БЕЛОРУССКАЯ АКАДЕМИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ НАУК

ПОЛИТОЛОГИЯ

Учебник для вузов

Под редакцией проф. С.В. Решетникова

Утверждено Министерством образования

Республики Беларусь в качестве учебника
для студентов высших учебных заведений

МИНСК
ТЕТРАСИСТЕМС
2000

УДК 32.001(075.8)
ББК 66.01я73
П 50

Авторский коллектив:
доктор политических наук, профессор Решетников С.В.,
кандидат философских наук, доцент Денисюк Н.П.,
кандидат юридических наук, доцент Чудаков М.Ф.,
кандидат философских наук, доцент Соловей Т.Г.,
кандидат философских наук, доцент Старовойтова Л.В.,
кандидат философских наук, доцент Мельников А.П.,
кандидат философских наук, доцент Гречнева Е.Ф.,
кандидат философских наук, доцент Круглова Г.А.,
кандидат политических наук, доцент Антанович Н.А.

Научные редакторы:
доктор политических наук, профессор С.В. Решетников,
кандидат философских наук, доцент Н.П. Денисюк,
доктор философских наук, профессор Я.С.Яскевич

Научные рецензенты:
кафедра политологии и права
Белорусского государственного педагогического университета,
кандидат философских наук, профессор В.А. Мельник

Рекомендовано к изданию
Ученым Советом Белорусской Академии политических наук

П 50 Политология: Учеб. для вузов /С.В. Решетников, Н.П. Денисюк, М.Ф. Чудаков и др.;

Под ред. проф. С.В. Решетникова. – Мн.: ТетраСистемс, 2000 – 448 с.

ISBN 985-6577-17-9.
В книге на основе системного подхода раскрывается содержание таких
важнейших разделов политологии как теория политической науки, политические
институты, политические процессы, политическая культура и идеология,
международные отношения и внешняя политика. Содержание учебника полностью
соответствует образовательному стандарту высшей школы по учебному курсу
«Политология».
Книга предназначена студентам, аспирантам и преподавателям вузов.
Адресуется также профессиональным политикам и политологам, будет полезна всем,
кто занимается или интересуется теорией политики.
УДК 32.001(075.8)
ББК 66.01я73
ISBN 985-6577-17-9. © ТетраСистемс, 2000
ПРЕДИСЛОВИЕ.................................................................................................................11

РАЗДЕЛ I. ПОЛИТОЛОГИЯ КАК НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА.........13

ГЛАВА 1.  СУЩНОСТЬ И ПРЕДМЕТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ НАУКИ........................................13
§1. Возникновение политической науки........................................................................13
Зарождение политической науки............................................................................13
Политология как самостоятельная дисциплина.................................................13
Политология в СССР и СНГ.....................................................................................14
§2. Объект и предмет политологии.............................................................................15
Понятие и сущность политики...............................................................................15
Политика как наука и искусство.............................................................................17
Предмет политологии...............................................................................................18
Структура политологии...........................................................................................19
Закономерности и категории политологии...........................................................20
§3. Место политологии в системе современного научного знания и ее функции в
обществе..........................................................................................................................21
Взаимосвязь политологии с другими общественными науками.........................21
Функции политологии................................................................................................23
ГЛАВА 2.  МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПОЛИТИЧЕСКОЙ НАУКИ.........................24
§1. Методы политологии...............................................................................................24
§2. Исследовательские подходы в политологии..........................................................26
Бихевиоральный подход.............................................................................................26
Системный и структурно-функциональный подходы.........................................28
Схема 1. Социальная система и ее функции.............................................................31
Системный подход.....................................................................................................32
Схема 2..........................................................................................................................32
Марксизм как методология анализа политики.....................................................33
Основные этапы развития марксизма....................................................................35
Критика марксизма К. Поппером..............................................................................36
Психологический подход............................................................................................36
ГЛАВА 3.  ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ОБЩЕСТВА.......................................................39
§1. Категория "политическая система" в политологии.............................................39
Подходы к пониманию политической системы....................................................39
Компоненты политической системы.....................................................................41
Модель политической системы...............................................................................42
§2. Функции политической системы.............................................................................44
Общая характеристика функций политической системы................................44
Функции политической системы на "входе"........................................................45
Функции политической системы на "выходе".....................................................46
Политическая система и государственная политика........................................47
ГЛАВА 4.  ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ............................................................................48
§1. Понятие и типология политических режимов......................................................48
Понятие политического режима............................................................................48
Факторы дифференциации политических режимов...........................................49
§2. Классификация политических режимов.................................................................49
Тоталитарный режим..............................................................................................50
Авторитарный режим..............................................................................................52
3
 Демократический режим..........................................................................................53
РАЗДЕЛ  II. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ..........................................................60
ГЛАВА 5.  ПОЛИТИЧЕСКАЯ ВЛАСТЬ................................................................................60
§1. Основные характеристики власти.........................................................................60
Определения власти...................................................................................................60
Соотношение политики и власти...........................................................................62
Субъект и объект власти.........................................................................................62
Функции власти..........................................................................................................64
Концепции власти......................................................................................................64
Разделение власти......................................................................................................66
Ресурсы власти............................................................................................................67
§2. Политическое господство и политическая  легитимность................................68
Понятие политического господства.......................................................................68
Легитимность власти...............................................................................................69
Традиционная легитимность...................................................................................70
Харизматическая легитимность............................................................................71
Легальная или рационально-правовая легитимность..........................................71
Средства легитимации власти................................................................................72
ГЛАВА 6.  ГОСУДАРСТВО................................................................................................ 73
§1. Генезис, сущность и функции государства............................................................73
Причины возникновения государства......................................................................73
Сущность государства...............................................................................................74
Признаки государства................................................................................................75
Функции государства.................................................................................................76
Государственный механизм......................................................................................76
§2. Типы и формы государства.....................................................................................77
Исторические типы государств..............................................................................77
Форма государства.....................................................................................................77
Монархия......................................................................................................................78
Президентская республика........................................................................................79
Парламентская республика......................................................................................79
Форма государственного устройства.....................................................................80
Унитарное государство.............................................................................................80
Федерация и конфедерация.......................................................................................80
§3. Правовое государство и гражданское общество.................................................82
Понятие правового государства...............................................................................82
Отличительные признаки правового государства................................................82
Социальное государство............................................................................................84
Гражданское общество.............................................................................................84
ГЛАВА 7.  ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ........................................................................86
§1. Понятие парламента. Его роль и значение. Классификация зарубежных
парламентов....................................................................................................................86
Понятие парламента................................................................................................86
Основные функции парламента...............................................................................86
Где впервые появился парламент............................................................................87
Конституционное закрепление места и роли парламентов..............................88
Классификация зарубежных парламентов............................................................88
4
 Порядок формирования парламента.......................................................................89
§2. Структура парламента...........................................................................................91
Первоначальная модель парламента......................................................................91
Достоинства второй палаты..................................................................................92
Недостатки второй палаты....................................................................................92
Спикер...........................................................................................................................93
Парламентские комиссии.........................................................................................94
Комиссии или комитеты..........................................................................................96
Партийные фракции..................................................................................................96
Руководство фракций.................................................................................................98
Иные органы парламента..........................................................................................98
Компетенция парламента........................................................................................99
Издание законов...........................................................................................................99
Финансовые права и полномочия парламентов..................................................100
Налоговые полномочия.............................................................................................101
Полномочия в области внешней политики.........................................................101
Полномочия в сфере формирования государственных органов........................101
Формирование судебной власти.............................................................................102
Парламентский контроль.......................................................................................103
Понятие сессии.........................................................................................................104
Право созыва сессии..................................................................................................104
Законодательный процесс и его стадии...............................................................105
Законодательная инициатива................................................................................106
Субъекты законодательной инициативы............................................................106
Обсуждение законопроекта....................................................................................107
Принятие закона.......................................................................................................108
Промульгация............................................................................................................108
ГЛАВА 8.  ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ.......................................................................108
§1. Исполнительная власть. Правительство............................................................109
Понятие правительства.........................................................................................109
Правительственная власть....................................................................................109
Как называется правительство.............................................................................110
Администрация.........................................................................................................110
§2. Виды правительств................................................................................................111
Правительства партийные и беспартийные......................................................111
Правительство чиновников....................................................................................111
Правительства большинства и меньшинства...................................................112
§3. Порядок образования (формирования) правительства......................................113
Два способа формирования......................................................................................113
Форматор и информатор.......................................................................................113
Вотум доверия...........................................................................................................115
Вотум недоверия.......................................................................................................115
Смешанная форма....................................................................................................115
Президентский вариант..........................................................................................116
Специальные требования........................................................................................116
§4. Состав и структура правительства...................................................................117
Кто входит в правительство.................................................................................117
Глава правительства...............................................................................................118
5
 Реальная и фактическая роль главы правительства.........................................118
Полномочия главы правительства........................................................................119
Министр без портфеля...........................................................................................120
Традиции названий....................................................................................................121
§5. Порядок деятельности правительства...............................................................121
Порядок заседаний....................................................................................................122
Кто принимает решения........................................................................................122
Внутренние органы правительства......................................................................123
§6. Полномочия (компетенция) правительства........................................................124
Важнейшие полномочия правительства.............................................................125
Полномочия в законодательной сфере..................................................................126
Другие полномочия правительства.......................................................................127
§7. Исполнительная власть. Глава государства.......................................................128
Варианты реализации должности главы государства......................................129
Три модели республики.............................................................................................130
Права формальные и фактические........................................................................131
§8. Полномочия главы государства.............................................................................131
Представительские функции.................................................................................132
Главный дипломат...................................................................................................132
Сфера государственного управления.....................................................................133
Сфера законодательная...........................................................................................134
Военная сфера............................................................................................................136
Сфера личного статуса...........................................................................................137
Сфера государственной безопасности..................................................................137
Чрезвычайные полномочия......................................................................................137
Экономическая сфера...............................................................................................137
Другие полномочия...................................................................................................138
Импичмент................................................................................................................139
ГЛАВА 9.  СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ...................................................................................... 139
§1. Понятие суда и судебной власти. Место и роль суда
в государственном механизме.....................................................................................139
Место и роль суда.....................................................................................................140
Основные функции суда...........................................................................................141
В чем сила судебной власти?..................................................................................141
Принципы судоустройства и судопроизводства.................................................142
Полномочия суда.......................................................................................................142
Классификация судов................................................................................................143
§2. Судебные вертикали...............................................................................................143
Кассация.....................................................................................................................144
Апелляция...................................................................................................................144
Суды в федеративных государствах......................................................................145
§3. Система общих судов.............................................................................................146
Классификация общих судов...................................................................................146
Участие граждан в деятельности судов..............................................................147
§4. Специальные суды...................................................................................................147
Административные суды........................................................................................147
Суды по трудовым спорам.......................................................................................148
Финансовые суды.......................................................................................................148
6
 Суды по делам социального обеспечения..............................................................149
Патентные суды.......................................................................................................149
Военные суды.............................................................................................................149
Дисциплинарные суды..............................................................................................149
Таможенные суды.....................................................................................................150
§5. Негосударственные суды.......................................................................................150
Третейские суды........................................................................................................151
Религиозные суды......................................................................................................151
Мировые суды............................................................................................................151
Судебные процедуры.................................................................................................152
ГЛАВА 10.  МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ..................................................................................... 152
§1. Понятие местного самоуправления и управления. Правовое регулирование
местного самоуправления и управления....................................................................152
Главные признаки самоуправления........................................................................152
Муниципалитет.......................................................................................................153
Европейская хартия о местном самоуправлении...............................................154
§2. Основные черты административно-территориального деления.....................155
Понятие административно-территориального деления.................................155
Варианты местных органов...................................................................................156
§3. Структура и формы органов местного самоуправления...................................157
Исполнительные органы.........................................................................................157
Главные проблемы местных органов.....................................................................158
§4. Полномочия (компетенция) местных органов управления и самоуправления..158
Виды компетенции...................................................................................................159
Методы деятельности............................................................................................159
Полномочия местных органов................................................................................160
Источники доходов...................................................................................................161
§5. Отношения местных органов с центральной властью......................................161
Надзор за местными органами...............................................................................161
Судебный надзор........................................................................................................162
§6. Местные исполнительные органы........................................................................163
Как образуются исполнительные органы.............................................................163
РАЗДЕЛ III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ...........................................................165
ГЛАВА 11.  ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС.......................................................................165
§1. Сущность и основные характеристики политического процесса...................165
Понятие политического процесса.........................................................................165
Структура политического процесса.....................................................................165
Режимы существования политического процесса.............................................166
Стадии (фазы) политического процесса..............................................................167
Риск принятия политических решений...............................................................171
Типология политического процесса.......................................................................171
Утопии в политическом процессе.........................................................................173
§2. Типология политических действий........................................................................173
Понятие политического действия........................................................................173
Субъекты (агенты) политического действия.....................................................174
Характеристика политических действий...........................................................175
Виды политических действий................................................................................176
7
 §3. Политическое участие...........................................................................................178
Понятие политического участия..........................................................................178
Прямое и опосредованное участие.........................................................................179
Типы политического участия.................................................................................179
Причины неучастия в политической жизни.......................................................180
ГЛАВА 12.  ПОЛИТИЧЕСКИЕ ЭЛИТЫ И ПОЛИТИЧЕСКОЕ ЛИДЕРСТВО......................181
§1. Политическая элита...............................................................................................181
Понятие политической элиты..............................................................................181
Теории элит...............................................................................................................184
Функции политической элиты...............................................................................185
Политическая элита и другие властвующие элиты общества.......................186
§2. Политическое лидерство.......................................................................................188
Политическое лидерство как властеотношение...............................................188
Функции политического лидерства......................................................................189
Личные качества и роль среды в политическом лидерстве..............................190
Типология лидерства................................................................................................192
ГЛАВА 13.  ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ , ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ И
ДВИЖЕНИЯ..................................................................................................................... 194
§1. Партия как политический институт..................................................................194
Понятие "общественного объединения".............................................................194
Происхождение и сущность политических партий..........................................194
Типы политических партий...................................................................................196
Функции политических партий.............................................................................197
§2. Партийные системы, уклады и коалиции............................................................201
Понятие и типы партийных систем...................................................................201
Многопартийная система......................................................................................202
Двухпартийная система.........................................................................................203
Однопартийная система.........................................................................................203
§3. Общественные организации и движения.............................................................204
Понятие и отличительные признаки общественных организаций и движений. 204
Политическая роль общественных организаций и движений..........................206
Функции общественных организаций и движений.............................................206
Социальные движения.............................................................................................208
ГЛАВА 14.  ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО И ВЫБОРЫ............................................................210
§1. Избирательное право..............................................................................................210
Сущность выборов....................................................................................................210
Основные принципы избирательного права.........................................................210
Активное избирательное право.............................................................................212
Пассивное избирательное право.............................................................................212
Порядок выдвижения кандидатов.........................................................................213
Тип голосования.........................................................................................................213
Абсентеизм................................................................................................................214
§2. Виды избирательных систем.................................................................................214
Понятие избирательной системы........................................................................214
Мажоритарная система абсолютного большинства.......................................215
Мажоритарная система относительного большинства.................................216
Достоинства и недостатки мажоритарных систем.......................................216
Пропорциональная система....................................................................................217
8
 Достоинства и недостатки пропорциональной системы................................218
Смешанные избирательные системы...................................................................218
Концепции роли депутата......................................................................................219
РАЗДЕЛ IV. ПОЛИТИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И ИДЕОЛОГИЯ.............................220
ГЛАВА 15.  ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИДЕОЛОГИИ..................................................................220
§1. Сущность и функции политической идеологии...................................................220
Политическое сознание и политическая идеология...........................................220
Сущность политической идеологии......................................................................221
Функции политической идеологии.........................................................................223
§2. Современные политические идеологии.................................................................224
Либерализм.................................................................................................................225
Либеральный реформизм.........................................................................................226
Социалистическая идеология.................................................................................228
Марксизм как идеология пролетариата...............................................................229
Демократический социализм..................................................................................230
Консерватизм............................................................................................................232
Неоконсерватизм......................................................................................................234
ГЛАВА 16.  ПОЛИТИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И ПОЛИТИЧЕСКАЯ СОЦИАЛИЗАЦИЯ.........236
§1. Понятие политической культуры и ее структура.........................................236
Функции политической культуры и ее типология.............................................240
Политическая социализация..................................................................................244
РАЗДЕЛ V. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА 250
ГЛАВА 17. СИСТЕМА МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ .............................................250
§1. Сущность и понятие международных отношений........................................250
Уровни международных отношений.....................................................................250
По вертикали – масштабные уровни:...................................................................250
По горизонтали – групповые уровни:...................................................................250
Виды международных отношений........................................................................251
§2. Понятие и сущность внешней политики государств....................................252
Специфические и базовые черты внешней политики........................................253
Виды внешней политики.........................................................................................254
§3. Цели, функции и средства внешней политики................................................255
Цели внешней политики..........................................................................................255
Функции внешней политики...................................................................................256
Средства внешней политики..................................................................................257
ГЛАВА 18. ПОЛИТИКА И ГЛОБАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОСТИ...................259
§1. Сущность и пути решения глобальных проблем современности.................259
Типологизация глобальных проблем......................................................................260
Пути решения глобальных проблем......................................................................261
§2. Социально-политические аспекты глобальных проблем современности...264
ОСНОВНЫЕ ТЕРМИНЫ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ...........................................................268

ЛИТЕРАТУРА.....................................................................................................................277

9
 ПРЕДИСЛОВИЕ
Структура книги базируется на основе системного метода, который охватывает
основные сферы политического процесса и связывает части политической системы
друг с другом. Разделы книги следуют в логической последовательности от
фундаментальных методологических проблем политологии к рассмотрению
процессов, происходящих в "окружении", т.е. на "входе" в политическую систему, в
центры принятия государственных и политических решений и на "выходе" центров
принятия государственных и политических решений. В заключение рассматриваются
глобальные проблемы мировой политики и международных отношений.
В разделе 1 раскрываются фундаментальные основания политологии.
Предназначением раздела является изучение методологии и методов политологии,
выявление сути и содержания методологии политического анализа. В разделе
рассматривается содержание конкретных методов политического анализа. Системно-
концептуальное обоснование содержания раздела 1 состоит в том, что без разработки
и применения методологии и методов политического анализа невозможно
формулирование целей государственной политики, формирование государственных
программ в конкретных отраслях жизни общества, определение средств их реализации
и оценки эффективности общественной политики.
Важным фрагментом системного анализа является предположение, что политика
может рассматриваться как комбинация взаимодействующих элементов, каждый из
которых влияет друг на друга и формирует комплексную целостность в виде
политического порядка данной страны. Используя однотипные методологические
ключи, возможно выявить формы взаимосвязи элементов политической системы
каждой страны.
После фундаментальных методологических основ в книге рассматриваются
проблемы сущности и структуры политических процессов.
Во втором разделе рассматривается структура центров принятия политических и
государственных решений, проблемы так называемых "выходов", т.е. реализации
политических решений. Все страны располагают средствами реализации
законодательной, исполнительной, судебной власти. В демократических странах эти
средства конституциональны. Высшие должностные лица государства являются
выборными или назначаемыми в соответствии с законодательством. Все страны
используют установленные правила в форме принятия законодательных,
исполнительных и судебных решений. Институты государственной власти, их
структура и содержание значительно различаются во многих странах мира. Так, в
одних странах доминирует исполнительная власть, в других – законодательная. В
одних странах существуют сильные позиции судебной власти в политической системе,
в других – политическая роль судебной системы не признается либо игнорируется.
Третий раздел называется "Политические процессы" и предназначен для
рассмотрения проблем так называемой "внешней среды", или "окружения", центров
принятия политических решений. Во всех странах, молодых или старых, происходит
развитие процессов политической социализации. Разница заключается лишь в уровнях
зрелости и формах проявления политических процессов, будь это страны
демократические либо развивающиеся. Политические системы имеют различия в
формах артикуляции и агрегации групп интересов и политических партий.
Политические процессы отражаются также в политическом участии, в выражении
общественного мнения и в отборе кандидатов на выборные посты.
10
 В четвертом разделе "Политическая культура и идеология" рассматриваются
основные аспекты взаимодействия политики и культуры, влияния культуры на
политику и обратного воздействия политики на культуру.
Известно, что именно духовное наследие, культура и национальные традиции
являются базисом, на котором формируется политическая система конкретной страны.
Политические системы современных стран содержат следующие определенные
сходные характеристики: политические системы всех стран являются следствием их
национальных и исторических традиций и политической культуры. Для каждой
страны характерна приверженность к тому или иному роду идеологии, будь то
либеральная демократия, демократический социализм или коммунизм.
Заключительный раздел учебника посвящен рассмотрению глобальных проблем
мировой политики и международных отношений. Теория международных отношений
является составной частью политической науки. Содержание данного раздела
охватывает основную проблематику теории международных отношений.
Учебник предназначен для студентов вузов, аспирантов, докторантов, научных
работников, практических политиков, всех интересующихся актуальными проблемами
современной политической науки.
Основные разделы учебника написаны: Решетниковым С.В., доктором
политических наук, профессором (введение, главы 11,17), Денисюк Н.П., кандидатом
философских наук, доцентом (главы 5,11,14), Чудаковым М.Ф., кандидатом
юридических наук, доцентом (главы 7,8, 9,10), Старовойтовой Л.В., кандидатом
философских наук, доцентом (главы 3,12,15), Соловей Т.Г., кандидатом философских
наук, доцентом (главы 1,6,13), Кругловой Г.А., кандидатом философских наук,
доцентом (главы 17,18), Мельниковым А.П., кандидатом философских наук, доцентом
(глава 16), Гречневой Е.Ф., кандидатом философских наук, доцентом (глава 4),
Антанович Н.А., кандидатом политических наук, доцентом (глава 2).
Раздел "Основные термины и определения" подготовлен Денисюк Н.П., список
литературы составлен Антанович Н.А.

11
 РАЗДЕЛ I. ПОЛИТОЛОГИЯ КАК НАУКА И УЧЕБНАЯ
ДИСЦИПЛИНА

Глава 1.  Сущность и предмет политической науки

§1. Возникновение политической науки

Политическая наука занимает видное место в современном обществознании. Это
объясняется первостепенной ролью политики в жизни общества. С древних времен
политика выделяется как одна из важных сфер человеческой деятельности и оказывает
огромное воздействие на судьбы стран и народов, а во многом и на повседневную
жизнь каждого конкретного человека. Поэтому закономерно в человеческом знании
зародилась и сформировалась особая отрасль научных исследований, занимающаяся
изучением политики.
Что же представляет собой политология как наука? Когда и как она возникла?
Каково ее содержание и предмет исследования?
Термин "политология" образован на основе двух греческих слов: politike –
общественные, государственные дела и logos – учение, слово. Автором первого
понятия считают Аристотеля, второго – Гераклита. Из данного словосочетания
следует, что политология – это учение, наука о политике.

Зарождение политической науки

Попытки осмысления политической жизни делались уже в глубокой древности с
возникновением первых государственных образований. Исторически первой формой
познания политики была ее религиозно-мифологическая трактовка. Судя по
сохранившимся источникам, у всех древних народов господствовали представления о
божественном происхождении власти и общественно-политического порядка.
Примерно с середины I тысячелетия н.э. усиливается процесс рационализации
политических взглядов, появляются первые политические концепции, носящие
философско-этическую форму. Начало собственно теоретических исследований
политики связано с именами Конфуция, Платона, Аристотеля и др. Цель политики и
политических исследований они видели в достижении высшего блага человека и
государства.
Значительный вклад в развитие политической мысли внес выдающийся
итальянский мыслитель Н. Макиавелли (XV-XVI вв.). Он уподобил политические
процессы естественным, природным фактам, освободил политические исследования
от религиозно-этической формы, подчинив их решению реальных, практических
задач. В новое время политические идеи и концепции разрабатывались Т. Гоббсом,
Дж. Локком, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, И. Кантом, К. Марксом и др.
Однако ни в период античности, ни в более поздние времена политология еще не
выделилась как самостоятельная наука. Политические исследования развивались в
рамках философии, юриспруденции, истории.

Политология как самостоятельная дисциплина

Собственно политология как самостоятельная научная дисциплина в
современном ее понимании сложилась в конце XIX – начале XX вв. Это стало
возможно в результате развития публичной политики как относительно автономной
сферы жизни общества; утверждения в промышленно развитых странах важнейших
12
государственных и политических институтов, составивших в совокупности
современную политическую систему (утверждение парламентаризма, разделение
властей, избирательные системы, возникновение партий); развития научно-
рационалистической методологии исследований, в частности, появление и широкое
распространение бихевиористских, эмпирических методов.
В 1857 г. в Колумбийском колледже США создается кафедра "История и
политическая наука", а в 1880 г. – первая школа политической науки. В 1903 г. была
образована Американская ассоциация политических наук, что свидетельствовало о
признании данной науки на национальном уровне. Широкая сеть политических
научных и учебных центров возникает и в странах Западной Европы. Так, в 1871 г. во
Франции создается свободная школа политической науки, ныне – Институт
политических исследований Парижского университета. В 1895 г. основана
Лондонская школа экономической и политической науки. Существенный вклад в
становление современной политологии внесли М. Вебер, Р. Михельс, В. Парето,
Г. Моска и др.
В XX в. процесс выделения политологии в самостоятельную научную и учебную
дисциплину завершился, выделились ее важнейшие национальные школы и
направления. Активизации политических исследований способствовало создание в
1949 г. под эгидой ЮНЕСКО Международной ассоциации политической науки,
которая плодотворно действует и сегодня. Курс политологии был рекомендован для
изучения в учебных заведениях стран-членов ЮНЕСКО. В настоящее время на Западе
политология относится к числу наиболее престижных общественных наук, занимая
первое место по числу проводимых исследований и количеству публикаций.

Политология в СССР и СНГ

Что касается бывшего СССР и ряда других социалистических стран, то здесь
политология как самостоятельная наука не признавалась и трактовалась как
антимарксистская, буржуазная лженаука. Отдельные политические исследования
осуществлялись в рамках научного коммунизма, исторического материализма,
истории КПСС, теории государства и права, государственного права зарубежных
стран, однако их познавательные возможности были крайне ограничены. Развитию
подлинной политической науки препятствовали догмы официального марксизма,
идеологизация политики, изолированность советского обществоведения от мировой
общественно-политической мысли.
Ситуация начала меняться лишь со второй половины 80-х годов по мере
демократизации общества и трансформации политической системы. В настоящее
время официально признан статус политологии как научной отрасли знаний и учебной
дисциплины. Созданы институты и центры политических исследований, ведется
подготовка профессиональных политологов. С 1989 г. курс политологии преподается в
высших и некоторых других учебных заведениях Беларуси.
Таким образом, общество осознало необходимость и объективную потребность в
развитии научной теории политики и ее практическом применении. Несмотря на
определенные, вполне объяснимые трудности роста, политология постепенно занимает
подобающее ей место в системе общественных наук и оказывает все более заметное
влияние на реальные политические процессы.

13
 §2. Объект и предмет политологии
Понимание сущности и специфики политологии невозможно без определения
объекта и предмета этой науки. Объект познания – это все то, на что направлена
деятельность исследователя, что противостоит ему в качестве объективной
реальности. Предметом исследования конкретной науки является та часть, сторона
объективной реальности, которая определяется спецификой данной науки. Предмет
науки является воспроизведением эмпирической реальности на абстрактном уровне
путем выявления наиболее значимых с точки зрения этой науки закономерных связей и
отношений данной реальности.

Понятие и сущность политики

Объектом политологии является политическая действительность, или
политическая сфера жизни общества. Политика принадлежит к числу наиболее
сложных и основополагающих общественных образований. Хотя понятие "Политика"
привычно и прочно вошло в научный и обыденный лексикон, определить его нелегко,
как и выделить политические отношения из всей совокупности общественных
отношений. Существует множество толкований и определений политики, что
обусловлено многогранностью самого явления и соответственно сложностью его
познания.
Укажем на некоторые наиболее распространенные подходы к пониманию
сущности политики и ее определению. В самом общем виде политика есть область
отношений между различными общностями людей – классами, нациями, социальными
группами и слоями. В историческом аспекте возникновение политики связано с
социальной, этнической, религиозной дифференциацией общества. В политике
отражаются коренные, долговременные интересы различных социальных групп,
связанные с удовлетворением их потребностей. Политика выступает как инструмент
регулирования, соподчинения или примирения этих интересов в целях обеспечения
целостности общественного организма.
Понимание политики как сферы взаимодействия различных социальных групп и
общностей людей получило название коммуникационного. У истоков его стоял
Аристотель. Он рассматривал политику как форму общения, способ коллективного
существования человека. Согласно Аристотелю, человек – существо по своей природе
общественное и реализовать себя он может только в обществе – в семье, селении
(общине), государстве. Государство выступает как высшая и всеобъемлющая форма
социальной связи или "общения" людей.
Позднее антропологические трактовки политики обогащаются и дополняются ее
конфликтно-консенсусными определениями. Они акцентируют внимание на
противоречиях интересов, которые лежат в основе политики, определяя ее динамику.
Формами взаимодействия субъектов политики могут быть борьба, столкновение,
соперничество, конкуренция, компромисс, сотрудничество, консенсус и др. Акцент на
борьбе как основной форме политических отношений особенно был усилен в
марксизме, в частности, идеей классовой борьбы как движущего начала истории.
В чем же состоит суть, специфика политических отношений как отношений
между социальными группами? Говоря о политике, мы чаще всего ведем речь о
власти – одного класса над другим, одной социальной группы над другими, одной
личности над массой и т.п. Ядром политики является борьба за завоевание, удержание
и использование власти. Политическая власть есть реальная способность социальных
14
сил реализовать свои специфические объективные интересы, проводить свою волю в
политике и правовых нормах.
Таким образом, политика есть сфера властных отношений. Власть –
первооснова, суть политических отношений, важнейшее конституирующее качество
политики. Только на этой основе можно выделить политику, политические отношения
из всей совокупности общественных отношений. Классик политической науки,
немецкий социолог М. Вебер подчеркивал, что политика "означает стремление к
участию во власти или оказанию влияния на распределение власти, будь то между
государствами, будь то внутри государства между группами людей, которых оно в
себя заключает... Кто занимается политикой, тот стремится к власти (Вебер М.
Избранные произведения. М. – 1990. – С. 646). Определение политики через власть
характерно для многих мыслителей – Н. Макиавелли, В. Парето, К. Маркса и др.
Такой подход к пониманию политики характеризуется как силовой, директивный.
Властные определения политики конкретизируются и дополняются с помощью
институциональных определений. Последние рассматривают политику как сферу
взаимодействия государства, партий, других общественно-политических институтов и
структур, в которых воплощается и материализуется власть и политика. Данные
политические институты возникают по мере осознания классами и другими
социальными группами своих интересов для их представительства и защиты.
Центральное место в политической системе общества занимает государство,
представляющее собой универсальную политическую организацию, обладающую
легитимным правом на принуждение. Как отмечал В.И. Ленин, самое существенное в
политике – "устройство государственной власти" (Ленин В.И. Полное собрание
сочинений. Т.23. – С. 239). Политика предстает в этом случае как "участие в делах
государства, направление государства, определение форм, задач, содержания
деятельности государства" (Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 33. – С. 340).
В современных условиях все более активную роль в политической жизни,
наряду с государством, играют политические партии, общественные организации и
движения, группы давления. В совокупности они составляют организационный остов
политики, придают ей внутреннюю целостность, позволяют выполнять определенные
функции в обществе.
Обладая таким свойством, как власть, политика имеет верховенство в системе
общественных отношений, определяет обязательность политических решений для
всего общества. Основным назначением политики является управление социальными
процессами как систематическое и целенаправленное воздействие на общество для
сохранения и оптимального функционирования данного социально-экономического
строя. Отсюда еще один подход к определению политики, связанный с объяснением
ее функций – управления, поддержания порядка, сохранения стабильности социума,
авторитарного распределения ценностей и др. Приверженцами функционального
подхода к пониманию политики являются американские ученые Т. Парсонс, Д. Истон,
Г. Алмонд и другие представители системного анализа. Т. Парсонс писал: "Политика
представляет собой совокупность способов организации определенных элементов
тотальной системы в соответствии с одной из ее фундаментальных функций, а именно:
эффективного действия для достижения общих целей". (Цит. по: Пугачев В.П.,
Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1995. – С. 13.).
Политика выступает как организационная и регулятивно-контрольная сфера
общества, что обусловлено такими ее свойствами, как универсальность,
всеохватывающий характер, инклюзивность (включенность во все сферы),
15
способность воздействовать практически на любые стороны жизни.
Функциональность политики не только позволяет ей глубоко воздействовать на другие
сферы общественной жизни, но и связывает ее с ними. Политика глубоко
опосредованна экономической сферой общества, экономическими отношениям и
интересами, концентрированным выражением которых она является. Вместе с тем она
обладает относительной самостоятельностью и оказывает обратное воздействие на
экономику и другие сферы общественной жизни. Тесная связь существует между
политикой и моралью, политикой и культурой, политикой и идеологией, политикой и
правом.
Рассмотренные выше трактовки политики не исчерпывают всего многообразия
ее определения, но в совокупности позволяют раскрыть сущность политики как
социального явления. Политика есть сфера деятельности, связанная с отношениями
между классами, нациями, другими социальными группами, имеющая целью
завоевание, организацию и использование государственной власти, управление
социальными процессами.
Различают политику внутреннюю и внешнюю. Внутренняя политика охватывает
основные направления деятельности государства, его структур и органов по
регулированию взаимодействия людей внутри данного сообщества. В зависимости от
сферы общественных отношений, которая является объектом политического
воздействия, возможно выделение экономической, социальной, культурной,
национальной, демографической и других видов политики.
Внешняя политика – это деятельность государства на международной арене,
регулирующая его отношения с другими субъектами внешнеполитической
деятельности: государствами, зарубежными партиями, иными общественными
объединениями, международными организациями. Внешнеполитический курс любого
государства определяется, главным образом, характером его внутренней политики, и в
то же время существенно влияет на внутреннюю политику. В конечном итоге и
внутренняя, и внешняя политика решают одну задачу – сохранения и упрочения
существующей в государстве системы общественных отношений.

Политика как наука и искусство

Политику можно рассматривать как науку и искусство. Главная задача политики
как науки – определение целей и задач политического развития, разработка,
моделирование и прогнозирование различных аспектов политической деятельности.
Политика вправе рассматриваться как наука в том смысле, что она может служить
источником знаний об одной из жизненно важных сфер бытия людей, классов, партий
и государств. Но политика и сама должна строиться на основе соответствующих
научных знаний и считаться с результатами действия объективных закономерностей
общественного развития, с наличием определенных социальных механизмов,
принципов и норм, регулирующих развитие общественного организма. Принятие
политических решений в современных демократических системах предполагает
всестороннюю научную экспертизу, систему консультаций, профессионализм
отношений. Политика всегда есть итог кропотливой трудоемкой работы политических
деятелей, исследовательских центров и научных институтов, следствие коллективного
ума многих людей и организаций. Однако полного тождества науки и политики быть
не может, как не могут быть тождественными теория и практика. Это определяется
вероятностным характером политического процесса, присутствием в политике как
рациональных, так и иррациональных начал.
16
 Политика требует не только знаний, но и мастерства политического лавирования
и компромиссов, умения увлечь и повести за собой массы, способность адекватно
реагировать на быстро меняющуюся ситуацию, предвидеть ход политических
событий. Не все в политике поддается голому расчету; в ней присутствуют и эмоции,
интуиция, мастерство. Поэтому политика представляет собой не только науку, но и
искусство – искусство управления государством, искусство завоевания и удержания
власти, претворения в жизнь различных общественных целей и интересов. Существует
мнение, что политика – искусство возможного. Политический руководитель ограничен
в своей деятельности наличными ресурсами; он должен учитывать соотношение сил,
общественное мнение, состояние политической культуры и ряд других факторов.
Искусство политики заключается в том, чтобы достичь поставленной цели с
минимальными затратами и потерями.

Предмет политологии
Указав на сферу политики как объект политологии, постараемся определить ее
предмет. В научной литературе вопрос о предмете политологии трактуется далеко не
однозначно. Имеются существенные разногласия в оценке границ, содержания
политологии, круга охватываемых ею проблем и даже названии этой области знания.
Наряду с понятием "политология" широко употребляются термины "политическая
наука", "политические науки". Во многом это объясняется различными
национальными традициями в использовании политических терминов,
непропорциональностью развития отдельных политических дисциплин в Европе и
Америке, плюрализмом научных школ и направлений политической мысли. Но
основная трудность в определении предмета политологии обусловлена прежде всего
сложностью и многоплановостью объекта политологического знания. Сфера
политики, политические отношения, институты и процессы изучаются не только
политологией, но и другими социальными и гуманитарными науками – философией,
социологией, правоведением, психологией, историей и др. Существует целый
комплекс научных дисциплин, которые возникли как бы на стыке собственно
политологического и иного обществоведческого знания – политическая философия,
политическая социология, теория государства и права, политическая история и т.д.
В связи с этим встает вопрос, в чем специфика предмета политологии в
сравнении с другими смежными науками? Охватывает ли политология все богатство
политической жизни или занимается определенным кругом проблем?
Предмет политологии можно определить в широком и узком смысле слова. В
широком смысле слова политология выступает как общая, интегративная наука о
политике во всех ее проявлениях, включающая в качестве составных частей
политическую социологию, политическую философию, политическую географию,
политическую психологию и другие политические дисциплины. Политология
предстает здесь как междисциплинарная сфера гуманитарного знания с высокой
степенью сложности и многомерной структурой. Ее интересует весь "мир
политического" как особая сфера жизнедеятельности людей, связанная с властными
отношениями, с государством и государственным устройством, институтами,
принципами, нормами, функционирование и действие которых призвано
гарантировать жизнеспособность того или иного сообщества.
Политология в таком ее понимании объясняет не только отдельные аспекты
политической действительности, но в синтезе – всю совокупность и развитие
политических отношений и политической практики. Политология как интегративная,
17
комплексная отрасль современных знаний имеет своим предметом раскрытие
сущности политики как целостного общественного образования, выявление ее
внутренних и внешних связей и отношений, определение основных закономерностей
политического развития.
Согласно другой точке зрения, политология представляет собой лишь одну из
наук о политике. Как относительно самостоятельная область политических
исследований, она не охватывает всю политическую проблематику, а имеет свой
специфический предмет изучения. Предметом политологии в узком смысле слова
являются закономерности становления и развития политической власти, формы и
методы ее функционирования в государственно-организованном обществе.
Категория власти наиболее полно выражает сущность и содержание феномена
политики. Своеобразие политологии заключается в том, что все социально-
политические явления и процессы она рассматривает через призму политической
власти. "Когда мы говорим о науке в области политики, мы имеем в виду науку о
власти", – отмечает известный американский политолог Г. Лассуэлл. (Цит. по
Социально-политические науки. 1991. – № 3. – С. 66). Исследование политической
власти предполагает выяснение ее объекта и субъектов, целей власти, которые
формулируются политической идеологией; функций власти, т.е. ее основных задач,
направлений деятельности; механизмов структуры власти (политических систем);
способов ее осуществления (политических режимов) и т.д.

Структура политологии
Предмет политологии определяет ее структуру как науки и учебной
дисциплины. В соответствии с изучаемой проблематикой в структуре политологии
выделяются следующие разделы:
1) теория и методология политики раскрывает философско-методологические
основы политики и политических отношений, сущность и содержание политики и
власти, их основополагающие признаки, функции и закономерности развития;
2) теория политических систем и их элементов исследует сущность, структуру
и функции политических систем, дает их сравнительный анализ, а также
характеристику основных политических институтов – государств, партий,
общественных организаций и движений и отношений между ними;
3) теория управления социально-политическими процессами изучает цели,
задачи и формы политического руководства и управления обществом; механизмы
принятия и реализации политических решений;
4) история политических учений и политическая идеология раскрывает генезис
политической науки, содержание основных идейно-политических доктрин
современности, роль и функции политической идеологии и политического сознания в
политическом процессе;
5) теория международных отношений рассматривает проблемы внешней и
мировой политики, различные аспекты международных отношений, глобальные
проблемы современности.
Политология изучает сферу политики, политическую жизнь общества
- на общетеоретическом уровне (общая теория политики, политической власти;
теория политических систем);
- в рамках теорий среднего уровня (теория политических партий, теория
политических конфликтов, теория политического лидерства и т.п.);

18
 - на эмпирическом уровне (конкретные эмпирические исследования
политических процессов, институтов, ситуаций).
Политическая наука тем самым развивается как целостная система
теоретического и прикладного (практического) знания о политике. Теоретическая
политология решает научные проблемы, связанные с формированием
фундаментального знания о политической деятельности, объяснением процессов
политического развития, разработкой концептуального аппарата политологии,
методологии и методов политических исследований.
Прикладная политология изучает проблемы, связанные с преобразованием
политической действительности, анализом путей и средств целенаправленного
воздействия на политические процессы. В сфере ее внимания – исследование
конкретной деятельности различных политических институтов, избирательных
кампаний, технологии и техники организации власти, изучение общественного
мнения, особенностей политической ориентации и политического поведения
различных социальных групп. В отличие от теоретической политологии, прикладная
ориентирована не на прирост научных знаний о политике, а на практическую пользу,
на достижение реального политического эффекта. Конечным продуктом прикладных
политологических исследований являются практические советы и рекомендации
участникам политического процесса, прогноз развития в определенной области.

Закономерности и категории политологии

Политология как наука имеет своей целью познание объективных
закономерностей, действующих в сфере политики. Закономерности политологии
отражают объективно существующие, повторяющиеся связи и отношения реальной
политической действительности, наиболее существенные и устойчивые тенденции
политического развития. Политическая наука оперирует как общесоциологическими,
так и специфическими законами и закономерностями. Среди общесоциологических
закономерностей назовем законы взаимосвязи и взаимодействия базиса и надстройки,
возрастания роли народных масс в историческом процессе, диалектики классового и
общечеловеческого и др.
Специфические закономерности политологии выражают:
1) существенно необходимые и устойчивые взаимосвязи и взаимодействия
политики и экономики, политики и культуры, политики и других общественных
явлений;
2) внутренние связи и тенденции развития политики как цельного, относительно
самостоятельного общественного явления – закономерности взаимодействия
субъектов политики в осознании и реализации политических интересов; расширение
политического участия, вовлечение в политику все более широких масс людей;
постоянное воспроизводство и развитие политических потребностей и интересов,
диалектические взаимосвязи внутренней и внешней политики и др.
Политология, как и всякая наука, имеет свой категориальный аппарат.
Категории – это наиболее общие понятия, посредством которых выражаются законы.
Ключевыми категориями в политологии являются "политика" и "политическая
власть". Все остальные понятия и категории этой науки раскрывают различные
стороны и проявления политики и власти. Это такие понятия, как политическая
система, политический режим, политический процесс, политическое участие,
политические элиты и лидеры, политические партии, партийные системы,
политическое сознание, политическая культура и многие другие. Имея свои
19
специфические понятия и категории, политология использует применительно к
характеристике политики и власти и категории других наук, такие
общесоциологические понятия, как производственные силы, общественные отношения,
классы, нации, личность, социальные интересы, общественное мнение.
Степень разработанности категорий, четкость их применения является важным
показателем уровня развития науки. Проблему для политологического анализа
составляет многозначность некоторых категорий и терминов, разночтение определений и
формулировок различных понятий. Отечественной политологии еще предстоит немало
сделать для уточнения и обновления понятийного аппарата, а также выявления
закономерностей данной науки.

§3. Место политологии в системе современного научного знания

и ее функции в обществе
Любая наука успешно развивается только во взаимодействии с другими
научными направлениями и дисциплинами. Политология также не может развиваться
изолированно и тесно взаимодействует с рядом других социальных и гуманитарных
наук, с которыми ее объединяет общий объект исследования – политическая жизнь
общества во всем ее многообразии.

Взаимосвязь политологии с другими общественными науками

Тесная связь характерна для политологии и философии. Философия, являясь
общеметодологической основой любой науки, рассматривает и наиболее общие
вопросы политики. Политическая философия осуществляет мировоззренческое
осмысление политики и ее природы, выявляет универсальные законы и принципы во
взаимоотношениях общества, государства и личности, разрабатывает теорию познания
политики, соотношение объективного и субъективного, материального и духовного,
рационального и иррационального в политике. Философское обоснование политики
используется политологией для определения методологии и мировоззренческой
направленности анализа политических явлений и процессов.
Важное значение для политологии имеют те разделы философского знания,
которые касаются человека, проблемы ценностей, в частности, этики и эстетики.
Вырабатываемые ими нормы и образцы поведения становятся существенным
фактором, влияющим на политику.
Наиболее тесно политология связана с социологией и особенно с политической
социологией. С точки зрения объекта и методов исследования политология и
политическая социология часто отождествляются, однако различия в предмете их
исследования существуют. Как уже показано, политология изучает политическую
жизнь общества во всех ее проявлениях, начиная с сущности власти, ее природы и
завершая конкретными формами ее проявления и институционального воплощения.
Политическая социология изучает систему взаимодействия политики с социальной
средой. Она показывает, как социальная структура общества, различные социальные
образования, общественное мнение влияют на политику и каковы пути воздействия
политики на социальные отношения и социальную жизнь. Политология в своих
исследованиях опирается на получаемые социологией эмпирические данные о социальной
структуре общества и ее динамике, активно использует методы и методики
социологических исследований (опросы, анкетирование и т.п.).

20
 Экономические науки, изучающие процессы производства, обмена и
распределения материальных благ, интересуют политолога с точки зрения того, как
взаимодействуют экономика и политика, как формируются экономические, а значит, и
политические интересы больших социальных групп. Экономические науки дают
материал об экономических корнях любых политических явлений, о конкретной
экономической политике. Не случайно большая область экономической науки
получила название политической экономии. В свою очередь, политология дает
научное обоснование принципов выработки и осуществления экономической
политики, государственного регулирования экономических процессов.
Политология тесно соприкасается и с правовыми науками, так как политические
и правовые отношения неразрывно связаны между собой. Правовые нормы и
отношения получают обязательный характер лишь в системе политической власти,
которая, в свою очередь, не может нормально функционировать без правового
оформления. Политология по отношению к правовым наукам является более общей
теорией. В то же время политологическое исследование будет неполным без учета
правовых механизмов разработки и реализации политических решений, правовых
аспектов деятельности политических институтов и организаций.
Смежными науками являются политология и политическая история,
исследующая процессы развития политической жизни общества, становление
государственных институтов, партий, движений. По словам английского историка
Э. Фримена, история – это прошлая политика, а политика – теперешняя история.
История дает политологу обширный фактический материал о возникновении и
развитии политических систем, обобщает политический опыт прошлого. Все это
необходимо для анализа современных политических процессов и политического
прогнозирования. В свою очередь, политическая наука разрабатывает теоретико-
методологическую базу исторических исследований, придает им определенную
мировоззренческую направленность.
Очевидна связь политологии с психологией. Знание психологии помогает
раскрыть субъективные механизмы политического поведения индивидов и групп,
влияние убеждений, ценностных ориентаций и установок людей на их поведение,
психологические особенности различных типов политических лидеров. Стили
политического руководства также имеют важное значение в политике. На стыке
политологии и психологии получает развитие самостоятельная научная дисциплина –
политическая психология.
Определенная взаимосвязь имеется между политологией и географией.
Географическая среда, природно-климатические факторы оказывают существенное
воздействие на внутреннюю и внешнюю политику. Отсюда потребность в развитии
таких научных направлений, как политическая география, геополитика, изучающих
отношения между политикой и географией.
Современная политическая наука проявляет интерес и к таким наукам, как
антропология, биология, демография, этнография и др., достижения которых
оказываются полезными при анализе многих политических проблем, например,
проблем политического поведения, политического лидерства, конфликтологии, теории
управления и др.
Необходимо взаимодействие политологии с целым рядом так называемых
формальных наук – логикой, кибернетикой, статистикой, общей теорией систем. Эти
науки дают общее представление об уровнях и формах связи в мире; предлагают

21
методы обработки эмпирических данных; учат построению моделей любых, в том
числе и политических явлений.

Функции политологии
Социальная роль и значимость политологии определяется теми функциями,
которые она выполняет относительно потребностей общества. К числу важнейших
функций политической науки относят, как правило, методологическую,
познавательную, инструментальную, прогностическую и идейно-воспитательную.
Методологическая функция политологии заключается в разработке теории и
методологии исследования политических явлений и процессов, выработке законов и
категорий данной науки. Результатом такого поиска является система социально
апробированных принципов и способов рационального познания политической
действительности, правил и нормативов построения политической теории, образцов
организации практической политической деятельности. Политология, как указывалось
выше, выступает в качестве теоретико-методологической базы конкретных
исследований политики в рамках некоторых других общественных наук. Методология
и методы политического анализа будут особо рассмотрены в следующем разделе
учебного пособия.
Познавательная функция политологии предполагает накопление, описание,
изучение фактов политической действительности, анализ конкретных политических
явлений и процессов, выявление важнейших политических проблем и противоречий
политического развития. Политология призвана дать рациональное объяснение
политической действительности, отвечая на вопросы: как, почему, в силу каких
причин возникли данные политические явления и процессы, почему им присущи
именно эти особенности? Познавательная функция политологии направлена на
адекватное отражение политической реальности, раскрытие присущих ей объективных
связей, тенденций и закономерностей развития.
Объективный анализ политической действительности является необходимым
условием для выработки научно обоснованной политики. Политология не только
отражает политическую реальность, но и способна служить мощным инструментом
воздействия на нее. Отсюда следующая функция политологии – инструментальная,
или регулятивная – связана прежде всего с вопросами практической политики.
Основным содержанием данной функции является выработка практических
рекомендаций для властных структур, предварительная научная экспертиза политико-
управленческих решений, определение способов, методов и средств рационального
воздействия на политическую действительность. Политическая наука дает
теоретическое обоснование политических реформ и преобразований, разрабатывает
технологию относительно безболезненного разрешения социально-политических
конфликтов. Тем самым политология призвана способствовать повышению
эффективности политического руководства и управления общественно-политическими
процессами. К сожалению, на практике политологические знания и рекомендации
политической науки не всегда бывают востребованы обществом, органами власти и
управления.
Прогностическая функция политологии предполагает определение ближайших и
отдаленных перспектив политического развития общества, выработку прогнозов,
моделирование будущих политических процессов и отношений. Прогнозы должны
опираться на вскрытые объективные закономерности и тенденции общественно-
политического развития. Прогнозирование – одна из важнейших и наиболее сложных
22
задач политической науки. В последнее время возможности прогнозирования
несколько расширились благодаря использованию новейших научных достижений,
вычислительной техники, современных методик и т.д.
Идейно-воспитательная, мировоззренческая функция политологии связана с
выработкой, обоснованием определенных политических идеалов и ценностей,
способствующих устойчивости той или иной политической системы, соответствующих
политических взглядов, убеждений и политических ориентаций граждан. Политология
способствует формированию гражданственности, политического сознания и
политической культуры населения, осуществляет политическую социализацию
граждан.
Без развитой политической культуры невозможно функционирование
демократического общества. Способность граждан к участию в политике не
формируется стихийно, а обретается в ходе систематического приобретения
соответствующих знаний и опыта. Во всех развитых демократических странах
действуют специальные системы политического образования и воспитания. Тем более
актуальна эта задача для Беларуси и других посттоталитарных стран.
Какой бы узко профессиональной сферой деятельности ни занимался человек, он
является гражданином своей страны и в той или иной степени участвует в
политической жизни. Говорят, если люди перестают заниматься политикой, политика
начинает заниматься людьми. Они превращаются в объект манипуляций, заложников
некомпетентности и политического авантюризма властей. Знакомство с основами
политологии помогает человеку осознать свое место в обществе, ориентироваться в
сложной политической обстановке, занимать гражданскую позицию. Французский
политолог Ф. Бро отмечает: "Политическая наука обеспечивает высшую форму
уважения личности, так как дает человеку возможность более свободно распоряжаться
собой и более сознательно выбирать, в какую борьбу включаться" (Политология вчера и
сегодня. М., 1990. – С. 243).
Овладение гражданами основами политических знаний и демократической
культуры – важное условие успешности политических и общественных реформ в
нашей стране.

Глава 2.  Методологические основы политической науки

§1. Методы политологии
В современной литературе методология определяется как система норм и
связанных с ними методов научного мышления, как постановка проблем и стратегия
научного поиска. Научный метод – это система принципов и приемов, с помощью
которых достигается объективное познание действительности. Известный русский
физиолог И. Павлов отмечал: "Метод держит в руках судьбу исследования... От
метода, от способа действия зависит вся серьезность исследования... При хорошем
методе и не очень талантливый человек может сделать много. А при плохом методе и
гениальный человек будет работать впустую" (Цит. по Степин В.С. Методы научного
познания. Мн, 1974. – С. 13).
Методологический анализ процесса научного познания позволяет выделить два
типа приемов исследования: приемы, присущие человеческому познанию в целом, на
базе которых строится и научное, и обыденное знание (анализ и синтез, индукция и
дедукция, абстрагирование и обобщение); приемы, характерные только для научного
23
познания (методы построения эмпирического и теоретического познания).
Общелогические методы используются всеми науками и не отражают специфики
конкретных научных дисциплин и политологии в том числе. Второй тип методов
можно подразделить на собственно политологические методы и методы других наук,
используемые политологией. Рассмотрим этот тип методов подробнее.
Политологией широко используется исторический метод, т.е. изучение
политических явлений в процессе их становления и в связи с прошлым, в ходе их
развития. Чтобы разобраться в существующей политической ситуации, необходимо
исследовать ее корни.
Политические институты, нормативы всегда национальны, несут отпечаток
национальной самобытности. Однако у разных народов и времен можно выделить
нечто общее в их политической жизни, в культуре. Политологи на этом основании
сопоставляют политические процессы, институты разных стран. На основании
использования сравнительного метода развивается целое направление – сравнительная
политология.
В политической науке, особенно прикладной, применяется ситуативный метод.
Суть его состоит в учете всех условий и обстоятельств, создающих конкретный
процесс, положение, ситуацию.
Суть институционального метода состоит в наблюдении, описании и анализе
политических структур, свойств и их взаимосвязей. Этот метод предполагает оценку
на основе национального и мирового опыта. В целом институционализм остается
доминирующим в политико-правовых науках при изучении политической системы и
ее подсистем, т.е. государственных органов и структур, политических партий, норм и
учреждений, обеспечивающих реализацию прав человека.
Деятельностный метод показывает политику в динамике, в развитии. С
использованием этого метода связано рассмотрение политики как специфической
формы управления обществом.
В политологии широко применяются социологическое методы. Их применение
основано на изучении поведения социальных групп. На базе использования
эмпирических методов конкретного социологического исследования сложилась целая
дисциплина – политическая социология.
Экономические методы используются в политологии потому, что существует
тесная взаимосвязь между политикой и экономикой. В западной политологии
разработаны теории "политического рынка" (Дж. Кэтлин, Э. Дауэнс). Суть их состоит
в перенесении всех закономерностей функционирования рыночной экономики на
политическую жизнь. Экономический рынок – это рынок товаров, политический
рынок – это рынок власти. Власть можно покупать и продавать, учитывая динамику
спроса-предложения.
Методы психологии применяются в политологии для изучения субъективных
мотивов человеческого поведения. Политико-психологические исследования широко
используются при изучении электорального поведения, политического лидерства,
политических конфликтов, политической социализации. Дисциплина, объединяющая
политологию и психологию, называется политической психологией. В политологии
используются также методы географии, антропологии, праксиологии.

24
 §2. Исследовательские подходы в политологии
Наиболее общие, фундаментальные политологические методы часто называют
исследовательскими подходами или методологиями. В политологии существуют
разнообразные методологические подходы: бихевиоральный, системный, структурно-
функциональный, марксистский, критико-диалектический, психологический.
Исследовательские подходы задают направленность изучения политики, в русле
которой ученый отбирает реальные факты, производит обобщения, делает прогнозы
на будущее. Исследовательские подходы связаны с тенденциями в развитии
политологии; с теми проблемами, которые решает политическая наука на том или
ином историческом этапе. Поэтому, прежде чем перейти к рассмотрению основных
исследовательских методологий, необходимо рассмотреть тенденции в развитии
политической науки.
В развитии политической науки в США и в европейских странах наблюдаются
две различные тенденции. В США политология развивалась в русле позитивизма и
претендовала на статус "точной науки", наравне с естественными науками. В
европейских странах утвердилась тенденция синтеза эмпирического и теоретического
начал.
Так, в Германии первоначально политология сформировалась как исследование
политических институтов, т.е. основным объектом исследования было государство. В
США же политическая наука делает крен в сторону позитивизма и прагматизма.
Политология определяется как точная наука, использующая методы экономики,
статистики, истории, антропологии, географии. В 20-30-е годы XX в. в США
возникает эмпирическое направление в политической науке. Эмпирическое
направление получило развитие в Чикагском университете США. Это направление
подготовило почву для становления бихевиорального подхода после второй мировой
войны.
Представители Чикагской школы – Ч. Мерриам, Г. Лассуэлл, Г. Моргентау,
Дж. Кетлин – предприняли попытку применить в политологии методы,
заимствованные из эмпирической социологии, из экспериментальной психологии и
психоанализа. Они попытались вывести структуру политических отношений из
человеческого поведения. Уже в 20-30-е годы в США активно проводится ряд
эмпирических исследований – статистический анализ различных материалов (в
особенности избирательных кампаний), опросы населения (зондаж мнения до, во
время и после выборов), наблюдение политического поведения. В 1928 г. выходит
книга С. Райса "Количественные методы в политике". Представителей Чикагской
школы называют "первыми бихевиоралистами". Именно они обратили внимание на
недостаточность исторического и институционального подходов к политической
науке, когда предметом исследования было государство и его институты.
Представители Чикагской школы обращаются к анализу человеческого поведения и
делают акцент на категории власти как базовом типе политических отношений.
Интерес к власти как центральной политической проблеме стал частью общего
политико-поведенческого подхода. Так, Г. Лассуэлл определил политологию как
науку о формировании и разделении властей. Таким образом, в американской
политологии победило позитивистско-сциентистское видение науки. Следствием
этого стало развитие бихевиорального подхода в политической науке.

Бихевиоральный подход
25
 Р. Даль писал, что противоречивые интерпретации сопровождали
бихевиоральный подход с самого начала. Честь введения термина "политическое
поведение" принадлежит американскому журналисту Франку Кенту который в 1928 г.
опубликовал книгу, озаглавленную "Political Behavior" ("Политическое поведение").
По Кенту, исследование политического поведения означает "циничный реализм"
газетчиков. Герберт Тингштейн спас термин "политическое поведение" для
политологии, опубликовав в 1937 г. работу "Political Behavior. Studies in Election Statis-
tics", которая была посвящена выборам в Европе (Dahl R.A. The Behavioral Approach in
Political Science //Contemporary Political Thought. – N.Y., 1969. – P. 119-120).
После второй мировой войны произошла так называемая "бихевиоральная
революция". Сформировались новые представления о политических процессах,
благодаря работам С.М. Липсета "Политический человек", С. Вербы и Г. Алмонда
"Гражданская культура", А. Кэмпбела "Американский избиратель".
Основная методологическая установка бихевиорального подхода состоит в
стремлении вывести структуру властных отношений из природы человека, доступной
исследованию научными методами. Бихевиоральный подход как попытка обратиться к
анализу политического поведения, уходит корнями в 20-30-е годы ХХ в.
Эмпирическое направление в политологии, как мы отмечали выше, получило развитие
в Чикагском университете США. Это направление подготовило почву для становления
бихевиорального подхода после второй мировой войны.
Бихевиоральный подход исходит из двух основных принципов неопозитивизма:
верификации и операционализма.
1. Принцип верификации означает, что научную ценность имеют лишь те данные,
которые могут быть получены или проверены путем наблюдения или количественного
измерения. Бихевиоралисты считают, что такие данные могут быть получены при
изучении поведения социальных групп и индивидов. Необходимо учитывать
индивидуальные психологические мотивы, эмоции людей. Подлинную теоретическую
значимость имеют не теоретические исследования, а эмпирические факты.
2. Принцип операционализма означает, что любое познание представляет собой
совокупность "инструментальных операций", служащих средством обработки,
получения, измерения данных. Внимание должно быть сосредоточено на
исследовательских процедурах. Политолог – собиратель фактов, его главными
исследовательскими инструментами являются социологические методы.
Бихевиоралисты подчеркивают, что в анализе политических явлений
применение методов других наук допустимо и необходимо. Они отмечают
существование закономерностей в политике, моменты повторяемости, поддающиеся
обобщению.
Таким образом, политическая наука, как ее понимают бихевиоралисты, является
точной наукой, опирающейся на строгие методы исследования. Бихевиоральный
подход акцентирует внимание на том, как человек действует политически и какое
значение придает своему поведению. Поведение является первичным.
Ярким примером бихевиорального подхода является исследование поведения во
время выборов (voting behavior) – работа П. Лазарсфельда и Б. Берельсона "The People
Choise", в которой проанализированы президентские выборы 1940 года в США. Еще
один пример – работа "The American Voiter" А. Кемпбела, Ф. Конверза, Д. Стокса
(1956). Ряд подобных исследований значительно углубил понимание демократии и дал
описание наиболее характерного поведения граждан в демократическом государстве.

26
 Результаты эмпирических исследований 40-60-х годов показали, что участие
большинства граждан в политической жизни является скорее исключением, чем
правилом. Политическое участие зависит от образования, уровня доходов. Обычный
гражданин, как правило, плохо информирован о политических проблемах. Очень
небольшой процент граждан участвует в политике не только в качестве избирателей.
Результаты выборов зависят от таких факторов, как групповая лояльность и партийная
идентификация.
В конце 60-х- начале 70-х годов монополизм бихевиоралистов в политической
науке пошатнулся. Обнаружилась не только сила, но и слабость эмпирических
исследований. Уязвимость бихевиорального подхода политологи видели в его
нацеленности на описание общества, а не на его изменение. В этот период в США
развернулось движение за гражданские права, шла война во Вьетнаме. Однако
существующая методология не позволяла оценить эти явления. Политическая наука
оказалась вне политики (Ган Д. Политическая наука в университетах США
//Советское государство и право. – 1988. – № 9. – С. 121).
В начале 70-х Д. Истон возвестил о постбихевиоральной революции. Он считает,
что важнее понять смысл актуальных социальных проблем, нежели в совершенстве
владеть техникой исследования. Чрезмерное увлечение исследованием поведения
ведет к утрате связи с действительностью. Политическая наука должна стать на
службу действительным потребностям человека в период кризиса. Изучение и
конструктивная разработка ценностей является неотъемлемой частью изучения
политики. Политологи несут ответственность перед обществом, и их роль, равно как и
всей интеллигенции, состоит в защите человеческих ценностей (Истон Д. Новая
революция в политической науке //Социально-политический журнал. – 1993. – №8. –
С. 115-129).
Таким образом, Истон поставил вопрос о макроанализе политики. Это привело к
возникновению системного и структурно-функционального подходов в политологии.

Системный и структурно-функциональный подходы

И системный подход, и структурный функционализм являются производными от
общей теории систем. У истоков общей теории систем находятся, прежде всего,
биология и кибернетика. Еще в 20-е годы биолог Людвиг фон Берталанфи исследовал
клетку и процессы ее обмена с внешней средой. Он ввел понятие "система" как
совокупность элементов, находящихся во взаимосвязи. В 50-е годы Норберт Винер
заложил основы кибернетики как науки об управлении, связи и переработке
информации. В общественных науках теория систем впервые была применена в
социологии Талкоттом Парсонсом (концепция социальной системы), а в
политологии – Девидом Истоном, который впервые ввел понятие "политическая
система".
Социальная действительность обладает чертами системы, следовательно,
социальные явления можно описать через взаимоотношения между элементами
системы. Политическая система может быть определена как совокупность
политических взаимодействий. Сама политическая система – это часть целого. Она
включена в окружающую среду.
Основы структурного функционализма заложены в работах антропологов
Б. Малиновского и А. Редклифф-Брауна, которые рассматривали общество как единое
целое, как живой организм в действии. Исследование структуры общества неотделимо
от исследования его функций. Структурно-функциональный подход в его
27
современном понимании сформировался в 40-х годах ХХ века в США и связывается с
именем профессора социологии Гарвардского университета Талкоттом Парсонсом
(1902-1979 гг.). Представителями этого направления считаются социологи Р. Мертон,
К. Дэвис, М. Леви;, политологи Г. Алмонд, Д. Аптер, Р. Пауэлл.
Основной методологический принцип структурно-функционального анализа
состоит в исследовании социально-политических явлений и процессов как структурно
расчлененной целостности, где каждый элемент имеет свое функциональное
назначение. Важно определить, какие структуры выполняют те или иные функции.
Здесь следует еще раз напомнить, что структурный функционализм тесно связан с
системным подходом и является частью общей теории систем.
Исходным пунктом анализа в данном подходе является социальное действие.
Поэтому теории, построенные на основе структурного функционализма, часто
называются теориями социального действия. Само социальное действие
рассматривается как целостная саморегулирующаяся система, которая регулируется
через язык, нормы, ценности. Любое действие зависит от общепринятых в обществе
ценностей и норм.
Структура социального действия включает 3 элемента: субъект действия
(действующее лицо), ситуацию и отношение субъекта к ситуации. Важно то, что
субъект действия, участвуя в ситуации, выполняет социальную роль.
Социальная роль – еще одно ключевое понятие структурного функционализма.
По этой причине его иногда называют ролевой теорией. В каждый момент своей
деятельности человек выступает в определенной роли, как бы надевая попеременно
различные маски – мужа и отца, сына и друга, начальника и подчиненного. Здесь как
бы воплощается шекспировское представление о мире как о театральных подмостках.
Социальная роль определяется ценностными ориентациями человека, ценностно-
нормативной системой общества. Таким образом, общество представляется как
система социальных отношений. Социальные институты – это узлы, связки этих
отношений. Интеграцию общества как единого целого обеспечивают нормы и
ценности.
Ключевым для структурного функционализма является также понятие функции.
Функция может быть определена как объективные последствия какого-либо действия
для системы. Роберт Мертон критиковал представления первых функционалистов
(Малиновского и Редклифф-Брауна) о так называемом функциональном единстве
общества. Согласно этим представлениям, каждый элемент в человеческой культуре
выполняет определенные функции и является необходимым. Роберт Мертон
сформулировал понятие функционального эквивалента или функционального
заменителя: "Как у одного элемента может быть несколько функций, так и одну и ту
же функцию могут выполнять взаимозаменяемые элементы". Приведем примеры.
Политический клуб может взять на себя составление программы, как это делает
партия; малочисленная партия может выражать интересы узкой профессиональной
группы, как это делают группы давления.
Другое важное понятие – дисфункция. Функции способствуют адаптации и
регулированию системы. Дисфункции снижают адаптацию и регулирование. Это
означает, что некоторые социальные или культурные факторы могут иметь пагубные
или вредные последствия, стать тормозом функционирования системы. Одни и те же
действия могут одновременно производить и функциональные, и дисфункциональные
результаты. Они могут быть функциональными для системы в целом, но

28
дисфункциональными, разрушительными для конкретных людей. Это особенно
заметно в период реформирования общества.
Очень важно также разграничение явных и латентных (скрытых) функций.
Явные функции – это функции, результаты и последствия которых подразумеваются и
признаются участниками деятельности, а латентные функции – это такие типы
деятельности, при которых объективные последствия деятельности не являются ни
осознанными, ни признанными. Мертон утверждал, что латентные функции занимают
большое место в социальных системах, а сама политическая деятельность имеет ряд
последствий, вдобавок к подразумеваемым и признаваемым субъектами политики.
Следующее принципиально важное понятие – это понятие структуры. В любой
системе выделяются устойчивые элементы, нечто неизменное в подвижном. Это и
есть структура. Значит, под структурой понимают устойчивые элементы строения
социальной системы, которые относительно независимы от колебаний в отношениях
с окружением. Структуру можно определить и как совокупность ролей, выполняемых
индивидами в обществе.
Структурно-функциональный анализ связывает понятие функции с понятием
структуры. Функциональные аспекты и структурные аспекты оказываются
переплетенными: исследуется, каким образом общественное поведение,
общественные явления выполняют (или не в состоянии выполнить) различные
функции системы.
Остановимся на концепции социальной системы Т. Парсонса. Основные работы
Парсонса: "Структура социального действия" (1937 г.), "Социальная система"
(1951 г.), "Политика и социальная структура" (1969 г.). Талкотт Парсонс разработал
широкую концепцию социальной системы, которая может быть использована как для
анализа маленькой группы, так и общества в целом. Общество – это система
функционально взаимосвязанных переменных. Социальная система имеет границы и
окружающую среду. Социальная система отлична от культурной, физической и
индивидуальной или личностной систем.
Среда проявляет себя по отношению к социальной системе как совокупность
предписаний, выполнение которых необходимо для поддержания равновесия системы.
Таким образом, предметом исследования становится процесс обмена между
социальной системой и другими системами. Последние Парсонс обозначает как
физическую систему, систему культуры и систему личности. Главная особенность
физической системы – недостаток ресурсов, который вызывает необходимость
адаптации. Решение этой проблемы состоит в рациональной организации
экономической деятельности. Система культуры ставит перед социальной системой
проблемы совместного существования людей, в частности, проблему легитимации
существующего порядка. Здесь возникают требования целедостижения и интеграции.
Решить проблему целедостижения – значит создать условия для постоянного
движения человека к намеченной цели. Этой задаче служат государство и
политическая система в целом.
Проблема интеграции состоит в том, чтобы обеспечить сотрудничество
индивидов, несмотря на напряжения, возникающие из-за распределения материальных
благ. Интеграцию обеспечивает религия, идеология, легитимирующая социальный
порядок. Интеграция идентифицируется с гражданским обществом. Среди
институтов, занятых интеграцией, отдельно выделяют право.
Личностная система порождает проблему латентности. Латентность означает
формирование взглядов, ценностей, побуждающих индивидов действовать в одном
29
направлении с целями системы. Эту проблему решает социализация (в первую
очередь через семью, церковь, школу, средства массовой информации). См. схему 1.
Под влиянием кибернетики Парсонс подчеркивает, что социальной системе
присуща постоянная циркуляция энергии и информации. Кроме того, подсистемы
общества расположены в строгой иерархии по отношению друг к другу. Большую
роль в ней играют, по Парсонсу, культурные и религиозные ценности. Главную роль в
обществе выполняет подсистема, связанная с воспроизводством структуры, затем
следуют гражданское общество, государство и экономика.
Политическая подсистема в парсоновской концепции ориентирована на
выполнение функции целедостижения. Политика включает определение коллективных
целей, мобилизацию ресурсов и принятие решений для достижения целей. Такая
политическая деятельность присуща не только государственным институтам. Она
обнаруживается во всех общественных организациях (партиях, профсоюзах,
различных объединениях). Решающую роль в политической подсистеме играет власть.
Она позволяет заставить людей выполнять свои обязанности и мобилизовать ресурсы
общества для достижения поставленных целей. По аналогии с ролью денег в
экономике, Парсонс называет власть всеобщим средством обращения, символическим
посредником внутри политической подсистемы.

Схема 1. Социальная система и ее функции.

ЭКОНОМИКА ГОСУДАРСТВО,
ПОЛИТИКА
(Адаптация) (Целедостижение)

СЕМЬЯ, ШКОЛА ГРАЖДАНСКОЕ

ЦЕРКОВЬ ОБЩЕСТВО
(Латентность или (Интеграция)
воспроизводство
структуры)

Концепция социальной системы оказала огромное влияние на политическую

науку. Концепция политической системы была впервые разработана в рамках
системного подхода Девидом Истоном (род. 1917 г.). Такие исследователи, как
Г. Алмонд, Д. Аптер, Р. Пауэлл, сделали акцент на изучении функций и структур
политической системы. Их концепции относятся к структурно-функциональному
подходу.
Главой структурного функционализма в политической науке является Габриэль
Алмонд. Он разработал концепцию функционального анализа применительно к
сравнительным исследованиям политических систем. С 1954 по 1963 год он
возглавлял Комиссию по сравнительной политике, в состав которой входили Джеймс
Коулмен, Джозеф Лапаломбара, Рой Макридис, Лусиан Пай, Сидней Верба, Майрон
Вайнер. Алмонд выделяет три уровня анализа политической системы: рассмотрение
системы во взаимосвязи со средой, в ее внутреннем функционировании и в ее
сохранении и адаптации. Политическая система – это совокупность взаимосвязанных
ролей и их взаимодействий между собой. Политическая система имеет специфические

30
функции на входе и на выходе. (Эти функции будут рассмотрены в теме
"Политическая система").
Структурный функционализм как теоретический подход позволяет объяснить
многие политические явления и служит основой для сравнений политических систем.
В конкретном контексте политических исследований возникает понятие
"политической культуры", формирующей окружающую среду политической системы
и определяющей позиции действующих лиц (актеров) и работу политических
институтов.

Системный подход
Системный подход является составляющей общей теории систем и также
исходит из ключевого понятия – системы. Система как целостное множество
взаимосвязанных элементов не сводится к простой сумме свойств ее элементов.
Социальные науки, и политология в том числе, изучают целеустремленные или
телеологические системы. Человек, человеческое общество – это целеустремленные
системы, основными чертами которых являются целеполагание, память и обмен
информацией по принципу обратной связи. К слову, искусственные системы,
созданные человеком, также используют принцип обратной связи и памяти. Девид
Истон применил общую теорию систем к анализу политики. Можно отметить, что в
отношении политологии Истон сыграл ту же роль, что и Парсонс в социологии.
Перечислим основные работы Истона: "Политическая система" (1953 г.), "Структура
политического анализа" (1965 г.), "Системный анализ политической жизни" (1965 г.).
По мнению Истона, политика представляет собой авторитетно-властное
распределение ценностей для всего общества. Политическую систему можно
определить как совокупность политических взаимодействий в обществе.
Распределение ценностей в обществе является одной из функций, необходимых для
сохранения общества. Основной вопрос для Истона при этом стоит так: каким образом
политическая система сохраняет стабильность, каковы механизмы ее самосохранения?
Истон предлагает рассматривать политическую систему как "черный ящик",
оставляя без внимания то, что происходит у него внутри, так как системный подход в
основном интересуется отношениями системы со средой.
Среду можно рассматривать в двух аспектах: как внутрисоциальную, так и
внесоциальную. Политическая система постоянно поддерживает связи со средой – она
является "открытой" системой. См. схему 2 (Шаран П. Сравнительная политология.
Ч. I. М., 1993. – С. 185).

Схема 2.

Требования «вход» Политическая «выход» Решения и

Поддержка система действия
Апатия
Обратная
связь
Среда

На "входе" политической системы Истон выделяет требования и поддержку.

Требования могут быть различными: увеличение заработной платы, введение новых
социальных программ и т.д. Накопление большого числа требований вызывает
31
перегрузку политической системы, ибо для их решения требуется много времени и
средств. Таким образом, требования необходимо приводить в соответствие с
возможностями системы.
Кроме требований, есть и другой тип входов – поддержка. Истон выделяет три
типа поддержки. Поддержка всего политического сообщества, другими словами,
преданность коллективу, национальному сообществу в целом. Поддержка режима.
Режим понимается как ценности, на которые опирается политическая система
(свобода слова, плюрализм мнений); нормы (конституционные, правовые,
нравственные); структуры власти (т.е. распределение властных ролей). Третий тип
поддержки – поддержка органов власти. В некоторых системах, которыми руководят
харизматические лидеры, поддержка властей заменяет поддержку режима.
Происходит персонализация власти, и преданность народа больше относится к
руководителям, чем к институтам.
Понятие "выхода" политической системы проанализировано Истоном не так
подробно. Система на выходе дает ответ на получаемые ею требования и поддержку.
Ее продуктом выступают решения и действия, а выполнение решений обеспечивается
силой закона.
Политическая система находится в глубокой взаимозависимости со средой. Она
должна преобразовывать поступающие требования и поддержку в соответствующие
решения и действия. Это возможно при условии саморегулирования, т.е. наличия
обратной связи в системе. Решения политической системы являются источником
новых требований и поддержки. Возникает "петля обратной связи" – выход оказывает
обратное действие на вход. Если власть игнорирует обратную связь, то эффективность
реализации ее целей невелика. В политической жизни обратная связь имеет
фундаментальное значение для устранения ошибок и совершенствования системы.
Политическая система подобна огромному сложному производству по
преобразованию требований в конечный продукт – решения и действия по их
реализации. Этот процесс называется внутрисистемной конверсией.
Таким образом, Истон порвал с эмпиризмом и его крайностями. Его системная
модель политической сферы обогатила категориальный аппарат политологии.
Научный подход Истона дает возможность анализировать политику в динамике,
следуя принципу самообучения и самоорганизации. Истон связал политику с внешней
средой, поместил ее в глобальное общество. Он показал, что политическая система –
это инструмент, механизм преобразования идущих от общества социальных
импульсов в политические решения и действия.

Марксизм как методология анализа политики

Марксизм, как и системный подход, является глобальным подходом к
социальной действительности. Преобладание целого над частями образует сущность
марксистского метода.
В советской социальной литературе господствовал так называемый
марксоцентризм. Его суть заключалась в том, что социальная философия Маркса –
исторический материализм – рассматривалась в качестве критерия оценки всех
социальных учений как прошлого, так и настоящего. Вся социальная мысль, помимо
марксистской, объявлялась буржуазной, выражением империалистической реакции.
Такой подход привел к извращенному пониманию самой социальной философии
Маркса. В современной политической науке марксизм изучается как один из подходов
к социальной действительности. Карл Поппер писал: "Возвращение к домарксистской
32
общественной науке немыслимо. Все современные исследователи проблем
социальной философии обязаны Марксу, даже если этого не осознают" (Поппер К.
Открытое общество и его враги. М., 1992. – Т. 2. – С. 98).
Основоположники исторического материализма Карл Маркс и Фридрих Энгельс
родились в первое десятилетие после наполеоновских войн, Маркс (1818-1883 гг.) был
сыном адвоката из г. Трира, а Энгельс (1820-1895 гг.) – фабриканта из Берлина.
Юность Маркса и Энгельса пришлась на время первых пролетарских восстаний,
происходивших после промышленных революций. Многие исследователи марксизма
отмечают связь теории и практики пролетарской борьбы как его существенную черту.
Это прослеживается на протяжении всего их творчества: создание "Манифеста
коммунистической партии", оценка революции во Франции, деятельность в
I Интернационале, исследование Парижской коммуны.
Учение Маркса – это синтез трех традиций – немецкой классической философии
(Гегель, Фихте, Шеллинг, Фейербах), английской политэкономии (Смит, Рикардо),
французской исторической науки (Тьери, Гизо) и французского социализма (Сен-
Симон, Фурье, Оуэн). Из немецкой классической философии Маркс воспринял одну
из главных идей Гегеля – идею исторического развития общества. У английской
политической экономии он заимствовал теорию трудовой стоимости. У французских
историков взята идея классовой борьбы. Маркс в центр своего исследования поставил
противоречия современного ему общества, т.е. антагонистический характер
капиталистического строя.
По Марксу, капиталистическое общество характеризуется двумя видами
противоречий. Первый вид – противоречие между производительными силами и
производственными отношениями. При капитализме производительные силы
достаточно развиты, однако производственные отношения (т.е. отношения
собственности и распределения) не меняются. Капиталистическое общество способно
производить все больше товаров, но уделом большинства остается нищета. Это
порождает второй вид противоречий – между ростом богатства меньшинства и
нищетой большинства населения, что ведет к революционному кризису. Пролетариат
превращается в класс, способный взять политическую власть и преобразовать
общественные отношения. Пролетарская революция положит конец классам и
антагонистическому характеру общества.
Таким образом, в центре замысла Маркса – истолкование капитализма как
противоречивого антагонистического общества. Следующая его мысль – неизбежное
разрушение этого общества через революционный взрыв. Уничтожение классов
повлечет за собой исчезновение политики и государства, так как последние являются
выражением общественных конфликтов.
Маркс порывает с политико-центристской позицией. Общество представляется
им как сложное образование, основу которого составляет общественное производство.
Законы развития общества объективны, а само развитие общества представляет собой
естественно-исторический процесс. В наиболее концентрированной форме
материалистическое понимание истории представлено Марксом в "Предисловии к
"Критике политической экономии" (1859 г.). В этом фрагменте изложены основные
положения экономической интерпретации истории.
Первая и основная идея Маркса – люди вступают в определенные, не зависящие
от их воли отношения. При трактовке структуры общества нельзя исходить из способа
мышления. Общественные отношения навязываются индивидам без учета их
интересов и предпочтений. "В общественном производстве люди вступают в
33
определенные, необходимые, от их воли не зависящие отношения – производственные
отношения, которые соответствуют определенной ступени развития материальных
производственных отношений" (Маркс К., Энгельс Ф. Критика политической
экономии. Предисловие. Соч., Т. 13. – С. 6).
Совокупность этих производственных отношений составляет экономическую
структуру общества, его реальный базис. Базис – это производительные силы и
производственные отношения, на которых возвышается политическая и юридическая
надстройка. Надстройка – это политические и юридические институты, способы
мышления, идеологии. Способ производства материальной жизни обусловливает
социальные, политические и духовные процессы жизни. Не сознание людей
определяет их бытие, а наоборот, их общественное бытие определяет их сознание.
Движущей силой истории является противоречие между производительными силами и
производственными отношениями.
Таким образом, политику Маркс и Энгельс считали вторичной, зависимой от
экономики. Политическая динамика – не что иное, как выражение социальной
динамики (борьбы классов), которую порождает экономический базис. Политический
режим есть порождение системы и государства.
Государство в марксизме понимается как инструмент принуждения и
подавления, используемый господствующим классом для сохранения своего
господства. Господствующий класс – это класс владельцев средств производства,
класс руководителей государственного аппарата. Государство – это инструмент
господства, эксплуатации одного класса другим. Общие интересы, общее благо – это
всего лишь миф. Буржуазная демократия, по Марксу, носит чисто формальный
характер. Права и свободы существуют только во благо единственного
господствующего класса, а для остальных граждан – это обман, ловушка. Для
создания единого, не разделенного на классы общества необходима победа
пролетариата в результате социалистической революции. Таким образом будет
разрешено основное противоречие капиталистического строя – между общественным
производством и частной собственностью. Общественные средства производства
являются основой социализма.

Основные этапы развития марксизма

На смену К. Марксу и Ф. Энгельсу пришла группа теоретиков, действовавших в
период относительного социального затишья – А. Лабриола, Ф. Меринг, К. Каутский,
Г. Плеханов. Следующее поколение марксистов достигло зрелости в более бурной
обстановке начала первой мировой войны: В. Ленин, Л. Троцкий, Р. Люксембург,
О. Бауэр, Н. Бухарин, Р. Гильфердинг. Это поколение теоретиков марксизма сыграло
ведущую роль в руководстве социал-демократическими партиями. Их внимание было
обращено на два основных направления: изменения в капиталистическом способе
производства, породившие монополизацию и империализм, и на необходимость
выработки новой стратегии в политической борьбе пролетариата.
Построение марксистской политической теории классовой борьбы на
организационном и теоретическом уровне стало делом В.И. Ленина (1870-1924 гг.).
Ленин разработал концепции и методы борьбы российского пролетариата за власть
под руководством рабочей партии. В работах "Что делать", "Шаг вперед, два шага
назад", "Две тактики социал-демократии в демократической революции", "Уроки
московского восстания", "О праве наций на самоопределение" В. Ленин разработал
конкретные способы сочетания пропаганды и агитации, проведения забастовок,
34
демонстраций, формирования классовых союзов, укрепления партийной организации,
решения вопросов национального самоопределения, использования парламентской
деятельности, подготовки вооруженного восстания. Ленин был намного теснее связан
с рабочим движением, чем Маркс. Ленин применил новый метод исследования в
историческом материализме, а именно конкретный анализ конкретной ситуации.
Ленинизм в СССР как стране "реального социализма" сменился сталинизмом. В
качестве отдельного этапа в развитии марксизма выделяют также советский марксизм.
Однако марксизм развивался не только в СССР, но и в западных странах. Вклад
в развитие марксистской проблематики внесли Д. Лукач, К. Корош, А. Грамши,
Л. Альтюссер; представители франкфуртской школы В. Беньямин, М. Хоркхаймер,
Г. Маркузе, Т. Адорно. Западный марксизм развивался несколько в ином направлении,
чем то, которое было определено Марксом. Если Маркс шел от философии к
политике, а затем к экономике, то многие западные марксисты стали отходить от
экономики и политики и концентрировать свое внимание на вопросах философии и
культуры. Решающим событием в этом смысле явилось открытие "Парижских
рукописей 1844 г." Маркса. Эта работа показала ключевое значение философских
основ исторического материализма. Западный марксизм обратился к методам
социального исследования, открытых Марксом.

Критика марксизма К. Поппером

Серьезной критике марксизм был подвергнут со стороны Карла Поппера –
немецкого философа и методолога науки. Марксизм – это чистейшая и наиболее
опасная форма историцизма, считает К. Поппер. Под историцизмом понимается вера в
существование универсального закона исторического развития, который ведет
человечество к концу истории. Целью социальных наук является историческое
предсказание и пророчество. Маркс был великим ученым: он предпринял попытку
применить рациональные методы к наиболее сложным проблемам общественной
жизни. Однако метод марксизма, основанный на изучении исторических причин и
исторических следствий и дальнейшем пророчестве о пришествии коммунизма,
является ложным. Более того, марксова теория государства порождает бессилие
любой политики. Правовая и политическая системы относятся к надстройке. Правовая
система составляет государство. Основное орудие государства – принуждение.
Государство, даже демократическое, – это часть механизма господства правящего
класса. Политика бессильна – она не может изменить экономическую реальность.
Маркс никогда не ценил либерализма, а в парламентской демократии видел скрытую
диктатуру буржуазии.
Позиция Поппера противоположна марксистской. Политическая власть имеет
фундаментальный характер. Политическая власть может контролировать
экономическую мощь. Это приводит к громадному расширению области
политической деятельности. Можно, к примеру, разработать рациональную
политическую программу защиты экономически слабых или с помощью закона
гарантировать средства к существованию всем гражданам. "Политическая власть и
присущие ей способы контроля – это самое главное в жизни общества. Нельзя
допускать, чтобы экономическая власть доминировала над политической" (Поппер К.
Открытое общество и его враги. М., 1992. – Т. 2. – С. 148).

Психологический подход

35
 Психологический подход направлен на выделение человека в политике, на его
интересы, потребности, мотивы деятельности, эмоции. Психологическое направление
в качестве самостоятельного складывается к началу ХХ века. Пониманию важности
изучения человека как "двигателя" политики способствовали такие факторы, как
значительное увеличение массы людей, принимающих участие в политических и
общественных движениях ХХ века, усложнение политических процессов во многих
странах мира, повышение роли индивида и цены его поступка в политической сфере.
Политической науке близок относительно небольшой спектр направлений
психологии: бихевиоризм и необихевиоризм (или "теория стимулов – ответных
реакций"); фрейдизм и его социологизированные версии.
Бихевиоризм (от англ. behavior – поведение) – направление в американской
психологии. Наиболее известные его представители Дж. Уотсон, К. Лешли,
Э. Торндайк. Бихевиоризм возник на рубеже XIX-XX вв. под влиянием изучения
психики животных (исследование условных и безусловных рефлексов). В основе
бихевиоризма лежит анализ психики через исследование поведения. Поведение
понимается как реакции – ответы (R) на стимулы внешней среды (S). Основной метод
бихевиоризма – наблюдение и экспериментальное изучение реакций организма в ответ
на воздействие внешней среды. Бихевиористы искали законы, описывающие
взаимодействие между S и R. Представители политического бихевиоризма
(Дж. Доллард, Р. Лейн, Б. Скиннер, Р. Уолтерс) предлагали производить исследование
по схеме: социально-политические условия порождают определенное политическое
поведение. Слабость этой концепции состоит в том, что трудно оценить влияние
конкретных политических условий, абстрагируясь от индивидуальных качеств
личности. Исходя из этой концепции, человек представал как объект манипуляции
политиков.
Как реакция на недостатки бихевиоризма, в 30-х годах ХХ в. в США возник
необихевиоризм. Его представители Э. Толмен, К. Халл расширили традиционную
формулу "стимул-реакция", введя между ними понятие "промежуточные
переменные". Получилась формула S – O – R. Промежуточные переменные – это
факторы, служащие опосредующим звеном между S и R, это наблюдаемые,
мотивационные компоненты поведения.
Психологический бихевиоризм в политологии не слишком распространен из-за
невозможности объяснить богатство человеческого поведения. Одним из наиболее
известных ученых, исследовавших политическое участие с использованием
методологии бихевиоризма, является Лестер Милбрат. Он исходил из того, что чем
большее количество стимулов получает человек, тем выше вероятность его участия в
политике. Однако из этого нельзя понять, от чего все же зависит предрасположенность
к участию в политике. Поэтому многие политологи используют другие направления
психологии, объясняющие поведение людей из внутренних факторов. Одним из таких
направлений является психоанализ.
Теория психоанализа разработана Зигмундом Фрейдом (1856-1939 гг.) и
является одним из наиболее влиятельных течений гуманитарной мысли ХХ века.
Первоначально психоанализ возник как медико-биологическое учение. Однако с
утверждением в науке идей о разделении и взаимодействии неосознанных и
сознательных уровней психики, психоанализ становится и социально-политическим
учением. Широко распространенные сегодня фрейдистские и неофрейдистские
концепции исследуют роль бессознательного в политическом поведении.

36
 Структура личности, по Фрейду, имеет три составляющих: "Оно", "Я", "Сверх-
Я". "Оно" является продуктом унаследованного человеком от животных
биологического опыта. "Я" – это самосознание человека, восприятие и оценка им
самим собственной личности и поведения. "Сверх-Я" является итогом воздействия
общества на сознание и подсознание человека, принятие им норм и ценностей
общественной морали. Сверх-Я – это властный представитель общества в личности.
В психике нет ничего случайного. Помимо осознаваемых процессов, в ней есть и
бессознательные. Бессознательные процессы обусловлены "первичными влечениями"
(прежде всего либидо – сексуальными влечениями). Эти влечения пытаются
проникнуть в сознание, но подавляются и вытесняются им, так как сознание впитало
господствующие социальные нормы и запреты. Стремясь избавиться от неприятных
психических состояний, человек с помощью "Я" вырабатывает защитные механизмы:
неприятие критики в свой адрес, подавление мыслей и желаний, противоречащих
принятым нормам, оправдание неспособности сделать что-то.
В работах "Тотем и табу" (1913), "Массовая психология и анализ человеческого
"Я" (1921) и др. Фрейд исследует социально-политическую структуру общества. Его
схема социальной структуры такова: вождь – элита – массы. Человек в понимании
Фрейда – это изолированный атом. Потребность в объединении с другими людьми
принуждает человека сдерживать свои естественные устремления. Массы всегда ищут
вождя, поклоняются ему и жаждут отказа от самостоятельной ответственности. В
основе связей, которые объединяют массу, лежит идентификация ребенка с отцом.
Отождествление вождя с отцом идет из семейных отношений.
Таким образом, для фрейдизма характерно сведение социальной организации к
патриархальному семейству. Эта концепция работает лишь в тех случаях, когда
происходит политизация массы, когда идеальный образ лидера проецируется на
творимого кумира.
Неофрейдисты пытаются преодолеть биологизм классического фрейдизма и
ввести в некоторые его положения общественно-политический контекст. Центр
тяжести психоанализа переносится с внутрипсихических процессов на
межличностные отношения. Так, Эрих Фромм считал, что психика человека
социально обусловлена. Характер человека создается обществом, обстоятельствами
его жизни. Там где подавляется свобода личности, возникают патологические
проявления: садизм, мазохизм, склонность к разрушению. В работе "Бегство от
свободы" Фромм исходит из того, что в капиталистическом обществе человек
выделяется из социальной среды. Он предоставлен самому себе, изолирован и
свободен. Одни люди стремятся использовать возможности для индивидуального
развития, а другие стремятся убежать от свободы. Бегство от свободы характерно для
авторитарной личности, которая одновременно стремится и к подчинению, и к
господству. Это явление Фромм назвал садо-мазохизмом. Мазохизм проявляется в
наслаждении от подчинения сильной деспотической власти. Садизм – в стремлении к
господству над другими. Общая черта в мазохизме и садизме – слияние
индивидуального "Я" с другими "Я". Формирование авторитарной личности
происходит под влиянием социальных условий: экономической и политической
нестабильности, падения жизненного уровня.
На основании психоанализа разработан жанр психоаналитического портрета.
Впервые этот жанр был применен в совместной работе З. Фрейда и американского
дипломата У. Буллита. Ими был создан портрет американского президента Вудро
Вильсона. Г. Лассуэлл использовал этот метод в работе "Психопатология и политика",
37
где он сделал вывод, что стиль политического деятеля напрямую связан с его
психологическими особенностями. Лассуэлл выделил три типа политиков: агитатор,
администратор, теоретик. Л. Милбрат, проанализировав психику американского
президента Р. Никсона, сумел объяснить его отставку.
Многие исследователи критикуют сторонников психоанализа за некорректные
аналогии индивидуального и группового поведения, за упрощенческий подход при
описании поведения. Другие же, наоборот, считают психоанализ весьма
продуктивным методом исследования в политологии.

Глава 3.  Политическая система общества

§1. Категория "политическая система" в политологии

Категория "политическая система", наряду с категорией "власть", занимает
центральное место в политической науке. Понятие "политическая система" получило
широкое распространение и стало доминирующим после второй мировой войны. Само
появление этого термина отражает серьезные изменения, которые произошли в
изучении политических явлений на протяжении XX века и открывает новые
перспективы анализа политической сферы.

Подходы к пониманию политической системы

В политические отношения включено множество субъектов. Субъекты политики
могут быть индивидуальными и коллективными, институционально, организационно
оформленными и неинституциализированными, но все они взаимосвязаны и образуют
устойчивую, целостную совокупность отношений – политическую систему. Категория
"политическая система" заключает в себе достаточно сложное и комплексное
содержание. При ее осмыслении могут возникнуть познавательные трудности и
вопросы.
В самом широком смысле политическая система есть совокупность
отношений по поводу участия в политической власти. Однако констатации, что
политические отношения системны и что власть внутренне центрирует их,
недостаточно для понимания политики как реальности особого рода. В политической
науке сформировались определенные подходы к изучению политической системы.
Каждый из этих подходов под своим углом зрения рассматривает политические
отношения, углубляя понимание механизма, посредством которого принимаются и
проводятся в обществе авторитетно-властные решения.
Институциональный подход, который применяют некоторые политологи,
рассматривает политическую систему как совокупность государственных и
негосударственных институтов социальных и правовых норм, посредством которых
реализуются политико-властные отношения. Предметом исследования являются
обособленные, организационно оформленные центры власти: государство, партии,
общественные объединения и подчиненные им структуры, а также нормы,
регулирующие деятельность этих институтов и их взаимодействие.
Институциональный подход дает возможность детально изучить отдельные
организации, их возникновение, развитие, функционирование. Политическое
поведение при институциональном подходе анализируется в тесной взаимосвязи с
существующими политическими институтами – учреждениями и установлениями.
38
Основными элементами структуры политической системы у сторонников
институционализма являются государство, партии, общественные организации и
движения. Однако в стороне остаются неинституциональные формы взаимодействия
таких субъектов политики, как личность, малые социальные группы, различные
группы интереса и группы давления. Кроме того, политическая система как целое
теряет свое значение в качестве предмета исследования.
Системный подход преодолевает правовую и институциональную
ограниченность и обращает внимание на всю сферу политической деятельности в
обществе. Впервые применил системный подход к изучению общества американский
политолог и социолог Талкотт Парсонс. Его концепция социальной системы оказалась
плодотворной и несла в себе огромный познавательный потенциал для политической
науки. Дэвид Истон – американский ученый, использовал системный подход в
политике. Его научная деятельность положила начало системным теориям политики и
политической власти.
При системном подходе главным предметом анализа является не институт, а
социальное взаимодействие между индивидами и группами, которые осуществляют
определенные политические роли. Политические взаимодействия ориентированы на
авторитетное распределение ценностей в обществе.
Политическая система – это особая реальность, которая качественно отличается
от других систем общества и развивается в соответствии с собственной логикой.
Политическая система характеризуется властным верховенством. С помощью
политической системы осуществляется верховная власть в обществе, принимаются
решения, обязательные для всех.
Политическая система ориентирована на авторитетное распределение ценностей
в обществе, причем таким образом, чтобы достигнуть баланса интересов и сохранить
систему как единое целое. Каждый субъект политической системы стремится
реализовать свои интересы с помощью механизма политической власти, но делает это
в контексте системной интеграции. Поэтому сущность политического взаимодействия
между индивидами, группами, организационными структурами заключается в
обеспечении достижения общих целей. Достижение общих целей политической
системой происходит в условиях, когда различные политические субъекты
преследуют противоположные цели, когда существует реальное неравенство в
контроле за политическими ресурсами и в распределении политического влияния.
Общая цель, общий интерес не появляются произвольно из головы политической
элиты или государственных чиновников, а становятся результатом взаимодействия
политических влияний, сложным компромиссом между требованиями различных
социальных групп.
Обладая властным верховенством, политическая система является легитимной,
поддерживающей порядок и преобразующей системой в обществе. Получая импульсы
их окружающей среды, политическая система предпринимает действия, реализует
определенные решения, чтобы адаптироваться к среде. Адаптация – не простое
приспособление политической системы к явлениям жизни, типа цветовой мимикрии
хамелеона. Адаптационная реакция политической системы направлена на разумное
изменение среды, либо самой системы, либо того и другого вместе. В итоге
политической системе удается преобразовать различные воздействия, которые
создают для нее напряжение.
Политическая система претендует на конечный контроль над применением
физического принуждения, на законное право наказывать, подчинять, выносить
39
обязывающие решения. Это связано с наличием государства как основного элемента
политической системы. Поэтому политическую систему иногда определяют как
совокупность отношений, охватывающих управление государством и все
политические процессы в нем. Однако представители системного подхода дают
термину политическая система более обширное толкование, не ассоциируя его с
государственным управлением, а охватывая всех лиц и все институты, участвующие в
политических отношениях. Политическая система характеризуется как система
социальных взаимодействий, направленных на целедостижение, интеграцию и
адаптацию внутри общества посредством применения более или менее легитимного
принуждения.

Компоненты политической системы

Политическая система имеет определенные компоненты, без которых
невозможно ее существование. Прежде всего это политическое сообщество –
совокупность людей, стоящих на разных ступенях политической иерархии, но
связанных вместе определенной политической культурой, знаниями о политике,
историей страны, традициями и ценностными ориентациями, а также чувствами в
отношении политической системы и целей правления.
Второй необходимый компонент – должностные лица, решения которых
признаются политическим сообществом как обязательные. Должностные лица
персонифицируют должностные посты, они – основа политической власти, правят и
действуют от имени и в пользу системы. Существует два слоя должностных лиц.
Первый – должностные лица занимающие посты в общесистемной иерархии,
имеющей более общий характер. Это президент, глава правительства, министры,
главы администрации президента, губернатор и т.п. Второй слой – лица,
выполняющие исполнительную работу специального профиля, а также исполнители –
посредники, т.е. чиновники, которые должны беспристрастно управлять, точно и
добросовестно выполнять приказы, распоряжения; крепить государственную
дисциплину и служить государственному интересу в соответствии с законом.
Третий компонент – правовые нормы и нормы политической этики, которые
регулируют работу системы, методы, способы осуществления политической власти.
Данный компонент находит свое выражение в политическом режиме.
Четвертый компонент – территория, которая выполняет связующую роль и имеет
определенные границы. Территория как компонент политической системы не
обязательно равнозначна государству. Город, городской или сельский район с их
политическим сообществом, органами местного управления, территорией – это тоже
политическая система.
Политическая система обладает определенной структурой – устойчивыми
элементами и устойчивыми связями между этими элементами. Политические системы
могут иметь сложную или простую структуру. Это зависит от институтов, входящих в
нее, степени дифференциации и специализации элементов системы, глубины
политического разделения труда. Политические системы традиционно
патриархального типа характеризуются слабой дифференциацией. Современные
политические системы отличаются сложной дифференциацией. Они имеют широкую
базу структур, принимающих решения или влияющих на принятие решений:
разветвленный государственный аппарат, группы интереса, политические партии,
ассоциации, средства массовой информации и т.п.

40
 Политические структуры включают в себя различные организации, как
собственно политические – государство, политические партии, так и неполитического
характера, которые могут преследовать серьезные политические интересы, например,
профсоюзы, объединения предпринимателей, церковь и другие.
Политические структуры – это не только организации, но и устойчивые
отношения, взаимодействия различных участников политики – политических актеров,
которые играют определенные роли. Депутаты парламента, судьи, избиратели,
партийные функционеры – это все роли, тесно взаимосвязанные между собой в
политике и составляющие структуру политической системы. Политическая система
таким образом – это устойчивое взаимодействие ролевых структур.
Политическим структурам присуща определенная устойчивость. В отличие от
быстрых изменений – процессов или функций, структурные изменения происходят
медленно. Быстрое преобразование политических структур или их слом характерны
для периода революций и несут в себе значительные социальные издержки.
Политические системы в это время отличаются нестабильностью. Антагонистические
аспекты политических интересов доминируют над интеграционными.
В политической системе социальные группы стремятся реализовать свои
интересы с помощью механизма власти. Власть дает возможность конкурирующим
группам распределять ценности, блага в соответствии с весомостью их влияния.
Политическая сфера, как отмечал американский политолог Г. Лассуэлл, отвечает на
вопросы; кто и что получает, когда и как? Конкретная политика, т.е. принятие
решений и их реализация на государственном уровне, выступает общественным
результатом взаимодействия между интересами и властью.
На функционирование политической системы огромное воздействие оказывает
политическая культура. Являясь носительницей фундаментальных политических
знаний и ценностей, политическая культура выступает в качестве глубинного
основания всего общественно-политического устройства. В политической культуре
фиксируется субъективная ориентация людей на политику и власть. Именно
политико-культурный феномен делает нормативно одинаковые формы
государственного правления и устройства многовариантными в реальной жизни.
Политическая культура может свести на нет и все попытки реформ, если они не
вписываются в ее контекст.
Применяя системный подход к политике, политологи стремились дать общую
теорию политической власти, раскрыть механизм ее стабильности. Модель
политической системы, предложенная Д. Истоном, дает представление о том, как
политическая система вырабатывает политику, с помощью которой распределяются
ценности в обществе и достигаются коллективные цели.

Модель политической системы

В рамках системного подхода любая система, в том числе и политическая,
автономна и имеет границы со средой. Своеобразные пограничные столбы, которые
указывают на пределы системы, называются "вход" и "выход". Современный
политический анализ пытается изучить обмены политической системы со средой и
объяснить, каким образом она справляется с общественными проблемами,
конфликтами и обеспечивает динамизм и постоянство самой системы и общества в
целом.
"Вход" – это практически любое событие, которое по отношению к
политической системе является внешним, влияет на нее и способно ее изменить.
41
 "Выход" – это ответная реакция на взаимодействие, преобразованное
политической системой, ее специализированными институтами в решения. Решения
передаются как информационный сигнал в среду. Обратная связь между "входом" и
"выходом" осуществляется через окружающую среду. Это так называемая "петля
обратной связи".
На "вход" в политическую систему подаются импульсы различного рода. Во-
первых, это требования. Требования направляются в адрес властей и служат сигналом
о наличии в обществе определенных потребностей. Требования есть не что иное, как
выражение мнения о правомерности или неправомерности, справедливости или
несправедливости решений властей, связанных с распределением общественных благ
и использованием общественных ресурсов. Помимо требований, в политическую
систему вводится множество разнообразной информации: ожидания, предпочтения,
ценностные установки, настроения. Все это может совпадать с требованиями или
выступать в качестве побудительных причин для требований.
Во-вторых, на "входе" существует импульс поддержки. Поддержка есть
выражение лояльности членов общества по отношению к системе. Это легитимация
политической системы, своеобразный постоянный плебисцит членов общества на
доверие политическим институтам. Поддержка может быть открытой и скрытой.
Открытая поддержка материализуется в действиях. Это наблюдаемое поведение:
участие в выборах, поддержка определенных партий и лидеров, словесное одобрение
принимаемых решений. Скрытая поддержка выражается во внутренних установках и
ориентациях личности, в предрасположенности к определенным политическим
идеалам, нормам, моделям поведения.
Д. Истон пришел к выводу, что политическая поддержка может быть
эмоциональной (диффузной) и инструментальной (специфической). Эмоциональная
поддержка является относительно прочной и стабильной. Она легитимирует данную
политическую систему в условиях даже самых тяжелых кризисов, помогает в
конечном счете государству и обществу выстоять и адаптироваться к новым условиям
среды. Инструментальная поддержка складывается под воздействием
результативности деятельности правительства. Она формируется путем введения
"поощрений" за лояльное поведение и строится на ожидании такого поощрения.
Инструментальная поддержка условна, менее прочна, подвержена эрозии.
Без поддержки политические системы недолговечны. Штык всем хорош, но не
нем нельзя сидеть, говорил Талейран. Без поддержки можно властвовать, опираясь
лишь на голую власть, на силу, но невозможно спокойно управлять. Поддержка как
раз и обеспечивает необходимые условия для правления, нормального
функционирования политического сообщества.
Политические системы различаются разными комбинациями эмоциональной и
инструментальной поддержки. Когда они гармонично дополняют друг друга, то
политическая система функционирует стабильно и имеет большой кредит доверия у
граждан. Отсутствие поддержки означает, что система находится в глубоком кризисе
и обречена на гибель.
На "выходе" из политической системы в среду проявляются результаты ее
работы – обязывающие решения и действия по их реализации. Обязывающие решения
могут быть в форме законов, постановлений исполнительной власти, решений судов.
Политическая система перерабатывает огромное количество социальной информации
и превращает ее в конкретные авторитетно-властные решения. Процесс переработки
требований в политические решения называется внутрисистемной конверсией. В свою
42
очередь, решения и действия оказывают влияние на среду, вследствие чего возникают
новые требования. "Вход" и "выход" системы постоянно воздействуют друг на друга.
Этот непрерывный цикл называют "петлей обратной связи". В политической жизни
обратная связь имеет фундаментальное значение для проверки правильности
принятых решений, их коррекции, устранения ошибок, организации поддержки.
Обратная связь важна и для возможной переориентации, отхода от заданного
направления и выбора новых целей и путей их достижения.
Политическая система, игнорирующая обратную связь, неэффективна, так как
она не в состоянии оценить уровень поддержки, провести конструктивную адаптацию
к среде, мобилизовать ресурсы и организовать коллективные действия в соответствии
с общественными целями. В конечном счете это оборачивается политическим
кризисом и потерей политической стабильности.
Процесс поступления и регистрации требований на "входе", преобразование
(конверсия) их системой в решения и передача на выход с последующим контролем за
реализацией – это и есть политический процесс. Политический процесс показывает,
как возникают социальные требования, как они превращаются в общезначимые
проблемы, а затем в предмет действия политических институтов, направленных на
формирование общественной политики, на желаемое решение проблем. Системный
подход помогает уяснить механизм формирования новых политических стратегий,
роль и взаимодействие различных элементов системы в политическом процессе.

§2. Функции политической системы

Политическая система – это общественная система особого рода. Обладая
властным верховенством, правом принятия обязывающих решений, политическая
система стимулирует общие чаяния людей, мобилизует и координирует их
коллективное поведение. Представители системного подхода выделяют функции
политической системы, исходя из взаимодействия, которое существует между
политической системой и средой, между индивидами и группами внутри системы.

Общая характеристика функций политической системы

Т. Парсонс считал, что фундаментальной функцией политической сферы
является целедостижение. Процесс целедостижения заключается в формировании и
утверждении приоритетов среди многочисленных целей, а также в обеспечении
эффективного коллективного действия для достижения общих целей.
Американский политолог Г. Алмонд в работе "Политика развивающихся
регионов" разграничил функции политической системы, которые она выполняет на
"входе" и на "выходе". "Входные " функции осуществляют различные
неправительственные ассоциации: группы интереса, политические партии,
независимые средства массовой информации. Так, многообразные требования
выражаются группами интереса, аккумулируются партиями, которые завершают
работу по приданию этим требованиям политической формы. "Выходные" функции
выполняются государственными структурами. Эти функции в основном прерогатива
органов государственной власти и управления, которые принимают авторитетно-
властные решения, пригодные для окончательной подачи на "выход".
К функциям на "входе" в политическую систему относятся:
- политическая социализация и рекрутирование;
- артикуляция интересов;
43
 - агрегирование интересов;
- политическая коммуникация.
На "выходе" политическая система выполняет функции:
- нормотворчества;
- применения правил и норм;
- контроля за соблюдением правил и норм.
Таким образом, весь объем социальных взаимодействий в политической системе
может быть определен, как совокупность функций "ввода" факторов из внешнего
окружения в систему, их конверсии внутри системы и функций "вывода".
Политическая система может сохранять устойчивость лишь при наличии баланса
между "входными" и "выходными" функциями.

Функции политической системы на "входе"

На “входе” политическая система выполняет функцию политической
социализации и рекрутирования. Политическая социализация – это процесс освоения
личностью политики как особой сферы жизнедеятельности. В результате личность
усваивает определенные политические знания, нормы, ценности, модели поведения.
Социализация формирует определенный тип человека политического и обеспечивает
преемственность в развитии системы, ее стабильность, формирование поддержки
данному порядку. Именно поэтому социализация выступает важнейшей функцией
политической системы. Она направлена на создание необходимого уровня
поддержки – основы самосохранения политической системы. С данной функцией
связано и рекрутирование.
Политическое рекрутирование означает функцию заполнения ролей в
политической системе. Немецкий политолог К. Поппер образно писал, что
политические институты подобны крепости: их надо хорошо спроектировать и
заселить. "Заселение" и есть политическое рекрутирование, то есть выполнение
личностями определенных политических ролей: выборщика, гражданина, президента,
депутата, министра, мэра, судьи, партийного или профсоюзного функционера и т.д.
Политическое рекрутирование может осуществляться и по общим, и по ограниченным
критериям. Подбор должностных лиц на основе их компетенции или на основе
выборов – пример рекрутирования по общим критериям. Подбор из представителей
одного слоя, номенклатуры – пример ограничивающих критериев.
Артикулирование интересов – процесс, посредством которого выражаются
требования. Непосредственно реализуют эту функцию группы интереса. Они
определяют настроения и требования, формирующиеся в обществе, властным
органам. В рамках политической системы действуют разные участники (актеры). Все
они преследуют собственные цели и интересы. Интересы формируются и достигаются
посредством деятельности групп и ассоциаций. Группы возникают на основе
идентификации человека с профессией, нацией, религией, возрастной категорией и
т.п. Ассоциации – это тоже группы интереса, но они хорошо организованы,
представляют из себя специализированные структуры. Ассоциации конституируются,
как правило, для защиты определенных интересов: политические партии,
профессиональные союзы, организации предпринимателей, объединения фермеров,
женщин, молодежи. Существуют группы и специфических интересов: мафия,
сексуальные меньшинства. Эти группы также могут оказывать существенное влияние
на властные структуры.

44
 Группы интереса отражают многообразие и сложность общества. Однако в
различных политических системах оформление и артикуляция интересов происходят
неодинаково. При демократии группы и ассоциации автономны и действуют
независимо от правительства. Именно широкое представительство и автономия
обеспечивают необходимый уровень информации и поддержки демократической
политической системы. В диктаторских системах не разрешенные свыше формы
самоорганизации и активности граждан резко ограничены. Организации являются не
структурами, создаваемыми гражданами для реализации своих интересов, а средством
дополнительного контроля властей за ними.
Артикулирование интересов может быть явным и скрытым. Явные
артикулирования выражаются в четко сформулированных требованиях. Скрытые – в
поведении, настроении, которое должно восприниматься политической системой.
Агрегирование интересов – функция превращения требований в альтернативы
государственной политики. Данная функция предполагает сбор, накопление
интересов, подведение их под более общие, чем те, которые существовали на стадии
первоначального артикулирования. Агрегирование интересов оформляется в
политические заявления, программы, законодательные предложения, предвыборные
платформы.
Функции артикулирования и агрегирования тесно связаны, и все структуры,
которые артикулируют интересы, могут и агрегировать их. Однако в современных
политических системах существуют специализированные структуры, которые лучше
всего выполняют эту функцию. Это политические партии и государственный
бюрократический аппарат. Они являются связующим звеном, посредником между
широким спектром артикулированных интересов и окончательным принятием
политического решения. Эти структуры обеспечивают прямые связи между
многообразными группами интереса и лицами, принимающими решения.
Функция политической коммуникации обеспечивает связь между элементами
политической системы, а также между политической системой и средой.
Политическая коммуникация несет в себе огромный информационный потенциал.
Циркулируя по всему контуру "вход" – "выход" – "обратная связь", информация дает
возможность властным институтам обеспечить правильное принятие решений и
поддержку системы ее членами. Коммуникативная функция тесно связана с
деятельностью средств массовой информации, которые существенно влияют на
утверждение духовных ценностей, оказывают воздействие на оценки и поведение
людей, во многом формируют общественное мнение, интересы и общие цели.

Функции политической системы на "выходе"

На "выходе" политическая система выполняет три главные функции. Функция
нормотворчества включает в себя процесс разработки законов, определяющих
правовые нормы поведения людей и групп в обществе, а также деятельность
социальных институтов. В эту функцию входит и принятие решений
исполнительными органами. Нормотворчество – это и выбор общих целей, и
стратегии для их достижения. Это выработка общественной политики и принятие
конкретных решений, предназначенных для ее осуществления.
Функция применения правил и норм подразумевает приведение их в действие, в
социальную практику. Государственная политика не исчерпывается принятием
законов, постановлений, выработкой инструкций. Окончательная судьба
политического решения зависит от его реализации. Применение правил и норм, в
45
свою очередь, стимулирует действия администрации, законодательных органов,
правовых структур, неправительственных структур, групп и ассоциаций. Происходит
изменение среды, возникают новые условия, требующие модификации правил и норм.
Функция контроля над соблюдением правил и норм включает в себя
интерпретацию законов, определение фактов их нарушения, применение
соответствующих санкций за это. Контрольная функция находится преимущественно
в компетенции судебной ветви власти. Однако и законодательная, и исполнительная
власть играют в ее реализации немалую, а нередко и доминирующую роль.
"Входящие" и "выходящие" функции тесно связаны между собой и
обеспечивают адаптацию системы к окружающей среде. В этих функциях проявляется
реагирующий и саморегулирующий потенциал системы, который позволяет ей
корректировать внутренние процессы и структуры, чтобы избежать разрушения.

Политическая система и государственная политика

Государственная политика – это выражение целей политической системы и
средств, с помощью которых они достигаются. Традиционно государственную
политику делят на внутреннюю и внешнюю. Если за основу берут сферу политико-
властного воздействия, то выделяют экономическую, аграрную, экологическую
политику, политику в области здравоохранения, образования, государственного
строительства и т.п. Системный подход позволяет усилить понимание политики как
выражения общественных целей, реализуемых на государственном уровне. Поскольку
политическая система принимает авторитетно-властные решения, связанные с
распределением ценностей в обществе, то государственная политика в первую очередь
должна быть направлена на добывание необходимых ресурсов. Это экстракционная
политика. Она включает в себя налогообложение, призыв граждан на
государственную службу (военную и гражданскую), приобретение государственной
собственности и другие меры, направленные на приобретение материальных и
человеческих ресурсов. Только при наличии определенных ресурсов политическая
система может выполнить функцию целедостижения.
Дистрибутивная политика связана с распределением материальных и
нематериальных ценностей в обществе. С ее помощью достигается определенный
баланс интересов, а также может происходить перераспределение ценностей.
Налоговые меры могут иметь своей целью укрепление слоя крупных собственников, а
могут быть направлены на перераспределение доходов от более зажиточной части
общества к бедным. Социальные программы и меры по защите гражданских прав
способствуют формированию равенства возможностей. Курс на приватизацию создает
перспективу для возникновения слоя собственников как массового, но может
превратиться в практику ограбления народа, ведущую к маргинализации общества.
Политика – это не только принятие властных решений, определение целей
общественного развития, но и организация эффективного коллективного действия для
достижения общих целей. Поэтому регулирующая политика, призванная
регулировать, контролировать, влиять на поведение отдельных людей, групп в
обществе, является важнейшей для решения насущных и перспективных
общественных проблем. Регулирующая политика, если она эффективна, снижает
общественные издержки принимаемых решений.
Процедурная политика определяет структуры, связанные с государственным
управлением и политической системой. Процедурная политика устанавливает
полномочия "ветвей власти", механизм избрания и назначения должностных лиц,
46
определяет властные взаимоотношения между различными уровнями и отраслями
государственного управления, создает новые бюрократические структуры,
реорганизует политические институты. Эта политика акцентирует внимание на том,
кто и как принимает политическое решение, каковы процедуры контроля;
вырабатывает меры по укреплению центров власти, реализующих государственную
политику.
Жизнестойкость политической системы зависит от ее способности изменяться в
соответствии с новыми общественными процессами, формировать сплоченное
общество, реальное единство интересов и целей государства и народа. Эффективность
ее функционирования зависит от типа политического режима, от того, какое
отношение общества складывается к его политическому устройству. Глубокие
преобразования материальной и духовной жизни современного человечества ведут к
образованию нового динамичного типа политической системы – общества с более
свободными отношениями между государством и гражданами, с социальным
контролем за политической жизнью, действующими демократическими правовыми
нормами.

Глава 4.  Политические режимы

§1. Понятие и типология политических режимов

Понятие политического режима
В исследовании политических режимов наибольший опыт накопила западная
политическая наука. Советское обществоведение долго уходило от этого понятия
вообще, оперируя одним понятием – политическая система. Политический режим как
теоретическая категория существовал только в науке о государстве и праве, в тесной
взаимосвязи с такими категориями, как форма правления и форма государственного
устройства. После 1985 года в связи с началом распада тоталитаризма в СССР и
других социалистических странах эта проблема выдвинулась в число самых
актуальных как в политической теории, так и в политической практике.
Следует, однако, отметить, что, несмотря на наличие большой теоретической
базы исследований и практического опыта различных стран, многие аспекты этой
проблемы не имеют единого решения ни в западной, ни в отечественной
политической науке. В научной литературе существует большое количество
определений политического режима.
В данном случае нет необходимости рассматривать всю совокупность взглядов и
подходов, однако следует обязательно обратить внимание на следующие факторы.
В государственно-правовой науке политический режим рассматривается как
совокупность средств и методов в осуществлении государственной власти. В
политической науке понятие политического режима очень тесно связано с категорией
"политическая система" и рассматривается, как правило, только в связи с
особенностями развития и функционирования политических систем, хотя
соотношение этих понятий вызывает в политической науке существенные
разногласия. Иногда их рассматривают как синонимы. Иногда понятие политического
режима вообще не выделяют. Иногда политическую систему и политический режим
разводят довольно далеко друг от друга.

47
 Дать универсальное определение политического режима достаточно сложно.
Широкую известность приобрело определение, данное политологом Ж.Л. Кермонном:
"Под политическим режимом понимается совокупность элементов идеологического,
институционального и социологического порядка, способствующих формированию
политической власти данной страны на определенный период" (Цит. по: Политология.
Часть 2. Под общ. ред. проф. Ю.А. Северова. Тула. – 1994. – С. 11).
В научной литературе распространенным является подход, согласно которому
политический режим представляет собой функциональный компонент политической
системы. При таком подходе политический режим включает в себя методы, способы,
направление развития политических отношений. В современном обществе – это
конституционно-правовые принципы и структуры, институциональные и
политические нормы, – основные ценности, которые регулируют работу политической
системы. Можно сказать, что политический режим – это способ функционирования и
взаимосвязи основных элементов политической системы общества. Такое
соотношение политической системы и политического режима напоминает принцип
нотного ряда или мозаики, когда всего из семи нот или одинаковых маленьких
фигурок можно сложить любую мелодию или любой узор. В зависимости от того, как
связаны между собой основные элементы политической системы общества, они
формируют тот или иной тип политического режима и, соответственно, тип
политической системы.
Понятие политического режима является ключевым для формирования
представлений об основных системах власти. Характеристика политического режима
в любой отдельно взятой стране дает подлинную картину принципов организации
политической жизни общества. В политической практике часто встречаются примеры,
когда демократическое по форме государство является совсем не демократическим по
содержанию и, наоборот, авторитарное по форме государственное устройство
является по своему характеру демократическим.

Факторы дифференциации политических режимов

Понятие политического режима включает в себя ряд основных критериев:
- характер и мера осуществления власти;
- механизм формирования власти;
- взаимоотношения общества и власти;
- роль и значение негосударственных и неполитических организаций и структур;
- характер существующих в обществе запретов;
- роль идеологии в жизни общества;
- характер политического лидерства;
- соотношение прав и свобод граждан;
- положение средств массовой информации;
- роль политических партий;
- соотношение между законодательной и исполнительной властью;
- роль и значение органов подавления;
- тип политического поведения.

48
 §2. Классификация политических режимов
В научной литературе существует большое многообразие классификаций
политических режимов. Каждая из них имеет свои положительные и отрицательные
стороны. Выделить единственно правильный вариант достаточно сложно. Однако
следует отметить, что большинство современных подходов так или иначе учитывают
два фактора: степень развитости политической демократии и реальный политико-
правовой статус личности.
Первые сведения о демократии и тирании, диктатуре и охлократии дают
античные времена. Уже с тех давних пор стало очевидным, что в любом управляемом
сообществе, в том числе и в неполитических структурах, есть два
взаимоисключающих способа взаимодействия: авторитарность как единоличное
властвование и безоговорочное подчинение, и демократичность как равноправие,
соглашение, свобода выбора. В реальной жизни практически невозможно выделить
абсолютно "чистые" типы политических режимов. Все их классификации в
определенной мере условны.
Наиболее общим принципом типологии режимов является деление их на
демократические и авторитарные, все остальные рассматриваются как их
модификации Кроме того, существуют и другие подходы. Наиболее распространенной
является классификация, согласно которой все режимы делятся на:
1) тоталитарные;
2) авторитарные;
3) демократические.
Также выделяют еще ряд промежуточных или переходных типов.

Тоталитарный режим
Его название происходит от латинского totalis – весь, полный, целый.
Характеризуется тем, что вся власть сосредоточена в руках какой-либо одной группы
(обычно партии), уничтожившей в стране демократические свободы и возможности
возникновения политической оппозиции, полностью подчинившей жизнь общества
своим интересам и сохраняющей свою власть благодаря насилию, военно-
полицейскому террору и духовному порабощению населения.
Термин "тоталитаризм" появился в двадцатые годы двадцатого века. Автором
его был Б. Муссолини. Появление термина связано с зарождением фашизма, который
его теоретики назвали "тотальной концепцией жизни". Противники фашизма взяли
этот термин на вооружение, придав ему противоположное содержание. Постепенно он
проник во многие страны и во многие языки. Сначала его использовали только для
обозначения фашизма, в тридцатые годы начали применять по отношению к СССР.
Тоталитарный режим, как никакой другой, особенно сложен для понимания.
Трудно даже сразу ответить на вопрос, через какие характеристики его легче описать:
через изменения, происходящие в политической системе общества или через его
психологические проявления. Особый характер этого режима проявился и в том, что
именно художественная литература (Е. Замятин, Б. Платонов, С. Керстер, Д. Оруэлл,
А. Солженицын) дала возможность показать во всей полноте не только политические
процессы, происходящие в обществе при этом режиме, но и психологическое
перерождение общества, которое порой трудно описать сухим языком научных
категорий.

49
 Рассмотрим этот тип политического режима на основании критериев,
обозначенных в параграфе 1.
Характер и мера осуществления власти.
Всеобщий контроль и насилие. Власть контролирует все сферы
жизнедеятельности общества: экономику, культуру, религию, частную жизнь граждан,
включая мотивы их поступков. В обществе исчезает грань между политической и
неполитической жизнью, все становится политикой.
Формирование власти.
Формирование власти идет бюрократическим способом, по закрытым от
общества каналам. Власть окружена "ореолом тайны" и недоступна для контроля со
стороны общества, нет механизма ее преемственности.
Отношение людей к власти.
Общество полностью отчуждено от власти, но оно не осознает этого. В
политическом сознании формируется представление о "слиянии общества с властью".
Роль идеологии в обществе.
Всеобщая регламентация жизни осуществляется через идеологию, которая
превращается в своеобразную светскую форму религии. Этот режим часто так образно
и определяют – "идеология у власти". Тоталитарная идеология устанавливает свою
монополию во всех сферах. Как правило, роль идеологии заключается в том, чтобы
дать критику старого общества или определенного правительства, сформировать
представления о "светлом будущем", дать рекомендации, как этого будущего достичь.
Тоталитарная идеология провозглашает всеобщее переустройство общества на основе
новых ценностей. Идеологией заведует партия, которая осуществляет контроль за
умонастроением общества, процессом социализации личности, над всеми средствами
массовой коммуникации. Любое инакомыслие пресекается.
Характер лидерства.
Лидер опирается на партию или группу. Его взгляды через институт
официальной идеологии распространяются на все общество. Лидер всегда
харизматический, на него распространяется ощущение слияния с народом.
Сфера допустимого и запрещенного.
Запрещено все, кроме того, что приказано (разрешено).
Положение средств массовой информации.
Власть осуществляет полный контроль над всеми средствами массовой
информации, свободный доступ к информации отсутствует. Тоталитарное общество
может существовать только как абсолютно "закрытое" общество. Любое
сопоставление с внешним миром для него опасно, ибо оно строится не только на
принуждении, но и на убеждении в том, что это общество самое "правильное", лучшее
в мире. Знакомство с внешним миром разрушает царство мифов, срывает пелену и тем
самым подрывает его устои.
Наличие демократических прав и свобод.
Демократические права и свободы носят декларированный, формальный
характер, хотя государство выполняет определенные социальные функции. Оно
гарантирует право на труд, образование, медицинское обслуживание и т.д.
Изменения в социальной структуре общества.
При тоталитарном режиме происходит последовательное деклассирование
общества вследствие отчуждения граждан от собственности. Общество приобретает
двухмерную структуру: управляемые ("винтики") и управляющие. Из живого

50
организма оно превращается в механизм, произвольно сконструированный властью. В
нем уничтожаются всякие горизонтальные структуры, отношения и связи.
Изменения в политической системе общества.
Между компонентами политической системы общества складываются особые
взаимосвязи и взаимодействия. Уничтожаются все политические партии, кроме одной
правящей, а также общественные организации в собственном значении этого термина.
Происходит слияние государственного аппарата с аппаратом правящей партии и
аппаратом общественных организаций. В обществе формируются особые отношения
"власть – собственность". У государства превалируют особые функции распределения;
роль представительных учреждений и институтов власти сводится к минимуму,
происходит разрастание репрессивного аппарата, он получает особые полномочия.
Политическая культура.
Для тоталитарного режима характерно стремление создать "нового человека" с
особым политическим сознанием и политическим поведением. Партия, контролируя
процесс политической социализации, стремится сформировать и новый тип
политической культуры общества, для которого характерны сакрализация власти (ее
обожествление), ощущение слияния с властью и любовь к ней, представление о
государстве как об источнике распределения всех благ, энтузиазм в политическом
поведении.
Завершая анализ тоталитарного режима, можно отметить, что в научной
литературе оформилась в основном модель тоталитаризма, которая включает в себя
следующие компоненты:
- признание руководящей роли одной партии в сфере политической и
осуществление ее диктатуры;
- господство официальной идеологии в сфере духовной и принудительное
навязывание ее членам общества;
- существование всеобщего контроля за поведением индивидов в сфере
социальной с применением методов подавления;
- всеобщий контроль за всеми средствами массовой коммуникации;
- централизованное руководство и управление экономикой.
Внутреннюю сущность этого режима очень образно охарактеризовал
американский политолог Р. Даниэлс: "Ни одна мысль, ни один человек не свободны от
контроля государства и его органов, ничто не свободно от опеки стоящей у власти
партии". (Цит. по: Основы политологии. Курс лекций под редакцией Пугачева В.П. –
М. – 1994. – С. 203).

Авторитарный режим
Авторитарный режим (название происходит от латинского autoritas – власть,
влияние) характеризуется режимом личной власти, диктаторскими методами
правления.
Среди ученых до сих пор продолжаются споры по вопросу о соотношении
авторитарного и тоталитарного режимов. Некоторые рассматривают тоталитарный
режим как особую, наиболее реакционную разновидность авторитарного режима,
другие считают эти режимы самостоятельными типами.
Конечно, нельзя не отметить, что они имеют как значительное сходство, так и
существенные различия. Объединяет их диктатура, а различает то, что тоталитаризм –
диктатура государства, а авторитаризм – диктатура личности. Это главное отличие

51
рождает и целый ряд других особенностей, которые позволяют рассматривать их как
самостоятельные типы политических режимов.
Авторитарные режимы не уничтожают все альтернативные базы власти в
обществе. Сохранение "рассеянной" экономической и социальной власти делает эти
режимы менее репрессивными, чем тоталитарный и обеспечивает возможность их
трансформации (Бразилия, Аргентина, Чили в конце 80-х годов XX века).
Основные признаки авторитарного режима:
Характер и мера осуществления власти.
Контроль и насилие не носят всеобщий характер. Контроль власти
распространяется на сферу политики и частично идеологии, однако уже есть сферы,
не контролируемые властью: экономика (иногда частично), религия, культура, частная
жизнь граждан.
Формирование власти.
Как и тоталитарный, авторитарный режим не имеет механизма преемственности
власти. В современных условиях часто заканчивается тем, что объявляются свободные
выборы.
Отношение людей к власти.
Также, как в тоталитарном режиме, общество отчуждено от власти. Однако оно
осознает и фактор насилия власти, и свое отчуждение от нее.
Роль идеологии в обществе.
Идеология сохраняет определенную роль в обществе и частично
контролируется.
Характер лидерства.
Складывается режим личной власти. Роль лидера высока, но, в отличие от
тоталитаризма, лидер не харизматический. На него распространяется представление
об отчуждении от власти.
Сфера допустимого и запретного.
Разрешено все, кроме политики.
Положение средств массовой информации.
Частичный контроль над средствами массовой информации.
Наличие демократических прав и свобод.
Права и свободы граждан ограничены главным образом в политической сфере.
Изменения в социальной структуре общества.
Авторитарный режим не стремится к формированию особой социальной
структуры общества. Все изменения внутри нее происходят в соответствии с
экономическими и социальными процессами.
Изменения в политической системе общества.
Запрещена или ограничена деятельность политических партий. Главная роль
принадлежит исполнительным органам власти. Представительные учреждения
ликвидированы или их роль сильно ограничена. Из общественных организаций
действуют те, которые не носят политического характера.
Авторитарный режим чаще всего опирается на армию, которая может
вмешиваться в политический процесс, чтобы покончить с длительным политическим
или социально-экономическим кризисом в обществе. При авторитаризме возможны
скрытая борьба за власть конкурирующих кланов. Часто этому режиму удается
сочетать экономическое процветание с политической стабильностью.

52
 Демократический режим
Понятие "демократия" в современном политическом языке – одно из наиболее
распространенных. Его употребление выходит далеко за пределы первоначального
смысла (demos – народ, kratos – власть). Это понятие впервые встречается у Геродота.
Тогда демократию рассматривали как особую форму государственной власти, особую
разновидность организации государства, при которой власть принадлежит не одному
лицу и не группе лиц, а всем гражданам, которые пользуются равными правами на
управление государством. Перикл в V веке до н.э. так писал о демократии:
"называется этот строй демократическим потому, что он основан не на меньшинстве
граждан, а на большинстве их. По отношению к частным интересам законы наши
представляют равноправие для всех". (Фукидид. История. – Т. 1. – кн. 11. – М. –
1995. – С. 120). С тех пор содержание этого термина существенно расширялось, и в
современных условиях оно имеет различные значения. В последнее время очень
широкую популярность приобрело определение демократии, данное А. Линкольном:
"Government of the people, by the people, for the people" (Правление народа, для народа,
посредством народа).
В настоящее время демократию рассматривают:
- как форму устройства любой организации; как принцип взаимоотношений,
основанный на равноправии, выборности, принятии решений большинством;
- как идеал общественного устройства, основанный на свободе, правах человека,
гарантиях прав меньшинства, народном суверенитете, политическом участии,
гласности, плюрализме, толерантности;
- как тип политического режима, характеризующийся совокупностью
определенных признаков.
Рассмотрим демократию как тип политического режима на основе тех же
критериев, что и другие политические режимы.
Характер и мера осуществления власти.
Пределы власти устанавливаются обществом в соответствии с законами.
Экономическая, культурная, духовная жизнь общества, деятельность политической
оппозиции находятся вне прямого контроля со стороны власти, если они не
нарушают закон.
Формирование власти.
Власть выбирается гражданами на основе принципов преемственности,
определенных в законах.
Отношение людей к власти.
Общество выбирает конкретных носителей власти и контролирует власть.
Роль идеологии в обществе.
Официальная идеология существует, но сохраняется плюрализм в
идеологической сфере.
Характер лидерства.
Характер политического лидерства зависит от типа политической системы и
традиций общества.
Сфера допустимого и запретного.
Разрешено все, что не запрещено законом.
Положение средств массовой информации.
Средства массовой информации свободны и независимы. Общество относится к
ним как к "четвертой" власти.
53
 Наличие демократических прав и свобод.
Права и свободы граждан гарантированы законом. Закон же определяет
механизм их реализации.
Изменения в социальной структуре общества.
Социальная структура общества соответствует происходящим в обществе
социально-экономическим процессам.
Изменения в политической системе общества.
Для демократического политического режима характерны наличие
многопартийной системы, свобода деятельности общественных организаций и
движений, всеобщее избирательное право и система свободных выборов, принцип
разделения властей, развитая система парламентаризма.
Для этого режима характерен принцип взаимной ответственности граждан и
государства. Закон защищает не только граждан от власти, но и власть от граждан.
Как правило, в конституции закрепляется отношение к народу как к суверенному
источнику власти. С формальной точки зрения демократия – это власть процедуры.
При этом режиме особое значение придается личным и деловым качествам
представителей власти. Демократия как тип политического режима невозможна без
развитого демократического сознания.
Как особый тип политического режима в литературе выделяется еще
либерально-демократический режим. Это переходный тип, который устанавливается в
обществе на этапе его трансформации из тоталитарных и авторитарных режимов в
демократические. При этом режиме отчуждение от власти носит относительный
характер. Власть, как правило, готова обсуждать с обществом свои решения, но она
сама определяет меру, степень и характер участия масс в политической жизни
общества. Роль общества еще сильно ограничена. Оно может влиять на процесс
принятия решений, но не может выбирать, может советовать, но не может требовать,
может думать, но не может решать. При либерально-демократическом режиме особая
роль придается гласности, просвещению, нравственности, но часто недооценивается
роль формальных структур власти, правовых и демократических процедур. С точки
зрения допустимого и запретного действует принцип "позволено все, что не ведет к
смене власти". Искусство либеральной политики состоит в том, чтобы, силой охраняя
власть от тоталитарной ностальгии и притязаний тоталитаризма, поощрять ростки
демократии, не ошибиться в оценке состояния власти и общества, постепенно и
добровольно отдавать власть.
Рассматривая политические режимы, следует обратить внимание на следующий
фактор. Чем менее демократический характер носит режим, тем больше сходства в его
проявлениях в различных странах, и наоборот, чем больше демократичности, тем
больше различий. Особенно похожи тоталитарные режимы, независимо от того, на
какой почве они рождаются: социализма или фашизма.
В авторитарных режимах мы наблюдаем уже гораздо больше различий.
Выделяют четыре основных вида авторитарных режимов: тирания, абсолютистские
диктатуры, военные режимы и однопартийные режимы.
Тирания – это режим личной власти, направленный на удовлетворение
эгоистических желаний тирана. Она гибнет, как правило, вместе со смертью
диктатора.
Абсолютистские диктатуры (или династические режимы) отличаются от тираний
тем, что власть организована и осуществляется на основе строгих правил и процедур.
Обычно власть разделяется между членами семьи монарха, передается по наследству
54
и является легитимной в силу традиций (Саудовская Аравия, Султанат Бруней,
Объединенные Арабские Эмираты).
Военные режимы являются достаточно распространенной формой авторитарных
диктатур. По некоторым данным, это две трети молодых независимых государств.
Военные могут управлять государством как прямым путем, беря на себя все функции
правительства, так и косвенным, осуществляя контроль за гражданским
правительством.
Авторитарные однопартийные режимы используют единственную политическую
партию как средство для мобилизации массовой поддержки правительству. Однако
партия не превращается в самодовлеющую силу, как при тоталитаризме, и
конкурирует за влияние с другими центрами власти (армией, церковью,
корпорациями).
Все формы авторитаризма, за исключением династического правления, не имеют
легальных механизмов преемственности власти. Поэтому ее передача из одних рук в
другие осуществляется бюрократическим путем, нередко путем переворотов с
использованием насилия (Л.В. Старовойтова, В.В. Ровдо. Теория политики. Мн.,
1994. – С. 82-84).
Демократические режимы также имеют существенные различия в зависимости
от особенностей социально-экономического и политического развития страны,
национальных традиций, религиозных верований и так далее.
Исторические формы и модели демократии.
Поскольку понятие демократия шире, чем понятие демократический
политический режим, следует более подробно остановиться на исторических формах и
моделях демократии.
Проблема классификации демократии достаточно сложна. Главным является
вопрос о критериях, на основании которых предпринимаются попытки ее
классифицировать. В зависимости от того, кто имеет приоритет – личность,
социальная группа или народ, выделяют модели:
1) индивидуалистические;
2) плюралистические;
3) коллективистские.
Идея автономии личности, ее первичности по отношению к народу является
определяющей в индивидуалистических теориях и моделях. Данный подход выделяет
личность из общества и государства. Главной задачей для такой демократии является
создание институциональных и правовых гарантий для индивидуальной свободы.
Личность признается главным источником власти, ее права всегда приоритетны перед
правами государства. Государству отводится роль "ночного сторожа".
Плюралистические модели исходят из того, что реальным творцом политики
является не личность, не народ, а заинтересованная группа, ибо в группе, утверждают
сторонники данного подхода, а также в межгрупповых отношениях формируются
интересы, ценностные ориентации и мотивы политической деятельности. С помощью
группы личность может выразить и политически защитить свои интересы. Народ, с
точки зрения данного подхода, не может быть субъектом политики, так как
представляет собой сложное, внутренне противоречивое образование, состоящее из
разнообразных, конкурирующих в борьбе за власть групп. Назначение демократии, по
их мнению, состоит в представлении всем гражданам возможности открыто выражать
свои интересы, обеспечить возможность достижения баланса интересов, их
равновесия, предотвращения конфликтов.
55
 Теорий плюралистической демократии очень много, однако можно выделить
целый ряд общих черт, которые их объединяют. В первую очередь, это признание
заинтересованной группы центральным элементом политической системы общества.
Социальную основу демократической власти сторонники этих теорий видят в
соперничестве и балансе групповых интересов. Идею сдержек и противовесов они
распространяют со сферы институциональных отношений на социальные.
Государство рассматривается в этих концепциях как арбитр, сохраняющий равновесие
соперничающих интересов и обеспечивающий саморегулирование всего общества.
Они являются сторонниками множественности и плюралистичности элит как главных
проводников влияния масс на политику. Особое значение придают демократической
культуре, в которой видят условие цивилизованного характера борьбы интересов и
относительно безболезненного решения конфликтов в политической сфере.
Сторонники такой демократии считают, что государство должно поддерживать
социально ущемленные группы и отдельные личности с целью повышения их
жизненных шансов и укрепления социальной справедливости. Плюралистические
концепции сохраняют все ценности либеральной демократии, но во многом идут
дальше.
В конечном итоге демократия выглядит как форма правления, обеспечивающая
баланс между конфликтующими экономическими, религиозными,
профессиональными, этническими, демографическими и другими группами; которая
исключает монополию какой-либо одной группы на принятие решений и препятствует
власти действовать в интересах какого-либо одного слоя.
Коллективистские модели демократии имеют ряд таких общих черт, как
отрицание автономии личности; первичность народа в осуществлении власти,
отношение к нему как к единому целостному организму; абсолютность власти
большинства, его приоритет перед меньшинством и отдельной личностью.
Эти модели демократии в современном обществе приживаются плохо, ибо
общество осознает, что власть народа, даже большинства, не может быть реализована
без гарантий индивидуальной свободы, без признания и институционального
закрепления основополагающих прав личности.
Теории демократии разделяются на группы также в зависимости от того, какая
форма демократии преобладает – прямая или представительная.
Прямая демократия – непосредственное участие населения в политической
жизни и в процессе принятия политических решений (вече, референдумы,
плебисциты, всеобщее обсуждение тех или иных вопросов политической жизни).
Представительная демократия строится не на принципе прямого волеизъявления
народа, а на делегировании полномочий через свободные выборы тем или иным
представителям (парламенты и другие выборные органы и учреждения).
Плебисцитарные теории упор делают на прямую демократию,
репрезентативные теории – на представительные учреждения.
Плебисцитарные формы демократии характерны для античной демократии, для
городов-государств средневековья. В современном обществе к плебисцитарным
теориям относятся теории участия (партиципаторной демократии). Они обосновывают
необходимость участия широких слоев общества в политическом процессе, то есть не
только в выборах, референдумах, контроле со стороны общества за политическими
решениями, но и более активное участие в управлении общества, в политической
жизни.

56
 Главное в этих теориях – это прямое участие масс в управлении. Сторонники
такого подхода убеждены, что именно такая форма демократии обеспечивает прочную
легитимность власти, развивает политическую активность граждан, способствует
самоидентификации личности.
В концепциях репрезентативной демократии главным является принцип
ответственного правления, на всех уровнях власти и государственного управления.
Принцип участия отодвигается на второй план. Это направление в теориях демократии
называют еще традиционно-либеральным пониманием демократии, где самое
ценное – это конституционность и ограничение политического господства. Воля
народа выражается не прямо, не непосредственно, она делегируется. Представители
народа выражают эту волю самостоятельно и под свою ответственность. Между
народом и его представителями устанавливаются отношения, основанные на
полномочиях и доверии.
К этому направлению относятся и концепция элитарной демократии.
"Элитисты" считают, что функции политического представительства должна принять
на себя элита, избранная на определенный срок. Она должна обеспечить условия для
гласности, политического чередования и контроля. С точки зрения сторонников
элитарной теории развитие демократии связано не с расширением прямого участия
масс в политическом процессе, а с созданием эффективных и демократических
механизмов рекрутирования (пополнения) элиты, подконтрольной народу.
Заканчивая анализ различных теорий и моделей демократии, следует отметить,
что выделяют еще исторические формы демократии: античная демократия,
феодальная демократия, буржуазная демократия, различия между которыми
обусловлены, в первую очередь, особенностями развития общества на различных
этапах его существования. Так, для античной демократии характерны были
коллективистские модели с преобладанием прямой демократии. В условиях
феодализма в политическом устройстве общества преобладала в целом
антидемократическая тенденция, однако многим средневековым городам-
государствам удавалось добиться освобождения от власти феодалов, там
устанавливались те или иные формы самоуправления, в которых существенная роль
принадлежала элементам прямой демократии. В эпоху феодализма, на поздних этапах
его развития, стали зарождаться и первые парламенты как формы представительной
демократии. Буржуазная демократия стала существенным шагом вперед по сравнению
с феодальной. Для нее характерно всеобщее избирательное право, развитая система
представительства, конституционная гарантия прав и свобод личности. В зависимости
от особенностей и традиций в отдельных странах в рамках буржуазной демократии
складываются различные ее модели.
В странах, где был установлен социалистический строй, выделяли
социалистическую демократию как высшую форму демократического устройства
общества, в основе которой лежали Советы как особая форма организации
народовластия. Однако реализовать идею Советов на деле так и не удалось, функции
их были выхолощены, а социалистическая демократия обернулась жестокими
формами тоталитаризма.
Кроме того, следует отметить, что классификация форм демократии с позиции
исторического принципа в большей мере характерна для марксистского подхода, а в
западной политической науке практически не применяется.
На протяжении длительного времени в изучении такого явления, как
демократия, конкурируют два подхода: эмпирически-описательный и нормативный.
57
Первый нацелен на то, чтобы показать, что такое демократия на деле, как она
функционирует в реальных условиях в различных странах. Нормативный подход
настроен на конструировании "идеальной" модели демократии, на обосновании ее
преимуществ по сравнению с другими формами организации политической жизни
общества. В действительности эти подходы трудно отделить друг от друга, однако
попытки создать нормативную модель демократии предпринимались неоднократно, и
в настоящее время в целом сформировались основные ее признаки и критерии. Это:
- наличие развитой системы представительства (парламентаризма);
- легитимный плюрализм;
- равные возможности политического участия и свободные выборы;
- просвещенный выбор, который включает доступность информации, открыто
сформулированные доктрины, осознание субъектами политики своих интересов;
- принцип взаимной ответственности граждан и власти;
- разделение властей;
- наличие легитимной оппозиции.
В мировой политической науке существуют еще ценностные и рационально-
утилитарные теории демократии. В ценностных теориях демократия рассматривается
как воплощение определенной системы ценностей, таких как свобода, равенство,
справедливость, участие и так далее. В рационально-утилитарных концепциях
демократия рассматривается как наиболее разумная форма организации общества.
В настоящее время общество осознает, что и современные формы демократии не
являются идеальными. Не случайно крылатой стала фраза, сказанная когда-то
У. Черчиллем: "Демократия – очень плохая форма правления, но человечество, к
сожалению, не придумало пока ничего лучшего".

58
 РАЗДЕЛ  II. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ

Глава 5.  Политическая власть

§1. Основные характеристики власти

Власть является одной из важнейших политологических категорий, неразрывно
связанной с политикой. Именно властью определяются территории государств,
обеспечивается реализация общих интересов населения.
Власть представляет собой особый вид общественных отношений, присущий
всем этапам развития человечества. Через отношения власти выражается объективная
потребность людей в саморегуляции и организации. В обществе всегда есть
различные индивидуальные и групповые интересы, которые необходимо
регулировать, соподчинять, снимая социальную напряженность. Таким образом,
властные отношения служат механизмом регуляции общественной жизни, гарантом
целостности различных обществ, древнейшей формой их организации.

Определения власти
В политологической литературе существуют многочисленные определения
власти. Например, Т. Гоббс считал, что власть – это средство достичь блага в
будущем, и сама жизнь есть вечное и неустанное стремление к власти,
прекращающееся лишь со смертью. М. Вебер определял власть как возможность
осуществить свою волю вопреки сопротивлению других. Р. Даль полагал, что власть
дает возможность одному человеку заставить другого делать то, что он по своей воле
не сделал бы. В то же время Х. Арендт считала, что власть вовсе не принадлежит
отдельному человеку, а только группе людей, действующих совместно. С. Лукс,
отвергая это суждение, утверждает, что в основе всех определений власти лежит
примитивное представление: некий А тем или иным образом воздействует на Б.
П. Моррис уточняет, что власть – не просто способ воздействия на кого-то или на что-
то, а действие как процесс, направленный на изменение кого-то или чего-то. О том же
говорит и А. Гидденс:обладание властью означает способность менять порядок вещей
(Т. Болл. Власть //Полис. – 1993. – № 5. – С. 36).
Г. Лассуэлл и А. Каплан в книге "Власть и общество" подчеркивают, что власть
есть участие в принятии решений. А имеет власть над Б в отношении ценностей К,
если А участвует в принятии решений, влияющих на политику Б, связанную с
ценностями К. Для Т. Парсонса власть – это система ресурсов, с помощью которых
достижимы общие цели. Р. Арон считает, что власть – это потенция, которой владеет
человек или группа для установления отношений с другими людьми или группами,
согласными с их собственными желаниями. Б. Рассел определяет власть как
производство намеренных результатов. А обладает большей властью, чем Б, если А
достигает множества намеренных результатов, а Б лишь немного.
Многие ученые подчеркивают естественный характер власти. Зло не в самой
власти. Каждый человек изначально в той или иной мере стремится к власти и славе,
хотя есть люди, которые всегда стремятся командовать, а другие – подчиняться.
Между этими крайностями масса людей, которые в одних ситуациях легче
подчиняются, в других – командуют. Есть тип людей, которые вообще не любят
командовать. В то же время без стремления к власти не бывает лидеров. Ни один лидер
не достигает успеха, если не получает радость от власти, если не обладает
59
самоуверенностью. Надо принять во внимание также власть организации. Только на
стыке двух форм власти – индивидуальной и организации – в точке их соприкосновения
проявляется сущность власти как таковой, такое ее свойство, как принуждение.
Несмотря на различия в подходах ученых к определению сущности власти,
выделяются и общие ее характеристики. Власть включает в себя понятие о
способности и возможности, господстве и подчинении. Без подчинения нет власти,
как без власти нет подчинения. Проявлением власти является действие, которое
побуждает людей делать что-то, чего они не сделали бы по своей воле. Это власть над
кем-то. Однако есть и власть для чего-то, например, ради достижения определенной
цели. Поэтому, как замечает А. Гидденс, власть по своей природе не является
угнетением, она просто есть способность выбирать образ действий или возможность
добиваться результатов. Власть не является препятствием на пути к свободе, а как раз
служит для нее посредником, промежуточным звеном. (Полис. – 1993. – № 5. – С. 39).
Власть часто определяется как волевое отношение. Властвовать – значит
налагать свою волю на волю других. Власть – это реальная способность тех или
иных социальных сил или личности осуществлять свою волю по отношению к другим
социальным силам или личности.
Выделяются универсальные свойства власти: ее всеобщность, то есть
функционирование во всех сферах общественной жизни и политических процессах; ее
способность проникать во все виды деятельности, объединяя или разъединяя людей,
общественные группы. Пространство власти может быть совсем малым, скажем,
личность самого человека, семья, и предельно большим – государственная власть,
власть религий, идеологий, международных структур. Потому можно выделить
различные виды власти: экономическая и политическая; светская и церковная;
законодательная, исполнительная и судебная; центральная, региональная, местная;
государственная, партийная, семейная, власть аппарата, лидеров, родителей и т.д.
Уже в первобытном обществе есть общественная власть, координирующая все
стороны жизни коллектива и регулируемая обычаями. Позже, в условиях разделения
труда и собственности, общественная власть претерпевает значительные изменения,
становясь политической властью. Постепенно она оформляется в законах,
преобразуясь в новую власть – государственную.
Политическая власть всегда носит общественный характер, проявляется через
функционирование специальных структур, предполагает использование принуждения,
традиций, морального влияния, системы идеологических и правовых норм. Важно
учитывать соотношение политической и государственной власти. Политическая власть
выступает как фактическое соотношение классовых и иных социальных сил.
Государственная власть – это непосредственный продукт политической власти, она
носит политический характер, ибо государство в своей деятельности затрагивает
интересы практически всех слоев населения. Однако ни политическая власть не
сводится к государственной, ибо включает также власть и влияние партий, лидеров,
общественных организаций и т.д., ни государственная – к политической. Государство
выполняет и неполитические задачи, которые, однако, могут приобрести
политический характер в силу тех или иных причин (школьное образование, язык
обучения, экология и т.д.).

Соотношение политики и власти

60
 Власть и политику иногда отождествляют, считая их нераздельными и
взаимообусловленными. Действительно, власть является центральным началом
политики, представляет собой средство осуществления политики. Борьба за власть, за
овладение ею и ее удержание – проблема политическая, независимо от того, решается
она путем выборов, назначений, захвата. Как правило, власть не самоцель для
социальных сил, стремящихся реализовать свои цели. Однако, придя к власти, эти
силы начинают формировать конкретные структуры власти самых разных
масштабов – от правительства, президента, парламента до региональных и местных
структур. Новые правители, осуществляя свои интересы и цели, сами вырабатывают и
проводят в жизнь собственную политику, которая становится средством этой власти.
Иными словами, политика оказывается причиной власти, а власть – причиной
политики. Можно сказать, что политика и власть связаны круговой причинно-
следственной зависимостью.
Вопрос этот имеет не только теоретическое, но и практическое значение. В
конкретных политических ситуациях за всеми вопросами политики так или иначе
стоят вопросы власти, ее сохранения и удержания. Так, перед выборами власть
зачастую проводит популистскую политику заигрывания с народом, пустых обещаний;
демонстрирует отеческую заботу о бедных, больных, благо, в нашем отечестве их
немало. Заинтересованные в сохранении данной власти иностранные государства шлют
своих визитеров самого высокого уровня с обещанием кредитов, с демонстрацией
поддержки существующего режима и т.д. Само завоевание и удержание власти уже
есть политика со всеми ее атрибутами – постановкой задач, выбором целей, средств,
методов борьбы и т.д.

Субъект и объект власти

Отношения власти предполагают наличие субъекта и объекта (или второго,
пассивного субъекта), отношений господства и подчинения, побуждения к действию и
его совершения по желанию первого субъекта. Власть возникает в отношениях между
людьми, группами людей, обществом и его частями, то есть субъектами, наделенными
сознанием, волей, способностью действовать. Сама власть ничего делать не может,
действуют люди, обладающие властью или подчиняющиеся. Поэтому понятие власти
как влияния, отношения не может распространяться на отношения между людьми,
группами людей и миром вещей, духовным миром, то есть объектами, не способными
действовать, выполнять распоряжения. Потому выражения типа "власть денег",
"власть вещей", "власть идей", "власть над природой" – это не более, чем метафоры,
образные выражения, принятые в обиходе. Они обозначают зависимость какого-либо
рода от чего-либо. Чувства, мысли, идеи, деньги сами по себе не являются объектами,
не выполняют волю человека. Ее могут выполнять другие люди, действуя по идейным
соображениям, из-за денег, страха и т.д.
Конечно, в реальной политической жизни власть существует в предметах,
символических формах, в документах, законах, инструкциях, программах, знаках
различий и т.д. Существуют многочисленные политические учреждения, работники
которых решают различные вопросы в пределах своих полномочий. В обыденной речи
эти учреждения также могут выступать как субъекты власти: съезд решил,
правительство постановило, парламент принял закон, хотя все это делали конкретные
люди. Возникает немало ситуаций, когда объект и субъект власти совмещаются в
одной личности, в одном коллективе. Это имеет особое политическое значение для

61
формирования самоуправляющихся процессов в обществе, например,
самодисциплины, самостоятельности, самоуправления, самодеятельности.
Субъектами власти могут быть отдельные личности, организации, общности
людей, союзы государств, мировое сообщество. Первичными субъектами являются
индивиды, вторичными – политические организации, субъектами более высокого
уровня – политические элиты и лидеры. Как правило, субъекты власти должны
обладать такими качествами, как желание властвовать, воля к власти, готовность брать
на себя ответственность, компетентность, профессионализм, умение использовать
ресурсы, обладать авторитетом. Иногда стремление властвовать связано с тем, что
власть открывает широкие возможности для получения различного рода благ: высокого
дохода, привилегий, выгодных связей и т.д.
К субъектам политической власти относятся:
- социальные общности (народ, нации, классы, социальные группы и слои). Они
влияют на власть опосредованно. В периоды радикальных политических перемен,
безвластия, анархии эти общности могут на короткое время брать политическую
власть непосредственно в свои руки путем бунта, восстания, революции,
гражданского неповиновения, создания органов власти "снизу";
- государство;
- политические партии и организации. Правящие партии оказывают
непосредственное влияние на функционирование политической власти,
оппозиционные – опосредованное. В некоторых странах влияние оппозиционных
партий закреплено в законодательном порядке (право создавать свой "теневой
кабинет");
- правящие элиты, бюрократия, лобби (группы давления). Политические элиты и
бюрократия существуют в любом обществе, их влияние на власть зачастую
определяющее. Лоббисты представляют и проталкивают интересы различных слоев,
группировок, существующих в обществе. В ряде западных стран лоббизм признан
официально, и его деятельность контролируется;
- групповое и индивидуальное лидерство;
- личная власть;
- отдельные личности (граждане) в условиях выборов, референдумов;
- толпа (охлос). Толпа может брать власть в свои руки в условиях кризиса,
отсутствия какой-либо организованной политической силы. Эмоции, а не рассудок,
темные инстинкты берут верх в толпе. В результате захвата власти толпой
устанавливается режим охлократии.
От того, как взаимодействуют субъекты политической власти, каковы принципы
и характер их взаимоотношений, зависит состояние политической жизни общества.
Власть всегда представляет собой взаимодействие субъекта и объекта, воли
властителя и подчинения объекта. Подчинение так же естественно присуще людям,
как и руководство. Потому власть зависит от покорности населения, от того, готовы
ли ее терпеть, если она не устраивает общество. Качества объекта политической
власти зависят от политической культуры населения. Например, патриархальный и
подданнический тип культуры формирует покорность, привычку повиноваться,
желание жить под "твердой рукой". Активистский тип культуры формирует
гражданина, несущего свою долю ответственности за страну, а не покорного слугу
власть предержащих.

62
 Функции власти
Проявление власти естественно для человека и заложено в биологических,
природных и социальных началах его жизни. Командование и исполнение – два
универсальных принципа власти, которые нераздельны и взаимодействуют, как и два
типа личности – властной и подчиняющейся. Оба эти типа общественно необходимы.
Они воспроизводятся в крупных общественных структурах и отношениях между
ними, например, государства и общества, правительства и масс, партий и лидеров и
т.д.
Координация этих отношений и относится к общественным функциям
политической власти. Власть призвана формировать политическую систему общества,
политические отношения между государством и обществом, общественными
группами, классами, политическими институтами, партиями, гражданами, органами
государственного управления. Власть призвана контролировать эти отношения,
превращать их по возможности в бесконфликтные и организованные. Власть
управляет делами общества и государства на разных уровнях:
- макроуровне высших центральных политических институтов, государственных
учреждений, партий и организаций;
- среднем уровне ("мезоуровне"), который образуют учреждения регионального,
областного и районного масштабов;
- микроуровне, охватывающем непосредственное политическое общение людей,
малых групп, самоуправление. На этом уровне формируется политическая культура,
складываются мнения, убеждения людей. Этот уровень не является низшим, он
составляет политическую ткань общества в целом, включая и все другие уровни
власти.
От функционирования политической власти во многом зависит тип
политического режима в обществе, открытость или закрытость общества, характер
политических отношений и другие политические характеристики данного государства,
включая стабильность, авторитет, разделение и сотрудничество властей, роль
оппозиции, демократичность.
Таким образом, к наиболее важным, общественно значимым функциям
политической власти можно отнести следующие:
- поддержание общественного порядка и стабильности;
- выявление, ограничение и разрешение конфликтов;
- достижение общественного согласия (консенсуса);
- принуждение во имя социально значимых целей и сохранения стабильности;
- управление делами общества.

Концепции власти
В современной литературе существуют различные концепции власти. Так,
системные концепции рассматривают власть как свойство политической системы.
Т. Парсонс считает, что власть как свойство системы связана с достижением общих
целей системы, с организацией. Крозье считает власть вечной. "Власть нельзя ни
ликвидировать, ни национализировать. Она, как головы гидры, появляется во все
большем количестве и становится сильнее каждый раз, когда считают, что ее
обезглавили" (Власть. – М. – 1989. – С. 85).
Длительное время в истории политической мысли господствовали правовые
концепции власти. Гоббс, Локк, Спиноза, Руссо, Кант и другие мыслители считали
63
право первичным, а политику и власть – производными от права. Французские
философы XVIII века апеллировали к разуму как единственному судье над всем
существующим, требовали установления разумного общества в соответствии с
естественными правами человека. Поиск идеального права и государства характерен
для Платона и Ф. Бэкона, для коммунистических утопий от Т. Мора до Э. Кабэ.
Философское обоснование И. Кантом теории правового государства также базируется
на принципе согласованности государственного устройства с правовыми нормами.
Широкое распространение получили поведенческие концепции власти.
Основные идеи поведенческого (бихевиорального) направления были выдвинуты в 20-
30-х годах нашего столетия группой ученых Чикагского университета, которые стали
исследовать поведение людей в сфере политики, изучать политический процесс,
реальные факты, полагая, что любые ценности должны пройти испытание фактами.
Бихевиоралисты объясняют политическую жизнь из присущих человеку свойств,
поведения, воли, стремления к власти. Политический человек – это человек,
стремящийся к власти. В политике все есть власть, и всякая власть есть политика. Но
политика – сфера социального взаимодействия, потому индивиды вступают в
отношения по поводу власти. Лишь отталкиваясь от воли людей, строится вся
политическая материя, приобретая со временем стабильные, устойчивые формы,
закрепляясь в политических институтах. Власть этих институтов должна выводиться из
отношений власти, в которые вступают люди. Отсюда можно понять, как рождаются и
функционируют партии, политические организации, государство. Государственная
власть воспроизводится путем концентрации, слияния, столкновения, разъединения,
борьбы политических субъектов, их воли к власти.
Бихевиоралисты рассматривают политические отношения как рынок власти
(рыночная модель). Субъекты власти вступают в определенные соглашения, "сделки"
ради достижения власти и того, что она дает. Выполнение соглашений зависит от двух
факторов: доброй воли участников и наличия внешней силы, вынуждающей
соблюдать принятые обязательства. Второй фактор предполагает наличие силы,
стоящей как бы над системой, над участниками сделок.
Если сравнивать политическое взаимодействие с игрой, то в игре побеждает тот,
кто выигрывает по правилам. В политической игре выигрыш состоит в увеличении
объема власти. Г. Лассуэлл считает, что этот выигрыш определяется участием или
возможностью участия в принятии решений. Бывает, что в игре одна сторона не
просто нарушает правила, а стремится изменить их, чтобы выиграть. Пресечь такие
действия можно только извне. Но если игра охватывает всех, всю политическую
систему, то такой силы просто не найдется. Отсюда вывод: политическая игра должна
быть самосанкционирующейся. Правила политической игры должны исходить из нее
самой, а не навязываться извне.
Идея саморегулирующегося механизма заимствована бихевиоралистами из
американской социально-экономической мысли, где считалось, что регулятором всех
экономических отношений является рынок. Эта идея была распространена на сферу
политических отношений. Политическая арена становится рынком власти. Власть
продается и покупается по правилам торговли: учета спроса и предложения,
стремления к выгоде, конкуренции продавцов и покупателей.
Реальный политический рынок не идеален. Есть обман, нарушение законов,
демагогия, шантаж; здесь нужны сила, ловкость, актерство, везение, удача,
счастливый случай. Те, кто контролирует собственность, стремятся превратить свои
доллары в голоса избирателей, свою собственность – в политическую власть. По
64
Мерриаму, бизнес – диктатор в семье власти. Борьба за власть мотивируется не только
целью приобретения власти, но и своим игровым характером. Политика предстает как
игровое пространство, где вероятны выигрыши и проигрыши. Основа этого мира –
человеческая природа с ее истоками всех импульсов человеческого поведения.
Реляционистские концепции власти характеризуют власть как межличностное
отношение, позволяющее одному индивиду изменять поведение другого. Это
отношения субъекта и объекта власти. Они могут быть разными: подавление
сопротивления объекта, неравное распределение ресурсов между участниками
властных отношений, раздел зон влияния и т.д. Если в одной ситуации властью
обладает один индивид, то с изменением сферы влияния роли могут поменяться.
Объект власти может стать ее субъектом.

Разделение власти
Разделение власти является основным механизмом функционирования всех
видов политической и неполитической власти. Разделение власти возникает из
свойства власти быть отношениями между субъектом и объектом, между которыми
формируются отношения командования и исполнения, господства и подчинения. В
политической системе общества, где субъектами власти выступают учреждения,
организации, разделение власти означает принятие решений и их исполнение,
распределение труда, разделение функций. Разделение власти исторически сложилось
на самых ранних этапах формирования государства и вылилось в специализацию
власти разных лиц и институтов.
Первое крупное разделение власти развело политическую и религиозную
(духовную, жреческую) власти, власть государства и церкви. Соперничество между
этими властями продолжалось многие столетия. Для многих государств оно не
завершено и ныне, при этом исход его далеко не однозначен для многих регионов
мира. В самом светском государстве рано началось разделение профессиональных
функций власти. Происходило разделение власти между центральным и местным
управлением (самоуправлением), формировалась власть разных уровней с разными
функциями. Разделение власти на государственном уровне шло неравномерно и
сопровождалось острыми конфликтами и даже войнами между королевской властью и
парламентами ("Славная революция" 1688 г. в Англии, переросшая в войну короля и
парламента, смену династий; Французская революция). Велась также многовековая
борьба за право участия народа в правлении – избирательные права, иначе говоря, за
разделение власти между государством и обществом. Всеобщее избирательное право
было установлено лишь в XX веке и то не повсеместно.
Проекты разделения единой государственной власти на несколько независимых,
но взаимосвязанных властей, которые могли бы сотрудничать и контролировать друг
друга, появились в XVII веке. Первый проект такого рода принадлежал Дж. Локку
(сер. XVII в.), разделившему власть на законодательную, исполнительную (она же и
судебная) и федеративную, ведающую международными отношениями. Впоследствии
Ш. Монтескье уже в XVIII веке создал теорию разделения властей в ее современном
виде: на законодательную, исполнительную и судебную.
Принцип разделения властей закреплен в статье 6 Конституции Республики
Беларусь. В ней отмечается, что государство основывается на принципе разделения
властей: законодательной, исполнительной и судебной. Государственные органы в
пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой,
сдерживают и уравновешивают друг друга.
65
 Важное значение в системе разделения власти имеет выделение в сфере
судебной власти конституционного суда, играющего роль арбитра в отношениях
между властями. Отношения между разделенными властями регулируются законами,
положениями конституции, традициями политической культуры общества. Однако эти
отношения не всегда складываются гармонично. Особенно это характерно для стран,
которые только начинают осваивать систему разделения властей. К таким странам
можно отнести и Беларусь.
Опыт истории показывает, что попытки одной из ветвей власти доминировать
ослабляют государство и сводят разделение властей к чисто формальной процедуре. В
таком случае реальной правящей силой может оказаться какая-либо иная сила,
стоящая вне официальной структуры власти.
Следует иметь в виду, что власть разделяется не только между легальными
структурами, хотя здесь могут быть негласные распоряжения, приказы, закулисная
борьба, законспирированные организации типа органов безопасности, разведки,
контроля. Могут существовать в обществе и нелегальные политические и
неполитические структуры, реально владеющие властью, теневые и противоправные
структуры. В периоды кризисов все формы скрытого разделения власти могут стать
крайне опасными, ибо создают условия для криминализации политики, давления на
общество, его дестабилизации, политических заговоров и переворотов.

Ресурсы власти
Под ресурсами власти принято понимать все те средства, использование
которых обеспечивает влияние на объект власти в соответствии с целями субъекта.
Ресурсы представляют собой либо важные для объекта ценности (деньги, предметы
потребления), либо средства, способные повлиять на внутренний мир, мотивацию
человека (средства массовой информации), либо орудия, с помощью которых можно
лишить человека тех или иных ценностей, высшей из которых обычно считается
жизнь (оружие, карательные органы в целом) (Основы политической науки. Учебное
пособие. Часть 1. – 1993. – С. 110).
Субъекты политической власти обладают уникальной системой ресурсов. В их
руках находится государство с его аппаратом, армией, органами внутренних дел,
тюрьмами, правоохранительными органами, денежной и налоговой системами и т.д.
Государственная власть имеет монопольное право издавать законы, обязательные для
всего населения. Она может легально использовать силу, опираясь на специальный
аппарат принуждения. Государство, имея единый центр принятия решений,
использует не только принуждение, но и экономические, социальные, культурно-
информационные ресурсы.
Ресурсами власти являются интересы, убеждения людей, их чувства, эмоции
(страх, ненависть, зависть, восторг, энтузиазм, недовольство и др.). Эффективными
средствами власти могут стать национальные и религиозные чувства. Ресурс типа
интереса определяется экономическим потенциалом, налоговой, социальной
политикой. Ресурс принуждения использует страх за жизнь, здоровье, имущество,
благосостояние. Результат насилия заключается в том, что человек вынужден вести
себя не так, как он хотел бы. Принуждение может быть физическим,
психологическим, моральным.
Ресурсом власти является язык как элемент политической культуры. Язык
власти специфичен, он опирается на мифы, стереотипы, а значение слов зависит от
воли властелина, от умения читать между строк. Значение штампов, клише
66
бюрократического языка является своеобразным пропуском в коридоры власти.
Языковая политика играет далеко не последнюю роль в реальных политических
процессах, избирательных кампаниях.
К ресурсам относится экономический, военный, культурный потенциал страны,
государственная территория, стабильность и порядок, единство общества, природные
богатства, численность населения, его качество (культура, образованность, трудовые
навыки и т.д.). Важное значение имеют традиции, идеология, вера, доверие,
общественное настроение, участие населения в политике, время, которым располагает
власть для решения своих задач. К ресурсам власти относятся знания,
профессионализм, пропаганда во всех ее формах, средства массовой информации.
Различные ресурсы используются субъектами власти обычно в комплексе, хотя
каждый тип ресурсов имеет свои условия реализации и предел эффективности,
наиболее удобные объекты и время действия. Так, для убеждения наиболее
предрасположена молодежь. Оппозиционные силы больше опираются на
недовольных. Во времена революций, войн чаще используется насилие. Принуждение
больше распространено в странах со слабыми демократическими традициями. В
обществах с традициями индивидуализма упор делается на использование
материального интереса, денег, хотя используется и принуждение, страх за жизнь,
здоровье, благосостояние.
Следует иметь в виду, что действие тех или иных средств власти имеет предел,
за которым их применение становится бессмысленным. Так, гонка вооружений не
только опасна, но и бессмысленна, ибо применение многих военных средств означает
уничтожение самой жизни. Потому необходимо стремиться к тому, чтобы основой
власти были привычка к порядку, высокий уровень культуры, благосостояния людей,
законность, а не страх наказания и принуждения.

§2. Политическое господство и политическая  легитимность

Понятие политического господства
Для характеристики властных отношений часто используется термин
"господство". Для того, чтобы власть выполняла общественные функции, была
прочной и стабильной, она должна быть институциализирована, то есть закреплена в
определенных институтах, учреждениях, формах. Тем самым воспроизводятся и
закрепляются отношения властвования и подчинения, разделение управленческого
труда и связанные с ними привилегии. Тем самым устанавливается определенная
социальная иерархия, лестница, и занятие тех или иных ступенек этой лестницы
позволяет принимать решения, приказывать, разрешать или запрещать.
Формой общественной организации власти является господство. Господство
определяется как механизм осуществления власти, который принимает форму
социальных институтов и предполагает деление общества на господствующие и
подчиненные группы, иерархию и социальную дистанцию между ними, выделение
особого аппарата управления. Господство – это политический порядок, при котором
одни командуют, а другие подчиняются, хотя первые могут находиться под
демократическим контролем вторых.
Господство включает экономические, политические, идеологические аспекты.
Многие политологи считают экономическое господство наиболее важным, ибо это
власть собственников средств производства, денег, других общественных богатств.
67
Деньги оказывают сильное влияние на проведение избирательных кампаний и итоги
выборов, используются для подкупа политиков, для влияния на средства массовой
информации и т.д. Политическая власть санкционирует экономическое господство.
Потому государственная власть есть верховенство экономически господствующих сил.
Идеологическое господство призвано обосновать этот порядок, оправдать его,
представить как справедливый и гуманный.
В современных демократических государствах всевластие крупного капитала
сдерживается конкуренцией, участием трудящихся в принятии производственных
решений, в распределении прибыли, налоговой политикой государства и другими
способами. В этих странах достаточно самостоятельна политическая власть,
способная подчинить экономическую власть собственным целям, иметь первенство
над экономикой. Политическая власть не допускает монополизации средств массовой
информации в руках определенных лиц и группировок, а также правительства, ибо это
может помочь определенной группировке длительное время сохранять свое
господство, невзирая на неэффективность экономической и иной политики.
Демократический строй предполагает разделение господства путем формирования
множества центров экономического влияния, разделения власти между государством,
партиями, группами интересов, а также самой государственной власти на
законодательную, исполнительную и судебную, утверждения культурно-
информационного плюрализма, доступности образования.
Политическое господство проявляется обычно как средство приобретения
социального господства, то есть привилегированного положения в обществе. Высокая
политическая должность способствует накоплению богатства, доступу к знаниям для
себя и своих детей. Богатство, в свою очередь, повышает шансы на вхождение в
политическую элиту, доступ к образованию, средствам массовой информации. Таким
образом, происходит накопление власти, усиление господства. Альтернативой
господству является самоуправление общества, однако оно возможно в небольших
пределах и территориях, а не в рамках современных государств.

Легитимность власти
Термин "легитимность" возник в начале XIX века и выражал стремление
восстановить во Франции власть короля как единственно законную, в отличие от
власти узурпатора. Тогда же это слово приобрело и другой смысл – признание данной
государственной власти и территории государства на международном уровне.
Требование легитимности власти возникло как реакция против насильственной смены
власти и перекройки государственных границ, против произвола и охлократии.
Легитимность означает признание населением данной власти, ее права
управлять. Легитимная власть принимается массами, а не просто навязывается им.
Массы согласны подчиняться такой власти, считая ее справедливой, авторитетной, а
существующий порядок наилучшим для страны. Конечно, в обществе всегда есть
граждане, нарушающие законы, не согласные с данным политическим курсом, не
поддерживающие власть. Легитимность власти означает, что ее поддерживает
большинство, что законы исполняются основной частью общества.
В политологии используется также термин "легальность" власти. Легальность и
легитимность – не одно и то же. Легальность власти – юридическое обоснование,
юридическое бытие власти, ее законность, соответствие правовым нормам.
Легитимность не обладает юридическими функциями и не является правовым
процессом. Любая власть, издающая законы, даже непопулярные, но обеспечивающая
68
их выполнение, – легальна. В то же время она может быть нелегитимна, не
приниматься народом. В обществе может существовать и нелегальная власть,
например, мафии.
Легитимность – это доверие и оправдание власти, потому она тесно связана с
моральной оценкой власти. Граждане одобряют власть, исходя из моральных
критериев добра, справедливости, порядочности, совести. Легитимность призвана
обеспечить повиновение, согласие без принуждения, а если оно не достигается, то
оправдать принуждение, использование силы. Легитимная власть и политика
авторитетны и эффективны.
Очевидно, что легитимность может быть как завоевана, так и потеряна. Сроки
завоевания элитой легитимности различны в зависимости от обстоятельств, а ее
потеря вызывается различными причинами. Трудно дать оценку легитимности в
обществе, где идет модернизация, где нарушаются привычные нормы поведения. Тем
не менее пренебрегать легитимностью можно только до определенных пределов,
причем это характерно для деспотической власти авторитарного или тоталитарного
типа либо для власти обреченной, временной, слабой. Демократическая власть уделяет
легитимности своих действий большое внимание, ибо она вынуждена править с
согласия народа, а не потому, что такова ее добрая воля.
Чтобы завоевать и удержать легитимность, доверие народа, власть прибегает к
аргументации своих действий, обращаясь к высшим ценностям (справедливости,
правде), к истории, чувствам и эмоциям, настроениям, реальной или вымышленной
воле народа, велениям времени, научно-технического прогресса, требованиям
производства, историческим задачам страны и т.д. Для оправдания насилия,
репрессий часто используется деление людей на друзей и врагов. Принципы
легитимности (верования) могут иметь истоки в древних традициях, революционной
харизме или в действующем законодательстве.
Типология легитимности, пользующаяся широким признанием, введена Максом
Вебером, который выделил три основные принципа: традиция, харизма, легальность.
Речь идет об идеальных типах, не существующих в "чистом виде". В конкретных
политических системах эти три типа переплетаются при преобладании одного из них.

Традиционная легитимность
Традиционная власть основана на вере в священный характер норм, обычаев,
традиций, которые рассматриваются как нерушимые. Обычаи выступают основой
управления и послушания в обществе, ибо так принято, так было всегда. Власть
традиций такова, что если традицию нарушают лидеры, вожди, то они теряют
легитимность в глазах масс и могут быть отстранены от власти. Подобные общества
статичны, они могут существовать веками без существенных изменений. Люди вновь
и вновь воспроизводят отношения власти и подчинения на протяжении многих
поколений.
Традиционная власть была характерна для древних восточных империй (Египет,
Вавилон, Персия, Китай), для средневековой Европы. Традиционная легитимность
присутствует и в современных политических системах. По своей мотивации она схожа
с отношениями в патриархальной семье, где младшие повинуются старшим. Поэтому,
как считал М. Вебер, полезно сохранять наследственную монархию и в условиях
демократии, чтобы подкреплять авторитет государства многовековыми традициями
почитания власти.

69
 Харизматическая легитимность
В модернизирующемся обществе, еще не освоившем демократический тип
управления, распространен харизматический тип властвования. Харизма означает
особый дар, призвание, божественный дар, которым обладает лидер, по сути, это
сверхчеловек с особыми качествами (Будда, Христос, Магомет, Соломон, Александр
Македонский, Цезарь и др.). Элементы харизмы были у Ленина, Сталина, Мао, Де
Голля, Гитлера, Тито, Троцкого, Рузвельта, Черчилля, Неру. Исторически
харизматическая власть существовала в самых разных политических системах. Это
Римская империя при Юлии Цезаре, режим Наполеона, гитлеровский нацизм, фашизм
Муссолини, социализм Ленина, Сталина, Мао Цзэдуна.
Харизматический тип властвования развивается в условиях, где нет свободы, в
революционных условиях. Харизматический авторитет не связан нормами или
правилами. Он зависит не столько от идей, сколько от приверженности масс, их веры
в особые качества вождя, от их преклонения перед ним. Со своей стороны, лидер
полагает, что выполняет "историческую миссию", поэтому требует поддержки и
послушания. Для возникновения харизматической легитимности важно не столько
само обладание харизмой, какими-то особыми качествами вождя, сколько признание
ее со стороны последователей. Харизматическая власть является относительно
нестабильной по сравнению с традиционной и легальной, ибо лидеру, чтобы ее
удерживать, необходимо постоянно демонстрировать свою исключительность, решать
новые задачи.
В XIX веке понятие "харизма" применялось лишь по отношению к небольшому
числу лидеров. В современных условиях харизматическое лидерство переродилось в
организованный культ возвеличивания лидера.
Разновидностью харизматического типа легитимности является вождизм,
характерный для нединамичных, авторитарных и тоталитарных обществ. Общим для
всех видов вождизма является то, что требуется личная преданность нижестоящих
вышестоящим и всех вместе – главе клана. Этому типу не всегда чужда демократия,
поскольку формально признаются права большинства, есть поддержка населением
правящего режима. Формируется любовь к "отцу" нации или народа, нет оппозиции.
Для таких обществ характерна тотальная идеологизация, гражданский конформизм,
продвижение по социальной иерархии на основе личных связей. Формируются
представления об особом назначении режима, особой миссии, необходимости
прорыва в экономическом и социальном развитии. Прочность режима зависит от того,
оправдает ли он свое назначение.

Легальная или рационально-правовая легитимность

Легальная власть основывается на признании юридических норм, конституции,
которые регулируют отношения управления и подчинения. Эти нормы открыты для
изменений, для чего имеются установленные законом процедуры. Для обоснования
своей власти элита обращается к действующему законодательству, которое
предусматривает свободное волеизъявление граждан, выборность, равноправие всех
политических сил, действующих в рамках закона, ограничение сферы деятельности
государства.
Рационально-правовая легитимность характерна для демократических
государств. Она предполагает строгое соблюдение законов всеми структурами
общества, в том числе и государственными органами, доступ к политическим

70
институтам всем слоям населения, доверие граждан к устройству государства, а не к
отдельным лидерам, подчинение законам, а не личности руководителя.
В период радикальных социально-экономических изменений наблюдается, как
правило, кризис законности власти. Старый режим уже утратил легитимность, а новый
еще не приобрел. Положение нового режима во многом зависит от того, каким
способом он попытается утвердить свою легитимность. Среди трех выделенных
М. Вебером "чистых" способов легитимности власти – традиционного,
харизматического и легального, приходится выбирать их двух последних.
Практика показывает, что к стабильной легитимности ведет лишь рационально-
правовой способ, при котором доверие и уважение к власти основывается на
признании законными ведущими к ней путей. В обществе формируется согласие
относительно "правил игры" на политической арене. Такое согласие может стать
основой стабильности режима.
Рационально-правовой способ предполагает высокую политическую культуру
населения, определенное дистанцирование государства от общества. Поэтому
большинство государств, возникающих революционным путем, на первом этапе
основываются на харизме как на более простом способе. Однако культ
харизматического лидера ведет к тому, что он начинает олицетворять и источник, и
осуществление власти. К нему обращаются все недовольные, на него надеются, его
оценивают. Для поддержания легитимности харизматическому режиму надо
постоянно демонстрировать свою эффективность или проводить репрессии.
Современная белорусская государственность является режимом
харизматического типа. Нечеткое разграничение компетенции между
государственными органами и ветвями власти, пренебрежение существующими
правовыми нормами, половинчатый характер законов и их игнорирование – все это
свидетельствует о том, что рационально-правовой способ легитимации власти только
формируется.
Возможно также появление этнической легитимности, то есть формирование
властных структур по национальному признаку. Этническая легитимность развивается
при высокой активности лиц коренной национальности, манипуляции идеей
национального государства, становления этнократии. Этническая легитимность не
имеет исторической перспективы, ибо ведущей тенденцией мирового развития
является конституционный, рационально-правовой тип легитимности.

Средства легитимации власти

В литературе выделяются следующие средства легитимации власти:
политические, идеологические, правовые, этические, психологические. Речь идет о
научном и техническом обеспечении политического курса в законах, налоговой
системе, пропаганде ценностей данной политики, формировании убеждений, влиянии
на средства массовой информации. Сильной аргументацией является деление
участников политических отношений на друзей и врагов; апелляция к истории, воле
народа, национальным традициям; к экономической, технической целесообразности.
Этическое обоснование политики подчеркивает ее гражданские, культурные
достоинства, ее справедливость, человечность, направленность на достижение общего
блага. Идеологическая легитимация состоит в оправдании власти с помощью
идеологии, которая обосновывает соответствие власти интересам народа, нации или
класса. Успешная экономическая политика, укрепление общественного порядка и

71
повышение благосостояния населения также является эффективным средством
легитимации власти, роста доверия к ней со стороны населения.
В наше время многие государства переживают кризис легитимности, что
проявляется в политической нестабильности, государственных переворотах, глубоком
социально-экономическом кризисе. Это сопровождается утратой доверия к власти,
разочарованием в целях, методах политики и в самих политиках. Конечно,
предупредить потерю легитимности можно. Если политики умеют считаться с
интересами и запросами масс, то утраченная легитимность восстанавливается. Это
зависит от субъектов политики, интеллектуальных качеств политической элиты.

Глава 6.  Государство

§1. Генезис, сущность и функции государства

Государство – основной институт политической системы, организующий,
направляющий и контролирующий совместную деятельность и отношения людей,
общественных групп, классов и ассоциаций. Государство представляет собой
центральный институт власти в обществе и концентрированное осуществление
политики этой властью.

Причины возникновения государства

Государство возникло как закономерный, объективный результат естественного
развития общества на известной ступени его зрелости. Государство выделилось из
общества в процессе разложения первобытнообщинного строя под воздействием
целого ряда причин и факторов. Обычно к ним относятся:
- углубленное общественное разделение труда, выделение управления в целях
повышения его эффективности в специальную отрасль общественной деятельности.
По мере развития производительных сил, расширения хозяйственных и иных связей,
укрупнения человеческих общностей у общества появилась потребность в усилении
управленческих функций и сосредоточении их у определенных лиц и органов;
- возникновение в ходе развития общественного производства частной
собственности, классов и эксплуатации. Государство появляется как результат
непримиримости классовых интересов, как политическая организация экономически
господствующего класса и орудие подавления им других классов и слоев. Данная
позиция наиболее полно представлена в марксизме. Государство, – указывал Ленин, –
это "машина для угнетения одного класса другим, машина, чтобы держать в
повиновении одному классу прочие подчиненные классы" (В.И. Ленин. Полное
собрание сочинений. –Т. 38. – С. 37).
Немарксистские научные направления не отрицают важного влияния
экономических и социально-классовых отношений на формирование
государственности, но и не абсолютизируют роли частной собственности и классов.
Известно, что в некоторых случаях образование государства исторически
предшествовало и способствовало классовому расслоению общества. В ходе
общественного развития по мере стирания классовых противоположностей и
демократизации общества государство все больше становится надклассовой,
общенациональной организацией.

72
 Политическая теория, наряду с классовыми, выделяет и другие причины
возникновения государства:
- демографические факторы, изменения в воспроизводстве самого человека.
Здесь имеется в виду рост численности и плотности населения, переход народов от
кочевого к оседлому образу жизни, запрет кровосмешения и упорядочения брачных
отношений. Все это повышало потребность общества в регулировании взаимосвязей
между людьми, проживающими на определенной территории;
- антропологические факторы. Представители антропологических концепций
считают, что государственная форма организации коренится в самой общественной
природе человека. Еще Аристотель писал, что человек как существо в высшей степени
коллективное может реализовать себя только в рамках определенных форм общения.
Государство, подобно семье и селению, есть естественная, органически присущая
человечеству на определенной стадии развития высшая форма общежития;
- психологические, рациональные и эмоциональные факторы. Государство
рассматривается здесь как плод человеческого разума, созревший под влиянием
определенных потребностей и эмоций человека. Эта точка зрения характерна, в
частности, для договорных (контрактных) теорий государства. По мнению Т. Гоббса,
сильнейшим мотивом, побуждающим людей к заключению общественного договора о
создании государства, является страх перед агрессией со стороны других людей,
опасение за жизнь, свободу и имущество. Д. Локк ставит на первый план
человеческий разум, веру в то, что государство способно лучше обеспечить
естественные права человека, чем традиционные, догосударственной формы
общежития.
Очевидно, что реальное государство возникло в ходе длительного естественно-
исторического развития общества, а не в результате подписания общественного
договора. Но для своего времени договорные концепции государства имели
прогрессивное значение, поставив проблемы взаимоотношений личности, общества и
государства;
- завоевание одних народов другими. Важную роль этому фактору в
возникновении государства придавали сторонники теории насилия – Л. Гумплович,
Ф. Оппенгеймер и др. По их мнению, государство возникает в результате внешних
завоеваний и политического насилия, что усугубляет социальное неравенство,
приводит к образованию классов и эксплуатации.
В литературе выделяются и некоторые другие факторы, влияющие на
образование государства, – географические, этнические и т.п. Тем самым,
возникновение государственности обусловлено многими причинами, среди которых
вряд ли можно выделить какую-либо одну в качестве определяющей. Государство
возникает, существует и развивается как результат усложнения экономической и
социальной жизни, форма удовлетворения потребностей в упорядочении,
регулировании и управлении общественными делами.

Сущность государства
Понимание природы и сущности государства представляет собой весьма
трудную задачу политической науки ввиду многогранности и сложности данного
социального образования. Теория государства выделяет триединую основу
происхождения, формирования и существования государства: общественную,
классовую, политико-правовую или организационно-структурную ("государственный

73
формализм", по выражению Г. Гегеля). В зависимости от акцента на одной из этих
основ сложились три различных подхода к исследованию государства:
1) политико-философский, при котором государство рассматривается как
универсальная организация, призванная обеспечить единство, целостность общества,
решение "общих дел", регулирование взаимоотношений правителей (власти) и народа;
2) классовый, согласно которому государство есть порождение разделения
общества на классы и орудие классовой борьбы, организация, по определению
Ф. Энгельса, "самого могущественного, экономически господствующего класса,
который при помощи государства становится также политически господствующим
классом и приобретает таким образом новые средства для подавления и эксплуатации"
(К. Маркс, Ф. Энгельс. Соч. – Т. 21. – С. 171);
3) правовой и организационно-структурный подход, исследующий
"юридическое государство" как источник права и закона, организующий жизнь
общества и деятельность самого государства и его структур в системе политических
отношений.
Указанные подходы не исключают друг друга и в своей совокупности помогают
раскрыть сущность и специфику государства как политического института. Исходя из
вышеизложенного, можно дать следующее определение: государство – это
исторически обусловленная, выделившаяся из общества, детерминированная его
экономическим строем классовая организация, которая осуществляет суверенную
власть при помощи специального аппарата, защищает данные общественные
отношения, выступая вместе с тем как официальный представитель всего общества.

Признаки государства
Основными атрибутами (элементами) государства являются территория,
население, власть. Территория составляет физическую, материальную основу
государства. Территория государства представляет собой пространство, на которое
распространяется его юрисдикция. Это не только так называемая "твердая земля",
суша, но и недра, водное и воздушное пространства. Территория как признак
государства нераздельна, неприкосновенна, исключительна (на территории
государства господствует власть только этого государства), неотчуждаема
(государство, лишившееся территории, перестает быть государством).
Население государства – это совокупность людей, проживающих на данной
территории. Несмотря на существующие социальные различия, население страны
составляет единое сообщество, народ, выступающий как источник и носитель власти в
государстве. Постоянное население данной территории имеет, как правило,
устойчивую связь с государством в виде подданства или гражданства и пользуется его
защитой внутри страны и за ее пределами.
Важным атрибутом государства является наличие отделенной от общества
публичной власти. Такая власть не совпадает с населением, персонифицируется в виде
особого слоя людей, профессионально занимающихся управлением. Осуществление
публичной власти требует определенной организации – становления специального
государственного аппарата и оснащения материально-техническими средствами.
Отличительными признаками государства в ряду других общественно-
политических образований являются также:
- Суверенитет, то есть верховенство государственной власти внутри страны и
независимость вовне. Государство обладает высшей и неограниченной властью на
данной территории; само определяет, какими будут его отношения с другими
74
государствами, а последние не вправе вмешиваться в его внутренние дела.
Государство располагает суверенитетом независимо от величины территории,
численности населения, политического режима. Суверенитет не является синонимом
абсолютной самостоятельности или изолированности. Государственный суверенитет
является формальной юридической нормой, но не считается безусловной
политической нормой, т.к. на практике может быть ограничен реальными
отношениями внутри страны и на международной арене.
- Монопольное право на применение принуждения. Обладая исключительным
правом на легальное или узаконенное насилие, государство располагает для этого
необходимыми органами (армия, полиция, службы безопасности, суд) и средствами
(оружие, другие ресурсы).
- Монопольное право на издание законов и правовых актов, обязательных для
всего населения.
- Монопольное право на взимание налогов и сборов с населения. Налоги
необходимы для материального обеспечения государственной деятельности и
содержания управленческого аппарата.

Функции государства
Место и роль государства в политической системе общества во многом
определяются его функциями. Функции отражают основные направления
деятельности государства, обусловленные его сущностью. Общепринятым является
деление функций государства на внутренние и внешние. К внутренним функциям
относятся:
- защита существующего способа производства, экономической и социально-
политической системы;
- регулирование хозяйственной деятельности и социальных отношений;
- культурно-воспитательная функция;
- обеспечение законности и правопорядка.
Внешние функции государства составляют: защита интересов данного
государства на международной арене, обеспечение обороны страны, развитие
взаимовыгодного сотрудничества и интеграции с другими странами, участие в
международном разделении труда. Внешние функции закономерно вытекают из
внутренних и являются их продолжением; вместе с тем они оказывают обратное
влияние на внутренние функции.

Государственный механизм
Для осуществления указанных функций государство формирует комплекс
специальных органов и учреждений, составляющих в совокупности организационную
структуру государства или государственный механизм. Современный
государственный механизм включает в себя, как правило, следующие элементы:
1) представительные органы государственной власти. Представительные
учреждения получают легитимацию посредством прямого волеизъявления граждан
(всеобщие выборы). Они подразделяются на высшие представительные органы
(парламент), обладающие законодательной властью, и местные органы власти и
самоуправления, образуемые в соответствии с административно-территориальным
делением страны;
2) исполнительно-распорядительные органы, или органы государственного
управления. Назначение этих органов – непосредственное управление
75
государственными делами, включающее в себя исполнительную деятельность
(осуществление рекомендаций представительных учреждений) и распорядительную
деятельность (осуществление управления путем издания подзаконных актов и
выполнения организаторских действий). Различают высшие (правительство),
центральные (министерства, ведомства) и местные исполнительные органы, а также –
с точки зрения их задач – органы общей компетенции и специальные органы;
3) органы судебной власти осуществляют правосудие, разрешение конфликтов и
споров, восстановление нарушенных прав, наказание нарушителей закона. Судебная
власть осуществляется посредством конституционного, гражданского,
административного, уголовного и др. судопроизводства;
4) органы прокуратуры осуществляют надзор за точным и единообразным
исполнением законов органами государства, общественными объединениями,
должностными лицами и гражданами;
5) органы государственного контроля;
6) органы охраны общественного порядка – милиция, полиция;
7) органы государственной безопасности;
8) вооруженные силы (армия).
Указанные органы имеют в различных странах разное оформление и название.
Ни одно современное государство не может существовать без представительных
учреждений, администраций и судопроизводства. Что касается органов прокуратуры,
органов охраны общественного порядка, надзорно-контрольных, то они могут входить
в систему исполнительно-распорядительной власти. Некоторые элементы
государственного аппарата могут вообще отсутствовать в той или иной конкретной
государственной структуре (например, армия).

§2. Типы и формы государства

Исторические типы государств
Дальнейший анализ государственности связан с выделением основных типов и
форм государства. В основу типологии государств в марксистской литературе
положен формационный подход, исходя из которого под историческим типом
государства понимается совокупность основных, важнейших черт государства
определенной общественно-экономической формации, выражающих его классовую
сущность. Каждому способу производства соответствует свой тип государства.
Истории известны следующие основные типы государства: рабовладельческое (в двух
вариантах – азиатском и античном), феодальное, буржуазное и социалистическое.
Данная типология имеет свое познавательное значение, но в наши дни не может быть
признана исчерпывающе объективной и полной. В реальной жизни государства
различных социально-исторических типов имеют множество своих конкретных
модификаций. Выделяют и переходные типы государства.

Форма государства
От типов государства следует отличать формы государства. Под формой
государства понимается способ организации и осуществления государственной
власти. Форма государства раскрывает, как организована власть в государстве, какими
органами представлена, каков порядок образования этих органов, какими методами
осуществляется власть. Форма государства отражает исторические, географические,

76
национальные, экономические и прочие особенности становления и развития
различных государств.
Форма государства складывается из трех элементов: 1) формы государственного
правления; 2) формы государственного устройства; 3) политического режима. При
этом форма правления и форма государственного устройства раскрывают
структурную сторону государства, а политический режим – его функциональную
сторону. Политический режим – характеристика не только государства, но и всей
политической системы. Поскольку сравнительный анализ политических режимов был
дан в предыдущем разделе, остановимся здесь на знакомстве с формами правления и
государственного устройства.
Под формой правления понимается организация верховной государственной
власти, структура и порядок взаимоотношений высших государственных органов,
должностных лиц и граждан. Различают две основные формы государственного
правления: монархию и республику.

Монархия
Монархия (от греч. monarhia – единовластие) – это форма правления, при
которой власть полностью или частично сосредоточена в руках единоличного главы
государства – монарха ( короля, императора, шаха, царя и т.п.). Власть монарха, как
правило, передается по наследству и считается непроизводной от какой-либо другой
власти, органа или избирателя. Глава государства занимает пост на определенный
срок и не несет юридической ответственности за свои действия.
Существуют неограниченные (абсолютные) и ограниченные (конституционные)
монархии. Абсолютная монархия характеризуется всевластием главы государства.
Монарх выступает единственным носителем суверенитета, обладает широкими
полномочиями в законодательной, исполнительной и судебной сферах. Дух этой
формы правления ярко выражен в знаменитой фразе Людовика XIV "Государство –
это я". Неограниченная монархия типична для рабовладельческого и феодального
общества. В настоящее время практически не встречается, за исключением нескольких
стран – Саудовской Аравии, Катара, Омана.
Отличительной особенностью конституционной монархии является ограничение
власти монарха парламентом. В зависимости от степени такого ограничения выделяют
дуалистическую (двойственную) и парламентскую монархии. При дуалистической
монархии (Иордания, Кувейт, Марокко) полномочия главы государства ограничены в
сфере законодательства, но достаточно широки в сфере исполнительной власти.
Монарх вправе назначать правительство, которое ответственно перед ним.
При парламентской монархии власть главы государства практически не
распространяется на сферу законодательства и значительно ограничена в сфере
исполнительной власти. Правительство формируется парламентским большинством и
подотчетно парламенту, а не монарху. Тем самым "монарх царствует, но не правит".
Сегодня конституционная парламентская монархия имеет место в Великобритании,
Швеции, Дании, Испании, Бельгии, Японии и др. странах.

Республика (лат respublica от res – дело и publicus – общественный) – это форма

правления, при которой глава государства является выборным и сменяемым, а его
власть считается производной от избирателей или представительного органа.
Республиканская форма правления была известна еще рабовладельческому и
феодальному обществам, но наибольшее развитие и распространение получила в
77
эпоху капитализма. Выделяют три основных разновидности республики –
президентскую, парламентскую и смешанную (полупрезидентскую).

Президентская республика
Президентская республика характеризуется значительной ролью президента в
системе государственных органов. Президент является одновременно и главой
государства, и главой исполнительной власти. Он избирается независимо от
парламента либо прямым голосованием избирателей, либо коллегией выборщиков.
Президент сам формирует правительство, которое ответственно перед ним, а не перед
парламентом. Члены правительства обычно назначаются из состава партии,
победившей на президентских выборах, в результате чего возможно несовпадение
партийного состава правительства и парламентского большинства.
Отличительной чертой президентской республики является жесткое разделение
законодательной и исполнительной ветвей власти. Парламент не может вынести вотум
недоверия правительству, но и президент не вправе распустить парламент. Отношения
между парламентом и президентом основываются на системе сдержек и противовесов,
взаимозависимости. Парламент может ограничивать действия президента с помощью
законов и через утверждение бюджета. Президент обычно обладает правом
отлагательного вето на решения парламента и правом законодательной инициативы.
Классический пример президентской республики – Соединенные Штаты
Америки, где и была впервые введена эта форма правления. В странах Западной
Европы президентская республика не получила распространения, но она преобладает
в странах Латинской Америки (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Боливия и др.). Здесь,
так же, как и в ряде стран Азии и Африки с длительными авторитарными традициями,
эта форма правления нередко предстает в виде "суперпрезидентской" республики.

Парламентская республика
В парламентской республике правительство формируется на парламентской
основе и ответственно перед парламентом. Парламент может выразить вотум
недоверия правительству, что влечет за собой отставку правительства либо роспуск
парламента и проведение досрочных выборов. В большинстве стран с парламентской
формой правления членство в правительстве совместимо с сохранением депутатского
мандата. Глава правительства (премьер-министр, канцлер) реально является первым
лицом в политической иерархии. Президент же фактически занимает в ней более
скромное место, осуществляя главным образом представительские и церемониальные
функции. Глава государства избирается, как правило, парламентским путем, т.е. либо
парламентом, либо особой коллегией, создаваемой на основе парламента. К
парламентским республикам относятся Италия, ФРГ, Индия, Турция, Израиль и др.
Выделяют также "смешанную" или полупрезидентскую республику. Эта форма
правления стремится сочетать сильную президентскую власть с эффективным
контролем парламента за деятельностью правительства. Она не имеет таких
устойчивых типичных черт, как парламентская и президентская республики и в
различных странах существенно отличается в ту или иную сторону. Ее главная
отличительная черта – двойная ответственность правительства перед президентом и
парламентом. Смешанная республика существует сегодня в Австрии, Финляндии,
Франции, Болгарии, Польше и ряде других стран.
Что касается Беларуси и других республик бывшего СССР, то очевиден отказ
этих стран от модели республики советского типа и поиски наиболее приемлемых
78
вариантов формы правления. В государствах Прибалтики сложились элементы
парламентской республики, что во многом определяется довоенными традициям и
влиянием западноевропейской политической культуры. В России, Республике
Беларусь, других странах СНГ устанавливается режим республики президентского
типа (собственно президентской или полупрезидентской). При этом высказывается
мнение, что для государств, находящихся в кризисном состоянии, предпочтительнее
сильная президентская власть. Однако эта точка зрения не является общепризнанной.
Споры и дискуссии в пользу парламентской или президентской республики скорее
всего разрешит практика политической жизни. Априорного предпочтения какой-либо
форме правления дать невозможно. Все зависит от особенностей исторического
развития страны, устоявшихся традиций и обычаев, конкретной политической
ситуации.

Форма государственного устройства.

Унитарное государство
Форма государственного устройства раскрывает территориально-
организационную структуру государства, характер взаимоотношений центральных,
региональных и местных властей. Основные формы государственного устройства в
современном мире – это унитарное (простое) государство, федерация и конфедерация
(сложные государства).
Унитарное государство – это единое, простое государство, состоящее из
административно-территориальных единиц, не обладающих собственной
государственностью. Унитарное государство имеет единую Конституцию, единую
правовую систему, единую систему высших органов власти и управления, единое
гражданство.
Унитарными государствами являются Франция, Швеция, Дания, Турция,
Эстония, Беларусь и многие другие страны. Подавляющее большинство унитарных
государств имеет мононациональное население, но есть и исключения – Испания,
Китай, Вьетнам. В рамках унитарных государств возможна административная и
национальная автономия для некоторых структурных подразделений (например, в
Италии, Испании, Великобритании).

Федерация и конфедерация
Федерация – это сложное, союзное государство, состоящее из государственных
образований, обладающих определенной политической самостоятельностью (штатов,
кантонов, республик, земель и т.п.). При верховенстве общегосударственной
(федеральной) власти и общегосударственного (федерального) права государственные
образования – члены федерации – имеют собственные конституции, законодательство,
гражданство, высшие органы власти.
По своему замыслу федеративный принцип государственного устройства
призван обеспечить свободное объединение и равноправное взаимодействие
общностей, обладающих значительными этническими, историко-культурными,
религиозными, лингвистическими и др. особенностями, создать оптимальные
возможности для выражения региональных и других интересов. Федерации
формируются как на территориально-административной основе (США, ФРГ, Канада,
Мексика, Бразилия, Бельгия и др.), так и национально-территориальной (Российская
Федерация).

79
 Хотя в некоторых федерациях встречаются элементы асимметричности (т.е.
правовой статус ее членов может различаться), тем не менее один из важнейших
принципов федеративного устройства – это равноправие всех субъектов федерации.
Члены федерации в большинстве случаев не обладают правом одностороннего выхода
(сецессии) из союзного государства, т.к. это не только подрывает целостность и
стабильность федерации в целом, но и может нанести серьезный ущерб интересам
других субъектов федерации (Конституции США, ФРГ, Индии, Швейцарии и др.).
Жизненность федерации зависит во многом от взвешенного, сбалансированного
распределения компетенций между ее субъектами и центром. Использование
федеративной формы лишь для прикрытия унитарной централизованной структуры
вызывает центробежные тенденции и в конечном счете может привести к распаду
государства, что и произошло с СССР, Югославией и Чехословакией.
Конфедерация – союз юридически и политически самостоятельных
государственных образований для осуществления конкретных совместных целей.
Государства – члены конфедерации – сохраняют государственный суверенитет,
самостоятельное гражданство, независимую систему органов власти, свое
законодательство и передают в компетенцию союза лишь решение ограниченного
числа вопросов, чаще всего в области обороны, внешней политики, транспорта и
связи. Решения по общим для союзных государств вопросам не обязательно
действуют на территории каждого входящего в конфедерацию государства, т.к. их
органы власти обладают в ряде случаев нуллификацией, т.е. правом неприменения
акта конфедеративного органа на своей территории.
Конфедерация – неустойчивая форма государственности и обычно либо
эволюционизирует в федерацию, либо распадается. Конфедерации имели место в
США (1776-1787 гг.), Швейцарии (1291-1848 гг.), Германии (1815-1867 гг.),
Сенегамбии (объединение Сенегала и Гамбии в 1982-1989 гг.). Не исключено, что
черты конфедерации могут сложиться в ходе дальнейшего развития СНГ.
Помимо названных трех основных форм государственного устройства, в истории
имели место и некоторые другие специфические формы – протектораты, унии,
империи. Империи – государственные образования, отличительными особенностями
которых являются обширная территориальная основа, сильная централизованная
власть, асимметричные отношения господства и подчинения между центром и
периферией, разнородный этнический и культурный состав населения. Для империй
характерна захватническая политика, угнетение и эксплуатация подчиненных и
зависимых народов. Империи существовали в различные исторические эпохи, –
достаточно назвать Римскую, Британскую или Российскую империи.
Протекторат – формальная опека слабого государства более сильным
государством. Как правило, протекторат ведет к потере самостоятельности слабого
государства, может сопровождаться оккупацией его территории или оккупация
предшествует протекторату. Так Великобритания оккупировала Египет в 1882 году, а
в 1914 году установила над ним протекторат. Иногда протекторат является
переходной формой к полному присоединению зависимого государства.
Уния представляет собой тесный союз, объединение нескольких государств. Это
объединение может происходить в форме персональной унии – объединения двух
монархических государств под властью одного монарха; при этом каждое государство
сохраняет свои властно-управленческие структуры. Реальная уния предусматривает не
только общего главу, но и объединение важнейших органов власти и управления,
позволяющее проводить единую внешнюю политику двух государств. В истории
80
существовали Кальмарская (1397 г.) и Утрехтская (1579 г.) унии, уния протестантских
князей в Европе (1608 г.). Известны исторические примеры личной унии,
обусловленной династическими связями или приглашением на новый престол короля,
императора из другой страны при сохранении им прежнего государственного статуса.

§3. Правовое государство и гражданское общество

Понятие правового государства
Концепция правового государства имеет глубокие исторические и теоретические
корни. Идея господства права, верховенства закона в жизни общества высказывалась
еще в древности. Платон подчеркивал: "Я вижу близкую гибель того государства, где
закон не имеет силы и находится под чьей-либо властью. Там же, где закон – владыка
над правителями, а они – его рабы, я рассматриваю спасение государства и все блага,
какие могут даровать государствам боги" (Платон. Сочинения. – Т. 3. – Ч. 2. – М. –
1972. – С. 188-189).
Теория правового государства в ее целостном виде разработана Д. Локком,
Ш. Монтескье, Т. Джефферсоном, И. Кантом и другими представителями
либерализма. Сам термин "правовое государство" утвердился в XIX веке в трудах
немецких юристов К.Т. Велькера, Р. фон Моля и др. Существенный вклад в развитие
правового государства внесли русские мыслители А. Радищев, А. Герцен,
Н. Добролюбов; ученые-юристы Б. Чичерин, С. Котляревский, П. Новгородцев,
Б. Кистяковский. Значительными вехами на пути к правовому государству стали
Конституция США 1787 г. и Конституция Франции 1789 г., впервые закрепившие
некоторые положения правовой государственности. Решающими факторами создания
правового государства стали успехи в формировании гражданского общества и общее
социально-экономическое, культурное развитие общества, его новых
цивилизационных, технических, научных основ.
Правовое государство – это государство, ограниченное в своих действиях
правом, защищающим свободу личности и подчиняющим власть воле суверенного
народа. Право есть система общепризнанных, формально определенных,
гарантированных государством норм, т.е. правил поведения общего характера,
выступающих в качестве регулятора общественных отношений. Право является
средством организации государственной власти. Посредством юридических норм
государство осуществляет необходимые функции, делает свои веления
общеобязательными для всего населения.
В правовом государстве функционирует режим конституционного правления,
существует развитая и непротиворечивая правовая система с эффективным контролем
политики и власти. Осуществление внутренней и внешней политики государства,
деятельность его органов, должностных лиц связаны правовыми нормами и
подчинены им. Концепция правового государства обосновывает правовое равенство
всех граждан, приоритет прав человека над законами государства, невмешательство
государства в дела гражданского общества.

Отличительные признаки правового государства

Теория и практика правового государства позволяет выделить следующие его
отличительные признаки:
81
 Суверенитет народа, конституционно-правовая регламентация
государственного суверенитета. Это означает, что именно народ является конечным
источником власти; государственный же суверенитет носит представительный
характер.
Верховенство закона, выражающего правовые принципы общества. Законы
правового государства опираются на Конституцию страны и обладают наивысшей
обязательной силой по сравнению со всеми иными нормативными актами,
издаваемыми государственными органами. Закон не может быть отменен, изменен ни
ведомственными актами, ни правительственными распоряжениями, ни решениями
партии. В этой связи встает вопрос о качестве самого закона. В подлинно
демократическом правовом государстве закон должен соответствовать праву, быть
гуманным, справедливым, прогрессивным, закреплять неотъемлемые права человека.
Всеобщность права, связанность правом самого государства и его органов.
Государство, издавшее закон, не вправе его само же нарушать. Все органы
государства и должностные лица действуют строго на основе и во исполнение
законов, в пределах компетенции и в порядке, установленном правовыми нормами.
Взаимная ответственность государства и личности. Не только гражданин,
отдельные организации и учреждения несут ответственность перед государством за
выполнение своих обязанностей, но и государство, его должностные лица
ответственны за свои действия перед гражданами. Личность соглашается на
определенные ограничения и обязуется подчиняться общим установлениям
государства, а государство несет ответственность за соблюдение прав личности,
гарантирует ей достойные условия жизнедеятельности. В основе правового
государства лежит стремление оградить человека от государственного террора,
мелочной опеки со стороны органов власти, гарантировать индивидуальную свободу.
Разделение властей. В соответствии с принципом разделения властей власть не
должна быть сосредоточена в руках одного лица или одного органа, а должна быть
рассредоточена, чтобы избежать деспотизма, между законодательной, исполнительной
и судебной ветвями власти. Принцип разделения властей требует самостоятельности,
независимости, строгого разграничения компетенций этих трех властей, наличия
системы сдержек и противовесов, с помощью которой каждая ветвь власти могла бы
ограничивать другую. Принцип разделения властей не исключает, а предполагает
единство и взаимодействие властей, а также определенное верховенство
законодательной власти, конституционные решения которой обязательны для всех.
Принцип разделения властей действует и в вертикальном аспекте как
сбалансированное соотношение центральной власти с региональной, местной властью.
Сосредоточение слишком большой власти у центра может приводить к
игнорированию местных интересов, и наоборот, чрезмерная компетенция местных
органов может отрицательно сказаться на общенациональных интересах.
Незыблемость свободы личности, ее прав, чести и достоинства. Первооснова
правового государства – признание прав и свобод человека и гражданина, их
уважение, соблюдение и защита со стороны государства. Правовое государство
исходит из того, что права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат ему от
рождения; права и свободы предоставлены в равной мере всем и каждому;
осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и
свобод других лиц; каталог прав и свобод человека и гражданина должен
соответствовать международным стандартам, зафиксированным во Всеобщей

82
Декларации прав человека 1948 г., Пакте об экономических, социальных и культурных
правах и Пакте о гражданских и политических правах 1966 г.
Наличие эффективных форм контроля и надзора за соблюдением прав и свобод
граждан, реализацией законов и других нормативных актов, гибкого механизма
гарантий свободы народного волеизъявления. Правовое государство призвано создать
развитую и действенную систему судебных органов, арбитража, народного
(государственного) контроля и т.п.
Правовое государство явилось важным этапом в расширении свободы индивида
и общества. Однако в своем классическом, либеральном варианте концепция
правового государства делает акцент на формальном, правовом равенстве, не
затрагивая проблемы достижения фактического, социально-экономического
равноправия граждан. Поэтому в послевоенный период идея правового государства
была дополнена теорией и практикой социального государства.

Социальное государство
Социальное государство – это государство, стремящееся к обеспечению
достойных условий существования своих граждан, удовлетворению их материальных
и духовных потребностей, социальной защищенности, соучастия в управлении
производством. Достигается это с помощью перераспределения национального дохода
в пользу менее обеспеченных слоев, проведения политики занятости, охраны труда,
развития общедоступного образования, здравоохранения и др.
Социальное государство осуществляет свои цели и задачи в форме правовой
государственности и стремится при этом к расширению прав граждан, достижению
большей социальной справедливости, сглаживанию социального неравенства. В наши
дни демократические государства пытаются найти оптимальную меру сочетания
правового и социального принципов в своей деятельности.
Советская правовая доктрина долгое время считала неприемлемой саму идею
правового государства как буржуазную, а значит – антимарксистскую, антинаучную,
рассматривая ее с узкоклассовых позиций и отрицая общедемократическое
содержание. Только в конце 80-х годов была признана необходимость формирования
правового государства в нашей стране. Конституция Беларуси от 15 марта 1994 г.
провозглашает: "Республика Беларусь – унитарное демократическое социальное
правовое государство" (статья 1). В Конституции зафиксированы и основные
принципы такого государства: уважение прав и свобод граждан, разделение властей,
идеологический и политический плюрализм, признание единственным источником
власти воли народа и др.
Однако очевидно, что от конституционного закрепления идеи правового,
социального государства до ее практической реализации лежит долгий и трудный
путь. Для этого необходимы как политическая воля, проведение соответствующих
политических реформ, так и создание необходимой социально-экономической базы,
развитие культуры и др. предпосылки.

Гражданское общество
Формирование правового государства возможно лишь на основе развитого
гражданского общества. Долгое время в истории общественно-политической мысли
понятие "государство" и "общество" не разграничивались. Лишь в эпоху Просвещения
в органической связи с идеей правового государства формируются представления о

83
гражданском обществе. Наиболее полное обоснование проблема разграничения
государства и гражданского общества получила у Гегеля.
Гражданское общество – это система самостоятельных и независимых от
государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить
условия для самореализации отдельных индивидов и коллективов, реализации
частных интересов и потребностей (см.: Гаджиев К.С. Политическая наука. – М. –
1995. – С. 74). Гражданское общество имеет сложную структуру и включает в себя
экономические, духовные, нравственные, религиозные, этнические, семейные и
другие отношения и институты, не опосредованные государством. Оно охватывает
производственную и частную жизнь людей, их традиции, нравы, обычаи, сферы
образования, науки, культуры, находящиеся вне непосредственной деятельности
государства.
Интересы и потребности различных групп и индивидов выражаются и
осуществляются через такие институты гражданского общества, как семья, церковь,
политические партии, профессиональные, творческие объединения, кооперативы,
социальные движения, органы общественной самодеятельности и др. Тем самым
гражданское общество предполагает многообразие коллективов, территориальных
общностей, культурных, национальных сообществ, т.е. множественность социальных
субъектов, относительно независимых от государства и способных к самоорганизации.
В гражданском обществе, в отличие от государственных структур, преобладают не
вертикальные (подчинения), а горизонтальные связи – отношения конкуренции и
солидарности между свободными и равноправными партнерами.
Базисом гражданского общества является многоукладная рыночная экономика,
плюрализм форм собственности, самостоятельность субъектов хозяйствования,
предоставление широкой деловой инициативы гражданам. Важным условием
функционирования гражданского общества является также наличие развитой
социальной структуры, отражающей богатство и многообразие различных групп и
слоев. Социальную основу гражданского общества составляет так называемый
средний класс, включающий наиболее активную и мобильную часть населения.
Духовная сфера гражданского общества предполагает плюрализм в области
идеологии, реальную свободу слова, печати, совести, достаточно высокий уровень
социального, интеллектуального, психологического развития личности.
Гражданское общество – продукт буржуазной эпохи и формируется
преимущественно снизу, спонтанно, как результат раскрепощения индивидов, их
превращения из подданных государства в свободных граждан-собственников, готовых
взять на себя хозяйственную и политическую ответственность.
Формирование и развитие институтов гражданского общества идет
одновременно и в тесной связи с развитием политических институтов современного
государства. Гражданское общество и государство неразрывно связаны между собой и
немыслимы друг без друга.
Гражданское общество выступает как сфера реализации частных интересов и
потребностей – индивидуальных и коллективных, часто противостоящих друг другу.
Государство же как выразитель воли всего населения призвано примирить, совместить
эти интересы, обеспечить консенсус по основополагающим вопросам общественно-
политической жизни.
Взаимоотношения между гражданским обществом и государством носят
сложный, часто конфликтный характер. Саморазвивающаяся система, каковой
является гражданское общество, постоянно испытывает давление со стороны
84
государства. Недостаточная развитость гражданского общества подталкивает
государство к узурпации его прав, присвоению себе функций гражданского общества.
В результате в условиях тоталитарных режимов происходит огосударствление
общества, фактическое уничтожение или крайнее сужение независимости от
государства общественной жизни. Государство стремится здесь подчинить себе все
общество, охватить своим влиянием все сферы его жизнедеятельности.
При демократическом режиме государство и гражданское общество выступают
как равноправные партнеры, как самостоятельные субъекты общественной жизни.
Решение общественных проблем осуществляется путем компромисса между
государством и обществом.
Для посткоммунистических стран формирование гражданского общества
представляет сегодня необходимое условие их перехода к рынку и правовой
государственности. Попытки в короткий срок ввести принципы правового государства
еще до создания элементов гражданского общества не могут быть успешными и
чреваты разрушительными последствиями.

Глава 7.  Законодательная власть

§1. Понятие парламента. Его роль и значение. Классификация

зарубежных парламентов
Слово "парламент" впервые появилось в Англии (Parliament), хотя корень слова
французский ("parler" – "говорить", парламент – место, где разговаривают). Французы,
создав свой парламент, "вернули" себе это слово. Другие источники выводят это слово
от латинского "parlare" – говорить, разговаривать. И это тоже справедливо, т.к.
французы "взяли" это слово у римлян.

Понятие парламента
Что же стоит за этим понятием? Чаще всего определяют парламент – как
избираемый населением (может быть частично назначаемый) высший
представительный орган государственной власти в стране.
Раскрывая понятие парламента, обычно применяют термины: высший
законодательный и представительный орган. "Представительный" означает, что в этом
органе заседают представители страны – депутаты. А "законодательный" означает их
действия – принятие законов. В последнее время в научной литературе
представительская и законодательная функции подаются как несовпадающие
функции. Слова "представительный и законодательный орган" стали означать разные
проявления деятельности одного и того же органа, хотя совсем недавно казалось, что
это "две стороны одной медали" и никто другой не может их осуществлять и одно без
другого не бывает. Все полагали, что без представительства нет законодательной
функции и наоборот. А сейчас – одно может быть и без другого.

Основные функции парламента

Что же стоит за таким новым пониманием парламентской деятельности?
Законодательная функция – деятельность по принятию закона. Под представительской
функцией сейчас понимается деятельность парламента как некоего форума, на
85
котором открыто и публично обсуждаются важнейшие вопросы жизни страны. Это
открытая трибуна для споров, для обсуждения мнений, и граждане, слушая
выступления на этой трибуне, как бы мысленно присоединяются к высказанным
мнениям или возражают им. Роль такого открытого собрания и является, с точки
зрения ряда авторов, очень важной и самостоятельной представительской функцией
парламента. О такой роли можно говорить, особенно в последние десятилетия, в силу
того, что средства массовой информации практически одновременно доносят все
перипетии обсуждений в парламенте до сведения граждан. Эти парламентские
собрания транслируются в прямом эфире или вскоре после заседаний, поэтому
политически активные люди в курсе всех обсуждений и споров. Представительская
функция влияет на умы и взгляды людей и, наоборот, эти люди затем влияют на своих
депутатов.

Где впервые появился парламент

Принято считать, что первый парламент появился в Англии, и это был
компромисс между зарождающейся буржуазией и дворянством, поскольку был создан
орган, который сглаживал противоречия между этими двумя группами населения.
Парламент первоначально давал советы королю, а затем занимал все более и более
подобающее ему место. К наиболее старым по возрасту парламентам относят также
Испанские Кортесы. (Кстати, на роль родины самого древнего парламента претендует
небольшая страна Исландия, жители которой указывают на несколько грубых и
больших камней, которые расположены около столицы Исландии Рейкьявика.
Исландцы говорят, что эти камни – самый древний парламент под открытым небом,
который и тогда и сейчас называется Альтинг. Там древние викинги обсуждали свои
дела и принимали решения.)
Слово "парламент" универсально, оно применяется и понимается почти в любой
стране мира. Но в разных странах название этого органа может быть самым разным.
Кроме слова "парламент" употребляется, например, термин "конгресс". Первыми его
применили американцы, это слово вошло в моду в Латинской Америке, в некоторых
странах Азии. Например, конгрессом называется парламент в Венесуэле, на
Филиппинах; Национальным конгрессом называется парламент в Чили. Применяются
такие названия, как Палата депутатов (Люксембург), Национальное собрание
(Португалия, Иордания, Южная Корея, Панама, Пакистан и др.); термин Федеральное
собрание часто применяется в федеративных государствах.
Отметим, что в нашей научной отечественной традиции некоторые названия
парламентов употребляются в переводе, а некоторые – в их местном звучании.
Например, когда речь идет о парламенте Швеции, всегда употребляется слово
Риксдаг, когда вспоминают Исландию, употребляют старинное слово Альтинг, когда
пишут о Дании, употребляют датское название – Фолькетинг, норвежский термин –
Стортинг. В Ирландии, где ирландский язык практически вышел из употребления и
все говорят по-английски, ряд государственных терминов имеют ирландские
названия. Например, слово "парламент" в Ирландии не употребляется, национальный
парламент там именуется "Эйреактас" и состоит из двух палат – "Дойл эйран" (нижняя
палата) и "Шинод эйран" (верхняя палата).

Конституционное закрепление места и роли парламентов

Место и роль парламента, как правило, закрепляются в конституциях. Иногда
там подчеркивается его особый статус. Например, ст. 41 конституции Японии гласит,
86
что парламент является высшим органом государственной власти и единственным
законодательным органом государства. Конституция США закрепляет, что
законодательной властью наделяется Конгресс США, который состоит из Сената и
Палаты представителей. Роль и функции испанского парламента (Генеральных
Кортесов) очень четко закрепляются статьей 66 испанской конституции. Там сказано,
что "Генеральные Кортесы осуществляют государственную законодательную власть,
принимают бюджет, контролируют деятельность правительства и осуществляют иные
функции, возлагаемые на них конституцией".
В некоторых конституциях особая роль парламента не подчеркивается, а
конституции просто называют, чем они должны заниматься. Примером может служить
французская конституция в ст. 34 (которая входит в раздел 5 "Об отношениях между
Парламентом и правительством"). Там сказано: "Законы принимаются
парламентом...". Далее перечислено, какие законы принимаются парламентом. В
ст. 35 сказано, что объявление войны разрешается парламенту. Затем перечисляются
отношения между парламентом и правительством. Такое "скромное" закрепление
функций парламента, на наш взгляд, объясняется тем, что Франция – республика, в
которой значительную роль играла и играет исполнительная власть в лице президента
и правительства, потому парламенту как бы отведено свое место, он поставлен "на
свою полку", там не отмечается, что он единственный и высший орган.
В некоторых конституция вообще закреплено, что парламент не является
единственным законодательным органом. Например, в ст. 26 конституции Греции
сказано, что законодательная власть осуществляется палатой депутатов и президентом
республики. Так или иначе, практически нет ни одного государства, за исключением
стран с абсолютной монархией, где не было бы парламента и если парламент есть, то
основная его роль и функция – принимать законы.

Классификация зарубежных парламентов

Для того чтобы понять роль, сущность, цели и задачи различных парламентов,
лучше всего применить традиционный способ изучения материала – провести его
классификацию. Встречаются различные классификации парламента, но чаще всего
начинают классифицировать парламенты по структуре. С этой точки зрения
парламенты делятся на однопалатные и двухпалатные. Однопалатные называются
монокамеральными, а двухпалатные – бикамеральными (о структуре парламента, роли
и значении второй палаты мы поговорим позже).
Называется в литературе и иная важная классификация парламентов – деление
на четыре группы или четыре модели парламентов. Эти четыре группы связаны с
устройством высшей государственной власти.
Первая модель характерна для парламентских республик. Эти парламенты
называются парламентами, которые работают на основе принципа парламентского
ответственного правления. Главный признак этого парламента – институт
политической ответственности правительства. Это группа парламентов, которым
предоставлено право вотума недоверия правительству, право отправлять
правительство в отставку. Здесь классическим примером является Великобритания,
иногда эту модель называют Вестминстерской моделью по месту расположения
парламента – Вестминстерскому дворцу. Эта модель существует в ряде тех стран, где
существует парламентская республика (или парламентская монархия): Нидерланды,
Италия, Германия, Австрия, Болгария, Венгрия и др.

87
 Вторая модель парламента присуща странам с президентской формой
правления. Это парламенты и страны, где существует жесткий принцип разделения
властей. Такие парламенты не обладают правом вотума недоверия, а правительство не
обладает правом роспуска парламента. Классическая модель такого парламента –
США. В этих странах, кроме принципа разделения властей, существует жесткий
принцип "сдержек и противовесов". Исполнительная власть имеет право вето,
законодательная – право использовать импичмент и т.д.
Третья модель парламента – парламент в странах, где существует смешанная
форма правления, сочетающая элементы парламентской и президентской систем.
Отношения между парламентом и исполнительной властью здесь иные. Парламент, с
одной стороны, наделен правом вотума недоверия и там есть реальный институт
парламентской ответственности правительства, но и у президента очень важные
полномочия, связанные с деятельностью парламента. В этих странах президент
наделен правом роспуска парламента. Классическим примером такой модели является
Франция. В последнее время к этой модели тяготеют страны СНГ (Казахстан).
Наконец, четвертая модель – парламенты в тех странах, где они играют почти
декоративную роль. Иногда применяется термин "консультативные парламенты". В
некоторых странах такой термин реально существует (Катар). Это
законосовещательные органы. Такие консультативные парламенты предусмотрены
конституциями некоторых исламских стран (Кувейт, Бахрейн, Объединенные
Арабские Эмираты). Парламенты при абсолютной власти монарха являются
квазипарламентами. Они иногда распускаются, иногда снова восстанавливаются.
Иногда они избираются гражданами, иногда назначаются монархами.
К этой же группе законосовещательных парламентов можно отнести парламенты
в странах, где сохранилась социалистическая система. Это немногие страны
оставшегося реального социализма – Корейская Народная Демократическая
республика, Куба, КНР, Вьетнам. Понятно, что основные решения и основные законы
принимаются не парламентами, хотя они там есть. Об этом свидетельствует даже
работа этих парламентов: они созываются на два-три дня в году, дружно стопроцентно
голосуют "За", не воздерживаясь, не голосуя "Против". Говорить о реальном
парламентаризме в этих странах не приходится. Такая модель существовала в свое
время и в Советском Союзе.

Порядок формирования парламента

Порядок формирования парламента зависит от его структуры. Если парламент
однопалатный, то он, как правило, избирается гражданами. Если двухпалатный, то
одна его палата (нижняя) также избирается гражданами, а что касается второй палаты,
то существует множество разных вариантов формирования второй палаты.
Нижние палаты формируются на началах выборности, причем в абсолютном
большинстве случаев это выборы прямые, всеобщие, равные и при тайном
голосовании. Когда говорят о народном представительстве, о верховенстве
законодательного органа, о народном суверенитете, то речь идет о нижних палатах,
поскольку они формируются народом, там заседают представители народа. Это и есть
олицетворение суверенитета и народного представительства.
Есть и некоторые исключения, когда однопалатные парламенты частично
назначаются или частично формируются не путем прямых выборов. Например, в
республике Мьянма (страна, которая раньше называлась Бирма), часть депутатов
назначается. Точно также назначается часть депутатов в королевстве Бутан. В
88
Республике Мьянма 1/3 членов Нижней палаты избираются, треть формируется из
разных социальных групп (национальных меньшинств, профсоюзов и т.д.) и 1/3
назначается правительством. В Бутане из 150 членов парламента сто избираются
населением, 10 делегируют буддийские монастыри и 40 назначает король.
Что касается способов формирования верхних палат, то можно выделить
следующие.
Первый способ – формирование верхних палат путем прямых выборов с
некоторыми особенностями по сравнению с той системой, которая применяется в
выборах нижних палат. Так, например, верхняя палата конгресса США – Сенат, также
как и нижняя, избирается гражданами страны, но не по территориальным округам, как
Палата Представителей, а от каждого штата избирается по два сенатора. Сенат Италии
также избирается, по своеобразной системе. Из 315 сенаторов 75 % (232 сенатора)
выбирается при мажоритарной системе по одномандатным округам. А 25 % (т.е. 83
сенатора) избираются по пропорциональной системе. Нечто похожее применяется и
при выборах Палаты Советников (верхней палаты) парламента Японии – 150
депутатов избираются по отдельным избирательным округам, а 100 – от
общенационального избирательного округа.
Прямыми выборами избираются также сенаторы в Польше по 2-3 человека от
воеводства и члены Совета Кантонов Швейцарии.
Второй вариант формирования верхних палат – формирование посредством
непрямых-многостепенных, или косвенных выборов. Наиболее характерные
примеры – государственная практика Франции, Норвегии, Индии и других стран.
Французский Сенат формируется трехстепенными выборами. Сенаторы Франции
избираются на 9 лет депутатами Национального собрания, депутатами в Генеральных
советах департаментов и депутатами муниципальных советов. Можно сказать, что
двухстепенные выборы применяются при формировании верхней палаты норвежского
парламента – Стортинга. В этом случае выборы очень своеобразные: сначала
граждане выбирают весь состав парламента, затем депутаты, собравшись на первое
свое заседание, выбирают из своего состава верхнюю палату, которая называется
Лагтинг, в которую входит 38 депутатов. Оставшиеся составляют нижнюю палату,
которая называется Одельстинг (112 депутатов). Такой же принцип применяется в
Исландии. Очевидно, в силу духовной близости исландцев и норвежцев. Исландские
граждане выбирают полный состав парламента – Альтинга – в который входит 60
депутатов, а затем Альтинг на первом заседании избирает Верхнюю палату из 20
депутатов, а остальные сорок человек образуют нижнюю палату. Совет штатов
индийского парламента также избирается выборными членами законодательных
собраний штатов по пропорциональной системе представительства.
Третий способ формирования верхней палаты – формирование посредством
назначения. Принцип назначения используется в Канаде, Иордании, в ряде небольших
государств, которые входят в состав Сообщества – Антигуа, Багамы, Бермуды,
Тринидад и Тобаго, Ямайка. Относят данный способ также и к формированию
верхней палаты немецкого парламента Бундесрата, потому что Бундесрат состоит из
депутатов, назначаемых правительствами Земель из своего состава. Иногда, правда,
этот способ выделяют в отдельную группу и он называется формированием верхней
палаты путем представительства от субъектов федерации. Но как бы это иначе не
называть, правительства Земель назначают своих представителей в верхнюю палату.
Четвертый вариант формирования верхней палаты иногда называют феодальным
способом формирования, иногда – формированием по наследственному принципу.
89
Речь идет, конечно, о Великобритании. Традиционная система наследованного места в
Палате Лордов, которой несколько сот лет в последнее время была несколько
модернизирована и дополнена. В 1958 г. специальным законом помимо
наследственного права было установлено пожизненное пэрство, которое
распространяется и на женщин. В настоящее время в Палате Лордов в
Великобритании около 1200 пэров. Из них свыше 800 – наследственные пэры,
носящие разные дворянские титулы и звания. Обладание этим титулом дает им право
заседать в палате лордов. Вторая группа – пожизненные пэры, которые не имеют
права передачи титула по наследству, обычно это государственные служащие
высокого ранга, которые, уходя в отставку, в качестве награды за заслуги получают
титул пэра и могут заседать в Палате Лордов пожизненно.

§2. Структура парламента
Говоря о структуре парламента, во-первых, имеют в виду структуру парламента
как цельного органа, парламента вообще. В данном случае говорят об однопалатном
или двухпалатном парламенте. Второй подход – это деление палат на определенные
структурные части. В этом случае имеются в виду руководящие органы палат,
должностные лица, а также структурные единицы, включая комиссии и комитеты,
партийные фракции и иные вспомогательные органы парламента.
Начнем с палат. Выше мы рассмотрели порядок формирования палат. Теперь
следует остановиться на идее разделения парламента на палаты. Современные
парламенты состоят из одной или двух палат, хотя истории известны случаи большего
числа палат. По конституции СФРЮ 1963 г. (в редакции 1968 г.) число палат
равнялось шести. В ЮАР, которая была построена на принципе "апартеида", т.е. на
принципе раздельного существования рас, был трехпалатный парламент, палаты
которого формировались по расовому принципу.

Первоначальная модель парламента

Первоначально (исторически) парламент был двухпалатным. Британский
парламент – родоначальник всех парламентов – был двухпалатным, потому что идея
двух палат отражала идею компромисса между двумя ведущими социальными
группами: аристократией и третьим сословием – буржуазией. Палата Лордов
представляла аристократию, а Палата Общин – класс имущих. Двухпалатная
структура в Англии и других странах старой парламентской системы гарантировала от
поспешных решений нижней палаты, ограждала аристократию от неожиданностей. По
традиции, верхняя палата была более консервативной, защищающей традиции,
нижняя – более демократичной и прогрессивной. Они как бы составляли баланс.
В Западной Европе в период становления парламентаризма сословно-
представительные органы, прародители парламентов, (французские Генеральные
Штаты, испанские Кортесы) включали представительство основных сословий –
дворянства, духовенства и третьего сословия. Идея была в том, что каждая из этих
групп населения имеет своих представителей. Затем, в период острой революционной
борьбы, в период буржуазных революций, создавались однопалатные парламенты,
которые были более мобильными и лучше приспособленными для реализации
революционных идей. Однако эти однопалатные парламенты в некоторых странах
превышали свои полномочия и превращались в орудие деспотии.

90
 В США в 1787 г. однопалатный конгресс конфедерации был заменен, согласно
конституции США, конгрессом двухпалатным. Во Франции в 1795 г. после самых
острых революционных потрясений также был создан двухпалатный парламент.
Преимущество двухпалатности в то время виделось в том, что верхняя палата
удерживает нижнюю от непродуманных и излишне жестких решений.
Притом, что парламент делился и делится на две палаты и каждая из них имеет
свой круг полномочий, свои руководящие органы, и, так сказать, свое лицо, парламент
должен быть единым органом, а принимаемые им акты должны отвечать
потребностям граждан и выражать согласованную волю обеих палат.
В двухпалатных парламентах есть две модели взаимоотношений. Есть
двухпалатные парламенты с равным правовым статусом палат, есть также такая
система, когда у палат статус неодинаковый. В США обе палаты Конгресса – Палата
представителей и Сенат – имеют одинаковые права в законодательной области.
Законопроект первоначально может быть внесен в любую палату. Но законопроект, не
одобренный одной из палат, не принимается. Иными словами, начинается принятие
закона в одной из палат, затем переносится в другую и для того, чтобы он был принят,
нужно решение обеих палат. Хотя в США каждая из палат имеет определенную
специфику в сфере полномочий. Палата представителей имеет исключительные
полномочия в финансах, а Сенат ратифицирует международные договоры, утверждает
назначение должностных лиц и осуществляет роль суда в процедуре импичмента.

Достоинства второй палаты
Несмотря на критику существования второй палаты, есть бесспорные случаи,
когда ее существование абсолютно оправдано. Там, где установлена федеративная
форма государственного устройства, практически всегда существует специальная
вторая палата для представительства субъектов федерации. Такой порядок в США,
Австралии, Австрии, Венесуэле, Индии, Мексике и т.д. В этих странах вторая палата
как бы "страхует" субъекты федерации от решений, которые могут быть приняты
нижней палатой, образованной по территориальному принципу.
В ряде унитарных государства вторая палата иногда напоминает вторую палату
федеративных государств, поскольку палаты подобного рода образуются по принципу
территориального представительства. Таков тип вторых палат в Италии, Боливии,
Франции, а также в Испании, где в Сенате представлены и обычные территориальные
единицы, и автономные единицы, которые входят в состав Испании.

Недостатки второй палаты
Но при всем при том, недостатки двухпалатной системы остаются, поскольку
двухпалатная система – это всегда усложнение законодательного процесса, это всегда
определенное консервативное отношение к новациям, это усложненные процедуры и
зачастую – притормаживание прогрессивных начинаний. Споры по этому поводу
велись и ведутся, но в последнее время приводят примеры образования двухпалатного
парламента вместо однопалатного, как, например, в Польше, где после определенных
социальных перемен однопалатный парламент был заменен двухпалатным. Иногда
ссылаются на то, что существование двухпалатной системы в некоторых странах стало
совершенно бесполезным (например, в Дании или Швеции). В Швеции практически
однопалатный парламент, но разделенный пополам. Суть его в том, что заседание
ведется в двух залах, что дает возможность выступить большему числу депутатов, а
при голосовании они объединяются. Это, конечно, не одна характеристика
91
двухпалатного парламента Швеции, но дело в том, что иногда его называют и
однопалатным.
Важную роль в деятельности парламентов играют его руководящие органы. В
странах с двухпалатной системой в каждой палате есть свои руководящие органы. В
однопалатных парламентах, конечно, руководящие органы только в одной палате.
Руководство нижних палат или парламентов, которые состоят из одной палаты, в
большинстве случаев избираются депутатами (обычно на первой сессии на весь срок
полномочий).

Спикер
По традиции, руководителя палаты чаще всего называют спикер, иногда –
председатель или президент. Кроме спикера или председателя нижней палаты
депутаты обычно избирают одного или двух вице-спикеров или вице-председателей.
Также могут избираться секретари, которые редактируют и подписывают протоколы
заседаний, а в некоторых странах (Франции, Италии, Бельгии) еще и квесторы,
которые занимаются административно-хозяйственной деятельностью в парламенте.
На них возложены заботы о помещениях парламента, других вспомогательных
заведений (библиотеки, буфеты, спортивные залы), они занимаются расходами и
поддержанием порядка в зале заседания.
Иногда председателя палаты депутаты избирают только на срок сессии. Он
является не важным политическим лицом в государстве, а выполняет служебную
функцию. Таков порядок предусмотрен швейцарской конституцией, согласно которой
председателей палат и заместителей избирают только на время очередной или
чрезвычайной сессии.
Должность председателя верхней палаты в разных странах занимается по-
разному. В некоторых странах он избирается так же, как и председатель нижней
палаты. Одинаково избираются руководители палат во Франции, Италии, Японии. В
некоторых странах должность руководителя верхней палаты замещается ex oficio ("по
должности"). Например, в США и некоторых других президентских республиках
вице-президент становится руководителем верхней палаты автоматически. В
Великобритании Палатой Лордов руководит Лорд-канцлер. Это член кабинета, лицо,
назначаемое премьер-министром. В Канаде спикер Сената назначается указом
генерал-губернатора по рекомендации премьер-министра. Кстати говоря, весь состав
Сената Канады назначается аналогичным образом.
Полномочия председателя палаты либо руководящего органа палаты (бюро,
президиума) распространяются практически на все сферы парламентской
деятельности. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими
государственными органами и представляет парламент в международных сношениях.
Он обладает дисциплинарной властью; по договоренности со своими заместителями и
председателями фракций он определяет повестку дня заседаний, обеспечивает
первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством. Естественно,
председатель либо его заместители руководят прениями, дебатами, происходящими в
зале заседания, он предоставляет слово депутатам, может прервать выступающего,
определяет процедуры обсуждения законопроектов, определяет порядок и вид
голосования, подводит итоги голосования и объявляет их. Председатель (и его
заместители) координирует разные виды деятельности парламента. Председатель
парламента и его заместители руководят и ведают денежными средствами

92
(парламентским бюджетом), они назначают служащих и руководят парламентской
полицией.
Значительные права в процедурной сфере дают возможность председателю, его
заместителям и другим руководящим органам существенно влиять на решения
парламента, на политику парламента и на законодательную сферу. Председатель
может как стимулировать деятельность парламента, поощрять определенные
направления его деятельности, так и в каких-то случаях притормаживать их, т.е.
существенно влиять на внутренние процессы, происходящие в парламенте. Например,
в каких-то случаях он может не дать слово представителям оппозиции, подведя черту
под прениями, может сократить время выступления депутатов и т.д. Но в большинстве
случаев от председателя требуется одно – быть абсолютно нейтральным. Он должен, в
ряде случаев, выйти из партии и, как пишут об этом англичане, быть "слугой палаты"
и не иметь партийных пристрастий.
Формально председатель палаты (спикер) должен быть как бы дирижером
оркестра, которым являются депутаты, и играть по нотам, которые написаны
депутатами. Однако на практике этот дирижер может быть не нейтральным, а
заинтересованным в решении того или иного вопроса, но уличить спикера в
пристрастии достаточно трудно. В ряде случаев спикер имеет право толковать
процедурные правила, если возникает спор, касающийся процедуры.

Парламентские комиссии
Парламентские комиссии или комитеты – это специальные органы,
образованные из депутатов, главной целью которых является подготовительная работа
по созданию и оценке законопроектов, а также для контроля за выполнением законов
или для контроля за деятельностью исполнительной власти. Есть и иные дела, которые
выполняют парламентские комитеты, но эти являются главными.
Парламентские комиссии в абсолютном большинстве состоят только из
депутатов. Парламентские комиссии играют исключительно важную роль. Решения,
принимаемые этими комиссиями, очень часто предопределяют решения, которые
будут приняты на сессии.
Комиссии парламента бывают временные и постоянные. Также они бывают
специализированные и универсальные. Чаще всего создаются постоянные комиссии.
Постоянные комиссии создаются на весь срок деятельности палаты парламента и
прекращают свои действия вместе с прекращением полномочий данной палаты.
Обычно, если парламент двухпалатный, то в каждой из палат действуют свои
комиссии. Иногда они дублируют друг друга, имеют одинаковые названия и
занимаются примерно одним и тем же кругом вопросов, но иногда эти комиссии не
совпадают ни по названию, ни по кругу дел и проблем.
Временные комиссии создаются для выполнения какой-то конкретной задачи.
После выполнения этой задачи они либо распускаются, либо расходятся. К
временным комиссиям могут быть отнесены следственная комиссия, редакционная
комиссия по выработке текста какого-то законопроекта, конституционная и т.д.
Постоянные комиссии бывают специализированными и
неспециализированными. Специализированные комиссии еще называют отраслевыми.
Эти отраслевые комиссии легче всего представить, если вспомнить типичный набор
министерств в той или иной стране. Так, как в каждой стране есть министерство
обороны, внутренних дел, здравоохранения, народного образования и т.д., то
примерно по такому принципу и создаются постоянные комиссии. То есть, как
93
правило, в парламентах есть комиссия по иностранным делам, сельскому хозяйству,
транспорту, охране здоровья и т.д. Параллели с правительством здесь очевидны.
Постоянные комиссии обычно образуются на основе пропорционального
представительства от партийных фракций. Партии, которые имеют большинство в
парламенте, имеют большинство и в комиссиях. Как правило, представители больших
фракций возглавляют комиссии, поскольку они доминируют в парламенте, могут
поставить своих представителей руководить комиссиями и иметь там большинство.
Деятельность комиссий происходит за "закрытыми дверями", она не афишируется,
телевизионные показы этой работы не проводятся, поэтому в такой более
доверительной обстановке, без излишней гласности вопросы решаются более
конкретно, деловито и без умысла произвести впечатление на избирателей.
Парламентские комиссии (комитеты) всегда предварительно обсуждают
законопроекты. Без их мнения и заключения законопроект не может быть поставлен
на голосование. Это предварительное рассмотрение существеннейшим образом влияет
на его судьбу. Во многих странах заключение комиссий по поводу законопроекта
является окончательным и "обжалованию не подлежит". Например, американцы
называют свои комитеты палат "кладбищем законопроектов", поскольку там, в
комиссиях чуть ли не 90 % законопроектов погибают, не доходя до голосования.
Комиссии имеют право вносить поправки в законопроекты. Иногда эти поправки
могут быть настолько существенными, что искажают первоначальную сущность этого
закона. Комиссии могут возвращать законопроекты их авторам для уточнений, на
доработку; могут назначать экспертизы. Законодательный процесс без участия
комиссий немыслим.
Для того чтобы преодолеть длительные сроки рассмотрения комиссиями
законопроекта, в некоторых странах выработаны упрощенные парламентские
процедуры. Например, англичане придумали такой прием. На пленарном заседании
парламента, если вносятся важный правительственный законопроект по предложению
лидера фракции большинства, вся палата объявляется одной комиссией. Спикер
уходит со своего места, избирается председатель этой комиссии, депутаты обсуждают
этот законопроект, принимают решение, являясь как бы комиссией, затем спикер
возвращается на свое место и заседание снова превращается в сессию, где и
принимается нужный правительству закон. Иногда, таким образом, процесс
обсуждения сокращается до 1-2 дней, а в обычном порядке законопроект может
"путешествовать" по комиссиям и по коридорам парламента полгода или даже год.
Важным вопросом является вопрос о партийной принадлежности председателей
комиссий или комитетов. В настоящее время в США представители партии, которая
имеет большинство в палате, возглавляют все комитеты палаты. Если, скажем,
демократы имеют большинство в Палате представителей, то все комитеты в Палате
представителей будут возглавляться представителями демократической партии. Если в
Сенате большинство имеют представители республиканской партии, то все сенатские
комиссии будут возглавляться республиканцами. Такой порядок не слишком
демократичен, но так принято.
Комиссии состоят из депутатов, но при необходимости они могут приглашать в
качестве специалистов государственных чиновников, бизнесменов, ученых для того,
чтобы они объяснили неясные моменты в законопроектах и выступили в качестве
экспертов. Члены комиссии работают за закрытыми дверями и весь процесс
обсуждений происходит без огласки.

94
 Комиссии или комитеты
Употребляются названия: комиссии и комитеты. В некоторых случаях между
этими понятиями нет разницы. Но, например, в США комитет – это более важный
орган, постоянно действующий, а комиссия – это собрание депутатов с менее
важными полномочиями.
Комиссии и комитеты работают на основе регламентов палаты, кроме того,
могут приниматься специальные положения о комитетах и комиссиях, которые
регламентируют более конкретные области их работы. Отдельные нормы о комитетах
и комиссиях могут содержаться в конституциях и в конституционных законах.
В некоторых странах роль парламентских комитетов и комиссий традиционно
очень велика. Например, в США председатели комитетов Конгресса – самые важные и
влиятельные фигуры. В Испании постоянные депутатские комиссии могут даже
выполнять функцию палат Генеральных Кортесов: в случае, если срок действия
палаты истек или палата была распущена, то постоянная комиссия выполняет
функцию палаты (одна или несколько). В той же Испании постоянные депутатские
комиссии могут издавать временные законодательные акты – так называемые
декреты-законы. Так бывает в том случае, если парламент распущен или срок
полномочий палат истек и требуется принять какой-то важный нормативный акт.
В любом парламенте, помимо специализированных и постоянных комиссий,
могут создаваться временные комиссии или комиссии "ad hoc", которые образуются
для рассмотрения какого-то конкретного дела, и после решения этого дела
распускаются.

Партийные фракции
Партийные объединения депутатов чаще всего называются партийными
фракциями, но они могут называться и по-другому. Если в ФРГ классическое
наименование – фракция, то во Франции, Италии и других странах партийные
фракции именуются парламентскими группами. В Великобритании они официально
называются парламентскими партиями. В Австрии, Польше, Хорватии – партийные
клубы. Иногда применяются два наименования: например, партийная фракция и
депутатская группа. Это может обозначать не одно и то же. К примеру, партийная
фракция состоит из депутатов, которые избирались по спискам одной партии и
представляют эту партию в парламенте. А депутатская группа представляет,
например, объединение депутатов, которое образовалось уже после выборов. Скажем,
из беспартийных депутатов или депутатов, вышедших из партийных фракций.
Порядок образования партийных фракций достаточно подробно
регламентируется регламентами палат. В некоторых случаях порядок и способ
образования фракций очень прост и ничем не ограничивается. Например, в Голландии
один депутат может объявить себя фракцией, если какую-либо партию представляет в
палате он один. В других странах могут быть формальные требования к образованию
фракции. Например, согласно требованию регламента Бундестага ФРГ необходимо,
чтобы фракция включала только депутатов, которые являются членами одной партии,
фракция должна насчитывать не менее 5 % всего состава Бундестага, т. е. не меньше
25 депутатов.
Регламенты других парламентов также закрепляют эти вопросы. Например,
регламент парламента Австрии – Национального совета – предусматривает, что
фракция (там она называется "клуб") может быть образована при минимуме в 5
депутатов.
95
 Кстати, такой минимум может быть различным для верхней и нижней палаты.
Например, для образования фракции (парламентской группы) во Французском Сенате
необходимо объединение 14 сенаторов, а в Национальном собрании Франции – 30
депутатов. Для образования фракции в Сенате Италии необходимо 10 сенаторов, а в
Палате депутатов – 20 депутатов.
Во многих странах не требуется жестких доказательств принадлежности к
партии. Депутаты, объединившись, могут назвать себя какой-то фракцией или
представителями партии. Некоторые фракции могут присоединять к себе так
называемых "гостей" – депутатов, сочувствующих этой партии. Эти "гости" иногда
учитываются при решении каких-то вопросов, а в некоторых случаях – не
учитываются. Так в число минимума, необходимого для образования фракции, они не
включаются. Они дополняют фракцию уже после ее образования.
Почему такие моменты во многих странах так скрупулезно регламентируются?
Дело объясняется тем, что партийные фракции в большинстве случаев наделены более
широкими и вескими полномочиями, чем один депутат или даже двое-трое депутатов
организационно не оформленные. Фракции участвуют в формировании руководящих
органов палат. К примеру, кандидатов при избрании спикеров, их заместителей,
руководителей комитетов и комиссий, выдвигают партийные фракции.
Комиссии и комитеты палат образуются обычно на основе пропорционального
представительства от фракций, и крупные фракции имеют обычно большее
представительство в комиссиях и комитетах. Фракции оказывают большое влияние на
работу палаты. Они вносят вопросы в повестку дня, они участвуют в направлении
хода прений и дебатов; в некоторых парламентах (например, в Голландии)
голосование проходит по фракциям, т.е. при голосовании встает руководитель
фракции и объявляет, "за" фракция или "против". Поэтому вопрос решается, как
правило, заранее, а голосование по фракциям носит скоротечный и практически
формальный характер.
Фракции используют свое влияние при контроле за деятельностью
правительства. Например, фракции в некоторых странах могут инициировать такую
форму парламентского контроля как интерпелляция. Но, может быть, самое главное в
их деятельности это то, что в парламентских республиках и монархиях фракции
образуют и формируют правительство. Если фракция имеет абсолютное большинство
в парламенте, то она и создает правительство, если же численности не хватает, то
фракции объединяются и образуют коалиционное правительство.
В ряде стран парламентские фракции фактически являются руководящим ядром
и реальным руководством той или иной партии. Лидер парламентской фракции – это
одновременно лидер всей партии. Он определяет политику партии и представляет ее в
парламенте.
В Великобритании вся парламентская деятельность связана с существованием
фракции. Фракция, которая обладает большинством в парламенте, образует
правительство, лидер этой фракции становится премьер-министром. Вторая по
численности фракция образует официальную оппозицию. Лидер фракции оппозиции
становится "лидером оппозиции Ее величества" и возглавляет "теневой кабинет".

Руководство фракций
Фракции имеют свое руководство. Руководство может быть идеологическим и
процедурным. Лидер партии всегда является общим руководителем фракции, но ряд
фракций имеют еще процедурных начальников. В англо-саксонских стран они
96
именуются "кнуты" (whips), они следят за порядком голосования, следят за тем, чтобы
члены фракции правильно голосовали, не опаздывали на голосование, ведут подсчет
голосов, оповещают о необходимых вещах своих членов и т.д. Они подчиняются
такому фактическому лидеру и помогают ему.
Руководящим органом фракции, как правило, является общее собрание
депутатской группы. Оно может именоваться по-разному: конференция, собрание, в
Америке применяется термин "кокус". На этих собраниях вырабатываются общие
направления деятельности фракции, решаются организационные вопросы, решаются
вопросы о том, как голосовать по конкретному законопроекту. Затем эти решения
неуклонно выполняются. В ряде стран работой фракции руководит (координирует)
специальный орган. В ФРГ – это "Исполнительный комитет" фракции. Во Франции –
"бюро". В Швеции – это "доверительный совет", который является руководящим
органом фракции.
В большинстве западных стран партийная дисциплина внутри фракций очень
строгая. Если депутат ее не соблюдает, он исключается из фракции. Потеряв
партийную поддержку, будучи "уволенным" из партийной фракции, он теряет
половину своей силы, а может и больше. Поэтому депутату, если он хочет строить
свою политическую карьеру, приходится подчиняться. Рядовые депутаты, их часто
называют "заднескамеечники", какого-то реального влияния на работу фракции не
оказывают. Основным способом проявить себя является возможность задавать
вопросы членам правительства или выступать с каким-то интересным сообщением во
время прений.

Иные органы парламента

В парламентах могут быть какие-то иные органы и структурные части, помимо
комиссий, комитетов и партийных фракций. В некоторых странах, например, есть
специальные органы парламентского контроля: ревизоры, контролеры. Есть такая
должность омбудсман, или "народный защитник". Эта должность впервые была
создана в Швеции. Главной задачей омбудсмана является контроль за деятельностью
административных органов (таких, например, как полиция). В настоящее время
институт омбудсманов получил свое развитие, они чаще всего называются
уполномоченными по правам человека и их компетенция расширена. Эти
должностные лица избираются парламентами, они в ряде случаев имеют
значительный штат сотрудников и являются как бы специальным органом по
рассмотрению жалоб. Граждане с удовольствием обращаются туда, если у них
возникают споры с государственными органами, с органами, которые могут как-то
задеть их права.
Парламенты создают так называемые счетные палаты или комиссии. Их задача –
проверять выполнение и соблюдение статей бюджета. Некоторые парламенты создают
иные контрольные органы или назначают специальных должностных лиц. Например,
в ФРГ есть уполномоченный Бундестага по делам обороны и армии.
В некоторых парламентах создаются "Советы старейшин", или они называются
"Сеньорен-конвенты". В ФРГ в Совет старейшин входит председатель Бундестага, его
заместители и несколько депутатов от фракций, причем представительство
пропорционально численности фракции: большая фракция делегирует больше своих
членов в Совет старейшин. Полномочия Совета старейшин достаточно специфичны.
Они занимаются в основном организационными проблемами: помогают Председателю
палаты вести дела палаты, проводят в необходимых случаях или организует
97
переговоры фракций о персональных назначениях и выборах, они участвуют в
выработке повестки дня, могут вырабатывать внутренние акты парламента (например,
положение о комитетах и комиссиях) и решать ряд других вопросов. Это важный
вспомогательный орган. Кроме названия "Совет старейшин" могут быть и иные
названия: Бюро, Общий комитет и т.д. Эти органы создаются для организационной
помощи депутатам и руководству палаты.

Компетенция парламента
Вне зависимости от того, закреплена ли компетенция парламента в конституциях
или законах, или же нет, круг вопросов, которыми занимается парламент (т.е.
полномочия парламента) всегда охватывает определенную сферу общественных
отношений. Если полномочия парламента закрепляются в конституциях, то обычно
это полномочия законодательного характера, полномочия в сфере финансов,
полномочия по контролю над деятельностью правительства и полномочия, связанные
с формированием других органов государства. Такая четырехзвенная схема является
перечислением минимальных возможностей и полномочий любого парламента.
Однако и конкретные конституции, и специальные законы закрепляют более
развернутый перечень полномочий парламента. Например, кроме названных
полномочий, еще называются полномочия в области внешней политики, отдельно
выделяются полномочия в сфере обороны и безопасности, а также судебная функция
парламента. Так или иначе, минимальный круг вопросов, которым занимается
парламент – это названные четыре направления. Чаще называют шесть или семь. В
некоторых источниках приводится даже восемь направлений деятельности или
полномочий парламента. Например, кроме всего названного, к полномочиям
парламента относят: назначение референдумов и, может быть, самое своеобразное
полномочие – полномочия по передаче части своих полномочий – т.е. делегирование
полномочий какому-либо органу (как правило, правительству).

Издание законов
Однако какие бы не были классификации и перечни полномочий парламента,
основным его полномочием является издание законов.
Мы называли шесть разновидностей законов, которые существуют в зарубежных
странах. Из этих шести – четыре вида законов принимаются парламентом. Как
правило, везде главным делом парламентов является принятие конституции, принятие
конституционных законов, принятие органических законов и принятие обычных
законов. В этот перечень иногда включают принятие парламентских уставов или
регламентов. Это вопрос спорный. Некоторые источники считают их нормальными
законами, а некоторые относят парламентские уставы к промежуточным формам
между законами и менее важными нормативными актами. Так или иначе, круг
законодательства, круг актов, относящихся к законам, достаточно широк.
Можно уточнить законодательную компетенцию парламента, потому что
помимо обычного перечисления видов законов еще следует назвать основной круг
вопросов, по которым и принимаются законы. К числу этих вопросов относятся
законы, которые определяют конституционный строй государства, систему органов
государства, взаимоотношения между ними, а также порядок формирования этих
органов, права и свободы граждан, в частности, избирательные права и т.д.
Специальными законами закрепляется система полномочий и порядок
формирования органов местного самоуправления. Важным направлением, которое
98
регулируется законами, является сфера экономики, т.е. законы, которые определяют
статус промышленных предприятий, банков и иных экономических органов.
Законы регулируют социальные вопросы, трудовые права граждан, права
профессиональных союзов, права объединений предпринимателей и отношений
между работниками и работодателями. Важный круг вопросов, которые регулируются
законами, это законы о социальном обеспечении. Отдельным кругом вопросов,
которые относятся к законодательному регулированию, являются отношения и
проблемы гражданства, иные личностные и имущественные права граждан, семейные
правовые отношения, отношения в сфере ограничения прав и свобод, связанные с
осуществлением охраны общественного порядка и правосудия, т.е. уголовно-
процессуальные кодексы и отдельные акты. Также – законы в области внешней
политики, обороны, о ратификации договоров и соглашений. Законами определяется
порядок образования и структура правоохранительных органов, полиции; структура
судебных органов и ряд самых важных вопросов.
Законы отличаются от всех иных актов не только кругом регулируемых
отношений, не только наивысшей юридической силой, но и особым порядком
разработки, принятия и введения в действие. Этому вопросу мы посвятим отдельное
внимание в настоящей главе, т.е. мы остановимся на законодательном процессе.
Говоря о принятии закона парламентом, следует отметить, что в некоторых
странах законодательный орган действительно не только принимает, но
самостоятельно инициирует и разрабатывает законодательные акты. Таким органом
является, например, конгресс США.
В других странах вся подготовка и инициатива по принятию законов лежит на
исполнительной власти – на правительстве. Парламент получает готовые
законопроекты. При такой модели парламент обсуждает их, и, зачастую почти не
вмешиваясь в существо этих проектов, принимает их. Данная модель существует в
странах, которые относятся к парламентским республикам и парламентским
монархиям (Великобритания, Голландия, Дания и др.). При этой схеме отношений
парламент придает актам, разработанным правительством и представленным ему в
виде законопроектов, силу всеобщей обязательности и наивысший авторитет.

Финансовые права и полномочия парламентов

Финансовые права являются наиболее заметной и старой привилегией, или
правом парламента, которое было получено в борьбе с королевской властью и с
феодальными силами. Финансовые права – это право устанавливать налоги,
устанавливать правила выпуска денег, контролировать эмиссию... а также выпускать
займы, осуществлять контроль за расходованием государственных денег и т.д. Но
олицетворением финансовых прав парламента является право парламента утверждать
бюджет страны.
Во всех западных странах проект бюджета разрабатывается правительством.
Например, в США этим занимается административно-бюджетное управление, которое
находится в системе исполнительной власти и подчинено президенту. В
Великобритании Палата Общин утверждает бюджет, подготовленный Кабинетом
министров. В любом случае, по проекту бюджета всегда проходят парламентские
дебаты, которые носят и экономический, и политический характер, потому что
бюджет дает представление о направлениях деятельности страны – ее основных
векторах, на которые направлена экономика. Парламентарии рассматривают как
доходную, так и расходную части бюджета, и, конечно, стремятся, чтобы эти части
99
были примерно равны, чтобы доходы превышали расходы или, по крайней мере, не
были меньше расходов. Бюджетный процесс – это сложный и ответственный процесс,
и, может быть, полнота власти парламента максимальным образом и реализуется в
сфере утверждения бюджета.
Важной частью финансовых полномочий является не только утверждение
бюджета, но и утверждение отчета правительства об исполнении предыдущего
бюджета. Это не формальный акт, а очень важное политическое оружие, при помощи
которого парламент может влиять на исполнительную власть, поскольку деньги –
очень эффективный рычаг воздействия. Если правительство обещало добиться каких-
то лучших экономических показателей, внесла в проект бюджета заманчивые для
граждан (избирателей) пункты, а затем при отчете выясняется, что эти пункты не
реализованы, то оппозиция и, вообще, парламентарии могут привлечь внимание
общественности к этому и повлиять на политику правительства, на выбор
приоритетов.

Налоговые полномочия
Очень важное место среди финансовых полномочий принадлежит налоговым
полномочиям. Налоги – это самая чувствительная часть финансовых прав парламента,
потому что налоги платят все и все заинтересованы в том, чтобы, с одной стороны,
заплатить налогов меньше, а с другой стороны, получать какую-то поддержку
государства за счет налогов. Установление налогов в большинстве стран –
исключительная компетенция парламента, и в некоторых случаях это подчеркивается
специальными статьями конституции.

Полномочия в области внешней политики

В этой сфере у парламента меньше возможностей, чем у исполнительной власти.
Полномочия в области внешней политики – внепарламентские связи и отношения,
когда члены парламента общаются с парламентариями других стран, вырабатывают
общие точки зрения, выясняют спорные отношения, заседают в различных
межпарламентских союзах и ассоциациях и т.д.
Однако наиболее важной стороной этой деятельности является ратификация
международных договоров и соглашений. Международные договоры подписывает
исполнительная власть в лице главы государства либо главы правительства, но право
ратификации и денонсации этих договоров и соглашений очень важный рычаг
воздействия на правительство.
К сфере полномочий международных дел и внешней политики относят также
вопросы объявления войны и заключения мира. Это очень исключительная сфера, и
она, как правило, решается всеми органами: и исполнительной властью, и
законодательной. Но окончательную точку в таких конфликтных вопросах ставит
парламент, принимая закон либо иной акт о заключении мира, либо об объявлении
войны.

Полномочия в сфере формирования государственных органов

Важной частью полномочий парламента являются полномочия в области
формирования государственных органов, в сфере назначения либо избрания
должностных лиц, либо участие в выборах и назначении должностных лиц.
Парламенты в этой области имеют достаточно широкие полномочия. Например, в
парламентских республиках (монархиях) парламенты утверждают назначение на
10
0
должность главы правительства – премьер-министра. В некоторых случаях это
считается назначением, в некоторых – избранием. Так или иначе, проводится
голосование, и лицо, получившее поддержку парламента, становится во главе
исполнительной власти. Таким образом избирается канцлер ФРГ, премьер-министры
Италии, Голландии и главы правительства многих других стран.
Конституция Италии также предусматривает избрание Президента парламентом.
Статья 83 итальянской конституции предусматривает, что президент Итальянской
Республики избирается парламентом на совместном заседании его членов. В выборах
участвуют по три делегата от каждой области. Парламент Чехии избирает Президента
на совместном заседании обеих палат.
Порядок избрания президента парламентом, естественно, предусмотрен
конституциями парламентских республик. Однако есть случаи, когда возможно
избрание президента даже в президентской республике при помощи парламента. Так,
например, поправки 12-я и 20-я конституции США предусматривают такой вариант,
что если ни один из кандидатов в президенты не получит абсолютного большинства
голосов выборщиков, то Палата представителей будет избирать президента из 3-х
кандидатов по наибольшему числу полученных голосов. А если не будет избран вице-
президент, то Сенат будет избирать вице-президента из двух кандидатов. Правда,
возможность применения такого порядка представляется достаточно абстрактной и
умозрительной, однако американцы на всякий случай подстраховались и
предусмотрели это в поправках к конституции.

Формирование судебной власти

Парламенты очень часто принимают участие в формировании судебной власти, а
именно: избирают или назначают высших судей. В Германии и верхняя, и нижняя
палаты – Бундестаг и Бундесрат – избирают равное число судей конституционного
суда ФРГ. Согласно венгерской конституции, однопалатный венгерский парламент
избирает судей Конституционного суда и председателя Верховного суда. Такой
порядок, когда парламент избирает часть, половину или полностью судей верховных
судов, конституционных судов – это достаточно распространенное правило. В
Болгарии и Италии, например, парламент избирает 1/3 судей конституционных судов.
В США Сенат принимает участие в избрании (или назначении) Верховного суда. По
американским правилам, членов Верховного суда назначает президент, однако они не
могут стать членами Верховного суда без согласия Сената. Точная формула гласит
"без совета и согласия Сената". Согласие получается путем голосования. Это
специальная процедура, без которой ни один кандидат не может стать членом
Верховного суда, поскольку Сенат окончательно утверждает (избирает) кандидатуру,
предложенную президентом.
Наконец, нужно отметить, что самая естественная компетенция парламента –
избрание должностных лиц парламента. Парламенты избирают руководителей своих
палат, спикера или председателя палаты, избирают заместителей председателя палаты,
избирают руководящие органы, председателей комитетов или комиссий. Это тоже
входит в круг компетенций или полномочий палат парламентов или парламента
вообще.

Парламентский контроль
Важным правом и полномочием парламента является контроль парламентов над
деятельностью правительства.
10
1
 Есть различные формы парламентского контроля. Эти формы в ряде случаев
предусмотрены законом. Иной раз они закреплены конституцией или специальным
законом. В некоторых случаях они традиционно сложились и могут быть даже не
закреплены нормативным актом. Таких форм достаточно много, и конституционная
практика знает следующие:
Во-первых, обсуждение основных направлений деятельности правительства
(обычно – на первой сессии после его избрания или ежегодно на первой сессии после
парламентских каникул).
Вторая форма контроля – контроль посредством парламентских комиссий и
комитетов.
Третья форма – это специальные парламентские запросы или вопросы.
Четвертая форма называется интерпелляция.
Кроме этого, называют еще пятую форму, правда она встречается реже, – это
контрольные полномочия, которые осуществляют специальные должностные лица:
ревизоры, контролеры, омбудсманы и т.д.
Следующая форма контроля (шестая) – право на объявления вотума доверия или
вотума недоверия при помощи резолюции порицания. Остановимся на этих формах
парламентского контроля.
Обсуждение основных направлений деятельности правительства. Как правило,
после избрания парламента, когда образуется правительство (это касается
парламентских республик и парламентских монархий), глава избранного
правительства выступает с речью, в которой излагает основные направления и
приоритеты своей будущей деятельности, рассказывает о тех задачах, которые
правительство ставит перед собой. В данном случае члены парламента, выступая
(критикуя или одобряя эти направления), осуществляют превентивный
(предупредительный) контроль, поскольку предупреждают о каких-то нежелательных
акциях, об ответственности в случаях невыполнения обещаний и т.д. Таким образом
они контролируют будущую деятельность правительства.
Правительственное сообщение – об основных направлениях его работы – может
быть в виде речи премьер-министра, это может быть специальное заявление или
послание президента правительству. Например, президент США ежегодно отправляет
такое послание Конгрессу. Наиболее старинной формой данной деятельности является
тронная речь монарха на открытии парламентской сессии Палаты Общин в
Великобритании. После этих выступлений бывают прения. Голосований, как правило,
не бывает, но ход прений оказывает влияние на будущую политику правительства.
Наиболее распространенной, почти повседневной, и часто встречающейся
формой контроля парламента за деятельностью правительства являются запросы
депутатов. Запросы могут быть адресованы отдельным министрам, премьер-
министру, иногда – правительству в целом. Порядок внесения этих запросов, порядок
ответа на них, как правило, закрепляются в регламентах палат. Запросы бывают двух
видов – письменные и устные. Устный запрос – это устное обращение члена
парламента к какому-то конкретному министру или другому должностному лицу.
Этот запрос фиксируется специальными служащими (клерками и т.д.) парламента.
Если конкретного должностного лица, к которому обращен запрос, нет на заседании,
то специальные клерки сразу после оглашения направляют такой запрос министру или
его заместителю. Чаще всего в большинстве парламентов предусмотрен специальный
час запросов, во время которых практически весь кабинет приходит и ждет вопросов,
которые им задаются. Если должностное лицо получив вопрос, может на него
10
2
ответить, то оно дает ответ сразу. В некоторых случаях, если ответ требует
подготовки, должностное лицо требует времени для подготовки (обычно это 2-3 дня
или до следующего специального дня запросов).
По советским традициям, было принято обозначать формы работы советов –
представительных учреждений, которые работали в те времена. К числу этих форм
относились сессия, деятельность постоянных и временных комиссий, деятельность
исполкомов и аналогичных органов, создаваемых советами, а также деятельность
депутата в своем избирательном округе.
Западная практика и теория не конструировала такой перечень форм работы
представительных учреждений (на наш взгляд, вполне справедливо); западными
учеными отмечалось, что указанная деятельность – это не формы работы всего совета,
а формы работы депутата. Почему у нас был такой подход – трудно сказать. Видимо,
чтобы лучше подчеркнуть народность, массовость и другие "хорошие свойства"
советов. Это иллюстрировало тезис о том, что совет работает всегда.
Перечисленные формы – это проявление деятельности депутатов. А вот совет
или парламент, или иной представительный орган осуществляют полноту своих
полномочий только на сессии. Поэтому, говоря о порядке работы или о порядке
деятельности зарубежных парламентов, мы подчеркиваем, что парламенты
осуществляют свои полномочия на сессиях.

Понятие сессии
Что такое сессия? Есть разные определения. Часто сессию определяют как
период времени, в течение которого проходят пленарные заседания палат и их
комиссий. Иногда определение сессии звучит несколько проще, и под сессиями
понимают общие собрания депутатов, на которых решаются все важнейшие вопросы,
находящиеся в ведении данного избираемого органа. Это такое общее собрание, во
время которого реализуется компетенция данного органа.
Сессии зарубежных парламентов созываются в различных странах один, два,
три, иногда до четырех раз в год. В большинстве случаев сессии зарубежных
парламентов представляют собой длительный период времени (6-8 месяцев) работы,
которая прерывается только каникулами. Чаще всего сессия – это почти постоянное
депутатское заседание в течение года, которое имеет перерывы в виде каникул.
Каникулы у членов парламента примерно такие же, как у студентов и школьников.
Они так же и называются – есть летние каникулы (обычно двухмесячные), если брать
западные страны, то есть еще и рождественские и пасхальные каникулы. Восточные
страны празднуют другие праздники, и у них свои перерывы в работе, которые
аналогичны западным.
Непрерывная работа депутатов превращает их в профессиональных политиков –
в людей, которые занимаются своей работой с отрывом от производства.

Право созыва сессии

Право созыва сессии в разных странах принадлежит разным лицам или органам.
Например, в некоторых странах депутаты созываются на сессию указом или другим
актом главы государства. Таков порядок в Великобритании и в Японии. Фактически
там команду на созыв сессии дает правительство, а оформляется это актом главы
государства.
В другом случае сессии созываются периодически – так, как записано в законе
(конституции, регламенте палат). То есть в законе может быть записано, к примеру,
10
3
что традиционная ежегодная парламентская сессия созывается в первый понедельник
сентября. В таком случае какого-то специального акта не нужно, потому что все
знают, когда начинается очередная сессия. Такой порядок во Франции, Италии, США.
Третий вариант – когда срок созыва очередной сессии определяет сам
парламент. Скажем, в последние дни перед уходом на каникулы парламентарии
принимают специальный акт, в котором записано, когда они собираются в следующий
раз. Таков порядок в Швеции, ФРГ.
Сессии бывают очередные и внеочередные. Вышеназванный порядок касается
созыва очередных сессий. Внеочередные сессии созываются особым порядком.
Возможности созыва таких сессий ограничены. В некоторых странах, например,
требуется собрать подписи абсолютного большинства депутатов, и только после этого
сессия будет созвана (Франция). В некоторых странах требуется собрать одну треть
подписей депутатов. Если такие сессии собираются в не установленное законом
время, то причины могут быть сверхнеобычные: когда нужно решить вопрос войны,
мира, преодоления стихийных бедствий и т.д.
Согласно законодательству практически всех стран мира, на сессии решаются
все вопросы, относящиеся к компетенции парламента. Фактически парламентарии
стараются решить все спорные и не спорные вопросы заранее, до сессии: во время
заседаний фракций, комиссий, во время переговоров между партийными фракциями и
т.д. То есть на сессию, как правило, выносятся вопросы уже подготовленные, по
которым заранее известно, кто и как будет голосовать. Сессия – это, чаще всего,
парадное оформление заранее решенных вопросов. Но так или иначе, без проведения
этого пленарного заседания, без проведения всех требуемых регламентом процедур,
закон никогда не станет законом, поскольку все важные решения, которые принимает
парламент, имеют вид закона или какого-то аналогичного акта. Для того чтобы проект
стал законом, он должен пройти все необходимые стадии. Эти стадии называются
законодательным процессом.

Законодательный процесс и его стадии

Законодательный процесс или законодательная процедура. Законодательный
процесс в разных источниках описывается по-разному. Называется разное число
промежуточных стадий. По нашему мнению, есть четыре основные стадии
законодательного процесса:
1. законодательная инициатива;
2. обсуждение законопроекта;
3. принятие законопроекта;
4. промульгация.
В других источниках, помимо названных, выделяют еще некоторые другие
стадии. Например, в некоторых источниках, ссылаясь на то, что большинство
западных парламентов двухпалатные, после принятия законопроекта палатой,
называют стадию преодоления разногласий между палатами. После промульгации, т.е.
утверждения и опубликования закона, называют еще проверку конституционности
закона. В некоторых источниках, придерживаясь основной четырехзвенной
структуры, стадию промульгации раскрывают и обозначают ее как
"санкционирование, промульгация и опубликование". Некоторые особенно дотошные
исследователи называют не четыре или пять стадий, а гораздо больше. Но, на наш
взгляд, все дополнительные стадии – это не основные этапы превращения

10
4
законопроекта в закон, а технические или промежуточные подстадии, которые можно
свести к четырем основным.

Законодательная инициатива
Первая стадия классической схемы законодательного процесса называется
законодательной инициативой. Законодательная инициатива – это право органа или
лица внести проект закона в парламент с тем, что этот проект будет обязательно
рассмотрен палатой и по нему будет принято решение. Правом законодательной
инициативы в зарубежных государствах обладают депутаты, глава государства,
правительство, ряд других органов и лиц. Круг субъектов законодательной
инициативы в разных странах не одинаков. Например, в США и Великобритании
формально, согласно букве закона, законопроекты могут вносить лишь депутаты. В
необходимых случаях депутат сделает это по поручению главы государства или
правительства.

Субъекты законодательной инициативы

Круг субъектов законодательной инициативы:
1. Члены парламентов. Такую инициативу можно назвать парламентской
инициативой. В разных странах она может быть реализована по-разному. В
большинстве случаев требуется определенный минимум депутатов (10, 15, 20). В
некоторых странах право законодательной инициативы имеют только партийные
фракции, а отдельные депутаты могут выступать лишь с поправками и замечаниями.
2. С законодательной инициативой может выступать глава государства –
президент или монарх. В зависимости от этого она будет именоваться президентской
инициативой или королевской инициативой.
3. С законодательной инициативой может выступать правительство, и тогда это
будет именоваться правительственной законодательной инициативой.
4. С законодательной инициативой могут выступать избиратели, т.е.
определенная категория граждан. Такая инициатива именуется народной
инициативой. Формально любой гражданин может обратиться в парламент с письмом,
обратиться с петицией с предложением о принятии закона. Но если это отдельный
гражданин, то его письмо могут рассмотреть, но, скорее всего, могут не
рассматривать. Для того чтобы народная инициатива стала обязательной, требуется
собрать определенное количество подписей (как правило, немалое количество). В
Италии, Испании, Швейцарии такая инициатива предусмотрена. В Италии нужно
собрать не менее 50 тысяч подписей, а в Испании – в десять раз больше (500 тысяч).
Нужно сказать также, что реализация законодательной инициативы должна
иметь определенную форму. Законодательная инициатива не может выражаться в виде
пожелания. Законодательная инициатива – это очень конкретное действие.
Законодательная инициатива должна иметь вид законопроекта, который имеет
определенную юридическую форму. Кроме всего прочего, иногда еще требуется
пояснительная записка, а в некоторых случаях – еще и финансовое обоснование
расходов, которые могут быть вызваны принятием этого закона.

Обсуждение законопроекта
Вторая стадия законодательного процесса – это обсуждение законопроекта. Как
правило, эта стадия делится на подстадии, которые называются чтениями. Чтений
бывает не менее двух, иногда и больше (3, 4). Первое чтение в зале заседаний – это,
10
5
как правило, принятие законопроекта к рассмотрению и объявление его названия. То
есть спикер на пленарном заседании объявляет о том, что принят к рассмотрению
законопроект, оглашает его название и называет также, кем данный законопроект
внесен. После этого законопроект передается на рассмотрение специальных
парламентских комитетов либо комиссий (таков порядок в ФРГ и Англии). В
некоторых странах первое чтение начинается только после предварительного
обсуждения комиссиями (Франция и Италия).
Обсуждение проекта на комиссиях обычно входит в процедуру чтения.
Комиссии работают в закрытом порядке и свое мнение высказывают в виде
сформулированного письменного заключения, пояснительной записки или какого-то
иного документа.
Если представить счастливую судьбу какого-то законопроекта, когда комиссия
обсудила, рассмотрела проект и существенно его не изменила, то после этого она
докладывает об этом на сессии. Доклад комиссии после рассмотрения – входит уже во
вторую стадию (второе чтение). Вначале идет доклад лица, выступающего от имени
субъекта, который внес законопроект. После этого – заключение комиссии, которая
рассматривала его по поручению парламента.
Суть второго чтения сводится к тому, что депутаты выслушивают сообщение
представителя автора проекта и заключение комиссии и высказывают свое мнение по
ним. Они могут вновь вернуть законопроект для дополнительного изучения комиссией
(той же или другой), если им что-то не ясно, а также могут вносить поправки и
дополнения. В некоторых странах не предусмотрено изучение законопроекта
комиссиями (передача в комиссии) после первого чтения. Первое чтение в этом
случае – это только объявление названия проекта, после чего сразу же начинается
второе – предварительное рассмотрение законопроекта на сессии и обсуждение его
важнейших положений. Но такой порядок все-таки более редкий.
Если судьба законопроекта складывается благополучно, то, скажем, после
вторичного рассмотрения комиссией может начаться третье чтение. Как правило,
третье чтение, – самое подробное. Это постатейное обсуждение и изучение
законопроекта на пленарном заседании. Во время третьего чтения могут применяться
разные методы, чтобы ускорить или замедлить принятие законопроекта. Например,
спикер может применять прием, который называется "кенгуру". Суть этого метода в
том, что какие-то поправки обсуждаются, а какие-то он решает пропустить, то есть как
бы "перепрыгнуть" их, подобно кенгуру. Иногда устанавливается конкретное время
для обсуждений, и, если кто-то не успел выступить, – его мнение не учитывается.
Самый немилосердный способ затягивания времени называется "флибустьерством" и
применяется в США в Сенате, когда сенаторы (время их выступления не
ограничивается) выступают очень долго, стараясь затянуть время и сорвать третье
чтение, тем самым не допустить принятие законопроекта.
Как правило, наиболее типичным является обсуждение в три чтения. В
некоторых случаях бывает четыре чтения и более, но этот процесс сводится к
очередным возвращениям законопроекта в комиссии и новым рассмотрениям на
пленарном заседании. Иначе говоря, количество чтений связано с направлением
законопроектов в комиссии и возвращением их обратно. Во время третьего чтения, как
правило, смысловые поправки уже не вносятся.
Если представить, что все эти "тяжелые" испытания для законопроекта
закончились и большинство депутатов проголосовали за то, что этот проект доведен

10
6
до нужной кондиции и его можно ставить на голосование, то наступает третья стадия
законодательного процесса – принятие законопроекта палатой.

Принятие закона
Голосование в парламенте, обычно, личное – т.е. каждый депутат голосует сам,
хотя в некоторых странах парламентарию разрешается передать (делегировать) свой
голос другому члену парламента. Например, во Франции есть специальный закон,
согласно которому парламентарий в исключительных случаях может передать свое
право голосовать другому члену парламента. Предусмотрены конкретные случаи,
когда депутат может делегировать свой голос – в случае болезни, военной службы,
пребывания за границей по служебным делам, в силу нахождения в другом городе, в
другой стране; нелетная погода. Как правило, должно быть письменное
подтверждение передачи полномочий. Обычно это разовая или временная передача
полномочий, в некоторых случаях – требуется обозначение какого-то конкретного
срока (на месяц или две недели).

Промульгация
Последняя, четвертая, стадия законодательного процесса чаще всего называется
промульгацией. Некоторые источники считают промульгацию только подписанием
главой государства законопроекта, после чего он вступает в силу. Однако это не
совсем верно. Во-первых, слово промульгация переводится как опубликование. Во-
вторых, промульгация – это комплексное действие, состоящее из нескольких стадий.
Прежде всего, это вступление в законодательный процесс главы государства и
определенные действия, произведенные им.
Промульгация – это то, что в некоторых источниках называется
санкционированием (плюс публикация), т.е. подписание законопроекта, а также
передача его для опубликования и само опубликование. Эти три стадии – подпись,
передача для опубликования и опубликование – и есть промульгация. Хотя в
некоторых источниках промульгация объясняется иначе и разделяется на три части:
подпись называется санкционированием, а промульгацией называется принятие
специального акта, посредством которого закон вводится в действие, а затем
опубликование или обнародование. На наш взгляд промульгация – это не издание
особого акта, потому что 99 % законов, подписываемых главой государства
(президентом или монархом), не содержат каких-то специальных актов по введению
закона. Они просто подписываются. Подпись – важнейшая часть промульгации.
Сроки вступления закона в силу в зарубежных странах весьма различны. В
некоторых случаях обозначается, что он немедленно вступает в силу после
подписания, но чаще всего установлен какой-то определенный период времени (5
дней, 10 и т.д., вплоть до месяца, если иное не установлено в самом законе). В
некоторых случаях эти сроки бывают более длительными.

Глава 8.  Исполнительная власть

§1. Исполнительная власть. Правительство

Понятие правительства

10
7
 Слово "правительство", казалось бы, понятно каждому человеку и не требует
особой расшифровки. Однако же дать определение этому понятию непросто, потому
что в отличие, скажем, от парламента, который в любой стране представляет одно и то
же (орган, издающий законы), понятие "правительство" – не однозначно. Сложность в
том, что в разных странах это слово обозначает совсем не равнозначные органы по их
властным полномочиям, по способу формирования и по месту в системе
государственного механизм. Если взять самый простой смысл этого слова, на бытовом
уровне, правительство – это люди, которые правят страной. Если это определение чуть
"приподнять", то правительство – это центральный орган управления государством.
В самом распространенном понимании, правительство – это исполнительная
власть, это то, что в большинстве стран мира обозначается понятием совет министров,
кабинет министров. То есть это – группа людей, которые управляют повседневными
делами страны.
Однако в ряде стран понятие "правительство" обозначает более высокий уровень
управления. Например, английское слово "government" означает весь государственный
механизм и включает как исполнительную власть, так и законодательную и судебную.
Правительство – это вся государственная машина, исходя из трактовки этого понятия
американцами.
В языках, близких русскому (украинском, белорусском) есть слова "уряд" и
"урад" – которые дословно переводятся как правительство. На самом деле это тоже
более широкое понятие. Это все государственные структуры, которые управляют.
Например, в Минске есть Дом правительства (Дом урада), в котором одно крыло, по
традиции, занимало и занимает собственно правительство (Совет министров), а второе
крыло – законодательная власть (парламент). Таким образом слово "правительство"
может охватывать и более широкое понятие, чем совет или кабинет министров.

Правительственная власть
Но все же, говоря о правительстве, как правило, имеют в виду государственный
коллегиальный орган, при помощи которого осуществляется повседневное текущее
руководство внутренней и внешней политикой. Очевидно, именно в силу
расплывчатости термина "правительство", в английском языке чаще употребляется
более конкретный для них термин – исполнительная или правительственная власть.
Такие обозначения отграничивают функции совета министров, кабинета министров от
функций других ветвей власти, от других звеньев государственного механизма, и
позволяют изучать их в рамках их собственных полномочий и возможностей.
Итак, в наиболее распространенном понимании правительство – это
коллегиальный орган наиболее универсальной компетенции, который осуществляет
исполнительную и распорядительную власть в стране.
Заметим сразу же, что такое определение касается парламентарных форм
правления, а к президентским республикам или к дуалистическим и абсолютным
монархиям такое определение вряд ли относится. Дело в том, что так называемый
кабинет при президенте США не является коллегиальным органом, поскольку
решения на собрании членов кабинета принимаются не большинством голосов, не
коллегией, а главой государства.
Так или иначе, в общем-то понятно, что у нас подразумевается под термином
"правительство" – это, говоря военным языком, некий штаб, который решает
оперативные вопросы страны. Он координирует различные направления властной

10
8
деятельности, управляет самыми разными отраслями жизни: оборона, охрана
общественного порядка, иностранные дела, экономика, образование, культура и т.д.

Как называется правительство

Тот орган, который мы именуем правительство, по разному называется в каждой
отдельно взятой стране. Чаще всего применяются такие стандартные наименования,
как: Совет Министров (Индия), Совет Министров или правительство (Франция, Куба),
просто Правительство (Чехия, Колумбия), Кабинет (Япония). В некоторых странах
есть название Государственный Совет (Швеция, Норвегия, Финляндия).
В федеративных государствах правительство носит название обозначения
государственного устройства. Так в ФРГ оно называется Федеральное Правительство,
в Швейцарии – Федеральный Совет. Однако с точки зрения статистики, чаще всего
употребляются термины Совет Министров и Кабинет Министров. Кстати, иногда эти
термины употребляются как синонимы, а иногда обозначают неодинаковые понятия.
Совет Министров чаще встречается при парламентских формах правления, Кабинет –
как правило, при сильном президенте или монархе ("кабинет" считается "при" главе
государства). Но иногда эти понятия существуют в одной стране. Так, например, в
Великобритании Правительство – это более широкое понятие. Это около
восьмидесяти человек. А внутри правительства есть еще Кабинет – он включает глав
наиболее значительных министерств. В него входят 18-20 человек. Это как бы
правительство в правительстве. Иногда в рамках кабинета выделяют еще более узкий
внутренний кабинет (3-5 человек): премьер-министр, министр финансов, министр
обороны и министр внутренних дел. Ясно, что это самые "важные" министры,
пользующиеся наибольшим весом и доверием премьер-министра.
Правительство, кабинет, совет министров – это всегда некая коллегия, которая
определяет важнейшие векторы политики. Даже в президентской республике, где
президент олицетворяет исполнительную власть, есть реальное правительство, однако
оно может обозначаться каким-то служебным словом, не совпадающим с
официальным наименованием. Так, например, в США президент имеет кабинет,
который состоит из 10-11 министров.

Администрация
То, что понимается под правительством в нашем, европейском, смысле слова, в
США называется администрацией президента. В администрацию входят министры и
другие государственные служащие. В основном это лица из окружения президента:
Советник по национальной безопасности, Глава Белого Дома, главы специальных
служб, помощники по экономике, по связям с иностранными государствами и т.д.
Администрация – это круг людей, которые вырабатывают политику, помогают
президенту принимать решения. Именно слово "администрация" заменяет
американцам привычное нам понятие правительство.

§2. Виды правительств
Под видами правительств понимают, чаще всего, их различие по партийному
составу. В зарубежных странах бывают партийные и беспартийные правительства.

10
9
 Правительства партийные и беспартийные
Партийные правительства есть однопартийные и многопартийные
(коалиционные). Однопартийные правительства, как правило, бывают либо в странах с
парламентарными формами правления, где какая-либо из партий обладает
доминирующим большинством в парламенте (например, Великобритания или
Австралия), а также в президентских республиках, где министрами, членами кабинета,
членами администрации становятся сторонники и члены той партии, которую
возглавляет президент. Во втором случае, с достаточной степенью условности,
правительство принято называть однопартийным, хотя там принадлежность к партии
иной раз достаточно символическое.
Многопартийные (коалиционные) правительства создаются в тех странах, где ни
одна из политических партий не имеет значительного перевеса в парламенте, не имеет
абсолютного большинства. Коалиционные правительства чаще всего встречаются в
Западной Европе. (Это ФРГ, Италия, Нидерланды, Бельгия и т.д.) Коалиционное
правительство создается на основе договора партийных фракций по следующему
принципу: парламентская партийная фракция, которая имеет наибольшее число в
парламенте, назначает своего представителя на пост премьер-министра и еще на
несколько ключевых должностей. Фракция, которая имеет меньше мест, обычно
занимает посты несколько менее значительные – министр финансов, народного
образования и т.д. Самые небольшие фракции обычно занимают второстепенные
министерские должности. Хотя это не догма, и бывает, что маленькая партия
добивается большой должности, потому что без поддержки этой партии коалиция не
получается.
Так называемые беспартийные правительства бывают трех видов.
Первый вид – это беспартийные правительства, которые характерны для стран с
абсолютной монархией (Ближний Восток), где вообще отсутствуют политические
партии. Это естественная беспартийность как государства, так и правительства. Такие
беспартийные правительства существуют в Саудовской Аравии, в Объединенных
Арабских Эмиратах, в государстве Оман, Катар и т.д.

Правительство чиновников
Второй вариант беспартийного правительства – это, как правило, правительство,
которое создается во время кризисной ситуации. Их еще называют переходными
правительствами, "деловыми", "служебными", "правительствами чиновников";
иногда – "рабочими правительствами". (Чаще всего говорят о правительстве
чиновников.) Беспартийное правительство образуется тогда, когда партийные фракции
не могут договориться и коалиция никак не складывается. Тогда роль министров
выполняют постоянные заместители министров. В ряде стран есть такая должность.
Лица, замещающие ее, не меняются в зависимости от того, приходят ли новые
министры или уходят. Постоянные заместители министров обязаны быть
беспартийными и осуществлять преемственность и традицию власти. Вот эти
постоянные чиновники и образуют беспартийные правительства. Правда, нужно
сказать, что такие правительства не принимают значительных и важных решений, а
занимаются лишь текущим управлением страной. Эти ситуации встречались в
скандинавских странах (Финляндии, Норвегии), а в Голландии в 1977 году почти

11
0
полгода был такой служебный кабинет, поскольку голландцы очень долго не могли
образовать правительственную коалицию.
Правительство чиновников, или служебное правительство, кроме названных
стран, в последние годы отмечалось также в Португалии, Италии, Марокко.
Возможность образования такого типа правительства предусмотрена даже в
некоторых конституциях. Например, конституция Болгарии 1991 года
предусматривает возможность создания такого правительства, если парламентские
фракции не могут достигнуть согласия и образовать коалиционное правительство
(ст. 99 пункт 5).
Третий вариант беспартийного правительства, в отличие от первых двух, –
ненормальный вариант, поскольку беспартийные правительства могут образовываться
при диктаторских режимах, когда все политические партии находятся под запретом, а
правительство образуется военными из состава командиров дивизий, полков и т.д.
Кстати говоря, можно добавить, что при диктаторских режимах не может быть и
однопартийного правительства, скажем, британского образца, поскольку эта
единственная партия при диктатуре представляет просто группу сторонников
диктатора. Это совсем не партия, она лишь имеет некое название и может считаться
партией только в представлении сторонников режима, и правительство, составленное
из членов этой псевдо-партии, будет на самом деле военной хунтой.

Правительства большинства и меньшинства

В зависимости от поддержки правительства парламентом выделяют еще два
типа правительства: правительство большинства и правительство меньшинства.
Наиболее распространенным вариантом является правительство большинства, т.е.
такое, которое опирается на поддержку партийных фракций. Эти фракции образуют
коалицию. Правительство большинства – очень часто встречающееся явление.
Правительство меньшинства может образовываться либо фракцией, либо
коалицией, которые не опираются на большинство. Чем же объяснить существование
правительства меньшинства? Чаще всего это результат каких-то политических
столкновений, конфликтов и политических игр. Партии, которые могли бы образовать
большинство, не могут договориться и не хотят друг с другом объединяться. Но
поскольку должна быть какая-то правительственная власть, они уступают лидерство
своим политическим соперникам и обещают им какое-то время не вмешиваться в их
деятельность и не голосовать против. Правительство меньшинства существует обычно
некоторое непродолжительное время, пока не возникнет новый конфликт и, как
правило, такая ситуация заканчивается роспуском парламента и назначением новых
выборов. Правительство меньшинства – очень неустойчивое правительство, и
образуется оно в кризисной ситуации. Такие правительства также могут называться
служебными, временными, переходными. В разных странах это могут быть разные
наименования. Чаще всего они именуются служебными или временными
правительствами. Это не одно и то же, что правительство чиновников, потому что
правительство чиновников – это абсолютно нейтральные люди, возглавляющие
министерства и ведомства, а правительство меньшинства означает, что министрами
являются партийные деятели, которые не имеют абсолютной поддержки парламента.
Правительство меньшинства образовывались в скандинавских странах (Дании,
Швеции), были такие случаи в Индии и других странах.
Встречается еще понятие "правительство национального единства". Под таким
названием выступает правительство, которое образовано в кризисной ситуации, в
11
1
послевоенный или послереволюционный период, чтобы объединить все ведущие
политические партии и политические силы. Есть существенная разница между
коалиционным правительством и правительством национального единства, потому что
в правительство национального единства могут входить партии, являющиеся
политическими противниками. Они объединяются на определенный период ради
блага страны. Скажем, в Великобритании несколько раз создавались такие
правительства, которые были созданы политическими противниками в лице
консерваторов, лейбористов и либералов. Такие правительства иногда образовывались
и в других странах – Бельгии, Греции, Ливане. Цель таких правительств –
преодоление тяжелого положения в экономике либо объединение всех сил для
отражения внешнего врага и т.д. Граждане должны видеть, что все силы объеденены
для преодоления какой-то общей опасности для всей страны.

§3. Порядок образования (формирования) правительства

Два способа формирования
Порядок формирования правительства, как правило, определяется формой
правления государства. Можно выделить два основных способа образования
правительства: парламентский способ и внепарламентский способ.
Парламентский способ образования правительства имеет несколько
разновидностей. Наиболее известна английская модель, по которой лидер партии,
победившей на выборах, образует правительство. Уточним, что это может быть не
обязательно лидер партии. Это может быть лидер коалиции, блока. В любом случае,
есть некий государственный деятель общегосударственного масштаба, который
опирается на большинство в парламенте.
Такой лидер формально назначается главой государства (либо монархом, либо
президентом), он формирует состав правительства и представляет его и программу
деятельности для утверждения парламентом. После утверждения парламентом глава
государства издает или подписывает формальный акт о назначении премьер-министра.
Иногда глава государства таких актов не издает и правительство приступает к работе
непосредственно после утверждения его парламентом и издания об этом обычного
парламентского постановления.
Такой вариант, кроме Великобритании, характерен для стран, которые были под
влиянием англосаксонской правовой системы, входили в состав Британского
Содружества Наций либо были ее территориями (колониями, доминионами)- Канада,
Австралия, Новая Зеландия, Индия, Малайзия и ряд других стран.
Если же ни одна партия не располагает большинством в парламенте, то ситуация
усложняется. В таком случае глава государства проводит консультации с лидерами
партийных фракций и пытается выяснить, возможно ли образование коалиции и кто из
руководителей фракции может возглавить либо организовать вокруг себя эту
коалицию.

Форматор и информатор
В некоторых странах (Голландия, Бельгия, Дания) перед такими переговорами
назначается не премьер-министр, а специальная государственная фигура – форматор.
Кстати, надо выделить два редких термина: "форматор" и "информатор". Форматор –
это такое ответственное лицо, которому глава государства поручает определить
потенциальных членов правительства и лиц, которые могли бы возглавить
11
2
правительство. Это лицо, которое от имени главы государства ведет переговоры с
политическими деятелями и занимается организационной работой по поводу будущих
членов правительства. Если форматор может договориться с лидерами фракций,
может заручиться их поддержкой, он составляет список поддерживающих его
фракций. В случае успеха такой миссии форматор, как правило, становится главой
правительства – премьер-министром. Однако бывает, что и не становится, а приводит
к власти другого. Так, например, в Бельгии в 1982 году была сложная политическая
ситуация и сменилось четыре форматора, прежде чем М. Мартенс, в конце концов,
смог предоставить королю список реального правительства и стал премьер-
министром.
Другая временная государственная должность – информатор. Информатор –
лицо, которое проводит консультации, встречается с разными политическими силами
и подбирает будущего форматора. Информатором, как правило, становится премьер-
министр, который собирается уйти в отставку, либо какой-то политический деятель,
который не претендует на должность главы правительства, а занимается этой работой
для блага государства. В основном такие своеобразные должности, как форматор и
информатор применяются в скандинавских странах – Дании, Норвегии, Бельгии.
В ряде стран, при образовании правительства, всегда применяется процедура,
сутью которой является формальное избрание парламентом главы правительства. То
есть. определенное лицо, конкретный политический деятель представляется и
предлагается парламенту в качестве главы правительства, а парламент голосует за это
лицо. Система санкции парламента и одобрения кандидатуры парламентом
применяется в ФРГ, Японии, Швеции и др. В ФРГ кандидат на должность канцлера
формально предлагается президентом, но президент не имеет права выбора. Он
предлагает то лицо, которое ему представляется руководителями фракций. Обычно
фракции заранее договариваются, и после неформального подсчета голосов (после
того, как они уверены, что предложенное лицо будет избрано) они предлагают данную
кандидатуру президенту. Президент вносит такое предложение в Бундестаг, а
Бундестаг голосует за это лицо. В ФРГ для избрания канцлера требуется одобрение
только нижней палаты.
В некоторых странах требуется одобрение обеих палат. В Японии, к примеру,
нужно, чтобы обе палаты поддержали кандидатуру премьер-министра. Если есть
разногласия, то мнение нижней палаты считается решающим.
В Швеции своеобразный способ голосования за утверждение премьер-министра
членами парламента (Ригсдага). Там избранным считается кандидат, против которого
не проголосовало большинство. В литературе отмечен любопытный случай, когда в
октябре 1968 года было сформировано правительство, которое располагало
поддержкой лишь 10% депутатов. Одновременно с избранием правительства был
избран его глава – У.Ульстон – голосами всего лишь 39 депутатов (представителей его
партии). Против него проголосовало 72 депутата, остальные воздержались. И
поскольку 72 депутата, проголосовавшие против Ульстона, естественно, не составляли
абсолютного большинства, он стал премьер-министром и некоторое время исполнял
эти обязанности.

Вотум доверия
В ряде стран для того, чтобы приступить к исполнению обязанностей и стать
законным и легитимным правительством, оно должно получить поддержку
парламентского большинства. Поддержка оформляется в виде вотума доверия составу
11
3
правительства, лидеру правительства и программе правительства. Такая модель, когда
необходимо получить вотум доверия, называется "позитивный парламентаризм" и
применяется в Греции, Италии, Польше, Турции и др.
На получение такой парламентской поддержки выделяется определенное время.
Иногда правительство приступает сразу к выполнению своих функций, но затем в
течение определенного срока должно получить вотум доверия. В Италии это 10 дней,
в Чехии – 30 дней. Если в течение этого времени поддержка не получена, значит
правительство не становится законным органом и уходит в отставку.

Вотум недоверия
В других странах Европы применяется принцип так называемого "негативного
парламентаризма". Это означает, что правительство не должно получать вотума
доверия, а действует после формирования до тех пор, пока не будет предъявлен вотум
недоверия. Считается, что правительству доверяют до тех пор, пока специально не
проголосуют о недоверии. Такая система существует в Дании, Голландии, Норвегии.
Там правительство сразу приступает к исполнению своих функций после утверждения
главой государства (монархом). При такой ситуации возможно и существование
правительства меньшинства. Оно будет действовать до тех пор, пока большинство не
решит его сместить.
Чаще всего правительство формируется следующим образом. Предлагается
кандидатура на должность главы правительства, и если эта кандидатура
поддерживается членами парламента, то глава правительства предлагает список
членов своего правительства. Обычно этот список утверждается целиком или вообще
не утверждается, а считается, что это право премьер-министра.
В некоторых странах встречается практика, когда все члены правительства
избираются парламентом. Примером такого рода является Швейцария. Правда, там
правительство (Федеральный Совет) состоит всего из 7 человек. Все эти 7 человек
избираются на совместном заседании обеих палат федерального собрания.
Следует отметить, что эти процедурные различия и варианты в порядке
формирования правительства в парламентарных республиках и монархиях, конечно,
имеют юридическое значение, но они не предопределяют ни состав, ни программу, ни
направление деятельности правительства, потому что главная роль в формировании
правительства в этих странах принадлежит политическим партиям, избирательным
блокам, объединениям, которые обладают парламентским большинством. Поэтому,
как правило, если партии договариваются, то вопрос о составе правительства решается
заранее, и все процедуры будут носить формальный характер.

Смешанная форма
Достаточно своеобразная специфика существует в тех странах, где смешанная
форма правления. Во Франции, к примеру, по конституции 1958 года, премьер-
министр, а по представлению премьер-министра – члены правительства, назначаются
президентом. До 1986 года, поскольку было совпадение парламентского большинства
и партийной принадлежности главы государства, каких-то коллизий не возникало.
Скажем, президент Де Голль возглавлял партию объединения поддержки республики,
которая имела большинство в парламенте, поэтому Де Голль назначал нужное ему
лицо премьер-министром. То же было во времена президентов Валери Жискар
Д'Эстена и Жоржа Помпиду. Однако в марте 1986 года сложилась ситуация, когда
президент Франсуа Миттеран, социалист, столкнулся с парламентским большинством,
11
4
которое его не поддерживало. В этих условиях он был вынужден назначать не то
лицо, которое ему подходило по политическим и прочим условиям, а то лицо, которое
пользовалось поддержкой парламента. И хотя выбор нового президента стал
ограничен, он все-таки влиял на назначение премьер-министра и некоторых
министров путем отклонения некоторых кандидатов (на посты министров
иностранных дел и обороны). В любом случае он был вынужден как бы мириться с
фигурой премьер-министра. Этой фигурой был Жак Ширак. А политическое
существование президента и премьер-министра, принадлежащим к разным
политическим силам, получило во Франции забавное наименование – "сожительство".

Президентский вариант
В президентских республиках глава государства сам является главным
обладателем исполнительной (правительственной) власти. В президентских
республиках президент назначает и увольняет членов кабинета или правительства. В
США формально действует формула, что назначение членов кабинета производится
по совету и с согласия Сената. Однако случаи отказа Сената в утверждении
предложенных президентом кандидатур встречаются очень редко – лишь в тех
случаях, когда против предложенного президентом кандидата есть какой-то
негативный материал, о котором президент не знал. Тогда президент сам, как правило,
не упорствует и снимает кандидатуру. Если никаких обоснованных возражений не
приводится, то назначения утверждаются почти формально. Назначения
правительства, аналогичные американскому, проводятся в большинстве
латиноамериканских стран – Чили, Уругвае и ряде других. В большинстве
развивающихся стран право назначения и увольнения членов правительства также
принадлежит главе государства, который является одновременно и главой
правительства (Кения, Малави, Заир и др.).

Специальные требования
В некоторых странах к лицам, которые претендуют на должность членов
правительства, предъявляются специальные требования. Например, в
Великобритании, хотя формально нет закона, который обязывал бы министра быть
членом парламента, на практике членом правительства может быть только депутат
нижней палаты парламента – Палаты Общин. Это связано с многовековой традицией,
и ссылки при этом приводятся на то обстоятельство, что министры несут
ответственность перед парламентом, они обязаны отвечать на вопросы членов
парламента и объяснять свои действия. Считается, что для этого они должны быть
членами парламента.
В некоторых странах министры могут быть, но не обязаны быть депутатами. Т.е.
наличие депутатского мандата не препятствует быть министром (Испания, Финляндия
и др.).
В конституции Японии записано, что большинство министров должны быть
членами парламента (ст. 68).
В некоторых странах, наоборот, существует запрет на парламентскую
деятельность для министров. В соответствии с французской конституцией
деятельность членов правительства несовместима с любой деятельностью
профессионального представительства общенационального характера (ст. 23). То есть
французский министр не может быть депутатом, и если его назначают на должность
министра, он должен сложить свой депутатский мандат.
11
5
 В некоторых случаях вообще ограничивается любая иная деятельность для
членов правительства. Основной закон ФРГ предусматривает, что глава государства
(федеральный канцлер или федеральный министр) не могут занимать никакие иные
оплачиваемые должности и даже входить в состав наблюдательного совета
предприятия без согласия Бундестага.
Некоторые конституции содержат особые требования к лицам, которые
претендуют на должность члена правительства. Например, к числу таких особых
требований относится то, чтобы министры исповедовали господствующую религию
(это присуще исламским странам). В некоторых конституциях предусматривается, что
будущий министр должен отличаться особыми моральными качествами и был
уроженцем страны. Такие требования записаны в законодательстве Финляндии. В
некоторых конституциях закрепляется, что министры должны иметь особую
компетенцию, опыт, образование и т.д.
В некоторых странах при формировании правительства, особенно в странах с
многонациональным составом населения, учитываются географические, этнические и
религиозные факторы. В Индии, по многолетней традиции, в совете министров
должны быть представлены разные штаты страны и религиозные общины, чтобы
правительство не было моноэтничным и не представляло одну религию. Выходцы из
крупных штатов обязательно возглавляют несколько важных министерств. Всегда,
например, представлен в правительстве штат Уттар-Прадеш, Западная Бенгалия и т.д.
Нечто похожее существует в Канаде, где есть две основные языковые группы
(английская и французская), поэтому в Канаде не может быть такого правительства,
где бы были представлены только англоязычные граждане страны. Обязательно будет
представлено несколько франкофонов (лиц французского происхождения). Более того,
в Канаде просматривается довольно интересная ситуация – в последнее время
премьер-министр, самое ведущее лицо страны, представлял франко-канадцев
(например, Пьер Трюдо). Кстати говоря, в Канаде также заботятся о том, чтобы в
правительстве были представлены канадцы ирландского и шотландского
происхождения и представители нескольких крупных городов страны, т.е. чтобы не
было представительства какой-то одной группы граждан (например, англосаксы
протестантского вероисповедания). Там всегда есть представители нескольких
этнических групп и религий.

§4. Состав и структура правительства

Кто входит в правительство
На вопрос о том, кто входит в состав правительства, проще всего ответить
однозначно: в состав правительства входят министры. Иначе говоря, правительство
состоит из министров. Однако в состав правительства, кроме главы правительства и
министров (которые обычно возглавляют министерства или правительственные
департаменты), входят еще такие должностные лица, как государственные министры,
министры без портфеля, статс-секретари; иногда – младшие министры и
парламентские секретари. Терминология довольно разнообразная. Принято считать,
что главной фигурой в правительстве (ну, естественно, помимо Премьера) является
министр. Министр – это основное составляющее правительства.
В некоторых странах должность "государственного министра" считается более
значительной, чем просто министра. Это как бы особо важный министр (Франция и
Португалия). В других странах определение "государственный" считается как бы
11
6
понижающим эту должность. В Великобритании сочетание "государственный
министр" на практике обозначает должность заместителя министра. Так, например, в
Великобритании есть министр обороны и может быть три, четыре, пять
государственных министров обороны. Это лица фактически являются заместителями
министра. В Японии все члены правительства называются государственными
министрами.
Как правило, одно лицо (один министр) возглавляет министерство. Хотя есть
такие редкие случаи, что во главе министерства стоят сразу два или более министра
(таким своеобразием отличается Финляндия). Гораздо чаще встречаются такие
варианты, когда есть министр, но наряду с министром назначается государственный
министр, либо статс-секретарь, который либо является заместителем министра, либо
ведает определенным участком работы. Иногда бывают министры или статс-секретари
при президенте либо премьер-министре. В общем-то это помощники главы
государства или премьер-министра, но для того чтобы у них был высокий
государственный ранг, чтобы они принимались соответственно этому рангу другими
государственными служащими и при поездках за границу, чтобы они могли получать
более высокое жалование, им присваиваются такие звания.
"Парламентский секретарь" включается в состав правительства Великобритании.
Такое наименование носит государственный чиновник, который занимается
поддержанием контактов и связей с парламентом. Уже в названии обозначается, чем
должен заниматься этот член правительства.

Глава правительства
Как мы отметили выше, в абсолютных и дуалистических монархиях и
президентских республиках фактическим главой правительства и главой
исполнительной власти является глава государства (монарх либо президент), поэтому
там должность главы правительства часто отсутствует.
В парламентарных и смешанных республиках и парламентарных монархиях
всегда имеется должность главы правительства. Глава правительства в разных странах
называется по-разному. Самое популярное наименование – это либо премьер-министр
(это французский термин), либо первый министр. (Англичане употребляют слово
prime minister – первый министр). Кроме этого, есть такие названия, как Председатель
совета министров (Италия), Председатель правительства (Испания и Чехия). В
некоторых странах главу правительства называют Министр-председатель. В немецких
землях (субъектах федерации) то, что мы называем Премьер-министр, называется
Министр-президент.
Употребляются также национальные названия. Например, в Германии и Австрии
глава правительства называется Федеральный канцлер или просто Канцлер. В
Ирландии, хотя там все говорят по-английски, сохранены ирландские названия
некоторых должностей и органов. Там по традиции парламент именуется Дойл, а
премьер-министр – Тишок.

Реальная и фактическая роль главы правительства

При парламентарной форме правления роль и значение главы правительства
очень велики. Формально являясь главой исполнительной власти, на практике глава
правительства выполняет все полномочия главы государства. Во всяком случае, он
определяет основную внутреннюю и внешнюю политику государства и реализует ее
на практике.
11
7
 Это место и роль главы правительства очень часто закрепляется также и в
конституции. Например, Основной закон ФРГ предусматривает, что федеральный
канцлер устанавливает основные направления политики и несет за это ответственность
(ст. 65). В Италии Премьер-министр должен руководить политикой правительства и
также нести за нее ответственность (ст. 95 Конституции). Полномочия главы
государства при этих формах правления очень велики. Часто глава правительства
возглавляет какую-то партию и, стало быть, одновременно является лидером
правящей партии. Важные политические решения глава правительства принимает, как
правило, единолично либо после консультации с главами других ветвей власти.
Естественно, что полномочия главы правительства, когда он опирается на
правительственное большинство, гораздо шире, чем в том случае, когда он руководит
коалиционным правительством. Существование в рамках коалиции всегда менее
удобно: приходится делить свои полномочия и согласовывать свои действия с
лидерами других партий и политических течений.
Формально название должности главы правительства в большинстве стран
звучит как первый министр. Первоначально это действительно был старший (первый)
министр (к примеру, при королевском правительстве), который помогал монарху
осуществлять власть в стране. Постепенно, с оттеснением абсолютной власти, с
переходом к иным отношениям, фигура премьер-министра стала совершенно
особенной. Эта фигура заняла лидирующую роль.
В большинстве стран глава правительства подбирает членов правительства,
составляет их список. С его подачи они утверждаются на своих должностях. По
желанию и по велению главы правительства члены правительства могут быть
отправлены в отставку. Хотя формально члены правительства назначаются и
смещаются главой государства, мы знаем, что главы государства при парламентарных
республиках или монархиях выполняют лишь официальные функции, формально
подписывая предоставляемые им проекты указов, которые реально составляет глава
правительства.

Полномочия главы правительства

Как правило, если прекращаются полномочия главы правительства, то это
означает прекращение полномочий и всего правительства. Полномочия и реальная
власть премьер-министров в парламентских республиках (ФРГ, Италия),
парламентской монархии (Великобритания) очень велики. Премьер-министры издают
и подписывают правительственные указы, они реально осуществляют большинство
полномочий, которые формально принадлежат главе государства, включая право
досрочного роспуска парламента. Сложившаяся практика сводится к тому, что
премьер-министр реально руководит и внутренней жизнью государства, и внешними
проблемами. (Хотя, естественно, существуют должности министров внутренних дел,
иностранных дел и т.д.).
Объем полномочий ряда глав правительств настолько велики, что в некоторых
случаях зарубежные ученые именуют таких премьер-министров некоронованными
монархами. Наиболее сильная фигура премьер-министра, очевидно, в
Великобритании. Там премьер-министр назначает, перемещает, отзывает членов
правительства единолично и руководит их деятельностью. Он полностью формирует
все правительство – и кабинет, и узкий состав кабинета, – определяет порядок работы
и формулирует окончательные решения своего правительства. Заседания кабинета
являются закрытыми, члены кабинета не имеют права разглашать те сведения,
11
8
которые им стали известны. Мнение даже большинства членов кабинета не
обязательно для премьер-министра. А если член правительства не согласен с мнением
премьера, у него есть только один способ выразить свое несогласие – уйти в отставку.
Главы правительства в таких монархиях и республиках, где существуют
парламентарные формы, по объему своих полномочий и фактическому положению
мало отличаются от таких "сильных" президентов, как президент США или президент
Франции. К числу очень влиятельных и сильных глав правительств можно также
отнести премьер-министров Японии, Австрии (канцлер), Канады, Австралии,
Португалии и ряда других стран.
Следует также отметить, что в последнее время наблюдается такое явление, что
при правительстве, при главе правительства, создается особый аппарат, ведающий
делами главы государства. Руководитель этого аппарата часто имеет ранг министра. В
Великобритании важным органом является личный секретариат Премьер-министра.
(Есть так же специальный секретариат кабинета). Во Франции при Премьер-министре
есть гражданский и военный кабинеты. Это специальные структуры внутри
правительства. В Германии есть ведомство Федерального канцлера, оно возглавляется
государственным чиновником в ранге министра. Это ведомство разрабатывает
рекомендации для правительства и для его главы, готовит проекты законов и
правительственных постановлений. Есть аналогичные структуры и в других странах.
Например, в Испании есть специальный закон, который предусматривает создание
вспомогательных органов для правительства. Это – государственный секретариат по
отношениям с парламентом, секретариат по законодательству, генеральный
секретариат и т.д.

Министр без портфеля
"Министры без портфеля" – это такие должностные лица, которые могут
заниматься разными видами деятельности. Так, например, это может быть лицо,
выполняющее поручения главы правительства. Некоторые министры без портфеля
занимаются координационной деятельностью и являются иногда вице-премьерами,
курируют несколько министерств. Иногда такая должность "маскирует" основное
занятие данного должностного лица. Например, правительство не желает оглашать
круг обязанностей данного министра, назначает его министром без портфеля, а этот
министр может заниматься руководством, к примеру, атомной промышленностью или
делами вооружения.
В некоторых странах предусмотрена должность заместителя премьер-министра,
а в некоторых странах заместителей нет. Там премьер-министр – это единовластная
фигура. Конституция ФРГ предусматривает, что канцлер может иметь заместителя, но
на практике заместителем становится министр иностранных дел. Он считается вторым
по важности министром.
В некоторых странах в конституции записано строго лимитированное число и
виды министерств и министров. Превысить этот лимит нельзя. Например, США и
Швейцария предусматривают определенное количество этих структурных единиц. В
США 12 министерств (департаментов). Самое последнее было создано в 1977 году –
министерство энергетики. Первоначально при образовании США их было всего три
(Госдепартамент, т.е. Министерство иностранных дел, Министерство обороны и
Министерство финансов).

11
9
 В некоторых странах нет никакого перечня количества министерств и
министров, и каждое правительство может образовывать разные министерства.
Конечно, какой-то основной блок остается, но возможны варианты.
Перечень основных министерств в большинстве случаев не содержится в
Конституции, а находится в специальных законах либо иногда даже в актах главы
государства.
Правительство может влиять на численность своего состава, поскольку помимо
членов правительства и основных министров, премьер может назначать
государственных министров, или статс-секретарей, которые будут выполнять
министерские обязанности. Например, в Японии Премьер-министр может лично
назначить до 20 государственных министров.
В некоторых странах устанавливается минимальное число членов правительства,
в некоторых – максимальное. В некоторых – и то, и другое. Например, в Ирландии
закреплено, что в состав правительства могут входить от 7 до 15 министров.

Традиции названий
В большинстве стран употребляются привычные для всех наименования –
министр, премьер-министр или глава совета министров – но в некоторых странах
используются старинные наименования. Там, где в ходу традиции и обычаи.
Например, отдельные члены правительства Великобритании имеют названия такие же,
как и 200 или 300 лет назад.
Мы читаем в газете "министр финансов Великобритании", но официально эта
должность именуется Канцлер казначейства. Лорд-канцлер – это глава верхней палаты
(Палаты Лордов) одновременно глава судебной власти. Есть Первый лорд
адмиралтейства (военно-морской министр). Есть такие наименования как Лорд
хранитель печати, Канцлер герцогства Ланкастерского (это министры без портфеля,
которые выполняют поручения премьер-министра).
Мы говорим "Министр обороны США", "Министр финансов США", "Министр
труда США", но все министры США именуются на самом деле секретарями, а
министерства – департаментами. Единственная непереводимая должность – это так
называемый Госсекретарь. Госсекретарь США, по европейскому стандарту – это
Министр иностранных дел.

§5. Порядок деятельности правительства

В президентских республиках и в абсолютных и дуалистических монархиях

заседания правительства проводятся по усмотрению глав государства, который
одновременно руководит правительством. Обычно такие заседания проводятся
регулярно, но различаются официальные (формальные) заседания и рабочие
заседания. На официальных заседаниях, которые проводятся, скажем, один раз в
неделю, в основном подписываются и решаются заранее подготовленные дела.
Рабочие заседания проводятся по мере необходимости.
Формой работы является не столько коллегиальная выработка решения, сколько
собрание членов кабинета с целью помощи главе государства (главе правительства)
принять важное решение, которое он затем формулирует. В таких заседаниях
принимают участие, помимо членов кабинета, официальных министров и секретарей
12
0
департаментов и помощники главы государства, и важные государственные
служащие. Решение всегда принимается главой государства или главой
исполнительной власти. Поэтому важен не ранг участников, а качество принимаемого
решения.
В парламентарных республиках и монархиях большая коллегиальность в работе.
Но степень коллегиальности выше, когда существует коалиционное правительство и в
заседаниях участвуют представители нескольких партий. Если существует
однопартийное правительство, то коллегиальности, конечно, меньше, поскольку лидер
партии принимает на себя бремя ответственности за решения и единолично правит на
заседаниях правительства.

Порядок заседаний
Как правило, в большинстве стран очередные заседания правительства
проводятся один раз в неделю. Повестка дня и порядок рассмотрения вопросов
определяется, естественно, главой правительства. Вопросы докладываются
отдельными министрами, которые отвечают за порученные им отрасли. Если вопрос
касается нескольких министерств, то докладывает его назначенный главой
государства министр или иное лицо, которое координировало подготовительную
работу.
Если вопрос хорошо подготовлен, заранее согласованы все позиции, то
происходит формальное обсуждение и быстрое принятие решения. По особо сложным
вопросам, по которым не было достигнуто предварительного согласия, могут
возникнуть дискуссии и споры. Окончательное решение в таких случаях принимает
Премьер-министр – глава правительства. На заседаниях правительства ведутся
протоколы, этим занимается ответственное должностное лицо – специальный
чиновник, например, Генеральный секретарь правительства (во Франции), секретарь
кабинета (Великобритания) и т.д. Все протоколы заседаний считаются секретными и
никогда не публикуются.

Кто принимает решения

Как мы уже отметили, окончательные решения в большинстве стран (как в
президентской республике, так и в парламентской) принимает глава правительства и,
как правило, оно не голосуется. Вопрос на голосование глава правительства может
поставить лишь тогда, когда сам сомневается в том или ином варианте решения и ему
нужно выяснить мнение членов правительства.
Процедуры заседаний могут различаться по степени важности в зависимости от
присутствия тех или иных должностных лиц. Во Франции, если на заседании
Правительства присутствует Президент – это будет Совет Министров. А если
Президент не присутствует, а его возглавляет Премьер-министр, то это называется
Совет Кабинета, т.е. ранг собрания ниже.
В других странах есть аналогичные заседания. Например, в Норвегии
правительство заседает два раза в неделю в форме Кабинета (под председательством
главы правительства) и один раз в форме Государственного совета, т.е. ранг повыше
(это под председательством Короля).
В парламентарных государствах заседания правительства проходят достаточно
часто. Они могут проводиться один раз в неделю (Великобритания, Индия, Испания),
может быть два раза в неделю (Япония, Ирландия), иногда – три раза в неделю.

12
1
 Точно также, как основные вопросы, которые выносятся на рассмотрение
парламента, решаются до сессии, так и в большинстве случаев самые важные вопросы
решаются не на официальных заседания правительства, а до них. В ряде стран в
рамках правительства организуются и специальные, более узкие по составу, органы.

Внутренние органы правительства

Такие специальные (внутренние) правительственные органы чаще всего
называются также как органы парламента: комиссии и комитеты. Система комитетов
правительства встречается в разных странах. Такие комитеты создаются в качестве
постоянных или временных, специализированных или универсальных.
Отмечается, что наиболее разработанная система комитетов кабинета работает в
Великобритании. Первоначально вспомогательные органы постепенно
трансформировались в самостоятельные государственные органы с достаточно
серьезной компетенцией и правом выносить решения. Решения этих комитетов имеют
почти ту же силу, что и решение кабинета в полном составе.
Самый старейший комитет правительства Великобритании был образован в 1904
году: это Комитет обороны и заморской политики. Ключевые комитеты возглавляет,
как правило, сам глава правительства, приглашая туда министров по своему
усмотрению или иных должностных лиц. Деятельность этих комитетов не
афишируется, иногда даже не признается. Кроме названного комитета в
Великобритании существует еще несколько, но их существование держится почти в
тайне. Поэтому их названия даже не приводятся. В литературе, как правило, пишется,
например, что в кабинете Тэтчер было 4 постоянных комитета, в том числе по обороне
и внешней политике. Названия трех остальных не указывается.
В ФРГ при федеральном правительстве существует более 10 постоянных
комитетов. Они могут называться по-разному, например, федеральный комитет
безопасности. Кстати, этот федеральный комитет безопасности, который работает на
правах комитета правительства, согласно его регламенту наделен правом
окончательного решения вопросов по кругу проблем, отнесенных к ведению. Если
этим вопросом не занимается другой государственный орган, данный комитет
принимает окончательное решение.
Во Франции при правительстве действует Комитет внутренней безопасности.
Такого рода органы существуют и внутри других правительств. В некоторых случаях
могут создаваться чрезвычайные комитеты, занимающиеся сверхординарными
проблемами. Например, во время вооруженного конфликта между Аргентиной и
Великобританией в составе правительства был создан Военный кабинет, который
включил Премьер-министра, Министра обороны. Председателя консервативной
партии (партия, которая тогда имела большинство в парламенте), Министра
иностранных дел, Начальника штаба обороны и Лидера Палаты Общин. Этот военный
комитет решал все важные вопросы, связанные с проведением вооруженных действии.
Система комитетов достаточно распространена и можно отметить только то, что
в каждой стране есть своя специфика. В одной стране эти комитеты занимаются
вопросами обороны и внутренней безопасности, в другой стране это могут быть иные
вопросы. Например в Индии в рамках правительства существует Комитет по
политическим вопросам, внутри которого обсуждаются вопросы внутренней стратегии
правительства. Примерно тем же занимается Комитет приоритетов и политики,
который существует внутри канадского правительства (его возглавляет Премьер-
министр). Отмечается, что несмотря на то, что в ФРГ комитетов достаточно много,
12
2
они представляют собой как бы малые кабинеты министров, а иногда так и
именуются – не комитетами, а кабинетами: экономический кабинет, социальный,
финансовый и т.д. Согласно мировой традиции самый важный комитет внутри
правительства ФРГ называется Комитет федерального совета по вопросам
безопасности.

§6. Полномочия (компетенция) правительства

Практически все авторы, которые пишут о правительстве, отмечают, что
правительственные органы исполнительной власти наделены очень широкими
полномочиями, широкой компетенцией. Однако существующие конституции, как
правило, закрепляют эту компетенцию в самой общей форме и подробно ее не
описывают. С одной стороны, это сложившаяся традиция, а с другой стороны, чем
менее подробно описание предметов ведения, тем шире можно трактовать эти
лаконичные статьи.
Естественно, кроме конституции, существуют конституционные, органические и
обычные законы, которые могут более подробно определять полномочия
правительства. Но это совсем не обязательно. Правительство, в нормативных актах,
получает в основном самые общие направления своей деятельности и руководит
страной по тому кругу вопросов, которые не отнесены к ведению парламента или
других государственных органов. Это наиболее универсальная и распространенная
формула компетенции правительства.
Наиболее развернуто перечислялась компетенция правительства в советских
конституциях. Поскольку практически все советские конституции, кроме последней
1977 года, содержали перечни министерств, то, глядя на перечень министерств, можно
было сказать о компетенции правительства, потому что министры, возглавляющие
конкретные министерства (ранее наркоматы) и составляли это правительство. Как бы
ни относиться к "советскому наследию" в области права, при знакомстве с советскими
конституциями становится наиболее наглядна работа правительства – исполнительно-
распорядительной власти.
Совет министров СССР по конституции 1936 года, к примеру, объединял и
направлял работу общесоюзных и общереспубликанских министерств, принимал
меры по осуществлению народнохозяйственного плана, госбюджета и укрепления
кредитно-денежной системы, принимал меры по обеспечению общественного
порядка, защите интересов государства и охраны прав граждан, осуществлял общее
руководство в области сношения с иностранными государствами, определял
ежегодные контингенты граждан, подлежащих призыву на службу, руководил
строительством вооруженных сил, образовывал специальные государственные
комитеты и различные управления при Совете министров.
Перечень министерств показывал, чем занимается правительство. В числе
министерств было, например, министерство авиационной промышленности,
министерство автомобильной промышленности, внешней торговли, газовой
промышленности, гражданской авиации, машиностроения, медицинской
промышленности, морского флота, нефтяной промышленности, путей сообщения,
тяжелого транспортного машиностроения и т.д. К всесоюзным и республиканским
относились министерство иностранных дел, высшего и среднеспециального
образования, геологии, иностранных дел, культуры, здравоохранения, легкой
промышленности, связи, торговли, финансов и т.д. Если мы познакомимся с
12
3
законодательством любого государства, то, возможно, такого подробного перечня
министерств мы не найдем, но направления деятельности, безусловно примерно те же
самые, будут присутствовать в работе любого правительства – и министерство
просвещения, и министерство здравоохранения, и министерство обороны и т.д.

Важнейшие полномочия правительства

Это все сфера исполнительной власти – поле деятельности правительства.
Полномочия правительства в этих сферах можно обобщить и сгруппировать. Можно
обозначить наиболее типичные полномочия зарубежных правительств. Это
полномочия в сфере политического руководства, полномочия в области управления,
полномочия правительства в сфере законодательства, внешнеполитические
полномочия, чрезвычайные полномочия правительства и иные полномочия.
Что же такое полномочия в сфере политического руководства? Правительство во
всех странах играет ведущую роль по разработке основного курса страны, то есть в
формулировании, планировании и реализации внутренней и внешней политики
государства. Кстати, политика государства формулируется не только правительством,
но и различными политическими структурами: партиями, союзами и ассоциациями.
Но мы знаем, что правительство в большинстве стран мира – это сосредоточение
представительства политических сил. Граждане, выбирая депутатов, голосуя за ту или
иную партию, фактически этим самым определяют состав правительства. Или,
выбирая главу государства, – президента – граждане также выбирают определенный
курс страны.
Правительство, являясь правительством при президенте либо будучи
образованным парламентом, свой декларированный курс реализуют. Программы
правительства могут издаваться в виде толстых трудов и включать подробные росписи
по направлениям экономики, строительства, сельского хозяйства и т.д. Они также
могут сводиться к нескольким абзацам, сутью которых является смена устоявшихся
приоритетов, новые экономические, военные и политические союзы. Иногда
программы носят рекламное название. Например, особенно модно это было и есть в
Америке. Там провозглашались такие правительственные программы, как "Создание
Великого общества", "Программа новых рубежей", "Программа борьбы с бедностью",
"Программа новой экономики" и т.д.
Президент Шарль де Голль в свое время провозгласил Программу
восстановления величия Франции.
Программы правительства могут и не формулироваться в виде броских девизов
и формул. Программа – это весь курс, это комплекс мероприятий. И если при помощи
определенной программы государство укрепляет экономику, люди улучшают свое
благосостояние, то, очевидно, такая программа отвечает потребностям народа, и
народ отзывается на такие программы, поддерживает свое правительство и его курс.
Если же программы, внешне привлекательные, ведут страну не по верному пути, то
граждане перестают поддерживать такие правительства, и они вынуждены уходить в
отставку. Так, например, какие бы красивые слова о солидарности, о борьбе за права
рабочих не говорили лейбористы, но программа консерваторов оказалась более
привлекательной, потому что при консерваторах, которых много лет возглавляла
Маргарет Тэтчер, становилось все больше частных домовладений, увеличивалось
число рабочих мест, а лейбористы ничего более убедительного не могли предложить
избирателям.

12
4
 Полномочия в сфере управления. Естественно, это основная группа полномочий,
что правительство – это главный орган управления. Это штаб управления всеми
делами страны. Правительство осуществляет функции общего универсального
управления, реализует свои цели, выдвигаемые в политических программах.
Компетенция правительства в области управления очень широка и охватывает
все сферы общественной жизни. Правительство координирует, согласовывает и
направляет деятельность всех министерств, поскольку министры входят в состав
правительства. Эта функция координации и направления осуществляется как
руководителем правительства, так и при помощи выработки коллегиальных решений
во время заседаний правительства, так и при помощи ранее названной комитетской
системы – внутренних органов правительства. Такая координация, такая
управленческая деятельность реализуется посредством специальных актов, приказов и
директив, которые принимаются и распространяются сверху вниз по вертикали.
Правительство в своей работе опирается на административно-чиновничий
(иногда его называют – бюрократический) аппарат. Наличие этого аппарата
закреплено в ряде конституций. Например, конституция Франции, ст. 20, конституции
Японии – ст. 73, конституция Испании ст. 97. Очень часто в учебных курсах и
пособиях аппарат, чиновничество, изучаются в рамках разделов или глав,
посвященных правительству.
Правительство производит назначения на значительное число высших, средних
и прочих гражданских и военных должностей. В президентских республиках эту роль
осуществляет глава государства, а в парламентских государствах – это реально
осуществляет глава правительства, а иногда это оформляется от имени главы
государства. Иногда эти функции поделены между главой государства и главой
правительства. Наиболее важные решения по назначению государственных служащих
безусловно определяются и решаются в правительстве, потому что этот орган имеет
больше возможности для отбора и проверки деловых и прочих качеств претендентов
на должности государственных служащих.
Правительство обладает правом контроля деятельности практически всех
государственных служащих и наказывает за промахи и должностные правонарушения.
В ряде стран существует административная юстиция и действия государственных
служащих могут быть обжалованы в административных судах или административных
трибуналах. Вообще объем различных управленческих полномочий и функций в
современных государствах очень велик, и правительство является координатором
всего этого гигантского объемам различных управленческих действий, которые
осуществляются в каждой стране.

Полномочия в законодательной сфере

Говоря о полномочиях правительства в законодательной сфере, следует
упомянуть два момента. Во-первых, современные правительства имеют собственную
регламентарную власть и издают акты нормативного характера. Во-вторых, они
издают делегированные акты, и этим самым оказывают большое влияние на
нормативную сферу деятельности государства. Следует также упомянуть, что
правительства большинства стран в лице главы правительства обладает правом
законодательной инициативы, и этим правом правительство пользуется очень широко.
В ряде стран свыше 90 % законопроектов, которые принимаются парламентом,
вносятся правительством. Правительство фактически становится основным
работодателем для парламента, и парламент "обслуживает" правительство. В
12
5
большинстве западноевропейских стран дело обстоит именно так. В такой важной
сфере, как разработка и принятие бюджета почти все права принадлежат
правительству. Исполнительная власть не только "составляет" бюджет, но имеет
много способов "заставить" парламент принять бюджет, даже если у членов
парламента есть сомнения по поводу содержания этого финансового документа. Так,
например, по французской конституции (ст. 47), если парламент в 70-дневный срок не
утверждает финансовый законопроект, то он вводится в действие путем издания акта
правительства (ордонанса).
Даже в США, где очень сильная законодательная власть и существует четкое
разделение властей и система сдержек и противовесов, администрация (правительство
США) разрабатывает самые важные законопроекты, включая государственный
бюджет. Представители администрации часто выступают на заседаниях Конгресса, на
многочисленных слушаниях и влияют на мнение членов парламента.
В парламентарных республиках и монархиях правительства, в лице его главы, в
необходимых случаях имеют право созыва чрезвычайной сессии парламента. В ряде
стран глава правительства, обратившись к главе государства, может распустить
парламент (внеся проект соответствующего акта, который глава государства обязан
подписать).

Другие полномочия правительства

Очень важная сфера деятельности правительства – это внешнеполитические
полномочия. Внешнеполитические полномочия – сфера как политических союзов
военных союзов, так и экономических связей. Внешняя политика – это одна из самых
важных сторон деятельности правительства. В данной сфере полномочия любого
правительства очень широки, и правовая регламентация этих полномочий, как
правило, отсутствует. Все, чем пожелает заняться правительство в этой сфере,
практически может быть осуществлено.
Правительство ведет международные переговоры и, как правило, не спрашивает
для этого разрешения у законодательных органов. И не только проводит переговоры,
но и подписывает соглашения и договоры. Глава правительства и некоторые другие
представители исполнительной власти (министр иностранных дел) имеют право
подписывать договоры и соглашения в силу занимаемой должности (ех offitio), т.е.
очень часто даже без наличия специальных мандатов или без предоставления
специальных полномочий. Правительство (в лице премьера) не только подписывает
международные договоры, но и, если это необходимо, вносит в парламент проекты
актов о ратификации договоров.
Во многих странах вносить поправки и добавление в подписанные
правительством соглашения запрещается. Хотя формально глава государства
практически везде назначает дипломатических представителей, фактически
правительство реально подбирает кадры дипломатов и рекомендует конкретных лиц
на должности послов и иных дипломатических представителей в зарубежные страны.
К ведению правительства (и реально, и юридически) относятся вопросы войны и
мира. В распоряжении правительства находятся вооруженные силы, и министр
обороны всегда является членом правительства. Правительство руководит всеми
военными делами, обороной страны, принимает решения о мобилизации и т.д.
Естественно, правительство руководит образованием, занимается
регулированием проблем здравоохранения, регулированием вопросов сельского
хозяйства, охраной общественного порядка – это все обязательные элементы
12
6
деятельности любого правительства. Конечно, для любого гражданина эти вопросы
очень важны.
В последнее время появились такие важные направления в сфере
исполнительной власти, как министерство энергетики и руководство охраной
окружающей среды. Министерство по защите и охране окружающей среды,
министерство экологии – это важные элементы современной правительственной
власти.
Чрезвычайные полномочия правительства обычно закрепляются в специальных
законах. Суть чрезвычайных полномочий в том, что если возникают какие-то
экстраординарные события (внешняя угроза, внутренние конфликты и беспорядки), то
правительство может объявить военное положение, чрезвычайное положение и
сосредоточить всю полноту власти в своих руках. Мы уже говорили, что наиболее
разработанный образец чрезвычайного законодательства – это чрезвычайные законы
ФРГ. Часть этого чрезвычайного законодательства содержится даже в Основном
законе ФРГ. Это ст. 87-а и раздел 10-а.
Вообще, нормы о чрезвычайном законодательстве предусматривают, что в
случае внешней опасности или угрозы конституционному строю правительство может
использовать вооруженные силы для борьбы с внешней агрессией или внутренними
беспорядками. Функции парламента могут быть приостановлены, действие
конституционных прав и свобод также приостанавливаются; командование
вооруженными силами может быть передано главе правительства или государства.
Например, в ФРГ во время чрезвычайного положения руководить страной будет
федеральный канцлер – глава правительства.
К числу других полномочий правительства конституция н законы могут
относить и иные функции. Например, в некоторых странах не глава государства, а
правительство принимает решения об амнистии, о смягчении или отсрочке наказания.
В некоторых случаях глава правительства подписывает законы, принятые
парламентом: ряд законов скрепляются подписью премьер-министра. Это своего рода
контрассигнация актов не главы государства, а законодательных органов. Такой
порядок есть в Японии.
Современные правительства руководят самым широким кругом дел и имеют
полномочия в сфере управления экономикой, социальных проблем (помощь
неимущим, безработным), в сфере управления культурой, например, должность
министра культуры во Франции очень важна и почетна. Во многих странах
существуют ведомства по делам спорта, туризма и т.д. Правительства курируют
(контролируют) деятельность средств массовой информации: следят за тем, чтобы не
нарушались важнейшие принципы морали, религиозные чувства и права граждан. Так,
например, правительство может запрещать порнографию, пропаганду насилия в
средствах массовой информации и т.п. Правительственные чиновники наблюдают за
этими запретами.

§7. Исполнительная власть. Глава государства

В тех случаях, когда глава государства возглавляет абсолютную или
дуалистическую монархию, или является президентом в президентской республике –
он олицетворяет исполнительную власть. При других формах правления
исполнительная власть – это правительство во главе с председателем (премьер-
министр, канцлер и т.д.)
12
7
 Варианты реализации должности главы государства
При изучении реальной практики современного мира можно прийти к выводу о
том, что существует 6 вариантов персонификации (реализации) должности или
функции главы государства.
Первый вариант – наиболее древний и традиционный – это глава государства в
лице монарха. Есть три способа, при помощи которых, или посредством которых,
монарх занимает престол:
а) монарх, унаследовавший свою должность (абсолютное большинство
монархий – Великобритания, Нидерланды, Бельгия, Япония, Таиланд и т.д.);
б) монарх, который либо назначен, либо избран своей семьей, старейшинами
династий (такой вариант, например, существует в Саудовской Аравии, в африканском
королевстве Свазиленд, государстве Катар и других ближневосточных монархиях);
в) монарх, избираемый другими монархами, своими коллегами, которые
возглавляют субъекты федераций. Это периодически избираемый глава
монархической федерации. Строго говоря, такой пример только один – это Малайзия,
где главы султанатов выбирают верховного правителя на 5 лет. Приводится еще
пример Объединенных Арабских Эмиратов, но там, по необъяснимой причине, главы
семи эмиратов раз в 5 лет избирают не главного эмира, а президента. Очевидно, это
сделано то ли на западный манер, то ли для того, чтобы не объявлять одного из своих
коллег эмиром над эмирами.
Второй вариант: глава государства – президент. Есть также три способа
приобретения этой должности:
а) президент, избранный народом, гражданами;
б) президент, избранный парламентом;
в) президент, избираемый специальными коллегиями. Коллегии могут быть
различными, составленными из членов парламента, плюс представители местных
органов власти. Так или иначе, это коллегия.
Третий вариант. Это нестандартный и нетипичный вариант. Речь идет о главе
государства в виде коллегиального органа, органа избираемого парламентом на
определенный срок. Это, например, тот вариант, что был в бывшем Советском Союзе
(во всяком случае, наша ситуация трактовалась именно так), а в настоящее время это
Куба. Отмечается, что поскольку коллегиальный орган не может выполнять ряд
функций, присущих главе государства, в силу того, что они должны выполняться
индивидуально, то какие-то полномочия передаются одному из представителей этого
органа. Например, одним человеком – членом (или главой) коллегиального органа
подписываются документы, принимаются верительные грамоты от иностранных
послов и т.д.
Четвертый вариант – глава государства по совместительству. Такую функцию,
например, выполняет глава правительства – премьер-министр в землях ФРГ. Там
каждый субъект федерации – Земля – имеет парламент и правительство, но главы
этого государственного образования не имеется. Главы земельных правительств
осуществляют одновременно с этим функции глав тринадцати земель.
Пятый вариант – главой государства "как бы является" генерал-губернатор –
представитель британского монарха в государствах – бывших доминионах, а ныне
именующихся членами Сообщества там, где нет своего главы государства. Генерал-
губернаторы имеются в Канаде, Австралии, Новой Зеландии, Барбадосе, Ямайке и
т.д., генерал-губернатор – не глава государства в чистом виде, это представитель
12
8
главы государства. Но с определенными оговорками, в силу того, что главенство
британской монархии является, в общем-то, условным. Генерал-губернатор, будучи
формальным представителем британской короны, достаточно серьезная в
государственном плане фигура.
Шестой вариант – наиболее нестандартный и находящийся вне рамок
нормального государственного механизма вариант. Это единоличный или
коллегиальный глава государства, который получил свою власть незаконно – путем
узурпации власти. Обычно это военные, возглавившие военный переворот, это главы
военных хунт, провозгласившие себя главами государств, верховными начальниками
и т.д.
В порядке дополнения можно еще назвать седьмой вариант. Наиболее
экзотический, но вполне легитимный (в отличие от предыдущего). Речь идет о главе
государства в виде племенного вождя, который по традиции, признаваемой народом и
другими государствами, возглавляет государство. Это, например, пожизненный глава
государства – вождь самоанцев, возглавляющий государство Западная Самоа Маметоа
Танумафили 2-й. После его смерти будет избран президент, но пока, в силу его заслуг
перед народом и страной, он выполняет свою функцию главы государства
пожизненно.
Во многих источниках отмечается, что главное и наиболее заметное отличие
президента республики от монарха в том, что должность президента выборная. Главой
государства в республике формально и юридически может быть избран практически
любой гражданин, который соответствует всем установленным цензам и, в отличие от
монарха, президент избирается на определенный срок. Это временная должность.

Три модели республики

Мы знаем, что есть три основных модели республики: президентская
республика, парламентская республика и смешанная форма республики. Названия
этих республик не случайно связывается с должностью главы государства. Во всяком
случае, президентская республика называется президентской, потому что там
закреплен особый статус главы государства президента.
Действительно, очень важную роль в управлении государственными делами
играет глава государства – президент в президентской республике. В такой
республике президент возглавляет исполнительную власть и совмещает в одном лице
полномочия как главы государства, так и главы правительства. Такова правовая
ситуация в президентских республиках – США, Мексике, Венесуэле, Египте и др.
Весьма значительна роль также главы государства президента в странах со
смешанной формой правления (Франция, Португалия, Польша и др.). В президентских
и "смешанных" республиках глава государства наделен очень широкими
полномочиями как политический руководитель страны в сфере выбора основных
экономических приоритетов и направлений и в области международных проблем и
союзов. Президент при этих формах республики располагает очень существенными
средствами воздействия на законодательный процесс, обладает реальной
исполнительной властью, имеет важные полномочия в области руководства армией,
силами правопорядка и различных гражданских служб, т.е. тысячами
государственных служащих.
Можно по-разному оценивать принцип совмещения в руках одного человека
функций главы государства и функций главы исполнительной власти, но во многих
странах это совмещение считается нормальным. Более того, некоторые
12
9
государствоведы полагают, что наиболее рациональное использование должности
президента именно тогда, когда он возглавляет исполнительную власть.
Президент парламентарной республики, в отличие от своих коллег в двух
названных формах республики, не обладает какой-либо реальной властью в сфере
экономики, внутренней и внешней политики, активного участия в управлении
государственными делами он не принимает. Роль президента в парламентской
республике может быть вполне сравнима с ролью монарха в парламентарной
монархии. В обоих случаях главы государства царствуют, но не правят. Там они, в
основном, выполняют роль символа государства, выполняют очень важные, но все-
таки второстепенные, по сравнению с руководством государственными делами,
представительские функции. Хотя, в ряде случаев, так называемый "слабый"
президент парламентской республики может оказывать существенное влияние на
ситуацию в стране, на течение государственных дел; обычно это может произойти при
возникновении каких-то экстраординарных событий – парламентского кризиса,
стихийных бедствий и т.д.
В парламентских республиках, если президент принадлежит к той же партии,
что и правительственное большинство, то тогда он может оказывать более
существенное влияние на ход политического процесса. Хотя по законодательству
некоторых стран при вступлении на должность требуется формальный выход
президента из партии. Выход может произойти, но симпатии остаются.

Права формальные и фактические

Следует отметить важный момент. Формальные права президента в
парламентской республике, т.е. те права и полномочия, которые записаны в
конституции, могут внешне почти не отличаться от полномочий президента в
президентской республике – полномочий "сильного" президента. Однако во всех тех
случаях, когда президент парламентской республики по конституции наделен какими-
то определенными полномочиями, реально все эти полномочия находятся в руках
исполнительной власти: премьер-министра, правительства, министров. Например,
если президент парламентской республики имеет право издавать акт от своего имени,
то все эти акты требуют процедуры контрассигнации – подтверждения (скрепления)
подписи главы государства с главой исполнительной власти. Рядом с подписью
президента должна стоять подпись премьер-министра или министра, отвечающего за
данную сферу общественных дел, которая регулируется актом президента. Точнее
говоря, на самом деле это не акты президента. Это акты исполнительной власти, на
которых стоит подпись президента, чтобы придать этому акту больший вес и
значение. Без подписи министра (премьер-министра) указ президента не действителен.

§8. Полномочия главы государства

Поскольку мы полагаем, что глава государства – это такая государственно-
правовая и политическая фигура, которая имеет присущую только ей специфику и
характерные черты, поскольку можно выделить общие полномочия главы государства,
мы и будем рассказывать об этих полномочиях в общем плане, не привязывая их к
конкретным формам республики или монархии. Однако при освещении этих общих,
или, иначе говоря, универсальных, полномочий главы государства, мы будем их
комментировать и уточнять, являются ли эти полномочия действительно
13
0
универсальными и характерными как для монарха, так и для президента, или же они у
некоторых глав государств отсутствуют.
В разных источниках приводятся разные варианты полномочий (компетенции)
главы государства, но при изучении этих источников можно выделить наиболее
характерные и специфические полномочия главы государства.

Представительские функции
По нашему мнению, наиболее универсальными и характерными полномочиями
являются представительские функции (функции представительства). Обычаи, правила
и законодательные нормы, согласно которым глава государства представляет свою
страну при внутренних и внешних сношениях, коренятся в далекой древности,
поскольку еще в давние времена в лице главы государства (когда-то в абсолютной
монархии) воплощались основные права и полномочия государства. Монарх: Король,
Царь, Эмир, Великий князь и т.д. олицетворял свое государство и представлял его при
контактах с другими представителями зарубежных государств.
Представительские функции осуществляются в соответствии с правилами,
которые складывались и насчитывают много веков. Глава государства, например,
председательствует на различных торжественных церемониях, на празднованиях
национальных праздников. Он обращается с приветствием и посланием к народу по
поводу знаменательных дат или важных событий. Глава государства может выступать
с официальными обращениями к парламенту. Эти послания могут носить ритуальный,
рутинный характер, а могут связываться с какими-то событиями в жизни страны. По
той же многовековой традиции глава государства аккредитует своих дипломатических
представителей в иностранных государствах (подписывает и выдает специальные
верительные грамоты, он принимает иностранных представителей, и они вручают ему
верительные или отзывные грамоты. Иностранные послы считаются
аккредитованными в стране пребывания при главе государства (президенте или
монархе).
Глава государства совершает официальные визиты, встречи с другими главами
государств, посещает различные международные форумы, где присутствуют его
коллеги – главы других государств, представляющие страны мира. При официальных
визитах главы государств имеют право на почетную встречу: выстраивается почетный
караул, исполняется салют, играется гимн страны. Такие визиты олицетворяют
международные контакты, а торжественная встреча подчеркивает уважение страны,
которая принимает гостя, к стране, которую представляет визитер – глава государства.
Глава государства обладает правом проводить переговоры, подписывать
международные договоры и соглашения. Для этого ему не требуется специальных
поручений со стороны правительства: он имеет право по должности (ex offitio).

Главный дипломат
Американские ученые именуют эти полномочия главы государства (в частности
своего президента) называя их полномочиями главы государства как главного
дипломата. На наш взгляд, хотя такое определение достаточно удачно, все-таки
точнее говорить о функциях представительства. Глава государства во время
выполнения своих полномочий всегда представитель государства, нации, народа при
различных контактах в самом широком смысле – как внутри страны, так и за рубежом.
Поэтому функции представительства предполагают и включают функции главного
дипломата страны (ведь дипломат это представитель своей страны).
13
1
 Иногда при перечислении полномочий главы государства некоторые из них
обозначаются как полномочия в сфере международных отношений или в области
внешней политики. На наш взгляд, это вполне правильное определение.
Действительно, глава государства имеет полномочия в сфере международных
отношений и внешней политики.
Если это "сильный" президент или абсолютный монарх, то его полномочия в
международных отношениях, в сфере внешней политики очень весомы и конкретны.
Он действительно по своей инициативе проводит встречи, переговоры, подписывает
договоры и т.д., и это будет представительство "первого порядка".
Если это, так называемый, "слабый" президент парламентской республики либо
монарх в конституционной монархии, то все эти действия он проводит по поручению
исполнительной и законодательной власти, т.е. более сильных ветвей власти. В этом
случае у главы государства будет как бы представительская функция "второго
порядка".

Сфера государственного управления

Вторую группу полномочий можно обозначить в самом широком плане как
полномочия главы государства в области государственного управления. Эти
полномочия можно расшифровать следующим образом: глава государства, так или
иначе, принимает участие в назначении правительства и в его отставке, т.е. в
формировании исполнительной власти. Это право может быть реальным или
номинальным.
В парламентарных республиках и монархиях глава государства обязан и по
закону, и по обычаю, и по судебным прецедентам – по всей совокупности писаного и
неписаного права – назначить премьер-министром, главой правительства лицо,
пользующееся доверием парламента. Как правило, это лидер партии, победившей на
выборах. Классическим примером здесь является Великобритания. Королева
Великобритании назначает Премьер-министром лидера партии, победившей на
выборах в нижнюю палату парламента – Палату Общин. Монарх связан результатами
выборов, и собственного выбора он не имеет.
В тех странах, где глава государства обладает исполнительной властью, где
существует модель "сильного" президента, такие полномочия более весомы и широки.
В президентских республиках президент олицетворяет исполнительную власть,
назначает всех министров – членов кабинета и, как правило, сам этот кабинет
возглавляет. Там правило "парламентского большинства" не действует и президент, в
любом случае, возглавит правительство, и для этого ему не нужно опираться на
большинство в парламенте. Конечно, имеются или могут закрепляться
дополнительные условия и правила назначения или смещения министров, но они
существенно не влияют на полномочия главы государства. Например, в США
министры (там они называются государственными секретарями), назначаются
президентом "с совета и согласия" Сената. В 90 % случаев Сенат не находит
возражений против президентских назначений. В Италии, где парламентская
республика, президент утверждает и утвердит любой список правительства, если он
поддержан большинством парламента. Там действует другая модель отношений
между президентом и парламентом.
К полномочиям главы государства в области государственного управления
можно отнести также право главы государства назначать иных должностных лиц, не
обязательно высшего уровня. К числу таких должностных лиц можно отнести
13
2
представителей судебной власти. В ряде стран назначение судей оформляется актами,
издаваемыми главой государства или от имени главы государства.
В ряде стран важнейшие акты исполнительной власти могут издаваться от имени
главы государства. Единственное, как правило, – требуется процедура
контрассигнации.

Сфера законодательная
Следующая важнейшая группа полномочий может быть обозначена как
полномочия главы государства, связанные с деятельностью парламента и в
законодательной сфере. Иногда эти полномочия разделяют, но, на наш взгляд, это
очень близкие понятия, потому что если это полномочия в области парламента, то это
всегда сфера контактов с законодательным органом.
Глава государства в ряде стран имеет право созывать парламент на очередные
или внеочередные сессии, имеет право открывать или закрывать сессию, в ряде
случаев имеет право роспуска палаты или обеих палат и назначать новые
парламентские выборы и т.д.
Практически во всех странах мира глава государства имеет определенные
(достаточно существенные, с правовой точки зрения) непосредственные права в сфере
законодательства: право законодательной инициативы, право утверждения законов, их
подписи, или, как чаще всего говорят, право промульгации законов. Право
законодательной инициативы принадлежит не всем главам государств, но в
большинстве стран мира оно присутствует и есть даже термин, о котором мы уже
говорили – "президентская инициатива". (Хотя чаще бывает правительственная
законодательная инициатива.)
Иногда правительство пользуется тем, что глава государства имеет право
законодательной инициативы, и свои законы (точнее говоря, проекты законов)
проводит через главу государства: глава государства от своего имени вносит в
парламент законопроекты, которые, как правило, являются законопроектами
правительства.
Вообще права главы государства в сфере законодательства сосредоточены в
начале и в конце законодательного процесса. Кроме законодательной инициативы мы
обращаем внимание на последний этап законодательного процесса – это реализация
прав главы государства в стадии промульгации. Во многих странах у главы
государства есть право отказаться от подписи законопроекта, от утверждения
законопроекта, и тем самым отклонить его. Это право называется правом вето.
Различают две главные разновидности вето – абсолютное и отлагательное
(относительное).
Абсолютное вето означает, что закон или законопроект после наложения вето
(после отказа от подписи) больше уже не рассматривается. Но абсолютное вето – это
элемент прошлого, элемент дуалистической или абсолютной монархии. В
современном мире абсолютного вето практически не осталось. Формально правом
абсолютного вето обладает монарх в Великобритании, генерал-губернаторы в странах,
входящих в сообщество, но на практике оно не реализуется. Как отметил
А.А. Мишин, юридически такое право существует, но фактически оно состоит в
состоянии летаргического сна.
Отлагательное вето означает, что неподписанный главой государства закон
возвращается для повторного рассмотрения в парламенте. Есть два варианта
отлагательного вето. Это простое отлагательное вето и усложненное.
13
3
 Простое отлагательное вето означает, что для того, чтобы закон вступил в
действие без подписи главы государства, требуется повторное принятие его
парламентом, причем посредством той же процедуры, какой он был принят в первый
раз. Допустим, если первый раз этот закон был принят обычным большинством
голосов (или абсолютным большинством голосов), то точно таким же большинством
голосов он должен быть принят заново, т.е. происходит как бы повторная процедура
принятия. Такой вариант вето применяется во Франции.
Усложненное отлагательное вето означает более сложную процедуру, которую
необходимо провести парламенту, чтобы преодолеть вето главы государства. Как
правило, для преодоления усложненного вето требуется квалифицированное
большинство голосов. Например, в США, если президент применил вето к принятому
закону, требуется повторное одобрение отвергнутого закона двумя третями голосов
обеими палатами Конгресса – Палатой Представителей и Сенатом.
Кроме вышеназванных разновидностей вето применяют еще два термина.
Используется термин "выборочное вето", означающий, что президент не согласен не
со всем законом как полным документом, а с какой-то его частью. Выборочное вето
означает, что для того, чтобы президент подписал закон, требуется изменить какую-то
статью или часть закона.
Есть американский термин – "карманное вето". Понятие "карманного вето" не
записано в законе. Речь идет об использовании правил регламента. Суть этого явления
в том, что на подписание закона, принятого Конгрессом, президенту дается 10 дней.
Если Конгресс предоставил президенту закон менее чем за 10 дней до конца сессии, а
президент его не подписал, то этот закон погибает, потому что уже нет времени для
его повторного рассмотрения. "Карманное вето" применяется довольно часто.
Некоторые сенаторы пользуются такой возможностью, чтобы затянуть время, (чтобы
Президенту не осталось полных десяти дней для процедурного "обдумывания"), зная,
что президент "на их стороне" и не подпишет закон.
Некоторые авторы относят к полномочиям главы государства в законодательной
сфере право некоторых глав государств (президентов или монархов) назначать членов
верхних и нижних палат парламента. Например, как мы знаем, существует право
монарха Великобритании – назначать членов Палаты Лордов. Генерал-губернатор,
представляющий британского монарха в Канаде, фактически являющийся главой
государства, назначает от имени монарха всех членов верхней палаты парламента –
Сената. Похожее право (только в уменьшенном размере принадлежит президентам
Индии и Италии, они назначают нескольких членов верхней палаты.
Следует отметить полномочия главы государства, которые имеются практически
у любого главы государства – это право издания различных нормативных и
ненормативных (носящих персональный характер) актов. Эти акты могут называться
декретами, прокламациями, исполнительными приказами и т.д. На наш взгляд, не
следует путать право издания актов с законодательными полномочиями главы
государства или с участием в законодательной деятельности, потому что законы
издаются парламентом и он участвует в этом процессе. А право издания актов –
самостоятельная деятельность (функция) глав государства, потому что их акты по
своей природе носят подзаконный характер. В главе I, рассказывая об источниках
права, мы отмечали, что в ряде случаев акты исполнительной власти, в том числе акты
главы государства, могут носить законодательный характер. Но это особый случай,
так сказать, особый жанр

13
4
 В парламентарных республиках и монархиях акты, издающиеся от имени главы
государства, практически всегда являются актами правительства, которое как бы
использует главу государства, чтобы оформить свои акты его именем.
В президентских республиках и дуалистических монархиях акты главы
государства носят вполне самостоятельный характер, и глава государства, наделенный
правительственной властью – это важный создатель права. В некоторых случаях он
имеет свою сферу правового регулирования, и эта сфера (может быть менее важная,
чем та, которая охватывается деятельностью парламента) занимает свое место в жизни
страны.

Военная сфера
Важную часть полномочий главы государства занимает военная сфера. В
большинстве стран мира формально (юридически) глава государства провозглашается
верховным главнокомандующим. Это означает, что в случае кризисной ситуации и
военных действий за подписью главы государства будут издаваться специальные
военные акты, законы, директивы, которые будут определять стратегию деятельности
страны. Верховный главнокомандующий, по западным традициям, – это не
профессиональный военный, который стоит над картой военных действий. Это
человек, который определяет приоритеты для своей страны в военной сфере,
определяет союзников, вероятных противников и т.д.
В странах с "сильным" президентом и монархом решение ряда военных
вопросов – это реальное право главы государства. Например, американцы четко
выделяют эту сферу прав президента, называя его верховным главнокомандующим.
Президент принимает парады, поздравляет ветеранов, инспектирует войска и т.д.
Повседневные же полномочия в данной сфере осуществляются профессиональными
военными – генеральным штабом, министерством обороны, различными штабами
родов войск и т.д. Глава государства осуществляет координацию этих
профессиональных служб.
В парламентских республиках и монархиях такую реальную координацию
осуществляет глава исполнительной власти – премьер-министр. Но нужные подписи
ставятся главой государства и директивы издаются, если это необходимо, от имени
главы государства.
Стоит выделить такую группу полномочий, которые касаются главы государства
как главнокомандующего, – это права главы государства в сфере вопросов войны и
мира. Это объявление войны, заключение мира. В большинстве случаев на такие
действия требуется санкция парламента, но персонифицируются эти действия именно
в лице главы государства. Он выступает в самых кризисных ситуациях, сообщает
народу решение о том, что объявляется военное положение, что вводятся войска на
какой-то фронт военных действий либо прекращаются военные действия и т.д. То
есть, он реализует эту важную, хотя и очень опасную сторону жизни государства.
Так называемые "сильные" президенты США несколько раз использовали такое
право, даже превышая свои полномочия. По инициативе президента Полка в 1845 году
США начали войну против Мексики, в 1898 году по инициативе президента Мак-
Кинли – войну с Испанией, а санкцию на эту войну Конгресс дал уже после ее
окончания. Это была короткая война. Точно также начинались войны против Кореи в
50-е годы и в 60-е годы против Вьетнама.
Важная группа полномочий принадлежит главе государства в области
правосудия или в судебной сфере. К ним относят, скажем, назначение на высшие
13
5
судебные должности, хотя это может быть отнесено также и к сфере государственного
управления. Далее – это председательствование в различных советах и
консультативных органах, которые решают вопросы из сферы осуществления
правосудия. Глава государства практически во всех странах имеет право помилования
и иногда – отсрочки исполнения приговора. Право помилования и право отсрочки
приговоров реально рассматриваются и готовятся специальными органами и лицами –
профессиональными юристами, которые принимают решения по этим вопросам. А
оформляются эти решения актами главы государства.
В некоторых странах президент имеет право смягчения наказания, замены
наказания и даже изменения приговора.

Сфера личного статуса

Существует важная группа отношений, которые именуют полномочиями главы
государства в сфере личного статуса. Речь идет о полномочиях, касающихся
отдельных граждан. Это награждение орденами и медалями, присвоение различных
званий, предоставление гражданства.
Глава государства во многих странах мира решает вопросы о предоставлении
гражданства иностранцам. Во всяком случае, в ряде стран мира от имени главы
государства оно жалуется подающим просьбы о приеме. От имени главы государства
лицо может быть, напротив, лишено гражданства. Актом главы государства или от его
имени гражданство может быть восстановлено. Аналогичным способом может быть
предоставлено политическое убежище.

Сфера государственной безопасности

Главе государства в большинстве случаев принадлежат определенные права и в
сфере государственной безопасности – это проявляется в координации вопросов,
связанных с разведкой, контрразведкой, борьбой с подрывными проявлениями и т.д.
Главы государств часто возглавляют специальные межведомственные органы,
занимающиеся этой сферой (советы национальной безопасности и т.д.). При главах
государств есть специальные органы, которые занимаются этими делами, помощники
по национальной безопасности и т.д. Это также одна из сфер деятельности главы
государства.

Чрезвычайные полномочия
В ряде стран законодательство предоставляет главе государства право введения
или назначения чрезвычайного положения. Таким образом, можно выделить группу
полномочий, которые можно назвать полномочиями в сфере чрезвычайных ситуаций
или чрезвычайными полномочиями главы государства. В большинстве стран эти
полномочия предусмотрены либо соответствующими статьями конституции (так,
например, во Франции это ст. 16 конституции), а в некоторых странах есть
специальное законодательство. В ФРГ есть целый пакет законов, посвященных
чрезвычайному законодательству. (Однако следует отметить, что если наступят
предусмотренные этим законодательством события и в стране будет объявлено
чрезвычайное положение, то во главе страны, по немецким законам, становится не
Президент, а Канцлер – глава правительства, потому что ФРГ – парламентская
республика.)

Экономическая сфера
13
6
 Следует назвать еще одну специфическую группу полномочий, которая, как
правило, не называется и не выделяется среди других. Но это очень реальная группа
полномочий. Ее можно назвать полномочиями главы государства в сфере определения
экономического курса страны, в сфере выбора экономических приоритетов. Это очень
важные полномочия, особенно для современного мира. Выбор экономических
направлений, экономической стратегии иной раз является главным стержнем
предвыборной программы, главным приоритетом в деятельности того или иного
кандидата на должности президента. В качестве примера приведем Рональда Рейгана.
Будучи кандидатом в президенты, он выдвинул тезис "рейганомики", т.е.
перераспределения налогового бремени, освобождения крупного бизнеса от слишком
тяжких налогов и уменьшения государственных расходов на социальную помощь. Эти
идеи действительно были экономической стратегией, и экономика США отозвалась на
принятые президентом Рональдом Рейганом меры, отозвалась повышением
экономической активности, ростом всех направлений и сфер экономики. Выбор
вектора экономической стратегии часто определяет судьбу страны и его граждан на
длительное время. Поэтому полномочия президента в сфере экономической стратегии
следует выделить в отдельную группу. Это те полномочия, которые в примитивном
переводе с английского можно назвать полномочиями главы государства как главного
экономиста. Американцы, говоря о своем президенте, говорят, что он главный
дипломат, законодатель, командующий, а в данном случае, он еще и главный
экономист страны.
Естественно, такие полномочия принадлежат главе государства, наделенному
сильными полномочиями: это президент президентской республики или монарх
абсолютной или дуалистической монархии. При парламентских формах правления
президент "главным экономистом" не является.

Другие полномочия
В некоторых источниках называют еще дискреционные полномочия главы
государства. В переводе это означает выборочные полномочия, или те полномочия,
которые глава государства применяет по собственной инициативе. Их сфера очень
редкая и незначительная. Чаще всего приводят пример "спящих полномочий"
монарха, т.е. таких полномочий, которые не действуют и не возникают в обычной
ситуации, а появляются лишь в какие-то кризисные моменты. Так, например,
известно, что премьер-министром Великобритании, по обычаю, становится лидер
партии, победившей на выборах. Но если ни одна из партий не одержала победу, если
произошла такая ситуация, когда голоса разделились пополам и число консерваторов
в Палате Общин равно числу лейбористов, то в таких случаях в Великобритании
"просыпаются спящие полномочия" монарха, и монарх может назначить премьер-
министра.
В главе девятой мы упоминали случай применения "спящих полномочий"
монарха. Добавим к этому, что после отставки премьер-министра Антони Идена в
консервативной партии оказалось два претендента на пост премьер-министра –
Макмиллан и Батлер. За королевой оказался выбор, но королева обратилась за советом
к самым опытным политическим деятелям Британии Уинстону Черчиллю и лорду
Солсбери. Они посоветовали выбрать Гарольда Макмиллана, который и стал премьер-
министром.
В заключение следует остановиться на вопросе об отстранении главы
государства от должности. Поскольку монарх – это пожизненная должность, то
13
7
отстранение его практически невозможно, за исключением тех случаев, когда монарх
в силу душевной болезни или физического нездоровья не может выполнять свои
функции. В этих случаях есть институт регентства, когда назначают кого-нибудь из
ведущих политических деятелей регентом (т.е. как бы опекуном) и он выполняет
функции главы государства либо при больном и недееспособном монархе, либо при
малолетнем. В некоторых случаях парламент может принять решение об отстранении
монарха от власти, либо этот вопрос решает династия, королевская семья, по
предложению законодательных органов, либо по совместному решению
законодательной и исполнительной власти.

Импичмент
Что касается главы государства, президента, то чаще всего в отношении
президентов упоминают процедуру импичмента. Импичмент – это отстранение главы
государства президента от власти за допущенные нарушения конституции, закона,
какие-либо правонарушения, т.е. за совершение действий, не совместимых с высокой
должностью главы государства. Слово "импичмент" – это английский термин,
появившийся еще в конце XIV века и применявшийся для осуждения высших
должностных лиц британской монархии. Термин был заимствован американцами, и
они включили эту процедуру в конституцию. Президент США, к примеру, может быть
подвергнут процедуре импичмента в случае совершения измены, взяточничества либо
другого тяжкого преступления. Процедуру импичмента там совершает парламент –
Конгресс США. Нижняя палата – Палата Представителей – возбуждает дело и
рассматривает конкретные обстоятельства, а затем принимает решение о виновности,
выступая в качестве суда присяжных. Конгрессмены как бы решают голосованием:
виновен или не виновен Президент. Если виновность Президента будет подтверждена
нижней палатой, то дело по существу будет рассмотрено Сенатом под
председательством главы Верховного Суда.
Для того чтобы "утвердить статьи импичмента", необходимо простое
большинство голосов палаты Представителей, а решение об осуждении принимается
2/3 голосов членов Сената, только в этом случае он отстраняется от власти. Если
сенаторы не наберут 2/3 голосов, президент остается на должности.
Другие конституции также предусматривают варианты привлечения главы
государства к ответственности. Так, например, есть такой порядок в конституции
Франции. Дело о правонарушении, совершенном главой государства, рассматривается
в обеих палатах парламента, обе палаты должны подтвердить обвинение 2/3-ми
голосов. Затем формула обвинения будет рассматриваться Верховным Судом.
Аналогичные процедуры установлены конституциями других стран. Процедура
импичмента, например, недавно была реализована в Бразилии. В результате
импичмента за допущенные правонарушения парламентом был отстранен от власти
президент Фернандо Коллор де Мелло.

Глава 9.  Судебная власть

13
8
 §1. Понятие суда и судебной власти. Место и роль суда
в государственном механизме
Из всех возможных государственных учреждений суд для жителя любой страны
является наиболее понятным органом. Такие элементы государственного механизма,
как парламент, президент, правительство, или, как мы их именуем, законодательная и
исполнительная ветви власти, довольно-таки далеки от обычного человека. А суд и
судебные органы – более повседневное явление.
Мы думаем, что трудно оспорить это утверждение, и в доказательство можно
привести даже фольклор. Не найдешь пословиц про парламент или президента, а про
суд, судей и закон пословиц много. Фольклор здесь достаточно развит. Кстати говоря,
при изучении фольклорных моментов можно уяснить себе место и характер этих
органов не только в правосознании людей, а и вообще в системе ценностей. Скажем, в
нашем отечестве отношение к суду и судьям было или скептическим, или, чаще,
осуждающим. То есть в нашем народном сознании суд – это такое место, где трудно
найти правду, место, куда лучше не попадаться. Если открыть соответствующий
раздел сборника, составленного В. Далем, "Пословицы русского народа", то авторитет
суда выглядит не очень-то убедительно: "Судья суди да за судьей гляди", "В суд
пойдешь – правды не найдешь" и т.д. Правда, конечно, есть и фольклор
положительный: "Где добрые судьи поведутся, там и ябедники переведутся", "Судья
праведный – ограда каменная". Но, все-таки, скептическое отношение к суду, судьям,
законам превалирует в российском сознании. Самая знаменитая пословица: "Закон,
что дышло: куда хочешь, туда и поворотишь".
В западном фольклоре, конечно, суду и судьям тоже достается. Но все-таки
главным предметом осуждения является не суд и судьи, а жадные адвокаты. А у нас
все наоборот. Адвокат – это защитник, заступник, а судья – хапуга и выжига.
Заканчивая фольклорно-народный экскурс, следует отметить, что в ряде стран (в
Америке и Европе) можно прийти в театр и в не очень торжественной одежде. Но в
суд обычно являются, как на дипломатический прием, даже самые простые люди. Это
обязательно – галстук, белая рубашка, строгий костюм. Явка в суд – очень
торжественное событие. Судьи – это очень уважаемые люди. Стать судьей очень
почетно – это пик карьеры, это очень высокая заработная плата и т.д.
Следует также обратить внимание на помещение судов. В отличие от наших
захудалых и обшарпанных помещений, в зарубежной действительности суды – это
настоящие дворцы.

Место и роль суда

Что же такое суд и правосудие, каково их место в государственно-правовой
системе зарубежных стран? Обычно, рассказывая о государственно-правовом
механизме, обращаются к классической триаде ветвей власти. Эта схема выглядит так:
законодательные органы издают законы, обязательные для всех; исполнительные
органы реализуют их в жизнь, исполняют эти законы, а суд наказывает за нарушение
законов или неисполнение их. Таким образом, суд – это орган, который применяет
государственные санкции. Суд назначает наказание за нарушение общеобязательных
правил, установленных государством.
Если законодательная власть осуществляется парламентом, исполнительная –
правительством, то судебные полномочия, судебная власть осуществляется не каким-
либо единственным судом, а всей системой судов в совокупности.
13
9
 Деятельность судов по рассмотрению конфликтов, споров, по применению
законов по отношению к виновным лицам именуется правосудием. Иначе говоря,
реализация законов судом, деятельность суда – это и есть правосудие. Хотя в это
слово всегда вкладывается немного больше смысла, правосудие – это правильное,
справедливое осуществление судебной деятельности. Это осуществление
деятельности независимым судом без влияния посторонних факторов – т.е.
отправление судебных полномочий по совести, согласно духа и буквы закона.

Основные функции суда

Судебная власть имеет две основные функции. Одна функция вполне очевидная,
тем более для бывшего советского человека. Это функция наказания (кары) за
нарушение государственных предписаний. Вторая функция, о которой никогда не
говорили во времена советской власти, – это функция рассмотрения споров и
конфликтов между государством и гражданином. То есть вторая функция суда – быть
арбитром во время конфликта между государственными органами и гражданами, если
граждане имеют претензии к государству, а не государство к гражданину. Подлинно
независимый и справедливый суд должен защищать не только членов сообщества
(государства) от посягательств преступных людей, но и защищать человека от
возможных злоупотреблений со стороны государственных органов.
Кроме этого, встречается и третья функция суда – разрешение конфликтов
между государственными структурами, в которых отдельный человек не выступает.
Например, рассмотрение конфликтов между автономными единицами, субъектами
федерации, местными органами власти, центральными органами власти.

В чем сила судебной власти?

Характеризуя суд и судебную власть, хочется упомянуть одно рассуждение,
которое нам встретилось в литературе. Речь шла о том, что судебная власть, изо всех
других властей наиболее слабая, поскольку в отличие от законодательной она не
опирается на волю избирателей. А в отличие от исполнительной власти она не
опирается на силу, на силовые структуры, поскольку ими не располагает. Но сила
судебной власти в ее авторитете, в уважении, которое питают к ней граждане и
государственные органы. Если такое признание есть, значит, судебная власть сильна.
Если же нет, она превращается в ничто. В цивилизованных странах, с устойчивой
многовековой демократической традицией, любое судебное решение исполняется,
если даже оно не кажется справедливым. Решение суда – это закон.
В странах, где такая традиция отсутствует, решение суда может игнорироваться,
и в таком обществе реальной судебной власти нет. Там, где суд является лишь
орудием в руках другой власти (исполнительной), говорить о правосудии
бессмысленно. Можно отметить, однако, что и в странах с демократическими
традициями не всегда было справедливое и уважительное отношение к судебным
решениям. Но они преодолели свои недостатки. Например, в эпоху становления
американского государства некоторые решения Верховного суда подвергались
сильному сомнению и иногда не выполнялись, но теперь, спустя двести лет, об этом
вспоминают как о чем-то удивительном. Мы уже вспоминали о деле Мэрбори против
Мэдисона, когда президент Джефферсон угрожал судье Маршаллу, что не найдется
такого государственного служащего, который будет исполнять его решения, и он сам,
президент, не будет его исполнять. Сейчас это вспоминается как курьез. К сожалению,

14
0
такие курьезы встречаются на территории бывшего Советского Союза еще слишком
часто.
Понятия судебная власть и правосудие – это взаимозаменяемые понятия. Это
разные обозначения одного и того же явления. Можно сказать, к примеру, что
судебная власть реализуется путем осуществления правосудия. Если раскрывать эти
понятия более подробно, то чаще всего пишут, что судебная власть осуществляется
путем реализации правосудия, которое бывает уголовным, гражданским,
административным, конституционным. Судебная власть – понятие сложное,
многозначное, многоэлементное. Но сердцевину его составляет тот факт, что
правосудие осуществляется только судом. Т.е. лицами, призванными осуществлять
эту деятельность государства, прошедшими специальную процедуру назначения и
избрания, имеющие специальное образование, опыт, соответствующие моральные
качества. Эти лица (судьи) отправляют правосудие и составляют (персонифицируют)
суды в любом государстве.

Принципы судоустройства и судопроизводства

Здесь мы подошли к принципам правосудия и принципам судоустройства и
судопроизводства. Ряд стран закрепляют эти принципы в конституциях или
специальных законах. Иногда эти принципы прямо не закреплены в конституции, а их
можно вывести из всей системы деятельности судов. Например, раздел 8 конституции
Франции называется "О судебной власти". Глава 9 основного закона ФРГ называется
"Правосудие", но ст. 92 (прим.), которая открывает этот раздел, начинается с того, что
судебная власть вверяется судьям. Глава 6 конституции Японии называется "Судебная
власть" и рассказывает о структуре судов Японии.
Большинство конституций действительно перечисляют суды и закрепляют
порядок их формирования. Однако же для всех судов характерен один и тот же набор
принципов, которыми они руководствуются в своей работе. К числу этих принципов
можно отнести следующие:
- независимость суда, которая обеспечивается рядом гарантий, в том числе, и
очень часто, несменяемостью судий;
- коллегиальность при рассмотрении большинства дел;
- профессионализм судей, которые рассматривают большинство уголовных,
гражданских и прочих дел;
- право на обжалование решений;
- гласность при рассмотрении абсолютного большинства дел.
Кроме этого, еще называют такие принципы, как равноправие сторон в процессе
и состязательность при рассмотрении дел. Состязательность – это дополнение
принципа равноправия сторон.

Полномочия суда
Полномочия суда или судебная юрисдикция, т.е. конкретная предметная сфера
его деятельности, как правило, делится на два направления. Это общая юрисдикция и
специальная юрисдикция.
Под общей юрисдикцией понимают сферу уголовного и гражданского права, т.е.
рассмотрение уголовных дел и гражданских споров. Что касается специальной
юрисдикции, то эта сфера в разных странах понимается по-разному, но обычно, чаще
всего в специальную юрисдикцию, выделяют административную (рассмотрение
административных споров и дел) и конституционную юрисдикцию.
14
1
 В разных странах есть разные понимания этой юрисдикции. Так, например,
довольно подробно этот вопрос регулирует основной закон ФРГ. В ст. 95.4 сказано:
"Для отправления правосудия в области общей, административной, финансовой,
трудовой и социальной юстиции федерация учреждает в качестве верховных судебных
палат федеральную общую палату, федеральный административный суд, федеральную
финансовую палату, федеральный трудовой суд и федеральный социальный суд”, т.е.
направления деятельности в области правосудия у них разделены на 5 направлений.
Кроме того, у них есть и шестое направление – конституционное правосудие, которое
осуществляет специальный федеральный конституционный суд в Карлсруе. Каждую
из этих сфер возглавляет специальный суд. По этим основным направлениям имеется
специальная система судов.

Классификация судов
Необходимо хотя бы кратко остановиться на системах судов, их классификации.
Различают судебные системы с судами универсальной юрисдикции и системы судов
специализированных. Те же самые системы иногда именуют судебными системами с
внутренней специализацией и внешней специализацией. Что подразумевается под
этими понятиями? Судебные системы, включающие суды универсальной юрисдикции
(или внутренней специализации), представляют собой такое положение, что суд
одного типа (обычно – общей компетенции) рассматривает споры, возникающие по
всем отраслям права. То есть суды имеют какое-то общее название (скажем,
народные), но внутри таких судов есть специализация или внутренние специальные
подразделения, скажем, коллегия по гражданским делам, коллегия по уголовным
делам, коллегия по семейным делам, коллегия по административным, коллегия по
трудовым делам и т.д. Такие суды могут рассматривать любые дела, в том числе и
вопрос о конституционности нормы права, т.е. о соответствии норм закона
конституции. Суды такого типа могут быть разных вариантов и некоторые споры
могут быть подведомственны таким универсальным судам только высшей инстанции,
а некоторые могут быть рассмотрены на любом уровне. Например, в США почти
любой суд может рассматривать конституционность любых норм права, в том числе и
законов.
Судебные системы могут включать суды специализированные (это система с
внешней специализацией). В этом случае формируются самостоятельные подсистемы
судов, которые имеют свою иерархию. Отдельно строится система общих судов,
отдельно административных, отдельно существуют военные суды, трудовые,
налоговые, финансовые и т.д. Эти системы имеют низовые звенья и заканчиваются
вышестоящими. Такой вариант предусматривается Основным законом ФРГ. Кроме
Федеративной Республики Германии такие системы существуют в Великобритании,
Франции, в ряде республик бывшего СССР (Армения, Молдова) и др.

§2. Судебные вертикали
Вне зависимости от специализации суда, будь то суды общей компетенции или
какие-то специальные суды, любые суды имеют определенную структуру
(построение), точнее говоря, иерархическую или вертикальную структуру устройства
судебных органов. Это делается для того, чтобы у сторон либо у подсудимого был
14
2
шанс обжаловать вынесенное решение или приговор; для того, чтобы была инстанция,
проверяющая решения нижестоящего суда. Количество судебных звеньев или
промежуточных инстанций различны. Это зависит чаще всего от размеров и
масштабов страны. В небольших государствах таких судебных инстанций может быть
две. А вообще количество элементов судебной системы бывает от 2 до 4. В
зависимости от этого суды именуют судом первой инстанции, второй, третьей,
четвертой.
Двухзвенная судебная система встречается очень редко, в небольших
государствах с простым административно-территориальным делением и с небольшим
количеством населения. В этом случае суд первой инстанции выступает как основной
суд и рассматривает большинство дел, а суд второй инстанции выступает в качестве
суда, рассматривающего жалобы на решения нижестоящего суда первой инстанции.

Кассация
Нужно заметить, что есть два варианта обжалования судебных решений,
поэтому существует два типа судебных инстанций. Первый вариант хорошо знаком
нам по советской системе и ныне существующей системе на территории бывшего
Советского Союза. Это кассационный порядок обжалования. Кассационный порядок
обжалования означает, что суд второй инстанции рассматривает материалы дела и
проверяет их с точки зрения формальной. Там заслушиваются только представители
жалобщика и мнение нейтрального представителя государственной юстиции. Если суд
второй инстанции (кассационный суд) найдет какие-то недостатки в процессе, то он
отменяет решение нижестоящего суда и отправляет его на повторное рассмотрение.

Апелляция
Вторая форма обжалования называется "апелляция". При апелляционной форме
вышестоящий суд заново рассматривает все дело с привлечением сторон, с вызовом
свидетелей. То есть все судебное заседание проводится повторно, но судьями более
высокой квалификации и с большим опытом, потому что в суды апелляционные, как
правило, попадают судьи уже с достаточным стажем работы. Апелляционная форма
будет означает помимо повторного рассмотрения, что может быть новое решение,
новый приговор. Апелляционный суд не отправляет на пересмотр. Он сам может
пересмотреть обжалованное решение или приговор. Апелляционная форма
характерная для многих стран Запада. Такая форма применяется в США, Франции,
Индии и т.д. Кассационное рассмотрение жалоб присутствует в ряде стран Европы:
Италии, Германии и др.
В некоторых странах возможны оба варианта в зависимости от вида суда,
категории дела и некоторых других причин. Задача адвоката – убедить суд принять
его к своему апелляционному рассмотрению или вернуть на повторное рассмотрение
после кассационного рассмотрения. Отметим, что в странах с англосаксонской
правовой системой присутствует только апелляционный пересмотр судебных дел, а в
других странах возможна и кассационная форма и апелляционная.
Если судебные органы той или иной страны имеют три промежуточные ступени,
то первая инстанция, как правило, рассматривает малозначительные дела, суды
второго уровня рассматривают более сложные дела, с более тяжкими наказаниями или
более крупными суммами исков. Суды второй инстанции могут служить
апелляционными и кассационными судами для судов первой инстанции. Суды третьей
инстанции (они часто называются высшими судами) в качестве судов первой
14
3
инстанции рассматривают очень необычные и редкие дела и служат кассационными и
апелляционными инстанциями для судов первой и второй ступеней. Трехступенчатая
судебная система существует в ряде стран мира: Болгарии, Венгрии, Польше и др.
Самая сложная система – четырехзвенная. Четырехзвенная система строится
примерно так же, как и трехзвенная, только существует четыре ступени. Четвертая
ступень – это высший суд, который как правило не рассматривает дела по первой
инстанции, а является высшей кассационной или апелляционной инстанцией.
Четырехзвенные системы имеются во Франции, Италии и др.
Есть и более сложные и замысловатые формы, но они, в основном, не поддаются
какой-то конкретной классификации, а существуют в связи с историческими
особенностями страны. Это, например, архаичные формы судебной системы
Великобритании и некоторых штатов США.

Суды в федеративных государствах

Достаточно сложная система построения судебных систем обычно в
федеративных государствах, поскольку там нужно сочетать судебные системы
субъектов федерации с общефедеральными. Для федеративных государств
характерны две основные модели: централизованная модель построения судебной
вертикали (ее еще называют германской моделью) и модель американского типа.
Бывают смешанные модели (Австралия, Канада).
Американская модель – это трехзвенная судебная система, включающая как
федеральную вертикаль, так и судебные системы штатов. Федеральная судебная
система состоит из трех ступеней, действует на территории всех Соединенных Штатов
и охватывает 90 окружных судов штатов, 4 окружных суда на федеральных
территориях и 13 апелляционных судов. Еще имеется вершина всех федеральных
судов – Верховный суд США. Каждый штат США, кроме того, обладает собственной
судебной системой. Большинство штатов имеют также трехзвенную систему,
построенную по названному принципу: окружной суд, апелляционный суд и
верховный суд. Но есть и некоторые отклонения от этой классической системы. В
ряде штатов имеются особенности, например, местные суды или суды справедливости
(штат Калифорния), и эти местные суды дополняют систему самым низким судом
низшего уровня. В некоторых штатах сохранились традиционные судебные системы,
основанные еще в колониальные времена. Например, в штатах Колорадо и
Массачусетс есть совершенно нетипичная система, включающая 7 уровней. Суды
штатов рассматривают судебные дела, не включенные законодателями в компетенцию
федеральной судебной системы. Однако в Америке бывают споры между юристами о
том, куда обращаться: в федеральный суд или суд штата, потому что некоторые дела
могут быть рассмотрены или тем, или другим судом.
Централизованная система наиболее характерно представлена в ФРГ. Система
судов ФРГ очень своеобразна, но главное в ней то, что нет разделения полномочий
между судами земель и федеральными судами. Суды земельные входят в систему всех
судов в Германии, то есть включаются в систему общефедеральных судов. Все суды
Германии объединяются системой централизованного обжалования. Инстанциями
служат суды, начиная с самого низшего уровня в земле, и вершиной является
федеральный суд.
Количество судебных звеньев в ФРГ в разных судебных системах различное.
Например, административные суды, трудовые суды и социальные суды – имеют три
ступени, а система общей юстиции (уголовных и гражданских дел) – четыре уровня.
14
4
 Границы судебных округов, как правило, не совпадают с границами
административно-территориального деления. Мы отметили, что в США 90 районных
(окружных) судов, а, как мы знаем, в США 50 штатов. Там 13 апелляционных судов,
эта цифра также не совпадает ни с каким территориальным делением. Принято
считать, что несовпадение судебных округов с административно-территориальными
или с субъектами федерации в ряде случаев не связывает судей с местной властью и
гарантирует их большую независимость. Однако в ряде стран (это присуще советским
традициям и странам реального социализма) судебные округа совпадают с
административно-территориальными и государственными единицами.

§3. Система общих судов

Общие суды или суды общей компетенции – это самый распространенный тип
судов. Это суды, которые рассматривают уголовные и гражданские дела. Судьями в
этих судах являются профессиональные юристы. Но для многих стран присуще
вовлечение в судебную работу непрофессиональных судей – обычных граждан
(общественников), которые образуют специальные коллегии – суды присяжных. Такие
суды должны оценивать события и принимать решения по уголовным делам – виновен
или невиновен, а профессиональный судья будет назначать меру наказания. Суды
присяжных применяются также и по гражданским делам. Там они решают проблему,
было ли событие о котором идет спор или не было. Скажем, если ответчик оспаривает
утверждения истца, то дело присяжных – установить, кто прав.

Классификация общих судов
Отмечается, что общие суды делятся на две большие группы: суды, построенные
и действующие по англосаксонской модели, и суды, работающие по континентальной
модели правосудия. Для англосаксонской модели характерен ряд специфических
признаков. К числу этих признаков следует отнести, во-первых, применение общего
права. То есть использование судебных прецедентов и признание суда в качестве
источника права. Во-вторых, для англосаксонской модели характерна выработка
процессуальных норм судом. То есть не только материальное право создается судами,
но и процессуальные нормы рассмотрения дел. В-третьих, для этой системы
характерна апелляционная форма пересмотра дел (обжалование) и состязательность
процесса, во время которого государство не выступает в качестве обвинителя, а любое
дело рассматривается как борьба сторон. Судья в этом процессе – нейтральный
субъект, он выслушивает стороны и принимает решение, не вмешиваясь в прения, в
борьбу сторон. И хотя бы это было рассмотрение уголовного дела по обвинению
преступника и обвинение поддерживает прокурор, судья, хотя он и является
государственным служащим, не помогает прокурору, не пытается добыть
дополнительные доказательства в пользу государства. Он оценивает доказательства,
представленные только в судебном процессе. Если судья не может доказать
обвинение, то не возвращает дела на доследование, а объявляет обвиняемого
оправданным. Для англосаксонской системы характерно регулярное привлечение
присяжных заседателей (хотя достаточно небольшое, если брать в процентном
отношении) и практика не назначения, а избрания судей, особенно низших уровней.
Континентальная модель, образцом которой является германская судебная
система, предполагает высокоразвитую законодательную базу, которая определяет
систему и структуру судов, и подробно фиксирует процессуальные формы работы.
14
5
Законы по этой модели описывают и закрепляют практически все сферы деятельности
судов. Эта модель не признает судебного прецедента. Она использует, кроме
апелляционной формы, кассационную форму обжалования, а также и надзорную или
ревизионную форму обжалования судебных решений. Для этой системы характерна
активная роль судьи в процессе и в отличие от англосаксонской системы
преимущественное назначение судей.
В литературе последних лет справедливо отмечается, что наблюдается
тенденция сближения обеих систем. Для англосаксонской системы становится все
более характерно активное законодательное регулирование процессуальных форм
работы судов, расширение базы материального права, а страны континентальной
системы стали применять решения судей для восполнения пробелов законодательства.
Роль как бы прецедентов стала признаваться. То есть расширение правотворческих
полномочий судов стало характерно и для континентальной судебной системы.
Естественно, если сравнить эти характеристики, становится очевидным, что для
советской и постсоветской системы характерна именно континентально-германская
модель правосудия.

Участие граждан в деятельности судов

Следует отметить, что кроме суда присяжных, граждане (непрофессиональные
юристы) привлекаются также к отправлению правосудия в других формах. Это
привлечение обычных людей в качестве выборных непрофессиональных судей. Они
могут называться народными заседателями, судебными заседателями, ассизами,
шеффенами, народными судьями и т.д. Привлечение таких людей в судебный процесс
дает возможность непредвзятого, хотя и непрофессионального взгляда. Эти люди
приглашаются для оценки происшедшего с точки зрения простого человека; для того,
чтобы при необходимости повлиять на судью в выборе меры наказания; чтобы помочь
судье допросить потерпевшего, обвиняемого, свидетелей; чтобы внести в процесс
больше реальной жизни. Профессионал, судья, который занимается своим делом изо
дня в день, может потерять нормальную человеческую чувствительность и получить
профессиональную деформацию. Поэтому вовлечение обычных граждан в процесс
делает судебное заседание более объективным и живым. Такие формы привлечения
граждан применяются в Венгрии, Болгарии, но не только в странах бывшего
социализма, а также в Италии, Германии, Чехии. Понятие "шеффен" – обозначение
непрофессионального судьи в Германии, а "ассизы" – термин французский. Такие
непрофессиональные судьи или заседатели пользуются в судебном процессе равными
правами с судьей-профессионалом и принимают решения, в необходимых случаях
голосуя за тот или иной вариант наказания или (что более важно) по поводу
оправдания или осуждения виновного лица. Иногда таких непрофессиональных судей
именуют присяжными, хотя это не присяжные.

§4. Специальные суды
Специальными судами, чаще всего, называют суды, рассматривающие споры,
конфликты, которые не умещаются в рамки уголовного или гражданского
законодательства.

Административные суды

14
6
 Наиболее распространенными или характерными среди специальных судов
являются суды административной юстиции. Данная категория судов рассматривает
жалобы на решение государственных органов – не высших государственных органов,
а среднего и низшего звена. Это довольно распространенная система судов. Особенно
они характерны для ряда европейских стран. Так, например, административные суды
существуют в Германии, Италии, Франции, Польше, Болгарии и др.
При рассмотрении этой категории дел в административном суде участвуют
истец – заявитель (им может быть частное лицо или организация), и ответчик –
представитель государственной администрации, т.е. органа управления.
Решения административных судов могут отменить акты органов
государственной администрации, либо административные суды могут издать
судебные решения, которые обязывают должностных лиц совершить какие-то
необходимые действия. Административные суды могут также устанавливать
юридические факты. Главная суть работы административных судов – это проверка
законности решений органов государственной администрации (органов
государственного управления), их соответствие законам и конституции.
Как правило, возможность обращения в административный суд возникает после
того, как какой-либо государственный орган отказал гражданину или юридическому
лицу в удовлетворении жалобы. То есть это форма реакции на отказ – обращение в
специализированный суд, поскольку есть конфликт между государством и лицом,
либо государством и каким-то органом. Если проводить параллели, то действия
органов административной юстиции, работа административных судов напоминает
работу конституционных судов. Но в отличие от последних проверяется не
конституционность законов, а проверяется законность и конституционность
подзаконных актов, точнее – актов органов управления и действий органов
управления.
Система административных судов также строится по вертикали и, как правило,
включает две или три инстанции. Это может быть административный суд низшего
уровня, административный суд регионального уровня и высший административный
суд.

Суды по трудовым спорам

Следующей разновидностью специализированных судов можно назвать суды по
трудовым спорам, или, как их называют в Германии, – суды по трудовой юрисдикции.
Данная категория судов рассматривает споры между работниками и работодателями.
Эти споры могут быть по поводу коллективных и тарифных договоров, по поводу
вопросов участия работников в делах предприятия, по поводу увольнения,
сокращений числа работников и т.д. Данные суды также имеют несколько звеньев в
своей вертикали. Они могут быть районного (низового) уровня, регионального, и
вершина этих судов может заканчиваться Верховным судом по трудовым делам.

Финансовые суды
Часто в системе специализированных судов выделяется финансовая юрисдикция
или финансовые суды. Они еще могут называться налоговыми судами. В таких судах
оспариваются решения органов налоговой инспекции, которые могут устанавливать
повышенные, с точки зрения плательщика, налоги, либо через эти суды могут
предъявляться претензии за неуплаченные вовремя налоги и т.д. Споры между
физическими и юридическими лицами, которые являются субъектами уплаты налога и
14
7
органами, которые взыскивают эти налоги, и рассматривают органы финансовой
юрисдикции или налоговые финансовые суды. В некоторых странах финансовые суды
могут рассматривать также претензии таможенных органов. В других странах есть
специальные суды по рассмотрению споров между лицами и таможней. Финансовые
суды чаще всего не имеют трехзвенной структуры, а состоят обычно из двух звеньев:
первичный уровень и верхний (т.е. орган для обжалования).

Суды по делам социального обеспечения

В ряде стран существует категория судов, которые относят к социальной
юрисдикции. Эти суды занимаются проблемами и спорами, связанными с социальным
обеспечением лиц. Это споры по поводу назначения пенсии, споры ветеранов,
инвалидов, престарелых. Там же могут рассматриваться споры страховых врачей. Это
отдельная сфера административной юрисдикции. В странах, где таких специальных
судов нет, такие вопросы чаще всего рассматривают административные суды. Суды
подобного рода также, как правило, имеют двухзвенную систему.

Патентные суды
В некоторых странах выделяется достаточно своеобразная группа судов –
патентные суды. Они рассматривают споры между изобретателями и
государственными органами, которые должны регистрировать патенты и изобретения,
а также споры между изобретателями и авторами между собой по поводу первенства
их продуктов творчества. Патентные суды имеют много работы, потому что эта сфера
деятельности – интеллектуальная собственность – на Западе приносит немалые деньги
и хорошо защищается.

Военные суды
Из специальных судов, которые известны бывшим гражданам СССР, можно
назвать только военные суды. Как известно, такие суды именуются в большинстве
стран СНГ военными трибуналами. Такого же типа суды есть и в большинстве
зарубежных стран. Они, как правило, тоже состоят из двух инстанций и действуют на
основе специального законодательства. Есть специальные уголовно-процессуальные
кодексы или разделы этих кодексов, а также главы уголовных кодексов, касающиеся
преступлений, совершенных военнослужащими. Естественно, в судах для
военнослужащих профессиональные судьи также, как правило, представители армии,
военной юстиции.

Дисциплинарные суды
Отдельную группу специальных судов составляют дисциплинарные суды и суды
чести. Такого рода суды рассматривают споры и принимают меры воздействия к
государственным служащим, к чиновникам и судьям, которые занимаются
рассмотрением дел по всем другим делам (к судьям, которые работают в судах общей
компетенции). Суды такого рода могут налагать взыскания на чиновников, судей и
иных государственных служащих. Как правило, это касается служебных проступков и
это не уголовное преследование. Высшей мерой воздействия, которая может быть
применена таким судом, может быть увольнение со службы, либо лишение права на
пенсию, отставку и т.п., в отличие от военных судов, которые могут применять и
реальные меры уголовного наказания.

14
8
 Естественно, дисциплинарные суды применяют меры не только к судьям, но и к
другим юристам, которые занимаются особой государственной деятельностью:
прокурорам, нотариусам, в ряде случаев и другим категориям юристов. Они могут
рассматривать дела в отношении проступков, совершенных адвокатами,
юрисконсультами, поверенными и доверенными лицами по налоговым делам,
аудиторами и т.д.
В некоторых странах специальные суды не образуются, но при судах второго
или третьего звена, т.е. в более вышестоящих судах общей компетенции, могут
создаваться специальные палаты для рассмотрения дел особой категории. То есть
суды общей юрисдикции могут включать отдельные палаты или коллегии для
рассмотрения дел специальной категории.
Кроме названных европейских вариантов специальных судов существуют и
иные категории специальных судов. Например, в США существуют претензионные
суды, которые рассматривают претензии и принимают решения по денежно-
финансовым вопросам и спорам по отношению к правительству США. Также в США
есть суды по делам о банкротстве. Они принимают решения об объявлении банкротом
какой-либо фирмы либо предприятия. Решения этих судов могут быть оспорены в
общих судах более высокого уровня: либо в апелляционных судах США по
федеральному округу, либо в окружных судах. Такие суды не имеют вертикали, не
имеют второй специальной ступени.

Таможенные суды
Достаточно любопытно, что в США есть, например, суды первой инстанции,
рассматривающие споры между лицами и таможней. Это таможенные суды. Вообще,
в США нет единой системы судов и, как записано в американской конституции,
судебная власть США предоставляется Верховному суду и таким нижестоящим
судам, какие Конгресс может время от времени утверждать. И Конгресс учредил
довольно много разнообразных судов.
К числу специальных судов могут быть отнесены и конституционные суды.
Вопрос об органах конституционного надзора и контроля и вопрос о конституционных
судах мы рассмотрели в главе 7, §5 настоящей книги.

§5. Негосударственные суды
Строго говоря, негосударственные суды находятся вне рамок конституционного
регулирования. Однако этот вопрос достаточно интересен, и этот элемент
общественно-государственной жизни определенным образом причастен понятию
"судебная власть", поэтому мы решили кратко остановиться и на данном вопросе.
Что такое негосударственный суд – известно и нашим согражданам, поскольку
долгое время в нашем отечестве существовали товарищеские суды, которые
рассматривали разные мелкие правонарушения, а также не очень мелкие, но те из них,
которые присылались из милиции для рассмотрения общественности. Товарищеские
суды были на предприятиях и по месту жительства при домоуправлениях.
Следует отметить, что в большинстве стран мира существуют не только органы
государственной юстиции, но и органы, осуществляющие судебные полномочия на
общественных началах, т.е. бесплатно. На Востоке, в странах Средней Азии, это суды
аксакалов (старейшин).

14
9
 Третейские суды
К числу негосударственных судов можно отнести вполне серьезную категорию
судов – это третейские суды, скажем, при торговых палатах. Они могут рассматривать
претензии коммерческих организаций друг к другу, если обе стороны – истец и
ответчик – согласны, чтобы их дело рассмотрел юрист, которому они доверяют и в
стенах такого заслуженного учреждения, как торговая палата.
Органы подобного типа есть не только на территории бывшего Советского
Союза, а известны во Франции, там есть такая должность, как медиатор
(общественный судья), есть негосударственные суды и в Италии. Там такие судьи
называются консилиаторы. Есть народные суды и судьи в Индии. Эти суды могут
рассматривать семейные проблемы и конфликты: споры по поводу алиментов, по
поводу возмещения долга (небольшие суммы), по поводу границ земельных участков
между соседями, споры между соседями в больших домах по поводу шума и т.д.
Обычно в таких случаях общественные суды рассматривают споры, если обе стороны
согласны обратиться в такой суд и подчиниться его решению. Если же такого согласия
нет, они могут обратиться в государственный суд.

Религиозные суды
К категории негосударственных судебных органов относят и религиозные суды.
Есть церковные суды, которые рассматривают внутрицерковные споры по поводу
канонических проблем. Это споры для профессионалов-священнослужителей. Еще
есть религиозные суды, которые рассматривают споры между прихожанами.
Например, по поводу брачно-семейных проблем, по поводу наследства. Такие суды
действуют в Израиле, в Польше. В Израиле вообще вся брачно-семейная сфера отдана
на регулирование священнослужителям: браки регистрируются и разводы
осуществляются представителями религии.
Называют в качестве негосударственных судебных органов судебные органы,
действующие на основе обычного права в мусульманских странах. Это обычное право
называется адат. В основном такие суды действуют в Африке и в некоторых странах
СНГ (Казахстан и Кыргызстан).
Особая группа – это шариатские или мусульманские суды, которые действуют в
странах, где господствующей и официальной религией является ислам – Ливия,
Иордания, Марокко, Алжир, Египет и т.д. Юрисдикция этих судов распространяется
на очень широкий круг дел, т.е. эти суды наделены универсальной юрисдикцией.

Мировые суды
К числу полугосударственных и полуобщественных судебных органов мы бы
отнесли мировые суды, потому что в ряде стран мировой судья может даже не быть
юристом. Это просто уважаемый человек, который рассматривает не очень большие
конфликты и проблемы. В некоторых странах, например, мировые судьи даже
работают на общественных началах. Иногда это отставные судьи, пенсионеры. В
некоторых странах это профессиональные судьи, но их решения не являются частью
государственной системы правосудия, потому что к ним можно обращаться, если обе
стороны согласны на это. Больше всего такие суды похожи на третейские суды, хотя в
разных странах бывает по-разному. В некоторых странах это вполне обязательный
суд, который рассматривает малозначительные дела.

Судебные процедуры
15
0
 Отметим, что любой суд, если он называется таковым, обязан действовать и
действует по определенным правилам и соблюдает определенные процедуры.
Судебные дела рассматриваются открыто, гласно, публично. В конце рассмотрения
дела выносится решение, которое оформляется в письменном виде. Копии этого
решения предоставляются либо стороне, которая была осуждена, либо, если был
спор, – двум сторонам. Любой суд – это определенная процедура, это применение
закона (писаного или неписаного), это определенное место в системе ветвей власти,
определенный авторитет и традиция.
Важнейший принцип деятельности любого суда – независимость суда.
Большинство конституций стран мира, не записывая какие-то иные принципы, как
правило фиксирует принцип независимости суда.

Глава 10.  Местная власть

§1. Понятие местного самоуправления и управления. Правовое

регулирование местного самоуправления и управления
Термины "местное самоуправление" и "управление", хотя это совсем не одно и
то же, не всегда различаются друг от друга. Надо знать, что местное самоуправление
характеризуется главным признаком – выборностью. Органы местного
самоуправления – это те органы, которые избираются непосредственно гражданами.
Местное управление – это органы, назначаемые центральной властью. В этом их
главное отличие: самоуправление – избираемые органы, управление – назначаемые.
Однако справедливо отмечается, что выборность – не единственное свойство и
качество органов местного самоуправления.

Главные признаки самоуправления

Органы местного самоуправления должны не только избираться, но и обладать
определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т.е.
иметь реальные права.
Полномочия местных органов, как правило, закрепляются в специальных
нормативных актах. Ряд зарубежных конституций содержит либо главы, либо
отдельные статьи, посвященные местному самоуправлению. Как правило, такие главы
не велики по объему и содержат отсылки к текущему законодательству. Так,
например, конституция Японии содержит главу 8 "Местное самоуправление". Эта
глава включает всего четыре статьи (ст. 92-95). Она включает лишь основные
принципы и положения, касающиеся местного самоуправления. Там говорится, что в
стране имеются такие органы и работа их устанавливается законом, главные
должностные лица органов публичной власти избираются населением, местные
органы имеют право управлять своим имуществом. Специальный закон, применяемый
в отношении какого-то конкретного местного органа может быть издан парламентом
не иначе как с согласия большинства избирателей, проживающих на территории
данного местного органа. Это, кстати, довольно своеобразное положение: парламент –
общегосударственный орган – должен учитывать мнение жителей конкретной
местности, если закон касается их интересов.
Конституция Италии включает раздел 5 "Области, провинции и коммуны". Этот
раздел посвящен, в основном, регулированию правового статуса областей. Статус
15
1
областей достаточно специфичен в Италии. Область – это крупный регион, области в
Италии бывают с автономным статусом и с обычным статусом. Указанная единица не
совсем подходит под понятие "местной" административно-территориальной единицы
и органы тут более весомого статуса.
Что касается органов провинций и коммун, то о них в Итальянской конституции
говорится совсем немного. Это статьи 128-129: "Провинции и коммуны являются
автономными образованиями в рамках принципов, установленных общими законами
республики"; "Провинции и коммуны являются также территориальными единицами
государственного областного деления". В основном здесь также указывается, что
подробное правовое регулирование устанавливается законами.
Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует проблемы местного
самоуправления и управления. Несколько статей, посвященных данной проблеме,
содержатся в федеральной конституции – в основном законе ФРГ. Это ст. 28, где
говорится, что в землях, округах, общинах народ должен иметь представительство,
созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. Здесь
же говорится, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках
закона, под собственную ответственность, все дела местного сообщества.
Под общинами понимаются территориальные единицы местного уровня, т.е.
меньше, чем субъекты федерации земли. Об общинах и объединениях общин
говорится также и в ст. 106, пункт 7. Однако если брать законодательство ФРГ,
наиболее подробно вопросы местного самоуправления регулируются на уровне
земель. Каждая земля в ФРГ имеет свою конституцию, и в каждой земле принимаются
специальные законы, посвященные местному самоуправлению. Так, например,
имеется объемное положение об общинах земли Баден-Вюртенберг. Это положение
состоит из пяти частей и включает 147 параграфов. Безусловно, такой объемный
нормативный акт регулирует этот вопрос очень подробно.
Крайне лаконично регулируют вопрос о местных органах власти конституция
Франции, которая содержит раздел 12 "О территориальных коллективах", в котором
упоминаются только две административные единицы Франции, которые можно
отнести к местным органам: это ст. 72 ("Территориальными коллективами республики
являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие иные
территориальные коллективы создаются законом. Эти коллективы свободно
управляются выборными органами при соблюдении условий, предусмотренных
законом"). Французская Конституция только обозначает, какие существуют
административные единицы и принцип выборности органов, которые должны быть в
этих единицах. Закреплена ссылка на закон и все вопросы французского
самоуправления регулируются законами.
Конституции Испании и Греции не употребляют термин "местное
самоуправление". Там применяется категория "местная администрация". В части 8
Главы 2 конституции Испании "О местной администрации" говорится, что
конституция гарантирует автономию муниципалитетов, которые обладают всеми
правами юридического лица. Их управление возлагается на соответствующие
муниципальные советы, включающие алькальдов и советников. Советники
избираются населением муниципалитета посредством всеобщего, равного,
свободного, прямого и тайного голосования на условиях, установленных законом.
Алькальды избираются советниками или населением.

Муниципалитет
15
2
 Отметим, что термин "муниципалитет", "муниципальный орган" в ряде стран
равнозначен понятию органа местного самоуправления – органа избираемого. В США
и в Англии муниципальными органами называются только городские органы, в других
странах это – любые избираемые органы.
Конституция Греции (раздел Ф) называется "Об администрации", глава 1
"Организация администрации". Здесь сказано (ст. 102), что управление местными
делами принадлежит органам местной власти. Далее говорится об органах местного
управления. На наш взгляд, по греческому законодательству, понятия местного
управления и местной власти отождествляются. Во всяком случае, в ст. 102 пункт 2
говорится: "Органы местного управления пользуются административной
независимостью. Их органы власти избираются путем всеобщего и тайного
голосования". То есть это следует понимать так, что местное управление и местные
власти по-гречески – это избираемые органы и фактически это органы
самоуправления. Греческая конституция (пункт 5 ст. 102) предусматривает
возможность государственного контроля за местным управлением.
Таким образом, мы видим, что терминология, существующая в разных странах
мира, достаточно своеобразная. Одни и те же органы могут называться и
администрацией, и органами управления, и органами самоуправления, но применяя
принципы, заложенные в теории, мы их будем различать и называть органами
самоуправления только избираемые органы. Как мы видим, такие органы есть
практически в любой зарубежной стране.

Европейская хартия о местном самоуправлении

Следует также отметить важный факт, что 15 октября 1985 г. была принята
Европейская хартия о местном самоуправлении. Эта хартия, которая обязательна для
государств-членов Совета Европы, закрепляет важнейшие конституционные,
законодательные основы местного самоуправления. Здесь говорится о том, что
принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и,
по возможности, в конституции страны. Под местным самоуправлением, как это
закреплено в статье 3, понимается право и реальная способность органов местного
самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и
управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах
местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями,
состоящими из членов, избранных путем свободного тайного равного, прямого и
всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им
исполнительными органами.
Следует упомянуть очень важный принцип, который закрепляет Европейская
хартия о местном самоуправлении. Суть его в том, что органы местного
самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой
действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не
исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. То
есть закрепляется принцип исключительной компетенции и выделяется определенная
сфера самостоятельных полномочий для этих органов государства.
Таким образом, можно назвать два основных принципа органов местного
самоуправления и вообще самоуправления как явления. Это – выборность и
определенный комплекс прав. Местные органы самоуправления должны иметь свою
собственную компетенцию, обладать достаточно реальными правами и
возможностями. О компетенции органов местного самоуправления речь пойдет ниже.
15
3
 §2. Основные черты административно-территориального деления
Система органов местного самоуправления и управления, как правило, строится
в соответствии с административно-территориальным делением страны.

Понятие административно-территориального деления

Административно-территориальное деление – это деление государственной
территории на определенные части с целью наиболее рационального управления
государством. Административно-территориальное деление зависит от различных
факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных
факторов, влияющих на образование административно-территориальных единиц,
можно отнести: естественно-географические факторы (например, эти единицы
образуются вокруг крупных городов); учитываются факторы демографического
характера (то есть единицы образуются с примерно равным числом населения);
учитывается национальный или этнический состав населения; особенности бытового
уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы
экономического характера и факторы политической жизни.
Очень часто административные единицы существуют с незапамятных времен,
т.е. они исторически сложились на территории бывших графств, княжеств, иных
феодальных единиц, где граждане привыкли ощущать себя частью этой территории.
Однако феодальные границы – это не есть что-то незыблемое. Они могут и
перестраиваться, меняться в зависимости от потребностей современной жизни.
Итак, как правило, в соответствии с административно-территориальным
делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут
быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная
единица имеет какой-то орган власти или управления. Если такого органа нет, то это
уже не административно-территориальная единица.
Административно-территориальные единицы есть крупные и мелкие.
Естественно, масштабам этих единиц соответствуют имеющиеся в них органы. В
разных странах есть различные системы административно-территориального деления
страны. Есть более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от
размера государства, от численности населения и площади этого государства.
Называют двухзвенные системы административно-территориального деления,
трехзвенные и т.д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во
Франции.
Низшим звеном французского административно-территориального деления
является коммуна. Коммуна – основа деления. Может быть, это не совсем то, чем
когда-то в СССР был сельсовет, но это тоже первичное звено. Во Франции их
насчитывается около 37 тысяч. Коммуна – это определенная численность населения,
определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане
коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственной власти и
первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра –
это представитель исполнительной структуры.
Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину "кантон", но
это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъект федерации (там 23 кантона), а
кантон французский – этот объединение нескольких коммун. Кантон введен для
удобства управления государственными делами. Своих органов самоуправления в
этой структурной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне
15
4
имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне.
Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей
нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной
участок и т.д.
Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот
округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством.
Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом.
Округ – третье звено французской административно-территориальной системы.
Четвертое звено называется департаментом. Департамент – это более крупная
единица, включающая около 400 коммун или 35 кантонов. В департаменте имеется
избираемый орган местного самоуправления, который называется Генеральный совет.
Может быть логичнее было бы назвать его департаментским советом, но он
называется генеральным советом. Принцип избрания этого совета достаточно прост:
от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в
департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников.
Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством.
Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления.
Генеральные советники избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми, но
все равно – это представители граждан.
Самая крупная административно-территориальная единица во Франции
называется регионом. (В некоторых пособиях употребляется французская
транскрипция этого слова – режьон.) Регион имеет региональный совет. Регионы были
образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции; по
традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в
настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т.д. В регионе есть
префект региона – им является префект самого крупного департамента,
административный центр которого является центром региона. Как мы видим, –
достаточно сложная структура местных органов существует во Франции.

Варианты местных органов

Отметим, что иногда местные органы классифицируют на несколько групп.
Называют страны, где существуют только органы самоуправления; возможны страны,
где существуют только органы управления (назначаемые правительством). Это бывает
после военных переворотов и в условиях диктатуры. А чаще всего существуют
смешанные системы, где есть элементы самоуправления и управления. Классическим
примером последнего является французская система: там есть и избираемые органы, и
назначаемые центральной властью.
Мы называли иные способы построения структуры местной власти:
четырехзвенная система применяется в ряде стран Африки (Камерун, Сенегал),
трехзвенная присуща ряду стран Европы (Италия, Африка, Кения), двухзвенная
система существует обычно в небольших странах (Дания).
Датская система, к примеру, выглядит следующим образом. В Дании есть округа
(это более крупные единицы) и муниципалитеты (сельские единицы). Кроме этого,
есть города. Округа объединяют муниципалитеты и являются как бы вторым звеном
для них, а города вообще не имеют второго звена и существуют по принципу
самоуправления, над ними нет никакой вышестоящей структуры, они подчиняются
только закону.

15
5
 Достаточно своеобразная система самоуправления существует в США. Там
штаты традиционно делятся на так называемые графства (county), а графства делятся
на округа. Округа могут быть самыми различными, в том числе и не
административно-территориальными, а может быть школьный округ, избирательный
округ, церковные приходы и т.д. Важно отметить, что существует прямая зависимость
системы местных органов от формы государственного устройства.
В унитарных государствах установление административно-территориального
деления относится к ведению центральной власти и правительства. А в федеративных
государствах административно-территориальная структура – это компетенция
субъекта федерации. В разных штатах, землях, провинциях могут быть свои
особенности, сложившиеся исторически или по воле и желанию жителей и власти
субъекта федерации.

§3. Структура и формы органов местного самоуправления

Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента –
выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может называться по
разному – советом, ассамблеей) и исполнительный орган. Исполнительный орган
может быть единоличным и коллегиальным. Если это единоличный орган, то, скажем,
это мэр (Франция) или бургомистр (ФРГ). А может быть и коллегиальный, например –
магистрат в некоторых землях ФРГ или джуита в Италии.

Исполнительные органы
Исполнительный орган необходим, поскольку это постоянно действующая
структура, а выборное собрание собирается периодически для решения каких-то
важных принципиальных вопросов. Представительные выборные органы местного
самоуправления могут иметь самые разные названия, например – совет графства
(США и Великобритания), это может быть муниципальный совет, коммунальный
совет, генеральный совет. Довольно часто применяется термин "муниципалитет". Этот
термин может означать и территорию, и орган (как когда-то у нас было с сельским
советом).
Представительные органы местного самоуправления обычно избираются
гражданами прямым голосованием. Чаще всего, по мажоритарной системе:
голосование проводится индивидуально за конкретных лиц – депутатов местных
органов. Избираются отдельные члены будущего муниципалитета по избирательным
округам. Округа бывают одномандатные, иногда бывают многомандатные. Срок
полномочий таких избираемых органов различный: от 1 года до 6 лет. При
продолжительном сроке деятельности представительные органы местного
самоуправления могут частично обновляться, т.е. проводится ротация. Во Франции,
например, генеральные советы обновляются каждые три года наполовину.
Представительные органы местного самоуправления, как правило,
однопалатные, хотя в некоторых случаях бывают даже две палаты, как в парламентах.
Например, муниципальное собрание Нью-Йорка состоит из двух палат. Форма работы
этих выборных органов такая же, как у парламента – сессии. Сессии проводятся 1-2
раза в месяц. Иногда – 1 раз в неделю. В разных странах – по-разному. Чаще всего это
1 раз в месяц. Чем выше уровень представительных органов местного
самоуправления, тем они реже собираются. Например, совет графства в Англии и в
Уэльсе собирается 1 раз в квартал (4 раза в год), а генеральный совет –
15
6
представительное собрание департамента Франции – собирается всего 2 раза в год
(1 раз в полугодие). Они принимают на сессии решения в пределах той компетенции,
которая отведена им законом.

Главные проблемы местных органов

Главным вопросом местных представительных органов является принятие
местного бюджета и распределение денег в рамках этого бюджета. Принимаются акты
по поводу решения различных местных проблем. Исполнение этих актов возлагается
на исполнительный орган – либо на коллегиальный, либо на единоличный.
Единоличный орган или должностное лицо (мэр, бургомистр, алькальд) – лицо как
правило выборное. Оно может избираться непосредственно гражданами
(одновременно с представительным органом), в некоторых странах мэры формально
назначаются главой государства по предложению представительного местного органа
(Бельгия, Голландия).
Функции мэра или бургомистра бывают очень разными, в некоторых странах это
единоличный исполнительно-распорядительный представитель власти, в некоторых
странах он – председатель коллегии, которую представляют избранные депутаты
местного органа власти. В некоторых странах он выполняет лишь представительские
функции, а совет нанимает профессионального менеджера, управляющего, который
реально управляет и руководит местными делами. Мэр или бургомистр в этом случае
лишь приветствует делегации, присутствует на различных собраниях и т.д.
Такая система встречается в США и называется "совет – управляющий". То есть
управляющий – это профессиональный чиновник, нанимаемый советом, с ним
заключается контракт, и он работает в качестве менеджера-управляющего. Он ведет
оперативные дела, координирует финансы, деятельность различных муниципальных
служб. Если он справляется со своими обязанностями, то контракт продлевается, а
если нет – совет ищет другого, более подходящего управляющего. Кроме США такой
вариант применяется еще в земле Северный Рейн-Вестфалия в ФРГ.
Нужно отметить, что муниципальные органы – собрания, советы и т.д. – могут
создавать постоянные или временные комиссии, которые образуются по отраслевому
признаку: комиссии по делам просвещения, культуры, охране окружающей среды и
т.д. В некоторых случаях такие комиссии выполняют какие-то отдельные поручения
местного избираемого органа. В ряде стран эти комиссии обладают не только
совещательными и консультативными полномочиями, но и распорядительными
правами.
Органы местного самоуправления принимают нормативные акты. Естественно,
они принимают их в пределах своей компетенции. В некоторых странах акты,
принятые местными органами, можно оспорить в судебном порядке. Иногда это
обычный суд, а иногда – специальная административная юстиция (в тех странах, где
есть система административных судов).

§4. Полномочия (компетенция) местных органов управления и

самоуправления
Объем полномочий и способ предоставления прав муниципальным органам в
различных странах весьма различен. В некоторых странах (Франция)
законодательство очень подробно регламентирует компетенцию местных выборных
органов и следит за тем, чтобы они не превышали свои полномочия, (в этих случаях
15
7
государство вмешивается в их работу). Компетенция – это только тот круг прав,
который прямо указан в законе. В некоторых других странах (ФРГ) определенный
круг вопросов перечислен в законе, но в ряде случаях вышестоящая власть допускает
как бы выход за рамки этих полномочий, и так называемые остаточные полномочия
могут использоваться местными органами самоуправления.

Виды компетенции
Компетенцию органов самоуправления можно условно разделить на
первоначальную и вторичную. Первоначальная – это та, которую можно назвать
местными делами: чистота улиц, правильность застройки, система школьного
образования, органы здравоохранения, парки, скверы, забота о бездомных,
престарелых и т.д.
Вторичная компетенция – это то, что местные органы выполняют, чаще всего,
как бы по поручению вышестоящих органов: учет избирателей, призывников,
мероприятия оборонного характера и т.д. То есть то, что прямо не относится к
местным делам и более интересное для центральной власти.
Объем компетенции местных органов зарубежных стран постоянно и
постепенно увеличивается, в том числе, в таких важных сферах, как просвещение,
дорожное строительство, коммунальное хозяйство и т.д. Права местных органов в
унитарных государствах закрепляются законами и актами правительства, в
федеративных государствах – субъектами федерации. В некоторых случаях органы
местного самоуправления могут обращаться в законодательные органы с просьбами,
петициями об издании законов или других актов, которые предоставили бы им
дополнительные права. Некоторые дополнительные права могут быть предоставлены
без издания новых законов, а на уровне подзаконных актов.

Методы деятельности
Основными методами муниципальной деятельности являются: непосредственное
регулирование и управление. Регулирующая деятельность – это выдача лицензий на
право торговли, содержание различных предприятий бытового характера,
кинотеатров, театров и т.д.; разрешение на занятие промыслами, установление правил
торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление
правил поведения в общественных местах; дача разрешений или наложение запретов
на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Это надзор в сфере охраны
общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т.д. В
некоторых странах муниципалитеты имеют собственную муниципальную полицию
(США, Канада, Франция).
Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и
часто для издания какого-то акта требуется его утверждение вышестоящим органом
либо представителем правительства.
Управленческой деятельностью можно назвать руководство предприятиями,
которые составляют муниципальную собственность. Обычно это предприятия
коммунального транспорта, коммунального хозяйства, бытового обслуживания.
Муниципалитетам может принадлежать определенный жилищный фонд, школы,
библиотеки, парки, дома престарелых. Предприятия могут быть достаточно
своеобразными, например, по изготовлению дорожных знаков, т.е. для обслуживания
городского хозяйства.

15
8
 В ряде стран муниципалитеты занимаются здравоохранением, они руководят
больницами, поликлиниками. Часто они выплачивают пособия по безработице, по
бедности. Иногда имеют доли или акции в промышленных предприятиях и
естественно участвуют в управлении этими предприятиями.

Полномочия местных органов
Для лучшего понимания компетенции муниципальных органов их полномочия
классифицируются на определенные группы.
1. Полномочия в сфере финансово-экономической деятельности – это принятие
местного бюджета, а также и участие в экономических и социальных проектах путем
выпуска акций либо покупки акций. Финансово-экономическая сфера является самой
важной. Сюда же входит сбор различных денежных средств, их аккумуляция. Без
денег никакой работы не бывает, поэтому все остальные полномочия зависят от
полномочий в данной области.
2. Полномочия в области охраны общественного порядка. Как мы уже заметили,
в ведении местных органов и их исполнительных комитетов часто находятся местные
полицейские силы, которые занимаются патрульной службой, охранной службой.
Руководитель местных исполнительных органов зачастую наделяется функциями
главного полицейского начальника. Например, во Франции префект – не просто
главное должностное лицо общего административного плана, это еще и главный
полицейский. Эти люди могут руководить предварительным дознанием, следствием,
розыском, задержанием преступников. В ряде случаев руководители таких
исполнительных органов полицейскими функциями не обладают, а нанимают
полицейских служащих для соответствующей работы.
3. Полномочия муниципальных органов в области коммунального
обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды. Сюда относят развитие
транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное строительство, санитарное
состояние городов. Это слежение за тем, как соблюдается законодательство по охране
природы, борьба с загрязнением воды, воздуха. Вообще, полномочия в сфере
водоснабжения, освещения, канализации, уборки мусора и т.д. – эти моменты, эти
проблемы больше всего волнуют граждан, поскольку рост городов, создание крупных
мегаполисов, в которых живут сотни тысяч, миллионы людей, не всегда делает
возможным обеспечить им нормальное и здоровое существование. Поэтому главные
задачи местных властей, решения которых ждут от них люди, – это как раз данная
сфера.
4. Полномочия в социальной сфере. Здесь называют, прежде всего, область
помощи неимущим, престарелым, инвалидам: бесплатные столовые, медицинская
помощь для бездомных, дома престарелых, дома для лиц, нуждающихся в
специальном уходе. Кроме того, в ряде стран муниципальные органы занимаются
строительством дешевого жилья, которое потом продают на льготных условиям их
нанимателям. Социальная сфера – это муниципальные больницы и родильные дома,
муниципальные библиотеки, детские сады и спортивные площадки. Иногда сюда же
включают и сферу образования, но чаще всего полномочия в сфере народного
образования выделяются в отдельную пятую группу, потому что во всех странах мира
есть государственная система народного образования и есть государственные школы.
Всеми вопросами, связанными с образованием, ведают местные органы. Они
заботятся о постройке школ, о их ремонте, о зарплате учителям школ и т.д. Часто они
также решают вопросы программного обеспечения и т.д.
15
9
 Эти направления деятельности являются первичными и самыми важными для
местных муниципальных органов зарубежных стран.

Источники доходов
Чтобы реализовать полномочия, нужны деньги. Откуда же берутся эти деньги у
местных органов власти, что является источниками доходов? При описании этой
проблемы называют, прежде всего, налоги. Существуют местные или муниципальные
налоги. В их числе:
а) муниципальный подоходный налог;
б) налог со стоимости земли;
в) налог с доходов кампаний;
г) налог с собственности (это налог, который платят домовладельцы, владельцы
хозяйственных сооружений и земельных участков).
В ряде стран есть налог с продаж. То есть с каждой покупки какой-то процент
взимается в пользу налога в казну городского бюджета. Например, автору этих строк в
Вашингтоне приходилось платить от 5,75 % до 7 % налога при покупке книг, лосьона
для бритья, музыкальных кассет и т.д., но, когда покупатель покупает хлеб или другие
основные продукты, такой налог не взыскивается.
Основной же источник доходов – это государственные субсидии, т.е. выплаты из
общегосударственного бюджета. Субсидии бывают трех видов:
а) общие субсидии (не целевые, а выплачивающиеся регулярно);
б) целевые субсидии, которые также регулярно выплачиваются, но на
конкретные цели (на образование, культуру и т.д.);
в) специальные дотации для отдельных муниципалитетов, городов и т.д.
Третья группа источников доходов – выдача разрешений на торговлю,
зрелищные мероприятия, строительство и т.д. Каждое разрешение следует оплачивать,
поэтому это также источник пополнения местного бюджета.
Кроме того, есть четвертая группа – потребительские платежи. Это платежи за
воду, вывоз и уничтожение мусора и т.п. В некоторых случаях местные органы берут
займы, хотя займы предоставляются редко и под проценты. В них есть один
недостаток: займы необходимо возвращать.

§5. Отношения местных органов с центральной властью

Центральная власть, естественно, стремится контролировать местные власти,
хотя бы им и было предоставлено самоуправление, т.е. и следить, чтобы они не
уходили за рамки, отведенные им законом. В унитарных государствах за местными
органами (муниципалитетами) очень часто наблюдают специальные представители
центральной власти. Например, в Великобритании курированием муниципальных
органов ведает специальное министерство жилищного хозяйства и местного
управления. Во Франции и Италии этими делами занимается министерство
внутренних дел. А в Японии есть специальное министерство по делам местной
автономии (применительно к их конституционной терминологии).

Надзор за местными органами

Определенные надзорные функции выполняют и другие центральные ведомства,
прежде всего – министерство финансов, которое следит за расходованием денег и
выполнением бюджета.
16
0
 В федеративных государствах надзором подобного рода занимаются
административные органы субъектов федерации. Такие органы ест