Panel : Claves para analizar la cohesión social en Uruguay:

los procesos histórico-sociales generales

Dificultades y posibilidades para el desarrollo a

través de los imaginarios sociales.
Cambios en América Latina y Uruguay.

Nelson Villarreal Durán, consultor e investigador.

Documento para la discusión en el seminario Cohesión social en Uruguay: balance y perspectivas,

auspiciado por el CLAEH, SEGIB y OPP, 22 y 23 de marzo de 2011, Hotel Balmoral, Montevideo,
Uruguay

1
 El mundo ya no es ancho, pero sigue siendo ajeno.
Insumos en la búsqueda de los imaginarios para la cohesión
social del Uruguay en el siglo XXI. Repensar los márgenes para
lograr el mayor desarrollo integrador y equitativo posible (hacia si
mismo, la región y el mundo) sin reiterar falsas dicotomías entre
crecimiento y distribución en todos sus niveles, tomando en cuenta
la dimesión subjetiva del desarrollo.

Fundamentación

Incursionaré en la relación entre lo objetivo y subjetivo, la importancia de ver las

mutuas implicancias y complementariedad entre lo cuantitativo y cualitativo. A la vez
rastrear algunos aspectos relativos a los imaginarios sociales, que podemos identificar
en la conceptualización del conflicto: desintegración-integración, hacia un nuevo
paradigma de cohesión social.

Como toda cultura y sociedad, la uruguaya, encuentra su diferencial no solo en los

logros medibles y cuantificables, sino también en los mitos e imaginarios que están
detrás de las acciones de las personas, de la población, del estado, la política y las
instituciones.

En las últimas décadas se pueden visualizar algunos quiebres de mitos fundamentales

o fundantes, tanto en su decadencia, su reformulación, como re-significación, a la vez
que se ven renovados imaginarios que están a la base de la identidad social y
democrática de nuestro país.

En el giro que ha dado la sociedad, con la inauguración de la era progresista, se

percibe la transformación de imaginarios en los actores económicos, sociales,
culturales e institucionales. Sobre todo en la concreción, o no, de políticas que
instalan cambios para generar sinegias de un Uruguay distinto a las décadas pasadas.
A este proceso se encuentra subyacente una discusión relativa a los valores existentes,
perdidos o a recuperar, a crear y recrear, como condición propia de cada generación o
momento histórico.

Abordaré algunos hechos para visualizar cómo han influido los imaginarios sociales,
colectivos y culturales en la contradicción desintegración-integración para una nueva
cohesión social en la identidad actual de Uruguay.

Me remito al método de la complejidad de E. Morin, pensando en una “metamorfosis”

que posibilite un paradigma abierto, diverso, igualitario, dinámico e inclusivo a la vez.
1

1“La idea de metamorfosis, más rica que la de revolución, contiene la radicalidad transformadora de ésta, pero vinculada a la
conservación (de la vida o de la herencia de las culturas). ¿Cómo cambiar de vía para ir hacia la metamorfosis? Aunque parece
posible corregir ciertos males, es imposible frenar la oleada técnico-científico-económico-civilizatoria que conduce al planeta al
desastre. Y sin embargo, la historia humana ha cambiado de vía a menudo. Todo comienza siempre con una innovación, un nuevo
mensaje rupturista, marginal, modesto, a menudo invisible para sus contemporáneos. Así comenzaron las grandes religiones:
budismo, cristianismo, islam. El capitalismo se desarrolló parasitando a las sociedades feudales para alzar el vuelo y
desintegrarlas”. http://www.elpais.com/articulo/opinion/Elogio/metamorfosis/elpepuopi/20100117elpepiopi_13/Tes

2
Debemos tomar en cuenta que el concepto de “cohesión social” es sumamente
ambiguo, dado que tanto un sistema autoritario, como un democrático e integral,
pueden valerse del concepto de igual forma. Lo rescatamos criticamente en la medida
que es referencia para la democracia con un sentido social y participativo.

De la misma forma que el concepto de “cohesión social” es exportado y plantea una

conceptualización en el marco europeo, también lo es con el concepto de “inclusión
social”. Existe la dificultad y la pretensión de encuadrar en lo establecido, sea mas
elitista o mas popular. Por lo que hay que analizar: ¿incluir a qué?, para no tener
como resultado sociedades fragmentadas o a velocidades internas, que nunca se
cruzan y superan las desigualdades e inequidades sustantivas.

Sociedades altamentente desiguales como las de nuestro continente pueden estar

construyendo inclusión a dos velocidades y cuando caiga el proceso acelerado de
crecimiento, el desarrollo no será suficiente para asumir las contradicciones. Quizás
Uruguay esté más preparado para repensar una inclusión igualitaria, a pesar que la
matriz productiva no se ha transformado lo suficiente, la descentralización es lenta y
la generación de capacidades y valor agregado en los recursos humanos que provienen
de sectores pobres no logra sostenibilidad y cambios sustantivos. Si a esto se agrega
las dificultades del sistema educativo y su vinculación con el país productivo
podemos ver las llamadas de atención sobre “cómo se da la inclusión”.

En tal sentido hay que ver los márgenes que se producen en lo social, cultural,
económico, político y desde dónde se producen sentidos. Quizás a la base de los
servicios públicos sociales hay que tener en cuenta la interacción entre saberes y
construcción de identidades diversas, lo que implica un espacio común integrador
como parte del conflicto de lo que podemos plantearnos como cohesión social.

Los términos de inclusión, integración y cohesión social, en parte aluden a lo mismo,

a la vez suponen abordajes y posicionamientos distintos de los sujetos involucrados
en el proceso de desarrollo social. A la vez que reclaman la pregunta ¿desde dónde y
cómo se sitúan los sujetos involucrados para un desarrollo integrador de todos?

Si tomamos en cuenta retrospectivamente el fracaso de 'la igualdad absoluta de

resultados' generadas en las sociedades del socialismo real, que fueron seguidas por el
fracaso de sociedades basadas en la 'exclusiva igualdad de iniciativa y oportunidades'
en el mercado, vemos que estamos en un contexto de repensar los alcances y límites
de los sistemas. No solo cambiaron drásticamente las vías al socialismo, sino las
formas del capitalismo y su sustentabilidad para dar cuenta de la inclusión de toda la
población del planeta. Tanto las condiciones prácticas, como teóricas, nos enfrentan a
pensar la acción que efectivamente logre crear las condiciones para el desarrollo de
todas las personas y los pueblos en todas sus dimensiones. 2

Como bien plantea Marcia Rivera, en su documento preparatorio para esta reunión,
“… debemos insistir en que no puede haber un modelo único de cohesión social
puesto que ésta es precisamente una construcción social; cada grupo humano
construye formas de interacción que estarán asociadas a sus circunstancias
específicas, incluyendo su evolución histórica….A lo largo de la historia de la
humanidad, siempre ha existido un cierto nivel de tensión en las relaciones entre los
2 N. Villarreal “La larga marcha hacia la igualdad social” Fesur 2004.
3
individuos que componen una sociedad, verificándose diversos grados o modalidades
en que la igualdad y la desigualdad se expresan. Si algo deja claro la evolución
histórica del planeta es que en las sociedades siempre conviven procesos que buscan
afirmar una mayor igualdad entre las personas y procesos que buscan afirmar las
diferencias. El entre-juego, el equilibrio, el balance entre esas fuerzas de cierta
manera centrífuga y centrípeta, es lo que nos rendiría una idea de cohesión social en
determinado momento y medio.” 3

Desde una perspectiva antropológica integral, centrada en el concepto de

“persona ser en relación”, en la comunidad social, podemos rescatar la idea de
alteridad, como condición necesaria para que cada persona y todas las personas
sean parte de un proceso social que los beneficie y los haga ser parte de los logros
y contradicciones de una sociedad. Superando la explotación, la dominación-
opresión y la sumisión, a partir de una dinámica activa del reconocimiento de la
reciprocidad de derechos para el desarrollo de cada uno y de todos.

En ese sentido es que hablaré de cohesión social. Teniendo en cuenta el aporte de

Mounier y Lebret, tan importantes para la historia del CLAEH. En tal sentido
diferencia y diversidad solo parecen posibles como valor para el reconocimiento de
todas las personas, si se dan en un marco de igualdad y reciprocidad. Donde la
proporcionalidad del acceso a los bienes materiales y culturales construye las
posibilidades relativas de toda/os y no solo de algunos.4

Los procesos de humanización/deshumanización que ha vivido la humanidad

encuentran sustento en la referencia de la dignidad de la persona humana, sea a través
de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y las tres generaciones de los
mismos, como la construcción participativa y negociada de sistemas que den cuenta
de las posibilidades básicas para toda/os un marco general de libertad real.

Por otro lado las tradiciones espirituales, ideológicas y culturales son parte de los
referentes que se ven cuestionados o reforzados desde las nuevas realidades.
Legitiman la consistencia ético-práctica que puede sustentar una cosmovisión
integradora o de cohesión en una sociedad. Llevando a desencadenar, o no, la libertad
social e individual de los integrantes de una comunidad o sociedad concreta.

Si tomamos en cuenta que la especie humana, como animal cultural, que cambia por
la reproducción y transferencia de los memes (inteligencia social acumulada, que a
través de la estructura de lenguaje transfiere conocimiento teórico y práctico); la
pregunta es cómo se crean círculos virtuosos para acumular y no desacumular en una
cultura de la cohesión y la integración social con autonomía en tiempos de cambios.

A nuestro entender podemos hablar de procesos y resultados de cohesión social

cuando abordamos tanto las dimensiones objetivas como subjetivas que hacen al
devenir de una sociedad. Son tan fundamentales los datos cuantitativos como
cualitativos que estructuran los proyectos de sociedad, que devienen en derechos,
instituciones y políticas, como en indicadores y estadísticas.5

3Marcia Rivera, Documento base “La cohesión social en América Latina, ¿quimera o posibilidad?
4Ver Van Parijs Ph.(1996) Libertad real para todos, Barcelona, Paidós.
5Tema interesantemente abordado en la apertura del seminario por el sub-director de OPP Ec. Gerónimo Rocca
4
Abordando que pasa en la región

En la región el concepto de cohesión social se ha comenzado a utilizar ante la

necesidad de encarar los constantes problemas que, pese a algunos avances logrados
en los últimos años, aún perduran: altos índices de pobreza e indigencia; la extrema
desigualdad que nos caracteriza; diversas formas de discriminación y de exclusión
social que se remonta a la historia del continente. Pero los viejos y nuevos actores aún
no logran la necesaria sinergia de principios de cooperación y de comunicación para
un desarrollo sustentable, equitativo y de justicia social. La pertinencia para Uruguay
pueda estar en que hay categorías similares con los países europeos, a la vez que el ser
parte del continente latinoamericano nos hace ser referente en muchos aspectos.

La conceptualización de cohesión social, como instrumento-metodología para

fortalecer la democracia, permite tomar en cuenta valoraciones y percepciones de las
personas sobre el grado de solidaridad que la sociedad les brinda y, a su vez, sobre
cómo definen su solidaridad con respecto de los otros. Pasar de una cierta
homogenización al reconocimiento del diferente, el distinto y el excluido. Categorías
que hacen a lo socio-económico, pero también a lo socio-cultural, replantean los
mecanismos que permiten construir espacios y mecanismos en alteridad, que partan
de la reciprocidad y la muta aceptación valoración y apropiación de los procesos
históricos.

En la medida que no solo se pretende construir inclusión y cohesión recuperando

solidaridad e igualdad, sino que se busca una forma más democrática e involucra dora
del ciudadano; ello conlleva un doble conflicto para el que no necesariamente, ni la
sociedad, ni las políticas parecen estar preparadas.

Implica la relevancia de políticas públicas abiertas que construyan una cohesión social
basada en valores democráticos y de empoderamiento ciudadano. Teniendo en cuenta
la importancia de la cuestión ética de la equidad y la igualdad social, siendo
relevantes la solidez del Estado de derecho, el orden social democrático y la
gobernabilidad para la participación.

La CEPAL considera que a partir de las políticas públicas es más difícil actuar sobre
los factores subjetivos de la cohesión social. Por lo que la acción en este campo suele
ser más indirecta. Por lo que quizás haya que pensar en “la política de la políticas
públicas”, es decir en los supuestos ideológicos e imaginarios que moviliza el
construir ciertas políticas, pero no en un período de gobierno sino a lo largo del
historia de una sociedad.

Como se plantea en el propio informe del BID “El curso del desarrollo económico y
social en América Latina está dominado por la búsqueda de paradigmas nuevos:
maneras simplificadas de entender el funcionamiento de la economía y la sociedad
que brinden a los gobiernos una gama de políticas alternativas. América Latina se ha
dejado llevar por paradigmas sucesivos, desde el desarrollo dirigido por el Estado y
las políticas de sustitución de importaciones de la posguerra hasta la estrategia de
liberación y apertura según los términos del Consenso de Washington en la década de
1990. Igual que ha ocurrido con otros paradigmas, se ha desvanecido el entusiasmo
por el Consenso de Washington y ahora la región anda en busca de un nuevo modelo

5
que ofrezca mejores resultados económicos, mayor estabilidad y más equidad”6

En la misma línea se desarrolla el Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD en

2008 para Uruguay, denominado “Política, políticas y desarrollo humano”.

En cuanto a lo medible, el desempeño económico y la distribución de los resultados

del desarrollo, gravitan decisivamente en el bienestar de las personas. Pueden ser más
activas las políticas que inciden en las condiciones objetivas más claramente
relacionadas con el bienestar y la calidad de vida de la gente. Para lo que interactúan
tres ámbitos de políticas para tales objetivos: la ampliación de las oportunidades
productivas, el fomento del desarrollo de capacidades personales y la conformación
de redes más inclusivas de protección ante vulnerabilidades y riesgos.

En lo subjetivo lo que dinamiza son los mitos e imaginarios colectivos de ser parte de
un proyecto de sociedad, el deseo de cambio e iniciativa de los sujetos personales y
sociales, como los sentimientos de pertenencia.

En el caso de Latinoamérica “desde muy temprano en la construcción del Estado-

Nación, las fuerzas más progresistas de la región se habían planteado la histórica
tensión igualdad/desigualdad y como meta colectiva hablaban de la inclusión social o
la integración social, encontrándose indicios de un largo debate sobre cómo lograr
sociedades más integradas. El gran problema latinoamericano desde siempre estuvo
relacionado con la distribución del poder y la integración étnica-racial de su
diversidad, producto de sus procesos históricos. Las fuerzas más progresistas en la
historia regional preconizaban un criollismo integrado, donde los elementos indígenas
constitutivos de cada sociedad pudieran estar en plena igualdad de condiciones con
los elementos europeos y los criollos surgidos del mestizaje. Generar sociedades
verdaderamente incluyentes ha sido una quimera trascendental de las fuerzas
progresistas en la historia latinoamericana.” 7

Las condiciones subjetivas de afiliación a un sistema, paradigma, tradición o cultura,

da sustento a la cohesión de una sociedad. En tal sentido la desafiliación producida
por diversos factores en distintos sectores, en los compromisos políticos, en los fieles
de una religión, etc, son parte del quiebre. Por ello el sentido de pertenencia como eje
de la cohesión social es el componente a tomar en cuenta, según la CEPAL, para lo
que es pertinente observar los fenómenos en el grado de polarización, el surgimiento
de tribus urbanas y la tensión libertad individual vs. diversidad.

En este sentido la CEPAL concluye que la cuestión de la “inclusión social” se refiere

al balance entre derechos sociales instituidos y la solidaridad social internalizada,
mientras que la pertenencia se traduce en el acceso a derechos por un lado y en el
compromiso de los individuos con las reglas y su disposición a participar. Ello
implicaría mayor equidad (políticas de reconocimiento) y mayor aceptación de la
diversidad en una sociedad.

“Los derechos económicos, sociales y culturales (para la CEPAL considerados

derechos sociales) construyen sentido de pertenencia. Por ello, un régimen que los
afirme y potencia contribuirá a la cohesión social. Asegurar la titularidad de estos

6BID “La política de las políticas públicas” (2006)

7Marcia Rivera, Documento base “La cohesión social en América Latina, ¿quimera o posibilidad?
6
derechos es deber de los Estados. A diferencia de los derechos civiles y políticos que
se instauran por voluntad política, los derechos sociales son parte de un proceso que
requiere de un continuo entre el de jure y el de facto. Por tanto, implica un esfuerzo
por parte de los Estados en el mejoramiento de las instituciones en términos de
recursos humanos, físicos y financieros. La CEPAL plantea que estratégicamente los
Estados deben avanzar en dos direcciones complementarias para promover sinergias
entre titularidad de derechos y cohesión social“. 8

Para el universo de visiones se requiere de un contrato por la cohesión social, que

permitiría sellar el acuerdo y el compromiso político en torno a ese objetivo y
disponer de los recursos económicos, políticos e institucionales que lo hagan viable.
La CEPAL ha incentivado propuestas en este sentido como el pacto fiscal y el pacto
de protección social, pero que tienen la dificultad de no dar cuenta y asumir el
conflicto de poder que está en la instrumentación práctica.9

Siguiendo el libro de CEPAL , relativo a algunos factores subjetivos de la cohesión

10

social, ahí se dice “el concepto de cohesión social se refiere no solo a los mecanismos
de inclusión y exclusión, sino también a cómo estos influyen y moldean las
percepciones y conductas de los individuos frente a una sociedad o comunidad en
particular. Como el concepto abarca la relación entre los individuos, la comunidad y
la sociedad, es importante captar las valoraciones y percepciones de las personas
acerca del grado de solidaridad que la sociedad les brinda y, a su vez, de cómo ellas
definen su solidaridad hacia los demás. Ambas valoraciones forman parte de la
dimensión intersubjetiva de esta relación entre individuo y sociedad, moldean y
enriquecen su contenido, y contribuyen a definir predisposiciones y comportamientos.

… se examina precisamente cómo los factores psicosociales —en su conjunto y en su

interacción— dan señales sobre la capacidad de emprender un proyecto social común.
Con ese objetivo, se analizan algunas percepciones, valoraciones y actitudes de los
individuos relativas a la dinámica de los principales mecanismos de inclusión y
exclusión social en la región y que, en último término, pueden conducir a
comportamientos que favorecen o dificultan el logro de acuerdos sociales.”

Por otro lado se observa que los proceso de desafiliación de sectores excluidos, tiene
su contrapartida en la desafiliación de sectores medios y ricos que no quieren sentirse
parte de una misma sociedad. En tal sentido la ausencia de servicios sociales en varios
sectores tiene como contrapartida la idea de los sectores que se benefician de la
riqueza que no consideran tener motivos por lo que hacerse cargo de la superación de
las desigualdades. Tema nada fácil de abordar en la actual emergencia de la “cultura
de la satisfacción”, en la que se consolidan las clases medias, sean viejas o nuevas.

8La cohesión social hoy, concluye el informe de la CEPAL, debe pensarse en un contexto histórico en el cual el Estado, el
territorio, la economía, y la cultura no coinciden más que parcialmente; donde las representaciones de la cultura nacional se
transforman en simulacros producidos por los medios de comunicación, las poblaciones circulan y se desplazan, y las
informaciones circulan en tiempo real y alcanzan vastas áreas del planeta. Más aún, el orden funcional y evolutivo de la división
del trabajo ya no corresponde a las transformaciones de la industria y los servicios, ni a un sistema político cuyas decisiones
económicas deben tomar en cuenta las conexiones cambiantes del contexto mundial. Por esas razones, el asunto de la cohesión
social resulta complejo y en muchos sentidos difícil de aprehender. El Informe también pasa revista del marco histórico de
América Latina, los avances de la globalización y del imaginario democrático, las reinvenciones de lo nacional, la llamada crisis
de identidad nacional, los escenarios de la modernidad urbana y las movilidades. Al final se plantean algunas conclusiones sobre
la relevancia de los análisis para las políticas públicas que deseen profundizar la cohesión social“. Marcia Rivera, Documento
base “La cohesión social en América Latina, ¿quimera o posibilidad?
9PNUD (2004) La Democracia en América Latina. Hacia la Democracia de ciudadanas y ciudadanos
10“Cohesión social. Inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe” 2007 ver capitulo IV: “Algunos factores
subjetivos de la cohesión social: un enfoque basado en los sondeos de opinión”

7
“La permanencia de los mecanismos de exclusión social, la magnitud de la población
excluida, así como la concurrencia de un gran número de factores adversos que
afectan a un mismo grupo de personas —como los que llevan a actitudes de
discriminación étnica— llegan incluso a permear las percepciones de quienes no están
afectados directamente por la exclusión social. De esta manera, tiende a difundirse
una suerte de imaginario o representación negativa generalizada en la población
respecto del funcionamiento de la sociedad, del poder y de quienes lo ejercen. Por el
contrario, las percepciones positivas de los ciudadanos sobre el funcionamiento de la
justicia, el cumplimiento de normas mínimas en la sociedad y el control de
condiciones que determinan su bienestar, influyen en conformar actitudes y
predisposiciones que favorecen la cohesión social, como el pluralismo y la no
discriminación, el sentimiento de confianza en los demás y en las instituciones, y la
solidaridad.”

Parece ser que la confianza social es clave para que existan posibilidades de cohesión
y para lograr acuerdos amplios. Es percibida a la vez como uno de los soportes y
como fruto de la democracia. El concepto de confianza social ha sido desarrollado
principalmente desde la ciencia política y la teoría de juegos, y también ha sido
retomado por los teóricos del capital social, como eje del análisis de las redes sociales
y comunitarias.

Por otro lado, los países donde la población percibe mayor solidaridad social de los
demás son los más fortalecidos en la institucionalidad de la política social, con una
lucha más activa contra la pobreza y donde se expresa, en general, más confianza. Sin
embargo, no queda claro que la percepción positiva sobre el grado de solidaridad de
los demás vaya acompañada por una valoración favorable de la subordinación de los
intereses propios al bien común.

A la luz de la información descrita sobre confianza y solidaridad, cabría preguntarse si

alguna “fractura social” está minando la solidaridad social o la confina
exclusivamente a la colaboración en comunidad, y si esta fractura está ligada
específicamente con la exclusión social y la discriminación. 11

La participación puede entenderse como toda acción colectiva de individuos orientada

a satisfacer determinados objetivos. Así, la consecución de tales objetivos supone la
existencia de una identidad colectiva anclada en la presencia de valores, intereses y
motivaciones compartidas que sustentan la existencia de un “nosotros” … “En cuanto
a la participación comunitaria, puede entenderse como la organización racional,
consciente y voluntaria de las personas que habitan un espacio determinado, con el
propósito de proponer iniciativas que satisfagan sus necesidades, de definir intereses y
valores comunes, colaborar en la realización de obras y prestación de servicios
públicos e influir en la toma de decisiones de los grupos de poder de ese espacio
(CEPAL/SEGIB, 2006).

Se constata como fundamental, en la importancia que tienen los logros educacionales

11“En este sentido, es notable el bajo sentimiento solidario en la región cuando están en juego recursos materiales propios
(28%), explicable en parte por el rechazo mismo a los impuestos. Por otro lado, es probable que las tendencias observadas se
asocien precisamente a la exclusión social, porque esta exclusión se expresa también en la no participación, como beneficiario,
de los mecanismos de solidaridad institucional, de movilidad social, y de deliberación pública y política. Muchas veces el Estado
no está presente, o solo lo está para recaudar (aunque sea con impuestos indirectos)”.

8
y las posibilidades de movilidad social ascendente, en las percepciones sobre la
democracia. 12

Uruguay en el contexto de América Latina para el objetivo de la cohesión social

El cambio de década en América Latina está marcado por el creciente rol de Brasil en
varias áreas, la atención con que se sigue el proceso liderado por el presidente
boliviano con un Constitución que refleja una sociedad multinacional y multiétnica, el
cambio político en el Chile de la Concertación de centro-izquierda a la derecha, lo
discursivo del proyecto del socialismo del siglo XXI en Venezuela y el ocaso de
comunismo en Cuba, la debilidad de las democracias centroamericanas y de Paraguay.
Argentina entre un proyecto nacional-populista y la integración latinoamericana.

En este contexto Uruguay13, con el gobierno de Vázquez y ahora de Mujica, aparece

como el paradigma de renovación para el desarrollo de países pequeños en crecientes
contextos de crisis, competencia, regionalización y globalización. La izquierda renovó
su mandato por cinco años mas fortaleciendo las estrategias de crecimiento con
distribución, inclusión social, educativa y digital, buscando consolidar las alianzas
público-privadas así como la inserción multilateral del país a la región y al mundo.
Escenarios optimistas hablan de Uruguay como el País Vasco del Mercosur, o
Montevideo como la Berlín de la región. Finlandia y Nueva Zelanda han jugado de
referentes en el gobierno y muchas ciudades para nuestra capital.

Imaginarios en tensión en la cultura uruguaya

Uruguay sufrió un quiebre con la crisis del 2001-2002 que llevó a mirar hacia
adelante para no desaparecer como nación, produciéndose cambios tanto en lo
político, económico, social y cultural. Quizás los 40 años de crisis constante, de lo ya
diagnosticado por la CIDE en la década del 60. Las secuelas de las crisis del 59, 69 y
82 se hicieron plenamente evidentes en la postergación de los sectores más
vulnerables que dejó afuera la crisis del 2001.

Pero la primera década del siglo XXI comenzó a mostrar un cambio de paradigma
como respuesta al inmovilismo y deterioro. De igual forma el reposicionamiento de la
sociedad, la rotación política, el crecimiento económico constante desde 2003, como
la predisposición a la inversión y la innovación, no logran cambiar algunos datos
duros de la fractura social que se instaló en el país.

Con una economía política ordenada, orientada al crecimiento y la relativa

distribución económica, con inversiones externas importantes, aún no dejan claro el
proyecto de desarrollo a largo plazo, siendo quizás una “cuarta vía“ para el desarrollo
que deba dar otros pasos. La sinergia entre las políticas económicas y sociales, las
12“Las condiciones subjetivas para lograr un acuerdo social. El cumplimiento efectivo de los principios democráticos crea
confianza social en las personas y la confianza potencia la solidaridad. Uno de los problemas más complejos de todo sistema
democrático, y en particular los de nuestra región, es que debe resolver diversos dilemas (sociales y económicos) con un
equilibrio que garantice la libertad y la justicia a partir de una racionalidad instrumental. No obstante, aunque esta racionalidad
instrumental es el recurso más confiable para resolver esos dilemas, puede ser insuficiente para crear una cultura donde se ejerza
la solidaridad y existan canales para expresarla, que es la base para una cultura del desarrollo (Errázuriz, 2001). Esta lógica puede
llevar a que las personas renuncien al esfuerzo de asumir un compromiso personal y directo con el interés público o el proyecto
social. Esta falta de compromiso social también puede presentarse cuando las contradicciones de los individuos se exacerban, lo
que los puede llevar a centrarse estrictamente en su propia libertad e intereses individuales, al margen de cualquier consideración
y pertenencia”
13“Reporte social 2009. Principales caracteristicas del Uruguay social” OPP-AGEV-MIDES
9
sectoriales y territoriales requieren de mayor tiempo para lograr resultados. Ante la
necesidad de algunos sectores más pobres y de trabajadores de bajos recursos que no
logran el cambio y asenso social que se producía en otras décadas para los sectores.

Las condicionalidad y restricciones de un país que no logró acompasar sus logros

sociales, con el crecimiento económico durante la segunda mitad de siglo XX,
escleroso e inmovilizó a varios sectores, quitándoles la capacidad de favorecer el
cambio integrador y transformándose en un peso directo o indirecto para retomar el
curso de una sociedad más igualitaria.

Los modelos se sucedieron sobre la lógica del medio y medio, sin lograr consolidarse
hasta que la crisis del 2001 aceleró la respuesta transformadora, que era inevitable
llegara de la mano de la izquierda que busca conciliar modelos gestionados desde una
perspectiva ideológica de izquierda, pero con instrumentos que pertenecen a todo el
espectro. Más aún legitimando la idea de izquierda racional y centrista.

El país deja de mirar al pasado como el gran referente y comienza a pensar, accionar y
planificar mirando al futuro mediato, pero ya desde una situación dual que no tiene las
connotaciones de la región, pero si que genera la pregunta sobre como hacer que los
sectores mas postergados efectivamente logren capitalizar los logros a mediano y
largo plazo. Sin por ello desconocer que no solo se freno la caída, sino que se revirtió,
situando el proceso de crecimiento en función de la distribución, más allá de la
discusión sobre las formas y tiempos de la misma.

Algunos de los conflictos que podemos rastrear en las últimas décadas y que pueden
ser significativos para pensar “cohesión social” en el Uruguay del bicentenario, que
va largamente desde el 2011 al 2030, mostrando lo heterogéneo de lo que fuimos y
podemos ser, rescatando lo mejor y aprendiendo de lo que nos impide el desarrollo.

Se podría decir que del pasado, un siglo XIX con más de un proyecto de nación, la
primera mitad del siglo XX de imaginario integrador e igualitario, pasando por cuatro
o cinco décadas de decadencia a fines del siglo pasado, que dan cuenta de lo
esclerosado de algunos temas. Al presente prometedor a comienzos del siglo XXI que
puede pensar el futuro viable14, es como se visualizan los imaginarios en
contradicción de la sociedad uruguaya.

Deberíamos tomar en cuenta como han jugado y juegan las siguientes secuencias en la
formación de un nuevo paradigma de cohesión/inclusión/alteridad social:

Sociedad integrada ( homogeneización urbana) vs campo- márgenes

Sociedad amortiguadora-dificultades para los cambios con riesgos
País de cercanías con posibilidades y trabas
Territorio despoblado-concentración urbana-país macrocéfalo
Sociedad europeizada-afrodescendientes y apertura a diversidad latinomericana
Mirada al mar - interior profundo
“M’hijo el dotor” - universidad del trabajo - La necesaria formación integral
Igualitarios en lo público- desiguales en lo privado (social, género, etnia, territorio,
generación)
Discurso de solidaridad-individualismo práctico - “nadie es mas que nadie”
14Bittencourt G., Rodríguez A. , Torres S. (2009) “Factores clave para el crecimiento económico sostenido en Uruguay” OPP

10
Carnaval-futbol-religiosidad popular como lo “bárbaro” vs lo “civilizado”
Lo laico y lo religioso en la confluencia secular por la igualdad
Virtudes públicas-vicios privados
Partidocracia-participación social ciudadana
Garra charrúa-insignificación regional y global
Identificación con los integrados y la cultura de la exclusión y el estar fuera
Seguridad ciudadana - seguridad humana

Con la década progresista se renovaron imaginarios igualitarios y de mayor equidad.

A la vez que se refundaron, el desarrollo de gobernar hace que emerjan las
dificultades de algunos datos y cosmovisiones que no parecen cambiar tan fácilmente
como se creía antes de llegar al gobierno.

El gobierno de Vázquez llegó con una visión de reformas estructurales que buscó re-
incluir a sectores que fueron expulsados en las décadas pasadas, a la vez que poner al
país en una dinámica de desarrollo y crecimiento perdida desde finales de la primera
mitad del siglo XX. Buscando producir los cambios hacia una sociedad desarrollada
para el siglo XXI. Si evidentemente se dieron logros importantísimos, las
restricciones en varios aspectos sofrenan la dinámica, o la hacen más lenta la
concreción de una etapa totalmente nueva.

Con la propuesta de “Los Uruguay”(Integrado, Productivo, Social, Innovador y

Democrático), en 2004, se buscó construir un imaginario mirando al futuro, ante los
Uruguays desiguales, paralelos y contradictorios que habían comenzado a
consolidarse con la crisis y debían superarse.

La izquierda llega al gobierno pensando el país estructuralmente (Reforma de la Salud

Reforma Impositiva, Plan de Equidad) Se planteó una mirada de corto y mediano
plazo, con macro-economía y confluencia entre política económica y social, pero
comienza a emerger la ausencia de visión de largo plazo.

La fractura, la segregación y el desarrollo desigual contenido por un imaginario

colectivo igualitario se comienza a ver más con una gran parte de la sociedad que
comienza a desarrollarse y otros que ya no pueden aprovechar las oportunidades.

Un diferencia fue el Plan Ceibal y la inclusión digital, con la ausencia de una reforma
educativa que se visualice como propia por todos los actores más allá de los logros
puntuales.

Se esboza la confluencia y sinergias entre lo público y privado que comienza a

concretarse con gobierno integrador de Mújica. Que adolece de una paradigma y se
mueve en forma incrementalista.

La búsqueda de una proyecto nacional que incorpore en la negociación a todos los

actores, junto a la integración a la región, son quizás las mayores apuestas del
segundo gobierno de la izquierda.

Los “debes” en relación a la Reforma Educativa y a la Reforma Administrativa del

Estado que está fragmentada, ponen bajo sospecha en algunos aspectos como se
puede propulsar el nuevo imaginario integrador hacia dentro y hacia fuera del país. Es

11
de destacar la puesta en marcha de “ventanilla única”. Reforma en lo territorial un
paso de continuidad que requiere atar con el desarrollo local y la micro economía

El desarrollo territorial concentrado o descentralizado, estrategias de

descentralización en disputa e importancia de las agencias de desarrollo local con
articulación subregional y nacional Un proyecto interesante es el programa “Uruguay
15

Integra”16 con apoyo la UE y el “Uruguay Innova”17 como el otro sostén para el

desarrollo. Asimismo la Experiencia de Uruguay Piloto de la reforma de NU que
coordinamos desde OPP, entre 2007 y 2009, muestra que se pueden generar sinergias,
transversalidad y capacidad estratégica en el diseño y la ejecución de políticas
públicas para el desarrollo integral.18

El objetivo de las políticas busca consolidar imaginarios de igualdad básica en la

educación, la salud, la vivienda, el empleo, la seguridad, digital y protección social
para un nuevo paradigma de integración e inclusión.

Del igualitarismo de resultados a la igualdad de posibilidades a través de la igualdad

de oportunidades en una sociedad que se abre lentamente a la diversidad, intentando
no agudizar la desigualdad.

El desarrollo integral ha sido posible en paises exitosos, con las dimensiones de

Uruguay, a partir de una base igualitaria. Los elementos colectivos son dinamizadores
de los objetivos de mediano y largo plazo. Pero para ello parecen articularse una base
igualitaria, concertación entre actores y desarrollo del conocimiento. Esta traida no
solo es posible por factores medibles, sino por la visión que la sociedades tienen de si
mismas y lo que pretenden lograr.

Retomando el aporte de los documentos temáticos

Es de suma importancia el punto de partida que toma en su trabajo Pablo Martinis,

retrotrayéndose a la CIDE, porque quizás sea el ejemplo mas paradigmático del
cuestionamiento a un imaginario de país que ya estaba en crisis y que tardo 40 años
para comenzar a cambiar.

“….se postulaba la necesidad de superar el estado "tradicional" de nuestra sociedad e

instalar una dinámica de modernización en ella. En este pasaje cobran un lugar central
los procesos de planificación, fundamentalmente en el ámbito económico. En este
sentido, se plantea el carácter "ineficiente" y "enciclopédico" de las instituciones
15 ver “La experiencia del Fondo Regional de Colonia…” Alejandra Camejo
16“Uruguay Integra es un Programa de cooperación internacional entre la Unión Europea (UE) y la Presidencia de la República
a través de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) que tiene como objetivo fortalecer la descentralización y contribuir
a la cohesión social y territorial en Uruguay. El plan de ejecución de Uruguay Integra abarca el período 2008 – 2012, trabajando
hasta el momento en un total de 15 proyectos aprobados que se encuentran diseminados en 17 departamentos del territorio
nacional. Con ellos la propuesta es aportar a la transformación democrática del Estado, aproximándolo al ciudadano, logrando
la descentralización política con participación ciudadana, y la valoración creciente de los gobiernos departamentales para la
ejecución conjunta de políticas públicas con el gobierno nacional y los Ministerios en todo el territorio”
http://www.uruguayintegra.gub.uy/
17“... es un programa orientado a consolidar la capacidad de Uruguay en generar, transferir y adaptar el conocimiento de la
tecnología para aumentar la competitividad del sector productivo a través de la puesta en marcha del Plan Estratégico de Ciencia,
Tecnología e Innovación. Uruguay INNOVA es un programa impulsado por la cooperación de la UE en Uruguay que promueve
acciones específicas que cubren en su conjunto la totalidad de la cadena de valor del conocimiento como herramienta para
fortalecer la capacidad de generar y transferir dicho conocimiento”. http://www.uruguayinnova.org.uy/uruinnova.htm

18 http://www.opp.gub.uy/unaonu - ver dossier http://www.opp.gub.uy/unaonu/imagenes/dossier%20seminario.jpg

12
educativas y se plantea la necesidad de vincular la educación "de forma explícita a la
economía, sea como inversión o como formadora de 'recursos humanos' para los
nuevos puestos de trabajo en la industria o en el mundo de los negocios" (Davini,
1995).” 19

“Pensar la educación para la cohesión social supone reubicar el alcance educativo de

todos los ámbitos que participan en el acceso de las nuevas generaciones a saberes,
prácticas y pautas culturales necesarias para participar socialmente. Ello, hace
necesario tomar iniciativas para la efectiva articulación de todos esos espacios, en la
línea de una construcción efectiva de una política de infancia y adolescencia que
reconozca en la educación uno de sus componentes fundamentales (CNPPSS, 2010).
En definitiva, se trata de ampliar nuestra noción de educación más allá de los límites
del sistema educativo formal, construyendo una visión que sea capaz de reconocer
trayectorias educativas que se desarrollan en diversos ámbitos institucionales,
articulados en función de proveer un efectivo cumplimiento del derechos a la
educación.” 20

Ernesto Rodríguez plantea que los cambios de los últimos años “ han sido menos
visibles en las mujeres, en niños, niñas y adolescentes, y –sobre todo- en las y los
jóvenes. Si bien el Plan de Igualdad desarrolla acciones en la dirección correcta a
favor de las mujeres, al tiempo que la reforma de la salud está impactando
favorablemente en niños, niñas y adolescentes, y la reforma tributaria generó
beneficios para los trabajadores jóvenes, el “debe” sigue siendo grande.

Mientras el desempleo general se ubica en sus niveles históricos más bajos (5,4%) el
desempleo juvenil se ubica en el 21%. Si se compara, además, el desempleo juvenil
con el desempleo adulto (ubicado por debajo del promedio), aquél es cuatro veces
más elevado. Sumado a ello, hay que destacar los elevados niveles de abandono en la
enseñanza media: como expresa un reciente estudio de UNICEF, mientras que el 60 %
de los chilenos pobres y el 42 % de los argentinos pobres logran terminar el
bachillerato, en Uruguay solo 36,4 % de los no pobres y apenas el 6,35 % de los
pobres lo hace (De Armas y Retamoso 2010).

Evidentemente, dos de los principales componentes del aprovechamiento de

capacidades y generación de oportunidades (pilar central de la cohesión social) están
seriamente cuestionados, y si a ello se suman las evidencias relacionadas con la escasa
“protección” de la que son objeto las y los jóvenes (en materia de salud y violencia,
por ejemplo) y su acotado “sentido de pertenencia” a una sociedad que los aísla y los
mira con recelo (los otros dos pilares centrales de la cohesión social), el panorama es
francamente preocupante.” 21

Como bien concluye Lorenzelli “El trabajo ha sido un eje articulador de la sociedad
durante gran parte del siglo XX y para muchas sociedades, la uruguaya entre ellas, un
mecanismo de cohesión e integración social. A partir del trabajo no sólo se generan
ingresos necesarios para la vida sino también reconocimiento, estatus, reconocimiento
de derechos y generación de ciudadanía.

19Pablo Martinis “Los procesos educativos y la cohesión social en Uruguay”

20Pablo Martinis “Los procesos educativos y la cohesión social en Uruguay”
21Ernesto Rodríguez “Jóvenes y cohesión social en el Uruguay: ¿de la invisibilidad al protagonismo?”
13
Los cambios acontecidos a partir de la década de los ochenta del siglo pasado los
fenómenos vinculados a la globalización y, sobretodo al gran incremento de la
productividad del trabajo, cambiaron radicalmente la configuración del mercado de
trabajo como instrumento favorecedor de la cohesión social y como institucionalidad
articuladora de los diferentes actores protagonistas de las relaciones laborales.

El Uruguay que se caracterizó por tener canales de integración y cohesión aceptados

socialmente (en particular la educación, la integración residencial y mercado de
trabajo) no estovo ajeno este fenómeno y presentó en los últimos años signos claros
de pérdida de cohesión asociada a que una parte de la población encuentra problemas
a la hora de insertarse en el mercado de trabajo y a la calidad del empleo cuando logra
dicha inserción.

La institucionalidad del mercado de trabajo resulta clave ya que los mecanismos de

inclusión no pueden quedar librados a la acción de los actores privados en los
mercados correspondientes. La acción activa del Estado es fundamental tanto en la
formulación y puesta en práctica de políticas activas en favor de la cohesión como
garante de la población excluida.

Algunas medidas como la reinstauración de los Consejos de Salarios han demostrado

ser instrumentos potentes para igualar situaciones de desigualdad. Sin embargo hay
que profundizar en el logro de una institucionalidad del mercado de trabajo que
favorezca a la vez la protección de los trabajadores más desfavorecidos y la eficiencia
de los mercados. Un capítulo especial lo constituyen los grupos más desfavorecidos.” 22

El futuro de la región

El mundo actual implica escenarios donde se juegan sistemas integrados, y la

competitividad es sistémica, no basta con análisis prospectivos locales, sectoriales o
fragmentados en lo académico que no tienen impacto en el ámbito y nivel en que se
toman las decisiones, como en relación a los actores y poblaciones crecientemente
afectadas.23

Dado que la región tiene una de las tasas de urbanización más altas del mundo, entre
el 2000 y 2030, la población urbana de América Latina y el Caribe aumentará de 394
millones a 609 millones, esto es determinante para la cohesión social o la
desintegración. Además, Naciones Unidas prevé que en 2020 el porcentaje de la
población que habitará en zonas urbanas de esta región superará el de los países
desarrollados, convirtiéndose en la más urbanizada, con casi el 80 por ciento de sus
600 millones de habitantes viviendo en ciudades. Parece mantenerse el diagnóstico de
la CEPAL sobre juventud del 2000 En la actualidad, los jóvenes de los estratos
populares urbanos y rurales sufren un riesgo de exclusión social sin precedentes,
derivado de una confluencia de fuerzas que tienden a concentrar la pobreza entre los
jóvenes y a distanciarlos del centro del sistema social. Uruguay es parte de estos datos
de Latinoamérica.

Las múltiples trayectorias de emancipación de las de las nuevas generaciones de

distintos estratos sociales están ligadas a las inequidades de las pautas de

22 Marcos Lorenzelli “Trabajo, ciudadanía y construcción de capital social para fortalecer la cohesión social”
23PNUD (2010) Informe sobre Desarrollo Humano. La verdadera riqueza de las naciones: caminos al desarrollo humano
14
comportamiento reproductivo, que descargan el mayor peso de la reproducción
biológica y social sobre los jóvenes de menores recursos, perpetuando así el círculo
vicioso de la pobreza dejándolos fuera de la inserción educativa para lograr inserción
económica. 24

El proceso de envejecimiento más rápido es con frecuencia el resultado de la

migración de adultos jóvenes de áreas rurales hacia áreas urbanas dentro de un mismo
país. Es difícil que las personas jóvenes que se encuentran trabajando en las urbes
puedan ofrecer un apoyo directo a sus parientes de mayor edad que permanecen en
áreas rurales, aunque si lo puedan hacer a distancia. 25

Prospectiva de la integración social y políticas al 2030

Mirando al futuro el problema más grave es el estancamiento de América Latina

en materia de educación, ciencia y tecnología. Uruguay tiene diagnóstico que
muestran la disociación entre los proceso educativos y la generación de ciencia y
tecnología. Hipotecándose a futuro los logros de la innovación. Mientras Asia y
Europa oriental han logrado incrementar sostenidamente la mano de obra altamente
calificada, la mayoría de los países latinoamericanos apenas ha logrado modificar sus
obsoletos sistemas de educación. Sin embargo los economistas del BM concuerdan en
que la región deberá enfrentar grandes desafíos en los años por venir. El ascenso de
China e India a la condición de importantes protagonistas en la economía mundial
obliga a América Latina a adaptarse o quedar a la zaga. 26

Parece un desafío clave para el desarrollo vincular innovación tecnológica, sistema

productivo, educación e inclusión social en una articulación fuerte y sinergias entre lo
público y lo privado. Un marco que ha comenzado a desarrollarse en Uruguay es la
discusión y articulación de actores en torno a las tecnologías sociales para el
desarrollo, que se suman a las distintas estrategias para generar valor agregado a
iniciativas que deben capitalizar los procesos de crecimiento. 27

Respecto a lo político es previsible que la democracia se vea consolidada en la medida

que avancen los logros de igualdad básica, inclusión social, sostenibilidad del
crecimiento y los temas de seguridad pública. El ciclo de gobiernos progresistas es
probable que se decante en un sector socialdemócrata latinoamericano que alterne con
partidos liberal-conservadores que reconozcan como política de Estado el nuevo ciclo
de protección social inaugurado o profundizado por los gobiernos resultantes de la

24ver documento de E. Rodríguez “Jóvenes y cohesión social en Uruguay: de la invisibilidad <l protagonismo”
25El rápido envejecimiento de la población en América Latina, junto con la pobreza extendida y los problemas económicos de la
región, pondrán una gran presión sobre los gobiernos de muchos países latinoamericanos, especialmente teniendo en cuenta que
el sector público está asumiendo cada vez más responsabilidades por el bienestar de los ciudadanos. El drástico aumento que se
espera en la cantidad de personas mayores hace que sea necesario preguntarse cómo estructurar los programas de jubilación de
manera que no fomenten el retiro a edad temprana y que no dependan, a su vez, de una elevada proporción entre el número de
trabajadores actuales y el número de personas jubiladas. Uruguay, por ejemplo, subió recientemente la edad de jubilación de 55 a
60 años para las mujeres y de 60 a 65 años para los hombres.
26La creciente presencia de China e India en la economía mundial de hecho puede ayudar a América Latina. Los dos gigantes
asiáticos son compradores importantes de productos básicos de América Latina, como granos, metales industriales, petróleo y
otras fuentes de energía. Si bien el crecimiento general de América Latina, de 5,1% en 2007, es menor que el de China e India,
algunos países como Panamá, Perú, Argentina, Uruguay y Colombia han alcanzado tasas similares a las de Asia en los últimos
cuatro o cinco años y “han comenzado a demostrar un dinamismo económico que podría incentivar la tendencia de crecimiento”.
Los países de América Latina pueden usar sus recursos naturales a modo de puente hacia la prosperidad, pero para efectivamente
avanzar e incrementar el crecimiento económico en el largo plazo, es necesario incorporar instituciones, innovación,
emprendimiento y mano de obra calificada a la receta para crear un “círculo virtuoso de crecimiento de la productividad”. Las
brechas en la calidad de la educación, capacidad de innovación y de adopción y adaptación de innovaciones, cantidad y calidad
de la infraestructura física y confiabilidad de las instituciones contractuales parecen ser claves.
27http://tecnologiassociales.blogspot.com/2011/04/primer-taller-de-innovacion-y.html
15
crisis neoliberal.

Las reformas de tercera generación resultantes de la insuficiencia o desfonde de las

políticas de los 90 dieron una respuesta de recuperación política, social y económica
en la primera década del siglo XXI, que se enfrenta hasta donde pueden ser
profundizadas, ampliadas o generar un nuevo modelo que genere un desarrollo
sustentable en las próximas décadas.28

El cierre de la primer década de siglo XXI retomo el rol del sector público en varias
áreas, tanto como dinamizador y articulador de la economía, la innovación y las
inversiones, pero sobre todo en las políticas de desarrollo social con la incorporación
de mínimos sociales, renta básica, reformas impositivas y de la salud que buscan
superar la brecha creciente entre ricos y pobres. Estos logros son el resultante de la
recuperación de la política y la movilización social de sectores que fueron excluidos y
impactados en los 90.

Las reformas sociales comenzadas en esta década podrían consolidar en los próximos
20 años, tanto la superación de la pobreza extrema, la inclusión social a través de una
“renta básica universal”, cobertura de salud primaria, escolarización y acceso a la
educación secundaria para la gran mayorías de las zonas urbanas.

El hecho de que haya una población más numerosa de personas mayores hará que
aumente también la demanda de atención de salud para enfermedades crónicas, en un
momento en que muchos países de la región se encuentran todavía luchando contra
enfermedades transmisibles asociadas con situaciones de hacinamiento y pobreza. El
ofrecer servicios de salud, vivienda y apoyo económico para esta creciente población
de personas de edad avanzada, será un desafío significativo para los gobiernos
latinoamericanos durante el siglo XXI, particularmente lo será para Uruguay.

La innovación producida en el diseño institucional de nuevas políticas públicas tanto

en la complementariedad público-privado, el desarrollo tecnológico, pero sobre todo
en la configuración de Ministerios de Desarrollo Social articulados en Gabinetes
Sociales, tanto con Ministerios de Salud y Vivienda pero también con Ministerios de
Economía y Salud, como con gobiernos locales, favorece la implementación integral
como transversal de políticas de inclusión social, protección y desarrollo social para
la competitividad de la región.

La consolidación de estrategias de desarrollo social que combinen sistemas tributarios

eficientes y distributivos con estructuras de protección y seguridad social universales
acordes con una perspectiva de derechos de igualdad y diversidad, a la vez que tenga
la plasticidad de los mercados fluctuantes y las instituciones estatales modernas.

En tal sentido una economía política y social que logre un modelo de desarrollo
integral que consolide un pacto virtuoso entre el sector público y privado, un pacto
político que reconozca por un lado como ventaja comparativa el crecimiento con
distribución sustantiva, una apropiación ciudadana de las grandes agendas sociales y
una inserción global en equilibrio con otros bloques parece ser uno de los escenarios
posibles al 2030 si se mantiene la estabilidad y los objetivos de la primera década del
siglo XXI.
28BM (2005) “Desigualdad en América Latina ¿rompiendo con la historia?
16
Conclusiones

El mundo ya no es ancho, pero sigue siendo ajeno. Si la tecnología redujo las

distancias del territorio y la comunicación, la innovación cultural, económica y social,
en el marco de un proyecto político universalista básico, deberá reducir las
desigualdades y generar condiciones de apropiación y distribución equitativas. Esto
implica la consolidación de políticas públicas sociales integrales con involucramiento
de actores gubernamentales, del mercado y la ciudadanía para desarrollar, tanto a la
economía como a la sociedad, en un proceso que configure sinergias y supere
subdesarrollo, exclusión y dependencia de sectores sociales en el país y en la región.29

Las crisis sociales y económicas han agudizado procesos de exclusión mostrando

cambios que deben ser abordados en su complejidad para generar propuestas que den
las bases a una nueva forma de integración social. Nuevas subjetividades dan cuenta
de la fragmentación social a la vez que expresan quiebres y emergencia de nuevos
temas y demanda de derechos. Las formas sociales de lo público y lo político
desafían a pensar local, regional y globalmente nuevos abordajes para una
democracia social, económica y política.

Retomando el análisis comparativo realizado en FESUR (Villarreal 2004) Las

transformaciones no se dan de un día para el otro, por lo que pareciera que los
cambios políticos que se están produciendo en la región están instalando las bases
de una larga marcha de conquista o reconquista de la igualdad social, puesto que
hasta para Uruguay (el país más igualitario de la región) sería necesario que
transcurra más de dos décadas para recuperar los grados de igualdad e integración
social que lo caracterizaban.

El proceso que esta larga marcha se propone, ante las sociedades empobrecidas y
altamente desiguales, es acrecentar la libertad real de nuestros pueblos y de las
personas que viven en este continente, pero no en forma tan lineal, como se suponía
tanto desde lo político partidario como desde la sociedad organizada en programas
progresistas contrarios al proyecto neoliberal de los 90.

La relación intrínseca, complementaria y contradictoria, entre libertad e igualdad

tiene en las sociedades actuales, tanto una dimensión política, como una económica y
otra cultural que al disociarse reflejan visiones filosóficas e ideológicas más
profundas que deben ser abordadas desde distintos planos . 30

Las democracias para ser «más justas» requieren plantearse cómo desarrollar la
«libertad real para todos» y esto como parte de la cohesión social. En tal sentido, la
pregunta sustantiva hoy es: ¿qué relación se requiere entre libertad e igualdad para
lograr sociedades integradas en la diversidad? Por lo tanto, para que haya desarrollo
integral para toda/os, ¿qué equidad es necesario lograr en nuestra sociedad, en el
conflicto entre igualdad deseable y grado de desigualdad aceptable, para que se de un
proceso de ejercicio de la libertad real? 31

29PNUD (2010) Informe sobre Desarrollo Humano. La verdadera riqueza de las naciones: caminos al desarrollo humano
30Ricoeur, Paul, Si mismo como un otro, Madrid, Siglo XXI,1996.
31Ver Arendt, Hannah, La condición humana, Barcelona, Paidós, 1974.
17
La libertad real para toda/os y no sólo para alguna/os es una contradicción conflictiva
con los otros, que reclama de objetivos sociales compartidos, donde la igualdad se
transforma en una condición para afirmar la libertad de cada uno y de todos. Pero a la
vez, una igualdad que sólo se centre en la iniciativa y en las oportunidades, puede
mutilar la posibilidad de la libertad de los que se encuentran en situaciones de mayor
desigualdad. En tal sentido, las desigualdades, las discriminaciones y las exclusiones
actuales reclaman pensar la igualdad desde las posibilidades como condición integral,
para que el ejercicio de la libertad pueda desarrollar la iniciativa que busca valerse de
oportunidades en la sociedad. La relación intrínseca entre libertad e igualdad para
todos implica que la libertad de cada uno se acrecienta o disminuye con la libertad de
los otros, por lo que pensar la equidad, la igualdad y la justicia supone pensar en las
formas en que se posibilita el ejercicio de la libertad sin generar una igualdad
paralizante o mediocre.

Cuando se rompe la dinámica de la alteridad social sustantiva, el impulso de

autonomía y relación se transforma en dominación, explotación, sumisión y/o
desigualdad. Por lo que pareciera que desde la sociedad -como espacio de alteridad en
la diferencia y en la diversidad- es donde adquiere sentido la tensión entre libertad e
igualdad en un proceso democrático que permite desarrollar las posibilidades de
todos. Ello se logra mediante un pacto o acuerdo social entre las partes con relativo
poder, pero también con aquellos que han quedado fuera de los beneficios que
produce una sociedad. 32

En una sociedad injusta la libertad está coartada para las mayorías y una sociedad es
justa si integra también los distintos aspectos de la libertad que aseguran que sea una
sociedad libre de personas en equidad e igualdad.

Posibilidades, resultados, iniciativas y oportunidades deberían articularse en un

proyecto de desarrollo integral. La libertad negativa (lo privado) y la libertad positiva
(lo social) son dos dimensiones de la libertad real para todas/os como condición de
justicia social y ello reclama de un rol renovado del Estado como articulador y
orientador de los procesos de cambio a favor de todos los integrantes de la sociedad y
no sólo de algunos como hasta ahora.

Problematizar a la vez ¿qué igualdad permite el ejercicio de la libertad? y ¿qué

condiciones de ejercicio de libertades hacen posible sociedades equitativas, diversas e
igualitarias? requiere una reflexión renovada de la propia izquierda que está
ingresando a gobernar en los países de la región. 33

«Un elemento sustancial de un nuevo régimen de organización social, que ponga la

economía al servicio de la cuestión social, es la necesidad de crear una nueva matriz
cultural y social donde el empleo deje de ser el fundamento que da derecho a tener
otros derechos sociales. No es sensato seguir adosando al empleo remunerado la
plenitud de los derechos económicos (ingreso), de los derechos sociales (protección
social) y políticos (representación de intereses colectivos)…un sistema alternativo de
políticas sociales debería asentarse en tres pilares universales: 1) garantía de ingreso
básico, 2) salud y 3) educación. Complementariamente, programas selectivos que se
32ver “Renta Básica y mínimos sociales” N. Villarreal, en libro colectivo sobre Introducción a la Renta Básica FHCE-UdelaR,
CSIC, inédito 2011.
33Ver sobre los problemas de agencia Amartya Sen (1995) Nuevo exámen de la desigualdad Madrid, Alianza y sobre las
condiciones de igualdad de posibilidades Phillippe van Parijs (1996) Libertad real para todos, Barcelona, Paidós.

18
ocupen verdaderamente de cuestiones excepcionales…».«El ingreso ciudadano es un
paso ineludible para ello. Las políticas de transferencia monetaria deberían
concentrarse en una sola política de ingreso ciudadano que garantice la mayor
cobertura. Otra vez, el primer paso es un ingreso ciudadano para la infancia, con
claros diseños de su futura expansión». Rubén Lo Vuolo – «Alternativas. La
economía como cuestión social»

Estrategia social por la que viene transitando Uruguay que debería comenzar a pensar
y acordar una “renta básica” articulada en la región, teniendo en cuenta que Brasil ya
la implementa para una población diez veces más que la población de Uruguay.
Decisión que podría dar una base igualitaria para el desarrollo regional.

Retomando nuevamente lo que plantea Marcia Rivera, que adquiere fuerte sentido:
“descartamos que pueda existir una teoría universal sobre cohesión social, que sea
aplicable a cualquier realidad en cualquier momento del tiempo. No existe ni parece
adecuado pretender construirla. La cohesión social es el resultado de una particular y
específica forma de articulación entre la manera en que se ha concebido y se
desempeña el Estado, la manera en que funciona el mercado, la interacción en las
familias y la sociedad civil, y la forma en que históricamente se construyeron y
evolucionaron las relaciones comunitarias y vecinales. Todos estos elementos,
complejos, dinámicos y multifactoriales, se conjugan en un entramado de políticas y
acciones concretas que tendrán resultados también concretos y específicos, que
incidirán sobre el grado y calidad de la cohesión social y de la calidad de la
convivencia en una sociedad.” 34

Finalmente retomar la visión integral del Enrique Iglesias es ilustrativo de lo que

hemos planteado“El tema de la cohesión social es entender que la sociedad es una
cosa viva, vibrante, que tiene ciertos perfiles cualitativos que son muy importantes,
además de los rasgos cuantitativos. El sentido de pertenencia a una sociedad o a un
país; el sentido de la confianza que se genera en la sociedad entre las personas o entre
las personas y las instituciones; la capacidad que tiene una sociedad de ser solidaria
consigo misma, de generar mecanismos de participación social, que hace que la gente
no sea un ente pasivo en la construcción de la agenda nacional sino que sea un ente
participativo en el conjunto de acciones de una sociedad, la valoración que hace la
sociedad de la democracia; la valoración que hace de la justicia; etc. .… será posible,
con toda esta complejidad del mundo que nos somete a tantos desafíos, generar algo
así como un contrato social entre las distintas fuerzas sociales, un acuerdo a través del
diálogo, del compromiso de todas las fuerzas sociales, políticas, económicas que
operan en un país? ¿Será posible una especie de contrato en el que tanto el Estado
como la sociedad sean conscientes de sus derechos, pero también de sus
obligaciones? Si pudiéramos imaginar un acuerdo de este tipo, estaríamos frente a
una forma inteligente de abordar el tema de nuestro futuro en forma concertada.” 35

Bibliografía

Arendt, Hannah, (1974) La condición humana, Barcelona, Paidós,

Barran, José (1995) Historia de la sensibilidad, Montevideo

34Marcia Rivera, Documento base “La cohesión social en América Latina, ¿quimera o posibilidad?
35Enrique Iglesias, Los desafíos del Uruguay en el siglo XXI. La cohesión social, Conferencia en conmemoración del 50
aniversario del CLAEH, Montevideo.

19
Banco Interamericano de Desarrollo “La política de las políticas públicas – Progreso económico y
social en América Latina informe 2006. www.iadb.org/pub

Bittencourt G., Rodríguez A. , Torres S. (2009) OPP - Factores clave para el crecimiento económico
sostenido en Uruguay . Montevideo

Bogliaccini, Juan, (2006) Inseguridad y segregación en Montevideo. Las claves territoriales de la

fractura social urbana, publicado en Prisma, revista semestral de ciencias humanas de la UCU,
Montevideo.

Banco Mundial (2000) “En el umbral del siglo XXI – Informe sobre desarrollo mundial 1999-2000”

Banco Mundial (2005) “Desigualdad en América Latina ¿rompiendo con la historia?

Caetano, Gerardo, (ed.), (2005), 20 Años de Democracia, Uruguay 1985-2005: Miradas Múltiples,
Montevideo, Taurus.

CEPAL (2010): Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe, 2009 Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago de Chile. En página electrónica: www.eclac.org.

CEPAL, (2007); Cohesión social: Inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe.
Ed. CEPAL, Santiago de Chile

Coraggio, José Luis. “De la emergencia a la estrategia. Más allá del aliviso a la pobreza” de. Espacio
Buenos Aires, Argentina 2004

Da Costa, Nestor (2004), “Lo religioso en la sociedad uruguaya”. En Las religiones en el Uruguay.
Algunas aproximaciones, Editado por R. Geymonat. Montevideo, Ediciones La Gotera, 62-70.

Dagnino, Renato, (2009) (org.) “Tecnologia Social. Ferramenta para construir outra sociedade” FINEP-
IDRC, Campinas, SP

De Armas, G., (2005) De la sociedad hiperintegrada al país fragmentado. Crónica del último tramo de
un largo recorrido, en Caetano, G.,(compilador), 20 años de democracia. Uruguay 1985:2005: miradas
múltiples, Montevideo, Taurus

Filgueira, Fernando (2007) Cohesión, riesgo y arquitectura de protección social en América Latina,
CEPAL, Serie Políticas Sociales / NU. CEPAL. División de Desarrollo Social. -- n. 135, Santiago de
Chile, julio 2007.

Iglesias, Enrique (2007) Los desafíos del Uruguay en el siglo XXI; La cohesión social, Conferencia
ofrecida en el CLAEH, publicada en Cuadernos del Claeh / CLAEH. -- año 30, n. 94-95, 2007.

Kaztman, Rubén (1999), “El Vecindario Importa, Capítulo IV”. En Activos y Estructuras de
Oportunidades: Estudios sobre las raíces de la vulnerabilidad social en Uruguay. Editado por R.
Kaztman. CEPAL, Montevideo.

Midaglia, Carmen (2009): “Entre la tradición, la modernización ingenua y los intentos derefundar la
casa: la reforma social en el Uruguay de las últimas tres décadas, en Retos para la integración social de
los pobres en América Latina CLACSO Buenos Aires.

Morin, Edgard. “Elogio de la Metamorfosis” Diario EL PAIS Madrid enero 2010

Mounier, M “El personalismo” 1963.

OPP-AGEV-MIDES Reporte social 2009. Principales caracteristicas del Uruguay social Montevideo

Paternain, R. (2006) Violencia e inseguridad en el Uruguay del futuro. Tres escenarios y una política,
Montevideo, Departamento de Sociología, Facultad de Ciencias Sociales- Universidad de la República.

20
Pensamiento Iberoamericano “La nueva agenda de desarrollo de América Latina” Nº 0 2da época.
2007/1 Revista Bimensual

Pérez Adan, José (1997) “Socioeconomía” Editorial Trotta, Madrid.

PNUD (2004) La Democracia en América Latina. Hacia la Democracia de ciudadanas y ciudadanos

PNUD (2008) Desarrollo Humano en Uruguay 2008. Política, políticas y desarrollo humano

PNUD (2010) Informe sobre Desarrollo Humano. La verdadera riqueza de las naciones: caminos al
desarrollo humano

Ricoeur, Paul, (1996) Si mismo como un otro, Madrid, Siglo XXI,

Rivera, Marcia, (2011); “ La Cohesión Social en América Latina, ¿Quimera o Posibilidad?, Documento
base del encuentro, mimeo

Rosanvallon Pierre., (1995); La Nueva Cuestión Social. Ed. Manantial, Buenos Aires.

Sauerwald Gregor (2011) “Honneth: Desintegración social y lucha por el reconocimiento” Revista
Relaciones, Montevideo

Segundo, Juan Luis (1995) ¿Qué hombre , qué mundo, qué Dios? Madrid., Sal Terrae

Sen, Amartya ( 1995) Nuevo exámen de la desigualdad Madrid, Alianza

Van Parijs Phillippe(1996) Libertad real para todos, Barcelona, Paidós.

Villarreal, Nelson (2001) Los servicios públicos y el desarrollo integral de la comunidad.

Proyecto Agenda Uruguay, PNUD-CEE-1815 Trilce

Villarreal., Nelson (2004) La larga marcha hacia la igualdad social. Fesur Montevideo

Villarreal, Nelson (2011inédito) Renta Básica y mínimos sociales, en libro colectivo sobre
Introducción a la Renta Básica FHCE-UdelaR, CESIC, inédito

21
Nelson Villarreal Durán (uruguayo)

Tiene un Diploma en “Efectividad para el Desarrollo”, PRODEV/INDES/BID.

Washington DC, Estudios de Maestría en Ciencia Política - opción Políticas Públicas y
en Licenciatura de Filosofía, Universidad de la República Oriental del Uruguay.
Miembro de la red LASA, Latin American Studies Association.

Actualmente es asesor y gestor del Equipo dinamizador de la RED DE

INNOVACIÓN Y TECNOLOGIAS SOCIALES PARA EL DESARROLLO (INIA-
ANII) con apoyo del IDRC de Canadá para la región. Integrante del equipo de
investigación sobre “filosofía política y renta básica” en FHCE-UdelaR. Docente
Transversal I (Antropología filosófica con énfasis en economía y filosofía política en
la globalización, gestión de organizaciones y RSE) en la Facultad de Ciencias
Empresariales - Universidad Católica del Uruguay. Investigador asociado de la
Fundación por el Progreso del Hombre (FPH) con sede en París y de la (UVLA)
Universidad Virtual de América Latina con sede en Lund – Suecia. Tiene articulos
publicados en revistas especializadas de la región.

Asesor de la Dirección de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP)

Presidencia República Oriental del Uruguay (2005 - marzo 2010).Coordinador del
Piloto Uruguay de la Reforma de Naciones Unidas. Durante 2010 consultor para el
Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) Panamá.

Coordinador del proyecto “POLÍTICAS SOCIALES comparadas en la región”

FESUR -Friedrich Ebert Stinting en Uruguay (2003-2006). Integrante investigador del
CEE-1815 (1997-2003). Responsable del Programa de POLITICAS SOCIALES y
Ambiente del Centro Latinoamericano de Ecología Social (CLAES) e integró el
equipo de D3E (Desarrollo, Economía, Ecología y Equidad). Integrante del Equipo de
Políticas Públicas del IDES y coordinador del taller de Políticas de infancia y
adolescencia, pobreza y familias.

Se desempeñó en la gestión de proyectos y dirección de OSC de infancia, juventud,

medio ambiente, DDHH y participación ciudadana, articulando iniciativas entre
sociedad civil, empresas, responsabilidad Social y Estado (1989-2004). Integró la
Coordinadora de Organizaciones Sociales del Foro Social Uruguay – FSM y MOST-
UNESCO. Integrante de la Directiva de la Asociación Nacional de ONG orientadas al
Desarrollo ANONG y la Directiva de la ONG “Vida y Educación” infancia y
adolescencia.

22