ситуаций.

Влияние американской военной машины, ее место в американской внешней политике


нуждаются в особом рассмотрении. Эта задача важна еще и потому, что организация
процессов выработки и осуществления политики в больших масштабах оказывает
непосредственное влияние на ее содержание и эффективность. Структура организации, ее
настроенность на решение определенных задач часто имеют не меньшее, а иногда и
большее значение, чем идеи, которые она призвана «материализовать». Способности и
намерения людей, работающих в организации, играют важную роль. Но часто
организация, особенно такой гигантский механизм, как Пентагон, подчиняет себе людей,
диктует им действия, как бы сама превращаясь в самостоятельную целенаправленную
силу.

Поэтому та или иная структура часто придает политике определенную качественную


направленность.

В последних исследованиях американских специалистов, порвавших с материальной и


моральной зависимостью от военно-промышленного комплекса, с большой
разоблачительной силой ставится вопрос о том, что именно американские военные
ведомства и связанные с ними монополистические объединения были ответственны за
многие фальшивки и мифы, которые нагнетали среди американцев атмосферу военного
психоза и помогали создавать поддержку агрессивной направленности внешней политики
США. К такого рода исследованиям относится, например, книга Эдгара Боттома
«Равновесие страха»116. Автор убедительно показывает, что мифы о «разоружении»
США в первые послевоенные годы, об «отставании» в области бомбардировщиков и
ракет, об «агрессивных» возможностях СССР специально коварно насаждались и
пропагандировались руководителями американских военных ведомств в попытке
добиться увеличения военного бюджета с вытекающими из этого для них выгодами и
преимуществами. Провокационные заявления влиятельных военных руководителей США

о том, что-де где-то в 70-х годах СССР «сможет» нанести по США «первый» и
«решающий» удар, служили той же неблаговидной цели дальнейшего раскручивания
гонки вооружений и разжигания военного психоза.

Конечно, процесс милитаризации американского общества в послевоенный период и


усиленного использования военных средств во внешней политике был сложным
процессом, связанным с общими закономерностями развития американского
империализма. Именно этот процесс предопределил быстрый рост военных ведомств, но
сами эти ведомства, возникнув и укрепившись, стали оказывать воздействие на
американскую внешнюю и внутреннюю политику в сторону милитаризации. На это
обстоятельство обращает внимание в своей последней книге Адам Ярмолинский.
«Военная организация,— пишет он,— была бы совершенно необычной, если бы она
подходила к военно-политической проблеме больше как к политической, чем военной;
естественная роль такой организации заключается в том, чтобы рассматривать все
проблемы главным образом как военные.

Но подход к проблеме как преимущественно военной может сделать эту проблему более
трудноразрешимой...»117 Такой подход, по мнению Ярмолинского, приводит к
деформации американской внешней политики. «Участие военных ведомств в процессе
разработки политики,— отмечает он,— привело к некоторым деформирующим
результатам. Оно вызвало слишком большой упор на дела НАТО, на ядерный баланс,
подрывные действия в Юго-Восточной Азии и на другие проблемы, имеющие тесную
связь с военным бюджетом и соперничеством между военными службами и внутри них.
Это также дало президентам более широкий набор военных решений по сравнению с
другими решениями, когда они сталкивались с кризисами или с долгосрочными
проблемами. В этом отношении военные ведомства оказали прямое и мощное воздействие
на внешнюю политику»7.

Основные принципы организации и деятельности военных ведомств Соединенных


Штатов в том виде, в котором мы можем наблюдать их сегодня, заложены в «Законе о
национальной безопасности», принятом в июне 1947 г.8 Согласно этому закону,
министерству обороны подчинены министерства трех видов вооруженных сил — армии,
военно-воздушных и военно-морских сил. Во главе министерства обороны и министерств
видов вооруженных сил стоят министры — гражданские лица, назначаемые президентом
и утверждаемые сенатом. Исполнительным органом министерства обороны является
Комитет начальников штабов, в который входят начальники штабов видов вооруженных
сил. Председатель Комитета назначается президентом. Рабочим органом Комитета
является Объединенный штаб.

Создание Совета национальной безопасности и развитие системы связанных с ним


органов (см. гл. II) обеспечило военным кругам США прямые каналы влияния на решение
важнейших вопросов военной стратегии и внешней политики. Конечно, масштабы этого
влияния, будучи всегда значительными, колеблются в зависимости от обстановки внутри
страны и на мировой арене.

Влияние министра обороны и его


аппарата
Ключевыми в системе Пентагона являются посты министра обороны и его заместителя.
Первоначально, по «Закону о национальной безопасности» 1947 г. прерогативы министра
обороны были довольно ограниченны.

В его обязанности входили задачи по общему руковод- 7

Ibid., р. 128. 8

«National Security Act of 1947». Washington, 1947.

ству и контролю над министерством обороны. При этом министры армии, военно-
воздушных и военно-морских сил располагали широкими полномочиями и относительной
автономией в своей деятельности. Министру обороны разрешалось иметь не более трех
гражданских помощников.
С течением времени первоначальные положения, очерчивающие круг полномочий
министра обороны, подверглись значительным изменениям. Уже в поправках к «Закону о
национальной безопасности», принятых в 1949 г., подчеркивалось, что министр обороны
является главным помощником президента по всем вопросам, имеющим касательство к
министерству обороны118. Тогда же были учреждены посты заместителя министра и трех
помощников. Создание поста главного финансового инспектора министерства обороны,
являющегося основным советником министра обороны по бюджетным вопросам,
упрочило позиции последнего в вопросах финансовой политики и распределения средств
между видами вооруженных сил.

Тенденция к усилению роли министра обороны, расширению его полномочий получила


дальнейшее развитие в «Реорганизационном плане № 6», принятом президентом
Эйзенхауэром весной 1953 г.119 Этот план предусматривал учреждение еще шести
должностей помощников министра обороны. Кроме того, на министра обороны
возлагалась обязанность по руководству объединенными и специальными
командованиями. В послании, предваряющем текст этого плана, Эйзенхауэр особо
подчеркнул ведущую роль министра обороны в области военной политики.

Закон о реорганизации министерства обороны 1958 г. еше более упрочил позиции


министра обороны.

Его полномочия в области разработки систем вооружения и снаряжения, а также в


вопросах планирования и проведения научно-исследовательских работ были значительно
расширены п.

После прихода Роберта Макнамары в министерство обороны в 1961 г. процесс


централизации власти в руках министра происходил в «рабочем порядке», без обращения
к законодательным актам. В это время создается Разведывательное управление
министерства обороны, подчиненное Комитету начальников штабов, а через него —
министру обороны. В июле 1964 г. ряд административных и управленческих функций был
сконцентрирован в одном центре под руководством помощника министра обороны по
административным вопросам.

Большинство американских авторов сходятся на том, что именно министр обороны, а не


государственный секретарь оказывал наибольшее влияние при решении особо важных
проблем внешней политики США при президентах Кеннеди и Джонсоне. Министр
обороны и военные, вместе с людьми Аллена Даллеса, сыграли важнейшую роль в
разработке и проведении вторжения на Кубу весной 1961 г. Роль государственного
департамента свелась в основном к попыткам оправдания этого акта агрессии в ООН *2.
Разумеется, перипетии подготовки вторжения па Кубу, равно как и попытки ряда деятелей
в Вашингтоне снять с себя за него ответственность, носят частный характер. Этот акт
агрессии был безусловно подготовлен всем развитием внешнеполитического курса США
того времени, его направленностью на борьбу против сил социализма и национально-
освободительного движения.

Позиция Пентагона предопределила и эскалацию агрессии США против вьетнамского


народа. С весны 1962 г. Макнамара 9 раз побывал во Вьетнаме. Каждый раз по
возвращении в Вашингтон он оповещал, что победа «маячит за углом». И каждый раз
Соединенные Штаты все глубже вязли в кровавой трясине вьетнамской войны.

Самая жгучая проблема внешней политики США практически оказалась изъятой из


ведения государственного департамента и передана на откуп Пентагону. Американская
военщина и военно-промышленные монополии США несут главную ответственность за
преступления американских войск в агрессивной войне против народов Индокитая.

Прослеживая процесс концентрации власти в руках министра обороны, американский


исследователь Дэмет- риос Кэрелей приходит к следующему заключению: «Б конечном
счете министру обороны удалось заполучить практически неограниченную официальную
власть над всеми компонентами своего министерства» 120. Естественно, что эффективный
контроль над таким огромным механизмом, как военный комплекс, невозможен без четко
организованного аппарата.

Этим аппаратом служит прежде всего Управление министра обороны. Оно состоит из
одиннадцати управлений и двух агентств — Управления по научно-исследовательской
работе и производству новых образцов оружия, Управления главного финансового
инспектора, Управлений по вопросам анализа систем, по проблемам международной
безопасности, по сооружениям и тылу, по сьязи с общественностью, по
административным вопросам, по людским ресурсам, по вопросам атомной энергии, по
юридическим и законодательным вопросам, и Управления генерального советника.
Руководители этих управлений, имея ранг помощников министра, подчиняются
непосредственно министру обороны или его заместителю. В таком же подчинении
находятся Агентство по оборонному снабжению и Агентство по оборонным контрактам,
Именно этот аппарат министра обороны является «мозговым трестом», когда военный
комплекс принимает участие в разработке и осуществлении внешнеполитического курса
CILIA.

Роль различных управлений и агентств в этом процессе не равноценна. Ведущую роль во


внешнеполитических вопросах играет Управление по проблемам международной
безопасности; оно является основным инструментом деятельности министерства обороны
в области международных отношений, В директиве министра обороны от 20 мая 1961 г,
начальнику этого Управления отводится роль «главного помощника министра» в области
международной безопасности.

В обязанности помощника министра по проблемам международной безопасности входят


разработка и координация политики и планов по всему кругу внешнеполитических
проблем, в которых заинтересовано военное ведомство.

Оно несет ответственность за координацию отношений между министерством обороны и


государственным департаментом в пределах возложенных на него обязанностей.
«Помощник министра обороны по проблемам международной безопасности,— писал
исследователь работы военных ведомств Поль Хэммонд,— несет ответственность за
разработку позиций и планов министерства обороны, имеющих отношение к внешним
военным проблемам, определению интересов министерства обороны в НАТО и
Организации Объединенных Наций, к переговорам по правовым вопросам, связанным с
базами, к контролю над программой военной помощи...» 121

Управление организовано как по региональному, так и по функциональному признаку.


Это своеобразный «государственный департамент» министерства обороны. Семь
заместителей помощника министра и подчиненные им директораты занимаются не только
различными региональными проблемами, но и вопросами планирования основных
направлений внешней и военной политики, проблемами контроля над вооружениями,
международного военного права, торговли оружием и военным снаряжением, военной
помощи США иностранным государствам.
Руководители региональных отделов находятся в тес- ком контакте с соответствующими
отделами государственного департамента. Они решают вопросы, связанные с участием
США в НАТО и СЕАТО, проблемы, возникающие в связи с размещением американских
вооруженных сил за границей. Им вменяется в обязанность изучение военного потенциала
иностранных государств и военно-политических сдвигов, могущих оказать влияние на
военную политику США.

Важными функциональными органами управления являются директорат по вопросам


контроля над вооружениями и директорат, ведающий торговлей оружием. Первый
оказывает большое влияние на позиции США в переговорах по проблеме разоружения, а
во втором сходятся все нити миллиардных сделок по продаже американского оружия и
снаряжения за границу. Пример

Израиля, показывающий, что поставки ему американских вооружений сыграли роль


стимулятора израильской агрессии против арабских государств, дает возможность
наглядно убедиться в том, что деятельность директората по торговле оружием и
снаряжением имеет часто далеко идущее политическое значение.

Важную роль во внешнеполитических делах играет недавно созданное в рамках


Управления по международной безопасности Агентство по «помощи в целях
безопасности». Общее руководство такого рода военной помощью осуществляет
специальный Совет под председательством помощника министра по вопросам
международной безопасности с участием представителей других управлений
министерства обороны и Комитета начальников штабов 122.

Главной сферой деятельности нового Агентства являются развивающиеся страны.


Неприкрытый нажим, вмешательство во внутренние дела, поддержка
антидемократических режимов стали характерными для работы этого Агентства.

Из опубликованных в американской прессе секретных документов Пентагона об агрессии


США во Вьетнаме явствует, что помощник министра обороны по вопросам
международной безопасности во времена администрации Джонсона Макнатон был одним
из наиболее активных участников того «агонизирующего круга» лиц при президенте,
который определял курс действий США во Вьетнаме. При этом представлявшиеся
Макнатоном документы далеко выходили за пределы военных сообщений и касались
общей оценки международной обстановки да и внутреннего положения в самих США 123.

Управление по проблемам международной безопасности далеко не единственный орган,


активно участвующий в разработке и осуществлении внешней политики даже в
Управлении министра обороны. В сферу деятельности помощника министра обороны по
вопросам атомной энергии входят проблемы, связанные с размещением американского
ядерного оружия за границей. Помощник министра обороны по людским ресурсам и часть
его персонала заняты проблемами подготовки военных кадров зарубежных стран в
Соединенных Штатах. Хотя в подчинении у помощника министра по проблемам
международной безопасности имеется собственный орган, занимающийся вопросами
военного международного права, статуса вооруженных сил и военных сооружений США
за границей, существует также должность помощника генерального советника по
международным делам, который занимается другими договорными проблемами и
вопросами международного права, имеющими отношение к министерству обороны.

Он также принимает участие в разработке законодательства, регулирующего процесс


оказания военной помощи.
Значительное влияние на деятельность военного ведомства в области внешней политики и
непосредственно на отдельные внешнеполитические акции Соединенных Штатов
оказывают органы министерства обороны, занимающиеся научно-исследовательскими и
бюджетными проблемами. Часто на первый взгляд чисто технические решения оказывают
непосредственное влияние на внешнеполитическую стратегию. Хрестоматийным является
пример создания Соединенными Штатами атомной бомбы. Открытия и разработки,
казалось бы, в очень далекой от внешней политики области, в физике, оказали огромное
влияние на весь послевоенный внешнеполитический курс США.

Результаты научных исследований оказывают сильное воздействие на военную мощь


США, а следовательно, и на их внешнюю политику. Но есть примеры, когда деятельность
в этой области имеет непосредственный, «заземленный» эффект на внешнюю политику.
Так, например, разработка в США аппаратуры для космической разведки,
интенсификация программы по совершенствованию спутников-шпионов практически
привели к снятию американской дипломатией вопроса о воздушной инспекции.
Программы по созданию атомных подводных лодок, вооруженных ракетами «Поларис»,
оказали значительное влияние на американскую политику в отношении военных баз США
за границей.

Планирование является той областью деятельности, которая позволяет Пентагону


усиливать свое влияние на внешнюю политику Соединенных Штатов. Если сравнить
военное и дипломатическое планирование, то в глаза бросается одно немаловажное
различие. Военное планирование основывается на вполне определенной материальной
базе — размерах, структуре и размещении вооруженных сил, характеристике систем
оружия, военных возможностях потенциальных противников и союзников и т. д. Это
открывает условия для конкретного планирования.

Совсем в ином положении находятся сотрудники планирующих органов государственного


департамента. В их распоряжении лишь туманные перспективы, субъективные догадки и
предположения, факты и тенденции, трудно поддающиеся четкому количественному
выражению. А если учесть тот факт, что военный аспект стал неотделимой и важной
составной частью внешней политики, то логично сделать вывод о значительном влиянии
военного планирования на планирование дипломатическое.

Комитет начальников штабов


Высшим органом, представляющим интересы и взгляды кадровых военных, является
Комитет начальников штабов. Закон о национальной безопасности 1947 г. определяет, что
Комитет начальников штабов «является непосредственным военным штабом министра
обороны».

Его члены в то же время выполняют функции главных военных советников президента,


Совета национальной безопасности и министра обороны. Формально в Пентагоне
существует «разделение труда»—Управление министра обороны занимается в первую
очередь политическими вопросами, а Комитет начальников штабов, Объединенный штаб
и штабы видов вооруженных сил призваны переводить эту политическую линию на язык
военных действий и операций.

Вместе с тем это деление весьма условно. Комитет начальников штабов оказывает
непосредственное влияние на деятельность гражданских специалистов в области
разработки военно-политической доктрины. Поль Хэммонд писал по этому поводу: «Тот
факт, что от Комитета начальников штабов ожидают разработки глобальных перспектив,
приводит его в область, как говорят военные, «военно-политических» проблем, где
суждения могут основываться как на политических, так и на военных факторах. Они
могут основываться также на экономических факторах, ибо так или иначе Комитет
начальников штабов должен постоянно учитывать границы военных расходов в
зависимости от экономических возможностей. Еще в большей степени деятельность
Комитета начальников штабов затрагивает научно-технические проблемы, как, например,
вопросы о выборе или размещении систем оружия или о перспективах развития какого-то
определенного вида оружия» 124.

Влияние Комитета начальников штабов на вопросы, выходящие за рамки чисто военных,


осуществляется не только вместе с другими органами министерства обороны, но и
автономно. Председатель Комитета начальников штабов всегда принимал участие на
правах советника в работе Совета национальной безопасности.

После прихода к власти администрации Никсона роль начальников штабов в разработке


основных внешнеполитических решений Вашингтона еще более возросла. «В настоящее
время,— писала «Нью-Йорк тайме»,— к советам Комитета начальников штабов
прислушиваются в такой мере, в какой к ним не прислушивались с конца эры
Эйзенхауэра» 125. Комитет начальников штабов получил после возрождения системы
СНБ четко определенный канал влияния на политику: его представители, как видно из
руководящего циркуляра Никсона, участвуют в деятельности всех звеньев этой системы.

Весьма показательной с точки зрения объема внешнеполитических задач, решаемых


Комитетом начальников штабов, является сама структура подчиненного ему
Объединенного штаба. В его составе имеются не только подразделения, занимающиеся
разведкой, планами и политикой и т. д., но и подразделения узкоспециализированного
направления. В штабе, например, занимаются такими участками, как
«противоповстанческая деятельность» и «специальные» операции, т. е. борьбой против
национально-освободительных движений, проблемами контроля над вооружениями,
военной помощью иностранным государствам. При Объединенном штабе существует
Группа специальных исследований, под руководством которой работают Объединенное
агентство по военным играм, Объединенный центр воздушной разведки, Объединенная
метеорологическая группа. Контроль над этими подразделениями дает Комитету
начальников штабов возможность влиять на внешнеполитические дела.

Известно, например, что после провала вторжения американских наемников на Кубу в


1961 г. президент Кеннеди изъял некоторые из так называемых «специальных», т. е.
подрывных операций из ведения ЦРУ и передал их военным. Как пишет в своих мемуарах
Роджер Хилсмэн, вопрос о том, какое правительственное ведомство— ЦРУ или
министерство обороны — больше подходит для проведения чрезвычайно секретных
подрывных операций, разбирался после провала вторжения на Кубу созданным
президентом Кеннеди Комитетом Тэйлора. Вывод этого Комитета заключался в том, что
ведомства, подобные ЦРУ, плохо подходят для проведения подобных операций широкого
масштаба.

Комитет рекомендовал, чтобы в будущем ЦРУ продолжало проводить «тайные


политические акции» главным образом в политической сфере, в частности в целях
разложения профсоюзного движения, а ответственность за операции военного характера
должна быть передана тому подразделению Пентагона, которое отвечает за «специальные
военные действия» 126. Позднее, правда, во время интервенции западных держав в Конго
(Республика Заир), а особенно в годы агрессивной войны США во Вьетнаме
правительство Джонсона вновь расширило права и полномочия ЦРУ в области
проведения «специальных операций».

Особое значение для повышения роли председателя Комитета начальников штабов имело
решение об изменении системы управления объединенными и специальными
командованиями127.

Если раньше руководство тем или иным командованием возлагалось на начальника штаба
одного из видов вооруженных сил, то теперь весь Комитет начальников штабов является
важным звеном цепи управления, которая тянется от президента через министра обороны
и Комитет начальников штабов к объединенным и специальным командованиям. А это
означает усиление роли председателя Комитета начальников штабов. Формально Комитет
выступает в этом случае лишь как советник президента и министра обороны. На деле же
он осуществляет каждодневный контроль и руководство.

Масштабы влияния Комитета начальников штабов на военно-политический курс США, а


следовательно, на американскую внешнюю политику довольно значительны. Достаточно
вспомнить ту крупную роль, которую играли при администрации Эйзенхауэра
председатель Комитета начальников штабов адмирал Артур Рэдфорд и сменивший его на
этом посту генерал Натан Туайнинг. Еще большую роль в разработке и осуществлении на
практике доктрины «гибкого реагирования» сыграл при администрации Кеннеди
председатель Комитета начальников штабов Максуэлл Тэйлор.

В последнее время Комитет начальников штабов и лично его председатель еще больше
укрепили свою возможность влиять на зарубежные мероприятия США, особенно в крайне
острых международных кризисах.

Это произошло в связи с перестройкой и укреплением развернутой по всему миру


системы военной связи, позволяющей США быстро вмешиваться или реагировать в
кризисных ситуациях. Первоначально обсуждалось предложение о том, чтобы поставить
эту линию связи под контроль специального комитета, состоящего из представителей
различных военных учреждений. Однако в

Особое место мобильного резерва Комитета начальников штабов занимает новое


Командование готовности, созданное в 1971 г. вместо Ударного командования, штаб-
квартира на базе ВВС Макдилл (штат Флорида). В него входят соединения сухопутных
войск, военно-морских сил и тактической авиации, готовые к броску в любой пункт
земного шара, где возникает чрезвычайное положение. Существуют еще специальные
командования под непосредственным оперативным контролем Комитета начальников
штабов. Таковым, например, является командование стратегической авиацией со штаб-
квартирой на базе ВВС в Оффатте (штат Небраска).

соответствии с директивой министерства обороны от 16 декабря 1971 г. председатель


Комитета началыжкоЕ штабов получил полномочия в чрезвычайных случаях действовать
самостоятельно, даже без участия других членов комитета. Помимо этого, на
председателя Комитета начальников штабов возлагалась обязанность улучшать
существующую глобальную систему связи, с тем чтобы информировать руководящих лиц
о важнейших инцидентах, происходящих в мире, и быстрее передавать приказы
командующим на местах128.

Следует отметить, что в большинстве случаев влияние профессиональных военных на


внешнюю политику идет в направлении использования военных средств. Это связано и с
реакционными политическими взглядами, свойственными американской военщине, с
профессиональной узостью ее взглядов и с опорой на ультраправые силы внутри страны.
В работе американского исследователя Яновица «Профессиональный солдат» приводятся
следующие характерные данные. При опросе высших военных чинов около 22% заявили,
что они придерживаются ультраправых взглядов, 45% причислили себя к консерваторам и
лишь 5% военачальников отдали предпочтение либеральной ориентации129.

Не случайно поэтому, что бывший кадровый военный генерал Уокер стал видной фигурой
среди американских «ультра», а бывший начальник штаба военно-воздушных сил генерал
Лимей баллотировался в 1968 г. на пост вице-президента от профашистской расистской
партии Уоллеса.

Сказываются и узкопрофессиональные подходы военных ко многим внешнеполитическим


проблемам. «В очень многих случаях,— говорил сенатор от штата Висконсин Уильям
Проксмайр,— они способны видеть только ьоенные ответы на крайне сложные
дипломатические и политические проблемы. Военный ответ или способность прибегнуть
к нему кажется им самым подходящим ответом на каждую угрозу на международной
арене»130.

Когда президент Джонсон принял решение о начале бомбардировок территории


Демократической Республики Вьетнам, Комитет начальников штабов настаивал на
необходимости еще большей интенсификации бомбардировок. Когда Соединенные
Штаты бросили основные сухопутные силы в боевые действия во Вьетнаме, именно
Комитет начальников штабов, недовольный тактикой постепенной эскалации, предлагал
довести в течение гпести месяцев численность американских войск до 400000, а затем до
750 000 человек. Тот же Комитет начальников штабов неоднократно призывал Джонсона
согласиться на мобилизацию национальной гвардии и резервистов, для того чтобы
обеспечить «психологическую поддержку стратегии победы» во Вьетнаме131.

Командования и миссии за границей


Активное воздействие на внешнюю политику США оказывают военные командования и
миссии на местах.

Во время второй мировой войны и после ее окончания командующие американскими


войсками за границей располагали огромными полномочиями и пользовались
значительной автономией как в военной, так и в невоенной сфере, а именно в области
экономической, дипломатической и идеологической деятельности.

Характерно на этот счет замечание Джорджа Кеннана о командующих американскими


войсками в Германии и Японии. «Американские командующие в этих странах,— пишет
он,— занимали весьма независимое положение. Они не склонны были открыто признавать
это, но на деле были сами для себя законом. Тенденция к значительному ограничению
участия государственного департамента в процессе разработки и осуществления
политического курса во время войны в пользу военных сохранилась в послевоенный
период там, где военные имели войска, и там, где они несли ответственность,
вытекающую из состояния оккупации. Если командующие и обращались к кому-нибудь в
Вашингтоне за советом, то это было военное министерство, и в первую очередь отдел по
гражданским делам этого министерства»132. Даже центральные военные ведомства часто
были не в силах контролировать этих «проконсулов Вашингтона» в генеральских
мундирах. Известно, в частности, что генерал Льюшиус Клей, занимавший пост
верховного комиссара американской оккупационной зоны в Германии, был одним из
главных инициаторов срыва союзнических соглашений военного времени о будущем
Германии. На другом конце земного шара командующий американскими
оккупационными войсками в Японии генерал Макартур в это время лично разрабатывал
текст конституции для этой побежденной страны, пытаясь определить таким образом
будущее ее экономического, политического и идеологического развития.

И наконец, совсем недавний пример. С уверенностью можно говорить о довольно


значительном влиянии на весь комплекс внешней политики США со стороны
командующих американскими войсками во Вьетнаме.

Генерал Уэстморленд и сменивший его генерал Абрамс оказали значительное личное


влияние на американскую стратегию во вьетнамской войне. Эти американские
военачальники стали проводниками интересов наиболее реакционных, агрессивно
настроенных кругов правящего класса США.

Адам Ярмолинский пишет: «По мере того как увеличивалось американское участие во
Вьетнаме, военное командование в этой стране все больше и больше приобретало
самостоятельность, а его влияние на обсуждение внешней политики усилилось, поскольку
оно осуществлялось через штаб-квартиру тихоокеанского командования в Гонолулу.
Другие военные организации тоже, конечно, фигурировали в процессе выработки и
осуществления внешней политики. Командование стратегической авиацией, например,
участвовало в дебатах по политическим вопросам в связи с переговорами о запрещении
испытаний ядерного оружия... Вопросы, на которые должны были реагировать творцы
политики, столь же часто ставились в телеграммах от командующих на местах —
главнокомандующего объединенными силами в Европе, главнокомандующего в зоне
Тихого океана — как и в телеграммах от американских посольств или нотах иностранных
правительств» 133.

Обращает на себя внимание тот факт, что на деятельность американских командований за


границей и на не которые другие виды внешнеполитической деятельности США по
военным каналам не распространяется координирующая роль государственного
департамента. Это было вновь подтверждено в Руководящем циркуляре № 521,
подписанном президентом Никсоном 6 февраля 1969 г.134 Из этого циркуляра явствует,
что только представители военных ведомств среди всех представителей США за границей
могут выступать на равной ноге с американским послом и самостоятельно, не совещаясь с
дипломатами, осуществлять свои мероприятия в том или ином районе мира.

Другим институтом, представляющим военные ведомства США за границей, является


институт военных атташе. Главная задача, которая стоит перед атташе, заключается в
сборе разведывательной информации по военным вопросам в тех странах, где они
аккредитованы.

Как правило, атташе представляют каждый вид вооруженных сил США. С целью
координации деятельности атташе, представляющих различные виды вооруженных сил,
министр обороны в 1965 г. утвердил новый статус системы атташата министерства
обороны. Главное значение этого решения — утверждение поста одного атташе
министерства обороны, на которого в каждой стране возлагается контроль и координация
работы всех военных атташе, аккредитованных в данной стране135.

Несмотря на то что с ростом числа военных представителей США за границей институт


военных атташе уже не является единственным инструментом министерства обороны в
той или иной стране, он остается важной деталью механизма участия военных в
разработке и осуществлении внешней политики США.

Особое место в этом механизме в послевоенный период занимают миссии по оказанию


военной помощи. США имеют их в 48 странах136. За период с 1950 по 1969 г. США
израсходовали на оказание военной помощи 38 млрд. долл.137 Эта помощь, планируемая
Пентагоном, санкционируемая конгрессом и президентом, на месте осуществляется
группами советников по оказанию военной помощи. Как правило, эти группы включают
представителей армии, военно-воздушных и военно-морских сил, которые сведены под
начало командира группы. На группу советников по оказанию военной помощи
возлагается ответственность за осуществление всех программ военной помощи в данной
стране. Группе вменяется в обязанность работать в контакте с местными вооруженными
силами для предварительной оценки размеров помощи, для обучения использованию
поставляемого оружия и снаряжения, для отбора и проверки кандидатов на обучение в
военных учебных заведениях США. В крайних случаях члены группы используются в
качестве советников в действующей армии. Большое значение для политической жизни
стран, которым США оказывают военную помощь, имеет деятельность советников по
«ан- типартизанской борьбе».

Влияние военных на местах в значительной степени зависит также от того, какую роль
играют национальные вооруженные силы в жизни страны. «Местные военные институты,
— пишет известный исследователь американского внешнеполитического механизма
Бэртон Сэпин,— играют очень значительную роль в политической жизни многих стран,
даже если они не располагают прямым контролем над правительством.

Это явление особенно широко распространено в развивающихся странах, и ни в коем


случае не ограничивается районом Латинской Америки. Такое положение оставляет для
миссий по оказанию военной помощи возможности, которые выходят за рамки поставок
вооружения и обучения пользованию им» 138.

***

К исходу первого срока пребывания у власти администрации Никсона военные ведомства


остаются крупнейшим аппаратом, связанным с осуществлением внешней политики США,
не подвергшимся сколько-нибудь крупным изменениям. Это обстоятельство выглядит
несколько парадоксальным, если учесть заявления пред ставителей этой администрации о
намерениях внести изменения как в военно-политическую стратегию США в целом, так и
в конкретное размещение американских войск и баз за границей. Ведь в истекшем
десятилетии при более стабильной военно-политической стратегии в организацию
военных ведомств постоянно вносились изменения; именно они стали ареной испытания
новых управленческих средств, прежде всего системы планиро- вания-программирования-
бюджетирования.

По-видимому, в кажущейся парадоксальности такого положения есть своя логика. Дело в


том, что новые средства управления были в основном приспособлены к сценке
сложившихся программ в условиях их расширения. Они оказались мало пригодными для
выбора новых стратегических установок и пересмотра под новым углом зрения старых
программ. Именно поэтому министерство обороны, хотя оно и не отказалось от
дальнейшего применения системы планирование-программирование-бюд- жетирование,
оказалось не в состоянии дать указания для реализации этой системы на ближайший
период. Об этом недвусмысленно сказано в ежегодном докладе министра обороны
Лэйрда139.
Понятно, что если организационные перестройки и управленческие нововведения в
условиях стабильной стратегии и растущего бюджета проходили сравнительно легко, то
те перестройки, которые потребуются в связи с пересмотром стратегических установок
при сокращении военного бюджета, могут вызвать гораздо большее сопротивление в
военных ведомствах.

Такой вывод подтверждается уже начавшимися в США дебатами вокруг вопроса о новой
реорганизации военного комплекса.

В июне 1969 г. была создана правительственная комиссия под руководством председателя


совета директоров крупной страховой компании «Метрополитен лайф» Джилберта
Фицхью. Перед комиссией была поставлена задача выявить недостатки в организации
военного комплекса и внести соответствующие рекомендации. Она проделала
значительную работу и представила доклад с рекомендацией радикально изменить
структуру военного механизма, внести существенные изменения в структуру и функции
министерства обороны, Комитета начальников штабов и объединенных командований на
местах.

В соответствии с преобладающими в Белом доме управленческими идеями рекомендации


комиссии нацелены на то, чтобы обеспечить министру обороны и президенту более
широкий выбор для решений военностратегического характера. В докладе комиссии
отмечается, что в настоящее время «президент и министр обороны не имеют возможности
лично изучать все обоснованные варианты для вынесения важнейших решений, поскольку
разногласия и расхождения затушевываются или улаживаются в более низких звеньях
министерства обороны». Рекомендации предусматривают ограничение полномочий
Комитета начальников штабов и укрепления планово-аналитических звеньев при
министре обороны.

Пока что Белый дом не спешит с вынесением решений по многим рекомендациям,


представленным комиссией Фицхью. Из ежегодного доклада Лэйрда вытекает, что
приняты лишь некоторые рекомендации об укреплении аппарата министра обороны, в
частности о создании при нем группы долгосрочного планирования и группы оценки
информации технической разведки.

В целом же в американской прессе высказываются оценки, что при администрации


Никсона влияние министра обороны и его аппарата на разработку внешней политики
США несколько ослабло. Это может быть справедливым в отношении личности самого
Лэйрда, намного уступающего, конечно, по энергичности и эрудиции такому человеку,
как Макнамара, а также в отношении группы твердолобых консерваторов, пришедших на
руководящие посты в Управление по проблемам международной безопасности, но не
изменяет того факта, что военный комплекс США в целом продолжает оказывать
огромное влияние как на внешнюю, так и на внутреннюю политику Соединенных Штатов.

По оценкам американских специалистов, попытки Белого дома поставить под свой


строгий контроль бюджеты военных ведомств с помощью создания Комитета по анализу
военных программ СНБ не дали сколько-нибудь существенных результатов. По мнению
профессора Принстонского университета Ирвина Дестлера, трения между министерством
обороны и аппаратом Киссинджера подорвали попытки этого аппарата добиться, чтобы
«широкие приоритеты политики сказались на военном бюджете в результате работы
Комитета по анализу оборонных программ»140. А сохраняя свой огромный военный
бюджет, военные ведомства удерживают ключевые позиции в борьбе за влияние в
государственном аппарате США.
С точки зрения более широкой оценки влияния Пентагона следует учитывать, что это
ведомство обладает огромными средствами воздействия на внутреннюю политику страны
через лобби, прессу и партийные машины в штатах. Конечно, среди американской
общественности поднялось недовольство высокими военными расходами, неудачами
военных операций во Вьетнаме, шпионажем военных разведок внутри страны.
Безусловно, и в военных ведомствах США есть люди, понимающие сокращающиеся
пределы использования силы в международных отношениях. Однако очевидно, что любая
попытка ограничить влияние военных вызвала бы сложную внутриполитическую борьбу.

РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНОЕ СООБЩЕСТВО
Американская разведка — один из наиболее активно используемых рычагов
внешнеполитического механизма США. Ее структура, задачи, формы и методы работы за
последние 30 лет претерпели большие изменения, связанные с возведением глобальной
разведывательной деятельности в ранг национальной политики.

В настоящее время американская разведка призвана обеспечивать выполнение целей


внешней политики США в условиях, когда американский империализм не может
безнаказанно прибегать к применению военной силы даже в самых отдаленных уголках
мира.

Известные исследователи американской разведки Роджер Хилсмэн, Гарри Рэнсом, Клаус


Норр и другие в своих работах 1 сетовали на то, что разведка США якобы не имеет своей
оперативной доктрины. Однако в действительности такая доктрина сложилась. Ее
основные контуры были намечены Алленом Даллесом, стоявшим долгие годы у
руководства Центральным разведывательным управлением (ЦРУ), в книге «Искусство
разведки». Эта доктрина предусматривает развертывание тайной деятельности на всех
континентах земного шара и вмешательство в дела других государств. Аллен Даллес
писал: «Сегодня разведывательная служба должна нести постоянную вахту во всех частях
света, независимо от *

Roger Н і 1 s ш а п. Strategic Intelligence and National Decisions. Glencoe, 1956; Harry Howe
Ransom. Central Intelligence and National Security. Cambridge, 1958; Klaus К n о r r. Foreign
Intelligence and Social Science. Princeton, 1964.

того, чем в данный момент прежде всего заняты умы дипломатов и военных. Наши
жизненные интересы могут оказаться под ударом почти в любом районе земного шара и в
любой момент»141. Организуемые американской разведкой заговоры в различных
странах мира, использование шпионских кораблей типа «Пуэбло» в территориальных
водах отдаленных государств, широкое применение самолетов-разведчиков и спутников-
шпионов — все это подтверждает, что доктрина, изложенная Даллесом, является
реальностью.

Американская разведка пытается проводить широкие операции по подрыву национально-


освободительной борьбы, международного рабочего движения, стремится расколоть и
парализовать прогрессивные общественные организации в различных странах мира. Но
острие своей деятельности на протяжении всего послевоенного периода она направляет
против социалистических стран и в первую очередь против Советского Союза. Против
этих стран американская разведка действует наиболее активно и использует самые острые
и опасные методы. На разведывательную работу против социалистического содружества
расходуется основная часть средств, предоставляемых разведке. В системе американских
разведывательных органов для этой работы созданы специальные подразделения из самых
квалифицированных кадров. Наиболее квалифицированные разведчики направляются в
резидентуры на территории социалистических стран. Против СССР и других стран
социалистического содружества используются усилия головной части агентурного
аппарата и основная масса технических средств. Американская разведка координирует
мероприятия разведок своих политических союзников и ряда нейтральных буржуазных
государств, направляя их на проведение подрывной деятельности против стран
социалистического содружества.

Глобальному характеру задач, поставленных правящими кругами США перед


американской разведкой, соответствует широкое разнообразие применяемых ею средств.
Раскрывая направления ее деятельности, один из специалистов в этой области Уильям
Барндс писал, что она охватывает: «1. Сбор секретной информации — традиционный
шпионаж. 2. Контрразведывательную работу— охрану США от проникновения в страну
иностранных разведок. 3. Сотрудничество с разведывательными службами союзников, а
иногда и несоюзных стран. 4. Руководство тайными политическими операциями, что
включает в себя: советы иностранным политическим деятелям, тайное руководство
пропагандой, поддержку политических партий, а также изредка попытки свержения
иностранных правительств»142.

Именно для выполнения этих задач в структуре государственного аппарата США


сложилось так называемое разведывательное сообщество — совокупность
разведывательных органов, которые, по данным американской прессы, ежегодно
расходуют от 5 до 6 млрд.

долл. и насчитывают около 200 тыс. сотрудников143, не считая широкой агентуры внутри
страны и за границей. О подлинных расходах разведки свидетельствует факт, о котором
рассказывает в своих воспоминаниях один из бывших руководителей ЦРУ Лаймен
Киркпатрик: когда президент Эйзенхауэр первый раз увидел общий бюджет
разведывательных ведомств, он был поражен его размерами 144.

Широкий размах разведывательно-подрывной деятельности отнюдь не гарантировал


органы американской разведки, и прежде всего самые главные из них — ЦРУ и
Разведывательное управление министерства обороны (РУМО), от информационных
просчетов и политических провалов. Не случайно в США заглавные буквы ЦРУ в шутку
расшифровываются как «пойманные с поличным». Бесплодные поиски «центрального
штаба партизан» в джунглях Камбоджи, безрезультатная попытка выручить американских
военнопленных в ДРВ, неудача с вторжением в Лаос — все это конфузы, связанные с
просчетами разведывательных органов США. Кроме того, широкой американской
общественности стали известны факты активной слежки за студентами и
«инакомыслящими» со стороны военной разведки, и это также явилось ощутимым ударом
по престижу разведывательных ведомств. В такой ситуации, обостренной вынужденным
пересмотром правящими кругами возможностей и обязательств США на мировой арене,
начали раздаваться требования реорганизации разведок.

Как сообщала американская печать, даже в Белом доме стало ощущаться недовольство
несоответствием объема и качества разведывательной информации огромным средствам,
расходуемым на ее получение, оторванностью работы разведок от нужд н потребностей
руководителей внешней политики. Это недовольство и послужило непосредственным
толчком к той реорганизации разведывательного сообщества, точнее, механизма
управления им, о которой было объявлено в ноябре 1971 г. Она была нацелена на большее
подчинение разведки нуждам и потребностям Белого дома, а также на повышение
полномочий и авторитета директора ЦРУ.

В результате этой реорганизации в рамках Совета национальной безопасности (СНБ) был


создан новый Комитет по разведке во главе с помощником президента по вопросам
национальной безопасности.

Членами его являются министр юстиции, директор ЦРУ, заместители государственного


секретаря и министра обороны, председатель Комитета начальников штабов. По
официальному сообщению Белого дома, «Комитет будет давать указания и осуществлять
руководство в области потребностей национальной разведки и давать оценку
информации, собранной разведывательной службой, с точки зрения потребителей
разведывательных данных»145.

Однако следует учесть, что при СНБ еще с 1954 г. существует специальный орган,
руководимый помощником президента США по вопросам национальной
безопасности146. Он носил различные названия по номерам и датам учреждавших его
директив, а в последнее время именовался «Комитетом 40» в соответствии с
президентским меморандумом № 40, подтвердившим его существование. Этот Комитет
утверждает крупные операции тайного политического характера.

Американская печать высказывает предположение о том, что «Комитет 40» (или, как его
называют, «Группа 303») сольется с вновь созданным Комитетом СНБ. Однако
естественнее предположить, что речь идет не о простом слиянии, а о сосредоточении в
руках единого органа СНБ двух разных функций: информационной и утверждения тайных
операций.

При Комитете по разведке создана специальная группа оценки информации во главе со


старшим сотрудником аппарата СНБ Эндрю Маршаллом, бывшим консультантом «Рэнд
корпореншн». Эта группа, по сообщению Белого дома, будет «нести ответственность за
рассмотрение и оценку всей информации, полученной разведывательной службой». Из
сообщений американской печати видно, что именно эта группа будет готовить главные
задания разведкам, а также составлять наиболее сложные аналитические документы для
президента.

За пределами системы СНБ при Совете по разведке создается новый Консультативный


комитет во главе с директором ЦРУ по вопросам финансирования разведки. Его членами
станут старшие представители государственного департамента, министерства обороны,
административно-бюджетного управления и ЦРУ. По официальному сообщению,
Комитет «будет давать советы директору Центрального разведывательного управления по
вопросам подготовки объединенного программного бюджета разведывательной службы».

Из этого следует, что, во-первых, директор ЦРУ с помощью такого комитета впервые
получает полномочие наблюдать за одним из важных секретов в деятельности различных
разведывательных ведомств — их бюджетом, и, во-вторых, создается «объединенный
программный бюджет» разведок, т. е. бюджет с уточненными целевыми направлениями и
предварительными наметками, выходящими за рамки одного года. Это означает, что в
разведывательной работе получает значительное развитие перспективное планирование.

В соответствии с решениями Белого дома предусматривается «укрепление руководящей


роли директора Центрального разведывательного управления в области планирования,
пересмотра и оценки всех разведывательных программ и деятельности разведывательной
службы и в области информации, собираемой внешней разведкой». При этом
повседневными делами и операциями отныне будет больше заниматься недавно
назначенный на пост заместителя директора ЦРУ Уолтерс, имеющий личные связи с
президентом Никсоном8.

Создание новых руководящих органов разведки непосредственно при Белом доме


означает, что многие важнейшие функции изымаются из сферы деятельности
межведомственного Совета по разведке. Этот орган, созданный в 1950 г., за истекшие
годы претерпел ряд изменений как в числе входящих в него членов, так и в отношении
функций. В настоящее время в состав Совета по разведке, помимо председателя —
директора ЦРУ и его заместителя, официально представляющего это ведомство, входят
руководители разведок государственного департамента и министерства обороны,
директор Агентства национальной безопасности, а также представители ФБР и Комиссии
по атомной энергии.

Вначале Совету по разведке было поручено давать рекомендации в области


разведывательных операций и устанавливать первоочередные задачи разведки. В этой
работе он опирался на 15 специальных комитетов, укомплектованных экспертами из
различных разведывательных ведомств. Теперь же, после создания новых органов в
системе СНБ, главным в работе Совета по разведке становится рассмотрение вопросов
обеспечения охраны разведывательных данных, источников информации и методов ее
получения.

Наконец, важную координирующую роль в разведывательном сообществе США


продолжает играть так называемый Консультативный совет при президенте по вопросам
разведывательной деятельности за границей, состоящий из назначаемых президентом лиц
из «неправительственных кругов». Совет создан президентом Эйзенхауэром 13 января
1956 г., затем при президенте Кеннеди состав его был усилен. Президент Никсон вскоре
после прихода в Белый дом уточнил функции Консультативного совета и возложил на
него задачу систематически пересматривать и анализировать деятельность внешней
разведки США, давать президенту рекомендации о действиях по повышению
эффективности правительственных усилий в области внешней разведки. Этот орган
принял активное участие в подготовке рекомендаций к последней реорганизации
разведывательных служб. 8

«Washington Post», November. 6, 1971, p. 4.

161

6 Заказ № 4991

Руководящие разведывательные органы США теснейшим образом связаны с наиболее


влиятельными монополистическими кругами. Пост директора ЦРУ в послевоенные годы,
как правило, занимали ставленники монополистического капитала вроде близкого к
группе Рокфеллеров Аллена Даллеса, крупного промышленника Джона Маккоуна и
связанного с военными монополиями вице- адмирала Уильяма Рейборна. Представители
монополий постоянно входят в состав Консультативного совета при президенте по
вопросам разведывательной деятельности за границей. При Эйзенхауэре в нем находились
руководители крупнейших сталелитейных корпораций Бенджамин Ферлес и Эдвард
Раерсон, при Кеннеди — Уильям Бейкер и Эдвин Лэнд. Президент Никсон утвердил в
составе Консультативного совета вице-президента компании «Бэлл телефон лэбораториз»
Уильяма Бейкера, президента «Полароид корпорейшн» Эдвина Лэнда, председателя
совета управляющих «Корниг гласс интернейшнл» Роберта Мэрфина, президента
«Интернейшнл экзекьютив сервис корпорейшн» Франка Пейса, губернатора штата Нью-
Йорк Нельсона Рокфеллера147. Все они являются представителями монополистического
капитала, связанного с получением крупных подрядов для военных ведомств и
разведывательных служб.

Структура разведывательных служб


Центральное разведывательное управление — главенствующая организация в
разведывательном сообществе Соединенных Штатов. Оно было создано в соответствии с
«Законом о национальной безопасности» 1947 г.

взамен разведывательной организации военного времени — Управления стратегических


служб. Закон наделял ЦРУ большими полномочиями в области координации
разведывательной деятельности, а также осуществления самостоятельных
разведывательных операций. Этому ведомству поручалось консультировать Совет
национальной безопасности по вопросам, касающимся разведывательной деятельности
правительственных учреждений и управлений, давать ему рекомендации относительно
коор динации такой деятельности, накапливать и оценивать разведывательную
информацию и обеспечивать ее распространение в правительстве, а также выполнять
иные разведывательные функции по усмотрению Совета национальной безопасности 148.

40—50-е годы были периодом развертывания деятельности ЦРУ и соответствовавших


этому структурных изменений. После многочисленных реорганизаций, преследовавших
цель более четко распределить функции между различными подразделениями и улучшить
обработку разведывательной информации, ЦРУ превратилось в сложный
разведывательный орган. В его штаб-кварти- ре в Лэнгли (под Вашингтоном) работает до
8 тыс. человек149, а общее число сотрудников ЦРУ составляет около 16 тыс. человек 150.
Во главе ЦРУ с 30 июня 1966 г. стоит кадровый разведчик Ричард Хелмс.

В организационном отношении ЦРУ, согласно данным, приводимым Стюартом Олсопом,


Лайменом Киркпатриком и Монро Макклоски, подразделяется на четыре основных
управления: планирования, информации, науки и техники, обеспечения. Каждое из них с
1950 г. возглавляется заместителем директора ЦРУ. Имеется ряд подразделений,
подчиненных непосредственно директору ЦРУ, в частности Управление
разведывательных оценок151.

ЦРУ под различными прикрытиями имеет представительства в 20 городах США, в


частности в Нью-Йорке, Чикаго, Лос-Анжелесе, Бостоне, Детройте, Филадельфии, Сан-
Франциско, Майами, Питтсбурге, Хьюстоне, Сент- Луисе, Новом Орлеане, Сиэтле,
Денвере, Миннеаполисе.

За рубежом ЦРУ действует под «крышей» посольств, торговых миссий и фирм, а также и
нелегально, через тайную агентуру.

Разведывательное управление министерства обороны и разведки видов вооруженных сил.


Система военных разведывательных служб США занимает второе по значению место в
разведывательном сообществе. В настоя- [дее время в нее входят: Разведывательное
управление министерства обороны (РУМО), армейская разведка (Управление помощника
начальника штаба армии США по разведке), военно-воздушная и военно-морская
разведки и.
Скандальные провалы ЦРУ вынудили американское правительство создать специальный
орган военной разведки, который параллельно с ЦРУ самостоятельно добывал бы и
оценивал информацию военного характера. Таким органом и явилось РУМО, созданное
приказом министра обороны Макнамары в октябре 1961 г., «чтобы поставить над
военными разведками всех видов централизованный штаб, принимающий решения и
отдающий приказы». РУМО было вменено в обязанность «поставлять военную
разведывательную информацию» министру обороны, его помощникам, штабам трех видов
вооруженных сил, Комитету начальников штабов, спецслужбам министерства обороны и
еще ряду других инстанций. Среди прочих задач на него было возложено «ведение всей
текущей разведывательной деятельности министерства обороны», что означало
составление собственных оценок и проведение собственных разведывательных операций,
помимо тех, которые проводятся разведывательными службами отдельных видов
вооруженных сил. Директива предусматривала также, что РУМО будет выполнять
«технические и контрразведывательные функции по особым заданиям» и составлять для
министерства обороны планы и программы сбора разведывательной информации.

Таким образом, РУМО стало органом, занимающимся разведывательной деятельностью в


полном объеме. В последнее время число его сотрудников превысило 6 тыс. человек.
Кроме этого, приблизительно 1600 человек работают в аппаратах военных атташе за
границей.

Поскольку разработка военной политики неотделима от проблем внешней и внутренней


политики вообще, РУМО не удержалось от искушения заняться политической и
экономической разведкой.

Используя аппарат военной разведки и свои возможности по анализу информации, оно


начало давать оценки различным политическим ситуациям, что, однако, вызвало
противодействие

ЦРУ и госдепартамента. Внутренняя борьба за влияние на внешнюю политику страны еще


более усилилась. Бывший помощник государственного секретаря Роджер Хилсмэн в своих
воспоминаниях писал по этому поводу: «Госдепартамент не хотел видеть директора ЦРУ
настолько влиятельным, чтобы он мог доминировать во внешней политике, но он и не
хотел видеть его настолько слабым, чтобы во внешней политике могло доминировать
РУМО» 152. Внутренняя борьба в разведывательном сообществе, а также
многочисленные неудачи и провалы РУМО вызвали недовольство Белого дома и привели
к тому, что при последней реорганизации самостоятельность этого органа и влияние в нем
профессиональных военных были ограничены. Для контроля над всеми военными
разведками при министре обороны был создан новый пост — помощника министра по
разведке. На него было назначено гражданское лицо — бывший руководитель одной из
аэрокосмических монополий Альберт Холл 153.

Армейская разведка является чрезвычайно разветвленной и многочисленной


организацией, возглавляемой помощником начальника штаба армии США по разведке.
Его Управление руководит разведывательной деятельностью всех подразделений
армейской разведки, в число которых входит разведывательный центр сухопутных войск
США. Он включает центр обработки данных воздушной разведки сухопутных войск
(такие же центры имеются во всех видах войск), два отдела, занятых организацией
разведки с учетом вновь возникающих задач, и разведшколу сухопутных войск.

Военно-морская и военно-воздушная разведки имеют подобные же цели и задачи в


области сбора информации и проведения разведопераций по соответствующим
направлениям. Разведка ВВС, хотя и является самой молодой и практически оформилась
лишь к 1957 г., в настоящее время пользуется большим авторитетом и влиянием, чем
разведка ВМС. Видимо, это можно объяснить сравнительно большей эффективностью
разведки, осуществляемой с помощью воздушных средств и космических аппаратов.

Разведка ВМС имеет крупные научно- технические центры и использует электронную


технику для обработки и анализа получаемой информации.

Управление разведки и исследований госдепартамента США — активная составная часть


разведывательного сообщества. Директор Управления является членом Совета по
разведке, принимает участие в определении общей разведывательной политики и
формулировании ее целей, а один из его заместителей с приданным ему штатом
сотрудников специально ведает координацией работы с другими разведывательными
ведомствами. Директор Управления приравнен по рангу к помощнику государственного
секретаря и подчиняется непосредственно заместителю госсекретаря.

В Управлении имеются следующие основные отделы: текущей информации,


стратегических и функциональных исследований, отделы исследований по пяти основным
районам мира, отдел внешних исследований. Внутри Управления существуют Комитет по
международному коммунизму, а также группа оценки, которой поручена разработка
предложений по разведывательной работе. Управление издает два секретных бюллетеня
— «Советские проблемы» и «Международный коммунизм», распространяемые внутри
правительственного аппарата.

Управление оценивает внешнеполитическую информацию по различным международным


проблемам, участвует в составлении национальных разведывательных оценок, проводит
исследования в области планирования внешней политики. Оно получает информацию из
посольств и различных ведомств и организаций, имеющих отношение к внешней
политике США, а также от разведывательных ведомств. Важная информация, получаемая
госдепартаментом, в свою очередь направляется через это Управление в ЦРУ, в его
единый информационный центр.

Среди других разведывательных ведомств США назовем следующие:

Агентство национальной безопасности (АНБ) —автономную организацию,


подчиняющуюся непосредственно министру обороны. Расходы этого ведомства (около 1

млрд. долл. в год) проходят по бюджету Пентагона. Оно осуществляет оперативный и


технический контроль над всеми государственными организациями США, уча
сТвующими в ведений разведки с использованием средств связи, обеспечивает
безопасность правительственной связи, осуществляет радиоперехват и дешифровку с
целью разведки.

АНБ разрабатывает новые шифры, теории и системы связи, включая использование


спутников связи. Штат его — около 20 тыс. человек. В их число входят ученые и
специалисты в области математики, физики, связи и др. Всего АНБ использует около 100
тыс. дешифровальщиков и сотрудников вспомогательных служб для подслушивания
радиопередач.

АНБ контролирует работу Службы безопасности армии США — армейской организации,


которая занимается радиоперехватом, и аналогичных подразделений разведывательных
служб военно-морского флота и военно-воз- душных сил. Сеть станций радиоперехвата и
электронного слежения самого Агентства имеет более 2 тыс. постов. В соответствии с
последней реорганизацией эти службы объединены в единое управление министерства
обороны.

Разведка Комиссии по атомной энергии пытается определить атомный потенциал других


стран, в первую очередь СССР, а также типы и виды испытываемого за рубежом атомного
и термоядерного оружия; ведет интенсивное экспериментирование способов сокрытия
атомных взрывов от обнаружения 154.

Федеральное бюро расследований официально является следственным органом


министерства юстиции, однако на деле оно превратилось в основной орган политического
сыска и контрразведки, действующий в тесном контакте с ЦРУ. Помощник директора
ФБР является членом Совета по разведке. ФБР имеет своих агентов и за границей,
особенно в странах Латинской Америки 155. Оно стало также главным органом по борьбе
с коммунистическим и другими прогрессивными движениями внутри страны и в
некоторых других районах мира.

Министерство финансов имеет в своем составе Службу по охране президента США и


подразделения, осуществляющие экономическую разведку и борьбу с контрабандой и
наркотиками.

Разведывательно-информационная работа

Глобальный характер стратегических замыслов США, осуществляемых с помощью


военных, политических, экономических, пропагандистских и других операций, приводил
к тому, что американское правительство в последние десятилетия все больше полагалось в
планировании своей политики на разведывательную информацию.

Для сбора ее службы, входящие в разведывательное сообщество, используют свой


агентурный аппарат за границей, донесения дипломатов и военных атташе, опрос
иммигрантов, изучение переписки граждан своей страны с гражданами других стран,
открытую заграничную печать, радио- и телепередачи, в первую очередь
социалистических стран, данные аэрофоторазведки, радиотехнической разведки и т. д.

По сведениям, приводимым Алленом Даллесом, около 80% информации, добывается


работниками ЦРУ из открытых источников1э. Однако к этой цифре следует подходить
весьма осторожно. Руководители ЦРУ сами неоднократно подчеркивали, что именно
остальным 20% информации, получаемой по дипломатическим и нелегальным каналам,
они склонны придавать решающее значение. Аллен Даллес в этой связи отмечал:
«Насколько легко собирать открытую разведывательную информацию, настолько же
просто подсовывать в нее дезинформацию. Поэтому статья сбора развединформации
(шпионаж) должна оставаться важным и главным аспектом разведывательной
деятельности»156.

При этом американские разведывательные службы проявляют внимание к самым


разнообразным данным, касающимся развития иностранных государств, прежде всего,
конечно, социалистических,— от их военного потенциала и состояния экономики до
духовной жизни и политических процессов в обществе и биографических данных
отдельных лиц. Анализом полученной информации в Управлении информации ЦРУ
занимаются несколько тысяч специалистов-аналитиков, использующих новейшую
специальную аппаратуру, в частности информационные электронно-запоминающие
машины.

Особой формой энциклопедической информации является национальный


разведывательный обзор, главную ответственность за составление которого несет
ЦРУ157. Дополняемый и обновляемый каждый год обзор содержит всесторонние
сведения об иностранных государствах— географические, демографические,
экономические, политические, военные и т. д. Он рассылается в заинтересованные
ведомства, связанные с осуществлением внешней политики США.

Американские теоретики разведывательно-информационной работы различают в


основном два вида информации— текущую и оценочную. Текущей информацией
занимаются все разведывательные службы, но прежде всего Управление информации
ЦРУ. Информационная продукция носит разнообразную форму — от кратких устных
обзоров («брифингов») для руководящего персонала государственного департамента,
министерства обороны и др. до ежедневных письменных сводок. Управление информации
ЦРУ, например, составляет соответствующим образом нацеленные сводки для президента
США, а также для государственного секретаря и министра обороны; Управление разведки
и исследований госдепартамента— для руководства этого учреждения.

Особой формой текущей разведывательно-информа- ционной работы, связанной с


функцией «предупреждения», которую американские теоретики в этой области считают
весьма важной, является продукция так называемых индикационных центров. В
обязанности сотрудников этих центров входит разработка системы показателей-
индикаторов, например масштабов перемещения вооруженных сил той или иной страны,
мобилизационных мероприятий и т. д., по которым можно судить о намерениях этой
страны. Индикационные центры имеют постоянную связь с некоторыми
наблюдательными пунктами разведок за рубежом. Например, задача такого пункта в
Стамбуле — следить за прохождением советских судов через Босфор.

В настоящее время подобного рода индикационные центры существуют в основных


разведывательных ведомствах США. В Разведывательном управлении министерства
обороны, например, индикационный центр — командный пост разведки в Пентагоне,
который получает разведывательные данные со всего мира. В Управлении разведки и
исследований государственного департамента имеется отдел текущих разведывательных
показателей, занимающийся изучением международной обстановки. Система отдельных
индикационных центров замыкается на Национальном индикационном центре —
межведомственном органе. Он отвечает за своевременную сигнализацию о чрезвычайных
обстоятельствах в том или ином районе мира, которые могут сопутствовать или, наоборот,
затруднять акции, планируемые Соединенными Штатами.

Вторым важным направлением разведывательно-информационной работы является


оценка имеющейся информации в свете выявления перспектив развития международных
событий и составления на этой основе прогнозов на будущее.

Для оценки разведывательной информации в недрах разведывательного сообщества США


создан сложный и разветвленный механизм, готовящий специальные документы,
называемые «национальными разведывательными оценками». Лаймен Киркпатрик
придавал их подготовке большое значение. «Национальные разведывательные оценки,—
пишет он,— являются наиболее важными документами, подготавливаемыми
разведывательным механизмом нашего государства. Национальная разведывательная
оценка представляет собой вывод о том, что должно произойти в такой-то стране, в таком-
то районе земного шара при определенных условиях. В этих оценках делается попытка
заглянуть в будущее»158. О процессе составления национальных разведывательных
оценок подробно рассказывается в последней книге Рэнсома159.

Запросы на составление информационных оценок поступают от президента, директора


ЦРУ, кого-либо из членов Совета национальной безопасности, а чаще всего от ііомощиика
президента fto вопросам национальной безопасности в связи с теми проблемами внешней
и военной политики, которые вносились для обсуждения на высшем правительственном
уровне. При нынешней республиканской администрации помощник президента по
вопросам национальной безопасности регулярно распространяет так называемые
«Меморандумы об исследованиях в области национальной безопасности», в соответствии
с которыми отдельным ведомствам поручается изучить ту или иную проблему. Иногда,
правда, национальные оценки составляются по инициативе работников разведывательных
органов.

Конкретные задания для удовлетворения запроса на информацию распределяются в


централизованном порядке. Ранее правительственные запросы обсуждались в
специальном межведомственном органе — Совете по национальным оценкам, который
состоял из специально подобранных экспертов по информационной работе — военных,
дипломатов, ученых-специалистов — и мог выступать с инициативой составления той или
иной оценки. Совет уточнял проблему сбора информации, разделял ее на отдельные
компоненты и распределял конкретные задания между соответствующими ведомствами.
При этом задания по военным вопросам направлялись в Разведывательное управление
министерства обороны или в Разведывательное управление того или иного вида
вооруженных сил; задания по политическим вопросам — в государственный департамент
или в соответствующие подразделения ЦРУ; задания по экономическим вопросам —
преимущественно в ЦРУ. После реорганизации распределением заданий разведкам будет
заниматься новый Комитет СНБ по разведке. «Задачу решающего значения в области
управления разведывательной деятельностью» Рэнсом видит именно в том, чтобы было
определено, какого типа информация требуется, и чтобы «различным разведывательным
службам давались указания, как ее добыть»24.

Сбором информации для составления национальных оценок занимаются различные


ведомства и их разведывательные подразделения — Управление разведки и исследований
государственного департамента, Разведыва тельное управление министерства обороны,
Комиссия по атомной энергии и т. д., а также, конечно, Центральное разведывательное
управление. В процессе работы происходит обмен информацией между отдельными
ведомствами и ее обсуждение. Собранная отдельными ведомствами информация с их
оценками поступает в Управление национальных оценок ЦРУ, где небольшой штат
сотрудников занимается обобщением этого материала. Один из членов Совета по
национальным оценкам обычно назначается ответственным за составление оценки по
тому или иному вопросу.

Подготовленный в ЦРУ документ, обычно страниц на 15, обсуждается в Совете по


национальным оценкам, а затем снова направляется в ведомства, занимающиеся подбором
информации, для дополнительного просмотра. На этом этапе может быть зафиксировано
особое мнение той или иной организации.

Окончательно утверждаются национальные оценки на заседании Совета по разведке.


Здесь же делаются последние попытки примирить расхождения во мнениях. Однако,
несмотря на стремление добиться единогласного утверждения национальных оценок,
иногда на высший правительственный уровень докладываются различные мнения по
одному и тому же вопросу. Национальные оценки распространяются между
руководящими правительственными деятелями в виде особых документов или
представляются директором ЦРУ на заседании Совета национальной безопасности при
обсуждении соответствующего вопроса в устной форме.

По своему содержанию и характеру национальные оценки информации весьма


разнообразны. Главной их темой является положение в той или иной стране мира как в
данный момент, так и в перспективе на 2, 5, а иногда и 10 лет вперед. Делаются оценки и
по проблемным вопросам. По характеру содержания американские специалисты
выделяют такие типы оценок: —

непосредственные оценки, в которых делается попытка оценить положение и проследить


его развитие без обсуждения возможных изменений в американской политике; —

общие оценки, включающие попытку оценить воздействие на события тех или иных
изменений в американской политике (считается, что такие оценки во избе жание давления
разведывательных органов на выработку внешнеполитических решений могут
составляться только по запросу высших органов, которые подсказывают возможные
варианты изменений в американской политике); —

итоговые оценки, сопоставляющие зарубежную информацию с данными о ресурсах и


возможностях самих Соединенных Штатов. Этот тип национальных оценок, главным
образом по военным вопросам, составляется особым образом. (Примером может служить
оценка информации, касающаяся сопоставления возможностей противоракетной обороны
СССР и США.) Органы разведки в этом случае представляют лишь тот компонент оценки,
который касается зарубежных стран. Конечная оценка составляется в системе Совета
национальной безопасности с участием представителей министерства обороны,
Управления чрезвычайного планирования, Комитета начальников штабов и Комиссии по
атомной энергии. Как видно из американской печати, с составлением общих и особенно
итоговых оценок будет отныне связана работа новой группы сотрудников аппарата СНБ.

Национальные оценки сильно различаются между собой и по времени, которое на них


затрачивается,— от нескольких месяцев до нескольких часов. В периоды острых
международных кризисов специальные национальные оценки информации, если
необходимо, готовятся несколько раз в день. В этом случае Совет по разведке, который
собирается, как правило, раз в неделю, может работать непрерывно. Так было в период
Карибского кризиса. Некоторые виды национальных оценок составляются, однако, на
годичной основе. Ежегодно может, например, представляться оценка, касающаяся
распространения ядерного оружия. Чаще всего, конечно, соответствующая оценка
готовится от случая к случаю.

По отзывам американских специалистов в области разведывательной деятельности и


информации, в частности Роджера Хилсмэна, значение национальных оценок состоит в
том, что их подготовка позволяет не только обобщить, но и лучше охватить
разведывательную информацию. Из отдельных разведывательных сообщений
складывается как бы цельная мозаичная картина всего положения, при взгляде на которую
легче обнару жить, отсутстЁуе'Г иЛи ітроїйворечйт этой общей картине какая-либо
деталь. Установив пробел или противоречие, Совет по разведке может дать указание о
сборе дополнительной информации160.
Несколько особую форму имеет оценочная информация Управления разведки и
исследований государственного департамента США. Помимо ежедневных
разведывательных сводок и проектов национальных разведывательных оценок, оно
готовит исследовательские меморандумы по различным проблемам. Размеры таких
меморандумов достигают 200 страниц, а срок подготовки — двух месяцев. Это так
называемые ориентированные на политику исследования, которые ввел Роджер Хилсмэн в
бытность свою руководителем этого Управления при президенте Кеннеди. Смысл их
руководители Управления видят в выдвижении и взвешивании альтернативных курсов в
американской внешней политике.

Следует, однако, отметить, что, несмотря на такую детально разработанную систему


сбора и представления разведывательной информации, эта система вызывает в
правительственных кругах постоянную критику по двум основным направлениям: не
создано еще управляемых потоков разведывательной информации, при которых она
поступала бы лицам на разных правительственных уровнях, нуждающихся в ней для
разработки или принятия внешнеполитических решений; постоянная озабоченность
текущей информацией мешает разведывательным службам наладить более надежную
оценочную информацию в отношении тенденций развития событий в том или ином
районе мира.

Для преодоления этих недостатков делаются попытки привлечь к разведывательно-


информационной деятельности научно-исследовательские центры. Правда, усилия в этой
области предпринимались и ранее. Американские разведки всегда старались использовать
ресурсы и возможности академических кругов. Стюарт Олсоп отмечал, что в
распоряжении начальника Управления информации ЦРУ находится больше докторов
общественных наук, чем в каком-либо другом вашингтонском ведомстве,— ученую
степень имеют 60% высшей категории сотрудников этого Управления161.

Некоторые университетские центры в области исследования международных отношений


были созданы по инициативе разведывательных служб. Дэвид Уайз и Томас Росс
раскрыли, например, связь ЦРУ с центром по изучению международных отношений в
Массачусетском технологическом институте. «Этот центр,— писали они,— был основан в
1951 году на деньги ЦРУ, и в следующем году его руководителем стал Макс Милликен —
помощник директора ЦРУ. Другой ведущей фигурой в этом центре был бывший
сотрудник Управления стратегических служб Уолт Ростоу, профессор экономики,
который стал позднее советником президента Джонсона по вопросам национальной
безопасности, через него президент осуществлял связь с разведывательными органами»27.

Внутри самих разведывательных ведомств делаются попытки использовать некоторые


методы, применяемые в общественно-политических и точных науках. Наблюдается
тенденция ко все более активному применению разведслужбами метода моделирования
международных процессов для выявления тенденции их вероятного развития. Широко
используются методы статистического и математического анализа, социологических
исследований.

Тайные операции
Помимо разведывательно-информационной деятельности, для решения
внешнеполитических задач американского империализма используются различные формы
подрывной деятельности разведывательных служб.
Диапазон ее весьма широк и разнообразен. «Размах тайных политических операций,—
писал американский теоретик в области разведки К. Феликс,— настолько обширен, что не
поддается учету. Он включает простые «неконтролируемые» демонстрации в Токио или
Каракасе, в Нью-Йорке или Дели, находит отражение в разногласиях в рабочем движении,
в речах на международной конференции ра ботников умственного труда, в резолюции
конгресса юристов, в различных публикациях, а также в действиях против партизан
Вьетконга в Южном Вьетнаме»162.

Для достижения своих целей американская разведка использует дипломатию,


экономические связи, различные культурные обмены и подрывную пропаганду. В
последние годы она настойчиво направляет свои усилия на подрыв интернациональных
связей социалистических стран, на расшатывание их единства. Об этой задаче
американской разведки еще Аллен Даллес откровенно писал, что он «предпочитает видеть
разобщенные, а не сплоченные коммунистические страны»163.

Вполне очевидно, что подразделения разведывательных служб, занимающиеся


разработкой и осуществлением тайных подрывных операций против иностранных
государств, как и сами операции, относятся к наиболее засекреченной области
внешнеполитической деятельности США. Тем не менее при широких масштабах этой
подрывной деятельности ее трудно утаить от общественности. Время от времени
соответствующие разоблачения проникают на страницы американской печати. Кроме
того, за последнее время появился ряд «мемуаров» американских разведчиков, вроде уже
упоминавшейся работы Лаймена Киркпатрика или книг отставного бригадного генерала
Монро Макклоски, руководившего в прошлом специальной авиачастью, прикрепленной к
ЦРУ.

Особенно ярко показывают широкие масштабы и разнообразные формы использования


Соединенными Штатами тайных подрывных операций опубликованные летом 1971 г.
секретные документы Пентагона. Они свидетельствуют о том, что проведение таких
операций самого секретного и антинародного характера — от «психологической войны»
до тайных действий разведок — систематически предусматривалось на самом высоком
уровне в документах, определявших американскую политику во Вьетнаме 164.

Главным центром планирования и осуществления подрывных операций является


Управление по планированию ЦРУ, которым в течение последних десятилетий
руководили такие мастера политических провокаций, как Фрэнк Визнер, Ричард Биссел,
Ричард Хелмс и др. Управлению по планированию подчинена целая армия американских
шпионов и агентов за границей. Вот как описывает состав этой агентуры генерал
Макклоски: «Практически все сотрудники ЦРУ за границей подчинены Управлению по
планированию. Одна группа действует под глубочайшим прикрытием: шпионы,
контршпионы, руководители полувоенных операций, преступники и саботажники.
Обычно эти сотрудники известны только резиденту ЦРУ — главному представителю
этого Управления в той или иной стране, который находится в американском посольстве
или в соответствующем представительстве государственного департамента (в
зависимости от страны). Сотрудники этой группы действуют под прикрытием туристов,
студентов, бизнесменов, научных работников или миссионеров... Вторая группа более
многочисленна и включает сотрудников, прикрепленных к политическим и
экономическим учреждениям государственного департамента, к представительствам
министерства финансов, сотрудников Агентства международного развития и
Информационного агентства США»165.
Управление по планированию в первую очередь специализируется на тайных
политических акциях, призванных средствами подрывной деятельности изменить в
выгодном для США направлении положение в той или иной стране. Эти операции
характеризуются массированным использованием всей агентурной сети, а также
различных средств военного, политического и экономического давления.

При мером таких операций может служить свержение правительства Моссадыка в Иране
(1953 г.), правительства Арбенса в Гватемале (1954 г.), греческого правительства в 1967 г.
ЦРУ разработало и осуществило позорно провалившуюся попытку контрреволюционного
вторжения на Кубу (1961 г.). В 1963 г. ему удалось добиться падения правительства
Джагана в Британской Гвиане (Гайана) путем организации 79-дневной забастовки,
вызвавшей в стране хозяйственный хаос. В последующие годы ЦРУ принимало
непосредственное участие в подрывных операциях во Вьетнаме, Камбодже и Лаосе.
Недавно опубликованные секретные документы амери канского правительства в связи с
конфликтом на Индо- станском полуострове со всей очевидностью продемонстрировали
провокационную роль, которую ЦРУ играло в выработке антииндийского курса
правительства США.

К числу разоблаченных скандальных операций Управления по планированию относятся


сооружение специального тоннеля для прослушивания из Западного Берлина линии связи
советских войск в ГДР, организация полетов шпионских самолетов «У-2» над советской
территорией.

О других политических операциях ЦРУ лишь постепенно просачиваются отдельные


сведения. В своих воспоминаниях Лаймен Киркпатрик подробно рассказывает об одном
эпизоде борьбы ЦРУ против международного коммунистического движения, в котором
ему пришлось принимать личное участие. Речь идет о попытках ЦРУ организовать во
многих странах, особенно в Латинской Америке, а также в Южном Вьетнаме,
террористические антикоммунистические центры, которые дополняли бы усилия местных
полицейских служб.

Накануне падения прогнившего режима Батисты на Кубе ЦРУ потребовало от него


создать, помимо уже существовавших контрразведывательных организаций, специальную
организацию для борьбы с коммунизмом — «Бюро для подавления коммунистической
деятельности». Оно было создано с помощью американских инструкторов и американской
техники. Сам Киркпатрик в качестве исполнительного директора ЦРУ неоднократно
выезжал на Кубу для инспектирования деятельности этого органа.

Киркпатрик признает, что созданное американцами Бюро превратилось в кровавый


застенок, где, как и в других контрразведывательных организациях Батисты, применялись
пытки и совершались тайные убийства революционеров 166.

О другой операции как одной из самых интересных в «истории разведывательных


операций на Ближнем Востоке» рассказал генерал Макклоски. Разведка поручила тайной
организации «Братья-мусульмане» совершить покушение на президента ОАР Насера и
установить террористический режим в стране167. Попытка эта про валилась. Но ЦРУ
Продолжало активную работу против прогрессивного режима в Египте. Управление по
планированию ЦРУ создало целую сеть подпольных радиостанций для борьбы против
национально-освободительного движения арабских народов. «Своими операциями,—
писал Макклоски,— от взрыва мостов и вооруженных вторжений до оказания влияния на
выборы и подслушивания это Управление превратило ЦРУ в важный фактор политики
Соединенных Штатов и важнейший элемент американского правительства»168.
Наряду с Управлением по планированию ЦРУ разработкой и осуществлением подрывных
операций занимаются и другие разведывательные ведомства США, в частности военные
разведки.

Американские авторы, естественно, стараются умолчать о причастности государственного


департамента к разработке и осуществлению тайных политических операций за границей.
Но тем не менее некоторые сведения об этом время от времени просачиваются в печать.
Вот что пишут, например, авторы книги Института оборонных исследований,
посвященной проблемам управления во внешней политике США: «Штабная работа
внутри государственного департамента по тайным операциям осуществляется небольшой
группой, отчитывающейся перед директором Управления разведки и исследований.
Повседневный контроль в отношении таких операций, однако, является в основном
функцией заместителя секретаря по политическим вопросам, который представляет также
государственный департамент в межведомственном органе по разведке»169. По
свидетельству Джона Кэмпбелла, даже Информационное агентство США имеет
собственное засекреченное подразделение, готовящее материалы для засылки их в
социалистические страны с помощью воздушных шаров170.

Для утверждения тайных политических операций и координации усилий различных


подрывных ведомств при их проведении в декабре 1954 г. секретной директивой была
создана специальная группа под руководством помощника президента по вопросам
национальной без опасности. Эта директива узаконивала подрывные и
антикоммунистические операции ЦРУ, которые осуществлялись раньше на основании
секретного меморандума президента Трумэна. По свидетельству генерала Мак- клоски,
группа собиралась каждую неделю и рассматривала все предложенные крупные
подрывные операции171.

Важное место среди тайных операций разведывательных служб занимают так называемые
полувоенные операции специально обученных групп иностранцев или «специальных
войск» США. Эта особого рода деятельность включает диверсии, террор, обман местного
населения, а также и военные операции разрозненных групп. Они тесно смыкаются по
ряду аспектов с деятельностью некоторых подразделений Комитета начальников штабов,
штабов армии, военно-воздушных и военно-морских сил США, а также находящихся под
их руководством многочисленных военных школ и баз для обучения войск таким
операциям.

Поэтому были также созданы и влиятельные межведомственные механизмы для


координации соответствующих операций. При президентах Кеннеди и Джонсоне таким
центром был межведомственный Комитет по анти- повстанческой деятельности. При
нынешней возрожденной системе Совета национальной безопасности его функции
переходят к межведомственным группам СНБ.

Американские специальные службы, прежде всего ЦРУ, используют различные


организации, в том числе и правительственные, в качестве прикрытия для своих
подрывных операций.

Широкая волна разоблачений, прокатившаяся в последние годы в американской печати,


показала, что многие общественные организации в США, ряд международных
организаций — студенческих, культурных, профсоюзных и даже религиозных, а также
различные организации эмигрантов и отщепенцев финансируются и используются ЦРУ
для подрывной деятельности против социалистических стран, рабочего, демократического
и национально- освободительного движения.
Примером могут служить созданные в Мюнхене в начале 1949 г. по инициативе ЦРУ
комитеты «Свободная Европа» и «Свобода» и их филиалы в ряде европейских государств.
Эти станции не только инструмент пропаганды, но и активные шпионские центры.

Американская разведка использует в своих целях подкуп прессы разных стран, содержит
целый ряд печатных органов. Таковы, например, распространяемый в странах Азии
журнал «Эйша стьюдент» или издававшийся в Индии журнал «Стьюдент кроникл». И тот
и другой финансировались известным своими связями с ЦРУ «Фондом Азии». От имени
«Американского общества африканской культуры», также связанного с ЦРУ, издавался
журнал «Африкэн рипорт» и для африканской молодежи — журнал «Нью Африкэн».
Несколько печатных органов финансируется Центральным разведывательным
управлением в странах Латинской Америки.

Серьезное внимание в своей деятельности ЦРУ уделяет организациям, которые могут


оказывать значительное влияние на общественное мнение, например организациям
работников прессы, журналистов, издателей и т. д. По заявлениям ряда газет, в том числе
«Вашингтон пост», организация служащих американских газет, журналов и радиостанций
— Американская газетная гильдия— получала крупные субсидии от ЦРУ. Вице-
президент гильдии Форсон вынужден был признать, что эти деньги использовались для
«обработки» иностранных журналистов172. Начиная с 1960 г. Американская газетная
гильдия получила около миллиона долларов на свою деятельность за рубежом, и в первую
очередь в странах Латинской Америки.

ЦРУ субсидировало также деятельность некоторых исследовательских организаций США.


По сообщениям газеты «Нью-Йорк пост» и английской газеты «Санди тайме», субсидии
от ЦРУ получает издательство известного Массачусетского технологического института.
На содержании у разведки находится также американское издательство «Фредерик Прэгер
компани»173.

Таким образом, очевидно, что ведущее место разведки в разработке и осуществлении


крупных подрывных политических и психологических операций определяется прежде
всего тем, что именно она располагает необходимыми средствами и информацией, имеет
Широкие возМожйосїй использования тайных и открытых каналов для влияния на
определенные слои населения в отдельных странах, применяет новейшие научно-
технические достижения во всех звеньях разведывательной работы — идет ли речь о
сборе информации или ее обработке и анализе.

Влияние разведывательных органов на


внешнеполитический курс США
Небывало широкие масштабы разведывательно-подрывной деятельности секретных
служб США породили в американской литературе два крайних направления при оценке
влияния этих служб на внешнеполитический курс страны.

Сторонники одного из них склонны рассматривать превращение разведывательного


сообщества в своего рода государство в государстве, произвольно определяющее
некоторые основные направления внешней политики США. К этому направлению
относятся ряд публицистов и политических деятелей леволиберального толка,
систематически выступающих с критикой ЦРУ. Представители другого направления,
наоборот, выступают с тезисом о том, что в расширении масштабов разведывательных
операций не кроется никаких опасностей ни для внешней политики США, ни для
американского общества. В действительности ни то ни другое направление не освещают
подлинного положения вещей.

Мнение о якобы «независимой деятельности» американской разведки, нашедшее, в


частности, свое отражение в книге Дэвида Уайза и Томаса Росса «Невидимое
правительство», вышедшей в 1964 г., иногда просто выгодно американскому
правительству, чтобы свалить вину на ЦРУ за многочисленные провалы во
внешнеполитической области. Правительству удобно превращать в случае необходимости
«парней из Лэнгли» в «мальчиков для порки». Президент США, выступая в марте 1969 г.
перед работниками ЦРУ, особо поблагодарил разведывательную службу за ее готовность
нести на себе бремя общественной критики. «Ваши успехи никогда не будут предаваться
гласности, а ваши провалы всегда будут обнародо- ваться,— заявил Никсон.— Я ценю
это, и я глубоко признателен тем из вас, кто идет на подобную жертву»40. 40

«Washington Post», March 8, 1969.

Конечно, разведывательные органы США не проводят самостоятельной политики,


идущей вразрез с основной линией правительства. Вместе с тем нельзя не видеть
действительную опасность, связанную с разрастанием разведывательных служб в США.

Дело не только в том, что они становятся монопольными носителями самой важной
государственной информации, влияющей на принятие серьезных внешнеполитических
решений, что имеет большое значение. Существенно то, что разведывательные органы все
в большей мере берут на себя саму разработку внешнеполитических акций. По сути дела,
американские разведчики давно уже отошли от доктрины отделения «непредвзятой»
информации разведки от политических решений. В нынешних условиях на разведки
империалистических держав во все большей мере возлагается задача вынесения
политических рекомендаций, разработки и осуществления крупных внешнеполитических
операций.

Характерно в этом смысле заявление бывшего президента США Трумэна о том, что
«Центральное разведывательное управление стало оперативным и временами
формулирующим политический курс страны органом правительства» 174.

Так, например, госсекретарь, участвовавший в принятии решения о вторжении на Кубу, а


также и Комитет начальников штабов основывались при разработке планов вторжения
лишь на сведениях, которые представляло ЦРУ. Президент Кеннеди, давший согласие на
интервенцию, также располагал лишь информацией и оценками ЦРУ. Аллен Даллес,
используя свое влияние директора центральной разведки в соответствии с положением об
обеспечении секретности разведывательных источников и методов, практически
блокировал любую возможность оппозиции своему плану. Как явствует из многих
опубликованных мемуаров, в частности воспоминаний Артура Шлезингера, уже сама
подготовка операции вызвала к жизни серьезные силы инерции. Президент Кеннеди не
знал, что делать с подготовленными наемниками, если запретить вторжение на Кубу 175.
Так, логика подготовки агрессии против Кубы, подготовки, подталкиваемой
требованиями наиболее реакционных кругов США, пересилила осторожность, которой
хотел следовать президент Кеннеди.

Президент Кеннеди в течение какого-то времени пытался оттянуть решение, но Аллен


Даллес воздействовал на него, представив свои разведывательные сообщения
(включавшие также метеорологические сводки и анализ боевого духа подготовленных
отрядов) и заверив президента в том, что операция будет успешной, если она будет
проведена в самое ближайшее время.

Решение было принято.

Односторонняя ориентация разведывательных служб на тайные подрывные средства


осуществления внешней политики приводила к весьма опасным последствиям.

В прошлом даже многие американские послы жаловались на неподконтрольные им


действия представителей ЦРУ в стране их пребывания. Президенты США неоднократно
специальными директивами пытались закрепить авторитет посла. Тем не менее, как
свидетельствует Роджер Хилсмэн, резидент ЦРУ в силу особенностей своего положения
имеет много преимуществ: «Действительно, поскольку ЦРУ может держать своих людей в
данной стране дольше, чем в ней находится тот или иной посол, руководитель группы
ЦРУ часто имеет возможность создать более тесные дружеские отношения с премьер-
министрами, королями и президентами, чем послы. А таким образом и приобрести
большое влияние. Во многих странах, особенно отсталых..., где деньги широко
используются на путях, которые не обеспечивает бюджет государственного
департамента..., большинство местных граждан искренне полагает, что руководитель
группы ЦРУ является истинным представителем Соединенных Штатов»176.

Теоретически ЦРУ координирует свои операции с другими внешнеполитическими


ведомствами, в частности с государственным департаментом. Однако пути этой
координации не были точно установлены. Роджер Хилсмэн отмечает, что нередко
представители ЦРУ использовали именно такие пути координации, которые обеспечивали
им легкое согласие соответствующих ведомств на проведение специальных операций. В
результате и возникали сложности и межведомственные трения. Описывая положение, в
котором Соединенные Штаты оказались в результате такой практики, Роджер Хилсмэн
делает интересное признание: «...тайные подрывные действия слишком часто
использовались в качестве инструмента внешней политики, и репутация Соединенных
Штатов страдала больше и больше»44.

Внутри самих Соединенных Штатов ЦРУ обеспечило себе серьезную опору в правящих
кругах и создало широкую сеть своих тайных филиалов и агентуры по всей стране.

Естественную тревогу американской общественности вызывает лишенная гласности


деятельность ЦРУ на всей территории США: открытие многочисленных отделений ЦРУ;
создание фиктивных деловых фирм, «благотворительных» фондов; широкое привлечение
американских граждан для выполнения шпионских заданий во время поездок за рубеж
под видом туристов; щедрое субсидирование различных молодежных, культурных и
других общественных организаций и научных учреждений с целью впрячь их в колесницу
разведки.

ЦРУ стало организацией, оказывающей все большее влияние на американское


общественное мнение. Оно распространяет дезинформационные сообщения, пытаясь
переложить на других ответственность за инциденты, возникающие в результате операций
американских разведок, организует «утечку» секретных сведений, чтобы подогреть
панические настроения в США. Все это оказывает опасное влияние на
внутриполитическую обстановку в стране. И нужно сказать, в США, особенно у молодого
поколения американцев, значительно возросло понимание этой опасности. Недаром
журнал «Форин афферс» вынужден был опубликовать в январе 1969 г. статью Уильяма
Барндса «Разведка и внешняя политика: дилемма демократии», в которой содержалось
следующее знаменательное признание: «ЦРУ, безусловно, более, чем любое другое
правительственное ведомство, способствовало отчуждению от правительства США
важного сегмента ака- демическо-интеллектуальных кругов и молодежи; появле-

44 Ibid, р. 86.

ние его вербовщиков в университетском городке может в большей мере, чем деятельность
вербовщиков любого другого учреждения, способствовать возникновению студенческих
беспорядков,,,»177

Попытки разведок влиять на внешнюю и внутреннюю политику США были снова


продемонстрированы, когда один из видных сотрудников ЦРУ Виктор Маркетти,
работавший помощником заместителя директора этой организации, покинул свой пост и
выступил в октябре 1971 г, с разоблачениями в печати. Рассказывая корреспондентам о
различных тайных операциях ЦРУ, Маркетти подчеркивал, что на его решении покинуть
это учреждение особенно сказались «политические махинации внутри разведывательных
организаций».

Видимо, эта сторона дела также повлияла на решение Белого дома изменить управление
разведывательными службами и поставить их в большей мере под свой непосредственный
контроль. Естественно полагать, что разрядка международной обстановки и утверждение
принципов мирного сосуществования в отношениях между государствами с различными
общественно-политическими системами должны повлечь за собой ограничение
подрывных операций американских разведок на мировой арене.

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РЫЧАГИ
Глобальная экономическая экспансия, развернутая американским монополистическим
капиталом после второй мировой войны, сопровождалась приспособлением
внешнеполитического механизма США как в функциональном, так и в организационном
отношении к новым условиям борьбы за рынки сбыта, источники сырья и сферы
приложения капитала.

Захваченные Соединенными Штатами в результате войны позиции экономического


превосходства перед другими капиталистическими государствами постепенно
ослаблялись в послевоенный период в связи с неравномерностью развития капитализма.
Только за последние 10 лет доля США в объеме валового национального продукта
капиталистического мира уменьшилась с 33,9 до 30,2%, а доля в экспорте
капиталистических стран в настоящее время составляет только 14% его стоимости

Более высокие темпы экономического роста в главных капиталистических странах


Западной Европы и Японии, начавших теснить американские монополии на мировых
рынках, распад колониальной системы и возникновение новых государств, поставивших
перед собой задачу завоевания экономической самостоятельности, рост могущества и
международного авторитета стран социалистического содружества, всестороннее
расширение их хозяйственных связей с промышленно развитыми капиталисти- ческими и
развивающимися странами — все это значительно усложнило для американских
монополий возможность осуществления внешнеэкономической экспансии прежними
средствами.
В последние годы экономические позиции США подтачиваются действием совокупности
таких факторов, как упорная инфляция, увеличивающийся дефицит государственного
бюджета и платежного баланса, обострение внутренних проблем, обусловленное
начавшимся в 1969 г. экономическим кризисом, более тугое затягивание узла
международных валютно-финансовых трудностей США и резко обострившийся кризис
доллара.

Положение усугубляется тем обстоятельством, что сейчас для американских правящих


кругов становится очевидным падение действенности военно-политических инструментов
«глобальной стратегии» США; отсюда стремление подкрепить эту стратегию
дополнительными экономическими рычагами.

Это было, в частности, отмечено государственным секретарем Уильямом Роджерсом,


заявившим, что «экономическая политика уже, безусловно, является важной частью
американской внешней политики, и в будущем она приобретет еще большее значение»
178.

Падение конкурентоспособности американских товаров на внешних рынках, растущий


дефицит торгового и платежного баланса, ослабление международных позиций доллара
— все это побудило администрацию Никсона в качестве первоочередной задачи
приступить к разработке «жесткой» долгосрочной программы, нацеленной на укрепление
мировых экономических позиций США. Для этого правительство уже начало прибегать к
мерам открытого экономического нажима на своих торговых партнеров, стремясь
заставить их пойти на торговые и валютно-финансовые уступки.

Новая экономическая политика республиканской администрации потребовала более


скоординированного подхода к решению разнообразных внешне- и внутриэконо-
мических проблем. Между тем, как известно, до самого последнего времени
внешнеэкономическая политика была той областью, где по многим важным вопросам
между различными правительственными ведомствами, а зачастую между ними и Белым
домом возникали существенные трения и разногласия. Объясняется это в первую очередь
тем, что разработкой экономической политики занимались 9 министерств и свыше 10
других правительственных учреждений. Это прежде всего государственный департамент,
министерства обороны, финансов, торговли и другие, а также такие автономные
ведомства, как Комиссия по атомной энергии, Федеральная комиссия торгового флота,
Федеральная торговая комиссия, Экспортно-импортный банк, Управление гражданской
авиации, Федеральная комиссия по связи и т. д.

Каждое из таких учреждений имело собственные узковедомственные интересы и подходы


к решению экономических проблем, тесно связанные с интересами их «клиентуры», т. е.
монополий, действующих в соответствующих областях капиталистического хозяйства.
Серьезные противоречия возникали между монополиями, ориентирующимися на внешние
и внутренние рынки, а также между компаниями, монополизовавшими поставки
отдельных видов продукции (нефть, текстиль, машины и оборудование и т.

Внимание!
Если вам нужна помощь в написании работы, то рекомендуем обратиться к
профессионалам. Более 70 000 авторов готовы помочь вам прямо сейчас. Бесплатные
корректировки и доработки.
д.).
Администрация Никсона пришла к выводу о необходимости создания какого-то единого
координационного центра, обеспечивающего согласование различных подходов,
своевременное рассмотрение назревших внешнеэкономических проблем, их увязку с
внутренними экономическими мероприятиями и основными внешнеполитическими
целями США. Для выполнения этой задачи и был создан в январе 1971 г. при Белом доме
Совет по международной экономической политике.

Совет занимается изучением широкого круга проблем, связанных с дефицитами торгового


и платежного балансов, конкурентоспособностью США на мировых рынках, интенсивным
наплывом иностранных товаров на внутренний рынок США, стимулированием экспорта и
осуществлением контроля над капиталовложениями. Уже в апреле 1971

г. Совет представил президенту Никсону конфиденциальный доклад «Место


Соединенных Штатов в изменяющейся мировой экономике», где процесс ослабления
международных экономических позиций США связывается со структурными
недостатками американской экономики, отсутствием согласованных мероприятий по
стиму лированию экономического роста и технического развития. Этот доклад, по
свидетельству реферативного еженедельника «Нейшнл джорнел», лег в основу
международных аспектов новой экономической политики администрации Никсона,
разработанной летом 1971 г. в Кэмп- Дэвиде 179.

Напряженность, возрастающая в области международных экономических отношений в


связи с «жесткой» политикой США, быстро меняющаяся обстановка ставят Вашингтон
перед серьезными проблемами, сопряженными с необходимостью внесения корректив в
широкую сферу внешнеэкономической политики — разработку новых подходов к
проблемам валютной, инвестиционной, торговой политики и помощи иностранным
государствам. Это в свою очередь ставит перед администрацией Никсона задачу
дальнейшего укрепления инструментов внешнеэкономической политики и управления
ими.

Механизм осуществления
внешнеэкономической политики
Создание Совета по международной экономической политике не устранило да и не могло
в силу уже сложившихся и «проверенных» каналов воздействия монополий на
государственный аппарат целиком устранить усложненную структуру и дублирование
полномочий среди правительственных ведомств, занимающихся осуществлением
внешнеэкономической политики США.

Естественно, что роль и место отдельных органов и ведомств при этом несколько
видоизменяется в связи с переменами в высших эшелонах правительственного механизма
внешнеэкономической политики.

При Белом доме, помимо Совета по международной экономической политике,


сохраняется созданное в 1963 г. в соответствии с законом о расширении торговли
Управление специального представителя по торговым переговорам. Его руководитель в
ранге чрезвычайного и полномочного посла прямо подчинен президенту, но
одновременно несет ответственность и перед конгрессом США. Однако удельный вес
этого органа в системе правитель ственных учреждений в настоящее время заметно
понизился. В прошлом Управление занималось сложными переговорами по тарифным
вопросам в рамках так называемого «раунда Кеннеди», а потом вело переговоры о
торговле и тарифах с отдельными странами. При создании Совета по международной
экономической политике руководитель Управления Карл Гильберт был введен в его
состав. Само же Управление оказалось отстраненным от непосредственного участия в
торговых переговорах со странами «Общего рынка» и Японией. Это связано с тем
обстоятельством, что вопросы тарифной политики оказались интегрированными в более
широкие проблемы экономического и политического характера, которые решаются на
более высоком правительственном уровне.

В последнее время возрастает роль государственного департамента в деле координации


внешнеэкономических мероприятий. Это явствует из того, что созданная при Совете по
вопросам международной экономической политики Оперативная группа с приданными
межведомственными группами поставлены под руководство государственного
департамента.

Видимо, в связи с этим повышен ранг заместителя первого заместителя государственного


секретаря по экономическим вопросам. Он стал называться заместителем
государственного секретаря по экономическим вопросам. На него возложены обязанности
координировать экономические вопросы внутри госдепартамента и представлять
департамент в межведомственных органах, занимающихся внешнеэкономической
политикой 180.

Рабочим органом государственного департамента, занимающимся решением


практических вопросов внешнеэкономической политики в соответствии с целями
внешнеполитической стратегии правительства США, остается Управление экономических
проблем. Управление состоит из отделов, построенных по функциональному признаку и
охватывающих практически все основные экономические аспекты внешней политики
США. Это отделы: международных ресурсов; международной торговли; анализа
международных финансов и экономики; торговли между Западом и Востоком;
международных ресурсов и продо вольственной политики; топливных и энергетических
ресурсов; международных товарных операций, в составе которого имеется подразделение,
ведающее вопросами обеспечения США стратегическими материалами.

В разработке и осуществлении внешнеэкономической политики участвует ряд


министерств, основная функция которых — внутренние дела. Наиболее важные — это
министерства торговли, финансов, земледелия и труда. В каждом существует
специальный аппарат сотрудников, занимающихся международными вопросами,
подчиненный непосредственно помощнику министра по международным делам. Эти
помощники наиболее активно участвуют в работе Совета по международной
экономической политике и, по сути дела, представляют там специфические интересы
своих ведомств.

В министерстве торговли центральным звеном по осуществлению коммерческих


операций за границей является Управление международной торговли. В круг его
основных задач входит содействовать расширению экспорта, оказывать помощь деловым
кругам страны в их операциях за рубежом, а также осуществлять контроль над вывозом
американских товаров в социалистические страны.

Внимание!
Если вам нужна помощь в написании работы, то рекомендуем обратиться к
профессионалам. Более 70 000 авторов готовы помочь вам прямо сейчас. Бесплатные
корректировки и доработки.
В состав Управления входит ряд отделов, в ведении которых находятся разработка и
практическое исполнение отдельных аспектов общей внешнеэкономической политики
страны, в частности отделы: торговой и финансовой политики; контроля над экспортом;
заграничных капиталовложений; содействия развитию международной торговли и
некоторые другие.

Деятельность всех вышеперечисленных подразделений министерства торговли США


направляется помощником министра по внутренней и международной торговле.

В министерствах финансов и труда вопросами внешнеэкономической политики


занимаются помощники министров по международным делам, опирающиеся в своей
деятельности первый — на аппарат, состоящий из 8 отделов, а второй — на Управление
по международным трудовым делам. В последнее время в связи с резким повышением
значения валютно-финансовых проблем во внешних сношениях США место и роль
министерства финансов значительно возросли. Его руководитель Джон Кон- нэлли,
обладающий немалым политическим влиянием внутри страны, был до своей отставки в
мае 1972 г. одним из авторов и главным проводником новой внешнеэкономической
политики Вашингтона.

Коннэлли пользовался и продолжает пользоваться особым расположением Никсона,


являясь «выразителем экономических взглядов президента»5, близким его доверенным
лицом и советником по широкому кругу внутриполитических вопросов, выходящих
далеко за пределы официальных полномочий министра финансов. В известной мере это
объясняется и личными качествами Коннэлли: умением быстро схватывать суть весьма
запутанных вопросов и придавать им желаемое политическое звучание. Сам Коннэлли
придерживается взгляда, что «все наши проблемы в основе своей носят политический
характер с экономическими обертонами»6. С прпходом Коннэлли министерство финансов
не только заняло ведущее положение среди правительственных ведомств, ответственных
за разработку экономической политики США, в так называемой «тройке», куда входят
также Административно-бюджетное управление и Совет экономических консультантов,
но и развило бурную активность во внешнеэкономической сфере.

В прошлом согласование важнейших вопросов финансовой и торговой политики США за


границей осуществлялось через два влиятельных межведомственных органа—
Совещательный совет по международным финансовым проблемам во главе с
представителем министерства финансов и Комитет по торговой политике, работающий
под руководством министерства торговли. В настоящее время у нас нет данных,
включены ли эти органы в систему нового Совета по международной экономической
политике.

Активное участие в процессе определения внешнеэкономической политики США играет


министерство сельского хозяйства, в частности такие его подразделения, как Товарно-
кредитная корпорация, Заграничная сельскохозяйственная служба и Служба
международного развития сельского хозяйства. Через них оказывается содействие
развитию экспорта сельскохозяйственной продукции из США, помощь иностранным
государствам поставками сельскохозяйственных излишков по закону 480, техниче-

п «Fortune», January 1972. e «National Journal», October 2, 1971, p. 1993. ская помощь и
некоторые другие виды деятельности во внешнеэкономической сфере.
Различную степень заинтересованности и участия в разработке и проведении
внешнеэкономической политики проявляют и другие правительственные ведомства США,
в частности министерство обороны.

Некоторые правительственные учреждения имеют свой собственный персонал за


границей. Он представлен в заграничном аппарате государственного департамента
атташатами по вопросам рабочего и профсоюзного движения, торговли и сельского
хозяйства и др. В наиболее крупных посольствах США представлено от 40 до 50
различных правительственных ведомств и организаций, что создает дублирование и
путаницу в работе181.

Предпринятая правительством США попытка упорядочить процесс разработки и


осуществления внешнеэкономической политики, сосредоточив функции по координации
деятельности различных звеньев государственного аппарата на уровне Белого дома, уже
сейчас сталкивается с рядом трудностей, коренящихся в природе буржуазного государства
как выразителя воли монополистического капитала и орудия защиты его интересов.

Опыт последних лет дает основание полагать, что создание Совета по международной
экономической политике и попытки повысить роль госдепартамента в осуществлении
американской внешнеэкономической политики не смогут серьезно ослабить острую
борьбу влиятельных монополистических группировок страны вокруг основных проблем
этой политики и связанное с этим соперничество различных экономических ведомств.
Американский дипломат Джон Кэмпбелл в книге «Кухня внешних сношений» приводит
несколько эпизодов такой борьбы, в частности по вопросам о тарифах на импорт нефти и
текстильных товаров, которая глубоко затронула внутриполитическую жизнь и работу
правительственных ведомств Вашингтона, вызвала сложное маневрирование Белого дома.
Государственный департамент выглядел «пигмеем» в этой «борьбе гигантов» и вынужден
был отстраниться от решения этих вопросов. Их решение непосредственно замкнулось на
Белом доме, но и там оно было поставлено в зависимость от соотношения участвующих в
борьбе сил. «Больше, чем это широко понимается,— пишет по этому поводу Кэмпбелл,—
самые важные решения выносятся самим президентом по совету его аппарата в Белом
доме и других консультантов, а в конечном счете в результате длительного процесса
межведомственной борьбы»182.

Объективные трудности, связанные с разработкой и осуществлением


внешнеэкономической политики в усложнившейся для США международной обстановке,
в последнее время еще более усугубляются ведущейся в монополистических кругах
борьбой по различным аспектам такой политики, усилившимися трениями между США и
их основными торговыми партнерами. «Жесткий курс» в экономической области,
проводимый Вашингтоном, методы грубого нажима, ущемляющие интересы других стран
и приносящие односторонние выгоды американскому монополистическому капиталу, не
столько ведут к решению международных экономических и валютно-финансовых
проблем, сколько еще туже затягивают узел межимпериалистических противоречий.

Перестройка аппарата помощи


иностранным государствам
Среди рычагов внешнеполитической политики США наименее стабильным,
подверженным изменениям, в силу ряда причин оказался аппарат, ведающий оказанием
помощи иностранным государствам.
Республиканская администрация в настоящее время проводит очередную перестройку
этого аппарата. Это связано с тем, что помощь иностранным государствам является
преимущественно внешнеполитическим инструментом, ее формы и организационное
обеспечение меняются в зависимости от сдвигов в международной обстановке и
направленности политики США на мировой арене.

В истекшем десятилетии осуществлением основной части программ американской


помощи ведало централизованное Агентство международного развития (АМР),
формально подчиненное государственному секретарю, но практически обладавшее
большой степенью автономии. К этим программам относились «займы развития»,
«техническая помощь», «взносы в международные организации», «помощь для
поддержания обороны» (ныне так называемая «поддерживающая помощь»),
«чрезвычайная помощь». Последние две программы с полным основанием могут быть
отнесены к разряду военной помощи, являющейся, по словам Ганса Моргентау,
«традиционным способом, к которому прибегают государства для того, чтобы подкрепить
свои союзнические отношения»183. Такими видами прямой военной помощи, как
поставки вооружений, снаряжения и обучение военного персонала, непосредственно
ведало министерство обороны.

Сосредоточение основной части деятельности в области оказания иностранной помощи в


руках единого агентства отвечало целевой концепции помощи, утвердившейся во времена
президентства Кеннеди. Согласно этой возрожденной и модифицированной Уолтом
Ростоу теории «стадий экономического роста», не получившей, впрочем, повсеместного
признания в государственном аппарате США, основным при предоставлении помощи
считалось поощрение экономического развития, конечно на капиталистической основе.

Считалось, что такое развитие может служить как бы панацеей от расширения масштабов
освободительных, революционных движений в странах Азии, Африки и Латинской
Америки.

В последние годы, однако, в правящих кругах США развернулась острая критика такой
концепции. В книгах многих американских исследователей отмечалось то обстоятельство,
что экономический рост сам по себе не ограничивает, а скорее подстегивает процесс
социального брожения и сдвигов 184. К тому же, как признавалось, американская помощь
в общем мало способствовала экономическому росту даже на капиталистической основе,
поскольку стратегические и политические соображения зачастую подталкивали
Вашингтон к использованию меха- иизма помощи для достижения непосредственных
военно-политических и экономических целей — размещения своих войск и баз на
территории других государств, вовлечения их в военно-политические группировки под
эгидой США, усиления экономического проникновения американских монополий и т. д.

Соображения военно-политической стратегии в большой мере довлеют над всеми


программами американской помощи. Так, создание в начале 60-х годов
межведомственного Комитета по антиповстанческой деятельности привело к резкому
увеличению ассигнований на обучение в ряде стран полиции и подготовку специальных
войск, а другие критерии, которыми пользовалось АМР в вопросах предоставления
помощи, были просто отодвинуты в сторону.

Решающее влияние текущих военных и внешнеполитических соображений на


осуществление программ американской помощи иностранным государствам
неоднократно в критическом плане отмечалось различными комитетами, создававшимися
для переоценки программ американской помощи. Один из таких комитетов,
возглавлявшийся Мильтоном Эйзенхауэром, отмечал в своем докладе 1964 г.:

«Суть проблемы заключается в том, что использование помощи в качестве некоего


универсального средства, чего-то вроде пряника или кнута для достижения всевозможных
краткосрочных внешнеполитических целей, приводило к провалам, расточительству и
неэффективности» п.

Внимание!
Если вам нужна помощь в написании работы, то рекомендуем обратиться к
профессионалам. Более 70 000 авторов готовы помочь вам прямо сейчас. Бесплатные
корректировки и доработки.

Внутреннюю противоречивость американских программ помощи иностранным


государствам отмечает видный американский историк и теоретик в области
международных отношений Ганс Моргентау. В своей книге «Новая внешняя политика для
Соединенных Штатов», изданной в 1969 г., он пишет: «Иностранная помощь,
предлагаемая при таких условиях, по всей вероятности, не сможет достигнуть целей
экономического развития, а как взятка правящим группам скорее будет укреплять
экономическое и политическое статус-кво. Она скорее обострит неразрешенные
социальные и политические проблемы, чем поможет продвинуться к их разрешению» 185.
В результате получилось, что при огромных средствах, расходуемых на помощь
иностранным государствам 186 и содержание многочисленного персонала, ведавшего ее
осуществлением (в начале 1970 г. на АМР в США и в 90 других странах мира работало 5,2
тыс. человек187), этот инструмент внешнеполитической деятельности оказался для
Вашингтона относительно малорезультативным.

В начале 1970 г. созданная республиканской администрацией Специальная группа по


вопросам международного развития выступила с рекомендацией радикально пересмотреть
цели и направления американской помощи иностранным государствам. Осенью того же
года президент Никсон внес в конгресс предложения о реорганизации помощи, которые
затем конкретизировал в послании от 21 апреля 1971 г.

В соответствии с общими внешнеполитическими установками республиканской


администрации, получившими отражение в так называемой «доктрине Никсона»,
основной упор в программах помощи был перенесен с экономического развития на
укрепление военных позиций режимов и государств, связанных с Соединенными
Штатами, преимущественно в Юго-Восточной Азии, на Дальнем и Ближнем Востоке. В
соответствии с этим все части военной помощи были связаны в один комплекс «помощь
по обеспечению безопасности». На эту категорию помощи на 1972 год администрация
запросила почти 2/з всех ассигнований на иностранную помощь. Остальная часть помощи
была подразделена на «помощь в целях развития», т.

е. экономическую помощь, и «гуманную помощь», которая должна предоставляться


государствам, пострадавшим от стихийных бедствий.

Полномочия по осуществлению программ «помощи по обеспечению безопасности» были


распределены между министерством обороны и государственным департаментом.
Пентагон через созданное недавно «Агентство по помощи в целях безопасности» под
руководством заместителя помощника министра по вопросам международной
безопасности будет по-прежнему ведать всеми чисто военными программами. Однако
уровень руководства этими программами повышается. Учрежден специальный Совет по
вопросам помощи в целях обеспечения безопасности под председательством помощника
министра обороны по международной безопасности, в который вошли также
представители Комитета начальников штабов 188.

Координация межведомственной деятельности госдепартамента и министерства обороны


в области программы «по обеспечению безопасности» проводится по следующим
установившимся каналам: 1) совместное рассмотрение поступающих из-за границы
ежегодных предложений и отчетов по исполнению бюджета и программ; 2) ежегодная
подготовка совместного закрытого меморандума, объединяющего результаты
планирования и программирования на местах, где указываются размеры и основное
содержание программ по странам и районам и перечисляются главные направления -
политики в области военной помощи; 3) составление подробного документа с участием
министерства финансов под названием «Политика и ответственность правительства США
по продажам товаров военного назначения на экспорт», служащего руководством для
проведения соответствующих операций как по государственной, так и по коммерческой
линии (в области последней действует система лицензий, выдаваемых государственным
департаментом после межведомственных консультаций).

Перечисленные формы координации межведомственной деятельности говорят о том, что


программирование в области оказания иностранной помощи, т. е. систематическая
разработка конкретных программ по различным странам и районам, увязка целей
политики с необходимыми для их реализации средствами, начатые еще в АМР, получает
сейчас дальнейшее развитие по крайней мере в области «помощи по обеспечению
безопасности».

Та часть «помощи по обеспечению безопасности», которая называется «экономической


поддержкой» и оказывается в форме займов и субсидий, поставлена под руководство
государственного департамента.

Для этого в госдепартаменте создается специальное управление во главе с помощником


государственного секретаря, которое будет курировать Координатор «помощи по
обеспечению безопасности», подчиненный непосредственно госсекретарю и входящий в
группу руководства этого ведомства 189.

Осуществление «помощи в целях развития» возлагается на созданные и создаваемые


автономные государственные организации, имеющие более узкие, чем Агентство
международного развития, направления деятельности. К ним относятся Корпорация
международного развития, Институт международного развития, Корпорация частных
заграничных капиталовложений и Межамериканский институт социального развития.
Общее руководство этой категорией помощи будет осуществлять Координатор «помощи в
целях развития», подчиненный непосредственно президенту190. «Гуманная помощь»
будет осуществляться государственным департаментом под руководством
соответствующего помощника государственного секретаря.

С общеполитической точки зрения перестройка программ иностранной помощи и


ведающего ими механизма проведена в направлении большего приспособления этой
помощи к потребностям глобальной стратегии американского империализма на 70-е годы.
Вынужденные сокращения американских войск и баз за границей, связанные с рядом
внешнеполитических, экономических и внутриполитических причин, правящие круги
пытаются компенсировать за счет усиления «вклада» со стороны партнеров США. В то же
время своей экономической помощи США стремятся придать более целенаправленный
характер, повысив ее эффективность в деле обеспечения экономических позиций
американских монополий в развивающихся странах. В условиях ограниченности
ресурсов, которые США могут выделить на иностранную помощь, большую актуальность
приобретает вопрос о повышении уровня руководства программами иностранной помощи
и их тес кой увязки с основными целями американской внешней и военной политики в
отдельных странах и районах мира. Именно поэтому произошло повышение роли
государственного департамента в деле осуществления ряда программ иностранной
помощи и общей координации этой деятельности, усиливаются механизмы
межведомственного взаимодействия, особенно между госдепартаментом и министерством
обороны, а самое общее руководство политикой в области оказания иностранной помощи
передается в Совет национальной безопасности и Совет по вопросам международной
экономической политики.

**

В механизме внешнеэкономической политики США предусмотрены отчетливые


организационные формы взаимодействия правительства и частного капитала. Одним из
эффективных каналов такого взаимодействия является система консультативных
комитетов и специальных групп, создаваемых при президенте для разработки
долгосрочной стратегии во внешнеэкономической области и действующих на постоянной
базе при основных правительственных ведомствах США.

Так, предложенный республиканской администрацией крутой поворот в политике помощи


иностранным государствам, изменение организационных форм и методов ее
осуществления вытекают из рекомендаций Специальной группы по вопросам
международного развития под председательством бывшего президента «Бэнк оф
Америка» Рудольфа Петерсона. В ее состав, помимо одного из крупнейших финансовых
воротил, президента «Чэйз Манхэттен бэнк» Дэвида Рокфеллера, вошли и такие
представители большого бизнеса, как президенты компаний «Хейнц К°» Берт Гукин и
«Леви Штраус К°» Уолтер Хаас.

Силы сцепления правительственного аппарата с монополиями США продолжают расти,


усиливается воздействие финансового капитала на формулирование внешней политики и
контроль над практической ее реализацией.

Если влияние деловых кругов на Агентство международного развития оказывается не


непосредствено, а через существующие при нем консультативные комитеты по
экономическому развитию, частным зарубежным капита ловложениям и другие, а все
аспекты финансовой деятельности Агентства пропускаются через «консультативное сито»
подкомитета по делам АМР при Комитете нью-йоркских банков по иностранной валюте,
то в соответствии с предложениями по созданию Корпорации международного развития и
Института международного развития представители деловых кругов будут
непосредственно участвовать в работе их руководящих органов. Это дает возможность
более полно учитывать интересы могущественных группировок финансового капитала и
проводить угодный им политический курс.

Специально созданная президентом Комиссия по международной торговле и


инвестициям, призванная разработать свои рекомендации по внешнеэкономической
политике Соединенных Штатов на 70-е годы, представила в июле 1971 г. доклад, в
котором выдвинула цель «в течение 25 лет полностью ликвидировать все барьеры в
международной торговле и движении капиталов» 191. Эти рекомендации в полной мере
отражали долгосрочные внешнеэкономические установки правящих кругов США,
нацеленные на всемерное форсирование экономической экспансии и устранение всех
«барьеров» в других странах, которые «мешают» ее развертыванию.

Но наиболее сильное воздействие на экономическую политику правительства США


оказывает созданный еще в 1933 г. могущественный Совет предпринимателей, связи
которого с Белым домом особенно усилились в последние годы. На официальных сессиях
и в частных встречах воротилы делового мира доводят до сведения представителей
правительства свою точку зрения по основным вопросам экономической политики,
обмениваются конфиденциальной информацией и входят в курс планируемых
правительством мероприятий в экономической области. Огромное влияние Совета на
принятие решений по широким экономическим вопросам объясняется тем, что он
представляет крупнейшие промышленные и финансовые монополии США, которые
«проталкивают» своих представителей на ключевые правительственные посты. В
нынешней республиканской администрации отдельные министры тесно связаны с такими
корпорациями, как «Хыоллет-Паккард»* «Дженёрал дайнемикс», «Локхид», «Крайслер»,
«Дженерал моторз», «Литтон индастриз», «Макдонелл-Дуглас» и др,, а также с рядом
важнейших финансовых группировок. За спиной нынешнего президента стоит крупная
монополистическая группировка. Во время избирательной кампании 1968 г, был создан
«Совещательный комитет бизнесменов в поддержку Никсона», в который «вошел 51
лидер американской индустрии и банковского дела» 192,

По свидетельству американской прессы, объявленный 15 августа 1971 г, администрацией


Никсона переход на рельсы новой экономической политики был согласован с Советом
предпринимателей и в целом отражает позитивную оценку финансовым капиталом США
избранного правительством курса действий в сложившейся обстановке 193,

Все это говорит о том, что внешнеэкономическая политика разрабатывается,


осуществляется и организационно подкрепляется правительственными мероприятиями
при самом активном участии монополистических кругов США и в их интересах,

В этой связи следует отметить и тот факт, что за последнее время значительно
усиливаются мероприятия по охране интересов частного капитала США в развивающихся
странах. Так, в январе 1972 г, при Совете по международной экономической политике
образована специальная межведомственная группа для рассмотрения случаев
экспроприации в этих странах «без надлежащей или какой бы то ни было компенсации»
собственности американских компаний, а также для разработки конкретных ответных
действии правительства США, Больше времени и внимания стали уделять этим вопросам
министерства финансов и торговли, а госдепартамент даже создал в порядке оказания
помощи Совету специальный отдел. Защищая «священные права» частного капитала,
Вашингтон пускает в ход широкий набор рычагов экономического и политического
давления — от аннулирования двусторонней программы помощи до использования своего
влияния в международных организациях.

Использование международных
экономических организаций
Важными каналами проведения внешнеэкономической политики США являются
международные валютно-финансовые организации. Они активно используются
Соединенными Штатами для укрепления своих международных финансовых и валютных
позиций и для обслуживания экономической экспансии американских монополий во
многих районах капиталистического мира.

В вопросах международной валютно-финансовой политики США осуществляется самое


тесное взаимодействие госдепартамента, министерства финансов и Федеральной
резервной системы. Это взаимодействие и координация особенно возросли в последнее
время в связи с обострением международного кризиса валютно-финансовой системы
капитализма.

Важным фактором американской «позиции силы» в системе международных


экономических и валютно-финансовых отношений капиталистического мира, расширения
экспансии американского капитала в течение многих лет являлось положение
американского доллара как мировой резервной валюты, официально зафиксированное
Бреттонвудскими соглашениями 1944 г. Это выдвижение доллара на роль заместителя
золота в международных расчетах происходило в условиях разрухи и лишений,
причиненных многим странам мира второй мировой войной, и было обусловлено
огромным удельным весом США в мировом промышленном производстве и
товарообороте, колоссальным золотым запасом, обеспечивавшим ликвидность США как
мирового банкира.

Однако за последние годы картина для США во многом изменилась к худшему.


Разжигание «холодной войны», гонка вооружений, сколачивание НАТО и других
направленных против социалистических стран военных блоков, содержание колоссальной
военной машины за пределами страны — все это вело к нагромождению дефицитов
государственного бюджета и отрицательного сальдо платежного баланса, усиленной
утечке золота за границу, ослаблению международных позиций доллара, которое в 1971 г.
приняло катастрофический характер.

В 1971 финансовом году дефицит государственного бюджета составил 23 млрд.

долл. В 1972 и 1973 ф. годах намечается еще более значительное возрастание дефицита
федерального бюджета.

Дефицит платежного баланса за один только 1970 год составил 9,8 млрд. долл., а в 1971 г.
он вновь, и в огромной степени, вырос, достигнув 23,4 млрд. долл. Золотые запасы
американского казначейства сократились с 22,8

млрд. долл. в 1950 г. до 10,2 млрд. на конец 1971 г. при одновременном росте долларовых
авуаров центральных банков европейских стран за тот же период с 4 до 50 млрд. долл.

Огромные военные расходы США, особенно возросшие в связи с развязанной


американским империализмом агрессией в Юго-Восточной Азии, послужили
катализатором дальнейшего обострения валютно-финансовых проблем США и усиления
«долларовой болезни». Трудности покрытия дефицита платежного баланса усугубляются
неуклонным сокращением в последние годы активного торгового сальдо, что связано с
ростом конкуренции на мировых рынках со стороны главных торговых партнеров и
соперников США — Японии и стран Западной Европы. Создалось такое положение, что в
1971 г. впервые с 1893 г. в торговом балансе США образовался дефицит.

Для того чтобы несколько стабилизировать положение, временно залатать возникающие в


механизме валютных расчетов пробоины и ослабить давление на доллар, США уже в
конце 60-х годов направили свои усилия на то, чтобы форсировать введение в действие
так называемых «специальных прав заимствования» в Международном валютном фонде,
получивших название «бумажного золота». Специальные права заимствования, равно как
и введенная в марте 1968 г. «двухъярусная» цена на золото194, лишь на очень
непродолжительное время замедлили процесс эрозии устоев валютно-финансовой
системы капиталистического мира. Уже весной 1971 г. валютно-финансовые эксперты
США с тревогой отмечали, что в силу огромного дефицита платежного баланса США
«будущее недавно введенных специальных прав заимствования оказалось в опасности, и
то же самое можно сказать о привилегированной роли бумажного доллара как ре- зервпоїі
валюты центральных банков зарубежных стран» 195.

Внимание!
Если вам нужна помощь в написании работы, то рекомендуем обратиться к
профессионалам. Более 70 000 авторов готовы помочь вам прямо сейчас. Бесплатные
корректировки и доработки.

Переплетение острых внутренних экономических проблем, обусловленных


экономическим кризисом и продолжающейся инфляцией с резким усилением
международного .валютно-финансового кризиса поставило республиканскую
администрацию перед необходимостью принятия экстраординарных мер.

Пытаясь вырваться из тугого узла экономических и валютно-финансовых проблемт


правительство США пустило в ход все имеющиеся в его распоряжении государственно-
монополистические рычаги—15 августа 1971 г. президент Никсон объявил о принятии
комплекса чрезвычайных экономических и финансовых мерт получившего название
«новой экономической политики» республиканской администрации.

Острая напряженности возникшая в валютно-финансовой системе капиталистического


мира в результате чрезвычайных мер республиканской администрации, дезорганизующих
сложившуюся практику торгово-экономических отношений, перекинулась на область
связывающих США с их основными партнерами «союзнических уз». Разлад среди
последних, безрезультатный исход ряда международных конференций в рамках МВФ и
«группы 10» только увеличивают количество горючего материала во взаимоотношениях
Соединенных Штатов с их партнерами.

На состоявшейся в декабре 1971 г. вашингтонской встрече «десятки» (США, Англия,


Япония, Франция, Канада, Бельгия, Голландия, Швеция, ФРГ и Италия) в результате
остроконфликтных переговоров США в «обмен» на некоторые уступки со стороны своих
партнеров, согласились отменить 10%-ный дополнительный налог на импорт, введенный
в качестве составной части комплекса чрезвычайных мер, объявленных президентом
Никсоном 15 августа 1971 г.

Правительство США вынуждено было также пойти на непосредственную девальвацию


доллара в размере 7,89% —впервые после 1934 г., когда девальвация доллара явилась
следствием экономического кризиса 1929— 1933 гг. Вашингтонское соглашение явилось
лишь паллиативом, не способным обеспечить сколько-нибудь устойчивое урегулирование
экономических и валютно-финансовых отношений между США и их партнерами. Как
отмечал орган деловых кругов США журнал «Бизнес уик», «соглашение о девальвации
доллара и перестройке других ключевых валют далеко от того, чтобы внести мир в
отношения.

Оно дает лишь некоторый выигрыш во времени, и, может быть, совсем незначительный
выигрыш»196.
В целях осуществления своей внешнеэкономической политики правящие круги США
широко используют различные международные экономические организации, в которых
США фактически, а зачастую и формально занимают доминирующее положение, что в
известном смысле позволяет рассматривать эти организации как специфические рычаги
осуществления внешнеэкономической политики США.

В качестве орудия обеспечения благоприятных условий для экспорта американского


капитала главным образом в развивающиеся страны используется учрежденный в 1946 г.
Международный банк реконструкции и развития (МБРР) и его филиалы—Международная
ассоциация развития (МАР) (1961 г.) и Международная финансовая корпорация (МФК)
(1957 г.).

Основная масса займов МБРР используется для создания инфраструктуры в


развивающихся странах. Как отмечал сотрудник банка А. Карац: «Нашей основной целью
является подготовка почвы для будущих капиталовложений» 197. В последнее время
МБРР активизировался в сфере координации деятельности других многосторонних
организаций. Банк привлекает экспертов из ряда международных организаций ООН к
работе специальных миссий, основная цель которых состоит в том, чтобы
консультировать правительства развивающихся стран по вопросам определения общей
стратегии развития, включая все главные сферы их социально-экономической структуры.
Наконец, под эгидой банка действует ряд консорциумов и консультативных групп,
определяющих политику частных деловых кругов по отношению к соответствующим
развивающимся странам.

В силу действующей системы так называемых «взвешенных голосов» США имеют самый
веский голос в этих специализированных учреждениях ООН. Деятельность МБРР, в
капитале которого доля США составляет около 30%, по сути дела находится под
безраздельным контролем США. Это относится также и к МАР и МФК. Соединенные
Штаты используют свои господствующие позиции в этих международных учреждениях
для нажима на развивающиеся страны по линии валютно-финансовой и кредитной
политики.

Помимо МБРР и его филиалов, для обеспечения экономической и политической


экспансии американского капитала правящие круги стараются всячески использовать
специализированные организации ООН: региональные банки развития, различные фонды
и ряд организаций, выполняющих главным образом координирующие функции
(например, Комитет по вопросам помощи в целях развития при Организации
экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), региональные экономические
комиссии ООН, план Коломбо, комиссию южной части Тихого океана и т. д.).

Особенно активно из региональных банков для обслуживания интересов американских


монополий в латиноамериканских странах Соединенными Штатами используется
образованный в 1959 г. Межамериканский банк развития (МБР). Весьма большими
возможностями располагают США и в созданном в 1967 г. в Маниле Азиатском банке
развития, где им принадлежит 20,7% капитала и 17,2% голосов. Через МБРР правящие
круги США пытаются вовлечь в свою орбиту учрежденный в 1965 г. в Абиджане
Африканский банк развития, членами которого являются страны только этого
континента198.

«Привлекательность» для США международных организаций как средства обеспечения


их внешнеэкономических интересов состоит в том, что под вывеской «согласованных
действий» они получают возможность фактического вмешательства в дела других стран и
извлечения экономических выгод. Следует отметить, что в последние годы США на этом
пути сталкиваются со все большими трудностями, обусловленными в первую очередь
ослаблением мировых позиций Соединенных Штатов.

Использование международных организаций в деятельности государственного аппарата


США, обслуживающего интересы монополистических кругов по расширению
внешнеэкономической экспансии, сопровождается проведением соответствующих
мероприятий внутри страны по созданию благоприятных условий для стимулирования
вывоза капиталов. При этом значительная часть бремени по финансированию
государственных и частных инвестиций за рубежом перекладывается на плечи
налогоплательщиков.

**

Помимо расширения проникновения в экономику развивающихся стран преимущественно


по линии государственных капиталовложений, усовершенствования накопленного опыта
и разработки новых методов эксплуатации природных и людских ресурсов «третьего
мира», США продолжают поиски путей для преодоления тарифных и иных торгово-
политических барьеров на пути экспорта американских товаров и капиталов в
западноевропейские страны, не забывая при этом о необходимости обеспечить
эффективную защиту внутреннего рынка страны от возрастающей конкуренции со
стороны некоторых европейских и японских товаров.

Все звенья государственного механизма США, ответственные за разработку и


осуществление финансовой и торговой политики, а также политики в области
капиталовложений и предоставления иностранной помощи, связаны между собой
служением в экономической сфере единому курсу империалистической
внешнеполитической стратегии, направленной на укрепление пошатнувшихся в
последние годы доминирующих позиций США в капиталистическом мире, на
противодействие росту сил и могущества государств социалистического содружества.

Наряду с івнутренними экономическими трудностями такие острые торговые и валютно-


финансовые противоречия с партнерами, кризис доллара, не разрешенный декабрьской
1971 г. девальвацией, представляют сложный блок проблем, стоящих перед
Соединенными Штатами.

В этих условиях правительство США все большее значение придает экономическим


рычагам своей внешнеполитической стратегии. В послании конгрессу от 25 февраля 1971
г. президент Никсон подчеркивал, что «эконо мические отношения приобрели
первостепенную важность в международных делах». В докладе Экономического совета
при президенте, направленном в конгресс 27 января 1972

г. вместе с экономическим посланием президента, прямо отмечалось, что «цель


созданного недавно Совета по международной экономической политике состоит в том,
чтобы усилить процесс формулирования и осуществления экономической политики»199.

Правящие круги США определенно стремятся усовершенствовать инструментарий своей


внешнеэкономической политики, придать ему большую гибкость в плане учета
реальностей современного мира, теснее связать его с общими направлениями своей
внешнеполитической стратегии. Немалые возможности в этой области открываются в
связи с развитием советско-американских переговоров о расширении взаимовыгодных
торговых и научно-техни- ческих обменов.

ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКАЯ ПРОПАГАНДА
Пропаганда как инструмент внешней
политики США
Вопросами влияния на общественное мнение в зарубежных странах с целью достижения
идеологических или внешнеполитических целей занимаются многие министерства и
ведомства федерального правительства параллельно с претворением в жизнь своих
основных функций.

Им помогают многочисленные частные издательские компании, агентства информации,


фонды и другие организации, щедро финансируемые монополистическим капиталом.

Широкую пропагандистскую деятельность проводит министерство обороны. Передачи


радио- и телевизионных станций американских вооруженных сил, официально
предназначенные якобы для военнослужащих и членов их семей, находящихся на
американских военных базах за границей, прослушиваются миллионами иностранных
слушателей. Представители Пентагона на военных базах и объектах США планируют и
осуществляют различные программы «контактов» с местным 'населением, которые, как
правило, включают распространение пропагандистских материалов об американской
политике. Тысячи иностранных офицеров и солдат, ежегодно приезжающих на
специальную подготовку в США, подвергаются усиленной идеологической и
политической обработке соответствующими службами армии, флота и ВВС.

Важную роль во внешней пропаганде играет государственный департамент, который


через Управление по связи с общественностью, проводит активную работу с
иностранными корреспондентами в Вашингтоне. Сотрудники госдепартамента участвуют
в подготовке публичных заявлений президента, госсекретаря и других руководителей,
снабжая их соответствующими текстами для влияния на общественное мнение за
границей.

Для ведения пропаганды в зарубежных странах местными силами их снабжают ірадио-,


кино- и полиграфическим оборудованием, а также различной литературой.

Зарубежной пропагандой занимаются также министерства торговли, здравоохранения,


просвещения и социального обеспечения, Национальное управление по аэронавтике и
исследованию космического пространства и другие официальные и полуофициальные
учреждения США, не говоря уже о частных пропагандистских центрах.

Но прямую и непосредственную задачу зарубежной пропаганды и координации усилий


всех гражданских правительственных учреждений в этой области осуществляет
Информационное агентство США (ЮСИА).
Создание единого руководящего пропагандистского органа правительства явилось
логическим завершением тех стараний, которые в течение длительного времени, начиная
с 1917 г., прилагались правящими кругами США для налаживания внешнеполитической
пропаганды. Создавались многочисленные комитеты и комиссии конгресса, которые
анализировали положение дел в области психологического и идеологического
воздействия США на другие страны и народы, предлагали, как правило, многочисленные
реформы и реорганизации органов пропаганды, требовали совершенствования ее приемов
и методов. Речь шла о такой организации, стратегии и тактике внешнеполитической
пропаганды, которые смогли бы обеспечить максимальную поддержку действиям США
на мировой арене.

Наконец, Консультативная комиссия по информации рекомендовала в 1953 г. создать для


этих целей самостоятельное правительственное учреждение201. В соответствии с этой
рекомендацией президент Эйзенхауэр направил в конгресс проект «Плана реорганизации
№ 8», который получил силу закона 1 августа 1953 г. Этот план и положил начало
существованию ЮСИА202. В его распоряжение передавались радиостанции сети «Голос
Америки», зарубежные библиотеки государственного департамента, отделы по
производству кинофильмов и прессы. ЮСИА должно было претворять в жизнь
«объединенные информационные программы», которые до этого осуществлялись
Администрацией международной информации и другими правительственными
учреждениями. Программы Пентагона и Центрального разведывательного управления не
были поставлены под контроль ЮСИА.

В дополнительной директиве президента от 22 октября 1953 г., изданной в связи с


созданием ЮСИА, говорилось, что основная задача нового ведомства будет заключаться в
«предоставлении народам других стран с по- мощыо технических средств связи
доказательств того, что дели и политика США находятся в гармоническом
взаимодействий».

Внимание!
Если вам нужна помощь в написании работы, то рекомендуем обратиться к
профессионалам. Более 70 000 авторов готовы помочь вам прямо сейчас. Бесплатные
корректировки и доработки.
Это был рассчитанный шаг к тому, чтобы привлечь пропаганду к более активной
поддержке политических акций США, к своевременному их истолкованию в нужном для
Вашингтона свете. Другими словами, пропаганда должна была идти рука об руку с
внешней политикой, энергично помогая ей. Из президентской директивы были изъяты
слова «пропаганда» и «психологическая 'война». С этого времени в официальных кругах
США они все реже употребляются. Предпочтение отдается фразам «международная
информация», «политические коммуникации», «международное общение» и другой
семантической маскировке203.

Примечательно, что подобной игре в слова положили конец сами директора ЮСИА, Так,
Эдвард Морроу, ставший директором этого ведомства при президенте Кеннеди, в своих
речах не без профессиональной гордости назвал себя «пропагандистом», а ЮСИА —
«пропагандистским органом»204. А его преемник на этом посту Карл Роуэн еще более
выпукло определил роль ЮСИА: «Мы являемся четвертым измерением в международных
делах, т, е, к дипломатическим, военным и экономическим инструментам добавляется
информационное, или психологическое, или пропагандистское оружие. Пусть семантики
сами подбирают ему точное название»205.
Штаб «психологических операций»
Разумеется, какими бы словами ни прикрывалась американская пропаганда, она служила
и служит средством вводить в заблуждение общественное мнение, приукрашивать
капиталистический строй рекламой так называемого «американского образа жизни».

Благовидные покровы с этой пропаганды не раз срывались, В особенно трудном


положении она оказалась в период событий, связанных с засылкой в воздушное
пространство Советского Союза американского самолета-шпиона «У-2». В течение
нескольких дней, до тех пор пока Эйзенхауэр не был вы нужден перед лицом
неопровержимых фактов открыто признать ответственность за этот провокационный,
чреватый серьезными последствиями для дела мира шаг, правительство США и вместе с
ним американская пропаганда беспомощно метались от одной фальшивой версии
объяснения этого «инцидента» к другой.

Поиски «новых рубежей», предпринятые президентом Кеннеди, сопровождались


дальнейшим втягиванием ЮСИА в разработку и решение внешнеполитических задач
Соединенных Штатов Америки.

Начало этому положил меморандум президента Кеннеди директору ЮСИА от 25 января


1963 г. В нем подтверждалось общее направление деятельности Агентства «по
осуществлению помощи для достижения целей внешней политики США» путем
«оказания влияния на поведение людей в других странах», и ставилась перед ЮСИА
задача предоставления «консультаций президенту, его представителям за рубежом,
другим учреждениям и агентствам относительно использования зарубежного
общественного мнения при формулировании настоящей или предстоящей политики,
программ и официальных заявлений Соединенных Штатов»206.

О возрастающем участии Информационного агентства США в процессе формулирования


и осуществления внешней политики Вашингтона свидетельствует повышавшаяся за
последние годы роль его директора. Первый директор ЮСИА, Теодор Штрейберт, был
назначен президентом Эйзенхауэром членом Совета по координации операций Совета
национальной безопасности и иногда приглашался на заседания последнего.

В этом случае он сидел во втором ряду — не за столом заседаний вместе с членами Совета
— н принимал участие в обсуждении только в том случае, если к нему обращались члены
СНБ. Следующий директор, Артур Ларссн,— лицо, близкое к президенту Эйзенхауэру,
уже приглашался <к столу заседаний Совета национальной безопасности. Такая же
возможность предоставлялась сменившему Ларсена на посту директора Агентства
кадровому дипломату Джорджу Аллену.

Эдвард Морроу, назначенный президентом Кеннеди в 1961 г., вообще старался держаться
в стороне от повсе дневных операций ЮСИА, сосредоточив основное внимание на
вопросах долгосрочного планирования политики. Он стал фактически полноправным
участником заседаний Совета национальной безопасности. Президент Кеннеди
рассматривал его как своего советника по международным проблемам, затрагивающим
«психологические факторы». Период пребывания Морроу во главе ЮСИА вообще
характеризуется попытками подчинить всю деятельность этого ведомства оперативным
задачам внешней политики.
При последующих руководителях ЮСИА, Карле Роуэне и Леонарде Марксе, связи этого
ведомства с Белым домом несколько ослабли. Однако попытки постоянной координации
пропагандистской деятельности с внешнеполитическими усилиями продолжались. В
настоящее время директор Агентства или его заместитель принимает участие в работе
группы анализа аппарата СНБ207.

Одним из последствий приближения ЮСИА к процессу формирования внешней политики


США стали попытки разработать более гибкие средства и методы пропагандистского
воздействия на социалистические страны, в первую очередь с целью внести разлад в их
отношения как между собой, так и с другими государствами.

Американская пропаганда традиционно имела антикоммунистическую заостренность.


Еще в 1962—1964 гг. Подкомитет по международным организациям и движениям палаты
представителей начал всеобъемлющее расследование деятельности правительственных и
частных организаций в международной сфере. К этому расследованию активно
привлекались руководители ЮСИА.

Внимание!
Если вам нужна помощь в написании работы, то рекомендуем обратиться к
профессионалам. Более 70 000 авторов готовы помочь вам прямо сейчас. Бесплатные
корректировки и доработки.
Перед Подкомитетом прошло множество представителей различных государственных и
частных организаций, имеющих выход на международную арену. Их высказывания
свидетельствовали о том, что все усилия этих организаций в зарубежных странах
подчинены основной цели — борьбе с «коммунистической идеологией» и
«коммунизмом» вообще. Этим занимались и многочисленные американские туристы, и
выезжающие в зарубежные страны по программам обменов студенты и профессора, с этих
позиций подбирался персонал павильонов США на международных выставках и
ярмарках. Для ведения «идеологической борьбы с коммунизмом» ЮСИА
мобилизовывались граждане США, причастные в той или иной мере к международным
обменам208.

Незадолго до гибели президента Джона Кеннеди в деятельности ЮСИА


выкристаллизовались новые тенденции, получившие при президенте Джонсоне
дальнейшее развитие. Речь идет об окончательном переходе к принципу проведения
строго дифференцированной пропаганды на социалистические страны в надежде на их
разобщение. К этому подтолкнула раскольническая политика группы Мао Цзэ-дуна в
мировом коммунистическом и рабочем движении.

Действия группы Мао Цзэ-дуна оказались поистине ценной находкой для


внешнеполитической пропаганды США. Директор ЮСИА Карл Роуэн на заседаниях
сенатской комиссии по ассигнованиям признал, что в результате сложившейся ситуации
программы -передач «Голоса Америки» на социалистические страны подверглись
«основательному пересмотру». «Голос Америки» стал ежедневно ретранслировать на
Советский Союз и другие социалистические страны домыслы и клевету из Пекина 209.

Вооруженная интервенция США во Вьетнаме открыла новую страницу в деятельности


ЮСИА. В Южный Вьетнам было направлено свыше 10% общего количества сотрудников
этого учреждения. Фактически произошло превращение этого гражданского ведомства в
один из компонентов военного механизма. В апреле 1965 г. президент Джонсон назначил
директора ЮСИА Роуэна ответственным за все «психологические» операции во
Вьетнаме, т. е. передал ему контрольно-координационные функции в этой области, равно
как и функцию планирования подобных операций.

Этот шаг повысил значение ЮСИА в глазах военно-промышленного комплекса США,


подлинного вдохновителя агрессии во Вьетнаме.

Опубликованные летом 1971 г. секретные правительственные документы об организации


Соединенными

Штатами войны против вьетнамского народа с разоблачающей наглядностью


свидетельствуют о том, с какой тщательностью Вашингтон готовил также
пропагандистское прикрытие для своих агрессивных действий.

Представители ЮСИА во Вьетнаме взяли под контроль сбор корреспондентами


информации о военных действиях, они установили определенный порядок
интервьюирования журналистами представителей американского военного командования,
чтобы не допустить утечки не совпадающих с установками ЮСИА сведений и обеспечить
контроль над потоком информации, питающей печатные органы Запада. Это было
нововведением, поскольку в период второй мировой войны и интервенции США в Корее
аналогичные функции возлагались на военные, а не на гражданские органы п. В
американской печати указывалось, что Роуэн во Вьетнаме осуществлял контроль и над
«психологическими операциями» Пентагона, Агентства международного развития н
ЦРУ210.

Однако руководимые ЮСИА «психологические операции» окончились провалом.


Правительство США постепенно стало передавать руководство «психологическими
операциями» против вьетнамских патриотов в руки военных и посольства США в
Сайгоне.

Провалы во Вьетнаме сказались на положении ЮСИА в структуре внешнеполитических


органов США. Новый директор, Маркс, уже не старался, подобно Морроу, выделять роль
ЮСИА в формулировании внешней политики. Наоборот, он в своих выступлениях
подчеркивал, что Агентство «не делает политику», а является всего-навсего «пресс-
департаментом правительства США» в зарубежных странах 211.

Еще до прихода к власти на выборах 1968 г. республиканское руководство уже имело


достаточно разработанную позицию по вопросу о внешней пропаганде. Координационный
комитет республиканской партии подготовил в 1968 г. важный доклад о причинах
ухудшения «образа Америки за рубежом».

Наряду с резкой критикой форм и методов внешней пропаганды при правительствах


Кеннеди и Джонсона в докладе содержались предложения, направленные на повышение
качества работы ЮСИА. В частности, подчеркивалась необходимость увеличения
ассигнований на «психологические операции», желательность более активного участия
«частного сектора» в подготовке пропагандистских материалов для ЮСИА и некоторого
усовершенствования его организационной структуры и.

При республиканской администрации произошла некоторая «модернизация» ЮСИА. В


соответствии с директивой Бюджетного бюро оно сократило свой персонал на 375
человек, оставив 10 494 человека212, но внесло в конгресс предложение о выделении
Агентству самых больших со времени его основания ассигнований — 194,9 млн. долл.
Это предложение было принято с незначительными изменениями.
Большую часть своих средств ЮСИА тратит на антисоветскую и антикоммунистическую
пропаганду. Об этом открыто заявляют его руководители213. Весной 1971 г. важнейшие
посты в отделениях ЮСИА в странах Запада были заполнены сотрудниками, ранее
работавшими в социалистических странах. Это происходило под лозунгом «улучшения
возможностей Агентства в борьбе с коммунистической идеологией» 214.

Механизм приспособления всей работы Информационного агентства США к целям и


потребностям американской внешней политики носит довольно сложный характер. По
«Плану реорганизации № 8» президента Эйзенхауэра ЮСИА было учреждено как
независимое агентство в системе других правительственных ведомств США.
Предусматривалось, что оно подотчетно президенту, а не государственному секретарю.
Директора ЮСИА и его заместителя назначает президент. Эти кандидатуры подлежат
утверждению в сенате. Государственный секретарь осуществляет «политическое
руководство» ЮСИА и проводит «контроль за содержанием информационных программ
Агентства». Таково положение в настоящее время.

Политическое руководство Информационным агентством со стороны государственного


департамента носит многосторонний характер.

Директор ЮСИА регулярно участвует в заседаниях, орґанизуемьіх государственным


секретарем. Заместитель директора по вопросам политики и планирования поддерживает
постоянные контакты с Группой планирования и координации политики, Управлением по
связи с общественностью, Управлением по вопросам образования и культуры и с другими
функциональными и географическими подразделениями государственного департамента.
Помощники директора ЮСИА, возглавляющие географические отделы, осуществляют
довольно четко отработанную в последние годы связь с аналогичными отделами
государственного департамента. Так же поступают и другие отделы Агентства.

Между ЮСИА и государственным департаментом происходит постоянная ротация кадров


— чиновники Агентства направляются на службу в государственный департамент, и
наоборот215.

ЮСИА установило также тесные отношения с ЦРУ, в основе которых лежит стремление
руководства обеих организаций избегать дублирования в соприкасающихся сферах
пропагандистской деятельности, учитывая, что ЦРУ ведет активную работу в этой
области главным образом с помощью распространения нелегальными и полулегальными
путями направленной дезинформации. І

Заслуживают внимания контакты Отдела политики и планирования с ответственными


чиновниками Белого дома, государственного департамента, Пентагона и других
учреждений федерального правительства. Достижение взаимопонимания между ЮСИА и
этими организациями и ведомствами служит целям координации внешней политики и
зарубежной пропаганды США. Руководитель Отдела поддерживает связи с руководящими
работниками государственного департамента; в Пентагоне по «психологическим
операциям» он консультируется с руководством Управлений международной
безопасности и гражданской обороны, Комитетом начальников штабов, с руководителями
управлений, отвечающими за армейские радиовещание и телевидение.

При Отделе политики и планирования имеются советники по проблемам национальной


безопасности, науки, космоса, помощи иностранным государствам, экономики,
студенческого и молодежного движения, культурных обменов, профсоюзов,
национальных меньшинств и т. д. Ответственный чиновник Отдела состоит при миссии
США в ООН. Представители Отдела руководят центрами иностранных журналистов в
Вашингтоне и Нью-Йорке.

В 1966 г. на Отдел была возложена ответственность за применение в ЮСИА системы


планирование — программирование — бюджетирование. «Благодаря применению этой
системы появился, кажется, оптимизм, что программы Агентства станут более
целеустремленными»,— отметил один из американских исследователей роли ЮСИА на
международной арене, Р. Рубин 216. Однако в последующем эти попытки увязли в общей
неопределенности вокруг методов программирования внешнеполитической деятельности
США.

Большое внимание при администрации Никсона стало уделяться научным исследованиям


и разработкам в области внешнеполитической пропаганды. В самом ЮСИА этими
вопросами занимается Отдел исследований и оценок, его главная задача — определять
эффективность всех программ и операций Агентства. Отдел намечает «выборочные»
группы, т. е. те прослойки населения, которые, по мнению американских пропагандистов,
наиболее доступны их пропаганде, и соответствующие средства пропаганды. В Отделе
анализируются сводки о реакции зарубежной общественности на то или другое
внешнеполитическое событие, вырабатываются соответствующие рекомендации. Отделу
подчиняется библиотека Агентства, а также секция историков, ведущая хронику работы и
деятельности ЮСИА.

Руководство оперативной работой ЮСИА осуществляется через региональные отделы,


возглавляемые помощниками директора ЮСИА. Они отвечают за информационные
программы в своих районах и образуют связующее звено между официальной политикой,
разрабатываемой в Вашингтоне, и ее претворением в жизнь в зарубежных странах217.
«Региональных» помощников именуют также «глазами и ушами» агентства. Они обязаны
проводить большую часть рабочего времени в своих районах, и им предоставлено право
действовать там от имени директора ЮСИА218.

Службы средств массовой пропаганды включают: радио, кино и телевидение219, прессу и


публикации, информационные центры. Эти службы разрабатывают программы Агентства
применительно к своим каналам пропаганды в тесном сотрудничестве с региональными
отделами, и в первую очередь с Отделом политики и планирования. Службы несут
ответственность за все предназначенные для их работы технические средства и
оборудование, за исключением тех, которые были приобретены непосредственно самими
зарубежными постами ЮСИА. Службы занимаются также распределением средств для
зарубежных операций Агентства.

Целый ряд радиопередающих ретрансляционных станций, а также зарубежных пресс-


центров составляет как бы логическое продолжение соответствующих служб массовой
пропаганды в Вашингтоне.

Каналы пропаганды
Зарубежные отделения ЮСИА часто называют информационными службами США или
сокращенно ЮСИС. Это название утвердилось в 1953 г., когда было решено оставить
слово «службы» для обозначения всех информационных постов ЮСИА в зарубежных
странах.
Иногда под ЮСИС подразумевают библиотеки, культурные и «двунациональные» центры
США за рубежом.

В начале 1970 г. ЮСИС получили довольно широкие права. Отделения Агентства теперь
сами решают вопросы распределения денег на производство тех или других средств
пропаганды, т. е. делают то, что ранее являлось прерогативой штаба ЮСИА в
Вашингтоне220. В 1971 г. ЮСИА содержало 209 своих отделений в 111 странах.

Средства массовой информации — это главное орудие ЮСИА, оно ежедневно пускается в
ход американскими пропагандистами в той битве идей, которая развернулась ныне между
завоевывающим все новые позиции социализмом и отживающим свой век капитализмом.
Большое значение в этой битве правящие круги США придают радиопропаганде.

Роль радиоорудия ЮСИА выполняет обширная ретрансляционная сеть, совокупно


именуемая «Голосом Америки». Ее передачи, ведущиеся 24 часа в сутки, направлены
буквально на все страны мира. В 1971 г. «Голос Америки» вел передачи непосредственно
для иностранной аудитории на 35 языках, используя для этого 41 радиопередатчик в
Соединенных Штатах и 68 — в зарубежных странах. В самих США огромные
передающие комплексные сооружения «Голоса Америки» расположены в Гринвилле
(штат Северная Каролина), Бетани (штат Огайо), Делано и Диксоне (штат Калифорния).

Из зарубежных станций наиболее оперативные расположены в Вулвертоне (Англия),


Танжере (Марокко), Мюнхене (ФРГ), в Салониках и на о-ве Родос (Греция), в Монровии
(Либерия), Бангкоке (Таиланд), Хюэ (Южный Вьетнам), на Филиппинах, Окинаве и
Цейлоне221. Некоторые передачи «Голоса Америки» транслируются за границу прямо из
Вашингтона, другие — с зарубежных станций.

«Голос Америки» имеет собственных корреспондентов в 11 странах. Кроме того,


сотрудники ЮСИС распространяют в странах своего пребывания различные
магнитофонные пленки радиопередач «Голоса Америки», подготовленных в Вашингтоне.
Использование таких материалов местными радиостанциями, часто без указаний
источника, вводит, как правило, в за блуждение зарубежных слушателей относительно
правдивости передаваемой информации.

Особое место в системе радиопропаганды занимают финансируемые ЦРУ и работающие в


тесном контакте с ЮСИА радиостанции «Свободная Европа» и «Свобода». Это так
называемая «серая пропаганда», маскирующая свои основные Источники. Созданные
США, чтобы вмешиваться в дела других стран, эти радиостанции, расположенные в
Мюнхене, делают то, что «неудобно» делать правительственным средствам пропаганды.
Поэтому на них до недавнего времени был привешен ярлык с указанием, что они якобы
принадлежат частным лицам222. Однако этот ярлык был сорван в самом конгрессе США,
когда сенатор Клиффорд Кэйс доказал, что «Свобода» и «Свободная Европа» находятся
на содержании ЦРУ без ведома законодателей США223.

Вскоре после этого скандального разоблачения, летом 1971 г., конгресс США объявил,
что официально берет на себя финансирование этих радиостанций.

ЮСИА руководит также работой радиостанции «РИАС», расположенной в Западном


Берлине.

Служба кино и телевидения ЮСИА завоевывает все более прочные и важные позиции в
системе механизма Агентства. Особый упор на использование телевидения как на
наиболее эффективное средство определенного влияния на людей стал делаться
руководством ЮСИА еще в конце 50-х — начале 60-х годов. В то время опросы
общественного мнения в ряде зарубежных стран, проводившиеся силами Агентства, стали
указывать на то, что американские телепередачи якобы «улучшили образ Америки» в
глазах иностранцев224. Поэтому правительство США предприняло немало усилий по
продвижению своих телепрограмм в те страны, где телевидение только начало
развиваться и нуждалось в технической помощи, кредитах, готовых фильмах.

Внимание!
Если вам нужна помощь в написании работы, то рекомендуем обратиться к
профессионалам. Более 70 000 авторов готовы помочь вам прямо сейчас. Бесплатные
корректировки и доработки.

Как отмечала газета «Нью-Йорк тайме», принадлежность программ к ЮСИА «не


обозначается в 97 странах, где они показываются»225. Это, безусловно, пресле довало
цель снять подозрение и недоверие, которые неизбежно возникают у зарубежного зрителя
при соприкосновении с пропагандистской продукцией правительства США.

Кино и телепрограммы ЮСИА подразделяются на две категории. К первой относятся


программы, подготавливаемые специально для конкретной страны, с учетом ее
особенностей, языка, нравов, обычаев, образа жизни и мышления. Ко второй —
программы, имеющие «общее звучание» для различных стран. Кроме того, посты ЮСИС
сами готовят кино- и телепрограммы, которые, по их мнению, могут наиболее успешно
влиять на местных жителей. Как те, так и другие программы несут
антикоммунистическую пропаганду, прославляют приукрашенный вариант образа жизни
в США.

Средством проникновения на телевидение других стран служит еженедельная программа


«Вашингтонский корреспондент», начатая в 1967 г. Она делается следующим образом:
Агентство приглашает корреспондента из какой-либо страны и помогает ему создать
репортаж о том или ином аспекте жизни Соединенных Штатов. Корреспондент ведет
передачу в свою страну на родном языке. Телезрители этой страны и не подозревают, что
репортаж их корреспондента — дело рук ЮСИА.

Служба прессы и публикаций — это печатное орудие ЮСИА. Она готовит для Агентства
разнообразные публикации, начиная от листовок и кончая книгами. В задачу Службы
входит также подготовка статей в поддержку интересов США в какой-либо зарубежной
стране. Ряд подготовленных в штаб-квартире ЮСИА материалов передается по
радиотелетайпу на места, где сотрудники ЮСИА с учетом местной специфики
перерабатывают их, делая более доступными для местных жителей, и затем
распространяют в стране.

В распоряжении ЮСИА находятся печатные фабрики в Маниле, Бейруте и Мехико. В


самом Вашингтоне печатается журнал «Америка» на русском и польском языках, а также
ряд других периодических изданий на языках тех стран, куда эти издания направляются.

ЮСИА издает на английском и испанском языках журнал «Проблемы коммунизма»,


который печатается в Вашингтоне и рассылается оттуда по всем странам. Материалы для
журнала готовятся специалистами по антикоммунизму, среди которых немало эмигрантов
из социалистических стран и политических ренегатов. Примечательно, что этот
антикоммунистический журнал, в отличие от другой продукции ЇОСИА, разрешен для
продажи в США.
С 1968 г. ЮСИА начало издавать ежеквартальный журнал «Диалог» на английском,
французском и испанском языках. Он рассчитан на соответствующую индо- кринацию
зарубежной интеллигенции и молодежи.

Для арабского мира и Африки издается ежемесячник «Топик» на французском и


английском языках, для стран Азии — журнал «Фри уорлд хорайзонс» на английском и
пяти других языках.

Радиотелетайпная связь ЮСИА ежедневно передает в 103 страны сообщения и новости,


подготовленные корреспондентами Агентства, которые аккредитованы при всех основных
правительственных учреждениях Вашингтона.

ЮСИА ежегодно субсидирует издание книг соответствующих американских авторов


общим тиражом более 10 млн. экз. в переводе на 34 иностранных языка, выпускает 2 млн.
книг на английском языке и около миллиона на упрощенном английском языке.

Служба информационных центров поддерживает тесные контакты с Управлением по


вопросам образования и культуры государственного департамента. Обменам в этих
областях в последнее время правящие круги США уделяют повышенное внимание. Они
полагают, что по сравнению с другими формами международного общения такие обмены
менее всего выделяются пропагандистской окраской и поэтому могут более успешно
влиять на убеждения людей. Имеются в виду обмены лекторами, художественными
коллективами, профессорами, туристами, выставками, кино- и телефильмами, печатными
изданиями. Особое внимание на развитие этой формы пропаганды отводится тем странам,
которые в силу многих причин пока еще не в состоянии сотрудничать с США по
принципу строгого паритета в области обменов.

В результате американская «обменная продукция» доминирует в той или другой стране.

К концу 1970 г. ЮСИА содержало в 86 странах 190 библиотек и читален. Они известны
также как «информационные центры». В них проводится обучение местных жителей
английскому языку, читаются лекции американскими профессорами, распространяются
пропагандистские издания. По данным ЮСИА, американские информационные центры
ежегодно посещают 25 млн. человек.

Информационные центры ЮСИА в зарубежных странах по сути дела превращены в


центры по идеологической и политической обработке местного населения. Особенно
интенсивно она идет среди студентов и интеллигенции. Эти слои часто составляют те
«выборочные группы», на которых в последние годы сосредоточили свое внимание
американские пропагандисты. Сотрудники ЮСИА изучают вкусы и привычки студентов
и интеллигенции и приспосабливаются к ним, используют разнообразные средства
воздействия на психологию человека. О том, что студенты и интеллигенция зарубежных
стран превратились в первоочередной объект внешней пропаганды США, говорит и тот
факт, что в информационных центрах ряда стран созданы должности специальных
советников ЮСИА по «студенческим вопросам» 226.

Правительство США через ЮСИА помогает содержать 133 так называемых


«двунациональных» центра. В каждом таком «сердце зарубежных операций ЮСИА», как
нередко называют их сотрудники Агентства227, проводится антикоммунистическое
«воспитание» местных жителей. Разница между американскими информационными
центрами и «двунациональными» центрами заключается в том, что последние,
расположенные преимущественно в странах Латинской Америки, находятся под
руководством совета, в который входят жители данной страны и американцы. Этим
создается видимость, что центром управляет не одно, а два государства. А между тем они
официально принадлежат правительству США и открыто содержатся на средства,
поступаемые из американского государственного бюджета.

Важную роль в деле приближения ЮСИА к решению внешнеполитических задач играют


проводимые Агентством закрытые опросы зарубежного населения по тому или иному
вопросу, интересующему правительство

США.

Подобного рода опросы проводились в последние годы Агентством более чем в 50


странах31.

Несколько в стороне от ЮСИА организационно стоит «не извлекающее прибылей»


учреждение «по исследованию политики и операций». Созданное в 1965 г. с целью
помогать ЮСИА распространять литературу и давать Агентству советы по отбору книг
для информационных центров, оно «прославилось», однако, не «исследованиями», а
своими связями с ЦРУ, которое подсказывало этому учреждению, какие книги следует
готовить и распространять через ЮСИА за рубежом32.

Чиновники ЮСИА на местах входят в состав американского посольства или консульства.


Им, как и дипломатам, обеспечивается дипломатический иммунитет. Такое положение,
предоставленное служащим ЮСИА, основывается на принципе, что пропаганда является
неотделимой частью современной дипломатии.

Работа по претворению в жизнь всех пропагандистских программ ЮСИА в отдельных


странах проходит под непосредственным руководством чиновника посольства по связи с
общественностью. Он возглавляет пост ЮСИС и со своими подчиненными составляет
персонал загранслужбы, который подбирается ЮСИА и несет перед ним ответственность.

Следующим по рангу за чиновником по связи с общественностью идет чиновник по


информации, направляющий работу служб массовой пропаганды и занимающийся
функциями, связанными с изданием и распространением пропагандистских материалов.
Чиновник по культурным связям несет ответственность за библиотеки, перевод книг на
местные языки, устройство выставок, организацию выступлений лекторов и другие
культурные мероприятия.

Состав нынешнего поста ЮСИС колеблется в зависимости от места той или иной страны
во внешнеполитических планах США. В Южном Вьетнаме в штатах ЮСИС
насчитывалось 660 человек, а в Бурунди, например, только четыре. Как правило, пост
ЮСИС насчитывает от 25 до 40 человек. При этом следует учитывать,

81 «Foreign Affairs Research: A Directory of Government Resources».

Washington, 1967, p. 62.

Я2 «The Nation», September 2, 1968, p. 179. что в ряде мест большую часть кадров
составляют местные жители, выполняющие обычно вспомогательную работу.

.* * *
Опасность империалистической пропаганды заключается в том, что она ведется в
большинстве случаев в завуалированной форме. «Империализм не может рассчитывать на
успех, открыто провозглашая свои действительные цели. Он вынужден создавать целую
систему идеологических мифов, затуманивающих подлинный смысл его намерений,
усыпляющих бдительность народов. Для этого им создана теперь гигантская
пропагандистская машина, использующая все современные средства идеологического
воздействия»,— говорил на международном Совещании коммунистических и рабочих
партий Л. И. Брежнев33.

Правильность этого вывода подтверждается анализом всей деятельности одного из


крупнейших органов антикоммунистической пропаганды — Информационного агентства
США, служащего империалистическим целям американской внешней политики.
Нацеленная на подрыв содружества социалистических стран, ослабление мирового
коммунистического, рабочего и национально-освободительного движения, деятельность
ЮСИА отражает намерение государственно-монополистического капитализма США с
помощью изощренных средств пропаганды приостановить победное шествие передовых
идей социализма и коммунизма.

Информационное агентство США, истратившее за 19 лет своего существования свыше 3


млрд. долл. на различные виды пропагандистской деятельности, все- таки вынуждено
признать, что его пропаганда не только не достигает часто своей цели, но нередко
приводит к обратным результатам. Так, директор ЮСИА Леонард Маркс, выступая в 1968
г. перед сенатской комиссией по ассигнованиям, сказал, что «только за период с марта
1967 г. по июнь 1968 г. в разных странах мира было 67 массовых выступлений против
деятельности

88 «Международное Совещание коммунистических и рабочих партий.

Документы и материалы». М., 1969, стр. 73.

ЮСИА, в результате которых материальный ущерб, нанесенный представителям этого


Агентства, составил 243 тыс. долл.»228 И в других выступлениях в полузакрытых
аудиториях, в частности перед сенаторами и конгрессменами, работники ЮСИА
признаются в неэффективности идеологических диверсий, осуществляемых Агентством,
жалуются на то, что усилия огромной пропагандистской машины не в состоянии
предотвратить падение престижа США на международной арене.

И дело, конечно, не столько в профессиональных ошибках американских пропагандистов


и в несовершенствах огромного идеологического аппарата, на что любят ссылаться
американские исследователи этой «машины информации», а в том, что Информационное
агентство США ведет пропагандистскую защиту идеологии и политики обреченного
историей капитализма, строит свою пропаганду не на научном понимании объективных
исторических процессов, а вопреки им.

Борьба коммунистической и капиталистической идеологий на мировой арене,


естественно, будет продолжаться и в случае общего улучшения советско-американских
отношений. Однако наследие «холодной войны» в виде подрывных психологических
операций американских пропагандистских служб давно пора было бы сбросить на свалку
истории.
ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОБЩЕСТВЕННОЕ
МНЕНИЕ США
Правящие круги Соединенных Штатов в последние годы уделяют особенно много
внимания проблеме формирования американского общественного мнения в области
внешней политики. Для этого были веские причины.

Даже не искушенным в политике американцам очевидным становился


империалистический характер внешней политики США. Опубликование секретных
документов из вьетнамского досье Пентагона летом 1971 г., политический скандал в
Вашингтоне в связи с разоблачением «совершенно секретных» документов с планами
разжигания военного конфликта на полуострове Индостан показали всему миру, что ложь
и обман являются одним из основных инструментов американской империалистической
политики. Двуличие и обман пронизывают весь внешнеполитический курс США
последних десятилетий.

Администрация Джонсона и пришедшая ей на смену республиканская администрация


столкнулись с широкой критикой своей внешней политики со стороны самых различных
слоев населения страны. Эту критику характеризуют как «кризис доверия»
правительственному руководству.

В этих условиях лица, стоящие у руля американского государственного корабля,


стараются использовать все возможные рычаги для организованного воздействия на умы
и чувства американцев, чтобы заручиться их поддержкой в проведении
внешнеполитического кур- са США. Мощные средства массовых коммуникаций еще
позволяют правящим кругам США, в чьих руках они находятся, постоянно и активно
воздействовать как на отдельных американцев, так и на социальные группы населения и
тем самым в известной мере искусствен* но насаждать нужные этим кругам настроения. К
тому же на службу владельцам печати, телевидения и радио поставлены достижения
современной социологии, психологии и других областей науки.

На 30 сентября 1969 г. в США насчитывалось: 4281 радиостанция и 225 млн.


радиоприемников; 832 телевизионных станции и около 100 млн. телевизоров. В 1971 г.

в США издавалось 1849 ежедневных газет тиражом 61,8

млн. экземпляров и 583 воскресные газеты тиражом более 49,6 млн. экземпляров; 100
массовых журналов тиражом более 430 тыс. каждый, а их общий разовый тираж — около
210 млн. экземпляров229. Таким образом, по количеству средств массовой информации и
по объему самой информации Соединенные Штаты стоят на первом месте в
капиталистическом мире. Они главенствуют и в области технической оснащенности
каналов массовой информации.

К этому следует добавить, что американская информация завоевала важные позиции на


мировом капиталистическом рынке информации и оказывает влияние на формирование
общественного мнения в различных странах капитала. Это также побуждает
руководителей американской внешней политики самым тщательным образом
отрабатывать и развивать скрытую от посторонних взглядов систему управления
общественной информацией и пропагандой.
Руководители американского правительства, конечно, и раньше уделяли внимание
вопросам воздействия правительства на общественное мнение. Тем не менее когда-то
правительственный механизм информации играл вспомогательную роль. Он был своего
рода промежуточной инстанцией между Белым домом и печатью. Однако постепенно из
вспомогательного подразделения пропагандистский информационный аппарат стал
превращаться в одно из звеньев, участвующих в формиро вании политики, в том числе и
внешней, а борьба за управление общественным мнением стала важным фронтом
правительственной деятельности.

В Соединенных Штатах много говорится об «объективности» буржуазной информации и


делаются попытки закамуфлировать каналы использования органов информации
правящими кругами в своих интересах. Однако более детальное знакомство с
деятельностью американской пропагандистской машины дает все основания сделать
вывод о том, что официальный Вашингтон держит в своих руках важные рычаги, с
помощью которых он может специально препарировать, извращать, а иногда и
фальсифицировать информацию, предназначенную для внутреннего потребления.

Внимание!
Если вам нужна помощь в написании работы, то рекомендуем обратиться к
профессионалам. Более 70 000 авторов готовы помочь вам прямо сейчас. Бесплатные
корректировки и доработки.
Как признавал один из лучших знатоков правительственного механизма пропаганды в
Вашингтоне, бывший редактор журнала «Рипортер» и советник президента Джонсона
Дуглас Кэйтер, «информация, конечно же, рассматривается государственными деятелями
как оружие. Но было бы глупо ожидать, чтобы они говорили об этом во всеуслышание»
230.

Рычаги внутренней пропаганды

В настоящее время аппарат внутренней пропаганды правительства США стал крупным и


разветвленным механизмом. О его величине и размахе работы дает представление
обследование, которое провело агентство Ассошиэйтед Пресс в 1967 г. Тогда во всех
звеньях этого аппарата было занято 6858 федеральных служащих. Только военные
ведомства использовали в пропагандистской деятельности около 3 тыс. человек и
расходовали только внутри страны по меньшей мере 32 млн. долл. на нужды пропаганды.
Всего же, по данным агентства Ассошиэйтед Пресс, правительство Вашингтона тратит на
эти цели 425 млн. долл. в год231.

Руководство этой огромной правительственной машиной пропаганды все более


сосредоточивается непосредственно в руках президента США. Одновременно с
разработкой основных направлений внешней и внутренней политики Белый дом
постоянно заботится и о воздействии на общественное мнение страны в нужном
правящим кругам направлении.

Особенно большое внимание методам и средствам внутренней пропаганды в Вашингтоне


стало уделяться со времени президента Кеннеди. После своего прихода в Белый дом он
взял курс на централизацию в руках президента основных линий пропагандистской
деятельности. Он установил самую тесную связь между Белым домом* и огромной
армией работников правительственных и частных органов пропаганды. При нем стало
правилом, что при принятии важных внешнеполитических решений одновременно
решался и вопрос о том, как преподнести их американской и мировой общественности.
Почти всегда на совещаниях, где принимались такие решения, присутствовали
руководители пропагандистских ведомств США — секретарь Белого дома по вопросам
печати, помощник государственного секретаря по информации, помощник министра
обороны по связи с органами информации, директор ЮСИА232.

Немалое значение координации работы всего пропагандистского аппарата придавал и


президент Джонсон. Время от времени он устраивал инструктажи и встречи с
руководителями информационных служб Белого дома, государственного департамента,
Пентагона. Например, 27 августа 1965 г. на такой встрече он обвинил этих руководителей
в том, что они недостаточно рьяно заботятся о «распространении благожелательной
информации о его администрации»233.

При администрации Никсона сделан еще один шаг в сторону централизации управления
правительственной пропагандой. В Исполнительном управлении президента создана
новая должность директора информации, на нее назначили Герберта Клейна. Ему
поручено координировать всю информацию, исходящую из государственного аппарата
США. У Клейна — четыре помощника, почти все они — бывшие журналисты, хорошо
знакомые с «кухней» общественного мнения. На ключевые посты в отделы по связи с
общественностью в различных го сударственных учреждениях Клейн назначил своих
доверенных людей. О повышенном значении, которое придается нынешним официальным
Вашингтоном толкованию важнейших внешнеполитических акций США,
свидетельствуют регулярные «брифинги» аккредитованных при Белом доме
корреспондентов, которые даются от имени высокопоставленного «должностного лица».

Важнейшим звеном во всей вашингтонской машине пропаганды безусловно является


пресс-секретарь Белого дома. Дважды в день он проводит встречи с корреспондентами,
аккредитованными при резиденции главы государства, отвечает на их вопросы и служит
своего рода рупором Белого дома.

Должность секретаря президента по печати появилась в Вашингтоне не сразу. Теодор


Рузвельт в 1901 г. поручил одному из своих трех помощников взять на себя
дополнительную обязанность быть секретарем по печати. В его задачу входило отвечать
на запросы газетчиков. Только в 1929 г. президент Герберт Гувер официально назначил
Джорджа Анерсона своим пресс-секретарем234. Анерсон ввел в обиход практику
ежедневных встреч пресс-секретаря с репортерами, прикрепленными к Белому дому235.

Тем не менее роль, отводившаяся пресс-секретарям при президентах Гувере, Рузвельте и


Трумэне, была довольно скромной. Несмотря на то что Стив Эрли входил в узкий круг
приближенных Рузвельта, а Чарлз Росс был другом детства Трумэна, ни тот ни другой не
играли сколько-нибудь значительной роли в разработке внешней политики США.

Значительно большую роль начал играть Джеймс Хэгерти, пресс-секретарь при


Эйзенхауэре. Это он убедил президента ввести регулярный показ по телевидению
заснятых на кинопленку пресс-конференций президента. Во время поездок президента
Эйзенхауэра по стране и за рубеж Хэгерти постоянно работал с сопровождавшими
президента журналистами, пытаясь добиться выгодного для Белого дома освещений этих
вояжей в прессе.

Хэгерти пользовался полным доверием президента и часто присутствовал на заседаниях


Совета национальной безопасности. Он умело использовал свое положение, направляя
информацию в нужное Белому дому русло. При нем было введено правило, согласно
которому репортеры должны были получать от него разрешение на встречу с тем или
иным правительственным чиновником. Он сам подбирал людей на посты помощников по
связи с печатью в государственном департаменте и министерстве обороны. В отношениях
с прессой Хэгерти отнюдь не отличался принципиальностью. Однажды он заявил
репортеру, что, если какая-либо информация будет противоречить интересам
правительства, «мы будем отрицать содержащиеся в ней факты, а если потребуется, то
будем отрицать наше отрицание»236.

При президенте Кеннеди управление правительственной пропагандой осуществлял пресс-


секретарь Белого дома Пьер Сэлинджер. По степени влияния на президента и по своей
значимости в правительственном аппарате Сэлинджер, как считают все биографы
президента Кеннеди, несколько уступал своему предшественнику Хэгерти. Однако
признается, что Сэлинджер «принимал активное участие в разработке внешней и
внутренней политики» и «оказывал большое влияние на формулирование политики в
области информации и ее координации» 237.

Конечно, Сэлинджер, как и Хэгерти, понимал значение хорошо отлаженного


пропагандистского аппарата и делал все, чтобы тот работал бесперебойно. Сэлинджеру
принадлежит идея открыть президентские пресс- конференции для прямого
транслирования по телевидению. Стараясь поднять престиж президента США за рубежом,
он взял себе специального помощника, который занимался исключительно проведением
соответствующей работы с иностранными корреспондентами. Сэлинджер усилил
координацию деятельности представителей по связи с печатью основных
правительственных учреж дений. Он визировал заявления этих учреждений,
подготовленные для публикации в печати. Одновременно он выполнял и ряд заданий
президента, связанных с осуществлением внешней политики. По поручению Белого дома
Сэлинджер, в частности, предпринял поездку в Советский Союз. Вместе с тем Сэлинджер
признавал, что «Кеннеди сам свой лучший пресс-секретарь» 238.

Одним из наиболее влиятельных пресс-секретарей в американской истории, по


единодушному мнению всех наблюдателей, стал Билл Мойере при Линдоне Джонсоне. Он
был близким другом президента и составителем многих его внешнеполитических
выступлений.

После того как Мойере покинул Белый дом из-за разногласий с президентом по
вьетнамскому вопросу и стал издателем газеты «Ныосдей», его место занял Джордж
Кристиан. По свидетельству журнала «Тайм», он наравне с государственным секретарем
Раском, министром обороны Макнамарой и специальным помощником президента Ростоу
принимал участие в разработке внешнеполитических решений п.

На следующей за Белым домом ступени пропагандистской работы находятся отделы по


связи с общественностью, которые существуют практически во всех министерствах и
агентствах правительства США. Особенно крупные отделы такого рода действуют в
государственном департаменте и в министерстве обороны.

Государственный секретарь США сам более или менее регулярно дает пресс-
конференции, на которых защищает основные направления внешнеполитической
деятельности правительства. Джон Фостер Даллес, например, рассматривал свои пресс-
конференции как один из инструментов проведения внешней политики. «Имеются
некоторые моменты,— говорил Даллес,— о которых я могу сказать в ответах на вопросы
на пресс-конференциях и о которых было бы трудно или невозможно сказать в
официальных заявлениях или нотах... Очень полезно иметь систему, при которой я могу
высказаться по некоторым проблемам, в то время как обычный дипломатический этикет
требует, чтобы я хранил молчание» 239.
Но основной фигурой, занимающейся вопросами пропаганды в государственном
департаменте, является помощник государственного секретаря по информации. Обычно
он проводит регулярные, не менее раза в день, инструктажи для аккредитованных в
Вашингтоне журналистов, сообщает корреспондентам, как тот или иной вопрос в данный
момент, по мнению его ведомства, следует освещать в печати. Широкую
пропагандистскую работу проводит, как уже отмечалось в главе о государственном
департаменте, его Управление по связи с общественностью. При нынешней
администрации должность руководителя пропаганды в государственном департаменте
стала еще более значимой и он получил пост заместителя государственного секретаря.

Аналогичные функции осуществляет и Отдел печати министерства обороны США. Точку


зрения на характер своей деятельности достаточно ясно высказал Артур Сильвестер,
помощник министра обороны по связи с печатью в годы президентства Кеннеди. В беседе
с журналистами 30 октября 1962 г. он заявил: «Информация, порождаемая
правительством, по своему содержанию и времени опубликования является частью
арсенала вооружений, которым располагает президент. Он может использовать это
оружие наряду с военными и другими средствами для решения политических
проблем»240.

Под эгидой Пентагона создается множество пропагандистских книг, кинофильмов,


телевизионных передач и т. д., которые идут на внутренний рынок. Например, в конце
1965 г. на американские экраны вышел фильм «Почему Вьетнам?» По словам сенатора
Фулбрайта, это — «пропагандистский фильм», в котором факты поставлены с ног на
голову; он предназначен для того, чтобы «подогреть военную лихорадку» в стране241.

Обработкой общественного мнения внутри страны по вопросам внешней политики в


завуалированной или тайной форме занимаются и такие правительственные учреждения,
как Информационное агентство США (ЮСИА) и Центральное разведывательное
управление, которые не наделены соответствующими функциями и даже должны с
официальной точки зрения воздерживаться от подобного рода деятельности.

В начале 1967 г. стало известно, что в течение целого десятилетия ЮСИА скрыто
субсидировало издание книг по важнейшим международным вопросам не только для
распространения за рубежом, но и внутри страны. В осуществление этой программы с
1956 по 1966 г. было вложено 570 850 долл., которые пошли в карман американским
издателям. Известно, что таким путем было субсидировано издание 104 различных
рукописей. Кроме того, 184 тыс. долл. были выплачены авторам в качестве гонорара за
подготовку еще 46 рукописей 242. Американцы, которые приобрели книгу Джей Маллина
«Правда о Доминиканской Республике», понятия не имели, что эта «правда» написана по
заказу ЮСИА и призвана обелить американскую интервенцию в этой стране. Это же
Агентство субсидирует и публикации зарубежных авторов, хвалебные в отношении
внешней политики США. Типичный пример — поездка израильского генерала Моше
Даяна в Южный Вьетнам, которая полностью финансировалась ЮСИА. Подготовленные
Даяном статьи в защиту американской политики во Вьетнаме были опубликованы не
только в израильской печати, но и в газете «Вашингтон пост».

Скрытое финансирование Информационным агентством заведомо тенденциозной или


просто клеветнической пропагандистской литературы для внутреннего рынка называется
«программой расширенного издательства». Так ее определил руководитель этой
программы Рид Харрис. Давая показания в одной из подкомиссий палаты представителей
в марте 1964 г., Харрис сказал: «С помощью программы мы можем издавать книги,
написанные по нашему заданию, которые в противном случае не были бы опубликованы,
в особенности книги с резко антикоммунистическим содержанием, а также освещать в
выгодном для нас свете многие другие темы. С помощью программы издания книг мы
держим под контролем все, начиная с идеи произведения и кончая его редакцией»243.
При заключении договора между ЮСИА и издателями специально оговаривается сохра
нение в тайне роли Агентства. В сентябре 1966 г. директору ЮСИА Леонарду Марксу
задали вопрос, почему это ведомство не хочет, чтобы «американский народ, покупая и
читая книгу, знал, что она подготовлена по заказу правительства?» «Это свело бы к
минимуму ценность этой книги»,— ответил Маркс17.

Центральное разведывательное управление также проводит внутри страны большую


пропагандистскую работу, хотя, естественно, она держится в еще большем секрете, чем
аналогичная деятельность ЮСИА. Через подставных лиц ЦРУ издает специально
написанные книги с клеветой на социалистические страны. Так, даже известное
американское издательство «Прагер» публично признало, что оно опубликовало 15 или 16
книг, подготовленных в ЦРУ или по его заказу.

Разумеется, правительственный пропагандистский механизм при всех своих довольно


внушительных размерах составляет лишь небольшую часть той машины обработки умов
американцев, которая находится в частных руках и высокомонополизирована.
Вашингтонские творцы пропаганды чутко прислушиваются к сигналам, исходящим из
этих монополизированных центров, и соразмеряют с ними свою деятельность, с тем
чтобы она отвечала интересам правящего класса США. Однако именно в области внешней
политики, повседневное руководство которой находится в руках Вашингтона,
правительственный аппарат в свою очередь разными и отнюдь не всегда «чистыми»
путями посылает импульсы в американскую пропагандистскую машину, которые
подхватываются работниками прессы, радио, кино и телевидения, сотрудниками
различных реакционных организаций и т. д. и т. п.

Управляемая информация

Характерной чертой деятельности руководителей американской внешней политики


является систематическая, политически целенаправленная инспирация нужных им
сообщений, распространение тщательно отфильтрованной информации. В последние годы
усилия правительст ва в этом направлении стали столь бесцеремонными, что даже в
буржуазных кругах США все чаще раздавались протесты против сознательного
искажения и подтасовки сообщаемых правительством данных. При этом, разумеется,
протесты вызывает прежде всего не сам факт искажения информации, а то, что ход
событий на мировой арене слишком уж часто разрушает и опрокидывает ее, выставляя в
неприглядном свете как внешнюю политику США, так и позиции ее отдельных
руководителей.

В распоряжении руководителей пропаганды в Вашингтоне для продвижения специально


отработанной информации имеется целый арсенал средств, приемов и методов. В
зависимости от обстоятельств президент и его помощники могут вводить в действие тот
или иной канал. Пожалуй, основными и главными из них являются пресс- конференции в
Белом доме. На пресс-конференциях дается не только заранее подобранный материал, но
и определяются основные направления для освещения внешнеполитических проблем.
Говоря о значении президентских пресс-конференций, профессор Джеймс Поллард из
университета штата Огайо пишет, что «вскользь сделанное замечание на президентской
пресс-конференции может повлечь за собой большие последствия, чем официальный
правительственный документ» 244.
Практика президентских пресс-конференций была введена при президенте Теодоре
Рузвельте в 1901 г. Но проводились они тогда от случая к случаю. Лишь президент Вудро
Вильсон стал регулярно созывать такие встречи с журналистами, открытые для всех
аккредитованных при Белом доме корреспондентов.

Особенно важную роль пресс-конференции стали играть со времени вступления на


президентский пост Джона Кеннеди. Он разрешил транслировать пресс-конфе- ренции по
телевидению на всю страну, а в отдельных случаях и за пределы Американского
континента. Вашингтонский корреспондент газеты «Нью-Йорк тайме» Том Уикер писал,
что при президенте Кеннеди пресс-кон- ференции стали «скорее инструментом
президентской пласти, чем полезным оружием прессы»245.

Понятно, что пресс-конференции проводятся таким образом, чтобы дать возможность


президенту сделать акцент именно на тех вопросах, которые он считает наиболее
выигрышными. С этой целью перед встречей президента с корреспондентами наиболее
доверенным из них раздаются заранее подготовленные вопросы. Такой практики
придерживался Сэлинджер, что он и признал в одном из интервью. При президенте
Джонсоне практика раздачи вопросов перед пресс-конференциями стала обычным
явлением. Билл Моейрс открыто признавал это и даже защищал такую практику246.

Каждое выступление президента на пресс-конферен- ции дает толчок всей американской


пропагандистской машине, оказывает желательное для правящих кругов влияние на умы
читателя и слушателя. Но пресс-конфе- ренции президента и других членов кабинета —
это лишь видимая часть айсберга пропагандистской деятельности правительства.

В целях более активного использования прессы, радио, телевидения президенты лично


поддерживают связи с остальными ведущими журналистами. Те, кто работал с
президентом Кеннеди и кто пишет о днях пребывания его у власти, вспоминают, что не
проходило дня, чтобы он не звонил в ту или иную редакцию, не хвалил или не
предупреждал, не подбрасывал те или иные идеи, которые, по его мнению, заслуживали
широкого распространения. Когда же президент был недоволен характером публикации,
он оказывал давление на соответствующую газету. Так, в свое время он потребовал от
издателя «Нью-Йорк тайме» убрать корреспондента этой газеты Дэвида Халберстама из
Вьетнама.

Тщательно разработана в Вашингтоне и система скрытой инспирации нужных для


правительства сообщений в печати. В недавно опубликованных дневниках корреспондент
газеты «Нью-Йорк тайме» Сэйрус Сульцбер- гер рассказывает о том, как 22 января 1950 г.
американский посол в Париже Дэвид Брюс вызвал его к себе и показал телеграмму с
грифом «совершенно секретно» от государственного секретаря Ачесона. Тот просил
опубликовать информацию, которая была нацелена на то, чтобы осложнить проходившие
тогда советско-китайские пе реговоры. Но государственный секретарь, естественно, хотел
скрыть, что источник этой информации — Вашингтон. Поэтому и прибегли к помощи
корреспондента, находившегося в Париже. Сульцбергер выполнил это поручение
Ачесона247.

Другим важным средством инспирации необходимых правительству внешнеполитических


идей являются так называемые «бэкграундерс» — инструктивные совещания, которые
проводят те или иные правительственные деятели с работниками пропагандистских
организаций.
Если при президенте Эйзенхауэре к помощи «бэкграундерс» широко прибегали Даллес и
Хэгерти, то президент Кеннеди чаще сам проводил такие встречи. Министр обороны
Макнамара также нередко пользовался этим рычагом воздействия на общественное
мнение. Помощник министра по связи с печатью Артур Сильвестер, а затем его преемник
Фил Голдинг постоянно напоминали, что информация, получаемая на этих совещаниях, не
должна приписываться министру обороны.

Во времена президентства Кеннеди «бэкграундерс» проводились и в государственном


департаменте, обычно по пятницам. Иногда Раск проводил совершенно закрытый
инструктаж, после которого репортер вообще не имел права делать ссылки на кого-либо.
В Вашингтоне эту практику называют «принудительным плагиатом» — журналисты
вынуждены публиковать ту или иную информацию со слов лица, проводившего
инструктаж, без ссылки на источник.

С «бэкграундерс» тесно переплетается другой характерный для пропагандистского


аппарата Вашингтона метод, который называют «лик», т. е. просачивание в печать тех или
иных фактов и сведений, в публикации которых заинтересовано правительство. Особенно
активно официальный Вашингтон использует этот метод в периоды внешнеполитических
кризисов. «По мере возрастания внутренних или внешнеполитических трудностей
правительства,— пишет журналист Дуглас Кэйтер,— читатель замечает странное
изменение в информации, которую он получает. Его продолжают информировать о том,
что предполагают сделать вершители по литики, но при этом нет никаких указаний на
источники этой информации... Право официального лица выдавать информацию, которую
он не обязан подтвердить публично, выгодно для тех, кто стремился использовать новости
как пропагандистское оружие»248.

Официальный Вашингтон использует инспирацию новостей не только для формирования


общественного мнения в нужном направлении внутри страны, но и для давления на
иностранные правительства и общественное мнение за рубежом. «Хотя официальные
деятели редко любят говорить об этом,— пишет известный обозреватель газеты «Нью-
Йорк тайме» Джеймс Рестон,— журналисты постоянно используются для передачи с
помощью прессы, радио и телевидения иностранным правительствам тех официальных
взглядов, которые вашингтонская администрация не хочет излагать в дипломатических
документах»249. В 1966 г. французское правительство заявило, что оно намерено вывести
свои вооруженные силы из-под военного командования НАТО. Правительство США,
свидетельствует Рестон, инспирировало в печати статьи о «неприятных последствиях»,
которые может повлечь такая акция для Франции. Правда, хотя угрожающий смысл
статей был совершенно ясен, они не изменили решения французского правительства.

«Кухня» дезинформации

Наряду с целенаправленным препарированием информации и инспирацией нужных


правительству США сообщений в практике работы пропагандистского аппарата
Вашингтона широко распространена дезинформация, т. е. преднамеренная фальсификация
фактов и распространение ложных сообщений. Официальные сообщения Вашингтона по
поводу развития народного движения в Доминиканской Республике в апреле 1965 г. стали
классическим образцом намеренной подтасовки фактов.

17 июня 1965 г. президент Джонсон выступал на пресс- конференции, пытаясь оправдать


американскую военную интервенцию в Доминиканской Республике. Он заявил, что taM
«okdJio 1500 невинных людей были умерщвлены и расстреляны, а их головы
отрублены»250 участниками восстания. Вскоре, однако, выяснилось, что число жертв не
достигало даже 15 человек, а об отрубленных головах вообще никто не слышал.
Выяснилось также и то, что убийства были делом рук не восставших, а военной хунты,
которую поддерживали Соединенные Штаты251. Президент США не постеснялся таким
образом пойти на заведомую ложь в целях оправдания американского вторжения в
Доминиканскую Республику. Следует, конечно, отметить, что ложь как средство
воздействия на общественное мнение всегда была на вооружении американских
политических деятелей. Советник президента Вильсона полковник Хауз писал:
«Президент говорил, что он считает в некоторых случаях ложь оправданной... особенно в
ответах на вопросы о внешней политике»252.

Однако за последнее десятилетие распространение заведомо ложных сообщений стало


правилом. Журналисты Уильям Макгафин и Эрвин Нолл, хорошо знающие аппарат
информации в Вашингтоне, пишут: «Странное и удручающее явление было характерно
для американской внешней политики в 60-х годах: многократно правительство
Соединенных Штатов было поймано с поличным в том, что оно говорило ложь своим
гражданам и всему миру. Не эвфемизмы и преувеличения, из которых складывается
тонкое искусство пропаганды, а преднамеренную и грубую ложь. Три сменявшие друг
друга национальные администрации сделали орудие прямого обмана своим методом при
выборе путей ведения международных отношений в условиях кризиса»253.

Известно, что большая часть грубой дезинформации связана с деятельностью


разведывательного сообщества США. Именно в целях прикрытия тайных операций
разведки заранее готовятся фальшивые версии событий, которые отравляюще
сказываются на международных отношениях.

В мае 1960 г. многие не искушенные в политике американцы впервые для себя осознали,
что их правительст во способно на умышленный обман. Когда самолет «У-2» был сбит во
время выполнения шпионского задания над территорией СССР, 5 мая было официально
заявлено, что один из американских самолетов пропал во время «метеорологического
наблюдательного полета» в Турции. 6 мая официальный представитель государственного
департамента Линкольн Уайт заявил, что не было «абсолютно никакой намеренной
попытки нарушать советское воздушное пространство... и никогда такой попытки не
предпринималось»28. Однако, когда стало известно, что пилот самолета «У-2» Пауэрс
выбросился с парашютом и сознался в выполнении шпионского задания, государственный
департамент нехотя через несколько часов был вынужден признать, что, «возможно, был
предпринят полет над советской территорией невооруженного гражданского самолета «У-
2»29. Преднамеренный обман со стороны правительства Эйзенхауэра был очевиден.

Правительство Кеннеди было не раз уличено во лжи, в частности в связи с вторжением на


Кубу в апреле 1961 г. 15 апреля подготовленные ЦРУ пилоты на американских самолетах
произвели бомбардировку кубинских аэродромов. Эдлай Стивенсон, выступая в ООН и не
будучи информирован об истинном положении вещей, заявил: «Эти два самолета,
насколько нам известно, принадлежали военно-воздушным силам Кастро и, по заявлению
самих пилотов, они взлетели с военных аэродромов Кубы»30. Вся американская
пропагандистская машина была брошена на распространение этой версии. Однако уже
через несколько часов стало ясно, что это лживая версия, разработанная ЦРУ для
прикрытия его операции.

В связи с речью Стивенсона в ООН многие биографы приводят слова, приписываемые


президенту Кеннеди, который в тесном кругу назвал американского представителя в ООН
«моим официальным лжецом»31.
Артур Сильвестер, бывший тогда руководителем всей пропагандистской машины
Пентагона, открыто провозглашал теорию, согласно которой правительство в интересах
национальной безопасности может и должно рас-

2* William М с G a f f I n and Erwin Knoll. Op. cit., p. 64. 29

Ibid., p. 67. 30

Ibid., p. 69.

81 Herbert J. Muller. Adlai Stivenson. A Study in Values. N. Y., 1967, p. 284.

пространять лживые сообщения. Его статья в журнале «Сатердей ивнинг пост» таки
называлась «Правительство имеет право лгать»254.

История преступной войны Соединенных Штатов во Вьетнаме особенно насыщена


примерами дезинформации и обмана американской общественности. В июне 1971 г. стали
известны подробности развязывания американской агрессии в Индокитае.
Опубликованные в прессе секретные документы из архива Пентагона
продемонстрировали перед всем миром, как в глубокой тайне готовилась и как
разворачивалась агрессия США против народов Индокитая. Документы Пентагона
показали также, как тщательно разрабатывалось пропагандистское прикрытие эскалации
военных действий.

Эта история — история лжи и обмана, к которым прибегали президенты США начиная с
Трумэна. Из документов Пентагона явствует, что еще при президенте Эйзенхауэре
готовились планы для нанесения атомных бомбовых ударов по территории Северного
Вьетнама. Для этого требовалась соответствующая обработка общественного мнения. В
одной из телеграмм Даллеса в апреле 1954 г. подчеркивалось, что Соединенные Штаты
делают максимум возможного, «чтобы подготовить общественную, конгрессистскую и
конституционную базу для совместных действий в Индокитае» 255.

В публикациях документов Пентагона приводится одна из телеграмм генерала Тэйлора


президенту Кеннеди. Ее содержание может служить наглядным примером того, как
настойчиво организаторы интервенции искали способ скрыть правду от американского
народа и мировой общественности. В этой телеграмме, отправленной из Сайгона в ноябре
1961 г., речь шла о вводе американской специальной оперативной группы в Южный
Вьетнам. Телеграмма гласила: «...Если связать отправку этих войск с нуждами помощи в
ликвидации последствий наводнения, мне кажется, что это дало бы значительные
преимущества во Вьетнаме и в других странах. Это значило бы, что главной причиной
отправки наших войск было бы выполнение конкретных гуманных задач...» Так
готовилось словесное прикрытие для действий, грубо попиравших Же невские
соглашения и основные нормы международного права 256.

Еще в 1962 г. государственный департамент предписал командующему американскими


войсками в Южном Вьетнаме не давать журналистам участвовать в военных операциях,
ибо своими репортажами они могут представить США в нежелательном свете. Ведь в то
время американские войска, по официальной версии, выполняли будто бы невинную роль
«советников». Задача заключалась в том, чтобы не дать просочиться сведениям об участии
войск США в военных операциях против патриотов.
В начале августа 1964 г. американская авиация начала варварские бомбардировки мирных
городов и сел Демократической Республики Вьетнам. Официальные представители
Вашингтона заявляли, что эта акция носит характер «самообороны» и что она
предпринята «в ответ» на некое нападение неких катеров в Тонкинском заливе на
американские военные корабли. Эту версию усиленно поддерживал и в последующие
годы правительственный пропагандистский аппарат Вашингтона. Однако события и
свидетельства очевидцев показали, что эта версия явилась своего рода квинтэссенцией
официальной лжи.

Эскалация военной агрессии в Индокитае сопровождалась эскалацией пропагандистской


деятельности Вашингтона. Например, президент Кеннеди, отдавая приказ

о посылке во Вьетнам двух тысяч американских солдат, в то же время распорядился


подготовить «Белую книгу», оправдывающую расширение участия США во вьетнамской
войне.

Одновременно с началом систематических воздушных налетов на ДРВ в марте 1965 г.


американское руководство, как отмечается в докладе Пентагона, «приняло критическое
решение — бросить в наступление два батальона морской пехоты, которые уже успели
прибыть в Южный Вьетнам. 3500 морских пехотинцев высадились в Дананге 8 марта, и
таким образом общая численность американских войск в Южном Вьетнаме была доведена
до 27 ООО человек» 257.

А за день до высадки в Дананге государственный секретарь Раск утверждал в


выступлении по телевидению, 4то морские пехотинцы посланы исключительно для
обеспечения безопасности воздушной базы. Эта лицемерная ссылка агрессора на
«необходимость обеспечения безопасности американских военнослужащих»
впоследствии не раз использовалась для прикрытия актов военного разбоя во Вьетнаме,
Камбодже и Лаосе. 1

и 2 апреля 1965 г. на совещании в Белом доме был окончательно решен вопрос о широком
использовании американских войск в Южном Вьетнаме. Главный смысл решения
президента Джонсона состоял в том, что отныне американские войска вводились в боевые
действия наступательного характера. Это означало резкое расширение американской
агрессии. В меморандуме № 328 «О действиях в области национальной безопасности»,
составленном в развитие директив президента, указывалось:

«Президент одобрил изменение задачи всех батальонов морской пехоты,


дислоцированных во Вьетнаме, и разрешил использовать их более активно на условиях,
которые будут установлены и утверждены министром обороны при консультации с
государственным секретарем»36.

А вот что говорил президент Джонсон в самый канун принятия этих решений, отвечая на
вопрос представителей прессы, намекавших на «новые драматические события» в войне:
«Мне ничего не известно о какой-либо далеко идущей стратегии, кем-либо
предполагаемой или кем- либо проводимой в жизнь...»37

Автор доклада Пентагона признает: «...изменение характера войны на суше... поставило


перед президентом серьезные проблемы, как информировать общественность и как
дальше осуществлять руководство». Хотя решение
об «участии американских наземных войск в наступательных противоповстанческих
операциях» представляло собой серьезное и далеко идущее изменение политики,
президент Джонсон очень заботился о том, чтобы этот шаг не получил широкой огласки.

В последнее время США также неоднократно прибегали к дезинформации при


проведении своего агрессивного курса в Индокитае. Например, в июне 1970 г. Белый дом
заявил, что в Камбодже не будет американских военных советников и что США не будут
оказывать 38

«New York Times», June 15, 1971. 37

Ibidem.

Поддержки операциям южновьетнамских войск в этой стране. Вице-президент Агню во


время визита в Пномпень летом 1970 г. также давал соответствующие «заверения».
Однако в январе 1971 г., используя базирующиеся на авианосцах вертолеты и
бомбардировщики «Б-52» и другие боевые самолеты, Соединенные Штаты стали открыто
оказывать поддержку сайгонским войскам, ведущим наземные операции на
камбоджийской территории. Официальный представитель правительства заявил, что в
Камбодже нет никаких американских войск, а на следующий день американские
военнослужащие были обнаружены в гражданской одежде в аэропорту камбоджийской
столицы. В итоге министр обороны Лэйрд и официальный представитель
госдепартамента, путаясь и противореча друг другу, были вынуждены признать факт
присутствия в Камбодже американских «военных инструкторов».

Наращивание американо-сайгонских сил на границе Лаоса проходило в конце января 1971


г. в обстановке строжайшей секретности и военной цензуры. Всем служителям
американской «свободной печати» в Южном Вьетнаме запретили не только передавать
какие Оы тони было сообщения из северо-западных районов Южного Вьетнама, где
проходило сосредоточение готовящихся к вторжению войск, но даже упоминать о самом
факте введения цензуры. В то время как в американской столице разыгрывался фарс
«неведения», американские военные вертолеты уже целую неделю перебрасывали
южновьетнамские войска на территорию Лаоса. Так расширение агрессивных действий в
Камбодже и Лаосе вновь продемонстрировало лицемерие политических деятелей США,
выполнявших заказ военно-промышленного комплекса.

В начале 1972 г. в Вашингтоне разразился новый политический скандал в связи с утечкой


информации о секретных совещаниях руководителей внешней политики США,
проходивших в период индо-пакистанского конфликта. В руки американского журналиста
Джека Андерсона попали секретные правительственные документы— протоколы
заседаний Вашингтонской группы специальных операций в составе высокопоставленных
представителей Белого дома, государственного департамента, Пентагона, ЦРУ.
Документы раскрывают подлинную роль правительства США в индо-пакистанском
конфликте.

«Во время индо-пакистанской войны американский народ вновь был введен в


заблуждение своими руководителями,— пишет Джек Андерсон в «Вашингтон пост».—
Секретные документы опровергают объяснение Белого дома по поводу посылки военно-
морской оперативной группы в Бенгальский залив, заключавшееся в том, что главная ее
задача состояла в эвакуации американских граждан. Из секретных документов Белого
дома явствует, что эта оперативная группа, включая авианосец «Энтерпрайз», была
послана в индийские воды для демонстрации силы»258.
В материале Вашингтонской группы специальных операций, помеченном 4 декабря,
подчеркивается важность избежать огласки подлинной политики США в
индопакистанском конфликте. Проводивший совещание помощник президента заявил,
что «всякий, кто выдаст закрытую информацию, относящуюся к нынешней ситуации,
навлечет на себя гнев президента»259.

Секретные протоколы заседаний указанной группы свидетельствуют об антииндийской


позиции США. «Мы сейчас можем документально подтвердить, пользуясь секретными
протоколами Белого дома,— пишет Дж. Андерсон,— что высокопоставленный
представитель президента солгал журналистам, когда он сказал, что правительство
Никсона не выступает против Индии»260.

И документы из архива Пентагона, и протоколы заседаний в «ситуационной комнате»


Белого дома — звенья одной цепи нынешнего политического курса Вашингтона и
одновременно убедительное свидетельство кризиса этого курса.

В наиболее сложные моменты во внешней политике, в то время когда правительство


США предпринимает непопулярные в глазах населения акции и распространяет
недостоверные сообщения, оно прибегает к жесткому контролю над информацией, т. е. к
цензуре. Обычно этот контроль прикрывают разговорами о защите интересов
«национальной безопасности».

Как правило, такой контроль над информацией принимает различные формы,


преимущественно завуалиро ванные. Известен такой факт. Секретарь президента Кеннеди
по вопросам печати Пьер Сэлинджер открыто признает, что во время Карибского кризиса
правительство США ввело цензуру над информацией. «Вся информационная политика
правительства,— признает он в своих воспоминаниях,— жестко и прямо планировалась.
Планирование политики в отношении распространения новостей было передано в руки
Исполнительного комитета Совета национальной безопасности». Координация решений
Исполкома была передана в руки самого Сэлинджера, контролем над распространением
военных новостей ведал в Пентагоне Сильвестер, а дипломатических — в
государственном департаменте — Мэнинг. Сэлинджер лично проводил частые встречи с
руководителями информационных агентств и крупнейших периодических изданий и
давал им указания о характере информации, которая должна была публиковаться. 24
октября 1962 г. Сэлинджер передал руководителям прессы и информационных агентств
специальный «Меморандум издателям и директорам радио- и телевизионных программ
новостей» из 12 пунктов. В меморандуме содержалось указание, какая информация
должна изыматься из статей и информационных программ261.

Весьма строгая цензура уже давно существует на выступления, будь то в письменной или
устной форме, любого служащего федерального правительства по вопросам внешней
политики. Согласно специальному приказу президента, все речи, заявления и статьи
подобного рода должны быть предварительно просмотрены и одобрены в
государственном департаменте США.

Жесткий контроль над средствами информации осу шествляется не только в периоды


осложнения международной обстановки. Он действует постоянно. Одно из выражений
этого — постоянный рост числа грифов секретности. Согласно федеральному
законодательству, установлено три грифа секретности. Это — «конфиденциально»,
«секретно» и «совершенно секретно». Однако в государственных учреждениях
Вашингтона в настоящее время неофициально применяется десяток других служебных
грифов, таких, как «для ограниченного пользования», «только для официального
пользования», «только для правительственного пользования», «только для чтения», «не
для печати», «документ внутреннего пользования». Все это резко ограничивает доступ
посторонних лиц к правительственной информации и мешает широким массам
американцев получать сведения об истинном положении вещей по многим аспектам
международной политики.

Все эти факты показывают истинную цену напыщенным разговорам о «свободах», якобы
существующих в капиталистической Америке. На самом деле правящие круги страны,
официальный Вашингтон в значительной степени установили государственный контроль
над информацией, поступающей к населению. Этот контроль является одним из мощных
рычагов управления всей пропагандистской машиной США.

Вместе с тем нельзя не видеть н того факта, что общее изменение в настроениях
американских масс все больше побуждает государственных деятелей США отходить от
антикоммунистических спекуляций и пытаться поднять свой авторитет конкретными
делами, ведущими к ослаблению международной напряженности и улучшению советско-
американских отношений.

РОЛЬ КОНГРЕССА
Во внешнеполитической деятельности США конгресс несет свою, порученную ему
правящими кругами страны нагрузку. При этом взаимосвязи конгресса с
внешнеполитическим механизмом, масштабы его влияния на американскую дипломатию,
обусловленные рядом конституционных, исторических и классовых особенностей,
постепенно изменяются не в пользу этого законодательного органа.

В конституции США, в отличие от конституций многих других буржуазных государств,


предоставляющих главе государства или правительству основные полномочия в области
внешней политики, закреплено распределение этих полномочий между исполнительной и
законодательной властями.

В результате уже в самой конституции была нарушена четкость прерогатив


исполнительной и законодательной властей во внешнеполитической области. Так,
например, предоставив президенту полномочия заключать договоры и назначать послов,
конституция обусловила их утверждение согласием сената. Создатели конституции
наделили законодательный орган и другими важными полномочиями, предусмотрев, что
«конгресс будет иметь право устанавливать и взимать налоги... регулировать торговлю с
иностранными государствами... устанавливать единообразное положение о
натурализации... определять и карать пиратство и преступления в открытом море и
нарушения международного права... объявлять войну... набирать и содержать армии... и
флот... издавать положения об управлении и регулировании сухопутных и морских сил...»
262 Особо важное значение имеет положение конституции о предоставлении конгрессу
исключительного права распоряжаться финансами страны: «...никакие деньги не будут
выдаваться казначейством иначе как на основании предписаний, установленных
законом»263.

Уже первые годы существования США показали, что принцип «разделения властей»
явился, говоря словами американского исследователя Эдварда Корвина, лишь
«приглашением к борьбе за привилегию определять американскую внешнюю
политику»264. Когда в соответствии с конституционным положением первый президент
США, Вашингтон, пришел в сенат за «советом и согласием» по поводу договора с
южными племенами индейцев, там его ожидал настолько холодный прием, что президент
вынужден был покинуть зал заседания.

После этого н'иодин президент до Вудро Вильсона не появлялся лично в сенате, когда он
хотел получить его «совет и согласие». Так, «независимость» первого конгресса положила
по существу. начало независимости президента от конгресса. С тех пор мало-помалу
президент оттеснил сенат и конгресс в целом в вопросах внешней политики на второй
план.

Выступая в сенатской комиссии по иностранным делам, профессор университета Тафта


Бартлетт так охарактеризовал этот процесс: «Роли исполнительной и законодательной
властей федерального правительства почти полностью поменялись местами со времени
1789 года. Это изменение происходило вначале постепенно, со значительным ускорением
в первой половине века и с головоломной быстротой в последние 20 лет. Фактически
теперь президент определяет внешнюю политику и решает вопросы войны и мира.
Конгресс игнорируют, или он вынужден молча соглашаться или одобрять и поддерживать
действия президента»265.

Большинство буржуазных ученых, специализирующихся на исследовании и защите


американской государственной системы, объясняют проявляющиеся время от времени
расхождения между президентом 'и конгрессом лишь «действенностью» и
«жизненностью» принципа «разделения властей» или, как они говорят, «демократией в
действии». Однако расхождение между президентом и конгрессом — это прежде всего
внешнее проявление более глубинных противоречий и борьбы в правящих кругах США,
результат недовольства отдельных сложившихся в них группировок. Именно с этих
позиций следует рассматривать процесс сложных взаимоотношений между
исполнительной и законодательной властями США.

Внешнеполитические полномочия и
органы конгресса
Из двух палат конгресса — сената и палаты представителей— сенат как верхняя палата
конгресса в силу закрепленных за ней конституцией полномочий является более
влиятельным органом в области внешнеполитических дел, чем палата представителей,
которая традиционно занималась в первую очередь финансово-экономическими и
внутриполитическими проблемами страны.

Однако, по мере того как американский империализм все глубже втягивался в глобальную
экспансию, грани, разделявшие проблемы внутренней и внешней политики, стали
стираться. Это отразилось и на деятельности конгресса. Достаточно сказать, что если в
1925 г. лишь один из 25 законопроектов, рассматривавшихся в Капитолии, касался
международной политики, то в 1945 г. уже каждый пятый был посвящен этим
вопросам266. В послевоенное время внешнеполитическая акт