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Gustavo Henrique de Morais Costa
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Para um comentário breve sobre Controle de Constitucionalidade, ponto sobre o qual não fugirá um
milímetro sequer o estudo em feitura, é necessária a concepção de que a elaboração de uma norma,
não obstante a sua natureza, importa a observância obrigatória dos preceitos constitucionais.
É sabido que o nascedouro da norma nos faz presumir de sua constitucionalidade.u 

     usegundo afirma Ronaldo Poletti Entretanto, há normas cuja
feitura insubordina-se aos ditames orientados na Carta Maior. Nesses casos, há a necessidade imediata
de controle, posto que não mais se admite uma lei ou ato normativo que não se amolda ao que informa
a Constituição.
Ora, uma Constituição é a expressão soberana do Povo. É o corpo político do Estado. Ela é o topo da
hierarquia das normas. Qualquer que seja a norma editada após ela, deve com ela coadunar, sob pena
de quebra da hierarquia das leis. Tem por princípio fundamental a supremacia, que desautoriza e
invalida normas que a contrariem.
Aliás, é decorrente deste princípio basilar de Supremacia da Constituição que se desenvolve toda a idéia
e lógica de Controle de Constitucionalidade. É o que ensina o Professor Alexandre de Moraes[2], citando
a necessidade da hierarquia das normas para a existência desse princípio:
    
 
  
        
       
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E, no parágrafo seguinte, complementa:
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Irretocavelmente, por fim, leciona:
  
  
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O Advogado Luis Carlos Martins Alves Júnior[3], doutorando em Direito Constitucional pela UFMG tem
entendimento semelhante ao mestre Constitucionalista, quando afirma:
´Daí porque deduzimos que o controle de constitucionalidade é o mecanismo disposto na Constituição
que tem por objeto defender a supremacia das normas constitucionais. Tem como finalidade específica
combater a existência de normas inconstitucionais, no resguardo daquela supremacia normativaµ.
A idéia de Controle de Constitucionalidade não pode fugir ao ponto fundamental de que a Constituição,
como carta suprema de um povo, não pode ser ferida por qualquer norma derivada, sob pena de
negação de seus princípios.
Historicamente falando, o controle de constitucionalidade tem suas raízes nas jurisprudências Norte-
Americanas, notadamente a do caso histórico e sem precedentes entre 0 1&"0 , que
reconheceu a inadequação de uma lei ao que estabelecia a Constituição Americana, negando os
Tribunais daquele país aplicação àquela norma.
O Brasil teve forte influência do Direito Norte-Americano ao reconhecer a possibilidade de se questionar
lei ou ato normativo em face da Constituição Federal. A Carta de 1824, entretanto, inspirada nos moldes
franceses, não reconhecia o Controle de Constitucionalidade, sob a alegação de interferência de um
poder (Judiciário, ao declarar a norma Inconstitucional) sobre outro ( Legislativo, que editava a lei).
Todavia, com a promulgação da Constituição de 1891, sob total influência do Federalismo Norte-
Americano e sob o batismo do mestre Rui Barbosa, deu-se o princípio do Controle de Constitucionalidade
em nosso país. Com a feitura de normas devendo observar os preceitos Constitucionais.
O Diploma Pátrio de 1934 veio a amoldar ainda mais a ratificação da crescente aceitação do Controle de
Constitucionalidade no país, ao criar o Instituto do Mandado de Segurança, instrumento jurídico
utilizado para remediar lesão a direito adquirido por ato ou norma inconstitucional. Ou seja, tornava-se
ainda mais questionável a constitucionalidade das normas derivadas.
A Carta Magna de 1937 foi um retrocesso no processo de Controle de Constitucionalidade no Brasil. O
momento político do país fez com que o Mandado de Segurança fosse suprimido da Constituição,
restringindo ainda mais as vias de questionamento de constitucionalidade das leis e atos normativos. A
Constituição de 1946 trouxe de volta aquele instrumento, além de trazer mais outros diversos métodos
de questionamentos de constitucionalidade. As Constituições de 1967 e 1969 em nada demais
acrescentou a esse processo.
Entretanto, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 trouxe um sistema complexo de
Controle de Constitucionalidade. Várias possibilidades de questionamento foram introduzidas. Um
tribunal constitucional foi criado. O Controle de Constitucionalidade foi firmado de vez no Brasil. Está
consolidado o princípio da Supremacia da Constituição.
Eis que, com o Advento da CF/88, tornou-se possível o questionamento de leis ou atos normativos não
compatíveis com a Carta Magna diretamente ao órgão do poder Judiciário competente, via Ação direta
de Inconstitucionalidade, objeto central do tema em debate e sobre cujas peculiaridades e
características passamos a discorrer.
  
  

  
 
A ação direta de Inconstitucionalidade é a principal das ações que visam expurgar as leis e atos
normativos em descompasso com a Constituição Federal.
Trata-se de um pedido direto, ao Supremo Tribunal Federal ou ao Tribunal de Justiça, dependendo da
origem da lei impugnada, para que ela seja expelida do Ordenamento Jurídico pelo fundamento
principal de não se adequar ao que informa a Constituição.
Como já vimos anteriormente[4], o controle de Constitucionalidade é exercido para que seja obedecida
a Constituição, não se admitindo norma que a contrarie. Então, o meio direto para a expulsão de norma
inconstitucional é a ADIN.
Dependendo do seu pedido, a Ação direta de Inconstitucionalidade pode ser classificada
doutrinariamente em ADIN Interventiva, ADIN por omissão e ADIN genérica. É sobre esta última que
repousa o cerne de nosso estudo, visto que traduz exatamente a essência da Ação direta de
Inconstitucionalidade.
  
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Em suma, dois órgãos do Poder Judiciário tem competência para processar e julgar a Ação direta de
Inconstitucionalidade: Supremo Tribunal Federal e Tribunais de Justiça.
O STF tem por competência a análise de lei ou ato normativo federal ou estadual em face da
Constituição Federal, é o que informa a Carta Política:
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Os Tribunais de Justiças, por seu turno, têm a Competência de analisar a Constitucionalidade de lei ou
ato normativo estadual ou municipal, com a relevante diferença de que este exame se dê em face da
Constituição do respectivo Estado. Senão veja-se o que prescreve o artigo 125, §2º da Carta Política
Federal:
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Em atenção a esse preceituado Constitucional, em especial assim disciplina a Constituição do Estado do
Rio Grande do Norte:
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Assim, o Controle de Constitucionalidade via ADIN é exercido por esses dois órgãos do Poder Judiciário.
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A finalidade da Ação Direta de Inconstitucionalidade Genérica, conforme dito anteriormente, é o
exercício direto, imediato, do Controle de Constitucionalidade, notadamente o Controle Concentrado.
Assim por dizer, visa a ADIN expulsar do ordenamento jurídico espécie normativa que não se adequou à
Constituição Federal. Ou, como quer dizer o mestre Alexandre de Moraes,  -
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Ocorre que não é qualquer espécie normativa passível de controle de constitucionalidade Via Ação
direta de Inconstitucionalidade. Há de averiguar algumas características da espécie normativa
impugnada.
O eminente Constitucionalista Alexandre de Moraes dá 3 características que devem estar presentes na
norma a ser impugnada. Veja-se o que leciona o professor:
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Primeiramente, segundo o mestre De Moraes, a norma impugnada em face da Constituição Federal
precisa ser federal, estadual ou distrital. Exclui-se deste rol a norma municipal, posto que esta só pode
ser objeto de ADIN com fundamento em descumprimento de preceito da Constituição Estadual.
O segundo requisito exposto por Alexandre de Moraes a estar presente na norma impugnada refere-se ao
tempo de edição da norma. A ADIN só pode ter por objeto norma editada após a Promulgação da Carta
Constitucional, ou seja, só normas editadas depois de 1988. Isto porque, não há que se falar em
Constitucionalidade de normas anteriores à Constituição e sim em recepção. Assim diz-se que uma lei ou
ato normativo editado antes de 1988 e que esteja em descompasso com a Constituição não foi
recepcionada, não podendo, destarte, ser objeto de Ação direta de Inconstitucionalidade.
Por fim, o Constitucionalista ressalta a questão da vigência da norma para que seja objeto de ADIN. Lei
ou ato normativo revogado não produz efeitos jurídicos. A norma em vigor e somente ela é passível de
Controle de Constitucionalidade.6     
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Mestre de Moraes. É tão importante a questão da vigência da norma questionada que, se proposta a
Ação Direta de Inconstitucionalidade e no curso do processo a norma vier a ser revogada, há a extinção
do processo sem julgamento de mérito por falta de objeto.
Não obstante estes três requisitos irretocáveis citados pelo professor Alexandre de Moraes há um outro
não menos importante. É que, como se sabe, a lei tem por característica a generalidade e abstração,
aplicável a todos. Assim, há a necessidade da não presença de conteúdo concreto no ato normativo,
para viabilizar a sua possibilidade ser impugnada via Ação Direta de Inconstitucionalidade. Neste
sentido, já se pronunciou o Supremo Tribunal Federal:
EMENTA
ACAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - DECRETO LEGISLATIVO 170/92 E RESOLUCAO
ADMINISTRATIVA 186/92, ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO MARANHAO - REMUNERACAO DOS
DEPUTADOS ESTADUAIS - REVOGACAO DA VINCULACAO DO REAJUSTE DOS SEUS VENCIMENTOS A DATA E
AO PERCENTUAL DO REAJUSTAMENTO DOS SALARIOS DOS SERVIDORES DO ESTADO - IDONEIDADE DO ATO
DERROGATORIO PARA IMPUGNACAO PELA VIA DO CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE -
IMPOSSIBILIDADE DA FISCALIZACAO ABSTRATA DE ATO DE EFEITOS CONCRETOS - ACAO DIRETA
CONHECIDA EM PARTE - AUSENCIA DE PLAUSIBILIDADE JURIDICA DO PEDIDO - MEDIDA CAUTELAR
INDEFERIDA. - OS ATOS ESTATAIS DE CONTEUDO MERAMENTE DERROGATORIO, DESDE QUE INCIDAM
SOBRE ATOS DE CARATER NORMATIVO, REVELAM-SE OBJETO IDONEO PARA A INSTAURACAO DO
CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. A
DELIBERACAO ESTATAL QUE VEICULA A REVOGACAO DE UMA REGRA DE DIREITO INCORPORA ,
NECESSARIAMENTE - AINDA QUE EM SENTIDO INVERSO - , A CARGA DE NORMATIVIDADE INERENTE AO ATO
QUE LHE CONSTITUI O OBJETO. - A ACAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NAO CONSTITUI
SUCEDANEO DA ACAO POPULAR CONSTITUCIONAL, DESTINADA, ESTA SIM, A PRESERVAR, EM FUNCAO DE
SEU AMPLO ESPECTRO DE ATUACAO JURIDICO-PROCESSUAL, A INTANGIBILIDADE DO PATRIMONIO PUBLICO
E A INTEGRIDADE DO PRINCIPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA (CF, ART. 5., LXXIII). 
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(ADI Nº 769/MA Rel. Min. Celso de Mello. Diário da Justiça, seção I, 08/04/94, pág. 7.224)
E, em outra situação, firmou jurisprudência o Pretório Excelso:
Ementa
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA LIMINAR. FUNDO GARANTIDOR DE
CRÉDITOS. RESOLUÇÕES 2.197/95 E 2.211/95 DO CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL. CONTEÚDO
NORMATIVO. OFENSA AO ARTIGO 192-VI DA CF/88. LIMINAR DEFERIDA. "  
 
 

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  Preliminar afastada. II - Demonstrado aspecto de bom direito na tese da
inconstitucionalidade, à vista do que dispõe o artigo 192-VI da Carta da República. Periculum in mora
situado na vultosa soma de recursos, de incerta recuperação, na hipótese do STF considerar
inconstitucionais os atos normativos atacados. Medida liminar deferida.
(ADI Nº 1398/DF , Rel. Min. FrancisxoRezek , Diário da Justiça 18/10/96. Pág. 76)
Ainda sobre o objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade, cumpre-nos fazer nota a algumas
questões polêmicas deste instituto. Senão vejamos:
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É sabido que o processo legislativo para a feitura de lei complementar diferencia-se da lei ordinária
tanto pelo quorum necessário à sua votação quanto pela matéria a ser tratada.
Por essa razão, uma lei ordinária com conteúdo eminentemente de lei complementar torna-se suscetível
de apreciação de constitucionalidade, uma vez que não se foi observado o que determina a Constituição
ao procedimento a ser adotado na feitura da lei ordinária.
É o que chamamos de inconstitucionalidade formal. Ou seja, a norma tem conteúdo em observância à
Carta Política mas o procedimento adotado à sua realização não foi o que determina a Carta Magna.
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O controle de Constitucionalidade não se resume à análise de atos normativos infra-constitucionais. As
normas originárias do poder constituinte derivado são passíveis de exame de constitucionalidade.
É o que se verifica com as emendas Constitucionais. Como se sabe uma emenda à Constituição a torna
no mesmo patamar hierárquico de uma norma constitucional. Não obstante, esta espécie normativa
pode ser declarada inconstitucional. A doutrina chama esse ato de ´normas constitucionais
inconstitucionaisµ.
Assim, pode haver normas constitucionais inconstitucionais, desde que seja norma constitucional
oriunda do Poder Constituinte derivado. Entretanto, as normas constitucionais originárias são
insuscetíveis de serem objetos de Ação direta de Inconstitucionalidade.
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Não há maiores divergências no que atine à possibilidade de Medida Provisória ser objeto de Ação direta
de Inconstitucionalidade. A doutrina e a jurisprudência são pacíficas no sentido de admitir que a Medida
Provisória é passível de Controle de Constitucionalidade.
Entretanto, a Medida Provisória tem certas peculiaridades. Sabe-se que deve ser convertida em lei. A
própria nomenclatura dessa espécie normativa dá idéia de tempo determinado de sua vigência. Disto, há
repercussão no que tange a Ação direta de Inconstitucionalidade.
Primeiramente, se revogada a Medida Provisória não pode mais ser objeto de ADIN. Entretanto, se
convertida em lei no curso do processo da ADIN, há de observar duas hipóteses: 1) A conversão importa
em alteração do texto da MP e 2) Não há mudança no texto legal. Na primeira hipótese, haverá a
extinção do processo sem julgamento de mérito, por falta de objeto. Todavia, ocorrendo a segunda
hipótese, o processo seguirá em seus ulteriores trâmites, nada obstante.
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A Constituição Federal elenca, exaustivamente, um rol de órgãos com legitimidade para propor Ação
direta de Inconstitucionalidade. A Carta de 1988 veio a trazer uma legitimidade concorrente, posto que
a Constituição anterior atribuía a legitimação exclusiva ao Procurador Geral da República. Ademais,
ressalte-se que a legitimação elencada na Constituição cidadã confere uma legitimidade autônoma aos
órgãos dispostos. Tal rol é encontrado no art. 103 da Constituição Federal e art. 2º da Lei regedora das
Ações Constitucionais (9868/99), a saber, estes são os legitimados:
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O art. 2º da lei 9868/99 acrescenta o Governador do Distrito Federal como sendo mais um legitimado
para propor Ação Direta de Inconstitucionalidade. É a lógica, pois se um Governador do Estado o é, por
analogia, depreende-se que o Governador do Distrito Federal também o será.
Cumpre esclarecer de imediato que a alguns destes órgãos a Constituição exige a chamada  % 
  " A pertinência temática não se refere à legitimação, mas sim a necessidade de existir um elo
de ligação entre o legitimado e o objeto da Ação direta de Inconstitucionalidade. Assemelha-se, por
exemplo, ao interesse de agir, uma das condições gerais de uma ação comum.
A pertinência temática, ademais é requisito implícito da ADIN, não se encontrando em qualquer
disposição de lei ou até mesmo na Constituição Federal. É o que se depreende de entendimento
Jurisprudencial da Corte Constitucional Brasileira:
EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Confederação Nacional das Profissões Liberais - CNPL.
Falta de legitimidade ativa. - Na ADI 1.792, a mesma Confederação Nacional das Profissões Liberais -
CNPL não teve reconhecida sua legitimidade para propô-la por falta de pertinência temática entre a
matéria disciplinada nos dispositivos então impugnados e os objetivos institucionais específicos dela, por
se ter entendido que os notários e registradores não podem enquadrar-se no conceito de profissionais
liberais. - Sendo a pertinência temática requisito implícito da legitimação, entre outros, das
Confederações e entidades de classe, e requisito que não decorreu de disposição legal, mas da
interpretação que esta Corte fez diretamente do texto constitucional, esse requisito persiste não
obstante ter sido vetado o parágrafo único do artigo 2º da Lei 9.868, de 10.11.99. É de aplicar-se,
portanto, no caso, o precedente acima referido. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.
Este requisito à propositura de Ação direta de Inconstitucionalidade deve estar presente a 3 órgãos
legitimados da ADIN, quais sejam: a) Governador do Estado ou Distrito Federal, b) Mesa da Assembléia
Legislativa Estadual ou Câmara do Distrito Federal e c) confederação sindical ou entidade de classe de
âmbito nacional.
Aos outros órgãos, diz-se que têm pertinência absoluta, podendo as suas Ações diretas de
Inconstitucionalidade ter por objeto qualquer tema.
Merece análise especial a legitimidade conferida pela Carta Constitucional a alguns órgãos.
Senão veja-se que a CF atribui legitimidade ativa às mesas da Casas legislativas Estaduais e Federais.
Entretanto, como se sabe, para propor uma ação é necessária a personalidade jurídica, algo que não
detém, por exemplo, a Mesa da Câmara dos Deputados. Neste caso, a doutrina chama de legitimação
extraordinária. Outro ponto, ainda sobre as mesas legislativas, é que a legitimação é atribuída a mesa, e
não a quem a preside.
O Partido político, para propor ADIN, ainda que tenha representação no Congresso Nacional, precisa
estar representado por seu Diretório Nacional. E, ainda mais, se proposta a Ação de
Inconstitucionalidade pelo partido e este vem a perder a sua representação no Congresso Nacional, há a
extinção do processo por falta de legitimação superveniente.
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É possível medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade. É o que permite a lei 9868/99,
notadamente no Capítulo II, seção II.
Entretanto, a medida cautelar concedida na Ação Direta de Inconstitucionalidade só opera efeitos
futuros (Art. 11, §1º, Lei 9868/99) , ao contrário da decisão definitiva que julga inconstitucional uma
espécie normativa.
Ademais, merece ressaltar que a Medida cautelar só pode ser requerida no curso da ADIN. Isso implica
dizer que a medida cautelar concedida é Incidental, não cabendo Ação Cautelar Preparatória.
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Como toda decisão judicial, a decisão que julga a inconstitucionalidade de uma norma opera seus
efeitos peculiares. Analisaremos seus efeitos produzidos em dois momentos: decisão definitiva e medida
cautelar.
Já se foi dito que a finalidade da Ação Direta de Inconstitucionalidade é a expulsão da norma dita
inconstitucional do ordenamento jurídico. Desta feita, a decisão definitiva, além de declarar ou não a
inconstitucionalidade da norma opera efeitos que vão repercutir a partir daquela decisão, e que nos
interessa observar.
A decisão definitiva de inconstitucionalidade tem efeito $, o que implica afirmar que
o  retroage à data de celebração da norma. Tem por fundamento a alegação de que a as
normas presumem-se constitucionais, mas se declaradas em contrário, prejudicar-se-ão os atos
realizados em sua vigência.
Igualmente, a decisão definitiva de Inconstitucionalidade opera eficácia   , estendendo-se a
todos, além de efeito vinculante, devendo esta decisão ser seguida por todos os órgãos do poder
Judiciário e do Poder Executivo. É o que se infere da leitura do art. 28, parágrafo único, da Lei
9868/99:
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A medida cautelar, por seu turno, além da eficácia    e efeito vinculante, diferencia-se da
decisão definitiva por operar efeito $, só produzindo seus efeitos para atos futuros.
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Merece destaque a participação destes dois órgãos no procedimento da Adin.
O Advogado Geral da União desempenha o papel de defensor incondicional da lei ou ato normativo
impugnado. Esta é a razão pela qual o órgão em comento não tem legitimidade ativa para propor Ação
Direta de Inconstitucionalidade. E tem mais: deve o Advogado Geral defender eivado de qualquer juízo
de valor positivo à inconstitucionalidade da norma. A sua defesa é incondicional e indiferente é a sua
opinião acerca da inconstitucionalidade da norma. Deve defendê-la. Assim dispõe o Art. 103, §3º, da CF:
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Por sua vez o chefe do Ministério Público Federal pode atuar de duas maneiras. A primeira, como já
sabemos, é o caso do art. 103, VI, da Constituição federal, quando o Procurador Geral da República atua
como legitimado ativo da ADIN, impugnando diretamente a espécie normativa que julgar em
desconformidade com a Carta Política. A segunda participação subentende-se a não existência da
primeira. Ou seja, o Procurador participa do processo da ADIN, mas não como autor, e sim como
parecerista, emitindo opinião acerca da constitucionalidade ou não do texto impugnado. Assevere-se
que, conforme dispõe ao artigo 103, §1º, CF, O Procurador-Geral da República deve participar de tosos
os atos do procedimento da ADIN, desde que não seja o autor:
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Em suma, quando não é autor da ADIN, a diferença da participação do Procurador-Geral da República
para o Advogado-Geral da União é que o primeiro atua de forma imparcial, emitindo juízo de valor de
acordo com a sua convicção e este atua de forma parcial, defendendo o texto impugnado.
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