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Rio de Janeiro/2002
Índice
1. Perito.....................................................................................................................................................................1
1.1 Falso testemunho e falsa perícia......................................................................................................................1
2. PROVA PERICIAL..............................................................................................................................................2
2.1 Conceito..........................................................................................................................................................2
3. CATEGORIAS DE INTERESSE.........................................................................................................................3
3.1 Interesse Público.............................................................................................................................................3
3.2 Interesse Público Primário..............................................................................................................................3
3.3 Interesse Público Secundário..........................................................................................................................3
3.4 Interesses Transindividuais.............................................................................................................................3
3.5 Característica Processual dos Interesses Transindividuais, Coletivos ou de Grupos......................................3
4. Conceito de dano...................................................................................................................................................4
4.1 Dano ambiental...............................................................................................................................................4
5. apuração do Dano Ambiental................................................................................................................................5
6. Reparação do Dano Ambiental.............................................................................................................................6
7. Responsabilidade ambiental..................................................................................................................................7
8. Fundamentos da Responsabilidade.......................................................................................................................8
9. tarifação da responsabilidade ambiental...............................................................................................................8
10. Responsabilidade penal ambiental......................................................................................................................9
10.1 Sujeito ativo.................................................................................................................................................10
10.2 Sujeito passivo.............................................................................................................................................11
10.3 Causas excludentes de ilicitude:..................................................................................................................13
11. Competência em matéria ambiental..................................................................................................................13
12. Mandado de segurança......................................................................................................................................14
12.1 Conceito......................................................................................................................................................14
12.2 Pressupostos................................................................................................................................................14
12.3 Legitimação ativa e passiva.........................................................................................................................15
12.4 Considerações quanto ao processo..............................................................................................................16
13. AÇÃO POPULAR............................................................................................................................................16
13.1 Conceito......................................................................................................................................................16
13.2 Pressupostos................................................................................................................................................17
13.3 Posição do Ministério Público.....................................................................................................................18
13.4 Anotações quanto ao processo....................................................................................................................19
13.5 Observações................................................................................................................................................19
14. AÇÃO CIVIL PÚBLICA..................................................................................................................................20
14.1 Comparações com Ação Popular e Mandado de Segurança.......................................................................20
14.2 Pressupostos e conceito...............................................................................................................................21
14.3 Sujeito ativo e passivo.................................................................................................................................21
14.4 Funções do Ministério Público....................................................................................................................22
14.5 Considerações quanto ao processo..............................................................................................................22
15. Lincenciamento ambiental................................................................................................................................23
15.2 Competência para o licenciamento ambiental.............................................................................................24
16. Referências Bibliográficas................................................................................................................................26
PERÍCIA AMBIENTAL LEGAL
1. PERITO
O perito é um auxiliar eventual do juízo, que assiste o juiz quando a prova
do fato litigioso depender de conhecimento técnico ou científico. Trata-se, portanto,
de um auxiliar ocasional por necessidade técnica.
É, geralmente pessoa estranha aos quadros de funcionários permanentes
da Justiça. Sua escolha é feita pelo juiz, para funcionar apenas num determinado
processo, tendo em vista o fato a provar e os conhecimentos técnicos do perito.
Uma vez nomeado pelo juiz, o perito, aceitando o encargo, investe-se,
independentemente de compromisso, em função pública e assume “o dever de
cumprir o ofício, no prazo que lhe assina a lei, empregando toda sua diligência” (art.
146, CPC). Permite o Código, todavia, que o perito se escuse do encargo, desde
que alegue “motivo legítimo” (art. 146, caput, in fine).
A escusa deve ser apresentada dentro de 5 dias contados da intimação, ou
do impedimento superveniente ao compromisso, sob pena de se reputar renunciado
o direito de alegá-la (art. 146, parágrafo único, e art. 423), in verbis:
art. 146 do CPC - “O perito tem o dever de cumprir o ofício, no prazo que
lhe assinala a lei, empregando toda a sua diligência; pode, todavia, escusar-se do
encargo alegando motivo legítimo”.
art.423 do CPC - “O perito pode escusar-se (art. 146), ou ser recusado por
impedimento ou suspeição (art. 138, III); ao aceitar a escusa ou ao julgar
procedente a impugnação, o juiz nomeará novo perito”.
Nos termos do art. 147, “o perito que, por dolo ou culpa, prestar informações
inverídicas, responderá pelos prejuízos que causar à parte, ficará inabilitado por
dois anos a funcionar em outras perícias, e incorrerá na sanção que a lei penal
estabelecer (art. 342 do Código Penal de 1940), in verbis:
-1-
Quanto à forma de efetuar o pagamento da remuneração do perito, o
parágrafo único do art. 33, criado pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994, in verbis:
“Parágrafo único. O juiz poderá determinar que a parte responsável pelo
pagamento dos honorários do perito deposite em juízo o valor correspondente a
essa remuneração. O numerário, recolhido em depósito bancário à ordem do juízo
e com correção monetária, será entregue ao perito após a apresentação do laudo
facultada a sua liberação parcial, quando necessária”.
Em outras palavras a lei, acima mencionada, prevê que se exigirá da parte
responsável pelos honorários o depósito prévio em juízo, que ficará sujeito a
correção monetária será entregue ao técnico somente após a apresentação do
laudo. O juiz, porém, nos casos de trabalhos que exigem gastos de monta, poderá
autorizar liberações parciais da verba depositada, na proporção das necessidades.
2. PROVA PERICIAL
2.1 Conceito
Os fatos litigiosos nem sempre são simples de forma a permitir sua integral
revelação ao juiz, ou sua inteira compreensão por ele, através apenas dos meios
usuais de prova que são as testemunhas e documentos.
Nem é admissível exigir que o juiz disponha de conhecimentos universais a
ponto de examinar cientificamente tudo sobre a veracidade e as conseqüências de
todos os fenômenos possíveis de figurar nos pleitos judicias.
Não raras vezes, portanto, terá o juiz de se socorrer de auxílio de pessoas
especializadas, como engenheiros, agrimensores, médicos, contadores, químicos,
biólogos etc., para examinar as pessoas, as coisas ou documentos envolvidos no
litígio e formar sua convicção para julgar a causa, com a indispensável segurança.
Aparece, então, a prova pericial como meio de suprir a carência de
conhecimento técnicos de que se ressente o juiz para a apuração dos fatos
litigiosos.
Como ensina Amaral Santos, a perícia pode consistir “numa declaração de
ciência ou na afirmação de um juízo, ou, mais comente, naquilo e nisto.
É declaração de ciências, “quando relata as percepções colhidas, quando
se apresenta como prova representativa de fatos verificados ou constatados”,
como, v.g., no caso em que são descritos os danos sofridos pelo veículo
acidentado, bem como os sinais materiais encontrados na via pública onde se deu
a colisão”.
É afirmação de um juízo “quando constitui parecer que auxilie o juiz na
interpretação ou apreciação dos fatos da causa”, como, v.g., ao dar sua explicação
de como ocorreu o choque dos veículos e qual foi a causa dele.
É a perícia, destarte, meio probatório que, de certa forma, se aproxima da
prova testemunhal e no direito antigo os peritos foram, mesmo, considerados como
testemunhas. Mas, na verdade, há uma profunda diferença entre esses
instrumentos de convencimento judicial. O fim da prova testemunhal é apenas
reconstituir o fato tal qual existiu no passado; a perícia, ao contrário, descreve o
estado atual dos fatos; das testemunhas, no dizer de Lessona, invoca-se a
memória, dos peritos, a ciência.
Segundo o art.420 do atual Código de Processo Civil, “a prova pericial
consiste em exame, vistoria ou avaliação”.
Consiste o exame na inspeção sobre coisas, pessoas ou documentos, de
qualquer fato ou circunstância que tenha para a solução do litígio; a vistoria é a
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mesma inspeção, quando realizada sobre bens imóveis; a avaliação ou
arbitramento é a apuração de valor, em dinheiro, de coisas, direitos ou obrigações
em litígio.
3. CATEGORIAS DE INTERESSE
3.1 Interesse Público
O Estado é o titular. Consiste na contraposição do Estado ao interesse do
indivíduo (como ocorre no Direito Penal, que contrapõe o ius puniend do Estado, ao
interesse de liberdade do indivíduo).
3.2 Interesse Público Primário
É o bem geral, o interesse social; o interesse da sociedade ou da
coletividade como um todo (Renato Alessi).
3.3 Interesse Público Secundário
É o modo pelo qual os órgãos da administração vêem o interesse público
(Renato Alessi); com efeito, em suas decisões, nem sempre o governante atende
ao real interesse da comunidade.
3.4 Interesses Transindividuais
Constituem uma categoria intermediária de interesses, que embora não
sejam interesses estatais, são mais que meramente individuais, porque são
compartilhadas por grupos, classes ou categorias de pessoas ou indivíduos. São
interesses coletivos.
Ex.: * Os moradores de uma região no que diz respeito a questões ambientais
comuns;
* Os consumidores de um produto no que diz respeito à qualidade ou ao
preço da mercadoria;
* Os condôminos de um edifício;
* Os sócios de uma empresa;
* Os membros de uma equipe esportiva;
* Os empregados do mesmo patrão.
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4. CONCEITO DE DANO
É pressuposto indispensável para a construção de uma teoria jurídica da
responsabilidade civil. Há toda evidência que não se pode definir qual o
ressarcimento devido, se o dano a ser reparado não estiver suficientemente a ser
classificado, especificado e quantificado. Com efeito, sem a existência do dano,
inexiste responsabilidade.
O dano é prejuízo causado a alguém por um terceiro que se vê obrigado ao
ressarcimento. O dano implica em alteração negativa de uma situação jurídica,
material ou moral, que deverá ser, na medida do possível, mensurada de forma que
se possa efetivar o ressarcimento.
Importante esclarecer que, este conceito não é suficiente para a apuração e
qualificação do dano ambiental, pois as características deste não são apropriáveis
pelo Direito comum, em especial, Direito Privado.
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“A filosofia liberal não pensa a relação do homem com a natureza como uma
relação de adequação. Ao contrário, nela o homem e a natureza são radicalmente
separados. O homem como um tipo soberano dele mesmo, causa última que não
pode confessar-se ela mesma causada”.
O meio ambiente é um bem jurídico tutelado autônomo e unitário, que não
se confunde com os diversos bens jurídicos que o integram. O bem jurídico meio
ambiente não é simples somatório de flora e fauna, de recursos hídricos e recursos
minerais. O bem jurídico meio ambiente resulta da supressão de todos os
componentes que, isolamento, podem ser identificados, tais com florestas, animais,
ar etc. Este conjunto de bens adquire uma particularidade jurídica que é derivada
da própria integração ecológica de seus componentes. Tal qual ocorre com o
conceito de ecossistema, que não pode ser compreendido como se fosse um
simples aglomerado de seus componentes, o bem jurídico não pode ser
decomposto, sob pena de desaparecer do mundo jurídico.
Meio ambiente é, portanto, uma res communes omnium. Uma coisa comum
a todos - bem de uso comum do povo, podendo ser desfrutada por toda e
qualquer pessoa dentro dos limites constitucionais e, ainda, um bem essencial à
qualidade de vida - que pode ser composta por bens pertencentes ao domínio
público ou ao domínio privado. A propriedade do bem jurídico meio ambiente é
sempre de todos da sociedade. Por outro lado, o dever jurídico de proteger o meio
ambiente é toda coletividade e pode ser exercida por um cidadão, pelas
associações, pelo Ministério Público, ou pelo próprio Estado contra o patrimônio
dos bens ambientais que sejam propriedade de alguém.
Acrescente-se ainda que, da somatória dos dois aspectos -bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida - que se estrutura
constitucionalmente o bem ambiental.
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estando em consonância com o Princípio da Abordagem Preventiva/Princípio de
Prevenção e da Precaução.
O Poder Público e a sociedade podem administrar os recursos ambientais
através da adoção de instrumentos que propiciem: a preservação, a proteção, a
conservação, o controle, a melhoria, e a recuperação da qualidade ambiental, e
assegurar as condições propícias para a transição na direção do desenvolvimento
sustentável.
Nota: Da responsabilidade jurídica de prevenir decorrem obrigações de fazer
ou não fazer.
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exemplo óbvio do tráfego de veículos automotores (Tribunal de Justiça do RJ,
Apelação Cível 1171/89, 5º Câmara Cível)”.
Vale observar que foi exatamente no exemplo óbvio do tráfego de veículos
automotores que o STJ consolidou a autonomia do ilícito ambiental em relação ao
ilícito administrativo.
A grande dificuldade para tipificar o ilícito ambiental é que seus fundamentos
estão, também, em uma esfera nova e que atormenta a mentalidade conservadora.
Existe uma grande dificuldade para que se defina o agente poluidor e degradador,
ainda que os termos da lei brasileira, sejam extremamente claros. Esta grave
questão mereceu apreciação do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo na
qual a corte, com acerto decidiu (5ª C. Cível , ap. 96536-1) que aquele que
proporciona, mesmo que indiretamente, degradação ambiental é poluidor.
Ademais nunca é ocioso repensar que a lei e a própria Constituição
estabelecem que a obrigação de repor os danos independe das sanções
administrativas e penais.
Em outras palavras, aquele que tenha sido condenado por crime contra o
meio ambiente não está isento da obrigação de reparar o dano causado como,
também, não estará isento de pena se , após ter causado o dano ambiental,
resolver repara-lo. A sanção administrativa tem uma função eminentemente
repressiva e pedagógica. É exercida para que o poluidor e a sociedade saibam que
não é admissível a prática de ilícitos ambientais.
7. RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
A responsabilidade de causadores de danos ambientais é prevista na
própria lei ambiental brasileira. O artigo 225, em seu § 3º, determina que :
“As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão
os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
independentemente da obrigação de reparar os danos”.
A responsabilidade por danos e lesões ao meio ambiente é bastante ampla.
E os responsáveis podem ser: pessoas físicas ou jurídicas.
No caso brasileiro, a responsabilidade é objetiva e cronologicamente,
antecede à própria Constituição de 1988. O sistema vigente no Brasil foi introduzido
no nosso ordenamento jurídico pela Lei nº 6.938 de 31.08.81, a Política Nacional
do Meio Ambiente, que em seu artigo 14, § 1º determina:
“Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo é o poluidor
obrigado, independentemente de existência de culpa, a indenizar ou reparar os
danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O
ministério Público da União e dos Estados têm legitimidade para propor ação de
responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente.”.
No âmbito internacional, a Declaração do Rio, em seu princípio 13,
estabelece que:
“Cada Estado deverá estabelecer sua legislação nacional no tocante a
responsabilidades e indenizações de vítimas da poluição e de outras formas de
agressão ao meio ambiente. Além disso, os Estados deverão cooperar na busca de
uma forma expedita e mais determinada de desenvolver a legislação internacional
adicional referente a responsabilidades e indenizações por efeitos adversos de
dano ambiental causado por atividades dentro de sua jurisdição ou controle a áreas
fora de sua jurisdição.”.
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OBS.: A Declaração do Rio - resultou da Conferência das Nações Unidas
sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento - Rio 92.Vários documentos foram
assinados com abrangência internacional, durante o referido evento, e
posteriormente ratificados, entre eles: a convenção de Mundanças Climáticas e a
Convenção de Biodiversidade. Existe um compromisso quanto aos ditames
recomendados na Delcaração do Rio, nos Princípios das Florestas e na Agenda 21.
8. FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE
A primeira idéia que deve ser associada à responsabilidade é a da
compensação pelo dano sofrido.
José Cretella Jr. aponta que a responsabilidade indica a cognata resposta,
ambos alicerçados na raiz “spond” do verbo latino “respondere” que significa
responder.
O responsável pelo dano tem o dever de repará-lo o mais amplamente
possível. Reparar o dano significa a busca de um determinado valor que se passa
ter como “equivalente” ao dano causado por aquele que praticou o ato ilícito. A
doutrina jurídica tem reconhecido que: ... Mesmo uma pequena inadvertência ou
distração obriga o agente a reparar o dano sofrido pela vítima.
A reparação visa a fazer com que o lesado, através do recebimento de uma
indenização, seja recolocado no “status qua anti” como se a lesão não houvesse
ocorrido. Esta é uma concepção teórica, pois, na maior parte das vezes, é
impossível a reconstrução da realidade anterior: e.g., morte de uma pessoa,
destruição de uma obra de valor histórico, artístico ou paisagístico, extinção de uma
espécie animal etc. existem bens que são únicos e nessa qualidade são
insubstituíveis. Um pai é único para seu filho, assim como um filho é único para seu
pai. Não há indenização capaz de substituí-los. Em termos de reparação de
danos ambientais, não raras as vezes, questões similares colocam-se com
extrema dramaticidade.
O princípio da troca equivalente é o princípio fundamental das relações
jurídicas que se dão entre os diversos sujeitos de Direito. No próprio direito penal, o
princípio de que falamos é essencial. A fixação de penas predeterminadas para os
crimes implica no reconhecimento de uma determinada equivalência entre um ato
nocivo praticado pelo criminoso e o castigo que lhe é imposto pela sociedade: a
pena. A responsabilidade civil fundada na culpa e, igualmente, um instrumento de
equivalências.
A culpa é uma violação de um dever jurídico. Tradicionalmente, pode ser
dividido em contratual e extracontratual. A culpa contratual surge da violação de um
dever estabelecido em um contrato. A sua origem, portanto, é a inobservância de
uma regra estabelecida pela própria vontade das partes. A culpa extracontratual ou
aquiliana funda-se na inobservância de um dever legal preexistente a qualquer ato
privado, manifestação de vontade das partes diretamente envolvida.
Para que a culpa possa ser imputada a alguém, é necessário que o seu ato,
o ato danoso a outrem, o ato lesivo, tenha sido praticado sem que tenham sido
tomados os necessários cuidados para evitá-los, ou seja, os cuidados
razoavelmente exigíveis de uma pessoa.
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momento em que a legislação reconhece o risco como fundamento da indenização
está, concomitantemente reconhecendo a existência de um previsibilidade na
ocorrência de sinistros, uma inevitabilidade dos mesmos, de uma limitação nos
valores indenizatórios. Uma responsabilidade dita tarifada. Carlos Alberto Bittar
aponta, com prioridade, o fato de tais limitações destinam-se a conciliar a
necessidade de indenização com a viabilização econômica das atividades
empresarias (...). A conciliação da qual fala o ilustre professo é sempre feita em
favor das atividades empresarias e contra interesses dos cidadãos.
No direito brasileiro, existem diversas leis que adotaram critérios para o
estabelecimento de mecanismos de tarifação da responsabilidade. A motivação é
evidentemente, a mesma que se fez presente em outros setores do Direito positivo:
o elevado investimento, o elevado nível de risco da atividade, e igualmente, a
necessidade de que o empreendedor tem de prever o montante aproximado de seu
risco. Dentro as leis que prevêem a tarifação, dos valores indenizatórios, as
principais são:
a) Lei nº 6367, de 19 de dezembro de 1976, e a Lei 6915, de 19 de
dezembro de 1974, que tratam de acidentes de trabalho urbano e
rural.
b) Lei nº 2681/12 sobre acidentes acidentes ferroviários; Decreto-lei
nº 32, de 18 de novembro de 1966 (Código Brasileiro do ar), Decreto-
lei nº 277, de 28 de feveriero de 1966.
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instante que o bem tutelado estiver numa condição objetiva de possível ou provável
lesão.
Até a edição da Lei 9.605/98, basicamente puniam-se só os crimes
ambientais dolosos, exceto , ao que se sabe, apenas nas Leis 7.082/89
(Agrotóxicos), e 8.974/95 (Biossegurança) foram previstas algumas modalidades
culposas. Assim, fatos gravíssimos, como, v.g., os constantes derramamentos de
óleo no mar, provocados por embarcações mal-conservadas, permanecessem
incólumes, visto que não se conseguia provar a intenção do armador
Visto isso, o legislador ao formular os tipos penais passíveis de consumação
também sob a modalidade culposa, avançou muito, cassando, em boa medida, a
impunidade que até então era a regra.
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Desta forma, desfaz-se o mito da intangibilidade dessa ficção conhecida
como pessoa jurídica sempre que for usada para acobertar a fraude à lei ou o
abuso das formas jurídicas.
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em qualquer local destinado a sua moradia habitual, conforme
estabelecido na sentença condenatória” (arts. 8º, V, e 13).
Obs.: Anote-se, por relevante, a possível conversão de pena restritiva de
direitos em privativa de liberdade, em caso de descumprimento injustificado da
restrinção imposta ou de superveniente condenação à pena privativa de liberdade,
por outro crime.
c) A pena de multa significa aplicar sanção pecuniária a quem comete
crime e será calculada, segundo os critérios do Código Penal; “Na fixação da
pena de multa o juiz deve atender, principalmente, a situação econômica do
réu” (art. 60, caput). Porém, se revelar-se ineficaz, ainda que aplicada no
valor máximo, poderá ser aumentada de até três vezes, tendo em vista o
valor da vantagem econômica auferida.
Obs.: Feitos os cálculos, verifica-se que o valor máximo da sanção prevista
na lei penal ambiental não ultrapassa, hoje, R$ 5.000,00 (cinco mil reais), ao
passo que se comparada com a congênere administrativa, que pode ultrapassar à
impressionante cifra de R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais).
Quanto à aplicação de penas às pessoas jurídica são: multa, restritivas de
direitos e prestação de serviços à comunidade.
a) Penas restritivas de direitos da pessoa jurídicas:
a.1) suspensão parcial ou total de atividades, quando estas não
estiveram obedecendo às disposições legais ou regulamentares,
relativas ao meio ambiente (art.22, I e § 1º);
a.2) interdição temporária de estabelecimento, obra ou
atividade, aplicável quando estes estiverem funcionando sem a devida
autorização, o em desacordo com a concedida, ou com violação de
disposição legal ou regulamentar (22, I, § 3º);
a.3) proibição de contratar com o Poder Público, bem como
dele obter subsídios, subvenções ou doações, pelo prazo de até 10
anos, em caso de descumprimento de normas, critérios e padrões
ambientais (art. 22, III e §3º);
a.4) prestação de serviços à comunidade, consistente em:
custeio de programas de projetos ambientais; execução de obras de
recuperação de áreas degradadas; manutenção de espaços públicos;
contribuições e entidades ambientais ou culturais públicas (art.23).
Obs.: O legislador , como forma de punir determinada pessoa (seja ela física
ou jurídica) em face de um crime ambiental cometido, priva os destinatários do
comando legal de forma integral ou parcial do controle de um bem através da
decretação da liquidação forçada, verdadeira pena de morte, aplicação da restrição-
perda do bem.
Note-se, também, que o legislador, além de estabelecer as penas restritivas
de direitos e pecuniárias, estabeleceu circunstâncias atenuantes (art. 14) e
agravantes da pena (art.15), levou em conta as características do direito ambiental
em vigor, deu enfoque especial para a fixação de critérios adaptados à realidade
brasileira, (art.14, I, e II) no que se refere às circunstâncias que atenuam a pena
bem como à clara opção antropocêntrica no que diz respeito às circunstâncias que
agravam a pena (art. 15,II,c,f,j etc).
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10.3 Causas excludentes de ilicitude:
Prevê o art. 37 da Lei 9.605/98 hipóteses de excludentes de ilicitude, ou
seja, descriminaliza o abate de animal para saciar a fome do agente ou de sua
família; para proteger lavouras ou rebanhos ou quando for aquele “nocivo”.
No que diz respeito a “caça famélica”, evidencia-se genericamente no art.
23, I, do Código Penal como espécie de estado de necessidade, já as duas outras
hipóteses estão contempladas no art. 3º, § 2º, da Lei 5.197/67, que dispõe sobre a
proteção à fauna.
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12. MANDADO DE SEGURANÇA
Art. 5º, inc. LXX - Lei nº 1533/51 - Lei nº 4.348/64
12.1 Conceito
O mandado de segurança foi previsto, pela primeira vez, na Constituição de
1934, desapareceu na Constituição de 1937 e voltou na Constituição de 1946.
O art. 5, inciso LXX, da Constituição Federal de 1988 criou o mandado de
segurança coletivo, tratando-se de grande novidade no âmbito de proteção aos
direitos e garantias fundamentais e que poderá ser impetrado por partido político
com representação no Congresso Nacional e organização sindical, entidade de
classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos
um ano, em defesa dos interesses de seus membros e associados.
12.2 Pressupostos
Mandado de segurança coletivo terá por objeto a defesa dos mesmos
direitos que podem ser objeto do mandado de segurança individual; porém
direcionado à defesa dos interesses coletivos em sentido amplo, englobando os
direitos coletivos em sentido estrito, os interesses individuais homogêneos, que são
espécie dos interesses coletivos, eis que os titulares são plenamente determináveis
e os interesses difusos.
É ação civil de rito sumaríssimo pela qual qualquer pessoa (mandado de
segurança individual) ou partido político e organização sindical, entidade de classe
ou associação (mandado de segurança coletivo) pode provocar o controle
jurisdicional quando sofrer lesão a direito líquido e certo; não amparado por habeas
corpus nem habeas data, em decorrência de ato de autoridade, praticado com
ilegalidade ou abuso de poder.
Além dos pressupostos processuais e das condições da ação em qualquer
procedimento, são pressupostos específicos do mandado de segurança:
1 - ato de autoridade;
2 - ilegalidade ou abuso de poder;
3 - lesão ou ameaça de lesão;
4 - direito líquido e certo não amparado por habeas corpus ou habeas data.
Quanto ao primeiro requisito, considera-se ato de autoridade todo aquele
que for praticado por pessoa investida de uma parcela de poder público. Esse ato
pode emanar do Estado, por meio de seus agentes e órgãos ou de pessoas
jurídicas que exerçam funções delegadas. Abrange também atos emanados de
particulares que ajam por delegação do poder público.
Com relação às entidades particulares, cabe mandado de segurança
quando atuarem por delegação e nos limites da delegação; quando exerçam
atividades que nada têm a ver com essa delegação, não cabe o mandado de
segurança
Em caso de omissão do poder público, autoridade coatora é aquela que a
lei indica como competente para praticar o ato.
Embora a regra seja a de que a autoridade coatora, mesmo no caso de ato
comissivo, é a que dispõe de competência para corrigir o ato ilegal, na realidade
nem sempre isso ocorre, pois, no mandado de segurança, o legitimado passivo é o
“responsável pela ilegalidade ou abuso de poder” Se o ato foi praticado por
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determinada autoridade, ainda que incompetente, contra ela cabe a impetração, já
que é a responsável pela ilegalidade, cabendo-lhe a obrigação do desfazimento do
ato se o mandado for concedido.
Outro pressuposto do mandado de segurança é a ilegalidade ou abuso de
poder. Bastaria a menção à ilegalidade, que o abuso de poder já estaria
compreendido no vocábulo.
O terceiro pressuposto é a lesão ou ameaça de lesão, o que permite inferir
que o mandado de segurança pode ser repressivo, quando a lesão já se
concretizou, ou preventivo quando haja apenas ameaça de lesão.
Importante ressaltar que, o direito, além de líquido e certo, deve estar sendo
lesado ou ameaçado de lesão por atos executórios e aptos a produzir efeitos, sem
que se configure o interesse de agir.
Finalmente, o último requisito é o que concerne ao direito líquido e certo.
Originariamente, falava-se em direito certo e incontestável, o que levou ao
entendimento de que a medida só era cabível quando a norma legal tivesse clareza
suficiente que dispensasse maior trabalho de interpretação.
Nos moldes estabelecidos pela Constituição Federal de 1988 e pela Lei
6.938/81, constatamos que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é um
direito líquido e certo. Todavia, ao exercemos o direito de ação de mandado de
segurança ambiental, a realização desses dois requisitos - liquidez e certeza -
estará adstrita à demonstração de que a violação do direito impede o desfrute de
um meio ambiente sadio e equilibrado.
Hoje está pacífico o entendimento de que a certeza referem-se aos fatos.
Daí o conceito de direito líquido e certo com o direito comprovado de plano, ou
seja, o direito comprovado por documentação inequívoca juntamente com a petição
inicial.
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constitucional, de modo que essa dissonância acaba por torná-lo um instrumento de
diminuta operatividade quanto à defesa do meio ambiente. Além disso, a exigência
de prova pré-constituída da liquidez e certeza do fato que se afirma pode inviabilizar
a utilização do mandamus, na medida em que, não poucas vezes, exigir-se-á
realização de prova pericial para a efetiva demonstração do dano ambiental.
13.1 Conceito
A ação popular já existia no direito romano, com características muito
semelhantes com ao instituto previsto no direito positivo brasileiro, pois, por meio da
actio popularis, qualquer pessoa do povo (populus) podia dela fazer uso para a
defesa de interesses da coletividade.
No direito brasileiro ela foi prevista, pela primeira vez, na Constituição de
1934, abolida na de 1937 e instituída novamente na de 1946, embora em nenhuma
delas aparecesse a expressão ação popular. Apenas com a Lei nº 4.717/65, ainda
em vigor, utilizou-se a expressão no direito positivo O art. 5º , LXXIII,
da Constituição Federal proclama que qualquer cidadão é parte legítima para
propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade
- 16 -
de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimônio histórico e cultural.
“ é o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter
a invalidação de atos ou contratos administrativos - ou a estes equiparados - ilegais
e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias,
entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros
públicos”. No conceito de Hely L Meirelles, Mandado de segurança, Op. cit. p. 87.
13.2 Pressupostos
Além das condições da ação em geral - o interesse de agir, possibilidade
jurídica e legitimação para agir - são pressupostos da ação popular:
1 - qualidade de cidadão no sujeito ativo;
2 - ilegalidade ou imoralidade praticada pelo poder público ou entidade de
que ele participe;
3 - lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
CIDADÃO > é o brasileiro nato ou naturalizado, que está no gozo dos
direitos políticos, ou seja, dos direitos de votar e ser votado. A rigor, basta a
qualidade de eleitor, uma vez que o artigo 1º, § 3º, da Lei nº 4.717/65 exige que a
prova da cidadania, para ingresso em juízo, seja feita com o título eleitoral, ou com
o documento que a ele corresponde.
Inclusive aquele entre 16 e 21 anos, e ainda, o português equiparado, no
gozo de seus direitos políticos, possuem legitimação constitucional para propositura
da ação popular. A comprovação, quanto ao português equiparado, da cidadania se
dará através do certificado de equiparação e gozo dos direitos civis e políticos e
título de eleitor.
Ressalte-se que, no caso do cidadão menor de 21 anos, por tratar-se de um
direito político, tal qual o direito de voto, não há necessidade de assistência.
A legitimação do cidadão é ampla, tendo o direito de ajuizar a ação popular
mesmo que o litígio se verifique em comarca onde ele não possua domicílio
eleitoral, sendo irrelevante que o cidadão pertença, ou não, à comunidade a que
diga respeito o litígio, pois esse pressuposto não está na lei e nem se assenta em
razoáveis fundamentos.
Quanto ao segundo pressuposto da ação, ilegalidade ou imoralidade,
muito se tem discutido, quer quanto à exigência de legalidade como causa de pedir,
ao lado da lesividade, quer quanto à possibilidade da simples imoralidade constituir-
se em fundamento da ação.
A norma do art. 37, caput, da Constituição Federal, inclui a moralidade como
um dos princípios a que a Administração Pública está sujeita. Torna-se-ia letra
morta o dispositivo se a prática de ato imoral não gerasse a nulidade do ato
administrativo. Além disso, o próprio dispositivo concernente à ação popular permite
concluir que a imoralidade se constitui em fundamento autônomo para a propositura
da ação popular, independentemente de demonstração de ilegalidade, ao permitir
que ela tenha por objeto anular ato lesivo à moralidade administrativa.
O terceiro pressuposto é a lesão ao patrimônio público, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
Abrange, os termos do artigo 1º da Lei 4.717/65, o patrimônio da União,
Distrito Federal, Estados, Municípios, entidades autárquicas, sociedades de
economia mista, sociedades mútuas de seguro nas quais o Estado participe
majoritária ou minoritariamente .
- 17 -
Além disso, o artigo 1º,§ 1º, da Lei nº 4.717/65, a redação dada pela Lei nº
6.513/77, considera patrimônio público “os bens e direitos de valor econômico,
artístico, estético, histórico ou turístico”.
Com relação ao uso da ação popular para a proteção do patrimônio público
e para defesa do meio ambiente, há uma superposição de medidas, já que a ação
civil pública serve à mesma finalidade, consoante decorre do artigo 129, II, da
Constituição Federal, e da Lei nº 7.347/85. A diferença básica está na legitimidade
ativa e passiva: na ação popular, o sujeito ativo é o cidadão e passivo a entidade
pública ou privada detentora do patrimônio público tal como definido no artigo da
Lei nº 4.717/65; na ação civil pública, o sujeito ativo é o poder público
(eventualmente associação particular) e, passivo, qualquer pessoa, física ou
jurídica, pública ou privada, que cause lesão ao interesse difuso protegido. Poderá
até ocorrer a hipótese de cabimento das duas ações, quanto ao ato lesivo ao meio
ambiente, de acordo com o conceito de poluidor estabelecido pela Política Nacional
do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81) for praticado por uma das pessoas definidas no
artigo 1º da Lei nº 4.717/65.
- 18 -
13.4 Anotações quanto ao processo
A ação popular obedecerá ao procedimento ordinário, de acordo com o art.
7º da Lei nº 4.717.
1 - O juiz ao despachar a inicial, determinará a citação de todos os réus, a
qual será feita pessoalmente, ressalvada a possibilidade de citação, por edital, dos
beneficiários, a pedido do autor (art.7º), determinará ainda a intimação do Ministério
Público; decidirá sobre a suspensão liminar, se solicitada; e requisitará os
documentos indicados pelo autor , na inicial, e outros que lhe pareçam necessários,
fixando um prazo de 15 a 30 dias para o atendimento.
A rigor, o documentos devem ser juntados na inicial, pelo autor, que pode
solicitar informações e certidões às entidades públicas , as quais têm o prazo de 15
dias para atender (art. 1º, § 5º), ressalvada a hipótese de sigilo, quando, então, o
juiz requisitará os documentos e o processo correrá em segredo de justiça, que
cessará com o trânsito em julgado da sentença condenatória, apenas em razão de
segurança nacional;
2 - A defesa será feita no prazo de 20 dias, igual para todos os réus,
podendo, ser prorrogado por mais 20 dias a requerimento do interessado, se for
particularmente difícil a produção de prova documental;
3 - Para a instrução do processo são admissíveis todos os tipos de provas;
provas testemunhais e periciais devem ser solicitadas antes do saneamento do
processo, para definir o rito a ser seguido (art. 7º, V); se não requeridas, o juiz dará
vista às partes, por 10 dias, para alegações, sendo-lhe os autos conclusos, para
sentença, 48 horas após a expiração desse prazo; se requeridas, o processo
seguirá o rito ordinário;
4 - A sentença deve ser prolatada na audiência ou no prazo de 15 dias do
recebimento dos autos. A sentença, na ação popular, produz efeitos erga omnes
(contra todos), exceto se tiver sido a ação julgada improcedente por deficiência de
prova, hipótese em que outra ação poderá ser intentada por qualquer cidadão, com
idêntico fundamento, valendo-se de nova prova (art. 18);
5 - Com relação aos recursos, cabe apelação, quanto às decisões de
mérito; a decisão denegatória fica sujeita ao duplo grau de jurisdição, o que
significa que o juiz deverá recorrer de ofício; além disso, dessa decisão podem
recorrer qualquer cidadão e também o Ministério Público, conforme artigo 19 da Lei
4.717/65.
13.5 Observações
A liminar está prevista no art. 5º, § 4º, tendo sido introduzida nesse
dispositivo pela Lei nº 6.513, de 20/12/77. Não há qualquer norma relativa a prazo
ou a recursos cabíveis em caso de concessão ou indeferimento, o que não impede
o agravo de instrumento; como este não tem efeito suspensivo, poderá ser
impetrado mandado de segurança para assegurar esse efeito, desde que se trate
de decisão da qual possa resultar dano irreparável.
A competência define-se em razão da pessoa, conforme o art. 5º da lei; para
esse fim equiparam-se aos da União, Estados, Municípios e Distrito Federal os atos
das pessoas criadas ou mantidas por essas entidades, bem como os atos das
sociedades de que elas sejam acionistas e os das pessoas ou entidades por elas
subvencionadas ou em relação às quais tenham interesse patrimonial.
Se houver várias pessoas jurídicas interessadas, prevalece o juízo da
entidade maior.
- 19 -
Com relação as custas judicias, ficou revogado o artigo 10 da Lei nº
4.717/65, que previa o pagamento a final, pois o artigo 5º, LXXIII, da Constituição
Federal isenta o autor de custas e, salvo comprovada má-fé, do ônus da
sucumbência
A prescrição ocorre no prazo de 5 anos, nos termos do artigo 21 da Lei nº
4.717/65.
- 20 -
14.2 Pressupostos e conceito
Constitui pressuposto da ação civil pública o dano ou ameaça de dano a
interesse difuso ou coletivo.
Com a expressão “interesse difuso ou coletivo”, constante do artigo 129, III,
da Constituição, foram abrangidos os interesses públicos concernentes a grupos
indeterminados de pessoas (interesse difuso) ou a toda a sociedade (interesse
geral): a expressão “interesse coletivo” não está empregada aí, em sentido restrito,
para designar o interesse de uma coletividade de pessoas determinadas, como
ocorre com o mandado de segurança coletivo, mas em sentido amplo como
sinônimo de interesse público ou geral.
Abrange, especialmente, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, ao
patrimônio histórico ou cultural. O meio ambiente está hoje definido pelo artigo 225
da Constituição com um “bem de uso comum e essencial à sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo
para as presentes e futuras gerações”.
A responsabilidade, nesse caso, é objetiva, ou seja, independe da
demonstração de culpa, conforme decorre do artigo 14, § 1º da Lei nº 6.938/81.
Basta demonstrar o nexo da causa e efeito entre a ação ou omissão danosa e a
lesão ao meio ambiente.
A defesa do consumidor é inserida entre os princípios da ordem
econômica e financeira, voltada para o atendimento da justiça social, consoante
artigo 170, V, da Constituição Federal. Sempre que a atividade econômica for
exercida com prejuízo injustificável ao consumidor, enseja ação civil pública.
O patrimônio histórico e artístico nacional está definido no artigo 1º do
Decreto-lei nº 25, de 30/11/37, como “o conjunto dos bens móveis e imóveis
existentes no país e cuja conservação seja do interesse público, quer por sua
vinculação a fatos memoriais da história do Brasil, quer por seu excepcional valor
arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou artístico.
Além da proteção administrativa, por meio do tombamento, disciplinado por
esse Decreto-lei, o patrimônio histórico ou artístico pode ser defendido por meio da
ação popular ou ação civil pública. Não é exigível o prévio tombamento como
condição da ação; aliás, são precisamente os bens ainda não tombados os que
mais necessitam de proteção. É curioso que, se em juízo ficar reconhecido o valor
patrimonial do bem, para fins de proteção, ter-se-á um caso típico de tombamento
resultante de decisão judicial.
Pelo exposto, pode-se definir a ação civil pública como meio processual de
que se podem valer o Ministério Público e as pessoas jurídicas indicadas em lei
para proteção de interesses difusos e gerais.
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14.4 Funções do Ministério Público
O Ministério Público desempenha importantes funções na ação civil pública:
1 - pode atuar como autor;
2 - se não tiver essa posição, atuará obrigatoriamente com fiscal da lei (art.
5º, § 1º, da Lei nº 7.347/85);
3 - deve promover a execução se o autor não o fizer no prazo de 60 dias do
trânsito em julgado da sentença condenatória (art. 15);
4 - em caso de desistência ou abandono da ação por associação legitimada,
o Ministério Público ou outro legitimado assumirá a titularidade ativa (art. 112 do
Código de Defesa do Consumidor);
5 - deve realizar o inquérito civil previsto no artigo 18, § 1º, Lei nº7.347/85, e
no artigo 129, III, da Constituição Federal. Esse procedimento constitui a única
modalidade de inquérito civil prevista no direito positivo brasileiro e é
competência exclusiva do Ministério Público.
OBS.: Seu objetivo é o de buscar elementos que permitam a instauração de
ação civil pública; ele não é obrigatório, uma vez que, se os elementos forem
suficientes, torna-se desnecessário. O inquérito pode ser arquivado, mas o ato de
arquivamento deve ser homologado pelo Conselho Superior do Ministério
Público. Enquanto não ocorrer essa homologação, as associações legitimadas
poderão apresentar razões escritas ou documentos (art. 8º, § 2º).
Para instrução da ação, o Ministério Público pode requisitar de qualquer
organismo, público ou privado, certidões, informações, exames ou perícias, no
prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 dias úteis (art. 8º, § 1º); a
recusa só é possível em caso de sigilo, hipótese em que cabe ao juiz requisitá-los.
Fora dessa hipótese, o desatendimento constitui crime punido com pena de
reclusão de um a três anos e multa (art.10).
O Ministério Público pode agir de ofício ou mediante provocação feita por
qualquer pessoa ou por servidor público, nos termos do artigo 6º.
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Em qualquer caso, seja na cautelar, o juiz pode conceder mandado de
liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo.
Embora os agravos tenham efeito apenas devolutivo, o artigo 14 da Lei nº
7.347/85 permite que o juiz confira efeito suspensivo para evitar dano irreparável à
parte.
A sentença produz efeitos erga omnes, exceto se ação for julgada
improcedente por deficiência de prova, hipótese em que qualquer legitimado poderá
intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova (art.16).
Com relação às custas e honorários, a lei procura estimular o exercício da
ação, liberando os autores do pagamento prévio das custas e quaisquer despesas
processuais (art. 18), as quais são pagas só a final, pelo vencido.
Também não há condenação em honorários advocatícios, salvo se o
vencido for associação que tenha deduzido pretensão manifestamente infundada
(art. 17).
Além disso, em caso de litigância de má-fé, a associação e os diretores
responsáveis pela propositura da ação solidariamente condenados ao décuplo das
custas, sem prejuízo da responsabilidade por perdas e danos (art. 17, parágrafo
único).
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O licenciamento ambiental é um ato uno, de caráter complexo pelo qual a
Administração faculta àquele que preencha o requisitos legais o exercício de ma
atividade, e que deverá ser precedido pelo EIA/RIMA - Estudo Prévio de Impacto
Ambiental -sempre que constatada a significância do impacto ambiental.
Cumpre esclarecer que, o EIA/RIMA permite em seu itinerário, pelo menos,
cinco fases: a primeira corresponde ao requerimento da licença e seu anúncio; a
segunda é a oportunidade do anúncio público do recebimento do EIA/RIMA e a
convocação pública para solicitação de audiência; a terceira é a realização ou
dispensa da audiência pública, na qual permite ao órgão ambiental, numa quarta
fase, elaborar parecer conclusivo sobre o estudo que lhe foi submetido à
deliberação que, sendo aprovado, ocorrerá o licenciamento ambiental, como quinta
fase. Esta, contudo, desdobra-se em:
a) licença prévia (LP): ato pelo qual o administrador atesta a
viabilidade ambiental do empreendimento ou atividade e estabelece requisitos
básicos e condicionantes a serem atendidos nos próximos passos de sua
implementação.
Importante verificar que a licença prévia tem prazo de validade de até cinco
anos, conforme dispõe o art.18, I, da mesma resolução,
b) licença de instalação (LI) : consentimento para o início da
implementação do empreendimento ou atividade, de acordo com as
especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados.
Esta licença, também possui prazo de validade, que não poderá superar
seis anos, de acordo com o art. 18, II, da Resolução;
c) licença de operação (LO): possibilita a operação da atividade ou
empreendimento após a verificação do efetivo cumprimento do que consta
das licenças anteriores (Resolução Conama 237/97, art. 8º, III).
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orientado por um procedimento de três fases, caracterizadas pela licença prévia
(LP), licença de instalação (LI) e licença de operação (LO).
Constata-se que diversos diplomas sobre as normas federais básicas para a
uniformização do licenciamento ambiental em todo o território nacional,
referendando a descentralização de sua outorga, que ficou entregue
fundamentalmente aos órgãos estaduais competentes. .
Logo a seguir, a Constituição Federal de 1988, recepcionou a Lei 6.939/81,
deixando claro que os diversos entes de Federação devem partilhar
responsabilidades sobre a condução das questões ambientais, tanto no que tange
à competência legislativa, quanto no que diz respeito à competência dita
implementadora ou de execução.
Assim, pela Resolução Conama nº 237/97, as licenças ambientais deverão
ser expedidas pelo Ibama para os empreendimentos e atividades com significativo
impacto ambiental no âmbito nacional ou regional, de acordo com art. 4º. O Ibama,
por sua vez, deverá considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais
dos Estados e Municípios que abrigarão a atividade ou empreendimento. Além
disso, constatado que a atividade potencialmente causadora de significativo
impacto ambiental em âmbito regional, será possível o Ibama delegar aos Estados
a competência para o licenciamento.
O art. 19 da Resolução Conama n º 237/97 prevê hipóteses de modificação,
suspensão e cancelamento das licenças, porque estas asseguram ao seu titular
uma estabilidade meramente temporal, não um direito adquirido. A bem da verdade,
o licenciamento ambiental deve ser entendido como se fosse um compromisso
estabelecido entre o empreendedor e o Poder Público, a saber:
“Art. 19 - O órgão ambiental competente, mediante decisão motivada,
poderá modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequação,
suspender ou cancelar uma licença expedida, quando ocorrer:
I - violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais;
II - omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a
expedição da licença;
II - superveniência de graves riscos ambientais e de saúde.
Na realidade, nada impede possa a Administração Pública, mediante
decisão motivada, fazer cessar obras ou atividades consideradas ilegais ou
contrárias ao interesse público, já que não pode haver direito à ilegalidade.
Do outro lado, omitindo-se a Administração desse dever-poder que lhe
conferiu o legislador, abre-se ensejo para que o Poder Judiciário, a pedido de um
dos co-legitimados para a ação civil pública ou de qualquer cidadão, em ação
popular, determine a revisão ou invalidação da licença. E por se cuidar, in casu, de
patente vulneração de princípios cogentes do Direito ambiental - precaução e
revisibilidade das licenças - não há falar-se em correspondente indenização, até
porque, caso não revisto ou invalidado o ato de outorga, sempre responderá o
degradador, independentemente de existência de culpa, pelos prejuízos que causar
ao meio ambiente.
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16. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Brasil, C. 2002. Dicionário Jurídico, Ed Servanda.
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Wainer, A. H. 1999. Legislação Ambiental Brasileira, Ed. Revista Forense.
Zanella Di Pietro, Maria Silvia, Direito administrativo, Ed. Atlas, 1996
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ANEXO:
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