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y salud
Políticas públicas y participación social
Editores:
Juan Antonio Casas
CristinaTorres
ISBN 92 75 32311 9
I. Título.
1. GOBERNABILIDAD. 2. FORMULACION DE POLITICAS.
3. PARTICIPACION COMUNITARIA. 4. GARANTIA DE
ACCESO A SERVICIOS DE SALUD. 5. REFORMA DEL
SECTOR SALUD.
LC HN49.C6
Diagramación de textos:
CLARA INÉS RODRÍGUEZ
Diseño de cubierta:
AJIBOLA OYELEYE
Introducción ........................................................................................................... v
5. Gobernabilidad y descentralización
IVÁN FINOT ........................................................................................................... 73
iii
9. El papel de las agencias de cooperación en el fortalecimiento
de la gobernabilidad
CÉSAR VIEIRA, OSCAR YUJNOVSKY, ERNESTO CASTAGNINO ......................................... 121
iv
Introducción
L
a Región de las Américas se caracteriza por ser la región del mundo que presenta
la mayor inequidad en la distribución de la riqueza. Esto es un factor determinante
en las diferencias de oportunidades al acceso y al financiamiento de los servicios,
así como al estado de salud de su población.
La definición de políticas orientadas a reducir las inequidades en salud contribuye
al refortalecimiento de la ciudadanía, a la acumulación de capital social y a la
sustentabilidad del capital humano.
El decenio de los noventa ha sido fecundo en la generación de reformas orientadas
a transformar el tamaño y las funciones del Estado. Dicho proceso está entrando en una
segunda fase que tiene como objetivo jerarquizar el papel de las políticas sociales en el
desarrollo humano y fortalecer la participación social en la definición de las mismas.
En este contexto, el debate sobre gobernabilidad y gobernancia democrática se
hace imprescindible dado que las nuevas premisas para la definición de políticas sociales
indican que deben generarse capacidades desde el sector público para canalizar los
intereses de la sociedad civil, así como para facilitar su participación en el diseño y la
evaluación de éstas.
En cumplimiento de su misión de contribuir al mejoramiento de las condiciones de
vida y de salud de la población de la Región y de garantizarle oportunidades equiparables
para el acceso a los servicios de atención a la salud, la Organización Panamericana de
la Salud (OPS) considera oportuno analizar políticas públicas desde la perspectiva de
la gobernancia y la gobernabilidad sectorial.
A fin de estimular la reflexión sobre este tema emergente en la Región, la División
de Salud y Desarrollo Humano de la OPS propició la realización de una discusión en
panel sobre salud y gobernabilidad en el III Congreso Internacional del Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) en octubre de 1998,
seguido por una reunión de consulta con académicos, representantes de organizaciones
internacionales y de la sociedad civil, en Washington, DC en diciembre del mismo año.
v
Este volumen reúne algunas de las contribuciones recibidas en esos foros. Se enfocan
distintos ámbitos de reflexión, que parten de una conceptualización de los términos de
gobernancia y de gobernabilidad y su relación con la salud, en los aportes de Juan
Antonio Casas y Roberto Espíndola. Luego, se aborda la gobernabilidad en el marco de
dos importantes tendencias regionales, a saber: la globalización y la descentralización.
Estas temáticas estuvieron a cargo de César Vieira, Joan Prat, e Iván Finot. Se incluyen,
además, tres ejemplos de experiencias nacionales bien diferenciadas, a cargo de Paulo
Marchiori Buss (Brasil), Alvaro Salas Chaves (Costa Rica) y Patricio Hevia (Ecuador).
Cierra este volumen un capítulo sobre el papel de las agencias de cooperación en el
fortalecimiento de la gobernabilidad, a cargo de representantes del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y
la propia Organización Panamericana de la Salud (OPS).
vi
GOBERNABILIDAD, SALUD Y REFORMA: HACIA EL DESARROLLO HUMANO Y LA SALUD CON EQUIDAD 1
1
Gobernabilidad, salud y reforma: Hacia el
desarrollo humano y la salud con equidad
JUAN ANTONIO CASAS, DIRECTOR
División de Salud y Desarrollo Humano, OPS/OMS
A
finales de la década de los
suma de tensiones que se producen en su
ochenta se comenzó a utilizar
entorno”. 2
en América Latina el concepto
de gobernabilidad para referirse a las Si por democracia entendemos “un
condiciones necesarias para que los sistema en el que partidos políticos
gobiernos puedan desempeñar sus pierden elecciones” o un sistema de
funciones con eficacia, legitimidad y incertidumbres institucionalizadas,3 en el
apoyo social. Algunos autores contexto de la democratización de
latinoamericanos vinculan la América Latina el concepto de
gobernabilidad a “la capacidad de las gobernabilidad democrática se refiere a
autoridades para canalizar los intereses de una nueva relación entre Estado y
la sociedad civil, a la interacción que se sociedad civil.4 Esta última no puede ser
da entre ambos segmentos y, por lo tanto, pasiva en la búsqueda de soluciones ni
a la legitimidad del primero de ellos: el únicamente ser vista como fuente de
gobierno”.1 Otros han señalado que “La demandas o conflictos que el Estado debe
atender mediante el ejercicio vertical del
poder. El mismo proceso de construcción
Ponencia presentada en el Taller sobre de la democracia conlleva una
Gobernabilidad y Gobernancia en Salud, transformación de este sector, que se
auspiciado por la Organización Panamericana
de la Salud y realizado en su sede,
constituye cada vez más en una esfera
Washington DC, el 8 y 9 de diciembre de 1998. pública no-estatal.5
2 GOBERNABILIDAD Y SALUD
Por otro lado, no debe perderse de vista Para poder cumplir con estas demandas
que el sector salud está llamado a cumplir mínimas que plantea la población, la
con un conjunto de funciones esenciales reforma en salud necesariamente debe
de promoción y de protección de la salud atender las siguientes funciones de apoyo
poblacional, y que la ciudadanía tiene un para el desarrollo del sistema de salud:
derecho inalienable a recibir estas garantías
S El desarrollo de sistemas de
y servicios como miembros y participantes
información epidemiológica, de
en su sociedad. Para el ejercicio efectivo
servicios y de documentación en salud,
de este rol de promoción y protección de
incluyendo la conformación de redes de
la salud por parte del Estado, tanto a nivel
bases de datos, estadísticas sanitarias,
del gobierno central como del gobierno
de vigilancia epidemiológica y de
local, es indispensable el desarrollo y
diseminación de información científico-
fortalecimiento de un marco legal,
técnica y bibliográfica en salud, para el
normativo y regulatorio adecuado y
acceso de toda la población y sus
actualizado, mediante el cual se facilite la
organizaciones.
colaboración efectiva entre los sectores
público y privado, y de éstos con la S El desarrollo de políticas nacionales de
sociedad civil, para proteger la salud investigación y desarrollo tecnológico,
colectiva, sobre todo la de los sectores más que incluya la evaluación y adaptación
vulnerables y desprotegidos. de tecnologías sanitarias.
asignación de los recursos para el sector. los ministerios de salud deben ser
Esto implica que la reforma del sector capaces de concertar las políticas e
salud no puede ser concebida ni intervenciones en salud con los
implementada únicamente por las ministerios de finanzas, de educación,
entidades públicas y privadas que de bienestar social, de comercio y
proporcionan servicios de atención economía, de agricultura, así como con
medica a la población. La reforma debe los poderes legislativo y judicial.
ser diseñada tomando en consideración S Que el proceso de reestructuración de
los intereses y necesidades de la los ministerios de salud vaya mas allá
población, particularmente los más de la reducción del personal y la
pobres; los intereses y las posiciones del separación de las funciones de provisión
sector privado y de las organizaciones de servicios de las de financiamiento.
de la sociedad civil que brindan El fortalecimiento de las funciones de
servicios de salud a la población, y debe conducción y regulación sectorial
ser concertada y coordinada con todos requiere, entre otras cosas, una
los subsectores del Estado cuyo administración pública y un servicio
quehacer tiene alguna incidencia en la civil capaz de atraer funcionarios bien
salud. calificados, competentes, honestos y
S Que el proceso de reforma se base en bien remunerados, así como un aparato
un concepto sistémico y estructural de administrativo más eficiente, eficaz y
la salud poblacional, condicionada por transparente en la gestión de los
los factores que inciden en el desarrollo servicios de salud pública, con
humano, y que se articule con medidas mecanismos de rendición de cuentas
encaminadas a la creación de empleo, ante la ciudadanía y la sociedad civil.
eliminación de la pobreza, ampliación S En el sector salud, el papel del Estado
de las oportunidades de debe consistir principalmente en la
educación, mejoras en la calidad formulación de políticas y programas,
de vida —particularmente en las áreas la definición de marcos regulatorios y
relacionadas con la seguridad de financiamiento, y en el
alimentaria y, por ende, la nutrición, la establecimiento y manejo de espacios
vivienda, las condiciones sanitarias— y relaciones entre los diversos actores
y mejoras en la situación de la mujer. que intervienen en la provisión de
S Que el carácter sistémico de los servicios de salud. Esto exige una
problemas de salud en los países sugiere renovación, tanto institucional como
que los problemas y las políticas de gerencial, de las políticas de salud.
salud deben ser abordados en forma S Que para fortalecer la equidad y la
integral, tomando en cuenta la cohesión social en la Región es
participación de otros sectores. Es decir, necesario fomentar el involucramiento
12 GOBERNABILIDAD Y SALUD
2
Gobernancia democrática y salud
ROBERTO ESPÍNDOLA, DIRECTOR
Relaciones Internacionales, Universidad de Bradford
West Yorkshire, Reino Unido
L
a definición de gobernancia motín demostró que no había
presenta problemas lingüísticos “governance” 2 . En consecuencia, y a fin
al igual que dificultades de distinguir entre ambos conceptos, este
conceptuales, ya que en estricto sensu tal trabajo utiliza la palabra gobernancia para
palabra no existe en castellano1 . Tampoco distinguir esa característica que se puede
en alemán hay un equivalente para los dar en cualquier sistema político, su
términos ingleses “governance” y gobernabilidad.
“governability” o para sus equivalentes
En parte la confusión lingüística ha
franceses. Esto lleva a los analistas de
acentuado un grado de confusión
habla hispana a usar el término conceptual. En la literatura
gobernabilidad para representar ambos encontramos dos tendencias
significados, tal como los de habla específicas, dos escuelas de
alemana usan “Steuerung”. Esto es pensamiento, una propiciada por
obviamente poco satisfactorio ya que se analistas económicos, quienes tienden
trata de dos conceptos fundamentalmente a describir gobernancia en términos un
diferentes. Para ilustrarlo podríamos tanto normativos, como lo hace el
tomar el ejemplo del HMS Bounty, el Banco Mundial cuando la define como
barco en el que la tripulación se amotina ‘la manera en que se ejerce el poder en
y se deshace del capitán Blight. El Bounty el manejo de los recursos económicos y
sociales con los que cuenta un país,
era perfectamente gobernable, iba en la
para fines de desarrollo’. El Banco
dirección que le daba el timonel, pero el
Mundial hace referencia a procesos de
Ponencia presentada en el Taller sobre formulación de políticas que sean
Gobernabilidad y Gobernancia en Salud, transparentes, a una burocracia
auspiciado por la Organización Panamericana
de la Salud y realizado en su sede, imbuida de una ética profesional, a un
Washington DC, el 8 y 9 de diciembre de 1998. poder ejecutivo que rinda cuentas de sus
18 GOBERNABILIDAD Y SALUD
actos, y a una sociedad civil “fuerte” que La diferencia entre ambas escuelas es
participe en la vida pública, todos ellos la normatividad de la primera, ya la
actuando dentro de un estado de definición que junto a Kooiman y Mayntz
derecho3 .
proponemos sólo hace referencia a la
La alternativa es la escuela representada coordinación social que exista y que sea
por estudios más vinculados a la ciencia posible establecer empíricamente. En
política y las relaciones internacionales, consecuencia, aún en una formación social
que tienden a definir la gobernancia en en la que una sociedad civil tenue o no
términos no normativos. Así la Comisión existente no logra hacer de contrapeso a
sobre Gobernancia Global la define como un Estado autoritario, se puede decir que
la suma de los distintos modos en que hay gobernancia. El tipo de gobernancia
individuos e instituciones, tanto públicas que existe es lo que está sujeto a
como privadas, manejan aquellos asuntos verificación y análisis; el concepto de
que tienen en común. Esta es una gobernancia es sólo un instrumento para
definición que enfatiza la presencia de un ese análisis.
proceso continuo, por medio del cual se
Cuando dicho análisis se plantea
llega a acomodos o compromisos con
históricamente, debemos reconocer que
respecto a intereses divergentes o
una característica de los tiempos que
conflictivos, y se posibilitan conductas de
vivimos es la tendencia hacia la
cooperación.
gobernancia democrática, hacia lo que
Mayntz, después de explicar que en algunos políticos llaman la buena
alemán se dan también problemas gobernancia, parafraseando el concepto
lingüístico-conceptuales similares a los ya decimonónico del ‘buen gobierno’. Esta es
mencionados, ofrece una definición parte de una tendencia general de nuestros
sucinta y apropiada, diciendo que tiempos hacia la democratización, hacia
gobernancia es “un modo de coordinación formas de organización social que son más
social”4 . Kooiman expande esa definición, democráticas, o que al menos percibimos
al afirmar que se puede considerar como como tales.
gobernancia “el patrón o estructura que Sin embargo, en nuestra década la
emerge de un sistema socio-político, como democratización se presenta como un
resultado común a ese sistema, producido fenómeno que no es ni unívoco, ni único,
por la interacción de los esfuerzos con que ya que se da como parte de binomios
intervienen todos los participantes”5 . A paradójicos, en los que al mismo tiempo
esas se podría agregar, si no fuera que hay una tendencia hacia la
inmodesto, lo que ya he dicho en otro foro, democratización, se da también otra hacia
definiendo gobernancia como la capacidad el conflicto tanto social como
de una sociedad de gobernarse a sí misma internacional, junto a tendencias
con el consenso y a través de la integrativas e incluyentes se dan otras
participación de sus miembros6 . desintegrativas y excluyentes.
GOBERNANCIA DEMOCRÁTICA Y SALUD 19
Algo semejante se aplica a los servicios A esto se agregan las “largas esperas en
previsionales, tanto más cuanto que en los hospitales”, que “los medicamentos que
materia de pensiones la esperanza de vida los pacientes necesitan no están o han
refleja la estratificación social. Tanto la expirado”12. Todo ello tiende a acentuar la
privatización de la educación como la de autoridad que ya el mercado da a los
los mecanismos previsionales tienen un proveedores, y a limitar más las
efecto socializador que produce apatía en posibilidades de participación, haciendo
los sectores que son afectados de manera menos probable que quien tiene la
más negativa. ciudadanía política la ejerza, a fin de tener
acceso a la salud que una ciudadanía
La salud plantea un problema en cierta socioeconómica le garantizaría. Por el
medida distinto, ya que la privatización de contrario, vemos en los sectores más
servicios lleva a un deterioro de salud de vulnerables una tendencia a la búsqueda
los sectores que pierden acceso. Esto ya de soluciones mágicas, ya sea confiando
ha quedado de manifiesto en el informe en líderes carismáticos o en sectas o
correspondiente a 1998-1999 del Banco prácticas religiosas que sirvan al individuo
Interamericano de Desarrollo, que señala para justificar una falta de control de su
tanto un retroceso comparativo en América medio ambiente.
Latina en la esperanza de vida de la
Hay, en consecuencia, una demanda
población, como un nivel de mortalidad
insatisfecha, actual o latente, con respecto
infantil más alto que el esperado11, en
a la provisión de salud, pero esa demanda
relación al PIB y el gasto nacional en salud
debe ser entendida dentro de su contexto
per cápita.
político. Normalmente, dentro de los
El deterioro de la salud, o al menos un procesos de gobernancia democrática, tal
acceso a la salud menor, más difícil o de demanda se canalizaría a través de partidos
más alto costo, se percibe de una manera políticos y de la contestación entre los
diferente a otros servicios. Si a eso se programas o proyectos que éstos presenten
agregan procesos de mercadeo que al electorado. Una demanda como esa,
enfatizan tratamientos basados en altos generada por la aplicación de políticas neo-
24 GOBERNABILIDAD Y SALUD
liberales y por una retirada del Estado del tampoco los tiene el partido en sí o sus
campo del bienestar, le habría permitido a parlamentarios. Las políticas se forman en
la oposición hacerla una de las banderas el ámbito de las cúpulas ministeriales,
de lucha más salientes en su programa insertadas de hecho –aunque quizá no
electoral. Más aún en el caso de partidos conscientemente– dentro de una elite del
social demócratas o socialistas que poder, y se basan en un proyecto no
tradicionalmente han propiciado sistemas contestado, que cuenta con la aprobación
de salud pública. Ese no ha sido el caso en de los sectores empresariales y militares
los sistemas políticos de la Región. de la elite.
3
Gobernabilidad y globalización:
Los desafíos del desarrollo para después del 2000
JOAN PRATS
Instituto Internacional de Gobernabilidad
España
L
a gobernabilidad parece estar necesitaban cambios no sólo en las
convirtiéndose en uno de los instituciones y en las capacidades de
problemas de nuestro tiempo. En gobierno sino también en la actitud de los
1975 Crozier, Huntington y Watanuki ciudadanos. Dicho en lenguaje más
presentaron a la Comisión Trilateral un actual, para fortalecer la gobernabilidad
informe sobre la gobernabilidad de las democrática habría que reinventar no sólo
democracias que produjo no poca el gobierno sino también la ciudadanía.
polémica.1
En 1975 se inició la crisis fiscal de las
La tesis más importante era que en democracias avanzadas y con ella, el
Europa Occidental, en Japón y en Estados cuestionamiento del Estado del Bienestar,
Unidos, los problemas de gobernabilidad es decir, del exitoso modelo de
procedían de la brecha creciente entre gobernabilidad generado tras la Segunda
unas demandas sociales fragmentadas y Guerra Mundial. De pronto comenzó a
en expansión y unos gobiernos cada vez percibirse que el mundo estaba cambiando
velozmente, que el crecimiento
Aporte al Taller sobre Gobernabilidad y económico se desaceleraba, que las
Gobernancia en Salud, auspiciado por la intervenciones estatales también
Organización Panamericana de la Salud y
realizado en su sede, Washington DC, el 8 y producían efectos negativos inesperados
9 de diciembre de 1998. (los llamados fallos del Estado), tales
36 GOBERNABILIDAD Y SALUD
guiarse por la playa de expresiones que van civil. Por consiguiente un programa de
crecientemente a inundarle: fortalecimiento de la gobernabilidad será
gobernabilidad, gobernación, gobierno, mucho más que un programa de reforma o
estado, instituciones, organizaciones, modernización del gobierno y afectará el
governance, capital social, cultura cívica, concepto mismo de ciudadanía. Es en este
políticas públicas, gestión pública y un sentido que señalábamos antes que el
largo etcétera para cuyo tratamiento nos enfoque de gobernabilidad va más allá de
falta la voluntad y el espacio. la reinvención del gobierno, pues exige
Para nosotros la gobernabilidad es un reinventar también la ciudadanía y la
atributo de las sociedades no de sus sociedad civil 7 .
gobiernos. La gobernabilidad se refiere a Una estrategia de fortalecimiento de la
la capacidad de una determinada sociedad gobernabilidad exige el surgimiento de
para enfrentar positivamente los retos y liderazgos políticos, económicos y
oportunidades que se le plantean en un sociales, capaces de articular una visión,
momento determinado. Gobernabilidad no traducible en una agenda o política de
es, pues, estabilidad política, pues ésta Estado, apoyada por una coalición
puede darse sobre la base de la represión, suficientemente amplia, fuerte y duradera
la censura, el engaño y el bloqueo del como para articular y resolver
progreso. Hay una monarquía aliada de adecuadamente la suma de tensiones que
Occidente, que ha proclamado El Corán se producirán al querer enfrentar los retos
como Constitución, atribuido al Rey la y oportunidades representados por el nuevo
condición de descendiente directo del modelo de desarrollo. Esto significa reglas
Profeta y la autoridad última interpretadora del juego nuevas para lo político, lo
de la Ley. Esta monarquía se asienta sobre económico y lo social, y no se asegura con
una coalición articulada en torno a la meros cambios en la “maquinaria” del
distribución de la renta petrolera, en una Estado.
suerte de autoritarismo populista y Como acostumbra a reiterar Tourain, la
teocrático. No sé si puede decirse que es superación del populismo implica reajustes
estable políticamente, pero no quedaría profundos en los subsistemas político,
muy alto en un ranking (categorización) económico y social, lo que lejos de
hipotético de gobernabilidad. resolverse con meros cambios
La gobernabilidad no depende, pues, instrumentales supone un conflictivo
sólo de la calidad o capacidad de los proceso social de aprendizaje y de
gobiernos y los gobernantes. Al ser una reequilibrio del poder. El paso al nuevo
cualidad de la sociedad, también depende modelo de desarrollo es difícil: primero,
de los valores, las actitudes y los modelos porque ni las metas ni los caminos están
mentales prevalecientes en la sociedad suficientemente claros; segundo, porque
GOBERNABILIDAD Y GLOBALIZACIÓN: LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO PARA DESPUÉS DEL 2000 41
estos casos, el cambio en los precios o el ejercicio del poder –en gran parte
en las ideas acabará produciendo la arbitrario– de un caudillo o partido. Exige
erosión de las reglas o instituciones promover la evolución o cambio
vigentes y su posterior sustitución por institucional hacia un sistema de
otras.14
representación y participación política, que
El fortalecimiento institucional o del permita el máximo de intercambios entre
capital social de un país no podrá hacerse el máximo de actores. Es por esta vía como
por cambio planificado ni por decreto. Lo la consolidación democrática se
que ha de cambiar es nada menos que las corresponde, además, con la eficiencia
reglas estructurantes de la acción colectiva, económica y la integración social.
los modelos mentales, los valores, las En todos los países existe clientelismo,
actitudes y capacidades y los equilibrios pero en Colombia está agudizado como
de poder. Esto solamente puede resultar del resultado del Frente Nacional. Se ha
proceso de aprendizaje social y sólo puede llegado a que la política consista en
darse incrementalmente. Las correlaciones repartirse las prebendas del poder, los
de que depende el cambio institucional son puestos, las licencias, los contratos, las
excesivamente complejas como para becas. Ésta ha degradado la vida
permitir su planeamiento válido. Es esa política en Colombia. Realmente, no ha
habido debate sobre programas e ideas.
complejidad lo que no sólo hace muy
Esto hace que la relación entre el
difícil la programación temporal de los
Gobierno y el Congreso haya estado casi
cambios sino que producirá también casi reducida a decidir qué se le da a quién.
inevitablemente cambios inintencionados Y esto condiciona la disciplina partidista.
y efectos imprevistos. Crea desagrados y resentimientos, pues
En síntesis, si queremos fortalecer la no todos consideran que reciben lo que
gobernabilidad democrática deberemos, en les corresponde. Realmente, todos los
ministros, los gerentes de institutos
primer lugar, crear las condiciones que
descentralizados, tienen que sufrir la
permitan el cambio incremental
tortura permanente de atender
permanente. El éxito de las sociedades
demandas de los congresistas sobre
occidentales avanzadas parece radicar en puestos y favores. Eso deforma la acción
haber creado un contexto institucional que política. No hay un sólo Presidente que
ha hecho posible nuevos acuerdos y no haya hecho el elogio del
compromisos entre los actores sociales. comportamiento del Congreso. El
Las instituciones políticas deben, pues, Presidente Gaviria logró, en cuatro
evolucionar para procurar ese marco meses, que se le aprobara todo su
facilitador del cambio incremental. paquete legislativo, con excepción de la
ley sobre seguridad social, que salió dos
Desde una perspectiva de años después. Pero pasó la reforma
gobernabilidad, consolidar la democracia económica, la reforma laboral. Todo
no equivale, pues, a defender, por ejemplo, salió por aclamación. Hay leyes muy
GOBERNABILIDAD Y GLOBALIZACIÓN: LOS DESAFÍOS DEL DESARROLLO PARA DESPUÉS DEL 2000 47
duda a vivir una paradoja: la marcha hacia S Las sociedades de la era global se han
la administración gerencial es ineludible; hecho más dinámicas: la tasa de cambio
la reinvención de la burocracia también. histórico se ha acelerado
vertiginosamente; entre el mundo de
nuestros padres y el de los romanos
La gobernabilidad ante los
habrá probablemente menores
retos de la globalización diferencias que entre el de nuestros
Globalización es una expresión poco padres y nuestros hijos; en estas
precisa, aunque significativa. Describe la condiciones el futuro es cada vez menos
previsible desde el pasado y, sin
serie de fuerzas y tendencias que están
embargo, a pesar de su incertidumbre,
cambiando nuestro mundo y su orden. La
cada vez pesa más en los planteamientos
revolución iniciada en las comunicaciones del presente.
y los transportes es su causa fundamental.
S Las sociedades se han hecho más
Sus consecuencias más importantes son:
complejas: el uniformismo político,
la mundialización de los mercados
religioso, cultural o lingüístico se rompe
financieros y de la información y, en
ante la reivindicación imparable de
menos medida, los de mercancías y identidades plurales de todo tipo:
servicios; la producción de fuertes políticas, de interés económico, étnicas,
dislocaciones en los mercados de trabajo de sexo, profesionales, religiosas,
tradicionales y, en general, el locales, etcétera, que se resisten a ser
debilitamiento del trabajo y de sus ahogadas en un molde institucional
organizaciones frente al capital y sus uniformista y pugnan por modelos de
propias organizaciones. La mundialización gobernabilidad integradores de la
diversidad; todo lo cual genera
de la criminalidad y de los riesgos
inevitables tensiones y riesgos de
medioambientales, de la salud y de la
fraccionamiento, habida cuenta de la
seguridad; la drástica reducción de los
dificultad del aprendizaje social de vivir
derechos de soberanía de los Estados; la la diversidad.
ruptura de la distinción tradicional entre
S Las sociedades se hacen también más
políticas internas y política internacional;
interdependientes: la apertura de
la emergencia de otros actores de la
mercados impulsa la división
gobernación global, tales como los medios internacional del trabajo; la revolución
de comunicación global, las grandes de los transportes y las comunicaciones
corporaciones transnacionales, algunos incrementa el flujo de mensajes,
poderes descentralizados y algunas conocimientos y personas; la movilidad
comunidades y grupos de interés del tipo se acentúa y la diversidad aumenta; “el
más diverso. otro” es cada vez menos extraño. Los
bienes públicos o intereses generales
La globalización denota una mutación desbordan las fronteras: la defensa y la
histórica sin precedentes: seguridad, la protección de la salud y el
54 GOBERNABILIDAD Y SALUD
4
Globalización, integración regional y
gobernabilidad supranacional en salud
CÉSAR VIEIRA, COORDINADOR
Programa de Políticas Públicas y Salud
División de Salud y Desarrollo Humano
OPS/OMS
T
al como sucede con otros sectores,
general, para los productores de bienes y
en América Latina y el Caribe el
servicios y para quienes formulan
sector salud está pasando por un
políticas sectoriales, ésta ha despertado un
proceso de cambios intensos y rápidos. Éstos
gran interés como tema de investigación
están relacionados con la reforma del
y como objeto de acción política.
Estado, la globalización, y la integración
regional. La reforma del sector salud se De igual importancia, pero menos
ajusta a los marcos definidos por la estudiado o debatido que la reforma, es el
reforma del Estado en general, impacto que la globalización tiene sobre
clasificándose entre lo que se acordó el sector salud. Ésta se caracteriza por la
llamar reformas de segunda generación. internacionalización de la producción y
Ésta responde también a algunos del consumo de bienes y servicios a través
determinantes sectoriales entre los que se del movimiento transfronterizo de
encuentran la necesidad de reducir las demandas, inversiones, trabajadores,
inequidades en salud y de aumentar la tecnologías, insumos, e información. En
respuesta a la globalización, los países de
la Región están envueltos en un intenso
proceso de integración regional que busca
Ponencia presentada en el panel sobre Salud
y Gobernabilidad en América Latina y el crear y fortalecer una nueva
Caribe, III Congreso Internacional del CLAD gobernabilidad supranacional cuyo
sobre la Reforma del Estado y la
Administración Pública, Madrid (España), del impacto ya se empieza a percibir en el
14 al 17 de octubre de 1998. sector salud.
64 GOBERNABILIDAD Y SALUD
Entre los riesgos a evitar están la dentro de los países de la Región. Se trata,
producción de excedentes exportables, sin en última instancia, de evitar que la
satisfacer las demandas locales, y la globalización aumente aún más las
importación de bienes e insumos inequidades en la asignación y utilización
superfluos frente a estas mismas de bienes y servicios de salud. Para ello se
demandas. Como lo demuestra la requiere una reasignación de recursos
evolución reciente de sectores como son sobre todo –pero no exclusivamente– del
los de energía, transporte, finanzas, y otros, sector público, en beneficio de la atención
las oportunidades parecen ser de las necesidades de salud de los grupos
innumerables. Le resta al sector salud sociales más carentes. Dicha reasignación
aprovecharse de éstas en la misma manera. debe abarcar los recursos humanos,
tecnológicos, financieros y de
En lo que concierne a las políticas de
infraestructura física, que son los que
salud, el riesgo mayor está en la falta de
generalmente se concentran en favor de los
capacidad de los estados nacionales de
segmentos sociales de alto y mediano
controlar factores condicionantes de la
ingreso y, en menor escala, dirigirse a la
salud que se ubican fuera de su ámbito
exportación.
jurisdiccional. Por otra parte, se requiere
de una mayor armonización de las políticas Como se constata por lo mencionado en
nacionales de salud entre los países de la los párrafos anteriores, los riesgos a evitar
Región para que éstas logren mayor y las oportunidades a aprovechar en la
efectividad al nivel nacional sobre globalización en beneficio de la salud son
problemas de interés regional o bastante obvios. El desafío radica en cómo
subregional. Al mismo tiempo, se lograrlo ante la limitada capacidad de los
necesitan políticas supranacionales de estados nacionales para enfrentar los
salud que atiendan a los intereses de la problemas domésticos de la reforma
Región como un todo y sean puestas en sectorial y los retos que presenta la
práctica –al nivel regional–, por instancias globalización en salud.
supranacionales como en los casos de la
Organización Panamericana de la Salud o
del Area de Libre Comercio de las Integración regional y
Américas; o -en el ámbito global-, como gobernabilidad supranacional
en los casos de la Organización Mundial De las seis regiones de la OMS, la
de la Salud y de la Organización Mundial Región de las Américas parece ser aquella
de Comercio. donde la reforma del sector salud se
Respecto a la producción y al consumo manifiesta con mayor intensidad, medida
de servicios de salud, el desafío mayor está ésta tanto en términos de países
en reducir la enorme disparidad en el gasto involucrados como en tipos y modalidades
per cápita en salud que se observa entre y de cambios que se están buscando5 . Como
68 GOBERNABILIDAD Y SALUD
parte de las llamadas reformas del estado sociedad civil sino a instancias
de segunda generación, la reforma del subnacionales como son gobiernos
sector salud busca aumentar la equidad, la provinciales y locales del Estado.
eficiencia y la efectividad de los sistemas Paralelamente, el sector salud comienza
y servicios de salud de la Región. Para ello a enfrentar la integración regional como
introduce cambios en la organización, la respuesta al impacto producido por la
operación y el financiamiento de los globalización. La integración regional en
sistemas nacionales de salud, estableciendo las Américas ha sido caracterizada como
una nueva división de responsabilidades un proceso de regionalismo abierto, en el
entre el sector público y el sector privado. que los países participan simultáneamente
en diferentes acuerdos y bloques de
A consecuencia de la reforma sectorial, integración $ . Éstos son de ámbito global,
los estados nacionales pasan a tener un rol regional, subregional, bilateral o
más activo en la definición y concertación multilateral y, por su carácter abarcador,
de políticas, así como en la regulación y el sus deliberaciones suelen tener un alcance
financiamiento del sector. Por otra parte, multisectorial. Los acuerdos o bloques
la prestación de servicios pasa a ser multisectoriales de integración encuentran
responsabilidad de los gobiernos locales, correspondencia geopolítica con
de la sociedad civil y del sector privado. organizaciones internacionales o instancias
Tales cambios significan que el sector de concertación que están dedicadas
salud transfiere lateralmente parte de sus exclusivamente al sector salud, como se
funciones no solo al mercado y a la detalla en el cuadro que sigue.
6
Bi/multilateral ALADI y otros CUB/GUY, ASFMES y otros
1
Convenio Hipólito Unánue
2
Reunión del Sector Salud de Centroamérica
3
Reunión de Ministros de Salud del Area Andina
4
Caribbean Health Initiative
5
Iniciativa de Salud del Cono Sur
6
Asociación de Salud de la Frontera México-Estados Unidos
GLOBALIZACIÓN, INTEGRACIÓN REGIONAL Y GOBERNABILIDAD SUPRANACIONAL EN SALUD 69
5
Gobernabilidad y descentralización
IVÁN FINOT
Instituto Latinoamericano de Planificación y
Estudios Sociales (ILPES)
P
ara abordar el tema de gobernancia La descentralización:
y descentralización se debe partir contratendencia desde la
de la crisis de los ochenta y crisis de los años ochenta
plantearse cómo, desde nuestro punto de
Tal como lo plantea en su trabajo Juan
vista, la condición sine qua non – en
Antonio Casas, en América Latina ha
términos del trabajo de Roberto
habido un quiebre de gran significación a
Espíndola– para que la sociedad sea capaz
través de la crisis de los años ochenta.
de gobernarse a sí misma, es la Desde nuestro punto de vista, esta crisis
descentralización de la gestión pública, económica ha sido la culminación de una
primordialmente hacia las comunidades crisis institucional: la crisis del
territoriales. La descentralización no es un centralismo. Hasta los años ochenta había
fin en sí mismo, pero consideramos que una tendencia a centralizar políticamente,
es la política de reforma del Estado por cada vez en mayor medida, en los
excelencia para lograr este objetivo de gobiernos nacionales tanto las decisiones
autogobierno. políticas como, en gran parte, las
económicas. Frente a una doble tendencia
anterior a centralizar en los gobiernos
nacionales decisiones tanto políticas como
económicas, ahora se da la
Ponencia presentada en el Taller sobre contratendencia correspondiente: (a) a
Gobernabilidad y Gobernancia en Salud, transferir decisiones de asignación al
auspiciado por la Organización Panamericana
de la Salud y realizado en su sede,
mercado y eso ha dado lugar a procesos
Washington,DC, el 8 y 9 de diciembre de 1998. de privatización, (b) a trasladar una parte
74 GOBERNABILIDAD Y SALUD
de las decisiones políticas a los gobiernos alguna manera fue pionero con este tema
subnacionales, a través de procesos de de la privatización.
descentralización política.
Esta contratendencia aún no estaría La descentralización política
siendo manejada dentro de un marco
La crisis de los años ochenta fue ante todo
conceptual que haga suficientemente
una crisis institucional. En la mayoría de
consistentes y congruentes entre sí las
los países el centralismo había llegado al
políticas públicas que la concretan. De extremo de concentrar el poder político en
hecho hemos asistido a procesos
gobiernos autoritarios. La crisis revirtió
acelerados de privatización sin que
esta tendencia, también desde el punto de
existiera, por lo menos en los comienzos vista político. Con la recuperación del
del ajuste, la capacidad institucional
derecho de los pueblos a elegir a sus
suficiente para poder manejar estos
gobernantes, procesos iniciados
procesos. En consecuencia, ella ha simplemente como descentralización
generado en varios casos situaciones
administrativa se transformaron en otros
extremas de corrupción, que en cuantía
de descentralización política. Al objetivo
superan a las que fueron características del
de reducir la ineficiencia –que fue lo que
centralismo. Es posible que las pérdidas
guió los procesos de descentralización
por corrupción que hubo dentro de la
administrativa– , se le añadieron el de
primera etapa de privatizaciones en
favorecer la equidad y el de viabilizar la
América Latina, principalmente en
participación ciudadana. Se esperaba
Argentina, Brasil y Venezuela (que son los
también que al aproximar las decisiones a
casos que han podido ser documentados,
los ciudadanos se reducirían las
porque ha habido procesos en contra de los
oportunidades de corrupción.
respectivos presidentes) hayan superado
las acumuladas por este mismo concepto Después de más de una década de haber
durante las épocas del centralismo. iniciado estos procesos de
Evidentemente la lección de esto es que descentralización política, la Región ya
faltó regulación. Salvo la precoz cuenta con la experiencia suficiente para
experiencia chilena, en la Región no había hacer un balance. En general, se podría
ninguna experiencia, ninguna afirmar que si bien ha habido avances
institucionalidad consolidada para abrir iniciales, sin duda positivos,
repentinamente al mercado lo que hasta fundamentalmente en lo que se refiere a
entonces había sido estatal. Esta lección participación política y redistribución, los
se ha aprendido, los países están procesos aún no muestran contribuciones
desarrollando paulatinamente mayores auto-sostenibles a la eficiencia, la
capacidades de regulación, principalmente participación y la equidad, ni a la reducción
a partir de la experiencia de Chile, que de de la corrupción. En general, los gastos
GOBERNABILIDAD Y DESCENTRALIZACIÓN 75
en términos generales digamos que es una En este último sentido cabe señalar la
obligación del Estado no sólo asegurar la importancia del autogobierno local en la
provisión de los bienes públicos sino que adecuación del entorno. Adecuar el entorno
ésta se dé de la manera más eficiente comprende hacerlo saludable y aquí habría
posible. Para esto es muy importante un amplio espacio para la descentralización
incorporar capacidades actuales y política y la participación en el campo de
potenciales de organizaciones no la salud, con todos los alcances a que me
gubernamentales (con y sin fines de lucro), he referido más arriba. Por otro lado, el
hacer que los servicios estatales compitan hecho de que en gran parte la provisión de
con estas organizaciones y dar a los servicios sociales no sea políticamente
usuarios la posibilidad de escoger entre descentralizable, no implica que no se
estos distintos proveedores. Nuevamente pueda operar una descentralización
en este caso la participación es decisiva, económica, hasta el nivel de
pero otro tipo de participación: la establecimientos, de la producción de
participación económica, en la demanda y dichos servicios, que haga posible
también en la oferta. introducir mecanismos de competencia en
dicha producción. Introducir mecanismos
En lo que se refiere a salud parece claro
de competencia de ninguna manera
que al nivel nacional le incumbe la
equivale a privatización y esto está claro
definición de normas y políticas generales,
en varios de los documentos del ILPES:
entre ellas, la parte que corresponde a salud
no es un problema de propiedad, sino de
en la canasta obligatoria. Los niveles
introducir los mecanismos que hagan que
subnacionales, a su vez, tendrían
la producción sea más eficiente. Este sería
básicamente las siguientes funciones: (a)
el sentido de las nuevas políticas de gestión
adecuar el contenido de esta canasta a
de la salud tanto de Colombia como de
demandas cualitativamente diferenciadas;
Argentina.
complementar esas normas y políticas, y
controlar su cumplimiento y generar
información para el seguimiento de las Algunas conclusiones
políticas; (b) asegurar que se realice En conclusión, para nosotros, la
efectivamente la provisión de los servicios descentralización política es
aunque no tengan la responsabilidad fundamentalmente una reforma
fundamental de financiarlos, y (c) hacer institucional, dirigida a desarrollar las
una concertación entre los actores a fin de capacidades de autogestión y, una reforma
que sea la misma sociedad la que desarrolle institucional implica un largo proceso
su capacidad de auto-gobernarse en todo histórico, que en el caso de América Latina
aquello que se refiera a competencias ya ha comenzado, con avances y
políticamente descentralizadas. retrocesos. Lo decisivo será modificar
GOBERNABILIDAD Y DESCENTRALIZACIÓN 79
6
Escola do governo em saúde: contribuçoes á
reforma setorial no Brasil
PAULO MARCHIORI BUSS, PROFESSOR E DIRETOR
Escola Nacional de Saúde Pública/FIOCRUZ
A
reforma do Estado e do setor
que, na prática, estão longe de ser
saúde no Brasil transcorre com
assegurados à população.
as esperadas contradições de um
processo social e político complexo, que Na realidade, o Sistema Único de
se desenvolve numa sociedade cuja Saúde (Brasil, Leis 8080 e 8142), de
principal característica são as profundas financiamento público centralizado e com
desigualdades existentes numa conjuntura prestadores públicos e, principalmente,
de globalização (e crise) econômica. privados, cobre irregularmente em torno
de 70% da população brasileira. O restante
País de dimensões continentais, com
da população é coberta por seguro
uma população estimada de 162,8 milhões
privado, com diversas modalidades,
de habitantes (IBGE, 1998), distribuída
embora tais segurados também utilizem
em 27 Estados e 6.000 municípios, o
o sistema público (aliás, a que tem
Brasil tem um sistema de saúde plural. Por
direito), principalmente em
força constitucional (Brasil, Constituição
procedimentos de alto custo e
emergências, sem que as seguradoras
remunerem o setor público.
Resumo da apresentaçao feita no III
Existem cerca de 50.000
Congresso Internacional do CLAD sobre
Reforma do Estado e da Administraçao
estabelecimentos de saúde públicos e
Pública, Madrid (España, 14-16 de outubro de privados no país, dos quais cerca de 6.000
1998). são hospitais, que oferecem
82 GOBERNABILIDAD Y SALUD
aproximadamente 550 mil leitos (cerca de tal processo no país, devemos apenas
3.6 leitos/1.000 habitantes). referir que o Governo Federal entende que
O modelo assistencial é eminentemente deve transferir para Estados e Municípios
curativo e centrado no hospital. Só muito a maioria das funções que se encontravam
recentemente ganham maiores espaços centralizadas, assim como a execução
práticas de promoção e prevenção e direta de políticas públicas sociais,
programas de atenção primária, como os inclusive de saúde. Inclusive no campo das
Programas de Saúde da Família e de políticas sociais, sua função seria
Agentes Comunitários de Saúde. principalmente regulatória e
territorialmente redistributiva. Ainda lhe
Os gastos totais em saúde encontram-
caberia funções de financiamento de parte
se em torno de R$ 48 bilhões (cerca de US$
da assistência à saúde, através do
39 bilhões) ou cerca de US$ 300 per
recolhimento e distribuição de parte dos
capita/ano. Deste total, cerca de 50% são
tributos que incidem sobre a força de
gastos públicos totais e 35% são gastos
trabalho, a atividade produtiva e a
federais diretos ou transferidos a Estados
movimentação financeira.
e Municípios. A maior parte destes
recursos, como se disse, destinam-se a A maioria dos serviços assistenciais
compra, pelo SUS, de serviços federais já foi transferida para Estados e
assistenciais prestados pelo setor privado. principalmente para Municípios. As
grandes unidades hospitalares restantes
Características principais da escontram-se no Rio de Janeiro, ex-capital
reforma do Estado e do setor federal e a proposta é que sejam
saúde no Brasil transformadas em organizações sociais,
O Estado brasileiro vem procurando isto é, entidades administradas por um
transformar-se dentro dos padrões “board” composto por personalidades e
internacionalmente recomendados: representantes da sociedade civil e por
diminuição do tamanho do Estado através funcionários do Estado, com
de privatizações de setores produtivos no financiamento público federal, mas
qual o Estado possuía empresas também buscando recursos de outras
competitivas (como indústria de aço, fontes para sua auto-sustentabilidade.
telecomunicações etc), reforço ou criação Portanto, a principal característica da
de capacidade regulatória, ampliação da reforma setorial vem a ser a
capacidade de governabilidade e descentralização dos serviços e das
governança1. responsabilidades com a assistência
Sem discutir o mérito e/ou o sucesso, médica a indivíduos, assim como das
assim como os efeitos sobre a economia e funções de saúde pública para Estados e
sobre as contas públicas que vem trazendo principalmente para Municípios ou
ESCOLA DE GOVERNO EM SAÚDE: CONTRIBUÇOES Á REFORMA SETORIAL NO BRASIL 83
7
Los márgenes de la gobernabilidad:
La experiencia costarricense
ALVARO SALAS CHAVES
Presidente Ejecutivo, Caja Costarricense de Seguro Social
E
l concepto de gobernabilidad1,
para enfrentar los retos nacionales con
aprendido en la acción de
oportunidad y con posibilidades de éxito.
gobernar, es esencialmente el
referido al Estado garante de la Este importante tema debemos
integración nacional, de la equidad social estudiarlo y analizarlo con cuidado
y del desarrollo estratégico y sostenible. debido a las consecuencias que tiene para
Por el contrario, cuando el conjunto de la vida institucional de nuestros países.
instituciones estatales se debilitan, se Nuestros gobiernos vienen postergando
pierden sus fines originales y se por años la solución a los grandes males
convierten en islas burocráticas; cuando nacionales, pero llega el momento en que
por efecto de esa situación la sociedad va si no se hace nada los problemas explotan
perdiendo respeto y confianza en ellas, y causan daños irreversibles que tomará
surgen y crecen los peligros de la injusticia décadas en solventar.
social, del estancamiento económico y de
Disponemos de un aparato institucional
la desintegración nacional, se puede
que en muchas áreas está enfermo,
hablar de ingobernabilidad.
desgastado y en muchos otros campos es
obsoleto. Cada día, nuestras instituciones
de servicio público otorgan menos
Ponencia presentada en el panel sobre Salud
y Gobernabilidad en América Latina y el beneficios y con menos calidad. Sin
Caribe, III Congreso Internacional del CLAD embargo, esta situación es más
sobre la Reforma del Estado y la
Administración Pública, Madrid (España), del injustificable y dolorosa cuando se trata
14 al 17 de octubre de 1998. de aquellas instituciones que brindan
92 GOBERNABILIDAD Y SALUD
Por consiguiente, la acción del gobierno Por esa razón, es necesario crear los
se ve obstaculizada por la pérdida de espacios para la concertación alrededor de
solidaridad de los más fuertes hacia los más los problemas comunes y más
débiles; por la reticencia de unos grupos a angustiantes, para esforzarse en buscar que
hacer concesiones en sus intereses de corto el gobierno y la sociedad civil actúen con
plazo en beneficio del interés nacional de mayores grados de integración ante los
largo plazo y, en particular, por las retos actuales.
actitudes evasivas ante las
responsabilidades de los propios El rol de la salud en la
individuos y los grupos con la sociedad gobernabilidad
misma.
En este contexto, los integrantes del equipo
de salud (Ministro, Viceministro,
¿Qué hacer ante una situación
Presidente Ejecutivo de la Caja
de ingobernabilidad?3 Costarricense de Seguridad Social (CCSS)
Lejos de posponer la solución a los grandes llegamos al gobierno, con la visión de que
y viejos problemas que sufren nuestros había que ir a gobernar y no a administrar,
países, éstos se deben enfrentar sin mayor según estableció el Presidente José María
tardanza. Hay que crear las condiciones Figueres, en aquel momento.
entre los cuadros gubernamentales para
que en equipo y con gran claridad de lo
Las fortalezas y debilidades del Sistema
que se pretende se enfrenten con seriedad
Nacional de Salud
y con firmeza. Lejos de darles soluciones
superficiales o de heredarlos a las Partíamos de grandes fortalezas del
siguientes administraciones o de buscarles sistema: la salud y los problemas de la
solución de corto plazo, se deben atacar salud en Costa Rica han estado hasta hoy
94 GOBERNABILIDAD Y SALUD
importante de los que allí surgieron; dada la salud y de los seguros en los Estados
la permanente falta de buenos servicios Unidos para oponerse y constituirse en el
de salud y la enorme inequidad de los primer fracaso de la Administración
escasos servicios existentes. Dos graves Clinton.
problemas coexistían: la ausencia de La reforma del Sistema Nacional de
servicios mínimos para el cuidado de la Salud inglés fue el centro del programa
salud y la falta de atención de la social impulsado por el Exprimer Ministro
enfermedad, abandonados por décadas y John Mayor, logrando en esa ocasión, el
por todas las administraciones apoyo categórico del pueblo de la Gran
gubernamentales. Bretaña. En las últimas elecciones en el
De nuevo la salud es un tema que crea y Reino Unido, la salud de nuevo ocupó un
facilita el consenso y la gobernabilidad y lugar importante en el programa social del
un medio a través del cual es posible lograr Primer Ministro Tony Blair, con el que
el retorno a la vida institucional y para la obtiene un abrumador apoyo.
pacificación de la región, tal y como lo
En la campaña electoral que llevó a la
entendieron los gobiernos amigos del viejo
Presidencia de la República de Costa Rica
continente, especialmente España y otros
al Presidente Figueres Olsen, la salud y la
miembros de la Comunidad Europea.
educación ocuparon los primeros lugares
Estos tres ejemplos, dos nacionales y del programa de gobierno. No solo porque
otro centroamericano, permiten valorar la el Presidente Figueres es un convencido
importancia del tema de la salud para la del tema, como lo demostró con su
gobernabilidad en situaciones políticas respaldo irrestricto lo largo de los cuatro
altamente inestables, socialmente años de gobierno, sino porque además lo
convulsas y económicamente deprimidas valoró como un excelente tema con gran
por décadas de guerras fratricidas, con potencial electoral. El equipo de asesores
pérdida de miles de vidas humanas y políticos de la campaña consideró que la
destrucción de la infraestructura salud es un tema que en Costa Rica sigue
económica y social. teniendo una gran importancia y por lo
tanto genera apoyo político y dividendos
Salud y política partidista y electoral electorales.
que fueron resueltas todas las grandes permitió que éste fuera un proyecto
dudas y las tensiones que un proyecto de iniciado en una administración
esta envergadura genera. (Administración Calderón Fournier) con el
Desde la propuesta inicial hasta el apoyo de la oposición figuerista, e
diseño final del proyecto de reforma del implementado por la siguiente
sector salud, se contó con la participación (Administración Figueres Olsen) con el
activa de amplios sectores de profesionales apoyo de la oposición calderonista.
de la salud representados por los colegios Es claro que tal apoyo se logra por ser
profesionales; los trabajadores de la salud la salud un tema que en Costa Rica forma
representados por las centrales sindicales, parte de la agenda nacional, como ya ha
que agrupan a los 37 sindicatos del sector sido señalado y que está por encima de
salud; las universidades públicas y diferencias políticas, pero además porque
privadas a través de las escuelas de en ese momento fue la propuesta común a
medicina, odontología, enfermería, una grave problemática de salud existente.
farmacia, microbiología, entre otras; el
Significativo resultó a su vez el gran
sector patronal, representado por las
esfuerzo de “vender” bien el proyecto ante
cámaras de comercio, industria, de
la opinión pública, los medios
turismo, la unión de cámaras; y por la clase
informativos8 , y los grupos de presión.
política, representada por los partidos
políticos en la Asamblea Legislativa. Se La implementación del proyecto ha
construyó un consenso nacional alrededor demostrado, sin ninguna duda, que la
de la propuesta de salud. búsqueda de soluciones a la problemática
de la salud es un excelente medio, una
Es muy significativo que los tres
interfase perfecta para el acuerdo político,
préstamos que financian la reforma
intragubernamental (Ministerios de
sectorial de salud con tres bancos (Banco
Hacienda y de Salud y Caja Costarricense
Interamericano de Desarrollo [BID],
de Seguro Social) e intergubernamental
Banco Internacional de Reconstrucción y
(Contraloría General de la República,
Fomento [Banco Mundial] [BIRF], Banco
Corte Suprema de Justicia, Defensoría de
Centroamericano de Integración
los Habitantes, Procuraduría General de la
Económica [BCIE] ), se aprobaron por
República), sindical y empresarial como
unanimidad en el parlamento, después de
lo demuestra este ejemplo.
acalorados debates y dudas inmensas de
que este proyecto fuera una imposición de
los organismos financieros internacionales, La práctica política
y no precisamente por el contenido del Comenta el Presidente Fidel Castro Ruz9 ,
mismo. que cualquier político medianamente
Vale la pena señalar que el consenso bueno, en América Latina, debe saber que
político entre los partidos mayoritarios la salud ofrece la plataforma política
98 GOBERNABILIDAD Y SALUD
necesaria para impulsar los demás sectores Costa Rica selló un pacto social entre
del gobierno. El expresidente costarricense todos los grupos sociales y los partidos
Daniel Oduber10 , durante la revolución políticos, surgido de la mencionada
sanitaria de la década de los años setenta Revolución de 1948, donde los riesgos de
estableció como estrategia global de su enfermar y de morir son compartidos por
gobierno la atención a los problemas de la todos los miembros de la sociedad y no
salud. Lo resumía en una sola frase: son riesgos individuales. Veremos hasta
“primero la salud y después todo lo dónde es posible preservar ese pacto social
demás”, o “a donde vaya la salud detrás en circunstancias adversas.
todo lo demás”. Esta estrategia le permitía
abrir espacios de negociación, (con la Los proveedores privados, las
oposición, la empresa privada, o a nivel
cooperativas
internacional) en otros campos más
complicados y difíciles, que de no haber Desde hace una década entró en
encontrado un terreno común como el de operación la Cooperativa de Servicios de
la salud, le hubiese sido muy difícil lograr. Salud de Pavas (Cooperativa
Autogestionaria deServicios Integrales de
Salud [Coopesalud] ) y posteriormente se
Nuevos escenarios han desarrollado tres más (Cooperativa
Los nuevos escenarios, basados en la Autogestionaria de Servidores para la
globalización y la apertura de mercados, Salud Integral, R.L. [Coopesain],
plantean un gran reto a la existencia de Cooperativa Cogestionaria de Servicios de
servicios públicos de salud, con cobertura Salud de Santa Ana [Coopesana] y
universal, con equidad y solidaridad Cooperativa de Autogestión de Servicios
intrageneracional y social. Integrados de Salud de Barba, R.L.
[Coopesiba]), todas ubicadas en la gran
En estas nuevas circunstancias, la
área metropolitana de San José.
negociación sindical y el acuerdo político,
el consenso y la capacidad de disentir En aquella oportunidad, el nacimiento
demostrarán si, como fue posible en el de las cooperativas de salud correspondió
pasado, Costa Rica logrará conservar un a la urgente necesidad de dar una respuesta
sistema nacional público de salud, con las concreta a los graves problemas de acceso
características anotadas, en momentos en a los servicios de salud, sobretodo a nivel
que la corriente en boga, el neoliberalismo, de las clínicas y la consulta externa de los
propone un rol del Estado como regulador hospitales. Un grupo de estudiosos del
y no como financiador o prestador de tema11 condujo una serie de seminarios y
servicios de salud. Por otra parte, ubica al foros para tratar los problemas que
sector privado como el proveedor presentaban los servicios médicos de la
principal de los servicios de salud. consulta externa del Seguro Social. Este
LOS MÁRGENES DE LA GOBERNABILIDAD: LA EXPERIENCIA COSTARRICENSE 99
importante movimiento encontró mucho Esta fue una clara respuesta coyuntural
apoyo entre académicos, empresarios y a los graves problemas de acceso y equidad
trabajadores organizados en sindicatos. que ya empezaban a hacer crisis en los años
Esto condujo a que la Caja Costarricense ochenta y que ponían en tela de juicio a
de Seguro Social aceptara implementar los servicios públicos de salud; algunos
planes pilotos con cooperativas de incluso cuestionaron la vigencia de este
autogestión (conformadas por jóvenes tipo de servicios en Costa Rica. Sin
funcionarios de la CCSS) que vinieran a embargo, para viabilizar esta experiencia
desarrollar modalidades de prestación se requirió cumplir con los requisitos
alternativas al modelo de atención fundamentales del cambio. En primer
ambulatorio vigente, donde la propia lugar, fue necesario desarrollar un extenso
CCSS era la entidad financiadora, programa de divulgación y amplia
proveedora y compradora de los servicios explicación sobre los alcances del
médicos, como eran conocidos entonces. proyecto, tanto a los vecinos organizados
Muchos años después se empezó a hablar en la comunidad urbano-marginal de Pavas
de servicios de salud y más recientemente, (un distrito de la Capital), donde se llevaría
a medida que los servicios de salud se a cabo el proyecto como a los políticos y
desarrollan, de servicios integrales de salud. jerarcas del sector salud y de la Asamblea
Legislativa. En segundo lugar, se promovió
Esta modalidad de atención introdujo la una extensa revisión del marco legal
gestión privada de los servicios de salud vigente que le diera cabida a la experiencia
como una auténtica novedad en el sector piloto, lo que fue posible gracias a la
público, y desarrolló de forma muy tenacidad y gran claridad de los líderes del
satisfactoria los componentes de la proyecto12 y, en tercer lugar, a la decisión
administración, que hasta ese momento política del gobierno (Administración del
estaban ubicados en el nivel central. A Presidente Oscar Arias Sánchez) 13 de
partir de entonces, se empezó a hablar en buscar urgentemente alternativas para
Costa Rica de descentralización de la mejorar la prestación de los servicios de
gestión de los servicios de salud. salud.
Hasta este momento los resultados, en Después se constituyeron otras
todos los casos, son altamente cooperativas de salud que utilizaron la
satisfactorios. Éstos han sido valorados, experiencia exitosa anterior; se hicieron
tanto por los técnicos de la CCSS como cargo de nuevas clínicas (nuevas
por expertos internacionales, lo mismo que construcciones) propiedad de la CCSS,
por múltiples encuestas de opinión sobre para ser administradas por entidades
la satisfacción de los clientes, como se les privadas sin fines de lucro como son:
llama ahora, a los usuarios de los servicios. Coopesaín, Coopesiba y Coopesana. Lo
100 GOBERNABILIDAD Y SALUD
donde los funcionarios del más alto nivel La negociación será establecida en
den explicaciones consistentes y razones primera instancia con las personas o grupos
de peso para solicitar su apoyo. Se deben que estén directamente involucrados en el
dar todas las aclaraciones que proyecto. Hay que tener claro que habrá o
correspondan a fin de satisfacer las no habrá negociación dependiendo de lo
inquietudes que puedan tener. Se trata de que se ofrezca a cambio. Las negociaciones
personas que serán entrevistadas por los nunca se dan en el vacío. Por tanto, se
medios informativos y cuyo apoyo es deberán garantizar las condiciones para el
importante, o al menos lograr que no se éxito de la misma, y esto solo es posible si
opongan. se es un gran conocedor del sector de que
En cuarto lugar, se debe de mantener el se trate. Hay que asesorarse muy bien para
apoyo del Presidente a cualquier precio y saber cuáles son los problemas más
a lo largo de todo el período. Este apoyo sentidos y por lo tanto las cosas que se
va a oscilar constantemente. Habrá ofrecerán para atacar esos problemas.
momentos de apoyo muy altos y momentos No se debe de dejar a ningún grupo u
de apoyo bajo. Los proyectos que van a organización por fuera; el que se quede
significar ampliaciones del margen de fuera de la negociación será el guerrillero
gobernabilidad deberán de contar francotirador que tratará de destruir todo
permanentemente con todo el respaldo este gran esfuerzo. A todos hay que
posible del Presidente y de los líderes que atender, a todos hay que escuchar.
van surgiendo en el gobierno. Un proyecto así conducido involucrará
a grandes grupos de personas a diferentes
La permanente negociación niveles, dentro y fuera del gobierno. Esto
creará todo un movimiento, abrirá
Un plan como el descrito parte de
espacios, volverá la motivación y la
premisas muy importantes. La primera de
confianza en los funcionarios.
ellas es que la negociación con grupos y
sectores deberá de abrirse en el momento Enfrentar los problemas de la
en que el proyecto esté ubicado o gobernabilidad por sus márgenes y
posesionado en la opinión pública. De esta utilizarlos como mobilizadores sociales,
manera, cualquier manifestación del permitirá o creará las condiciones para que
gobierno o de los sectores involucrados los problemas del aparato estatal obsoleto
hará referencia al proyecto en discusión. se empiecen a solucionar. Los funcionarios
La proparte (antigua contraparte) tendrá o empiezan a encontrar y ver nuevas salidas
mostrará mayor interés, en la medida en a los crónicos problemas del gobierno. Los
que el proyecto esté bien ubicado en la buenos serán reclutados, los malos
opinión pública. En adelante, las quedarán al descubierto. Hay que verlo
referencias serán constantes al proyecto todo como una gran oportunidad que
por parte de todos. debemos aprovechar todos. Por eso es que
104 GOBERNABILIDAD Y SALUD
6 José Figueres Ferrer fue presidente de de salud. Discutido en: Salas, Alvaro.
Costa Rica tres veces, 1948-1950 como Presente y Futuro de la Caja
jefe de la 2da. República y presidente de Costarricense de Seguro Social, pp 59 a
la Junta de Gobierno, 1954-1958 y 1970- 68, 1998.
1974. 15 Id.
7 Programa de apoyo al plan de pacificación
de la región con programas de salud,
alimentación y educación, surgido de los
acuerdos de los presidentes
centroamericanos en Esquipulas,
Guatemala, como continuación del Plan
de Contadora, Panamá y ejecutado por la
OPS, UNESCO y FAO, con financiamiento
de países miembros de la Comunidad
Europea y Japón.
8 En Costa Rica se dice que la prensa es el
cuarto poder, después del legislativo, el
ejecutivo y el judicial.
9 Entrevista.
10 Presidente Daniel Oduber Quirós, 1974-
1978.
11 Este fue un grupo liderado por el extinto
Dr. Germán Vargas Martínez, brillante
epidemiólogo costarricense.
12 Se refiere a los Drs. Fernando Marín Rojas
y Mauricio Vargas Fuentes. El Dr. Marín
fue Viceministro de Salud en la
Administración Figueres Olsen, 1994-
1998.
13 El Dr. Oscar Arias Sánchez fue presidente
de Costa Rica 1986-1990 y ganó el Premio
Nobel de la Paz de 1987.
14 Los equipos básicos de atención integral
de la salud (EBAIS) fueron los mejores
mobilizadores sociales de toda la reforma
del sector salud. Se involucraron las
organizaciones comunales, las
instituciones del sector y los funcionarios
SALUD Y GOBERNABILIDAD EN PROCESOS DE TRANSICIÓN POLÍTICA: LA COOPERACIÓN TÉCNICA EN ECUADOR 107
8
Salud y gobernabilidad en procesos de
transición política: La cooperación técnica en
Ecuador 1995-1998
PATRICIO HEVIA RIVAS
Ex-Representante de la OPS/OMS en Ecuador
Subdirector Médico, Servicio de Salud Metropolitano Norte
Santiago, Chile
V
ivimos un momento signado por
característicos de la última década en
profundos cambios en todos los
muchos de los países de América Latina
órdenes de la vida social. Los
y el Caribe. El sector salud está inmerso
viejos paradigmas que constituyeron
en los conflictos y carencias derivadas de
nuestros seguros referentes han dejado de
la poca importancia otorgada a las
tener vigencia y desde todos los sectores
políticas sociales en el contexto de la crisis
se levantan voces que reclaman nuevas
económica y social, acentuada en los
lecturas para lo viejo y otras soluciones
últimos años y de las políticas de ajuste
para lo nuevo. Lo que está en juego es
macroeconómico implantadas.
una cultura del desarrollo asociada a una
forma específica de articular Estado y El relato de una experiencia en Ecuador
sociedad civil.1 está basado en una práctica de
cooperación técnica internacional, desde
el cargo de Representante de la OPS en el
período de marzo 1995 a junio 1998. Es
Ponencia presentada en el panel sobre Salud
y Gobernabilidad en América Latina y el una visión personal sujeta a debate y que
Caribe, III Congreso Internacional del CLAD tiene diferentes grados de subjetividad,
sobre la Reforma del Estado y la
Administración Pública, Madrid (España), del propios de la situación de ser yo uno de
14 al 17 de octubre de 1998. los actores participantes del proceso de
108 GOBERNABILIDAD Y SALUD
otros países, tales como la Reforma de la ambas instancias oficiales. La OPS aportó
Salud en Colombia y los sistemas privados de inmediato fondos regionales y de país
e individuales de salud de Chile para traer expertos internacionales en dos
(ISAPREs). También es importante líneas claves: la organización de la
señalar la influencia en tono mayor del provisión de servicios y el financiamiento
Banco Mundial y de su visión en salud, sectorial (mayo-agosto de 1995). Ya en
así como la del Banco Interamericano de septiembre se aprobó el primer documento
Desarrollo, en tono mucho menor, en de consenso entre todas las instituciones y
Ecuador. organizaciones representadas en el
Consejo Nacional de Salud, denominado:
Una experiencia de Lineamientos Generales de la Reforma de
cooperación técnica para Salud en Ecuador 5 . Así mismo, se obtuvo
contribuir a la gobernabilidad la decisión de fortalecer la toma de
decisiones a nivel nacional, rechazando
en la salud ecuatoriana (1995-
propuestas foráneas de «recetas» para la
1998)
Reforma. A fines de ese mes el gobierno
Desde el inicio de la gestión como del Ecuador, a través de su Ministro de
Representante de OPS/OMS en Ecuador Salud Pública, solicitó a OPS/OMS, Banco
–a partir de marzo de 1995– se definió al Mundial, Banco Interamericano y Agencia
proceso de reforma del sector salud como de los Estados Unidos para el Desarrollo
el eje estratégico de la cooperación técnica, Internacional (USAID) constituirse en una
articulado con estrategias de promoción de Comisión Interagencial de Apoyo a la
la salud para el desarrollo humano y de Reforma (CIAR), que debería ser
participación plural de los múltiples coordinada por OPS/OMS. Esta Comisión
actores del Estado y de la sociedad civil. ha funcionado en Ecuador como un espacio
Por consiguiente, los primeros pasos de intercambio y reflexión interagencial
estuvieron marcados por este compromiso, desde su creación en septiembre de 1995
que obligó a un reajuste interno en un
hasta la actualidad, habiendo sido
proceso de cambio cultural al nivel de la
coordinada siempre por el Representante
propia Organización.
de OPS/OMS. En el último trimestre de
La Organización Panamericana de la ese año se fueron incorporando
Salud, Oficina Regional de la Organización representantes de otras agencias
Mundial de la Salud (OPS/OMS) apoyó internacionales multi y bilaterales, tales
decididamente el relanzamiento del como algunas del Sistema de Naciones
Consejo Nacional de Salud (en junio de Unidas (UNICEF, FNUAP, PNUD) y otras
ese año) y de su Comisión Técnica de de países hermanos (Gobiernos de los
Reforma, actuando el Representante en Países Bajos, Bélgica, Francia y Reino
Ecuador como asesor permanente de Unido)6 .
SALUD Y GOBERNABILIDAD EN PROCESOS DE TRANSICIÓN POLÍTICA: LA COOPERACIÓN TÉCNICA EN ECUADOR 113
Durante los primeros meses de 1995 se acción del Consejo Nacional de Salud
fortaleció la dimensión política de la (febrero de 1997) ya había una experiencia
Representación, incrementando el ámbito válida para la readecuación requerida en
técnico de la promoción de la salud y del el proceso de modernización de las
trabajo multisectorial e interprogramático, instituciones públicas de salud, con mayor
para ampliar el espectro de la cooperación participación del Parlamento y de la
técnica en salud a instituciones y actividad privada.8
organizaciones públicas, privadas y de base Los nuevos vientos de cambio
comunitaria. La direccionalidad de la relacionados directamente con el proceso
cooperación técnica, por consiguiente, se social que se estaba viviendo en el Ecuador
enfocó hacia el fortalecimiento de los post-Bucaram aprovecharon estas
procesos político-técnicos y sociales que experiencias y la profundizaron cuando el
mejoraran los grados de gobernabilidad en pueblo ecuatoriano aprobó en una consulta
salud. popular (mayo de 1997) cambiar la
En 1996 el gobierno de Ecuador y la Constitución de la República y elegir por
CIAR convocaron a los ministros de salud votación secreta y universal una Asamblea
de los países andinos (desde Venezuela Nacional (noviembre de 1997), que
hasta Chile) y al Convenio Hipólito empezó a trabajar en enero de 1998 con el
Unánue a una Reunión Subregional Andina carácter de Asamblea Nacional
de Reforma en Salud. Dicho evento se Constituyente. En este proceso, la
efectuó en Quito en abril de 1996, se firmó cooperación técnica de OPS/OMS, aliada
la «Declaración de Quito» y se publicó un estratégicamente con el Ministerio de
libro memoria con todas las ponencias y Salud Pública, el Parlamento, las
debates (agosto de 1996).7 instituciones del sector y las
organizaciones sociales, colaboró
Cuando el gobierno de Bucaram frenó activamente en una propuesta de consenso
este proceso desde el nivel nacional (agosto que fue elaborándose en un conjunto de
1996 - febrero 1997), la cooperación talleres, seminarios y encuentros a nivel
técnica internacional de OPS/OMS se local, provincial y nacional, que hicieron
focalizó en los niveles locales y regionales, posible presentar un frente único a fines
preparando así la futura participación en de enero de 1998 y trabajar directamente
el Consejo Nacional de varios actores en la creación de un capítulo especial de
locales y provinciales, que se fueron la Salud en la nueva Constitución
organizando en Consejos Cantonales y Nacional, así como introducir los valores
Provinciales de Salud, los que con distintas de la promoción de la salud junto con los
denominaciones (Consejos por la Reforma, derechos sociales de los ciudadanos en la
Consejos por la Salud y la Vida, y otros) seguridad social. Esta Constitución entró
fueron articulando una propuesta de en vigencia recientemente en agosto de
cambio desde la base. Al reanudarse la 1998 9 .
114 GOBERNABILIDAD Y SALUD
macro (cúpula estatal) como a nivel micro énfasis ha sido buscar formas democráticas
(con organizaciones estatales y de la de participación, desde las organizaciones
sociedad civil en ámbitos descentralizados comunitarias de base, incluyendo grupos
locales y provinciales) y, por el otro, a una indígenas, de mujeres y campesinos, así
dimensión intersectorial reforzando las como los esfuerzos en la participación
estrategias de promoción de la salud y ciudadana en los Consejos Cantonales de
calidad de vida para lograr políticas Salud, en algunos municipios de las
públicas saludables. Como hito provincias de Loja y Azuay. La estrategia
significativo vale la pena destacar el de Promoción de la Salud a nivel
proyecto de Espacios Saludables de Loja, municipal, con participación popular, en
que se inició en febrero de 1998 por un Tena (Napo) y Riobamba (Chimborazo)
período de cuatro años y con un marcó el inicio de la red ecuatoriana de
financiamiento de US$ 2,35 millones Municipios Saludables. Los profesionales
otorgado por el Gobierno Real de los han estado representados en el Consejo
Países Bajos y para ser ejecutado a través Nacional de Salud a través de sus
de la OPS. Este proyecto se gestó con Federaciones de Médicos y Odontólogos,
amplia participación social desde los aunque en la práctica no fue muy
municipios cantonales, organizaciones significativa su influencia en la
campesinas y de mujeres y representantes direccionalidad del proceso de Reforma en
sectoriales del Estado al nivel local, así Salud. Las elites políticas han tenido poca
como de diversas facultades y escuelas de influencia en garantizar una gobernalidad
la Universidad Nacional de Loja. Otro en salud con políticas de Estado más
ejemplo positivo ha sido el permanente permanentes y sustentables. A pesar de
apoyo descentralizado por parte de la ello, la participación de parlamentarios –
Subsede que OPS/OMS abrió en la región con el apoyo decidido y explícito de OPS/
de la Costa (en Guayaquil, octubre de OMS– de distintos grupos políticos, de
1996) y que ha actuado muy gobierno y de oposición, ha ayudado a
eficientemente en todas las etapas del replantear una estabilidad jurídica con
fenómeno de El Niño. cambios importantes a nivel constitucional
(discusión y aprobación de un capítulo
especial de Salud en la nueva Constitución
Los actores
Nacional) y de algunas leyes (como, por
Aquí la cooperación técnica ha sido ejemplo, la ley que garantiza el
crucial en apoyar la gobernabilidad y dar financiamiento estatal permanente para las
pasos sustantivos para ir transformando vacunaciones). Finalmente, los grupos de
políticas de gobierno en políticas de Estado presión trataron de expresarse más
en salud. Los ciudadanos juegan un papel definidamente en relación a la Seguridad
fundamental en la gobernabilidad desde la Social en la nueva Constitución, que en lo
perspectiva de la Sociedad Civil. El mayor correspondiente a la Salud. Sin embargo,
116 GOBERNABILIDAD Y SALUD
nuevo contrato social que reconozca tanto es fundamental contribuir a crear las
la contractualidad central estatal, cuanto condiciones que permitan que una persona
la contractualidad interindividual e –independientemente del lugar donde viva,
intergrupal. De este modo, parece de su condición social, de su credo
fundamental definir, encontrar y difundir religioso o político– tenga el acceso a los
alianzas estratégicas con nuevos actores bienes y servicios propios de la salud,
sociales que puedan participar en el intento protegiendo la vida como un derecho
de autoconstituirse en sujetos de la misma. humano fundamental. La equidad no es
Para la nueva salud pública sólo deseable, sino posible y necesaria.
latinoamericana, el reto es construir Más allá de su dimensión ética, lograr la
públicos por la salud. 15 equidad constituye un desafío para
asegurar la producción económica, un
De este modo, las demandas sociales
desarrollo sustentable y la estabilidad
para fortalecer la gobernabilidad en salud
democrática. 16
provienen de múltiples vertientes, que en
Esto implica avanzar propuestas
una u otra forma la problematizan y
renovadas; que a partir del análisis y
requieren una proyección más amplia.
valoración histórico-cultural, se abran
Cada uno de los actores sociales tiene el
nuevos espacios y se asuman nuevos retos
derecho de hablar y participar proponiendo
para el ejercicio democrático de una nueva
su visión y las soluciones que cree más
salud pública que rescate los valores de la
viables. Ello implica muchas veces
equidad y solidaridad, con un profundo
conflictos cuya resolución constituye el eje
sentido ético y humano. El Estado debe
articulador de la participación social para
asumir con fuerza su rol indelegable de
la negociación y búsqueda de consensos,
conductor y regulador por la equidad del
para lograr así acuerdos y pactos sociales
financiamiento y la provisión de servicios,
que se orienten a promover la salud y la
mientras que la ciudadanía debe acceder
calidad de vida, así como prevenir las
participativamente a formas solidarias más
enfermedades y las lesiones. Allí hay una
humanas y dignas en el ejercicio de su
función muy importante para el Estado y
derecho a la salud.
la sociedad civil: reconocer, respetar y
acoger la diversidad social, política, étnica,
cultural y de género, de las distintas
comunidades para actuar con respuestas
más adecuadas a estas realidades. REFERENCIAS
1 P. Hevia Rivas. «De la Salud Pública a
Si se quiere realmente garantizar grados los Públicos por la Salud». En: OPS/
importantes de gobernabilidad, la lucha OMS-Ecuador. Salud Pública,
por la equidad debe estar en el centro de Reflexiones y Experiencias #6, Quito,
la acción transformadora. De este modo, marzo de 1998 (páginas 1-14).
120 GOBERNABILIDAD Y SALUD
9
El papel de las agencias de cooperación en el
fortalecimiento de la gobernabilidad
L
a OPS/OMS ha venido apoyando
menos– dos criterios: el primero se refiere
el fortalecimiento de lo que –
a los actores cuya participación se desea
ahora lo sabemos – se puede
movilizar en apoyo a las prioridades del
denominar gobernancia (conforme la
sector salud; este es el caso de las
define Espíndola) o gobernabilidad (como
iniciativas de “democracia y salud”,
la definen el PNUD y el IIG) en salud. En
volcada hacia la colaboración con los
general estas actividades se inician a partir
parlamentos; “colaboración entre
de los años ochenta, coincidiendo con la
gobiernos y ONGs en salud” o,
redemocratización de muchos de los
“participación comunitaria en salud”. El
países latinoamericanos y la crisis
segundo tiene que ver con nuevas
económica que los afectó a todos.
habilidades que los líderes o directivos del
Por una parte, esas iniciativas sector salud deben poseer para cumplir
significaron el reconocimiento de que los mejor su papel. En esta categoría se
Estados, o más específicamente los incluyen iniciativas volcadas hacia el
gobiernos, ya no eran capaces por sí solos fortalecimiento de la rectoría del sector
salud, la conducción sectorial y liderazgo
en salud y la abogacía en salud.
Ponencias presentadas en el Taller sobre
Gobernabilidad y Gobernancia en Salud, Esta clasificación se hace a posteriori,
auspiciado por la Organización Panamericana
de la Salud y realizado en su sede,
ya que como institución no teníamos en
Washington DC, el 8 y 9 de diciembre de 1998. aquella época, una visión clara sobre los
122 GOBERNABILIDAD Y SALUD
M
e referiré a dos temas: el
Otra dimensión de la gobernancia/ primero sobre los aspectos
gobernabilidad en salud con la que conceptuales y el segundo
empezamos a trabajar, tiene que ver con sobre el plano más concreto de las políticas
la inserción de la salud y del sector salud de salud. ¿Por qué la necesidad del debate
en los procesos de integración regional y conceptual? Porque las organizaciones de
subregional. Se están reproduciendo, a cooperación internacional deben
nivel supranacional, algunas de las cuestionar las bases de su quehacer en un
relaciones entre Estado, mercado y mundo cambiante. Debemos contribuir al
sociedad civil a nivel nacional que pensamiento crítico sobre los modelos de
interesan al sector salud. Al mismo desarrollo, comprender las razones de los
tiempo, el proceso de reforma sectorial en fracasos del pasado, aprender de nuestros
salud está provocando la construcción de logros y apoyar la generación de nuevas
una nueva división de trabajo entre respuestas que resuelvan los problemas que
instancias de gobierno, el mercado y la afligen a las sociedades. Estamos hoy en
sociedad civil. El gasto en salud de un mundo muy distinto del de las décadas
América Latina y el Caribe (equivalente a de los cincuenta y sesenta, donde se afirmó
7.3% del PIB o $240 per cápita) ya es 60% la cooperación internacional, distinto de la
privado. década de crisis internas y dictaduras de
Debido a los cambios provocados por los setenta, e incluso de la de los ochenta,
la reforma, la globalización y la cuando comenzó la recuperación de la
integración, los Estados van cediendo democracia, aunque se vivieron todavía
funciones a los gobiernos subnacionales, conflictos en algunas subregiones
la sociedad civil, el mercado, e instancias (Centroamérica). Hoy se ha recuperado la
supranacionales y transnacionales. Es en democracia en la Región pero es una
este escenario que deberemos trabajar, con democracia todavía débil y los países se
la ayuda de los expertos y organizaciones insertan en un mundo que se globaliza
aquí presentes, para fortalecer la aceleradamente. Es en este contexto donde
gobernancia/gobernabilidad en salud. debatimos la noción de gobernabilidad,
124 GOBERNABILIDAD Y SALUD
solo a las organizaciones, sino a las reglas los problemas. La respuesta no está
de juego en general, más allá de mercados entonces en continuar actividades
competitivos. Las instituciones funcionan tradicionales. En este sentido, la relación
sobre la base de regulaciones, leyes y entre salud y gobernabilidad nos presenta
reglamentos, así como a través de los un desafío para el cual no tenemos
valores que sustenta la sociedad. No respuestas simples y acabadas.
necesariamente la solución debe pasar por
incrementar el Estado, aunque éste tiene Desarrollo en democracia
un importante papel que jugar. Tampoco ERNESTO CASTAGNINO
la respuesta puede darla sólo el sector Banco Interamericano de Desarrollo
privado. Es posible la operación de una (BID)
gama de redes intermedias diferenciadas,
V
en las que participan organizaciones de la oy a tratar de hacer algunas
reflexiones sobre el trabajo del
sociedad civil, que responden juntamente
BID en el tema de gobernancia.
para proveer los servicios. Debemos
En general tengo la sensación de que
considerar qué factores pueden hacer que
nuestro trabajo probablemente ha seguido
estas políticas más eficaces y justas se
un camino que podríamos llamar menos
conviertan en políticas de Estado, que no
semántico, por lo menos recuerdo haber
sean privativas de algún gobierno o
escuchado poco las palabras gobernancia
partido. Así mismo considerar cómo
y gobernabilidad y mucho menos la
participan las organizaciones del Estado (el
discusión precisa de sus significados y
parlamento), los partidos políticos y la
diferencias.
ciudadanía en general. En estos temas
existe un amplio campo para la Dicho esto, mucho del trabajo en el BID
cooperación internacional. Nuestras se podría resumir conceptualmente en una
cápsula y esta sería desarrollo en
agencias pueden realizar actividades de
democracia. Voy a explicar y calificar
promoción (advocacy), pueden ayudar al
estas dos palabras.
debate, apoyar a los distintos organismos,
gubernamentales y no gubernamentales, en Desarrollo: El Banco, desde su
el planteo de alternativas y la ejecución de Convenio Constitutivo en adelante,
políticas, dentro de un contexto de siempre ha tenido la concepción de que el
profundización de una democracia que desarrollo económico y social son
amplía la participación. Es quizá modesto simplemente facetas diferentes (y
pero valioso lo que podemos hacer como complementarias) de un mismo y único
Sistema de las Naciones Unidas, proceso. No son fases o etapas sucesivas,
acompañando a las sociedades y buscando ni menos aún están sujetas a un orden
puntos de entrada concretos para enfrentar necesario donde una tenga que venir
126 GOBERNABILIDAD Y SALUD
organizaciones de la sociedad civil, sino aspirar a recibir recursos para una finalidad
entre los partidos y dirigentes políticos y determinada. Estos mecanismos no
las organizaciones de la sociedad civil. Los necesariamente tienen que reproducir los
motivos para que haya desconfianza sistemas de licitación pública que se
recíproca en algunos países son bastante aplican a las empresas privadas, pero
obvios. Si uno lee la prensa local, unos tampoco los mecanismos un tanto ad hoc
consideran a otros corruptos y los otros que se han venido aplicando
consideran a los unos no responsables en tradicionalmente a las organizaciones no
la medida en que “no han sido elegidos por gubernamentales, porque éstos se pueden
nadie” a través de un proceso electoral. volver insuficientes, ineficientes y, en
Entonces parece que queda bastante que algunos casos, hasta poco transparentes.
conversar y para encontrar formas de
Estos dos temas son de carácter general,
diálogo. El Banco ha sido reconocido por
pues no son exclusivos del sector salud.
unos y otros como un anfitrión válido de
Pero mirando específicamente al sector
foros que han logrado avances
salud, encontramos que un área urgente y
considerables en crear nuevas condiciones
obvia de trabajo se refiere a la mejoría de
de diálogo e interrelación.
la capacidad de la formulación de políticas.
En segundo lugar, el mejoramiento del Tiene mucho que ver con redefinir y
marco regulatorio es un tema fundamental. refortalecer el rol rector del Ministerio de
Un ejemplo de la aparición de necesidades Salud, y también con incorporar, de una
nuevas está en la experiencia de la vez por todas, a otras organizaciones
ejecución de proyectos del Banco. En estatales y no estatales dentro del proceso
muchos de ellos está previsto, desde el de formulación de políticas.
principio, que haya fuerte participación de El rol de información pública y
organizaciones de la sociedad civil en el protección del consumidor es un área de
diseño y la ejecución de los programas. En trabajo fundamental, en la cual el Banco
algunos países ya hay un problema de ha estado incursionando de alguna manera
cómo seleccionar a las organizaciones de y podría profundizar su acción más
la sociedad civil que tienen que recibir los específica en el sector salud.
recursos, pues hay múltiples
Por la conexión que tiene que ver con
organizaciones que aspiran a ello y no hay
los temas que estamos tocando en este
criterios de cómo hacerlo.
momento, me gustaría mencionar que
Parecería que en el futuro va a haber estamos bastante adelantados en preparar,
que desarrollar mecanismos competitivos junto con el CLAD, un proyecto de
para poder seleccionar entre investigación que tiene que ver justamente
organizaciones de la sociedad civil que con el fortalecimiento de la capacidad de
legítimamente pueden tener interés en las instituciones públicas y privadas en el
EL PAPEL DE LAS AGENCIAS DE COOPERACIÓN EN EL FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD 131