Вы находитесь на странице: 1из 401

Pravne teme 1

2 Stevan Lili}

PRAVNE TEME

Copyright 2002
MAGNA AGENDA, Beograd

Sva prava su za{ti}ena. Nijedan deo ove knjige ne mo`e biti kori{}en bez
dozvole autora, u pisanoj formi, izuzev kra}ih citata (koji ne prelaze
1000 re~i) za potrebe prikazivanja i profesionalnog rada.

Priredio
Stevan Lili}

Lektor i korektor
Irena Popovi}

Dizajn korica
Du{an Damjanovi}

Tira`
1.500

[tampa

ISBN 86-83775-04-6

Izdava~
MAGNA AGENDA, Beograd
Pravne teme 3

Priredio
Stevan Lili}

PRAVNE TEME

Beograd, 2002
4 Stevan Lili}
Pravne teme 5

SADR@AJ

UVODNA NAPOMENA .................................................................................. 9

OPŠTI OSVRT NA PRAVO I DR@AVU


A. DEFINICIJA PRAVA ................................................................................. 17
Hans Kelzen (Hans Kelsen)
OP[TA TEORIJA PRAVA I DR@AVE ............................................................. 17
B. LEGALITET – LEGITIMITET ............................................................... 21

Vojislav Stanov~i}
LEGALITET ..................................................................................................... 21

Milan Podunavac
LEGITIMITET .................................................................................................. 43

Milan Mati}
LIBERALIZAM ................................................................................................ 63
C. JAVNE SLU@BE ......................................................................................... 91

Leon Digi (Leon Duguit),


PREOBRA@AJI JAVNOG PRAVA .................................................................. 91
6 Stevan Lili}

D. EVROPSKE PRAVNE TRADICIJE ........................................................ 99


Stevan Lili}
PRAVNA I ANTIPRAVNA TRADICIJA. ........................................................ 99

ISTORIJSKI OSVRT NA PRAVO I DR@AVU


A. RIMSKO PRAVO ..................................................................................... 115

Obrad Stanojevi}
ZNA^AJ RIMSKOG PRAVA ......................................................................... 115

B. TEMELJI MODERNE DEMOKRATIJE .............................................. 127

VELIKA POVELJA SLOBODE (MAGNA CARTA LIBERTATUM) .......... 127


C. DUŠANOVO ZAKONODAVSTVO ........................................................ 135
Sr|an Šarki}, Dragoljub Popovi}
VELIKI PRAVNI SISTEMI I KODIFIKACIJE ............................................. 135
D. O IDEJI REPUBLIKE ............................................................................. 141
Tomazo Kampanela (Tommaso Campanella)
GRAD SUNCA ............................................................................................... 141

SAVREMENO DRUŠTVO, PRAVO I DR@AVA

A. SISTEMSKI PRISTUP – KIBERNETIKA ........................................... 159

S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}


NAUKA O UPRAVLJANJU ........................................................................... 159
B. PRAVNA DR@AVA ................................................................................... 175

Slobodan Jovanovi}
PORATNA DR@AVA ...................................................................................... 175

C. NAUKA O DR@AVI I DR@AVNOJ UPRAVI ........................................ 185

Stojan Markovi}
NAUKA O DR@AVI I DR@AVNOJ UPRAVI ................................................ 185
Pravne teme 7

D. PRIRODA DR@AVE ................................................................................ 203


Endrju Vinsent (Andrew Vincent)
PRIRODA DR@AVE. ...................................................................................... 203
E. DR@AVA MASE ........................................................................................ 233

Stevan Lili}
SHVATANJA SLOBODANA JOVANOVI]A O TZV. DR@AVI MASE ...... 233

SAVREMENA UPRAVA I SUDSTVO

A. UPRAVNA DELATNOST ........................................................................ 253

Stevan Lili}
LEGITIMITET UPRAVNOG DELOVANJA ................................................. 253

B. UPRAVA KAO VLAST I UPRAVA KAO SLU@BA ............................. 269


Eugen Pusi}
PROBLEMI UPRAVLJANJA ......................................................................... 269

C. REFORMA UPRAVE .............................................................................. 343


Stevan Lili}
UPRAVNA REFORMA I POSTKOMUNISTI^KA
TRANSFORMACIJA UPRAVE ...................................................................... 343
D. NEZAVISNO SUDSTVO ......................................................................... 355

@ivojin Peri}
O SUDSKOJ NEZAVISNOSTI ...................................................................... 355
E. SUDSKE ODLUKE I PRAVO ................................................................. 371

Stevan Lili}
SUDSKE ODLUKE I STVARANJE PRAVA ................................................. 371

SPISAK ODABRANE STRU^NE LITERATURE................................... 383

1. Doma}i nau~ni i stru~ni radovi .................................................................. 383


2. Inostrani nau~ni i stru~ni radovi .................................................................. 383
8 Stevan Lili}

Stru~ni ~asopisi ............................................................................................... 384


4. Slu`beni listovi ............................................................................................ 384

GLOSSARIUM .............................................................................................. 387

WEB PREZENTACIJE ZA PRAVNIKE .................................................... 395


1. Obrazovanje i istra`ivanje u oblasti prava ................................................. 395
2. Web prezentacije institucija koje stvaraju i primenjuju pravo ................... 397
3. Web prezentacije institucija koje imaju izvor javnih podataka
iz oblasti prava........................................................................................... 398
Pravne teme 9

UVODNA NAPOMENA*

Moderna misao o potrebi razdvajanja upravljanja od vladanja javlja se


po~etkom 19. veka sa idejom da vladanje ljudima treba da bude zamenjeno
upravljanjem stvarima.1 Ideja da upravljanje treba da zameni vladanje, posebno
se uobli~ava u solidaristi~kim koncepcijama socijal-funkcionalista po~etkom 20.
veka o dr`avi kao vr{iocu socijalne funkcije, odnosno javnih slu`bi.2
Prema ovom stanovi{tu, iz kojeg je proiza{la i savremena koncepcija o
dr`avnoj upravi kao instrumentu socijalne regulacije, dr`ava vi{e nije (i ne mo`e
biti) svedena na organizaciju sa tzv. monopolom fizi~ke sile i prinude u rukama
vladaju}e klase, kako se to donedavno i kod nas isticalo.
Koncept pravne dr`ave (Rechtsstaat) i princip vladavine prava (rule of law)
velike su tekovine evropske i svetske civilizacije. U odnosu na dr`avu, poseban
zna~aj principa vladavine prava je u tome {to obezbe|uje legalitet (zakonitost)
odluka dr`avnih organa. Bez principa vladavine prava nezamisliva je i svaka
savremena pravna dr`ava.
Kao tvorevina 19. veka, koncept pravne dr`ave podrazumeva normativisti~ki
model ure|enja dru{tvenih odnosa, prema kojem se zakonima i drugim op{tim
aktima (naro~ito uredbama vlade i upravnim propisima) defini{u pravila dru{tvenog
pona{anja. Me|utim, koncept pravne dr`ave u svom izvornom vidu, koji
podrazumeva da je neki postupak vlasti opravdan samim tim {to je legalan, tj. u
skladu sa nekim propisom, danas ne bi mogao biti ostvaren bez velike opasnosti
po op{te demokratske tekovine.3 Iz tih razloga, dovoljno je samo spomenuti
* Ovaj tekst predstavlja kompilaciju izlaganja u okviru Letnje {kole o modernizaciji lokalne
zajednice u jugoisto~noj Evropi (Pali}) u organizaciji PALGO centra, a prire|en je na osnovu
ranije objavljenih materijala.
1
Claude-Henri de Saint-Simon, Katekizam industrijalaca, Izbor iz djela, Zagreb, 1979, str.
206-231.
2
Uporedi: Stevan Lili}, Dejan Milenkovi}, Javne slu`be u jugoslovenskom pravu, Pravni
fakultet u Beogradu, 1999.
3
Uporedi: Temelji moderne demokratije - Izbor deklaracija i povelja o ljudskim pravima
(1215-1989), Beograd, 1989. i dr.
10 Stevan Lili}

nacisti~ke i rasisti~ke re`ime. Otuda ostvarivanje koncepta pravne dr`ave danas


ne mo`e predstavljati cilj, ve} samo nu`nu pretpostavku za vladavinu prava,
ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, pravde i pravi~nosti.4
Za razliku od ovog izvornog koncepta, savremene koncepcije pravne dr`ave
polaze od toga da je u vr{enju vlasti dr`avi, osim legaliteta, neophodan i legitimitet,
tj. opravdanost njenog delovanja u svakom konkretnom slu~aju. Prema tome, neki
postupak (npr. dono{enje zakona, uredbe vlade ili pojedina~ne presude ili upravnog
akta) ne postaje legitiman samim tim {to ga je sprovela dr`ava ili neki njen organ,
ve} se opravdanost svakog konkretnog postupka ili akta mora ceniti i na osnovu
opravdanosti njegove sadr`ine.
Primera radi, u odnosu na upravu, to zna~i da odluke uprave ne postaju
legitimne (opravdane) samim tim {to uprava donosi svoje akte i vr{i neke svoje
radnje na legalan, odnosno na zakonom propisan na~in. Potrebano je da ti akti i
radnje tako|e budu u skladu sa op{tim principima pravde i pravi~nosti koje prihvata
savremeni svet. Iz tih razloga, danas koncept legaliteta delovanja upravne vlasti
mora biti dopunjen i konceptom legitimiteta (opravdanosti) upravnog delovanja.
Kako se isti~e: „...legitimitet vlasti ne mo`e se vi{e tra`iti u njenom nastanku, ve}
u njenom delanju”.5
Za razliku od tradicionalnog koncepta pravne dr`ave, prema kojem dr`avna
vlast sti~e legitimitet samim svojim postojanjem,6 odnosno prema kojem su dr`avni
postupci legitimni (opravdani) samim tim {to su legalni (doneti po zakonskim
propisima), savremene koncepcije legitimiteta polaze od koncepta da postupci
dr`ave moraju ste}i i odgovaraju}i legitimitet. Prema tome, neki postupak ne
postaje legitiman samim tim {to ga je preduzela dr`ava, ve} se opravdanost svakog
postupka mora ceniti i po osnovu njegove sadr`ine (npr. da li neka odluka, osim
{to je zasnovana na zakonu, vre|a dostojanstvo li~nosti).
Podela vlasti je organizaciono na~elo na kome po~ivaju savremeni pravni i
politi~ki sistemi vlasti. Modernu koncepciju o podeli vlasti prvi je formulisao
engleski politi~ki i pravni filozof D`on Lok (John Locke, 1632–1704) u delu Dve
rasprave o vladi (Two Treatises on Government) iz 1689–90. godine,7 a razradio
francuski politi~ki misililac [arl Monteskje (Charles Montesquieu, 1689–1755) u
4
Uporedi: Milivoje Markovi}, Pravna dr`ava, Beograd, 1939; Danilo Basta, Diter Miler,
Pravna dr`ava - poreklo i budu}nost jedne ideje, Beograd, 1991; Vladan Vasilijevi} (urednik),
Pravna dr`ava, Beograd, 1990 i dr.
5
Serge Alain Mescheriakoff, The Vagaries of Administrative Legitimacy, International Re-
view of Administrative Science, vol. 56, no. 2, 1990, str. 309.
6
Uporedi: Radomir D. Luki}, Teorija dr`ave i prava, Beograd, 1956.
7
Uporedi: D`on Lok, Dve rasprave o vladi, Beograd, 1978; Kosta ^avo{ki, Politi~ka
filozofija D`ona Loka, Filizofske studije, br. V, 1974, str. 107–224.
Pravne teme 11

delu O duhu zakona (De l'Esprit des lois), koje je objavljeno 1748. godine.8 Prema
ovom stanovi{tu, kada isto lice (~ovek ili organ) ...sjedini u svojim rukama i
zakonodavnu vlast i upravnu, sloboda je nemogu}a, po{to u pravu niko ne mo`e
biti ograni~en svojom vlastitom voljom nego tu|om.9
U okviru koncepcije o podeli vlasti, kao posebno javlja se i pitanje razgrani~enja
izme|u izvr{ne i upravne vlasti. Uop{te uzev, pitanja u vezi sa problematikom izvr{ne
vlasti su istorijski i komparativno mnogobrojna i kompleksna.10
Tradicionalno se u sistemima podele vlasti podrazumeva da je izvr{na vlast
(egzekutiva) grana dr`avne vlasti kojoj je poverena funkcija izvr{avanja zakona
donetih od organa zakonodavne vlasti (parlamenta). Me|utim, problem nastaje
zbog toga {to, logi~ki posmatrano, izvr{na funkcija (kao aktivnost izvr{enja zakona)
podrazumeva kako dono{enje podzakonskih akata (npr. uredbe), tako i dono{enje
pojedina~nih akata. S obzirom na to da pojedina~ni akti mogu biti sudski (presude)
i upravni (re{enje), proizilazi da izvr{na funkcija u sebi obuhvata i sudsku i upravnu
funkciju. Zbog toga se uvodi dopunsko merilo razgrani~enja, koje sudsku i upravnu
funkciju razgrani~ava prema organima koji ih vr{e. Drugim re~ima, sudsku funkciju
vr{e sudovi, a upravnu organi uprave. Ono {to, me|utim, ostaje nerazgrani~eno
jeste razlika izme|u izvr{ne i upravne funkcije. Zapravo, prema ovom
tradicionalnom stanovi{tu, nije mogu}e utvrditi su{tinsku razliku izme|u izvr{ne
i upravne funkcije, pa se uzima da razlika i ne postoji. Tipi~na ilustracija ovog
pristupa je stanovi{te ~uvenog austrijskog pravnog teoreti~ara, tvorca tzv. ~iste
teorije prava, Hansa Kelzena (1881–1973), koji isti~e da ...zakonodavstvo (ono
{to se u rimskom pravu zove „legis latio”) predstavlja stvaranje zakona (leges).
Me|utim, kada se govori o „izvr{enju” mora se ta~no znati {ta se izvr{ava, po{to
op{te pravne norme izvr{ava ne samo izvr{na vlast, ve} i sudska. Prema Kelzenu,
razlika se svodi na to {to se ...u jednom slu~aju izvr{enje op{tih pravnih normi
poverava sudovima, a u drugom, tzv. izvr{nim, odnosno upravnim
(administrativnim) organima11 .
Me|utim, za razliku od ovog tradicionalnog stava, danas se posebno isti~e
da se funkcije izvr{ne i upravne vlasti ne mogu u potpunosti izjedna~iti, s obzirom
na to da se izvr{na vlast danas ne bavi samo izvr{avanjem zakona, nego i
formulisanjem politike,12 odnosno dono{enjem najva`nijih, tzv. strategijskih
8
Uporedi: Monteskje, O duhu zakona, Beograd, 1989; Radomir Luki}: Monteskjeova
politi~ka teorija, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, br. 1-2, 1955, str. 119–134. i dr.
9
Slobodan Jovanovi}, Osnovi pravne teorije o dr`avi, Beograd, 1914, str. 191–192.
10
Uporedi: Ratko Markovi}, Izvr{na vlast, Beograd, 1980; Slavoljub Popovi}, Organi izvr{ne
vlasti, Uporedni politi~ki sistemi, Beograd, 1983, str. 290-295, i dr.
11
Hans Kelzen, Op{ta teorija prava i dr`ave, Beograd, 1951, str. 138.
12
Uporedi: Slobodan Jovanovi}, Poratna dr`ava, Beograd, 1936. i dr.
12 Stevan Lili}

politi~kih odluka. To zna~i da izvr{na vlast nije vi{e samo funkcija izvr{enja zakona,
ve} i poseban centar politi~ke mo}i i odlu~ivanja.13 Polaze}i od ovih okolnosti,
izvr{nu i upravnu funkciju mogu}e je i sadr`inski razgrani~iti, s obzirom na to da
izvr{na funkcija pre svega vi{e podrazumeva vo|enje politike (posebno izra`eno
u ovla{}enju vlade da predla`e parlamentu zakone), dok upravna funkcija obuhvata
dono{enje upravnih odluka koje imaju za cilj svakodnevno operativno izvr{avanje
konkretnih zadataka koji se pred dr`avu postavljaju.14
Teorijski pojam pravne dr`ave (Rechtasstaat), koji je nastao u Nema~koj u
drugoj polovini 19. veka, polazi od zatvorene i apstraktne misaone konstrukcije
koja po~iva na premisama legalisti~kog pozitivizma i normativisti~ke dogmatike.
Tvorac ovog stanovi{ta je poznati nema~ki pravni mislilac Georg Jellinek (1851–
1911). 15 Prema ovom stanovi{tu, postojanje pravne dr`ave podrazumeva i
postojanje tzv. dr`avnog prava (Staatsrecht). U teorijskom smislu, ovaj pristup
pojam dr`ave svodi na tzv. dr`avni aparat, odnosno na autoritativno izvr{avanje
zakona putem dono{enja „akata vlasti” i vr{enjem radnji prinude, dok je „istinsko”
pravo samo ono pravo (tj. dr`avno pravo) koje stvara dr`ava svojim pravnim
aktima (npr. zakonima). Iako su ove koncepcije igrale zna~ajnu ulogu u
ograni~avanju apsolutisti~ke samovolje srednjovekovnih vladara (~uvena je izreka
koja se pripisuje francuskom kralju Luju XIV: L'etat c'est moi – „Dr`ava to sam
ja.”), one su vremenom postale prevazi|ene jer nisu, recimo, mogle da objasne
postojanja novih realnosti kao {to su me|unarodno pravo (koje itekako postoji,
iako iza njega ne stoji neka „me|unarodna” dr`ava).
Me|utim, ovaj teorijski koncept dr`ave (u Nema~koj i drugim razvijenim
evropskim zemljama napu{ten kao prevazi|en jo{ pre vi{e od pola veka) stavljen
u kontekst tzv. klasne su{tine dr`ave i prava, naro~ito dolazi do izra`aja krajem
tridesetih, a puni zamah dobija tokom ~etrdesetih i pedesetih godina ovoga veka u
Sovjetskom Savezu i drugim socijalisti~kim zemljama.16 Prema ovom stanovi{tu,
koje je kod nas vi{e decenija zastupao akademik profesor Radomir D. Luki},
dr`ava se svodi na ...organizaciju vladaju}e klase za za{titu klasnih interesa putem
monopola fizi~ke sile... ,17 dok se vr{enje uprave svodi, kako su to isticali sovjetski
13
Enciklopedija politi~ke kulture, Izvr{na vlast, Beograd, 1993, str. 451.
14
Ivo Krbek, Osnovi upravnog prava FNRJ, Zagreb, 1950, str. 78.
15
Uporedi: Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 1914.
16
Uporedi: Hugh Collins, Marxism and Law, Oxford, 1982; J. Stalin, Foundations of
Leninism (1924), London, 1940.
17
Radomir Luki}, Teorija dr`ave i prava, Beograd, 1973, str. 56. Osim toga, uporedi: Radomir
Luki}, Teorija dr`ave i prava I, Beograd, 1956, str. 127: "Dr`ava je organizacija s monopolom
fizi~kog nasilja" i Radomir Luki}, Uvod u pravo, Beograd, 1993, str. 43: „Zato dr`avu mo`emo
najkra}e da defini{emo kao organizaciju koja ima najja~i aparat za fizi~ku prinudu u datom dru{tvu,
ili kra}e, kao organizaciju s monopolom za fizi~ku prinudu".
Pravne teme 13

autori ~iji su se ud`benici i kod nas koristili, na „...prikupljanje poreza, politi~ku


represiju (progonstva i izgnanstva, hap{enja), upravljanje vojskom i organizaciju
{pijuna`e i kontra{pijuna`e, za{titu dru{tvenog poretka i dr`avne bezbednosti i
sl.”18 Od ovakvog teorijskog stanovi{ta u odre|ivanju pojma pravne dr`ave kao
organizacije za vr{enje autoritativnih aktivnosti zapovedanja i prinude polaze i
neki na{i savremeni autori. Tako, prof. Ratko Markovi} isti~e da je: „Izvr{na
vlast glavna poluga dr`avne vlasti (...) Njeno politi~ko prvenstvo nad drugim
vlastima zasniva se ne samo na njenim unutra{njim svojstvima, ~ak ne ni prete`no
na ovim svojstvima, ve} na ~injenici koncentracije klasnih interesa vladaju}e klase
u dru{tvenom nosiocu izvr{ne vlasti. Otuda izvr{na vlast slu`i kao mo}no oru`je
za o~uvanje klasnog poretka, za u~vr{}enje vladavine vladaju}e klase.”19
Na{ poznati pravnik i politi~ki mislilac Slobodan Jovanovi} (1869–1958),
me|utim, pokazao je jo{ po~etkom ovog veka da se dr`ava ne mo`e svesti na
organizaciju za primenu fizi~ke sile i prinude. Tako, ...teorija koja dr`avu uzima
kao silu, polazi od toga da svaki ima onoliko prava koliko i sile. Umesto da re{ava
problem o opravdanju dr`ave, ova ga teorija prosto odri~e, po{to uzima da upotrebi
sile ne treba nikakvog opravdanja, ako je samo upotrebljena sila dovoljno velika.
S jedne strane, dr`avi ne treba nikakvo pravo na upotrebu sile, po{to je dr`ava
ja~a od onih nad kojima vr{i prinudu. S druge strane, ba{ zato {to je ja~a, ona
ima pravo na upotrebu sile. Na osnovu svoje sile, dr`ava bi imala pravo
zapovedanja svojim podanicima samo dotle, dokle bi bila u stanju pokornost svojih
podanika, i bez ikakva prava, prostom silom iznuditi. Teorija o pravu ja~eg
nemo}na je da doka`e pretvaranje sile u pravo, po{to i po toj teoriji sila ne mo`e
imati trajnijeg dejstva od onoga koji bi i ina~e, li{ena pravnog obele`ja, imala...20
Nasuprot „dr`avnom” i „klasnom” modelu dr`ave, konceptualni i realni
modeli koji danas preovla|uju u razvijenim zemljama (posebno evropskim),
proizilaze iz koncepcije socijalne funkcije dr`ave i njene uloge u ostvarivanju
op{te dru{tvene dobrobiti (bono publico). Koncept socijalne funkcije, odnosno
dru{tvene uloge dr`ave, polazi od toga da se aktivnost d`ave ne mo`e svesti
isklju~ivo na vr{enje dr`avne vlasti (u smislu izdavanja zapovesti i vr{enja radnji
prinude prema svojim podanicima), ve} da vr{enje dr`avnih aktivnosti, pre svega,
podrazumeva vr{enje javnih slu`bi, kao aktivnosti kojima se stvaraju i obezbe|uju
uslovi koji su neophodni gra|anima za njihov svakodnevni `ivot i rad i koje
doprinose op{tem razvoju i napretku dru{tva kao celine.

18
A.I. Denisov, Osnovi marksisti~ko-lenjinisti~ke teorije dr`ave i prava, Arhiv za pravne i
dru{tvene nauke, Beograd, 1949, str. 165.
19
Ratko Markovi}, Izvr{na vlast, Beograd, 1980, str. 233, 243.
20
Slobodan Jovanovi}, Osnovi pravne teorije o dr`avi , Beograd, 1914, str. 25–25.
14 Stevan Lili}

Prema ovom stanovi{tu, ~iji je tvorac ~uveni francuski pravni mislilac Leon
Digi (Leon Duguit, 1859–1928), u uslovima savremenog materijalnog i kulturnog
dru{tvenog razvoja, javna (tj. dr`avna) vlast transformi{e se u javnu slu`bu, sa
zadatkom da obezbedi uslove koji su neophodni za razvoj i napredak dru{tva u
oblasti obrazovanja, socijalne politike, zdravstvene za{tite, nau~nih istra`ivanja,
za{tite prirode, privrednog razvoja i dr.21
Polaze}i od toga, u teoriji i praksi razvijenih zemalja danas se posebno isti~e
da je savremeni koncept dr`ave koja pru`a javne usluge proistekao iz shvatanja
dr`ave kao organizacije ~ija je socijalna funkcija vr{enje javnih slu`bi. Tako,
...savremeni ustavni sistemi po~ivaju na konceptu dr`ave kao organizacije koja
pru`a javne usluge... 22
U tom smislu, i savremena dr`ava po~iva na principu vladavine prava koji
podrazumeva konceptualnu integraciju tradicionalnog na~ela zakonitosti pravne
dr`ave sa savremenim standardima ostvarivanja javnih slu`bi socijalne dr`ave.

decembar 2001. dr Stevan Lili}


Beograd

21
Uporedi: Leon Digi, Preobra`aji javnog prava (1913), Beograd, 1929.
22
David Rosenbloom, Public Administration and Law, New York – Basel, 1982, str. 3–4.
Pravne teme 15

OP[TI OSVRT NA PRAVO


I DR@AVU
16 Hans Kelzen
Op{ta teorija prava i dr`ave 17

A. DEFINICIJA PRAVA

Hans Kelzen

OP[TA TEORIJA PRAVA I DR@AVE*

1. NAU^NA I POLITI^KA DEFINICIJA PRAVA


Svaki poku{aj da se defini{e jedan pojam mora uzeti za polaznu ta~ku obi~no
zna~enje re~i koja ozna~ava pojam. U definisanju pojma prava moramo po}i od
ispitivanja slede}ih pitanja: Da li dru{tvene pojave koje se obi~no zovu „pravo”
imaju neku zajedni~ku karakteristiku koja ih razlikuje od drugih dru{tvenih
pojava sli~ne vrste? I da li je ta karakteristika od takvog zna~aja u dru{tvenom
`ivotu ljudi da mo`e ~initi osnovu pojma koji bi slu`io za saznanje dru{tvenoga
`ivota? Iz razloga ekonomije mi{ljenja mora se po~eti od naj{ire mogu}ne
upotrebe re~i „pravo”. Mo`da ne mo`e biti na|ena nikakva karakteristika kakvu
tra`imo. Mo`da je stvarna upotreba re~i tako neodre|ena da pojam koji se naziva
„pravo” ne pokazuje nikakve zajedni~ke karakteristike od stvarne vrednosti.
Ali ako se takva karakteristika mo`e na}i, onda imamo pravo da je unesemo u
definiciju.
To ne zna~i da bi bilo nepravilno da se odredi u`i pojam prava koji ne}e
obuhvatiti sve pojave koje se obi~no nazivaju „pravo”. Mi mo`emo definisati
kako ho}emo one termine koje `elimo da upotrebimo kao oru|e u svom
intelektualnom radu. Jedino je pitanje da li oni mogu da poslu`e teoretskom cilju
kome ih namenjujemo. Pojmu prava ~iji se obim, uop{te uzeto, poklapa sa obi~nim
zna~enjem – ako su druge okolnosti iste – o~igledno treba dati preimu}stvo nad
pojmom koji se mo`e primeniti jedino na mnogo manji deo pojava. Navedimo
jedan primer. ^ak i posle pojave bolj{evizma, nacionalsocijalizma i fa{izma govori
se o ruskom, nema~kom i italijanskom „pravu”. Ni{ta nas ne spre~ava, me|utim,
* Hans Kelzen, Op{ta teorija prava i dr`ave, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, Beograd,
1951, str. 18–21.
18 Hans Kelzen

da u svoju definiciju pravnoga poretka unesemo odre|eni minimum li~ne slobode


i mogu}nosti privatne svojine. Jedna posledica usvajanja takve definicije bila bi
da dru{tveni poredak koji vlada u Rusiji, Italiji i Nema~koj ne mo`emo vi{e priznati
za pravni poredak, iako imaju vrlo zna~ajne zajedni~ke elemente sa dru{tvenim
poretkom demokratsko-kapitalisti~kih dr`ava.
Gorepomenuti pojam – koji se stvarno javlja u skora{njim delima o pravnoj
filozofiji – tako|e pokazuje kako politi~ka naklonost mo`e uticati na definiciju
prava. Pojam prava je ovde tako odre|en da odgovara jednom specifi~nom idealu
pravde, naime idealu demokratije i liberalizma. Sa gledi{ta nauke koja ne postavlja
nikakve moralne ili politi~ke sudove o vrednosti demokratija i liberalizam su samo
dva mogu}a na~ela dru{tvene organizacije, isto kao {to su to i autokratija i
socijalizam. Nema nau~nog razloga da pojam prava bude tako odre|en da isklju~i
ove poslednje. Pojam koji je upotrebljen u ovim istra`ivanjima nema nikakvu
moralnu oznaku. On ozna~ava jednu specifi~nu tehniku dru{tvene organizacije.
Problem prava kao nau~ni problem jeste problem dru{tvene tehnike, a ne problem
morala. Postavka: „Odre|eni dru{tveni poredak ima karakter prava, jeste pravni
poredak” ne sadr`i u sebi moralnu ocenu da je taj poredak dobar ili pravedan.
Postoje takvi pravni poreci koji su, sa jednog odre|enog gledi{ta, nepravedni.
Pravo i pravda su dva razli~ita pojma. Pravo koje se razlikuje od pravde jeste
pozitivno pravo. Ovde je re~ o pojmu pozitivnog prava; nauka pozitivnog prava
se mora jasno razlikovati od filozofije pravde.

2. POJAM PRAVA I IDEJA PRAVDE


Osloboditi pojam prava od ideje pravde te{ko je zato {to se oba pojma stalno
me{aju u nenau~nom politi~kom mi{ljenju, kao i u obi~nom govoru, i {to to me{anje
odgovara ideolo{koj tendenciji da se pozitivno pravo prika`e kao pravedno. Ako
se pravo i pravda identifikuju, ako se samo pravedan poredak nazove pravom,
dru{tveni poredak koji je predstavljen kao pravo je – u isto vreme – predstavljen
kao pravedan; a to zna~i da je moralno opravdan. Tendencija da se identifikuje
pravo i pravda jeste tendencija da se opravda dati dru{tveni poredak. To je politi~ka,
a ne nau~na tendencija. S obzirom na tu tendenciju, napor da se pravo i pravda
posmatraju kao dva razli~ita problema pada pod sumnju da istovremeno odbija i
zahtev da pozitivno pravo bude pravedno. Taj zahtev je o~evidan sam po sebi; ali
{ta on stvarno zna~i – to je drugo pitanje. U svakom slu~aju ~ista teorija prava se
ni na koji na~in ne protivi zahtevima za pravednim pravom ako izjavljuje da nije
nadle`na da odgovori na pitanje da li je dato pravo pravedno ili ne i na pitanje u
~emu se sastoji osnovni element pravde. ^ista teorija prava – kao nauke – ne
mo`e da odgovori na to pitanje zato {to se na to pitanje uop{te ne mo`e nau~no
odgovoriti.
Op{ta teorija prava i dr`ave 19

[ta u stvari zna~i kad se ka`e da je pravni poredak pravedan? To zna~i da taj
poredak reguli{e pona{anje ljudi tako da tim regulisanjem budu zadovoljni svi ljudi,
{to }e re}i – tako da svi ljudi nalaze svoju sre}u u njemu. Ljudi ne mogu na}i sre}u
kao izolovani pojedinci i zato je tra`e u dru{tvu. Pravda je dru{tvena sre}a.
2.1. PRAVDA KAO SUBJEKTIVNI SUD VREDNOSTI
O~evidno je da ne mo`e biti „pravednog” poretka, tj. poretka koji pru`a
sre}u svakom pojedincu, sve dotle dokle se pojam sre}e defini{e u njegovom
originalnom, uskom smislu individualne sre}e, koji zna~i da je ljudska sre}a ono
{to sam ~ovek smatra takvim. Jer, onda je neizbe`no da sre}a jednog pojedinca
bude u isto vreme direktno suprotna sre}i nekog drugog. Niti je onda mogu}
pravedan poredak, ~ak i pod pretpostavkom da on ne poku{ava da donese
individualnu sre}u svakome, nego najve}u mogu}nu sre}u za najve}i mogu}ni
broj pojedinaca. Sre}a koju dru{tveni poredak ho}e da osigura mo`e biti jedino
sre}a u kolektivnom smislu, tj. zadovoljavanje izvesnih potreba za koje je dru{tvena
vlast, tj. onaj koji propisuje pravne norme, priznao da vrede da budu zadovoljene,
kao {to su potrebe za hranom, odelom i stanom. Ali, koje ljudske potrebe zaslu`uju
da budu zadovoljene, a naro~ito kakav je pravi red njihovog razvrstavanja po
vrednosti? Na ova pitanja se ne mo`e odgovoriti posredstvom racionalnog saznanja.
Re{enje ovih pitanja nalazi se u jednom sudu o vrednosti, determinisanom
emocionalnim faktorima, koji je, prema tome, subjektivan po svom karakteru i
koji vredi jedino za subjekta koji ga je doneo i zato je samo relativan. Ovaj sud }e
se razlikovati prema tome da li je na pitanje odgovorio neko ko ispoveda
hri{}anstvo, koji smatra da je sre}a du{e posle smrti va`nija od zemaljskog blaga,
ili pak materijalist, koji ne veruje ni u kakav `ivot posle smrti; isto tako }e se on
razlikovati prema tome da li je re{enje dao neko ko li~nu slobodu smatra za najvi{e
dobro (liberalizam), ili neko za koga dru{tvena sigurnost i jednakost svih ljudi
vrede vi{e nego sloboda (socijalizam).
Na pitanje da li duhovna ili materijalna dobra, da li sloboda ili jednakost
predstavljaju najvi{e vrednosti ne mo`e se racionalno odgovoriti. Me|utim,
subjektivan, i prema tome relativan sud o vrednosti kojim se odgovara na ovo
pitanje obi~no se predstavlja kao stav koji ima objektivnu i apsolutnu vrednost,
kao op{teva`e}a norma. Karakteristi~no je za ljudsko stvorenje to {to ose}a duboku
potrebu da opravda svoje pona{anje, izraz svojih ose}anja, `elja i te`nji, putem
funkcija svog intelekta, mi{ljenja i saznanja. To je mogu}e, bar u na~elu, ukoliko
se `elje i te`nje odnose na sredstva pomo}u kojih se mo`e ostvariti ovaj ili onaj
cilj, zato {to je odnos izme|u sredstva i cilja – odnos uzroka i posledice, a to se
mo`e odrediti na osnovu iskustva, tj. racionalno. Stvarno, ~ak ni to ~esto nije
mogu}e s obzirom na sada{nje stanje nauke o dru{tvu, jer u mnogo slu~ajeva
20 Hans Kelzen

nemamo odgovaraju}e iskustvo koje nam mo`e pomo}i da odredimo kako se


izvesni dru{tveni ciljevi mogu najbolje ostvariti. Otuda se na ovo pitanje o
pogodnosti sredstava tako|e ~esto odgovara pre subjektivnim sudovima o
vrednosti, nego objektivnim ula`enjem u vezu izme|u sredstava i cilja, tj. izme|u
uzroka i posledice, i otuda se, bar za trenutak, na pitanje o pravdi, ~ak i kad se ono
tako ograni~i na pitanje pogodnosti sredstava za jedan op{tepriznati cilj, ne mo`e
uop{te racionalno odgovoriti. Spor izme|u liberalizma i socijalizma, na primer,
nije stvarno, velikim delom, spor o cilju dru{tva, nego pre spor o pravilnom putu
za ostvarenje cilja u pogledu koga se ve}ina ljudi sla`e; i taj spor se ne mo`e
nau~no re{iti, bar ne danas.
Sud kojim se izjavljuje da je ne{to pogodno sredstvo za neki pretpostavljeni
cilj nije pravi sud o vrednosti, to je – kao {to je podvu~eno – sud o vezi izme|u
uzroka i posledice i, kao takav, sud o realnosti. Sud o vrednosti je stav kojim se
izjavljuje za ne{to da je cilj, krajnji cilj, koji sam po sebi nije sredstvo za neki dalji
cilj. Takav sud je uvek determinisan emocionalnim faktorima.
Opravdanje emocionalne funkcije racionalnom funkcijom, pak, isklju~eno
je u na~elu ukoliko je re~ o krajnjim ciljevima, koji sami po sebi nisu sredstva za
vi{e ciljeva.
Iako se postavka o takvim krajnjim ciljevima pojavljuje u obliku postulata
ili normi pravednosti, ove ipak po~ivaju na ~isto subjektivnim, i zato relativnim
sudovima o vrednosti. Razume se samo po sebi da postoji veliko mno{tvo takvih
subjektivnih sudova o vrednosti, koji se veoma mnogo razlikuju jedni od drugih i
koji su me|usobno nepomirljivi. To, svakako, ne zna~i da svaki pojedinac ima
svoj sopstveni sistem vrednosti. U stvari, vrlo mnogi pojedinci se sla`u u svojim
sudovima o vrednosti. Pozitivan sistem vrednosti nije proizvoljna tvorevina
izolovanog pojedinca, nego uvek rezultat uzajamnog uticaja koji pojedinci vr{e
jedni na druge unutar date grupe, bila to porodica, pleme, klasa, kasta, profesija.
Svaki sistem vrednosti, a naro~ito sistem morala i njegova centralna ideja pravde,
jeste dru{tvena pojava, proizvod dru{tva, i otuda razli~it prema prirodi dru{tva u
kome se pojavljuje. ^injenica {to ima izvesnih vrednosti koje su op{teprimljene u
nekom dru{tvu ni malo ne protivre~i subjektivnom i relativnom karakteru tih
sudova o vrednosti. ^injenica {to se mno{tvo pojedinaca sla`e u svojim sudovima
o vrednosti nije dokaz da su ti sudovi ta~ni, isto onako kao {to ~injenica da mnogi
ljudi veruju, ili se uzima da veruju kako se Sunce okre}e oko Zemlje, nije, odn.
nije bila nikakav dokaz za istinitost te ideje. Kriterijum pravde, kao i kriterijum
istine, ne zavisi od toga koliko ljudi donose odgovaraju}i sud o realnosti ili sud o
vrednosti.
Op{ta teorija prava i dr`ave 21

B. LEGALITET – LEGITIMITET

Vojislav Stanov~i}
LEGALITET*
Legalitet u pravno-pozitivisti~kom i pravno-filozofskom smislu. – O
legalitetu, legalnosti, zakonitosti, mo`emo govoriti u u`em, pravno-pozitivisti~kom
i u {irem, pravno-filozofskom i politi~ko-filozofskom smislu. U prvom smislu,
legalitet se razmatra u okvirima jednog datog konkretnog sistema prava ili na~elno,
u okviru neke hijerarhije pravnih normi, a u drugom u kontekstu niza filozofskih,
eti~kih, politi~kih u~enja i dru{tvenih, politi~kih, ekonomskih i drugih ~injenica
koje uti~u ili trpe uticaj ovakvih ili onakvih pravnih odredbi, odnosno propisa.
Tako zakonitost ili legalitet predstavlja i na~elo modernih pravnih sistema i jednu
od temeljnih ideja pravne i politi~ke filozofije.
U u`em pravno-pozitivisti~kom smislu na~elo legaliteta se ispoljava u dva
oblika: (1) kao zahtev/obaveza da pravni akti manje pravne snage budu u
saglasnosti sa pravnim aktima vi{e pravne snage (formalna zakonitost); i (2) kao
obaveza organa uprave, sudstva i drugih organa sa javnim ovla{}enjima da rade u
skladu sa zakonima i drugim na zakonu zasnovanim op{tim pravnim aktima
(materijalna zakonitost). Budu}i da na~elo zakonitosti (legaliteta) zahteva da svaki
akt uprave i sudstva bude utemeljen na zakonu, to se izra`ava i u tzv. vizi zakonskog
teksta, tj. u navo|enju ~lanova zakona na kojima se zasniva jedan pravni akt (bilo
op{ti akt ni`e pravne snage, bilo pojedina~ni pravni akt). Ovo na~elo obezbe|uje
pravnu sigurnost i izvesnost. U instrumente ostvarivanja zakonitosti spada i princip
nullum crimen, nulla poena sine lege, tj. da se kao krivi~no delo mo`e smatrati
samo ono {to je unapred zakonom kao takvo odre|eno i da se mo`e izre}i samo
kazna koja je zakonom za takvo delo bila predvi|ena, u vreme kada je delo u~injeno.
Ovaj princip je toliko va`an da se on sam nekada naziva „na~elom legaliteta”.
Princip da zakoni i drugi propisi, osim vrlo izuzetno, ne va`e retroaktivno, tj.
vremenski unazad, tako|e je bitan za na~elo zakonitosti. Njegovo ostvarivanje i

* Enciklopedija politi~ke kulture, Savremena administracija, Beograd, 1993.


22 Vojislav Stanov~i}

za{tita ne posti`u se samim progla{avanjem. Da bi se po{tovanje na~ela legaliteta


bolje postiglo, radi kontrole zakonitosti se ustanovljava dvostepenost ili
vi{estepenost postupka. U istu svrhu se uvodi i ustanova tzv. upravnog spora i
ustavnog sudstva. Prvi institut pru`a mogu}nost da se vode sudski sporovi povodom
pojedina~nih pravnih akata uprave, a drugi, da se protiv op{tih akata upravnih i
zakonodavnih organa pokrene postupak ocenjivanja ustavnosti pred ustavnim
sudovima. Princip legaliteta u pravno-pozitivisti~kom smislu mora se uvrstiti u
minimum kriterijuma koje jedan pravni poredak treba da zadovolji. Od strane
ve}ine pravno-filozofskih {kola to se tako i smatra, ali one od prava tra`e i vi{e
nego {to je puka uskla|enost normi ni`e pravne snage sa onima vi{e pravne snage
i da se fizi~ka (gra|ani) i pravna lica i dr`avni organi pridr`avaju zakona.
Princip legalnosti u {irem smislu, kako se razmatra u pravnoj i politi~koj
filozofiji, donekle je sli~an kategoriji legitimnosti i zahteva da pravni poredak
po~iva na odre|enim humanisti~kim eti~kim vrednostima i politi~kim principima
koje {titi i omogu}uje da se ostvare pribli`avaju}i pravno i „pravedno”. Taj pristup
podrazumeva na~elo vladavine prava, vladavinu zakona, a ne li~nosti ili tela, i u
ovom smislu shva}en princip legaliteta, tj. zakonitost i ustavnost, deluju kao faktor
ograni~avanja vlasti. To u {irem smislu podrazumeva ne samo regulisanje odnosa
izme|u vlasti i gra|ana i izme|u razli~itih organa vlasti utvr|ivanjem njihovih
nadle`nosti, tj. prava i obaveza, nego i postojanje institucionalnih, politi~kih,
sociolo{kih, ekonomskih, pa i eti~kih, obrazovnih i drugih pretpostavki da vlast
bude ograni~ena, a pravo po svojoj sadr`ini da bude {to racionalnije i zasnovano
na izvesnim univerzalnim principima (nekada su to bili principi koje je sadr`ao
iusgentium, pa koncepcije prirodnog prava, bo`anskog prava, a danas na koncepciji
univerzalnih ljudskih prava i pretpostavki za njihovo ostvarivanje). Ovi uslovi
obuhvataju mno{tvo elemenata, od izvesnih metapravnih i eti~kih na~ela do
institucionalnih garantija, kao {to su „protivte`a i ravnote`a” (checks and bal-
ances) u organizaciji vlasti, nezavisno sudstvo i druge, i socijalno-ekonomskih i
politi~kih ~injenica koje karakteri{u poliarhijska dru{tva. U ovom smislu shva}en,
ovaj princip u su{tinskom smislu podrazumeva vezanost pravom svih, pa i najvi{ih
nosilaca vlasti i isklju~uje li~nu vlast (kult li~nosti) ili monopol vlasti raznih elita,
avangardi, vo|a, neformalnih grupa i vanustavnih faktora dru{tvene mo}i. No,
legalizam u ovom smislu vi{e je jedan asimptotski ideal nego stvarnost. Jer politi~ka
mo} iznalazi uvek nove oblike i mogu}nosti da svoj uticaj ostvari, a univerzalne
pravne norme da mimoi|e. Gotovo svaki student prava ~uje anegdotu u kojoj se
pravo figurativno prikazuje kao mre`a u koju se hvataju male ribe, a koju lako
razdiru one velike i mo}ne. Iskustvo ve}ine ljudi makar delimi~no potvr|uje
ume{nost ovog zapa`anja i zato se anegdota prenosi s generacije na generaciju.
Ina~e, ona se vezuje za rad slavnog atinskog zakonodavca, u stvari ustavotvorca
Legalitet 23

Solona, kojeg su anti~ki mislioci ubrajali me|u sedam mudraca. Dok je Solon
pisao ustav za Atinu, do{ao je kod njega jedan mudri skitski poglavica, Anaharsid,
da nau~i ne{to {to bi moglo koristiti njegovim saplemenicama, koje su ina~e tada{nji
Grci smatrali varvarima. Kad je Anaharsid ~uo da Solon namerava da pisanjem
zakona popravi atinske prilike, za~udio se da mudar ~ovek misli da pomo}u re~i
mo`e popraviti stvari. I mi danas ~esto sumnjamo i pitamo se da li se re~ima mo`e
popravljati nezadovoljavaju}e stanje. Me|utim, mnoga istorijska iskustva pokazuju
da mo`e, ako se na|u prave re~i, prave koncepcije, odgovaraju}e norme kojih bi
se svi pridr`avali. I u tome je zna~aj legaliteta. To je upravo uspeo Solon i Atina
je, kao {to je poznato, pod okriljem njegovih zakona do`ivela procvat. Njegovi
zakoni su bili, kako mi danas ka`emo – radikalna reforma. Oni su za ono vreme
donosili naprednija i racionalnija re{enja. Ali, pametnog Anaharsida ubili su
njegovi ro|eni brat i saplemenici kad je poku{ao da im prenese novine koje je od
Solona nau~io.
Svaki student isto~nja~kih filozofija zna za jedan jo{ ~uveniji poku{aj da se
nezadovoljavaju}e dru{tveno stanje popravi ispravljenjem re~i. To je bio
Konfu~ijev poku{aj tzv. rektifikacije imena, tj. nastojanja da se stvarima daju
prava imena. Po Konfu~iju, nije brat onaj ko je ro|en od istih roditelja, nego samo
onaj ko se pona{a kao {to brat treba da se pona{a. Nije otac ili suprug onaj kome
pravni sistem po nekim kriterijumima dodeli taj status ili naziv, nego samo onaj
ko ispunjava funkciju koju ta uloga u porodici i dru{tvu podrazumeva. Zakonitost
u pravu morala bi tako|e po~eti uvo|enjem pravih i preciznih pravnih termina,
kvalifikacija, racionalnih kriterijuma i {irokih sloboda u granicama prava, a ne
samo kaznenih odredbi i sankcija. U mnogim zemljama, pravnici moraju pravu
vratiti i pravi jezik, izvr{iti rektifikaciju pravnih pojmova i izbaciti nebulozne
sklopove re~i iza kojih ne stoji niti kakva stvarnost niti kakva smislena i racionalna
pravna zapovest.
Istorijsko iskustvo, kao i savremena pravna i politi~ka nauka i praksa,
potvr|uje jednu davna{nju ideju politi~ke i pravne filozofije. I pru`aju nam nove
argumente za zaklju~ak da postojanje pravnog akta koji se zove „ustav” i za koji
se tvrdi da je najvi{e pravne snage, ne garantuje da }e postojati ustavnost u pravno-
-filozofskom, politi~kom i sociolo{kom smislu. Isto tako, postojanje izvora prava
koji se zovu „zakoni” ne zna~i da je uspostavljena zakonitost, ~ak i ako se ti
propisi sprovode u `ivot. Mogu}no je ~ak da bude i suprotno: {to je vi{e pravnih
propisa, da bude manje zakonitosti. Naro~ito kad su propisi izraz arbitarne volje
vlasti. Uz to, preterano veliki broj propisa pove}ava i neodre|enost i potkopava
pravni sistem. I anti~ki i moderni politi~ki i pravni analiti~ari i mislioci znali su
da premnogo zakona {teti. Tacit je u Analima pisao da {to je vi{e zakona to je ve}a
pokvarenost u dr`avi. Jedan engleski pisac i lekar (Tomas Fuler, Gnomologija,
24 Vojislav Stanov~i}

1732) pisao je da {to je vi{e zakona to je vi{e i prekr{ilaca, a Monteskje da


„beskorisni zakoni slabe i one koji su nu`ni”. Aleksis de Tokvil je tako|e zapazio
u Americi da {to je manje zakona to ih ljudi vi{e po{tuju. Zaklju~ci za nas su vi{e
nego o~igledni.
Ja~anje legaliteta u oba navedena smisla, pa i samo u onom u`e pravnom
zna~enju re~i, predstavlja veliki napredak i rezultat je vekovnih borbi i teoreti~ara
i prakti~ara. Zato se svaki korak ili zna~ajniji slu~aj uvo|enja ili u~vr{}ivanja
na~ela zakonitosti tretira kao doprinos civilizacijskim trendovima. U tom kontekstu
se ~esto s pravom nagla{ava princip Du{anovog Zakonika koji nala`e sudijama
da u su|enju ne uva`avaju i ne primaju nikakva „pisma careva koja obesna`uju
zakon carstva mi”, {to zna~i da ~ak i ako bi im sam car pismeno nalo`io da neki
slu~aj presude mimo zakona, oni su du`ni da se na takvu carevu naredbu ne osvr}u,
nego da sude po zakonu.
Veliki doprinos koji je pravni pozitivizam dao razvitku pravne nauke i naro~ito
pravne teorije, logike i mogu}nosti kori{}enja kompjutera u re{avanju pravnih
pitanja, nije dovoljan argument niti razlog u ime kojeg bi trebalo da se u analizi
prava ostane isklju~ivo na terenu pravnog pozitivizma. Ceo instrumentarij od
posebne pravne logike do kori{}enja kompjutera ostaje u onom podru~ju gde je
pravo u instrumentalnoj ulozi, gde se ono stvara, procenjuje, tuma~i i primenjuje
kao sredstvo. Nije legitimno odre}i nekome pravo da postavlja pitanje u koje
svrhe jedno konkretno pravo slu`i, tj. ograni~iti istra`iva~a ili analiti~ara prava na
postavljanje i tra`enje odgovora na pitanja „kako”, a ne i na pitanje „za{to”. Mogli
bismo da se slo`imo da su i r|avi zakoni bolji od bezakonja, ali takvi zakoni ipak
ne mogu biti dovoljna legitimacija jedne vlade, re`ima ili sistema. Iako se mnogi
kriti~ari pravnog pozitivizma inspiri{u na izvorima prirodnog prava, ta inspiracija
nikako ne daje uvek jednozna~an odgovor.
Pojam „legitimnost” ima tesnu vezu sa legalitetom. Obe kategorije imaju
etimolo{ki koren u rimskom pravu. „Legitiman” je prvobitno bio sinonim za
zakonit(a), zasnovan(a) na pravu („legitimno dete” u smislu „dete iz zakonitog
braka”). Ali, pogre{no je, kao {to se to ipak ~ini, nekriti~ki i linearno uzimati
legalnost kao oblik legitimnosti. U na{em veku je veoma izra`ena ta tendencija da
se ne{to {to se smatra legalnim, tj. u skladu sa izvesnim pravnim izvorom, bez
obzira na op{te ciljeve i karakteristike tog pravnog sistema, proglasi i legitimnim.
Jedan od najve}ih sociologa na{eg veka Maks Veber (Weber, 1864–1920), u svojoj
shemi legitimnih oblika vlasti, kao jedan i u razvijenim dru{tvima najva`niji oblik
legitimne vlasti smatra „zakonitu vlast”, tj. vlast koja svoje pretenzije na
zapovedanje izvodi iz zasnovanosti te vlasti na zakonu. To mo`e zna~iti da je
zakonit izbor, tj. da je izbor u skladu sa pravnim propisima, i da je na~in vr{enja
date vlasti zakonit, tj. u skladu sa zakonima. A pod zakonima se podrazumevaju
Legalitet 25

op{ti pravni akti (propis) koje su donela zakonom predvi|ena tela i nazakonom
propisani na~in. Ako to uzmemo za polazi{te, onda proizlazi da jedna vlada, koja
mo`e biti postupa i tiranski, sopstvenim odlukama u obliku zakona mo`e sebe i
svoj na~in vr{enja vlasti u~initi „zakonitom”, ergo „legitimnom”. Drugim re~ima,
gleda se na formalnu stranu dono{enja zakona, a ne na njihovu sadr`inu.
Da li se zapovesti jedne politi~ke volje iza koje stoji dovoljna sila prinude
mogu tretirati kao zakoni, bez obzira na sadr`inu – to je pitanje kojim su se mu~ili
i anti~ki i dana{nji pravni i politi~ki filozofi. Pravni prakti~ari se u ovom pitanju
razmimoilaze sa pravnim filozofima.
Politi~ka volja – pravo – eti~ki principi. – Pravo je od samih svojih po~etaka
vi{estruko protivre~no. Ono je, s jedne strane, izraz politi~ke volje, kako kod
velikih zakonodavaca na po~etku istorije pojedinih ljudskih civilizacija (recimo
Hamurabija, Solona i dr.) tako i u brojnim dana{njim politi~kim re`imima. Ali,
pravo je, s druge strane, i instrument racionalnog regulisanja odnosa i sukoba, i
na~in ograni~avanja politi~ke volje.
Ustavno pravo se ra|alo u procesu uspostavljanja ustavnosti kao oblika
ograni~avanja politi~ke samovolje, kao regulisanje vr{enja politi~ke vlasti i kao
skup individualnih prava i sloboda koji tako|e deluju kao faktor ograni~avanja
vlasti. Cilj u pravu je veoma va`na kategorija i njome su se bavili zna~ajni pravni
pisci, naro~ito prete~e tzv. sociolo{ke jurisprudencije (v. Rudolf Ihering, Cilj u
pravu, t. I–II, Beograd, 1894–95). Cilj nije dovoljan da opravda, ~ak ni da objasni
jedno pravo. Ali, potpunije obja{njenje i utvr|ivanje prirode jednog pravnog
sistema zahteva uzimanje u obzir i cilja. Tretiraju}i pravo isklju~ivo u funkciji
politi~kog sredstva i defini{u}i ga dr`avnom prinudom koja se koristi radi njegove
primene kao bitno odredbom, pravni pozitivizam je isklju~io tzv. metapravne
osnove pravnog poretka, izbacio je svaki oslonac za kritiku prava, oslonac koji bi
se na{ao izvan samog prava (u nekom sistemu vrednosti, politi~koj ili pravnoj
filozofiji, teoriji prirodnog prava, etici i sl.). Sveo je kritiku prava samo na
kriterijume kao {to su saglasnost izme|u normi s obzirom na njihovo mesto u
hijerarhiji, efikasnost, odnosno na ispitivanje uslova njegovog va`enja. To sve u
krajnjoj liniji mo`e biti samo manifestacija prinude, sile, dovoljno mo}ne politi~ke
volje.
Cela istorija nas u~i da je priroda politi~ke vlasti takva da po njoj imanentnim
zakonima te`i uve}avanju i koncentraciji, usavr{avanju instrumenta mo}i, {irenju
njenog uticaja i dominacije u pogledu broja ljudi i teritorija na koje se prostire. U
toj te`nji ja~anja i {irenja, a takva je i dana{nja tendencija narastanja etatizma,
posebno autoritarnog etatizma, politi~ka mo}, odnosno institucionalizovana
politi~ka vlast ispoljavala je stalnu te`nju da pravo tretira kao puko sredstvo
izra`avanja i saop{tavanja svoje volje. O tome svedo~i i nekoliko op{tepoznatih
26 Vojislav Stanov~i}

deviza, tj. pravnih i politi~kih sentenci. Ulpijanova izreka „[to god se princepsu
svi|a, ima snagu zakona” (Quidquid principi placuit legis haber vigorem, Ulpian,
Digesta, I, iv, 1) pregnantno izra`ava tu situaciju. Ovaj ~uveni pravnik je sa
`aljenjem konstatovao takvo stanje stvari jer je imao visoko mi{ljenje o ulozi
prava, za koje je rekao da je to „nauka i ve{tina o dobrom i pravi~nom” (Ius est
ars boni et aequi, Digesta, I, i, 1). Geslo Luja XIV – „Dr`ava to sam ja” (E'Etat,
c'est moi) – datira iz vremena kad se u Francuskoj govorilo: Ako ho}e kralj, ho}e
i zakon”. Od Trazimahovih stavova pripisanih mu u Platonovoj Dr`avi da „pravi~no
nije ni{ta drugo nego ono {to koristi ja~emu” stalno je prisutna tema o sili, ne
samo kao o garantu „va`nosti” nego kao samom temelju ili su{tinskoj crti „prava”.
U tako shvatanom pravu, iz njega su isklju~ivani pravda i racionalnost kao
unutra{nja sadr`ina i su{tina. Kriti~ki odnos prema mogu}im posledicama takvog
stanovi{ta o sprezi prava i sile lepo ilustruju re~i P.P. Njego{a: „Kome zakon le`i
u topuzu, tragovi mu smrde ne~ovje{tvom”. Ali, ~ak je i Seneka smatrao (ili samo
konstatovao) da je pravo u oru`ju, odnosno da su u pravu uvek oni koji nose
oru`je (lus est in armis). I tako sve do Bizmarka, koji je tako|e smatrao da sila ide
ispred prava (Die Macht geht vor Recht) i Staljina, koji je u sli~nom stilu kurzivom
isticao Lenjinov stav da je „diktatura proletarijata zakonom neograni~ena i na
nasilje oslonjena vladavina proletarijata” (J. V. Staljin, Pitanje lenjinizma, Beograd,
Kultura, 1946). U priru~nicima o tehnici vladanja kao {to je Knjiga vladara oblasti
San od [an Jana (Beograd, BIGZ, 1977) savetuje se vladaru da je pridr`avati se
zakona va`nije nego ceniti pravi~nost. Sa ovakvim poimanjem „pravde” sigurno
nije bilo te{ko dati i drugi savet diktiran kineskom varijantom „dr`avnog razloga”;
„Kada je narod slab, dr`ava je sna`na; kada je dr`ava sna`na, narod je slab. Zato
dr`ava koja ide pravim putem treba da oslabi narod” (isto, str. 153). Bezbroj je
primera i izreka koje pokazuju odnos vlasti i prava kao izraza njene arbitrernosti.
Ali isto tako od najstarijih zapisanih tragova o ~ovekovim preokupacijama mo`emo
pratiti njegove misaone konstrukcije i prakti~ne pothvate sra~unate na to da se
pro{ire granice slobode. Protivre~enost izme|u nametnutog poretka i autenti~ne
ljudske slobode nije samo jedna od ve~itih tema nego i razdelnica po kojoj gotovo
sve iole zna~ajnije mislioce mo`emo podeliti na one koji su favorizovali jednu ili
drugu stranu ovog antinomi~nog para kategorija i pojava.
Ideje o pravu koje bi bile utemeljene na pravi~nosti i mudrosti (racionalnosti)
kao kruni svih vrlina, pojavile su se u pradavna vremena, a tragi~ne sudbine li~nosti
kojima je to postao `ivotni moto, kao i personifikacije tih vrednosti u mitskim
junacima i govorima, bile su teme zna~ajnih dela anti~ke dramske umetnosti, isto
kao {to je razmatranje teorijskih problema vezanih za ovu problematiku dru{tvenih
pravila pona{anja jo{ kod starih Grka postalo okosnica njihovih socijalno-
-filozofskih razmi{ljanja i dijaloga. Sigurno nije slu~ajno da u Eshilovom Oko-
Legalitet 27

vanom Prometeju, Vlast i Sila, kao sluge Zevsove, idu zajedno. Njima Prometej,
prikovan na kavkaskoj steni, gde mu ptice kljuju utrobu, prkosno i prezrivo
dobacuje da ne bi menjao svoj polo`aj za njihov. Kroz njegova usta dramski pisac
saop{tava jo{ jednu veliku istinu. „Kome je mlada vlast, kruta mu je }ud”.
Sukob izme|u politi~ke volje (koja, ~im je neograni~ena, prerasta u
samovolju), s jedne strane, i prava ili ose}anja pravde, jedna je od karakteristika
istorije. Isto tako, s druge strane prava, sukob izme|u moralnih vrednosti i
obi~aja, s jedne strane, i poretka koji pretenduje na va`enje u pravno-
pozitivisti~kom smislu, imao je i mo`e imati mnogobrojne varijante. Nekada je
to sukob ukorenjenih i razumom shvatljivih moralnih uverenja, du`nosti i prava
sa novim pravnim naredbama, koje tek eventualno treba da steknu i moralni
autoritet, ukoliko to uspeju. Nekada je to otpor da se uobi~ajeni oblici i kriterijumi
pona{anja me|u ljudima na brzinu zamene izmi{ljenim ili arbitrarno nametanim
propisima ili naprosto arbitrarnom ad hoc izdatom zapove{}u. Ukratko: nekada
je to konzervativni otpor novome, a nekada ~ovekova borba za moralnu
autonomiju.
Jedan od najslavnijih starih prikaza sukoba politi~ke volje ili na njoj zasnovane
pravne zapovesti sa moralnim i uobi~ajenim redom ljudskih stvari i poimanjem
du`nosti i pravednosti, dat je u Sofoklovoj Antigoni: Antigonina bra}a Eteokle i
Polinik poginuli su u borbi u kojoj je jedan bio na strani dr`avnog poretka, a drugi
se borio protiv njega. Zato tiranin Tebe Kreont nare|uje da se jedan sahrani sa
dr`avnim po~astima, a drugi da ostane nesahranjen. Onome ko bi ga sahranio
zapretio je smrtnom kaznom. Antigona postupa kao sestra koja prema oba brata
ima istu moralnu du`nost (prirodno pravo i du`nost) da obojicu sahrani, pa nastaje
sukob koji ima tragi~ne posledice ne samo po Antigonu nego i po Kreontovu
porodicu (jer je njegov sin zaljubljen u Antigonu). Hor na zavr{etku tragedije
upu}uje re~i prekora Kreontu, poru~uju}i mu da je razumnost prvi malj za kovanje
sre}e. Hegel je, pak, bio mi{ljenja da su obe strane pogre{ile i obe su ka`njene:
Kreont nije smeo izdavati zapovesti koje su suprotne nepisanom bo`anskom
zakonu, a Antigona nije smela prekr{iti pozitivnopravni zakon.
Ne samo veliki mislioci kao Platon i Aristotel nego i dr`avnici, njihovi
savetnici, religijski reformatori i drugi shvataju veliki zna~aj prava kao
civilizacijskog dostignu}a ili „bo`jeg dara” kako su ga tretirali stari Egip}ani,
Pisani zakoni su imali ogromnu civilizacijsku ulogu, jer su mogli obezbediti ve}u
izvesnost i primenu istih pravila na {irim prostorima, nego {to su to mogli
nedovoljno univerzalni obi~aji. Ali, i stari narodi i mislioci su se suo~avali s
pitanjem da li je zlato sve {to sija i da li je pravo, odnosno legalitet sve {to se za
takvo ozna~i ili prikazuje. Oblik pisanih zakona doprinosio je i {irenju „pravne
svesti” iako je zbog rasprostranjene nepismenosti davao sve{tenicima i ~inovnicima
28 Vojislav Stanov~i}

povla{}en polo`aj. Najva`nije pitanje od samih po~etaka pisanih zakonika do


danas ticalo se njihove sadr`ine.
Zanimljiv je i pou~an jedan razgovor o zakonima koji Ksenofont u
Uspomenama na Sokrata opisuje kao da su ga vodili Alkibijad i njegov staralac i
vrhovni dr`avni rukovodilac Atine, Perikle. Alkibijad je tra`io da mu, radi
upu}ivanja u dr`avni~ko ume}e, Perikle objasni „[ta je zakon?”. Perikle najpre
ka`e da „sve su zakoni {to narod u skup{tini odlu~i da napi{e, kazuju}i {ta treba
~initi i ~ega se treba kloniti”. Alkibijad dodaje: „Verovatno napise s uverenjem da
treba ~initi dobro, a ne zlo”, {to Perikle potvr|uje. Alkibijad pita dalje i zao{trava
problem: „Ako se ne sastane narodna skup{tina nego, kao {to je slu~aj u
oligarhijama, samo nekolicina utvrdi {ta treba ~initi, {ta je to onda?” Perikle
odgovara: „Sve {to dr`avna vlast re{i da treba ~initi, pa napi{e, sve se to zove
zakon”. Alkibijad nastavlja: „Ako i tiranin ima dr`avu u vlasti, pa nala`e {ta gra|ani
treba da ~ine, da li je i to zakon?” Perikle isto tako ide dalje u smeru u kojem
kasnije odgovore nude Luter i pravni pozitivisti: „Pa i {to tiranin, dok ima vlast,
naredi da se napi{e, i to se zove zakon.”
U ovom dijalogu preokret nastaje Alkibijadovim kriti~kim pitanjem: „A {ta
je onda nasilje i bezakonje, Perikle? Ne de{ava li se to onda kad ja~i slabijega, ne
uveravanjem, nego primenom sile primora da ~ini {to se njemu svidi?” Periklov
odgovor je sada druk~iji nego malopre: „Bar meni se ~ini: pori~em da bi zakon
bilo ono {to tiranin napi{e bez odobrenja gra|ana”. Na pitanje da li se to odnosi i
na nekolicinu, Perikle je sasvim odre|en: „Sve {to neko nekoga primora da ~ini, a
da ga nije uverio, pisao to ili ne pisao, sve mi se to ~ini da je pre nasilje nego
zakon.” I, na kraju, Alkibijad postavlja pitanje: „Dakle, i {to ceo narod kao sila
koja je ja~a od onih koji su imu}ni pi{e bez njihove saglasnosti, i to }e pre biti
nasilje nego zakon?” Perikle mora re}i da i ceo narod mo`e doneti odluku koja
nije zakon nego nasilje (Ksenofont, Uspomene na Sokrata, Beograd, BIGZ, 1980,
knj. I, 2).
Od zna~aja je nekoliko ideja koje u dijalogu dolaze do izra`aja. To je najpre
sukob formalne legalnosti koju u po~etku zastupa Perikle (suprotno njegovom
gledanju na karakter atinskih zakona koje je izneo u poznatom govoru na sahrani
poginulih Atinjana, a koji je Tukidid zabele`io u Peleponeskom ratu III, 34–37) i,
modernijim re~nikom na ube|enju i podr{ci onih na ~iju }e se zajednicu odnositi.
Moderna teorija legitimnosti dodala bi i racionalnost postupka onih koji predla`u
zakone kao uslov njihove legitimnosti, tj. tra`ila bi da zakoni budu racionalan
odgovor na datu situaciju. Drugi krupni problem, koji je implicitan u ovome
dijalogu, jeste onaj koji je vi{e puta raspravljan, od Aristotela do D`ona Stjuarta
Mila, a odnosi se na tzv. tiraniju ve}ine. Ve}ina sama po sebi ne ~ini da se njenom
podr{kom zlo pretvori u dobro. U vezi sa problemom legitimizacije, Franc Nojman
Legalitet 29

je primetio da glas ve}ine ne mo`e zlo u~initi dobrim, ve} da zlo uz podr{ku
ve}ine postaje samo veliko zlo (v. Franz Neumann, Demokratska i autoritarna
dr`ava, Zagreb, Naprijed, 1974, str. 177). To zna~i i da su pristanak, u~e{}e,
masovna podr{ka i drugi sli~ni izrazi prihvatanja i popularnosti samo neophodan,
ali ne i dovoljan uslov za legitimnost jedne vlasti i njenih zakona.
Platon je prvobitno nastojao da zasnuje idealnu zajednicu na principu
vladavine mudrosti kao najvi{e vrline, odnosno vladavinu filozofa-upravlja~a,
smatraju}i da je tako istovremeno mogu}e izmiriti etiku i politiku. To je sadr`aj
njegove Dr`ave (Platon, Dr`ava, Beograd, Kultura, 1957). U Dr`avniku je takav
sistem jo{ uvek smatrao idealnim, ukoliko bi se uspelo prona}i mudrog dr`avnika.
Takvog ne bi trebalo ograni~avati nikakvim zakonima, jer oni uvek zna~e prosek,
a natprose~ne ljude ne bi trebalo sputavati osrednjo{}u (v. Platon, Dr`avnik i Sedmo
pismo, Zagreb, Liber, 1977). To bi bilo kao kad bi ve{toga lekara koji mo`e izvr{iti
jedno le~enje, ili komandanta broda koji ga mo`e izvesti iz oluje, naterali da ne
upotrebi svoje znanje ili ve{tinu nego da se pona{a po nekakvoj shemi prose~nog.
Ali, po{to je zaklju~io da su retki mudri i sposobni upravlja~i, koje ne bi trebalo
ograni~avati nikakvim pravilima, i da bi mo`da i takvi podlegli strastima. Platon
je u Dr`avniku izlo`io „drugo po redu najbolje ure|enje”, u kojem bi i obi~ni ljudi
mogli dobro upravljati. ^inili bi to na taj na~in {to bi u pravila (zakone) uneli ono
{to rade mudri dr`avnici u drugim zemljama. Sti~u}i iskustva, Platon je morao da
sve vi{e napu{ta svoje ideale. Preokret do kojeg je do{lo u njegovim shvatanjima
izra`en je u Zakonima. Platonovo razo~arenje u politi~are uvrstilo ga je me|u
filozofske rodona~elnike jedne velike ideje, ideje o vladavini zakona (v. op{irnije
u na{em radu Prete~e ideje o vladavini prava: Platon – Aristotel – Ciceron, Arhiv
za pravne i dru{tvene nauke, 1986, 3–4). U svom nedovr{enom delu, Platon je na
slede}i na~in izlo`io ideju vladavine zakona: „One koji se obi~no nazivaju
upravlja~ima, nazvao sam sada slugama zakona, ne iz `elje da gradim nove nazive,
nego zato {to sam uveren da od toga vi{e nego od i~ega drugoga zavisi i odr`avanje
i propast dr`ave” (Ibid., IV, 6).
Aristotel se u Politici opredelio za vladavinu zakona iz istih razloga iz kojih
ju je i Platon pod stare dane prihvatio kao najbolji oblik ure|enja za smrtne ljude
sa njima svojstvenim manama. Aristotel je smatrao da „nije dobro da vrhovna
vlast uop{te pripada ~oveku, a ne zakonu, zato {to je ~ovekova du{a podlo`na
strastima” (Aristotel, Politika, Beograd, Kultura, 1960, III, iii, 3). On dalje pi{e:
„Zahtevati da vlada zakon zna~i zahtevati da vlada bog i um, a zahtevati da vlada
~ovek zna~i dopustiti i `ivotinji da vlada, jer po`uda je ne{to `ivotinjsko, a strast
kvari i najbolje ljude kada su na vlasti... Oni koji tra`e pravdu tra`e sredinu, a
zakon je sredina” (Politika, III, xi, 2–4 i 6). U vezi sa zakonom zapazio je prob-
lem koji je i danas aktuelan: kako obezbediti da zakoni budu dobri, odnosno kako
30 Vojislav Stanov~i}

osigurati da oni koji ih donose budu zaista sposobni za to. Zakoni mogu biti i
r|avi, odnosno kako on ka`e „oligarhijski ili demokratski” (podsetimo da je za
njega demokratija iskvareni oblik politeje, tj. uslovno re~eno slobodne republike
– ali demokratija mo`e biti i podno{ljiva ukoliko je usmerena i ako u njoj vladaju
zakoni, a ne puka trenutna volja ve}ine). Aristotel uvi|a da ako su zakoni r|avi,
onda se stavom o vladavini zakona ni{ta ne re{ava. Ipak je njegov zaklju~ak da
„vrhovna vlast treba da pripada mudro sastavljenim zakonima, a nosioci vlasti,
bilo da ih ima jedan ili vi{e, treba da raspola`u tom vla{}u samo utoliko ukoliko
zakoni nisu precizni, jer nije lako op{tim odredbama obuhvatiti sve pojedina~ne
slu~ajeve. Ali, jo{ uvek ne znamo kakvi treba da budu mudro sastavljeni zakoni i
taj stari problem i dalje ostaje problem” (Ibid, III, vi, 13).
Hri{}anska u~enja su veoma mnogo doprinela da biblijska ideja o bo`anskoj
vladavini posredstvom zakona (zapovesti) postane jedan od temelja
zapadnoevropske civilizacije. No, borba za vladavinu zakona i demokratiju bila
je dugotrajna i prete`no lai~ko-politi~ka. U periodu nastajanja moderne teorije
demokratije i prvih demokratskih ustanova u novom veku, o`ivele su i stare
rasprave o „prirodnom” i „ljudskom” ili pozitivnom pravu, o odnosu morala i
prava, prava i sile, o ~ovekovim prirodnim pravima koja pozitivno pravo mora
po{tovati itd. Ideja o vladavini prava postala je osnovom moderne teorije ustavnosti
i pokreta koji su se borili za ostvarivanje te ideje, kao i instrumentom borbe protiv
kraljevog apsolutizma. Iako nije bio pripadnik te struje misli, Tomas Hobs (Hobes,
1588–1679) dao je veliki doprinos preciziranju pozitivisti~kog poimanja prava
kao izraza suverene vlasti i njegovim tragom su i{li D`on Ostin (Austin, 1790–
1859) u XIX veku i pravni pozitivisti u XX.
Po Hobsovom znatno mla|em savremeniku D`onu Loku (Locke, 1632–1704)
vlada i vlast nisu sami sebi svrha, ve} su u funkciji za{tite ~ovekovih prava i
stvarala~kih potencijala ~ije praktikovanje ljudski razum prihvata i mo`e
argumentima opravdati. Prirodna prava koja pripadaju ~oveku samom ~injenicom
da je ljudsko bi}e, Lok je shvatao kao osnovu i svrhu radi koje se vlade
uspostavljaju. Pozitivni zakoni koji se donose moraju tako|e doprinositi toj svrsi
da bi vlada koja ih donosi mogla pretendovati na legitimnost. Za Loka kao
rodona~elnika moderne demokratske teorije, svaka vlast bi trebalo da bude
ograni~ena time {to mora slu`iti svrsi koju su joj umni ljudi namenili, pa tako
nikakvo telo, ni pojedinac ni skup{tina, ne mogu imati neograni~enu vlast. A time
je i sadr`ina zakona ograni~ena, tj. ni zakonima se ne mo`e narediti sve {to bi
neka politi~ka volja htela, kao {to kasnije Ruso (Rousseau, 1712–1778) misli da
bi mogla „op{ta volja” (volonte generale) apsolutnog narodnog suvereniteta. Lok
je tvorac koncepcije ograni~ene vlade, vlade koja svoju legitimaciju dobija
pristankom onih kojima vlada. Zato i pozitivni zakoni koje ona donosi, moraju da
Legalitet 31

ispune odre|ene uslove da bi se mogli smatrati zakonima u pravom smislu. Lok


nabraja neke uslove: iako je zakonodavna vlast najvi{a vlast u svakoj zemlji, ona
ipak „nije niti mo`e da bude apsolutno arbitrarna nad `ivotima i imovinom drugih
ljudi”; ona, dalje, „ne mo`e za sebe da prisvoji vlast upravljanja na osnovu
improvizovanih dekreta, ve} je du`na da deli pravdu i da re{ava o pravima podanika
na osnovu objavljenih va`e}ih zakona i preko poznatih ovla{}enih sudija”, ovakva
vlast „ne mo`e da prenese vlast dono{enja zakona” u neke druge ruke i ograni~ena
je, jer su joj „ovla{}enja dali dru{tvo i bo`ji i prirodni zakon... da vlada na osnovu
objavljenih ustanovljenih zakona, ne da budu nedosledni u pojedina~nim
slu~ajevima, ve} da imaju jedno pravilo za bogatog i siroma{nog, za miljenika na
dvoru i seljaka za polugom”; i „oni ne treba da udaraju poreze na svojinu naroda
bez saglasnosti naroda” (John Locke, Dve rasprave o vladi, Druga rasprava, gl.
XI, tc, 135–142). Vi{e je nego o~igledno da su se britanski kolonisti u Severnoj
Americi mogli inspirisati Lokom za onu svoju devizu da nema oporezivanja bez
predstavni{tva (No Taxation without Representation), upravo kao {to se ubrzo
zatim Lokom inspirisao i Tomas D`eferson (Jefferson, 1743–1826) u izno{enju
razloga za nezavisnost. Lokova koncepcija slobode je sloboda u granicama zakona.
Za njega, tamo gde prestaju zakoni, po~inje tiranija.
Za nas je danas problem isti kao {to je i bio za Aristotela – koji su zakoni
mudri i prihvatljivi – i kako obezbediti da ih donose oni koji su za to sposobni?
Problem neposlu{nosti nepravednim zakonoma. – Verovatno ni jedan
primer u kojem je pravda povre|ena u korist zakona nije privukao pa`nju mislilaca
i komentatora koliko „slu~aj Sokrata”. Njega mo`emo delimi~no razumeti u
kontekstu anti~kog organicisti~kog poimanja zajednice kao celine u odnosu na
koju je individua podre|eni deo, kao i poimanja jedinstva etike i politike, pa i
zakona kao izraza prednjih premisa. U okvirima ovih shvatanja bilo je i Sokratovo,
odnosno Platonovo, o poretku i zakonima kao uslovu zajedni~kog `ivota i o
posledicama toga gledi{ta po pojedinca. U Platonovom Kritonu izlo`en je ceo
traktat u prilog po{tovanja zakona, ~ak i u slu~aju kad se u ime toga po{tovanja
~ini velika nepravda (Platon, Kriton, u Platon, Dijalozi, Beograd, Kultura, 1970).
Argumenti, koje „Zakoni” u svoju korist iznose u Kritonu u zami{ljenom
Sokratovom dijalogu s njima, veoma su ubedljivi. Oni se pozivaju ~ak i na pre}utni
pristanak na posledice od strane onoga ko je od ro|enja izvla~io prednosti `ivota
u skladu sa zakonima. Ne mo`emo dovoditi u pitanje moralnost Sokratovog
opredeljenja da ne iskoristi pru`enu mu priliku da pobegne. Njegovi razlozi su
ubedljivi, a makako ga je Platon dao, ceo dijalog je i dirljiv. Sokrat je morao
sopstvenim `ivotom potvrditi svoje dotada{nje u~enje i prihvatiti smrt ili izbe}i
kaznu i tako delom opovr}i ono ~emu je druge pou~avao. Pretpostavljam da su se
u sli~nim dilemama nalazili i mnogi komunisti koji su na montiranim procesima
32 Vojislav Stanov~i}

pod komunisti~kim re`imima bili optu`ivani za najgnusnije zlo~ine koje nisu ni


pomi{ljali da po~ine. Mnogi od njih su verovatno smatrali da svojim `ivotom
potvr|uju ispravnost odluka njihove partije. Platonov prikaz i kasniji odjek
„Sokratovog slu~aja” donosi pouku vlastodr{cima da nastoje pribli`iti pravo i
pravdu, te da bi odmereno{}u trebalo da izbegnu nove slu~ajeve Sokrata. Malo je
verovatno da }e oni tu pouku nau~iti, jer je ve} Aristotel morao be`ati iz Atine
„da se ova ne bi po drugi put ogre{ila o filozofiju”. Njegovim putem moralo je
tokom istorije po}i bezbroj drugih. Neki cini~niji mudraci su se svojim bekstvima
i hvalisali kao gr~ki pesnik Arhiloh ili Tomas Homs. Ali „Sokratov slu~aj” u
Platonovoj obradi je u stvari rasprava u prilog pozitivnog prava. Iz dana{njeg
ugla posmatrano, Sokrat je morao da ne prihvati nepravednu kaznu zasnovanu na
istim takvim zakonoma.
Me|utim, osnovna Platonova i Sokratova ideja je o pravdi kao osnovi
zajednice. Radi ostvarenja te osnove postavke dr`ava ima moralnu funkciju, a
da bi je uspe{no ostvarivala Platon je teorijski konstrui{e kao totalitarnu.
Mo`emo smatrati da bi neka druk~ija polazna shvatanja nalagala Sokratu da
izabere otpor i izbegne udar zakona u ime vrednosti vi{eg reda, i da bi Platon
ceo slu~aj druk~ije tuma~io. Takvu vrednost vi{eg reda predstavlja i jo{
konkretnije ~ovekovo pravo na slobodno izra`avanje argumentovanih stavova
o politi~koj zajednici i anga`ovanje da nenasilnim na~inima ona postanu deo
mi{ljenja i na~in delanja ~lanova te zajednice. Na takav stepen i oblik moralne
autonomije u odnosu na zajednicu kojoj se pripada, anti~ki Grci su retko bili
spremni. To su ~inili samo legendarni heroji kao Prometej. Platonovo
opravdanje prioriteta koji zakoni imaju nad pravdom, a ona bi trebalo da bude
njihova su{tina, uklapa se u njegove druge stavove zbog kojih je jedan Englez
na{ega doba (R. Krosman) napisao da {to Platona vi{e ~ita to ga sve vi{e mrzi
(zbog njegovog totalitarizma), ili zbog kojih ga je Karl Poper svrstao me|u
neprijatelje otvorenog dru{tva.
Poku{aji prisutni u na{em vremenu da se iz Cicerona izvede identi~nost
legalnosti i legitimnosti na osnovu etimolo{kog porekla drugog pojma iz prvog,
nisu osnovani. Jer, Ciceron je izlo`io ideju prirodnog prava (ius naturale) kao
umne tvorevine vi{eg reda u odnosu na pozitivno pravo i uslovljavao je va`enje
pozitivnog prava njegovom saglasno{}u sa prirodnim, tj. sa nekim eti~kim
principima. Ciceron (De legibus, II, v, 13 – vi, 14–15) pi{e o mno{tvu
nepodno{ljivih i pogubnih zakona koji ne zaslu`uju da se tako zovu vi{e nego
pravila neke bande razbojnika. ^ak i kad bi zemlja (tj. narod) prihvatali takve
propise, pi{e Ciceron, to ih ne bi u~inilo zakonima. Ciceron je ina~e pravo visoko
cenio, smatraju}i da su „pravo” i „zajednica interesa” ono {to odre|uje „res pub-
lica”.
Legalitet 33

^ak je i jedan britanski pisac neohegelijanac u XIX veku, a to je Tomas Hil


Grin (T. H. Green, 1836–1882), koji je Hegelovu politi~ku filozofiju sa dr`avom
kao klju~nom kategorijom poku{ao preneti na britanske prilike, zaklju~io da
gra|ani imaju du`nost iskazivanja neposlu{nosti prema vlastima, ~iji pisani ili
nepisani zakoni {tete interesima politi~ke zajednice ili koji ne pru`aju
institucionalne mogu}nosti niti legalne metode da se nepravi~ni zakoni ukinu (T.
H. Green, Lectures on Political Obligation, 1879–80).
Teorija „~istog prava”, ~iji je ina~e glavni zagovornik pravnih liberalnih
pogleda Hans Kelzen (Kelsen, 1881–1973), i pravni pozitivizam koji ima armije
sledbenika, imaju tendenciju da legalnost protuma~e samo u u`em smislu, kao
saglasnost ni`ih pravnih normi sa vi{ima u okviru jednog pravnog sistema, i da
tako usko shva}enu legalnost izjedna~e sa legitimno{}u. U prvom izdanju Op{te
teorije (1925) Kelzen je zauzeo stanovi{te da samovolja despota zna~i samo pravnu
mogu}nost da se u svako doba norme sa op{tim ili posebnim va`enjem donesu,
izmene ili ukinu, i da je s gledi{ta ~iste pravne teorije nemogu}e povu}i razliku
izme|u demokratije i despotije, jer su i jedno i drugo procesi ljudskih pona{anja.
On je tako|e smatrao da se pravni poredak, a isto tako i dr`ava, od drugih pojava
razlikuju samo po specifi~noj tehnici, ~ija je su{tina ostvarenje zapovesti (norme)
primenom prinude, koja tako postaje bitan elemenat definicije prava. Kelzen je
neke svoje glavne ideje izlo`io ve} 1911, a osim nema~kih pravnih teoreti~ara,
naro~ito neokantovca [tamlera (Rudolf Stammler, Lehrbruch der Rechts
philosophie, tre}e izd. Berlin-Leipzig, 1928) i sociologa formalne {kole, na Kelzena
su uticale pozitivisti~ke ideje D`ona Ostina koje u krajnjoj analizi vuku koren iz
u~enja Tomasa Hobsa (V. Hans Kelsen, Hauptprobleme der Staatsrechtslehre,
Tübingen, 1911; Allgemeine Staatslehre, Berlin, 1925; i Reine Rechtiehre, Wien-
Leipzig, 1934; kao Op{ta teorija prava i dr`ave, Beograd, 1951).
Leo [traus, istaknuti pisac u oblasti filozofije, politike i prava, koji je sli~no
Kelzenu ispred nacizma morao pobe}i u Ameriku, i ~ijih je nekoliko radova u nas
prevedeno, na po~etku jednog svog dela iznosi prekor nau~nicima dru{tvenih
nauka. Taj prekor bi se mogao odnositi u istoj meri i na druge, tj. na tehni~ke i
medicinske nauke, ali je taj pisac ipak pre svega imao u vidu pravnike. Jer na
istom mestu polemi{e s Hanson Kelzenom. [traus pi{e: „Ono {to je Makijaveli
javno ~inio, u~ini}e i na{a dru{tvena nauka; sem ako se, sam bi Bog znao za{to,
odlu~i za {iroki liberalizam umesto za doslednost – pru`i}e savet sa podjednakom
spremno{}u i tiranima i slobodnim ljudima”.
Jedan drugi nema~ki filozof prava, Gustav Radbruh (Radbruch) dugo vremena
je pripadao krugu pravnog pozitivizma, ali se dr`ao i prirodno-pravnog shvatanja
da je „pravo stvarnost ~iji je smisao da slu`i pravdi”. Posle iskustva sa nacizmom,
kod njega je prevladao prirodno-pravni pristup. Ta~nije re~eno, on je postao kriti~an
34 Vojislav Stanov~i}

prema pravnom pozitivizmu i potra`io je metapravne temelje za procenu pravnih


i politi~kih re`ima. „Pravedno” je za njega apsolutna vrednost koja se ne mo`e
izvesti iz neke druge vrednosti. Da li je neka norma pravna ili nije, za Radbruha
nije kriterijum to da li je obezbe|ena dr`avnom prinudom, ve} svrha koju ispunjava.
Za njega je pravo „skup naloga za zajedni~ki `ivot ljudi” (Gustav Radbruh,
Filozofija prava, 1932, Beograd, Nolit, 1980, paragrafi 4 i 7). S obzirom na pravnu
stvarnost, pi{u}i o neispravnom pravu, stvorio je pojmove „zakonskog neprava” i
„nadzakonskog prava”. Pravo, po Radbruhu, mo`e pozitivno va`iti, ali da uprkos
tome bude neispravno. „Za va`enje dokazivo neispravnog prava – pi{e Radbruh –
ne da se zamisliti nikakvo obrazlo`enje za to da propisano pravo koje je van
sumnje spoznato kao nepravedno, sa~uva svoje va`enje (Gustav Radbruch,
Aphorismen zu Recthsweisheit, Göttingen, 1963).
Sve je vi{e radova u oblasti politi~ke i pravne filozofije isticalo nadpravni,
ili metapravni karakter osnovnih principa u odnosu na koje su ~itavi pravni sistemi
instrumentalni. To {to su se pojedini pravnici-pozitivisti pozivali na vrednosnu
neutralnost da bi izbegli ideolo{ke implikacije po stvaranje, tuma~enje i primenu
prava, pa i na konkretne odluke koje su morali donositi, nije se pokazalo uspe{nim,
na primer u otporu nacionalsocijalizmu.
Radi obrade ovog pitanja iz vi{e razli~itih uglova, treba re}i da je vreme
izme|u dva svetska rata pokazalo jo{ jednu dimenziju problematike legaliteta i
legitimiteta: da se u ime legaliteta mo`e braniti jedan relativno prihvatljivi sistem
politi~kih i drugih vrednosti, i da se u ime legitimiteta takav sistem mo`e ru{iti, pa
u ime velikih ideala ili iluzija zameniti neuporedivo gorim. Tako je Oto Kirhajmer
1932. smatrao da o~uvanje sistema Vajmarske republike nala`e da se pitanje
legitimiteta razmatra u pravnim okvirima tog sistema, jer on daje velike {anse
(demokratija, podela vlasti, nezavisno sudstvo i sli~no), dok se Karl [mit zalagao
za vanpravne uzurpatorske pothvate, a pravdao ih je time da su volja i interes
naroda iznad prava, da postoji stanje nu`de, vi{i interes itd., {to sve nema legalitet,
ali navodno ima potvrdu u vi{oj formi legitimiteta. Sve u svemu, ipak se pokazalo
da je pravni pozitivizam olak{ao delovanje autoritarnih re`ima. To se ispoljilo u
slu~ajevima nacionalsocijalisti~kog i staljinisti~kog re`ima. Ovaj poslednji je u
drugoj polovini tridesetih godina favorizovao pravno-pozitivisti~ki pristup. Takav
je pristup do{ao do izra`aja u radovima Vi{inskog i Judina kad kritikuju sovjetske
pravne teoreti~are iz prvog perioda posle Oktobarske revolucije i iz perioda NEP-
a (Pa{ukanisa, Rajznera, Stru~ku, Krilenka i dr.) i kada o zakonitosti pi{u
pozitivisti~ki pragmatisti~ki.
Uprkos tome, posle Drugog svetskog rata, mnogi pravnici su jednostrano
pribegavali pravnom pozitivizmu kao spasonosnom leku protiv ideolo{ke
zloupotrebe prava, pa je i jedna konferencija evropskih pravnika odr`ana u Bela|u
Legalitet 35

(Beiaggio, Italija) 1961. zauzela stav u prilog pravnom pozitivizmu (v. Alexander
P. D. Entreves, Legality and Legitimacy, The Review of Methaphisics, 1963).
Pouka koja se mora izvu}i nije povla~enje u pozitivizam pod vidom ideolo{ke
neutralnosti, nego kriti~ka analiza pravnih i vanpravnih, pa i ideolo{kih, stavova
i analiza ~injenica koje uti~u na sadr`aj i karakter pravnih podataka, odnosno
politi~kih re`ima i pojedinih ustanova i odluka.
O uticaju pravnog pozitivizma na prihvatanje dr`avne volje kao najvi{eg
zakona, Radbruh ka`e: „Pravni pozitivizam koji se, manje ili vi{e, predaje na
svim katedrama navikao je pravnike na to da svaku dr`avnu volju u formi zakona
priznaju kao pravo”, 1948). Za Radbruha je misao prirodnog prava bila zabluda,
ali najplodnija zabluda koja se mogla zamisliti (Aphor., 1929). Shvataju}i da za
pravnika u praksi doista nema drugog prava osim „propisanog” pozitivnog prava,
on je tako|e te`io da dr`avu obave`e „nadpozitivnim, prirodnim pravom, istim
prirodnopravnim na~elom na kojem se jedino mo`e zasnivati va`enje samog
pozitivnog prava” (Apohor., 1932). Kao kriti~ar pukog pravnog pozitivizma, u
svoje pravne aforizme je zapisao: „Svojim uverenjem da 'zakon je zakon',
pozitivizam je razoru`ao nema~ki pravni~ki stale` protiv zakona sa samovoljom i
zlo~ina~kom sadr`inom. Pri tom, pozitivizam uop{te nije u stanju da vlastitom
snagom obrazlo`i va`enje zakona” (1946). Prema Radbruhu, kao i drugim
zastupnicima koncepcija koje uva`avaju metapravne kriterijume za procenjivanje
prava, vladavina prava obavezuje i zakonodavca, tj. i sam zakonodavac je vezan
pravom. I to je ideja ~ije korene mo`emo na}i jo{ kod Aristotela. Pravni pozitivizam
i pravni realizam su, nezavisno od namera autora, doveli do situacije da „pravo”
postane instrument puke mo}i ili gole sile.
Razlike se ispoljavaju u oblasti koja bi se mogla smatrati pravno-stru~nom.
To se mo`e pokazati nekim razlikama izme|u tzv. kontinentalno-evropske {kole
prava, koja svoje korene vu~e iz rimskog prava, i tzv. anglosaksonske {kole op{teg
prava (Common Law). Na primer, u starom Rimu, a u novije vreme na evropskom
kontinentu, naro~ito u Nema~koj (Veber, Kelzen), Francuskoj (Oriju), u Italiji i
drugim zemljama legitimnost je pravno pozitivisti~kim interpretacijama svedena
na legalnost, odnosno iz legalnosti je izvo|ena legitimnost. S druge strane, u
zemljama sa anglosaksonskom tradicijom, gde se insistira na principu vladavine
prava (the rule of law), va`an i bitan element legitimnosti vlada jeste sistem
vrednosti, na kojima po~iva pravni poredak i sistem vlasti, pa i odnos gra|anina i
vlasti, a isto tako i procedure i postupci (the due process of law) u skladu sa
kojima se odlu~uje o ~oveku i njegovim pravima: a onda i u politi~kom procesu
(izbor, odlu~ivanje, javnost, parlamentarizam, procedura dono{enja zakona). Iza
ovih poznatih razlika stoje i razli~ite politi~ke i pravne filozofije („formule”) ili
razli~ite interpretacije istih u~enja.
36 Vojislav Stanov~i}

U krajnjoj liniji, praksa daje za pravo pravnoj filozofiji da jedan sistem normi
koji pretenduje da se zove pravni ne sme potpuno da raskine sa kategorijom pravde,
koja logi~ki i istorijski opravdava pravni sistem, niti se mo`e legitimisati
arbitrarnim tuma~enjem pravde kao volje ja~ega. Istorija, a naro~ito praksa
politi~kih re`ima u XX veku je pokazala da celokupni pravni sistem jedne zemlje,
makar koliko unutar sebe bio neprotivre~an i efikasno se primenjivao (a takav je
na primer bio i nacionalsocijalisti~ki re`im i „pravni” sistem), mo`e da nema ili
da mu civilizovane zemlje ne priznaju legitimnost.
Ograni~enost poimanja legaliteta u Jugoslaviji. – Sintagma „ustavnost i
zakonitost” ~esto se upotrebljavala u Jugoslaviji posle 1951. i kasnije u nekim
drugim zemljama, koje su se tada smatrale socijalisti~kim. Kad je ovaj pojam
uveden u upotrebu, imao je vrlo ograni~eno zna~enje, ali ipak veliki prakti~ni
politi~ki zna~aj. U Jugoslaviji je 1951. data jedna blaga i ograni~ena kritika
pona{anja dr`avnih organa zbog njihovog kr{enja zakona i „naru{avanja
zakonitosti”. Praksa je, naime, bila da dr`avni organi u ostvarivanju politike otkupa,
nacionalizacije, progonjenja politi~kih protivnika i pri sprovo|enju drugih mera
svesno kr{e na {tetu gra|ana ~ak i onako nedemokratske zakonske odredbe, veruju}i
da tako najbolje doprinose dr`avi i njenim interesima. Visoki politi~ki forumi i
rukovodioci su znali da se to tako radi, i oni su se o~igledno s tim slagali, iako se
o tome nisu javno i neposredno izja{njavali. Za kr{enje ustava i zakona izgovor se
olako nalazio u pozivanju na „revolucionarnu zakonitost”. Velike prakti~ne te{ko}e
i op{te karakteristike svakog posleratnog i poslerevolucionarnog stanja i
radikalizma, uticale su u istom pravcu. Na to je delovalo i ulaganje na praksu
sovjetskog uzorka koji ipak, na sre}u, nije doslovno kopiran. To se mo`e pokazati
i na primeru jednog od osnovnih principa krivi~nog prava, koji se i naziva
principom zakonitosti ili legaliteta (nullum crimen, nulla poenta sine lege).
Sovjetsko krivi~no pravo je tek 1958. godine prihvatilo ovaj princip. U Jugoslaviji
se posle Drugog svetskog rata u uskim krugovima razmatralo da li prihvatiti ovaj
princip i na sre}u je prevagnula pravna logika da se taj princip unese u na{e
zakonodavstvo. No, praksa je, kao {to smo rekli, i{la mimo i nasuprot tome principu,
a postojali su i mnogi drugi oblici i oblasti naru{avanja zakonitosti. Mnoga re{enja
u pravnom sistemu i{la su na ruku takvoj praksi (kao na primer, nepostojanje u to
vreme tzv. upravnog spora, tj. mogu}nosti da gra|anin tu`i organ uprave i da sud
donosi kona~nu odluku na osnovu zakona, prevelika diskreciona vlast organa
uprave, op{ta dominacija izvr{nih organa vlasti nad predstavni~kim odnosno
zakonodavnim, tj. prevlast birokratije, zakonska mogu}nost da se u
administrativnom postupku, tj. bez sudske odluke ljudi ka`njavaju sa dve godine
zatvora uz mogu}nost da se takva kazna i produ`i, itd.). U Sovjetskom Savezu,
~ak i dvadesetih godina kad se posle jednog perioda pravnog nihilizma po~elo sa
Legalitet 37

dono{enjem pojedinih zakonika, jo{ uvek je dominirao Lenjinov stav da je diktatura


proletarijata zakonom neograni~ena vladavina. Kao {to je poznato, na XX kongresu
KP SS 1956, Nikita Hru{~ov je izneo prvu, sa zvani~nog mesta u Sovjetskom
Savezu datu kritiku pona{anja Staljina i „naru{avanja socijalisti~ke zakonitosti” u
vreme „kulta li~nosti”. I to je dovelo do velikih i zna~ajnih promena i delimi~nih
i tihih sudskih rehabilitacija koje su imale odjeka i izvan Sovjetskog Saveza.
^injenicu da ni u jednoj od zemalja u kojima su na vlasti bili komunisti nije
do{lo do punog ostvarivanja pravno va`e}ih ustava i zakona ima nekoliko op{tih
i jo{ vi{e specifi~nih i konkretnih uzroka zbog kojih se postepeno {irila pravna i
moralna anomija.
Na prvom mestu mora se re}i da su tzv. socijalisti~ke zemlje tek pred svoj
kraj po~ele da proklamuju da `ele da se izgra|uju kao dr`ave sa uspostavljenom
vladavinom prava. To zna~i da su izme|u vlasti i prava prednost davali ovoj prvoj
i instrumentima kojima se mo} dr`i i u~vr{}uje. Zato je i poimanje zakonitosti
bilo vrlo ograni~eno: tuma~ilo se pre svega kao obaveza ni`ih organa i gra|ana da
se pridr`avaju zakona, a nije shvatano da su zakoni i ustav ~inilac ograni~avanja
politi~ke vlasti. Da bi se ustavnost i zakonitost u ovom pravom smislu mogla
uvesti, neophodno bi bilo uvesti {iru demokratiju i mogu}nost gra|ana da na
izborima zaista biraju svoje predstavnike i vr{ioce vlasti. Bez demokratske i
institucionalizovane politi~ke odgovornosti vr{ilaca vlasti pred bira~ima, nema
mogu}nosti da se ostvari ustavnost, pa ni zakonitost u punom smislu te re~i.
Uostalom, ~injenice nam kazuju da su ti principi delimi~no ostvareni samo u
zemljama koje su ostvarile vi{i stepen demokratije.
U biv{im socijalisti~kim zemljama se odlagalo re{avanje jednog klju~nog
problema. To je bilo ograni~avanje ili ukidanje pravnih i politi~kih osnova za
ulogu jedne jedine ili dominantne partije kao nosioca monopola politi~ke vlasti.
Politi~ki forumi i rukovodioci takve partije su svojim odlukama (direktivama,
instrukcijama, pismima, govorima i sl.) mogli da promene na~in i stepen
primenjivanja ustava i zakona. Oni su to s vremena na vreme i ~inili, a nezavisno
sudstvo je ~ak i kao ideja, a kamoli kao praksa, bilo ne{to {to nije prihva}eno, bez
obzira na zakonske formulacije. Te formulacije su ~esto pravnici prepisali iz tzv.
bur`oaskih zakona, a rukovodioci prihvatili samo na re~ima, da ne bi dolazili u
sukob sa tekovinama demokratske teorije i civilizacije. Oni najvi{i su se na svakom
nivou smatrali izuzetim od „pravnih smicalica”. To je predstavljalo lo{ primer i
podsticaj za druge na ni`im nivoima. Ovo je bio op{ti uzrok neostvarivanju
ustavnosti i zakonitosti, a postojali su i mnogi drugi.
^ak i uvo|enje izvesnih demokratskih ustava ne daje pune rezultate sve dok
se ne stvore i odgovaraju}a politi~ka klima i odnosi, pa i odgovaraju}a demokratska
politi~ka kultura. Politi~ka kultura koja pogoduje ostvarivanju vladavine prava
38 Vojislav Stanov~i}

ne sme biti ni podani~ka kakvu je dr`avni socijalizam najradije negovao niti


parohijalna kakvu je nasle|ena tradicija ostavila, a socijalizam dalje razvijao u
vidu raznih lokalizama i partikularizama ~iji je osnovni princip da naru{i zakon u
svoju korist, a na ra~un i na {tetu drugoga.
Ako su strukture sa monopolom mo}i prvi i osnovni me|u nizom krupnih
uzroka slabog po{tovanja ustava i zakona, to se odrazilo i na njihov kvalitet, {to je
dalje oslabilo njihovo po{tovanje. Sni`avanju kvaliteta zakona nije doliko doprinela
niska, nerazvijena i zanemarena pravna tehnika izrade propisa, mada je i to svakako
doprinosilo smanjivanju po{tovanja zakona, jer ono {to je nejasno ne mo`e izazvati
po{tovanje osim me|u onima koji u ne{to slepo veruju. Takozvani politi~ki
voluntarizam nije ni u ~emu na{ao toliko izraza koliko u pretpostavljanju da se
politi~kom voljom koja }e se izraziti u formi prava, mo`e sve. U tome, naravno,
gre{e oni koji u ispoljavanju svoga voluntarizma zloupotrebljavaju pravnu formu.
„Popij more, Ksante” – tako je rob i basnopisac Ezop doviknuo jednom anti~kom
tiraninu koji je mislio da je njegova volja iznad svega.
Kad jedna zemlja ima relativno znatne ljudske i materijalne potencijale, a
pravni sistem ote`ava ili onemogu}ava ili pogre{no usmerava njihovo kori{}enje,
pa to onda ~ini `ivot svih gra|ana te zemlje siroma{nijim nego {to bi mogao biti
pod druga~ijim pravnim re`imom – ne mo`e rezultirati ni~im nego javnim ili
skrivenim, ali ne manje efikasnim otporom tome pravnom re`imu. Za primer koji
to ilustruje mogu se pomenuti propisi o prinudnoj (u ono vreme bi se moralo re}i
„dobrovoljnoj”) kolektivizaciji. Ovaj primer uzimamo stoga {to su poznati
doktrinarni, politi~ki i ekonomski motivi, a isto tako i tokovi, posledice i porazni
rezultati. Iz toga je ipak izvla~eno vrlo ograni~eno iskustvo. Ljudi su prirodom
programirani da nastoje `iveti bez obzira kakve im je okvire neka mo} krojila.
Ako su okviri kruti i uski, ljudi }e ih na razli~ite na~ine razmek{avati i rastezati
dok se ne razlabave ili ne puknu. Tako je to bilo vi{e puta u pro{losti. Tu ne
poma`e nivo pravne tehnike ili stilska doteranost propisa.
Koliko god element politi~ke volje u stvaranju prava bio va`an i nu`an, ne
sme se zapostaviti da je daleko bitniji onaj elemenat koji od prava ~ini element i
stub ljudskih civilizacija. A onda to postaje stepenom svoje racionalnosti i
regulisanju me|uljudskih odnosa. Odnos prema pravu zavisi}e od toga koliko
ono omogu}uje da se me|uljudski odnosi i promet dobara, usluga, ideja, ljudi
mo`e slobodnije i pod ~ove~nijim uslovima odvijati, a ne od kazni kojima se
pretilo. Pravo, da bi bilo racionalno, mora postati dovoljno {irok okvir za odvijanje
onoga {to se zove „pravni promet” a {to je samo izraz drugih oblika prometa, tj.
razmene me|u ljudima. Od kvaliteta zakonitosti, tj. od toga koliko je ona instru-
ment koji olak{ava ili pak ote`ava ovakav promet, zavisi u velikoj meri i koliko
}e se ostvarivati sadr`ina datih zakona. Umesto da sve bude propisano zakonima,
Legalitet 39

va`nije je da pravni sistem bude racionalno ustrojen tako da ljudima omogu}i


povoljnije okvire `ivota. To nas vodi slede}em krupnom problemu: obimu pravnog
regulisanja.
Autoritarna vlast, koja `eli da se u sve me{a, pravi glomazan, rigidan i
sveobuhvatan pravni sistem koji u detalje reguli{e sve aspekte dru{tvenih i
me|uljudskih odnosa. I to naj~e{}e tzv. imperativnim normama, tj. propisima koji
se moraju primenjivati na strogo utvr|eni na~in, bez obzira {to bi mo`da oni koji }e
svoje odnose regulisati hteli da se sporazumeju na druga~iji na~in ili druga~ije o
samoj stvari. Pomenutom restriktivnom prirodom pravnog sistema u njemu se su`ava
podru~je primene tzv. dispozitivnih ili bar tzv. alternativnih normi, pa konkretno i
klasi~nih ugovora, jer vlast ho}e svugde da poka`e svoje prisustvo i pravo me{anja.
Ovo, naravno, poga|a privredne subjekte, ali, u krajnjoj liniji, najvi{e gra|ane.
Mnoge pomenute mane koje ote`avaju da se ostvari princip zakonitosti
imaju koren u pogre{nom shvatanju i verovanju da se pomo}u prava mo`e posti}i
sve {to se `eli. Ne shvata se da pravo kao sredstvo ima svoje granice, da se ono
mora odnositi na ono {to je mogu}no. Pravo se mora koristiti u skladu s njegovom
prevashodnom prirodom da omogu}i ljudima mirno u`ivanje onoga {to je mogu}e
pri datom stepenu razvijenosti njihovih znanja i tehnologija, i da ih za{titi od
grabe`ljivaca, siled`ija i uzurpatora. Ovi poslednji najradije vole da prisvoje
dr`avu, jer ona pru`a vi{e mogu}nosti za privilegije nego posedovanje bilo
kakvoga sredstva za proizvodnju. Tada i zakoni postanu „privatni” u onom smislu
u kojem to izra`ava sama re~ privilegija (prvobitno u rimskom pravu – privata
lex, privatni zakon, tj. zakon za pojedinca koji je izuzet od op{tih normi). Lako
je zaklju~iti i to da kada se broj privilegija pove}a, onda tako|e pravo gubi
svoju op{tu svrhu i zakonitost opada.
U nas se preveliki tzv. normativizam nije ogledao samo u preterano velikom
broju pravnih propisa koji su bili izraz pogre{ne orijentacije da se u socijalizmu sve
reguli{e od strane dr`ave, nego i u ~estom menjanju propisa. I veliki broj i njihovo
~esto menjanje pove}avaju ulogu i mo} onih koji na njihovo dono{enje i menjanje
najvi{e uti~u, ali su dru{tvene posledice {tetne. Reprodukovanje istih propisa od
federacije do radne organizacije pove}avalo je njihov broj do besmislenog.
Priroda jugoslovenskog federalizma bila je jedan od uzroka cvetanja
nezakonitosti. Naime, dono{enje zakona je bilo u rukama jednih, a njihovo
sprovo|enje u rukama drugih, i to bez pravne i sistematske mogu}nosti onih koji
donose ili upravnih i sudskih institucija na tome nivou da kontroli{u kako se zakoni
ostvaruju. Sudove i inspekcije birali su isti oni organi protiv ~ijih akata ovi ~esto
moraju donositi odluke ili kr{iti zakon u `elji da za{tite lokalne mo}nike.
Najzna~ajnija prepreka apsolutizmu vlasti i njenom dru{tveno-neodgovornom
pona{anju jeste korpus ~ovekovih prava i sloboda i demokratija kojoj su gra|anska
40 Vojislav Stanov~i}

prava i slobode condition sine qua non. U ~l. 16. ~uvene francuske Deklaracije
prava ~oveka i gra|anina zapisano je da nema ustav ona zemlja u kojoj nisu
garantovana gra|anska prava i slobode i u kojoj nije izvr{ena podela vlasti.
Ideja pravne dr`ave je ograni~enih dometa, jer ostaje na formalno shva}enom
principu legaliteta i u krajnjoj liniji podrazumeva veberovski shva}enu birokratiju
kao racionalni oblik dru{tvene organizacije sa ~inovni~kim stale`om. Pravi cilj
od Aristotela do danas je vladavina prava. No i ideja pravne dr`ave, u odnosu na
ono {to joj u praksi prethodi, jeste veliki civilizacijski domet. Ipak je u jednom
politi~kom dokumentu od pre pet godina ideja pomenuta u zagradama i u kontekstu
„kontrarevolucionarnih” ideja koje su se javljale. Nezavisno sudstvo je u svakom
slu~aju pretpostavka ostvarivanja ne samo pravne dr`ave ili vladavine prava nego
i modernog prava.
Ostvarivanje ljudskih prava i sloboda doprinelo bi i re{avanju niza dru{tvenih
problema kojima je jedan od uzroka bio autoritarni i rigidni i neracionalni pravni
sistem i hipertrofirani normativizam, koji je gorki plod jedne pogre{ne pravne i
socijalno-politi~ke doktrine. Jedno od pogre{nih na~ela te doktrine je verovanje
da je za socijalizam, pa i za postsocijalisti~ko dru{tvo va`no da se sve pravno
reguli{e i da je slobodno samo ono {to je pravom izri~ito dozvoljeno i na na~in na
koji je dozvoljeno. Neki pozitivista bi i to obuhvatio pojmom „legaliteta”. Me|utim,
napredovanju dru{tva i slobodi kao su{tinskoj odredbi ~oveka odgovara sasvim
suprotni koncept: da se granice slobode odrede samo za{titom istih prava i sloboda
drugih i da se proglasi da je slobodno sve {to nije iz valjanih razloga izri~ito
zakonom zabranjeno.
Na~elno je pogre{no shvatanje da se dru{tvo {titi time {to }e u eventualnom
sporu dr`ave i pojedinca pravnik, svejedno da li u funkciji nekog referenta,
pravobranioca, tu`ioca, sudije, milicionera ili u drugim ulogama, smatrati da
njegov zadatak nije da postupa prema pravu (zakonu), nego da pravo pristrasno
primeni kako se njemu samome ili nekom politi~kom subjektu mo`e ~initi da je
„u korist dr`ave” ili u nekom ve} odavno, zbog zloupotreba ozlogla{enom „vi{em
interesu”.
Moralna autonomija pravnika je pretpostavka za tzv. slobodno sudijsko
uverenje koje se ne odnosi samo na sudije. Mora pravnik biti spreman re}i NE,
ako ga profesionalno znanje i savest na to upu}uju, pa i onda kad svi ka`u DA ili
„aminuju”. Zato je potrebna i individualna gra|anska hrabrost i solidarna podr{ka
ljudi iste profesije da bi se uspostavila legalnost. Takvi pojedinci u nedavnoj
pro{losti su r|avo prolazili, kao {to pokazuju mnogi slu~ajevi su|enja sudijama i
advokatima, pa i jedan slu~aj kura`nog pona{anja po va`e}im pravnim i natpravnim
eti~kim principima, koji je u svoje vreme i opisan u knjizi Sudija. Sve je to u~injeno
u ime moralne autonomije i profesionalnog morala.
Legalitet 41

Vlastima nije u interesu da onaj ko primenjuje tzv. pravo zapada u moralne


dileme oko osnovanosti, celishodnosti, dru{tvene opravdanosti i korisnosti,
humanisti~nosti normi koje primenjuje. Ono {to se `elelo, postizalo se i
odgovaraju}im obu~avanjem koje se prete`no svodilo na saznavanje pravne
tehnike. Pojam pravde, racionalnosti ~ovekove prirode i drugi sli~ni, spadaju u
discipline koje se uglavnom ne izu~avaju ili se ne izu~avaju dovoljno i sa svim
teorijskim i prakti~nim implikacijama. Sistemati~no se te`ilo da se pravniku, kao
~oveku, oduzme svaka teorijska osnova s koje bi mogao kriti~ki prosu|ivati sadr`aj
prava koje treba da primenjuje.

Literatura:
A. V. Dicey, Introduciton to the Study of the Law of the Constitution, 1885.
C.J. Friedrich, Constitutional Govemment and Democracy (1946); novije
izdanje Waltham-London, 1968.
J. \or|evi}, Ustavno pravo, Beograd, 1972.
L. Basta, Politika u granicama prava, Ideje, Beograd, 1984.
Lj. Tadi}, Metamorfoze „pravne dr`ave” i Pravna dr`ava, 1991.
M. Jovi~i}, Zakon i zakonitost: `ivot pravnih propisa, Beograd, Radni~ka
{tampa, 1977.
R. Dworkin, A Matter of Principle, Cambridge, Harvard University Press,
1985.
R. Dworkin, Taking Rights Seriously, Cambridge, Harvard University Press,
1977.
R. Luki}, Ustavnost i zakonitost, Beograd, 1966.
42 Milan Podunavac
Legitimitet 43

Milan Podunavac

LEGITIMITET*
Pojam – Legitimitet u najop{tijem smislu ozna~uje utemeljenje i delanje
politi~ke vlasti na principima koji su op{teprihva}eni u okviru jedne politi~ke
zajednice. Princip legitimiteta implicira da pripadnici jedne zajednice (politi~ke)
ne prihvataju poredak samo iz navike i obi~aja, individualnog interesa ili straha
od represije, ve} iz uverenja u njegovu valjanost i opravdanost. Otuda, ovo stanje
uvek pretpostavlja usagla{enost „prirode” politi~kog poretka i principa njegovog
utemeljenja sa „na~inom mi{ljenja jednoga naroda” (Monteskje). Legitiman je
onaj poredak u kome postoji saglasje izme|u politi~ke formule kojom se pravda
vladarski titulus i nazora naroda (politi~ki subjektiviziranih pojedinaca) o prirodi
toga poretka. Legitiman poredak uvek stoji u odre|enom odnosu sa principima
prava i pravi~nosti i obuhvata stanje „dobro ure|enog poretka” (Rols). Ovo stanje
suprotno je stanjima bezakonja, anarhije, nesigurnosti i samovolje. Stanje
neosiguranih sloboda i neure|enih prava nije ni legitimno ni politi~ko. Principi
legitimiteta uvek sadr`e, otuda, i odre|enu „ideju zajedni~kog `ivota u dr`avi” i
pribli`avaju se samom pojmu politike. U ovome je i Aristotelova napomena da je
samo „poredak vrline” politi~ki poredak.
Problem legitimiteta sredi{nji je problem politike filozofije, to je „jedno od
najslo`enijih filozofskih pitanja” (\. Tasi}, Opravdanje dr`avne vlasti). Laski
(Lasky) tako|e je isticao da je legitimitet pitanje „na koje ni jedna politi~ka
filozofija do sada nije odgovorila”, a Berk (Burke) i Ferero (Ferrero) podjednako
su upozoravali da je „opasno pitati se o temeljima dr`ave”. Rusou (Rousseau)
pripada zasluga da je problem politi~kog legitimiteta ozna~io kao ukupnost „prvih
principa” politike i odredio ga kao sredi{nji problem politi~ke teorije. U raspravu
o osnovama dru{tvenog ugovora Ruso nas uvodi pitanjem o temeljima legitimiteta
politi~ke vlasti. „Ho}u da razmotrim da li u gra|anskom dru{tvu mo`e postojati
* Enciklopedija politi~ke kulture, Savremena administracija, Beograd, 1993.
44 Milan Podunavac

osnova za legitimnu i sigurnu vladavinu, kada se uzmu ljudi kakvi su, a zakoni
onakvi kakvi mogu da budu. ^ovek se ra|a slobodan a svuda je u okovima. Onaj
koji veruje da je gospodar drugih, uistinu je vi{e rob od njih. Kako je do{lo do ove
promene? Ne znam. [ta je mo`e u~initi legitimnom? Verujem da mogu re{iti to
pitanje” (@. @. Ruso, Dru{tveni ugovor, Prosveta, Beograd, 1949, str. 9). Te`nja
za legitimitetom univerzalno je svojstvo politi~kih poredaka, a potreba za
legitimizovanjem politi~ke vlasti tako je trajno ukorenjena u politi~kim dru{tvima,
da je u ~itavoj istoriji te{ko na}i politi~ki poredak koji nije imao autenti~no
zasnovan poredak, ili bar poku{ao da ga stekne. ^itava politi~ka istorija je u biti
jedna stalna te`nja i borba vladaju}ih elita za racionalizaciju sistema politi~ke
vladavine. Razli~ite formule legitimizovanja politi~ke vlasti ne samo da su
centralna tema tehnologije za~u|uju}e istozna~ne tehnike (instrumenta regni) ve}
i instrumenti demokratske politi~ke misli, pokreta naroda i klasa u borbi protiv
politi~kih vlastodr`aca i politi~kih poredaka, koji kr{e naj{ire dru{tvene saglasnosti
i pristanke dru{tvenih grupa i pojedinaca, povezanih uvek sa jednim vidom `ivota
(politi~kim etosom). Legitimitet, kako pi{e H. Heler (H. Heller, Staatslehre, 1934),
uvek sadr`i dva aspekta: (a) aspekt socijalnog legitimiziranja pravno utemeljene
vlasti i (b) idealno (normalno) utemeljenje dr`ave kroz zbiljski ustav. Ova dva
aspekta legitimiteta, po pravilu, ne moraju biti u saglasju. Otuda, potreba za
legitimitetom uslov je svake vladavine, a postojanje legitimiteta znak „dobre”
vladavine. Spinoza i Moteskje nagla{avaju oba ova aspekta. Za Spinozu „poslu{nost
~ini vladavinu” (Obedientia facit imperatum). Za Monteskjea, pak, „sre}na je
dr`ava ako su joj gra|ani dobri podanici”, vladavina i postoji zato da „vodi podanike
ka najboljem cilju”.
Pitanje o legitimitetu uvek je pitanje uverenja o dostojnosti politi~kih
institucija od strane onih nad kojima se vlada. U tom smislu legitimitet je u istoriji
politike uvek igrao dvostruku ulogu: s jedne strane, formule legitimizovanja
olak{avale su politi~ku vladavinu upravlja~kih grupa, izra`avaju}i njihovu te`nju
da svoju mo} ne opravdaju prostom ~injenicom njene posesije, ve} da nalaze
moralne i legalne osnove njenog posedovanja. S druge strane, kako je pokazao G.
Moska (Mosca, Ruling Class, 1939), formule legitimizovanja olak{avale su teret
politi~ke vlasti politi~kim podanicima, izra`avaju}i jednu univerzalnu psiholo{ku
potrebu ljudi da formiraju sistem uverenja kako oni koji nad njima vladaju to ne
~ine na osnovu posedovanja materijalnih i drugih prednosti i sile, ve} na temelju
op{tih i zajedni~kih principa i maksima, zajedni~kih za sve pripadnike dru{tva.
To upu}uje na zaklju~ak da istorija politi~kih dru{tava i ne zna vladavinu koja do
kraja „pokriva” i zadobija potpuno podani{tvo i politi~ku poslu{nost za sva
vremena. Politi~ki upravlja~i su iskusili da i stanja najve}e poslu{nosti nose u
sebi potencijalni revolt i bunu. Izme|u upravlja~a i naroda uvek se uspostavlja
Legitimitet 45

jedan odnos latentnog straha i sumnji; koliko je strah inherentno svojstvo podanika,
toliko je on i pratilac politi~kih vlastodr`aca. Narod strahuje od vlasti, jer je ona
uvek i potencijalno (~ak i kada je demokratska) oblik politi~ke opresije. Politi~ki
upravlja~i i kada u`ivaju u stanjima najpotpunije submisije podanika, potencijalno
strahuju od rastakanja ove lojalnosti i politi~kog revolta. U prirodi je principa
legitimiteta da se „prevlada ovaj misteriozni i uzajamni strah” i sumnje koje uvek
postoje izme|u onih koji politi~ki upravljaju i onih nad kojima se vlada. Principi
politi~kog legitimiteta olak{avaju tegobe vladavine i onima koji vladaju i onima
nad kojima se vlada. „Ako su konsenzus i volja upravlja~a i podanika iste, sre}an
je i blagosloven njihov `ivot” (J. Althusius, Politica Methodica Digesta, London,
1964).
Mada politi~ka mo} uvek u sebi sadr`i moment sile kao svoje unutra{nje
svojstvo, politi~ka istorija u~i da sila nikad nije dovoljna da bi se zadobila
poslu{nost onih nad kojima se vlada. Monteskje je briljantnim opisom despotije
pokazao da je strah princip onih vladavina koje su oslonjene na silu i samo njenim
dejstvom one te{ko mogu da zadobiju politi~ku poslu{nost. Otuda, arbitrarna i
nasilna despotija uvek je nelegitiman oblik vlasti. Principi legitimiteta su upravo
oni razlozi kojima se utvr|uje i pravo da se vlada i du`nost da se pokorava, a
saglasnosti i osobita forma „osnovnog konsenzusa” (E. Freankel) izme|u onih
koji politi~ki vladaju i onih nad kojima se vlada. A formiranje uverenja i „klime”
(Monteskje) da su ovi principi pravi~ni i razumni, stvaranje uslova za njihovo
po{tovanje, ~ine odnos izme|u vladara i onih nad kojima se vlada mek{im,
podno{ljivim, sa vi{e uzajamnog respekta i sigurnosti. „Narod mora da se srodi sa
principima legitimiteta” (Taljeran). Trajnije saglasnosti, koje obja{njavaju za{to
su „stare” vladavine i najsigurnije („najsigurniji je ’stari’ legitimitet” – F. J. Strahl),
vode naro~itoj vrsti poverenja (onome {to je evropska politi~ka kultura izrazila
kao consensus fidelium, koje je u sebi sadr`avalo i pristanak i poverenje i korist),
{to kao unutra{nji agens istovremeno i oja~ava i humanizuje osnovni politi~ki
odnos. Principi legitimiteta, otuda, ne olak{avaju samo tehnologiju politi~ke
vladavine; oni je demokratizuju i humanizuju.
Istorija politi~kih institucija pokazuje oba ova „momenta” legimiteta: potrebu
politi~kih vlastodr`aca da ustoli~enu vlast ne poka`u u obliku otvorenog nasilja,
ve} u obliku zapovesti prikazanih u njihovoj najtrajnijom formi, „vlasti koja na
sebe stavlja masku zakona” (Polen). Uputstvo Rusoa da „najja~i nikad nije dovoljno
jak da bi uvek bio gospodarom osim ako svoju mo} ne preobrati u pravo, a
pokornost u du`nost” izra`ava se u jednoj trajnoj te`nji politi~kih vladara da
dokazuju i „predstavljaju” istovetnost onoga {to ima su{tinsku vrednost
(legitimnost) i onoga {to postoji kao ~injenica (posesija politi~ke mo}i). Ovu
iskonsku potrebu politi~kih vlastodr`aca prepoznajemo sa zapanjuju}om
46 Milan Podunavac

istozna~no{}u u razli~itim politi~kim kulturama. Tako, legitimitet je za politi~ke


upravlja~e uvek centralno jezgro instrumenta regni. Napoleon, kome u istoriji
legitimiteta pripada posebno mesto, jer se moderna teorija i politi~ko zna~enje
ovoga pojma i izo{trilo u jednom politi~kom procesu i drami „osporavanja”
legitimiteta Napoleonove vladavine (Taljeran) u govoru pred Corps Legislatif 1814.
godine, poziva se na snagu svoga legitimacijskog titulusa, negiraju}i to pravo
deputatima naroda. „Da li ste vi predstavnici naroda? Ne. Ja sam ~etiri puta pozivao
naciju i ~etiri puta sam zadobijao glasove ~etiri miliona ljudi. Ja imam titulus, a vi
nemate: vi ste samo deputati departmana Imperije” (Melvin Richter, Toward a
Concept of Pollitical Legitimacy, Political Theory, 1982). Ovu univerzalnu
politi~ku potrebu znali su koristiti i drugi politi~ki vladari mnogo pre Napoleona.
Rimski politi~ki pisac i istori~ar Kasius Koceanus Dia (Casius Coceanus Dia)
navodi podatke o politi~koj vladavini Malviusa Torkvatusa. Ovaj rimski vladar,
navodi Dia, `eleo je da se proglasi Romulom (kraljem) i poslao je glasnike da
oslu{kuju mi{ljenje naroda. Dobio je informacije da narod sa zebnjom gleda na
njegove namere da se nazove kraljem i da ne `eli kralja za vladara, po{to ne
podnosi kraljevski stil. Monteskje ovaj slu~aj komentari{e ovako: „Rimljani nisu
hteli kralja, {to zna~i da su sa~uvali svoje politi~ke obi~aje i ne `ele da imitiraju
despotsku vladavinu afri~kih i azijskih nacija” (The Spirit of Laws, Berkeley and
London, 1977). Hegel, pak, u Filozofiji istorije naro~ito isti~e jedan primer iz
kineske politi~ke kulture. U Kini su istori~ari (zapisiva~i doga|aja) spadali u najvi{e
dr`avne ~inovnike. Dva ministra su se, prema opisima kineskih politi~kih
institucija, stalno nalazila u carevoj okolini i imala su nalog da sve {to car govori,
~ini i zapoveda, bele`e na cedulje, koje su istori~ari kasnije zapisivali. Ovakav
na~in pra}enja istorijskih doga|aja davao je mi{ljenju naroda i njegovoj politi~koj
memoriji ogromnu snagu. Prema istorijskim izvorima, ~ak ni jedan od najmo}nijih
kineskih vladara [i-Haong-Ti nije mogao da se odupre ovim uticajima. Progonio
je staru literaturu, teorijska nastojanja i istorijske knjige uop{te. „To je radio s
namerom da bi uni{tenjem se}anja na pre|a{nje dinastije u~vrstio svoju vlastitu”
(Hegel, Filozofija povijesti, Naprijed, Zagreb, 1966).
Principi legitimiteta temeljni su principi politi~kih konstitucija i kako je dobro
potvr|eno u istoriji politi~kih institucija „poslednje pribe`i{te politi~ke vlasti”
(Tokvil). Tokvil pokazuje u analizi rastakanja „staroga re`ima” (The Old Regime
and French Revolution) da revolucija prvo zaseca u dru{tvene odnose i politi~ke
institucije, a „posle promene zakona ona se nasilno obra~unava sa starim politi~kim
obi~ajima”. U analizi engleske bur`oaske revolucije, utvr|uje da su „u~injene
temeljne promene u politi~koj konstataciji, ~ak je i monarhija bila oborena, ali
ona je te{ko razarala dublje zakone, obi~aje i konvencije nacije” (A. de Tocqueville,
The Old Regime and French Revolution, New York, 1955, str. 201). Sli~no
Legitimitet 47

stanovi{te nalazimo i kod Berka, koji zapa`a (u analizi Francuske revolucije) da


je „satanski element Francuske revolucije razorio temeljne principe gra|anske i
politi~ke jurisdikcije”. Poznato je, isto tako, sa koliko je odu{evljenja Nikolo
Makijaveli opisivao politi~ku vladavinu Nume Pompiliusa, kojeg je, uz Likurga i
Solona, smatrao jednim od naprednih zakonodavaca. Funkcija velikih
zakonodavaca je da oblikovanjem gra|anskog duha i gra|anskih institucija
oja~avaju temelje dr`ave. Makijeveli ostavlja podatke o tome kako je to radio
Numa Pompilius: „Numa, nalaze}i da je narod divalj i razuzdan a `ele}i da oja~a
gra|ansku poslu{nost, okrenuo se religiji kao najpogodnijem instrumentu za
odr`avanje civilizovane dr`ave. Dobru religiju pratile su dobre institucije, dobre
insistucije pratila je dobra sre}a. U tome su uzroci veli~ine republike” (N.
Machiavelli, Discourses, Penguin Books, London, 1976).
Kao {to i politi~ka mo} iskazuje svoju dualnu prirodu isti~u}i dva lica boga
Janusa, tako i principi legitimiteta nisu samo skup razli~itih politi~kih formula
koje olak{avaju tehnologiju politi~kog vladanja. Oni su, kako navodi G. Ferera,
izraz i „misterioznog straha” i „misteriozne ljubavi” koja vlada u odnosima
upravlja~a i onih nad kojima se vlada. U predavanjima {to ih je dr`ao o principima
legitimiteta evropskih dr`ava, Gizo (Guizor) upu}uje na ovu dualnu prirodu
legitimnosti. „Sila je obojila ro|enje svih vlasti u svetu, bez obzira na njihovu
prirodu. Me|utim, ovaj je osnov politi~ke vlasti bio porican od onih koji su politi~ku
vlast dr`ali. Niko od njih ne}e re}i da je prigrabio celokupnu politi~ku vlast. Sve
vladavine znaju da sila nije titulus. Otuda, u periodima konflikata i borbi,
pretendenti na politi~ku vlast mogu da ~uju: Ja postojim pre tebe, moj osnov je
stariji, moja vlast se temelji na grubim osnovama, a ne na sili… Ja sam legitiman.
Prva je karakteristika politi~ke legitimacije da obesna`i silu i pove`e je sa moralnim
idejama pravde, prava i razume” (M. F. Guizot, General history of Civilization in
Evrope, Edinburg, 1848, str. 60). U principima politi~kog legitimiteta uvek je
sadr`an element simbioze izme|u politi~kih vladara i podanika. Otuda, kako
navode Rasel (Rusell) i @uvnel (Jouvenel) odgovor na klju~no pitanje politi~ke
metafizike – {ta je esencija politi~ke mo}i, svodi se u krajnjoj liniji na pitanje
politi~ke lojalnosti. Onaj ko zna razloge podani{tva, zna unutra{nju prirodu
politi~ke mo}i. Sastavni deo ove simbioze nije samo u otkrivanju unutra{nje
antologije politi~ke vlasti ve} i u utvr|ivanju njenih granica u odnosu na dru{tvo
i u utvr|ivanju kriterijuma za odre|ivanje kvaliteta politi~ke vladavine. Otuda,
Monteskje utvr|uje da je narod koji `ivi pod dobrom vladavinom sre}niji od onoga
koji takvu vladavinu nema, a Tokvil kvalitet politi~ke vladavine utemeljuje kao
uslov prava vlasti da se poziva na podani{tvo onih nad kojima se vlada. „Razmi{ljati
o pokoravanju vlasti kao per se znaku moralne erozije bio bi pogre{an kriterijum.
Me|utim, ma kako Fancuz bio servilan prema vlasti kralja u starom re`imu,
48 Milan Podunavac

postojala je jedna vrsta podlo`ni{tva, koju nikad sebi nije dopustio. On nikad nije
znao {to zna~i pasti na kolena pred nelegitimnom i sumnjivom vladavinom, pred
vla{}u koja je malo uva`avana” (A. Tocqueville, The Old Regime, str. 168). Principi
pomo}u kojih se vlast legitimizuje, humanizuju i omek{avaju politi~ku vlast
onoliko koliko se i od vladara i podanika prihvataju kao racionalni i pravi~ni.
Principi legitimiteta se od politi~kih podanika ne prihvataju uvek aktivno, ~esto
pripadnici politi~ke zajednice nisu ni svesni njihovog dubljeg zna~enja. Oni su
uvek utkani u osobiti vid „kolektivne politi~nosti” jednog dru{tva (politi~ku
kulturu), izra`avaju}i osobitu vrstu politi~ke obi~ajnosti, formu legaliteta koja je
duboko usa|ena u „memoriju” naroda, njegove politi~ke maksime i institucije,
katkad izra`avaju}i vrstu rezignacije i pasivnog prihvatanja, stanje „politi~ke
nu`de”. Otuda, kako je nagla{avao Hjum (Hume, On the First Principles of Gov-
ernment) „principi vladavine” uvek sadr`e odre|enu formu politi~kog racionaliteta,
bez obzira da li su utkani u mitske, kosmolo{ke, filozofske ili pravne formule
legitimiziranja. Primer izbora suverena na Tibetu, ma kako slu~ajan, haoti~an,
iracionalan i neobi~an, pokazuje upravo ovu univerzalnu politi~ku potrebu. Suveren
je, prema ovoj kosmologiji, u biti li~nosti Bude, koji se posle smrti vladara
reinkarnira u li~nosti tek ro|enog deteta. ^im vladar umre, sve{tenici dobijaju
zadatak da odmah prona|u Budinu reinkarnaciju u tek ro|enom detetu. Kad ga
na|u, sve{tenici po~inju sa naro~itom formom „politi~kog treninga” sistematske
pripreme mladog suverena. Tako se izabrano dete progla{ava suverenom i bogom
„posreduju}i” u sebi slo`ene odnose izme|u li~nosti Bude, kosmolo{kog poretka
i tibetanskog naroda. Sve ovo pokazuje da je pitanje snage i delotvornosti principa
legitimiteta uvek otvoreno i da snaga njihovog politi~kog racionaliteta uvek na
neki na~in korespondira sa politi~kim racionalitetom, ali da snaga politi~kog
racionaliteta nije nikada ove principe oslobodila od odre|ene tajnovitosti i
mitologizacije.
„Momenti” legitimizovanja politi~ke vlasti. – Politi~ki legitimitet, kako
pokazuje politi~ka istorija, nije jedno nepromenjivo stanje politi~kih odnosa,
institucija i svesti. U istoriji politi~kih borbi naroda i grupa, pojam i poziv na
stanje legitimiteta uvek je i{lo u paru sa pojmom ilegitimiteta (uzurpacije). U
nestabilnim politi~kim vremenima, pozivanje na legitimitet i nelegitimitet nije
nosilo samo elemente istorijske objektivizacije ve} i poziv politi~kih aktera,
pretendenata i kontrapretendenata na politi~ku vlast, da je sistem koji se progla{ava
legitimnim ili nelegitimnim „r|av” ili „dobar”. To je podstaklo Jozefa de Mestra
da „monarhijski princip” vladavine proglasi „svetim principima vladavine”, a
Edmunda Berka da principe koje je porodila Francuska revolucija ozna~i kao
„satenske” principe. Ilegitimna vladavina mo`e se ozna~iti kao antiteza legitimnoj
vladavini: to je vladavina u kojoj se vlast izra`ava u skladu sa principima i pravilima
Legitimitet 49

koji su nametnuti silom i nisu prihva}eni od onih nad kojima se vlada. Nelegitimna
vladavina uvek sadr`i jo{ jedna element – ona nije sposobna, niti pokazuje `elju
da respektuje principe legitimiteta pomo}u kojih pretenduje da opravda svoju
mo}. Ona je pra}ena, po pravilu, detronizacijom legitimiteta i grubim nasrtajima
na slobodu i autonomiju podanika. @uvnel (Jouvenel) utvr|uje (The Power) da
nelegitimna vladavina u nedostatku autoriteta pribegava zastra{ivanju, ili, pak,
formama nasilne mitologizacije nametnutih politi~kih formula. Napoleonu, koji
nikada nije uspeo da konsoliduje svoju politi~ku vladavinu, Taljeran je to rekao
na slede}i na~in: „Sa bajonetima mo`e{ sve da u~ini{ osim jedne stvari: ne mo`e{
na njima da sedi{”.
Istorija politi~kih ideja i institucija pokazuje mnoge poku{aje da se opi{e i
odredi stanje politi~kog ilegitimiteta. Tacit u Analima, analiziraju}i istoriju rimskog
principata, ilegitimitet vidi kao stanje politi~kog vakuuma. „Petnaest godina, pi{e
Tacit, vladala je nesloga: nije bilo prava, nije bilo ni li~nosti, ni morala”. Gr~ka
politi~ka filozofija opredelila je ovo stanje pojmovima anomije i bleoneksije. To
su najgora stanja jedne politi~ke zajednice u kojima je rasto~en politi~ki etos, {to
nalazimo u analizama Tukidida. Ova stanja nastaju osobito u onim vremenima u
kojima je zasnovana politi~ka konstitucija. Ciceron, a posle njega T. Akvinski i
Stefano Junius Brutus (pseudonim za nepoznatog autora spisa Vinditiae Contra
Tyrannos) izjedna~avaju pojmove uzrpatorske i tiranske vladavine. U osnovi,
razlikuju se dva tipa nelegitimne vlasti. Prvi tip ilegitimne (tiranske) vladavine je
onaj kada vladar nema nikakav legitimacijski titulus (tyrannus absque titulo),
drugi, pak, onaj kad vladar svojim pona{anjem razara titulus kojim mu je vlast
utemeljena ( tyrannus exercitio). utvr|uju}i razliku izme|u legitimne i nelegitimne
vlasti, kralja i tiranina, Stefano Junius Brutus pi{e: „Kralj, kao {to smo rekli, onaj
je, koji je zadobio vlast bilo nasle|em ili izborom i koji vlada i upravlja u skladu
sa zakonom. Tiranin, nasuprot kralju postoji kada se vlast prigrabi silom ili
prevarom, ili kada je na~in vladanja kralja, suprotan pravdi i pravi~nosti i u neskladu
sa zakonima i ugovorom prema kome je dao sve~anu obavezu. U jednoj li~nosti
mogu se spojiti oba ova obele`ja. Ovo stanovi{te o razlici izme|u legitimnih i
nelegitimnih re`ima obnovio je i J. Altuzius (Johannes Althusius) utvr|uju}i da
je zadatak „legitimnih magistrata” da „brinu o zdravlju i dobru politi~kog re`ima”
(curare salutem et bonum regni publicum). Nasuprot „legitimnim magistratima”
nelegitimni (tiranski) re`imi upotrebljavaju svoju vlast na {tetu civilnog dru{tva i
deluju protiv osnovnih zakona zajednice (leges regni fundamentalis). Altuzius
ovaj pojam upotrebljava i u jednom u`em zna~enju, prave}i razliku izme|u
administratio tyrannica i justa, legitima et salutaris administratio.
Stanjima politi~kog legitimiteta najbli`e je stanje kvazilegitimiteta. Od svih
stanja politi~ke vladavine, ovo je najte`e identifikovati, jer je u prirodi kvazilegitimne
50 Milan Podunavac

vladavine da se predstavlja onim „momentima” koji su u nesaglasju sa njenom


prirodom. Takve tipove politi~ke vladavine ve} je identifikovao Aristotel. Jedan tip
kvazilegitimne vlasti Aristotel naziva pambasileia, utvr|uju}i da je tu „vlast jednog
suverena u svim pitanjima, ali sa istom vrstom mo}i koju pleme ili olis ima u javnim
pitanjima”. Drugi tip dr`ave, koji Aristotel odre|uje kao aisumnetiea odre|en je u
sadr`inskom smislu, kao „izborna forma tiranije”. Ovaj tip legitimnosti je podrobno
analiziran u Vinditiae contra tyrannos. Tako autor ovoga traktata, koji je zasigurno
u temelju premodernog konstitucionalizma, kraljevstvo (monarhiju) koje te`i da
zadobije obli~je demokratije naziva politia.Tiraniju koja, pak, te`i da zadobije obli~je
demokratije, ozna~uje kao ohlokratiju. „Kraljevstvo tako|e li~i konstitucionalnoj
demokratiji (politia) onda kada se u skup{tinu odraslih {alju najbolji ljudi da
raspravljaju i odlu~uju o pitanjima zajednice. Tiranija, pak, li~i iskvarenoj demokratiji
ili vladavini svetine (democratia seu ochlocratia) jer, ona, ne mogav{i da spre~i
postojanje skup{tine, ~ini svaki napor i upotrebljava sva sredstva i prevare, da bi
osigurala da najgori u|u u nju. Tako tiranin zadobija obli~je kralja, a tiranija izgled
kraljevstva (Vinditiae contra tyrannos, str. 187). Ovu je formu vladavine, analiziraju}i
pritiske politi~kih vlastodr`aca (gradskih tirana) na oblike gradskih vlada i
obezvre|ivanje municipalnih sloboda, zapazio i Tokvil. Tokvil zapa`a: „Svaki stu-
dent istorije zna za jedan univerzalni fenomen. Vladari koji su razarali ~ovekovu
slobodu nastojali su da zadr`e njene forme – tako je bilo od Avgusta do na{ih dana.
Oni su razvijali iluziju da mogu da kombinuju apsolutnu mo} sa moralnim autoritetom
koji se zasniva na pristanku naroda. Gotovo svi su omanuli u ovim poku{ajima i
nisu nau~ili da je nemogu}e odr`ati ovakav privid sve dotle dok nema nekakvog
realiteta iza toga” (A. de Tocqueville, The Old Regime, str. 45).
Ako su Tokvil i J. Brutus dali naznake onoga tipa kvazilegitimne vladavine
koji nastoji da se predstavi onim {to on nije, austrijski dr`avnik i politi~ki pisac
Meternih (Meternich), opisuju}i politi~ku vladavinu „filipizma”, razla`e anatomiju
onog tipa vladavine ~ija je bitna odrednica da se opravdava konfliktnim i
protivre~nim principima politi~kog legitimiteta. Radi se o takvom tipu vladavine
koji po~iva na principima koji su konfliktni i koji, uzeti za sebe, nisu dovoljan
osnov stabilne vlasti. „Po{to nastoje da se opravdaju konfliktnim principima
legitimizovanje od kojih ni jedan nije sam za sebe dovoljan, ovi re`imi `ive pod
nerazre{ivim protivre~nostima; oni su u stalnoj opasnosti da se odvoje od
dominiraju}ih nazora svojih podanika: zbog toga se oni bore da poni{te njihovu
stvarnu prirodu. Cele generacije mogu biti poslu{ne vladavini ove vrste, a da ne
posumnjaju u njenu stvarnu prirodu, veruju}i da je ona druk~ija od one kakva ona
jeste” (G. Ferrero, The Principles of Power, G. P. Putnam Sons, N. York, 1942).
Tacit i Makijaveli su ove tipove vladavine dali u opisima „preru{avanja”
imperatorske vlasti u Rimu. Ova vlast sadr`avala je, kako pokazuje Makijaveli,
Legitimitet 51

dva ili vi{e principa politi~ke mo}i. Imperator je, kako pokazuju istorijska fakta,
bio biran i potvr|ivan od Senata, ali i vezan op{tim duhom lex regia, koji u osnovi
~ini jednu formu transfera mo}i naroda u ruke vladara. Ali, koliko god ova politi~ka
formula sadr`avala u sebi elemente legitimizma, istorija Rima u~i, pogotovo na
primeru Konstantina, da ni najmo}niji imperatori nisu mogli da nametnu i
stabilizuju legitimisti~ki princip vladavine i formiraju zasebne politi~ke dinastije.
O tome Makijaveli ostavlja jasne podatke. Svaki poku{aj zasnivanja dinastije,
zapa`a Makijaveli, zavr{avao se bunama, politi~kim borbama, neredima i
gra|anskim ratom. Imperijalna mo} sadr`avala je u sebi zna~ajne elemente
republikanske tradicije, mada ova tradicija nikad nije bila do kraja prihva}ena i
sakcionisana kao modifikacija rimske konstitucije. Premda je delovala izvan
rimskog konstitucionalnog sistema, svoju je delotvornost iskazivala zahvaljuju}i
efikasnoj funkciji ujedinjavanja imperije i obezbe|enja rimskih legija: njenoj mo}i
pridavalo se obele`je svetosti u svim rimskim provincijama. Podatak da je Julije
Cezar morao progla{avati bo`ansko poreklo da bi oja~ao svoju vlast, upu}uje na
obele`je ovog stanja. Druga bitna karakteristika koja ovoj vlasti daje obele`ja
kvazilegitimiteta, ispoljava se u simbolima njenog izra`avanja. Imperatorska vlast
uvek se predstavljala imenima, ~ija su doslovna zna~enja skrivala „prve principe”
vladavine. Tacitove analize jasno pokazuju da imperatorska vlast nije imala „pravo”
ime. Tradicionalni rimski pojam rex imao je vi{estruko zna~enje, najmanje
vladarsko; pojam imperator manje je oznaka za politi~ku mo}, vi{e jedno titularno
imenovanje vezano za vojnu organizaciju. I drugi imperatorski naslovi, kao {to su
augustus ili tebartos, u osnovi ozna~avaju manje stanja politi~ke vladavine, a
vi{e karakteristi~ne ljudske osobine. Ovom tipu vladavine pripadaju i Meternihovi
opisi politi~ke vladavine Luja Filipa. U studiji Konig der Franzosen, Meternih
utvr|uje da Luju Filipu „s jedne strane nedostaje autoritet narodnih izbora, a s
druge, on nije imao podr{ku istorijskog zakona Republike, a nedostajala mu je
politi~ka mo} Burbona. Njemu nedostaje podr{ka principa legitimiteta, vlast mu
nije utemeljena ni u naslednim pravima ni u nacionalnim izborima”.
Politi~ki prelegitimitet ozna~uje proces inauguracije novog tipa legitimiteta
kojim se raniji princip legitimizovanja politi~ke vlasti zamenjuje. Zasniva se na
razvalinama „staroga re`ima” i pratilac je velikih socijalnih i politi~kih mena.
Predstavlja, kako je pisao Taljeran, najopasniju situaciju u kojoj se neki politi~ki
predak mo`e na}i. To je ono stanje, zapa`a Taljeran, u kome se narod privikava na
nove principe vladavine, ube|uju}i se u njihovu pravi~nost i racionalnost. „U
stanju prelegitimiteta, vladavinska struktura mora respektovati ono {to ona sama
ne respektuje. Premda vlast, po pravilu, respektuje ove principe, veliki deo
populacije, katkad i ve}ina, ne prihvata ih i ostaje u stanju latentne poslu{nosti. U
skladu sa ovim, u stanju prelegitimiteta, umesto da se vladavinski sistem opravdava
52 Milan Podunavac

principom legitimiteta, prelegitimitet ozna~uje stanje u kojem vladavina pru`a


podr{ku novim principima, protiv otvorene ili skrivene opozicije prema njemu
(G. Ferrero, The Principles of Power, str. 140).
Odnos izme|u legitimiteta i legaliteta sredi{nje je pitanje u razlaganju razli~itih
stanja legitimizovanja politi~ke vlasti. Neki su skloni (Aleksander P. d'Entreves,
Legality and Legitimacy) da ovaj problem obele`e kao „klju~no polje u politi~koj
teoriji”. Sve velike politi~ke teorije bavile su se ovim pitanjem. Klasi~na politi~ka
filozofija pokazuje da se pitanje o dostojnosti politi~kog poretka i pravu na politi~ko
vladanje zasniva na oba ova principa. Da bi politi~ka vlast bila pravi~na i valjana,
ona mora biti podjednako i legitimna i legalna. Ova se konstrukcija prepoznaje ve}
kod Cicerona, T. Akvinskog, a naro~ito kod pisaca u tradiciji prirodnopravne teorije.
Osnovno je polazi{te da se zakonu koji je nepravi~an i koji negira pravdu osporava
karakter zakona, a po njemu stvorena stanja ozna~avaju kao stanja anomije i
pleoneksije. U skladu sa ovakvom koncepcijom prava i pravi~nosti klasi~no politi~ka
filozofija i jurisprudencija defini{u nelegitimnog vladara i tiranina kao nosioce
neispravnog titulusa, sa statustom ex defectu tituli. Ovo stanovi{te o identitetu stanja
legaliteta i legitimiteta ostaje dominantno i u politi~koj kulturi premoderne evropske
dr`ave. U ovoj tradiciji, u pojmu legitimiteta uvek se sa`ima ne samo veritas (vera,
poverenje, istina) ve} i pristanak (consensus fidelium) i korisnost (probitas).
Jasnije razlikovanje ovih pojmova zapa`a se u politi~koj filozofiji i jurispru-
denciji XVIII i XIX veka, a naro~ito u okviru doktrine pravnog i politi~kog
pozitivizma, koja je dominirala u teoriji legitimiteta dvadesetih godina ovoga veka.
Tako se ve} u Zedlerovom re~niku (1737) pojam legitimnost koristi za ne{to {to je
„utemeljeno na ustavu”. Legalno je, pak, ono {to ustavu pripada. U teorijskom
smislu problem postaje centralno jezgro nema~ke politi~ke filozofije i sa`ima se
u raspravi o odnosu principa legaliteta i moraliteta (Kant, Fihte, Hegel). Kant
jasno razdvaja ova dva pojma. U njegovoj interpretaciji „jedno delanje po~iva na
~istom legalitetu onda kada nema ~istog moralnog motiva (rein sittliche Motive),
ve} samo strah od {tete ili kazne kojom preti zakon”. Kant principu legaliteta
namenjuje va`nu ulogu u politi~kom poretku. Sloboda i legalitet stoje u uskoj
vezi. Otuda, Kant juristi~ki pojam slobode odre|uje kao onu slobodu koja je
zasnovana i po~iva samo na prostom izvanjskom delanju i zakonitosti (Gese-
tzmasigkeit). Sadr`aj ove „izvanjske slobode” (ausseren Freiheit) Kant precizira
u pojmu prava ozna~avaju}i ga kao odnos u kome se volja jednog upore|uje sa
voljom drugoga, na osnovu op{tih i slobodnih zakona. Otuda, izvanjska sloboda
po~iva na ure|ivanju odnosa ljudi na osnovu principa legaliteta, a ne moraliteta.
Pojam ljudske slobode po~etna je ta~ka u razgrani~avanju pojmova moraliteta i
legaliteta i u Fihteovoj (Fichte) politi~koj filozofiji. Fihteovo polazi{te je slede}e:
u jednom poretku slobodno bi}e je mogu}e kada je sloboda pojedinca tako
Legitimitet 53

ograni~ena na drugi mo`e pored njega postojati slobodno. Poput Kanta, Fihte
utvr|uje da sloboda po~iva na principu legaliteta, a ne moraliteta. „Svako se oslanja
na legalitet drugoga, nezavisno od njegovog moraliteta”. Otuda i poredak dr`ave
u odnosu je sa pravno{}u (Rechtlichkeit) izvanjskog delanja, a ne sa unutra{njim
moralitetom. Zapa`a se da Fihte pored termina „legalitet” upotrebljava u istom
zna~enju i pojam „lojalitet”.
Hegel odnos izme|u „legaliteta” i „moraliteta” tematizuje promi{ljanjem
odnosa izme|u religioznog i pravnog dru{tva. Religiozno dru{tvo po~iva na
unapre|enju moraliteta, dok je objekt civilnog dru{tva sam ustav. Dr`avno dru{tvo
(staatliche Gemeinschalt) po~iva na principu legaliteta. Moralitet kao princip
pripada samo individui, on je samo sopstvo (Inerlichkeit). Legalitet, pak, spolja{nja
je forma slobode. Ovi su nalazi bliski Kantu i Fihteu. Ali, kod Hegela ova dva
principa nisu razdvojena, oni su sintetizovani u principu obi~ajnosti (Sittlichkeit).
Hegelova argumentacija je da pravno i moralno ne mogu egzistirati za sebe; ovi
principi moraju imati odre|enu formu eti~nosti za osnov. Bez ovog osnova pravu
nedostaje momenat subjektiviteta, a moral ostaje, sam za sebe, nedostaje mu mo-
ment stvarnosti. U periodu restauracije i jurisprudencije ova dva pojma se jasno
razlikuju. Bonal (Bonald) ozna~uje pojmom legitimiteta sve ono {to je utemeljeno
u ljudskom delanju, ljudskoj volji i ljudskom umu. Nasuprot ovom principu,
legitimitet ozna~uje metafizi~ko utemeljenje poretka. Za [tala (F. J. Stahl) legalitet
je „lutka ustava” (Popanz der Gezetzes). Nasuprot tome, princip legitimitet sadr`i
„ideju prava, koja je iznad gole ljudske volje i u saglasju je sa bo`jim poretkom”.
Legitiman je onaj poredak koji se zasniva na prirodnom i bo`jem pravu. [tajn
(Lorenz v. Stein) upotrebljava pojam legitimiteta u zna~enju „starog legitimiteta”
(monarhijski legitimitet). Nasuprot ovome pojmu, koristi se pojam liberalitet
(Liberalitat) kao termin kojim se ozna~uje „novi legitimitet”.
Radikalno prevrednovanje u prosu|ivanju odnosa legitimiteta i legaliteta
donosi doktrina pravnog pozitivizma. Osloba|aju}i se „rimskih odora” prirodno-
pravne teorije kao iluzije XVIII veka, ova teorija se razvila kao jedna varijanta
modernizovanog apsolutizma, supstituiraju}i raspravu o osnovama i kvalitetu
politi~ke vladavine raspravom o formalnim uslovima njenog postojanja. „Posto-
janje zakona je jedna stvar, njegova vrednost ili nevrednost druga” (J. Austin).
Legalitet postaje moderni ekvivalent stanja legitimiteta sa nagla{enom naznakom
izvo|enja pojma legitimiteta iz formalnopravno shva}ene kategorije pravnosti.
„Pod uticajem pozitivisti~ke koncepcije zakona, doktrina Rechtstaat postepeno i
neumitno se menjala. Ako zakon nije drugo nego formalna struktura mo}i, ova je
formalna struktura prisutna u svakoj dr`avi, bez obzira na politi~ke, socijalne i
moralne ciljeve koji su inkorporirani u pravni sistem: svaka dr`ava je per
definitionem, Rechtstaat” (A. P. D’Enterves, Legality and Legitimacy, Yale, 1962).
54 Milan Podunavac

Dosledno izvedena, ova teorija ograni~ava „princip legitimiteta sa principom


efikasnosti” (H. Kelzen). Otuda i radikalno stanovi{te ovog pravnog pisca da i
despotija po~iva na principu legaliteta. „Potpuno je besmislena tvrdnja da u
despotiji ne postoji nikakav pravni poredak, ve} vlada samovolja despota (… jer)
ipak i despotski upravljana dr`ava predstavlja neki poredak ljudskog pona{anja.
Ovaj poredak je upravo pravni poredak. Poricati mu karakter prava samo je jedna
prirodnopravna naivnost i oholost. Ono {to se tuma~i kao samovolja jeste samo
jedna pravna mogu}nost autokrate da donese svaku odluku po sebi, da bezuslovno
odre|uje delatnost podre|enih organa i da u svako doba, jednom postavljene norme
sa op{tim i posebnim va`enjem ukine ili izmeni. Takvo stanje je jedno pravno
stanje i kada ga on oseti {tetnim. To sasvim jasno pokazuje poziv na diktaturu koji
nije redak u modernoj pravnoj dr`avi” (H. Kelzen, Allgemeine Staatlehre, Ber-
lin, 1925). \. Tasi}, jedan od pionira pravne i politi~ke filozofije u na{oj politi~koj
kulturi, temeljno je podvrgao ovo stanovi{te kritici.
Geneza pojma i teorije. – Pojam „legitimitet” izvodi se iz latinskih pojmova
legalis i legitimus. Gr~ka politi~ka filozofija ovaj pojam ne poznaje, mada bi se,
ako se legitimnost shvati u njenom bla`em zna~enju legalnosti, usagla{enosti sa
zakonima dr`ave, na{li elementi („dobri” i „r|avi” poredak) koji otkrivaju neke
odredbe legitimiteta. Ozbiljniji je razlog u gr~kom zna~enju politike. Grci ne
poznaju politiku kao odnos izme|u „vladara” i „podanika”, ve} ga izvode u
zna~enju jednog horizontalnog odnosa, koji se koncentri{e oko pojmova „op{teg
dobra”, „gra|anstva”, „gra|anske slobode” i „zajednice”. „Prvog principa” politike,
u Hegelovom zna~enju ovog pojma, nema. Aristotelovo zapa`anje o tome da je
„dokaz da je dr`ava dobro ure|ena to {to narod od svoje volje ostaje u tome
poretku, a nije ni pobuna dostojna pomena”, mo`e da poslu`i kao motiv, ali ne i
osnov za celovito razmatranje. Zbog toga se valja vratiti rimskoj retorici i jurispru-
denciji.
Termini legitimus i legalis u pojmovnom su odnosu sa terminom lex (zakon).
Pojam legalis koristi se da bi ozna~io ono {to je „zakonom ure|eno”, „u skladu sa
zakonom”, „valjan zakon”. U rimskoj retorici i jurisprudenciji, kako se vidi kod
Kvintilija (Quintilian, Institutio oratio) ovaj se pojam od I veka n. e. supstitui{e
pojmom legitimus. Legitimus postaje jedan od sredi{njih pojmova rimske politi~ke
filozofije i jurisprudencije. Termin legitimus (=lege intimus) podrazumeva ono
{to je ura|eno u skladu sa poretkom i njegovim pravilima. U Zakonu Dvanaest
tablica sre}u se dva pojma: heres legitimus i legitima hereditas. Oba pojma izvorno
upu}uju na ure|ivanje gra|anskih odnosa. Terminom heres legitimus naziva se
onaj ~ovek koji ne nasle|uje imovinu testamentom, ve} na neki drugi na~in, koji
je ure|en i za{ti}en ovim zakonom. Otuda legitima hereditas jeste onaj qua ex
lege XII tabelarum detetur. Salust (Sallust), Livije (Livius) i Ciceron (Cicero)
Legitimitet 55

daju ovome pojmu politi~ko zna~enje. Salust uvodi pojam imperium legitimum i
ozna~ava njime one koji pripadaju jednom re`imu (nomen imperi regium
habebant). Ovim izrazom Salust naziva i poredak koji je suprotan samovolji i
tiraniji. Time je unekoliko anticipirao Ciceronovo odre|enje ovog pojma. Ciceron
upotrebljava sporadi~no termine legitimum imperium i potestas legitima, da bi
ozna~io zakonitost vlasti i mo}i magistrata. Pored ovog pojma, sa sli~nom pravnom
i politi~kom sadr`inom koristi se i pojam justus et legitima hostis, da bi se
razlikovali zarobljenici koji su pripadnici zemlje sa kojom Rim ima ugovor, od
pirata i razbojnika koji su ex parte exerciti. Ovo zna~enje pojma legitimus i
legitimitas zadr`ava se u srednjovekovnoj politi~koj filozofiji i praksi. T. Akvinski
obnavlja Ciceronovu argumentaciju. On uvodi u raspravu termin justitia legalis
da bi ozna~io ono politi~ko stanje koje je usmereno ka op{tem dobru i pro`eto
mudrim delanjem. Ovom stanju suprotstavlja se stanje „tiranske uzurpacije”
(tyrannica usurpatiio). Na osnovu istog kriterijuma Akvinski ~ini razliku izme|u
lex legalis i lex tyrannica. Samo se pravednim zakonima valja pokoravati. „Tiranski
zakon nije nikakav zakon”, pa je otuda prirodno pravo podanika da se opiru
tiranskoj vlasti i tiranskim zakonima. Ovo je stanovi{te poslu`ilo Akvinskom da
opravda i ubistvo tiranina (pravo tiranicida). Ove ideje sasvim prihvataju rani
konstitucionalisti XVI i XVII veka (Hotman, Beza) nagla{avaju}i razliku izme|u
legitimne i tiranske vladavine, a Lajbnic (Leibniz) i Altuzijus (Althusius) u osnovi
obnavljaju ideje T. Akvinskog o razlici izme|u legitimne pravde i tiranske
vladavine. Lajbnic (De iustitia) tako isti~e da iustitita legalis zna~i mudro delanje
koje je usmereno ka op{tem dobru zajednice. I Altuzijus izvodi pojam legitimne
vladavine iz ideje op{teg dobra. Legitimni magistrati su oni koji brinu o zdravlju
i dobru politi~ke zajednice (curare salutem et bonum regni politicum). Tiranski
re`imi, za razliku od njih, razaraju osnovne zakone zajednice.
Boden (Jean Bodin, Six livres de la republique) analizira povezanost
legitimiteta i suvereniteta. Tri su kriterijuma legitimne vladavine kod Bodena:
sigurnost, poredak i sloboda. Od tri glavna tipa monarhije (tiranska, sizerenska,
kraljevska) samo je monarchie royale legitimna. Bodenovu ideju da politi~ki
poredak mora biti u saglasnosti sa politi~kim etosom naroda, Monteskje oblikuje
u ideju da poredak mora biti u skladu sa „na~inom `ivota jednog naroda”. Op{te
formule legitimizovanja politi~kog poretka Monteskje sa`ima na pojmu „prvih
principa politi~ke vladavine”. Ovi principi otkrivaju prirodu poslu{nosti
(obedientia). „Ja sam postavio prve principe i nalazim da svi posebni slu~ajevi
njih slede, da je istorija njihova konzekvenca (…) Svaka nacija na}i }e ovde
razre{enje maksima na kojima je zasnovana” (The Spirit of Law by Montesquieu,
Berkley, L. A., London, 1977). Prvim principima politi~kih poredaka odgovaraju
razli~iti tipovi poslu{nosti. Tako u samom naslovu tre}e knjige nalazimo analizu
56 Milan Podunavac

razlike u poslu{nosti u umerenoj i despotskoj vladavini. Centralno mesto


Monteskjeove teorije odnosi se na morfologiju legitimiteta. Monteskjevo je
polazi{te slede}e: „Kao {to je vrlina nu`na u republici, ~ast u monarhiji, tako je
strah nu`an u despotskoj vladavini”. Monteskje je naro~ito naklonjen repu-
blikanskoj vladavini, pa otuda {iroki izvodi koji se odnose na vrlinu: „Istinska
maksima poretka u republici je ljubav prema jednakosti i umerenosti, onim
vrlinama koje su prethodno utemeljene zakonima” (The Spirit of Laws, str. 52)
Mada ne negira da i despotija ima svoj prvi princip, Monteskje joj osporava
postojanje politi~kog legitimiteta. Despotska vladavina zasniva se na jedinstvu
javne i privatne vlasti; despot je vlasnik i zemlje i podanika. Kad u Persiji, navodi
Monteskje, kralj kazni nekoga, nije zakonito ni ime mu pomenuti, a jo{ manje
moliti u njegovu korist.
U ranoj fazi moderne politi~ke teorije doktrina o politi~kom legitimitetu kre}e
se izme|u ideje legitimizma (Taljeran, De Mestr), doktrine longus tempus (Filmer,
Berk), ugovorene i konsenzualne teorije (doktrina prirodnog prava) i razli~itih
varijanti institucionalnog legitimiteta (F. J. [tal, O. v. Bizmark, Brokhauz). Prve
elemente „demokratizacije” pojma legitimiteta nalazimo u politi~koj teoriji
prosvetiteljstva, posebno kod enciklopedista. Tako Helvecijus (Claude Adrien
Helvetius) u osnovi sledi Bodena i sa`ima pojmove legitimiteta i suvereniteta.
Legitimni vladar je onaj kome je vladavina utemeljena na slobodnom izboru naroda
i brizi za op{te dobro. Sli~no demokratsko stanovi{te zastupa i Holban (Paul Henry
Thiry Baron d'Holbach) uspostavljaju}i vrlo stroge kriterijume legitimne vladavine.
Legitimna je samo ona vladavina koja neguje slobodu dru{tva, brine o sre}nom
`ivotu nacije i u saglasnosti je sa njegovom voljom.
Kruna legitimisti~ke doktrine ~ini De Mestrovo (Joseph de Maistre) razma-
tranje o Bogu i dru{tvu, koje je u podnaslovu ozna~eno kao esej o generativnim
principima politi~kih konstitucija i drugih ljudskih institucija. Legitimitet je
centralna kategorija dru{tva i politike. Osnovna je ideja De Mestra da mimo
prihvatanja religijski sankcionisanih tabua i op{tepoznate mo}i legitimnog vladara,
bez ose}anja svetosti i poniznosti pred principima legitimiteta, ~ovek ne bi mogao
da kontroli{e svoje negativne impulse. Iz ove op{te ideje De Mestr izvodi tezu o
monarhiji kao najboljem politi~kom poretku, monarhu kao idealnom vladaru i
legitimisti~kom principu kao univerzalnom svojstvu politi~kih poredaka.
„Nasledna monarhija je najstabilnija, najpogodnija i najprirodnija vladavina za
~oveka, dok je izborna monarhija, naprotiv, najgori oblik vladavine koji postoji
(…) Bog stvara kralja. To je politi~ki zakon sveta. On priprema kraljevsku rasu,
obrazuju}i ga pod odorama, koje skrivaju njegovo kraljevsko obli~je. Na kraju,
kraljevi se pojavljuju okrunjeni slavom i ~a{}u; oni zauzimaju svoja mesta i to se
mo`e smatrati najizrazitijim znakom njihovog legitimiteta” (J. de Maistre, On
Legitimitet 57

God and Society, Chichago, 1967, XIII). De Mestr je bio pod uticajem i poznavao
je ideje E. Berka (Burke). Naro~ito mu se kod „sjajnog” Berka dopadalo pove-
zivanje teorije o legitimitetu i kritika demokratije. Ali, Berkova osnovna ideja o
legitimitetu pripada drugom krugu ideja. Ona sadr`i stanovi{te da se „legitimna i
solidna vladavina” utemeljuje na odre|enom tipu politi~ke obi~ajnosti (prescrip-
tion) koja se oblikuje kao rezultat politi~ke memorije i politi~ke tradicije jednoga
dru{tva protkanih dugove~nim i „starim” politi~kim ustanovama. „Obi~ajnost”
(prescription) najsolidnija je od svih osnova (…) Ona je udru`ena sa drugim
temeljem autoriteta, verovatno{}u (prescription). Bolja je prezumpcija nego izbor
nacije, mnogo bolja od aktualnog biranja. Nacija je ideja kontinuiteta. To nije
izbor u jednom danu i jedne skupine ljudi (…) to je svesni izbor vekova i
generacija” (E. Bruke, Speech on Representation, 1789). Berk je za ovo stanovi{te
ve} imao osnova u Filmerovoj teoriji legitimiteta, koja ovaj pojam izvodi iz dva
postulata: posesije politi~ke mo}i i protoka vremena.
Sistem filozofskih i politi~kih ideja, na kojima se zasniva legitimizovanje
vlasti u modernoj evropskoj dr`avi, ~vrsto je utkan u ideje i ideale prirodnog
prava. Prirodno pravo prihvata se kao „zajedni~ka tradicija Evrope”, kao „ideje
koje su baza na{e etike i filozofije” (Troeltsch). Ove ideje, utemeljene na stoi~koj
tradiciji Atine i rima, ~ine jednu od dve glavne struje na koje se razla`e klasi~na
(aristotelovska) tradicija politi~kog mi{ljenja. „Prirodno pravo predstavlja jednu
od dve karakteristi~ne forme moderne politi~ke filozofije, drugu ~ini ’politika’ u
smislu Makijavelijevog ’dr`avnog razloga’ (…) {kola prirodnog prava zamenjuje
’najbolji re`im’ pojmom ’legitimne vladavine’. Klasi~na politi~ka filozofija znala
je razliku izme|u najboljeg re`ima i legitimnih re`ima. U skladu sa tim ona je
razlikovala razli~ite tipove legitimnih vladavina, {to zna~i da legitimnost u osnovi
zavisi od datih uslova. Prirodno javno pravo, s druge strane, zaokupljeno je pitanjem
politi~kog poretka ~ija je aktualizacija mogu}a u svim okolnostima. Otuda, ona
poku{ava da odredi poredak koji mo`e izdr`ati test legitimiteta ili pravi~nosti u
svim uslovima” (L. Strauss, Natural Right and History, Chicago, 1953, str. 190).
Osnova ove doktrine zasniva se na filozofskoj koncepciji koja dignitet ljudskog
razuma, u formi u kojoj se javlja u svakoj individui, di`e na rang osnovnog principa,
utvr|uju}i ideju o ~itavoj prirodi i ljudskom univerzumu, inkarnaciji razuma
(bo`anskog, prirodnog) koji kao unutra{nja snaga deluje u njemu i izra`ava se u
pomeranjima (progresivnim) ljudske vrste. Iz osnovnog stava da je istinska priroda
~oveka predodre|ena delovanjem razuma kao ~ovekove „unutra{nje prirode”,
razvija se ideja o mogu}nostima i sposobnostima ~oveka da kontroli{e i humanizuje
svoju prirodu, sklonosti i interese. Na temelju ovih op{tih filozofskih ideja o
„prirodi” ~oveka izvodi se nekoliko osnovnih teza o osnovama politi~ke zajednice
i legitimnosti. Iz principa da se zahtevi koje individua ~ini i du`nosti koje preuzima
58 Milan Podunavac

zasnivaju na razumu, koji je izraz prirodnog i bo`anskog prava, izra`ava se i ideja


o utemeljenju svih ~ovekovih institucija, u krajnjoj liniji, u saglasju sa ovim
principima. Op{ti filozofski stav ovih ideja nalazi se u panteizmu i natopljen je
verom u mo} nepogre{ive pomisli, koja u sebi sadr`i ideju da je u po~etku istorije
~ovek `iveo u svetu slobode, jednakosti i bratstva. U prirodnom stanju ~oveka su
u borbi za ove vrednosti vodile sile samoodr`anja, neposrednih akata, pasija i
te`nji. No, isti taj samorazum koji je izvor ~ovekovog digniteta, slobode i
autonomije, suo~en je sa konsekvencijama ovoga stanja i primoran da stvara
sredstva potrebna za njihovu kontrolu i ograni~avanje – zakone, silu, autoritet,
svojinu, dr`avu, vladare itd. Jednom dostignuto, ovo stanje postaje ideal i izra`ava
se u polaznoj prirodnopravnoj ideji da racionalna organizacija svih ovih sredstava
mora biti kompatibilna sa prirodnim pravima, koja su i „znak” i potvrda njegovog
digniteta. Prirodno stanje (status naturalis) tajna je civilnog (politi~kog) dru{tva,
pisao je Ruso. U politi~koj filozofiji, ovaj op{ti stav ~inio je osnovu za disoluciju
srednjovekovne teorije legitimiteta. „Osnovna ta~ka spekulacije postaje
op{tehumanisti~ka: dr`ava se poima kao individualna i samodovoljna dr`ava: a
ova individualna dr`ava razmatrana je kao zajednica individua, koja u skladu sa
diktatom prirodnog prava formira dru{tvo naoru`ano suverenom vla{}u” (F.
Borkenau, Prelazak sa feudalne na gra|ansku sliku sveta, Beograd, 101). Na ovoj
ta~ki prirodnopravna teorija rasta~e teokratsku, nekonfliktnu, harmoni~nu ideju o
dr`avi. „Dva nu`na atributa su ve} prisutna u prirodnopravnom sistemu koji
oblikuje teoriju dr`ave. Jedan je postojanje dru{tva (societas civilis), drugi je
postojanje suverene mo}i (majestas, summa potestas, summum imperium,
supremitas itd.) koja osigurava postizavanje zajedni~kih ciljeva” (O. Gierkse, Natu-
ral Law and the Theory of Society, Beacon Press, Boston, 1957, str. 40). Suverenitet,
kako ga poima prirodnopravna teorija, nije prosto sredstvo, partikulama forma ili
kvalitet politi~ke vlasti: suverenitet je sama politi~ka vlast. Jednom uspostavljen
u skladu sa diktatom prirodnog prava, suverenitet (potestas legibus soluta) postaje
superioran u odnosu na istorijski razvoj ovoga prava i otvorenim se postavlja
samo pitanje o titulusu suvereniteta. Zbog toga se u okviru prirodnopravne teorije
i mo`e, s jedne strane, utvrditi, kao konstanta, ideja o zasnivanju politi~ke zajednice
kroz demokratske formule ugovora i pristanka, ali, isto tako, i jako izra`eno razvo|e
oko pitanja: ko je nosilac suvereniteta i ukupnog prava na politi~ko vladanje. Ovo
pitanje u osnovi vodilo je disoluciji prirodnopravne teorije u dve razli~ite {kole:
prvu, koja je suprotnost izme|u vladara i naroda razre{avala u korist politi~kih
upravlja~a („doktrina o suverenitetu vladara”) i drugu, koja je ovu antinomiju
razre{avala u korist demokratskih i „plebejskih” elemenata („doktrina narodnog
suvereniteta”). Mada obe, u krajnjoj instanci, tuma~e dru{tvo i dr`avu kao derivatne
individualne volje, jedna je vodila apsolutisti~kim a druga konstitucionalisti~kim
Legitimitet 59

konsekvencama. Hobs (Hobbes) i Lok (Locke) dva su uzorna primera ovog


razre{enja. U okviru Hobsove politi~ke teorije, prirodno stanje je jedno asocijalno
stanje u kome dominiraju r|avi i sebi~ni impulsi ~oveka, pa se i odnos izme|u
naroda i vladara uspostavlja kao pactum subiectionis. Ovaj ugovor utemeljuje
neograni~enu vlast upravlja~a i li{ava narod bilo kakvih konstitucionalnih limita.
Sociatas civilis utemeljen na sopstvenim principima nije nikad ni postojao. Narod
bez vladara je prosta mno`ina (dissolute multitude) kojem nikakva prava ne mogu
biti poverena. Tek izborom vladara, narod preko dr`ave postaje organizovano
jedinstven. Sva javna prava apsorbovana su u rukama vladara koji je neograni~en.
Vladar je, pi{e Hobs, „rezervoar svih prava kako individua, tako i tela koje individue
stvaraju”. Vladar nema nikakvih obligacija prema podanicima: „Monarh u
monarhiji, senat u aristokratiji, savet (consilium) u demokratiji, svi su oni omni
obligatione liberi liberi: oni nisu ograni~eni bilo kakvim ugovorom koji se ~ini sa
individualnim subjektima, ili sa telima koja takvi subjekti sa~injavaju: oni nisu
vezani ni bilo kakvom zakletvom, ukoliko su je mo`da dali. Oni ne mogu u~initi
bilo kakvu nepravdu svojim podanicima, bilo kao prema individuama ili, pak,
njihovim udru`enjima” (Hobs, De Cive, 6. 20, c. 7).
Nasuprot Hobsovoj koncepciji, stoji druga struja (Lok, Kant) koja status
naturalis opredeljuje kao naro~itu formu dru{tvenog stanja (socialitas), a politi~ku
zajednicu (civilis societas) kao razumnu artikulaciju ovog stanja. Osnovno je
stanovi{te ove struje da socialitas kao razumnu artikulaciju ovog stanja. Osnovno
je stanovi{te ove struje da socialitas kao status naturalis jeste stanje mira i da u
njemu dominiraju racionalni impulsi i dobre strane ~ovekove prirode, pa zbog
toga i prelaz iz ovoga stanja u stanje politi~ke zajednice nije izraz prirodne potrebe,
ve} racionalan izbor slobodnih ljudi. Prelaz ka gra|anskom dru{tvu ne doga|a se
kao radikalna negacija prirodnog stanja ve}, pre svega, kao jedan oblik poop{ta-
vanja i racionalizacije onih impulsa koji nisu svojstveni ~oveku i koje on u jednom
stanju kontrolisane slobode racionalizuje. Legitimizacija politi~ke vlasti izvodi
se na osnovu pristanka, koji mo`e biti izri~ito pre}utan.
U savremenoj politi~koj teoriji, kako navodi V. Henis (W. Hennis) „ma gde
da se javila kategorija legitimiteta, ona stoji u sferi uticaja Maksa Vebera”. Veberova
teorija prima se kao najzreliji i najutemeljeniji deo njegove univerzalne
interpretativne sociologije. Tipologija motivacija na poslu{nost, stepen njene
validnosti, karakter {taba uprave, tip poslu{nosti (belief of legitimacy, Parsons),
to je osnovna skica tematike legitimiteta u Maksa Vebera. Op{ti je problem kod
Vebera ozna~en na slede}i na~in: „Svaki sistem dominacije poku{ava da utemelji
nazore o sopstvenom legitimitetu i da ih uskladi sa vrstom legitimacijskog zahteva.
Da bi dr`ava postojala, oni nad kojima se vlada moraju se pokoravati autoritetu
koji je istaknut od onih koji imaju mo}” (M. Veber, Privreda i dru{tvo, I, Beograd,
60 Milan Podunavac

1976, str. 76). Na osnovu istorijske gradacije osnovnih „tipova poslu{nosti”, Veber
razlikuje tri osnovna tipa legitimiteta: tradicionalni, harizmatski i racionalni.
Tradicionalni tip legitimne vlasti izra`ava se u verovanju u svetost oduvek
postoje}eg poretka i najvi{e vlasti. Sadr`aj zapovesti odre|uju tradicionalne norme.
Izuzev normi tradicije, volja vladara ograni~ena je samo onim {to u konkretnom
slu~aju name}e ose}aj pravi~nosti. „Tradicionalan karakter legitimiteta mo`e se
zasnivati na uobi~ajenom verovanju u svetost tradicija koje postoje odvajkada i
na verovanju u legitimnost osoba koje su na osnovu njih pozvane da u`ivaju
autoritet” (M. Veber, Privreda i dru{tvo, I, str. 169). Bitno svojstvo harizmatske
vlasti izra`ava se u afektivnoj vezanosti za li~nost vo|e, njegova bo`anska svojstva,
proro~ku snagu, juna{tvo, duhovnu ili besedni~ku mo}. Najizrazitiji tipovi ove
vlasti su vlast proroka, ratnih heroja i velikih demagoga. Ako se, pak, poslu{nost
ne duguje licu koje samovlasno prisvaja pravo da ne{to zahteva, ve} ustanovljenim
pravilima koja jedino merodavno utvr|uju kome se i koliko treba povinovati,
onda se „racionalan karakter mo`e zasnivati na veri u legalnost zakonski
utemeljenih poredaka i prava osoba koje su na osnovu njih pozvane da vr{e vlast”
(M. Veber, Privreda i dru{tvo, I, str. 170).
Drugu uticajnu teoriju, vra}aju}i se elementima „staroevropske perspektive”,
razvio je J. Hebermas. Uz pretpostavke „umne konstitucije dru{tva” na temeljima
racionalnog (evropskog) uma Habermas razvija kategoriju legitimiteta („umnog
konsenzusa”) iz principa „poop{tivih interesa”. „Ukoliko norme izra`avaju
poop}ive interese po~ivat }e na umnome konsenzusu (ili bi pak izna{le takav
konsenzus kada bi mogle do}i do prakti~nog diskursa). Ako norme ne reguli{u
poop}ive interese, po~ivat }e na prisili: tada govorimo o normativnoj mo}i” (J.
Habermas, Problemi legitimacije u kasnom kapitalizmu, Zagreb, 1982, str. 136).
Ova teorija je u velikoj meri razvijena kao kritika Lumanove (N. Luhman, Legiti-
mation durch Verfaren) sistemske koncepcije legitimiteta. Osnovne teze Lumana
koncentri{u se oko slede}ih postavki: kompleksnost socijalnih sistema u
savremenim dru{tvima zahteva takav tip odlu~ivanja koji mora produkovati
odgovore na probleme i konflikte koji se pojavljuju u pojedinim segmentima
dru{tva. Kompleksnost savremenih dru{tava i slo`enost pitanja sa kojima se
vladavinska struktura suo~ava, zahteva radikalno prevrednovanje instrumenata
legitimizovanja vlasti i izra`ava se u dominaciji saglasnosti koja se odnosi na
procedure (proceduralni legitimitet) nad op{tijim dru{tvenim saglasnostima o
pitanjima koja se ti~u osnovnih politi~kih vrednosti i principa. Osnovni tip politike
koji se konstitui{e u modernim dru{tvima je decizijski tip politike (politika shva}ena
kao proces odlu~ivanja), a glavni cilj politi~kog procesa izra`ava se u nu`di da se
redukuju svi oni elementi koji bi mogli da oslabe kapacitet politi~kog sistema.
Efikasnost politi~kog odlu~ivanja zahteva da ono bude o~i{}eno od kolektivnih
Legitimitet 61

vrednosti i motivacija ~lanova politi~ke zajednice. Sastavni deo ove teze je i ideja
o „subjektiviziranju politike” i samodovoljnosti vladavine strukture da generira
sopstvene mehanizme autolegitimiteta. Politi~ki poredak se ne mo`e odr`ati silom
ili dobrovoljnom submisijom u ime vi{ih principa, ve} jednom formom
administrativnog prilago|avanja personalnih struktura i socijalnih sistema na
politi~ko-administrativne aparate. Legitimitet je populacijska svest da se unutar
odre|enih limita tolerancije prihvate odluke koje su kao takve nedeterminisane
po prirodi. Otuda, u kompleksnim dru{tvima, „legitimizovanje politi~ke vlasti ne
mo`e biti ostavljeno pretpostavljenoj moralnosti. Mo} institucionalizuje sopstvene
mehanizme legitimiteta”. Ako u okviru politi~kog sistema postoje mogu}nosti
(politi~ki kapacitet) da se pribave neophodna materijalna dobra, obezbedi
predominantan uticaj na politi~ku komunikaciju, da se povremeno obnavlja podr{ka
u sferi kulturnog podsistema, stvoreni su uslovi da se zadovolje pretpostavke
proceduralne legitimnosti. Stanovi{te da je proceduralni legitimitet kao skup
formalizovanih, univerzalnih i apstraktnih procedura i institucija, pomo}u kojih
se artikuli{u principi politi~ke zajednice kao ukupnost gra|ana (politi~ki
subjektiviziranih pojedinaca), prihvata se u savremenoj politi~koj teoriji kao forma
minimalne legitimnosti i uslov minimalne demokratije. Legitimitet se sve vi{e
shvata kao jedan neprekidni proces. Da bi demokratska dr`ava mogla da ~uva
sopstveni legitimitet, ona ga mora svakodnevno obnavljati kroz konsenzualno
razre{avanje konfliktnih situacija (P. Graf Kielmanseg, Legitimitat als Analitische
Kategorie, Polit. Vjschr, 12, 1971).

Literatura:
C. J. Friedrich, Man and His Govemment, Mc Graw-Hill, New York, 1963.
J. Habermas, Problemi legitimacije u kasnom kapitalizmu, Naprijed, Zagreb,
1982.
N. Luhman, Legitimation durch Verfaren, Suhrkamp Verlag, Frankfurt, 1983.
R. v. Ebbighausen, Burgerlicher Staat und und Politische Legitimation,
Suhrkamp Verlag, Frankfurt, 1976.
62 Milan Podunavac
Legitimitet 63

Milan Mati}

LIBERALIZAM*
Pojam i osnovna zna~enja. – Politi~ka doktrina i praksa liberalizma obuhvata
{iroka podru~ja dru{tva, ekonomije i politike, razli~ite i ~esto protivre~ne procese
i perspektive. Javljaju}i se kao prva i najranija novovekovna ideologija kojom su
osporavana ustaljena i kanonizovana shvatanja o vladaju}em dru{tvenom i
politi~kom poretku, liberalizam je doneo novu filozofiju i nove poglede na dru{tvo
i istoriju, pa i na samog ~oveka. U razdoblju du`em od tri stole}a, koje traje do
danas, liberalizam je postao kosmopolitska ideja, pa i ideal, koji svojom
otvoreno{}u pokazuje neobi~nu vitalnost i sposobnost da se uprkos epohalnim
promenama i izazovima obnavlja ne samo kao socijalna doktrina ve} i kao
operativna politi~ka ideologija. O tome svedo~i i najnovija faza obnavljanja
liberalnih koncepcija u razvijenim zapadnim i drugim zemljama, u vidu tzv.
neoliberalisti~ke orijentacije u politici i ekonomiji.
Uprkos mi{ljenju da se libaralizam „nije nikad do kraja artikulisao kao
koherentna socijalna doktrina” (^. R. Mils), a mo`da i ba{ zbog toga, on u svom
jezgru i svojim osnovnim vrednostima jo{ uvek ima veliki zna~aj za razvoj
savremenog dru{tva, za napredovanje demokratije i demokratskih oblika u
njihovom dubljem i izvornom smislu. Ako su radikalni i ekstremni postulati
starog i tradicionalnog liberalizma ve} odavno izmenjeni u dugom i bogatom
iskustvu razvijenih zapadnih zemalja, to ne zna~i da su klju~ni liberalni principi
prestali da deluju kao inspiracija i putokaz u nala`enju novih i savr{enijih modela
dru{tvene organizacije i dru{tvene prakse. Zna~aj liberalizma kao otvorene i
prilagodljive doktrine traje i zbog mnogih negativnih istorijskih implikacija
dogmatskih, autoritarnih i unificiraju}ih doktrina i pokreta, sa raznim formama
regresivne politike koje na njihovoj osnovi nastaju. Totalitarizam, populizam i

* Enciklopedija politi~ke kulture, Savremena administracija, Beograd, 1993.


64 Milan Mati}

plebiscitarni cezarizam, autokratske doktature i nacionalizam (taj naj`ilaviji


destruktivni mit XX stole}a), koji imaju razli~ite i duboke socijalne korene,
dovode do reaktualizacije liberalizma i obnovljenih liberalnih projekata
dru{tvenih reformi na pragu tre}eg milenijuma. Potvr|uje se stara teza (Torston
i Sejbin) da se liberalizmu, u raznim fazama njegovog razvoja, okre}u i iz njega
idejno prihranjuju mnogi i veoma razli~iti dru{tveni pokreti i ideologije, od
gra|anskog pluralizma, fabijanskog socijalizma, reformisanog demokratskog
socijalizma do novog liberalizma. Vrlo ~esto, isto tako, liberalnu retoriku usvajaju
i prakti~no iskori{}avaju autokratski i totalitarni politi~ki pokreti, tako da ona
postaje ~ak i deo programskih deklaracija i dokumenata tih konzervativnih i
nazadnih struja, slu`e}i kao dekorativni element koji prikriva politi~ke
manipulacije i uzurpacije vlasti. Zloupotreba liberalnog `argona i veliki uspon
la`nog liberalizma u savremenoj politi~koj praksi jo{ vi{e obavezuje politi~ku
teoriju na pa`ljivu rekonstrukciju izvornih i autenti~nih vrednosti i zna~enja
liberalizma, posebno u odnosu na otvorene i neophodne demokratske reforme u
mnogim zemljama koje napu{taju stare totalitarne re`ime. Dosada{nji poku{aji
opse`nijih demokratskih promena pokazali su da bez re{enja i ideja nastalih u
okrilju liberalne politi~ke tradicije nijedan potpuniji program demokratskih
reformi ne mo`e biti doveden do kraja.
U poznatoj Istoriji evropskog liberalizma (Bari, 1925), Gvido de Ru|ero
(Guido de Ruggiero) pre svega konstatuje da u {irem zna~enju liberalizam polazi
od postulata duhovne slobode ~oveka (~ove~anstva), po kojoj se ne samo odbacuju
deterministi~ka tuma~enja ljudskog delovanja i pona{anja ve} se, nasuprot njima,
postavlja slobodna ljudska li~nost svesna svoje sposobnosti za nesputani razvoj i
samoizra`avanje. U tom smislu, liberalizam je jedna filozofija ili pogled na svet
koji se suprotstavlja pritiscima spoljnih autoriteta i neopravdanom spolja{njem
uplitanju i manipulisanju li~nom sferom ~oveka, bilo da se ova odnosi na religioznu,
moralnu, intelektualnu, socijalnu, ekonomsku ili politi~ku oblast li~nog `ivota.
Sli~no ovome, Dejvid Held (Held) su{tinsku crtu liberalizma vidi u onom
mentalnom stavu kojim se te`i o~uvanju vrednosti li~ne slobode (naro~ito slobode
izbora i odlu~ivanja), tolerancije i razuma, nasuprot tiraniji i apsolutisti~kom
sistemu (Models of Democracy, Polity Press, Cambridge, 1988, 41).
Filozofski temelji klasi~nog liberalizma postavljeni su u raspravama velikih
evropskih politi~kih mislilaca u razdoblju od XVI do XVIII veka. U panteonu
utemeljiva~a liberalne doktrine izdvajaju se imena Hobsa (Hobbes), Loka (Locke),
Bentama (Bentham), Hjuma (Hume), Fenelona (Fenelon), Monteskjea
(Montesquieu), Voltera (Voltaire), Konstana (Constant), Tokvila (Tocqueville) i
Gizoa (Guizot), Kanta (Kant), Humbolta (Humboldt), Mila (Mill), Spensera (Spen-
cer) i mnogih drugih.
Liberalizam 65

Glavno duhovno izvori{te na kome su se napajali i nadahnjivali ovi liberalni


filozofi, bila je teorija o prirodnim pravima, a uz ovu i pokreti Reformacije i
prosvetiteljstva, u ~ijem su okrilju razvijene i afirmisane bitne istorijske
pretpostavke slobode u modernom, novovekovnom i univerzalnom smislu. Ono
{to je zajedni~ko svim tvorcima filozofije ranog liberalizma, bez obzira na velike
razlike u uslovima u kojima su `iveli i stvarali, jeste ono {to je ujedno i sredi{nji
pojam celokupne liberalne idologije, a to je ideja o individualnoj slobodi kao
izvornom prirodnom pravu svake ljudske jedinke, uz koju ide i puna autonomija
li~nosti prema svakom drugom ~oveku i vlasti. Kao {to je ideja jednakosti (u vezi
sa slobodom), sredi{nji pojam demokratije, tako je i sloboda ~oveka (povezana sa
ravnopravno{}u), jezgro i osnovna polazna ta~ka svih varijanata liberalne
ideologije, bez obzira na njena ukr{tanja i pro`imanja sa drugim politi~kim idejama
i filozofijama. Sloboda je do te mere bitna za liberalnu doktrinu i praksu, da od
nje poti~e i sam naziv ove politi~ke filozofije (libertas - sloboda).
Ideja o ~oveku (pojedincu) kao rezidijumu i nosiocu slobode, autonomije,
odgovornosti i li~nog poduhvata (samoostvarenja) u dru{tvu, obrazlagana je na
razli~ite na~ine u delima ~itave plejade mislilaca prosvetiteljske epohe, nalaze}i
dalekose`ne odjeke u mnogim kasnijim strujama filozofskog mi{ljenja, pa i onima
koje su nasuprot liberalizmu i posedni~kom individualizmu, prihvatile ideju
popularne demokratije i kolektivizma. Postulati prirodnog prava, ~ije je davno
poreklo u stoi~koj filozofiji, a mesto temeljite razrade u politi~koj misli D`ona
Loka, dobili su status aksiomatskih na~ela i obrazaca moderne demokratske misli.
Trijada klju~nih prirodnih prava: pravo na `ivot, na slobodu i na svojinu (shva}enu
{ire: kao svojstvenost, individuacija i privatnost), uz koje se ponekad dodaju i
druga prava, kao {to je pravo na „tra`enje sre}e” (postulat ameri~ke revolucionarne
tradicije), jesu, po Loku, izvorna i neotu|iva svojstva svake ljudske jedinke, pa
unekoliko ~ak i novoro|enog deteta, kao potencijalnog nosioca svih atribucija
punopravne, zrele li~nosti. Premda su u pitanju apstraktna i ve~na, egzistencijalna
na~ela ljudskog statusa u zajednici („himeri~ki idealiteti”), odnosno ideolo{ki
konstrukti, ovako {iroko zami{ljena prirodna prava, od samog po~etka liberalne
tradicije, bila su veoma delotvoran op{ti okvir politi~ke orijentacije, a zatim i
putokaz u stvaranju i kritici politi~kih institucija. [irina prirodnopravnih postulata
omogu}ila je da se rani liberalizam, u razli~itim uslovima i situacijama, uspe{no
suprotstavi kao ideologija oslobo|enja raznim stegama stale{kog dru{tva i rigidnim
kanonima obi~aja i vladaju}e crkve. Oslobodila~ka misija liberalne politi~ke
filozofije bila je naro~ito podstaknuta sveop{tim procesom sekularizacije ideja i
institucija, razdeobom dru{tva na javnu i privatnu sferu i potiskivanjem religijskog
uverenja i opredeljenja u privatnu sferu. U toj povezanosti sekularizacije i
emancipacije, treba videti prvo veliko otvaranje liberalizma ne samo u ekonomskoj
66 Milan Mati}

nego i u duhovnoj oblasti `ivota i ne samo u tr`i{noj konkurenciji, ve} i u


konkurenciji uop{te. To je ujedno bilo i otvaranje prema svetu i budu}nosti, koje
je omogu}ilo da se liberalizam, kao specifi~ni i otvoreni na~in `ivota i odnosa u
dru{tvu, osposobi za efikasno prilago|avanje daljim epohalnim promenama, koji
}e od starog stvoriti novo i sasvim druk~ije dru{tvo i jedan novi pogled na svet.
Tako se i prema H. Laskiju (Laski), liberalizam kao socijalna doktrina izra`ava
u klju~nom stavu da se vrednost ljudskog pona{anja i svih drugih dru{tvenih ideja
i institucija meri, oprobava i procenjuje sa stanovi{ta racionalne saglasnosti me|u
ljudima. Ovde se saglasnost uzima ne samo kao akcesorijum ve} kao bitno,
intrinsi~no svojstvo slobode, kao na razumu utemeljena dobrovoljnost, koja je
nespojiva sa bilo kakvom prinudom i koja za cilj ima racionalno usagla{avanje i
suodno{enje slobodnih volja, slobodnih pojedinaca. Drugi pisci, me|utim, izri~ito
insistiraju na slobodi kao vrednosti bitnoj za celokupnu filozofiju liberalizma, na
dru{tvu slobodnih individua i odnosima koji se izgra|uju na njihovoj slobodi. U
tom smislu Lj. Tadi} ozna~uje liberalizam kao „specifi~nu ideologiju slobode i
pravne jednakosti, ali samo kao akcesornog elementa slobode”. Ovaj autor ukazuje
da je ideja filozofije sa liberalnom politi~kom filozofijom postala njen sredi{nji
pojam tek kada se iz stanja „slobode kao izuzetka od op{teg ropstva” (Volter)
pre{lo u stanje u kome je sloboda, pa i jednakost (u politi~kom i pravnom, ali ne
i fakti~kom smislu, {to ostaje zadatak radikalne demokratije), postala vladaju}i
princip i op{te stanje (gra|anskog) dru{tva. To stanje je nastupilo sa velikim
gra|anskim revolucijama, odnosno smenjivanjem stare dr`avne suverenosti i
apsolutizma principom narodne suverenosti (Nauka o politici, Rad, Beograd, 1988,
str. 346).
Slede}i Laskijevu definiciju, @. Puhovski liberalizam shvata kao „politi~ku
filozofiju za koju je sloboda temeljni kriterijum vrednovanja svih dru{tvenih
ustanova”. Bitno za slobodu je postojanje nezavisnosti pojedinaca od dr`ave i
obaveza ~oveka da ~ini samo ono za {ta se dobrovoljno opredeli. Uloga dr`ave je
da {titi prava i slobode pojedinaca, a ne da propisuje. ^ovek je nosilac
samozakonodavstva, tj. sam propisuje i odabira ciljeve svog `ivota, a nije du`an
da ih podredi dr`avi ili bilo kojim spolja{njim, dr`avnim ili drugim ciljevima.
Logi~na posledica ovakvog poimanja liberalizma je realizacija slobode i
dobrovoljnosti u na~elima dogovoranja, ugovaranja i usagla{avanja (saglasnost).
U tim procesima ne mo`e biti uplitanja dr`ave, izuzev kao faktora op{teg ili
normativnog dono{enja i garantovanja pravila ravnopravnosti u~esnika, odnosno
njihove za{tite. Ovaj pisac dalje ra{~lanjuje pojam slobode u liberalnoj filozofiji
na pozitivnu i negativnu, navode}i kao dalje atribucije liberalizma jo{ i toleranciju,
konstitucionalizam (uz osiguranje prava manjine prema ve}ini), kao i specifi~no
liberalno shvatanje pravde (pravi~nosti), kao poku{aj relativnog izmirenja na~ela
Liberalizam 67

slobode sa zahtevima jednakosti. Ovaj autor isti~e i velike doprinose klasi~ne


liberalne politi~ke filozofije i prakse univerzalnim vrednostima demokratije, uprkos
velikim promenama i samog liberalizma, koji u svom modernom vidu
(neoliberalizam), prihvata i mnoge ideje kolektivisti~kih doktrina. Ti doprinosi
su vidljivi i u idejama i institucijama: slobodna trgovina, konstitucionalizam i
za{tita ljudskih prava, demokratija, podela vlasti, federalizam i autonomija,
socijalna pravda, kao i velika uloga u nastojanjima da se uka`e na vrednost i
zna~aj o~uvanja individualnih prava, politi~ke jednakosti i dostojanstva gra|ana,
uz po{tovanje prava drugih ljudi i zajednica, na~ela tolerancije (Leksikon temeljnih
pojmova politike, [kolska knjiga, Zagreb, 1990).
Istorijska geneza liberalizma. - Liberalizam je u svom izvornom obliku
nastao u Engleskoj tokom XVII veka da bi se kasnije razvio u Francuskoj i drugim
zemljama kontinentalne Evrope. U svim razvojnim fazama, a njih je bilo vi{e: od
ranog i klasi~nog, preko utilitarnog i konzervativnog, do neoliberalizma,
liberalizam u sebi nosi sna`an i dubok pe~at istorijskih okolnosti i potreba na koje
je u eri velikih dru{tvenih promena, dugih dva stole}a, nailazio u razli~itim
evropskim zemljama. Racionalizam, prosvetiteljstvo i teorija o prirodnim pravima,
kao novi idejni temelji o dru{tvenom polo`aju ~oveka, glavni su filozofski izvori
liberalizma, a istorijsko tle na kojima se pojavio vezano je za pojavu reformacije.
U tom smislu treba razumeti Laskijevo opa`anje da „bez intelektualnog vrenja u
XVI veku, nije mogu}e razumeti pojavu liberalizma u Engleskoj XVII veka”.
Otkri}e i osvajanje velikih nepoznatih prostranstava sveta u XV i XVI veku,
kojima se najavljuju nove i neslu}ene mogu}nosti razvoja i globalno otvaranje
svetskog privrednog i kulturnog horizonta, podstakli su nevi|eni polet nau~ne
misli i racionalisti~kih metoda u svim oblastima duha i proizvodnje. Prodor
racionalizma koincidira se op{tim procesima sekularizacije u kojima „vrednosti
ve~nog duha smenjuju ideje zemaljskih sila, {to omogu}uje ideju progresa i
odbacivanje fatalisti~kih i konzervativnih shvatanja i posledica 'prvobitnog greha'”
(Laski). Kopernikova otkri}a dovela su do stvaranja nove slike sveta, iz koje su
uklonjene ranije teolo{ke predstave o svemiru. Razvoj eksperimentalnih i
matemati~kih metoda, neophodan za razvijanje zatvorenosti, obi~ajnih stega i
lokalizma u postoje}em feudalnom poretku, za br`i ekonomski progres i prosperitet
i daleka prekomorska putovanja, ra|aju kriti~ku misao i sumnju u vladaju}e verske
dogme, zahtevaju}i da se svaka ideja i praksa iznova opravdaju pred kriti~kim
sudom razuma. Duh ispitivanja i proveravanja svega {to postoji, koji je nastao iz
velikih geografskih i nau~nih otkri}a, doveo je u XVI veku do pada papstva, {to je
opet izazvalo novi polet racionalisti~kog duha, jer ako papstvo i katoli~anstvo
nemaju vi{e op{tu va`nost kao ranije, {ta jo{ treba smatrati svetim i
neprikosnovenim. Reformacija i erastijansko (po {vajcarskom teologu Erastusu,
68 Milan Mati}

koji je razvio doktrinu da crkva mora biti pod kontrolom dr`ave) u~enje razorili
su vekovnu vezu crkve i dr`ave u kojoj je crkva dr`ala klju~ne poluge ideolo{ke
dominacije. Pojava alternativne religijske grupacije i mogu}nost opcije crkve
ozna~ila je kraj ideolo{kog monizma apriornog verovanja i pripadanja samo jednoj,
katoli~koj hri{}anskoj zajednici. U tim uslovima je i sama dr`ava morala biti
postavljena na nove osnove koje kao sublimaciju prirodnih i li~nih prava ~oveka
obuhvata teorija i praksa konstitucionalizma, a koja je po sebi izraz dubokih
istorijskih potreba srednjih klasa i privatnog preduzetni{tva u njegovom ekono-
mskom i politi~kom usponu.
Tokom XVII veka, Evropa je kao ujedinjena zajednica univerzalne crkve,
katoli~kog hri{}anstva, smenjena policentri~nom strukturom nezavisnih dr`ava,
od kojih vi{e ni jedna nije smatrala da je unapred i bez dobrovoljnih i naro~itih
pogodaba, u obavezi prema bilo kojoj drugoj. Umesto verske zajednice nastupa
vreme ugovora i ugovorne saglasnosti slobodnih volja. Vreme krsta{kih pohoda
nepovratno je prolazilo, ustupaju}i mesto racionalizmu i liberalizmu, u ~ijem je
sredi{tu bio oslobo|eni racionalisti~ki duh. Kao plod te klime javilo se i otvoreno
osporavanje monarhijskog principa i ukidanje moralnih (crkvenih) ograni~enja
preduzetni{tva i sticanja, o ~emu svedo~i uspostavljanje republike u Holandiji
XVII veka. Nastaje novo dru{tveno stanje u kome kanone vere zamenjuje sekularna
ideologija individualizma, privatnog sticanja i autonomnog gra|anskog dru{tva,
koje se oblikuje u liku novog „bo`anstva”, nacije. Taj novi dru{tveni i `ivotni
okvir, me|utim, nije vi{e apsolutan, ve} samo apstrakcija, i to kao ljudska tvorevina
u kojoj va`e potpuno nove vrednosti i oznake op{te orijentacije, novi moral i
izmenjeni odnosi ravnopravnosti i konkurencije. U novoj formi globalnog dru{tva
nestaju stari srednjovekovni oblici organizma i korporativizma, a na~ela
organizovanja dobijaju sasvim novu, ekonomsku i dobrovoljnu osnovu. Proces
sekularizacije postoje}ih ideja i vrednosti omogu}uje da se iz politike ukloni
intransigentni verski i obi~ajni fundamentalizam, a da se u politi~ki proces unesu
interesi kao razmenska „politi~ka materija”, kao stvar oko koje uvek mo`e biti
politi~kog sporazumevanja, kompromisa i slobodnih pogodbi. Razmenjivi (nego-
tiable) interesi dovode do dinamizacije politi~kog `ivota na svim podru~jima, do
{irenja politi~kog prostora, uz uklanjanje politi~kih barijera i iracionalizma. Kao
i u trgovini, u politici se {iri duh tolerancije i kompromisa, uz tra`enje saglasnosti
za va`nije politi~ke odluke. Te promene, me|utim, ne zna~e da je politi~ki
fundamentalizam i iracionalizam zauvek uklonjen iz politike i politi~kih procesa,
jer verski i nacionalni identiteti i dalje predstavljaju ~vrstu organsku granicu
politi~kih opcija (tzv. op{ti interesi).
One, ipak, potvr|uju, da je metod demokratske otvorenosti i racionalizma
postao jedno od vode}ih na~ela u evropskoj politi~koj klimi od XVII veka nadalje.
Liberalizam 69

Mogu}no je da je u tom razvitku liberalizam u izvesnoj meri zapostavio zna~aj


organskog elementa u politi~kom ustrojstvu i dr`avi, ali ostaje ~injenica da je
istorijski nastup liberalne doktrine podstakao formiranje dru{tva u kome je ~ovek
ne samo slobodno birao versku zajednicu ve} i postavio granice dr`avnoj vlasti,
dru{tvo u „kome ~ovek pripada samo sebi, a njemu uz slobodu i sva odgovornost
za ostvarivanje sopstvenih i dru{tvenih ciljeva” (Laski). Sloboda i slobodna ljudska
volja postali su glavno merilo dru{tvene i politi~ke orijentacije svakog pojedinca,
{to potvr|uje i ~uveni Lokov epigram o crkvi kao dobrovoljnom udru`enju u koje
ljudi stupaju po svojoj volji i izboru i koja upravo zato ne mo`e imati vi{e vlasti
nad vernicima od one koju joj oni sami prenesu i povere.
Istorijski nastanak liberalizma pra}en je i transformacijama postoje}ih
dr`avnih oblika i ideja. H. Laski navodi da je reformacija dovela do stvaranja
apsolutisti~ke dr`ave, a da je ova reakciju i protivotrov izazvala i ubrzala stvaranje
liberalizma i liberalne dr`ave.
Ta~nije je, me|utim, zapa`anje Lj. Tadi}a, koji ne smatra da su apsolutisti~ka
dr`ava i nastupaju}i liberalizam me|usobno isklju~uju}e suprotnosti. Naime, dok
je liberalizam u Evropi bio jo{ uvek slab, dok se nalazio in statu nascendi, njemu
je odgovarala i davala mu potporu jaka, apsolutisti~ka dr`ava. Upravo je takva
dr`ava pripremila ekonomske i druge uslove za kasnije u~vr{}ivanje liberalnih
institucija i odnosa, kao i za spotanu tr`i{nu dominaciju gra|anske klase, zbog
kojih je despotska dr`ava postala nepotrebna i kad je do{lo do stvaranja ograni~ene
dr`ave „no}nog ~uvara”, koja se stara samo o najop{tijim interesima tr`i{nog
dru{tva. Pored toga, liberalizmu je faza apsolutisti~ke dr`ave bila potrebna i zbog
{irenja ekonomskog i politi~kog prostora na druge kontinente i svetska prostranstva,
sa op{tom koncentracijom naraslih izvora ekonomske mo}i i privatne akumulacije
kapitala. Ovu dr`avu, nastalu kompromisima feudalnih klasa i gra|anstva, ova
druga klasa je najpre iskoristila za penetraciju prema svetskoj periferiji, a potom
je u revolucijama temeljito razorila, stvoriv{i u metropolama novi liberalni poredak.
Nepostojanost liberalnog politi~kog poretka ponovo }e se videti ve} posle nekoliko
decenija, kada se gra|anska klasa ponovno odvaja od klasi~ne koncepcije
„obuzdane” dr`ave, uvode}i aktivnu i interventnu dr`avu, i to pre svega pod
uticajem narastaju}ih zahteva radni{tva. U tom razdoblju, liberalna dr`ava sve
vi{e izra`ava interese uske i bogate bur`oaske oligarhije, otkrivaju}i konzervativnu
dimenziju liberalizma.
U pozadini istorijske geneze liberalizma ocrtavaju se i faze dalekose`nog
uticaja ekonomskih promena, koje u rasponu od dva stole}a odlu~uju}e deluju na
u~vr{}ivanje klasi~nog ili radilanog liberalizma. Idealni tip ekonomske filozofije
liberalizma je ekonomija slobodne konkurencije i trgovine (free trade). Ali, do te
ekonomske doktrine koja smatra da je „nevidljiva ruka tr`i{ta” najsigurniji vodi~
70 Milan Mati}

do prirodnog poretka i sre}a za dru{tvenu ve}inu (pod uslovom radinosti,


preduzimljivosti i {tedljivosti) i koja se najbolje obrazla`e u ekonomskoj filozofiji
A. Smita (Smith) i D`. Bentama (Benttham), do{lo se tek u du`em razdoblju
socijalnih i politi~kih rasprava i borbi. Nova ekonomska filozofija podstaknuta je
{irenjem ekonomskog prostora, unutra{njim promenama u feudalizmu i
kolonijalnim osvajanjima. Prvi period liberalne ekonomije koji se razvio uporedo
sa raspadom stare feudalne strukture sa naturalnim privre|ivanjem i nerazvijenom
razmenom, poznat je po razdoblju i imenu merkantilizam. Merkantilisti~ka
ekonomija je glavni naglasak stavljala na favorizovanje izvoza nad uvozom,
akviziciju zlata i plemenitih metala, na prevagu prera|iva~ke (izvozne) nad
bazi~nom granom proizvodnje, kao i na sve druge vidove privre|ivanja kojima se
te`i prikupljanju snaga za slede}u, jo{ liberalniju fazu ekonomske politike u
metropolama, pre svega u Engleskoj, Holandiji i Francuskoj. Ova etapa pripremanja
za predstoje}i trijumfalni skok liberalne gra|anske klase nastavlja se razdobljem
u kojem se prakti~no oprobavaju ekonomska na~ela fiziokratske {kole (Kernej,
Tirgo, Kondorse). Po fiziokratskoj doktrini, novoj ekonomiji potrebno je
maksimalno iskori{}avanje prirodnih resursa, dok na~elo slobodne trgovine treba
da omogu}i maksimalizaciju proizvodnje. Ovim nagla{avanjem zna~aja trgovine
za pove}anje proizvodnje, fiziokratsko u~enje je zapravo klju~na prelazna faza ka
zaokru`enoj ekonomiji slobodne tr`i{ne konkurencije i slobodne trgovine, kako
na unutra{njem, tako, naro~ito, na spolja{njem i svetskom planu.
Osnovna ekonomska orijentacija liberalne epohe, ekonomija slobodne
trgovine i neometane tr`i{ne konkurencije sama po sebi ne zna~i da se liberalizam
zala`e za punu slobodu svih ekonomskih procesa, a jo{ manje za razvijeniji sistem
socijalne pravde. Naprotiv, to je ekonomija koja veli~a potro{a~a, a surovo
izrabljuje proizvo|a~a, jer, za razliku od ljubaznosti prema kupcima, ova ekonomija
zavodi surovu disciplinu unutar proizvodnih pogona na svim sektorima ekonomije.
To pokazuje da jo{ u eri slobodne trgovine, radna snaga, kao specifi~na roba sa
unutra{njim svojstvom oplodnje i uve}anja vrednosti, postaje glavni izvor
boga}enja trgova~ke oligarhije, jedina roba ~ija cena ostaje izvan merila tr`i{ne
vrednosti u njenom punom obimu. Cena koju su mase radnika platile za politi~ku
i pravnu emancipaciju od feudalnog ropstva bilo je industrijsko ropstvo u
ekonomskoj organizaciji dru{tva. Kako je cena radne snage bila prikrivena
zakonima ponude i tra`nje, izgledalo je da je i ona pokrivena zakonima ekvivalentne
razmene, pa su op{ti zakoni liberalne ekonomije i utilitarni interesi privatnog
preduzetni{tva ugra|eni u ekonomiju svih razvijenih zapadnih zemalja. Op{ti
politi~ki korelat ovog ekonomskog sistema je vladavina prava i pravna dr`ava,
koja, po zakonima op{tih i prose~nih interesa i ugovornih odnosa, osigurava
autonomno funkcionisanje tr`i{nog dru{tva i ekonomije. U njenim okvirima nema
Liberalizam 71

u javnom domenu mesta za na~ela socijalne dr`ave, solidarnosti i distributivne


pravde, {to }e se daljim razvojem dru{tva pokazati kao jedna od ekstremnih crta
liberalizma uop{te. Tek znatno kasnije, sa obnovom liberalnih postulata u
savremenom neoliberalizmu, prvobitna kruta i radikalna na~ela liberalne ekonomije
mora}e da ustupe mesto elasti~nijim i me{ovitim koncepcijama dru{tvene
raspodele, u kojima se prihvataju na~ela solidarnosti i uzajamnosti, bez kojih se
ne samo ne bi mogla zasnovati legitimnost dru{tvenih poredaka ve} ni obezbediti
uspe{no funkcionisanje ekonomskog sistema i promocija demokratskih dru{tvenih
vrednosti. U eri velikih populacionih, ekolo{kih, urbanih, ekonomskih i drugih
novih civilizacijskih izazova, liberalna dr`ava i socijalna dr`ava postaju komple-
mentarne, a ne alternativne i me|usobno isklju~uju}e forme politi~kog organi-
zovanja dru{tva.
Sloboda kao vrhunska vrednost: dve liberalne tradicije. – Za filozofiju
liberalizma izri~ito se vezuje ona dimenzija slobode koja je vezana za autonomiju,
privatnost i individualizam, dakle sloboda u negativnom smislu (sloboda „od”).
Tragovi razlikovanja ove dimenzije slobode od pozitivne slobode (slobode „za”
ili slobode u~estvovanja), vode do kasne antike, iako je u demokratijama gr~kog
polisa negativna sloboda bila gotovo nepriznata, ako i nepoznata. U starim
politi~kim zajednicama zavisnost pojedinca od celine (dru{tva) bila je do te mere
izra`ena da je aktivna, pozitivna sloboda bila glavno merilo politi~ke zrelosti i
vrednosti ~oveka. Da bi se ova sloboda dopunila i slobodom neu~estvovanja,
autonomijom prihvatne sfere pojedinca, morao se pre}i dug istorijski put od starih
demokratija do liberalizma.
Poreklo slobode u negativnom zna~enju vezano je za nastanak klasi~ne i
rane liberalne tradicije, odnosno za borbe i otpore novih dru{tvenih grupa i stale`a
prema tada{njim centrima svetovne i duhovne vlasti. Slobode i autonomije gradova,
sa preduzetni~kim gra|anstvom, osvajane ili ugovarane u borbama ili u trgovini
sa feudalcima i feudalnim vladarima, bile su prve teritorijalne zone slobode u
negativnom smislu. Opasani visokim odbrambenim bedemima, gradovi su postali
simboli „slobode ogra|enog poseda”, sa posebnim pravima u odnosu na feudalnu
okolinu. To je izmenilo staro shvatanje da je zemlja-sloboda (Land is freedom),
shvatanjem da „gradski vazduh ~ini ~oveka slobodnim” (City air makes man free).
Sloboda u smislu nezavisnosti i neometanja u korist pojedinaca i zajednica bila je
jedan od glavnih oslonaca i u politi~koj filozofiji Tomasa Hobsa (Hobbes), koji je
ina~e bio veliki apologeta mo}ne dr`ave kao garanta sigurnosti usamljenih
pojedinaca, koji bi bez takve dr`ave bili ili izolovani i nemo}ni. Zadatak dr`ave je
upravo da za{titi tu privatnu sferu i negativnu slobodu pojedinaca od raznih
uplitanja. Kasniji filozofi, poput Loka, pored za{titni~ke uloge liberalne dr`ave,
razra|ivali su posebno pitanje granica uplitanja dr`ave u privatni domen, odnosno
72 Milan Mati}

probleme ograni~avanja dr`avne vlasti, kako bi se osigurala sloboda gra|ana u


liberalnom zna~enju.
U razvitku evropskog liberalizma nastalo je teorijsko i istorijsko dvojstvo u
shvatanju slobode, njenim razlikovanjem na negativnu (engleska tradicija) i
pozitivnu slobodu (francuska tradicija). Toj razlici odgovaraju specifi~nosti
revolucionarnog prevrata dveju zemalja, pri ~emu valja naglasiti: da je u francuskoj
gra|anskoj revoluciji raskid sa ancien régimeom bio mnogo radikalniji nego u
Engleskoj, {to je dovelo da masovne participacije dru{tvenih slojeva u borbi za
slamanje starih odnosa, pa i do poja~anih zahteva za demokratskim, a ne samo
liberalnim promenama u dru{tvu, dakle i do afirmacije slobode u aktivnom,
pozitivnom smislu. Razlike izme|u engleske i francuske gra|anske revolucije su
u posebnostima istorijskog razvitka dveju zemalja i u rasporedu socijalnih snaga
koje su u njima u~estvovale. Jo{ od vremena tu|inskih, normanskih osvajanja, u
sredi{tu oslobodila~kih preokupacija bila je borba protiv strane kraljevske vlasti.
U toj borbi je do{lo do ujedinjavanja doma}e engleske vlastele sa novim
gra|anskim stale`om i narodom, a smisao borbe bio je osiguravanje nezavisnosti
tih dru{tvenih snaga prema dominantnom centru vlasti. Otuda se ovde najpre i
javlja razlikovanje javne i privante sfere (dominium politicum i dominium re-
gale), odnosno te`nja da se svim sredstvima osigura svetost i neprikosnovenost
privatnog domena od uplitanja vlasti, pa je tako sloboda u negativnom smislu bila
glavna sadr`ina ~itavog procesa politi~ke emancipacije. U predrevolucionarnoj
Francuskoj, s druge strane, postojala je izrazita dominacija brojne aristokratije,
dok je kraljevska vlast bila znatno oslabljena, pa je cilj revolucije, u odnosu na
englesku, bio mnogo {iri i radikalniji: ne samo svrgavanje krune ve} i korenita
likvidacija omra`ene aristokratije i njenih brojnih privilegija koje su gu{ile dru{tvo.
Otuda je i sam tok Francuske revolucije bio usmeren protiv ~itave jedne dru{tvene
klase i njenog sistema, a tok borbi bio beskompromisan, radikalniji i suroviji
nego u engleskoj „revoluciji bez krvi”. U Francuskoj, dakle, nema saveza gornjih
i donjih dru{tvenih stale`a, ve} se izme|u njih vodi me|usobni socijalni rat do
istrebljenja, u kome se anga`uju naj{iri slojevi dru{tva. Shodno tome toku stvari,
i zahtevi potla~enih masa nisu bili samo zahtevi za oslobo|enjem ve} i za
socijalnom jednako{}u, {to je bila jedna od glavnih parola Francuske revolucije.
Jednakost kao demokratska vrednost, dodu{e, ni ovde nije dobila realnu socijalnu
i ekonomsku osnovu, ve} se svela samo na politi~ku i pravnu jednakost, ali je u
najmanju ruku dovela do tako {iroke radikalizacije masa i naroda, da je smisao
slobode ovde bio u u~estvovanju, aktivnom delovanju u politi~kim procesima, a
ne samo u pasivnoj za{titi privatne sfere od nasrtaja vlasti. Mase su u Francuskoj
dr`avnu vlast posle revolucije ose}ale kao svoje delo, pa su `elele da je zadr`e
kao sferu svog daljeg aktivnog uticaja, a ne samo da je obuzdavaju i dr`e u
Liberalizam 73

granicama neophodnih za{titnih funkcija. Sve to je ostavilo dubok pe~at i na


karakteristike francuskog liberalizma, koji je, u skladu sa sopstvenom tradicijom,
isticao slobodu u pozitivnom smislu, kao vrednost koja tra`i stalne `rtve i
anga`ovanje naroda.
Dok su se engleski liberali bavili uglavnom pitanjima individualnih sloboda
i politi~kih institucija neophodnih za njihovu za{titu, preokupacija ranih francuskih
liberalnih mislilaca bila su pitanja dubljih socijalnih promena i odnosa u dru{tvu,
a tek na osnovu njih i novih politi~kih institucija. Ukratko, bila su to ne samo
pitanja liberalizma ve} i liberalne demokratije. Grupa socijalnih i politi~kih
mislilaca, koja je sebe nazivala doktrinari (Doctrinaire) i kojoj su pripadali Gizo
(Guizot), g|a De Stal (Mme De Stael), Rojer-Kolar (Royer Collard), Konstan (Con-
stant) i kao najistaknutiji De Tokvil (De Tocqueville), istra`ivala je uzroke nastanka
centralisti~ke dr`ave koja, po njima, nastaje kao neminovna posledica dru{tvene
atomizacije koju donosi liberalno gra|anstvo, uz nejednaku raspodelu svojine i
obrazovanja i stihijsku socijalnu mobilnost. Njihovi nalazi doveli su ih do zaklju~ka
da je novom dru{tvu neophodna demokratska organizacija i dr`ava, razli~ita od
one koja bi bila utemeljena na hijerarhijskom i aristokratskom principu, u koje su
mnogi tada{nji politi~ki filozofi, pa i engleski konzervativac Berk (E. Burke),
dosledno verovali (u to vreme engleski liberalizam ulazi u konzervativnu fazu).
Tokvil je bio prvi moderni politi~ki mislilac koji je nastojao da pomiri socijalne
efekte pozitivne i negativne slobode, odnosno krajnosti prekomerne koncentracije
i centralizacije vlasti, na jednoj, i ekstremne decentralizacije i disperzije vlasti, na
drugoj strani. On je smatrao da se u iskustvima ameri~ke demokratije i lokalne
samouprave kao protivte`e jakom dr`avnom centru (uz oslonac na obi~aje), mogu
na}i daleko bolja re{enja za politi~ku i demokratsku ravnote`u nego u engleskoj
ili francuskoj politi~koj tradiciji i iskustvu. U Americi je demokratski federalizam
uspeo zato {to u njoj nije bilo tradicije aristokratskog dru{tva koje bi valjalo
razgraditi radikalnom revolucijom. Zbog toga Tokvil misli da nova organizacija i
mehanika vlasti (podela vlasti Monteskjea), sama po sebi nije u stanju da osigura
demokratsko ure|enje dru{tva, bez dodatnih upori{ta u dru{tvu samom
(samouprava, demokratska obi~ajnost itd.). ^ak i ako se, po engleskom uzoru,
potisne prevaga uticaja aristokratije u legislativnoj vlasti, raste premo} izvr{ne
vlasti u centru i njena predominacija nad dru{tvom, ukoliko u ovome nema
odgovaraju}e protivte`e.
Problem krajnje liberalnog shvatanja slobode, koji pretpostavlja o{tro i
dosledno podvajanje javne i privatne sfere u dru{tvu, jeste u tome {to na taj na~in
zapostavlja i drugima prepu{ta pitanje karaktera i kvaliteta dr`avne vlasti. J. Ber-
lin (Berlin) poznati savremeni liberalni pisac isti~e da `elja da se vlada sopstvenim
`ivotnim uslovima, da se u~estvuje u procesima od kojih to zavisi, mo`e biti duboka
74 Milan Mati}

kao i `elja za domenom slobodnog delovanja, a taj zna~ajni deo slobode nazivamo
„pozitivnom slobodom”, `elja da se bude sopstveni gospodar i u dru{tvu,
neophodna je za pravo demokratsko ure|enje, isto kao i „negativna sloboda”.
Poznati istori~ar ideja L. Straus (Strauss) upozorava da u slu~aju jednostranog
prihvatanja i favorizovanja samo posesivnog individualizma i negativne slobode
kao slobode ogra|enog poseda, mo`e do}i do toga da takvu slobodu na svoj na~in
i sopstvenim sredstvima obezbe|uje ~ak i despotska vlada. Na toj osnovi je i Kant
veli~ao ulogu prosve}enih despota i konkretno Fridriha Pruskog, kao zaslu`nih
~uvara privatne slobode i nezavisnosti. Sli~na shvatanja o ulozi jake dr`ave u
za{titi privatnog domena nalazimo i u raspravama Makijavelija i drugih renesansnih
pisaca. U tom smislu De Ru|ero u ve} citiranoj Istoriji evropskog liberalizma
ka`e: „Mi smo danas toliko navikli na ideju liberalne dr`ave, da ne uo~avamo
njen paradoksalan karakter, koji je bio primetan njenim prvim, makar i neiskusnim
posmatra~ima. Dr`ava, organ prinude par excellence, postala je najvi{i izraz
slobode”.
Ono {to se, sa stanovi{ta posledica, pokazuje kao bitna manjkavost jednostrane
socijalne realizacije slobode u negativnom smislu jeste sve ve}e naru{avanje drugog
principa dobre vladavine, na~ela jednakosti, {to ne mo`e ostati bez velikih
negativnih implikacija i po samu slobodu. Prepu{tanje privatne sfere spontanoj
igri i odnosima dru{tvenih snaga daje maha {irenju i produbljivanju socijalnih
nejednakosti, koje dovode do takvih razlika u uslovima realizacije slobode, da za
jedne ona postaje gotovo nedostupna, dok za druge ona gotovo da nema prepreka
i granica. Mo`e li biti „male” slobode u uslovima velike i gotovo op{te neslobode
i li{avanja? To su pitanja koja otkrivaju sve ve}e udaljavanje prvobitno bliskih
ideja liberalizma, demokratije, pa i socijalizma. Sa nejednakostima koje izaziva
jednostrana istorijska primena negativne slobode kao ideala izvornog liberalizma,
ona se od zna~ajnog pojma demokratske transformacije dru{tva sve vi{e pretvara
u apstrakciju i demokratski formalizam.
Sloboda, kao isklju~ivo stanje i polo`aj privatne sfere iz koje se razvija
nezavisna samorealizacija ~oveka kao odgovorne i samosvesne jedinke, otvara i
druga pitanja i dileme. Da li su redovi i tablice vrednosti pojedinaca u svim
slu~ajevima ili barem u proseku konvergentni i pomirljivi sa nu`nim socijalnim
zahtevima i vrednostima, od kojih zavisi kolektivni opstanak i razvoj? Mogu li se
~ak i manja uplitanja dru{tva u privatni domen smatrati naru{avanjem slobode, ili
pak kao njen uslov? Tejlor (Taylor) navodi primer obele`avanja saobra}aja
znacima, koji na prvi pogled ograni~ava slobodu (saobra}aja), ali u su{tini zna~i
pove}anje te slobode i, posebno, sigurnosti (neophodne) saobra}aja. Mala
ograni~enja privatne slobode koja ne smetaju bitno individuama (De minimis non
curat libertas), mogu zna~iti veliko pove}anje u zajedni~kim uslovima slobode i
Liberalizam 75

reda u dru{tvu. Ta vrsta pitanja i ograni~enja u dru{tvenom interesu, prema Tejloru,


svakako nemaju onaj zna~aj koji mo`e imati, na primer, ograni~avanje ili zabrana
slobode veroispovedanja, koja u svakom slu~aju duboko povre|uje privatnu sferu
svake ljudske jedinke (slobodu savesti). Sli~no ovome: mo`e li se bez rezervi
prihvatiti optimisti~ko stanovi{te rane liberalne filozofije o ~oveku kao do kraja
racionalnom bi}u koje u svim okolnostima na najbolji na~in rasu|uje o sopstvenim
interesima i orijentacijama: da li se, shodno tome, pojam slobode mo`e trajno i
bezuslovno temeljiti samo na unutra{njim (subjektivnim) uverenjima i procenama
individue? Na kojoj granici dolazi do prerastanja privatnosti i posesivnog
individualizma u li~ni egoizam, a slobode samoodre|enja u destruktivnu snagu
(~ak i u pravo na samouni{tenje). Ako „talenti sazrevaju u ti{ini” (Gete), da li u
privatnosti sazrevaju i ljudi i kakvi im se horizonti slobode mogu ukazati iz uskih
vidika privatnosti?
Ako se shvatanju slobode u negativnom smislu mogu uputiti ovi i drugi
zna~ajni prigovori, mo`e li se a contrario zaklju~iti da je autenti~no shvatanje
slobode samo shvatanje slobode u pozitivnom smislu (slobode u~e{}a, slobode
„za”, aktivne slobode)? Istorijska iskustva i teorijski nalazi uverljivo svedo~e da
svo|enje ljudske slobode samo na njenu pozitivnu, aktivnu i participativnu
dimenziju, otvara probleme i mogu}nosti ugro`avanja demokratije u ne manjoj
meri u kojoj se to de{ava ako se sloboda svodi samo na „slobodu ogra|enog
poseda”, na privatnu sferu. Poznato je da protagonisti shvatanja slobode u
pozitivnom smislu, pre svega isti~u da je sloboda izraz socijalnih uslova i
determinacija, da je ona mogu}na samo kao deo „op{te volje” i u funkciji „op{tih
interesa”. Drugim re~ima, u poimanju slobode kao prevage kolektivnog nad li~nim,
dolazi do brisanja beskrajnih posebnih i li~nih razli~itosti, do nivelacija i spolja{nje
redukcije osobenosti na „op{tost” ili „prosek”, {to po sebi ne mo`e biti ni{ta drugo
do jedan vid ograni~avanja su{tine slobode. Preno{enje te`i{ta odgovornosti za
slobodu na dru{tvene uslove, objektivne ~inioce, dr`avu ili druge kolektivne
entitete, mo`e po sebi zna~iti osloba|anje ljudi i ~oveka za li~nu odgovornost,
kako za svoju tako i za kolektivnu sudbinu. Takvo shvatanje u isto vreme mo`e
biti put ka zatiranju individualne kreativnosti identiteta, njihovim utapanjem u
bezli~nu masu i kolektivitete. Zbog toga se otvara pitanje: da li je opravdano
interese posebnosti i pojedinaca podrediti i `rtvovati apstraktnim op{tim ili
neodre|enim zajedni~kim interesima i da li oni uop{te mogu opstojati bez
posebnosti koje ih sa~injavaju? U tom smislu se mo`e osporavati i Rusoovo gledi{te
o tome da se „~ovek mo`e prinuditi da bude slobodan”. Upravo su opasnosti
gubljenja individualnosti u masovnoj demokratiji bile razlog da se poznati analiti~ar
problema slobode J. Berlin kriti~ki izrazi o Rusoovom shvatanju slobode. Po njemu,
Ruso je „najekstremniji i najopasniji protivnik slobode u ~itavoj istoriji moderne
76 Milan Mati}

misli” (v. D'Entreves, The Nation of the State, Oxford at the Clarendon Press,
1967, str. 215). Zbog toga, prema D'Antrevu, prividno egalitaristi~ki inventar
masovnih demokratija mo`e se dovesti do sasvim suprotnih posledica od onih
deklarisanih: „Plebisciti, referendumi, direktni apeli bira~kom telu, slu`ili su i
slu`e kao {to dobro znamo, da osiguraju pravna i ideolo{ka opravdanja za re`ime
koji su pokazali da su daleko vi{e apsolutisti~ki, nego svi apsolutisti~ki re`imi u
pro{losti” (nav. delo, str. 216).
Iz ovih analiza proizlazi da jednostranosti i krajnosti, bilo u pozitivnom ili
negativnom poimanju slobode, ne mogu dati trajne i autenti~ne demokratske efekte
u politi~koj praksi. Sloboda u negativnom smislu ostaje jedan od klju~nih postulata
demokratije, ali uz njeno prihvatanje mora biti prisutna svest o stvarnim dometima
i granicama ostvarivanja te dimenzije slobode, koja ostavlja previ{e prostora
opasnostima privatizacije i dru{tvenih nejednakosti, a ne retko zamiranju ~ula za
javni domet i politi~ki `ivot. S druge strane, pozitivna sloboda mo`e biti znak
predaje individualnosti i sopstvenog kriti~kog rasu|ivanja politi~kim grupama,
kolektivima, sa opasnostima zapadanja u zamke politi~kih manipulacija i masovnih
iluzija i obmana. Zbog toga se teorija i praksa demokratije, upravo na terenu dve
razli~ite liberalne tradicije o slobodi, suo~avaju sa potrebom nove i plodne sinteze
pozitivne i negativne dimenzije slobode u onim politi~kim oblicima koje su ve}
stari politi~ki filozofi (Polibije, Ciceron, Boden, Makijaveli), nazivali me{ovitim,
sistemima koji te`e kombinovanoj i odmerenoj primeni razli~itih politi~kih
vrednosti, pa i razli~itih dimenzija slobode. Praksa demokratije u nekim
savremenim zemljama (npr. skandinavske zemlje) pokazuje da su one u svoje
dru{tvene i politi~ke sisteme unele elemente razli~itih demokratskih i liberalnih
tradicija, pa i onih koji se ti~u pozitivne i negativne slobode, participacije i aktivne
uloge gra|ana i dr`ave, kao i bri`ljive za{tite privatne sfere ~oveka i ~uvanja
njegove individualnosti i odgovornosti za sebe i dru{tvenu zajednicu. Me{oviti
politi~ki sistemi zna~e slobodu izbora „politi~ke formule” shodno osobenostima
tradicije konkretnih zemalja i naroda, a ne fiksiranje za unapred propisane {eme i
spolja unete vrednosti. S pravom isti~e D'Antrev: „Za{ti}enost individualnih prava
i jedne sfere slobodnog li~nog razvitka ne samo da ograni~uje 'tiraniju brojeva'.
Ta za{tita je pravi uslov dobrog funkcionisanja demokratije: bez negativne slobode,
dosti`nost pozitivne slobode, realnog, a ne iluzornog samoupravljanja bila bi
usporena, ako ne i onemogu}ena... Uistinu, ako demokratija treba da funkcioni{e
na pravi na~in, moraju se ukloniti prepreke koje smetaju da ljudi slobodno misle
i procenjuju. Mora im se dati prilika da raspravljaju o svojim vo|ama pre nego {to
svojom saglasno{}u potvrde takozvane elite. Da bi toga bilo, mora se obezbediti
slobodno izra`avanje politi~kih snaga u dr`avi. Na~elo jednakosti se mora istinski
po{tovati garantijama manjinama da mogu postati ve}ine. Iznad svega, odlukama
Liberalizam 77

ve}ine ne treba pridavati vi{e od pragmati~ne vrednosti, pamte}i pravilo da je


glave bolje brojati nego ih odsecati. I te odluke su ljudske i podlo`ne gre{kama.
One ne povla~e du`nost pot~injavanja kao da su bespogovorne i najvi{e istine...
Dr`ava jeste i mo`e postati izraz slobode samo pod uslovom da se po{tuju odre|ena
'pravila igre'. Negativna i pozitivna sloboda konstitui{e ova pravila i samo to i
ni{ta drugo se ima u vidu kada se ka`e da je svrha vlasti da osigura ljudsku slobodu”
(A. P. D'Entreves, The Nation of the State, Oxford at the Clarendon Press, 1967,
str. 217–220).
Ostale vrednosti i na~ela liberalizma. – (a) Autonomija i princip gra|anstva.
Liberalizam je doktrina koja od samog po~etka, pored uva`avanja prava ve}ine,
priznaje i politi~ku ulogu manjina, {to podrazumeva prihvatanje i toleranciju
relativne samostalnosti posebnih (specifi~nih) prava razli~itih grupa i kolektiviteta,
ali i autonomni status ~oveka (gra|anina) u okviru njegove za{ti}ene, privatne
sfere. Individualna autonomija je u su{tini izdanak raznih kolektivnih autonomija
(teritorijalnih, funkcionalnih, a u ovima i personalnih), {to }e u toku istorijskog
razvitka izmeniti i same odnose zavisnosti unutar feudalnog dru{tva u dru{tvenu
strukturu ranog liberalizma, jer su i same gra|anske revolucije zapravo bile zavr{ni
~in u borbama za univerzalno pro{irivanje autonomije, za njenu artikulaciju do
svakog ~lana dru{tva, pojedinog gra|anina. Autonomija kao dru{tveni status ljudi
bitna je i prirodna pretpostavka gra|anske ekonomije i dru{tva, koji po~ivaju na
slobodnom izra`avanju volje i saglasnosti, kojih nema bez odgovaraju}e, pravno
garantovane i politi~ki za{ti}ene autonomije.
Autonomija nastaje iz postojanja napetosti izme|u jednog dominantnog centra
vlasti i neke podre|ene grupacije ili subjekta, sa ograni~avanjem sve vlasti ili
apsolutnog suvereniteta nekog sredi{ta dominacije. Posle haoti~nog perioda razvoja
u ranom srednjem veku, prvi takav centar dominacije stvoren je u vidu duhovne
prevlasti rimske crkve, posle ~ega nastaje period osporavanja njenog duhovnog
suvereniteta, najpre u korist evropskih vladara, a zatim u korist „tre}eg stale`a” i
naroda, dakle u modernom smislu re~i. Iako feudalno dru{tvo u na~elu preuzima
i priznaje autonomije, one su izvedene iz obi~aja i oktroisane od crkve ili kraljeva,
pa prema tome nisu izvorno dru{tvene. Autonomije su postojale ~ak u anti~kim
carstvima (npr. rimski federati), ali kao jednostrane kreacije apsolutne vlasti i kao
poluge u politi~kim manipulacijama, podelama i tehnologiji politi~ke dominacije.
Za razliku od toga, smisao novovekovnih autonomija je radikalan i znatno {iri, a
usto i izvorno dru{tveni u odnosu na postoje}u vlast, jer te`i konstitucionalizmu i
ograni~avanju vlasti, a usko je vezan za {irenje politi~ke reprezentacije i li~nih
prava ljudi (gra|ana). Najmarkantniji obrasci ovakvih, sekularizovanih autonomija
su razne asocijacije, gilde i ~itave slobodne zone u gradovima (flamanske komune),
gaskonjski gradovi, engleske i flamanske luke, koje stvaraju sistem slobodne
78 Milan Mati}

trgovine i odgajaju generacije slobodnih gra|ana, nasuprot centrima vlasti u


renesansnim i postrenesansnim apsolutnim monarhijama.
Princip gra|anstva koji u razvitku liberalne demokratije ozna~uje jednu od
klju~nih transformacija dru{tva svakako je jedna od najmo}nijih pokreta~kih snaga
moderne politi~ke istorije. To je proces stalnog subjektiviranja (pravnog i
politi~kog) ~oveka i osnova njegovog novog li~nog statusa i dostojanstva. Sve
organisti~ke i holisti~ke koncepcije (etnokratske, nacionalne, klasne, stale{ke i
sl.) polaze od nekih oblika zavisnosti i pripadanja pojedinca kolektivnim entitetima
i apstraktnim celinama. Gra|anstvo, s druge, strane, ne uzima ~oveka sa spolja
dodeljenim ili prirodno nastalim atribucijama, ve} ~oveka koji nastaje tek u procesu
samostvaranja, sopstvenog dru{tvenog napora u ekonomskoj, odnosno vrlina i
slobode u politi~koj sferi (ne ~ovek u pukoj samoniklosti, ve} ~ovek u svojoj
„drugobitnosti” – Hegel). Pa iako je i sam pojam gra|anina u izvesnom smislu
apstrakcija (jer apstrahuje od realnog dru{tvenog polo`aja ~oveka), on je ipak
osnovica ujedna~avanja i slobodnog suodno{enja ljudi unutar politi~ke zajednice,
otvaranje prostora za samostvaranje i li~nu odgovornost, makar i u vidu {ansi ili
prose~nih mogu}nosti. Vo|eno idejama prirodnog prava, gra|anstvo je omogu}ilo
slobodu individualnog izbora, kao i procese uticaja na vlast i njenog ograni~avanja
iz relativno nezavisne dru{tvene pozicije, sve do mogu}nosti osporavanja
legitimnosti politi~ke vlasti, povla~enjem obligacije i pristanka gra|ana na
postoje}e uslove ili metode vladavine, na mogu}ne arogancije i uzurpacije politi~ke
vlasti. Razumljivo je, stoga, {to su svi organisti~ki utemeljeni politi~ki re`imi
(totalitarni, etnokratski, klasni itd.), poturali dru{tvu hipostazirane op{te interese,
umesto konkretnih interesa `ivih ljudi i interesa slobodnih jedinki, gra|ana. Simbol
ovog antigra|anstva u fa{izmu je Volk predvo|en Vo|om, a u staljinizmu klasna
diktatura proletarijata, iza koje stoje Partija i njen Predvodnik. Zbog toga se i
uzima da je na~elo gra|anstva do danas ostalo glavno upori{te ljudske politi~ke
nezavisnosti, a gra|anska kultura i hrabrost, sna`ni oslonac demokratski
organizovanog dru{tva distinktnih i samosvesnih pojedinaca. U svim tim
funkcijama i zna~enjima, gra|anstvo je jedna od najve}ih tekovina liberalne epohe
i ishodi{te, ali i organizovano kriti~ko motri{te javne sfere u modernoj demokratskoj
dr`avi.
(b) Tolerancija. Tolerancija je duboko i neodvojivo utkana u sve bitne pos-
tulate liberalizma i u samu njegovu genezu, da se ne mo`e odvojiti od bilo kojeg
liberalnog na~ela ili liberalne vrednosti. Po{tovanje prava manjina od ve}ine,
saglasnost i ugovorno (slobodno, dobrovoljno) izra`avanje voljâ i zasnivanje
uzajamnih prava i obaveza, reprezentacija i konstitucionalizam, pravna i politi~ka
jednakost ili bilo koje drugo na~elo, ve} po svojoj imanentnoj logici i zna~enjima
pretpostavljaju me|usobnu trpeljivost, toleranciju. U istorijskom smislu, tolerancija
Liberalizam 79

se prihvata i ostvaruje uporedo sa otvaranjem i pluralizacijom dru{tvenog i


politi~kog prostora, kao uslov efikasnog ekonomskog i dru{tvenog saobra}aja,
razmene interesa i sveop{te dinamizacije dru{tvenih procesa u kojima sudeluje
neograni~eno mno{tvo dru{tvenih subjekata, pa je prema tome `ivotni credo ~itave
liberalne epohe. Liberalni razmenski postulati i operativna pravila univerzalnog
dru{tvenog prometa i suodno{enja (do ut des), principi razmenske ekvivalencije i
uop{te ubrzani razvoj privrede i dru{tva kao slobodnog i demokratskog, a naro~ito
sloboda i za{ti}enost privatne sfere, ne bi se mogli ni zamisliti bez trpeljivosti,
sopstvene i o~ekivane od svih drugih, pa i onih u javnoj sferi, od dr`ave itd. U
tom smislu pojam i praksa tolerancije ve} u svom za~etku podrazumevaju
odustajanje od fiksiranih i intransigentnih, kanoni~kih postulata i vrednosti starog,
relativizaciju i promenu stare tablice dru{tvenih vrednosti.
Prvobitne ideje i postulati tolerancije u liberalnom smislu odnose se na
trpeljivost u verskoj sferi (sloboda savesti). One nastaju u filozofskoj tradiciji
racionalizma i skepticizma, a kasnije i prosvetiteljstva i utilitarizma. Veliki
filozofski protagonisti i za~etnici ideje tolerancije kao {to su P. Bejl (Bayle), B. de
Spinoza (de Spinoza), D`. Lok i Volter, bili su istorijski svedoci bespo{tednih
verskih mr`nji, progona, prozelitizma i destruktivnih izliva verske netrpeljivosti
prema protestantima, Jevrejima, hugenotima i dr., poglavito od strane vladaju}e
univerzalisti~ke Katoli~ke crkve, koja u osvit nove ere poku{ava da ~ak i pomo}u
inkvizicije i „vartolomejskih no}i” o~uva svoju apsolutnu vlast u duhovnoj sferi,
ali i katolike tamo gde je pobedila ideje reformisane i nacionalne crkve. Suo~eni
sa stanjem i prilikama, protivnim ne samo zahtevima progresa ve} i elementarnim
zahtevima racionalizma i humanizma, rani liberalni mislioci su nastojali da o`ive
i sistematskim argumentima obrazlo`e staru gr~ku i rimsku tradiciju verske
trpeljivosti, dodu{e vezanu za jo{ uvek `ivu eru i prisustvo paganizma i politeizma
u anti~kom svetu. Ukazuju}i da se verski dogmatizam, ortodoksija i isklju~ivost
ne mogu pravdati ni izvornim u~enjem hri{}anstva, P. Bejl isti~e da ne postoje
pouzdani kriterijumi po kojima bi se utvrdilo koje je od dva dijametralno suprotna
mi{ljenja istinito, pa u tom smislu zaklju~uje da ~oveku nije dato da doku~i
apsolutnu istinu, dok je sumnja uslov relativno istinitog znanja, zbog ~ega se
putem skepse dolazi do neophodnosti tolerancije drugih mi{ljenja i ljudi. Lok i
Volter su isticali nespojivost verskog dogmatizma sa osnovnim postulatima slobode
i prirodnog prava, zala`u}i se za slobodu verskih uverenja i dobrovoljnost crkve
kao udru`enja, dok je Spinoza dao sna`ne argumente o nespojivosti slobode misli
i savesti sa bilo kakvim oblicima prinude i isklju~ivosti. Svi ovi mislioci zalagali
su se za smenu crkvenog, dogmatskog univerzalizma, op{tom dru{tvenom
tolerancijom. Valja napomenuti da se D`. Lok, autor Pisama o toleranciji, prvi
direktno suo~io sa unutra{njim paradoksima tolerancije, poku{avaju}i da postavi
80 Milan Mati}

granice trpeljivosti (prema vernicima crkve koja dovodi do stavljanja pod za{titu
drugog vladara i prema ateistima, koji nisu vezani sporazumima, kao bitnim
sponama dru{tva). Tim granicama je Lok zapravo negirao svoje polazno stanovi{te
o nepostojanju apsolutne istine i apsurdnosti nalaganja ljudima ne~eg {to nisu u
stanju da dosegnu, {to mo`e va`iti kako za vernike tako i za ateiste, za one prema
kojima treba ili one prema kojima ne treba da budemo trpeljivi.
U svojoj raspravi O slobodi D`. S. Mil je razvio ideje naj{ire tolerancije i
otvorenog dru{tva u kome se (pa i u njegovim institucijama, parlamentu itd.) do
istine u relativnom smislu dolazi preko slobode misli i govora, u raspravama
zasnovanim na toleranciji. Ma koliko da je to veoma {iroko shvatanje tolerancije,
razumljivo u vrednosnom kontekstu dru{tva slobodne trgovine i konkurencije,
posle epohe surovih verskih i socijalnih netrpeljivosti, ono dovodi do logi~kih i
prakti~nih protivre~nosti i te{ko}a. Neograni~eno prihvatanje ideje beskona~ne
tolerancije po modelu „debatnog kluba” u krajnjoj liniji dovodi do ukidanja
tolerancije: ono na jednak na~in otvara vrata tolerantnima i netolerantnima i time
bri{e granice tolerancije ~ine}i je neodre|enom i li{enom efekata. Ako neko
zloupotrebi neograni~enu slobodu misli i diskusije bez posledica, odnosno uz istu
toleranciju koja va`i i za uzdr`ane i trpeljive, u ~emu je onda razlika izme|u
trpeljivosti i netrpeljivosti? Ako se, pak, trpeljivost shvati kao recipro~an odnos
koji va`i samo za one koji su tako|e trpeljivi, onda je to odnos me|u
istomi{ljenicima, pa ona time vi{e i nije trpeljivost prema druk~ijem mi{ljenju,
ve} prosto saglasnost. Na tre}i paradoks tolerancije ukazao je H. Markuze
(Marcuse) svojim pojmom „represivne tolerancije”, koja odnose tolerancije
posmatra kao fenomen globalne unutra{nje saglasnosti o trpeljivosti za one i me|u
onima koji su unutar postoje}eg establishmenta, sa njegovim represivnim
svojstvima u kojima je i sama unutra{nja trpeljivost zapravo oblik konformizma i
represije svih prema svima, kroz apriorno prihvatanje i podr{ku svemu postoje}em.
Markuze smatra da se tom unapred zadatom tolerancijom koja prihvata i represivne
komponente postoje}eg poretka, manifestuje bitna manjkavost savremene
civilizacije, koja se sastoji u odsustvu i ukidanju negativne dimenzije odnosa prema
postoje}em, bez koje nema „negacije negacije”, odnosno istinskog humanisti~kog
i demokratskog napretka. Trpeljivost uz suspenziju druge, negativne dimenzije
koja je „netrpeljiva i nepomirljiva prema regresivnom”, manifestuje se i u vidu
egzistentne netrpeljivosti poretka prema marginalnim i novim grupama i
vrednostima, prema onima koji su izvan okvira datog poretka i izvan granica
socijalnih nosilaca tolerancije.
Rasprave i dileme oko tolerancije odavno su prekora~ile religijsko podru~je,
prenose}i se na teren morala i politike. U raznim varijantama eti~kog relativizma
i moralnog pluralizma, do{lo se do niza savremenih shvatanja i otkri}a o uslovima
Liberalizam 81

i implikacijama principa tolerancije u dru{tvenim odnosima, posebno sa stanovi{ta


slobode i demokratije, kao i sa stanovi{ta ljudskog napretka, pri ~emu se stare i
nove ideje tolerancije me|usobno povezuju u nove sinteze, koje otkrivaju svu
dubinu i zna~aj problematike trpeljivosti danas. Uop{te se uzima da va`enje na~ela
tolerancije ne mo`e biti op{te u svim sferama moraliteta i politike, pri ~emu se
izuzima pre svega minimum moralnih i egzistencijalnih normi i uslova (u politici:
prirodnih prava i srodnih na~ela), oko kojih se pitanje tolerancije ne mo`e ni
postavljati, jer su oni minimum uslova opstanka i dru{tvenih, odnosno politi~kih
„pravila igre”. U tom su krugu i ideje L. Kolakovskog, koji uz o{tru kritiku
dogmatizma tzv. doslednosti, koja ~esto dovodi do fanatizma, preporu~uje
„nedoslednu nedoslednost”, odnosno eti~ki relativizam u toleranciji, pri ~emu se
izuzimaju elementarne situacije u kojima ne mo`e biti tolerancije (agresija,
mu~enje, genocid i sl.), a u svemu ostalom va`i na~elo slobode moralnog izbora i
uverenja pojedinaca, koje niko ne mo`e naterati da budu dosledni u situacijama u
kojima doslednost postaje destruktivna ili apsurdna („borba do kraja”, „nehumana
ili uvredljiva istinoljubivost” i sl.).
Liberalne ideje tolerancije su istorijski znatno doprinele suzbijanju razli~itih
oblika dogmatizma, fanatizma i isklju~ivosti na razli~itim podru~jima `ivota, pa i
u politici daleko nadma{uju}i horizont manihejskih i binarnih opozicija
konzervativne politi~ke misli („prijatelj-neprijatelj” i sl.). [tavi{e, ideja tolerancije
je u okrilju liberalizma stekla status kulturne i civilizacijske ideje, koja izvan
horizonta stihije i konkurencije doprinosi normiranju i potpunijem eti~kom
utemeljenju politike putem uno{enja „pravila igre” u politi~ki proces, ~ija su
okosnica upravo pravila tolerancije. U {irokom smislu, mo`e se re}i da liberalima
pripadaju ljudi koji imaju socijalne i politi~ke ideale, ali ako njihova realizacija
dovodi do sukoba sa drugim ili do r|avih posledica, onda oni svojim idealima
postavljaju odre|ene granice. Taj princip voljnog samoograni~avanja je naizgled
mala, ali u stvari krupna razlika u odnosu na dogmatike i fanatike koji to u principu
ne ~ine. Vitalnost liberalizma je u tome {to uva`ava ideale i nastojanja drugih, ~ak
i ako ih ne prihvata. U tom smislu se i savremena ideja tolerancije, koja je i dalje
otvorena za rasprave i preciziranja, iznova vra}a svojim racionalisti~kim eti~kim
izvorima.
(c) Moralitet, pravednost, individualizam. U Kantovoj filozofiji razvijaju
se, polaze}i od ideja prosvetiteljstva, zna~ajni eti~ki postulati liberalizma. Poznato
je Kantovo stanovi{te po kome je su{tina moralnosti u tome da se druga osoba
uvek mora uzimati kao cilj, a ne kao sredstvo, iz ~ega se izvodi i njegov kategori~ki
imperativ. Ovakvo eti~ko na~elo reafirmi{e ljudsku individualnost, racionalnost i
humanizam kao bitne vrednosti dru{tva, a to zna~i i negaciju premo}i kolektivnih
sila i dr`ave nad ~ovekom (Hobs, Hegel). ^ovek ne mo`e biti sredstvo vlade, a
82 Milan Mati}

legitimna mo`e biti samo ona vlada koja priznaje i uzima ~oveka kao punovredno
bi}e i polaznu osnovu za svoju delatnost u vr{enju vlasti. Takva legitimnost je,
prema liberalnoj teoriji, predmet stalnog ispitivanja. Glavne liberalne institucije i
subjekti (javnost i javna upotreba uma, parlament itd.) nisu ni{ta drugo do medijumi
stalnog preispitivanja i kritike rada vlade, instrumenti kontrole vlasti, odnosno
organizovana javna motri{ta sa kojih dru{tvo neprekidno uti~e na politi~ki proces
sa stanovi{ta po{tovanja autonomne i za{ti}ene sfere ljudskih prava i sloboda. Za
razliku od teorija Bodena i Hobsa koji su polazili od apsolutno obavezuju}ih
ugovornih veza vladara i podanika (teorijski konstrukt koji omogu}uje premo}
dr`ave), u vreme i posle Reformacije razvila se relativizirana varijanta politi~ke
obligacije, ~iji je glavni koren u pristanku gra|ana, konsenzualna teorija. Po toj
varijanti, vlast nije sama sebi cilj, ve} ona postoji radi ostvarivanja volje gra|ana.
Pristanak gra|ana na postoje}u vladavinu uvek zavisi od toga da li vlast ostvaruje
interese gra|ana ili ne. U ovom drugom slu~aju legitimno je pravo gra|ana da
povuku svoju politi~ku obligaciju prema vladi i da odrede nove uslove pristanka
dr`e}i se svojih prirodnih prava. Na taj na~in, autonomnost, suverenitet i politi~ki
subjektivitet gra|ana osnovica su novog polo`aja i dru{tvenog dostojanstva ~oveka,
a ujedno i klju~ni stubovi politi~kog poretka. Njihov krajnji garant mo`e biti i
neprikosnoveno pravo na pobunu protiv vlasti i uslova vladanja koji su protivni
pristanku i prirodnim pravima gra|ana, tako da je pravo na pobunu protiv
nelegitimne vlasti, u stvari, „pravo svih prava”.
U filozofiji ranog liberalizma, isto tako, dolazi do punog izra`aja stara ideja
komunitativne pravde, postulat, koji se sa nastankom i u~vr{}ivanjem gra|anskog
dru{tva sve vi{e ostvaruje kao ideal „slabe dr`ave i jakog dru{tva”, dakle dr`ave
koja ne}e ostvarivati prinudu nad svojim gra|anima, ve} im pru`ati za{titu i
omogu}avati njihovu samostalnost u kori{}enju prirodnih i drugih priznatih prava.
Kasniji dru{tveni razvoj }e sve vi{e isticati novi princip distributivne pravde, koji
}e pratiti politi~ki i dr`avni intervencionizam i razli~iti oblici posredovanja i
sporazumevanja me|u velikim socijalnim grupacijama. To ne zna~i da je re~ o
isklju~uju}im ili alternativnim, ve} o komplementarnim principima pravi~nosti.
Naime, izvorno liberalno na~elo da se niko ne sme povrediti (Neminem laedere),
u politi~koj praksi liberalnih vlada i dalje ostaje kao neka vrsta protivte`e
distributivne pravde i na~ela da „svakom pripada svoje” (Suum quique tribuere).
To prakti~no zna~i da se ovi razli~iti principi moraju miriti, a ne me|usobno ukidati,
tako da pravi~nija dru{tvena preraspodela ne mora zna~iti da zbog toga bilo ko
mora biti uni{ten, a posebno da se zbog toga moraju `rtvovati izvorna na~ela
liberalizma.
O uslovima slo`enog modernog dru{tva, sa mnogim unutra{njim
suprotnostima i me|uzavisnostima, sve te`e postaje realizovati klasi~no liberalno
Liberalizam 83

na~elo o „malo vlade”. Kako uo~ava Dejvid Nikols (Nicholls), danas je te{ko
ustanoviti koliko je vlade „malo” ili „dovoljno”, pogotovo u uslovima rastu}ih
zahteva i pritisaka iz dru{tva prema vladi. Nikols ukazuje da u tom smislu
liberalizam H. Spensera (Spencer) ili T. Grina (Green), koji su se ~vrsto dr`ali
na~ela o „malo vlade”, danas pripada idealisti~kim tradicijama liberalizma, koji
taj idealizam pokazuje i u pogledu verovanja u potpunu racionalnost ~oveka, odn.
„ljudske prirode”. S druge strane istorijske rezerve liberalizma u dana{njim
uslovima nisu samo u obimu dr`avnih intervencija ili politi~kog posredovanja
nego i u kvalitetu i metodama tog posredovanja. Drugim re~ima, problemi liberalnih
vrednosti u njihovom savremenom `ivotnom ciklusu sve vi{e se postavljaju kao
problemi pluralizma i demokratije, a problemi demokratije i kao problemi o~uvanja
i reafirmacije nekih zna~ajnih liberalnih vrednosti u ukupnoj politi~koj konstituciji
dru{tva.
Jedna od najizrazitijih karakteristika izvornog ili ranog liberalizma bila je
vrednost individualizma (~esto nazvanog posredni~ki individualizam, i to u
dvostrukoj funkciji: s jedne strane emancipacije od stale{ke zavisnosti i
zatvorenosti, a s druge, slobodne tr`i{ne konkurencije nezavisnih individua,
posednika). Individualizam rane liberalne faze svodio je socijalne odnose na
moralne odnose individua, utemeljene na slobodi izbora i moralnoj autonomiji
li~nosti. Drugu stranu ovako pojmljenog individualizma i li~ne slobode ~ini li~na
odgovornost i inicijativa (preduzimljivost), koja se sa porastom li~nih motivacija
pretvara u mo}an produktivni potencijal privrednog i dru{tvenog razvoja, nasuprot
sku~enim i zatvorenim strukturama feudalne reprodukcije. U tom je smislu
liberalizam filozofija koja se od svojih po~etaka usmerava protiv kolektivizma,
holizma i organskih teorija o dru{tvu i dru{tvenim odnosima. Me|utim, filozofski
smisao individualizma i li~ne autonomije nije isti u svim strujama i epohama
liberalizma. Me|u prete~ama liberalizma i zagovornicim individualizma, kakav
je bio T. Hobs, vizija ~oveka i „ljudske prirode” prete`no je pesimisti~ka. Iako je
zagovarao individualizam, Hobs je u uslovima razornih sukoba unutar dru{tva,
kao prvu potrebu svakog pojedinca video potrebu za sigurno{}u, onom vredno{}u
koja se mo`e ste}i i o~uvati samo posredstvom mo}ne dr`ave, Levijatana. Bez
ove nema ni individualizma ni li~ne slobode.
Nasuprot Hobsu i, kasnije, Hegelu koji su veli~ali jaku dr`avu i pravom
ure|eno dru{tvo kao oli~enje razuma, najve}i broj liberalnih mislilaca smatra da
li~na autonomija i sloboda izviru iz prirodnih prava i najbolje se ~uvaju u uslovima
li~ne inicijative i dru{tvene samoregulacije. Re~ je o otvorenoj dru{tvenoj sredini,
slobodnoj i nesputanoj klimi u kojoj svaka individua ima mogu}nosti da se razvije
i dozri u onome {to je, ina~e, generi~ki svojstveno „ljudskoj prirodi” (razum,
te`nja ka sre}i, slobodi, dobrobiti i sl.), ali i u onome {to je individualno nepo-
84 Milan Mati}

novljivo i svojstveno samo svakom pojedincu kao konkretnom bi}u. Samo u


ambijentu dru{tvene i li~ne slobode, sloboda se razvija i prihvata zajedno sa
odgovornostima koje ona podrazumeva, raskidaju}i sa zavisnostima i stegama
drugih, ~ovek kao produktivna i nezavisna li~nost `ivotne probleme re{ava
samostalno i u ravnopravnoj saradnji, a ne na {tetu drugih ili na njihov teret.
Me|utim, kako to isti~e R. Penok (Pennock), Hobsov individualizam sam po sebi
nije dokaz da je on demokrata i zastupnik demokratskog dru{tva. Zbog toga se ni
individualizam ni kolektivizam a priori ne mogu smatrati kao dovoljan uslov, ali
ni kao nu`an antipod demokratije. Re~ je o razli~itim koncepcijama i filozofijama
dru{tva i ~oveka, koje, uzete za sebe, mogu odvesti do ekstrema koji negiraju
demokratiju: dosledni kolektivizam lako se pretvara u populizam, demagogiju ili
totalitarizam, kao {to se, s druge strane, krajnji individualizam mo`e pretvoriti u
elitisti~ko, kastinsko i zatvoreno dru{tvo nejednakih, prema tome u dru{tveni oblik
koji nema ni~eg zajedni~kog sa demokratijom (kao dru{tvom jednakosti, ili barem
jednakih {ansi). Razlika liberalizma i demokratije nije u nekoj suprotnosti i
nespojivosti individualizma i kolektivizma, ve} u meri u kojoj se oni priznaju i
preuzimaju operativna na~ela dru{tvenog ure|enja. Granice jednog i drugog u
praksi nije jednostavno odrediti, a jo{ manje opravdati.
Liberalna dr`ava i liberalna demokratija. – U odnosu na liberalnu
demokratiju koja je jedan dugotrajni i istorijski promenljiv politi~ki oblik, liberalna
dr`ava je u`i i instrumentalni oblik najvi{e dr`avne organizacije, koji je samo deo
liberalne dru{tvene i politi~ke strukture u njenim epohalnim transformacijama.
Liberalna dr`ava istorijski prethodi razvoju liberalne demokratije, obrazuju}i njene
prve politi~ke oslonce, i to tako {to se u~vrstila pomo}u, a delimi~no nasuprot
apsolutisti~koj monarhiji, koja je koncentracijom ekonomskih i politi~kih snaga,
kao i upravlja~ke sposobnosti zapravo poslu`ila kao prolog prodoru liberalne
dr`ave. Liberalna demokratija, kao kasnija tvorevina, nastaje iz modifikacije
„~istih” na~ela liberalizma sa principima demokratije, posebno nagla{enim u
tradiciji francuskog liberalizma, {to pokazuje da liberalizam u nekom potpunom
obliku istorijski ni u jednom razdoblju i ni u jednoj zemlji nije bio do kraja
realizovan.
Iako je, po klasi~noj teorijskog definiciji, liberalna dr`ava tip tzv. „slabe”
dr`ave (odnosno za{titni~ke organizacije koja slu`i privatnim posednicima,
gra|anima, „no}ni ~uvar”), bez ve}ih ingerencija u socijalnom domenu, uz pravna
ograni~enja i kontrolu, uo~ljive su zna~ajne promene u snazi i interventnim
aktivnostima ove dr`ave u pojedinim razdobljima epohe liberalizma. Uplitanje
ove dr`ave u dru{tvo na unutra{njem planu ja~a sa produbljivanjem klasnih
suprotnosti unutar gra|anskog poretka i pojavom snaga koje politi~ki osporavaju
odnose unutar liberalnog dru{tva, pre svega odnose sve izra`enijih nejednakosti.
Liberalizam 85

S druge strane, ve} od samih po~etaka postoji razli~ito delovanje liberalne dr`ave
na spolja{njem planu. Liberalna i tolerantna „kod ku}e”, ova dr`ava je militantna,
despotska i neumoljiva na spolja{njem planu, pre svega u kolonijama i na osvojenim
i zavisnim teritorijama, na ~ijoj se eksploataciji izgra|uje liberalni „mir u
sopstvenom domu”.
Za razliku od raznih oblika personalizovane dr`avne vlasti, autokratija i
decizionisti~kih, neograni~enih oblika dr`avne intervencije i odlu~ivanja, liberalna
dr`ava je pravom ograni~ena dr`ava (pravna dr`ava ili dr`ava zasnovana na
vladavini prava), dakle u isto vreme i neutralna dr`ava koja nepristrasnim
pona{anjem garantuje slobodu i pravnu jednakost tr`i{nih subjekata.
Konstitucionalizam kao sinteza i najvi{i oblik garantije privatnog statusa gra|ana
u liberalizmu, obuhvata zakonima i drugim aktima ve} priznata prava, a ustav kao
okvir ne mo`e se menjati bez posebnih garantija ne samo za ve}inu ve} i za manjine
i ~ije se tuma~enje i primena za{ti}uju od za to posebnih organa, ustavnih sudova
ili drugih institucija. U politi~koj istoriji, liberalna dr`ava je i prvi oblik dosledno
institucionalizovane vlasti, vlasti ~iji je odnos prema dru{tvu i gra|anima unapred
propisan, ograni~en i kontrolisan, {to je ogroman napredak u razvoju demokratije
i politi~ke kulture u svetu. Me|utim, ograni~enja i garantije „objektivnog
odno{enja” liberalne dr`ave nisu samo u eksplicitnim pisanim ili drugim normama
i konvencijama. One le`e u samoj strukturi vlasti i institucija, pre svega u primeni
na~ela podele vlasti, koje sa~injavaju branu prekomernoj koncentraciji politi~kih
ovla{}enja u jednom organu ili grupi i koje omogu}uju uzajamne ravnote`e i
kontrolne procese me|u pojedinim granama vlasti. Ograni~enja dr`avne vlasti u
odnosu na gra|ane zna~ajno su garantovana i institucijom op{te politi~ke
reprezentacije, koja liberalnoj dr`avi, kao sredi{nja institucija u odvijanju
politi~kog procesa, daje formu parlamentarne demokratije.
Parlament je u liberalnoj dr`avi nastao u procesu odvajanja javne i privatne
sfere, odnosno oblikovanja javne sfere u skladu sa potrebama i interesima privatne
sfere, koja je obuhvatala pro{ireni politi~ki prostor mno{tva pravno i politi~ki
subjektiviranih pojedinaca, za koje je institucija parlamenta bila klju~no mesto
okupljanja, artikulacije i sinteze zajedni~kih i op{tih potreba i interesa. Po Milovoj
definiciji, parlament je pre svega mesto slobodnih debata u kojoj se politika i
politi~ka istina teorijski tra`e, utvr|uju i obelodanjuju. Me|utim, ovde je u stvari
re~ samo o „prose~nim interesima” posedni~kih klasa u njihovom posedu svojine,
pa i same dr`ave. Da je zaista tako, otkriva i klasi~ni Milov traktat o predstavni~koj
vladi, u kome elementi prava na politi~ko predstavljanje (aktivno i pasivno) i
izbor, ostaju zavisni od posedovanja (imovnog cenzusa), obrazovanja (ignorance
as a bar to representation) i predstavljanje gradova (sa mno{tvom radnika) na
principu uzorka (virtuelna reprezentacija). Ina~e, parlament kao institucija je u
86 Milan Mati}

liberalnoj dr`avi deo trijadi~ne politi~ke strukture nastale iz podvajanja javne i


privatne sfere: reprezentativne (parlamentarne) i medijacione strukture ili srednjeg
nivoa politi~ke organizacije koji je neophodan za povezivanje bazi~ne (gra|anske)
sa sredi{njim (parlamentarnim) nivoom politi~ke strukture i koji se pre svega
sastoji od politi~kih partija (detektora i usmeriva~a razli~itih interesa) i javnosti
(javnog mnenja, kao „polja napetosti izme|u gra|anskog dru{tva i dr`ave –
Habermas). Kad je re~ o pravima i slobodama gra|ana, njih izvorno ~ini krug
civilnih prava, koja za{titu dobijaju u sudskim ustanovama, zatim u politi~kim
pravima, koja se garantuju institucijom politi~kog predstavljanja (parlamentom) i
najzad krug socijalnih prava iza kojih stoji izvr{na ili dr`avna vlast u u`em smislu
re~i.
Liberalna dr`ava je politi~ka organizacija kojom po~inje modifikacija
klasi~nih koncepcija neograni~enog dr`avnog suvereniteta, njenim zamenjivanjem
idejama narodne ili, preciznije, gra|anske suverenosti, koji implicira na neko
najvi{e i apsolutno, hijerarhijski utemeljeno sredi{te svima i svemu nadre|ene
vlasti („svaka apsolutna suverenost tra`i svoga tiranina”), ve} ideju horizontalne,
ograni~ene (u demokratskom smislu) i kontrolisane suverenosti u smislu sposobne
i efikasne vlade koja uvek radi u granicama prava, odnosno ustava. To je na~elo
bitno i za savremenu koncepciju suverenosti, jer su sva savremena dru{tva slo`ena
u etni~kom i drugom smislu, sastavljena od mnogih posebnih i specifi~nih grupa
i manjina koje valja ravnopravno {tititi i podsticati. Otuda bi svako zasnivanje
dr`ave na apsolutnom suverenitetu, otvorilo vrata politi~koj opresiji, koja je
nespojiva sa politi~kim etosom liberalizma. U tom smislu je liberalna dr`ava onaj
tip dr`ave koji te`i minimalnom uplitanju u privredu i dru{tvo, dr`ava koja deluje
na na~elu laisser faire – laisser passer, dakle na o~ekivanjima maksimalne
dru{tvene (tr`i{ne) samoregulacije, ambijenta slobode.
Elementi „me{ovitog” politi~kog oblika u liberalnoj demokratiji izra`eniji
su nego u drugim tipovima demokratije. Iako se ovaj tip demokratije pojavljuje u
mnogim savremenim klasifikacijama, neki pisci smatraju, imaju}i u vidu da je
liberalizam od samih po~etaka sumnji~av i selektivan prema demokratiji (kao
politi~kom sistemu socijalne jednakosti i participacije), a kasnije i u sve ve}em
razila`enju sa uve}anim demokratskim zahtevima, da je izraz „liberalna
demokratija” svojevrsni contradictio in adiecto. Valja, me|utim, imati u vidu
~injenicu da u me{ovitom sistemu liberalizma i demokratije (koji je kompromisan
i time u skladu sa liberalnom tradicijom) ima distinktnih crta, kao {to su
ograni~avanje nadmo}i ve}ine pravima manjina, prihvatanje dru{tvenog i
politi~kog pluralizma i kompeticije, pa i otvorenih pritisaka iz dru{tva prema
dr`avi, individualna prava i, posebno odgovornosti itd. Pa ~ak ako se u svojoj
konzervativnoj fazi koja po~inje sredinom XIX veka, liberalizam sve vi{e pribli`uje
Liberalizam 87

modelu demokratskog elitizma, on ne samo po svojim klju~nim vrednostima ve}


i po politi~kom metodu, ostaje unutar polja demokratskih procesa i oblika, i to
naro~ito kao stalni korektiv prema tendencijama kvarenja i degradacije koji su
vidljivi u drugim, a naro~ito populisti~kim i demago{kim oblicima demokratije,
kao i prema ekscesima koje izaziva tzv. demokratska socijalna dr`ava. To
korektivno delovanje liberalnih elemenata demokratije posebno je vidljivo u
koncepcijama i praksi savremenog neoliberalizma.
Neoliberalizam. – Period posle Drugog svetskog rata doveo je u zapadnim
demokratskim zemljama do {irokog anga`ovanja naj{irih slojeva u ratnim naporima
i kao rezultat tog u~e{}a u prvim posleratnim godinama rastu ekonomski zahtevi
za kompenzacijama i pobolj{anjem socijalnog polo`aja donjih i srednjih dru{tvenih
slojeva. To dovodi do promena u smeru aktivnosti dr`ave, koja je u ratnim
godinama i ina~e u svojim rukama nagomilala veliku ekonomsku, organizacijsku
i informati~ku mo}. Postepeno se ratna hiperaktivna dr`ava pretvara u socijalnu
dr`avu, nastoje}i da odgovori pove}anim ekonomskim zahtevima iz dru{tva. To
prakti~no zna~i da se modifikuju i tradicionalni liberalni ideali i vrednosti u
zemljama klasi~nog liberalizma (Engleska, SAD, skandinavske zemlje) i da se u
dru{tveni poredak liberalizma postepeno ugra|uju vrednosti socijalne demokratije,
pa i socijalizma. Tako je vremenom nastala „dr`ava blagostanja”, „dru{tvo obilja”
ili tzv. narodni kapital (Gelbrajt). Izdaci ove dr`ave su do po~etka sedamdesetih
godina ogromno narasli, a mogu}nost da se koncepcija dr`ave blagostanja odr`i
tokom vi{e od dve posleratne decenije, stvorena je preko svetskog tr`i{ta i
izvla~enja superprofita iz manje razvijenih delova sveta (zakon nejednake razmene)
i njegove preraspodele na ni`e dru{tvene slojeve i {iroku skalu socijalnih izdataka
u razvijenim metropolitenskim centrima na Zapadu. Kao {to je poznato, socijalna
dr`ava je razvila sistem socijalne politike u oblasti dru{tvenih slu`bi, javnih radova,
prekvalifikacija i uop{te odr`avanja standarda {irokih slojeva stanovni{tva, dok
je razvoj svetske periferije u toj fazi bio prakti~no veoma usporen.
U slede}oj fazi, koja se jasno manifestuje krajem sedamdesetih, nivo socijalnih
zahteva dru{tva prema dr`avi toliko je narastao da se ovima sve te`e moglo
udovoljavati, {to je dovodilo u krizu legitimacijske osnove socijalne dr`ave. U
me|uvremenu, na svetskoj periferiji su dovr{eni procesi dekolonizacije i politi~kog
osloba|anja niza zavisnih zemalja, {to je unekoliko ote`alo uve}anje dobiti u
nejednakoj razmeni koja je donela bogatstvo razvijenim zemljama svetskog cen-
tra. S druge strane, nastali su novi veliki centri mo}i u Evropi i Aziji (Nema~ka,
Japan), {to je ozbiljno ugrozilo konkurentsku mo} i vode}u ulogu zemalja klasi~nog
liberalizma, uklju~uju}i i SAD. U poznim osamdesetim, pored toga, ose}aju se
jasni znaci duboke krize zemalja tzv. realsocijalizma, koje o~ito i sve br`im tempom
gravitiraju ka ekonomskom, socijalnom i politi~kom krahu. Koncepcije socijalne
88 Milan Mati}

dr`ave i socijalnog modela privrede i upravljanja sve vi{e postaju negativni obrasci
preuranjenih, neefikasnih i utopijskih dru{tvenih poredaka sa ograni~enim
istorijskim trajanjem.
Sve ove okolnosti dovode do o`ivljavanja liberalne filozofije privrede i
dru{tva na Zapadu, a povratak nekim bitnim liberalnim vrednostima i tekovinama
sve vi{e se prepoznaje kao neophodna pretpostavka za neoliberalnu reformu
postoje}ih sistema socijalne dr`ave na Zapadu. Velika o~ekivanja miliona ljudi
da }e im isklju~ivo bogata dr`ava re{avati li~ne i porodi~ne probleme kroz politiku
visokog op{teg i zajedni~kog standarda i dr`avnog finansiranja socijalnih izdataka
i sigurnosti, dovela su do masovne demotivacije i smanjene odgovornosti za
sopstveni i li~ni napor u borbi za odr`avanje `ivotnog standarda i povoljnog
socijalnog polo`aja uop{te. To stanje u odnosima dr`ave i dru{tva rezultiralo je u
drasti~noj redukciji reprodukcijske mo}i nekada{njih ekonomskih velesila, od kojih
su neke gotovo sasvim izgubile svoju nekada{nju mo}, a sa njom i svetski presti`
i vode}i polo`aj.
Rast protivre~nosti unutar socijalne dr`ave doveo je u osamdesetim godinama
na vlast snage neoliberalizma, koje su programski najavile reprivatizaciju {irokih
oblasti socijalizovane privrede i potro{nje, uz povratne pove}ane zahteve i o~ekivanja
dr`ave od privatne i li~ne inicijative u privredi i dru{tvu uop{te. Motivi tr`i{nog
dru{tva i kompeticije, iznova postaju pokreta~ka snaga u nizu zapadnih zemalja, a
nivo socijalnih izdataka i za{tite sistematski se reducira na bitno manji nivo od
ranijeg. To su krupne promene u uslovima globalne dru{tvene reprodukcije koje su
u Engleskoj obele`ene erom tzv. ta~erizma, a u SAD erom reganisti~ke ekonomije
(Raeganomics) u osamdesetim godinama na{eg veka. Uporedo sa ovim dolazi i do
zna~ajnih pomeranja u kulturi, politici i dru{tvenim odnosima, u pravcu reafirmacije
liberalnih vrednosti i ideala. Tako, na primer, za odnose neoliberalnih poredaka
prema drugim zemljama iznova va`e kriterijumi „po{tovanje ljudskih sloboda i
prava”, a sa progresivnom krizom socijalisti~kih sistema, ovima se postavljaju zahtevi
u pravcu neoliberalnih reformi, {to vodi novom i dubokom pomeranju i
pregrupisavanju snaga u svetu. U toj situaciji, liberalizam iznova postaje neka vrsta
univerzalnog ideala, ili barem politi~kog postulata pod ~ijim se okriljem ostvaruju
novi oblici dominacije zemalja svetskog centra, prema zavisnim zemljama periferije
i postkomunisti~kih re`ima u Evropi. Ovaj proces otkriva poznu konzervativnu
prirodu i osvaja~ke pretenzije liberalizma na svetskom planu, jer se novi svetski
poredak vidi u obrascima univerzalizacije i globalizacije liberalnih vrednosti, koje
omogu}uju otvorenu penetraciju i dominaciju razvijenih zemalja nad velikim
nerazvijenim podru~jima sveta. U svim tim promenama stvaraju se i nove strukture
i hijerarhije unutar svetskog centra, u kome nekada{nje pora`ene zemlje u Drugom
svetskom ratu imaju sve zna~ajniju, ako ne i vode}u ulogu.
Liberalizam 89

Kraj osamdesetih i po~etak devedesetih godina, me|utim, otkriva i granice


neoliberalnih poredaka, sa sve primetnijim produbljivanjem unutra{njih
nejednakosti unutar razvijenih zemalja, a jo{ vi{e u me|unarodnim odnosima i na
svetskom planu. Degradacija donjih slojeva i svetske periferije ne mo`e se tolerisati
do granica koje iznova ugro`vaju socijalni mir i privrednu efikasnost. Time se
obja{njavaju i najnoviji procesi revalorizacije odre|enih elemenata socijalne dr`ave
u strukturi neoliberalnih dr`ava na Zapadu, iako su ove nove socijalne reforme
veoma usporene i povezane sa daljim bri`ljivim ~uvanjem osnovnih vrednosti
liberalne privrede i liberalne demokratije. Obnavljanje nekih elemenata socijalne
dr`ave vidi se naro~ito u skandinavskim zemljama, ali i u SAD, jer se protivre~nosti
izazvane o{trim merama neoliberalne vladavine ose}aju u gotovo svim razvijenim
zapadnim zemljama. Tako dolazimo do paradoksa da se neoliberalizam u~vr{}uje
u ranijim socijalisti~kim zemljama, dok se u zemljama sa vekovnom liberalnom
tradicijom sada{nji liberalni ciklus u privredi i dru{tvu, iznova dovodi u ravnote`u
sa nekim tekovinama socijalne dr`ave. U svakom slu~aju, poslednje godine XX
veka proti~u u znaku stalnog smenjivanja ciklusa neoliberalnih i socijalnih reformi
na Zapadu, a taj proces postepeno se pro{iruje i na isto~ni deo sveta.

Literatura:
A. de Tokvil, O demokratiji u Americi, Izdava~ka knji`arnica Z. Stojanovi}a,
Novi Sad, 1991.
D`. Lok, Dve rasprave o vladi, Mladost, Beograd, 1978.
D`. S. Mil, O slobodi, Libertas, Beograd, 1998.
H. Laski, Sloboda u modernoj dr`avi, Radni~ka {tampa, Beograd, 1985.
Lj. Tadi}, Nauka o politici, Rad, Beograd, 1988.
N. Bobio, Budu}nost demokratije, Libertas, Beograd, 1990.
90 Milan Mati}
Liberalizam 91

C. JAVNE SLU@BE

Leon Digi

PREOBRA@AJI JAVNOG PRAVA*

PREDGOVOR
U Digievom radu Les transformations du droit public izlo`ene su osnove
jednog novog shvatanja javnog prava, nazvanog realizmom u javnom pravu.
Kao u svim drugim, i u pravnim naukama postoje fikcije, tj. protivre~nosti
sa stvarno{}u. One su ~esto potrebne. Ali se u pravnim naukama one mogu naravno
smatrati dopu{tenim samo onda, ako su na zakonu zasnovane, ako su dakle pravne,
a ne prosto pravno teorijske fikcije.
Rimsko privatno pravo obilovalo je tim fikcijama (npr. nasciturus pro iam
nato habetur), pa ih ima i u dana{njem privatnom pravu. Jedna od najva`nijih je
fikcija pravno (ili „moralno”) lice.
Duguit zasniva svoje novo, realisti~ko shvatanje javnog prava na pobijanju
jedne javno-pravne fikcije, fikcije narodni suverenitet.
Prema tradicionalnom shvatanju su{tinu dr`ave sa~injava (najvi{a, suverena)
vlast zapovedanja (nametanja svoje volje drugima), tzv. javna vlast (autorité
publique, Herrschergewalt, imperium) ili suverenitet. Subjekt te vlasti je u
apsolutisti~koj monarhiji vladalac, koji se na taj na~in pojavljuje kao dr`ava, kao
etatizirani nosilac suvereniteta („dr`ava sam ja”). U francuskoj republici subjekat
suvereniteta postaje narod, koji se tako pretvara u dr`avu, u etatiziran narod, u
suvereno pravno lice. Zadr`avanje pojma suvereniteta u francuskoj republici
Duguit obja{njava te`njom revolucionarnog prava da pomiri uvek `ivu monarhijsku
tradiciju s principima tada{nje politi~ke filozofije.
Pojam narodni suverenitet pretpostavlja da postoji izme|u dr`ave i naroda
ta~no odgovaranje jedno drugome (une correspodance exacte entre l' État et la
* Biblioteka javnog prava, Geca Kon, Beograd, 1929. (urednik dr Mihailo Ili}, predgovor
dr Tome @ivanovi}a, preveo s francuskog @ivojin P. Risti}, doktorand prava).
92 Leon Digi

nation). Duguit navodi primere, iz kojih se vidi, da to ~esto nije slu~aj (1° dr`ave
s vi{e rivalnih naroda i ure|enjem kao {to je bila Austro-Ugarska, 2° vr{enje
vlasti i nad licima, koja se nalaze na teritoriji, ali nisu gra|ani doti~ne dr`ave).
Prema tome je, zaklju~uje on, narod kao subjekat suvereniteta, kao suvereno pravno
lice jedna fikcija. Ova fikcija, koju on smatra kao jedan mit, bila je izvesno vreme
korisna, ali to vi{e nije. Naprotiv ona je postala {tetnom, jer prema sada{njem
kulturnom razvi}u nije u stanju da za{titi narod od onih koji stvarno vladaju. Zato
treba uzeti za osnovu savremenog javnog prava realnost, a to je ~injenica, da u
dr`avi postoje samo oni koji vladaju (les gouvernants) i oni kojima se vlada (les
gouvernés).
No odbacuju}i pojam narodni suverenitet Duguit odbacuje i sam pojam javna
vlast, suverenitet, i tim samim pojam subjektivno javno pravo. Pojam javna vlast
je, veli, u nesaglasnosti sa sada{njim javnim funkcijama vladaju}ih, jer te funkcije
u savremenoj dr`avi nisu samo funkcije zapovedanja, tj. funkcije odbrane,
unutarnje bezbednosti i pravde, ve} i mnogobrojne prosvetne, ekonomske, socijalne
i uop{te kulturne funkcije, gde ne mo`e biti re~i o vr{enju nekog prava zapo-
vedanja. Na mesto tradicionalnog pojma javna vlast (autorite publique), suverenitet
i prema tome subjektivno pravo dr`ave, pravo zapovedanja stupio je u savremenoj
dr`avi pojam „javna slu`ba” (la notion de service public), prema tome pojam
„socijalna funkcija”, du`nost vladaju}ih (kao {to se, veli, ni privatno pravo ne
zasniva vi{e na subjektivnom pravu individue, ve} na pojmu socijalne funkcije,
koja se name}e svakoj individui). „Organizacija javnih slu`bi i obezbe|enje
njihovog redovnog i besprekidnog funkcionisanja” je sada predmet javnog prava.
Javno pravo nije dakle vi{e „skup pravila, koja va`e za jedno suvereno lice, tj. za
lice koje ima subjektivno pravo zapovedanja, odre|uju}i odnose ovog lica s
individuama i kolektivitetima, koji se nalaze na jednoj datoj teritoriji, odnose
izme|u lica neravnih, izme|u jednog suverena i njegovih podanika. „Ono je
pravilo, koje name}e vladaju}im du`nost da organizuju javne slu`be, da kontroli{u
njihovo funkcionisanje, da izbegnu svaki prekid istih.”1
Ideja fiktivnosti suvereniteta narodnog je i ranije uzgred bila isticana, kao
{to to prime}uje sam Duguit. No nau~na argumentacija, nagla{avanje i razvijanje
te ideje (osobito konstrukcija pojma javna slu`ba kao osnova javnog prava, mesto
pojma narodni suverenitet i u op{te javna vlast, suverenitet) je njegovo delo, koje
ga predstavlja kao retkog originalnog, stvaraju}eg mislioca u oblasti javnog prava.
Prema Duguitu to je „objektivno javno pravo”. Ali to pravo mora biti ne~ije
delo, koji }e se ujedno starati o odr`anju njegovog autoriteta. Taj neko mo`e biti
1
Dosledno gornjem Duguit odbacuje deobu administrativnih akata (V. @ivanovi},
Administrativno pravo, u Narodnoj enciklopediji) u akte vlasti i akte vr{enja poslova (actes d'autorité
et actes de gestion). Administrativni akti se karakteri{u samo „svojom namenom jednom cilju
javne slu`be".
Preobra`aji javnog prava 93

fizi~ko lice ili ceo narod kao pravno lice. I tu postoje dve mogu}nosti: ili taj neko
svoju najvi{u javnu vlast zadr`ava i dalje, ili je potpuno prenosi na objektivni
pravni poredak, od njega stvoren, {to pretpostavlja i suvi{e jako razvijenu pravnu
svest u gra|ana. Ne{to tre}e, ono {to Duguit tvrdi, tj. objektivno pravo bez suverena
uop{te, ne mo`e se zamisliti.
Prevod Digievog rada Preobra`aji javnog prava je nesumnjivo dobit za na{u
pravnu knji`evnost. Iz njega }e na{i ~itaoci dobiti sasvim drugu sliku o osnovima
javnog, posebice dr`avnog prava, no {to je slika, koju nam o ovim osnovima
pru`a tradicionalna doktrina. Posle ovog prevoda bilo bi za na{e ~itaoce od koristi
prevod nekog rada (Kelsenovog) o osnovima tzv. normativnog pravca u javnom
pravu.2
Dr Toma @IVANOVI]

UVOD

Za{to naro~ito izu~avati preobra`aj javnog prava? Zar nije pravo, kao
uostalom i sve dru{tvene pojave u ve~itom preobra`avanju? Zar svako nau~no
izu~avanje prava nema neizbe`no za predmet razvitak pravnih ustanova? Zar
izu~avati preobra`aj javnog prava ne zna~i u stvari izu~avati javno pravo?
Svakako. Ali posao koji preduzimamo, prema na{oj zamisli ima jedan
odre|eniji predmet i uslovi pod kojima se danas razvija javno pravo, izgleda nam
da potpuno opravdavaju na{ poduhvat. Kao {to `iva bi}a prolaze kroz izvesne
periode u kojima je organizam, i ako se i dalje upravlja po op{tem zakonu svoga
`ivota, podlo`an dubokom i neprekidnom preobra`aju, isto tako u istoriji naroda
ima izvesnih perioda u kojima ideje i ustanove, pokoravaju}i se op{tem zakonu
svoga razvitka, trpe tako|e jedan naro~iti preobra`aj. Sve nam me|utim pokazuje
da se danas nalazimo u jednom takvom momentu. Mi smo u jednom kriti~nom
periodu, i ova re~ uzeta iz medicinskog re~nika, po na{em shvatanju nije nimalo
preterana. Hteli ne hteli, izgleda da sve pokazuje kako se osnovni pojmovi, koji
su jo{ doskora ~inili osnovu pravnih ustanova, ru{e da bi na~inili mesta drugima;
da se pravni sistem po kome su na{a moderna dru{tva do sada `ivela raspada, i da
se jedan nov sistem izgra|uje na sasvim druk~ijim shvatanjima. Da li je to napredak
ili nazadak? To ne znamo. U dru{tvenim naukama sli~na pitanja nemaju gotovo
nikakvog smisla. Ali ono {to je sigurno, to je da je sada druk~ije stanje, mnogo
druk~ije.
2
V. @ivojinovi}, Pravne i pravno-teorijske funkcije, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke,
str. 81.
94 Leon Digi

Pojava je op{ta. Ona obuhvata sve pravne ustanove, kako one iz privatnog
prava: porodicu, ugovor, svojinu, tako isto i ustanove iz javnog prava. Ta se pojava
javlja u svima zemljama koje su do{le do izvesnog stepena civilizacije. Ali se u
Francuskoj javlja sa naro~itom ja~inom. Ali se u Francuskoj javlja sa naro~itom
ja~inom. Uostalom Francuska u`iva nezavidnu privilegiju da je uvek prethodnica
u op{toj evoluciji ustanova i ideja. Ona drugima kr~i puteve. I zato je sasvim u
redu da pre svega u Francuskoj izu~avamo tu duboku promenu, koja se de{ava u
javnom pravu.
Mi smo ve} na drugom mestu opisali u glavnim crtama taj preobra`aj, ukoliko
se odnosi na privatno pravo.3 Ovde }emo op{irnije izu~avati tu promenu u javnom
pravu. Uostalom vide}e se da su oba ova preobra`aja sli~na, paralelna, da su u
osnovi proizvod sli~nih uzroka i da se prema tome mogu svesti na istu formulu:
realisti~ki i socijalisti~ki pravni sistem zamenjuje raniji pravni sistem, koji je bio
metafizi~ki i individualisti~ki.
Sistem javnog prava pod kojim su ceo jedan vek `iveli svi obrazovani narodi,
po~ivao je na nekoliko na~ela koja su doskora mnogi po{tovali kao dogme i hteli
da ih nametnu svima, na~ela za koja su pravnici tvrdili da kao kona~ne tekovine
pripadaju nauci. Uostalom, taj je sistem imao drugu pro{lost. Ali svoj potpun
izra`aj on je dobio sa Deklaracijom prava ~oveka i gra|anina i ustavima i zakonima
revolucionarnog doba; a svoj presti` i autoritet duguje odjeku koji su ta deklaracija
i ti ustavi imali u svetu. Ovi tekstovi vrlo su jasno formulisali pravila ovoga sistema.
Dve glavne ideje ~inile su mu su{tinu: ideja suverenosti dr`ave, ~iji je pravi nosilac
narod shva}en kao dr`ava i ideja prirodnog prava pojedinca koje je neotu|ivo i
nezastarivo, a koje se protivstavlja suverenom pravu dr`ave.
Narod ima svoju li~nost odvojenu od li~nosti pojedinaca koji ga sa~injavaju.
Kao takav on ima volju koja je prirodno vi{e od pojedina~nih volja, po{to je i
sama zajednica nad pojedincem. Ova nadmo}nost jeste suverenost ili javna vlast.
Narod se organizuje, obrazuje vladu koja ga predstavlja, koja ho}e za njega i koja
na taj na~in vr{i u njegovo ime suverenost, ~iji stalni nosilac ostaje ipak sam
narod. Suvereni narod sa organizovanom vladom, nastanjen na jednom odre|enom
zemlji{tu, to je dr`ava. Dr`ava, koja je u stvari samo organizovan narod, jeste
nosilac suverenosti, javne vlasti, koja za nju predstavlja jedno subjektivno pravo.
Na osnovu toga prava, ona zapoveda pojedincima. Naredbe koje ona izdaje samo
su vr{enje toga prava.
Pojedinci su u isti mah gra|ani i podanici: gra|ani, po{to su sastavni deo
narodne zajednice kojoj pripada suverenost; podanici, po{to su pot~injeni vladi
3
V. o njemu kratak kriti~ki pregled u na{im Les Problemes Fondamentaux du Droit Criminel
(Paris 1929, Rousseau et Cie) § 10, 12.
4
Les transformation générales du droit privé, 1912.
Preobra`aji javnog prava 95

koja u ime naroda vr{i suverenost. Javno pravo je skup pravila koja se primenjuju
na dr`avnu organizaciju i na odnose dr`ave prema pojedincima. Ovi odnosi postoje
izme|u dva pravna subjekta koji nisu jednaki, izme|u jednog koji je vi{i i drugih
pot~injenih pravnih subjekata, izme|u pravne li~nosti koja izdaje zapovesti i drugih,
koji se tim zapovestima moraju pokoravati. Ve} po tome je ovaj sistem javnog
prava u su{tini subjektivisti~ki, po{to stvara subjektivno pravo zapovedanja, koje
pripada dr`avi kao li~nosti. Taj sistem ovome pravu dr`ave suprotstavlja
subjektivno pravo pojedinca, neotu|ivo i nezastarivo prirodno pravo koje mu
pripada kao ~oveku, pravo koje prethodi dr`avi, i koje je ~ak vi{e od same dr`ave.
Dr`ava je stvorena da obezbedi ~oveku za{titu njegovih li~nih prava. U drugom
~lanu Deklaracije prava od 1789. g. re~eno je: „Cilj je svake politi~ke zajednice
o~uvanje prirodnih i nezastarivih prava ~oveka”. Tako prvo pravilo javnog prava
propisuje obavezu za dr`avu da se organizuje na takav na~in, kako }e obezbediti
pod najboljim uslovima za{titu prirodnih prava pojedinaca.
Ovo priznanje li~nih prava odre|uje u isto vreme pravac i granice javne
delatnosti. Ono je samim tim izvor svih pravila, koja se ti~u odnosa pojedinaca i
dr`ave. Dr`ava je obavezna da {titi li~na prava. Ona ih mo`e ograni~iti, ali samo
ukoliko je to ograni~enje prava svakoga potrebno da bi se obezbedila za{tita prava
sviju. Dr`ava je obavezna da organizuje sredstva za odbranu politi~ke zajednice
protiv spolja{njeg neprijatelja, po{to je odr`anje ove zajednice potrebno radi
obezbe|enja li~nih prava. Dr`ava treba da organizuje vojnu silu da bi se obezbedila
slu`ba narodne odbrane. Ona treba isto tako da organizuje javnu bezbednost unutra,
po{to je ona po samoj definiciji dru{tvena za{tita li~nih prava; dr`ava treba da
ustanovi policiju.
Najzad, dr`ava je pot~injena objektivnom pravu zasnovanom na subjektivnom
pravu pojedinca. Ona je du`na da obezbedi za{titu li~nih prava; otuda dve posledice.
Prvo, kad se sukobe prava dr`ave i prava pojedinca, o tome treba da re{ava sud koji
je ustanovila dr`ava pru`aju}i sve mogu}e garantije nadle`nosti i nepristrasnosti. I
dr`ava je du`na da se pokori odluci koju on donosi. Drugo, ako se pojavi spor
izme|u dva pojedinca, dr`ava opet treba da presudi ovaj spor posredstvom suda
koji pru`a sve garantije nezavisnosti, sposobnosti i ona treba da nametne svima
po{tovanje ove odluke. Zbog toga dr`ava treba da ustanovi slu`bu pravosu|a.
Suverena vlast koja je subjektivno pravo naroda organizvanog u dr`avu,
ograni~enje ove vlasti prirodnim pravima pojedinaca, obaveza za dr`avu da se
organizuje tako, da {to bolje za{titi li~na prava, zabrana za dr`avu da ograni~i ova
prava preko onoga {to je potrebno da bi se za{titila prava sviju, obaveza za dr`avu
da ustanovi i da omogu}i vr{enje slu`be narodne odbrane, slu`be policije i slu`be
prvosu|a, to je u kratko ceo sistem javnog prava, koji je tvorevina druge istorijske
pro{losti i savr{eno ta~no izra`en u zakonima Revolucije.
96 Leon Digi

To je subjektivisti~ki sistem, po{to subjektivnom pravu dr`ave suprotstavlja


subjektivno pravo pojedinca i zasniva na ovome ograni~enje suverenosti i sve
du`nosti koje se name}u dr`avi. To je metafizi~ki sistem, po{to se zasniva uglavnom
na pojmu subjektivnog prava, koje je nesumnjivo metafizi~ki pojam. To je najzad
imperijalisti~ki sistem, po{to po njemu upravlja~i vr{e uvek vlast zapovedanja,
imperium naroda organizovanog kao dr`ava.
Formuli{u}i taj sistem, ljudi Revolucije verovali su da objavljuju ve~ite
dogme, iz kojih }e zakonodavci i pravnici svih vremena i svih zemalja imati samo
da izvuku logi~ne posledice i da reguli{u njihovu prakti~nu primenu. Ali, jedva je
proteklo jedno stole}e, a raspadanje toga sistema postalo je za svakoga o~igledno.
Dve ideje koje su mu slu`ile kao podloga, suverenost dr`ave i prirodno pravo
pojedinca, i{~ezavaju. Opa`a se da su i jedna i druga metafizi~ki pojmovi, koji ne
mogu vi{e slu`iti kao osnova pravnom sistemu dru{tva, koje je celo pro`eto
pozitivizmom. Pre svega, primljeno je da se pravo na javnu vlast ne mo`e shvatiti
kao delegacija od strane bo`anstva. Danas se uvi|a da se to pravo ne obja{njava
isto tako ni delegacijom od strane naroda, i da je narodna volja samo jedna fikcija,
po{to je ona stvarno, ma {ta se ~inilo, samo volja nekoliko pojedinaca. Opa`a se
da i kada bi se postigla jednoglasnost, ipak bi to samo bila volja jednog skupa
pojedinaca, to jest pojedina~na volja koja ne bi imala nikakvog prava da se nametne
onome koji bi se bunio protiv nje. Razumelo se da je Dru{tveni ugovor @an @ak
Rusoa, koji je odu{evljavao vi{e pokolenja, u ~ije je ime izvr{ena Revolucija,
iako sjajno stilizovan, samo niz sofizama. Do{lo se do shvatanja da ~ovek ne
mo`e imati prirodnih li~nih prava, zato {to je po prirodi dru{tveno bi}e, da je
~ovek pojedinac samo obi~na tvorevina duha, da pojam prava pretpostavlja
dru{tveni `ivot i da ako ~ovek ima kakvih prava, on ih mo`e dobiti samo od
dru{tvene sredine, a ne mo`e ih njoj nametnuti.
Najzad, u drugoj polovini XIX veka nastao je veliki ekonomski preobra`aj,
sa kojim se ne mo`e dovesti u sklad kruti i metafizi~i pravni sistem koji je stvorila
Revolucija. Prema formuli ekonomista, u svima oblastima ljudske delatnosti
narodna privreda zamenjuje doma}u privredu. To zna~i da mala porodi~na
zajednica ne mo`e vi{e obezbediti zadovoljenje ljudskih potreba, da jedino velike
zajednice, koje se prostiru po celoj dr`avnoj teritoriji i koje zahtevaju sudelovanje
velikog broja pojedinaca, mogu zadovoljiti najnu`nije potrebe. Osim toga, usled
nau~nih otkri}a i industrijskog napretka, odnosi izme|u ljudi postali su tako slo`eni
i tako mnogobrojni, dru{tvena me|uzavisnost postala je tako velika, da sama
~injenica da neki od njih ne izvr{e svoju du`nost, ima uticaja na sve druge. Najzad,
ima mnogo potreba prvog reda, kao na pr. po{tanske veze, `elezni~ki saobra}aj,
osvetljenje, ~ije zadovoljenje obezbe|uju vrlo mo}na i vrlo slo`ena tela, takvih
potreba, da ako rad ovih tela zastane ma i jedan trenutak, nastupa duboki poreme}aj,
koji dovodi u opasnosti i sam dru{tveni `ivot.
Preobra`aji javnog prava 97

Stoga se danas ne zahteva vi{e od upravlja~a da obezbede samo slu`bu


narodne odbrane, policije i pravosu|a, ve} se tra`i jo{ i da organizuju i omogu}e
rad velikom broju industrijskih preduze}a, kao i da spre~e prekidanje njihovog
rada ma i za jedan trenutak.
Ova op{ta obaveza koju moderno doba name}e upravlja~ima, u o~evidnoj je
protivre~nosti sa pojmom suverenosti. Slu`ba narodne odbrane, policije i pravosu|a
sasvim je bila u skladu sa njim. Ona je izgledala ~ak i kao njegov neposredni
izra`aj. Kad se ti~e industrijskih slu`bi, stvar stoji sasvim druk~ije. Ono {to je
glavno, to nije vi{e pravo zapovedanja, ve} obaveza da se prakti~no radi. Ako se
i priznaje izvesna vlast upravlja~ima, to nije vi{e na osnovu jednog primarnog
prava na javnu vlast, ve} zbog zadataka koji im se name}u. Prema tome ta vlast
postoji samo ukoliko oni vr{e te zadatke. Ove delatnosti, ~ije je vr{enje obavezno
za upravlja~e; ~ine sam predmet javnih slu`bi.
Prema tome na~elo ~itavog sistema modernog javnog prava svodi se na ovo:
oni koji u stvari dr`e vlast nemaju subjektivno pravo na javnu vlast, ve} imaju
du`nost da upotrebe svoju vlast na organizovanje javnih slu`bi i da obezbede i
kontroli{u njihov rad. Njihovi akti obavezni su i imaju pravnu vrednost samo
ukoliko te`e tome cilju. Javno pravo nije vi{e skup pravila koja se primenjuju na
pravne subjekte razli~ite vrste, od kojih je jedan vi{i a drugi su ni`i, jedan koji
ima pravo da zapoveda, a drugi koji imaju du`nost da mu se pokoravaju. Sve su
volje u stvari pojedina~ne volje, sve su one jednake, nema hijerarhije volja. Sve
su volje jednake, ako se samo posmatra subjekt. Njihova vrednost mo`e biti
odre|ena samo prema cilju kome te`e. Volja upravlja~a nema nikakvu snagu kao
takva, ona ima vrednost i obavezuje samo ukoliko doprinosi organizaciji i vr{enju
kakve javne slu`be.
Tako pojam javne slu`be zamenjuje pojam suverenosti. Dr`ava nije vi{e
suverena vlast koja zapoveda; ona je grupa pojedinaca koji raspola`u silom i koji
su du`ni ovu silu upotrebiti na stvaranje i upravljanje javnim slu`bama. Pojam
javne slu`be postaje osnovni pojam savremenog javnog prava. ^injenice }e to
pokazati.
D. EVROPSKE PRAVNE TRADICIJE

Stevan Lili}*

PRAVNA I ANTIPRAVNA TRADICIJA**


U evropskoj civilizacijskoj tradiciji kult prava, pravde i pravi~nosti neguje
se jo{ od anti~kih vremena. U savremenim uslovima, ovi ve~iti ljudski ideali i
velike tekovine evropske i svetske civilizacije dobijaju svoje izraze u na~elu
zakonitosti (principe de legalite), konceptu pravne dr`ave (Rechtsstaat) i na~elu
vladavine prava (Rule of Law).
Me|utim, osim „svetle tradicije”, evropska pravna istorija bele`i niz
dramati~nih i ~esto tragi~nih odstupanja od dosledne primene prava i po{tovanja
kulta pravde i pravi~nosti. Nisu bile retke situacije u kojima su se veoma perfidnim
manipulacijama (npr. navodno „u ime boga” ili „u ime naroda”), ~inili brojni
zlo~ini i druga nedela od kojih se za najte`a smatraju ona ~iji je cilj da se sakrije
istina i ljudi obmanu. Osim inkvizicije, i tzv. marksizam-lenjinizam dao je svoj
doprinos antipravnoj evropskoj tradiciji prava.
Koliko je Lenjinov „pravni princip” nepridr`avanja sopstvenih zakona jo{ uvek
`iv i aktuelan u politi~kom `ivotu jednog postkomunisti~kog dru{tva, posebno u
„pravnoj praksi” socijalisti~ke vlasti u Srbiji, ilustruju, izme|u ostalog, pojedini
paradigmati~ni primeri u vezi sa depolitizacijom univerziteta, protivustavnom
komulacijom partijskih i dr`avnih funkcija, kao i sprovo|enjem vi{estrana~kih izbora.

1. PRAVNA TRADICIJA (KULT PRAVDE I PRAVI^NOSTI)


U evropskoj civilizacijskoj tradiciji kult prava, pravde i pravi~nosti neguje
se jo{ od anti~kih vremena. U javnim nastupima pred Senatom i na Forumu, rimski

* Prof. dr Stevan Lili}, Pravni fakultet, Beograd.


** Stevan Lili}, Pravna i antipravna tradicija, Arhiv za pravne nauke, br. 4/94, Beograd.
1
Uporedi: Dragomir Stoj~evi}, Ante Romac, Dicta et Regulae Iuris - Latinska pravna
pravila, izreke i definicije sa prevodom i obja{njenjem, tre}e dopunjeno izdanje, Savremena
100 Stevan Lili}

pravnici su pre vi{e od dve hiljade godina postavili neka najop{tija pravna na~ela
na primer lus ex uduria non oritur (pravo ne mo`e nastati iz zlodela)1 , kako se
plemeniti i moralni ideali prava ne bi zloupotrebili od raznoraznih mo}nika,
prevrtljivih demagoga i okrutnih tirana: „Misao anti~kog doba, ma koliko davno
nastala, postaje sve bli`a i savremenicima (…) Mnogo dokaza za to (…) pru`ile
su pravne izreke dru{tva koje je stvorilo i do visokog stepena razvilo pravnu nauku
~ija su brojna re{enja zadr`ala svoju aktuelnost sve do na{ih dana u tolikoj meri
da ih je, u nizu slu~ajeva nakon bezuspe{nog traganja za boljim solucijama, na
kraju trebalo ponovo prihvatiti.”2 S druge strane, da kult prava i pravi~nosti
postoji i `ivi u na{oj narodnoj tradiciji pokazuju i poslovice kao {to su „Pravda je
spora ali dosti`na”, ili nije pravi~no kazniti nekog „ni krivog, ni du`nog”.3
Principi rimskih pravnika koji nam govore da se pravo ne mo`e svesti na puku
silu, tj. da nema prava bez pravde i pravi~nosti, veliki su samim tim {to su od anti~kih
vremena, kroz srednji vek, opstali i do danas. Iako ve} vi{e od dve hiljade godina
opstaje i `ivi maksima pripisana Ulpijanu (170–223) Dura lex, sed lex (Zakon je
surov, ali je zakon) koja zna~i da zakon – takav kakav je – obavezuje svakog, pa
prema tome i onoga ko ga je i doneo. U srednjem veku, Sv. Augustin (354–430)
tvrdi: Iustitia remota, quid sent regna nisi magna latrocinia (Ako nestane pravde,
{ta su dr`ave nego velika razbojni{tva), dok Juergen Habermas (1922–), jedan od
najpoznatijih savremenih pravnih filozofa, stoji na stanovi{tu da pravne norme vrede
zbog toga {to moralno obavezuju, jer kada bi vredele samo zbog svoje sankcije,
„one ne bi obavezivale, ve} bi samo prisiljavale na pokornost”.4
I najumniji srpski pravni i politi~ki mislilac Slobodan Jovanovi} (1869–1958),5
jo{ po~etkom ovog veka, raspravljaju}i o ulozi sile u vezi sa pitanjem „opravdanja
dr`ave” isti~e: „Teorija koja uzima dr`avu kao silu (…) polazi od toga da svako ima
onoliko prava, koliko ima sile…” i zaklju~uje: „… teorija o pravu ja~ega nemo}na
je da doka`e pretvaranje sile u pravo, po{to i po toj teoriji ne mo`e imati trajnijeg
dejstva od onoga koje bi ina~e, li{ena pravnog obele`ja, imala.”6
administracija, Beograd, 1980; Latinske poslovice, sentence, aforizmi (uredili Zoran Milosavljevi}
i Mijo ^olak), ZIZ, Beograd.
2
Ante Romac, Latinske pravne izreke, Globus, Zagreb, 1982, Predgovor.
3
Uporedi: Vuk Stef. Karad`i}, Srpske narodne pripovijetke, zagonetke i poslovice, Knjiga
druga Srpske narodne poslovice (i druge razli~ne kao one u obi~aju uzete rije~i), Srpska Kraljevska
dr`avna {tamparija, Beograd, 1900, str. 273.
Jurgen Habermas, Tehorie des Kommunikativen Handels, Band 2, Shurkamp, Frankfurt
4

am Main, 1981, str. 72 (vidi - E. Pusi}: Dru{tvena regulacija, Globus, Zagreb, 1989, str. 88)
5
Uporedi: Stevan Vra~ar (urednik), Delo Slobodana Jovanovi}a u svom vremenu i danas,
Zbornik radova, Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 1991.
Slobodan Jovanovi}, Osnovi pravne teorije o dr`avi, drugo, prera|eno i pro{ireno izdanje,
6

Ceca Kon, Beograd, 1914, str. 25–26.


Pravna i antipravna tradicija 101

U savremenim uslovima, pravo, pravda i pravi~nost, kao ve~iti ljudski ideali


i velike tekovine evropske i svetske civilizacije, dobijaju svoje izraze u na~elu
zakonitosti (principe de legalite), konceptu pravne dr`ave (Rechtsstaat) i na~elu
vladavine prava (Rule of Law) 7 . Nasuprot nedemokratskim totalitarnim i
apsolutisti~kim dr`avama u kojima zakone ne po{tuju ni oni koji su ih doneli, u
pravnoj dr`avi u kojoj se po{tuje vladavina prava, svako ko prekr{i zakon ili drugi
pravni propis mora za to odgovarati. Kada se u pravnoj dr`avi u~ini kakvo nedelo,
na~elo zakonitosti nala`e da se za svaki konkretan slu~aj mora nesumnjivo i
nedvosmisleno (pored u~inioca i u~injenog dela) utvrditi da je u~injena i povreda
nekog zakona. Na~elo zakonitosti, izra`eno, izme|u ostalog, i u Ulpijanovoj
maksimi „Nullum crimen, nulla poene sine lege” (Ne postoji zlo~in i nema kazne,
ukoliko nisu predvi|eni zakonom), podrazumeva da se kod utvr|ivanja
odgovornosti i krivice ima uzeti pretpostavka da niko nije ni odgovoran ni kriv,
sve dok se u posebnom postupku i za svaki pojedina~ni slu~aj ne utvrdi konkretna
odgovornost i krivica. Istovremeno, na~elo zakonitosti podrazumeva da se
odgovaraju}e sankcije imaju primeniti prema onom licu za koje je konkretno
utvr|eno da je odgovorno i krivo.
Sa prakti~ne strane, me|utim, postavlja se pitanje kako onemogu}iti nekoga
da nastavi sa vr{enjem nezakonitih radnji dok se i formalno ne utvrdi odgovornost
i krivica, odnosno dok se ne donese odluka koja se sankcija ima primeniti. I ovu
situaciju, na sebi svojstven na~in, re{ili su vispreni rimski pravnici. Tako, zarad
op{teg doba (pro bono publico) treba prema delinkventu primeniti detentio, tj.
staviti ga u pritvor, kako bi se spre~io da nastavi sa vr{enjem nezakonitih radnji.
Istovremeno, stavljanje delinkventa u pritvor („hap{enje”) ne prejudicira
definitivnu odluku suda ili drugog nadle`nog organa o njegovoj odgovornosti i
krivici („su|enje”).
U pravnoj dr`avi, ukoliko se ispune uslovi za primenu sankcija (uklju~uju}i
i primenu detencije), ne samo da je pravo, ve} je i osnovna du`nost posebnih
dr`avnih organa (posebno javnog tu`ila{tva i policije), da u op{tem interesu, spre~e
i onemogu}e delinkvente da i dalje vr{ljaju i nanose {tetu do kona~ne odluke
sudova.8 Tako, kada je re~ o vr{iocima javnih funkcija, Ustav SAD, ukoliko se
7
Uporedi: Danilo Basta, Diter Miler (prire|iva~i), Pravna dr`ava - Poreklo i budu}nost
jedne ideje, Zbornik radova, Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 1991: Vladan Vasiljevi}
(urednik), Pravna dr`ava, Zbornik radova, Institut za kriminolo{ka i sociolo{ka istra`ivanja,
Beograd, 1990; Vesna \uki} (urednik), Kriza pravnog sistema, Zbornik radova, CMU, Beograd,
1989; Radomir D. Luki}, Ustavnost i zakonitost u Jugoslaviji, Institut politi~kih nauka Pravnog
fakulteta u Beogradu, Beograd, 1966. i dr.
8
Odredba ~lan 1. Zakona o javnom tu`ila{tvu (SgRS 43/91) predvi|a, recimo, da je javno
tu`ila{tvo samostalni dr`avni organ koji radi "za{tite ustavnosti i zakonitosti" goni u~inioce krivi~nih
dela.
102 Stevan Lili}

pokrene postupak njihove odgovornosti (impeachment), osnosno ukoliko se, po


osnovu „izdaje, primanje mita i drugih te{kih krivi~nih dela i prestupa” utvrdi
njihova krivica (conviction).9
Me|utim, kako bi se spre~ila eventualna zloupotreba ovla{}enja, posebno za
primenu detencije od strane dr`ave i njenih organa, utvr|ena su i odre|ena pravna
sredstva u cilju za{tite samog delinkventa, od kojih je najpoznatije tzv. habeas
corpus, koji „u stvari predstavlja ~itav sistem garantija li~ne slobode pred policijom
i sudom…”.10 U tom smislu je i ~uveni engleski pravnik i reformista Jeremy
Bentham (1748–1832) upozoravao da detencija ne sme biti sama sebi svrha i da
se njenom primenom moraju ostvariti najmanje dva cilja: a) za{tita dru{tva od
destruktivnog delovanja delinkventa, i b) pru`anje lekarske i druge pomo}i
prestupniku radi njegovog li~nog prevaspitavanja i ponovnog uklju~ivanja u
dru{tvo (resocijalizacije).11

2. ANTIPRAVNA TRADICIJA INKVIZICIJE


Pored „svetle tradicije”, istorija, na`alost, bele`i niz dramati~nih i ~esto
tragi~nih odstupanja od dosledne primene prava i po{tovanja kulta pravde i
pravi~nosti. Nisu bile retke situacije u kojima su se veoma perfidnim
manipulacijama (npr. navodno „u ime boga” ili „u ime naroda”), ~inili brojni
zlo~ini i druga nedela od kojih se za najte`a smatraju ona ~iji je cilj da se sakrije
istina i ljudi obmanu. Na`alost, u ovim mra~nim rabotama nisu prednja~ili samo
beskrupulozne ambicije pojedinih srednjovekovnih „svetih otaca” i „dobrih
pastira”, ve} i monstruozne zamisli mnogih savremenih „firera”, „generalnih
sekretara”, „vo|a naroda”, „voljenih predsednika” i sl. Za mnoge vladare ove
vrste, ideali pravde i morala, norme zakona i principi ustava nisu bili od zna~aja,
jer se „zaboga, ne}emo valjda dr`ati zakona kao pijan plota”.
Kako u jednoj studiji navodi poznati ameri~ki antropolog Marvin Harris,
rimski papa Aleksandar IV je sredinom XV veka i formalno odobrio osnivanje
U tom smislu, i odredba ~lana 7. Zakona o ministarstvima (SgRS 7/91) predvi|a da
Ministarstvo unutra{njih poslova (policija), izme|u ostalog, obavlja poslove koji se odnose na
"spre~avanja i otkrivanje delatnosti usmerene na podrivanje i ru{enje ustavom utvr|enog poretka
Republike Srbije", dok je odredbom ~lana 1. st. 2. Zakona o unutra{njim poslovima (SgRS 44/91)
izri~ito propisano da "unutra{nje poslove dr`avne uprave obavlja Ministarstvo unutra{njih poslova".
9
Constitution of The United States of America, Revised and Annotated, Edward S. Corwin
(Editor), United States Governament Printing Office, Washington, D. C. 1953, Article Two, Sec-
tion Four, str. 501.
10
Du{an Mr|enovi} (prire|iva~), Temelji moderne demokratije - Izbor deklaracija i povelja
o ljudskim pravima (1215-1989), IRO Nova knjiga, Beograd, 1989, str. 75.
11
Uporedi: Lord Lloyd of Hampstead, M. D. A. Freeman, Lloyd's Introduction To Jurispru-
dence, Fifth Edition, Stevens, London, Carswell, Toronto, 1985, str. 246–319.
Pravna i antipravna tradicija 103

jedne „specijalne paravojne formacije” Rimokatoli~ke crkve sa zadatkom da u


jednom posebnom postupku prona|e, optu`i i osudi nevernike (jeretike).12 Tako
je ro|ena „inkvizicija” koja je vremenom postala sinonim za najokrutnije torture
i masovno ubijanje nevinih i nemo}nih ljudi „u ime boga” (a samo pominjanje
ove re~i ~ak i danas „ledi krv u `ilama”). Prema sopstvenim podacima, „Sveta
majka” – kako su sami inkvizitori nazivali Crkvu – je u toku svoja dva najaktivnija
veka „spasla” (tj. spalila ili na drugi na~in usmrtila) najmanje 500.000 „jeretika,
nevernika, ve{tica i svakojakih bezbo`nika”.13
Osim ovog u`asa, „Svetoj majci” mora se pripisati i jedan zaista „originalan”
pravni izum koji je specijalno primenjivan u sprovo|enju inkvizicionog postupka:
teret dokazivanja nije na onom ko optu`uje, ve} na onom ko je optu`en. Drugim
re~ima, umesto na~ela pretpostavljene nevinosti, inkvizicija je inaugurisala
suprotno na~elo, tj. na~elo pretpostavljene krivice, prema kojem se svako ima
smatrati krivim samim tim {to ga inkvizitori uzmu pod svoje. Posebna specijalnost
inkvizicije bio je tzv. lov na ve{tice koje su „isterivane” tako {to neka nesre}na
`rtva na mu~ili{tu izgovorili bilo ~ije ime, pa to lice automatski postaje `rtva iz
koje treba „isterati ve{ticu”. Vrhunac (pravnog) cinizma inkvizicija dosti`e
tvrdnjom da „iz principijelnih razloga” svako ima i mogu}nost da doka`e suprotno
(npr. da nije ve{tica ili sami |avo), ali pod uslovom da pre`ivi mu~enje i, naravno,
loma~u. Kako se u radovima Rudolfa Sohma, nema~kog istori~ara crkve, isti~e:
„Na isti na~in kao {to ni svetovne institucije nisu mogle da se odupru crkvenoj,
tako se ni svetovno pravo nije moglo odupreti crkvenom. (…) Dok se ostvarivanje
svetovnog prava odvijalo, naro~ito u Nema~koj, prema zastarelim oblicima pro-
cedure, koja je u me|uvremenu postojala sve vi{e formalna, be`ivotna i uskogruda,
u sprovo|enju crkvenog prava u su{tini se pojavila neformalna pravna
procedura…”.14

3. ANTIPRAVNA TRADICIJA MARKSIZMA-LENJINIZMA


Osim inkvizicije, i tzv. marksizam-lenjinizam dao je svoj doprinos antipravnoj
evropskoj tradiciji prava. U veoma sofisticiranoj oksfordskoj studiji o marksizmu
i pravu, Hugh Collins konstatuje da marksisti u osnovi negiraju postojanje jednog
posebnog fenomena koji se mo`e nazvati „pravo”, s obzirom da marksizam pristupa
pravu samo marginalno, posmatraju}i ga kao jedno od mnogih politi~kih i
dru{tvenih sredstava koja se odnose na kori{}enje vlasti u cilju regulisanja odnosa
12
Marvin Harris, Cows, Pigs, Wars and Witches – The Riddles of Culture, Vintage Books,
New York, 1978, str. 186.
13
Marvin Harris, op. cit., str. 178.
14
Rudolf Sohm, Outlines of Church History, Beacon Hill, Boston, 1958 (prvo izdanje -
London, 1895), str. 124–125.
104 Stevan Lili}

u proizvodnji i zaklju~uje: „… Kada je re~ o pravu, marksizam ne ose}a obavezu


da se pridr`ava su{tine i smisla zna~enja zakona…”.15
Nije mnogo poznato (naro~ito kod nas) da je Vladimir Ili~ Uljanov zvani
Lenjin (1870–1924) – vo|a ruskih bolj{evika, osniva~ Komunisti~ke partije
Sovjetskog Saveza i predvodnik „Oktobarskog prevrata” 1917. godine – bri`ljivo
prou~avao ne samo razne inkvizicione metode, ve} i radove Ignacija Loyole (1491–
1556), glavnog ideologa Crkve u XVI veku i osniva~a jezuitskog reda (1540).
Tako: „Odmah pada u o~i da Lenjinov pledoaje za revolucionarnu organizaciju
upu}uje na jednu zna~ajnu dodirnu ta~ku sa Lojolinom vizijom sveta. (.. je ..)
doktrina koja po mnogim svojim bitnim obele`jima sasvim sigurno spada u
jezuitsku politi~ko-filozofsku tradiciju.”16 Ovaj stav mo`e se potvrditi iz dva
nezavisna izvora. Sa jedne strane, o vojnoj organizaciji jezuita nema~ki istori~ar
crkve Rudolf Sohm isti~e: „Ideal Jezuitskog reda (Sociedad de Jesus, tj. Isusovog
dru{tva) je potpuna vojna pot~injenost, ~ak i u oblasti duhovnog `ivota.”17 S druge
strane, o vojnoj organizaciji komunista, Slobodan Jovanovi} isti~e: „Svaki ~lan
komunisti~ke stranke podvrgava se naro~itom na~inu `ivota i rada. (…) ~lanovi
stranke moraju se bezuslovno pokoravati naredbama strankine uprave, moraju
primati svaki posao i u~initi svako delo koje im se naredi”.18
Kao {to se vidi, komunisti~ka doktrina i kompartijska „tehnologija vlasti” imaju
direktne izvore i uzore u jezuitskoj doktrini i inkvizicionim metodima srednjovekovne
crkve. Osim toga, veza „jezuitizam – komunizam” mo`e se uo~iti i na osnovu pojedinih
karakteristi~nih izraza (npr. „lov na ve{tice”, „posipanje pepelom”, „satanizacija” i
sl.), koji se ~esto upotrebljavaju u tzv. partijskom `argonu.19 I Milovan \ilas,
analiziraju}i uzroke nastanka jedne „nove klase” u komunizmu, konstatuje da se ona
formira na osnovu „… idejnog jedinstva i gvozdene discipline…”20, {to tvrdi i J. V.
Staljin kada izla`e osnove lenjinizma, navode}i Lenjinove re~i: „… Komunisti~ka
partija mo}i }e da obavi svoju du`nost samo ukoliko je organizovana na centralizovan
na~in i samo ukoliko vlada gvozdena disciplina sli~na vojnoj…”.21
15
Hugh Collins, Marxis'm and Law, Oxford University Press, Oxford - New York, 1982,
str. 13.
16
Nikola Milo{evi}, Marksizam i jezuitizam, Be-Letra, Beograd, 1990, str. 72–73, 169.
uporedi jo{: Vladimir Premec, O marksistima i kr{}anima, Polemos, Banjaluka, 1988.
17
Rudolf Sohm, Outlines of Church History, str. 181.
18
Slobodan Jovanovi}: Poratna dr`ava, Geca Kon, Beograd, 1936, str. 151.
Uporedi: Dobrica ]osi}: Trilogija Gre{nik (1985), Otpadnik (1986), Vernik (1990), BIGZ,
19

Beograd.
Milovan \ilas, The New Class - An analysis of The Communist System, F. A. Praeger,
20

New York, 1957, str. 39.


21
J. Staljin, Foundations of Lenjinism (Lectures delivered at the Sverdlov University in the
Beginning of April 1924), Lawrence and Wishart, London, 1941, str. 106.
Pravna i antipravna tradicija 105

Odre|ene dodirne ta~ke izme|u inkvizicije i bolj{evizma postoje i u vezi s


pravom, posebno kada se ima u vidu okolnost da je, kao i inkvizicija, i bolj{evizam
na svoj na~in „obogatio” pravnu nauku i praksu sa nekoliko svojih originalnih
izuma. Me|u njima, krunu ove nove (revolucionarne socijalisti~ke) zakonitosti
predstavljao je „princip” prema kojem je zakon bio obavezan za sve, izuzev za
one koji su ga doneli. O fenomenu nepo{tovanja zakona od strane „revolucionarne
sovjetske vlasti”, veoma dokumentovano govori i Kosta ^avo{ki, koji u svojoj
studiji o tzv. narodnim neprijateljima, izme|u ostalog, analizira kako je vrhovni
javni tu`ilac nove sovjetske dr`ave (N. V. Kriljenko) u~inio „trenutnu politi~ku
celishodnost” vrhovnim prakti~nim ciljem prava i pravosu|a, odnosno kako je
Lenjin uobli~io „pravni” princip prema kojem bolj{evici u sprovo|enju linije svoje
partije, ne samo da ne treba, ve} i ne mogu biti vezani zakonima (uklju~uju}i i one
koje su sami doneli): „Lo{ je revolucionar – upozorava Lenjin – koji se u trenutku
o{tre borbe zaustavlja pred neprikosnoveno{}u zakona.” (…) A u nacrtu odluke o
striktnom po{tovanju zakona Lenjin je pisao da „vanredne mere rata protiv
kontrarevolucije ne treba ograni~avati zakonima…”22

4. ANTIPRAVNA TRADICIJA U PRAKSI SOCIJALISTI^KE


VLASTI U POSTKOMUNISTI^KOJ SRBIJI
Formalnopravno posmatrano, era postkomunizma u Srbiji nastaje dono{enjem
Ustava Republike Srbije (SgRS 1/90) koji predvi|a: „Republika Srbija je
demokratska dr`ava svih njenih gra|ana koji u njoj `ive, zasnovana na slobodama
i pravima ~oveka i gra|anina, na vladavini prava i socijalnoj pravdi (~l. 1)”, odnosno
„Svako je du`an da se pridr`ava Ustava i zakona” (~l. 53. st. 1).
Padom komunizma, me|utim, ne zna~i da je nestala i „bolj{evi~ka” logika u
zemljama u kojima je donedavno vlast bila u rukama svemo}nih kompartija. Koliko
je Lenjinov „princip” nepridr`avanja sopstvenih zakona jo{ uvek `iv i aktuelan u
politi~kom `ivotu jednog postkomunisti~kog dru{tva posebno u „pravnoj praksi”
socijalisti~ke vlasti u Srbiji, odnosno Socijalisti~ke partije Srbije (SPS),23 mogu,
izme|u ostalog, ilustrovati slede}i paradigmati~ni primeri u vezi s depolitizacijom
univerziteta, protivustavnom kumulacijom partijskih i dr`avnih funkcija, kao i
sprovo|enjem vi{estrana~kih izbora.
a) Depolitizacija univerziteta i tzv. Univerzitetski odbor SPS-a. U cilju
depolitizacije univerziteta u novonastalim uslovima vi{estrana~kog politi~kog

22
Kosta ^avo{ki, O neprijatelju, Drugo izdanje, Prosveta, Beograd, 1989, str. 199.
23
Socijalisti~ka partija Srbije nastala je na tzv. Kongresu ujedinjenja 16. jula 1990. godine,
tako {to se deo jedne organizacije, tj. Savez komunista Srbije (SKS), „ujedinio” sa celinom ~iji je
je deo, tj. Socijalisti~kim savezom radnog naroda Srbije (SSRNS).
106 Stevan Lili}

`ivota u postkomunisti~koj Srbiji, Zakonom o univerzitetu (SgRS 54/92) izri~ito


se propisuje da „Na univerzitetu i njenim ~lanovima (tj. fakultetima, nau~nim
institutima i sl.), nije dozvoljeno politi~ko, strana~ko i versko organizovanje i
delovanje”. Ovakav stav o depolitizaciji univerziteta u skladu je sa Zakonom o
politi~kim organizacijama (SgRS) 37/90) koji je propisao da se „politi~ke
organizacije organizuju i deluju samo na teritorijalnom principu”. To zna~i da je
protivzakonito svako partijsko i strana~ko delovanje i organizovanje na tzv.
funkcionalnom principu, tj. van organizacionih struktura samih politi~kih
organizacija.
Me|utim, ne `ele}i da priznaju da su se i vremena i zakoni promenili,
Socijalisti~ka partija Srbije i dalje, po svaku cenu, poku{ava da svoje strana~ke
interese stavi iznad stru~nih i nau~nih interesa univerziteta i fakulteta u Srbiji.
Pod pritiskom svojih „UK kadrova”, Socijalisti~ka stranka, i pored izri~ite zakonske
zabrane (i to u zakonu koji je pre dve godine donela Skup{tina Socijalisti~ke
Republike Srbije), osniva i tzv. Univerzitetski odbor SPS-a. Kako se navodi,
Univerzitetski odbor SPS-a obrazovan je radi „funkcionalnog delovanja na
teritorijalnom principu”. Naravno, odmah se mo`e uo~iti, funkcionalno delovanje
politi~kih stranaka u Srbiji je samo po sebi nezakonito. Osim toga, navedena
formulacija zapravo ne zna~i ni{ta, jer se po logici stvari teritorijalni i funkcionalni
princip me|usobno isklju~uju. Iako protivzakonita i sadr`inski protivre~na,
povremena javna saop{tenja ovog Odbora ipak nedvosmisleno potvr|uju pravo
stanje stvari: radi se o protivzakonitom organizovanju i delovanju ovog odbora
SPS-a na univerzitetu. Ovu tvrdnju potkrepljuje i faksimil dokumenta (objavljen
u {tampi) o naplati partijske ~lanarine SPS-a na podru~ju Beograda, po{to se u
ovom dokumentu, osim rubrika „op{tinski odbori” (npr. za Vra~ar, Zemun, Palilulu
itd.), javlja i rubrika „Univerzitetski odbor”.24 Kako se partijska ~lanarina pre
svega prikuplja u cilju finansiranja politi~kog i strana~kog delovanja svojih ~lanova,
to se i ~lanarina tog odbora prikuplja u cilju politi~kog delovanja SPS-a na
univerzitetu.
Osim {to isklju~ivo dozvoljava teritorijalni princip u organizovanju i
delovanju, Zakon o politi~kim organizacijama tako|e izri~ito propisuje da je „Rad
politi~kih organizacija javan”. To zna~i da se u svako doba na uvid javnosti ima
staviti sastav svakog strana~kog foruma, organa ili tela. Me|utim, kako funkcioneri,
~lanovi i aktivisti Univerzitetskog odbora SPS-a nisu poznati javnosti, to se i
24
„Drug Mileta Gaji}, sekretar Izvr{nog odbora SPS Beograda, razaslao je predsednicima
op{tinskih odbora SPS informaciju ’u skladu sa opredeljenjem IO GO SPS Beograda o redovnom
pra}enju i informisanju o prikupljanju sredstava po osnovu ~lanarine’. Kao {to vidimo, pod rednim
brojem 3. nalazi se Univerzitetski odbor koji je, sasvim u skladu sa opredeljenjima, uplatio za
mesec mart 7.000 dinara” (Opredeljenje, Srpska re~, br. 45, Beograd, 27. april 1992, str. 35).
Pravna i antipravna tradicija 107

njihova politi~ka i strana~ka delatnost na univerzitetu odvija „konspirativno”, tj.


tajno. Tajno i polutajno delovanje (npr. partijskih }elija ili masonskih lo`a) sa
stanovi{ta pravne dr`ave i vladavine prava je ne samo protivzakonito, ve} i
subverzivno (tj. podriva javnu bezbednost zemlje), jer sama ~injenica konspira-
tivnog delovanja raznih „kriptoaktivista” potvr|uje da o~igledno postoji nesklad
izme|u proklamovanih (javnih) i stvarnih (tajnih) ciljeva neke organizacije.
Stvari, naravno, postaju mnogo jasnije kada se ima u vidu da je ministar
prosvete u socijalisti~koj vladi Srbije (u ~ijoj je nadle`nosti staranje o depolitizaciji
univerziteta), zapravo tzv. stari kadar iz vremena „UK-a” (tj. Univerzitetskog
komiteta Saveza komunista Srbije), koji se, izme|u ostalog u svojim „stru~nim”
radovima zala`e za uvo|enje „komunizma kao Lenjinovog ideala” u kadrovsku
politiku na univerzitetu. Tako, aktuelni SPS-ovski ministar prosvete pi{e:
„Lenjinovi stavovi o kadrovima nisu izgubili i ne gube svoju aktuelnost ni danas.
(…) Na{e dru{tvo kao celina, kao dru{tvo koje izra|uje svoje odnose na teorijskim
postavkama Marksa, Engelsa i Lenjina, mora nastojati da {to racionalnije anga`uje
svoje stru~ne kadrove. (...) Oni }e doprinositi pove}anju produktivnosti rada i
time op{ti tok razvoja socijalisti~kog dru{tva usmeravati i pribli`avati kona~nom
cilju – komunizmu.”25
Prema tome, za{to bi sada{nji ministar prosvete kao „stari komunisti~ki kadar”
ose}ao obavezu da u depolitizaciji univerziteta preduzme mere radi zabrane
protivzakonitog rada Univerzitetskog odbora SPS-a, kada je u „pravnoj tradiciji”
komunisti~kih i socijalisti~kih re`ima da se zakoni po{tuju na „neobavezan” na~in.
Ipak, neke stvari (npr. uvo|enje lenjinskog ideala u kadrovsku politiku univerziteta)
danas postaju pomalo i „nezgodne”, pogotovo u konteksu nekih novootkrivenih
podataka o Lenjinu do kojih se do{lo otvaranjem specijalnih arhiva sovjetske tajne
policije (KGB) iz kojih se vidi da se, izme|u ostalog, Lenjinova „kadrovska politika”
sastojala i u direktivama tipa „… treba pobiti {to vi{e seljaka, prostitutki i profesora…”.26
b) Protivustavna komulacija dr`avnih i partijskih funkcija. U pravnoj dr`avi
za{tita zakonitosti podrazumeva i za{titu od strana~kog delovanja koje se naro~ito
manifestuje u „kumulaciji” (spajanju) partijskih i dr`avnih funkcija. Po logici
stvari, stvarne zakonitosti ne mo`e biti kada se u pojedinim li~nostima steknu
uslovi za tzv. konflikt interesa, tj. kada jedna li~nost istovremeno treba da realizuje
dva me|usobno suprotna interesa. Kako bi se spre~ila ova vrsta politi~ke „infiltra-
cije” u najvi{e dr`avne organe, Ustav pod depolitizacijom dr`ave podrazumeva i
razdvajanje (dekumulaciju) partijskih od dr`avnih funkcija.
25
Danilo @. Markovi}, Lenjin o kadrovima, Univerzitet danas (posve}eno 50-godi{njici
Oktobarske revolucije), broj 9-10, Beograd, 1976, str. 57–58.
26
Uporedi: David Remick, Invitation To a Beheading, The New York Review of Books,
New York, November 5, 1992, str. 12.
108 Stevan Lili}

Ustav Srbije garantuje pravo politi~kog organizovanja svakom gra|aninu


Republike Srbije (~l. 44), uz jedan bitan izuzetak: „Predsednik Republike ne mo`e
obavljati drugu javnu funkciju ili profesionalnu delatnost” (~l. 86, str. 7). To zna~i
da prema Ustavu Republike Srbije, svako mo`e postati predsednik Republike
(dakle, i predsednik neke stranke ukoliko se odrekne te funkcije), ali ne i obrnuto:
predsednik Republike, dok je na tom polo`aju, ne mo`e postati predsednik politi~ke
stranke. Kako je predsednik Republike Srbije, suprotno izri~ito odredbi Ustava,
na Drugom kongresu Socijalisti~ke partije Srbije prihvatio funkciju predsednika
SPS-a, to se i predsednik Republike Srbije, pravno posmatrano, na{ao u protivu-
stavnoj pravnoj situaciji. Odluka Glavnog odbora SPS-a prema kojoj }e „du`nost
predsednika stranke obavljati generalni sekretar SPS-a”,27 odnosno prema kojoj
je funkcija predsednika stranke preneta na drugog partijskog funkcionera stranke,
pravno ne zna~e ni{ta, s obzirom da povereno ovla{}enje mo`e u svako doba biti
povu~eno (revoked).
Prihvatanjem funkcije predsednika SPS-a, predsednik Republike tako|e
neposredno kr{i i ustavnu odredbu prema kojoj predsednik Republike predstavlja
Republiku Srbiju i izra`ava njeno „dr`avno jedinstvo” (~l. 9. st. 2 Ustava), jer,
pravno posmatrano, u situaciji kada je predsednik Republike istovremeno i predse-
dnik jedne stranke, ispada da i SPS, istovremeno sa predsednikom Republike,
tako|e izra`ava „dr`avno jedinstvo” Srbije. Osim toga, prihvatanjem funkcije
predsednika SPS-a, predsednik Republike je istovremeno pogazio i javno datu
ustavnu zakletvu da }e „sve svoje snage posvetiti (…) po{tovanju i odbrani Ustava
i zakona”. Sve ovo „veoma” je protivustavno, s obzirom da su u ovoj situaciji
strana~ki interesi SPS-a i formalno izjedna~eni sa Ustavom, utvr|enim interesima
Republike, a time zapravo i stavljeni iznad njih.
Kona~no, Ustav propisuje da je za svoje postupke predsednik Republike
„odgovoran gra|anima Srbije” (~l. 88, st. 1), s tim {to se u stvarima politi~ke
prirode (npr. otvaranje zemlje prema svetu) predsednik Republike mo`e razre{iti
odgovornosti prema gra|anima ostavkom kao posebnom „predsedni~kom
privilegijom” (~l. 87, str. 2). Me|utim, u situacijama usmerenim na ostvarivanje
sopstvenih (li~nih i/ili strana~kih), a na ra~un op{tih interesa, privilegija mora
ustupiti mesto suprematiji i {irokoj primeni Ustava i zakona: „Dura lex, sed lex”.
c) Decembarski izbori '92. U sredinama koje su skoro pedeset godina bile
zatvorene u totalitarnom sistemu partijske dr`ave sprovo|enje vi{estrana~kih izbora
27
„Polaze}i od ustavnih ograni~enja da Predsedniku Republike Srbije ne mo`e istovremeno
’da obavlja drugu javnu ili profesionalnu funkciju’, Kongres je odlu~io da du`nost Predsednika
Socijalisti~ke partije Srbije obavlja Generalni sekretar. Na prvoj konstitutivnoj sednici Glavnog
odbora za generalnog sekretara izabran je Milomir Mini}, koji }e po odluci Kongresa, obavljati
du`nost Presednika Socijalisti~ke partije Srbije’ (Saop{tenje sa Prve sednice novog Glavnog odbora
SPS-a, Politika, Beograd, 25. oktobar 1992, str. 7).
Pravna i antipravna tradicija 109

je uvek slo`en i rizi~an poduhvat. Obilato koriste}i tzv. vatikansko-kominternske


metode specijalnog rata (npr. „satanizacija” demokratske opozicije), kao i
operativne tehnike psiholo{ke propagande (npr. raspirivanje politi~ke i nacionalne
netrpeljivosti i {ovinizma putem dr`avne radio i TV mre`e), sada{nja socijalisti~ka
vlast u Srbiji, od najvi{ih dr`avnih funkcionera do mesnih odbora SPS-a, pokazuje
da, osim verbalno i pro forma, vrlo te{ko su{tinski i iskreno prihvata pravila koja
va`e za demokratski fair-play u politi~kim komunikacijama i izbornim
nadmetanjima.
Tako je u vezi sa odr`avanjem prevremenih izbora za predsednika Republike
i narodne poslanike decembra 1992. godine, vladaju}a stranka (SPS), uz pomo}
svoje „glasa~ke ma{ine” u srpskom parlamentu imenovala Republi~ku izbornu
komisiju i za njenog predsednika odredila predsednika Vrhovnog suda Srbije. I
ovde stvari postaju potpuno jasne kad se ima u vidu da je Vrhovni sud zakonom
predvi|en kao druga instanca koja re{ava po `albi na re{enja Republi~ke izborne
komisije koja se donose povodom prigovora na zakonitost i pravilnost sprovo|enja
izbora. Dakle, umesto principa objektivnosti, socijalisti~ka vlast u Srbiji stavljaju}i
strana~ke interese iznad op{tih, opredelila se za tzv. konfuziju (tj. sticaj suprotnih
interesa u jednoj li~nosti), po principu „Kadija te tu`i, kadija ti sudi”.
Prema Zakonu o izboru narodnih poslanika (SgRK 79/92), Republi~ka
izborna komisija je ex officio, tj. po slu`benoj du`nosti, obavezna da se „stara o
zakonitom sprovo|enju izbora” (~l. 39. ta~. 1). Me|utim, prema brojnim
prigovorima u~esnika u izborima, kao i javnim istupima pravnih stru~njaka, ova
Komisija je, umesto da doprinese zakonitom i pravilnom sprovo|enju izbora,
svojim radom izgleda u~inila upravo suprotno. Izme|u ostalog, zabele`ene su i
brojne druge nezakonitosti i nepravilnosti (npr. neuredni nepotpuni bira~ki spiskovi,
neblagovremeno utvr|eni zvani~ni broj bira~a, prekora~enje zakonskog roka za
objavljivanje rezultata izbora, onemogu}avanje pristupa izbornom materijalu,
nepravilno ura~unavanje neva`e}ih glasova pri raspodeli mandata i dr.).
Primera radi, evo kako je u toku decembarskih izbora funkcionisala „za{tita
zakonitosti i izbornog prava” na relaciji Republi~ka izborna komisija, s jedne, i
Vrhovni sud Srbije, s druge strane (uz napomenu da je predsednik isto lice). Na
sam dan odr`avanja izbora, Republi~ka izborna komisija je uputila dopis-
instrukciju (02 broj 013–542/92 od 20. XII 1992) op{tinskim izbornim komisijama,
u kojem se, izme|u ostalog, ka`e: „Dopisom od 18. decembra 1992. godine,
obavestili smo vas da odmah po utvr|ivanju rezultata izbora za predsednika
Republike, zapisnik op{tinske izborne komisije sa tim rezultatima treba najhitnije,
telefaksom da dostavite Republi~koj izbornoj komisiji…”.
Kako je ovakav postupak Komisije, me|utim, suprotan odredbama ~lanova
90–93. Zakona koji ne predvi|a bilo kakvo anga`ovanje op{tinskih izbornih
110 Stevan Lili}

komisija u vezi s izborima za narodne poslanike, odnosno za predsednika Republike


(za ~iji se izbor analogno primenjuju odredbe Zakona o izboru poslanika), jedan
od u~esnika na izborima (Gra|anski savez Srbije) uputio je tim povodom prigovor
Komisiji (koji je odbijen), odnosno `albu Vrhovnom sudu Srbije. U `albi Sudu,
izme|u ostalog, ukazano je i na slede}e nezakonitosti i nepravilnosti u radu
Komisije: „a) Op{tinske izborne komisije nisu predvi|ene u proceduri izbora
predsednika Republike (ve} samo za lokalne izbore prema Zakonu o teritorijalnoj
organizaciji i lokalnoj samoupravi, SgRS 47/91, 79/92); b) U op{tinskim izbornim
komisijama nisu zastupljeni predstavnici predlaga~a za predsedni~ke izbore; c)
Dono{enjem ovakve protivzakonite odluke o uklju~ivanju op{tinskih izbornih
komisija, tj. kao navodno ’tehni~ko uputstvo’ bira~kim odborima, Republi~ka
izborna komisija prekora~ila je ovla{}enja koja su joj Zakonom utvr|ena, s obzirom
da je Republi~ka izborna komisija (kao i izborne komisije izbornih jedinica)
isklju~ivo nadle`na za sprovo|enje, a ne i za propisivanje izbornog postupka.”
Vrhovni sud Srbije, me|utim, odbio je ovu `albu uz obrazlo`enje: ”Ocenjuju}i
navode `albe, Sud nalazi da nema povrede postupka na koje `alilac ukazuje u
`albi. Ovo s toga, {to uklju~ivanje op{tinskih komisija za sabiranje izbornih
rezultata nije bilo od uticaja na regularnost i rezultate izbora. Pri tome, `alilac nije
pru`io dokaze iz kojih bi se osnovano moglo zaklju~iti da je Uputstvo Republi~ke
izborne komisije bilo od uticaja na regularnost i rezultate izbora.”28 Kao {to se
vidi, Sud nepo{tovanje zakonom propisane izborne procedure ne smatra bitnim
uslovom regularnosti izbora. Kako je to bilo mogu}e? Pa, relativno jednostavno –
predsednik Republi~ke izborne komisije je istovremeno i predsednik Vrhovnog
suda Srbije, i obrnuto.

ZAKLJU^AK – [TA DA SE RADI?


Umesto zaklju~ka, dovoljno je napomenuti da su se u poslednje dve-tri godine
vremena toliko promenila, da se i mnoga na{a ube|enja i uverenja koja uzimamo
zdravo za gotovo, moraju napustiti. Tako je u uslovima postkomunizma i poznata
krilatica V. I. Lenjina „{ta da se radi?” izgubila od svoje nekada{nje aktuelnosti.
Dok se u „revolucionarnim” (npr. socijalisti~kim) re`imima ovo pitanje beskona~no
postavlja (jer izra`ava vrhovni princip oportuniteta dnevne politike), u pravnoj
dr`avi dilema „{ta da se radi?”, nije od nekog naro~itog zna~aja. Ovo iz razloga
{to su u stabilnim i demokratskim dru{tvenim sistemima pravne situacije jasne i
nedvosmislene. U pravnoj dr`avi se pod po{tovanjem ustava i zakona podrazumeva
upravo to: tj. po{tovanje ustava i zakona, tako da nema mesta primeni raznih
„novih” pravnih principa kao {to su: „kriv, dok se ne utvrdi suprotno”, ili „zakon
28
Presuda Vrhovnog suda Srbije, U`. 145/92 od 25. decembra 1992. godine.
Pravna i antipravna tradicija 111

va`i za sve osim za vlast koja ga je donela”. Prema tome, ukoliko u pravnoj dr`avi
do|e do povrede ustava ili zakona, ne}e se postaviti (lenjinovska) dilema „{ta da
se radi?”, ve} }e se samo primeniti ustav i zakon. Ukoliko se u vezi s primenom
zakona u pravnoj dr`avi neko pitanje i postavi, to mo`e biti samo jedno: „[ta se
~eka?”

LEGAL AND ANTI-LEGAL TRADITION

Summary

Since the times of Ancient Rome, the European legal tradition has established
some general legal and moral principles that have marked this tradition (e.g. law
cannot be born out of lawlessness, innocent until proven guilty, etc.). Nevertheless,
European legal history has also witnessed anti-legal trends and movements, inter
alia the Inquistion in the Middle Ages, establishing the legal „principle” of „guilty
until proven innocent”, as well as the Leninist legal „principle” that the revolution-
ary proletarian state is not bound by the laws it enacts. In the legal development of
the post-communist Serbia, since the government is still under the control of the ex-
communists (now the Socialist Party), many cases of anti-legal practice by the ones
in charge of keeping the law and order can be identified (e.g. the socialist Minister of
education has taken action against his part’s illegal political cell operating in the
University; contrary to explicit provisions in the Constitution, Serbia’s President
Milo{evi} is also the chairman of the Socialist Party; legal supervision of the 1992
December elections was conducted by an Electoral Commission headed by the Chief
Justice of the Supreme Court of Serbia, which at the same time had appellate juris-
diction over decisions of that same Commission, etc.).
ISTORIJSKI OSVRT NA
PRAVO I DR@AVU
114 Obrad Stanojevi}
Zna~aj rimskog prava 115

A. RIMSKO PRAVO

Obrad Stanojevi}*

ZNA^AJ RIMSKOG PRAVA**

UVOD
Iako je rimska dr`ava prestala da postoji pre vi{e od 1500 godina, na velikom
broju pravnih fakulteta prou~ava se rimsko pravo kao poseban predmet. Zaista
izgleda ~udno da mi danas, posle toliko vekova, prou~avamo pravni poredak jedne
davno i{~ezle civilizacije u kojoj postoji najsurovija eksploatacija, gde ~ovek mo`e
biti predmet ne~ije svojine.
Prvi razlog je u zna~aju istorije uop{te. Kao {to studenti filosofije moraju
znati za Sokrata, Platona, Aristotela, studenti arhitekture o raznim stilovima, tako
i pravnici treba da poznaju ne samo pravo kakvo je danas ve} i njegovu pro{lost.
U istoriji gotovo ni{ta ne i{~ezava bez ostataka tako da su u dana{njem dru{tvu i
~oveku prisutni i sedimenti davne pro{losti. Santajana je rekao: „Onaj ko se ne
se}a pro{losti, osu|en je da je ponovo pro`ivi”.1
Rimsko pravo je deo nasle|a iz antike, koje je bogato i raznovrsno, iako ima
mi{ljenja daje ono danas nepotrebno. Rimska dr`ava je bila velika i dugove~na.
Na njenom primeru mo`emo uo~iti kako nastaje jedan politi~ki i pravni poredak,
kojim se mehanizmima pravo prilago|ava `ivotu, kakav je odnos prava i privrede.
Drugi razlog je u zna~aju koji rimsko pravo ima na ovom prostoru. Savremeni
pravni sistemi, ako izuzmemo one koji se temelje na Koranu (zemlje {erijatskog
prava) i neke egzoti~ne (Kina, Japan), dele se na dve grupe: one koji su nastali na
tradicijama rimskog prava (zemlje „civilnog” prava) i koji su se razvili pod uticajem
engleskog precedentnog sistema (Common Law). Porodici „civilnog prava”
* Prof. dr Obrad Stanojevi}, Pravni fakultet, Beograd
** Obrad Stanojevi}, Rimsko pravo, Beograd, Pravni fakultet/Dosije, 2000.
1
George Santayana, The Life of Reason, t. I, gl. 12.
116 Obrad Stanojevi}

pripada ~itava kontinentalna Evropa. Zemlje isto~ne Evrope, posle neuspelih


eksperimenata, vra}aju se ovom sistemu. Zajedno sa gr~kom filosofijom, rimsko
pravo predstavlja najvi{i domet, najdragocenije iskustvo anti~ke civilizacije. Ono
je stvorilo jednu dobru pravnu tehniku i terminologiju, dalo re{enja problema koji
se mogu pojaviti u svakom pravnom sistemu. Pravni instituti starog Rima, naro~ito
oni iz obligacionog i stvarnog prava, mnogo su uticali na re{enja kojima se i
danas slu`imo. U vreme kada su po~eli da se razvijaju gradovi i trgovina. Evropa
je u srednjem veku preuzela („recipirala”) rimsko pravo, a prve gra|anske
kodifikacije su potomci zbornika rimskog prava, sastavljenog za vlade Justinijana,
tzv. Corpus iuris civilis. Tako su do dana{njih dana sa~uvani neki instituti rimskog
prava: podele stvari, za{tita svojine, dr`avina, slu`benosti, klasifikacije ugovora.
Iz ovoga proizilazi i tre}i razlog: rimsko pravo je uvod u savremeno gra|ansko
pravo. Ono nam omogu}uje bolje shvatanje ustanova privatnog prava. Student
koji dobro nau~i rimsko pravo, lako }e savladati stvarno, obligaciono i nasledno
pravo. Ono je velika {kola pravne logike.
I na kraju: zahvaljuju}i primeni rimskog prava u jednom kontinuitetu po~ev
od srednjeg veka, zbog njegovog autoriteta i presti`a, latinski pravni termini i pravne
izreke i danas su u upotrebi. Rimski pravnici su umeli da sa`eto i jasno izraze neka
osnovna na~ela prava, iako su izbegavali definicije. Deo tih izreka nastao je u
srednjem veku, tuma~enjem rimskih tekstova. Jedna na{a zbirka ima prako 6.500
ovakvih izreka.2 Za neke pravne termine imamo svoj naziv i on se upotrebljava
uporedo sa latinskim: ugovor za contractus; pravno neosnovano oboga}enje za
condictiones sine causa; dr`avina za possessio. Ali nemamo svoje nazive za hipoteku,
svojinsku tu`bu, koju jo{ uvek zovemo rei vindicatio, za actio Publiciana ili Paulina.
Za re~ publicus prona{li smo prevod (javni), ali za privatus nismo.
Jedna od prvih nauka koja je bila predmet univerzitetskih studija bilo je
rimsko pravo i prvi pravni fakulteti su nastali u XI veku u Italiji. Zato je rimsko
pravo najstarija dru{tvena nauka i jedna od najstarijih uop{te. Ve}ina ranijih
mislilaca o dru{tvu i ekonomiji, bili su po obrazovanju pravnici, a rimsko pravo je
bilo temelj univerzitetskih studija.
Neke pohvale rimskom pravu. Nema~ki filosof i matemati~ar s kraja 17. i
po~etka 18. veka, Lajbnic je pisao: „Posle knjiga o geometriji, ne postoji ni{ta {to
bi se po snazi i suptilnosti moglo uporediti sa spisima rimskih pravnika, toliko u
njima ima (intelektualne) mo}i i dubine”.3 Za srednjovekovne komentatore rimsko
pravo je „pisani razum” (ratio scripta). @iro smatra, sa puno razloga, da je ovaj
pravni sistem „najveli~anstveniji proizvod rimske civilizacije”,4 a [ulc da je
2
Stoj~evi} i Romac, Dicta et regulae iuris, Beograd, 1982
3
Leibniz, Opera, IV, 3. str. 267.
4
Giruad, Histoire du droit romain, Paris, 1897, str. 177.
Zna~aj rimskog prava 117

„naj~istiji i najoriginalniji izraz rimskog genija”.5 Za Engelsa: „…bez osnova


koje su postavili Rim i Gr~ka ne bi bilo ni savremene Evrope”,6 a da je rimsko
pravo „najsavr{enije od svih poznatih prava koja se temelje na privatnoj svojini”,7
„…tako da sva kasnija zakonodavstva nisu mogla ni{ta bitno da pobolj{aju u
njemu”.8

1. UZROCI „PRAVNI^KE GENIJALNOSTI” RIMLJANA


Otkuda to da ba{ Rimljani daju tako vredan i trajan doprinos istoriji prava?
Njihovo pravo, ~ak i u najranijim oblicima, pokazuje osobine koje imponuju.
Ni „kraljevski zakoni” ni Zakon 12 tablica ne primenjuju iracionalna dokazna
sredstva niti kazne saka}enja. Rimljani su dosta rano otkrili neke pravne institute
koje i vrlo civilizovani narodi starog veka tek naslu}uju: slu`benosti, svojinu (kao
pojam), dr`avinu, krivicu, naknadu {tete, testament.
1. bilo je poku{aja, naro~ito me|u pristalicama istorijskopravne {kole, da se
visok domet Rimljana u pravu i primenjenoj politici objasni nekim specifi~nim
svojstvima ovog naroda, osobinama njihovog „nacionalnog duha”, posebnom
obdareno{}u za pravo. Isticano je kako rimski |aci u {kolama u~e napamet Zakon
12 tablica, dok gr~ka deca recituju Homera. Grci cene filosofiju, a s visine gledaju
na pravo, a s Rimljanima je obrnuto. To svakako ima veze s doprinosom Grka u
filosofiji i Rimljana u pravu. Neki su ukazivali na prakti~an i pragmati~an duh
Rimljana, koji mnogo ne mari za teorije, apstrakcije i spekulacije, ali je veliki u
svemu {to je vezano za primenjenu nauku, za prakti~ne probleme dru{tva. U svemu
{to je proizvod apstraktnog mi{ljenja Rimljani daleko zaostaju za Grcima. Ali su
Rimljani, pored tog dara za sve prakti~no, imali jednu osobinu koja je Grcima
nedostajala – umeli su da obuzdaju zavist i da odaju priznanje najboljima. Trijumf
je ne samo na~in odavanja priznanja zaslu`nim vojskovo|ama, ve} i primena
vanrednog poznavanja masovne psihologije. A Grci su, {to je, izgleda, balkanski
fenomen, proterivali svoje najuspe{nije ljude iz ~iste zavisti, pravdaju}i to brigom
za demokratiju (ostrakizam). Ta zavist me|u ljudima i polisima spre~ila je Grke
da ostvare ve}i politi~ki uticaj i da se ujedine. Njih je tek Aleksandar, nakratko,
uspeo silom da objedini. A Rimljani su, uprkos sukobima izme|u plemana, me|u
patricijima i plebejcima, ostvarili dr`avu koja je obuhvatila ne samo Latine, ve}
gotovo sve narode Mediterana. Ta ogromna i trajna dr`ava, osvojena oru`jem i
politi~kom lukavo{}u, a odr`avana ve{tinom balansiranja i manipulisanja, bila je
5
Schulz, History of Roman Legal Science, Oxford, 1953, str. IV
6
Engels, Anti-Diring, Beograd, 1959, str. 199.
7
Engels, Isto, str. 115.
8
Engels, O propadanju feudalizma i nastajanju bur`oazije, Beograd, 1951, str. 14.
118 Obrad Stanojevi}

ona podloga, onaj koren iz koga je izrastao najveli~anstveniji pravni sistem koji
je do tada istorija poznavala, sistem bez premca po svom uticaju na potonju pravnu
istoriju.
Rimljani su narod sa malo ma{te. Latinski jezik dosta dugo nije imao re~
ma{ta. Kada je prevodio sa gr~kog, Ciceron je stvorio novu re~ imaginatio
(sposobnost zami{ljanja slika) da bi preveo gr~ki pojam phantasia. Njihova religija
je de~a~ki naivna u pore|enju sa velikim sistemima koje je dao Istok. Toliko je
mala njihova mo} imaginacije da svojoj deci daju imena koja predstavljaju redne
brojeve: Quintus, Sextus, Septimius, Octavia. Ali su imali druge vrline: mudrost,
lukavost (tu lo{iju sestru mudrosti), upornost, dobro poznavanje ljudske prirode,
smisao za organizaciju i za oporu duhovnost. Zar bi na drugi na~in uspeli da
postanu gospodari tolikog prostora i narod koji }e dati lekcije iz prava svim
narodima sveta? Taj smisao za prakti~no dao je pe~at svim elementima njihove
civilizacije. Ako uporedimo egipatske piramide sa rimskim gra|evinarskim
poduhvatima, kao {to su putevi, akvadukti, arene, javna kupatila, mo`emo zaklju~iti
da je piramida remek-delo naimarstva i masovne primene radne snage kojima su
sklone despotije, ali da nema neposrednu prakti~nu primenu. To je vrsta monu-
mentalne arhitekture despotskih re`ima koja ima za cilj da zastra{i podanike. A
sve, ili gotovo sve, {to su podigli Rimljani namenjeno je ljudima. Tako jedan
pisac, stoje}i pred tek zavr{enim akvaduktom u Rimu, uzvikuje: „Kako je lep!” i
dodaje: „I kako koristan! Sa mno{tvom korisnih struktura koje su sagra|ene za
tako mnogo akvadukata, poredi, ako to `eli{, nepotrebne piramide ili neke ~uvene
ali nekorisne radove Grka.”9
O nekim osobinama ove civilizacije, govori i ~injenica da ona nije bila
prihva}ena od starih kulturnih naroda Istoka. I pored vekovnog `ivljenja u okvirima
Rimskog Carstva, oni su zadr`ali svoje jezike i osnovna obele`ja svojih kultura. Ali
su varvarski i poluvarvarski narodi, iako „ognjem i ma~em” pokoreni od Rimljana,
veoma brzo preuzeli jezik i na~in `ivota svojih gospodara. Sa Grcima je obrnuto:
posle prodora Aleksandra Makedonskog na Istok, njihov uticaj na Egip}ane, Jevreje,
Persijance sna`no se ispoljio, i to ukr{tanje Grka i Istoka dalo je helenizam. Ali
varvarske narode iz neposredne blizine samo je okrznuo onaj sveti kulturni plamen
koji je buktao me|u Grcima. To ne{to govori o elitisti~kom karakteru jedne i
populisti~kom karakteru druge civilizacije. Latinski jezik je prihvatio zapadni deo
Carstva, ali isto~ni narodi su ostali verni svojim jezicima ili su prihvatili gr~ki. To
}e kasnije biti jedan od razloga podele Rimske imperije i hri{}anske crkve na dva
dela.
Svakako da, uop{teno govore}i, neke razlike izme|u Grka i Rimljana ili
Rimljana i Egip}ana postoje. Ali je pogre{no obja{njavati ove razlike predo-
9
Frontinus, De aqwuis urbis Romae, 1. 16. Frontin je u to vreme bio nadzornik vodovoda.
Zna~aj rimskog prava 119

dre|enim svojstvima, uro|enom genijalno{}u za ovu ili onu delatnost. One imaju
koren u istorijskim okolnostima.
2. Drugi razlog je u veli~ini i trajanju rimske dr`ave. „Iz grmena velikoga
lafu iza} trudno nije” ka`e Njego{. Grci imaju veliki broj malih dr`ava, {to je
omogu}ilo njihovim misliocima da do|u do nekih saznanja o postojanju razlika
ali i zajedni~kih elemenata me|u pravnim sistemima. Ali je tek velika teritorija i
znatan broj stanovnika na njoj bio temelj na kojoj je ponikao pravni sistem koji se
izgra|ivao tokom trinaest vekova.
3. Bilo je dr`ava koje su bile velike i koje su dugo trajale (Kina, Egipat,
Japan), ali one pripadaju drugom tipu socijalne i ekonomske organizacije, tzv.
orijentalnim despotijama. Njihova osnovna karakteristika je stati~na struktura i
ne mnogo razvijena robna razmena. Nasuprot tome, u rimskoj dr`avi je postojalo
tr`i{te za koje svet ranije nije znao.
Rimljani su prekora~ili granicu koja deli predistoriju od istorije u pogodno
vreme i na pogodnom mestu. Ve}ina robovlasni~kih dr`ava pre{la je svoj zenit.
Rimljani su uspeli da zavladaju {irokim podru~jem Sredozemlja, koje je od davnina
upu}eno na trgovinu. Dr`ava je, delimi~no iz vojnih razloga, sagradila mre`u
odli~nih puteva koji su povezivali sve zna~ajnije centre Carstva. Veliki gradovi,
bili su potro{a~ki centri. Latifundije su proizvodile znatne vi{kove za tr`i{te.
Bogatstvo vladaju}ih krugova i luksuzne potrebe, specijalizacija provincija u
proizvodnji – sve je to podiglo promet robe i usluga na nevi|eni nivo. Re{avaju}i
probleme vezane za prodaju, kredit, pru`anje usluga, rimsko pravo je moralo da
pronalazi re{enja koja }e imati trajnu vrednost i koja }e biti primenjiva svuda gde
postoji robnonov~ana privreda.
4. Zahvaljuju}i tako razvijenom prometu dobara i usluga, rimsko pravo je
razvilo odgovaraju}e svojinske oblike i ugovore. Ono stvara pojam svojina, otkriva
su{tinu ugovora (pravnik Pedije), dolazi ne samo do pojma krivice, ve} i do tako
iznijansiranih stepena nehata da savremena prava gotovo ni{ta nisu mogla da
dodaju.
Tokom svoje istorije rimska svojina je pro{la kroz vi{e oblika. Ali je u prvom
redu i najdu`e to tipi~na privatna svojina. Na temelju takvih svojinskih odnosa,
nastao je rimski pravni sistem, koji je mogao biti prihva}en i u kapitalizmu, ~iji je
svojinski sistem blizak rimskom, pa i u socijalizmu, u meri u kojoj je postojala
robna privreda.
5. Rimsko dru{tvo je imalo slojevitu i dinami~nu strukturu. Sam rimski narod,
naro~ito u po~etku, razdirao je sukob izme|u raznih interesa, u prvom redu izme|u
patricija i plebejaca. Kasnije se u okvir dr`ave uklju~uju i Latini, tokom perioda
republike i Etrurci, Grci, Egip}ani, Iliri, Kelti, Jevreji i mnogi drugi. U dr`avi je
postojao veliki broj robova, koji su bili spremni na pobunu. Pored osnovnog sukoba
120 Obrad Stanojevi}

izme|u robovlasnika i robova, u rimskom dru{tvu postoje i antagonizmi izme|u


Rimljana i Latina, Italika i naroda u provincijama, stale`a ekvestra i nobila, velepo-
sednika i bezemlja{a. Re{avaju}i brojne dru{tvene konflikte, Rimljani su razvili
mehanizme vlasti i pravnog poretka koji su odolevali svim ovim isku{enjima.
Tako od njih mnogi mogu da nau~e kako se osvaja i zadr`ava vlast uprkos brojnim
te{ko}ama.
6. I pored velikog doprinosa samih Rimljana, pravo koje je nastalo u dr`avi
koju su oni stvorili nije bilo samo rimsko. Rimska Imperija je bila „milting pot” i
razli~itih naroda i njihovih pravnih sistema {ireg Sredozemlja.
Rimljani su imali sluha za dostignu}a drugih civilizacija. Osvajaju}i prostore
i pokoravaju}i narode, oni su usvajali mnoge njihove tekovine. Tako je rimska
dr`ava u izvesnom smislu sinteza celokupnog anti~kog iskustva u politici i pravu.
Na~elo op{te havarije Rimljani su zvali lex Rhodia de iactu (zakon sa ostrva Rodosa
o izba~enim stvarima), {to je i priznanje da je pravilo preuzeto od Grka, a verovatno
ga ni Grci nisu izmislili, ve} je to delo Feni~ana. Neka pravila, vezana za urbanizam,
imaju dugu evoluciju, koja ide od Mesopotamije, preko Male Azije i Gr~ke do
Ju`ne Italije i samog Rima. Rimska dr`ava i pravo su rezultat jednog vekovnog
razvoja u kome u~estuju mnogi narodi starog veka. Sam Ciceron je priznavao da
su i filosofija i ostale njihove nauke poreklom iz Gr~ke samo {to je Grcima
dopu{teno i ne{to {to Rimljanima, kao gospodarima sveta, ne prili~i.10 A poznato
je da su novija istra`ivanja otkrila mnogobrojne niti kojima je intelektualni `ivot
Jelina povezan s drugim narodima, naro~ito s Egiptom i Mesopotamijom.11
7. Jedan od razloga za veliki doprinos Rimljana u pravu jeste i va`nost prava,
veliki ugled pravne nauke u rimskom dru{tvu. Rimljani ne uva`avaju filosofiju, ali
su pravo, politika, vojne ve{tine i besedni{tvo bili na velikoj ceni. Koliko je njihov
svakodnevni `ivot u na~in razmi{ljanja pro`et pravom mogu da poslu`e i neki
lingvisti~ki podaci. ~etvrti pade` se zove akuzativ, {to zna~i „za optu`ivanje”. Glagol
ado, agere zna~i raditi, ali i tu`iti, voditi spor. Otuda je re~ actio, pored uobi~ajenog
zna~enja, upotrebljavana i za tu`bu. I sam kalendar je podre|en sudu i politici, jer se
svi dani dele prema tome da li se mogu sazivati skup{tine i voditi spor. Bez poznavanja
prava nije se mogao zamisliti kandidat za neki polo`aj, ~ak je bila sramota za bilo
kog pripadnika vladaju}eg stale`a ako nije upoznat s gra|anskim pravom.12
8. Rimski zakoni su dobijali ime po predlaga~u. Tako su ~lanovi Skup{tine i
Senata imali mogu}nost da svoje ime ovekove~e ako uo~e neku potrebu i predlo`e
10
Cicero, De finibus, 2.21.68.
11
D. I. Cibukidis, Drevna Grecia i Vostok, Moskva, 1981.
12
Kada je advokat Ruf do{ao kod znamenitog u~enog pravnika iz vremena Cicerona, Kvinta
Mucije Scevole, i kada nije razumeo obja{njenje koje mu je dvaput dao, Scevola je rekao: "Sramota
je za patricija i nobila, koji je jo{ i advokat na sudu, da ne poznaje pravo kojim se slu`i" (D. 1.2.2.43).
Zna~aj rimskog prava 121

zakon koji }e je zadovoljiti. I to je imalo nekog uticaja, kao {to u Sovjetskom


Savezu nije bez zna~aja ~injenica da su avioni dobijali ime po konstruktoru: Jak,
MiG, Ant. Tako je ova zemlja tokom trajanja komunizma, koji se ne mo`e pohvaliti
nekim trajnim vrednim otkri}ima u drugim oblastima, najve}e uspehe ostvarila u
proizvodnji oru`ja i aviona.
9. Jedan od razloga za veli~inu rimskog prava treba tra`iti u strogom
po{tovanju zakona i starih obi~aja. Uostalom, te{ko je zamisliti da }e narod koji
ne po{tuje svoje zakone ili ih svaki ~as menja ostaviti traga u pravnoj istoriji. Za
njih je Zakon 12 tablica, nastao u 5. veku pre n.e., bio svetinja i nikada nije bio
formalno ukinut. A `ivot se menjao. Tako je bilo i sa drugim zakonima iz vremena
republike. U toj potrebi da prilagode stare propise novim potrebama Rimljani su
izgradili veliku ve{tinu tuma~enja. [irokim tuma~enjem, fikcijama, promenom
subjekata u tu`bi oni nadogra|uju pravni sistem. Primera radi – jedna odredba
Zakona 12 tablica koja je imala za cilj da olak{a dokazivanje svojine, postepeno
je tako tuma~ena da je postala na~in za pribavljanje svojine (usucapio). Isklju~enje
iz porodice (emancipacija), koja u staro vreme zna~i kaznu, vremenom postaje
nagrada za sposobne i omiljene sinove.
10. Pomenimo jo{ jedan razlog, koji nije najva`niji, ali je igrao neku ulogu.
Rimski pravnici nisu re{avali samo prakti~ne probleme, koje im je `ivot nametao.
Da bi u~enicima pokazali doma{aj nekog pravila u prakti~noj primeni, oni su
izmi{ljali primere, kao {to nastavnik matematike ne re{ava samo stvarne probleme
merenja povr{ine konkretnog zemlji{ta, ve} daje hipoteti~ne slu~ajeve. Zbog toga
je rimsko pravo razvijenije nego {to bi se o~ekivalo, ono je u izvesnom smislu
nadraslo svoju stvarnu bazu, splet ekonomskih i dru{tvenih prilika u kojima je
nastalo. Kasnije, me|utim, kada je posle srednjovekovne stagnacije nastalo novo
dru{tvo, koje se tako|e temelji na robnoj proizvodnji, ali na jednom vi{em nivou,
gra|anski stale` je u rimskom pravu na{ao re{enja za probleme, koji su u vreme
Rimljana bili imaginarni, ali su tada postali stvarni.

2. DVOSTRUKI KARAKTER RIMSKOG PRAVA


Rimsko pravo je robovlasni~ko, ali ima neke odlike i re{enja koja imaju
univerzalni karakter, koja ga ~ine prihvatljivim i u srednjem veku i danas.
Na po~etku rimsko dru{tvo pokazuje vidljive tragove preobitne zajednice, a
po~ev od principata javljaju se elementi feudalnih odnosa. Pa ipak, tokom dugih
vekova svog postojanja, to je tipi~na robovlasni~ka dr`ava.
Rimsko pravo, kao i literatura i moral pru`aju brojne dokaze o svom robovla-
sni~kom karakteru. Materijalna osnova rimske civilizacije je gotovo cela sagra|ena
robovskim radom, a njena kulturna nadgradnja isklju~ivo radom slobodnih i to
pripadnika najvi{ih stale`a. D`ord` Orvel ka`e: „Kad mislim na stari vek, obeshra-
122 Obrad Stanojevi}

bruje me da te stotine miliona robova, na ~ijim le|ima je generacijama po~ivala


civilizacija, nisu iza sebe ostavili bilo kakav zapis”.13
Rasprostranjeni i od filosofa prihva}eni obi~aj anti~kog sveta da se deo
pobe|enog naroda pretvori u robove, Rimljani su {iroko koristili. Kada je osvojena
Sardinija toliko je zarobljenika do{lo u ruke trgovaca robljem, da je nastala izreka
„jeftin kao Sardinac”. Rob je deo imovine, stvar. Ud`benici zemljoradnje govore
o robu kao o „oru|u koje govori”,14 a zakon o naknadi {tete, poznati lex Aquilia, u
istom poglavlju raspravlja o {teti zbog ubijenog roba i naknadi za „~etvorono`nu
`ivotinju koja `ivi u stadu”, predvi|aju}i isto pravilo za odre|ivanje obe{te}enja.
Rimsko pravo ne priznaje robu svojstvo lica u pravu: servus nullum caput habet.
Prema jednoj senatskoj odluci (Senatus consultum Silanianum), ako se desi da
rob ubije gospodara, a to se de{avalo, svi robovi koji se zateknu u zgradi osu|ivani
su na smrtnu kaznu. Primenom ovog pravila u jednom slu~aju iz I veka n.e. ubijeno
je 400 robova, me|u njima je bilo i `ena i dece.
Zato {to je fizi~ki rad prepu{ten robovima, dru{tvo prezire svaku proizvodnu
aktivnost, naro~ito za naknadu. Tek je krajnja beda primoravala sirotinju na najamni
rad. Anti~ka civilizacija koja je pokazala toliko inventivnosti u mnogim oblastima
i toliko o{troumlja u apstraktnom razmi{ljanju, bila je krajnje jalova kada je re~ o
sredstvima za proizvodnju. Grci su otkrili praoblik parne ma{ine („Heronova
vrte{ka”). Rimljani su razradili naprave za cirkuske igre kojima su mogli za kratko
vreme da pretvore gladijatorsko borili{te u bazen sa vodom na kome }e biti
prikazane pomorske bitke. Ali njima nije padalo na pamet da ove izume primene
za unapre|enja proizvodnje. Njiva na kojoj kopa rob, zanatska radionica u kojoj
se znoje robovi, tu „nema ni~eg dostojnog slobodnog ~oveka”, kako ka`e Ciceron
u svojim savetima o izboru zanimanja.15 O svemu tome oni izbegavaju da misle i
naj~e{}e i nadzor nad radom robova prepu{taju oslobo|enicima. Osnovna proiz-
vodna snaga od po~etka pa do kraja anti~kog sveta bile su mi{ice ljudi i `ivotinja.
Tek su vrlo kasno otkrili tako jednostavne izume kao {to su vodenica i vetrenja~a.
I nisu ih previ{e koristili.
I pravni re`im nosi tragove ovakvog odnosa prema proizvodnom radu. Ako
neko napi{e knjigu na tu|em pergamentu ili naslika na tu|em platnu, rimski
pravnici ne raspravljaju svojinu na knjizi i slici na temelju odnosa izme|u rada i
materijala, ve} to smatraju slu~ajem u kome dolazi do me{anja dve stvari: mastila
13
George Orwell, Za{to pi{em i drugi eseji, Roksandi}ev prevod, Zagreb, 1977, esej: Se}anje
na {panski gra|anski rat.
14
Varro, De re rustica, 1.17.
15
Cicero, De officils, 1.42. Ciceron ka`e: „Nedostojna su slobodnog ~oveka i poni`avaju}a
prljava sva zanimanja koja su skop~ana za fizi~ki rad za koji se pla}a nadnica… jer kod njih sama
nadnica prouzrokuje ropsko poni`avanje.”
Zna~aj rimskog prava 123

i papirusa, odnosno boje i platna. Rad je ovde van njihove optike. Mandat je
obuhvatao ne samo zastupanje u pravnim ve} i u fakti~kim poslovima, {to danas
nije slu~aj i {to je protivno prirodi ovog ugovora. Ali su Rimljani smatrali da je
ispod ~asti slobodnog ~oveka da radi za nov~anu naknadu. Zato su neke oblike
pla}enog rada (advokatske usluge, le~enje lekara) ve{ta~ki ugurali u okvire man-
data, koji je u na~elu besplatan, iako se u praksi uzimala naknada. Jadino je sirotinja
zaklju~ivala najamni ugovor, jer za nju nije bilo izbora: kada je u pitanju opstanak,
ne vodi se ra~una o ~asti.
Rimski kalendar poznaje dies fasti, u kojima se mogu obavljati pravni poslovi,
dies nec fasti, kada to nije dopu{teno, i comitiales, predvi|ene za skup{tine. Kako
vidimo, taj kalendar nema dana za rad. Da li to zna~i da se nije radilo? Ne, taj
kalendar ima u vidu samo robovlasnike, koji ili idu na skup{tine, ili obavljaju
pravne poslove ili praznuju. A kada je re~ o robovima, savetuje se vlasnicima da
im ne treba ostavljati dane dokolice.16
Nijedan gr~ki ili rimski mislilac nije se pobunio protiv ustanove ropstva.
Naprotiv, smatrali su je prirodnom pojavom, ra{irenom i prihva}enom od svih
naroda. Tek su se u vreme krize sistema javili glasovi da je i rob ~ovek, da je na
isti na~in ro|en i da isto di{e kao i slobodan.17 U svom ud`beniku prava Gaj, koji
je mo`da poreklom oslobo|enik, potpuno prihvata ropstvo (I vek n.e.) i kao tipi~ne
stvari navodi „~oveka”, odnosno roba. Ali ~etiri veka kasnije Justinijanove
Institucije smatraju ropstvo ne~im {to je „protivno prirodi”:18
Me|utim, na drugoj strani, rimsko pravo ima i neke vanklasne, univerzalno
prihvatljive osobine. U celini gledano, u pravnom poretku nalazimo manje normi
koje imaju robovlasni~ki karakter nego {to bismo o~ekivali. Dr`ava obezbe|uje
samo op{te okvire sistema svojom vojskom i pravnim normama. Ona ne primenjuje
neposrednu prinudu prema robovima, osim ako ugroze poredak (ustanici). Ono
{to se de{ava robovima u svakodnevnom `ivotu nalazi se izvan globalnog
vidokruga dru{tva, zatvoreno je u okvire porodice. Odnos prema robu manje je
regulisan pojedina~nim pravnim pravilima, a vi{e op{tim pretpostavkama sistema.
Jedna od njih je da rob nije subjekt ve} objekt, predmet svojine. Druga je patria
potestas. Porodi~ni stare{ina je imao gotovo despotsku vlast prema uku}anima, a
posebno prema robovima. I danas seljak mo`e da koristi rad stoke, da je tu~e i
njom raspola`e, {to uklju~uje i pravo „`ivota i smrti”. Ali je malo normi koje
odaju ovaj odnos, koje imaju izra`en „volovlasni~ki” karakter.
Pored toga, kao i svako drugo pravo, rimski normativni sistem ne reguli{e
samo odnose izme|u klasa, ve} i unutar njih. Ono odre|uje prava i obaveze
16
Cato, De agricultura.
17
Seneca, Epistulae, Pisma Luciliju, 4. 47. 1.
18
Inst., 1. 3. 2. Ipak se dodaje da je to ustanova ius gentiuma, tj. da postoji kod svih naroda.
124 Obrad Stanojevi}

u~esnika pravnog prometa, prodavca i kupca, zajmodavca i zajmoprimca, advokata


i klijenta, me|usobne odnose ortaka. Sve su to subjekti koji pripadaju
robovlasni~koj klasi. Zato ta pravila naj~e{}e imaju vanklasni, „tehni~ki” karakter.
Otuda je bila mogu}a njihova primena i u Vizantiji, odakle su uticali na srednjo-
vekovno srpsko pravo, u feudalnoj Evropi i u gra|anskom dru{tvu. Gra|anski
zakonici evropskih zemalja imaju veliki broj instituta klasi~nog, tj. rimskog priva-
tnog prava. Sli~no je i sa na{im Zakonom o obligacionim odnosima kao i sa
zakonima koji reguli{u svojinu i druga stvarna prava.

3. DA LI JE „RIMSKO PRAVO” ZAISTA RIMSKO?


Da li je pravo, kakvim ga prikazuju ud`benici, zaista rimsko, da li je u tom
obliku primenjivano u rimskoj dr`avi? Ne mislimo pri tom na uobi~ajeni neistorijski
pristup, na na{u optere}enost savremenim kategorijama koje nas spre~avaju da
shvatimo su{tinu ranijih civilizacija, da u|emo u mehanizam misli i ose}anja
nekada{njih ljudi. Da budemo lekari koji „za svoj puls misle daje pacijentov”.
Takav rizik postoji kod svake istorije, naro~ito one koja se odnosi na davnu pro{lost.
Isto tako, postavljaju}i ovo pitanje, nemamo na umu one pozajmice koje su
Rimljani preuzeli od drugih naroda. Ovde je re~ o ne~em drugom.
Rimsko pravo je do{lo do nas u jednom kontinuitetu primene i prerade, sa
brojnim naslagama, po~ev od glosatora i postglosatora u Italiji iz vremena rane
renesanse, pa preko srednjovekovne recepcije i primene u gra|anskom dru{tvu,
sve do novijih vremena. U Nema~koj je rimsko pravo bilo u upotrebi sve do 1900.
godine, kada je stupio na snagu Nema~ki gra|anski zakonik.
Srednjovekovni pravnici, sa svojim na~inom razmi{ljanja koji je bio optere}en
dogmatskom logikom, sa svojom te`njom ka sistematizaciji i uop{tavanju, preradili
su pravni sistem Rimljana i dodali mu elemente koje on nije imao.
Rimsko pravo zna i za op{ta, na~elna re{enja, naro~ito u zakonima. Ali to je
samo manji deo njegovih normi. I naredbe magistrata, tzv. edikti, i re{enja do
kojih je dolazila pravna nauka bavili su se slu~ajevima iz prakse. U tom pogledu
je ovo pravo bli`e tzv. precedentnom pravu, kakvo je anglosaksonsko, nego pravima
kontinentalnog tipa, koja re{enja pojedina~nog slu~aja zasnivaju na op{tem
pravnom pravilu. Rimski pravnik Javolen otvoreno ka`e da je definisanje u pravu
opasno (d.50. 17. 202). Ve}inu tih definicija i op{tih normi dali su ne Rimljani,
ve} potonji tuma~i njihovog prava.
Obi~no se ka`e da su Rimljani definisali svojinu kao potpunu vlast na stvari
(plena in re potestas). Na~ini pribavljanja svojine dele se na originarne i derivativne,
nabrajaju se tu`be koje su omogu}ile zaklju~ivanje pravnih poslova preko uku}ana,
tzv. actiones adiecticiae qualitatis. Te definicije i klasifikacije nisu rimske, njih
su iz tekstova izvukli srednjovekovni tuma~i rimskog prava.
Zna~aj rimskog prava 125

Danas je te{ko odvojiti {ta je izvorno rimsko, a {ta plod tuma~enja. A mo`da
to strogo podvajanje nije ni potrebno. Iako ne daje stvarnu sliku, ono ima neke
prednosti, jer nam pribli`ava pravni poredak Rimljana. Takva vizija rimskog prava
kroz prizmu kategorija kojima se danas slu`imo, iako je u su{tini neistorijska,
odgovara i potrebama da ovaj predmet poslu`i kao neka vrsta uvoda u savremeno
privatno pravo.
126 Magna Carta Libertatum
Velika povelja slobode 127

B. TEMELJI MODERNE DEMOKRATIJE

VELIKA POVELJA SLOBODE**


(MAGNA CARTA LIBERTATUM)
Magna Carta Libertatum – Velika povelja sloboda, po pravilu se smatra za
prvi ustavni akt ne samo u Engleskoj, ve} i u celome svetu, koji sve do na{eg
vremena predstavlja kamen temeljac anglosaksonske demokratije. Doneta nevoljno
od strane engleskog kralja Jovana Bez Zemlje (John Lackland) juna 1215. godine
pod pritiskom engleskih feudalaca (barona), ova Povelja je postala i ostala simbol
ograni~enja vlasti i samovolje vladara promo}u pravne norme, oli~enje garancije
za prava i slobode ljudi, na~ela zakonitosti i pravne sigurnosti.
Ceo svet, uklju~uju}i i ameri~ku literaturu, pod pojmom Magna Carta, bez
rezerve najpre pomi{lja na ~uveni dokument Jovana Bez Zemlje. No, u samoj
Engleskoj (naro~ito u XVII veku prilikom borbi protiv apsolutizma Stjuarta) taj
naziv se obi~no pre svega primenjuje na povelju Henriha III iz 1225. g. Dodu{e,
njene najva`nije odredbe – one koje su zadr`ale va`nost do na{ih dana i koje se u
ovoj zemlji jo{ uvek primenjuju kao deo pozitivnog prava (njih devet su sastavni
deo zvani~ne zbirke zakona – English Statute Book) veoma su sli~ne odgovaraju}im
odredbama iz svog izvornika. U Engleskoj se, u stvari, pod nazivom Magna Carta
podrazumevaju, pored Jovanove, jo{ tri povelje koje su donete za vreme vladavine
njegovog maloletnog sina Henriha III (iz 1216, 1217. i, naro~ito, ona iz 1225.
godine). One nisu potpuno identi~ne sa Poveljom iz 1215. g., mada u osnovi
predstavljaju njenu potvrdu. Pa ipak, mit o Magna Carti se sa razlogom vezuje
ba{ za Povelju iz 1215. g., ne samo zbog vremenskog prioriteta, ve} i zato {to je
naj~e{}e ba{ ona ili njeni delovi (a ne Henrihova iz 1225. g.) tokom narednih
godina i vekova potvr|ivana od raznih vladara vi{e od 50 puta.

* U: Temelji moderne demokratije; izbor deklaracija i povelja o ljudskim pravima (1215–


1989), Nova knjiga, Beograd, 1989, str. 47–53.
128 Magna Carta Libertatum

Otkud ovaj dokument ~ak i svoj naziv, koji nije nastao odmah prilikom
dono{enja (Jovan ga jednostavno naziva samo „povelja” npr. u ~l. 1.61), duguje
jednoj docnijoj povelji Henriha III iz 1237. g., u kojoj kralj obe}ava da }e po{tovati
„Libertates Magnae Cartae”. Puni naziv – Velika povelja sloboda je jo{ kasnijeg
datuma: pripisuje se Edvardu I, koji je ~uvenom poveljom iz 1297. g. (tzv.
Inspeximus) potvrdio pomenutu povelju svog oca Henriha III iz 1225. g. i pritom
je nazvao Magna Carta de libertatibus Angliae.
Sam termin magna tada nije nosio odre|eno vrednosno ili pravno-politi~ko
zna~enje, ve} je jednostavno obele`avao veliki, obiman statut (zakonski tekst koji
je izdao vladar), koji je trebalo razlikovati od veoma zna~ajne, vremenski bliske
Povelje o {umama (Charter of the Forest). Tek je XVII vek, sa ideolo{kim
odu{evljenjem Jovanovom poveljom iz 1215. g. i teorijskim rezonima {kole
prirodnog prava, pridao ovom dokumentu i kvalitet ustavnog akta, „najve}eg”,
najvi{eg po svom pravnom zna~aju, kako se i danas na njega uglavnom gleda. U
vreme dono{enja Velike povelje sloboda ovaj je dokument odr`avao posve druga-
~ije ambicije njegovih tvoraca, koji po svemu sude}i nisu bili svesni dalekose`nog,
epohalnog zna~aja svog dela. Ono je pre imalo prakti~ne nego teorijske ciljeve,
na {ta ukazuje i istorijski kontekst u kome je Velika povelja sloboda nastala.
Predistorija ovog dokumenta se`e ~ak do vremena osvajanja Engleske od
Normana 1066. g. u bici kod Hestingsa. Tada je Viljem Osvaja~ uspostavio veoma
sna`nu centralnu kraljevsku vlast i potpunu zavisnost feudalaca, ustanoviv{i da
neposredno njemu (odn. engleskom kralju) zakletvu vernosti moraju polagati ne
samo baroni (krupni feudalci), nego i njihovi vazali (riteri). Pobune krupnih
feudalaca su u po~etku uspe{no suzbijane, ali je u njihovom nezadovoljstvu le`ala
klica svih budu}ih sukobljavanja. Ga{enjem dinastije Viljema Osvaja~a 1135. g.
nastupio je dug period borbi oko prestola, koji je okon~an 1154. g. dolaskom na
vlast an`ujskog grofa Henriha I Plantageneta, kome je pripadala skoro cela zapadna
polovina Francuske (An`u, Normandija, Akvitanija). Oslanjaju}i se na ritere, zadao
je odlu~uju}i udarac krupnim feudalcima i sproveo, izme|u ostalog, reformu vojske
(umesto vojne slu`be uvedena je nov~ana obaveza feudalaca, od ~ega se formira
pouzdanija, najamni~ka vojska) i reformu sudova (koja poku{ava da oja~a
kraljevski sud u odnosu na feudalne, a potom i u odnosu na crkvene sudove, kroz
tzv. Klaredonske odluke).
Nakon njegove trideset{estogodi{nje ~vrste vladavine koja je pritiskala
feudalce, na prestolu ga nasle|uju dva sina. Prvi je romanti~ni vitez lutalica Ri~ard
Lavljeg Srca (1189–1199), koji je gotovo sve vreme svog kraljevanja proveo van
Engleske u krsta{kom pohodu i u ratovanju sa Francuskom {to se, dakako, moralo
finansirati pove}anim da`binama. Kada je Ri~ard poginuo pri opsadi jednog zamka
u Francuskoj, na presto stupa drugi Henrihov sin, Jovan Bez Zemlje (1199–1216).
Velika povelja slobode 129

On je od po~etka svoje vladavine bio prinu|en da vodi ratove protiv francu-


skog kralja Filipa I Avgusta, koji se namerio da osvaja plantagenetske posede u
Francuskoj. Da bi do{ao do sredstava za dalje vojevanje u kome je trpeo neuspehe
(naro~ito u bici kod Buvinea 1214. g.), Jovan je stalno pove}avo poreze, oduzimao
gradovima razne privilegije, hapsio i nov~ano ka`njavao ritere i barone, a velika
o~ekivanja je pokazivao i u odnosu na imanja i bogatstvo engleske crkve. To ga je
uvelo u sukob sa mo}nim rimskim papom Ino}entijem III, koji je isklju~io kralja
iz crkve i na njega bacio anatemu, pozvav{i Filipa I Avgusta da preuzme engleski
presto. Bez podr{ke barona i ritera, Jovan Bez Zemlje po`uri da se pomiri sa
papom, te prizna sebe za papinog vazala i prihvati da mu pla}a godi{nji danak
~ime je, u su{tini, Engleska izgubila svoj suverenitet.
Toliki neuspesi u spoljnoj politici i nezadovoljstvo okrutnom Jovanovom
vladavinom u zemlji dovelo je do sna`nog otpora pre svega barona, ali i ritera i
gra|anstva, te je kralj bio suo~en sa feudalnom pobunom svih slojeva slobodnih
ljudi. U takvim okolnostima nije imao izbora: 15. juna 1215. g. prihvatio je sastanak
sa baronima na poljani Ranimid (Runnymede), na ju`noj obali Temze, nedaleko
od zamka u Vindzoru. Posle ~etiri dana `u~nih rasprava, svojim velikim pe~atom
je potvrdio da prihvata zahteve nezadovoljnih feudalaca, koji su formulisani u
Povelji.
Originalni tekst Velike povelje sloboda je napisan na pergamentu, na
latinskom, koji je bio oficijelni jezik dr`avnih dokumenata (engleskim se slu`ilo
samo selja{tvo, gra|anstvo i deo ritera, dok su feudalci jo{ uvek govorili francuski,
te su se zakoni izdavali i na francuskom, sve do 1483. g). Povelja je sadr`ala
kontinuirani sled misli, koje nisu bile podeljene na ~lanove, kako se danas svugde
prilikom prevo|enja objavljuje. Podela na ~lanove je iz prakti~nih razloga uvedena
u XVII veku, i to najpre za Henrihovu povelju iz 1225. g., da bi tek u XVIII veku
i Jovanova Magna Carta dobila numeraciju za pojedina poglavlja, kako bi se
lak{e upore|ivao njihov sadr`aj.
Velika povelja sloboda iz 1215. g. je prilikom dono{enja bila prepisana u
ve}em broju primeraka, sa ciljem da svaki okrug u Engleskoj raspola`e svojim
tekstom. Do na{ih dana su pre`ivela ~etiri rukopisa. Dva primerka se nalaze u
Britanskom muzeju u Londonu (Cotton Collection), a po jedan se sa~uvao u
bibliotekama katedrala u Linkolnu i Salisburiju. Ni na jednom rukopisu se nije
sa~uvao veliki kraljev pe~at.
Oko pravne prirode Magna Carta Libertatum postoji dosta dvoumljenja.
Sporno je da li je u pitanju kraljeva darovnica ili sporazum, ugovor kralja i barona,
odn. je li to jednostran ili dvostran akt, javnopravni ili privatnopravni? Koplja se
lome i oko toga da li je to uop{te ustavni akt ili je u pitanju neka vrsta kodifikacije
obi~ajnog prava? Ne ulaze}i bli`e u te dileme, valja podvu}i ~injenicu da sadr`inski
130 Magna Carta Libertatum

ovaj dokument nije uneo mnogo novih bitnih elemenata u ve} postoje}e odnose,
nego je uglavnom, kao i druge povelje, potvr|ivao prava za koja su engleski plemi}i
smatrali da im pripadaju od ranije. Magna Carta svakako ne predstavlja po~etnu
ta~ku u regulisanju odnosa feudalaca i kralja. Ona vu~e poreklo iz brojnih
prethodnika, posebno iz povelje koju je Henrih I izdao 1100. g. prilikom stupanja
na presto (Coronation Charter), {to je verovatno prvi pisani dokument u kome su
ozakonjeni stari obi~aji.
Poveljom se kralj obavezao da ne zahteva od feudalaca ve}a pla}anja nego
{to je to obi~ajima ustaljeno, a ukoliko bi novac i preko toga bio potreban mogao
mu se odobriti samo uz saglasnost Op{teg saveta kraljevine (Commune concilium)
– sabora svih barona; baroni, pak, od svojih vazala tako|e ne}e tra`iti pla}anja
koja nisu utvr|ena obi~ajima. ^uvenim ~lanom 39. kralj se obavezao da ne hapsi
feudalce bez odluke suda, koji moraju sa~injavati ljudi njima ravni po statusu
(iudicium parium), a ~lanovima 20. i 21. da ih finansijski ne uni{tava prekomernim
nov~anim kaznama, dok im ~lanovima 52, 53. i 55. garantuje sigurnost svojine.
Predvi|ena su neprikosnovena prava i povlastice engleske crkve, kao i neme{anje
kralja u crkvene izbore. Potvr|ene su stare povlastice Londona i drugih gradova
(~l. 13), kao i pravo trgovaca da slobodno ulaze i izlaze iz Engleske i trguju bez
ograni~enja (nezakonitih carina), pa i na~elo reciprociteta u odnosu prema stranim
trgovcima (~l. 41). Slobodnim seljacima je obe}ano da ne}e biti optere}eni nepo-
dno{ljivim globama i nametima. U vi{e ~lanova pri kraju teksta se priznaju odre|ene
zloupotrebe kraljevih ~inovnika i obe}ava njihovo otklanjanje, a poseban zna~aj
ima odredba prema kojoj se {ume i re~ne obale izuzimaju iz kraljeve vlasti. Uz
sve to, Povelja sadr`i i niz odredbi koje reguli{u nasledne i svojinske odnose,
starateljstvo, zajam, sudski postupak, jedinstveni sistem mera itd.
Pored toga {to se doti~e skoro svih kategorija stanovni{tva, ona u rudime-
ntarnom obliku reguli{e i organizaciju vlasti, odn. organe koji su nadle`ni da se
staraju o ostvarivanju zapisanih na~ela. Uz kralja, predvi|eno je ne samo postojanje
nego i nadle`nost Op{teg saveta kraljevine (Commune concilium): ovo telo se pre
svega bavi pitanjem finansija (utvr|ivanje poreza), ali je ovla{}eno i da sudi baronima,
da bira Ve}e 24 barona itd. Ve}e 25 barona u stvari sa~injavaju 24 barona i
gradona~elnik Londona. Ono, dodu{e, ne zaseda stalno i pre ima karakter sudskog
organa, ali fakti~ki neprestano kontroli{e kralja (~l. 61). Ve}e dvadesetpetorice je
prvi institucionalizovani oblik koji obezbe|uje po{tovanje mira i sloboda iz Povelje
(forma securitatis ad observandum pacem et libertates). Ukoliko ~etvorica od tih
barona uka`u na povredu i ona bude utvr|ena, Magna Carta daje plemi}ima pravo
na pobunu protiv kralja i njegovo zbacivanje (ius resistendi).
Mada su baroni bili glavni inicijatori Velike povelje slobda i iz nje nesumnjivo
izvukli najvi{e koristi, ona ipak nalazi prostora za garantovanje odre|enih prava
Velika povelja slobode 131

bezmalo svim dru{tvenim slojevima, posebno u oblasti sudskog postupka. Stoga


je donekle nepravedna uobi~ajena primedba ortodoksne marksisti~ke literature
da je Magna Carta doneta iz naju`ih klasnih interesa. U tom kontekstu pa`nju
posebno privla~i {iroka formulacija danas najpoznatijeg ~lana 39, koji (kao i ~l.
34) govori o slobodnim ljudima uop{te, a ne isklju~ivo o baronima: „Nullus liber
homo capiatur, velimprisonetur,…nisi per legale iudicium parium sourum vel per
legem terrae”. Ipak, nesumnjivo je da takva formulacija nije imala onako {irok
klasno-politi~ki doma{aj kako bi to danas moglo izgledati i kakav joj se u docnijim
tuma~enjima pridavao (te je doista dobila univerzalno zna~enje, kakvo u momentu
nastanka nije imala). Osim toga, skoro je nesporno da je su`avanje nadle`nosti
kraljevskih sudova u osnovi bio reakcionaran akt, tako da i ~uveni engleski istori~ar
Mejtland (Maitland) smatra da je Magna Carta Libertatum nosila u sebi i
konzervativnu crtu.
O zna~aju koji je Velika povelja sloboda imala ve} po dono{enju, govori
okolnost da je posle samo dva meseca papa Ino}entije III, doskora{nji Jovanov
neprijatelj, osetio potrebu da je Bulom od 24. avgusta 1215. g. stavi van snage,
osudiv{i taj „sramotni, ilegalni i nepravedni dokument”. Naivno bi bilo obja{njavati
ovaj papin gest samo naraslim simpatijama prema Jovanu, zbog toga {to mu se
zakleo na vernost ili samo time da je papi bila potrebna sloga u hri{}anskom svetu
radi pripreme novog krsta{kog pohoda. Pre bi se reklo da je Ino}entije III shvatio
mogu}e dalekose`ne ravnovrsne posledice ovakvog dokumenta po feudalne
odnose, a posebno ~injenicu da Magna Carta Libertatum zna~i naru{avanje starog
rimskog principa o nevezanosti kralja pravnom normom i okretanje suprotnoj
ideji (princeps legibus solutus), {to bi se posredno moglo odraziti i na polo`aj
samog pape. No, Veliku povelju sloboda nije uspela da potisne ni papska Bula.
Borba barona protiv kralja se nastavlja odmah posle smrti Jovana Bez Zemlje
1216. g. i ve} prva povelja koju te godine izdaje njegov maloletni sin potvr|uje
o~evu u najve}em delu. Ipak, ona ne}e zadovoljiti plemi}e i gra|ane, kao ni svih
pedesetak povelja koje su kasnije izdavali kraljevi od Henriha III do Henriha V,
jer ne sadr`e sve one institucije i vrednosti koje predvi|a Magna Carta Libertatum
iz 1215. g.
Nepo{tovanje obaveza iz Velike povelje sloboda ve} od Jovanovog naslednika
Henriha III ra|alo je nezadovoljstvo svih slobodnih ljudi. Stoga su se baroni,
pomognuti riterima i gra|anima, opet digli na ustanak i udru`enim snagama razbili
kraljevu vojsku. Vo|a tog pokreta, plemi} Simon de Monfor, sazvao je 1265. g.
na savetovanje ne samo krupne feudalce i crkvene velikodostojnike, kako je do
tada bio slu~aj, ve} i po dva ritera iz svake grofovije i po dva gra|anina iz svakog
grada. Uzima se da je taj doga|aj ozna~io nastanak prvog engleskog parlamenta.
On se kao institucija narodnog predstavni{tva i neposredne demokratije, u sastavu
132 Magna Carta Libertatum

u kome ga je sazvao de Monfor, u~vrstio kao stalni organ vlasti koji ograni~ava
kralja. Kraljevi su morali sami da sazivaju Parlament kako bi dobili odobrenje za
odre|ivanje poreza. Kona~nu fizionomiju Parlament dobija od XIV veka kada se
po~eo i formalno deliti na Gornji dom – Dom lordova (House of Lords) sastavljen
od barona i visokog sve{tenstva i Donji dom – Dom komuna odn. Predstavni~ki
dom (House of Commons), sa predstavnicima ritera i gradova. Stoga se s pravom
mo`e re}i da je u krajnjoj liniji i nastanak Parlamenta jedna od posrednih posledica
koju je iznedrila Velika povelja sloboda.
Mada je Magna Carta Libertatum u osnovi tipi~an feudalni dokument o
pravima i obavezama vazala, koji nema neposredne veze sa modernim shvatanjem
demokratije i ljudskih prava i mada nije ni prva kraljevska povelja tog tipa niti je
sadr`ala neka bitno nova prava, ona je ipak jedinstvena po svojoj istorijskoj ulozi.
Ne samo da je Velika povelja sloboda iz 1215. g. prva predvidela sredstva koja }e
garantovati po{tovanje ugro`enih privilegija i sloboda i stvorila svest da vlast
kralja nije neograni~ena, nego se s razlogom ba{ na nju pozivalo kada je zapo~ela
borba za narodna prava pod dinastijom Stjuarta. Jer upravo je ona prva nagovestila
ideju konstitucionalizma, suprematije prava i po~ela da kr~i put ka ustavnoj
monarhiji.
Dodu{e, dana{nji ~italac u njoj uglavnom ne}e na}i {iroko definisane teorijske
principe, kakve o~ekuje od jedne politi~ke deklaracije, ve} samo niz feudalnih
odredbi tehni~kog karaktera, krajnje pragmati~ne prirode. No, kroz tuma~enja
odu{evljenih pristalica ograni~ene vlasti monarha u XVII veku (kakav je naro~ito
bio istaknuti sudija i poslanik ser Edvard Kouk), njoj se pridavala nova sadr`ina i
u njoj se nalazio osnov za garantije li~ne slobode i svojine, porotno su|enje itd.
Mada je, dakle, prevashodno predstavljala prakti~ni dokument koji je re{avao
trenutne politi~ke probleme uz pozivanje na ve} postoje}e privilegije, njoj se ipak
ne mo`e pore}i da je unela i poneku novinu. Ona je u su{tini konstituisala (mada
ne i formulisala) pojedine pravne i politi~ke principe koji su inspirisali kasnija
pokoljenja i koji predstavljaju ba{tinu celokupnog ~ove~anstva.
U anglosaksonskim zemljama Magna Carta Libertatum se smatra temeljnim
pravnim i politi~kim dokumentom, tako da se ~ak mo`e sresti misao da „celokupna
ustavna istorija Engleske nije ni{ta drugo do komentarisanje Velike povelje
sloboda” (Stubbs). Ona dan-danas i formalno sa~injava engleski ustavni sistem, a
politi~ka i pravna misao SAD tako|e izvla~i korene svog ustrojstva iz Velike
povelje sloboda. Po{to je krajem XVIII veka mimoi{ao talas dono{enja ustava,
Engleska jo{ uvek nema ustav sadr`an u jednom pisanom dokumentu ({to naravno
ne zna~i da ona uop{te nema ustava ni ustavnosti). To uve}ava i aktuelni zna~aj
Velike povelje sloboda: mada poreklom ~ak iz 1215. g., dvanaest njenih ~lanova
(1, 9,13, 20–23, 33, 39–41, 47) jo{ uvek se uvr{}uje u zvani~nu zbirku va`e}ih
Velika povelja slobode 133

propisa English Statute Book (dodu{e preko odredaba povelje Henriha III iz 1225.
g.). Stoga ona i danas predstavlja ustavni osnov za garantovanje slobode li~nosti
(u pogledu zabrane nezakonitog hap{enja, prava na zakonito postupanje pri
utvr|ivanju krivice, odn. prava i obaveza u odgovaraju}em sudskom postupku –
due process of law, ~l. 39–41, itd.).
Tako Magna Carta Libertiatum, zajedno sa jo{ nekim istorijskim dokume-
ntima i drugim izvorima, sa~injava deo modernog, tzv. „istorijskog ustava”
Engleske.

Literatura:
Stubbs, W., Constitutional History of England, Oxford 1887.
Stubbs, W., Select Charters and other Ilustrations of English Constitutional
history from the earliest times to the reign of Edward the first, Oxford, 1913 (9th
ed.).
Mcllwain, C. H., Constitutionalism and the changing World, Cambridge,
1939.
Howard, D., Magna Carta, Charlottesville VA, 1964.
Jennings, I., Magna Carta and its Influence in the World Today, London,
1965.
Kurtovi}, [., Magna Carta i njena ustavno-pravna analiza, Zbornik Pravnog
fakulteta u Zagrebu, 3/1972.
Holt, J. C., Magna Carta, Cambridge, 1976.
134 Sr|an [arki}, Dragoljub Popovi}
Du{anovo zakonodavstvo 135

C. DU[ANOVO ZAKONODAVSTVO
Sr|an [arki}
Dragoljub Popovi}

DU[ANOVO ZAKONODAVSTVO*
Veliki uticaj koji je vizantijsko pravo izvr{ilo na pravne sisteme slovenskih
naroda najo~igledniji je u zakonodavnom radu srpskog cara Stefana Du{ana.
Uobi~ajeno je da se tom prilikom govori o Du{anovom zakoniku, mada je pravilnije
upotrebiti izraz Du{anovo zakonodavstvo ili Du{anova kodifikacija, jer je sam
Du{anov zakonik samo tre}i deo jednog tripartitnog kodeksa srpsko-vizantijskog
(rimskog) prava. U sa~uvanim rukopisima Zakonik se gotovo redovno sre}e zajedno
sa jo{ dve kompilacije gr~ko-rimskog (vizantijskog) prava: takozvanim Justinija-
novim zakonom i Sintagmom Matije Vlastara.
Razlozi zbog kojih je Du{an pristupio izradi sopstvene kodifikacije le`e u
srednjovekovnom shvatanju da je zakonodavstvo jedna od osnovnih du`nosti cara.
Samo car mo`e i ima pravo da donosi op{teobavezna pravna pravila sa va`no{}u
za celu dr`avu (zakone). Nakon krunisanja za cara i progla{enja srpske dr`ave za
carstvo (1346) Du{an je shvatio sav zna~aj toga ~ina i odmah pristupio izradi
sopstvene kodifikacije, da bi njegova dr`ava postala carstvo, ne samo po imenu
ve} i po sadr`ini – svojim pravnim ure|enjem.
Ta careva namera vidljiva je iz jedne povelje iz 1346. godine kojom se
najavljuje zakonodavni rad i u kojoj se ka`e da treba „zakone postaviti kakve
treba imati…” Zakoni na koje se ovde misli su gr~ko-rimski, odnosno vizantijski,
ali je te zakone bilo neophodno prilagoditi srpskom obi~ajnom pravu. Stoga su
srpski redaktori na~inili svojevrsni Codex Tripartinus, kodifikuju}i srpsko i
vizantijsko pravo: zborniku srpskog prava (Du{anov zakonik) dodata su i dva

* Dr Sr|an [arki}, dr Dragoljub Popovi}, Veliki pravni sistemi i kodifikacije, Dragani},


Beograd, 1996, str. 99–102.
136 Sr|an [arki}, Dragoljub Popovi}

prevoda vizantijskih pravnih kompilacija (Justinijanov zakon i Sintagma Matije


Vlastara).
Sintagma Matije Vlastara, nomokanonska zbirka solunskog monaha, bila
je poznata u Srbiji u dve verzije prevoda: punoj i skra}enoj. U rukopisima sa
Du{anovim zakonikom sre}e se samo skra}ena Sintagma u kojoj je ostalo 94
poglavlja od 303, koliko sadr`i pun tekst Sintagme.
Postoje dva osnovna razloga zbog kojih su srpski redaktori izvr{ili ovako
radikalno skra}ivanje.
Prvi je ~isto ideolo{ke prirode. Matija Vlastar zasniva svoju zbirku na tende-
ncioznim i nekriti~kim komentarima Teodora Valsamona u kojima se isti~e svemo}
vizantijskog cara i njegova hegemonija u ~itavom sistemu dr`ava, a negira autoke-
falnost srpske i bugarske crkve. Stoga su srpski redaktori, odmah nakon prevo|enja
potpunog teksta Sintagme (1347. ili 1348) pristupili njegovom skra}ivanju,
izostaviv{i sve odredbe koje govore o svetovnoj i duhovnoj dominaciji Carigrada.
Drugi razlog je ~isto prakti~an: Sintagma je bila namenjena kao priru~nik
svetovnim sudovima. Stoga je ve}ina crkvenih odredaba izostavljena, a zadr`ane
su samo svetovne, i to iz pravnih oblasti koje nisu bile regulisane Du{anovim
zakonikom.
Imaju}i ove dve ~injenice u vidu, ostaje nejasno zbog ~ega su se srpski
redaktori odlu~ili da u Du{anov kodeks uklju~e Sintagmu Vlastara, a ne Eksavivlos
Konstantina Armenopulosa koji je neuporedivo bolji pravnik od Matije Vlastara
i njegova zbirka sadr`i isklju~ivo svetovne odredbe bez ikakvih tendencioznih
komentara. I pored toga, u manastirskim arhivama nije sa~uvan nijedan primerak
srpskog prevoda Eksavivlosa, te se sasvim osnovano mo`e zaklju~iti da u Srbiji
nije ni prevo|en. Da li je on ostao nepoznat srpskoj kodifikatorskoj komisiji, ili
su postojali neki dublji, politi~ki razlozi, nemogu}e je re}i na osnovu sada{njeg
stanja izvora.
Takozvani Justinijanov zakon (Blagovernago i hristoljubivago cara
Justinijana zakon) je kratka kompilacija od samo 33 ~lana koji reguli{u agrarne
odnose. Ve}ina odredaba poti~e iz ~uvenog Zemljoradni~kog zakona objavljenog
krajem VII ili po~etkom VIII veka i koji je u potpunosti bio prevo|en na stari
srpski jezik. Ostale odredbe preuzete su iz Vasilika, Prohirona i Ekloge. Ni ova
kompilacija ne postoji u gr~kim rukopisima i predstavlja originalnu tvorevinu
srpskih pravnika. Mogu}e je da je Justinijanov zakon bio u primeni u Srbiji i pre
Du{anove vladavine, ali je verovatnije da je usvojen na Saboru u Skoplju 1349,
zajedno sa prvim delom Zakonika.
Du{anov zakonik, tre}i i nesumnjivo najva`niji deo ovog tripartitnog
kodeksa, donet je na Saboru u Skoplju 21. maja 1349. godine u prisustvu samog
cara, patrijarha srpskog Joanikija i najvi{ih duhovnih i svetovnih velikodostojnika.
Du{anovo zakonodavstvo 137

Osim sastava Sabora ne znamo ni{ta o samoj proceduri dono{enja, odnosno kako
je tekst zakona pripreman i ko je u~estvovao u njegovom sastavljanju.
Na Saboru u Skoplju je usvojeno 135 ~lanova (numeraciju navodim prema
do sad najboljem izdanju, koje je 1898. godine priredio Stojan Novakovi}), a pet
godina kasnije (1354) na Saboru u Serezu tekst je dopunjen novim odredbama
koje po svojoj sadr`ini podse}aju na Justinijanove Novele. Broj ovih novela nije
isti u svim rukopisima, ali prema Novakovi}evoj numeraciji to su ~lanovi 136–
201.
Mada se Du{anov zakonik smatra samostalnim delom srpskog zakonodavstva,
vizantijsko pravo je na njega izvr{ilo jak uticaj. Danas je pouzdano utvr|eno da je
oko 60 ~lanova direktno preuzeto iz Vasilika. Pored toga, kao izvor su poslu`ile
do tada izdate povelje, ugovori sa Dubrovnikom i u najmanjoj meri pravni obi~aji.
Odredbe Du{anovog zakonika nisu svrstane po nekom sistemu kakav postoji
u modernim kodifikacijama. Izvesna pravilnost se mo`e uo~iti samo u prva 83
~lana. Od toga, prvih 38 ~lanova je posve}eno pravnom polo`aju crkve. ^lanovi
39–63. reguli{u prava i obaveze vlastele, dok je pravni polo`aj sebara, zavisnog
stanovni{tva, regulisan ~lanovima 64–83. Slede}i ~lanovi izla`u, bez ikakvog
sistema, uglavnom odredbe iz oblasti krivi~nog prava i sudskog postupka.
Du{anov zakonik nije sa~uvan u originalu. Pretpostavlja se da je bio pisan u
obliku duga~kog svitka sa vise}im carskim zlatnim pe~atom. U nedostatku originala
nau~nici se slu`e mnogobrojnim prepisima kojih je do danas prona|eno 25, a nije
isklju~eno da se taj broj pove}a. Najstarijim prepisom smatra se takozvani Stru{ki
rukopis koji je prona{o ruski slavista I. Grigorovi~ u manastiru svete Bogorodice
u Strugi. Poti~e iz 1395. godine i slabo je o~uvan. Sadr`i svega 102 ~lana bez
po~etka i kraja, nema nikakve numeracije ~lanova i ima mali broj naslova. Danas
se ~uva u Ruskoj dr`avnoj biblioteci u Moskvi. Grigorovi~ je prona{ao u Svetoj
Gori jo{ jedan prepis Du{anovog zakonika koji je stoga nazvan Atonski. On poti~e
s po~etka XV veka (oko 1418) i sadr`i 182 ~lana, izlo`ena odre|enim sistemom.
^uva se tako|e u Dr`avnoj biblioteci u Moskvi.
Za nauku je od posebnog zna~aja Prizrenski rukopis sa~uvan u porodici
sve{tenika Sime Popovi}a u Dvoranima kod Prizrena. Poti~e s kraja XV veka, a
sastoji se od 186 ~lanova, s tim {to se u poslednjem ~lanu tekst prekida. Prizrenski
rukopis je poslu`io kao osnova za izdanje Stojana Novakovi}a. Rukopis je do`iveo
pravu odiseju, da bi se 1973. kona~no na{ao u Narodnoj biblioteci Srbije u
Beogradu.
Od kasnijih prepisa naro~ito je zna~ajan Rakova~ki, nastao krajem 1700.
godine u nekom od fru{kogorskih manastira. Ima 196 ~lanova, s tim {to se 15
ne nalazi ni u jednom drugom prepisu. Pored toga sadr`i i carevu povelju o
zakonodavnom radu. Izgleda da je prepisiva~ Rakova~kog teksta imao pred
138 Sr|an [arki}, Dragoljub Popovi}

sobom va`an i star rukopis kao protograf. Danas se ~uva u Narodnom muzeju u
Pragu.
Ostali rukopisi su slede}i: Studeni~ki, Hilandarski, Hodo{ki, Bistri~ki, Bara-
njski, [i{atova~ki, Ravani~ki, Sofijski, Bor|o{ki, Tekelijin, Stratimirovi}ev,
Koviljski, Zagreba~ki, Patrijar{ijski, Karlova~ki, Grbaljski, Vr{a~ki, Popina~ki,
Jagi}ev, Bogi{i}ev i Rudni~ki ili Beogradski.
Zakonik sadr`i u manjoj meri odredbe iz crkvenog i gra|anskog prava, a
znatno vi{e krivi~no, dr`avno i procesno pravo. Prva grupa ~lanova reguli{e polo`aj
crkve, sa `eljom da se osigura ~istota vere i utvrdi dru{tvena mo} crkve. Sve{tenstvo
je izuzeto iz svetovne jurisdikcije, propisan je obavezan crkveni brak, i predvi|ene
kazne za suzbijanje jeresi i uticaja latinske crkve. Mada je Du{anovim zakonikom
crkva stekla veliki uticaj i mo}, ona je, po Zakoniku, obavezna da se stara o
siromasima i sopstvenim meropsima. Crkveno pravo je, ina~e, bilo znatno vi{e
zastupljeno u Nomokanonu Svetog Save i Sintagmi. Du{anov zakonik ne ponavlja
odredbe iz ova dva izbora crkvenog prava, ali ih, kao dopuna, ponekad poo{trava.
Prava i obaveze vlastele i sebara ~ine drugu skupinu ~lanova. Utvr|en je i
unifikovan pravni status svakog od stale`a i obezbe|ene povlastice vlastele. Pri
tom su u novoosvojenim (vizantijskim) oblastima garantovane stare privilegije
gr~ke vlastele, da bi se obezbedio pravni kontinuitet. Institucija ba{tine, punog
prava svojine nad vlastelinstvom dominira, mada se spominje i pronija, koja u
Srbiji postoji od kraja XIII veka. Ipak, povla{}eni polo`aj vlastele nije dozvoljavao
samovolju. ^lan 139. {titi merophe od samovolje i nasilja njihovih gospodara i
omogu}ava im da ih tu`e, a vlastelinu, ako izgubi spor, zabranjuje da se sveti.
U krivi~nom pravu Du{anov zakonik je prihvatio vizantijski princip
javnopravne kazne. Srpsko pravo XIII veka je smatralo da je krivi~no delo privatna
stvar o{te}enog, te da se reguli{e sporazumom, kroz primenu principa kompozicije.
Du{anov zakonik menja takvo shvatanje i delikt smatra povredom javnog poretka,
ali istovremeno i za „sagre{enje” o moralni, bo`anski zakon. U sistemu kazni
preuzete su stroge vizantijske sankcije: smrtna kazna spaljivanjem ili ve{anjem,
telesne kazne saka}enja, batinanja i `igosanja, progonstvo i sli~no. Ipak zadr`ana
je i vra`da (nov~ana kazna za ubistvo), dok se nov~ane kazne izri~u vlasteli za
delikte nad sebrima. Strogost vizantijskog krivi~nog prava je ubla`ena postojanjem
prava azila u crkvi, na carevom i patrijarhovom dvoru.
Du{anov zakonik, u skladu sa feudalnom strukturom dru{tva, predvi|a
posebne sudove za svaku kategoriju stanovni{tva. Stale{ki momenat se naro~ito
ogleda u postojanju porote (sakletvenika) koja se imenuje iz onog dru{tvenog
sloja kojem pripada okrivljeni (velika vlastela, srednji ljudi, sebrdije). Dr`avni
sudovi sude za ograni~eni broj predmeta, takozvane „carske dugove”.
Osnovni princip na kojem po~iva Du{anov zakonik je `elja da se zakonom
Du{anovo zakonodavstvo 139

reguli{e najve}i broj dru{tvenih odnosa. Iako obi~aj nije potpuno nestao kao pravni
izvor, prednost je data pisanom pravu (zakoniku). Zakonik je iznad cara; ako se
dogodi da neko carevo nare|enje „razara zakonik”, sudije ne treba da ga uzmu u
obzir, ve} da primene Zakonik (~lan 171). Sudije treba da sude pravi~no, po
Zakoniku, a ne iz straha od cara (~lan 172).
Iako je Du{anov zakonik najva`niji spomenik srpskog srednjovekovnog prava,
on je istovremeno i najbolji dokaz stvarnog prihvatanja vizantijskog prava, ta~nije
– dr`avno-pravne ideologije Isto~nog rimskog carstva u Srbiji.
Kao car, Stefan Du{an je postao zakonodavac. Stekao je svojstvo koje
srednjovekovni monarsi nisu imali. Kao Justinijan, Vasilije I, Lav VI Mudri, on je
proglasio svoju kodifikaciju, ne samo ugledaju}i se na njihovu zakonodavnu
aktivnost, ve} i direktno preuzimaju}i sadr`inu odredaba rimskog (vizantijskog)
prava. Ipak, to prihvatanje nije bilo ve{ta~ko. Gr~ko-rimski zakoni su stupili na
snagu u Srbiji nakon izvesnog prilago|avanja, ostaju}i ideolo{ki koren i pravni
model za kodifikaciju koja je uvela jedinstveni pravni sistem za celu dr`avnu
teritoriju. Koliko dugo i u kojoj meri se taj pravni sistem primenjivao, ostaje
otvoreno pitanje, jer nam nedostaju sudske presude kao relevantni izvor.

IZVORI
Najbolje izdanje Du{anovog zakonika je priredio Stojan Novakovi}: Zakonik
Stefana Du{ana, cara srpskog 1349. i 1354, Beograd 1898; Novakovi} je ne{to
kasnije objavio i tekst srpskog prevoda Matije Vlastara Sintagma, Beograd 1907;
Justinijanov zakon je objavio Aleksandar Solovjev u okviru svoje studije
Zakonodavstvo Stefana Du{ana, cara Srba i Grka, Beograd 1928, str. 236–240.

Va`nija literatura:
T. Taranovski, Istorija srpskog prava u Nemanji}koj dr`avi I–IV, Beograd,
1931–35.
A. Solovijev: Zakonik cara Stefana Du{ana 1349. i 1354. godine, Beograd, 1980.

IZVORI
Najbolje izdanje Zemljoradni~kog zakona je priredio W. Ashburner: The
Farmer's Law, Journal of Hellenic Studies 30 (1910), str. 85–108; hrvatskosrpski
prevod, zajedno sa propratnom studijom deo je L. Margeti}: Zemljoradni~ki zakon,
Zbornik Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta u Rijeci 3 (1982), str. 85–122.
Najnovije izdanje Ekloge sa nema~kim prevodom donosi L. Burgmann:
Ecloga, das Gesetzbuch Leons III und Konstantinos V, Frankfurt am Main 1983;
Eklogu je preveo na hrvatskosrpski L. Margeti}: Ekloga iz 726. godine i njezina
140 Sr|an [arki}, Dragoljub Popovi}

va`nost za na{u pravnu povijest, Zbornik Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta u Rijeci 1


(1980), str. 53–77.
Najobimniju zbirku izvora vizantijskog prava priredili su J. et P. Zepos: Ius
Graecoromanum I–VIII, Atina 1931, reprint izdanja Aalen 1962. Moderno izdanje
Vasilika priredili su H. J. Scheltema et N. van der Wal: Basilicorum libri LX,
Groningen 1953–1987. Novele Lava VI le Sage, Paris 1944. Armenopulovo
{estoknji`je je objavio G. E. Heimbach: Constantini Harmenopuli Manuale le-
gum sive Hexabiblos cum appendicibus et Legibus agranis, Leipzig 1851, reprint
izdanja Aalen 1969.
Va`nija literatura:

J. A. B. Mortreuil, Histoire du droit Byzantin et du droit Romain dans l'empire


d'Orient, depuis la mort de justinen jusqu'à la prise de Constantionople en 1453,
I –III, Paris 1843–46, reprint izdanje, Osnabruck, 1966.
K. E. Zacharia von Lingenthal, Geschichte des Griechisch-Römischen Rechts,
Berlin, 1892, reprint izdanje, Aalen 1955.
P. Pieler: Byzantinische Rechtsliteratur, objavljeno u: H. Hunger, Die
hochsprachliche profane Literatur der Byzantiner, zweiter Band, Munchen, 1978,
str. 341–480.
Du{anovo zakonodavstvo 141

D. O IDEJI REPUBLIKE

Tomazo Kampanela

GRAD SUNCA ili O IDEJI REPUBLIKE*

PESNI^KI DIJALOG

Sobesednici:
VELIKI HOSPITALAC
i
\ENOVLJANIN, zapovednik broda, gost Hospitalac
Kazuj mi, molim te, {ta ti se sve dogodilo na toj plovidbi.
\enovljanin

Ve} sam ti pri~ao kako sam proputovao ceo svet i najzad stigao na Taprobanu,
i kako sam bio primoran da se iskrcam i da se onde, boje}i se stanovnika, sklonim
u {umu; kako sam se na kraju izvukao iz nje i na{ao se na jednoj velikoj ravnici
odmah ispod ekvatora.
Hospitalac
A {ta ti se tamo desilo?

\enovljanin
Iznenada sam nabasao na veliku gomilu naoru`anih ljudi i `ena, od kojih su
mnogi poznavali na{ jezik, i oni me odmah odvedo{e u Grad Sunca.

\enovljanin
Na vrlo prostranoj ravnici uzdi`e se ogromno brdo na kome je i sagra|en
ve}i deo grada, ali se mnogi njegovi delovi nalaze na {irokom prostoru van
* Tomazo Kampanela, Grad sunca, Beograd, 1953 (preveo Nikola Petrovi}).
142 Tomazo Kampanela

podno`ja toga brda, a ono je toliko veliko da pre~nik grada iznosi vi{e od dve
milje, tako da obim iznosi sedam milja; ali kako je zemlji{te neravno, on zauzima
vi{e mesta no da je u ravnici.
Grad se deli na sedam ogromnih pojaseva ili krugova koji nose imena sedam
planeta, a iz jednog u drugi se dolazi preko ~etiri kaldrmisana druma i kroz ~etvora
vrata koja su okrenuta na ~etiri strane sveta. I zaista je tako sagra|en da bi onaj ko
osvoji prvi krug morao da ulo`i dvostruk napor da bi osvojio drugi, a jo{ ve}i
napor da bi osvojio tre}i, te bi morao sve dalje da udvostru~ava i snage i napore.
I stoga mora sedam puta da ga osvaja onaj koji `eli da ga podjarmi. Ali ja mislim
da se ni prvi pojas ne mo`e osvojiti – tako je debeo, nasut zemljom, utvr|en
bastionima, kulama, bombardama i rovovima.
U{ao sam, dakle na Severnu kapiju (koja je okovana gvo`|em i na~injena tako
da se mo`e dizati i spu{tati i lako i dobro zatvarati, zahvaljuju}i neobi~no ve{toj
izradi {ipova koji se okre}u u svojim ulubljenjima na hrastovima dovratcima) i
ugledao ravnu povr{inu {iroku sedamdeset koraka izme|u prvog i drugog bedema.
Odatle se mogu videti ogromni dvorci, svi povezani s bedemima drugoga pojasa
tako da bih mogao re}i da je sve jedna gra|evina. S polovine visine dvoraca di`u se
neprekidni lukovi oko ~itavog kruga, na kojima se nalaze hodnici za {etnju, a koje
odozdo dr`e divni debeli stubovi {to opasuju arkade kao kod peristilâ ili manastirskih
tremova. Dole se ulazi u te zgrade nalaze samo na unutra{njem zidu, u njegovom
ugnutom delu; u donje spratove se ulazi neposredno, a u gornje mermernim
stepenicama koje vode u sli~ne unutra{nje hodnike, a iz ovih u gornje odaje koje su
lepe i imaju prozore i na ugnutom i na izbo~enom zidu. Stoga izbo~eni zid, tj.
spolja{nji, ima debljinu osam pedi, ugnuti tri a pregradni jednu ili jednu i po.
Odatle se izbija na drugu ravan, u`u od prve za skoro tri koraka, s koje se
vidi prvi zid drugoga kruga, ukra{en sli~nim hodnicima gore i dole, a s unutra{nje
strane ide drugi zid koji opasuje dvorce s drugim balkonima i sli~nim peristilima
koje se odozdo naslanjaju na stubove; a gore, gde su vrata koja vode u gornje
odaje, nalaze se izvanredne slike. I tako se odatle ide kroz sli~ne krugove i dvostruke
zidove u kojima se nalaze dvorci spolja ukra{eni galerijama koje dr`e stubovi sve
do zavr{nog kruga, neprekidno preko ravni. Ali kad pro|e{ kroz vrata, koja su
dvostruka, tj. na spolja{njem i unutra{njem zidu, penje{ se stepenicama, ali su one
tako na~injene da se penjanje skoro i ne ose}a, jer se ide iskosice, a visina stepenika
je zbog pada jedva primetna.
Na vrhu brda nalazi se ravna prostranija terasa, nasred koje se di`e hram
sagra|en izvanrednom ve{tinom.

Hospitalac
Nastavi samo, nastavi; govori, tako ti `ivota!
Grad sunca ili o ideji republike 143

\enovljanin
Hramu daje lepotu savr{eno okrugao oblik. On nije opkoljen zidovima, a le`i
na debelim i srazmernim stubovima. Ogromna kupola, sagra|ena izvanrednom
ve{tinom, zavr{ava se u sredini, ili u zenitu, malom vi{om kupolom s otvorom nad
samim oltarom. Taj jedinstveni oltar nalazi se u sredi{tu hrama i opasan je stubovima.
Hram zahvata prostor od trista pedeset koraka. Na kapitele stubova nastavljaju se
spolja lukovi, koji se di`u na nekih osam koraka i koje dr`i drugi red stubova koji
le`e na {irokom i ~vrstom zidu visine tri koraka; izme|u ovoga i prvoga reda stubova
idu donje galerije poplo~ane divnim kamenjem; a na ugnutoj strani zida, ispresecanog
~estim i vrlo {irokim vratima, podignute su nepokretne klupe, pa i me|u unutra{njim
stubovima {to dr`e hram ima vrlo mnogo lepih pokretnih stolica. Na oltaru se vidi
samo jedan veliki globus, na kojem je naslikano celo nebo, i drugi globus, na kojem
je naslikana zemlja. Zatim se na svodu velike kupole vide naslikane sve nebeske
zvezde od prve do {este veli~ine, a pod svakom od njih izneti su u tri mala stiha ime
i sile kojima uti~u na zemaljske stvari. Tamo su i polovi, i ve}i i manji krugovi koji
su u hramu predstavljeni upravno prema horizontu, ali ne u potpunosti, jer dole
nema zida; ali se, izgleda, mogu zavr{iti prema onim krugovima koji su predstavljeni
na globusima oltara. Pod hrama blista dragocenim kamenjem. Sedam zlatnih kandila
vise, gore}i neugasnim plamenom, i nose imena sedam planeta. Malu kupolu nad
hramom okru`uju neke male i lepe }elije, a iza otvorenog prolaza pod galerijama, ili
nad lukovima izme|u unutra{njih i spolja{njih stubova, nalazi se mnogo prostranih
i lepih }elija u kojima `ivi oko ~etrdeset devet sve{tenika i isposnika. Nad manjom
kupolom uzdi`e se neki veoma pokretljiv vetrokaz koji ozna~ava pravac vetrova
kojih, po njihovom ra~unu, ima trideset {est. Oni znaju i kakvu godinu donose
pojedini vetrovi i kakve promene i na kopnu i na moru, ali samo u pogledu svoga
podneblja. Ba{ se tu pod vetrokazom ~uva zlatnim slovima ispisana povelja.

Hospitalac
Molim te, plemeniti ~ove~e, objasni mi celokupni na~in njihove uprave. Jedva
~ekam da to ~ujem.

\enovljanin
Vrhovni vladar me|u njima je sve{tenik koji se njihovim jezikom zove Hoh
(Sunce), a na{im bi se reklo Metafizi~ar. On je glava svih, i u telesnom i u
duhovnom pogledu, i u svim pitanjima i nesuglasicama donosi kona~nu odluku.
Njemu poma`u tri savladara: P o n, S i n i M o r ili, na{im jezikom re~eno:
M o }, M u d r o s t i Lj u b a v.
U delokrugu Mo}i je ono {to se odnosi na rat i mir: vojna ve{tina, vrhovna
komanda u ratu; ali ipak nije iznad H o h a – S u n c a. On li~no upravlja vojnim
144 Tomazo Kampanela

~inovnicima, vojnicima, vodi brigu o snabdevanju, utvr|ivanju, opsa|ivanju,


ratnim ma{inama, radionicama i radnicima koji u njima rade.
U delokrug Mudrosti spadaju slobodne ve{tine, zanati i sve nauke i
odgovaraju}i ~inovnici i nau~nici kao i {kole za te nauke. Pod svojom vla{}u ima
onoliko ~inovnika koliko ima i naukâ: postoji ~inovnik koji se zove Astrolog, a i
Kozmograf, Aritmeti~ar, Geometar, Istori~ar, Pesnik, Logi~ar, Retor, Gramati~ar,
Lekar, Fiziolog, Politi~ar, Moralist; imaju samo jednu knjigu koju zovu Mudrost
i u kojoj su sve nauke izlo`ene ukratko i sa zadivljuju}om lako}om. Ova se knjiga
~ita pred narodom prema obredu pitagorejaca. Ovde su, po nare|enju Mudrosti,
ukra{eni svi unutra{nji i spolja{nji zidovi celoga grada, i donji i gornji, najizvrsnijim
slikama i na njima su prikazane sve nauke u izvanrednoj skladnosti.
Na spolja{njim zidovima hrama i na zavesama koje se spu{taju kad sve{tenik
propoveda, da se ne bi njegov glas gubio me|u slu{aocima, naslikane su zvezde,
a kraj svake od njih su u tri mala stiha zabele`eni podaci o veli~ini, silama i
kretanjima.
Na unutra{njem zidu prvoga kruga vide se nacrtane sve matemati~ke figure
u mnogo ve}em broju nego {to su ih prona{li Arhimed i Euklid. Njihove veli~ine
su srazmerne sa zidovima i lepo ozna~ene, s kratkim obja{njenjem, samo u jednom
malom stihu ispod svake od njih; tu su i definicije i teoreme itd. Na spolja{njoj
izbo~ini zida nalazi se velika slika ~itave zemlje, u celini; posle nje dolaze naro~ite
karte pojedinih provincija, gde se u kratkim opisima u prozi saznaje za obi~aje i
zakone, `ivot, poreklo i snagu njihovih stanovnika; iznad lafabega Grada Sunca
vide se i alfabeti kojima se slu`e te provincije.
Na unutra{njem zidu drugoga kruga, ili drugog niza zgrada, vide se naslikane
sve vrste kamenja, drago i obi~no kamenje, i raznobojni minerali i metali, a
pridodati su i njihovi pravi komadi s tuma~enjem u dva stiha ispod svakoga. Na
spolja{njoj strani zida prikazana su sva mora, reke, jezera i izvori na ~itavom
svetu; isto tako i vina, ulja i sve te~nosti kao i njihovo poreklo, odlike i svojstva;
tu su i sudovi koji se ~uvaju u dubinama zida, puni raznih te~nosti od sto do trista
godina, kojima se le~e razne bolesti. Tako|e su protuma~eni slikama i odgova-
raju}im stihovima i grad, sneg, grmljavina i ostale prirodne pojave. Oni (Solarci)
vladaju isto tako ve{tinom da u sobama stvaraju svakojake atmosferske pojave, tj.
vetar, ki{u, grmljavinu, dugu itd.
Na unutra{njoj strani zida tre}ega kruga naslikane su sve vrste drve}a i biljaka,
a neke od njih rastu u zemljanim sudovima na izbo~inama iznad lukova spolja{njeg
zida, s obja{njenjima gde su prvi put prona|ene, kakve su njihove sile i svojstva i
u ~emu potse}aju na nebeske stvari, na metale i delove ~ove~jeg tela i na {ta li~e
u oblasti mora, kakva im je primena u medicini itd. Na spolja{njoj strani prikazane
su sve vrste re~nih, jezerskih i morskih riba, njihove navike i odlike, na~in razmno-
Grad sunca ili o ideji republike 145

`avanja, `ivota, gajenja i kakva je od njih korist u svetu i kod nas, a i njihove
sli~nosti s nebeskim i zemaljskim stvarima koje su postale prirodno ili ve{ta~ki; i
bio sam prosto zapanjen kad sam video ribu episkopa, verigu, ribu-pancir, ekser,
zvezdu, mu{ki ud, koje potpuno odgovaraju po svome izgledu stvarima {to postoje
kod nas. Mogu se videti i morski je`evi, pu`evi, {koljke itd. I sve {to u morskom
svetu vredi da se upozna prikazano je tu u divnim slikama i natpisima.
Na unutra{njoj strani ~etvrtoga kruga vide se naslikane sve vrste ptica i njihova
svojstva, veli~ine, osobine, boje, na~in `ivota itd.; a me|u njima se nalazi
najistinskiji Feniks. Na spolja{njoj strani zida ima{ pred o~ima sve vrste gmizavaca:
zmije, zmajeve, crve; i insekte kao {to su muve, komarci, obadi, bube itd. sa
njihovim osobinama, odlikama, otrovno{}u i upotrebom. A ima ih mnogo vi{e
nego {to bismo mi mogli i zamisliti.
Na unutra{njoj strani zida petoga kruga nalazi se toliki broj savr{enih
zemaljskih `ivotinja da se zaprepasti{. Mi ne poznajemo ni hiljaditi njihov deo; a
kako ih je vrlo mnogo i ogromne su veli~ine, naslikane su i na spolja{njoj strani
kru`noga zida. Ah, koliko samo vrsta konja! Kako su sve to divne slike i kako je
sve to pametno obja{njeno!
Na unutra{njoj strani zida {estoga kruga prikazani su svi zanati sa svojim
alatima i njihova upotreba kod razli~itih naroda, a raspore|eni su prema svom
zna~aju i snabdeveni obja{njenjima. Tu su prikazani i njihovi pronalaza~i. Na
spolja{njoj strani, pak, naslikani su svi pronalaza~i nauka, naoru`anja i zako-
nodavci. Tamo sam video Mojsija, Ozirisa, Jupitera, Merkura, Lukurga, Pompilija,
Pitagoru, Zamolksisa, Solona, Harondu, Foroneja i mnoge druge; imaju i sliku
Muhameda koga oni mrze kao neverovatno glupog i ni{tavnog zakonodavca. Ali
sam na najpo~asnijem mestu spazio lik Isusa Hrista i dvanaest apostola koje oni
smatraju najdostojnijima i veli~aju ih kao nadljude. Video sam Cezara, Aleksandra,
Pira, Hanibala i druge junake koji su se proslavili u ratu i miru, naro~ito Rimljane,
~ije se slike nalaze na donjim galerijama. A kada sam sa zaprepa{}enjem zapitao
otkuda znaju na{u istoriju, objasnili su mi da oni vladaju znanjem svih jezika i da
`udno i stalno {alju po celom svetu naro~ite ispitiva~e i poslanike radi upoznavanja
obi~aja, snaga, na~ina upravljanja i istorije pojedinih naroda i svega {to je kod
njih lepo i ru`no, da bi zatim o tome izvestili svoju dr`avu, i u tome neobi~no
u`ivaju. Tamo sam saznao i to da su Kinezi pre nas prona{li bombarde i {tamparstvo.
Za sve te slike postoje u~itelji, a deca se pre navr{ene desete godine, obi~no bez
po muke i kao igraju}i se upoznaju sa svima naukama prikazivanjem njihovog
razvoja.
Ljubav pre svega vodi brigu o ra|anju, da se mu{karci i `ene spajaju tako
kako bi se dobijalo {to bolje potomstvo. I oni nam se potsmevaju {to se tako
mnogo brinemo o popravljanju rase kod pasa i kod konja, a zapostavljamo porod
146 Tomazo Kampanela

ljudski. U delokrug istog vladara spada i vaspitanje dece, medicina, prodavci


lekova, setva, `etva i prikupljanje plodova, zemljoradnja, sto~arstvo, trpeza i
kuvanje i uop{te sve {to se odnosi na hranu, odelo i polne odnose. U njegovoj
slu`bi se nalaze mnogi u~itelji i u~iteljice koji su odre|eni da obavljaju sve te
poslove.
A Metafizi~ar vodi brigu o svemu tome pomo}u pomenuta tri vladara i ni{ta
se ne radi bez njegova znanja. Svi poslovi republike raspravljaju se me|u ovom
~etvoricom, a mi{ljenju Metafizi~ara pridru`uju se jednodu{no svi ostali.

Hospitalac
Ali pri~aj mi, molim te, o njihovim du`nostima, ustanovama, obavezama,
vaspitanju, na~inu `ivota, da li je to republika, monarhija ili aristokratija.

\enovljanin
Taj narod je do{ao onamo iz Indije, pobegav{i od pokolja Mongola koji su
mu oplja~kali zemlju i od razbojnika i nasilnika, pa je re{io da vodi filozofski
na~in `ivota u zajednici. Mada zajednica `ena nije zavedena kod ostalih stanovnika
njihove oblasti, kod njih se primenjuje iz tog razloga {to je u njih sve zajedni~ko.
Raspodela svega je u rukama ~inovnika. Ali su zvanja, po~asti i u`ivanja op{ta
svojina u tolikoj meri da niko ne mo`e ni{ta prisvojiti za sebe.
Oni ka`u da se celokupna svojina stvara i podr`ava na taj na~in {to svako od
nas ima svoj sopstveni dom i sopstvenu `enu i decu. Otuda se i javlja samoljublje,
jer da bismo svoga sina podigli do bogatstva i polo`aja i da bismo ga na~inili
naslednikom velikog imanja, svako od nas ili po~inje da plja~ka dr`avu, jer se
ni~ega ne boji kao bogat i znatan ~ovek, ili postaje tvrdica, spletkari, biva i licemer
kad nema dovoljno snage, imetka, i kad nije uglednoga porekla. Ali kada se
oslobodimo samoljublja, ostaje nam samo ljubav prema zajednici.

Hospitalac
Pa onda niko ne}e hteti da radi, jer }e o~ekivati da `ivi od tu|eg rada, u ~emu
Aristotel i pobija Platona.

\enovljanin
Ja nisam ba{ vi~an raspravama, ali te utoliko pre uveravam da oni plamte
takvom ljubavlju prema domovini kakva se jedva mo`e i zamisliti; ~ak kudikamo
vi{e od Rimljana – koji su, kao {to je poznato iz predanja, dobrovoljno umirali za
otad`binu – jer su ih znatno prevazi{li u odricanju od svojine. Ja bar verujem da bi
i fratri i monasi i na{i klerici, kad se ne bi podavali isku{enjima ljubavi prema
roditeljima i prijateljima i `elji da dostignu ve}a dostojanstva, bili kudikamo svetiji,
Grad sunca ili o ideji republike 147

da bi bili manje vezani za svojinu i da bi disali ve}om ljubavlju prema bli`njima,


kao {to su bili u vremena apostolska i kao {to ih je mnogo i danas.

Hospitalac
To, izgleda, govori sveti Avgustin, ali ja zaklju~ujem da prijateljstvo me|u
ovom vrstom ljudi nema nikakve vrednosti, jer oni nemaju mogu}nosti da jedan
drugom ~ine uzajamne usluge.

\enovljanin
Naprotiv, vrlo mnogo: valja imati na umu da oni me|u sobom ne mogu primati
nikakvih poklona, jer {togod im je potrebno, to dobijaju od zajednice, i ~inovnici
dobro paze da neko ne bi primio vi{e no {to zaslu`uje; a nikome se ni{ta ne odbija
{to mu je preko potrebno. Prijateljstvo se kod njih poznaje u ratu, u bolesti, u
sticanju nauke, gde se koriste uzajamnim pomaganjem i znanjem; pokatkad jedan
drugom odaju po{tovanje hvalom, stihovima, radom i onim {to je neophodno. Svi
vr{njaci se me|u sobom nazivaju bra}om, a one koji imaju vi{e od dvadeset dve
godine nego oni sami nazivaju o~evima, a sinovima zovu one koji su mla|i od
njih za najmanje dvadeset dve godine. I vlasti dobro paze da ne bi neko u bratstvu
u~inio drugom nepravdu.

Hospitalac
A kako to?

\enovljanin
Koliko mi imamo imena vrlina, toliko oni imaju ~inovnika: ima jedan koji se
zove Velikodu{nost, pa Hrabrost i ^ednost i Dare`ljivost, Krivi~na i Gra|anska
pravda, i Usrdnost i Istina, Dobro~instvo, Zahvalnost, @ivost, Ve`banje, Trezvenost
itd. Za takve du`nosti biraju se oni za koje se ve} od detinjstva u {kolama unapred
vidi da najvi{e odgovaraju nekoj vrlini. I kako se me|u njima ne mogu na}i ni
razbojni{tvo, ni ubistva iz zasede, ni nasilja, ni rodoskrvlje, ni blud, ni drugi zlo~ini
za koje se mi me|usobno optu`ujemo, oni se optu`uju za nezahvalnost, zlobu,
kad neko nekom odrekne ~asno zadovoljenje, za lenost, mrzovolju, gnev,
lakrdijanje, klevetanje i la` koju mrze vi{e od kuge. A krivcima se za kaznu
uskra}uje zajedni~ka trpeza, op{tenje sa `enama i drugi po~asni poslovi dogod
sudija ne uvidi da su se popravili.

Hospitalac
Reci mi na koji na~in biraju ~inovnike?
148 Tomazo Kampanela

\enovljanin
Ti to ne}e{ shvatiti kako treba pre nego {to se ne upozna{ s na~inom njihova
`ivota. Pre svega treba da zna{ da u njih mu{karci i `ene nose skoro isto odelo
prilago|eno za ratovanje, samo {to je u `ena ogrta~ ispod kolena, a u mu{karca ne
dopire do kolena.
I svi se oni vaspitavaju zajedni~ki u svim ve{tinama. Posle prve i pre tre}e
godine deca se ve`baju da govore i u~e azbuku {etaju}i se oko zidova; ona se dele
na ~etiri odeljenja koja nadgledaju ~etiri starca, njihovi vo|i i u~itelji, najdostoja-
nstveniji me|u svima. Oni ih posle izvesnog vremena ve`baju u gimnastici, tr~anju,
bacanju diska i ostalim igrama, da bi im se podjednako razvijali svi delovi tela; ali
uvek idu bosa i gologlava do sedme godine. U isto vreme ih vode zanatlijama:
obu}arima, pekarima, kova~ima, stolarima, `ivopiscima itd., da bi se utvrdile
sklonosti u svakoga. Posle sedme godine, kada pre|u osnovna znanja iz matematike
prema crte`ima na zidovima, upu}uju se na u~enje svih prirodnih nauka. Za svaki
predmet postoje po ~etiri predava~a i u toku ~etiri ~asa sva ~etiri odeljenja ih
slu{aju redom, jer dok jedni rade telesne ve`be ili obavljaju javne poslove i
du`nosti, drugi se bave u~enjem. Zatim se svi oni posve}uju prou~avanju
apstraktnijih nauka: matematike, medicine i drugih znanja, i neprestano i marljivo
vode prepirke i rasprave. Kasnije oni dobijaju du`nosti u oblasti onih nauka ili
zanata u kojima su ponajvi{e uspeli itd. Svako se dr`i svoga vo|a ili rukovodioca.
Oni odlaze u polja i na ispa{e da posmatraju i da se u~e zemljoradnji i sto~arstvu;
i smatraju znatnijim i dostojanstvenijim onoga koji je izu~io vi{e ve{tina i koji
ume pametnije da ih primenjuje. Zbog toga se oni potsmevaju nama {to majstore
nazivamo prostacima, a smatramo plemenitima one koji ne poznaju nikakvu
ve{tinu, `ive u besposlici i dr`e mno{tvo slugu odre|enih samo za njihov nerad i
raspusan `ivot, te otuda, kao iz {kole porokâ, i izlazi na propast dr`ave toliko
neradnika i zlo~inaca.
Ostale ~inovnike biraju ona ~etiri vrhovna vladara H o h, P o n, S i n i
M o r i u~itelji odgovaraju}e nauke, koji dobro znaju koji je najpogodniji za
ve{tinu ili vrlinu kojom treba da upravlja. I niko se ne pojavljuje sam, kao {to to
obi~no biva, u svojstvu kandidata, ve} ga u skup{tini predla`u ~inovnici i svaki
iznosi {togod zna u korist ili protiv onih koji treba da se biraju.
Ali ipak niko ne mo`e dosti}i dostojanstvo Sunca, sem onoga koji zna istoriju
svih naroda, obi~aje, verske obrede, zakone, republike i monarhije, pronalaza~e
zakonâ i ve{tinâ i sastav i istoriju neba i zemlje. Isto tako se smatra da treba da
poznaju sve zanate, jer gotovo za dva dana mogu savladati jedan od njih, ma i ne
bili sasvim ve{ti u njemu, jer im primena i slike olak{avaju posao u tome. Isti je
slu~aj s fizi~kim, matemati~kim i astrolo{kim naukama. Nije tako va`no poznavati
jezike, jer oni imaju mnogo prevodilaca, a to su u njihovoj republici gramati~ari.
Grad sunca ili o ideji republike 149

Ali pre svega valja izu~iti metafiziku i teologiju; upoznati korene, temelje i dokaze
svih ve{tina i nauka; sli~nosti i razlike u stvarima; na`alost, sudbinu i harmoniju
sveta; mo}, mudrost i ljubav prema stvarima i bogu, stepena bi}â i njihove veze sa
nebeskim, zemaljskim i morskim stvarima i idejama u bogu, ukoliko to mogu
znati smrtni ljudi, a tako|e valja prou~iti proroke i astrologiju. Prema tome, ve}
izranije znaju ko }e biti Sunce; ali se ipak niko ne uzdi`e na takvo dostojanstvo
dok ne bude u trideset {estoj godini. Ova du`nost traje dogod se ne na|e ~ovek
pametniji od prethodnika i sposobniji za upravljanje.

Hospitalac
Ali, zar iko mo`e da postigne toliku u~enost? [tavi{e, izgleda, da ~ovek koji
se posvetio naukama nije ni kadar da upravlja.

\enovljanin
U tome sam im se i ja suprotstavljao, a oni su odgovorili: „Da }e tako
obrazovan ~ovek biti mudar u upravljanju mi svakako bolje znamo nego vi koji
na ~elo uprave stavljate ljude neznalice, smatraju}i ih pogodnima za to samo zbog
toga {to su ro|eni u vladala~kom domu ili ih je izabrala ja~a stranka. A na{e
Sunce, iako je potpuno neve{to u upravljanju, ipak ne}e biti nikad svirepo, ni
zlo~inac, ni tiranin, ba{ zbog toga {to toliko zna. Ali, sem toga, treba da znate da
isti dokaz mo`e vredeti kod vas, jer vi smatrate da je naju~eniji onaj ~ovek koji
najbolje zna gramatiku ili logiku Aristotelovu, ili kojeg drugog pisca. Za takvu
va{u mudrost potrebno je samo ropsko pam}enje i napor, a ~ovek od toga postaje
u~mao, jer ne prou~ava sam predmet, ve} re~i iz knjiga, i mrtvim znacima
osiroma{uje duh, te zbog toga ne shvata ~ak ni na koji na~in bog upravlja bi}ima,
niti poznaje obi~aje i navike u prirodi i kod pojedinih naroda. A to se ne mo`e
desiti na{em Suncu, jer niko ne mo`e potpuno nau~iti tolike ve{tine i nauke ako
se ne isti~e izuzetnim sposobnostima za sve, pa dakle u najvi{em stepenu i za
upravljanje. Nama isto tako nije nepoznato da ~ovek koji se bavi jednom naukom
ne poznaje dobro ni nju ni ostale, a onaj koji vlada samo jednom naukom crpenom
iz knjiga – neznalica je i u~mao ~ovek. Ali se to ne de{ava duhovima visprenim i
oprobanim za svaku vrstu nauka i od prirode obdarenim za pronicanje u stvari,
kakvo treba da bude na{e Sunce. Sem toga, kao {to vidi{, u na{em gradu se znanja
sti~u sa takvom lako}om da u~enici posti`u ovde vi{e za jednu godinu nego kod
vas za deset ili petnaest godina. Proveri to, molim te, na na{oj deci!”
Bio sam potpuno zaprepa{}en istinito{}u njihovih rasu|ivanja i provera-
vanjem njihove dece koja su dobro razumela moj maternji jezik. Jer svako troje
od njih mora da zna ili na{ jezik ili arapski ili poljski ili neki od ostalih jezika, i ne
daje im se nikakav odmor sem onaj koji ih ~ini u~enijima. Zbog toga izlaze u
150 Tomazo Kampanela

polje da se bave tr~anjem, bacanjem strela i kopalja, da ga|aju iz arkebuza, da


love divlje zveri, da raspoznaju bilje i kamenje itd., i da se u~e zemljoradnji i
sto~arstvu, ~as jedna grupa, ~as druga.
A trojica pomo}nika Sunca treba da se razumevaju samo u onim naukama
koje se odnose na njihove oblasti upravljanja: dok se sa ostalim, obaveznim za
sve, upoznaju samo sumarno, a svoje znaju savr{eno, naravno, utoliko bolje,
ukoliko se ko nekoj nauci vi{e posvetio. Tako Mo} savr{eno poznaje konji~ke
ve{tine, ustrojstvo vojske, podizanje logora, pravljenje oru`ja svake vrste, vojnih
ma{ina, vojno lukavstvo i uop{te sve vojne stvari. Ali, sem toga, ti vladari moraju
svakako biti filozofi, istori~ari, politi~ari i fizi~ari. Isto to vredi i za druga dva
trijumvira.

Hospitalac
Hteo bih sada da mi pri~a{ i potanko objasni{ o svim javnim ustanovama i
jasnije ka`e{ koju re~ o njihovom dru{tvenom vaspitanju.

\enovljanin
Jesam, ali kad si tako radoznao, re}i }u jo{ koju. O svakoj meni i u{tapu
posle prino{enja `rtve sazivaju Savet. U Savet dolaze svi od dvadeset godina
navi{e i od svih se tra`i da ponaosob iznesu ono {to nedostaje gradu, zatim koji
~inovnici vr{e svoju slu`bu valjano, a koji r|avo. Isto tako se svi upravlja~i
skupljaju svakog osmog dana, to jest prvo Vrhovni Hoh (Sunce) i zajedno s njim
Mo}, Mudrost i Ljubav, od kojih svako ima pod sobom tri ~inovnika, tako da ih
ima svega trinaest. Oni vode odgovaraju}e grane uprave: Mo} posao oko vojske,
Mudrost – oko nauke, Ljubav – oko ishrane, odevanja, ra|anja i vaspitanja. Sastaju
se i zapovednici svih odreda, kako `enskih tako i mu{kih, koji su desetari,
polustotina{i i stotina{i, raspravljaju o stvarima koje se ti~u dr`ave i biraju ~inovnike
koji su ranije, u Velikom Savetu, bili samo nazna~eni. Isto tako Sunce i trojica
vladara svakog dana odr`avaju savete o teku}im poslovima i proveravaju, potvr|uju
i izvr{avaju ono {to je bilo odlu~eno na skupovima i predvi|aju druge potrebne
stvari. Ne slu`e se kockom, sem kad nikako ne mogu da se slo`e kakvu odluku
valja doneti. ^inovnici se menjaju po volji naroda. Ali prva ~etiri nikada, sem ako
posle zajedni~kog savetovanja sami ne ustupe dostojanstvo onom koga smatraju
mudrijim, bistrijim i ~estitijim od sebe. Zaista su tako po{teni i popustljivi da
dragovoljno ustupaju mesto onom koji je mudriji, i ~ak se od njega i u~e ali se to
de{ava retko.
Glavne li~nosti koje vode pojedine nauke pot~injene su vladaru Mudrosti,
sem Metafizi~ara koji je sam Sunce koje upravlja svim naukama, kao arhitekt jer
je sramota da on ne zna ma {ta {to mogu znati smrtni ljudi. Pod upravom Mudrosti
Grad sunca ili o ideji republike 151

su, dakle, Gramati~ar, Logi~ar, Fizi~ar, Lekar, Politi~ar, Moralist, Ekonomist,


Astrolog, Astronom, Geometar, Kosmograf, Muzi~ar, Perspektivnost, Aritmeti~ar,
Pesnik, Retor, Slikar, Vajar. Pod upravom vladara Ljubavi su; Upravnik ra|anja,
Vaspita~, Lekar, Upravnik ode}e, Agronom, Sto~ar, Pastir, Glavni ukrotitelj
`ivotinja, Glavni kuvar, Hranilac itd. Pod vla{}u vladara Mo}i su: Strateg,
Zapovednik dvoboja, Majstor kova~ke kovnice, Arhitekt, Zapovednik obave{tajne
slu`be, Zapovednik konjice, Zapovednik pe{adije, Konju{ar, Gladijator, Artilerac,
Pra}ka{ i Sudija. A svim ovim su pot~injeni naro~iti majstori.

Hospitalac
A {ta je sa sudijama?

\enovljanin
O tome sam ba{ mislio da ti pri~am. Pojedincima sudi prvi majstor njihove
struke, te su dakle, svi glavni majstori prve sudije i osu|uju na izgnanstvo, {ibanje,
ukor, na ostranjivanje od zajedni~ke trpeze, na zabranu pose}ivanja crkve i op{tenja
sa `enama. A kad neko izvr{i nasilje, osu|uje se na smrt, ili se izri~e kazna – oko
za oko, nos za nos, zub za zub itd., prema zakonu odmazde, ako je delo smi{ljeno
i ako je postojala namera. A ako je zlo~in u~injen u sva|i i bez predumi{ljaja,
presuda se ubla`ava, ali to ne ~ini sudija ve} trojica vladara koji se mogu obratiti
i Suncu, ali ne za pravdu ve} za milost. A ono mo`e da mu oprosti. Zatvorâ nemaju,
sem jedne kule za zatvaranje pobunjenih neprijatelja itd. Ne pi{e se protokol o
sudskom sporu koji obi~no nazivamo procesom, ve} se pred sudijom i pred
vladarem Mo}i izla`e optu`ba, privode svedoci i krivac daje svoju odbranu. Sudija
ga smesta osloba|a ili osu|uje. A ako se `ali kojem vladaru, osloba|a ga ili osu|uje
sutradan. Tre}eg dana ga ili pu{taju, jer mu je Sunce oprostilo ili presuda dobija
zakonsku snagu i krivac se miri s tu`iocem, i svedocima, kao lekarima svoje bolesti,
uz grljenje, ljubljenje itd.
Smrtna kazna se izvr{ava samo rukama naroda ili kamenovanjem, ali tako
da osu|enog najpre tuku tu`ilac i svedoci, jer d`elatâ i liktorâ nemaju, da se dr`ava
ne bi okaljala. Drugima se opet daje da izaberu smrt, i oni stavljaju oko sebe
vre}ice s barutom, podmetnu vatru i izgore, dok kraj njih stoje ljudi koji ih potsti~u
da umru ~estito. Svi gra|ani zajedno pla~u i mole se bogu da se njegov gnev sti{a,
`ale}i {to su dospeli dotle da moraju otse}i istrunuli ud dr`ave. Razlozima ube|uju
krivca, nagovaraju}i ga sve dotle dok i sam ne za`eli da primi smrtnu presudu, jer
druk~ije ne mo`e biti ka`njen. A ako je u~injen zlo~in protiv slobode dr`ave,
protiv boga ili protiv najvi{ih vlasti, onda se kazna vr{i odmah, bez milosti. Takvi
se zlo~inci ka`njavaju samo smr}u. A na smrt osu|eni mora po savesti pred
narodom da objasni razloge zbog kojih ne bi trebalo da umre i prestupne drugih,
152 Tomazo Kampanela

koji bi i sami morali da umru, i krivice ~inovnikâ iznose}i dokaze da oni zaslu`uju
jo{ goru kaznu, ako je u to uveren. A ako pobedi razlozima, po{alju ga u izgnanstvo,
a grad ~iste od greha molitvama, bogoslu`enjima i kajanjima. Ali ipak ne mu~e
one koje je krivac spomenuo, no uti~u na njih.
Gresi u~injeni iz slabosti i neznanja ka`njavaju se samo ukorom i primo-
ravanjem na uzdr`ljivost ili na izu~avanje onih nauka ili ve{tina o koje se neko
ogre{io.
Me|u sobom se ophode kao da su udovi jednog istog tela.
Hteo bih sada da zna{ ovo: ako se neko ko je izvr{io prestup prijavio
svojevoljno ne do~ekav{i optu`be, optu`uju}i sebe i kaju}i se dok jo{ nije optu`en,
onda se osloba|a kazne za prikrivanje zlo~ina i ova se menja u neku drugu kaznu.
Budno motre da ne bi ko oklevetao koga. A ako je to ipak uradio, mora da
iskusi kaznu po zakonu odmazde. I po{to uvek idu i rade u odredima, potrebno je
pet svedoka da se utvrdi ko je prestupnik; ina~e ga osloba|aju pod zakletvom i s
opomenom. A ako bude optu`en drugi ili tre}i put, uz dva ili tri svedoka, povla~i
dvostruku kaznu.
Njihovi zakoni su malobrojni, kratki i jasni, napisani svi na bakarnoj tabli
koja visi na crkvenim vratima, odnosno na stubovima. I zaista se na pojedinim
stubovima mogu videti ispisane definicije stvari metafizi~kim i vrlo sa`etim stilom,
i to: {ta je bog, {ta an|eo, svet, zvezda, ~ovek, sudbina, vrlina itd. I sve je to
re~eno vrlo o{troumno. Tamo su date definicije svih vrlina. Sudije imaju za pojedine
vrline sedi{ta ili sudnice, i to svaki pod onim stubom na kojem se nalazi definicija
one vrline ~iji je on sudija. I kada sudi, on tu seda, govore}i: Sine, ogre{io si se
protiv ove svete definicije (dobro~instva, velikodu{nosti itd.). ^itaj! I po{to pretrese
krivicu, izri~e mu kaznu za delo koje je u~inio, tj. za zlo~in malodu{nosti, oholosti,
nezahvalnosti, nerad itd. A presude su pouzdan i istinski lek i deluju vi{e kao
prijatnost nego kao kazna.
KAMPANELIN @IVOT

Tomazo Kampaneli rodio se 5. septembra 1568. u gradu Stilo u Ju`noj Italiji


(Kalabrija), koja je od XV veka stenjala pod te{kim jarmom Italije.
Ve} u detinjstvu Kampanela se istakao retkom, preranom zrelo{}u: u trinaestoj
godini `ivota mogao je da dr`i improvizovan govor, bilo u prozi bilo u stihovima,
na ma koju zadatu temu, a sa ovim u srednjem veku mnogo cenjenim i mnogo
negovanim govorni~kim darom on je spojio strasnu ljubav za izu~avanje filozofije.
Ve} tada se on udubljuje u ~itanje Summa svetog Tome Akvinskog, {to }e kasnije
postati odlu~uju}e za njegov poziv. Njegov otac mu je izabrao sudijsko zvanje i
poslao ga u Napulj da bi tamo, kod jednog od njegovih stri~eva koji je bio profesor
prava, studirao pravne nauke; ali mladi Tomazo, koji je u manastiru u Stilou slu{ao
Grad sunca ili o ideji republike 153

predavanja jednog kalu|era iz filozofije, u{ao je u Kozenci, u petnaestoj godini


`ivota, u duhovni red dominikanaca, koji su ve} bili proslavili Albertus Magnus,
Toma Akvinski i Savonarola, i iz kojeg su poticali najborbeniji i najnezavisniji
kalu|eri.
Blagodare}i svojoj sposobnosti da ovlada svim naukama i svom velikom
govorni~kom daru, Kampanela se brzo istakao me|u kalu|erima i svojim u~iteljima
koji su se trudili da razviju njegovu bistrinu i da ga pridobiju za sebe. Manastiri su
jo{ uvek, kao i u srednjem veku, bili pribe`i{ta duhova `eljnih u~enja, i za njih je
bio ponos da u svojoj sredini imaju nau~nike, filozofe i govornike: dominikanski
red je bio jedan od najslavnijih po broju slavnih ljudi koji su iz njega proizi{li. Ali
je krajem XVI veka red jezuita – osnovan 1537. od Ignacija Lojole sa zadatkom
da se bori protiv jeretika i da brani autoritet pape – po~eo da baca u zasenak ostala
duhovni~ka bratstva. Dominikanci su nastojali da ponovo vrate svoj stari ugled
bore}i se protiv ovog prete}eg suparni{tva, ~vrsto dr`e}i Kampanelu i poma`u}i
njegovu `udnju za znanjem, u nadi da }e u njemu dobiti borca ~iji }e talenti
pripomo}i da se ponovo osve`i sjaj njihovog dru{tva.
Kampanela }e vrlo brzo imati priliku da se istakne. Ljubomornom savesno{}u
manastiri su odr`avali i podr`avali omiljene skolasti~ke diskusije, izazivaju}i se
me|usobno na govorni~ke turnire da bi u prisustvu publike branili svoje raznovrsne
teolo{ke i filozofske postavke. Profesor filozofije u San \or|iju, pozvan od franje-
vaca u Kozencu da bi u javnoj diskusiji zastupao mi{ljenje svoga reda, oboleo je
u trenutku polaska i za svog zastupnika odredio svoga |aka Kampanelu. Kada je
ovaj stigao na zakazanu skup{tinu, njegova mladost je izazvala prili~no nera-
spolo`enje, po{to se mislilo da je u~eni profesor samo iz omalova`avanja poslao
umesto sebe ovog golobradog diskutanta. Ali po svr{enom govoru, neraspolo`enje
se pretvorilo u divljenje. On je tako sjajno i sa takvom o{troumno{}u izveo svoj
zadatak, da su ga sami franjevci morali proglasiti za pobednika. Niceron ka`e da
su sami franjevci rekli: „U njemu ponovo o`ivljava Telezijev1 genije”.
Kampanela se odu{evljavao za ove govorni~ke bitke; deset godina on je
putovao po Italiji, iz grada u grad, da bi diskutovao o teolo{kim i filozofskim
pitanjima koja su zanimala duhove njegova doba; svuda je postizavao sjajne,
zanosne uspehe koji su, me|utim, izazivali zavist i mr`nju drugih duhovni~kih
redova, naro~ito dru{tva jezuita. Njima je on direktno objavio rat i tra`io njihovo
istrebljenje, jer oni „falsifikuju ~isto u~enje jevan|elja, da bi ga u~inili oru|em
despotije kne`eva”. Me|utim, svojim `estokim napadima protiv Aristotela, ~iji je
ugled u nau~nim {kolama jedva bio manji od ugleda Biblije, on je izazvao op{te
nezadovoljstvo; bilo mu je tek ne{to preko dvadeset godina kada je objavio svoju
1
Telezije, ro|en 1508. u Kozenci, italijanski filozof prirode. U nastavku govori}e se o
njemu jo{ op{irnije.
154 Tomazo Kampanela

prvu knjigu2 protiv filozofa iz Stagire i njegovog branioca Marta. Jako je uvredio
svoje protivnike, omalova`avaju}i mi{ljenja njihovih u~itelja, i ranijih filozofa.
Tako su jezuiti iskoristili ogor~enje koje je izazivao gde god bi se pojavio, optu`ili
ga za jeres i ~arobnja{tvo i uspeli da mu papa spre~i govorni~ku karijeru; i on
dobi nare|enje da se vrati u manastir u Stilou, po{to je, prema pisanju \anonija, u
Rimu izazvao srd`bu i stvorio pometnju. Poslu{ao je i poku{ao da se u svojoj
povu~enosti ute{i nau~nim studijama i poezijom; po~eo je da pi{e tragediju koja
je tretirala smrt Marije Stjuart. I on bi, kao i \ordano Bruno koji je, kao i on, bio
dominikanac, pobegao iz manastira – „tog teskobnog i sumornog zatvora, gde me
je zabluda tako dugo dr`ala u svojim okovima” – kao {to je govorio ovaj neobuzdani
apostol nove misli – da nije na{ao polje na kome je i u samo}i mogao da zadovolji
svoju `arku energiju.3
Sada dolazimo do najva`nijeg doga|aja iz Kampanelina `ivota, o ~emu,
me|utim, imamo samo neodre|ene nagove{taje; u svojim mnogobrojnim spisima
on o tome }uti, a po zavr{etku svog dvadesetsedmogodi{njeg robovanja ni svojim
prijateljima, izgleda, nije hteo o tome mnogo da govori. Preko toga prelazi i Niceron
koji ga je upoznao u Parizu i koji mu je u svojim Memoarima za se}anje na
istoriju slavnih ljudi posvetio jednu biografsku noticu. A Nodo, s kojim je
Kampanela bio usko povezan, sasvim proizvoljno ka`e u svojim Politi~kim
razmatranjima o dr`avnim udarima, da je on poku{ao da se proglasi za kralja
Kalabrije. Pijetro \anoni je jedini koji u svojoj Gra|anskoj istoriji Napuljskog
kraljevstva (Napulj, 1723) sa sigurno{}u govori o zaveri koju je Kampanela skovao
sa ciljem oslobo|enja Kalabrije od {panskog jarma; isti pisac tvrdi da je iznesene
pojedinosti uzeo iz akata njegovog procesa, koja su u me|uvremenu izgubljena.
On ka`e: „Nije trebalo mnogo pa da Kampanela izvr{i prevrat u Kalabriji,
{ire}i tamo nove ideje i stvaraju}i republikanske oslobodila~ke planove. Oti{ao je
tako daleko da je hteo da reformi{e dr`ave, da stvori nove zakone, nove sisteme
za vladanje dru{tvom”. Bez sumnje da se u Kampaneli ve} tada za~ela misao o
2
Philosophia sensibus demonstrata, Napulj 1590.
3
Da bi se razumelo kako se jedan slobodan duh kao {to je bio Kampanelin ose}ao prigu{en
u manastiru, mora se ~itati ironi~ni sonet \ordana Bruna „U slavu gluposti". On glasi:
„O sveta i bla`ena gluposti, sveto neznanje i sveta ludosti, blagoslovena pobo`nosti {to si
sama vi{e zadovoljila du{e no {to bi to bila mogla sva istra`ivanja razuma!
Ni uporno no}no bdenje, ni naporan rad, ni filozofska razmatranja ne mogu dospeti u ono
nebo gde si ti podigla svoje prebivali{te.
O vi umovi koji istra`ujete, {ta vam koristi {to izu~avate prirodu i {to ispitujete jesu li
zvezde stvorene od vatre, zemlje ili vode:
Sveta i bla`ena glupost prezire sve ovo, jer sklopljenih ruku i na kolenima ona o~ekuje
svoje spasenje samo od boga.
Ni{ta je ne `alosti, ni{ta je ne zanima, sem brige za ve~ni pokoj koji }e nam bog posle smrti
milostivo podariti.”
Grad sunca ili o ideji republike 155

njegovom Gradu Sunca (Civitas Solis), koju }e tek kasnije razraditi i napisati;
poput mnogih jeretika srednjeg veka, koji su svoje reforme religije dopunjavali
komunisti~kim preobra`ajem dru{tva, on je nastojao da njegov politi~ki ustanak
bude istovremeno i socijalna revolucija.
Kampanela, veruju}i u astrologiju isto kao i najistaknutiji i najpozitivniji duhovi
njegova doba – me|u njima pape Pavle V i Urban VIII, Ri{elje i sâm Bekon – pro~itao
je u zvezdama znamenja koja su proricala revolucije na zemlji, a naro~ito u Napuljskoj
kraljevini i u Kalabriji. Kalu|ere svog manastira pridobio je za svoju veru i ubedio ih
da je potrebno da se ova prilika iskoristi za zbacivanje {panskog jarma i za uspostavljanje
umesto monarhije teokratske republike, iz koje bi jezuiti morali biti isklju~eni ili, u
slu~aju nu`de, i istrebljeni. On je obznanio da ga je bog izabrao za takav jedan pothvat;
prema Nadoovim podacima tvrdio je, isto kao i Franja, da ga adaptiraju, po{to su ga
dva meseca proveravali, od toga jedan mesec na poljskom imanju, a drugi u gradu.
sve narode sveta da zajedni~ki rade na svemu onome {to slu`i materijalnom, duhovnom
i moralnom razvitku ljudi, kako bi „ponovo otpo~elo zlatno doba”.

KOMENTAR UZ GRAD SUNCA


1
Veliki hospitalac. – Duhovni red hospitalaca ili jovanovaca (Milites hospitalis
S. Johannis Hierosalymitani) osnovan je u XII veku u Jerusalimu radi ukazivanja
pomo}i bolesnima i siroma{nima. ^lanovi reda bili su organizovani kao vitezovi,
sve{tenici i bra}a; na ~elu je stajao Veliki Majstor reda. Sedi{te reda bilo je prvo u
Jerusalimu, pa na Rodosu, zatim na Malti; posle engleskog osvajanja Malte red
samo vegetira. – „Veliki hospitalac” latinskog teksta Kampanelina svakako nije
sam Veliki Majstor, ve} jedan vitez – upravnik prihvatili{ta u koje svra}aju
morepolovci iz dalekih zemalja; u tekstu svuda skra}eno – hospitalac. Sabesednik
mu je moreplovac rodom iz \enove (u tekstu prosto – \enovljanin).
2
Taprobana – anti~ki naziv (gr~ki i latinski prema staroasirskom Tampraparni)
za najve}e ostrvo u Indijskom okeanu, Cejlon; to proizlazi iz opisa ostrva kod
najzna~ajnijih anti~kih geografa (Ptolomeja, Strabona, Mele). U XVI veku, me|utim,
tim imenom se ozna~avala Sumatra, pa verovatno na nju pomi{lja i Kampanela. I
anti~ki izvor Kampanelin, Jambulova utopija Grad Sunca, iz koje su nam sa~uvani
izvodi kod Diodora, govori o „Sun~evom Ostrvu” u najbli`oj blizini ekvatora (otuda
i naziv grada kod Kampanele). Polo`aj ovog ostrva u neposrednoj blizini ekvatora
u Jambulovoj utopiji potekao je od nekih pogre{nih indikacija na anti~kim
geografskim kartama; istu pogre{ku ponovio je i Kampanela, po svom anti~kom
uzoru, a i po renesansnim kartama. Pominje se i u Morovoj Utopiji.
3
Sedam planeta – prema Ptolomejevu sistemu kojeg se dr`e srednjovekovni
pisci: Sunce, Mesec, Merkur, Venera, Mars, Jupiter i Saturn.
SAVREMENO DRU[TVO,
PRAVO I DR@AVA
158 S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}
Nauka o upravljanju 159

A. SISTEMSKI PRISTUP – KIBERNETIKA


Stevan Lili}, Milan I. Markovi},
Predrag Dimitrijevi}*
NAUKA O UPRAVLJANJU
SA ELEMENTIMA PRAVNE INFORMATIKE

SISTEMSKI PRISTUP

1. KIBERNETIKA – OP[TA NAUKA O UPRAVLJANJU


Klju~nu ulogu u konstituisanju kibernetike kao nau~ne discipline imao je
ameri~ki matemati~ar i fizi~ar Norbert Viner (Norbert Wiener, 1894–1964), „otac
kibernetike”. Kibernetika ne samo da je ne{to „novo” u svakodnevnom re~niku
savremenog ~oveka, ve} je i ogromna inovacija u nau~noj i metodolo{koj misli.
Zbog toga, nije redak slu~aj da se pretpostavlja da je re~ o jednom jasnom i preci-
znom pojmu, naro~ito ako se po|e od njegove „neoptere}enosti” raznim istorijskim
sadr`ajima. Ipak, iako relativno od skora u stalnoj upotebi, izraz „kibernetika” je
u pogledu svoje sadr`ine jedna od najdinami~nijih kategorija savremene nauke.
Sadr`inskoj i terminolo{koj nepreciznosti ovog pojma doprinosi, pre svega,
strahovit nau~ni i tehnolo{ki razvoj, koji do ju~e „nau~nofantasti~na” znanja ~ini
beznade`no zastarelim. „Ukoliko neka nova nau~na disciplina ima zna~aja, te`i{te
interesovanja za nju mora i trebalo bi da se menja tokom godina. Kada sam napisao
’Kibernetiku’, glavne prepreke na koje sam nailazio sastojale su se u tome {to su
pojmovi statisti~ke informacije i teorije upravljanja bili novina, i verovatno
predstavljali {ok za ustaljeni na~in mi{ljenja tog vremena. Me|utim, to su sada
toliko poznati instrumenti stru~njaka iz oblasti komunikacija i automatskog

* Prof. dr Stevan Lili}, Pravni fakultet u Beogradu; doc. dr Milan I. Markovi}, Pravni
fakultet u Podgorici; doc. dr Predrag Dimitrijevi}, Pravni fakultet u Ni{u, Nauka o upravljanju,
Savremena administracija, Beograd, 2001.
160 S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}

upravljanja, da je glavna opasnost koje se moram ~uvati, mogu}nost da knjiga


izgleda dosadna i obi~na.”1
Prema svojim prvobitnim shvatanjima, iznetim u ~uvenoj knjizi Kibernetika (za
koju Viner sam ka`e da je jedna knjiga „manje-vi{e tehni~kog karaktera”), Viner
odre|uje kibernetiku kao „nau~nu disciplinu koja se bavi op{tim principima procesa
upravljanja kod `ivih bi}a i strojeva”. Evo kako sam Viner opisuje „ra|anje nove
nauke”: „I tako, jo{ pre ~etiri godine (odnosno 1947. godine), grupa nau~nika okupljena
oko A. Rozenbluta (A. Rosenbluth, meksi~ki fiziolog) i mene, ve} je shvatila zajedni~ke
osnove niza problema vezanih za komunikaciju, upravljanje i statisti~ku mehaniku,
kako kod ma{ina, tako i u `ivom tkivu. S druge strane, rad nam je bitno bio ote`an
usled okolnosti {to nije postojala jedinstvena literatura, niti zajedni~ka terminologija,
pa ~ak ni neki op{ti naziv za oblast koju smo prou~avali. Nakon dugih razmatranja,
zaklju~ili smo da je postoje}a terminologija, na ovaj ili onaj na~in optere}ena, i da
nam ne bi pomogla u daljem razvoju ove oblasti: i, kao {to se to nau~nicima ~esto
de{ava, bili smo prisiljeni da posebno formuli{emo neke izraze neo-gr~kog tipa, kako
bi se popunile postoje}e praznine. Odlu~ili smo se da celu jednu oblast teorije
upravljanja i komunikacije kako kod strojeva, tako i kod `ivih bi}a nazovemo
Kibernetika, pa smo tu re~ stvorili od gr~ke re~i ’kibernetes’, odnosno kormilar. Prilikom
odabiranja ovog izraza, tako|e smo `eleli da odamo priznanje Maksvelu (C. Max-
well), kao autoru prvog ~lanka o mehanizmima povratne sprege, objavljenom 1868,
koji je upotrebio izraz ’governor’ (odnosno upravlja~), i koji predstavlja latinsku verziju
’kibernetes’. Osim toga, hteli smo da skrenemo pa`nju da su ure|aji za kormilarenje,
zaista i prvi i najrazvijeniji mehanizmi povratne sprege.”2
S obzirom na izuzetan razvoj ove discipline, svega par gorina kasnije, Viner
svoju koncepciju kibernetike, kao osnove za prou~avanje procesa upravljanja
slo`enim biolo{kim i mehani~kim sistemima, pro{iruje i na „dru{tvo”, odnosno
na socijalne sisteme. Ove postavke Viner iznosi u svojoj drugoj ~uvenoj knjizi
Kibernetika i dru{tvo, koja nije vi{e bila „tehni~kog” karaktera, ve} je predstavljala
jednu filozofsko-metodolo{ku osnovu razvoja nau~ne misli i savremenog pogleda
na svet.3 „Teza je ove knjige da se dru{tvo mo`e razumeti samo putem prou~avanja
1
Norbert Wiener, Cybernetics – Or Control and Communication in the Animal and the Machine,
The MIT Press, Cambridge, MA, 1948 (Second Edition, 1961); Introduction, str. vii. Ova knjiga izdata je
i kod nas pod naslovom Kibernetika ili upravljanje kod `ivih bi}a i ma{ina, Beograd, 1972. Usled svoje
velike popularnosti, ova je knjiga vremenom po~ela da se ozna~ava jednostavno kao Kibernetika.
Norbert Wiener, Cybernetics: Or Control and Communication in The Animal and The
2

Machine, Cambridge, 1948, str. 13-14.


3
Norbert Wiener, The Human Use of Human Beings: Cybernetics and Society, New York, 1954. I
ova je knjiga prevedena kod nas, s tim {to je kao naslov uzet podnaslov originala, a kao podnaslov – naslov,
odnosno Kibernetika i dru{tvo: ljudska upotreba ljudskih bi}a (Beograd, 1964), budu}i da je u vreme
prevo|enja kod nas, ova knjiga ve} bila u svetu poznata po svom podnaslovu – Kibernetika i dru{tvo.
Nauka o upravljanju 161

poruka i sredstava komunikacija kojim raspola`e, i da }e u budu}nosti razvoj


poruka i sredstava komunikacija, poruka izme|u ~oveka i ma{ine, ma{ina i ~oveka,
kao i izme|u ma{ine i ma{ine, neizbe`no igrati sve zna~ajniju ulogu. Stanje u
kome saop{tavam naredbu nekoj ma{ini ne razlikuje se bitno od stanja u kome
naredbu saop{tavam nekoj osobi. (...) Stoga teorija upravljanja (...), bilo da se
odnosi na ljude, `ivotinje ili ma{ine, predstavlja samo jedan segment teorije
komunikacija.”4
Sadr`insko odre|ivanje pojma „kibernetika” obuhvata veoma {irok dijapazon
najrazli~itijih koncepcija i zna~enja: od nove nau~ne metodologije do sinonima
za ve{ta~ke ljude. Sa svoje strane, ova situacija ima niz konceptualnih i metodo-
lo{kih posledica, koje se, izme|u ostalog, reflektuju na sadr`inu i granice kiberne-
tike kao nau~ne discipline. „Nesporazum” u odre|ivanju kibernetike, me|utim,
ne proizilazi iz odre|ivanja kibernetike kao discipline „op{teg karaktera” – naprotiv.
Iako u na~elu nije sporno da je kibernetika disciplina op{teg karaktera koja se
bavi „procesom upravljanja u slo`enim sistemima” (mehani~kim, biolo{kim,
odnosno socijalnim), „nesporazumi” i nepreciznosti nastaju prilikom utvr|ivanja
konkretne prirode samih slo`enih sistema. Razli~itost u pristupu sadr`ini
kibernetike predstavlja „optere}enje” koje proisti~e iz tradicionalnog shvatanja
da se oblast nau~ne spoznaje u krajnjoj instanci „mora” diferencirati na „prirodne”,
odnosno „dru{tvene” nauke. Upravo su ovakva – (prevazi|ena) „dualisti~ka”
stanovi{ta uticala na to da se kibernetika po~ela rastezati na sve mogu}e i nemogu}e
na~ine – od discipline koja jednom zauvek treba da re{i sva nere{ena pitanja nauke
(„sveti spas”) do discipline koja ima opskurne i antihumane ciljeve („roboti
dolaze!”). Ipak, imaju}i u vidu da se kibernetikom bave nau~nici i stru~njaci veoma
razli~itih konceptualnih i profesionalnih profila, iz pojedinih definicija ipak izbija
„su{tina stvari”, odnosno da je re~ o op{tem fenomenu „upravljanja”, odnosno o
„komunikaciji i kontroli”. Uostalom, evo i sa`etog selektivnog pregleda pojedinih
stanovi{ta.
Prema shvatanju engleskog fizi~ara V. Rosa E{bija (W. Ross Ashby), koji u
osnovi polazi sa manje-vi{e istog stanovi{ta kao i Viner, kibernetika se odre|uje
kao „teorija ma{ina”, odnosno „automata” (kako ih E{bi naziva). Me|utim, treba
odmah napomenuti da E{bi pod izazom „ma{ina” („automati”) podrazumeva pojam
koji je po svojoj sadr`ini veoma blizak pojmu „sistem” i da, iako fizi~ar,
upotrebljava izraze i termilogiju koji pre odgovaraju psihologiji nego fizici (npr.
„pona{anje sistema” i sl.). Ovo, izme|u ostalog, ukazuje i na bitne integracione
karakteristike koje kibernetika donosi. Tako se kibernetika prvenstveno bavi
„pona{anjem” (ne „strukturom”), {to, sa metodolo{ke ta~ke posmatrano, ukazuje
na okolnost da su strukturalni elementi sistema u relativnoj zavisnosti od
4
Norbert Viner, Kibernetika i dru{tvo, Beograd, 1964, str 30–31.
162 S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}

funkcionalnih. „Teorija ma{ina koja se ne bavi objektima ve} na~inom i formom


pona{anja, ukoliko se ponavljaju, ukoliko su deterministi~ka, i ukoliko mogu da
se reprodukuju...„”5
Prema pojedinim koncepcijama (npr. A. Moles), kibernetika ima za predmet
„organizme”, mada u su{tini shva}ene kao „slo`eni sistemi”: „Kibernetika je
definisana kao nauka o organizmima, ne uzimaju}i u obzir fizi~ku prirodu organa
koji ga ~ine (...) ona tra`i zajedni~ko u raznim na~inima udru`ivanja poznatih
elemenata bez obzira da li su ti organi mehani~ki delovi, elektronski elementi, ili
biolo{ki organi u klasi~nom smislu re~i.”6
Pristup kibernetici kao nauci o „pretvaranju” informacija, ima i tzv.
„informati~ki pristup” kibernetici (koji, recimo, zastupa J. Bober), koji polazi od
postavke da je kibernetika u stvari „informatika”, odnosno disciplina koja se bavi
„obradom” informacija. Ovde nije te{ko uo~iti da, iako u su{tini polazi od prvobitne
Vinerove postavke kibernetike, konstatacija zavr{ava prakti~no izjedna~avanjem
kibernetike sa jednom sasvim razli~itom disciplinom – informatikom. Naravno
da su kibernetika i informatika bliske discipline (kao, recimo, matematika i fizika),
ali to ipak ne zna~i da ih je mogu}e izjedna~iti. „(Kibernetika je) nauka o
upravljanju i vezi (...). Lako se mo`emo uveriti da upravljanje i veza nisu zapravo
ni{ta drugo nego prenos, obrada, ~uvanje i kori{}enje informacija...”.7
Tzv. samoregulativni (samoupravni) pristup kibernetici, i ujedno jedno
karakteristi~no britansko shvatanje (F. H. George), polazi od Vinerovog stanovi{ta,
ali „kompletira” koncepciju slo`enosti sistema, uvode}i pojmove „samoregulacije”
i „adaptacije”. „Kibernetika je nauka o upravljanju i komunikaciji sa posebnim
osvrtom na samoupravne i adaptivne sisteme (...) ona ne povla~i apsolutnu razliku
izme|u `ive i ne`ive prirode ili sistema koje je ~ovek stvorio, s obzirom da svaki
od njih mo`e biti samoupravni i adaptivan u svom pona{anju...”.8
Jedno, donedavno tipi~no i veoma rasprostranjeno stanovi{te, koje se danas,
me|utim, ubrzano napu{ta, polazi od tzv. „roboti~kog pristupa” kibernetici, prema
kojem je kibernetika „nauka o robotima”, jer, kako isti~u predstavnici ovog
shvatanja (npr. G.A. Boulanger, predsednik Me|unarodnog udru`enja za kibe-
rnetiku): „Nauka o robotima: (...) ipak je to sa`eta i zapanjuju}a definicija kibe-
rnetike, nauke koja gradi te neobi~ne strojeve, obdarene uslovnim refleksima i
sposobno{}u u~enja, ukratko, strojeve koji opona{aju `ivot...”.9
5
W. Ross Ashby, An Introduction To Cybernetics, London, 1956, stav 1/2.
6
Abraham Moles, Objekt, metoda i aksiomatika kibernetike, Zbornik radova Izazov
kibernetici, Zagreb, 1971, str. 47.
7
Juraj Bober, Stroj-~ovjek-Dru{tvo (Kibernetika), Zagreb, 1970, str. 35.
8
F. H. George, Cybernetics, London, 1971, str. 3.
9
Rajko Tomovi}, Geneza kibernetike, Beograd, 1966, str. 8.
Nauka o upravljanju 163

Zanimljivo je interesovanje i neposredno anga`ovanje pojedinih na{ih nau-


~nika u konceptualnom odre|ivanju kibernetike. Tako, polaze}i od zapa`anja da
se re~ kibernetika danas koristi u vi{e zna~enja, profesor Rajko Tomovi} konstatuje:
„Jedna grupa nau~nika pojam kibernetike vezuje prvenstveno za interdisciplinarna
istra`ivanja procesa upravljanja i prenosa signala u tehni~kim i biolo{kim sistemima
(...), pri ~emu se termin kibernetika ne koristi toliko kao naziv jedne posebne
nau~ne discipline, koliko kao tendencija evolucije automatike u pravcu primene
na podru~ju biologije. Druga struja u savremenoj nauci daje re~i kibernetika vrlo
{iroko zna~enje (...) i polazi od ~injenice da su problemi me|usobnog uticaja
objekta regulacije i regulatora (upravlja~a) op{ti, te da u svakoj upravlja~koj
situaciji, bez obzira na njenu konkretnu prirodu, postoje zajedni~ke zakonitosti.
(...) Ovako posmatrana, kibernetika se javlja kao op{ta teorija o upravljanju (...) i
za razliku od empirijskog i intuitivnog prila`enja problemu upravljanja, kibernetika
prilazi ovom pitanju isklju~ivo matemati~ki. Kibernetski prilaz upravlja~kom
sistemu jeste njegova transformacija u apstraktni model, koji se zatim ispituje
matemati~ki, naj~e{}e na elektronskim ra~unarima.”10
Interesantno je, a ujedno i paradoksalno, da kibernetika – za koju neupu}eni
vezuju zastra{uju}e vizije tehni~ke dehumanizacije ~oveka, zapravo nema nikakve
veze sa tim – naprotiv. Poreklo termina „kibernetika” vezuje se za „dru{tvene” i
„humanisti~ke” nauke, a ne za „tehni~ke”, kako se to uobi~ajeno misli.
O kibernetici, u stvari, prvi govori najve}i od svih mislilaca na{e civilizacije
– Platon (428–347), u svojim Dijalozima, posebno u Dr`avi i Gorgiji.11 Tako,
raspravljaju}i o „ve{tini upravljanja”, Platon upotrebljava izraz „kibernetes”, koji
u svom bukvalnom smislu ozna~ava „kormilara” broda, a u svom prenosnom
smislu ozna~ava „upravlja~a”, onog koji vlada ve{tinom upravljanja provincijom.
Polaze}i od toga, sama ve{tina upravljanja ozna~ava se kao „kormilarenje”,
odnosno kao kibernetika, u smislu kako je Viner koristi. Za razliku od na{eg jezika,
gde prenosno zna~enje re~i „kibernetes”, u smislu „upravlja~a”, odnosno
„kormilara”, nije tako jednostavno utvrditi, u nekim stranim jezicima, smisao je
veoma precizan. Tako, na primer, u engleskom jeziku re~ „governor” (u smislu
„guvernera”, recimo jedne dr`ave ~lanice SAD) upravo ima zna~enje „upravlja~a
provincijom” u Platonovom smislu re~i.12 Za Platona je „kormilar” ~ovek ve{tine
i vrline.13 „Pa ipak je ova krmarska ve{tina (odnosno kibernetika) povu~ena i
10
Isto.
11
Platon, Gorgija, Beograd, 1968, str. 73–193.
12
Interesantno je i iskustvo nedavne pro{losti Kine – prema tada{njim zvani~nim kineskim
prevodima na engleski, vrhovni vo|a tzv. Kulturne revolucije, bio je ozna~en kao Veliki kormilar
(odnosno The Great Heldsman) naroda.
13
Ovaj filozof-krmaro{ je prava Platonova figura i izvanredno je opisan – Platon, Gorgija,
Beograd, 1968, napomena prire|iva~a br. 63, str. 209.
164 S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}

skromna, i ne razme}e se i ne hvali da vr{i ko zna kakav posao. (...) A ~ovek koji
je majstor u toj ve{tini i koji je taj posao obavio, si}i }e na zemlju i {eta}e se pored
mora i svoje la|e sasvim skromno. Ja mislim da ~ovek razmi{lja i da verovatno
sam u sebi naga|a kome od putnika je koristio, a kome na{kodio time {to mu nije
dao da se udavi u moru, jer zna da ni u du{i, a ni telom, ni za dlaku nisu bolji kad
ih je iskrcao, no {to su bili prilikom ukrcavanja. (...) I zbog toga krmaro{ obi~no
nije uobra`en zbog svoje ve{tine, mada nas je spasao.”14
Od vremena Platona pa do kraja srednjeg, odnosno po~etka novog veka,
nema tragova da je re~ kibernetika kori{}ena u Platonovom smislu. Termin
„kibernetika” kao takav, odnosno u smislu „ve{tine upravljanja” (dru{tvenim i
dr`avnim poslovima), prvi put je upotrebljen sredinom pro{log veka – u eri punog
zamaha industrijske revolucije. U Francuskoj, jednoj od vode}ih zemalja novog
industrijskog razvoja, ~uveni matemati~ar, fizi~ar i mislilac A. M. Amper (André-
Marie Ampére, 1775–1836), objavljuje 1843. godine delo Eseji filozofije nauke15
u kome, izme|u ostalog, daje sistematizaciju svih do tada poznatih ljudskih znanja
i svakoj oblasti odre|uje „odgovaraju}u” nau~nu disciplinu. Kao jednu novu
dru{tvenu disciplinu, koju treba ubudu}e razvijati, a koja treba da se bavi „vo|enjem
dr`avnih poslova i pobolj{anjem stanja dru{tva”, Amper navodi kibernetiku.
„Kibernetika. Odnos naroda prema narodu koji prou~avaju dve prethodne nauke
samo su mali deo onog ~ime se vlast mora baviti: ona treba da poklanja neprestanu
pa`nju o~uvanju dru{tvenog poretka, izvr{avanju zakona, pravilnom razrezivanju
poreza, izboru ljudi koje postavlja na pojedine du`nosti, kao i svega onog {to
treba da doprinese pobolj{anju stanja dru{tva. Ona treba neprestano da tra`i razna
sredstva koja su najpogodnija za postizanje cilja; samo na temelju pa`ljivog
prou~avanja i upore|ivanja svega {to se odnosi na narod, ona }e biti sposobna da
vlada u skladu sa svojom ulogom, obi~ajima, instrumentima stvaranja i razvijanja
organizacije, kao i zakonima koji predstavljaju op{ta pravila pona{anja, i koje
valja primenjivati u svakom posebnom slu~aju. Prema tome, posle svih nauka
koje se bave razli~itim predmetima, treba uvrstiti i ovu o kojoj je sada re~ i koju
nazivam kibernetika (od re~i kybernetike, koja je u po~etku bila kori{}ena u u`em
smislu i ozna~avala ve{tinu upravljanja brodom, i koja je jo{ i kod samih Grka
bila kori{}ena i u {irem kontekstu, kao ve{tina upravljanja dru{tvom uop{te.”16
14
Platon, Gorgija, Beograd, 1968, str. 172-173; Uporedi: Paul-Henri Steinauer,
L’informatique et l’application du droit, le role du juriste dans l’elaboration d’un programme
d’application du droit par ordinateur, Fribourg, 1975, str. 19.
15
André-Marie Ampére, Essai sur la philosophie des sciences ou exposition analytique
d’une classification naturelle des toutes les connaissances lumaines, Seconde partie, Paris, 1843,
str. 140-141. (prema: Juraj Bober, Stroj-~ovjek-Dru{tvo, Zagreb, 1970, str. 25).
16
Mirko Markovi}, Prilaz kibernetici, Beograd, 1972, str. 17; Juraj Bober, Stroj-~ovjek-
Dru{tvo, Zagreb, 1970, str. 24-25.
Nauka o upravljanju 165

Sredinom dvadesetog veka, me|utim (kako sam ka`e „ne znaju}i da je ve}
bio u upotrebi”), Viner „otkriva” termin „kibernetika”. „Uporno sam se strudio,
ali sam ve} od prvih koraka bio zabrinut da knjizi dam takav naziv koji bi izra`avao
sam predmet o kojem sam pisao. Prvo sam poku{ao da prona|em neku gr~ku re~
koja ima smisao „prenosnika saop{tenja”, ali sam znao za re~ „angelos”. Na
engleskom jeziku angelos zna~i an|eo, odnosno bo`ji izaslanik. Prema tome, re~
angelos je ve} bila zauzeta i u mom slu~aju mogla je samo da iskrivi smisao
knjige. Onda sam po~eo da tra`im potrebnu mi re~ me|u izrazima koji imaju veze
sa upravljanjem ili regulacijom. Jedino {to sam bio u stanju da prona|em bila je
re~ kybernetes, koja zna~i kormilar (krmaro{), navigator. Po{to }e se re~ koju
sam odabrao upotrebljavati na engleskom – dao sam prednost engleskom izgovoru
pred gr~kim.17 Tako sam natrapao na naziv Kibernetika. Kasnije sam saznao, da
je po~etkom XIX veka tu re~ u Francuskoj koristio fizi~ar Amper, istina u
sociolo{kom smislu, ali onda ja to nisam znao (...)”18
Imaju}i sve ovo u vidu, mo`e se re}i da se kibernetika mo`e ponositi ne~im
~ime se malo koja disciplina mo`e ponositi – kibernetika je „istovremeno” i
najstarija, ali i „najmla|a” nau~na disciplina. Fakti~ki prisutna u samom vrhu
civilizacijske misli od antike pa do moderne epohe (od Platona preko Ampera do
Vinera), kibernetika pru`a nevi|eni intelektualni i dru{tveni izazov. Iz osnovnih
Vinerovih postavki proizilaze i osnovne karakteristike kibernetike kao op{te
metodolo{ke osnove prou~avanja fenomena upravljanja kod slo`enih sistema,
nezavisno od toga da li je njihova konkretna priroda biolo{ka, mehani~ka ili
socijalna. Kibernetika je, dakle, orijentisana ka iznala`enju onog {to je zajedni~ko
slo`enim sistemima i procesima upravljanja u njima. Osim Vinera jedan broj drugih
nau~nika i stru~njaka iz veoma raznovrsnih oblasti (npr. biologije, psihologije,
matematike, fizike i drugih disciplina) ima}e, u periodu za vreme i neposredno
posle Drugog svetskog rata, neposredan i bitan uticaj na nastanak i razvoj
„fizionomije” kibernetike. Ovo se naro~ito odnosi na koncipiranje i postavljanje
temelja teorije informacija, teorije sistema i teorije upravljanja, {to }e u svojoj
sintezi definitivno uobli~iti kibernetiku. Kako isti~e Viner: „Svrha je kibernetike
da razvije jedinstveni pojmovi aparat i odgovaraju}u tehniku kako bi se problem
upravljanja i komunikacija mogao obuhvatiti jednim op{tim pristupom, kao i da
prona|e odgovaraju}e koncepte i metode kako bi se posebne karakteristike mogle
podvesti pod odre|ene zajedni~ke pojmove”.19
17
Nota bene: na engleskom se re~ kibernetika pi{e cybernetics, odnosno izgovara
„sajbernetiks”.
18
Norbert Wiener, I Am a Mathematician, Cambridge, Mass, 1956. (prema: Mirko Markovi},
Prilaz kibernetici, Beograd, 1972, str. 18).
19
Norbert Viner, Kibernetika i dru{tvo, Beograd, 1964, str. 31.
166 S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}

Prema tome, iz metodolo{ko-operativnih i prakti~nih razloga, i uz sve


nedostatke generalizacije, mogu se formulisati osnovne „karakteristike” kibernetike
kao nau~ne discipline: a) kibernetika ima imanentno metodolo{ka svojstva („svrha
je kibernetike da razvije jedinstveni pojmovni aparat i odgovaraju}u tehniku (...),
kao i da prona|e odgovaraju}e koncepte i metode...”); b) kibernetika je orijentisana
ka integraciji posebnih elemenata u op{te principe („kako bi se posebne
karakteristike mogle podvesti pod zajedni~ke pojmove...”) i c) kibernetika je op{ta
disciplina ~iji je predmet proces upravljanja i komunikacije u slo`enim sistemima.
Koji god prilaz kibernetici odabrali (kao najprimereniji sopstvenoj meri i
uverenju), jedno je bez sumnje sigurno: „Kibernetika predstavlja tre}u revoluciju
koja se odvija na intelektualnom podru~ju: kibernetika je bitno druga~iji na~in
mi{ljenja.”20

2. OP[TA TEORIJA SISTEMA


Savremeni re~nik obiluje tzv. metapojmovima, koji, iako od ranije u upotrebi,
u savremenim uslovima dobijaju nova – „vi{a” i kompleksnija zna~enja. Tipi~ni
takvi pojmovi su „sistem”, „informacija”, „komunikacija” i „upravljanje”. Ovi
pojmovi, posebno „sistem” i „informacija”, bitno su izmenili svoju tradicionalnu
fizionomiju, i tako se „restrukturirani” primenjuju u najrazli~itijim stru~nim
podru~jima, oblastima i nau~nim disciplinama. Tako su se ovi tradicionalni izrazi,
sada kao „metapojmovi”, prakti~no pro{irili na sva podru~ja, uklju~uju}i i oblast
dru{tvenih nauka, ekonomije, dr`ave i uprave. Na pojam i koncepciju sistema,
kao „celinu sastavljenu od delova” nailazi se kako u anti~kim vremenima, tako i
tokom celokupnog razvoja nau~ne i filozofske evropske misli – sve do dana{njih
dana. Tako, recimo Aristotel21 razmatra „logi~ki sistem”; Rene Dekart (René
Decartes)22 matemati~ki („koordinacioni”) sistem; Georg Vilhem Fridrih Hegel
(Georg Wilhem Fridrich Hegel)23 „filozofski sistem”; @an-@ak Ruso (Jean-Jacques
Rousseau)24 „sistem dru{tvenog ugovora”; D`on Mejnard Kejns (John Maynard
Keynes)25 „sistem industrijskog kapitalizma”; Hans Kelzen (Hans Kelsen)26
20
Leon Delpach, Norbert Viner – Stvoritelj Kibernetike, Zbornik radova Izazovi kibernetike
I, Zagreb, 1971, str. 43.
21
Aristotel, Organon, Kultura, Beograd, 1970.
René Descartes, Rasprava o metodi, Beograd-Zagreb, 1951; Descartes, Discours de la
22

Méthode I, Paris, 1921.


23
Georg Wilhem Friedrich Hegel, Fenomenologiha duha, Beograd, 1974.
24
Jean-Jacques Rousseau, Dru{tveni ugovor, Prosveta, Beograd, 1949.
25
John Maynard Keynes, Op{ta teorija zaposlenosti, kamate i novca, Beograd, 1956.
26
Hans Kelzen, Theorie Pure de Droit, Paris, 1962.
Nauka o upravljanju 167

„normativisti~ki sistem prava” itd. U tom smislu, i danas se, recimo, govori o tzv.
velikim, pravnim27, upravnim28 ili ekonomskim sistemima29
„Pojam sistema bio je poznat filozofima, nau~nicima koji su radili u razli~itim
oblastima nauke, jo{ odavno, ali potreba formulisanja i izu~avanja principa
sistemnosti nije postojala u tako jasnoj neophodnoj formi u kakvoj ona sada postoji.
Naviknuv{i se da se u svakodnevnom `ivotu slu`e relativno ograni~enim sistemima,
ljudi, me|u njima i nau~nici, dugo vremena nisu poznavali univerzalni karakter
principa sistemnosti. Tek je u XX veku njegov zna~aj postao savr{eno o~igledan.
Ovo se desilo blagodare}i, pre svega, gigantskim uspesima koji su omogu}ili
sistemski prilaz u oblasti kibernetike, u teoriji upravljanja i savremenoj tehnici.”30
Kao prete~a op{te teorije sistema, koja }e vremenom postati integralni deo
kibernetike, ~etrdesetih godina ovog veka ameri~ki psiholog A. End`al (A. Angyal)
istupa sa tezom da je u prou~avanju slo`enih sistema, naro~ito `ivih organizama,
neophodno prona}i „nove metodolo{ke pristupe”, s obzirom na to da su postoje}e
koncepcije prevazi|ene i kao takve „neupotrebljive”. Nove postavke i ideje koje
prvi put iznosi u radu Osnove nauke o li~nosti (1941), End`al razra|uje, posebno
sa metodolo{kog stanovi{ta. U kasnijim radovima, End`al ukazuje na nedostatke
kategorije „odnos” kao metodolo{kog instrumenta, budu}i da se pomo}u odnosa
ne mo`e iskazati sva slo`enost situacije li~nost-okru`enje, i istovremeno isti~e
potrebu pronala`enja adekvatnog metodolo{kog instrumenta koji bi bio u stanju
da pojavu predstavi u svojoj kompleksnosti i dinamici. End`al predla`e da taj
„novi metodolo{ki instrument” za izu~avanje slo`enih pojava (kao {to je, recimo,
psiholo{ki aspekt odnosa li~nosti pojedinaca prema svom socijalnom okru`enju)
bude kategorija sistem. Evo kako sam End`al postavlja ovo epohalno metodolo{ko
otkri}e: „Problem integracije pojedina~nih procesa u organizam kao celinu je
najva`niji, ali istovremeno i najslo`eniji problem nauke o li~nosti. Te{ko}e ne
le`e samo u nedostatku upotrebljivih podataka, ve} u jo{ ve}oj meri u neadekva-
tnosti na{eg logi~kog aparata. Ne samo {to se ovaj nedostatak ose}a kod prou~a-
vanja li~nosti, ve} se ose}a i kod prou~avanja svake celine uop{te. (...) Na{e nau~no
razmi{ljanje sastoji se prvenstveno od logi~kih manipulacija odnosa. Me|utim,
na okolnost da se struktura neke celine ne mo`e odrediti odnosima ukazuju mnogi
autori. Polaze}i od premise da veze u okviru neke celine ne mogu biti svedene na
27
René David, Les Grandes Systems du Droit Contemporaines, 9eme ed., Paris, 1988;
Viktor Knapp, Veliki pravni sistemi, Strani pravni `ivot, Beograd, br. 75-76, 1972, str. 3ù25; Franz-
Joseph Peine, Das Recht als System, Berlin, 1983.
28
Eugen Pusi}, Upravni sistemi I & II, Zagreb, 1985.
29
Radmila Stojanovi}, Veliki ekonomski sistemi, peto izdanje, Beograd, 1979.
30
A. I. Rakitov, Anatomia nau~nogo saznania, Moskva, 1969, str. 93. (Prema: Radmila
Stojanovi}, Veliki ekonomski sistemi, Beograd, 1979, str. 9).
168 S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}

odnose, neki pisci smatraju da celina kao takva uop{te nije podobna za logi~ku
manipulaciju. Mi, me|utim, stojimo na stanovi{tu da je struktura celine, ipak
podobna za logi~ko ispitivanje, i mada se to mo`da ne mo`e iskazati pomo}u
„odnosa”, mo`da bi se moglo izraziti nekom drugom adekvatnom logi~kom
jedinicom koja bi predstavljala jednu sasvim druga~iju logi~ku vrstu. Poku{a}emo
da poka`emo da postoji logi~ka jedinica koja je podobna za izu~avanje celine, i
predla`emo da se nazove „sistem”. (...) Elementi sistema (...) ne postaju sastavni
delovi sistema na osnovu njihovih imanentnih svojstava, ve} na osnovu distribucije
ili rasporeda u okviru sistema. Objekat ne u~estvuje u sistemu posredstvom nekog
svog inherentnog svojstva, ve} prema pozicionoj vrednosti koju ima za sistem.
(Tako, na primer) neva`no je za neki linearni sistem da li ga ~ine ta~kice, krsti}i
ili kru`i}i, ukoliko raspored pozicionih vrednosti ostane isti. (U tom smislu) idealno
bi bilo razviti logiku sistema do te mere preciznosti, koja bi bila osnova za egzaktnu
matemati~ku formulaciju veza u okviru celine.”31
Ono {to je predlo`io End`al, odnosno „razviti logiku sistema”, uradio je
engleski biolog Ludvig fon Bertalanfi (Ludwig von Bertalanffy), koji po~etkom
pedesetih godina postavlja tzv. „teoriju otvorenih sistema” (u fizici i biologiji), s
tim {to je u kasnijim radovima ovaj koncept metodolo{ki razradio i postavio osnove
op{te teorije sistema (odnosno General System Theory, ili skra}eno – GST),32
kao „novog metodolo{kog pristupa jedinstvu nauke”. Fon Bertalanfi polazi od
stava da razli~iti elementi savremene nauke stalno nastoje da se razvijaju tesno
povezani sli~nim, kako ka`e, „paralelnim” idejama. Ovo omogu}ava formiranje i
razvijanje op{tih principa koji bi se odnosili na sve sisteme. Polaze}i od toga, Fon
Bertalanfi klasifikuje sisteme na tzv. otvorene i na tzv. zatvorene sisteme, polaze}i
od komunikacije sistema sa svojim okru`enjem. Pored toga, Fon Bertalanfi uvodi
i koncept tzv. dinami~ke interakcije sistema sa okru`enjem. U tom smislu, otvoreni
su oni sistemi koji sa svojim okru`enjem razmenjuju materiju (npr. hrana), energiju
(npr. fotosinteza), odnosno informacije (npr. ~uju, vide i sl.), dok su zatvoreni oni
sistemi koji sa svojim okru`enjem ne ostvaruju komunikaciju. Pada odmah u o~i
da tzv. zatvoreni sistemi, u stvari, i „ne postoje”, odnosno ukoliko i postoje ne
mo`e se za njih saznati, budu}i da ne ostvaruju nikakav kontakt sa svojom
okolinom. To je i osnovni razlog {to je prvobitna Fon Bertalanfijeva postavka
ubrzo napu{tena (~ak i od njega samog) i {to je umesto izraza „zatvoren sistem”
uveden termin „relativno izolovan sistem”. Ipak, efekti ove „genijalne gre{ke”
bili su, mo`e se slobodno re}i, sa stanovi{ta metodologije nau~nog istra`ivanja
31
A. Angyal, A Logic of Systems, System Thinking (ed. E. F. Emery), London, 1976, str. 17.
32
Ludwig von Bertalanffy, General System Theory – Foundation, Development, Applica-
tion, Peguin Books, 1971; Ludwig von Bertalanffy, Théorie Général des Systemes, Paris, 1973;
Ludwig von Bertalanffy, Allgemeine Systemtheorie, 1977, str. 259–262.
Nauka o upravljanju 169

„revolucionarni”. „Savremenu nauku karakteri{e sveop{ta specijalizacija, proi-


stekla iz ogromne koli~ine podataka, slo`enosti tehnika i teorijskih struktura na
svakom podru~ju. Sa svoje strane, ovo je dovelo do raspada nauke kao integri-
sane celine: nau~nici koji se bave fizikom, biologijom, psihologijom i dru{tvenim
naukama, takore}i su za~aureni u sopstveni posebni svet, i veoma je te{ko voditi
me|usobni razgovor (...).33 Ipak, postoje modeli, na~ela i zakoni koji su primenjivi
na sisteme uop{te, ili pak njihove podgrupe, nezavisno od njihove specifi~ne vrste,
prirode njihovih sastavnih elemenata, kao i odnosa snaga izme|u njih. Stoga je
opravdano postaviti teoriju, ne manje-vi{e posebnih sistema, ve} op{tih principa
koji mogu biti primenjeni na sistem uop{te. Na ovaj na~in dolazimo do obrazovanja
jedne nove discipline, nazvane op{ta teorija sistema. Njenu osnovu ~ini
formulisanje i izvo|enje onih principa koji va`e za sistem uop{te.”34 Radovi Fon
Bertalanfija }e presudno uticati na to da teorija sistema, posebno u oblasti fizike i
biologije, postane osnova za konstruisanje jedne „op{te teorije sistema”,35 odnosno
op{te metodologije prou~avanja slo`enih dinami~nih sistema, koja }e se vremenom,
po{to obuhvati i „socijalne sisteme”, uobli~iti u tzv. sistemski pristup. „Bertalanfi
smatra da postoje bitni elementi koji su zajedni~ki svim podru~jima realnosti,
koji karakteri{u i atomsku strukturu, kibernetsku ma{inu, biolo{ki organizam i
ljudsko dru{tvo. Taj paralelizam nam pru`a mogu}nost da formuli{emo i razvijemo
principe koji va`e za sve sisteme. Op{ta teorija sistema nam daje {iroki – makro-
pogled sa ~ijeg stanovi{ta mo`emo da razmatramo sve sisteme. Fon Bertalanfi
sistem defini{e kao ’kompleksnost elemenata koji se nalaze u interakciji’ (...).
Tako formirana celina ima karakter otvorenog sistema koji je izlo`en uticaju
spolja{njeg okru`enja. Sistem se nalazi u stalnoj dinami~koj interaciji da bi se
prilagodio okru`enju i osigurao vlastiti opstanak. (...) Iako ovo izgledaju banalni
iskazi, teorija sistema ozna~ila je veliku promenu optike i intelektualne perspektive
iz koje se posmatra realnost.”36
Pojam „entropije” preuzet je iz (tzv. drugog zakona) termodinamike, ali u
kontekstu teorije sistema, entropija postaje op{ta metodolo{ka kategorija koja
ozna~ava tzv. meru „haosa”, odnosno dezintegracije jednog sistema. Entropijom
33
Ludwig von Bertalanffy, General System Theory, Human Behavior and International
Politics – Contributions from Socio-Psychological Sciences (Editor – J. David Singer), Chicago,
1965, str. 20–21.
34
Ludwig von Bertalanffy, General System Theory, Human Begavior and International
Politics – Contributions from Socio-Psychological Sciences (Editor – J. David Singer), Chicago,
1965, str. 21–22.
35
Onesin Cvitan, O pojmu op}e teorije sistema, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu,
Split, br. XVII, 1980, str. 149–155.
Miroslav Pe~ujli}, Metodologija dru{tvenih nauka, drugo, izmenjeno i dopunjeno izdanje,
36

Beograd, 1982, str. 45–46.


170 S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}

se ozna~ava stepen tzv. ru{ila~kog dejstva okru`enja na sistem, odnosno mera i


stepen „raspada” sistema usled dejstva energetskih, materijalnih i informati~kih
tokova iz okru`enja. Sistem se „raspada” ukoliko su mu komunikacioni kanali
„zakr~eni”, odnosno ukoliko ne mo`e uspostaviti i uskla|ivati informacione i
druge tokove, kako izme|u svojih delova (elemenata), tako i sa svojim okru-
`enjem.37 Kao posledica ovih stanja, sistem sa visokim stepenom informacione
prohodnosti u komunikaciji se „razvija i prosperira”, dok sistem koji nije u stanju
da se odupre uticaju entropije „vene i raspada se”, odnosno prelazi iz stanja
organizovanosti u stanje dezintegracije. Preko op{te teorije sistema, pojam entropije
uveden je i u oblast dru{tvene teorije.
Dinami~nost i adaptacija sistema u odnosu na svoje okru`enje, nasuprot
stati~nosti i nepromenjivosti, postaju osnov posmatranja slo`enih fenomena.
Dinami~ka ravnote`a elemenata unutar sistema, kao i samog sistema i njegovog
okru`enja, javlja se kao bitno svojstvo sistema. Odr`avanje ili pak promene u
sistemu mogu se ostvariti razli~itim putevima koji nisu strogo mehani~ki odre|eni.
Tradicionalna, i u nekim sredinama jo{ uvek dominantna istra`iva~ka orijentacija
dru{tvenih nauka bila je prevashodno analiti~ke prirode. Analiti~ka orijentacija,
u svom ekstremnom obliku, oli~ena je u tzv. nau~nom pozitivizmu (a u oblasti
prava tzv. pravnom pozitivizmu i normativizmu). Savremeni pristupi tra`e odlu~an
raskid sa ovim shvatanjima. „Op{ta teorija sistema (...) predstavlja reakciju na
stav da sve {to nauka treba da radi jeste da otkriva najsitnije sadr`aje elemenata
neke pojave (...), taj proces sintetizacije daje novu alternativu u kojoj se centar
interesa pomera od saznanja dobijenih putem uobi~ajenih analiza, ka kvalitetu
koji sistem kao celina poseduje i koji se ne mo`e razviti i locirati u pojedine
delove – malo ovde, malo onde (...).”38
Postavljanje konceptualne razlike izme|u otvorenih i zatvorenih sistema u
okviru op{te teorije sistema bilo je zna~ajno iz metodolo{kih razloga posebno
zbog toga {to su (u istra`ivanjima koja su prethodila Fon Bertalanfijevim) u
prirodnim, a naro~ito u dru{tvenim naukama, dominirala izu~avanja sa stanovi{ta
zatvorenih sistema, dok su pristupi sa stanovi{ta otvorenih sistema bili retkost.
Tradicionalna dru{tvena teorija je podrazumevala da su organizacije, institucije,
grupe – uklju~uju}i i kategorije dr`ave i prava – zatvoreni sistemi. Savremena
nau~na saznanja govore upravo suprotno: institucije, organizacije (npr. dr`ava i
pravo) neophodno je prou~avati kao „otvorene sisteme”, kao sisteme koji aktivno
i dinami~ki komuniciraju sa svojim dru{tvenim i ostalim (politi~kim, ekonomskim,
moralnim, ideolo{kim i drugim) okru`enjem. Dva su osnovna koncepta op{te teorije
37
Napominjeno da nasuprot entropiji (kao meri haosa), stoji informacija kao mera
organizovanosti, u smislu uspe{nog suprotstavljanja sistema dejstvu okru`enja.
38
A. Eddington, The Nature od The Physical World, Ann Arbour, 1958, str. 103–104.
Nauka o upravljanju 171

sistema koju je postavio Bertalanfi, i koja predstavljaju fundamentalni doprinos


savremenoj nau~noj misli. „Prvi se sastoji u tome ({to) razli~iti elementi moderne
nauke stalno nastoje da se razvijaju povezani paralelnim idejama. Taj paralelizam
pru`a mogu}nost formulisanja i razvijanja principa koji va`e za sve sisteme. Drugi
veliki doprinos sastoji se u razlikovanju i odre|enju zatvorenih i otvorenih sistema.
Na prvi pogled, za one koji prou~avaju dru{tvene fenomene, razlika izme|u
otvorenog i zatvorenog sistema se postavlja kao akademska, mo`e se ~ak re}i i
neva`na. Me|utim, ta razlika je su{tinska razlika u pristupu, na~inu i rezultatima
prou~avanja dru{tvenih fenomena. Do sada je u metodologiji i na~inu gledanja na
dru{tvene fenomene, uglavnom bio dominantan pristup zatvorenog sistema.
Op{ta teorija sistema zna~ajna je pre svega zbog toga {to je sistemskim
pristupom promenjen cilj samih nau~nih istra`ivanja. Karakteristi~na za nauku,
posebno za oblast dru{tvenih nauka, doskora je bila njena prevashodno analiti~ka i
empirijska orijenatacija, usmerena ka pronala`enju ~injenica i izvo|enju
eksperimenata. Naravno, ovo je bilo veoma korisno, posebno u smislu razvijanja
znanja i upoznavanja sa detaljima specifi~nih i ograni~enih domena (npr. pojedinih
pravnih propisa sl.). Me|utim, u uslovima neprekidnog narastanja slo`enosti,
analiti~ki i empirijski pristupi su „otkazivali”, uz karakteristi~nu situaciju da op{ti
koncepti i teorijski modeli ne odgovaraju stvarnosti (na primer, tzv. „raskorak prava
i stvarnosti”). Empirijski pristup koji karakteri{e ranija istra`ivanja svodio se na to
da se pojave prou~avaju tako {to se rastavljaju na posebne, me|usobno odvojene
delove (faktore). Osnovni motiv ovakvog pristupa bio je iznala`enje „specifi~nih
obele`ja” (tzv. differencia specifica), odnosno najmanjih elemenata, kao i otkrivanje
pojedina~nih uzroka. na taj se na~in fizi~ka priroda i stvarnost oko nas razbijala na
„masu atoma”, `ivi organizam na }elije, pona{anje na reflekse, percepcija u senzacije,
pravo u norme itd. Op{ta teorija sistema i sitemski pristup, me|utim, upravo
predstavljaju nepovratni rakid sa „starim i ove{talim” i te`nju ka „novom i smelom”.
Op{ta sistemska teorija i metod zna~e, dakle, istra`ivanje celine – {to se ne
tako davno smatralo metafizi~kim pojmom koji je izvan granica nauke. (...) Zna~enje
pone{to „misti~ne” teze da je celina „ve}a od zbira njenih delova”, sastoji se prosto
u tome da pojave nisu obja{njive ukoliko se posmatraju kao karakteristike izolovanih
delova.”39 „Da bismo razumeli delove, moramo prou~iti celinu: sirovi empirizam
bledi pred novom svetlo{}u sistemskog pristupa koji silovito prodire u sve nauke.
Svet se na{ao u novoj situaciji i mora misliti na nov na~in. Mo`da to odgovara i
dubokoj ljudskoj te`nji da `ivot ose}a i do`ivljava u celosti – kao celinu.”40
39
Miroslav Pe~ujli}, Metodologija dru{tvenih nauka, drugo, izmenjeno i dopunjeno izdanje,
Beograd, 1982, str. 46–47.
40
Miroslav Pe~ujli}, Metodologija dru{tvenih nauka, drugo, izmenjeno i dopunjeno izdanje,
Beograd, 1982, str. 53.
172 S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}

3. TEORIJA UPRAVLJANJA
Polaze}i od stava da je kibernetika op{ta disciplina koja se bavi „procesom
komunikacije i kontrole” u slo`enim dinami~kim sistemima, prirodno je da je
„fenomen upravljanja” jedna od njenih osnovnih kategorija. Kao {to je slu~aj i sa
drugim „metapojmovima”, kibernetika je pojmu „upravljanje” dala novu sadr`inu,
tako da, u naj{irem smislu posmatrano, predstavlja cirkulaciju, odnosno obradu
informacija. U upravljanju shva}enom kao komunikacioni proces informacija igra
presudnu ulogu. Kibernetika je sadr`inski „oplemenila” upravljanje po vi{e osnova,
a u tom kontekstu od posebnog je zna~aja rad Kibernetika i upravljanje britanskog
nau~nika Staforda Bira (Stafford Beer):41 „Pre kibernetike, ve}ina nau~nih istra`ivanja
u vezi upravljanja koncentrisala se uglavnom na jednostavne sisteme u izolovanim
uslovima.”42
Upravljanje dru{tvenim poslovima tradicionalno se shvatalo kao ve{tina,
odnosno iskustvo, intuicija, pa ~ak i lukavstvo. Nasuprot tome, kibernetika prilazi
upravljanju prvenstveno sa aspekta uloge informacija u procesu, postavljaju}i
tako „funkciju upravljanja” u kontekst „regulacije sistema”. Polaze}i od toga,
izvodi se op{ti stav da se svaki sistem sastoji od upravlja~kog podsistema, sa
jedne, i upravljanog podsistema, sa druge strane, kao i stav da se i informacije,
koje ~ine „supstrat” upravljanja, sastoje od dve vrste: direktnih informacija, koje
teku od upravlja~kog podsistema ka upravljanom podsistemu, i povratnih
informacija, koje teku od upravljanog podsistema ka upravlja~kom podsistemu.
U ovakvim uslovima, presudan je zna~aj „povratne veze” u procesu upravljanja,
~ime se zatvara komunikacioni tok u sistemu. „Najsa`etije re~eno, upravljanje u
kibernetskom tuma~enju je proces prevo|enja sistema iz jednog stanja u drugo,
novo stanje. Sam taj proces se sastoji u smanjenju neodre|enosti kod pona{anja
(kretanja) sistema. (...) U najop{tijem smislu upravljanje mo`emo definisati kao
proces regulisanja (sre|ivanja i ure|ivanja) objekta, odnosno kao proces koji
omogu}uje bitisanje i razvoj i pored stalnih izmena uslova okoline, i pored njenih
izmenjenih uticaja. Okolina neprekidno i na razne na~ine vr{i sve nove i nove
uticaje koji su usmereni na pove}anje dezorganizacije, na njegovo rastakanje i
napokon na uni{tenje kvalitativne celovitosti njegovog ’ja’. (...) Antientropski
karakter procesa upravljanja jeste op{ta pojava koju je otkrila kibernetika. (...)
Kibernetika je otkrila op{te jedinstvo procesa upravljanja, koje se sastoji u tome,
{to se ovi procesi, bez obzira gde se zbivaju, karakteri{u ta~nom koli~inskom
merom, odnosno smanjenjem entropije.
41
Stafford Beer, Cybernetics and Management, English University Press, London, 1959.
Stafford Beer, Decision and Control – The Meaning of Operational Research and Man-
42

agement Cybernetics, London-New York-Sydney-Toronto (5th printing), 1966, str. 255.


Nauka o upravljanju 173

Odr`avanje dinami~ke ravnote`e sistema komplikuje se time {to takvi sistemi


funkcioni{u u uslovima stalnih unutra{njih i spoljnih izmena. A to zna~i, da je
zadatak upravljanja u tome da obezbe|uje blagovremeno i efikasno preure|enje
strukture sistema, shodno izmenjenim uslovima. (...) Takvi sistemi imaju ulaze iz
okoline i izlaze u okolinu, i zatvoreni su u smislu cirkulacije informacija, dok su
otvoreni u smislu cirkulacije materije i energije.”43
U vezi sa upravljanjem dru{tvenim sistemima, najzna~ajnija okolnost je
priprema, dono{enje i izvr{avanje „odluka”. Pravni sistem, primer je par excel-
lence za ovu konstataciju. Upravljati dru{tvenim sistemom mogu}e je samo na
osnovu pravovremene i kvalitetne odluke. Dono{enje odluke zahteva ispunjenje
niza pretpostavki, izme|u ostalih i postojanje pravovremenih, relevantnih i
kvalitetnih informacija, odnosno podataka. Pripremanje odluke obi~no je povezano
sa vi{e zna~ajnih faktora, pre svega: a) odre|ivanjem i postavljanjem cilja; b)
razradom najbolje strategije njegovog ostvarenja; c) utvr|ivanjem minimalnih,
maksimalnih i optimalnih varijanti ostvarivanja odluke; d) selekcijom ljudi za
ostvarivanje pojedinih faza u procesu; e) obezbe|ivanjem materijalnih i drugih
sredstava; f) uspostavljanjem odgovaraju}eg sistema „odnosa i veza” izme|u ljudi
i sredstava radi ostvarivanja cilja itd. Pripremanje i dono{enje odluka zahteva
odre|ena znanja i iskustva. Razrada i priprema odluke treba da ima nau~nu podlogu
– od organizatora se zahtevaju odre|ena znanja, a po mogu}nosti i iskustvo. Pod
op{tim okriljem kibernetike razvio se znatan broj nau~nih metoda i tehnika
dono{enja odluka, izme|u ostalih: sistemska analiza (systems analysis), operaciona
istra`ivanja (operational research), teorija igara (games theory), mre`no planiranje
(network planning), metod „crne kutije” (black-box method), matemati~ko
modeliranje i drugi. Doneti odluku (pismeno ili usmeno) zna~i kona~no formulisati
cilj upravljanja. Sa`eto re~eno: „Racionalno upravljanje dru{tvom zavisi od
kvaliteta i koli~ine informacija.”45
„Upravljanje je stabiliziraju}i informacioni proces slo`enih sistema. Tokom
ve}eg dela svoje istorije, civilizovani ~ovek smatrao je upravljanje (vladanje) kao
pravno pitanje: izdavanje zapovesti, vr{enje nadzora i, pre svega, dono{enje i
sprovo|enje zakona. (...) Sa ove ta~ke gledi{ta, me|utim, jasno je da se zapovesti,
dr`avni nadzor i zakoni mogu najbolje shvatiti kao regulacioni mehanizmi
samoupravlja~kog sistema.”46
43
Rajko Tomovi}, Radivoj Petrovi}, Moderni pogledi na upravljanje sistemima, Beograd,
1970, str. 70.
44
Mirko Markovi}, Prilaz kibernetici, Beograd, 1972, str. 33–38.
45
Miroslav Pe~ujli}, Kibernetika-Dru{tvena mo}-~ovek, Socijalizam, Beograd, br. 10, 1970,
str. 1241 (1236–1255).
Stafford Beer, Decision and Control – The Meaning of Operational Research and Man-
46

agement Cybernetics, London-New York-Sidney-Toronto (5th printing), 1966, str. 461.


174 S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}

Mo`e se tako|e re}i da se kibernetika bavi i „optimalnim upravljanjem” u


slo`enim sistemima. U tom smislu, kibernetika razara|uje metode i sredstva
upravljanja kako bi se ciljevi postigli sa najmanjim utro{kom materijalnih sredstava,
rada i vremena.
Upravljanje u kibernetskom smislu ne mo`e se shvatiti bez razumevanja
koncepta feed-back, odnosno povratne veze (odnosno, prema ranijoj terminologiji,
„povratne sprege”). Zbog toga je kibernetski koncept upravljanja neposredno vezan
za koncept povratne veze, odnosno za povratnu informaciju koja od upravljanog
podsistema „kru`i” ka regulatoru. Tako, informacije koje nose upravlja~ke poruke
mogu se nazvati informacijama direktne veze, dok se informacije koje upravlja~ki
podsistem prima od objekta upravljanja (o tome kako su prethodne poruke
ostvarene, kao i o stanju i uticaju okoline), mogu nazvati povratne informacije.
Jo{ bolje je ovaj stav formulisao sam Viner. „Ponavljam, povratna veza je metod
upravljanja nekim sistemom koriste}i se rezultatima njegovog ranijeg delovanja.”47

47
Norbert Viner, Kibernetika i dru{tvo, Beograd, 1964, str. 82. „Ako se ovi rezultati
upotrebljavaju samo kao numeri~ki podaci za kritikovanje sistema i za njegovu regulaciju, onda
imamo jednostavnu povratnu vezu, odnosno onu koju primenjuju in`enjeri u automatici. Ako su,
me|utim, informacije koje se vra}aju iz obavljene radnje, sposobne da izmene op{ti na~in i stil
delovanja, onda imamo proces koji se mo`e nazvati u~enjem” (str. 83).
Nauka o upravljanju 175

B. PRAVNA DR@AVA

Slobodan Jovanovi}

PORATNA DR@AVA

OP[TI POGLED

1. PRAVNA DR@AVA I PORATNE USTANOVE


U poratnoj Evropi svugde vi{e ili manje prodiru ustanove koje ne odgovaraju
na~elima stare pravne dr`ave. U pravnoj dr`avi, gra|anin je bio slobodan u tome
smislu {to je njegova sloboda bila ograni~ena samo zakonom, i {to je zakonodavna
vlast bila starija od ostalih vlasti. Posle rata nadmo}nost zakonodavne vlasti do{la
je pod pitanje. U Engleskoj i Francuskoj parlament je zadr`ao stare{instvo nad
vladom, ali izdavanje zakona pre{lo je dobrim delom iz nadle`nosti parlamenta u
nadle`nost vlade, koja je dobila pravo da u vidu uredaba izdaje zakone. U Italiji i
Nema~koj parlament je stavljen u podre|en polo`aj prema vladi: tu je mesto
zakonodavne vlasti izvr{na vlast postala vrhovni organ dr`ave. U Rusiji zbrisana
je razlika izme|u zakonodavne i izvr{ne vlasti: sovjeti su nadle`ni i za zakonodavne
i za izvr{ne akte. Ovim poja~avanjem izvr{ne vlasti koje se opa`a od Engleske pa
do Rusije, omogu}ava se br`e, usredsre|enije, metodi~nije vo|enje dr`avnih
poslova – ali u isto vreme umanjuje se pravna bezbednost gra|ana. Poja~anje
izvr{ne vlasti, to je ustvari njeno osloba|anje zakonskih ograni~enja – dakle,
slabljenje snage zakona, koji je izvor pravne bezbednosti gra|ana. Ako bi tehni~ki
razlozi govorili za poja~avanje izvr{ne vlasti, pravni bi razlozi govorili protiv:
prema tome {to karakteri{e poratno doba, to je u vidu poja~avanja izvr{ne vlasti
prete`nost tehnike nad pravom.
Od francuske revolucije pa do svetskog rata vladalo je nepoverenje prema
dr`avnoj vlasti zbog njenog su`avanja li~ne slobode i zbog nesavr{enosti njenog
* Slobodan Jovanovi}, Poratna dr`ava, Geca Kon, Beograd, 1936, str. 165–185.
176 Slobodan Jovanovi}

~inovni~kog aparata. Jedan od glavnih razloga koji se u to doba navodio protiv


socijalizma, bio je taj, da bi socijalisti~ka dr`ava jo{ vi{e suzila li~nu slobodu, i
jo{ vi{e natovarila na ~inovni{tvo zadatke koji ga prema{aju. Privredni `ivot i
duhovni `ivot obele`avani su kao oblasti u koje dr`ava treba da se {to manje
me{a. Slobodna utakmica i u oblasti proizvodnje ekonomskih dobara i u oblasti
stvaranja moralnih vrednosti, bila je jedna vrsta dogme.
Posle svetskoga rata udarilo se drugim putem. Sada se od dr`ave tra`i da
silom vlasti, po jednom vi{e ili manje racionalnom planu, uredi i privredni i duhovni
`ivot. Umesto slobodne misli i slobode diskusije – dr`avna ideologija, dosledno
izvedena, spre~ava i slobodu veroispovresti, i slobodu nauke, i slobodu {tampe. U
Italiji, Nema~koj, Rusiji dr`avna nadle`nost pro{irena je u toj meri da obuhvata
gotovo ceo dru{tveni `ivot; s tim u vezi li~na sloboda obescenjena je zbog ogromno
razgranate i ogromno pretovarene dr`avne ma{inerije. Ni u Francuskoj ni u
Engleskoj dr`avna nadle`nost nije na isti na~in ra{irena, ali i u tim zemljama
dr`avni nadzor privrednog `ivota mnogo je ve}i nego {to je bio pre rata. Duhovni
`ivot ostao je i dalje slobodan.
U Italiji, Nema~koj, Rusiji novo dr`avno ure|enje bilo je posledica jednog
ideolo{kog pokreta, koji je, zapo~et od jedne manjine, zahvatio postepeno masu.
Taj ideolo{ki pokret imao bi sli~nosti s verskim pokretima: ista nestrpljivost prema
suprotnim gledi{tima, ista revnost u vrbovanju pristalica, isto negovanje kolektivnih
obreda i sve~anosti koji se zavr{avaju kolektivnim zanosom i ushi}enjem. Ceo taj
ideolo{ki pokret rukovo|en je jednom dr`avnom strankom, koja je sve druge
stranke ugu{ila. Ni u Engleskoj ni u Francuskoj sli~ni pokreti nisu imali uspeha,
ali i tu se posredstvom strana~kih koalicija poku{avalo stvaranje jedne velike
stranke koja bi za neko vreme imala monopol vlasti. Po tome bi izgledalo da se
posle rata, stvaranjem strana~kih blokova i kartela ili stvaranjem jedne dr`avne
stranke, strana~ka utakmica jako su`ava ili sasvim onemogu}ava. Strana~ki `ivot
nije vi{e slobodan, nego regulisan.
Poratna dr`ava, koliko od nje zavisi, bri{e ili umanjuje razlike pravne,
ekonomske, kulturne. U Rusiji se uni{tavaju klase. U Nema~koj se progone oni
koji nisu ~iste nema~ke krvi. U Italiji se izra|uje obrazac dobrog gra|anina kome
svi treba da se saobraze. Vi{e ili manje u svima zemljama umanjuju se pravne
razlike izme|u ~oveka i `ene, imovinske razlike izme|u bogata{a i siromaha,
kulturne razlike izme|u varo{ana i seljaka; ~ak pomo}u narodnog prosve}ivanja
umanjuju se razlike izme|u obrazovanih i neobrazovanih. I tamo, dakle, gde nije
pobedio komunizam ili fa{izam, dr`ava vr{i izjedna~ivanje svojih gra|ana.
Demokratija je bila unela u svoj program i slobodu i jednakost. U Italiji,
Nema~koj, Rusiji sloboda je `rtvovana jednakosti. Pojedinac slobodan i sposoban
za samoupravljanje va`i kao dru{tveno manje koristan nego pojedinac organizovan
Poratna dr`ava 177

i sposoban za dru{tveni rad. Sledstveno, ideja prava preobra`ava se od individualne


u socijalnu. Pravo se vi{e izjedna~uje s dru{tvenom grupom i njenom organi-
zacijom, nego sa pojedincem i njegovom slobodom. Kroz grupu, kao njen ~lan,
pojedinac sigurnije dolazi do pravnog priznanja i pravne za{tite nego uzet sam za
sebe. Dr`ava se ne defini{e vi{e kao skup pojedinaca; u njen sastav, kao subjekti
javnog prava, prodiru razne grupe – grupe ekonomskog i profesionalnog karaktera
kao korporacije i sindikati u Italiji – grupe klasnog karaktera kao sovjeti u Rusiji
– grupe politi~kog karaktera kao dr`avne stranke u Italiji, Rusiji i Nema~koj.
Dokle vrednost pojedinaca pada, vrednost dr`ave raste. Uspeh dr`ave postao
je pre~i od svega; ona se ne da sputavati u svome radu apstraktnim idejama pravde
i slobode; staro na~elo dr`avnog razloga do{lo je ponovo u va`nost, samo je ne{to
druk~ije formulisano: „Celina je glavnija od delova”. Dokle se dr`ava shvatala
samo kao vlast, ona ni iz daleka nije bila tako mo}na kao sada kada se shvata kao
nosilac dru{tvene ideje; u ime „dru{tvenosti” ona sme sve. Njena uprava prelazi s
narodnih predstavnika na stru~ne ~inovnike. Vlada narodnih predstavnika bila je
opravdana onda kada se u dr`avi gledala vlast, koja mo`e biti opasna za narodnu
slobodu, i na koju narod valja stalno da motri preko svojih ljudi. Ali danas kada se
dr`ava zami{lja kao jedno dru{tveno preduze}e, njoj su potrebni stru~njaci koji
razumeju posao – i tim stru~njacima narodni ljudi treba {to manje da smetaju.
Dr`ava se sada vodi kao banka ili kao fabrika – poslovno i stru~nja~ki. Sa gledi{ta
predratne demokratije ovakav na~in dr`avne uprave bio bi za osudu kao birokratski
despotizam; po novim pojmovima, on je za pohvalu kao racionalizacija dr`avne
tehnike.
Nove ustanove nagove{tavaju jednu dr`avu u kojoj bi bilo manje slobode i
prava, ali vi{e autoriteta i organizacije; jednu dr`avu koja bi imala vi{e plana i
savr{eniju tehniku, ali koja bi ba{ stoga bila prinu|ena da vr{i izjedna~ivanje
pojedinaca.
2 FA[IZAM I KOMUNIZAM

^esto se ~uje da je doba pravne dr`ave, odnosno demokratije pro{lo – i da je


samo pitanje, da li }e preovladati fa{isti~ko ili komunisti~ko shvatanje dr`ave.
Razlike izme|u ta dva shvatanja jesu ove.
Fa{izam zadr`ava klasne razlike koje komunizam uni{tava. Demokratija je
ostavljala sredstva proizvodnje u privatnoj svojini kapitalisti~ke klase, ali je op{tim
pravom glasa omogu}ila radni~koj klasi da dobije prete`ni uticaj na parlament.
Demokratija se nadala da }e se izme|u kapitalisti~ke klase, koja je imala
ekonomsku nadmo}nost bez politi~ke, i radni~ke klase, koja je imala politi~ku
nadmo}nost bez ekonomske, posti}i neka vrsta ravnote`e koja }e obezbe|ivati
dru{tveni mir. Fa{izam spori da se demokratskim metodama postigao dru{tveni
178 Slobodan Jovanovi}

mir. Parlamenti iz op{teg prava glasa, u svojim poku{ajima regulisanja ekonomskih


odnosa, stavljaju se suvi{e na stranu radni{tva. Time izazivaju nezadovoljstvo i
otpor kapitalista, u isto vreme kad u radni{tvu bude sve ve}e `elje i sve bezobzirnije
zahteve. Dru{tvenog mira nema, dakle – i ne samo to, nego se neprestanim
popu{tanjem radni{tvu postepeno dezorganizuje ceo kapitalisti~ki sistem. Po
mi{ljenju fa{ista, dr`ava ne sme biti za{titnik nijedne klase, ~ak ni one najslabije:
ina~e iz sau~e{}a prema jednoj klasi upropasti}e narodnu privredu. Dr`avno
me{anje u ekonomske odnose korisno je samo onda ako dr`ava ima autoriteta i
snage da se klasama nametne za sudiju, koji njihov slepi egoizam suzbija u ime
jednog nepristrasnog i objektivnog gledi{ta. U demokratiji, dr`ava nema prema
klasama dovoljno autoriteta, jer zavisi od bira~kog tela, {to }e re}i, od ni`nih
klasa, koje u tom telu imaju ve}inu. Fa{isti tra`e stoga takvu dr`avnu organizaciju
u kojoj }e dr`ava crpsti svoj autoritet iz sebe same, i mo}i da govori ~ak i brojno
najja~oj klasi kao njen zapovednik, a ne kao njen poslu{nik.
Komunisti optu`uju fa{iste da su, pod izgovorom neutralisanja dr`avne vlasti,
na~inili dr`avu poslednjom odbranom bur`oazije. Upla{ena uspesima radni~ke
stranke u parlamentima op{teg prava glasa, bur`oazija je u fa{isti~kim dr`avama
uni{tila parlamentarni re`im i zavela diktaturu. Diktatura ima da prese~e dalje
razvijanje radni~kog zakonodavstva i da uzme u za{titu interese kapitalizma, koji
je zapao u krizu. Po mi{ljenju komunista, dr`ava ne mo`e biti nepristrasni sudija
u borbi klasa: dru{tveni mir ne treba stoga o~ekivati od dr`avne nepristrasnosti,
nego od ukidanja klasa.
I fa{izam i komunizam praktikuju diktaturu. Komunizam ozna~ava svoju
diktaturu kao privremenu meru, koja }e trajati samo dokle se ne izvr{i prelaz iz
klasnog dru{tva u besklasno. Fa{izam je stalno vezan za diktaturu ili ta~nije re~eno
za autoritarnu vladu. Njegove su osnovne postavke: (1) da se klase kao nu`nosti
dru{tvenog razvitka ne mogu ukinuti i (2) da klase, ako se ostave bez dr`avnog
nadzora, razoravaju svojom isklju~ivo{}u i svojim sukobima dr`avno jedinstvo.
Iz ovih postavki izvodi se zaklju~ak da je neophodno potrebna jaka vlast koja }e
dr`ati klase u stezi.
Komunizam prikazuje sebe sama kao jednu fazu u razvitku demokratije:
prelaz iz politi~ke demokratije u socijalnu. Fa{izam, naprotiv, prekida s
demokrtijom, bar s ovakvom kakva danas postoji u predstavni~ko parlamentarnoj
formi: nasuprot idejama li~ne slobode i narodne vlade fa{izam o`ivljava ideje
autoriteta vlasti i dr`avnog apsolutizma. U svojoj prognozi budu}ih preobra`avanja
dr`ave, komunisti su pod uticajem primera francuske revolucije. Kao {to je tada
bur`oazija osvojila dr`avnu vlast, tako }e i slede}a revolucija biti klasna, zame-
njuju}i vladu bur`oazije diktaturom proletariata. Fa{isti ne primaju diktaturu
proletarijata. Ukidanje klasa koje bi se njome imalo izvr{iti, bilo bi, po njihovom
Poratna dr`ava 179

mi{ljenju, vra}anje unazad. Klasne razlike su obele`je razvijenije i slo`enije


dru{tvene sredine, kao {to je jednakost obele`je prostije i primitivnije dru{tvene
sredine. Zato ne treba govoriti o ukidanju klasnih razlika, nego samo o njihovom
ubla`avanju, kako se klasni sukobi ne bi toliko zao{trili da zagroze dr`avnom
jedinstvu. Ubla`avanje klasnih razlika da se izvesti samo putem integriranja klasa
u dr`avu; ukoliko se klase budu ve}ma ose}ale kao delovi dr`avne celine, utoliko
}e biti jedna prema drugoj trpeljivije, i u isto vreme raspolo`enije da jedna s
drugom sara|uju. Ako komunisti stoje pod uticajem primera francuske revolucije,
fa{isti stoje pod uticajem primera apsolutne monarhije, koja je stvorila dr`avu
ve}ih razmera i ja~e usredsre|enosti nego {to je bila dr`ava srednjeg veka. Kao
{to je apsolutna monarhija uspela da nametne dr`avnu ideju pokrajinama i
stale`ima, tako bi fa{isti~ki re`im hteo da je nametne klasama.
Iako su razlike izme|u fa{izma i komunizma ne samo znatne nego bitne,
ipak su oba ta sistema podjednako upravljena protiv sredobe`nih te`nji klasa.
Fa{isti veruju da bi dr`ava, samim tim {to je ve}a dru{tvena grupa nego klase,
imala snage da nadvlada klase: treba joj samo dati takvu organizaciju da nosioci
njene vlasti budu oslobo|eni zavisnosti kako od vi{ih tako i od ni`ih klasa.
Komunisti naprotiv dr`e da su klase ja~a dru{tvena snaga od dr`ave; dr`ava ih ne
mo`e nikada nadvladati – i to {to nazivamo dr`avnim jedinstvom mo`e biti spaseno
samo tako, ako ona klasa koja je najja~a, a to je proletarijat, uni{ti sve druge
klase. Spor fa{ista i komunista dovodi nas opet na stari teorijski spor o odnosu
izme|u dr`ave i drugih dru{tvenih grupa i o tome da li je dr`ava samo jedna
organizacija koja neminovno slu`i najja~oj dru{tvenoj grupi, ili, naprotiv,
predstavlja samostalnu dru{tvenu snagu.

3. DR@AVA MASE
Bila ure|ena demokratski ili fa{isti~ki ili komunisti~ki, savremena dr`ava
ostaje dr`ava mase. Ona postavlja i pred demokratiju i pred fa{izam i pred
komunizam iste probleme, i ti sistemi razlikuju se jedan od drugoga samo time
{to iste probleme na razli~ite na~ine re{avaju.
[ta zna~i dr`ava mase? Jo{ otkako se iza{lo iz srednjeg veka, dr`ava se stalno
razvija kao vojna i kao privredna sila. I s vojnog i s privrednog gledi{ta velika
dr`ava ima vi{e izgleda na uspeh nego mala dr`ava: otuda kod dr`ave te`nja za
{irenjem u prostoru: ta je te`nja stvorila ove velike teritorijalne dr`ave koje
nazivamo velikim silama. Od francuske revolucije, dr`ava raste ne samo spolja, u
{irinu, nego, ako tako mo`emo re}i, i iznutra, u dubinu. Do francuske revolucije,
dr`ava je pripadala gornjim slojevima; donji slojevi nisu imali glasa u njenim
poslovima. Dr`ava se koristila tim slojevima vojno i finansiski, ali u naknadu
zato nije im davala politi~kih prava. Ta prava donji slojevi dobijaju tek s
180 Slobodan Jovanovi}

francuskom revolucijom. Dotle pasivni delovi dr`ave, oni postaju njeni aktivni
delovi. S ulaskom donjih slojeva u dr`avnu organizaciju nastaje dr`ava mase.
Dr`ava mase postavlja u prvom redu ovaj problem. Kako da se te velike
mase koje je dr`ava obuhvatila, odr`e u vezi i jedinstvu? To je pre svega tehni~ki
problem. Vlada nad velikim masama pretpostavlja razvijenija saobra}ajna sredstva
– pretpostavlja savr{eniji ~inovni~ki aparat – pretpostavlja slo`eniju dr`avnu
organizaciju razbijanjem velikih masa na manje grupe koje je lak{e organizovati
(federalizam, decentralizacija, fa{isti~ki sindikati i korporacije). Ali pored ovog
tehni~kog problema postoji i jedan moralni problem: kako da se te velike mase
nadahnu jedinstvom svesti. Dr`ava nije samo poslovna, nego i duhovna celina.
Jo{ francuski filosof M a l b r a n { (Malebranche) u XVII veku razlikovao je
dve vrste dru{tva: dru{tva trgova~ka (bolje re}i: privredna) i dru{tva verska (bolje
re}i: privredna) i dru{tva verska (bolje re}i: moralna). Trgova~ka se osnivaju na
podeli rada i na raznostrukosti; imaju za cilj zadovoljavanje materialnih potreba,
te`e jednoj organizaciji specializovanoj i mehanizovanoj, koja na {to savr{eniji
na~in obezbe|uje odr`avanje i razvijanje `ivota. Verska dru{tva ne osnivaju se na
raznostrukosti, nego na zajednici: u tim dru{tvima ljudi se ne razlikuju po poslu
koji rade i po mestu koje zauzimaju u procesu proizvodnje: oni gledaju jedni u
drugima samo „bli`nje”.
Ovoj Malbran{ovoj razlici izme|u trgova~kih i verskih dru{tava odgovara
razlika koju je nema~ki sociolog T e n i e s (Tönnies) povukao izme|u „dru{tva”
i „zajednice”. U dru{tvu, ljudi stoje jedni prema drugima kao odvojene, jedna
drugoj tu|e li~nosti, koje imaju izme|u sebe samo poslovne odnose, po na~elu do
ut des. Tu se pita samo jedno: {ta i koliko mo`e ko da u~ini; intimna li~na svojstva
ne uzimaju se u obzir; sve je ra~un nepristrasan, istina, ali i bezdu{an. U zajednici
(porodica je njen najbolji primer) ljudi ~ine jednu celinu; koliko }e ko kome u~initi,
ne odre|uje se strogo ra~unski, nego po meri uzajamnih simpatija: subjektivno
merilo, a ne objektivno. Dru{tvo je ne{to apstraktno-mehani~ko, a zajednica ne{to
konkretno-organsko.
Kao i Tenies, tako je i Spenser razlikovao dve vrste grupa: grupe osnovane
na pravdi ili razumu – i grupe osnovane na simpatiji ili milosr|u.
Dr`ava bi trebala da bude u isto vreme i „dru{tvo” i „zajednica”. S jedne
strane, kao vojska, kao sud, kao ~inovni{tvo, dr`ava je organizovana na sasvim
objektivnoj osnovi: tu nema sentimentalnosti, nego stroga disciplina, stroga
primena zakona, stroga poslovnost. To je ona strana dr`ave koja li~i na dru{tvo.
Ali ima druga jedna strana koja li~i na zajednicu. To su izvesna ose}anja solidarnosti
koja njene ~lanove spajaju ne samo interesima, nego i simpatijama, kao da bi svi
~inili jednu veliku porodicu. Kada se govori o dr`avi ko o procesu integracije (v.
str. 448), misli se izme|u ostaloga i na ove moralne veze koje ~lanovima iste
Poratna dr`ava 181

dr`ave daju izgled jednog duhovnog bratstva. Ukoliko dr`ava postaje dr`ava mase,
sve je te`e odr`ati me|u njenim ~lanovima ovu prisnu ose}ajnost kojom se odlikuje
jedna „zajednica”. Ona se sve vi{e svodi na spolja{nju organizaciju zajedni~kog
`ivota – {to }e re}i, sve je manje zajednica, a sve vi{e dru{tvo.
Demokratija je mislila da je pitanje moralnog jedinstva dr`ave re{ila mnogo
uspe{nije nego raniji re`im. (1) Ona je dala narodnu vladu, koja nije predstavljala
pojedine klase i stale`e, nego je predstavljala narod kao jednu celinu („narodna
suverenost”). (2) Ona je dala slobodu {tampe. Ne samo da su sva mi{ljenja ma
koliko suprotna dolazila do izraza, nego se putem prepirke vr{ilo izjedna~avanje
mi{ljenja, i stvaralo „javno mnenje”. (3) Demokratija se dopunjavala jo{
nacionalizmom, koji je me|u velikim kolektivnim ose}anjima bio jedno od
najdubljih.
Op{ta volja, javna svest, „sveta ljubav otad`bine” – zar sve to nije bilo
dovoljno da o~uva dr`avi karakter „zajednice”?
Fa{isti ne veruju u uspe{nost ovih demokratskih metoda. Pod vladom narodne
volje otvorio se u demokratiji rat klasa i stranaka, koji neki put i politi~ki i privredni
`ivot dr`ave dovodi do paralize. Sloboda {tampe, pozvana da izjedna~uje mi{ljenja,
neki put samo ih jo{ vi{e jedno drugome supro}ava. Nacionalizam tek u vreme
rata budi se s punom snagom; u doba mira, on se uspavljuje; gra|ani tada ja~e
ose}aju svoju stranku i svoju klasu, nego svoju naciju. Demokratija, koja se nadala
da }e zbratimiti sve gra|ane kao ~lanove istog suverenog naroda i iste etni~ke
zajednice – demokratija se u praksi izmetnula u re`im nesloge i razdora. To je
stalni gra|anski rat koji se ne vodi oru`jem nego glasa~kim ceduljama i
novinarskim ~lancima.
Po{to je osudio demokratske metode, fa{izam je tra`io nove na~ine za
stvaranje moralnog jedinstva dr`ave. On je zadr`ao dve demokratske ustanove:
stranku i {tampu, ali te stare ustanove upotrebio je na nov na~in. Ukinuo je utakmicu
stranaka i novina. Ustanovio je samo jednu stranku, i upotrebu {tampe za ciljeve
politi~ke propagande dopustio samo toj stranci. Demokratija je polazila od
pretpostavke, da se izjedna~eno javno mnenje stvara pre a posle putem slobodne
prepirke. Fa{izam polazi od pretpostavke da se kod velikih masa jedinstvo uverenja
stvara sasvim suprotnim na~inom, a to je ukidanjem slobodne prepirke. Ako se
isklju~e sve druge propagande osim jedne jedine, onda se neprestanim
ponavljanjem istih formula koje niko ne sme pretresati ni osporavati, proizvodi
neo~ekivano brzo i potpuno izjedna~enost mi{ljenja. To }e biti takav fanatizam
kakav po ja~ini ne}e ustupati ni verskom fanatizmu. Demokratske metode dobre
su za bu|enje svesti kod pojedinaca, ali nisu dobre za stvaranje kolektivne svesti
kod mase. Stvaranje ove poslednje jeste jedna vrsta psihoze u kojoj se li~na svest
ne budi, nego uspavljuje, i u kojoj samostalnost i kriti~nost mi{ljenja nije mogu}na.
182 Slobodan Jovanovi}

Ukratko, demokrati su verovali u mogu}nost prosve}ivanja naroda; fa{isti su na{li


ve{tinu hipnotisanja naroda.
Fa{isti~ke metode usvaja i nacionalsocializam, ali on ih upotrebljuje za
stvaranje jedne psihoze koja nije istovetna sa fa{isti~kom psihozom. Fa{izam bi
hteo da izazove onakav zanos za dr`avom i onakvo u`ivljavanje u dr`avu kako je
bilo svojstveno gra|anima anti~kih republika, koji su svoju li~nu sre}u gledali u
slavi svog grada. Nacionalsocializam bi hteo da izazove onakva ose}anja rasnog
ponosa i vite{ke ~esti, ratnog bratinstva i vernosti prema vo|u kakvim su se
odlikovala ratni~ka plemena ranog srednjeg veka. Ali i fa{izam i nacionalsocializam
sla`u se u tome da dr`avnu organizaciju treba u~vrstiti psihozama mase koje bi se
pravile ve{ta~kim na~inom, po jednom planu ozgo.
I komunizam se slu`i fa{isti~kim metodama, ali on se ne zadovoljava kao
fa{izam moralnim izjedna~ivanjem. On te`i jo{ i materialnom izjedna~ivanju. Po
komunisti~koj doktrini, bez materijalnog izjedna~ivanja nema ni moralnog. Dokle
izme|u ljudi postoje klasne razlike, njihovo moralno izjedna~avanje osta}e prazna
re~: ekonomske suprotnosti nagrizaju i rastvaraju i naj~vr{}e moralne zajednice.
Ukinite klase, prenesite sredstva proizvodnje u dru{tvenu svojinu, stavite ljude
pod iste ekonomske uslove, posle te materijalne jednakosti mora do}i i moralna.
Kad svi budemo proleteri, svi }emo imati istu proletersku svest.
I demokratija i fa{izam i komunizam jesu napori da se dr`avama velikih
masa da potrebno moralno jedinstvo, da im se, dopunjuju}i dru{tvenu tehniku
dru{tvenom sve{}u, sa~uva pored karaktera dru{tva i karakter zajednice1 Demo-
kratija te`i moralnom izjedna~avanju putem slobodne prepirke; fa{izam i
komunizam te`e moralnom izjedna~ivanju putem fanatizovanja mase koje vr{i
dr`avna vlast; komunizam slu`i se tako|e fanatizovanjem mase, ali osim toga,
1
Za fa{izam bi se moglo re}i da u svom shvatanju dr`ave suvi{e poja~ava karakter zajednice,
dokle komunizam suvi{e poja~ava karakter dru{tva. Po fa{isti~kom shvatanju, moralno jedinstvo
dr`ave treba posti}i ma po koju cenu, ma i posredstvom psihoze mase, koja predstavlja psihi~ka
stanja ni`eg stupnja. Ne uzima se u obzir da psihoza mase mo`e postati smetnja za onaj pravni i
ekonomski racionalizam koji je neophodno potreban savremenoj dr`avi. Pretpostavlja se da se
kolektiviziranjem svesti mo`e uspeti da dru{tvene klase, ostaju}i i dalje diferencirane, budu ipak
isceljene od klasne isklju~ivosti i sebi~nosti. [to je glavno, veruje se da moralno jedinstvo dr`ave
nikad ne mo`e biti suvi{e potpuno, i da stoga treba spre~avati svaku opoziciju i kritiku. Sve su to
preteranosti shvatanja dr`ave kao moralnog jedinstva.
Komunizam, obrnuto, preteruje sa shvatanjem dr`ave kao poslovnog jedinstva. Po tome
shvatanju dr`avu treba urediti kao zadrugu proizvo|a~a koji su ~lanovi vezani izme|u sebe
prvenstveno podelom rada. Sam fakt njihove me|uzavinosti kao poslenika istog preduze}a izazva}e
u njima potrebna ose}anja solidarnosti i pretvori}e njihovu vezu od poslovne u moralnu. Moralno
jedinstvo bi}e neizbe`na posledica racionalno ure|enog dru{tvenog rada. Komunizam toliko
preteruje s idejom dr`ava-dru{tvo da ideja dr`ava-zajednica gubi samostalan zna~aj i postaje refleks
ideje dr`ava-dru{tvo.
Poratna dr`ava 183

te`i moralnom izjedna~ivanju jo{ i putem materijalnog izjedna~ivanja. Ma koliko


se te metode izme|u sebe razlikovale, sve su nadahnute istim uverenjem, da se
dr`ava mase ne mo`e upravljati bez izjedna~enog, nivelisanog, standardizovanog
pojedinca.
Demokratija je `elela da moralno jedinstvo dr`ave obezbedi bez `rtvovanja
moralne slobode pojedinca: zato je i poku{avala da zajedni~ku svest proizvede
putem slobodne prepirke. Njoj se zameralo da je na taj na~in toliko probudila
pojedina~nu svest, kao i posebne strana~ke i klasne svesti da je vi{e ote`ala, nego
olak{ala stvaranje jedne op{te svesti. Fa{izmu i komunizmu zamera se obrnuto,
da do op{te svesti dolaze ugu{ivanjem li~nih svesti. Radi moralnog jedinstva dr`ave
uni{tava se moralna samostalnost pojedinca. Da li skup moralno nesamostalnih i
stoga moralno nerazvijenih pojedinaca mo`e ~initi moralnu zajednicu u pravom
smislu re~i?
Ako se moralno jedinstvo dr`ave mo`e posti}i samo psihozom mase, onda
je jedna elita neophodno potrebna. Njen bi zadatak bio da psihozu mase po
izvesnom planu izaziva i rukovodi. Na kakav je na~in pitanje elite re{eno u
fa{isti~koj i komunisti~koj dr`avi? Sasvim druk~ije nego u demokratskoj dr`avi.
U demokratiji, gde je dopu{tena slobodna utakmica stranaka, stranka koja
dobije na izborima ve}inu, sti~e time i pravo na vladu. Dr`avno vo|stvo odre|uje
se, dakle, slobodnim dru{tvenim odabiranjem. To je elita koju dru{tvo proizvodi
samo iz sebe.
U fa{isti~koj i komunisti~koj dr`avi postoji jedna dr`avna stranka s
monopolom strana~ke organizacije i s isklju~ivim pravom na vladu. Ta stranka
stvara elitu u zatvorenom krugu i po naro~itom sistemu. Ona je podvrgava jednoj
askezi i disciplini koja opominje na manastir i kasarnu: to nije vi{e slobodno
dru{tveno, nego ve{ta~ko dr`avno stvaranje elite.
Demokratija ne podnosi suvi{e veliko rastojanje izme|u vladaju}e elite i
narodne mase. Da bi se to rastojanje smanjilo, moralno intelektualni nivo gra|ana
uzdi`e se, a nivo vlasnika spu{ta. Nivo gra|ana uzdi`e se obavezno{}u osnovne
nastave, a nivo vlasnika spu{ta op{tim glasanjem; i obaveznost osnovne nastave i
op{te glasanje jesu osnovne ustanove demokratije.
U fa{isti~koj i komunisti~koj dr`avi rastojanje izme|u vladaju}e elite i
narodne mase znatno je ve}e. „Vo|” je na~injen polubogom – a dr`avna stranka
svojim politi~kim povlasticama, svojom posebnom disciplinom i posebnim
zakonom ~asti, izdvaja se iz narodne mase kao neka aristokratija.
U demokratiji, elita ne stoji vrlo visoko, ali je dru{tvo proizvodi samo iz
sebe. U fa{isti~koj i komunisti~koj dr`avi ona stoji mnogo vi{e, ali umesto da je
dru{tvo proizvodi samo iz sebe, ona mu se name}e kao stran element, odgojen
pod izuzetnim prilikama. ^ime to valja obja{njavati? Da li time {to se od fa{isti~ke
184 Slobodan Jovanovi}

i komunisti~ke elite tra`i takav idealisti~ki polet i takve organizatorske sposobnosti


kakve preme{taju demokratsku elitu? Ili to treba obja{njavati time {to psihoza
mase fa{isti~kog i komunisti~kog dru{tva osposobljava ljude za pasivnu poslu{nost
prema eliti, ali ne i za aktivno u~e{}e u njenom stvaranju?
Zasada je besumnje jo{ rano donositi kona~ni sud o evoluciji dr`ave mase.
Zasada padaju u o~i dve stvari. (1) Proces dru{tvenog nivelisanja, zapo~et s
demokratijom, produ`uje se, i to s poja~avanjem. (2) Stvaranje elite poku{ava se
na ve}ma ve{ta~ki na~in, i na ve}em rastojanju od narodne mase nego u demokratiji.
Poratna dr`ava 185

C. NAUKA O DR@AVI I DR@AVNOJ UPRAVI

Stojan Markovi}*

NAUKA O DR@AVI I DR@AVNOJ UPRAVI**


Ma da dana{nja pravna znanost u op{te stoji na dosta visokom stupnju svojega
razvitka, opet nam izgleda, kao da pojedini nau~ari i radnici na polju ove znanosti
nisu jo{ sa svim na ~istini niti odnosno pojma, prirode i zna~aja ove znanosti, niti
odnosno predmeta ili materijala, koji ova znanost ima, da obuhvati, kao ni odnosno
same raspodele ovog materijala na pojedine grupe ili grane, na koje se on po
svojoj prirodi, a prema unutarnjoj vezi odnosno razli~nosti ima i mora da svede;
oni nisu saglasni dalje ni u samom odre|ivanju pojma i razlikovanju i grupiranju
prava, koje ima da sredi i utvrdi razne i mnogovrsne odno{aje u dr`avi i dru{tvu,
te da tako pojedine vrste ili kategorije ovoga prava dobiju onaj zna~aj i mesto u
velikom i prostranom okviru pravne znanosti, koji im po samoj prirodi ovih
odno{aja u dr`avi i dru{tvu pripadaju, kao {to najzad pisci ovi nisu na ~isto ni u
pitanju o tome, kakav zna~aj imaju i u kakvim odno{ajima pojedine vrste ili
kategorije ove znanosti stoje i treba da stoje kako jedne na spram drugih, tako i na
spram ostalih grana ljudske znanosti i u ovome pogledu postoje nesuglasnosti,
protivnosti i prepirke naro~ito izme|u predstavnika pojedinih prirodnih,
matemati~nih, istorijskih i u op{te empirijskih grana ljudske znanosti s jedne, i
predstavnika pojedinih grana ili grupa dr`avne i dru{tvene znanosti s druge strane.
Tako predstavnici prvih grupa znanosti tvrde da sadr`inu ove znanosti stavljaju
stvari i pojave materijalne i apodikti~ne prirode i da su prema tome istine i zakoni
ove znanosti u ovome redu stvari i pojava sumnjivi, nestalni i promenljivi, i da
kao takvi imaju zna~aj subjektivnih mi{ljenja i verovanja.

* Stojan Markovi}, profesor Velike {kole.


** Stojan Markovi}, Administracija Kraljevine Srbije sa naro~itim pogledom na nauku o
dr`avi i dr`avnoj upravi, knjiga I, Op{ti deo, Kraljevska srpska dr`avna {tamparija, Beograd,
1893.
186 Stojan Markovi}

Iz ove i ovakve ocene i kvalifikovanja pojedinih oblasti ljudske znanosti


nastala je poznata podela ove znanosti na dve glavne grupe ili kategorije, od kojih
se u jednu uvr{}uju sve prirodne, matemati~ne i empirijske ili istorijske nauke,
kojima se pridaje zna~aj i naziv egzaktnih, stvarnih ili realno–filosofskih nauka, a
u drugu sve ostale nauke i discipline, me|u koje dolaze i sve privatno i javno-
pravne, dr`avne, dr`avno-politi~ke i u op{te dru{tvene nauke i discipline, kojima
se pridaje zna~aj i naziv idealnih, duhovnih i apstraktno-filosofskih ili
transecendentnih nauka i disciplina i kojima se kao takvima odri~e zna~aj i vrednost
pravih nauka.
Me|u tim je ova i ovakva podela i ocena zna~aja ovih grana ili kategorija
ljudske znanosti neumestna i neosnovana. Pojedine grupe ljudske znanosti ili su
nauke ili nisu nauke.
Za pravne, dr`avne i dru{tvene nauke mogu istina da va`e i da se primenjuju
druge metode i druga pravila pri samome nau~nom tra`enju i ispitivanju istina i
zakona, ali im to ne oduzima zna~aj i vrednost nauka, kao {to se samo sa toga
razloga ne mo`e poricati i oduzimati zna~aj stvarnosti ni istinama i zakonima, do
kojih se dolazi na osnovu ovih drugih metoda i pravila, koji mo`da u prirodnim,
matemati~nim i u op{te empirijskim naukama nisu podesni i potrebni, ma da su i
u ovim naukama prona|eni zakoni i istine kad kad zasnovani na hipotezama i ma
da se i do razaznanja ovih zakona i istina dolazi sredstvom istih metoda razmatranja
i logi~kih zaklju~aka, kao i dr`avnim i dru{tvenim naukama. Po ovome mada u
tra`enju i pronala`enju istina i zakona u dr`avnom i dru{tvenom redu stvari i
pojava, igra veliku ulogu pronalaza~ka individualna mo} samoga istra`ioca, ma
da u ovome redu stvari i pojava ovi zakoni i istine nisu svakad i za svakoga tako
uo~ljivi, kao {to je to po pravilu slu~aj u prirodnom, matemati~nom i u op{te
emipirijskom redu stvari i pojava, ali su ipak jednom prona|eni i kao {to treba
uo~eni, protuma~eni i fiziolo{kom i psiholo{kom prirodom i otuda poti~u}im
potrebama ~oveka, dr`ave i dru{tva, overeni zakoni i istine stalni po sebi
nepromenljivi i nesumnjivi u ljudskom, dr`avnom i dru{tvenom redu stvari i pojava,
kao {to su stalni, nepromenljivi i nesumnjivi zakoni i istine, koji su prona|eni u
prirodnom, matemati~nom i u op{te empirijskom redu stvari i pojava, ili u tako
zvanim egzaktnim naukama i disciplinma, u kojima ima tako|e kad kad postavka,
koje su se pri dubljem razmatranju ovih stvari i pojava pokazale kao neosnovane
i pogre{ne.
Astronomija, potpomognuta matematikom i fizikom, pronalazi i otkriva istine
i zakone o uzajamnom polo`aju vaseljenskih tela, o njihovom relativnom odstojanju
i kretanju i time sve vi{e i dublje saznaje i shvata vaseljenu u njezinoj beskrajnosti;
geologija i geognozija, potpomognute fizikom i hemijom, sra~unavaju ogromne
relativne vekove na{e zemlje, otkrivaju u njezinoj utrobi duboko zakopane tajne
Nauka o dr`avi i dr`avnoj upravi 187

prirode i tra`e i ispituju prauzrok, na~in, mesto i vreme postanju sveta, ~oveka i
njegovih raznih fela; pa kao god {to ove nauke na jedan ili drugi na~in istra`uju,
otkrivaju i ispituju istine i zakone, koji su skriveni u misti~no-etarskoj prirodi
vaseljene i po kojima se zakonima ova vaseljena u prirodno nu`noj ravnote`i i
skladnosti stalno i ve~ito odr`ava i kre}e, tako isto i pravne, dr`avne i dru{tvene
nauke i discipline istra`uju, otkrivaju, ispituju i sre|uju istine i zakone, koji su
skriveni u misti~no-apstraktnoj prirodi ~oveka, dr`ave i dru{tvene bure mogu ovu
ravnote`u i skladnost momentalno da zadr`e i pometu, ali se ipak ovi zakoni i
istine u ljudskom, dr`avnom i dru{tvenom redu stvari i pojava, javljaju kao stalne
osnovice relativnom, ali pravilnom i harmonijskom polo`aju i kretanju pojedinih
delova ~ove~anske vaseljene onako isto, kao {to se zakoni i istine u prirodnom,
matemati~nom i u op{te empirijskom redu stvari i pojava javljaju kao stalne
osnovice relativnom, pravilnom i harmonijskom polo`aju i kretanju prirodne
vaseljene; na~elo narodnosti onako je isto stalan i nesumnjiv prirodni zakon o
privla~noj sili na{e zemlje.
Napredak i razvoj pravne, dr`avne i dru{tvene znanosti stoji na protiv u
nerazdvojnoj vezi sa napretkom i razvojem pojedinih grana prirodne i prirodno-
matemati~ne znanosti; napredak i razvoj prvih grupa znanosti zavisi u mnogim
odno{ajima od napretka i razvoja ove druge prirodne i prirodno-matemati~ne
znanosti, ~iji ogroman napredak, koji je do danas u~injen, izaziva i pokre}e sve
ve}i napredak i razvoj na polju pojedinih grana privatno-pravne, dr`avne i
dru{tvene znanosti. Tako i naro~ito na pojedinim prirodnim naukama zasnovana
nauka o ~oveku, njegovim osobinama i njegovoj dvojakoj prirodi, ukazuje sve
vi{e, o~itije i jasnije na potrebe ~oveka u dr`avi i dru{tvu i na pravi zna~aj i
prava i du`nosti koje ~ovek ima i treba da ima u dr`avi i dru{tvu kao i na sve
nove i nove du`nosti i prava dr`ave prema ~oveku i pojedinim socijalnim
grupama u dr`avi u pogledu na podmirivanje pojedina~nih i dru{tvenih potreba,
koje ~ine misiju dr`ave; od razvitka nauke o ~oveku zavisi i sa njim uporedno
ide i razvitak privatno i javno-pravnih, dr`avnih i dru{tvenih nauka i disciplina;
u koliko su po ovome ta~nija i sre|enija znanja o fiziolo{koj i psiholo{koj prirodi
i iz te prirode poti~u}im potrebama ~oveka, u toliko }e biti ta~nija i sre|enija
znanja o pravima, polo`aju i zna~aju ~oveka, dr`ave i dru{tva i o uzajamnim
pravima, koja ove odno{aje sre|uju i utvr|uju u cilju, da se ove ~ovekove potrebe
u dr`avi i dru{tvu {to potpunije podmire; sre|ivanje i utvr|ivanje ovih odno{aja
~oveka i pojedinih dru{tvenih grupa li zajednica u dr`avi u dru{tvu, sastavlja
predmet pojedinih grana privatno i javno-pravnih i dr`avnih i dru{tvenih nauka
i disciplina, me|u kojima vrlo va`no mesto zauzima nauka o dr`avi i dr`avnom
pravu u naj{irem smislu.
188 Stojan Markovi}

Nauka ova o dr`avi i dr`avnom pravu u op{te, ili u naj{irem zna~enju,


obuhvata, razra|uje i sre|uje sva ona znanja, koja se ti~u dr`ave, njezinog stroja
i individualno-li~noga `ivota i sastojka ovoga `ivota, njezinih zadataka i odno{aja,
koji otuda nastaju, kao i prava, koja ove odno{aje sre|uju i utvr|uju. Po ovome
svekolika znanja o dr`avi, njezinome stroju, `ivotu i kretanju, odnosno radu na
izvo|enju njezinih zadataka, imaju dve glavne strane, od kojih jednu obuhvataju
znanja, koja se ti~u pojma, prirode, stroja i poziva dr`ave, kao i sviju onih uslova
i ~injenice, po kojima nam se dr`ava spoljno javlja kao samostrojno, organsko
bi}e sa osobenim prirodnim ili fiziolo{ko-psiholo{kim i li~nim `ivotom, i ova se
znanja po ovome odnose na individualno-li~nu stranu dr`ave i njezina `ivota;
druga strana ovih znanja o dr`avi i njezinome `ivotu i kretanju, ti~e se pre svega
odno{aja, koji nastaju iz ove individualno-li~ne strane dr`ave i njezinih zadataka,
a za tim prava, koja ove odno{aje sre|uju i utvr|uju; prva znanja sastavljaju
predmetnu, a druga pravnu stranu nauke o dr`avi i njezinome `ivotu i kretanju u
op{te.
Tako posebice po prvoj predmetnoj strani znanja o dr`avi, dr`avna nauka
obuhvata, razra|uje i sre|uje znanja o prirodnim i li~nim ~injenicama, iz kojih je
dr`ava, kao organsko-li~no bi}e sastavljena i po kojima se ~injenicama dr`ava
javlja kao li~na individua, koja je sposobna za samoopredeljivost i po tome s
jedne strane za stvaranje i izjavu svoje volje, a s druge strane za radnju ili
poslovanje, koje je za primenu ove volje na spoljni svet potrebno i u ovome pogledu
i cilju dr`avna nauka obuhvata, razra|uje i sre|uje pre svega znanja o prirodnom
i li~nom stroju dr`ave, a ne ime o dr`avnoj oblasti i narodu, kao prirodnim
sastojcima bi}a i `ivota dr`ave; dalje znanja o vladavinskom obliku dr`ave, o
dr`avnom vladarstvu (imperium) odnosno o dr`avnoj vlasti i njezinim ~iniocima
i u ovome pogledu dr`avna nauka obuhvata, razra|uje i sre|uje znanja o stroju,
polo`aju i zadacima svoju onih dr`avnih organa i organizama, koji ulaze u sastav
dr`avne vlasti i koji kao takvi ~ine li~nu stranu dr`ave i njezinoga `ivota; me|u
ove organe i organizme dolaze: dr`avno poglavarstvo, dr`avno zakonodavstvo i
izvr{na odnosno upravna dr`avna vlast sa svima svojim organima i organizmima,
u kojima je predstavljena li~na sposobnost dr`ave za vr{enje dr`avne radnje i u
ovome poslednjem pogledu dr`avna nauka obuhvata, rzara|uje i sre|uje znanja o
svima onim uslovima, koji su potrebni za samo posredno ili neposredno vr{enje
ove dr`avne radnje i to kako u pogledu na same vr{ioce ili subjekte, tako i u
pogledu na same predmete ove radnje, a ove predmete sastavljaju mnogi i razno-
vrsni zadaci, koje dr`ava ima da vr{i i zbog kojih ona i postoji. Po drugoj pravnoj
strani znanja o dr`avi, dr`avna nauka obuhvata, razra|uje i sre|uje mnoge i
raznovrsne odno{aje, koji poti~u iz same individualno-li~ne prirode dr`ave s jedne,
i njezinih zadataka s druge strane i koji odno{aji postoje izme|u dr`ave, pojedinaca
Nauka o dr`avi i dr`avnoj upravi 189

i pojedinih grupa i uop{te raznih zajednica, koje ~ine socijalnu sadr`inu dr`ave,
dalje izme|u raznih dr`avnih organa i organizama, koji ulaze u sastav dr`avne
vlasti i najzad izme|u dr`ave i drugih stranih dr`ava i naroda; sre|ivanje i
utvr|ivanje ovih odno{aja dolazi pod obim dr`avnog prava u naj{irem smislu.
Znanja, koja se ti~u dr`avne radnje naro~ito po njezinoj sadr`ini, tako su
prostrana i raznovrsna, da se ona, pored toga, {to se u op{tim potezima izla`u u
nauci o dr`avi i dr`avnom pravu u op{te, obra|uju i zasebno ili odelito i u koliko
se ova znanja obra|uju ovako odelito i u sistematskoj vezi, celini u redu, dakle u
obliku osobene nauke i u svima pojedinostima dr`avne radnje, u toliko je otuda
postala i otpo~ela da se osobeno obra|uje naro~ita zasebna nauka o dr`avnoj
upravi i dr`avnom administrativnom pravu.
Nauka ova javlja se po ovome kao nauka o dr`avnoj radnji i ulazi u sastav
nauke o dr`avi i dr`avnom pravu u op{te; ona pribira, sre|uje i izla`e sva ona
znanja, na kojima se ova dr`avna radnja osniva i to kako u pogledu na organe i
organizme, koji su pozvani, da ovu radnju vr{e, tako i u pogledu na predmete, na
koje se ova radnja odnosi.
Me|u tim pojedini radnici na polju ove nauke nisu jo{ sasvim saglasni, niti
na ~isto ni u pogledu na sam na~in ili sistem obra|ivanja ove nauke, niti u tome,
{ta sve dolazi i po prirodi stvari treba da do|e pod obim ove nauke, a {ta opet pod
obim drugih sli~nih nauka i disciplina, koje po predmetima, {to ih obra|uju, sa
ovom naukom stoje u bli`oj ili daljoj vezi ili se javljaju kao takti~ka osnova nauci
o dr`avnoj upravi, kao {to su dr`avna politika, politi~no-ekonomne nauke, nauka
o policiji, pojedine grane socijalnih nauka i t. d. Odno{aji, u kojima nauka o
dr`avnoj upravi, po svojoj sadr`ini i obliku razrade, stoji i treba da stoji na spram
nauke o dr`avi u op{te, kao i na spram ostalih srodnih joj nauka, nisu jo{ potpuno
utvr|eni ni izvedeni niti u knji`evnosti, niti na katedrama ovih nauka.
Iz ove neodre|enosti i nesre|enosti nauke o dr`avi i dr`avnoj upravi i o
dr`avnom i administrativnome pravu nastaju mnoge zbrke i zabune u savla|ivanju,
sre|ivanju i u razradi mnogovrsnog i ogromnog materijala, koji dolazi i treba da
do|e pod obim ove nauke. Ove zbrke i zabune postoje i danas; one nastaju pre
svega otuda, {to se predmeti, koji dolaze pod obim nauke o dr`avnoj upravi i
administrativnom pravu razra|uju i odelito i u isto vreme u nauci o dr`avi i
dr`avnom pravu u op{te. Ovo je slu~aj naro~ito u nema~koj knji`evnosti i na
nema~kim katedrama javno-pravne znanosti, gde i danas postoji zastarela i
neopravdana podela nauke o dr`avi ili dr`avnom pravu na dva dela, od kojih prvi
obuhvata i razra|uje znanja o ustavu i ustavnome dr`avnom pravu, a drugi opet
znanja o upravi i administrativnome pravu,1 ma da i jedna i druga znanja imaju
1
„Verfassungs- und Verwaltungslehre”, ili „Verfassungs- und Verwaltungsrecht”.
190 Stojan Markovi}

svojega osnova u odredbama dr`avnog ustava i da se prema tome i znanja o


dr`avnoj upravi i administrativnome pravu javljaju kao znanja o ustavu i ustavnom
dr`avnom pravu, da se dakle administrativna strana znanja ne mo`e tako deliti, da
se ona protiv stavlja ustavnoj strani znanja o dr`avi i dr`avnom pravu uop{te. Da
bi ovu nepravilnost u obra|ivanju i podeli ove nauke izbegli, pojedini su nema~ki
pisci pod ustavnim dr`avnim pravom podrazumevali ustavna prava gra|ana, {to
je tako|e neopravdano, po{to sva ova prava ne dolaze strogo pod obim dr`avnog
prava u pravom njegovom zna~enju, kao {to }emo to odmah pokazati.
Ove zbrke i zabune u obra|ivanju znanja, koja dolaze pod obim nauke o
dr`avnoj upravi i administrativnome pravu, ogledaju se dalje i u tome, {to se
kod mnogih pisaca i nau~ara na polju administrativno-pravne znanosti jo{ i danas
cela nauka o dr`avnoj upravi obra|uje u obliku i pod imenom administrativnoga
prava, ili nauke o administrativnom pravu, kao {to se i cela nauka o dr`avi u
op{te obra|uje u obliku i pod imenom dr`avnoga prava ili nauke o dr`avnom
pravu. Me|utim je i ovo i ovako obra|ivanje sa svim pogre{no i prirodi stvari
protivno. Administrativno je pravo, po ovoj prirodi stvari, samo jedna i to ona
strana znanja o dr`avi, koja se odnosi na prava, koja sre|uju odno{aje, {to nastaju
iz dr`avne radnje; administrativno kao i dr`avno pravo u op{te, po samome
svojem pojmu i prirodi, ne obuhvata i ne iscrpljuje sva znanja, koja se ti~u
dr`ave i dr`avne radnje; ono ne obuhvata celu nauku o dr`avi i dr`avnoj upravi,
koja ima da obuhvati i razradi s jedne strane znanja i na~ela, koja se odnose,
tako da ka`emo, na samu tekni~nu, a s druge opet strane znanja, na~ela i zakonske
i naredbene opredeljaje, koji se odnose na pravnu stranu dr`ave i dr`avne radnje.
Ovo i ovako nau~no obra|ivanje dr`avne i dr`avno-pravne znanosti pogre{no
je onako isto, kao {to bi bilo pogre{no, kad bi na pr. nauka o ~oveku, njegovoj
prirodi i sposobnostima bila obra|ivana jedino i isklju~ivo u obliku nauke o
pravima ~oveka; kao {to nauka o ~oveku ne spada samo i isklju~ivo pod obim
prava ili nauke o pravu ~oveka, tako isto i nauka o dr`avi odnosno dr`avnoj
upravi ne spada samo i isklju~ivo pod obim prava ili nauke o pravu dr`ave.
Me|u tim je ovo i ovako obra|ivanje administrativne znanosti nastalo otuda,
{to se u osnovnim ili obi~nim dr`avnim zakonima izla`u odredbe i o jednoj i o
drugoj strani dr`ave i dr`avne radnje. Obra|ivanje cele administrativne znanosti
u obliku administrativnoga prava postoji naro~ito u francuskoj knji`evnosti,
gde se i danas ovo pravo protiv stavlja javnome pravu,2 {to je tako|e pogre{no,
po{to i dr`avno i administrativno pravo dolazi pod obim ili u vrstu javnoga
prava.

2
„Droit public et administratif”.
Nauka o dr`avi i dr`avnoj upravi 191

Znanja, koja se ti~u dr`avne radnje, otpo~ela su tek u novije doba da se


obra|uju zasebno i u obliku nauke o dr`avnoj upravi. Ovo zasebno obra|ivanje
ovih znanja u sistemati~nom redu, vezi i celini, dakle u obliku nauke i u svima
pojedinostima dr`avne radnje, otpo~eto je naro~ito u nema~koj knji`evnosti i nalazi
se tek u prvom po~etku svojega razvitka tako, da je na{a nauka nova i jo{ potpuno
neobra|ena.
Prvi zna~ajan korak u ovome i u ovakvom obra|ivanju ove nauke u~inio je
~uveni nema~ki nau~ar Dr. Lorenc [tajn, profesor be~koga sveu~ili{ta svojim
ogromnim, ali jo{ nedovr{enim, te{kim i glomaznim radom na polju ove nauke,3
koju je on sveo na dva glavna dela: op{ti i osobeni, od kojih jedan obuhvata i
detaljno i op{irno razra|uje nauku o izvr{noj vlasti, a drugi nauku o predmetima
dr`avne radnje i ovaj drugi deo obuhvata i razra|uje samo one predmete dr`avne
radnje, koji dolaze pod obim tako-zvane unutarnje dr`avne uprave, koja, po ovome
piscu, sastavlja nauku o dr`avnoj upravi u pravom ili svojstvenom zna~enju, dok
druge grane dr`avne radnje ili uprave treba, po mi{ljenju ovoga pisca, da obrazuju
predmet odelitih i naro~itih dr`avno-pravnih nauka i disciplina. Me|u tim izgleda,
kao da je pisac ovaj ovo svoje mi{ljenje napustio time, {to je u svojem ud`beniku4
izlo`io i u na~elu razradio ne samo predmete, koji se odnose na unutarnju, ve} i
predmete, koji se odnose i na sve ostale grane dr`avne radnje ili uprave tako, da je
osobeni deo u ovome ud`beniku sveden na pet glavnih grana ili oblasti upravno-
dr`avne znanosti: na spoljnu, vojnu, finansijsku, sudsku i unutra{nju dr`avnu
upravu i dr`avnu znanost. Ovaj je pisac bio prvi, koji je svojim nau~nim radovima
na polju ove znanosti ukazao na prvi zna~aj ove nauke, kod kojega se opa`a ta
zna~ajna te`nja, da poka`e i doka`e vezu, u kojoj ova nauka stoji i treba da stoji sa
drugim granama ljudske znanosti i to ne samo po svima pravnim, dr`avnim
dru{tvenim i dr`avno-politi~kim ve} i po samim prirodnim i matemati~kim
naukama i disciplinama; ovaj je pisac izneo i pokazao, da se nauka o dr`avi, a
naro~ito o dr`avnoj upravi, pri razradi i izlaganju svojega materijala mora da
naslanja ne samo na sve ostale pravne, dr`avne dru{tvene i istorijske nauke i
discipline, kao {to su narodna ekonomija, dr`avna finansija, statistika, socijologija,
pedagogika, higijena, medecina, nauka o pravima: gra|anskom, krivi~nom,
trgova~kom, meni~nom i t. d., ve} se ona mora u ovome da naslanja i na same
pojedine grane prirodnih nauka i disciplina kao {to su: geografija naro~ito uporedna,
etnografija, astronomija, geologija i geognozija, botanika, pa ~ak i sama
matematika, koju ovaj pisac smatra kao osobenu vrstu dr`avne nauke zato {to je
ona dr`avi u mnogim obzirima preko potrebna i nu`na. Na ovaj je na~in pisac
ovaj pokazao, da su pravne, dr`avne, istorijske i dru{tvene nauke i discipline
3
Die Verwaltungslehre von Dr. Lorenz von Stein. Stuttgart.
4
Handbuch der Verwaltungslehre von Dr. Lorenz von Stein. Stuttgart. 1888.
192 Stojan Markovi}

vezane jedna za drugu s jedne, i za prirodno-matemati~ne nauke i discipline s


druge strane i da napredak i razvoj jednih uslovljava napredak i razvoj drugih
nauka i disciplina, kao {to smo i mi to ranije naglasili.
Na ovome osnovu pisac ovaj u svojoj na pred pomenutoj ru~noj knjizi o
dr`avnoj upravi predla`e veoma zna~ajne reforme u ure|enju pravnih fakulteta
odnosno politi~kog obrazovanja omladine i predavanja pravnih, dr`avnih i
dru{tvenih nauka na velikim {kolama ili universitetima. Me|utim pisac ovaj pridaje
nesrazmerno veliki zna~aj politi~ko-ekonomnim naukama, u kojima on, kao
profesor i pisac zauzima tako|e odli~no mesto, ali tako, da u njegovim spisima
preovla|uje tako-zvani evdemonisti~ni pravac.
Ovaj je pisac ovim na~inom ukazao na pravu, sigurnu i pouzdanu osnovu i
postavku za dalji razvoj nauke o dr`avnoj upravi, kao jedne izme|u najva`nijih,
najzna~ajnijih i u isto doba najte`ih i najprostranijih grana dr`avnih i dru{tvenih
nauka, kao nauke, koja je od dubokog i merodavnog prakti~nog i stvarnog zna~enja
za politi~ki `ivot naroda u svima njegovim granama i pojavama, kao nauke, kojoj
je zadatak, da ra{~isti i uravna zemlji{te za primenu istina i zakona, koje otkriva
nauka o dr`avi i dru{tvu u op{te da upozna budu}e politi~are, dr`avnike i narodne
predstavnike sa prakti~nom stranom dr`avne ideje i dr`avne i dru{tvene misije i
da tako suzbije nastrane i nesre|ene politi~ke fraze demagoga i stranaka i njihove
krive i neznala~ke pojmove i nazore o pravim zadacima dr`ava i dru{tva i najzad
kao nauke, koja nam izla`e i prikazuje s jedne strane ona na~ela i zakone, na
kojima se radnja dr`ave osniva, a s druge opet strane ukazuje na puteve, na~ine,
sredstva i uslove, po kojima se prema datim prilikama i stanju stvari, ovi zakoni i
na~ela imaju izvoditi i primenjivati, te da se tako mogu {to potpunije, sigurnije,
lak{e i br`e izvesti i podmiriti sve one potrebe dr`avnog i dru{tvenog `ivota, koje
~ine predmet radnje dr`ave i njezine uprave i ova druga strana znanja o dr`avnoj
radnji sastavlja predmete tako-zvane administrativne politike, koja se smatra kao
primenjeni deo ili prakti~na strana znanja o dr`avnoj upravi. Nauka ova spada po
ovome u vrstu dr`avnih i dru{tvenih nauka, i kao takva od vrlo velike je prakti~ne
vrednosti za opstanak i razvitak dr`avnog i dru{tvenog `ivota i njegovoga kretanja,
i u ovim pravcima ona, kao i nauka o dr`avi u op{te, obuhvata, razra|uje i sre|uje
dvojaka znanja o dr`avnoj radnji; jedna se znanja ti~u prirodne ili tehni~ne strane
ove radnje, kao i odno{aja, koji iz ove radnje nastaju, a druga se opet znanja ti~u
prava, koje ove odno{aje sre|uje i ova druga znanja dolaze pod obim
administrativnog dr`avnog prava i kao god {to dr`avno pravo u op{te ili u osnovu
sastavlja pravnu stranu nauke o dr`avi u op{te ili u osnovu, tako isto i ovo
administrativno pravo sastavlja pravnu stranu nauke o dr`avnoj upravi, kao
primenjenog ili prakti~nog dela nauke o dr`avi u op{te ili u osnovu.
Nauka o dr`avi i dr`avnoj upravi 193

I dr`avno pravo u op{te i administrativno dr`avno pravo posebice pretpo-


stavljaju pre svega odre|ene odno{aje, koje ovo pravo obuhvata i sre|uje i ovi
odno{aji ~ine predmetnu sadr`inu ovoga prava, a za tim odre|ena lica, kao subjekte
ili nosioce ovih prava i ova lica sastavljaju pojedini dr`avni organi i organizmi,
koji ova prava za dr`avu i u njezino ime imaju i vr{e. Dr`ava je fingirana li~nost
(fictio juris), po ovome se oba ova prava dr`ave javljaju u samoj stvari kao prava
njezinih organa i organizama, koji ~ine ovu li~nost dr`ave i od kojih su jedni
pozvani, da dr`avu, kao organsko li~no bi}e, spoljno ili vidljivo zastupaju ili
predstavljaju i ovi organi ili organizmi ~ine dr`avno poglavarstvo; drugi su opet
organi i organizmi pozvani da stvaraju i izjavljuju volju dr`ave kao li~nosti, koja
je sposobna za samoopredeljivost i ovi organi i organizmi ~ine dr`avno
zakonodavstvo; tre}i su najzad organi i organizmi pozvani, da izme|u dr`ave i
datih prilika i potreba dr`avnog i dru{tvenog `ivota posreduju, kako u stvaranju i
izjavi, tako i u primeni ove volje na date prilike i potrebe ovoga `ivota i ovi organi
i organizmi ~ine tako-zvanu izvr{nu ili egzekutivnu vlast, odnosno vladu i dr`avnu
zvani~nu i slobodnu upravu ili samoupravu.
Smer je u dr`avnom i administrativnom pravu, da sredi i utvrdi odno{aje,
koji nastaju iz sklopa, polo`aja i zadataka, koje ovi organi ili organizmi u li~nom
`ivotu dr`ave imaju i vr{e i to u cilju, da se dovedu u potrebnu harmoniju interesi
i potrebe celine sa interesima i potrebama pojedinaca i pojedinih socijalnih grupa
i krugova.
Na ovome osnovu i dr`avno i administrativno pravo spadaju u vrstu ili
kategoriju tako-zvanog javnog prava, kojem se opet protiv stavlja privatno pravo;
ali me|utim o samome pojmu, zna~aju i sadr`ini ili razlikovanju javnog i privatnog
prava, postoje me|u pravnicima razli~ni pogledi, zbrke, nesuglasice i neodre-
|enosti.
Tako su jo{ Rimljani svako pravo u tako-zvanom objektivnom zna~enju
(norma agendi) delili na privatno i javno pravo (jus privatum et publicum). Pod
privatnim pravom oni su podrazumevali pravo, koje se ti~e interesa pojedinaca i
po tome pravo, sa kojim su pojedinci mogli po volji i isklju~ivo ili neograni~eno
da raspola`u (jus quod ad singulorum utilitatem spectat), a pod javnim pravom
oni su podrazumevali pravo, koje se ti~e isklju~ivo javnoga interesa celine i po
tome pravo, sa kojim pojedinci nisu mogli po volji i isklju~ivo ili neograni~eno
da raspola`u (jus publicum est quod rei publicae statum spectat). O samome
dr`avnom pravu u njegovome dana{njem zna~enju nema u rimskom pravu nikakve
napomene.
Ova i ovaka podela prava ne odgovara prirodi i sadr`ini prava. Ona je
nepotpuna i neiscrpna s jedne strane u tome, {to se u ovoj podeli ne pominje
dr`avno pravo, a s druge opet strane u tome, {to se u ovoj podeli ne zna i ne
194 Stojan Markovi}

mo`e znati, {ta dolazi i treba da do|e pod obim privatnoga, a {ta opet pod
obim javnog prava i koji su to interesi, sa kojima pojedinci mogu i treba da
mogu po volji i neograni~eno da raspola`u, a koji su opet to interesi, sa kojima
oni to ne mogu ili ne treba da ~ine. Po ovoj se podeli ne zna i ne mo`e da
odredi granica, gde po~inje ili nastaje privatno, a gde opet javno pravo. Ova
je granica relativna. Pravo je sredstvo za podmirenje mnogovrsnih `ivotnih
zajedni~kih potreba ljudskih, koje dr`ava ima da potpoma`e, pravo po ovome
dobija prakti~ne vrednosti i zna~aja tek u dr`avi i dru{tvu. Otuda je dr`ava
pozvana i du`na, da u op{tem interesu ova prava sredi, utvrdi i {titi. Kod
nekih od ovih prava dr`ava se ograni~ava na to, da ova prava u obliku raznih
zakona kodifikuje, sredi, potvrdi i obznani, ostavljaju}i pojedincima na volju,
da se ovim pravima koriste, ili ne koriste, da ih se po svojem naho|enju odreku,
pa ~ak da ih svojom voljom ili ugovorom i zamenu; dr`ava daje ovim pravima
svoju sudsku ili policijsko-administrtivnu za{titu samo u slu~aju spora ili samo
onda i u toliko, kad i u koliko zainteresovani to zatra`e i ova prava dolaze pod
obim privatnog ili gra|anskog prava. Kod drugih opet prava dr`ava se, s
obzirom na va`nost interesa, kojega se ova prava ti~u, ne zadovoljava time,
da ih u obliku zakona i zakonika konstatuje, ve} ih u isto vreme uzima pod
svoju naro~itu, neposrednu za{titu i to svojom vlastitom inicijativom, bez i~ijeg
tra`enja ili nezavisno od volje onih, koji bi ovu za{titu tra`ili tako, da dr`ava
u pogledu na ova prava ograni~ava ili i sasvim isklju~uje slobodnu volju
pojedinaca; dr`ava daje svoju naro~itu za{titu ovim pravima radi op{tega ili
javnog interesa, koji ona ima da ~uva i po ovome osnovu, prava ova dolaze
pod obim javnoga prava, od kojega opet valja razlikovati dr`avno pravo u
u`em smislu.
Prema ovome se deoba prava na privatno i javno osniva na manjem ili ve}em
interesu, kojega se pravo ti~e i na na~inu i obimu za{tite, koju dr`ava prema ovome
interesu nalazi, da prema datim prilikama, jednome ili drugome pravu treba dati,
pa da ovaj interes ne bude onaza|en ili o{te}en.
Za ovu podelu i razlikovanje prava nije po ovome merodavno to, da li pravo
obuhvata i sre|uje odno{aje izme|u samih pojedinaca; ili izme|u dr`ave i
pojedinaca; za ovu je podelu merodavno to, da li su od manjeg ili ve}eg zna~aja i
va`nosti interesi, kojih se pravo ti~e. I privatno i javno pravo ti~e se interesa
celine, ali ne u podjednakoj meri.
Na ovome osnovu ima izvesnih prava, koja istina sre|uju odno{aje izme|u
samih pojedinaca i po tome se uvr{}uju u red privatnoga prava, ali kojima dr`ava
daje ve}u za{titu i po tome zna~aj i va`nost javnog prava, sa kojima pojedinci ne
mogu po volji i neograni~eno da raspola`u, kao {to i obratno me|u odredbama i
normama javnoga prava ima i takvih, kojima dr`ava ne daje za{titu i zna~aj javnih
Nauka o dr`avi i dr`avnoj upravi 195

prava, sa kojima dakle pojedinci mogu po volji i neograni~eno da raspola`u i koja


s toga dolaze pod obim privatnoga prava, ma da su uvr{}ena u red javnoga prava.
Na ovome osnovu i prema ovome i ovakvom razlikovanju prava na privatno
i javno, ove dve vrste prava stoje u uzajamnoj vezi i ~esto jedna u drugu ulaze.
Tako u pojedinim granama privatnog prava, kao {to su pravo gra|ansko, trgova~ko,
meni~no, ste~ajno i t. d. ima manje ili vi{e odredaba, koje ulaze u vrstu jednoga
prava i sastavljaju javno-pravnu stranu privatnog prava, gde n. pr. dolaze izvesne
odredbe o braku, porodici, nasle|u, svojini, eksproprijaciji, starateljstvu,
trgova~kim dru{tvima i t. d. i u ovome smislu ima Savinji pravo, kad tvrdi, da i
privatno pravo pripada delimice javnom `ivotu. Isto tako obratno, u pojedinim
granama javnoga prava ima manje ili vi{e odredaba, koje dolaze u vrstu privatnog
prava i po tome sastavljaju privatno-pravnu stranu javnoga prava, kao {to su n. pr.
u kaznenom pravu krivice, koje se izvi|aju i sude samo po tu`bi povre|enoga ili
o{te}enoga tako, da dr`ava ovde daje pravnu za{titu samo po tu`bi i prema tra`enju
pojedinaca.
Pomenuta podela prava u rimskom pravu nepotpuna je dalje i u tome, {to se
u njoj ne ~ini nikakva razlika izme|u javnoga i dr`avnog prava, a ova se razlika
mora da ~ini prema samoj prirodi i razlici odno{aja i interesa, koje javno pravo u
op{te obuhvata, sre|uje i {titi, ma da je po samoj prirodi stvari te{ko, da se ova
razlika u svima pojedinostima mnogovrsnih prilika i odno{aja narodnog i dr`avnog
`ivota u samoj stvari potpuno i ta~no uo~i, izvede i sredi.
Ovu su razliku izme|u javnog prava u op{te i dr`avnog prava posebice ili u
njegovom u`em smislu i zna~enju pravnici uo~ili i otpo~eli da ~ine tek u novije
doba, dok su stariji pravnici, naro~ito civiliste, dr`e}i se slepo rimskoga prava,
me{ali i identifikovali jedno pravo sa drugim, kao {to se to jo{ i danas ~ini u
francuskoj dr`avno-pravnoj knji`evnosti, po kojoj je javno pravo istovetno sa
dr`avnim pravom.
Po ovoj se razlici iz javnog prava u op{te izdvaju sve one odredbe i prava
koje se izbli`e i neposredno ti~u samo i isklju~ivo `ivotnih interesa dr`ave u protiv
polo`aju na spram onih prava i odredaba, koje se izbli`e i neposredno ti~u samo i
isklju~ivo `ivotnih interesa naroda i pojedinih socijalnih grupa i krugova u narodu
i ove ovako izdvojene odredbe sastavljaju tada dr`avno pravo, koje se po ovome
javlja kao osobena vrsta ili kategorija javnog prava, u koje pojedini pisci uvr{}uju
pre svega javno-pravne odredbe, pravila ili norme, koje dr`ava stvara, postavlja i
naro~ito {titi neposredno i isklju~ivo radi sebe same, u svojem vlastitom interesu,
radi odr`anja svojega vlastitog bi}a i svoje mo}i i vlasti ili vladarstva (jus quod ad
imperium spectat). U ovo se pravo uvr{}uju neodre|eno sva ona prava, koja se
javljaju kao prava dr`avne vlasti i onih organa i organizama, koji ovu vlast
sastavljaju, kao i sva ona prava du`nosti i javni pozivi gra|ana, {to iz ovih prava
196 Stojan Markovi}

dr`avne vlasti poti~u i me|u kojim pravima najva`nije mesto zauzimaju tako-
zvana ustavna politi~ka prava i slobode, po kojima gra|ani imaju ustavnog u~e{}a
u vr{enju zakonodavne i samoupravno-izvr{ne vlasti i drugih poslova javne prirode.
Ovo izdvajanje i razlikovanje dr`avnog prava od javnog prava ima i svoje
prakti~ne vrednosti i ova se prakti~na vrednost ogleda u tome, {to za odredbe,
koje dolaze pod obim javnoga prava u ovome smislu i zna~enju va`i ustavno
na~elo pravne jednakosti pred zakonom (~lan 7. ustava), dok ovo na~elo ne va`i i
po prirodi stvari ne mo`e da va`i za odredbe i norme, koje dolaze pod obim
dr`avnoga prava u pomenutom zna~enju, ma da se u dana{nje doba slobode i
kulture, naro~ito u modernim republikama: francuskoj i saveznih severo-ameri~kih
dr`ava ide i te`i tome, da se ovo na~elo pravne jednakosti izvede i ostvari i u
oblasti dr`avnog prava u ovome smislu; za potpuno ostvarenje ove te`nje treba
me|utim, po prirodi stvari i ljudi, da prohuje darvinovi milijuni godina, te da ljudi
mogu do}i do takvoga idejalnog savr{enstva, koje ovu pravnu jednakost u
dr`avnom pravu uslovljava; u ovome se smislu razlikuju politi~ko-dr`avna prava
od ostalih javnih ustavnih li~nih prava i sloboda gra|ana.5
Tako su n. p. pravo aktivnog i pasivnog izbora za narodno predstavni{tvo i
za pojedine oblike slobodne uprave i samouprave, pravo u~e{}a u pravljenju
zakona, vr{enje dr`avnog znanja i drugih javnih poziva i t. d. ustavno-politi~ka
prava, za vr{enje kojih postoje naro~iti izuzetni uslovi, kao {to su: pol, starost,
pla}anje ve}e poreze, nau~na sprema i t. d. tako, da za ova prava ne va`i na~elo
pravne jednakosti, dok n. pr. li~na sloboda, nepovredljivost stana, sloboda savesti,
pravo domovinsko i t. d. po svima, pa i po na{em ustavu (~l. 14) spadaju u vrstu
javnih gra|anskih ustavnih, ali ne i politi~kih prava i po tome za ova prava va`i
na~elo potpune pravne jednakosti; prava, koja spadaju u vrstu javnih ustavnih,
nepoliti~kih dr`avljanskih prava i sloboda, bezuslovna su; ona nisu uslovljena ni
polom, ni dru{tvenim polo`ajem, ni godinama starosti, ni cenzusom niti ikakvim
drugim dru{tvenim ili dr`avnim obzirima, razlozima i interesima; ona pripadaju
svima dr`avljanima bez razlike, kako onima u bogatim dvorovima, tako i onima u
bednim kolebama; povreda ovih i ovima sli~nih ustavnih i dr`avljanskih prava i
sloboda, ne mo`e se nigde pravdati aksijomom: salus publica suprema lex esto!
Dr`avno i administrativno pravo razlikuju se na unutra{nje i na spoljno ili
me|unarodno pravo, od kojega se opet izdvaja tako-zvano privatno me|unarodno
pravo, dok krivi~no pravo sa krivi~nim i delimice gra|anskim sudskim postupkom,
sastavljaju sredinu izme|u javnog i dr`avnog prava u pomenutom smislu i zna~enju.
Nau~na razrada dr`avnog i administrativnog prava mo`e se odnositi i odnosi
se kod pojedinih pisaca ili na posebno polo`no pravo, koje va`i za jednu ili drugu
odre|enu dr`avu, ili na op{te pravo, koje va`i ili treba da va`i za sve civilizovane
5
Das österreichische Staatsrecht von Dr. Ludwig Gumplowitz, Wien 1891.
Nauka o dr`avi i dr`avnoj upravi 197

dr`ave i koje se po tome javlja kao op{te idejalno ili filosofsko pravo, ili se najzad
razrada ova mo`e odnositi u isto vreme i na jedno i na drugo pravo; prvo pravo
obuhvata i razra|uje nauka o postoje}im ili polo`nom dr`avnom i administrativnom
pravu jedne ili druge dr`ave, a drugo pravo obuhvata i razre|uje filosofija prava,
koja putem apstrakcije istra`uje, otkriva i sistematski razra|uje op{ta na~ela i
zakone o pravu po sebi ili po samoj ideji, izvedenoj iz pojma, prirode i poziva
dr`ave. Me|utim istorijska {kola ne priznaje bi}e ovome idejalnom ili filosofskom
pravu ili pravu po sebi – apriori: ova {kola priznaje bi}e samo onome pravu, koje
je putem istorijskog razvoja dr`avnog `ivota i pravne svesti postalo op{tim ili
istorijsko-racijonalnim pravom dokazuju}i, da polo`no ili pisano pravo izvire iz
obi~ajnoga prava, a ovo je pravo opet izraz onoga prava, koje je postalo iz razvoja
naravstvenih ideja u narodu ili iz narodne naravstvenosti.
Polo`no ili postoje}e pravo ude{eno je na spram naro~itih datih prilika,
odno{aja ili suvremenih potreba dr`ave i njezinoga `ivota; ono prema tim prilikama,
odno{ajima i potrebama sadr`i u sebi ~esto i takve odredbe, koje odstupaju od
op{tega prava ili su mu {ta vi{e kad kad i suprotne. Ovo je pravo s toga u pojedinim
dr`avama razli~ito i promenljivo, dok se op{te, putem apstrakcije ili narodne
naravstvenosti do na{e svesti dovedeno pravo, javlja kao podjednako, stalno i
nepromenljivo – kao pravo, koje va`i ili treba da va`i za sve dr`ave, za sva vremena
i za sve prilike, odno{aje i potrebe dr`avnog i narodnog `ivota.
Nau~na razrada i jednoga i drugoga prava ujedno i uporedno, ima i mo`e da
ima prakti~ne vrednosti i koristi u toliko, u koliko se pri ovoj i ovakvoj razradi
jedno pravo s drugim upore|uje u nameri, da se poka`e i prika`e: da li, u koliko i
za{to odredbe i norme za jednu ili drugu dr`avu va`e}eg prava odstupaju od op{teg
filosofski izvedenog ili istorijski razvijenog prava i da li je, u koliko je i ~ime je
ovo odstupanje opravdano ili ne. Neosporna je u ostalome istina, da se sa razvitkom
civilizacije i kulture, razvija i pravna svest kod pojedinih naroda, a sa postupnim
razvitkom ove svesti, sve se vi{e i vi{e potiru i gube nejednakosti i razlike u
pojedinim polo`nim pravilima u op{te, i u dr`avnom i administrativnom pravu
posebice i na ovaj se na~in sve vi{e ostvarava prirodna tendencija op{teg prava,
da postane op{te-va`e}im ili polo`nim pravom.
Sa odelitom razradom nauke o dr`avnoj upravi u svima pojedinostima dr`avne
radnje, ide uporedno i odelita razrada administrativnog prava u svima pojedinostima
odno{aja, koji iz ove radnje nastaju i koje odno{aje ovo pravo sre|uje, i po{to ovu
dr`avnu radnju predstavljaju i vr{e organi i organizmi, koji po stroju dr`ave ulaze
u sastav izvr{ne ili egzekutivne vlasti, to se i ovo pravo javlja kao pravo ove
vlasti, koja ga za dr`avu i u njezino ime i vr{i, kao {to smo to ranije ve} naglasili.
Administrativno pravo ulazi po ovome u sastav nauke o dr`avnoj upravi, kao
pravna strana ili pravni momenat dr`avne radnje onako isto, kao {to u sastav
198 Stojan Markovi}

nauke o dr`avi u op{te ulazi i dr`avno pravo kao pravna strana ili pravni momenat
dr`avne volje i radnje u op{te. Ono po ovome obuhvata i razra|uje skup pravnih
znanja: na~ela, istina i zakonskih i naredbenih opredeljaja, koji sre|uju odno{aje,
{to nastaju iz dr`avne radnje u svima pojavama dr`avnog i narodnog `ivota i
njegovih zadataka. Smer je ovome pravu, da omogu}i, olak{a i osigura podmirenje
svekolikih potreba ovoga `ivota izjedna~uju}i prava i interese celine na spram
prava i interesa pojedinaca i pojedinih dru{tvenih grupa i zajednica u svima
slu~ajevima, u kojima ova prava i interesi, povodom i usled ove dr`avne radnje,
dolaze u dodir ili sukob.
Administrativno pravo dr`ave obuhvata po ovome sva prava i du`nosti ili
granice izvr{nih, odnosno upravnih dr`avnih organa i organizama u njihovoj radnji
i odno{ajima, koji iz ove radnje nastaju. Ovi odno{aji, koje administrativno pravo
sre|uje, postoje pre svega izme|u samih ovih organa i organizama me|u sobom,
a za tim izme|u njih i tre}ih lica i ovi su odno{aji trojaki: jedni postoje izme|u
onih dr`avnih organa i organizama, koji, prema stroju dr`ave ili dr`avne vlasti,
imaju uticaja na dr`avnu radnju kao najvi{e naredbene ili nadzorne vlasti, gde
dolaze dr`avno poglavarstvo, narodno predstavni{tvo i vlada, drugi su opet
odno{aji, koji postoje izme|u onih organa i organizama, vi{ih i ni`ih, u kojima su
predstavljene: glavna ili sredi{na, posredna ili srednja i mestna dr`avna i to kako
zvani~na, tako i slobodna, odnosno op{tinska, sreska i okru`na uprava i samou-
prava, dalje upravne dru`ine i druga samoupravna tela, koja postoje radi vr{enja
pojedinih zadataka, koji dolaze pod obim dr`avne uprave u op{te; ovi odno{aji
postoje najzad izme|u ovih organa i organizama dr`avne, kako zvani~ne, tako i
slobodne uprave s jedne i pojedinaca ili pojedinih dru{tvenih grupa i stranih dr`ava
s druge strane i to u toliko, u koliko ovi organi i organizmi pri svojoj upravnoj
radnji dolaze u dodir sa pojedincima i pojedinim dru{tvenim grupama i krugovima
i njihovim li~nim, imovnim, dr`avljanskim ustavnim i politi~kim pravima,
slobodama i interesima. Cilj je administrativnom pravu u op{te, da se izvede i
osigura harmonija ili skladnost, koja treba da postoji izme|u volje i radnje sviju
dr`avnih organa i organizama me|u sobom u op{te i na spram pojedinaca i
pojedinih dru{tvenih grupa i krugova posebice.
Dr`avna, kao i svaka radnja u op{te, pretpostavlja po samoj prirodi stvari pre
svega organe ili organizme, koji ovu radnju rukovode i vr{e, a to su izvr{ni i
upravni dr`avni organi ili organizmi, a za tim predmete, na koje se ova radnja
odnosi, a to su zadaci dr`ave ili dr`avne vlasti. Po ovome i nauka o dr`avnoj
upravi obuhvata, razra|uje i prikazuje s jedne strane znanja o sklopu, prirodi,
polo`aju, nadle`nosti i pravima i du`nostima izvr{nih, odnosno upravnih organa i
organizama, a s druge opet strane nauka ova obuhvata razre|uje i prikazuje sva
ona znanja, koja se odnose na same predmete dr`avne radnje, kao {to smo to
ranije pomenuli.
Nauka o dr`avi i dr`avnoj upravi 199

Otuda se nauka o dr`avnoj upravi svodi po samoj prirodi stvari na dva glavna
dela ili dve glavne strane znanja. Jedna strana obuhvata znanja o upravnim vlastima
i njihovoj nadle`nosti, i ova se strana znanja svodi na dva odseka, od kojih jedan
obuhvata znanja o upravnim organima i organizmima ili vlastima zvani~ne, a
drugi znanja o upravnim organima i organizmima slobodne dr`avne uprave. Druga
strana nauke o dr`avnoj upravi obuhvata znanja o pojedinim dr`avnim zadacima,
na vr{enje kojih je dr`avna uprava pozvana i ova se strana nauka o dr`avnoj upravi
svodi prema glavnim kategorijama ovih dr`avnih zadataka, na pet odseka: na
finansijsku, spoljnu, vojnu, sudsku i unutarnju upravu. Tako:
1. Dr`avi su pre svega potrebna nov~ana sredstva i materijalna dobra, te da
mo`e, kao samostrojno bi}e da opstane i da vr{i mnogovrsne zadatke, radi kojih
ona i postoji; dr`ava je po ovome pozvana i ovla{}ena, da ova dobra od svojih
~lanova neposredno i posredno uzima tro{i i odr`ava; dr`ava se u ovome pogledu
javlja kao privredno-pravna li~nost sa osobenim privrednim `ivotom, po kojem je
sposobna za imovna prava i mo`e da stoji u raznim privatno-pravnim odno{ajima
i saobra}ajima, za koje u glavnome vrede odredbe op{teg gra|anskog prava, i
ovaj privredno-pravni `ivot dr`ave ogleda se u tekovini, potro{nji i odr`anju ili
reprodukciji dobara.
Odr`anje i unapre|enje ovoga privrednog `ivota dr`ave sastavlja predmet
finansijskog poziva dr`ave i njezine uprave.
Znanja, koja se odnose na ovaj poziv dr`ave, obuhvata i razra|uje s jedne
strane nauka o dr`avnoj privredi, koja se zove finansija, a s druge opet strane
nauka o dr`avnoj finansijskoj upravi; prva se znanja javljaju kao stru~na ili tehni~ka
i obuhvataju skup na~ela, zakona i pravila, na kojima ovaj privredni `ivot dr`ave
valja da je zasnovan, a druga se znanja javljaju kao upravna dr`avno-finansijska
znanja, po kojima dr`ava, na osnovu na~ela i zakona nauke o finansiji, ovim svojim
`ivotom rukuje i koja znanja dolaze s toga pod obim znanja o finansijskoj dr`avnoj
upravi i upravnoj finansijskoj politici. Pravnu stranu znanja, koja dolaze pod obim
finansijske nauke o dr`avi i dr`avnoj upravi, obuhvata finansijsko dr`avno
administrativno pravo, koje se kao polo`ivo pravo, osniva na finansijskim dr`avnim
zakonima ili na zakonitim naredbama.
2. U dana{njem naprednom i razgranatom `ivotu pojedinih dr`ava i naroda,
ima mnogo i takvih interesa i potreba, koje se javljaju kao op{te ili zajedni~ke
potrebe i interesi vi{e dr`ava i naroda i koje kao takve mogu i treba da se ostvare
i izvedu samo zajedni~kom radnjom dveju ili vi{e dr`ava. Ove potrebe i interesi
sastavljaju tada predmet zajedni~kih me|unarodnih zadataka, koji podjednako
vezuju i na zajedni~ku radnju obvezuju sve dr`ave, koje pripadaju me|unarodnoj
zajednici i te`e ostvarenju interesa op{te-~ove~anske civilizacije i kulture tako,
da u pogledu na ove interese, sve ove dr`ave jedne od drugih zavise, da jedne od
200 Stojan Markovi}

drugih moraju da tra`e pomo}i i prijateljskih usluga i da jedne o drugima moraju


da vode ozbiljna ra~una, ali da u isto doba svaka od ovih dr`ava zadr`ava u osnovu
svoju samostalnost, nezavisnost i samoopredeljivost. Ove zajedni~ke potrebe i
interesi izazivaju preku nu`du naro~itih me|unarodnih saobra}aja i odno{aja, u
kojima dr`ave moraju da stoje, te da tako mogu zajedni~kom me|unarodnom
snagom i sredstvima i po tome {to savr{enije i sigurnije da ostvare, o~uvaju i
unaprede one zajedni~ke, op{te-~ove~anske potrebe i interese, koje pojedine dr`ave,
svaka za sebe, ne bi mogle ili ne bi htele da ostvare. Na ovaj se na~in ove op{te ili
zajedni~ke potrebe i interesi vi{e dr`ava dovode u potrebnu skladnost sa zasebnim,
individualnim potrebama i interesima svake od pojedinih dr`ava, koje dolaze u
sastav ovih me|unarodnih saobra}aja i odno{aja i koje zajedno uzete sastavljaju
me|unarodnu zajednicu ovih op{tih potreba i interesa; na ovaj se na~in osamljen
`ivot pojedinih samostalnih i nezavisnih dr`ava dopunjuje i grana osobenim
me|unarodnim `ivotom, kojim civilizovane dr`ave `ive i van svojih teritorijalnih
granica, van svoje dr`avne oblasti.
Zasnivanje, odr`avanje i unapre|ivanje ovih i ovakih me|unarodnih
saobra}aja, odno{aja, veza, zajednica, potreba i interesa s jedne, i odr`avanje i
~uvanje individualnog integriteta i li~ne samostalnosti i samoopredeljivosti dr`avne
s druge strane, sastavljaju predmet spoljnih ili me|unarodnih drevnih zadataka.
Znanja, koja se odnose na vr{enje ovih spoljnih ili me|unarodnih zadataka
dr`ave ili su tekni~ko-stru~na ili dr`avno-pravna. Prva znanja dolaze pod obim
spoljne dr`avne politike i diplomatske ve{tine, a druga znanja dolaze pod obim
nauke o spoljnim zadacima dr`ave i spoljnoj dr`avnoj upravi. Pravno-tekni~nu
stranu ovih znanja obuhvata i razra|uje me|unarodno pravo, koje se razlikuje na
op{te i posebno; prvo obuhvata pravo, koje pre}utno priznaju sve suvremene
civilizovane dr`ave za svoje me|unarodne odno{aje, dok se posebno pravo osniva
na naro~itim me|unarodnim ugovorima; i jedno i drugo pravo sre|uje odno{aje
izme|u dr`ava ili za vreme mira ili za vreme rata. Me|unarodno pravo sastavlja
po ovome deo spoljnog dr`avnog administrativnog prava. Sa ovim spoljnim
dr`avnim zadatkom stoji u vezi organizovana fizi~ka dr`avna snaga, koja je
predstavljena u vojsci u toliko, u koliko dr`ava mora u slu~aju nu`de oru`anom
rukom da brani svoju samostalnost, samoopredeljivost i prava, kako svoja, tako i
svojih dr`avljana. Po ovome
3. Svaka je dr`ava bez razlike pozvana, da se pobrine o obrazovanju,
naoru`anju, snabdevanju obu~avanju vojske, kao i o svima onim uslovima,
sredstvima i ustanovama, po kojima }e vojska mo}i, u datim momentima, potpuno
i pouzdano odgovoriti svojem svetom zadatku i tako po potrebi o~uvati, odr`ati i
uzdi}i mo}, veli~inu, slavu i sjaj dr`ave i naroda.
Poziv ovaj dr`ave sastavlja predmet njezinih vojnih zadataka.
Nauka o dr`avi i dr`avnoj upravi 201

Znanja, koja se odnose na vr{enje ovih vojnih dr`avnih zadataka spadaju u


vrstu ili vojno-stru~nih, ili dr`avno-pravnih znanja. Prva se znanja odnose na ~isto
tehni~ku stranu vojske i njezinog ustrojstva i delanja i ova znanja sastavljaju
predmete pojedinih ~isto vojnih nauka, disciplina i vojnih i ratnih ve{tina. Druga
se znanja odnose na onu stranu vojske, po kojoj se ova javlja kao ona va`na
osnovica u li~nom bi}u i `ivotu dr`ave, kojoj je zadatak da objektivno predstavlja
organizovanu fizi~nu snagu dr`ave, kao samostrojnog individualnog bi}a, koje
vojska u slu~aju potrebe i opasnosti ima da ~uva i sa `rtvom `ivota brani. Vojska
se po ovome javlja kao imanentna pojava samoga pojma i prirode dr`ave, kao
fingirane li~nosti i u koliko po ovome vojska ulazi u sastav li~nog bi}a i `ivota
dr`ave, u toliko i znanja o vojsci dolaze pod obim nauke o vojnim zadacima dr`ave
i vojnoj dr`avnoj upravi. Pravnu stranu ovih znanja obuhvata dr`avno i
administrativno vojno pravo, koje ulazi u sastav nauke o dr`avi u koliko sre|uje
odno{aje, koji nastaju iz same prirode poziva vojska na spram dr`ave. Od ovoga
dr`avnog i administrativnog vojnog prava, razlikuje se u nauci vojno-sudsko i
vojno-disciplinsko pravo, koje se javlja kao naro~ito pravo kojem je cilj, da se
izvede bezuslovna vojni~ka poslu{nost i koje pravo stoji po ovome vi{e u vezi sa
takti~nim zadatkom vojske i kao takvo sastavlja tekni~ko-pravnu stranu vojne
znanosti.
Polo`ne odredbe, koje se odnose na vojsku u op{te sastavljaju po na{em
ustavu predmete odluka dr`avnog zakonodavstva s jedne, i uredba kralja, kao
dr`avnog poglavara i vrhovnog zapovednika nad vojskom s druge strane.
202 Stojan Markovi}
Nauka o dr`avi i dr`avnoj upravi 203

D. PRIRODA DR@AVE

Endrju Vinsent

PRIRODA DR@AVE*

„Istorija procesa nastanka moderne dr`ave je, razume se, i istorija morala”.
Mekintajer, U potrazi za vrlinom: studija iz teorije morala

UVOD
[ta je dr`ava? To je jedno od najjednostavnijih pitanja koja se mogu postaviti
u politici, ali i pitanja na koja je najte`e dati odgovor. Centralna teza ove knhjige
jeste ta da razumevanje dr`ave ima klju~ni zna~aj za poimanje politi~ke misli i
prakse XIX i XX veka. ^ak i u tradicijama ~ije je reagovanje na dr`avu bilo u
najve}oj meri kriti~ko, kao {to su marksizam i anarhizam, ima razmi{ljanja o
su{tinskom zna~aju dr`ave. Uprkos tome, mogli bismo re}i da teoreti~ari politike,
~esto ba{ oni koji svet sagledavaju iz marksisti~ke perspektive, sada ponovo polako
otkrivaju dr`avu. To uop{te ne zna~i da smo mi ikada izgubili koncept dr`ave,
nego da je taj koncept, iz mnogih razloga, izi{ao iz upotrebe u engleskom govornom
podru~ju tokom XX veka. Neobi~na je podudarnost da se to dogodilo upravo u
vreme kada je do{lo do izuzetnog pove}anja prakti~ne uloge i funkcije dr`ave.
@eleo bih da naglasim da odsustvo diskusije o dr`avi nije bilo karakteristi~no za
Francusku, Nema~ku i Italiju. Samo je u Britaniji i u Americi akademska klima u
ovom stole}u bila neprijem~iva za op{tu diskusiju o dr`avi. Razlozi za to su
veoma slo`eni, a mnogi me|u njima su istorijski. Tako su, na primer, neki od
najtemeljnijih teorijskih radova nastali u Nema~koj, u XIX veku. ^ak je i jedan
od naj`e{}ih kriti~ara dr`ave, Karl Marks, radio u okviru parametara nema~kih
preokupacija. Postojala je nejasna povezanost izme|u nema~kih i evropskih

* Izazovi modernoj upravi i upravljanju (hrestomatija), priredili Mijat Damjanovi} i


Sne`ana \or|evi}, tekst prevela Ljiljana Milki}-Nedeljkovi}, Timit, Beograd, 1995, str. 295–326.
204 Endrju Vinsent

interesa u dr`avi i uspona nacionalizma i me|unarodne agresije u ovom veku.


Hegel (1770-1831) se ~esto progla{ava jednim od klju~nih nezadovoljnika u toj
oblasti. Njega ponekad prikazuju kao arogantnog megalomana koji svetu nudi
filozofiju kulminacije, ~emu je te`ila svaka ranija misao. Sve protivre~nosti su
razre{ene u pruskoj dr`avi. Tako je u me|uratnim godinama ameri~ki filozof D`on
Djui (John Dewey) izrazio ose}anja mnogih svojih savremenika kada je napisao
da se „onog trenutka kada izgovorimo re~ dr`ava pojavi mno{tvo intelektualnih
aveti koje nam zamagljuju viziju” (1927, str. 8-9). Sudbina ideje dr`ave u ovom
veku bila je takva da je ona bila ili prenagla{avana i posve}ena, ili potpuno pogre{no
shva}ena. Te{ko je na}i uravnote`enu procenu.
U Britaniji i Americi su veoma duboko ukorenjeni razlozi sumnji~avosti
prema dr`avi. U izvesnom smislu, nijedno od tih dvaju dru{tava nema sna`nu
dr`avnu tradiciju Postoji veoma mali stepen samosvesti o vlastitoj dr`avnoj
tradiciji. To se izra`ava na svim nivoima dru{tva, od vladinih ministara, dr`avnih
slu`benika i pravnika, do obi~nih gra|ana. Osim toga, akademska preokupacija
istori~ara, filozofa i sociologa uglavnom se svodila na empirijsko procenjivanje
dr`ave kao, na primer, faze u {irem razvoju dru{tava. Dominacija lingvisti~ke i
analiti~ke filozofije tako|e je uzrokovala nepoverenje prema opse`nim
metafizi~kim ili juristi~kim teorijama. Od 1940. godine, filozofi politike su svoju
pa`nju, u najve}oj mogu}oj meri, posve}ivali preciznijim, u`im pitanjima, kao
{to je analiza prava ili obaveza. Generalno je izbegavana normativna politi~ka
teorija. Zadatak politi~ke filozofije nije bio ograni~en na analizu dela pisaca –
klasika – Hobsa, Loka, Rusoa i Hegela (Hobbes, Locke, Rousseau). Klasi~na
politi~ka filozofija imala je jasno postavljen normativni zadatak. Ona je promi{ljala
praksu koju ~ine gra|anstvo, porodica i oblici ustava, obi~no u okviru {ireg
razmatranja dr`ave, njene prirode i svrhe. Ve}ina teorija dr`ave mo`e se na}i u
klasi~noj tradiciji politi~ke filozofije.
Postoje razlozi zbog kojih je va`no oprezno razmi{ljati o dr`avi. Na veoma
prakti~nom nivou, sada je te{ko zamisliti `ivot bez dr`ave. Prvo, dr`avnost nije
samo mno{tvo institucija, ve} i skup stavova, prakse i kodeksa pona{anja, ukratko
– civilitet koji se, potpuno opravdano, povezuje sa civilizacijom. Sigurno je da
ima „onih koji sumnjaju u dr`avu” i koji to ~ine sa razli~itih ideolo{kih pozicija,
poku{avaju}i da formuli{u ideje o dru{tvima bez dr`ave; me|utim, na neposre-
dnijem nivou, dr`ava suptilno pro`ima najve}i deo na{eg `ivota, koji po~inje i
zavr{ava se unutar dr`ave. Prema tome, dr`ava je u isti mah i slo`eni filozofski
pojam, ali i svakodnevna realnost koju ne mo`emo ignorisati. Pre nego {to se
upustimo u spekulacije o svome odnosu prema dr`avi, moramo znati ne{to o teoriji
dr`ave.
Priroda dr`ave 205

Drugo, dr`ava nije neutralna institucija koju mo`emo ignorisati, niti je plod
puke slu~ajnosti. Postoje uobi~ajene odlike dr`ave, koje je ona polako, tokom
vremena, sticala. Me|utim, najve}i deo oblika i strukture dr`ave mo`e se potpuno
shvatiti tek ako se spoznaju sve politi~ke i pravne teorije koje oni otelotvoruju.
Ponekad je poku{aj da se shvate strukture koje su ve} formirane teoretisanje ex
post facto; ipak, u nekim drugim situacijama, upravo je sama teorija omogu}ila
razvoj konkretnih institucija. Budu}i da ideje dr`ave ~esto odre|uju i oblik dr`ave
i na{ stav prema njoj, klju~ni zna~aj ima to da izvesno poimanje osnovnih teorija
dr`ave bude deo svakog politi~kog obrazovanja.
Tre}e, ~esto se stvara prili~no velika pojmovna zagonetka oko same ideje dr`ave,
posebno u odnosu na druge pojmove kao {to su dru{tvo, zajednica, nacija, vlada,
kruna, suverenitet itd. Ti pojmovi se ~esto brkaju sa predstavom o dr`avi, {to je ~esto
rezultat nepa`nje prema razli~itim upotrebama tih pojmova u razli~itim teorijskim
kontekstima. Upoznavanje sa sledom izlaganja argumenata u raznim teorijama u znatnoj
meri }e osvetliti ta pitanja i pomo}i nam da sagledamo neke probleme.
Kona~no, jedan od paradoksalnih aspekata novijih politi~kih teorija jeste
mi{ljenje da je dr`ava premisa na kojoj one po~ivaju. Razmi{ljanje o pojmovima
kao {to su zakon, prava i obaveze podrazumeva postojanje izvesnog oblika dr`ave;
ti pojmovi su ugra|eni u dr`avu. Zato izgleda da je, pre nego {to pristupimo
prou~avanju tih pojmova, od su{tinskog zna~aja da se upoznamo sa nekim teorijama
dr`ave. Me|utim, osim kriti~kih studija, ~iji su autori bili politi~ki sociolozi i
marksisti, malo je radova koji su se bavili dr`avom.
Kada se bavimo prou~avanjem dr`ave, moramo biti svesni da je to
najproblemati~niji pojam u politici, {to je poznato svakom ko se podrobnije bavio
prou~avanjem dr`ave. Razlog tome nije samo u njenoj istoriji koja obiluje velikim
zaokretima, niti u njenom centralnom zna~aju za na{e dana{nje politi~ke prilike,
nego jo{ vi{e u njenoj ambivalentnosti – izvesnosti i neizvesnosti u isti mah. Ona
pokazuje tendenciju da sa zabrinjavaju}om lako}om „ulazi” u mnoge koncepcije
i vidove prakse i „izlazi” iz njih. Dr`ava se ne razotkriva na prvi pogled. Uprkos
svojoj prividnoj ~vrstini (poku{ajte samo da ne platite porez ili da izi|ete iz zemlje
bez paso{a) ona izmi~e svakoj jednostavnoj identifikaciji – kao ideja ili skup
pojmova, vrednosti i ideja o socijalnoj egzistenciji.
Na{e oklevanje da se bavimo dr`avom uzrokovano je slo`eno{}u najve}eg
broja teorija dr`ave, {to je samo jedan od faktora odvra}anja. Postoje dva na~ina
na koja se mo`emo uhvatiti u ko{tac sa problemom. Prvo, tako {to }emo ograni~iti
polje prou~avanja i usredsrediti se na najpoznatije ~inioce. Priznajem da }e se
tako izgubiti najve}i deo bogatstva detaljnog razmi{ljanja o dr`avi onako kakvo
}emo, na primer, sresti u ne tako davno objavljenoj knjizi Keneta Dajsona (Ken-
neth Dyson, 1980), ali }emo ~itaocima pru`iti {ansu da se zainteresuju za temu i
206 Endrju Vinsent

da se, ako `ele, temeljnije bave njome. Ova knjiga }e biti posve}ena razja{njavanju
porekla pojma i istorije ideje dr`ave, razmatranju njene veze sa srodnim
pojmovima, sagledavanju alternativnih pristupa dr`avi i teorijskih problema koji
su u vezi sa dr`avom, kao i razmatranju jednog broja klju~nih teorija dr`ave, koje
se zavr{ava pitanjem da li nam je teorija dr`ave uop{te potrebna.
Drugi na~in na koji mo`emo pristupiti slo`enosti dr`ave jeste taj {to }emo
pokazati razvojnu me|uzavisnost i model odnosa me|u nekim teorijama. Tako
se, recimo, ustavna teorija dr`ave razvijala na osnovu apsolutizma. Klasna teorija
razvijena je u XIX veku, a njena podloga su bile ustavne i eti~ke teorije.
Me|uodnosi i kriti~ki kontrasti olak{a}e neupu}enom ~itaocu da shvati stvari.
Va`no je, me|utim, naglasiti ograni~enja ove knjige. Ona nema drugih
pretenzija osim da iznese op{ti pregled klju~nih teorija dr`ave. U njoj }e biti samo
ukazano na teorijske repere. To uglavnom podrazumeva sa`imanje, pojedno-
stavljivanje i odslikavanje u {irokim potezima. Knjiga je poku{aj da se onima koji
`ele da izu~avaju politiku pru`i uvod u teoriju dr`ave i ni{ta vi{e.

1. DA LI SE POLITIKA SVODI NA DR@AVU?

„Politi~ka nauka u pravom smislu jeste nauka koja se bavi dr`avom.”


Blun~li, Teorija dr`ave

Prvi redovi obimnog Blun~lijevog dela o dr`avi ukazuju na filozofski problem


koji nalazimo jo{ u Aristotelovoj Politici. Re~ politika proisti~e iz gr~ke re~i polis
koja u osnovi ozna~ava grad; za Aristotela, zadatak politi~ke nauke je ispitivanje
polisa, pa je, samim tim, bilo potpuno razumno shvatiti politiku kao oblast koja se
bavi izu~avanjem grada. Ako se politika svodi na dr`avu, i ako prihvatimo da je
gr~ki polis dr`ava u modernom smislu, nai}i }emo na velike te{ko}e ako budemo
poku{ali da pi{emo o dr`avi, a da pritom izbegnemo pisanje istorije politi~ke misli
od Grka do na{ih dana. Upravo to }emo poku{ati u ovom radu.
Blun~lijevo vi|enje politike se odra`ava i u relativno skoro objavljenim
tekstovima iz politi~ke teorije; D. D. Rafael (Raphael) komentari{e da je „politi~ko
sve ono {to se odnosi na dr`avu” (1970, p. 27), dok N. P. Beri (Barry) ka`e da se
„istorija politi~ke teorije uglavnom bavila dr`avom” (1981, p. 46). Mnogi bi mogli
dodati termin nacija terminu dr`ava, tako da bismo mogli zaklju~iti kako politika
postoji samo u nacionalnim dr`avama. Me|unarodna politika postoji izme|u
nacionalnih dr`ava. Svi problemi politike, uklju~uju}i pravdu, slobodu i prava, u
vezi su sa dr`avom, na kraju krajeva.
Neki kriti~ari ne bi bili zadovoljni takvim vi|enjem. Postoje razlozi zbog
kojih bi se moglo prigovoriti stapanju politike sa dr`avom. Ako se politika defini{e
Priroda dr`ave 207

kao „aktivnost organizovanja op{tih odnosa i uspostavljanja pravila za odr`avanje


tih odnosa unutar grupe ljudi koji su se na okupu na{li slu~ajno ili po izboru”
(1956, str. 2) onda to obuhvata aktivnosti porodica, plemena, klanova, klubova i
sindikata, kao i svaku demokratiju ili autokratiju velikih razmera. Veoma je te{ko
re}i, bez daljeg obja{njenja, na koji je na~in sve to povezano sa dr`avom. Ukratko,
politika se mo`e smatrati {irom od dr`ave. U su{tini, pojam politike mo`e biti – i
jeste bio – definisan na mnoge na~ine koji se ne podudaraju sa dr`avom. Ako jo{
malo razradimo tezu, vide}emo da mogi antropolozi i sociolozi tvrde kako postoji
bogat spektar preddr`avnih ili bezdr`avnih dru{tava. Ve}ina nau~nika se danas
sla`e sa tim da je dr`ava relativno skora{nja pojava sa stanovi{ta duge istorije
postojanja dru{tva. Ako su ta dru{tva bila podvrgnuta vlasti i ako su u njima
vladala neka pravila, mogu}no je tvrditi da je u njima postojala politika, ali ne i
dr`ava.
Slede}i razlog zbog koga se ne mo`e prihvatiti stapanje politike i dr`ave
jeste da grupe, udru`enja i zajednice mogu unutar sebe voditi slo`eni `ivot, koji
ne mora imati nikakve veze sa dr`avom. Sigurno je da se mo`e re}i kako politika
postoji unutar grupa i izme|u grupa. Kriti~ari bi ovde mogli primetiti da se dr`avi
prenagla{eno pripisuje centralna uloga. Ne mogu se svi problemi grupnog ili ~ak
pojedina~nog `ivota, slobode ili pravde, jednostavno prebaciti na dr`avu. Ako bi
se politika ograni~ila na dr`avu, time bismo ome|ili realnost politike. S tim u vezi
bi se mnogi mogli pozvati na osloba|anje politike od dr`ave. To gledi{te je
delimi~no formulisano u klasi~noj liberalnoj distinkciji izme|u politi~ke i socijalne
sfere ili izme|u javnog i privatnog. U skladu sa tom argumentacijom ono {to se
zbiva u porodici ili privredi treba ozna~iti kao privatno, dakle ne{to {to je
automatski izvan doma{aja dr`ave.
Neke navedene teze su, bez sumnje, srodne. Istorijski gledano, politika ima
{iri opseg od dr`ave. Ipak, u savremenom smislu, te{ko je sagledati politiku mimo
dr`ave ili mimo te`nje ka dr`avnosti. Politika je sada priro|ena dr`avi. To, me|utim,
ne ograni~ava politiku na odre|eni entitet. Jasno, dr`ava nije stvar. U ovoj knjizi
ispituju se razne teorije dr`ave, a ne teorija dr`ave, jedna i jedina. Raznovrsnost
teorija dr`ave zna~ajan je ~inilac za filozofsko vrednovanje dr`ave i za razne
vrednosti koje joj se pripisuju. Dr`ava je kompleks ideja i vrednosti, od kojih
neke imaju svoje institucionalno ostvarenje. Te ideje su veoma guste po teksturi i
imaju razli~ita tuma~enja. Poku{ati spoznati te ideje zapravo zna~i shvatiti najve}i
deo evropskog politi~kog iskustva u protekla ~etiri veka. Politika, dakle, sa`ima u
celinu sve bogatstvo i raznovrsnost teorije dr`ave. Ne postoji zna~enje u kome je
politika ograni~ena ako se stopi sa dr`avom. Filozofski etatizam je usko povezan
sa razmi{ljanjem o prirodi i ciljevima socijalne egzistencije.
208 Endrju Vinsent

2. DR@AVE, DR@AVA I IDEJA DR@AVE


„Prvo {to treba re}i o modernoj dr`avi jeste da ona ne postoji, niti je ikada postojala.
Ono {to je istorijski postojalo jeste veliki broj modernih dr`ava, sa veoma razli~itim
ustavima.”
Lubas (Lubasz), Razvoj moderne dr`ave

^injenica da govorimo o teorijama dr`ave ~esto deluje zbunjuju}e. Dr`ava


podrazumeva ne{to {to je konzistentno, uvek isto, {to se mo`e identifikovati u
raznim teroijama. U toj konzistentnosti ima izvesne istine, ali njoj moramo veoma
oprezno pristupati. Postoje tri vrste primedaba na upotrebu termina „dr`ava” u
jednini – empirijske, istorijske i konceptualne.
Prva primedba se oslanja na zdrav razum i posmatranje. U svetu oko nas
postoje dr`ave razli~itih struktura, sa razli~itim politi~kim institucijama, kulturama
i vrednostima, a ne dr`ava, jedna i jedina. Empirijsko posmatranje stvarnih dr`ava
mora nas navesti na zaklju~ak da nijedan konkretan model nije karakteristi~an za
sve dr`ave. Najvi{e {to se mo`e re}i jeste da ima izvesne sli~nosti. Razli~ita
istorijska iskustva dovela su do razli~itih percepcija i prakse. Va`an protivargument
jeste da su neke sli~nosti izuzetno sna`ne – recimo, svaka dr`ava ima, u su{tini,
svoju teritoriju, pravni sistem, pravosu|e i monopol na upotrebu sile. Postoji,
me|utim, jo{ jedna primedba koju treba razmotriti. Kriti~ari upotrebe termina
„dr`ava” u jednini ~esto su stavljali primedbe na ne{to {to se unekoliko razlikuje
– na ono {to bih nazvao „idejom dr`ave”. Na meti kritike nisu formalne odlike
koje su me|u sobom sli~ne, nego ideja da postoji normativna teorija dr`ave, koja
otelotvoruje vrednosti, ideje i pojam zajedni~kog dobra – Dajson (Dyson, 1980,
str. 2–3). To je dr`ava politi~kog filozofa. „Ideji dr`ave” pripisuje se isuvi{e
jedini~ni i sakrosanktni status, kao da je ona nekakav model koji treba imitirati.
Kako je to formulisao jedna kriti~ar, „izolacija dr`ave koju su zamislili filozofi
uzrokovala je to da opis dr`ave bude sve vi{e neprimenljiv na bilo koji jedini~ni
realni primerak” (Delisle Burns, 1915–16, str. 294). Takva vrsta kritike, zabele`ena
1915. godine, kada je hegelijanska teorija dr`ave bila na vrhuncu, a Bernar Bosanke
(Bernard Bosanquet) jo{ uvek neprikosnovena veli~ina, danas verovatno vi{e nije
tako primerena. Danas ne postoji nijedna dominantna filozofska teorija.
Druga primedba odnosi se na pitanje kontinuiteta dr`ave u istoriji. Kada govorimo
o dr`avi, izla`emo se velikom isku{enju da zapadnemo u razvojnu ili evolucionisti~ku
terminologiju. Me|utim, bilo bi sasvim nepouzdano ako bismo automatski pretpostavili
da se moderna dr`ava razvila iz gr~kog polisa ili iz apsolutisti~ke dr`ave kakva je
postojala u XVI veku. Bilo bi pogre{no i ako bismo pretpostavili da evropska dr`ava
treba da poslu`i kao model za zemlje u razvoju, mada je ta pretpostavka u bitnoj meri
uticala i na unutra{nju i na spoljnu politiku tih zemalja.
Priroda dr`ave 209

Jedan od glavnih problema sa kojima se suo~avamo kada se bavimo


misliocima kao {to su Hobs ili Boden (Bodin) jeste da utvrdimo da li je neistori~no
govoriti o njihovim teorijama dr`ave. Postoje dva razloga za to: prvo, stvarni
pojam dr`ave nije postojao kao op{ti politi~ki pojam u tada{njem politi~kom
re~niku i, drugo, njihove teorije i autorske intencije veoma su ~vrsto povezane sa
istorijskim kontekstom u kome su nastale. To su pitanja koja se pojavljuju u
diskusijama o istorijskoj ~istoti ili ne~istoti, tekstualizmu ili kontekstualizmu,
naro~ito zahvaljuju}i metodolo{kim radovima takvih autora kao {to je K. Skiner,
(Q. Skinner) – videti u: David Boucher, 1985. Iznena|uju}e je da Skiner, u svom
obimnom istorijskom delu, nudi razvojnu perspektivu dr`ave, {to se ne bi moglo
o~ekivati na temelju njegovih metodolo{kih radova.1
Kada poku{avamo da iznesemo op{ti pogled na dr`avu, neminovno se
suo~avamo sa pitanjima poput slede}ih: da li Boden i Hegel, razmatraju}i dr`avu,
govore o jednom istom entitetu? Da li se kriti~kim istra`ivanjem teorije dr`ave
rasprava produbljuje na ra~un istorijske ~istote i preciznosti? ^ini se, me|utim,
da ne bi bilo pametno da negiramo da tradicija dr`ave poti~e jo{ od XVI veka.
Karakter dr`ave – entiteta koji se u Evropi brzo razvijao tokom protekla ~etiri
stole}a – neprestano je izlagan pomnom prou~avanju i stalno je bio predmet
diskusija. Oko njene su{tine i prirode uporno su vo|eni i jo{ uvek se vode sporovi,
delom i zbog toga {to ona odra`ava tako fundamentalne vrednosti. Bodenova i
Hegelova teorija se moraju sagledavati u kontekstu vremena u kome su nastale,
ali one ipak pokre}u pitanja koja su bila i ostala deo tradicije diskursa kojoj i mi
sami jo{ uvek pripadamo. Postoje izvesni jasno uo~ljivi obrasci misli i jezika koji
se uvek iznova pojavljuju u vezi sa idejom dr`ave. To je delimi~no izazvano i
~injenicom da su teoreti~ari skloni da se pozivaju na ranije iznete poglede. Dok su
se, na primer, teoreti~ari iz XVI veka pozivali na Aristotela, Stari i Novi zavet i
gra|ansko i kanonsko pravo, teoreti~ari XIX i XX veka se pozivaju na Hobsa,
Loka i Rusoa, ali i na Aristotela. U ovom slu~aju nema neibe`nog ose}anja napretka
kakvo postoji u vigovskoj teoriji istorije (videti u: Butterfield, 1950); pre bi se
moglo re}i da postoji zajedni~ki spektar problema i referentnih obrazaca (videti
u: Tierney, 1982, str. 104–5).
Tre}a primedba se odnosi na upotrebu pojma dr`ava. Kada govorimo o tome
da dr`ava obavlja odre|ene funkcije, pribegavamo personifikaciji. Pripisujemo
joj status ekvivalentan jedinstvenoj li~nosti – tretiramo je kao subjekat koji ne{to

1
Skiner prime}uje slede}e: „Nadam se da }u ukazati na ponešto od procesa na ~ijem temelju
je formirana savremena koncepcija dr`ave... Nastoja}u da poka`em da su glavni elementi
karakteristi~no moderne koncepcije dr`ave postepeno stvarani” (1978, sv. 1, str. IX). To podrazmeva
da je dr`ava sporo evoluirala, odnosno da se sporo razvijala.
210 Endrju Vinsent

~ini. Dr`avi se pripisuju konkretne pravne akcije, kao da je posebni entitet. Kada
ka`emo: „Dr`ava je ubila osobu x” ili „Jedna dr`ava pregovara sa drugom”, mogli
bismo podle}i isku{enju da konstatujemo da su to „sistematski obmanjuju}i iskazi”,
kako je to formulisao Gilbert Rajl (Ryle). Obja{njenje za personifikaciju dr`ave
jeste u ~injenici da pojedinci koji obavljaju odre|ene dr`avne funkcije ne deluju
(ili, barem, ne bi trebalo da deluju) u li~nom svojstvu, niti je re~ o njihovim li~nim
funkcijama, ali ipak deluju u ime dr`ave. Zato i postoji fraza „slu`benik dr`ave”
ili, {to je mnogo uobi~ajenije, „dr`avni slu`benik”. S obzirom na funkcije koje
dr`ava obavlja, smatra se da ima nadli~ni kvalitet. Realnost u osnovi svega toga
jeste pravni karakter javne vlasti. Pojedinac deluje u ime dr`ave. Pogre{no je
gledati na dr`avu kao na lice koje opstaje po sopstvenom pravu. To je pravni
misticizam. Dr`ava nema uro|enu su{tinu, ona je sredstvo koje se mo`e upotrebiti
u odgovaraju}im kontekstima. Zato nema nikakve svrhe tragati za zna~enjem re~i
izolovano od tih konteksta. Sama re~ se upotrebljava u mnogim razli~itim konte-
kstima. Filozof prava Alf Ros (Ross) razvio je tokom {ezdesetih godina slede}u
argumentaciju: „Pitanje {ta ozna~ava ‘dr`ava’ kao aktivni subjekat nema nikakvog
zna~enja. Taj termin ne mo`e biti definisan metodom supstitucije, ve} samo tako
{to }e se poimeni~no navesti uslovi pod kojima se iskazi koji se odnose na ‘dr`avu’
kao aktivni subjekat mogu smatrati istinitim” (1961, str. 123). Zna~enje re~i dr`ava
„svodi se upravo na te uslove koje treba ispuniti... da bi se iskaz mogao smatrati
istinitim” (124). Nad ovom Rosovom analizom nadvija se Fre`eova senka; re~ je
o ~uvenom Fre`eovom na~elu – „nikada nemoj poku{avati da zna~enje re~i utvrdi{
izolovano, ve} samo u kontekstu ~itavog iskaza” (1950). Jedinice zna~enja su
re~enice u kojima se pojavljuje pojam dr`ave, dok sama re~ nije jedinica zna~enja.
U su{tini, Ros u nastavku svoje analize ostaje na Fre`eovom tragu, tvrde}i da se
gramati~ki oblik re~enica u kojima se pojavljuje re~ „dr`ava” razlikuje od njihovog
logi~kog oblika. Sa gramati~kog stanovi{ta, nema nikakve razlike izme|u re~enica
– Dr`ava je ubila g|u Marel i D`on je sagradio ku}u, budu}i da obe imaju jasan
subjekat. Sa pravnog stanovi{ta, me|utim, dr`ava je veoma razli~it tip subjekta.
Rosova analiza bi mogla biti savr{eno prihvatljiva za mnoge britanske i
ameri~ke pravnike, ali njen autor poku{ava da istra`i pitanje li~nosti dr`ave koja
se razvila u druga~ijoj filozofskoj tradiciji. U narednim poglavljima }emo ponovo
razmatrati teoriju li~nosti dr`ave. Ipak, ni izdaleka nije sasvim jasno da li Ros
zaista daje odgovor na probleme koje poku{ava da razre{i teorija li~nosti. Pravno
gledano, kako dr`ava mo`e delovati ili biti odgovorna za ne{to ako nema neku
vrstu statusa li~nosti ili subjekta? Nema svrhe govoriti o razli~itim tipovima iskaza
– mora postojati kontinuitet i konzistentnost izme|u svih akcija dr`ave, ina~e ona
ne bi ni bila organizovana kao dr`ava.
Priroda dr`ave 211

Na osnovu empirijskih, istorijskih i konceptualnih primedbi mo`emo da


uo~imo zbog ~ega mnogi nerado koriste imenicu „dr`ava” u jednini. Da bi se
izbegli terminolo{ki problemi, mi }emo u ovoj knjizi pretpostaviti da postoji
zajedni~ki entitet, koji teoreti~ari imaju na umu, iako se njihovi pogledi ~esto
razlikuju. Zato postoje „teorije dr`ave”.

3. DRU[TVA BEZ DR@AVE I TRADICIJA DR@AVE


Osnovni predmet prou~avanja ove studije jeste dr`ava. Jasno}e radi, mora-
}emo da ispitamo i kategoriju dru{tava bez dr`ave. Ovo nije prilika da ulazimo u
opse`nu antropolo{ku diskusiju o takvim dru{tvima, ali je va`no naglasiti da je
centralni predmet ove knjige – sama dr`ava – relativno skora{nja pojava, koja
datira iz XVI veka. Ne postoji ni gr~ka ni srednjovekovna dr`ava, barem ne onako
kako je mi danas shvatamo: to su pogre{no upotrebljeni nazivi. Osim kada je re~
o neizbe`noj konvencionalnoj upotrebi, dr`ava nije isto {to i vladaju}i savet
plemena ili imperija. Zato ima mnogo toga {to treba uvrstiti u rubriku „dru{tava
bez dr`ave”.
Postoje ~etiri osnovne kategorije „dru{tava bez dr`ave”. Prva me|u njima
obuhvata opse`nu antropolo{ku literaturu o „primitivnim” zajednicama. Antro-
polozi i sociolozi su ~esto skloni da dr`avu smatraju vidom dru{tvene organizacije
koji se mo`e na}i u izvesnim dru{tvima (videti u: Krader 1968, str. VII). Smatra
se da su dru{tva bez dr`ave organizovana na osnovu kategorija kao {to su klan,
krvne ili familijarne veze, pro{irena porodica ili, jednostavno, uzajamna pomo}.
Evans-Pritchard studije o Nueru (1940) tipi~ne su za analizu dru{tava bez ~elnika
(dru{tava bez jasno uo~ljivog vo|e ili vladaoca). Te grupe ponekad imaju oblike
upavljanja i utvr|ena pravila, ali se to ne bi moglo ozna~iti kao dr`ava.
Druga kategorija obuhvata razvijene politi~ke organizacije koje vremenski
prethode dr`avi – gr~ki polis, imperije i srednjovekovne politi~ke organizacije.
Neke karakteristike tih oblika umnogome nalikuju dr`avi, ali je ve}ina komentatora
opravdano oklevala da ih nazove dr`avom. U ovom poglavlju }emo podrobnije
razmotriti tu kategoriju.
Slede}a kategorija je mnogo vi{e spekulativna i utopijska. Ona obuhvata
„bezdr`avne” vizije izvesnih ideologija iz XIX u XX veka – anarhizam,
libertarianizam i komunizam. Idealizacija `ivota zajednice koja opstaje potpuno
slobodno, uz ~esto veli~anje „primitivnih” oblika zajednice, sagledava se kao
su{tinski „bezdr`avna”. Dr`ava se ~esto tretira kao osnovni uzrok ljudskih neda}a
(videti u: Kropotkin, 1903).
Poslednja kategorija obuhvata moderna dru{tva koja nemaju tradiciju
dr`avnosti. To su dru{tva kojima „nedostaje istorijska i pravna tradicija dr`ave
kao institucije koja ’deluje’ u ime javne vlasti... kao i tradicija kontinuirane
212 Endrju Vinsent

intelektualne zaokupljenosti idejom dr`ave” (Dyson, 1980, str. VIII). Postoje dve
primarne determinante za odsustvo dr`avotvorne tradicije: institucionalne strukture
i pravne i ideolo{ke tradicije. Kada je o prvoj determinanti re~, Sjedinjene Ameri~ke
Dr`ave, sa svojom federalnom strukturom, ne neguju „ose}aj” centralne dr`ave.
Federalizam podsti~e centrifugalne sile, posebne pravne strukture i op{te
nepoverenje prema centralizmu. Dr`ava je, u svom istorijskom razvoju, oduvek
bila centripetalna sila; ta~ka ravnote`e je u centru i kada dr`ava toleri{e, pa ~ak i
podsti~e izvesnu lokalnu autonomiju. Sve je izra`enija i dvosmislenost kada je
re~ o Evropskoj zajednici. Bi}e fascinantno posmatrati kako }e, u narednih nekoliko
decenija, sna`na dr`avna tradicija u Evropi reagovati na ideju federalizma. Ve}
danas smo svedoci nekih implicitnih napetosti. Druga klju~na determinanta jeste
pravni~ka i ideolo{ka tradicija. U Velikoj Britaniji se mo`e zapaziti poseban slu~aj
pravni~ke tradicije. Stanovi{te obi~ajnog prava jo{ iz srednjeg veka i op{te odsustvo
distinkcije izme|u javnog i privatnog prava istorijski su te`ili umanjivanju zna~aja
i funkcije dr`ave (nasuprot tradiciji rimskog prava u Evropi). Smatralo se da zakoni
ne proisti~u u velikoj meri iz dr`ave, nego iz navika i obi~aja ~itavih generacija
ljudi. Obi~aji su stvorili osnovu jednakosti i pravi~nosti. Takve stavove su
artikulisali sudije kao {to su Brekton i Kouk (Bracton, Coke). Pravo je bilo
nezavisno, a uloga parlamenta deklarativna, a ne kreativna. Postoji, me|utim, i
mogu}nost da se zna~aj te teze predimenzioni{e. Britanija i SAD imaju izvestan
„ose}aj” dr`ave. Postoji veoma jasno poimanje teritorijalnog integriteta,
suvereniteta, gra|anstva, vladavine zakona itd. Stvarna mo} dr`ave u praksi ostaje
nedirnuta. Me|utim, o tome se ne razmi{lja. Dr`ava se ne smatra javnom vla{}u
koja dela (videti u: Dyson, 1980, str. 20, opaska 2). Ta ideja se obi~no tretira uz
izvesnu dozu nelagodnosti.

4. PRETE^E DR@AVE
Postojala je i postoji sna`na sklonost da se gr~ki polis odredi kao najraniji
oblik dr`ave u Evropi. Sigurno je da je to bio jedinstveni oblik politi~ke organizacije
koji ima neke zajedni~ke karakteristike sa modernom dr`avom. Ipak, mnoge
karakteristike su samo „u~itavanje” sada{njosti u pro{lost.
Poreklo i razvoj grada-dr`ave datiraju iz vremena izme|u 800. do 500. godine
p.n.e. Grad-dr`ava se razvio iz porodi~nih i plemenskih jedinica, koje su se
udru`ivale u utvr|enim naseljima. Oblik i veli~ina polisa obi~no su bili
determinisani geografskim uslovima. U pore|enju sa modernim dr`avama, ve}ina
ih je bila veoma mala. Grad je u svoju strukturu uklju~ivao porodice i klanove.
Klan, obi~no sa porodicom kao nosiocem verskog kulta na ~elu, bio je rezultat
mnogih drugih ispunjenih uslova. Prema strukturi, klanu je bilo blisko bratstvo,
koje se nije svodilo samo na krvne veze ili veze proistekle iz pobratimstva, ve} ih
Priroda dr`ave 213

je u znatnoj meri prema{ivalo. Na takav oblik veza uticao je raniji oblik grupisanja
– heterija – koji je doslovno ozna~avao udru`enja vojnika sme{tenih u isti {ator.
Bratstvo i heterija su ~esto integrisani u pleme (phyle) i, kona~no, u klanove.
Slo`ena mre`a rodbinskih, familijarnih i drugih veza formirala je ~itavu mre`u
odnosa unutar grada/dr`ave. Prvobitni gradovi-dr`ave imali su sopstvene verske
kultove. Zajedni~ki verski centar, uz vojnu slu`bu u falangi, bio je vezivo za
dru{tvene odnose. Ve}ina komentatora uo~ava postepeno napredovanje od
primitivnije, migracijske plemenske jedinice – etnosa u zapadnoj Gr~koj, ka trajno
nastanjenoj zajednici, utemeljenoj na odre|enoj teritoriji i gotovo redovno
grupisanoj oko grada sa tvr|avom. To je bio polis (Ehrenburg, 1960).
Veliko je isku{enje upotrebljavati savremenu terminologiju prilikom
razmatranja gr~kog grada/dr`ave, jer je, na primer, gr~ka re~ za grad i dr`avu
istovetna – polis. Gr~ki termin politeia odnosio se i na ideju gra|anstva i na
ustrojstvo grada i na celokupnu strukturu zajednice. Sli~ni problemi iskrsavaju i
upotrebom drugih gr~kih termina kao {to je koinonia, {to se ~esto prevodi kao
zajednica. Finli prime}uje da koinonia „ima mno{tvo zna~enja, uklju~uju}i, na
primer, i poslovno partnerstvo, ali moramo razmi{ljati i o zajednici koja je veoma
povezana. Takva je rana hri{}anska zajednica, u kojoj se veze nisu uspostavljale
samo a temelju bliskosti i zajedni~kog na~ina `ivota, ve} i na temelju svesti o
zajedni~koj sudbini, zajedni~koj veri” (Finley, 1973, str. 29). Zato moramo posvetiti
pa`nju terminologiji.
Postoje formalne sli~nosti izme|u gr~kog polisa i moderne dr`ave; recimo,
imaju definitivnu teritoriju, konkretno stanovni{tvo, ideju gra|anstva i predstavu
o vladavini zakona. Ipak, bilo bi pogre{no ako bismo smatrali da je gr~ki grad
potpuno analogan modernoj dr`avi. I Platon i Aristotel su iznosili argumente u
korist ograni~enja veli~ine grada-dr`ave. Platon u Zakonima pominje brojku od
5.040 gra|ana (videti u: Platon, izdanje 1970, str. 249). Gr~ki gradovi su se mnogo
oslanjali na robove, posebno u poljoprivredi. I polovinu stanovni{tva ~inili su
robovi, dakle, ne gra|ani. Za Aristotela i Platona, cilj polisa je bio da razvije i
obezbedi „dobar `ivot” svojim gra|anima. Politi~ka nauka, nauka o polisu, bila je
usmerena ka razvoju vrlina i sre}e. Smatralo se da polis obuhvata celokupan `ivot
svojih gra|ana – veru, kulturu, politiku i li~ne aktivnosti, koje su se me|usobno
pro`imale u njegovim okvirima. Sve{teni~ki poziv je potpuno mogao da se opi{e
kao politi~ko zanimanje (videti u: Bultimann, 1956, str. 129). Bio je to totalno
integrisani `ivot, kome su se umnogome divile kasnije generacije nau~nika i
mislilaca. Dobrobit pojedinca bila je neotu|ivo povezana sa dobrobiti dru{tva.
Etika je bila integralni deo politike. Jo{ je jedna va`na dimenzija polisa koja se
te{ko mo`e uporediti sa modernom dr`avom – nisu priznavani ni „dru{tvo”, ni
individualizam. Izvan polisa ni{ta nije postojalo – ni podru~je privatnosti, li~nih
214 Endrju Vinsent

prava ili sloboda. Pojedinci su imali odre|ena prava samo kao gra|ani, a izme|u
javnog i privatnog prava nije bilo nikakve distinkcije. Pravo (nomos) je bilo
integralni deo religije, moralnosti i ustrojstva. Grad je bio primaran u odnosu na
svakog pojedinca. ^ovek je imao prirodnu potrebu za polisom. On je postojao
unutar polisa kao {to }elija ili organ postoje u organizmu. Kako je tvrdio R. G.
Malgan (Mulgan), Aristotel „posmatra polis kao biolo{ki organizam i poku{ava
da otkrije njegovu prirodu tako {to }e ispitati obrazac njegovog rasta i razvoja”
(1977, str. 20).
Javnu vlast, posebno u Atini, sprovodile su velike narodne skup{tine. Funkcije
vlasti nisu bile razdvojene – nije se, recimo, razlikovala zakonodavna od izvr{ne
vlasti. Sve je to obavljala jedna, zajedni~ka vlast. Osnovni zakon nije bio pravni~ki
entitet, ve} je to pre bio na~in na koji je grad `iveo, koji se odlikovao moralnim i
pravnim poretkom (videti u: Barker, 1979, str. 6–7). To nije modernije poimanje
konstitucionalne teorije koje te`i da razlu~i pravne od eti~kih aspekata. Aristotel
eksplicitno povezuje konstitucije sa dru{tvenim vrednostima. Postoje institu-
cionalni aspekti Aristotelovog u~enja; on razmatra razne funkcije vlasti, ali kod
njega ne postoji predstava o razdvojenosti zakonodavne i izvr{ne sfere. Prema
Malganu, Aristotel ne posmatra zakonodavstvo kao „posebno va`an deo
svakodnevne delatnosti vlasti i ne bi se slo`io sa konstitucionalisti~kom teorijom
po kojoj je zakonodavstvo najva`niji metod deklarisanja javne politike” (1977,
str. 38). Zato je, u celini, opravdano podozrenje prema svakom poku{aju
izjedna~avanja gr~kog polisa sa modernom dr`avom.
Mnogi analiti~ari }e se slo`iti sa tim da je zaista potrebno mnogo ma{te da bi
se polis izjedna~io sa pravom dr`avom, ali mi{ljenja nisu istovetna kada je re~ o
srednjovekovnoj politi~koj organizaciji. Prema jednoj, prakti~no neosporenoj tezi,
u poznom srednjem veku, oko 1500. godine, postojao je oblik prepoznatljive
dr`ave. Stvarna polemika se, me|utim, vodi oko toga kako }emo datirati njenu
pojavu. Nau~nici iznose razli~ite procene – od 900. do 1600. godine. Isto je tako
te{ko utvrditi da li je re~ dr`ava postojala i pre institucionalne manifestacije tog
pojma ili se pojavila istovremeno sa njom. Ne ulaze}i u sve podrobnosti te debate,
koja zahteva ogromnu erudiciju, samo }emo ukazati na to da se njeni u~esnici
mogu podeliti na dve, veoma {iroke, kategorije: u prvoj su oni koji smatraju da za
sve vreme srednjeg veka nije postojao nikakav oblik dr`ave, a u drugoj oni koji
smatraju da je izvestan oblik dr`ave ipak postojao u tom periodu.
Mnogi istaknuti autori negiraju da je u srednjem veku postojala svemo}na
dr`ava. Ulman (Ullman), na primer, tvrdi da pojam dr`ave nije bio poznat u
srednjovekovnom periodu, pre XIII veka. To je bilo ne{to sasvim daleko
srednjovekovnom umu (1975, str. 137). U izvesnom smislu, stav je osna`en i
~injenicom da re~ dr`ava nije postojala u politi~kom govoru pre 1500. godine,
Priroda dr`ave 215

tako da se ~ini neprimerenim govoriti o dr`avi u svetu u kome ona kao pojam nije
postojala (videti u: Cheyette, 1978, str. 1). Etimologijom re~i }emo se pozabaviti
u slede}em odeljku, mada je potpuno jasno da to nepostojanje nije odvratilo
pristalice teze o postojanju srednjovekovne dr`ave (nema~kog istori~ara H. Mitajsa
– H. Mitteis, na primer) da tvrde kako je dr`ava postojala nekoliko stole}a pre
nego {to je svesno formulisana kao ideja (Mitteis, 1975).
Postoje faktori koji podrivaju pouzdanost ideje o postojanju srednjovekovne
dr`ave. Prvenstveno, feudalni sistem je te`io da izazove fragmentaciju politi~ke
organizacije. U su{tini, to je bila slo`ena i prili~no labava struktura ugovornih ili
drugih uzajamnih obaveza, koje su postojale unutar jedne slo`ene socijalne
hijerarhije. Ugovori su bili simbiotski – uklju~uju}i i one sa monarhom. Monarh
nije bio ni u kakvom specijalnom niti suverenom polo`aju; on je bio samo jedan
deo zajednice u koji su drugi imali poverenja. Samim tim, on se zakonima
podvrgavao, a nije ih odre|ivao. U takvom sistemu, koji je negovao ono {to je
Ulman nazivao masovnom subegzistencijom „bezbrojnih udru`enja” (videti u:
Ullman, 1975), unitarni suveren nije mogao da postoji. Mnoge zna~ajnije grupe –
mnogobrojni stale`i, kler, gilde i plemstvo – stvarali su vlastite sisteme pravila i
sudova; najpoznatiji primer za to je crkveno kanonsko pravo. Ono se smatra
obi~ajnim pravom koje prethodi postojanju monarha. U ranom srednjem veku,
monarh je uglavnom do`ivljavan kao „izabrani” funkcioner, ~iji polo`aj nije nu`no
morao biti nasledan. Ve}a tela, kao {to su plemstvo ili crkva, sazivali su, osim
toga, i svoje predstavni~ke organe da bi savetovali monarha. Pre nego {to se dr`ava
razvila, to se ~inilo „na svim nivoima politi~kog `ivota, od sela do kne`eva koji
su birali imperatora” (videti u: Tilley, 1975, str. 22). Te feudalne skup{tine „utapale”
su se u parlamente ili stale{ke skup{tine, ~iji je zadatak bio da odbrane ili odr`e
privilegije i povlastice odre|enih delova stanovni{tva. U srednjovekovnom dru{tvu
pojedine grupe, koje su se me|usobno preklapale, imale su sukobljene interese i
skupove pravila. Zbog toga nije mogu}no govoriti o distinkciji izme|u dr`ave i
dru{tva, kao {to to nije mogu}no ni kada je re~ o gr~kom polisu, mada iz drugih
razloga. Dru{tvo i dr`ava, kao kategorije, nisu postojali u praksi.
Osim toga, veoma je te{ko identifikovati i jasno definisanu teritorijalnu
jedinicu sa konzistentnim i lojalnim stanovni{tvom. Jedina lojalnost koja je
transcendirala lokalne grupne povezanosti bila je lojalnost crkvi. Svi gra|ani su
`iveli u Respublica Christiana; sva vlast je bila od Boga. U krajnjoj instanci,
crkva i kler, kao duhovno telo, bili su iznad civilnih vlasti; na formiranje te ideje,
bez sumnje, uticala je i njihova dominantnost u pogledu obrazovanja i u~enosti.
Dru{tvo je, po svom zna~aju, palo na ni`i nivo. Najva`niji je bio li~ni spas. Crkva
nije bila samo vi{a i va`nija od civilnih vlasti, ve} ih je, u izvesnoj meri, i
inkorporirala. Papa je do`ivljavan kao vladar duhovnog i svetovnog carstva, vladar
216 Endrju Vinsent

jednog univerzalnog dru{tva. Sveto Rimsko carstvo bilo je univerzalno dru{tvo,


kojim je upravljao jedan vladar i koje je transcendiralo sve manje politi~ke jedinice,
mada je njegov uticaj na te manje jedinice bio zanemarljiv. Teorijski gledano, ako
su se sporili imperator i papa ili dvojica vladara, spor se odvijao u okviru iste
jedinice. Bilo je su{tinski zna~ajno da se takva vizija raspr{i da bi se mogle razviti
nezavisne politi~ke jedinice. Isto tako, s obzirom na ogromnu, slo`enu, hijerarhijsku
strukturu me|usobno povezanih grupa, odsustvo jasno odre|enog suverena,
predominaciju obi~ajnog prava, ~injenicu da stanovni{tvo nije bilo jasno definisano
i da su pravne, verske i eti~ke koncepcije crkve i imperije bile sveobuhvatne,
te{ko je i zamisliti da je dr`ava mogla da postoji u to vreme.
I pored svega, ima istori~ara koji su impresionirani tvrdnjom da je u ranom
srednjovekovlju postojala dr`ava u nekom obliku. Istori~ar Gejns Post (Gaines Post),
na primer, smatra da su istra`iva~i istorije politi~ke misli isuvi{e zaokupljeni
pluralnom, }elijskom strukturom srednjovekovnog dru{tva. Rimsko i kanonsko pravo
uspostavili su ideje o nekoj vrsti transcendentalnog javnog blagostanja. Prihvatanje
monarhije kao oblika vladavine u izvesnom smislu je svedo~ilo o traganju za jednim
oblikom centralne vlasti. Za Gejnsa Posta, raison d’être kraljeva bilo je o~uvanje
javnog blagostanja. Srednjovekovna dr`ava mo`da nije bila centralizovana koliko
je moderna dr`ava, ali su se pravnici „pribli`avali identifikaciji dr`ave (republike ili
kraljevstva) sa vrhovnom vla{}u ~iji je nosilac princ” (1964, str. 365). Javno pravo
i koncepcije javnog blagostanja transformisali su se sa papstva ili imperije na feudalne
monarhije. Otud Post zaklju~uje da su „nezavisne suverene dr`ave po~ele da se
pojavljuju u XII i XIII veku” (1964, str. 496). Oko 1300. godine stvorena je dr`ava
u liku imperije, preko teorija rimskog prava i korporativne teorije. Neobi~no je
samo to {to Post misli i da je u srednjovekovnoj dr`avi u XIII veku postojao
nacionalizam, jer je taj zaklju~ak zaista previ{e nategnut.
Ipak, ~ak i ako se ne bismo obazirali ni na jedan prethodno izneti argument,
srednjovekovna upotreba re~i dr`ava (Status) bitno se razlikuje od moderne
upotrebe, odnosno zna~enja te re~i (videti u: Skinner, 1978, sveska 2, str. 352).
Poimanje „javnog blagostanja” tako|e ne mora nu`no biti ni{ta drugo nego
parcijalni aspekt dr`ave iz XVI veka. O~igledno je da na sopstvenu {tetu
prenebregavamo pravi istorijat re~i dr`ava.

5. ETIMOLOGIJA RE^I DR@AVA


Re~ dr`ava poti~e od latinske re~i stare (stajati), odnosno jo{ odre|enije, od
re~i status, {to ozna~ava stanje ili polo`aj. I dalje upotrebljavamo re~ status otprilike
u zna~enju kakvo su mu davali stari Latini. To je termin kojim se koristimo da
bismo ozna~ili ne{to {to je ve} utvr|eno, priznato kao fiksno ili trajno u odre|enom
polo`aju, kao {to je zna~enje sa kojim se sre}emo u izvedenicama stati~an ili
Priroda dr`ave 217

stabilan. U razvoju pojma od toga da ozna~ava ne{to na sasvim li~nom nivou do


toga da svojim zna~enjem obuhvata institucije ili politi~ku vlast mo`e se uo~iti
suptilan i fascinantan tok.
Bilo je potpuno legitimno koristiti se terminom status da bi se ozna~ilo stanje
ili polo`aj kraljevine ili vladara, bilo da je re~ o papi ili imperatoru, na isti na~in
na koji bismo mogli govoriti o stanju ili polo`aju bilo kog ~oveka ili bilo koje
stvari na svetu. Tako, recimo, ka`emo da se neki predmet „nalazi u stanju inercije”.
Kada re~ status upotrebljavamo misle}i na vladare, tada se podrazumeva ne samo
pridevski, ve} i imeni~ki smisao. Njihov status je stabilan, utvr|en fiksan. Upravo
su u tom smislu rimski pisci, kao Ciceron i Ulpian, kao i pisci ranog
srednjovekovlja, koristili taj termin u frazama status civitatis ili status regni.
Kompleks ideja koje se podrazumevaju pod re~ju status je takav da se one mogu
primeniti na ne{to {to je samo po sebi stabilno ili poseduje odre|ena svojstva ili
stvari neophodne za postizanje stabilnosti. Veza sa stabilno{}u je izuzetno va`na,
koliko god da suptilno deluje: iz te teze sledi da se, budu}i da je za stabilnost
potrebno da postoji red, a stabilnost je neophodna za blagostanje celine, uspostavlja
~vrsta veza izme|u statusa (stabilnosti) i javnog blagostanja. To je imalo ogroman
zna~aj u XVI veku i posle njega.
Drugi snop zna~enja pojma status odnosi se na to da „stanje” uvek postoji u
odnosu na ne{to. Druga~ije re~eno, moramo se upitati koji su kriterijumi kojima se
odre|uje nekakvo stanje ili status. Veoma okvirni kriterijumi u periodu srednjeg
veka bili su imovina, porodica i pol, klasa ili polo`aj i zanimanje kojim se neko
bavio. Imovina, posebno kada je re~ o svojini nad zemlji{tem, bila je najbitnija
determinanta statusa i „stale`a”. Posedovanje imovine u srednjem veku podra-
zumevalo je i neizbe`ne obaveze i du`nosti, ali je pru`alo i odre|ena prava. Tesno
povezani sa imovinom bili su i nasledni faktor i srodstvo. Porodi~no poreklo ~oveka
moglo je biti klju~ni faktor za odre|ivanje njegovog dru{tvenog statusa. Kona~no,
zanimanje i profesija i sami su mogli biti precizna determinanta ne~ijeg statusa. Re~
estat u starofrancuskom i re~ etat u savremenom francuskom jeziku (za razliku od
Etat sa velikim po~etnim slovom, kako je tu re~ koristio Luj XIV) podrazumevaju
profesiju, poziv i polo`aj u `ivotu. U francuskom, zapravo, ne postoji jasna distinkcija
izme|u termina stale` i dr`ava, {to va`i i za {panski termin estado. To je bio slu~aj
i u Engleskoj. Dajson (Dayson) smatra da je „u engleskom jeziku re~ dr`ava (state)
izvedena iz re~i stale` (estate)” (1980, poglavlje 1), dok Ernest Barker veruje da
„re~i state (dr`ava) i estate (stale`), ~ije je etimolo{ko poreklo isto, lako uviru jedna
u drugu” (1967, str. 91). Prvobitno su, zato, razli~ite grupe imale status ili stale`.
Otuda poti~e i ideja o „stale`ima (estates) kraljevstva”. Ta teza le`i u osnovi Figisovog
(Figgis) komentara da „postoji etat koji pripada kralju; postoji, me|utim, i Etat de
la Republique, a u isto vreme ~ak i svaki pravnik u pariskom Parlamentu ima svoj
218 Endrju Vinsent

etat” (1956, str. 10). Status ili polo`aj bio je u vezi sa nekim konkretnim odlikama.
^ovekov status bio je i njegov stale`. To se odli~no vidi u nema~koj re~i za stale` –
Stand, odnosno Stande u mno`ini, {to se razlikuje od Staat (dr`ava).
Va`na implikacija svega toga jeste veza izme|u zemlji{ne svojine, imovine,
porodi~nog porekla, ranga itd., i vlasti i upravljanja. Generalno, najvi{i stale`
~inila je vladaju}a grupa, porodica ili monarh. Najvi{i status (ili stale`) imao je
potencijalno najvi{u vlast ili ovla{}enja i ~esto se nasle|em produ`avao. On je
sebi mogao priu{titi da druge impresionira, pona{aju}i se dostojanstveno (prim.
prev. – u originalu stately, {to je re~ istog korena kao i re~i koje ozna~avaju stale`,
odnosno dr`avu – estate, state). Zato je bilo potpuno mogu}no re}i da je monarh
najvi{i stale`. Isto tako, ako bismo se vratili na zna~enje koje smo ranije razmotrili,
mogli bismo re}i da monarh otelotvoruje i stabilnost i red, pa samim tim, implicitno,
i javno blagostanje.
Upravo taj kompleks ideja razvio se u srednjovekovnom periodu. Status je
ozna~avao ne~iji polo`aj u dru{tvu, kao i sve du`nosti i privilegije koje su iz tog
polo`aja neposredno proisticale. Status je podrazumevao i odre|eni rang, vlast i
polo`aj. Bio je, tako|e, povezan sa imovinom, posebno kada je re~ o zemlji{nom
posedu, a o njemu bi ~esto svedo~ili odre|eni simboli, grb i sli~no, {to je ukazivalo
na ne~ije dostojanstvo (videti u: Dowdall, 1923; Dyson, 1980, str. 25–8).
I dalje nije razja{njeno koji deo svega navedenog ima ne{to zajedni~ko sa
modernom idejom dr`ave. Jedni, kao Gejns Post, tvrde da je u XII veku postojala
nacionalna dr`ava, dok drugi tvrde da od Cicerona do Grociusa nije postojao ni
jedan jedini slu~aj da je „re~ status, kad stoji potpuno izolovano, bez ikakvih
drugih odrednica upotrebljena tako da ozna~ava dr`avu” (Dowdall, 1923, str. 100).
Daudolova ocena deluje pouzdanije nego Postova. Srednjovekovna upotreba re~i
status, stale` ili dr`ava podrazumeva stanje ili polo`aj vladara, kralja ili kneza.
Sve te upotrebe su potkrepljene i ~itavim spektrom zna~enja koja su ovde
razmotrena. Ta linija argumentacije potpuno je u skladu sa stavom, koji je danas
veoma uobi~ajen, da je re~ dr`ava prvi put upotrebljena mnogo kasnije u renesansi.
Ipak, taj argument ne negira va`nu ~injenicu da su mnoga tradicionalna zna~enja
re~i status i stale` preneta u teoriju i praksu moderne dr`ave.
Tradicionalno mi{ljenje koje, recimo, predstavljaju Fridrih Majneke i Ernst
Kasirer (Friedrich Meinecke, Ernst Kassirer) jeste da prvu modernu upotrebu re~i
dr`ava (lo stato) nalazimo kod Makijavelija (Machiavelli), u zna~enju javne vlasti
koja deluje odvojeno i od vladaoca i od onih nad kojima on vlada i ona je centralno
mesto institucionalizovane vlasti. Kasirer, na primer, prime}uje da je Makijavelijvo
odu{evljenje ^ezarom Bord`ijom „shvatljivo samo ako imamo na umu da
Makijavelija nije odu{evljavao sam Bord`ija, nego struktura nove dr`ave koju je
Bord`ija stvorio. Makijaveli je bio prvi mislilac koji je potpuno shvatio {ta je
Priroda dr`ave 219

zna~ila nova struktura. On je misaono predvideo celokupan kurs budu}eg politi~kog


`ivota u Evropi” (Kasirer, 1946, str. 134).
Ovo stanovi{te je poslednjih godina kritikovano. Prvi sveobuhvatan izazov
uputio mu je D`. H. Hekster (J.H. Hexter), koji je veoma pomno pobrojao i
odgonetnuo svih 115 upotreba izraza lo stato u italijanskom tekstu Vladaoca.
Prema njegovom mi{ljenju, ako bri`ljivo prou~imo sve slu~ajeve upotrebe,
mora}emo da zaklju~imo da Makijaveli nije koristio izraz lo stato u njegovom
savremenom pravni~kom zna~enju. U Makijavelijevom delu, lo stato se sasvim
precizno odnosi na srednjovekovni pojam „stanja” ili „polo`aja”, kao i termin
status regni. U Vladaocu izraz lo stato gotovo nikada nije upotrebljen kao aktivni
subjekt; od ukupno 115 puta, koliko je lo stato upotrebljen, 110 puta je to u~injeno
u pasivnoj konstrukciji. ^ini se da je Makijaveli mnogo vi{e zainteresovan za
vladarsku veli~inu ili polo`aj samog vladaoca. Dosad smo bili skloni da
Makijavelijevom u~enju pripisujemo savremena zna~enja, potpuno previ|aju}i
na~in na koji on upotrebljava odre|ene izraze (videti u: Hexter, 1973; Dyson,
1980, str. 27). Modernu ideju dr`ave su, posle Makijavelija, razradili naslednici
italijanskih humanista u Francuskoj. Skiner (Skinner) sledi Heksterovu procenu i
ukazuje na francuske mislioce iz XVI veka, kao {to su Di Ajen, Bide i Boden (Du
Haillan, Bude i Bodin), kao tvorce moderne ideje dr`ave (videti u: Skinner, 1978,
sveska 2, str. 354–5; Church, 1972; Dyson, 1980, str. 28). Me|utim, Makijavelijev
uticaj se prvenstveno ogledao u tome {to je stimulisao potonje mislioce i politi~are,
na primer Ri{eljea (Richelieu), da razmotre prirodu dr`ave. On mo`da nije shvatao
prirodu moderne dr`ave, ali su njegovi briljantni radovi, koje je odlikovala izuzetna
ma{tovitost, pomogli razvoju ideja kod kasnijih mislilaca. Ova knjiga sledi
zaklju~ke Hekstera, Skinera, Dajsona i ^er~a o tome da je re~ dr`ava (u modernom
zna~enju) prvi put upotrebljena u XVI veku. Od tog doba pomenuti izraz se ~e{}e
koristi u evropskim jezicima, mada u Engleskoj, u glavnim tokovima politi~ke
misli, i dalje preovladavaju izrazi kao {to su „komonvelt” ili „kraljevstvo”.

6. FORMALNE ODLIKE MODERNE EVROPSKE DR@AVE


U ovom odeljku }emo nazna~iti formalne, uo~ljive odlike dr`ave. Mnoge od
takvih apstraktnih odlika lako se mogu „udenuti” u normativne procene koje
postavlja bilo koja odre|ena teorija dr`ave. Moja teza se svodi na to da su formalne
karakteristike osnov na kome se razvija teorijsko promi{ljanje dr`ave. U izvesnom
smislu, nisu su{tina dr`ave. Najbitnija odlika jeste ideja o dr`avi kao kontinuiranoj
javnoj vlasti, koja je istovremeno iznad vladara i iznad njegovih podanika.
Prvenstveno, dr`ava postoji na geografski odre|enoj teritoriji na kojoj ima
jurisdikciju. Unutar te teritorije postoje stanovnici, od kojih }e mnogi biti svrstani
u kategoriju gra|ana – koji }e u`ivati konkretna prava i slobode na datoj teritoriji.
220 Endrju Vinsent

Razume se, teritorija nije potpuno pouzdano niti definitivno merilo, budu}i da se
dr`ave ~esto ne}e slagati oko me|usobnih granica i pretendova}e na kvazijuris-
dikcijske interese izvan svojih granica.
Dr`ava }e na datoj teritoriji proklamovati hegemoniju i dominaciju nad svim
drugim asocijacijama, organizacijama ili grupama unutar teritorije. Moto „ne sme{
stupati ni u kakvu drugu asocijaciju osim mene” konvencionalni je pristup odno-
sima grupa/dr`ava. Me|utim, premo} je pravna – temelji se na pravilima koja
u`ivaju izvestan stepen univerzalne priznatosti unutar teritorije. Druga~ije re~eno,
pravila nisu samo kapric vladara. Tako je isklju~iva vlast u odre|ivanju prava i
du`nosti unutar teritorijalnih granica takva i de facto i de jure. Ta ideja se suo~ava
sa mno{tvom problema. Otkako je do{lo do uspona me|unarodnih pravnih,
politi~kih, ekonomskih, vojnih i kulturnih organizacija – na primer, otkako postoje
me|unarodno pravo i me|unarodni sudovi, Ujedinjene nacije, EEZ, GATT, NATO
i Var{avski ugovor, multinacionalne kompanije i druge – te{ko je govoriti o
dominaciji dr`ave, ~ak i unutar njene vlastite teritorije. Uprkos tome, jo{ uvek
postoji formalno priznanje da dr`ave imaju pravno prvenstvo na svojim teritorijama
i da su nezavisne u odnosu na spoljne sile.
U pore|enju sa grupama unutar dr`ave, ta~no je da dr`ava ima maksimalnu
kontrolu nad resursima i oru`anim silama. Istovremeno, to nije samo sistem vlasti.
Delovanje sila kojima dr`ava raspola`e regulisano je pravilima, a ona mogu biti i
prekr{ena. Me|utim, monopol na silu je povezan sa konkretnim ciljevima –
odr`avanjem reda na unutra{njem planu i odbranom u odnosu na spolja. Va`na je
i ideja legitimnosti, budu}i da stanovni{tvo obi~no smatra da se dr`avna primena
sile bitno razlikuje od bilo koje druge primene sile. Dr`ava ima vlast i autoritet da
sprovodi akcije. Njen monopol se formalno priznaje kao neophodan i de jure.
Dr`ava kao vrhovna vlast pretenduje na to da bude isklju~ivi imperium unutar
jedne teritorije. Ona je suverena. To je izuzetno problemati~na koncepcija, kojom
}emo se baviti sve do kraja ove knjige. Na veoma pojednostavljenom nivou, to
ozna~ava dve stvari: prvo, dr`ava unutar date teritorije nema rivala – ona je
predominantna; drugo, spolja gledano, dr`ava je suverena ako je druge dr`ave
priznaju kao zasebnu jedinicu. Na kraju se to ~esto svede na nejasnu i donekle
nekoherentnu predstavu o teritorijalnom integritetu.
Dr`ava je izvor zakona ili je samom svojom prirodom povezana sa
postojanjem zakona.3 Poreklo zakona je u dr`avi. Najekstremnija verzija takvog
Mitajz (1975) govori o 900-tim godinama, Post (1964) o 1100-tim, Strejer (1970) o periodu
2

od 1100. do 1600. godine, Skiner (1978) i Tili (1975) o 1500-tim godinama.


3
Teza }e biti detaljnije razra|ena i proširena u narednim poglavljima, posebno u drugom
poglavlju. Osnovna teza glasi da celokupno pravo proisti~e iz same dr`ave, pa zato priroda prava
mora biti u neposrednoj vezi sa samom prirodom dr`ave. Toj ideji se ~esto suprotstavlja teza o
prirodnom pravu, prema kojoj je pravo poniklo u nekoj sferi izvan sfere dr`ave.
Priroda dr`ave 221

tuma~enja jeste {kola pravnog pozitivizma. Dr`ava je priznata kao jedini izvor
obavezuju}ih pravila. Kada je o ovoj ideji re~, postoje izvesni problemi, delimi~no
zbog toga {to je sada op{tepriznato da postoje izvesne druge tradicije, kao {to su
prirodno i obi~ajno pravo, u kojima se dr`ava ne identifikuje kao izvor zakona.
Prirodno pravo tvrdi da i dr`ava podle`e pravu i zakonima, odnosno da zakon
prethodi dr`avi. Me|utim, ~ak i unutar pravnog pozitivizma postoji izvesno
priznanje razli~itih tipova pravne vladavine, a neke od njih dr`ava ne mo`e tako
lako da menja. Treba ukazati i na ideje H.L.A. Herta (Hart) o sekundarnim pravnim
odredbama (Hart, 1961).
Dr`ava nastoji da ima {ire ili sveobuhvatnije ciljeve od ve}ine asocijacija i
grupa. Njen osnovni cilj, u tradicionalnoj terminologiji, jeste da podsti~e
„komonvelt” ili zajedni~ko dobro – mada su to termini koji su u podjednakoj meri
otvoreni za najrazli~itija tuma~enja. [tavi{e, dok se priroda ve}ine grupa odlikuje
dobrovoljno{}u, dr`ava svoje {iroke ciljeve ostvaruje tako {to pola`e pravo na
izricanje obaveze. Niko ne mo`e izabrati da ne po{tuje saobra}ajne znake. Ipak,
mo`e se sumnjati i u dobrovoljni i ograni~eni karakter izvesnih grupa. Niko ne
mo`e izabrati da li }e pripadati nekoj porodici ili ne}e. Mnoge grupe imaju slo`ena
pravila kojih se treba pridr`avati i, ukoliko ih se neko ne pridr`ava, bi}e ka`njen.
Ako ~ovek pripada katoli~koj crkvi ili mafiji, kazna mo`e biti uistinu fatalna. U
celini, ta~no je da dr`ave obi~no imaju {ire i sveobuhvatnije ciljeve.
Stvarno klju~na formalna odlika dr`ave, koja je najizvesnija i ima najdu`i
kontinuitet u svakoj dr`avi, jeste da je dr`ava kontinuirana javna vlast. Ona se
formalno razlikuje i od vladaoca i od njegovih podanika. Njene akcije imaju pravni
autoritet i razlikuju se od namera pojedina~nih aktera ili grupacija. Tako dr`ava,
kao javna vlast, otelotvoruje funkcije i uloge koje nose autoritet dr`ave. Budu}i
da to, kako izgleda, dr`avi daje i dodatnu autonomiju, osim one koju u`ivaju
pojedina~ni gra|ani, mnogi teoreti~ari su dr`avi pripisivali svojstva li~nosti. Ako
prihvati tu tezu, ~oveku je lako da ka`e kako „dr`ava deluje”; tu ideju }emo detaljno
razmatrati u narednim poglavljima i vide}emo da je mnogo drugih teorija
zasnovano na njoj. Ipak, mnogi smatraju da je ta ideja, najbla`e re~eno, neobi~na
ili neshvatljiva. Glavno pitanje kojim se ova knjiga bavi glasi: {ta je to kontinuirana
javna vlast? Formalno gledano, mogli bismo je identifikovati kao klju~nu odliku;
me|utim, su{tinski odgovor na to pitanje vodi nas direktno do teorija dr`ave.
Mnoga poglavlja u ovoj knjizi zapravo su odgovor na to centralno pitanje.
Druga~ije re~eno, postoji izvestan broj razli~itih obja{njenja prirode javne vlasti
– a upravo ona i ~ine razli~ite teorije dr`ave.
Postoje i neke druge, na izgled formalne odlike dr`ave – koje u ovom odeljku
ne}emo razmatrati, jer su ili izrazito diskutabilne ili duboko dvosmislene – kao,
na primer, da su sve dr`ave nacije, centri lojalnosti i patriotizma, da su dr`ave
222 Endrju Vinsent

organizmi ili da je dr`ava, kako je to tvrdio nema~ki teoreti~ar Blun~i (Bluntschli),


mu{ki organizam. Ako se ~ovek upusti u pomno i{~itavanje raznorodne i ~esto
perverzne literature o dr`avi u XIX i XX veku, vide}e da nema kraja spisku svih
neobi~nih stvari koje mo`e na}i me|u svojstvima za koja se tvrdi da su bitne
odlike dr`ave.

7. DR@AVA I DRUGI KOLEKTIVITETI


Pojam dr`ave se danas ~esto upotrebljava kao sinonim nekih drugih pojmova,
ili se taj pojam upotrebljava u sprezi sa odre|enim brojem drugih pojmova. U
ovom odeljku }emo razmotriti pojmove dru{tva, zajednice, nacije i vlade. U
obi~nom, svakodnevnom govoru, veoma je te{ko izbe}i da, misle}i na dr`avu,
govorimo o dru{tvima, nacijama ili vladama. Nema ni~eg imanentno lo{eg u tome,
ali bi bilo mudro da budemo svesni razli~itih upotreba tih pojmova.

8. DRU[TVO I DR@AVA
Pomalo zbunjuje to {to se pojmovi dr`ava i dru{tvo ~esto upotrebljavaju kao
sinonimi, budu}i da distinkcija izme|u njih ima prvenstveni zna~aj u liberalnoj
politi~koj misli. To se, me|utim, mo`e objasniti i u druga~ijem kontekstu. Sa
usponom sociologije kao metoda prou~avanja – posredstvom pisaca kao {to su
Marks, Dirkem, Digi i Mekajver (Marx, Durkheim, Duguit, MacIver) – na dr`avu
se u sve ve}oj meri gleda kao na podsistem dru{tva. Studije su se usredsre|ivale
na dru{tvo kao samodovoljan entitet, sveobuhvatnu mre`u odnosa sa unutra{njim
strukturama. Dr`ava je obja{njavana u odnosu na dru{tvo, a ne odvojeno i
izolovano. Ipak, ako pa`ljivo sagledamo pojam dru{tva, vide}emo da se taj pojam
mo`e upotrebiti na nekoliko razli~itih na~ina i da je mogu}no identifikovati svaki
smisao u kome se on upotrebljava; ponekad se jedan smisao podudara ili preklapa
sa zna~enjem dr`ave, dok se neki drugi bitno razlikuje.
U gr~koj politi~koj misli nije postojao pojam dru{tvo. Ta~no je da je Aristotel
govorio kako polis nastaje iz porodice (karakteristi~ne, „na dru{tvo orijentisane
grupe”), ali ipak nije priznavao postojanje razli~itih sfera aktivnosti. Polis je bio
verska, eti~ka, komunalna, rodbinska i vojna grupacija ~iji su koreni po~ivali u
ljudskoj dru{tvenosti. Re~ dru{vo prvi put se pojavljuje u rimskom pravu, u poznoj
republici i prvom carstvu, u terminu societas.4 Societas je bilo partnerstvo ili,
preciznije, konsenzualni ugovor izme|u slobodnih ljudi ili gra|ana koji su bili
sposobni da tu`e i da budu tu`eni. Bio je to odnos koji je po~ivao na slobodnoj
4
U suštini, izgleda da termin societas proisti~e iz jednog znatno starijeg na~ela, ercto non
cito, koje verovatno poti~e iz ranog rimskog, a mo`da ~ak iz etrurskog prava. Ideja apstraktnijeg
konsenzualnog ugovora javila se znatno kasnije.
Priroda dr`ave 223

volji, na recipro~nom sporazumu ili ugovoru postignutom radi preduzimanja


zajedni~ke, obostrano korisne akcije. Sporazum je podrazumevao da obe strane,
na osnovu njega, postanu socii – partneri. Bio je to odnos koji se mogao prekinuti
voljom partnera. Nasuprot tom obliku, zakon je predvi|ao i druga~iji vid formiranja
grupe: universitas. Universitas, odnosno u mno`ini universitates, bile su grupe
koje su jedinstvo i status dobile po zakonu, od vi{e vlasti. Te grupe se nisu mogle
raspustiti voljom svojih pripadnika. I societas i universitas su bili vidovi
udru`ivanja. Konkretnije re~eno, i jedno i drugo su bili pravni pojmovi.
Societas je, me|utim, izraz koji je docnije, u srednjem veku, kori{}en da bi
se njime opisale politi~ke organizacije. Izraz je bio pogodan da se njime opi{e
celokupna politi~ka grupacija kao mno{tvo sporazuma i ugovora. To je posebno
odgovaralo feudalnoj strukturi. Na jednoj strani su postojale grupe, kao {to su
gilde, crkveni sabori i univerziteti, koji su opisivani kao universitas, mada je
verovatno da je u to vreme bila prihva}ena teza rimskog prava prema kojoj je
njima jedinstvo dato „odozgo”, pa je svaka od tih grupa mogla biti lako raspu{tena
odlukom vi{ih vlasti. Societas je izraz kojim su se koristili i hri{}anski pisci i
filozofi-stoici, da bi opisali odnose koji prevazilaze civitas, u smislu univerzalnog
dru{tva. Me|utim, filozof politike Majkl Ouk{ot (Michael Oakeshott) odnedavno
ponovo primenjuje izraz societas na celokupnu politi~ku organizaciju, kako bi
opisao poseban tip moderne evropske dr`ave – asocijaciju gra|ana koja izra`ava
gra|anski privatizam (Oakeshott, 1975).
U XVIII veku kori{}ena je jedna, unekoliko druga~ija, ali sa prethodnom
usko povezana ideja dru{tva. Dru{tvo je, naime, tuma~eno kao ne{to {to ~ine
pojedinci koji me|u sobom sklapaju ugovor. Nisu postojale me|ugrupe, ve} se
smatralo da je dru{tvo skup potpuno individualnih pojedinaca, koje se razlikuje
od onoga {to bi se moglo nazvati dr`avom. Ta je ideja sna`no povezana sa
klasi~nom liberalnom tradicijom XIX veka. Najekstremniji njen vid mo`emo na}i
u radovima savremenog ameri~kog autora Mareja Rotbarda (Murray Rothbard)
koji se, sa ekstremno individualisti~kih pozicija, ~ak podsmeva terminu „dru{tvo”,
smatraju}i da je on, u velikoj meri, kolektivna fikcija. Za Rotbarda postoje samo
pojedinci i ni{ta drugo (Rothbard, 1978, str. 39). Suptilna, ali va`na varijanta te
ideje jeste teza da dru{tvo ne ~ine pojedinci, nego grupe. Prema tom tuma~enju,
dru{tvo je kolektivitet grupa, {to mo`emo na}i u delima Ota fon Girkea, F.V.
Mejtlanda, D`.N. Figisa i mladog H.D`. Laskog (Otto von Gierke, F.W. Maitland,
J.N. Figgis, H.J. Laski). Izvesne varijante te ideje javljaju se u sindikalizmu i
cehovskom socijalizmu (gildsocijalizmu).
Poslednji smisao koji se pridaje terminu dru{tvo jeste da se on tuma~i kao
sinonim za pojam zajednice. Razlog za takvo shvatanje, kojim }emo se baviti u
narednom odeljku knjige, nalazimo u teoriji grupe iz XIX veka, kao i u ~injenici
224 Endrju Vinsent

da su oba pojma dvosmislena. Dru{tvo je shva}eno kao zajednica koja po~iva na


istovetnom sistemu vrednosti, zajedni~kom svim njenim pripadnicima. To je,
razume se, u drasti~nom sukobu sa individualisti~kom tezom o dru{tvu koje po~iva
isklju~ivo na ugovornim odnosima izme|u pojedinaca.
U celini, dru{tvo se shvata na jedan od slede}ih na~ina: (1) ono {to karakteri{e
svaku socijalnu jedinicu, od porodice do internacionalnog dru{tva; (2) u smislu
rimskog prava, kao legalisti~ki na~in za karakterisanje izvesnih grupa; (3) poseban
tip gra|anske dr`ave; (4) skup ugovorom povezanih pojedinaca, bez ikakve
zavisnosti od dr`ave; (5) skup grupa, kao u pluralisti~koj tradiciji; (6) sinonim za
zajednicu.5
Na osnovu razli~itih tuma~enja, mo`emo da zaklju~imo da se dru{tvo ili
preklapa sa dr`avom ili se razlikuje od nje. U mnogim aspektima, dr`ava i dru{tvo
su tesno povezani me|u sobom. Definicija svakog od njih ponaosob i njihovog
me|usobnog odnosa menja se unutar op{te teorije u kojoj su dr`ava i dru{tvo
razmatrani. Na primer, ako se na dr`avu gleda kao na suvereni korporativni entitet,
mo`e se re}i da ona stvara sve podgrupe ili asocijacije. U tom smislu, dru{tvo je,
uklju~uju}i i sve takozvane prirodne grupe kao {to je porodica, izdanak dr`ave.
Ono nema nikakav nezavisni `ivot. S druge strane, ako suverenitet po~iva na
kolektivitetu pojedinaca ili grupa koji ~ine dr`avu zarad izvesnih ograni~enih
ciljeva, onda se celokupna argumentacija okre}e naglavce – dru{tvo postaje
nezavisni entitet. U tom smislu veoma je te{ko odvojiti normativnu od deskriptivne
upotrebe pojma. Zna~aj koji se dru{tvu i dr`avi pripisuje u razli~itim istorijskim
etapama odra`ava oscilacije ili promene u modelu anga`ovanja izme|u javnih i
privatnih dobara ili kolektivnih i individualnih ciljeva, {to su poslednjih godina
sugerisali A. Hir{man (Hirschman, 1982), sa ekonomskog stanovi{ta, ili V.H.
Grinlif (W.H. Greenleaf, 1983, sveska 2), sa ideolo{kog stanovi{ta.

9. ZAJEDNICA I DR@AVA
Zajednica trpi zbog dvosmislenosti dru{tva, posebno kada se termin
„zajednica” koristi kao sinonim za dru{tvo. Dru{tvo se mo`e okarakterisati time
{to u njemu postoje izvesni zajedni~ki ciljevi ili ose}anja. S druge strane, zajednica
mo`e poprimiti u ve}oj meri ugovorne odlike gra|anskog dru{tva u izrazima kao
{to su „zajednica dr`ava” ili „politi~ka zajednica”.
Ve}ina autora smatra da diskusija o zajednici vodi poreklo s kraja XVIII
veka u Nema~koj. Zajednica je tada bila protivstavljana teoriji ugovora i
individualizmu prosvetiteljstva. Ona je izra`avala novi tip legitimnosti za koji se
5
Zapravo bi se moglo tvrditi da rano povezivanje societas sa porodi~nom svojinom ukazuje
na bliskost sa idejom zajednice i zajedništva.
Priroda dr`ave 225

smatralo da je za ljude prirodniji. Podrazumevala je zajedni{tvo, li~nu bliskost i


pripadni{tvo celini, moralno opredeljenje i socijalnu povezanost. U zajednici,
gra|ani nalaze svoj identitet i svrhu. Kako je tvrdio Nizbet (Nisbet), zajednica je
„fuzija tradicije i opredeljenja, ose}anja pripadnosti i sopstvene volje” (1970, str.
48). Od XVIII veka do na{ih dana, mnoge mislioce proganja distinkcija izme|u
prirodne, harmoni~ne zajednice i nametnutog, ve{ta~kog i „remetila~kog” poretka.
Vizija tradicionalisti~kog dru{tva Berka (Burke) utemeljenog na prirodnoj
hijerarhiji u kontrastu je sa neukorenjenim, demokratski ujedna~enim dru{tvom,
koje remeti samo razuzdani individualizam, kao u revolucionarnoj Francuskoj. I
Hegel je suprotstavljao eti~ku zajednicu neukorenjenom gra|anskom dru{tvu.
Girke (Gierke) je pozdravljao komunalno zajedni{tvo kojim se odlikuje
Genossenshaft, nasuprot razjedinjenosti kojom se odlikuje Herrschaft. U Britaniji
su Koldrid`, Dizraeli i, docnije, T. S. Eliot (Coleridge, Disraeli) jedva prikrivali
gnu{anje nad komercijalnim, individualisti~kim dru{tvom, koje se suprotstavilo
njihovoj tradicionalnoj pastoralnoj viziji jedne nacije; ta pozna nostalgija za
srednjovekovljem odra`ena je i u delima Vilijema Morisa (William Morris),
cehovskih socijalista, pa ~ak i Taunija (Tawney, 1921), u njegovoj distinkciji
izme|u „dru{tva koje sti~e” („akvizitivnog”) i „funkcionalnog” dru{tva.
Najpoznatiji izraz tog tipa distinkcije nalazimo u knjizi Zajednica i udru`enje
(1955) nema~kog sociologa F. Tenisa (F. Tönnies). Autor, pod uticajem Girkeove
ideje o Genossenschaft-u, nesumnjivo ose}a nostalgiju za zajednicom kao boljim
na~inom `ivota, mada, {to je va`no, upotrebljava termine „zajednica” i „udru`enje”
kao kategorije u nauci o dru{tvu. On nije pisao eti~ki traktat o zajednici.
Jednostavno re~eno, Gemeinschaft (zajednica) podrazumeva neposredan
odnos koji se temelji na porodici, rodbinskim vezama, susedstvu i prijateljstvu.
Gesselschaft se mo`e prevesti kao dru{tvo, mada je uobi~ajenije da se prevodi
kao asocijacija. Ono podrazumeva formalniji, u ve}oj meri legalisti~ki i deperso-
nalizovani odnos, koji je, prema svom karakteru, individualisti~ki i ugovorni, {to
se odli~no uklapa u rimsko tuma~enje termina societas. Za Tenisa, Gesselschaft
nije moralno nepo`eljan, jer je baza za razvoj savremenog `ivota i industrije.
Najve}i deo nauke i umetnosti razvija se u kontekstu „udru`enja”. Gesselschaft
otelotvoruje kriti~ku racionalnu inteligenciju, ~iji je proizvod i Tenisova knjiga.
Ipak, razvoj Gesselschaft-a, koji ozna~ava napredak dr`ave, birokratizaciju i
racionalnu civilizaciju – {to }e docnije pro{iriti Maks Veber (Max Weber) – bi}e
jedan od uzroka propasti zajednice. Zato u Tenisovoj studiji postoji izvesni sumorni
smisao. Dr`ave }e poku{avati da ve{ta~ki uspostave ose}anja pripadnosti zajednici
putem socijalnog staranja, blagostanja i osiguranja, ali je svaki takav poku{aj
osu|en na neuspeh. Za razliku od Marksa, Tenis je smatrao da su kapitalizam i
sve vrednosti koje on ohrabruje bili prouzrokovani gubitkom zajednice, a ne da je
226 Endrju Vinsent

gubitak zajednice prouzrokovan kapitalizmom. On se tako|e nije slagao sa


Marksom i Girkeom u njihovom optimisti~kom uverenju da }e zajednica u
budu}nosti mo}i da bude uspostavljena. Zato se, prema Tenisu, zajednica razlikuje
i od dr`ave i od dru{tvenih odnosa.
Kada je re~ o zajednici, evropska misao je podeljena. Autori kao {to je Dirkem
tuma~e „dru{tvo” sa stanovi{ta ideja zajedni{tva. Dru{tvo nije bilo konstelacija
privatnih ugovornih interesa, nego korporativna celina sa kolektivnom sve{}u.
Ljudsko bi}e se moglo upoznati samo kao manifestacija zajednice. Podela rada u
modernom dru{tvu ima funkciju socijalne integracije (vidi u: Durkheim, 1967).
Nagla{ene vrednosti `ivota u zajednici u skorije vreme su pomnije istra`ivane u
radovima teoreti~ara kao {to su A. Maslou, H. Markuze i E. From (A. Maslow, H.
Marcuse, E. Fromm). Liberalna individualisti~ka tradicija od Loka i Bentama
(Locke, Bentham) sve do Hajeka (Hayek) nagla{avala je ideju dru{tva kao skupa
i zato je uvek bila duboko kriti~ki nastrojena prema kolektivizmu. To je posebno
izra`eno u periodu posle nacizma. Mislioci kao {to je Ralf Darendorf (Dahrendorf)
smatrali su da su kolektivisti~ke ideje potencijalno duboko neliberalne,
reakcionarne i uznemiruju}e (videti u: Plant, 1974, str. 33–4).
Na prvi pogled, zajednica podrazumeva izvesno ose}anje pripadnosti,
lokalnosti, zajedni~ki sistem vrednosti, verovanja ili svrhe. To bi nas moglo navesti
na zaklju~ak da se zajednica suprotstavlja dr`avi ili da se jasno razlikuje od nje.
Bila bi to, me|utim, samo poluistina. Mnogo zavisi od toga na koju se teoriju
dr`ave pozivamo. Ako dr`avu posmatramo samo kao birokratski i administrativni
poredak ili institucionalno telo, onda bismo mogli re}i da ona nije isto {to i
zajednica. S druge strane, ako smatramo da je dr`ava u ve}oj meri totalan poredak,
da obuhvata sve socijalne odnose i otelotvoruje zajedni~ke eti~ke ideale, onda bi
se moglo re}i da ona, zapravo, obuhvata zajednicu. Zato zna~enje re~i zajednica,
kao i re~i dr`ava, neposredno zavisi od teorijskih okvira u kojima promi{ljamo
dr`avu.

10. NACIJA I DR@AVA


Termin nacionalna dr`ava postao je op{te mesto u politi~kim diskusijama u
XX veku. Postoji oko 150 entiteta koji sebe nazivaju nacionalnim dr`avama;
postoje, me|utim, i Ujedinjene nacije, transnacionalne i multinacionalne grupe,
zakoni o nacionalnosti itd. U su{tini, termin nacija je postao drugo ime za dr`avu.
Ali, {ta je onda nacionalizam i iz ~ega on proisti~e?
Nacionalizam je relativno nova pojava, koja poti~e s kraja XVIII i po~etka
XIX veka. Proistekao je iz vi{e izvora. Ideje o narodnom suverenitetu, po kojima
je „~itav” narod suveren, kako je to izra`eno u Rusoovoj op{toj volji, ~ine pomalo
Priroda dr`ave 227

zbrkanu osnovu mnogih demokratskih revolucija u XVIII i XIX veku, po~ev od


Francuske revolucije. Francuski revolucionari su bili prvi koji su govorili o
„nacionalnoj skup{tini”, onoj skup{tini koja je 1789. godine proglasila da
„suverenost ... pripada ~itavom narodu”. Apsolutisti~ka monarhija je pripremila
tle za to, budu}i da je uvela utvr|ene granice, centralizovanu vlast i birokratiju,
uniformni jezik i, samim tim, smanjila heterogenost i lokalizam koji su bili
karakteristi~ni za feudalizam. Raspad feudalizma i lokalizma tako|e je bio
neophodan za razvoj nacionalisti~kih ideja. Zato se apsolutizam ponekad smatra
kolevkom nacionalizma. Irski nacionalizam poti~e iz 1815. godine i bio je
stimulisan francuskim idejama. Uskoro je tim putem krenula i ve}ina evropskih
zemalja. U Francuskoj se Napoleon proglasio razli~itim od svih drugih diktatora.
On je bio prvi „narodni” diktator, {to su Ben`amen Konstan i drugi liberali
kritikovali (videti u: Dodge, 1980, str. 24–5).
Drugi va`an izvor nacionalisti~kih ideja bila je reakcija na prosvetiteljstvo i
kosmopolitizam, koju je mogu}no na}i u nema~koj romanti~arskoj i istoricisti~koj
tradiciji. Mislioci kao {to su Herder, Fihte (Fichte) i mladi Hegel govorili su o
„narodnom duhu” (Volksgeist), koriste}i se pritom organicisti~kom terminologijom.
Formulisane su i rane teorije rasne tipologije i lingvisti~kog i kulturnog identiteta,
koje su odbacivale univerzalizam. Kako je govorio Herder, „divljak koji voli sebe,
svoju `enu i svoje dete... i trudi se za dobro svoga plemena i svoje li~no dobro...
prema mom mi{ljenju je istinitiji od ljudskog duha, gra|anina sveta, koji, izgaraju}i
od ljubavi za sve ostale duhove, voli iluziju. Divljak u svojoj kolibi ima mesta za
svakog stranca... U prezasi}enom srcu jalovog kosmopolite nema mesta ni za
koga” (citirano u: Dunn, 1979, str. 77). Takve ideje su u XIX veku razvijali
teoreti~ari rasa kao {to je Gobino (Gobineau). Nema sumnje u to da su mnogi
politi~ari u tim idejama videli korisno sredstvo koje bi se moglo kombinovati sa
juridi~kim teorijama dr`ave. To je njihovim akcijama davalo dodatnu svrhu i sjaj.
Razvoj mo}i i resursa dr`avâ u industrijalizaciji u XIX veku samo je pove}ao
kori{}enje nacionalizma kao sredstva za ujedinjavanje. Socijalisti~ki pokreti i
radni~ka klasa uklopili su se u taj model. Neki politikolozi povezuju nacionalizam
sa tezom o modernizaciji. Nacionalizam se tuma~i kao jedan od na~ina za
odr`avanje kohezije i identiteta u periodu modernizacije i strukturalnih poreme}aja.
Nacionalizam obi~no funkcioni{e u trima oblastima, sa razli~itim naglascima.
On obja{njava zajedni~ko poreklo odre|ene grupe, ponekad i u vezi sa nekim
odre|enim mestom; on grupi pru`a ose}anje identiteta i daje legitimitet onima
koji u njoj vladaju; on tako|e obi~no nudi izvesne ideale. Deluju}i u tim oblastima
on manipuli{e mitom, simbolima, ose}anjima, ~esto se koriste}i religijom,
kulturom, tradicijom, istorijom i jezikom. Krajem XIX i u XX veku u igru su
uba~ene i neke kvazinau~ne sociobiolo{ke teorije. Tako nacionalizam nije samo
228 Endrju Vinsent

sna`na naklonost prema vlastitoj kulturi, jeziku ili okolini. On je mnogo sna`niji
i manje shvatljiv od patriotizma, lojalnosti ili ljubavi prema svome rodu. Zato je
nacionalizam, za svoje pristalice, obja{njenje prirodne osnove dr`ave i njenih
granica. Nacionalizam pru`a uvid u uverenja i sudbinu naroda. Prema mi{ljenju
istra`iva~a dru{tvenih nauka i istori~ara, nacionalizam funkcioni{e tako {to iznutra
ujedinjuje grupu, podsti~u}i ose}anje homogenosti. Nacionalizam mo`e prevazi}i
klasne podele i pomo}i da se mobili{e stanovni{tvo, posebno u kriznim vremenima.
S obzirom na gubitak tradicionalnijih uverenja, do koga dolazi zbog napretka
sekularizacije i pismenosti, nacionalizam tako|e mo`e pomo}i da se odr`e ~vrste
spone u dru{tvu (videti u: Gellner, 1983).
Treba ukazati i na jednu op{tu tezu – da nacionalizam mo`e slu`iti mnogim
razli~itim gospodarima. Mada je prvobitno, po~etkom tridesetih godina pro{log
veka, bio povezan sa liberalnijim i vi{e demokratskim pokretima, on mo`e biti i
reakcionaran, negativan i regresivan. Nekada{nji nema~ki kancelar, princ Fon
Bilov (Von Bulow) ovako je to formulisao: „Liberali su bili oni koji su prvi izrazili
ideju nema~kog jedinstva i pro{irili je me|u ljudima... Taj cilj nije mogao biti
ostvaren sprovo|enjem kursa koji su oni odredili; tada je u igru morala da stupi
konzervativna politika, da bi, kako je to Bizmark primetio, sredstvima
konzervativne akcije bila ostvarena jedna autenti~na ideja (navedeno u: Jay, 1984,
str. 196). Nacionalizam je postao sredstvo svih mo}nih dr`ava u XX veku, bez
obzira na njihovu politi~ku obojenost.
Postoje brojne i razli~ite klasifikacije nacionalizma. Najjednostavnija
razlikuje etni~ki i kulturni nacionalizam XIX veka, koji su bili liberalni po svojim
manifestacijama, na jednoj strani, i posleratne antikolonijalne nacionalizme, koji
su bili ograni~eniji po svom delokrugu i mnogo manje prosve}eni, na drugoj strani.
Njima se mogu dodati separatisti~ki ili unitaristi~ki nacionalizmi unutar evropskih
dru{tava. U poslednje dve decenije istaknute su, me|utim, mnoge usavr{enije
tipologije (videti u: Orridge, 1981).
Ipak, kakav je odnos nacionalizma prema dr`avi? Na prakti~nom nivou bilo
bi veoma te{ko negirati uticaj nacionalizma na dr`avu. Tokom postepene unifikacije
i razvitka dr`ava, nacionalizam je za vlade bio sredstvo od klju~nog zna~aja. On
je pomogao da se mobili{e stanovni{tvo, pru`aju}i izuzetno efikasno racionalno
obja{njenje za geopoliti~ke pretenzije. Pru`io je i razloge za prevazila`enje
unutra{njih podela u dr`avi, {to je proces koji se odvijao od XVI veka. Nacio-
nalizam je zadovoljio op{ti zahtev za uniformno{}u u administraciji, oporezivanju
i politi~koj centralizaciji. Na teorijskom planu, me|utim, odnos prema nacio-
nalizmu je bio druga~iji. Uprkos svim nacionalisti~kim mitovima, dr`ava vremenski
prethodi postojanju nacionalizma i on ne bi imao mnogo smisla ~ak ni kod
poslednjih monarha-apsolutista. Lokalizam je jo{ uvek bio veoma aktivan i
Priroda dr`ave 229

rasprostranjen, ~ak i u vreme Luja XIV, najve}eg apsolutiste me|u monarsima.


O~igledno je da dr`ave mogu postojati bez nacionalizma, ali ne i nacionalizam
bez dr`ava. [tavi{e, dok dr`ave realno postoje i za njihovo postojanje ima pravnog
obja{njenja, nacije nisu ni{ta drugo do varke emocija. Ne postoji nikakva adekvatna
teorija nacionalizma, mada je mogu}no da postoje adekvatne teorije o tome {ta
nacionalizam ~ini. Nacionalizam je, sam po sebi, teorijski nekoherentan, mada je
u prakti~nom smislu efikasan. Dr`ave se ne podudaraju sa nacijama; u su{tini, u
ve}ini dr`ava `ivi vi{enacionalno stanovni{tvo. Dok je pripadnost dr`avi stvar
zakona, dotle je pripadnost naciji svojevrstan amalgam mesta ro|enja, srodstva,
kulture, tradicije itd.
Uprkos tome {to je termin nacija u op{toj upotrebi, posebno u kontekstu
„nacionalne dr`ave”, i uprkos ~injenici da je nacionalizam na prakti~nom nivou
bio tesno povezan sa dr`avom tokom XIX i XX veka, za njega ipak ne postoji
nikakva teorijska garancija. Dr`ava jeste diskultabilan pojam, ali taj pojam ima
odre|eni intelektualni sadr`aj. U pore|enju sa njim, pojam nacionalizma je
pojednostavljen i nedovr{en. Zato je podudarnot tih dvaju pojmova samo kapric
istorije, i bilo bi pravo olak{anje da tu podudarnost jednom zauvek odbacimo.

11. VLADA, ADMINISTRACIJA I DR@AVA


Termin „vlada” jeste jedan od sinomima za „dr`avu” koji je najve}e isku{enje,
iako je on mnogo stariji od termina „dr`ava” ili „administracija”. Izraz „vlada” je
u srednjem veku kori{}en da bi se njime ozna~ilo vladanje ili upravljanje.
Etimolo{ki, re~ poti~e od latinskog gubernatio ili gubernator. U engleski jezik
termin „vlada” (government – prim. prev.) u{ao je, kako se ~ini, preko
starofrancuskog gouvernment, oko 1500. godine.
Termin „vlada” se upotrebljava vi{ezna~no. Prvo, on ozna~ava osobu ili osobe
koje zaista „upravljaju” u odre|enom vremenu, dakle, ekvivalent za one koji
vladaju i progla{avaju zakone. U tom smislu, u Engleskoj bi se taj izraz odnosio
sasvim konkretno na monarha, a mo`da i na parlament. To je veoma {iroko zna~enje
ovog izraza. Drugo, kada su, relativno kasno, prihva}ene odvojene sfere vlasti,
re~ „vlada” se odnosila na osobu ili osobe u izvr{noj vlasti, za razliku od onih u
zakonodavnoj vlasti. I danas je sa~uvano takvo zna~enje, s tim {to je ono unekoliko
usavr{eno i iznijansirano, tako da je sve usredsre|eno na „biroe”. Vladu, zapravo,
ne ~ine toliko ljudi, koliko biroi ili nadle{tva odgovorna za dosledno sprovo|enje
usvojenih zakona. Postoji jo{ jedno zna~enje, tj. kontekst u kome re~ „vlada”
mo`e biti shva}ena: vlada kao telo koje odre|uje politiku, a istovremeno progla{ava
i sprovodi zakone. U Britaniji se to zna~enje odnosilo uglavnom na parlament
koji, kako se svojevremeno izrazio D`on Stjuart Mil (John Stuart Mill), nije ni{ta
drugo nego „predstavni~ka vlada”. Danas je to zna~enje su`eno – obuhvata samo
230 Endrju Vinsent

manju grupu ~lanova parlamenta, vladu, naju`i sastav vlade, a mo`da ~ak samo
predsednika vlade. U tom zna~enju, vlada ili premijer su zapravo „monarhija u
slu`bi”, koja se koristi savetima dr`avnih slu`benika (videti u: Dyson, 1980, str.
210). Ako bismo jo{ nijansirali to zna~enje, zaklju~ili bismo da vlada ozna~ava
totalnost kontinuiranosti institucionalnog mehanizma, inkorporiraju}i sva razli~ita
nadle{tva ili uloge. Va`no je naglasiti da nijedno tuma~enje re~i „vlada” nije nu`no
povezano sa dr`avom.
U Francuskoj i Nema~koj termini gouvernement i Regierung bili su i ostali
znatno u`i po mogu}nostima upotrebe od engleskog termina government. U
Francuskoj je izraz umnogome ograni~en na izvr{ni sektor, kao {to je gouvernement
presidentiel (predsedni~ka vlada) u Petoj republici, ~ija se ovla{}enja bitno razlikuju
od ovla{}enja skup{tine. Tako je vlada ograni~ena, zahvaljuju}i razdvajanju tri
sektora vlasti. U Nema~koj se zna~enje Regierung-a, osim {to se odvajkada
povezuje sa re~ju „vladar”, odnosi na aspekt izvr{ne vlasti koji se mnogo ne
razlikuje od administracije (videti u: Willoughby, 1896, odeljak 2; Dyson, 1980,
str. 209-11). U Britaniji se stvari nisu tako razvijale, tako da je termin „vlada”
dobio {iru konotaciju. U toj zemlji nije naro~ito rasprostranjeno tuma~enje da je
dr`ava javna vlast koja deluje sa vladom i povezana je sa njom u {irem okviru.
Op{te je prihva}eno zna~enje prema kome vlada nestaje, gubi se u dr`avi. Govori
se i o neobi~nim „zamenama za dr`avu”, kao {to je Kruna, koja je toliko nejasna
da je niko sasvim ne razume.
Postoji jo{ jedan pojam koji bi trebalo jasno razdvojiti i od vlade i od dr`ave
– to je administracija. Uprkos tome {to se termin „administracija” koristi u zna~enju
re~i „vlada”, kada se, na primer, ka`e „nova ili stara administracija”, me|u njima
postoji jasna razlika. Ta razlika je prvobitno nastala u doba apsolutisti~ke monarhije,
koja je raskinula stare vazalske odnose i uvela slu`benike, sluge Krune, ~iji je
opstanak direktno zavisio od toga kako obavljaju poverenu slu`bu. Monarsi-
apsolutisti zahtevali su od slu`benika da obavljaju sve {to je potrebno za
svakodnevno odr`avanje poretka u zemlji. Proces je ubrzavan monarhovim
zahtvom da se uvedu u ve}oj meri centralizovani zakoni i porezi kako bi se
obezbedila sredstva za vo|enje dinasti~kih ratova. Za efikasno ubiranje poreza
bili su neophodni administratori. Prema tome, administracija se mo`e definisati
kao „ukupan zbir ljudi ili tela anga`ovanih, po nalogu vlade, na obavljanju redovnih
i obi~nih javnih slu`bi” (Barker, 1944, str. 3). Za svako pravo i du`nost postoji i
odre|ena slu`ba. Na taj na~in, re~ „administracija” je po zna~enju bli`a u`oj
konotaciji re~i „vlada”, u smislu izvr{ioca odre|ene politike. U praksi, me|utim,
administracija mo`e imati dinami~niju ulogu u formulisanju politike, ali to nije
njen lajtmotiv.
Priroda dr`ave 231

Postavlja se jo{ jedno, zavr{no pitanje: zbog ~ega tako veliki broj ljudi
identifikuje dr`avu i vladu, i to na na~in koji je jedan autor nedavno opisao kao
„krajnje povr{an i neuredan” (Siedentrop, 1983, str. 54). Me|utim, neki analiti~ari
su krenuli upravo takvim, povr{nim i neurednim putem. D`.D.H. Koul (G.H. Cole)
je govorio o dr`avi kao o „nacionalnom vladinom mehanizmu” (1920, str. 86); H.
Laski je zaklju~io da realisti~ka analiza dr`ave ukazuje na to da je „dr`avna akcija,
u su{tini, akcija koju sprovodi vlada” (1919, str. 30); nedavno je D`. S. Ris (J. C.
Rees) sugerisao da je u obi~nom govoru, a ponekad i u politi~koj teoriji, „re~
dr`ava zapravo ozna~avala vladu kao instituciju” (1969, str. 216). Sli~nu
argumentaciju }emo na}i u delima mnogih pisaca koji po opredeljenju pripadaju
anarhizmu, libertarianizmu ili komunizmu. Neki razlozi ove sinonimnosti deluju
opravdano. Distinkcija izme|u pomenutih dvaju izraza uglavnom je teorijska, a
ne prakti~na, ocenjuje Laski (Laski, 1935, str. 25). Ve}ina gra|ana ne misli da
deluje dr`ava, ve} „neki ljudi iz vlade”. Dr`ava je apstrakcija koja mnogima
„izmi~e” u saznajnom pogledu. Tako }e, recimo, anarhisti tvrditi da misti~nost
dr`ave samo prikriva ljude koji su ~lanovi vlade i predstavlja njihov {tit. Drugi
va`an razlog sinonimnosti jeste taj {to su se u apsolutisti~kim monarhijama
suvereni, kao vrhovna vlast, svesno identifikovali sa dr`avom. Jedini izlaz iz tog
}orsokaka bio je da se napravi distinkcija izme|u slu`be i li~nosti suverena, odnosno
izme|u prirodne i ve{ta~ke li~nosti. To je ~esto iza`avano u tvrdnji da „kralj ima
dva tela” (videti u: Kantorowicz, 1957).
Uprkos svim argumentima, postoje dobri razlozi za dalje insistiranje na
distinkciji izme|u tih dvaju pojmova. Istorijski i antropolo{ki, potpuno je jasno
da su i pojam i praksa vlade postojali znatno pre dr`ave. Vlada mo`e postojati bez
dr`ave, i takvih slu~ajeva ima. U jednom smislu, na dr`avu se mo`e gledati kao
na vrstu u rodu koji predstavlja vlada. Tako postoje nedr`avni oblici vlade. U
pravnom pogledu, u ve}ini teorija dr`ave ona se tuma~i kao javna vlast koja
obuhvata vladu, obezbe|uju}i joj dostojanstvo. Vlada je nosilac kontinuiranog
autoriteta dr`ave, koji je i iznad vladaoca i iznad njegovih podanika, i obezbe|uje
kontinuitet i koherentnost politi~ke organizacije. Postoji va`na vrednost distinkcije
izme|u vlade i dr`ave: ona omogu}uje da se nastavi sa strukturalnim promenama
u vladama, pa i sa njihovim smenjivanjem, a da se pritom zadr`e legitimnost i
kontinuitet socijalnog poretka. Kada bi se vlade potpuno identifikovale sa dr`avom,
svaka smena vlade bi neminovno dovodila do krize same dr`ave. To je jo{ jedan
od razloga zbog kojih moramo biti veoma oprezni kako dr`avi ne bismo pripisali
svu prakti~nu delatnost vlade.

6
Postoji i druga strana Bodenovog u~enja, koja je izazvala veliku nau~nu debatu; on je,
naime, postavio ustavna ograni~enja suverenu. O tome }e biti više re~i u drugom poglavlju.
232 Endrju Vinsent
Priroda dr`ave 233

E. DR@AVA MASE

Stevan Lili}

SHVATANJA SLOBODANA JOVANOVI]A


O TZV. DR@AVI MASE*
„Op{ti je utisak da je staro dotrajalo, i da se pravi ne{to novo.”
Slobodan Jovanovi}

UVOD
Nakon pola veka, nau~na misao i delo Slobodana Jovanovi}a, posebno iz dva
razloga – politi~kog i stru~nog, ponovo privla~e pa`nju op{te i stru~ne javnosti. Iz
politi~kih razloga, delo Slobodana Jovanovi}a ponovo je u centru pa`nje usled
vi{egodi{njeg stavljanja njegovih radova „van prometa” od strane oficijalne cenzure;
iz stru~nih razloga, usled aktuelnosti brojnih pravno-sociolo{kih i drugih studija o
principima i institucijama pravne teorije i politi~ke sociologije. Danas kada su radovi
Slobodana Jovanovi}a skinuti sa „crne liste” dr`avnih cenzora i partijskih foruma, i
kada su sabrana dela, ovog sigurno najzna~ajnijeg srpskog pravnika i sociologa
svog vremena, dostupna {iroj intelektualnoj javnosti, studija o tzv. poratnoj dr`avi
postaje zanimljiva ne samo kao prvorazredni istra`iva~ki i metodolo{ki projekt, ve}
i kao veoma „upotrebljiva” institucija tr`i{ne privrede, vi{estrana~kog parlamentarnog
pluralizma, slobode {tampe i politi~kog organizovanja.
Model dr`ave koju ozna~ava kao „dr`avu mase”, Slobodan Jovanovi}
prezentira u delu pod nazivom Poratna dr`ava1 (izdanje Geca Kon. a.d., Beograd,
* Dr Stevan Lili}, Delo Slobodana Jovanovi}a u svom vremenu i danas, Pravni fakultet,
Beograd, 1991, str. 217–234.
1
Poratna dr`ava, osim Uvoda (str. V–VI), sadr`i {est glava; I. Engleska (Britanska imperija,
Velika Britanija, str. 1–25); II. Francuka (Poratni parlamentarizam, Ustavna kriza, str. 27–46); III.
Italija (Politi~ke ustanove, Ekonomske ustanove, Ideologija, Zaklju~ak, str. 47–92); IV. Nema~ka
(Zemlje, Carevina, Privredno ure|enje, Novi nacionalizam, Nova dr`avnopravna teorija, str. 93–
128); V. Rusija (Savez Sovjetskih Republika, Sovjetsko ure|enje, Komunisti~ka privreda,
234 Stevan Lili}

1936)2 . S obzirom na karakter ovog rada koji je, sa polavekovne „istorijske dis-
tance”, posve}en analizi shvatanja Slobodana Jovanovi}a o „poratnoj dr`avi”,
osnovni predmet rasprave bi}e sam konceptualni model „dr`ave mase”, ali i
konkretni modaliteti ovog koncepta, koje Slobodan Jovanovi} klasifikuje kao a)
demokratija, b) fa{izam, v) nacional-socijalizam i g) komunizam. Istovremeno,
uzimaju}i kao referentne modele pojedine modalitete „dr`ave mase”, da}e se,
pore|enja radi, i osvrt na aktuelna stanovi{ta na{ih renomiranih pravnika (posebno
konstitucionalista) i drugih autora, kao i na njihove dileme u vezi sa tzv. post-
socijalisti~kom (odnosno postkomunisti~kom) rekonstrukcijom politi~kih i
ekonomskih institucija, odnosno novog dr`avnog i ustavnog sistema. U tom
kontekstu, da}e se i osvrt na (jo{ uvek otvorenu) ustavnu debatu u Srbiji (1988–
1991), kao i na novodoneti Ustav Republike Srbije (1990). Konsekventno, polaze}i
od tipologije dr`ave mase Slobodana Jovanovi}a, sa jedne strane, i najnovijeg
ustavnog ure|enja Srbije, sa druge, poku{a}emo da izvedemo zaklju~ak o karakteru
dana{njeg ustavnog ustrojstva Srbije.
Motive za studiju o „poratnoj dr`avi”, kao i osnovne karakteristike posebnog
tipa dr`avne organizacije, koju efektno naziva „dr`avu mase”, Slobodan Jovanovi}
nalazi u novoj realnosti Evrope nakon Prvog svetskog rata: „U poratnoj Evropi svugde,
vi{e ili manje, prodiru ustanove koje ne odgovaraju na~elima stare pravne dr`ave”
(str. 165). Osim sa istorijskog i komparativnog, studija o poratnim dr`avama Evrope,
posebno je zanimljiva i sa metodolo{kog stanovi{ta. Ovo iz razloga, {to rasprava o
tzv. poratnoj dr`avi mase, ne samo {to ukazuje, ve} i nedvosmisleno potvr|uje sve
odlu~niju orijentaciju Slobodana Jovanovi}a na „savremene nau~ne metode” u analizi
pravnih i drugih dru{tvenih fenomena. „To novo jo{ nije dovr{eno, i zato u opisivanju
tog novog mora se upotrebiti drugi na~in nego onaj koji je uobi~ajen pri opisivanju
predratne tzv. pravne dr`ave.” (str. V). Re~ je o kori{}enju kompleksnog empiri~nog
metoda, zapravo kompleksne kombinacije sociolo{ko-politikolo{ko-psiholo{kog i
pravnog metoda, kao i primene metoda „case study” (tj. analiza slu~aja) u razmatranju
novog slo`enog fenomene poratne dr`ave. Kako je „predratna” (tj. pravna) dr`ava,
ustupila mesto slo`enoj „poratnoj dr`avi” (tj. dr`avi mase), to je i umesto klasi~nog
pravno-dogmatskog metoda u prou~avanju „predratne” dr`ave, bio nu`an i „drugi
na~in” u opisivanju (prou~avanju) poratne dr`ave.
Posle svetskog rata, i u pojmovima i u ustanovama dr`avnog prava izvr{ile
su se velike promene. Neke dr`ave do`ivele su revolucije, i iz te revolucije rodila
su se nova ure|enja s novim ideologijama. Druge dr`ave ostale su verne starim
Komunisti~ka stranka, Komunisti~ka ideologija, Zaklju~ak, str. 129–163); VI. Op{ti pogledi (Pravna
dr`ava i poratne ustanove, fa{izam i komunizam, Dr`ava mase, str. 165–185).
2
Nota bene: Radi racionalizacije, svi citati iz dela Poratna dr`ava, bi}e obele`eni samo sa
brojem stranice u zagradi odmah nakon kraja citiranog teksta. Za sve ostale citate i reference, bi}e
kori{}en uobi~ajeni na~in navo|enja.
Shvatanja S. Jovanovi}a o tzv. dr`avi mase 235

ustanovama, ali su na njih nametnule ustave koji poti~u iz sasvim druga~ijeg


shvatanja dr`ave i njenih zadataka. Op{ti je utisak da je staro dotrajalo, i da se
pravi ne{to novo. (...) Za ovaj dr`avni tip jo{ nije sigurno da li }e to biti samo
jedan tip ili njih vi{e, jer njegovo stvaranje jo{ traje i zato je jo{ rano vezivati
njegove ustanove i na~ela u jednu logi~nu celinu. Umesto jedne teorije nove dr`ave
mi }emo poku{ati da istaknemo nove crte ustavnog prava svih dr`ava ~iji nam
primer izgleda najkarakteristi~niji za poratnu politi~ku evoluciju (str. V–VI).
Kao osnovni tip poratne dr`ave, Slobodan Jovanovi} navodi „dr`avu mase” i
njene modalitete: a) demokratiju (tj. demokratsku dr`avu); b) fa{izam (tj. fa{isti~ku
dr`avu); v) nacional-socijalizam (tj. nacisti~ku dr`avu) i g) komunizam (tj.
komunisti~ku dr`avu), a za konkretne primere prou~avanje uzima vode}e evropske
dr`ave tridesetih godina ovog veka: Englesku, Francusku, Italiju, Nema~ku i Rusiju.
Polazni stav, a ujedno i op{ti zaklju~ak studije je, da bez obzira na konkretno ure|enje,
poratne dr`ave Evrope imaju karakteristike tzv. dr`ave mase.
„Bilo da je ure|ena demokratski ili fa{isti~ki ili komunisti~ki, savremena
dr`ava ostaje dr`ava mase. Ona postavlja i pred demokratiju i pred fa{izam i pred
komunizam iste probleme, i ti sistemi razlikuju se jedan od drugog samo po tome
{to iste probleme na razli~ite na~ine re{avaju” (str. 175).

1. PRAVNA DR@AVA
Svoje prvobitno shvatanje dr`ave, Slobodan Jovanovi} formuli{e prema
klasi~nom konceptu pravne dr`ave. Za izraz i koncept pravne dr`ave, mo`e se
re}i da su intelektualni proizvod nema~ke liberalno usmerene pravne nauke, ~iji
se koreni naziru kod Thomasiusa i Kanta, da bi svoju kona~nu teorijsku artikulaciju
dobili u radovima nema~kih pravnika iz druge polovine pro{log veka, posebno u
delima Von Mohla, Gneista, Gerbera, Labanda i Jellineka3 .
„U evoluciji ideje o pravnoj dr`avi mo`emo razlikovati dve faze koje
predstavljaju inherentne karakteristike ne samo njenog nastajanja u konkretnim
dru{tveno-politi~kim uslovima, ve} i univerzalne tendencije razvoja ove ideje:
faza liberalnog, ’borbenog’, emancipatorskog karaktera, i faza ’odbrambenog’,
konzerviraju}eg koncepta pravne dr`ave”4 .
Prema shvatanju Slobodana Jovanovi}a: „Pravne dr`ave ima ~im je upravna
vlast dovedena u granice zakona, bez obzira na obim njene misije.”5 Sa metodo-
3
Uporedi – Ljubomir Tadi}, Metomorfoze „Pravne dr`ave”, Zbornik radova, Pravna dr`ava,
Institut za kriminolo{ka i sociolo{ka istra`ivanja, Beograd, 1991, str. 5.
4
Vlado Kambodaki, Pristup problemu uspostavljanja pravne dr`ave, Zbornik radova, Pravna
dr`ava, Institut za kriminolo{ka i sociolo{ka istra`ivanja, Beograd, 1991, str. 15.
5
Slobodan Jovanovi}, Vlada Milana Obrenovi}a, Knjiga I (1868–1878), Geca Kon, Beograd,
1926, str. 15.
236 Stevan Lili}

lo{kog stanovi{ta, za model pravne dr`ave, Slobodan Jovanovi} isti~e da je: „Pravna
dr`ava bila dovr{en tip, njeno logi~no jedinstvo bilo je postalo tako jasno da se o
njoj moglo govoriti kao o jednom apstraktnom obrazcu, nezavisno od dr`ava koje
su svoje ustave tom obrazcu saobra`avale” (str. V).
„Njegovo (tj. Slobodana Jovanovi}a – S.L.) shvatanje pravne dr`ave je
modernije i demokratskije od prvobitnog tzv. liberalnog shvatanja pravne dr`ave.
Po tom starom shvatanju, pravna dr`ava je u stvari ustavna monarhija koja u sebi
nije sadr`avala kulturnu misiju, ve} isklju~ivo pravnu misiju dr`ave i svodila se
na staranje o pravnoj bezbednosti podanika. (...) Jovanovi}evo je shvatanje pravne
dr`ave saobrazno kulturnoj misiji dr`ave, i u tome je novina njegovog shvatanja
pravne dr`ave. (...) Dr`ava mo`e {iriti krug svojih poslova koliko ho}e, ali pod
uslovom da svoj rad uvek saobrazi izvesnim unapred postavljenim zakonskim
pravilima. (...) Ovakva pravna dr`ava saobra`ena je kulturnoj misiji dr`ave, jer se
odre|enjem pravne dr`ave na formalan na~in, tj. podvo|enjem uprave pod zakon,
ne odre|uje obim {irenja dr`avne intrvencije u dru{tvu.”6
Svoje shvatanje pravne dr`ave, Slobodan Jovanovi} u osnovi izvodi iz
tradicionalog koncepta suverenosti. Mo`e se re}i da se pitanjem suverenosti kao
„pravnoj neograni~enosti” dr`avne vlasti, Slobodan Jovanovi} bavi „od samog
po~etka”, tj. jo{ od vremena kada je, 1897. godine, odr`ao Uvodno predavanje iz
Dr`avnog prava7 , mada ve} tada postavlja i pitanje njenog ograni~enja.8 U svojim
kasnijim radovima, Slobodan Jovanovi}, osim pravnog, sve vi{e aplicira i druge
nau~ne metode u izu~avanju dr`avnog i pravnog fenomena, „oplemenjuju}i” tako
prvobitni model pravne dr`ave, modelom tzv. socijalne pravne dr`ave.9 Orijentacija
6
Svetislav Jari}, Shvatanja Slobodana Jovanovi}a o osnovnim dr`avno-pravnim institucijama
u istorijsko-politi~kim radovima, magistarski rad, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd,
1988, str. 35.
7
„Gospodo, Nijedno pitanje u nauci o dr`avi nije, mo`e biti, u toj meri sporno, kao pitanje
o suverenosti, pitanje o prirodi dr`avne vlasti, o njenim granicama, o njenoj osnovi. (...) U XVIII
veku, suverenost se uzima s jednog novog gledi{ta. Problem pred kojim se tada nalazila politi~ka
filozofija, to je na}i suverenoj vlasti pravnu osnovu. Dr`ava se poziva da objasni odakle izvodi
svoje pravo prinu|ivanja nad pojedincima. (...) Dr`alo se da dr`ava pravo svoje vlasti ne mo`e
izvoditi ni iz ~ega drugog, ve} iz onog akta kojim je ustanovljena. (...) Suverenu vlast, Gospodo,
Boden defini{e kao najvi{u vlast u dr`avi. Iz toga {to je najvi{a, on izvodi da ona mora biti jo{ i
trajna, vlastita i zakonima nevezana. (...) Na taj na~in suverena vlast isklju~uje mogu}nost svake
pravne granice. Ipak za to, od Renesanse jo{, njoj se ne prestaje iznalaziti ograni~enja svake vrste”
(Slobodan Jovanovi}, O suverenosti, Uvodno predavanje iz Dr`avnog prava, Brani~ – list za pravne
i dru{tvene nauke, Beograd, br. 7, 1897, str. 70–71).
8
Savremena shvatanja o suverenosti, me|utim, polaze od stanovi{ta da se: „Legitimitet
vlasti ne mo`e vi{e tra`iti u njenom nastanku, ve} u njenom delanju” (Serge Alain Mescheriakof,
The Vagaries of Administrativne Legitimacy, IRAS, Vol. 56, No. 2, str. 309).
9
„Kao {to je liberalna „pravna dr`ava” odgovarala starom obliku „gra|anskog dru{tva”,
socijalna dr`ava (odnosno socijalna pravna dr`ava) treba da odgovara izazovima masovnog
Shvatanja S. Jovanovi}a o tzv. dr`avi mase 237

na sociolo{ku metodologiju10, dove{}e Slobodana Jovanovi}a vremenom do


prihvatanja, i {to je jo{ zna~ajnije, do neposredne i veoma uspe{ne primene
sociolo{kog (i drugih empiri~kih) metoda u prou~avanju pojedinih dru{tvenih
fenomena (npr. pluralizam). Kako i sam navodi: „Glavni zna~aj politi~ke
sociologije le`ao bi u tome (...) {to iza pravnih promena otkriva socijalne uzroke,
koji se ~isto pravim na~inom, bez pomo}i sociologije, ne bi mogle objasniti.”11
„Jezgra je pluralizma u ovome. Dr`ava nije jedina dru{tvena grupa, nego
samo jedna od mnogih dru{tvenih grupa. (...) Prinudnost je jedna od glavnih odlika
dr`avne organizacije, ali nije jedina. (...) Dr`ava ne zna~i samo prinudu, nego
zna~i i objektivnost. (Prema idealisti~koj doktrini) dr`ava je dobila izgled ~iste
ideje, ~ija veza sa dru{tvenom stvarno{}u nije bila sasvim jasna. Pluralisti imaju
zaslugu da su bacili vi{e svetlosti na dru{tvenu stvarnost nego njihovi protivnici.
Oni koji budu hteli braniti dr`avu od pluralisti~kih interesa, mora}e isto tako kao
i pluralisti da se stave na zemlji{te dru{tvene stvarnosti. Drugim re~ima mora}e
da uzmu dr`avu ne vi{e kao ~istu ideju, nego kao dru{tvenu snagu”.12

2. DR@AVA MASE
Vremena su se promenila. Kao posledica (izme|u ostalog i) Svetskog rata,
Slobodan Jovanovi} konstatuje, da u dr`ave poratne Evrope prodiru ustanove
koje ne poznaje predratna pravna dr`ava. Za razliku od novih dr`ava u poratnoj
Evropi, Slobodan Jovanovi} isti~e da je: „U pravnoj dr`avi, gra|anin bio slobodan
industrijskog dru{tva. (...) Socijalna pravna dr`ava predstavlja reformatorski poduhvat u svrhu
predohrane od mogu}eg revolucionarnog ishoda. Njena je osnova strategija uzajamno ograni~avanje
dr`ave dru{tvom, i dru{tva dr`avom” (Ljubomir Tadi}, Metamorfoze „Pravne dr`ave”, str. 11–
12).
10
„Ta nova i savr{enija teorija o dr`avi koju je Digi formulisao u svojim mnogobrojnim
radovima (...) je jasna i prosta, {to se ti~e njene logi~ne postavke. Dr`ava je socijalno telo koje se
razdvaja u vladaju}e i podanike; prvi imaju za sebe ili od sebe ve}u silu, {to je razumljivo. Ali
vlast vladaju}ih, to jest ja~ih, nije neograni~ena. Oni imaju dru{tveni zadatak da doprinose svojim
aktima ostvarivanju dru{tvene solidarnosti” (Jovan \or|evi}, Digijeva op{ta teorija o dr`avi,
Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, Beograd, br. 3–4, 1934, str. 77–78).
11
Slobodan Jovanovi}, Primeri politi~ke socijologije: Engleska, Francuska, Nema~ka, Geca
Kon a.d., Beograd, 1940, str. 3. „Izme|u dr`ave i dru{tva, i pored njihove razli~itosti, postoji
me|uzavisnost – i upravo zbog te me|uzavisnosti i mogu}no je prou~avati dr`avu sa socijalnog
stanovi{ta. (...) Ovakvom jednom poku{aju ’u primerima’ mo`e se zameriti da je suvi{e konkretan
i da ne pru`a dovoljno mogu}nosti za vi{a teorijska razmatranja. Ipak ovakav poku{aj mo`e biti
koristan i op{toj teoriji, jer se na konkretnim primerima (tj. case study-S. L.) najbolje vidi koliko
je dru{tvena stvarnost slo`ena, i kako je na~in koji op{ta teorija nalazi za njegovo obja{njavanje,
~esto u svojoj jednostranosti i suvi{e nedovoljan.” (Primeri politi~ke sociologije, str. 4–5).
12
Slobodan Jovanovi}, Pluralizam, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, Beograd, br. 4, 1931,
str. 265, 270–271.
238 Stevan Lili}

u tome smislu {to je njegova sloboda bila ograni~ena samo zakonom, i {to je
zakonodavna vlast bila starija od ostalih vlasti. Posle rata nadmo} zakonodavne
vlasti do{la je pod pitanje” (str. 165). I u demokratskim zemljama (npr. Englska i
Francuska), u kojima je i nakon rata parlament, kao organ zakonodavne vlasti
zadr`ao prevlast nad vladom kao organom izvr{ne vlasti, „... izdavanje zakona
pre{lo je dobrim delom iz nadle`nosti parlamenta u nadle`nost vlade, koja je dobila
pravo, da u vidu uredaba izdaje zakone” (str. 165). Sli~ne, samo jo{ izrazitije
tendencije prevlasti izvr{ne nad zakonodavnom vla{}u, pokazuju Italija, Nema~ka
i Rusija. U ovim zemljama parlament je stavljen u podre|en polo`aj u odnosu na
vladu, tako da je vlada, kao organ izvr{ne vlasti, postala vrhovni organ dr`ave,
umesto da to bude parlament kao organ zakonodavne vlasti. I u Rusiji, uvo|enjem
revolucionarnog jedinstva vlasti, bri{e se razlika izme|u zakonodavne i izvr{ne
vlasti.
Kao op{ti zaklju~ak, Slobodan Jovanovi} konstatuje da su potrebe za
efikasnijim vo|enjem dr`avnih poslova u vode}im zemljama poratne Evrope, i
pored razli~itih socijalnih i politi~kih sistema, imale za posledicu pove}ani uticaj
izvr{ne, uz istovremeno slabljenje osloba|anja od zakonskih ograni~enja,
odnosno slabljenje dejstva zakona kao izvora pravne sigurnosti gra|ana. U
poratnoj Evropi, nove institucije prodiru u klju~ne oblasti ekonomskog i
politi~kog `ivota, pretvaraju}i pravnu dr`avu u „dr`avu mase”. Tako, u oblasti
ekonomije planska privreda zamenjuje slobodno tr`i{te, a u politi~kom `ivotu,
slobodu misli i slobodu diskusije zamenjuje dr`avna ideologija. Ne samo {to u
(fa{isti~koj) Italiji, (nacional-socijalisti~koj) Nema~koj i (bolj{evi~koj) Rusiji,
dr`avna intervencija obuhvata gotovo ceo dru{tveni `ivot, ve} je i u Engleskoj
i Francuskoj dr`avna intervencija, posebno u privredi, mnogo ve}a nego {to je
ranije bila (str. 167).
„Privredni `ivot i duhovni `ivot obele`avani su kao oblasti u koje dr`ava
treba da se {to manje me{a. (...) Posle svetskog rata, me|utim, udarilo se drugim
putem. Sada se od dr`ave tra`i da silom vlasti, po jednom vi{e ili manje racionalnom
planu, uredi i privredni i duhovni `ivot. (...) Dokle vrednost pojedinaca pada,
vrednost dr`ave raste. Uspeh dr`ave postao je pre~i od svega: ona se ne da sputavati
u svom radu apstraktnim idejama pravde i slobode: staro na~elo dr`avnog razloga
do{lo je ponovo u va`nost, samo je ne{to druga~ije formulisano: „Celina je glavnija
od delova” (str. 166–169).
Osnovno obele`je poratne dr`ave, Slobodan Jovanovi} vidi u ulozi dr`ave u
svesnom i racionalnom brisanju i/ili umanjivanju pravnih, ekonomskih i kulturnih
razlika njenih gra|ana, tj. u stvaranju tzv. jedinstva: „Poratna dr`ava, koliko od
nje zavisi, bri{e ili umanjuje razlike pravne, ekonomske, kulturne. U Rusiji se
uni{tavaju klase. U Nema~koj se progone oni koji nisu ~iste nema~ke krvi. U
Shvatanja S. Jovanovi}a o tzv. dr`avi mase 239

Italiji se izra|uje obrazac dobrog gra|anina kome svi treba da se saobraze. Vi{e ili
manje u svim zemljama umanjuju s pravne razlike izme|u ~oveka i `ene, imovinske
razlike izme|u bogata{a i siromaha, kulturne razlike izme|u varo{ana i seljaka,
~ak i pomo}u narodnog prosve}ivanja umanjuju se razlike izme|u obrazovanih i
neobrazovanih. I tamo dakle, gde nije pobedio komunizam ili fa{izam, dr`ava
vr{i izjedna~avanje svojih gra|ana. (...) Demokratija je unela u svoj program i
slobodu i jednakost, (me|utim) sloboda je `rtvovana jednakosti. Pojedinac,
slobodan i sposoban za samoupravljanje va`i kao dru{tveno manje koristan nego
pojedinac organizovan i sposoban za dru{tveni rad. Sledstveno, ideja prava
preobra`ava se od individualne u socijalnu. Pravo se vi{e izjedna~uje sa dru{tvenom
grupom i njenom organizacijom, nego sa pojedincem i njegovom slobodom. Kroz
grupu kao njen ~lan, pojedinac sigurnije dolazi do pravnog priznanja i pravne
za{tite, nego uzet sam za sebe. Dr`ava se ne defini{e kao skup pojedinaca, u njen
sastav, kao subjekt javnog prava, prodiru razne grupe – grupe ekonomskog i
profesionalnog karaktera, kao korporacije i sindikati u Italiji, grupe klasnog
karaktera kao sovjeti u Rusiji, grupe politi~kog karaktera kao dr`avne stranke u
Italiji, Rusiji i Nema~koj” (str. 168–169). Polaze}i od ovih stavova, Slobodan
Jovanovi} uobi~ava svoj model „dr`ave mase”.
„[to zna~i dr`ava mase? Jo{ otkako se iza{lo iz srednjeg veka, dr`ava se
stalno razvija kao vojna i kao privredna sila. I s vojnog i s privrednog gledi{ta,
velika dr`ava ima vi{e izgleda na uspeh nego mala; otuda kod dr`ave te`nja za
{irenjem u prostoru: ta je te`nja stvorila ove velike teritorijalne dr`ave koje
nazivamo velikim silama. Od francuske revolucije dr`ava raste ne samo spolja, u
{irinu, nego, ako tako mo`emo re}i, i iznutra, u dubinu. Do francuske revolucije
dr`ava je pripadala gornjim slojevima; donji slojevi nisu imali glasa u njenim
poslovima. Dr`ava se koristila tim slojevima vojno i finansijski, ali u naknadu za
to nije ni davala politi~ka prava. Ta prava donji slojevi dobijaju tek s francuskom
revolucijom. Dotle pasivni delovi dr`ave oni postaju njeni aktivni delovi. S ulaskom
donjih slojeva u dr`avnu organizaciju, nastaje dr`ava mase.
Dr`ava mase predstavlja, u prvom redu, ovaj problem. Kako da se te velike
mase koje je dr`ava obuhvatila odr`e u vezi i jedinstvu? To je, pre svega, tehni~ki
problem. Vlada nad velikim masama pretpostavlja razvijenija saobra}ajna sredstva,
pretpostavlja savr{eniji ~inovni~ki aparat, pretpostavlja slo`eniju dr`avnu
organizaciju, razbijanje velikih masa na manje grupe, koje je lak{e organizovati
(federalizam, decentralizacija, fa{isti~ki sindikati i korporacije). Ali pored ovog
tehni~kog problema, postoji i jedan moralni problem: kako da se te velike mase
nadahnu jedinstvom svesti. Dr`ava nije samo poslovna, nego i duhovna zajednica”
(str. 175–176).
240 Stevan Lili}

3. DEMOKRATSKA DR@AVA (DEMOKRATIJA)


Demokratska dr`ava, odnosno demokratija, prema shvatanju Slobodana
Jovanovi}a, jedan je od modaliteta dr`ave mase. Osnovno obele`je demokratske
dr`ave je da pitanje duhovnog (moralnog) jedinstva dr`ave re{ava demokratskim
institucijama, tj. politi~kim strankama („narodna suverenost”) i slobodom {tampe
(„javna prepirka”), kao i negovanjem ose}anja patriotizma („nacionalizam”).
„Demokratija je, me|utim, mislila da je pitanje moralnog jedinstva dr`ave
re{ila mnogo uspe{nije nego raniji re`imi. Ona je dala narodnu vladu, koja nije
predstavljala pojedine klase i stale`e, nego je predstavljala narod kao jednu celinu
(„narodna suverenost”). Ona je dala slobodu {tampe. Ne samo da su sva mi{ljenja
ma koliko suprotna dolazila do izraza, nego se putem prepirke vr{ilo izjedna~avanje
mi{ljenja jo{ i nacionalizmom, koji je me|u velikim kolektivnim ose}anjima bio
jedno od najdubljih.” (str. 178–179)
Me|utim, i demokratija je imala svojih nedostataka. Upravo su ovi nedostaci
demokratske dr`ave otvorili put tra`enju alternativnih re{enja, od kojih su posebno
agresivne bile autoritativne ideologije fa{izma, nacional-socijalizma i komunizma.
U Italiji, Nema~koj i Rusiji, porato dr`avno ure|enje javlja se kao posledica
ideolo{kih pokreta, koji su, zapo~eti od manjine, postepeno zahvatali ve}inu.
„Ideolo{ki pokret imao bi sli~nosti s verskim pokretima: ista netrpeljivost prema
suprotnim gledi{tima, ista revnost u vrbovanju pristalica, isto negovanje kolektivnih
odreda i sve~anosti koje zavr{avaju kolektivnim zanosom i ushi}enjem” (str. 167).
„Pod vladom narodne volje, otvorio se u demokratiji rat klasa i stranaka,
koji neki put i politi~ki i privredni `ivot dr`ave dovodi do paralize. Sloboda {tampe,
pozvana da izjedna~uje mi{ljenja, neki put samo ih jo{ vi{e jedno drugom
supro}ava. Nacionalizam tek u vreme rata budi se s punom snagom, u doba mira,
on se uspavljuje (...) demokratija se u praksi izmetnula u re`im nesloge i razdora.
To je stalni gra|anski rat koji se ne vodi oru`jem nego glasa~kim ceduljama i
novinarskim ~lancima” (str. 179).

4. FA[ISTI^KA DR@AVA (FA[IZAM)


Tra`e}i na~ina za ostvarivanje moralnog jedinstva dr`ave, fa{isti~ka ideologija
je dve velike tekovine demokratije: politi~ke stranke i slobodnu {tampu, upotrebila
na nov na~in. Dok je stvaranje javnog mnjenja u demokratiji artikulisano
slobodnom „prepirkom” (politi~ki pluralizam), fa{isti~ka ideologija dolazi od
pretpostavke da se „kod velikih masa, jedinstvo uverenja stvara sasvi suprotnim
na~inom, a to je ukidanjem slobodne prepirke” (str. 180). Dok su demokratske
metode dobre za bu|enje svesti kod pojedinaca, one nisu dobre za stvaranje
kolektivne svesti kod mase. U fa{isti~kom sistemu, stvaranje kolektivne svesti
Shvatanja S. Jovanovi}a o tzv. dr`avi mase 241

kod mase predstavlja jednu vrstu psihoze, u kojoj se li~na svest uspavljuje umesto
da se budi: „Demokrati su verovali u mogu}nost prosve}ivanja naroda; fa{isti su
na{li ve{tinu hipnotisanja naroda” (str. 180).
Prave}i jasnu razliku izme|u „fa{izma” i „nacional-socijalizma”, Slobodan
Jovanovi} konstatuje da fa{isti~ke metode usvaja i nacional-socijalizam koji ih
koristi za generisanje jedne psihoze koja je sli~na, ali ne i istovetna sa psihozom
fa{izma. „Organizacija vlasti izvedena je u nacional-socijalisti~koj dr`avi sasvim
druga~ije nego u pravnoj dr`avi. Umesto na~ela podele vlasti, usvojeno je na~elo
ujedinjavanja vlasti. (...) Izme|u fa{izma i nacional-socijalizma glavna je razlika
u ovome. Fa{izam preuznosi dr`avnu ideju, a nacional-socijalizam nacionalnu.
(...) Nacional-socijalizam stavlja iznad dr`ave narod. Ako u dr`avi ne bude jednog
naroda s probu|enom sve{}u o svom jedinstvu, dr`avna organizacija ne}e imati
pogonsku snagu. (...) Fa{izam i nacional-socijalizam pretpostavljaju jednog vo|u
odbarenog harizmom: uz tog vo|u, jo{ i jedan narod s kulturno-istorijskom
misijom: pored bogom danog vo|e, jo{ i bogom dan narod. (...) Nacional-
socijalizam je sav pro`et nacionalisti~kim romantizmom, koji veruje u nepogre{ivu
intuiciju jednog ~istokrvnog i duhovno ujedinjenog naroda” (str. 104, 115–116).
„Fa{izam bi hteo da izazove onakav zanos za dr`avu i onakvo u`ivljavanje u
dr`avu kako je bilo svojstveno gra|anima anti~kih republika, koji su svoju li~nu
sre}u gledali i u slavi svog grada. Nacional-socijalizam bi hteo da izazove onakva
ose}anja rasnog ponosa i vite{ke ~asti, ratnog bratinstva i vernosti prema vo|i kakvim
su se odlikovala ratni~ka plemena ranog srednjeg veka. Ali i fa{izam i nacional-
socijalizam sla`u se u tome da dr`avnu organizaciju treba u~vrstiti psihozama mase
koje bi se pravile ve{ta~kim na~inom, po jednom planu ozgo” (str. 180–181).
Za ideologiju nacional-socijalizma, najzna~ajnija kategorija je „narod”. „Po
nacionalisti~kom shvatanju, narod nije prvenstveno ni politi~ka ni kulturna
zajednica, nego prirodna zajednica – zajednica krvi i zemlji{ta (tzv. Blut und Boden
– S. L.)13, tj. zajednica ljudi istog porekla koji su na istom prostoru stvorili, na
osnovu zajedni~kog jezika, zajedni~ku kulturu. (...) Jedinstvo zna~i ujedinjavanje
svih narodnih snaga u istom pravcu, kao na primer za vreme rata, kada ceo narod
stoji prema spolja{njem neprijatelju kao jedan ~ovek. (...) Za gra|anina nema
svetije du`nosti od vernosti i pokornosti vo|i. (...) Vrhovni vo| stranke je u isto
vreme i dr`avni poglavar. Zahvaljuju}i tom dvojstvu, on je postao ne{to vi{e i od
obi~nog vo|e stranke, i od obi~nog dr`avnog poglavara” (str. 111–114).
13
Ilustracije radi, evo jednog suprotnog gledi{ta po tom pitanju u vezi sa aktuelnim politi~kim
doga|ajima u na{oj zemlji: „Ljude te{nje ujedinjuje prosperitet i demokratske slobode, nego krv i
telo. „Gde ti je dobro, tamo ti je otad`bina”, ka`u Latini. O~igledno je, dakle, da je ultimativni
zahtev za okupljanje svih Srba u jednoj nacionalnoj dr`avi la`ni ideal, zamenjena teza, podmetnuta
iluzija sa ciljem da odlo`i i zamagli drugi humaniji zahtev, a to je: svi Srbi u demokratskoj dr`avi”
(Mirko Tepavac, Demokratija ili haos, Republika, Beograd, br. 16, 1991, str. 3).
242 Stevan Lili}

5. KOMUNISTI^KA DR@AVA (KOMUNIZAM)


Kao i demokratija, i fa{izam i komunizam, kao modeliteti poratne dr`ave,
predstavljaju dr`ave velikih masa u okviru kojih je potrebno obezbediti moralno
jedinstvo stvaranjem odgovaraju}e dru{tvene svesti. U Tonniesovom smislu, ovi
sistemi te`e da osim karaktera „dru{tva” sa~uvaju i karakter „zajednice”. Za
komunizam Slobodan Jovanovi} konstatuje da „... prikazuje sebe sama kao jednu
fazu u razvitku demokratije: prelaz iz politi~ke demokratije u socijalnu” (str. 173).
Me|utim, za razliku od demokratije, u kojoj podela vlasti, i posebno razdvajanje
zakonodavne od upravne vlasti, predstavlja garant slobode i zakonitosti, u
sovjetskoj (komunisti~koj) dr`avi, svi sovjeti, od najni`ih do najvi{ih, podjednako
su nadle`ni kako za dono{enje, tako i za izvr{enje zakona (odnosno odgovaraju}ih
podzakonskih akata). Sa druge strane, za razliku od fa{izma (i nacional-socija-
lizma), komunizam osim moralnog izjedna~avanja te`i i materijalnom izjedna~a-
vanju mase. U tom smislu, Slobodan Jovanovi} isti~e da se u sovjetskoj dr`avi:
„Jamstvo protiv zloupotreba vlasti ne tra`i u njenoj podeli, nego u njenoj jerarhiji:
ni`i sovjeti nadzirani su od vi{ih sovjeta, koji imaju prava da njihove akte poni{te.
(...) Sjedinjavaju}i zakonodavne i uprave funkcije kod istih organa, sovjetski sistem
stvorio je jaku vlast, a ipak nije umanjio njenu odgovornost, jer je pomo}u
vi{estepene organizacije na~inio ni`e organe odgovornima pred vi{im organima”
(str. 138-139). Me|utim, za razliku od podele vlasti (po funkcijama) u demokratiji,
u komunisti~kom dr`avnom ure|enju ta podela izvr{ena je po osnovu hijerarhijske
pot~injenosti ni`ih stepena vi{im (str. 139).
Osnovni princip ure|enja komunisti~ke dr`ave po~iva na konceptu da je
„politika sredstvo za preduzimanje privrednih aktivnosti”. Stoga je i sovjetska
dr`ava ure|ena tako da bi se na najbolji na~in ostvarilo prevo|enje privrede iz
kapitalisti~kog u komunisti~ki na~in proizvodnje. Sovjetska dr`ava (tj. komu-
nisti~ko ure|enje) najbolje se razume „u vezi s komunisti~kom privredom” (str.
145), u okviru koje se industrijska proizvodnja odvija prvenstveno u dr`avnim
fabrikama, dok se poljoprivredna proizvodnja odvija o okviru tzv. kolhoza,
pomo}u kojih se: „... celo selo pretvara u jedinstveno gazdinstvo, koje dr`ava
snabdeva potrebnim ma{inama” (str. 147). Kako isti~e Slobodan Jovanovi}: „(U
komunizmu) svoje potrebe ljudi najuspe{nije zadovoljavaju udru`enim radom...”
(str. 156).
S tim u vezi (u svojoj raspravi o Kelzenovoj kritici marksizma), Slobodan
Jovanovi} isti~e: „U socijalizmu se supro}avaju dve suprotne te`nje. Kao {to su
se u demokratiji supro}avale te`nje za slobodom i te`nja za jednako{}u, tako se u
socijalizmu supro}avaju te`nja za jednako{}u i te`nja za planskim ure|enjem
dru{tvene privrede. (...) Planska privreda, naprotiv, tra`i jaku vlast, tra`i suvi{e
Shvatanja S. Jovanovi}a o tzv. dr`avi mase 243

mo}ne vlasnike prema suvi{e pasivnim podanicima, poo{trava, dakle, razliku


izme|u onih koji zapovedaju i onih koji slu{aju”.14
„Markstisti~ko shvatanje dr`ave jeste op{te poznato. Dr`ava nije ni{ta rugo
nego organizovano gospodarstvo najja~e klase; prema tome, u socijalisti~kom
dru{tvu, koje ne}e znati za klasne razlike, dr`avna vlast ne}e biti potrebna. (...
Me|utim, ...) Kelsen dr`i da bi u socijalisti~kom dru{tvu vlast bila mnogo potre-
bnija, nego {to to marksisti pretpostavljaju, i to iz dva razloga: (1) Nije dosta
ukinuti klase koje postoje, treba posle toga stalno spre~avati da se na mesto starih
klasa ne stvore nove. Zbog prirodne nejednakosti ljudi, klasne razlike, ako se ne
budu silom spre~avale, stvara}e se same od sebe. Iz tog razloga, dr`avna vlast }e
biti potrebna i u socijalisti~kom dru{tvu. (2) Bez dr`avne vlasti, ne}e se mo}i
organizovati planska privreda, koja je bitna odlika socijalisti~kog dru{tva, i koja
pretpostavlja za sve ekonomske poslove jedan sredi{ni ured sa {irokim pravom
zapovedanja.”15
Kao op{ti zaklju~ak a osnovu komparativne analize „nedmokratskih
modaliteta” poratne dr`ave mase, Slobodan Jovanovi} zaklju~uje da: „Kao fa{izam
i nacional-socijalizam, tako i komunizam ima svoju centralnu ideju koju je sklon
da suvi{e naglasi, i s kojom je sklon da pretera. Centralna ideja fa{izma jeste
dr`ava, nacional-socijalizma narod, a komunizma zajedni~ka privreda” (str. 161).
„Demokratija te`i moralnom izjedna~avanju putem slobodne prepirke;
fa{izam i komunizam te`e moralnom izjedna~avanju putem fanatizovanja masa
koje vr{i dr`avna vlast; komunizam se tako|e slu`i fanatizovanjem masa, ali osim
toga te`i moralnom izjedna~avanju putem materijalnog izjedna~avanja. Ma koliko
se te metode me|u sobom razlikovale sve su nadahnute istim uverenjem, da se
dr`ava mase ne mo`e upravljati bez izjedna~enog, nivelisanog, standardizovanog
pojedinca. (...)
Demokratija je `elela da moralno jedinstvo dr`ave obezbedi bez `rtvovanja
moralne slobode pojedinca: zato je i poku{avala da zajedni~ku svest proizvede
putem slobodne prepirke: (...) demokratija ne podnosi suvi{e veliko rastojanje
izme|u vladaju}e elite i narodne mase. Da bi se to rastojanje smanjilo, moralno
intelektualni nivo gra|ana uzdi`e se, a nivo vlasnika slu{ta. Nivo gra|ana uzdi`e
se obavezno{}u osnovne nastave, a nivo vlasnika spu{ta op{tim glasanjem. (...) U
fa{isti~koj i komunisti~koj dr`avi rastojanje izme|u vladaju}e elite i narodne mase
znatno je ve}e. ’Vo|’ je na~injen polubogom, a dr`avna stranka svojim politi~kim
povlasticama, i svojom posebnom disciplinom, i posebnim zakonom ~asti, izdvaja
se iz narodne mase kao neka aristokratija” (str. 181–184).
14
Slobodan Jovanovi}, Kelsenova kritika marksizma, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke,
Beograd, br. 1–2, 1934, str. 7.
15
Slobodan Jovanovi}, Kelsenova kritika marksizma.
244 Stevan Lili}

6. CASE STUDY: USTAV REPUBLIKE SRBIJE I USTAVNA


DEBATA
Ustav Republike Srbije (1990) donet je u uslovima vi{estrana~kog politi~kog
pluralizma. Dono{enju novog Ustava Srbije, prethodila je veoma burna politi~ka
i stru~na ustavna debata, koja je nastavljena i nakon njegovog progla{enja. Mo`e
se re}i da je ustavna debata u Srbiji zapo~eta u okviru generalne jugoslovenske
rasprave o promenama ustava, koju je iniciralo Predsedni{tvo Jugoslavije 1987.
godine. Ova debata, nakon brojnih rasprava o amandmanima na Ustav
Socijalisti~ke Republike Srbije iz 1974. godine, suzila se, od sredine 1990. godine,
na debatu o novom Ustavu Srbije.16
Za ovu priliku, u vezi sa obradom Ustava Republike Srbije, veoma je korisna
edicija „Ustav Republike Srbije sa prilozima”17, posebno iz razloga {to, s obzirom na
„poluslu`beni” karakter ove edicije (izdava~ je Slu`beni glasnik Republike Srbije),
napomene prire|iva~a (pod naslovom „O principima Ustava Republike Srbije”), mogu
poslu`iti kao osnov za identifikaciju i analizu glavnih motiva i obrazlo`enja kojima se
rukovodio ustavopisac (Ustavna komisija Skup{tine SRS), odnosno ustavnotvorac
(tj. Skup{tina Socijalisti~ke Republike Srbije) prilikom izrade i usvajanja teksta novog
Ustava. Prire|iva~i ovog ustavnog teksta, izme|u ostalog, posebno isti~u da je
koncepcija novog ustavnog ure|enja sadr`ana u Ustavu Republike Srbije zasnovana
(u odnosu na dosada{nje ustavno ure|enje), na nizu sasvim novih principa: obim i
sadr`ina ustava; suverenost gra|ana, efektivne garancije sloboda i prava;18 podela
16
U jednoj raspravi o Predlogu Predsedni{tva SR Srbije za dono{enje novog Ustava SR
Srbije, izme|u ostalog, ukazano je na „... nepotrebne ideolo{ke formulacije, kao {to su one o
apriorno odre|enom karakteru dru{tvenog ure|enja i politi~kog sistema”, kao i na „... proceduru,
u kojoj bi Ustav Srbije bio donet od strane demokratski izabrane vi{estrana~ke ustavotvorne
skup{tine, ~ime bi se obezbedio ne samo legalitt i legitimitet, ve} i ustavni kontinuitet Srbije”
(Olivera Vu~i}, Svetislava Bulaji}, Bele{ka o Raspravi na Pravnom fakultetu o Predlogu za
dono{enje novog Ustava SR Srbije, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, Beograd, br. 4, 1990, str.
525).
17
Vladan Kutle{i}, Beograd Milosavljevi} (prire|iva~i), Ustav Republike Srbije, recenzent
prof. dr Ratko Markovi}, IRO Slu`beni glasnik Republike Srbije, Beograd, 1990.
18
Slobode i prava gra|ana, u samom su fokusu ustavne debate. Uspostavljanje pravne dr`ave
i vladavine prava predstavlja bitan preduslov uvo|enja pluralisti~kih i demokratskih institucija:
„Osnovni ~inilac koji je tokom proteklih ~etrdeset i pet godina osuje}ivao uspostavljanje vladavine
prava, koja se uglavnom, mada ne sasvim, poistove}uje sa pravnom dr`avom, bila je tzv. partijska
dr`ava. To je, pre svega, bila posledica nesklonosti vladaju}ih komunista da konstitucionalizuju i
ograni~e javnu vlast kojom raspola`u, i da je stave pod trajnu i delotvornu kontrolu onih u ~ije ime
vladaju i slobodne javnosti. Re~ je o tzv. revolucionarnom makijevelizmu, koji se rukovodi na~elom
koje je svojevremeno proglasio @ozef Fu{e: Sve je dopu{teno onome koji radi u duhu revolucije”.
(Kosta ^avo{ki, Partijska dr`ava kao poricanje vladavine prava, Zbornik radova, Pravna dr`ava,
Institut za kriminolo{ka i sociolo{ka istra`ivanja, Beograd, 1991, str. 113).
Shvatanja S. Jovanovi}a o tzv. dr`avi mase 245

vlasti;19 novo teritorijalno ure|enje itd.). „Takav pristup proizveo je kao svoju posledicu,
da je broj i veli~ina ustavnih odredbi, u odnosu na Ustav SR Srbije od 1974. godine,
smanjen za vi{e od ~etiri puta. Istovremeno s tim, i u stvari kao njegova posledica,
kvalitativni obim obuhvatanja dru{tvenih odnosa u ustavnom aktu je takav, da
predstavlja tzv. standardnu sadr`inu ustava, odnosno obuhva}ena su samo ona pitanja
koja uobi~ajeno predstavljaju ’materia constitutiones’ (...). Tako odre|ena sadr`ina i
obim ustavnog teksta zahtevali su da se ustavno-pravna regulativa dru{tvenih odnosa
izvr{i klasi~nim, poznatim i proverenim ustavno-pravnim instrumentima, a da se
napuste instituti i kategorije nastali u periodu neuspe{ne ustavno-pravne izgradnje
’sui generis’ pravnog, ekonomskog i politi~kog sistema – udru`eni rad, slobodna
razmena rada, dru{tveno-politi~ke zajednice, delegatski i skup{tinski sistem, dru{tveno-
-politi~ke organizacije itd.”20
„Jedna od najve}ih novina u novom ustavnom ure|enju Srbije je uvo|enje
principa podele vlasti u organizaciji dr`avne vlasti, ~ime se napu{ta do sada
neuspe{no primenjen princip skup{tinskog sistema – tzv. jedinstvo vlasti. (...)
Re{enje sadr`ano u novom ustavnom ure|enju Srbije, u su{tini je, parlamentaran
sistem s izvesnim ugra|enim elementima predsedni~kog sistema. (...) Organizacija
dr`avne vlasti zasniva se dakle na bicefalnoj izvr{noj vlasti – podeli izvr{ne vlasti
na njen inokosni deo – {ef dr`ave, i kolegijalni deo – vlada, dok se ustavotvorna
i zakonodavna vlast nalazi u rukama Narodne skup{tine.
Za ustavnu debatu u Srbiji naro~ito su ilustrativna stanovi{ta koja iznose
konstitucionalisti i drugi renomirani pravni stru~njaci. Jedan broj ovih eksperata
bio je neposredno anga`ovan na izradi teksta Ustava u Komisiji za ustavna pitanja
Skup{tine Socijalisti~ke Republike Srbije.”21
Tako, prema jednom shvatanju, Ustav Srbije je „ustav naroda”, za koji su:
„... Zahvaljuju}i promenjenom odnosu politi~kih snaga (...) politi~ki i nau~ni
radnici, svaki deluju}i u svojoj oblasti od momenta kada je Predlog za promenu
Ustava Srbije fomalno podnet, pripremili teren za re~ naroda u ustavnim prome-
nama. (...) Ima li idealnijeg vr{enja ustavotvorne vlasti u demokratiji od njenog
spontanog preuzimanja u ruke naroda? (...) Danas je cela Srbija jedan konvent,
jedna spontano sazvana i stalno zasedaju}a ustavotvorna skup{tina (...) Tu vi{e

19
Ustavotvorna i zakonodavna vlast pripada Narodnoj skup{tini, Republiku Srbiju predstavlja
i njeno dr`avno jedinstvo izra`ava Predsednik Republike. Izvr{na vlast pripada Vladi. Sudska
vlast pripada sudovima. Za{tita ustavnosti i zakonitosti u skladu sa Ustavom, pripada Ustavnom
sudu (~l. 9. Ustava Republike Srbije).
20
Vlada Kutle{i}, Bogoljub Milosavljevi} (prire|iva~i), Ustav Republike Srbije, str. 107–
109.
21
Vlada Kutle{i}, Bogoljub Milosavljevi} (prire|iva~i), Ustav Republike Srbije, str. 114–
115, 116.
246 Stevan Lili}

nema organa ustavotvorne vlasti – ta vlast je narod neposredno. (...) Postavlja se


pitanje {ta }e biti ako se promene Ustava u Srbiji ne mogu izvesti po ustavotvornom
postupku predvi|enim njenim Ustavom? (...) Ukoliko se ta dilema postavi, treba
proceniti ~emu dati prednost – po{tovanju ustava ili opstanku dr`ave. U takvoj
situaciji smatramo nikako ne bi trebalo dozvoliti da trijumfuje pravo, pa makar da
propadne dr`ava. (...) Pa se otuda ne mo`e o~ekivati da se na~elo zakonitosti
onako strogo po{tuje kada je u pitanju ustav, kao kada je u pitanju zakon.”22
Me|utim, prema drugom stanovi{tu: „... Hendikep novog Ustava Srbije (1990),
pre svega je u tome, {to ga je donela jednostrana~ka skup{tina izabrana na
jednostrana~kim izborima. (...) Novi Ustav Republike Srbije je nesumnjivo izraz
te`nja da se prihvate oblici moderne demokratije, ali i da se ne izgubi vlast. Upravo
to i ~ini da je Ustav Srbije u svojoj su{tini u mnogo ~emu jedan protivre~an tekst. Ta
protivre~nost ogleda se u tome {to su u njemu na{la mesto re{enja svojstvena
demokratskim ustavima, ali i re{enja koja su nedemokratska; re{enja koja su izraz
raskida sa pro{lo{}u (...), ali i re{enja koja ~ine kompromise, pa i ustupak
prevazi|enim opredeljenjima nekada{njeg vladaju}eg establi{menta. (...) Ustav
Republike Srbije, vra}a se ideji o podeli vlasti, ali se pri tome ne opredeljuje za
sistem koji bi doveo do istinske ravnote`e zakonodavne i izvr{ne vlasti. (...) Ustav
Srbije, me|utim, uspostavlja jedan neobi~ni sistem podele vlasti koji otvoreno
obezbe|uju prevagu izvr{ne vlasti u licu Predsednika Republike. (...) Ustav Republike
Srbije nije i ne mo`e da bude osnov za demokratizaciju Srbije, niti otvara put procesu
prave demokratizacije. (...) Sve {to je izneto o karakteru i sadr`ini ovog Ustava
ukazuje na neophodnost njegovog radikalnog menjanja, ta~nije re~eno ukidanja i
dono{enja novog ustava, razume se od Skup{tine koja }e imati legitimitet.23
Osim navedenih, u ustavnoj debati izra`ena su i druga autoritativna mi{ljenja
i otvorena razna zanimljiva pitanja. Tako je na stru~nim raspravama u vezi sa
pripremama za dono{enje novog ustava, ukazano i na okolnost da: „Moderno
demokratsko dru{tvo ~ine ne samo pojedinci, nego i razne socijalne zajednice.
Stoga, Ustavom treba priznati demokratske slobode i prava kako pojedincu, tako
i socijalnim zajednicama, bez obzira da li su ove socijalne zajednice odre|ene
nacionalnim religijskim ili drugim kriterijumima.”24 Sa druge stane, povodom
odredaba Ustava koje se odnose na svojinu (~l. 56),25 isti~e se da: „Mnogim svojim
22
Ratko Markovi}, Ustav naroda, Pravni `ivot, Beograd, br. 9, 1988, str. 1179–1180, 1186.
23
Pavle Nikoli}, Ustav Republike Srbije od 1990. godine i problemi demokratizacije, Pravni
`ivot, Beograd, br. 1–2, 1991, str. 92–96.
24
Budimir Ko{uti}: Principi demokratizacije i Ustav SFRJ od 1974. godine, u Zborniku
Koncepcija novog Ustava, MC GKOSKB i Pravni fakultet u Beogradu, 1989, str. 222.
25
„Jam~i se dru{tvena, dr`ava, privatna i zadru`na i drugi oblici svojine. Svi oblici svojine
imaju jednaku pravnu za{titu.”
Shvatanja S. Jovanovi}a o tzv. dr`avi mase 247

ustanovama, Ustav Republike Srbije distancirao se u odnosu na prethodni Ustav.


Dovoljno je re}i da ovaj Ustav u svojim odredbama ne pominje socijalizam kao
dru{veno ure|enje, niti ga pominje u samom nazivu Republike. (...) Ali, upravo tu
nastaje jedna konfuzija ili svesno izazivana zabluda. Taj isti Ustav ne spominje
socijalizam i socijalisti~ko samoupravno dru{tvo, a zajem~uje dru{tvenu svojinu
koja jedino mo`e opstati u kontekstu takvog dru{tva. S obzirom da je ovaj Ustav
donesen u uslovima jednopartijskog sistema, potrebno je pogledati odredbe
Programa Socijalisti~ke partije Srbije koje se odnose na dru{tvenu svojinu. (...)
Mo`e se konstatovati da se dr`ava predvi|a kao vlasnik dru{tvene svojine i to
uglavnom kao nosilac imperijuma, {to zna~i da se u Srbiji zadr`ava nadmo} dr`ave
i politike nad privredom.”26

Z A K LJ U ^ A K
Ukoliko bi se poku{ale utvrditi „paralele” izme|u modela dr`ave mase kojeg
u svojoj studiji Poratna dr`ava iznosi Slobodan Jovanovi}, sa jedne, i karakteristika
novog dr`avnog i ustavnog ure|enja Republike Srbije, sa druge strane, kao op{ti
zaklju~ak moglo bi se konstatovati da aktuelni, „post-socijalisti~ki” model Srbije
pokazuje osnovne karakteristike jedne savremene i slo`ene „dr`ave mase”.
Me|utim, ono {to bi moglo da predstavlja „differentia specifica” Srbije u odnosu
na model koji je pre pola veka konstruisao Slobodan Jovanovi}, odnosilo bi se na
okolnost da je konkretno dr`avno ure|enje Srbije (prema Ustavu Republike Srbije
od 1990) te{ko u celosti uvrstiti u neki konkretan modalitet modela koji je u studiji
Poratna dr`ava prezentiran. Pre bi se moglo re}i da dr`avno i ustavno ure|enje
Srbije pokazuje istovremenu kombinaciju vi{e karakteristika pojedinih referentnih
modela koje je Slobodan Jovanovi} prezentirao.
Analizom novog Ustava Srbije, kao i uvidom u shvatanja i gledi{ta izra`ena
u ustavnoj debati („javnoj prepirci”), mo`e se re}i da aktuelno ustavno ure|enje
Srbije pokazuje odre|ena obele`ja modaliteta koji Slobodan Jovanovi} naziva
„demokratija”. Ovo proizilazi iz okolnosti da je novim Ustavom Srbije izri~ito
uvedena podela vlasti (~l. 9) i proklamovana sloboda {tampe i drugih vidova javnog
informisanja (~l. 46), odnosno sloboda politi~kog, sindikalnog i drugog
organizovanja i delovanja (~l. 44). Me|utim, kako se u politi~kim i stru~nim
raspravama isti~e, podela vlasti izvr{ena je na na~in na koji izvr{na vlast ima
znatnu prevagu nad zakonodavnom (posebno u mogu}im uslovima vanrednog
stanja), te se mo`e re}i da konkretni model po ovoj karakteristici pokazuje
odstupanja od navedenog op{teg modela.
26
Slobodan Perovi}, Povratak privrede tr`i{tu i vlasni{tvu, Pravni `ivot, Beograd, br. 1–2,
1991, str. 209–211.
248 Stevan Lili}

Paralelno sa karakteristikama koje aktuelno dr`avno i ustavno ure|enje Srbije


pribli`avaju modalitetu „demokratija”, prisutna su i obele`ja koja sada{njem
ure|enju daju obele`je modaliteta „komunizam”. S tim u vezi, u javnim politi~kim
i stru~nim raspravama, isti~e se da je ustavnim re{enjima u odnosu na ekonomsko
ure|enje, de facto obezbe|ena prevlast tzv. socijalisti~ke dru{tvene svojine, ~ime
je ujedno zadr`ana i prevlast politike nad privredom. Osim toga, mo`e se re}i da
su i pojedine karakteristike ostalih modaliteta modela „poratne dr`ave mase”
Slobodan Jovanovi} na odre|eni na~in prisutne.
Iz tih razloga, pri utvr|ivanju paralela po pitanju op{teg modela tzv. dr`ave
mase, odnosno njenih modaliteta i aktuelnog dr`avnog i ustavnog ure|enja Srbije,
moglo bi se, kao tentativni zaklju~ak, ponuditi konstatacija, da rezultati case study,
pokazuju karakteristike svih modaliteta op{teg modela „dr`ave mase”. Preciznije,
ova konstatacija bi se mogla formulisati interogativno: ka kojem modalitetu modela
dr`ave mase, na{ konkretan slu~aj pokazuje „tendencijsku orijentaciju”? Na prvi
pogled mo`e se ste}i utisak da ovakav zakju~ak otvara vi{e dilema nego {to daje
odgovora. Me|utim, kako se i mi danas u neku ruku nalazimo u „poratnoj” situaciji,
uvereni smo da je upravo u postavljanju ove dileme, mogu}e prona}i konstruktivnu
referentnu paralelu izme|u metodolo{ki i tipolo{ki inspirativne studije Slobodana
Jovanovi}a o modalitetima „poratne dr`ave mase”, sa jedne, i na{e realnosti, sa
druge strane.

Referentna literatura:
Svetislav Jeri}, Shvatanja Slobodana Jovanovi}a o osnovnim dr`avno-
pravnim institucijama u istorijsko-politi~kim radovima, magistarski rad, Pravni
fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 1988.
Slobodan Jovanovi}, Kelsenova kritika marksizma, Arhiv za pravne i
dru{tvene nauke, Beograd, br. 1–2, 1934.
Slobodan Jovanovi}, O suverenosti, Uvodno predavanje iz Dr`avnog prava,
Brani~, Beograd, br. 7, 1897.
Slobodan Jovanovi}, Pluralizam, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, Beograd,
br. 4, 1931. str. 265, 270–271.
Slobodan Jovanovi}, Poratna dr`ava, Geca Kon, a.d., Beograd, 1936.
Slobodan Jovanovi}, Primeri politi~ke sociologije: Engleska, Francuska,
Nema~ka, Geca Kon a.d., Beograd, 1940.
Slobodan Jovanovi}, Vlada Milana Obrenovi}a, Knjiga I (1868–1878), Geca
Kon, a.d., Beograd, 1926.
Jovan \or|evi}, Digijeva op{ta teorija o dr`avi, Arhiv za pravne i dru{tvene
nauke, Beograd, br. 3–4, 1934.
Shvatanja S. Jovanovi}a o tzv. dr`avi mase 249

Vladan Kutle{i}, Bogoljub Milosavljevi} (prire|iva~i), Ustav Republike


Srbije, recenzent prof. dr Ratko Markovi}, IRO Slu`beni glasnik Republike Srbije,
Beograd, 1990.
Ratko Markovi}, Ustav naroda, Pravni `ivot, Beograd, br. 9, 1988.
Serge Alain Mesceriaktor, The Vagaries of Administative legitimacy, IRAS,
Vol 56, No. 2, 1990.
Pavle Nikoli}, Ustav Republike Srbije od 1990. godine i problemi demokra-
tizacije, Pravni `ivot, Beograd, br. 1–2, 1991.
Slobodan Perovi}, Povratak privrede tr`i{tu i vlasni{tvu, Pravni `ivot,
Beograd, br. 1–2, 1991.
Olivera Vu~i}, Svetislava Bulaji}, Bele{ka o Raspravi na Pravnom fakultetu
o Predlogu za dono{enje novog Ustava SR Srbije, Anali Pravnog fakulteta u
Beogradu, Beograd, br. 4, 1990.
Zbornik radova: Pravna dr`ava, Institut za kriminolo{ka i sociolo{ka
istra`ivanja, Beograd, 1991.
Zbornik radova: Koncepcija novog Ustava, MC GKOSKB i Pravni fakultet
u Beogradu, Beograd, 1989.
SAVREMENA UPRAVA I
SUDSTVO
252 Stevan Lili}
Shvatanja S. Jovanovi}a o tzv. dr`avi mase 253

A. UPRAVNA DELATNOST

Stevan Lili}

LEGITIMITET UPRAVNOG DELOVANJA*

1. UPRAVA I PODELA VLASTI


Moderna misao o potrebi razdvajanja upravljanja od vladanja javlja se
po~etkom 19. veka sa idejom da „vladanje ljudima treba da bude zamenjeno
upravljanjem stvarima”,1 Ideja da upravljanje treba da zameni vladanje, posebno
se uobli~ava u solidaristi~kim koncepcijama socijal-funkcionalista po~etkom 20.
veka o upravi kao vr{iocu upravne delatnosti i javnih slu`bi. Prema ovom
stanovi{tu, iz kojeg je proiza{la i savremena koncepcija o upravi kao instrumentu
socijalne regulacije, uprava vi{e nije (i ne mo`e biti) deo dr`ave kao organizacije
sa tzv. monopolom fizi~ke sile i prinude u rukama vladaju}e klase, kako se to
donedavno i kod nas isticalo.
Podela vlasti je organizaciono na~elo na kome po~ivaju savremeni pravni i
politi~ki sistemi vlasti. Modernu koncepciju o podeli vlasti prvi je formulisao
engleski politi~ki i pravni filozof D`on Lok (John Locke, 1632–1704) u delu Dve
rasprave o vladi (Two Treatises on Government) iz 1689–90. godine,2 a razradio
francuski politi~ki mislilac [arl Monteskje (Charles Montesquieu, 1689–1755) u
delu O duhu zakona (De l’Esprit des lois), koje je objavljeno 1748. godine.3 Prema
ovom stanovi{tu, kada isto lice (~ovek ili organ): .. sjedini u svojim rukama i

* Stevan Lili}, Pravo u tranziciji: Srbija-Slova~ka, Beograd, 1999, str. 57–72.


1
Claude-Henri de Saint-Simon, Katekizam industrijalaca, Izbor iz djela, Zagreb, 1979, str.
206-231.
2
Uporedi: D`on Lok, Dve rasprave o vladi, Beograd, 1978; Kosta ^avo{ki, Politi~ka
filozofija D`ona Loka, Filozofske studije, br. V, 1974, str. 107-224.
3
Uporedi: Monteskje, O duhu zakona, Beograd, 1989; Radomir Luki}, Monteskjeova
politi~ka teorija, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, br. 1-2, 1955, str. 119-134. i dr.
254 Stevan Lili}

zakonodavnu vlast i upravnu, sloboda je nemogu}a, po{to u pravu niko ne mo`e


biti ograni~en svojom vlastitom voljom nego tu|om.4
U okviru koncepcije o podeli vlasti, kao posebno javlja se i pitanje razgra-
ni~enja izme|u izvr{ne i upravne vlasti. Uop{te uzev, pitanja u vezi sa proble-
matikom izvr{ne vlasti su istorijski i komparativno mnogobrojna i kompleksna.5
Tradicionalno se u sistemima podele vlasti podrazumeva da je izvr{na vlast
(egzekutiva) grana dr`avne vlasti kojoj je poverena funkcija izvr{avanja zakona
donetih od organa zakonodavne vlasti (parlamenta). Me|utim, problem nastaje
zbog toga {to, logi~ki posmatrano, izvr{na funkcija (kao aktivnost izvr{enja zakona)
podrazumeva kako dono{enje podzakonskih akata (npr. uredbe), tako i dono{enje
pojedina~nih akata. S obzirom da pojedina~ni akti mogu biti sudski (presude) i
upravni (re{enje), proizilazi da izvr{na funkcija u sebi obuhvata i sudsku i upravnu
funkciju. Zbog toga se uvodi dopunsko merilo razgrani~enja, koje sudsku i upravnu
funkciju razgrani~ava prema organima koji ih vr{e. Drugim re~ima, sudsku funkciju
vr{e sudovi,6 a upravnu organi uprave. Ono {to, me|utim, ostaje nerazgrani~eno
jeste razlika izme|u izvr{ne i upravne funkcije. Zapravo, prema ovom
tradicionalnom stanovi{tu, nije mogu}e utvrditi su{tinsku razliku izme|u izvr{ne
i upravne funkcije, pa se uzima da razlika i ne postoji. Tipi~na ilustracija ovog
pristupa je stanovi{ta ~uvenog austrijskog pravnog teoreti~ara, tvorca tzv. ~iste
teorije prava, Hansa Kelzena (1881–1973), koji isti~e da ...zakonodavstvo (ono
{to se u rimskom pravu ove „legis latio”) predstavlja stvaranje zakona (leges).
Me|utim, kada se govori o „izvr{enju” mora se ta~no znati {ta se izvr{ava, po{to
op{te pravne norme izvr{ava ne samo izvr{na vlast, ve} i sudska. Razlika je samo
u tome {to se ...u jednom slu~aju izvr{enje op{tih pravnih normi poverava
sudovima, a u drugom, tzv. izvr{nim, odnosno upravnim (administrativnim)
organima...7
Me|utim, za razliku od ovog tradicionalnog stava, danas se posebno isti~e
da se funkcije izvr{ne i upravne vlasti ne mogu u potpunosti izjedna~iti, s obzirom
da se izvr{na vlast danas ne bavi samo izvr{avanjem zakona, nego i formulisanjem
politike,8 odnosno dono{enjem najva`nijih, tzv. strategijskih politi~kih odluka.
To zna~i da izvr{na vlast nije vi{e samo funkcija izvr{enja zakona, ve} i poseban
centar politi~ke mo}i i odlu~ivanja.9 Sli~no stanovi{te imaju i na{i autori koji
4
Slobodan Jovanovi}, Osnovi pravne teorije o dr`avi, Beograd, 1914, str. 191-192.
5
Uporedi: Ratko Markovi}, Izvr{na vlast, Beograd, 1980; Slavoljub Popovi}, Organi izvr{ne
vlasti, Uporedni politi~ki sistemi, Beograd, 1983, str. 290-295. i dr.
6
Uporedi: Martin Shapiro, Courts – A Comparative Political Analysis, Chicago, 1981.
7
Hans Kelzen, Op{ta teorija prava i dr`ave, Beograd, 1951, str. 138.
8
Uporedi: Slobodan Jovanovi}, Poratna dr`ava, Beograd, 1936, i dr.
9
Enciklopedija politi~ke kulture, Izvr{na vlast, Beograd, 1993, str. 451.
Legitimitet upravnog delovanja 255

polaze od tzv. klasne su{tine dr`ave i prava pri odre|ivanju teorijskog pojma
izvr{ne vlasti koji isti~u da je: „Izvr{na vlast glavna poluga dr`avne vlasti (...)
Njeno politi~ko prvenstvo nad drugim vlastima zasniva se ne samo na njenim
unutra{njim svojstvima, ~ak ne ni prete`no na ovim svojstvima, ve} na ~injenici
koncentracije klasnih interesa vladaju}e klase u dru{tvenom nosiocu izvr{ne vlasti.
Otuda izvr{na vlast slu`i kao mo}no oru`je za o~uvanje klasnog poretka, za
u~vr{}enje vladavine vladaju}e klase.”10
Polaze}i od ovih okolnosti, izvr{nu i upravnu funkciju mogu}e je i sadr`inski
razgrani~iti, s obzirom da izvr{na funkcija sve vi{e podrazumeva vo|enje politike
(posebno izra`eno u ovla{}enju vlade da predla`e parlamentu zakone), dok upravna
funkcija obuhvata dono{enje upravnih odluka koje imaju za cilj svakodnevno
operativno izvr{avanje konkretnih zadataka koji se pred dr`avu postavljaju.11

2. DR@AVNA UPRAVA
Teorijski pojam dr`avne uprave, koji je nastao u Nema~koj u drugoj polovini
19. veka, polazi od zatvorene i apstraktne misaone konstrukcije na osnovama
legalisti~kog pozitivizma i normativisti~ke dogmatike. Ovaj pristup pojmu uprave
u teorijskom smislu konstrui{e tzv. funkciju dr`avne uprave koja se svodi na
autoritativno izvr{avanje zakona putem dono{enja „upravnih akata” kao pojedina~nih
akata vlasti i vr{enjem „upravnih radnji” kao materijalnih radnji prinude. Tvorac
ovog stanovi{ta je poznati nema~ki pravni mislilac Georg Jelinek (1851–1911).12
Teorijski koncept dr`avne uprave (u Nema~koj i drugim razvijenim evropskim
zemljama napu{ten je kao prevazi|en jo{ pre vi{e od pola veka) stavljen u kontekst
tzv. klasne su{tine dr`ave i prava, me|utim, naro~ito dolazi do izra`aja krajem
tridesetih, a puni zamah dobija tokom ~etrdesetih i pedesetih godina ovog veka u
Sovjetskom Savezu i drugim socijalisti~kim zemljama.13 Prema ovom stanovi{tu,
koje kod nas ve} vi{e decenija uporno zastupa akademik profesor Radomir D.
Luki}, dr`ava se svodi na „... organizaciju vladaju}e klase za za{titu klasnih
interesa putem monopola fizi~ke sile...”,14 dok se vr{enje uprave svodi, kako su to
10
Ratko Markovi}, Izvr{na vlast, Beograd, 1980. str. 233, 243.
11
Ivo Krbek, Osnovi upravnog prava FNRJ, Zagreb, 1950, str. 78, i dr.
12
Uporedi: Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 1914.
13
Uporedi: Hugh Collins, Marxism and Law, Oxford, 1982; J. Stalin, Foundations of Leninism
(1924), London, 1940.
14
Radomir Luki}, Teorija dr`ave i prava, Beograd, 1973, str. 56. Osim toga, uporedi: Radomir
Luki}, Teorija dr`ave i prava I, Beograd, 1956, str. 127: „Dr`ava je organizacija s monopolom
fizi~kog nasilja” i Radomir Luki}, Uvod u pravo, Beograd, 1993, str. 43: “Zato dr`avu mo`emo
najkra}e da defini{emo kao organizaciju koja ima najja~i aparat za fizi~ku prinudu u datom dru{tvu,
ili kra}e, kao organizaciju s monopolom na fizi~ku prinudu”.
256 Stevan Lili}

isticali sovjetski autori ~iji su se ud`benici i kod nas koristili, na „...prikupljanje


poreza, politi~ku represiju (progonstva i izgnanstva, hap{enja), upravljanje
vojskom i organizaciju {pijuna`e i kontra{pijuna`e, za{titu dru{tvenog poretka i
dr`avne bezbednosti tsl.”15 Od teorijskog stanovi{ta u odre|ivanju pojma uprave
kao vr{enja autoritativnih aktivnosti zapovedanja i prinude polaze i pojedini na{i
autori upravnog prava, posebno Pavle Dimitrijevi} i Ratko Markovi},16 Zoran
Tomi}17 i drugi.18
Slobodan Jovanovi} (1869–1958), me|utim, pokazao je jo{ po~etkom ovog
veka da se dr`ava ne mo`e svesti na organizaciju za primenu fizi~ke sile i prinude.
Tako, ... teorija koja dr`avu uzima kao silu, polazi od toga da svaki ima onoliko
prava koliko i sile. Umesto da re{ava problem o opravdanju dr`ave, ova ga teorija
prosto odri~e, po{to uzima da upotebi sile ne treba nikakvog opravdanja, ako je
samo upotrebljena sila dovoljno velika. S jedne strane, dr`avi ne treba nikakvo
pravo na upotrebu sile, po{to je dr`ava ja~a od onih nad kojim vr{i prinudu. S
druge strane, ba{ zato {to je ja~a, ona ima pravo na upotrebu sile. Na osnovu svoje
sile, dr`ava bi imala pravo zapovedanja svojim podanicima samo dotle, dokle bi
bila u stanju da pokornost svojih podanika, i bez ikakva prava, prostom silom
iznudi. Teorija o pravu ja~eg nemo}na je da doka`e pretvaranje sile u pravo, po{to
i po toj teoriji sila ne mo`e imati trajnijeg dejstva od onoga koji bi i ina~e, li{ena
pravnog obele`ja, imala...19
Koncept pravne dr`ave (Rechtsstaat) i princip vladavine prava (Rule of Law)
velike su tekovine evropske i svetske civilizacije.20 U odnosu na upravu, poseban
zna~aj pravne dr`ave je u tome {to obezbe|uje legalitet (zakonitost) upravnih
odluka. Bez pravne dr`ave nezamisliv je i svaki savremeni upravni sistem.
Kao tvorevina 19. veka, koncept pravne dr`ave podrazumeva normativisti~ki
model ure|enja dru{tvenih odnosa, prema kojem se pravnim normama, oli~enim
u zakonima i drugim op{tim podzakonskim aktima (npr. uredbama, naredbama i
pravilnicima), propisuju pravila dru{tvenog pona{anja. Na osnovu op{tih pravnih
normi, donose se pojedina~ne pravne norme oli~ene u pojedina~nim pravnim
aktima (npr. presudama sudova i re{enjima organa uprave), koje neposredno uti~u
na pona{anje ljudi.
15
A.I. Denisov, Osnovi marksisti~ko-lenjinisti~ke teorije dr`ave i prava, Arhiv za pravne i
dru{tvene nauke, Beograd, 1949, str. 165.
16
Pavle Dimitrijevi}, Ratko Markovi}, Upravno pravo I, Beograd, 1986.
17
Zoran Tomi}, Upravno pravo, Beograd, 1991.
18
Uporedi: Dragan Milkov, Upravno pravo (upravna delatnost), Beograd, 1988; Nevenka
Ba~anin, Teorija upravnog prava, Beograd, 1994, i dr.
19
Slobodan Jovanovi}, Osnovi pravne teorije o dr`avi, Beograd, 1914, str. 25-25.
20
Uporedi: Lord Lloyd of Hampstead, M.D.A. Freedman, Lloyd’s Introduction to Jurispru-
dence, London, 1985.
Legitimitet upravnog delovanja 257

Me|utim, koncept pravne dr`ave u svom izvornom vidu, koji podrazumeva


da je neki postupak vlasti opravdan samim tim {to je legalan, tj. u skladu sa nekim
propisom, danas ne bi mogao biti ostvaren bez velike opasnosti po op{te
demokratske tekovine.21 Iz tih razloga, dovoljno je samo spomenuti nacisti~ke i
rasisti~ke re`ime. Ostvarivanje koncepta pravne dr`ave danas ne mo`e predstavljati
cilj, ve} samo nu`nu pretpostavku prava, ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti,
pravde i pravi~nosti.22 Za razliku od ovog prvobitnog koncepta pravne dr`ave,
savremene koncepcije polaze od toga da je u vr{enju vlasti dr`avi, osim legaliteta,
neophodan i legitimitet, tj. opravdanost njenog delovanja u svakom konkretnom
slu~aju. Prema tome, neki postupak (npr. dono{enje zakona, uredbe ili pojedina~nog
akta) ne postaje legitiman samim tim {to ga je sprovela dr`ava ili neki njen organ,
ve} se opravdanost svakog konkretnog postupka ili akta mora ceniti i na osnovu
opravdanosti njegove sadr`ine.
U odnosu na upravu, to zna~i da i delatnost uprave ne postaje legitimna
(opravdana) samim tim {to je uprava vr{i na legalan na~in. Iz tih razloga, danas se
smatra da koncept legaliteta upravne vlasti mora ustupiti mesto konceptu
legitimiteta (opravdanosti) upravnog delovanja. Kako se isti~e, legitimitet vlasti
ne mo`e se vi{e tra`iti u njenom nastanku, ve} u njenom delanju. Ovaj obrnuti red
posmatranja ne samo da stavlja pod veliku sumnju tradicionalna pravna stanovi{ta
po pitanju odnosa prava i uprave, ve} u zna~ajnoj meri menja op{i pogled na
upravu. U tom smislu: „... Uprava prestaje biti samo slu{kinja unapred
postavljenog pravnog poretka i postaje pokreta~ dru{tvenih tokova, u okviru kojih
zauzima zna~ajno, ako ne i najzna~ajnije mesto...”2 3

3. UPRAVA KAO JAVNA SLU@BA


Nasuprot „dr`avnom” i „klasnom” modelu uprave, modeli uprave koji danas
preovla|uju u razvijenim zemljama (posebno evropskim), proizilaze iz koncepcije
socijalne funkcije dr`ave i uprave i njihove uloge u ostvarivanju op{te dru{tvene
dobrobiti (bono publico). Koncept socijalne funkcije, odnosno dru{tvene uloge
uprave, polazi od toga da se vr{enje upravnih aktivnosti dr`ave ne mo`e svesti
isklju~ivo na vr{enje dr`avne vlasti (u smislu izdavanja zapovesti i vr{enja radnji
prinude prema svojim podanicima), ve} da vr{enje upravnih aktivnosti, pre svega,
21
Uporedi: Temelji moderne demokratije – Izbor deklaracija i povelja o ljudskim pravima
(1215-1989), Beograd, 1989, i dr.
Uporedi: Milivoje Markovi}, Pravna dr`ava, Beograd, 1939; Danilo Basta, Diter Miler,
22

Pravna dr`ava – poreklo i budu}nost jedne ideje, Beograd, 1991; Vladan Vasilijevi} (urednik),
Pravna dr`ava, Beograd, 1990. i dr.
23
Serge Alain Mescheriakoff, The Vagaries of Administrative Legitimacy, International
Review of Administrative Science, vol. 56, no. 2, 1990, str. 309.
258 Stevan Lili}

podrazumeva vr{enje javnih slu`bi, kao aktivnosti kojima se stvaraju i obezbe|uju


uslovi koji su neophodni gra|anima za njihov svakodnevni `ivot i rad i koje
doprinose op{tem razvoju i napretku dru{tva kao celine.
Prema ovom stanovi{tu, ~iji je tvorac ~uveni francuski pravni mislilac Leon
Digi (1859–1928), u uslovima savremenog materijalnog i kulturnog dru{tvenog
razvoja, dr`avna javna vlast se transformi{e u javnu slu`bu, sa zadatkom da
obezbedi uslove koji su neophodni za razvoj i napredak dru{tva u oblasti
obrazovanja, socijalne politike, zdravstvene za{tite, nau~nih istra`ivanja, za{tite
prirode, privrednog razvoja i dr.24
Polaze}i od toga, u teoriji i praksi razvijenih zemalja danas se posebno isti~e
da je savremeni koncept uprave koja pru`a javne usluge proistekao iz shvatanja
dr`ave kao organizacije ~ija je socijalna funkcija vr{enje javnih slu`bi. Tako, „...
savremeni ustavni i upravni sistemi po~ivanju na konceptu dr`ave kao organizacije
koja pru`a javne usluge...”25 Od ovog teorijskog stanovi{ta u odre|ivanju pojma
uprave polaze i na{i poznati autori koji se bave upravnim pravom, posebno Lazo
Kosti},26 Mihailo Ili} (1919–1944),27 Nikola Stjepanovi} (1907–1987),28 Draga{
Denkovi},29 Slavoljub Popovi}3 0 i drugi.31
Za razliku od pravno-politi~kih koncepcija, socio-tehnolo{ke konocepcije o
upravi vezuju teorijski pojam uprave za tzv. organizovani ljudski rad. Prema ovom
stanovi{tu, upravna delatnost nije delatnost kojom se isklju~ivo bavi dr`ava (vlast),
24
Uporedi: Leon Digi, Preobra`aji javnog prava (1913), Beograd, 1929.
25
David Rosenbloom, Public Administration and Law, New York – Basel, 1982, str. 3-4.
26
Lazo M. Kosti}, Administrativno pravo Kraljevine Jugoslavije I-III, Beograd, 1933-36.
27
Uporedi: Mihailo Ili}, Administrativno pravo – teorijski deo, Beograd, 1928.
28
Uporedi: Nikola Stjepanovi}, Osnovi administratvnog prava, Subotica, 1940; Upravno
pravo FNRJ, Beograd, 1973; Upravno pravo u SFRJ, Beograd, 1964; Upravno pravo SFRJ I-II,
Beograd, 1973; Upravno pravo u SFRJ, Beograd, 1978; N. Stjepanovi}, S. Lili}, Upravno pravo,
Beograd, 1991; S. Lili}, Upravno pravo, Beograd, 1998.
29
Draga{ Denkovi}, Upravno pravo kao nau~na disciplina, Anali Pravnog fakulteta u
Beogradu, br. I, 1969; Preobra`aj predmeta upravnog prava..., Zbornik za dru{tvene nauke, Matica
srpska, br. 67, Novi Sad, 1979.
30
Uporedi: Slavoljub Popovi}, Upravno pravo – op{ti deo, Beograd. 1989. i dr.
31
Nata bene: I u ovom radu polazi se od teorijske koncepcije socijalne funkcije dr`ave i
savremenog modela uprave kao sistema ljudske saradnje, a ne od dr`avno-pravnog modela uprave
kao instrumenta za vr{enje upravne vlasti ili aparata sa monopolom prinude za ostvarenje klasne
dominacije. Sa druge strane, konkretne institucije na{eg pozitivnog upravnog prava (npr. upravno-
pravni odnos, upravni akt, upravni postupak, upravni nadzor i sl.), bi}e izlo`ene onako kako su u
zakonima i drugim propisima date de lege lata. S tim u vezi, treba imati u vidu stanje u na{em
upravnom zakonodavstvu, tj. da mnoge institucije na{eg va`e}eg upravnog prava jo{ uvek po~ivaju
na konceptu poslova uprave i upravne delatnosti kao oblika vr{enja upravne funkcije, a ne na
savremenim teorijskim konceptima (uprave kao javne slu`be).
Legitimitet upravnog delovanja 259

ve} je ona svojstvena svakom obliku organizovanog rada. U tom smislu, i upravne
aktivnosti koje obavlja dr`ava, odnosno dr`avna uprava, podle`u istim principima
jedne posebne tehnologije radnog procesa koja se ozna~ava kao upravljanje.
Istorijski posmatrano, socio-politi~ke teorije vode poreklo od tzv. upravne
pragmatike, kao skupa brojnih upravnih tehnika, iskustava i metoda pragmatskog
i aplikativnog karaktera.
Kameralisti, rani srednjoevropski predstavnici pravca upravne tehnike, kori-
stili su i razvijali tehnike i metode tzv. ~istog upravnog iskustva u vo|enju dr`avnih,
odnosno policijskih poslova, kako su se tada nazivali poslovi uprave. U kasnom
srednjem veku, posebno u Francuskoj, Nema~koj i Austriji, izraz policija imao je
i {ire zna~enje i ozna~avao je upravu u celini.32 Zato treba biti obazriv i radove iz
tog vremena koja nose naziv policijske nauke treba shvatiti kao dela koja se odnose
na upravu, a ne na policiju u dana{njem smislu re~i.33 Kameralisti verno i bez
kritike bele`e sve poslove koje kao kraljevski ili carski ~inovnici obavljaju (prema
na~elu da je podjednako zna~ajan svaki zadatak na kome se radi) i na osnovu
uop{tavanja tih iskustava stvaraju ~itave sisteme sa preskripcijama (receptima)
za „dobro upravljanje”. Svoje stavove izla`u u praktimumima i ud`benicima za
nove generacije lojalnih vladarevih ~inovnika i, izme|u ostalog, preporu~uju da
se snage gra|ana moraju u odnosu na snage vladara nalaziti uvek u takvom odnosu
„... da snaga gra|ana u svakom slu~aju bude manja od mere prinudnih snaga
dr`ave...”3 4
Nove koncepcije, tehnike i metode upravljanja javljaju se, me|utim, naro~ito
po~etkom i sredinom 20. veka, kao odgovori na probleme upravljanja vezane za
kompleksne industrijske i ekonomske sisteme. Osim politi~ara i pravnika,
problemima uprave po~inju se baviti i ekonomisti, tehni~ari i in`enjeri. Isti~e se
da u velikim i slo`enim tehnolo{kim sistemima (npr. u industrijskim zavodima)
svaka radna operacija ima svoj tehni~ki optimum, tj. jednu teorijski odredivu ta~ku
u kojoj je odnos izme|u ulo`enih sredstava, vremena, rada i drugih faktora, sa
jedne, i najve}eg efekta, odnosno rezultata, sa druge strane, najpovoljniji. Na tim
osnovama nastale su i koncepcije o tzv. nau~noj organizaciji rada koje problematiku
32
Starogr~ka re~ polis, koja je ozna~avala tada{nji grad-dr`avu (Atinu, Spartu i dr.), zadr`ala
se i do dana{njeg dana u gotovo svim jezicima sveta, mada u jednom znatno u`em smislu. Tako
polis, odnosno policija, danas, po pravilu, ozna~ava jedan specijalizovani, „lako naoru`ani”
podsistem uprave ~iji je zadatak odr`avanje svakodnevnog „javnog reda i mira”.
33
Uporedi: Nicolas de la Mare, Traitù de la police, 1705; Gotlieb von Justi, Grundgesetze
der Polizeiwissenshaft, 1765; Joseph von Sonnenfels, Grandgesetze der Polizei, Handlung und
Finanzwissenshaft, 1770-1776, itd. (Eugen Pusi}, Upravni sistemi I, Zagreb, 1985, str. 257;
Slavoljub Popovi}, Upravno pravo, Beograd, 1989, str. 120-121. i dr.).
34
Joseph von Sonnenfeis, Grundsetze der Polizei, Handlung und Finazwissenschaft, Band
I, Wien, 1796, str. 42; Eugen Pusi}, Problemi upravljanja, Zagreb, 1971, str. 13.
260 Stevan Lili}

upravljanja vide prevashodno kao pitanja organizacije, odnosno selekcije


optimalnih tehnika i metoda organizovanja.35
Prvobitne koncepcije au~ne organizacije rada, me|utim, bivaju izlo`ene
argumentovanoj kritici suvi{e apstraktne i nedovoljno realne, s obzirom da,
insistiraju}i samo na pitanjima organizacije, ne uo~avaju, niti uva`avaju dva veoma
bitna realna elementa, tj. ljude sa svojim slo`enim psihi~kim strukturama, sa jedne,
i dru{tvo kao socijalno okru`enje organizacije, sa druge strane.36 Psiholo{ka kritika
nau~ne organizacije rada isti~e da se kod upravljanja organizacijom mora uzeti u
obzir i „psiholo{ka realnost”, tj. motivi, reagovanja i pona{anja pojedinaca koji u
radnom procesu ostvaruju tzv. dru{tvene uloge i stupaju u me|uljudske odnose.37
Sa druge strane, sociolo{ka kritika isti~e da se kod upravljanja organizacijom
mora uzeti u obzir i socijalna realnost, tj. uticaj, ograni~enja i stimulacije koje
deluju na organizaciju i dolaze iz njenog dru{tvenog okru`enja.38
Socio-tehnolo{ke koncepcije odre|uju teorijski pojam uprave kao
kontinuiranu delatnost koja obuhvata posebne funkcije – planiranja, usmeravanja,
kontrolisanja, ocenjivanja i ponovnog usmeravanja. U nastojanju da se pove}a
stepen racionalizacije, efikasnosti i ekonomi~nosti uprave, sa~injena je i jedna
posebna „lista” upravnih poslova koji su tipi~ni za svaki oblik upravljanja, bilo da
se obavlja u privrednim korporacijama ili u okviru dr`ave. Ta lista upravnih
aktivnosti sumirana je u poznatoj (engleskoj) skra}enici POSDCORB koja
obuhvata: planiranje, organizovanje, selekciju kadrova, usmeravanje, koordinaciju,
izve{tavanje i finansiranje.39 Rezultati savremenog socio-tehnolo{kog pristupa
problemima upravljanja pokazali su da se i u okviru dr`ave upravne aktivnosti ne
mogu vi{e posmatrati isklju~ivo kao jedna funkcija vr{enja dr`avne vlasti, ve}
kao kompleks aktivnosti koje slu`e ostvarivanju postavljenog cilja. Zbog toga se
35
Uporedi: Frederick Taylor, Principles of Scientific Management (1911), New York, 1967;
Henri Fayol, Administration Industriàlle et Genéral – Prévoyance, Organisation, Commandement,
Coordination, Contróle (1916), Paris, 1941; Pavle Dimitrijevi}, Organizacija i metodi rada javne
uprave, Beograd, 1959. i dr.
36
Uporedi: Don Martindale, Institutions, Organizations and Mass Society, Boston, 1966;
Mijat Damjanovi}, Organizacija i upravljanje, Beograd, 1982. i dr.
37
Uporedi: Elton Mayo, The Human Problem of An Industrial Civilization, New York,
1933; Robert Merton, Bureaueratic Structure and Personality, 1940; Chris Argyris, Personality
and Organization, New York, 1957. i dr.
38
Uporedi: Philip Seiznick, Foundations of the Theory of Organization, 1948; Talcot Par-
sons, Structure and Process in Modern Societies, Glencoe, 1960; Michel Crozier, Le Phénomenéne
Bureaucratique, Paris, 1963; Herbert Simon, On The Concept of Organizaction Goal, American
Science Quaterly, June 1964; Fred Emery, Eric Trist, The Causal Texture of Organizational Envi-
ronments, Human Relations, no. 1, 1965. i dr.
39
Uporedi: Luther Gulick, Lyndal Urwick, Papers on the Science of Administration, New
York, 1937.
Legitimitet upravnog delovanja 261

i dr`avna uprava mora posmatrati u jednom {irem dru{tvenom kontekstu, a ne


isklju~ivo u kontekstu vr{enja vlasti. Polaze}i od toga, i tzv. upravna funkcija
dr`ave, shva}ena kao posebna funkcija vlasti, mora se redefinisati u smislu da
predstavlja samo jednu od brojnih funkcija upravljanja koje ostvaruje dr`ava.40
Teorija i praksa upravljanja u organizacijama uop{te, a u okviru uprave
posebno, u poslednjih dvadesetak godina dobijaju posebnu dinamiku zbog novog
razvoja standarda upravne efikasnosti41 i tehnologije upravljanja.42 Kompleksne
tehnike i metode upravljanja danas su naro~ito razvijene, po{to su svoju prvobitnu
pragmatsku orijentaciju oplemenile ne samo elementima psiholo{kih i sociolo{kih
istra`ivanja, ve} i metodologijom op{te teorije sistema, sa jedne, i najsavremenijom
informati~kom tehnologijom, sa druge strane.43
Savremene socio-tehnolo{ke koncepcije u odre|ivanju teorijskog pojma
uprave polaze, dakle, od stanovi{ta da se upravne aktivnosti u okviru dr`ave ne
mogu svesti samo na jednu od funkcija dr`avne vlasti, ve} da se one moraju
posmatrati sa stanovi{ta vr{enja brojnih i slo`enih funkcija upravljanja.

4. UPRAVA KAO SISTEM ZA SOCIJALNU REGULACIJU


Tradicionalne pravno-politi~ke, kao i savremene socio-tehnolo{ke koncepcije
odre|ivanja pojma uprave imaju jedan inherentni („uro|eni”) nedostatak. Naime,
i jedna i druga koncepcija metodolo{ki su nemo}ne da svojim teorijskim vi|enjem
sadr`ine pojma uprave izraze celovitost uprave kao slo`ene dru{tvene pojave koja
se, izme|u ostalog, manifestuje u raznim politi~kim („vlast”), pravnim („funkcije”),
psiholo{kim („ljudi”), socijalnim („organizacija”), tehnolo{kim („radni proces”)
i drugim elementima.
Zbog toga su se nastojanja u odre|ivanju modernog teorijskog pojma uprave
okrenula najnovijim metodolo{kim i nau~no-istra`iva~kim dostignu}ima oli~enim
u op{toj teoriji sistema. Kao rezultat toga, stvorene su teorijske i metodolo{ke
pretpostavke na osnovu kojih je mogu}e odrediti jedan moderan teorijski pojam
40
Uporedi: Herbert Simon, The New Science of Management, New York, 1960; Eugen
Pusi}, Uprava (1961), Zagreb, 9. izd. 1989; Dragoljub Kavran, Nauka o upravljanju, Beograd,
1991. i dr.
41
Uporedi: James March, Herbert Simon, Organizations, New York, 1958; Dwight Waldo,
The Enterprise of Public Administration, Novato, 1980. i dr.
42
Uporedi: James Emery, Organizational Planning and Control Systems – Theory and Tech-
nology, New York, 1969.
43
Uporedi: A. Melezinek, A. Kornhauser, L. {turn, Technick und Informationsgesellshuft,
Alsbach, 1987; Klaus Grimmer, The Use Of Information Technology In Qualitative Administra-
tion Work – Organizational, Economic and Service-Related Aspects, European Center For Re-
search and Documentation In Social Sciences, Vienna, 1987. i dr.
262 Stevan Lili}

uprave polaze}i od premise da je uprava slo`eni upravni sistem za socijalnu


(dru{tvenu) regulaciju.
Za razliku od tradicionalnih i novijih pravno-politi~kih i socio-tehnolo{kih
koncepcija uprave, moderni teorijski pojam uprave polazi od uprave kao jednog
slo`enog upravnog sistema ljudske saradnje za socijalnu regulaciju.
Moderni teorijski pristup pri odre|ivanju pojma uprave polazi od stanovi{ta
da uprava predstavlja jedan slo`en i dinami~ki sistem, odnosno preciznije, upravni
sistem. Izraz sistem u najop{tijem smislu mo`e se definisati kao celina sastavljena
iz delova, sa jedne strane, i kao celina koja se razlikuje od svoje okoline, sa druge.
U tom smislu, „... upravni sistemi su sistemi ljudske saradnje, a sistemi ljudske
saradnje vrsta sistema...”44
Pod sistemom ljudske saradnje podrazumevaju se razni oblici pona{anja
ljudi radi uspostavljanja njihovih me|usobnih odnosa u procesu rada sa ciljem
ostvarivanja nekog efekta (npr. proizvodnja, kulturni razvoj, za{tita prirode i dr.).
Budu}i da su oblici pona{anja ljudi motivisani `eljom (ili nu`dom) da se uspostavi
saradnja sa drugim ljudima, iz toga proizilazi da je pona{anje jednog ~oveka uvek
orijentisano ka odgovaraju}em pona{anju drugog.45
Koncept socijalne regulacije proizilazi iz okolnosti da ljudi u dru{tvu ostvaruju
svoje interese kako u odnosima me|usobne saradnje, tako i u me|usobnim sukobima.
Me|usobna konkurencija pojedinaca i dru{tvenih grupa za relativno oskudna
materijalna i dru{tvena dobra ispoljava se bilo kao dominacija (kada se interesi
jednih ostvaruju na ra~un drugih), bilo kao kompromis (kada se interesi ostvaruju
samo jednim delom i nikada u potpunosti). U tom smislu, koncept socijalne regulacije
polazi od stanovi{ta da upravni sistem, kao sistem ljudske saradnje, ima za cilj
neutralisanje kontingentnosti,46 tj. negativnih efekata neizvesnosti koji proizilaze iz
mogu}eg nelegitimnog pona{anja drugih ljudi u dru{tvenoj interakciji.47
Moderni koncept uprave kao sistema za socijalnu regulaciju polazi od
rezultata do kojih je do{la op{ta teorija sistema48 i od tzv. sistemskog pristupa u
odre|ivanju slo`enih prirodnih, i posebno, dru{tenih pojava.49
44
Eugen Pusi}, Upravni sistemi I, Zagreb, 1985, str. 9, 11.
45
Ibid., str. 33.
Uporedi: Eugen Pusi}, Upravni sistemi I, Zagreb, 1985; Herbert Werlin, Contingency Theory:
46

The Wrong Door, International Review of Administrative Sciences, vol. 55, no. 1, 1989. i dr.
47
Eugen Pusi}, Dru{tvena regulacija, Zagreb, 1989, str. 339-340.
48
Uporedi: A. Angyl, A Logic of Systems (1941), F. Emery (Editor), Systems Thinking,
Harmondsworth, 1969; Ludvig von Bertalanffy, General Systems Theory; D. Singer (Editor), Human
Behaviour and International Politics, Chicago, 1965; John Dorsey, A Communication Model for
Administration, American Science Quaterly, Decembar 1957; Staford Beer, Decision and Control
– The Meaning of Operational Research and Management Cybernetics, New York, 1959. i dr.
49
Uporedi: Niklas Luhmann, Teorija sistema, svrhovitost i racionalnost (1961), Zagreb, 1981.
Legitimitet upravnog delovanja 263

Karakteristi~na za nauku, posebno za oblast dru{tvenih nauka, bila je njena


prevashodno pozitivisti~ka orijentacija usmerena ka utvr|ivanju ~injenica i
odre|ivanju elemenata koji jednu pojavu razlikuju od druge (differentia specifica).
Iako je ovim pristupom svojevremeno dat veliki doprinos razvoju znanja o detaljima
u okviru specifi~nih i ograni~enih podru~ja (npr. broj, vrsta i zna~enje pravnih
normi u okviru jednog zakona), u uslovima neprekidnog narastanja op{te dru{tvene
slo`enosti, pozitivisti~ki pristup sve je vi{e „otkazivao”, uz karakteristi~nu
konstataciju da dolazi do o~iglednog raskoraka izme|u teorijskih koncepcija
modela, sa jedne, i dru{tvene realnosti, sa druge strane. U oblasti prava, kao tipi~an
primer nemo}i pravnog pozitivizma da se uhvati u ko{tac sa dru{tvenim realnostima
navodi se tzv. raskorak prava i stvarnosti, metafori~no izra`en kao „pobuna fakta
protiv prava”.50
Tradicionalni pozitivisti~ki pristup po~iva na konceptu da celinu koja se
prou~ava treba rastaviti na tzv. sastavne delove, jer se polazilo od toga da je celina
jednaka mehani~kom zbiru svojih delova (npr. da pravo predstavlja „skup” pravnih
normi i sl.). Sistemski pristup, me|utim, polazi od toga da celina nastaje samo
kao interakcija delova celine me|u sobom i da celina ima vrednost koja je vi{eg
reda u odnosu na vrednost zbira njenih delova (npr. pravni sistem je vrednost
vi{eg reda od prostog zbira pravnih normi sadr`anih u zakonima i drugim pravnim
aktima). Zbog toga celina ima karakter sistema u kojem postoji me|usobno dejstvo
njegovih delova i koji je izlo`en uticajima svog okru`enja. Sistem je, dakle, u
stalnoj dinami~koj interakciji sa svojim okru`enjem kako bi se prilagodio i osigurao
svoj opstanak. U metodolo{kom smislu, „... teorija sistema ozna~ila je veliku
promenu optike, intelektualne prerspektive iz koje se posmatra realnost...”51
U tom kontekstu, sistemski pristup je odlu~uju}a teorijska pretpostavka za
savremeno prou~avanje kompleksnih socijalnih sistema, posebno uprave, jer su
karakteristike kompleksnih sistema druga~ije od onih koje va`e za jednostavne
celine.52 Sistemi visokog stepena slo`enosti i sa velikim brojem me|usobnih veza
svoju stabilnost posti`u stvaranjem posebnih, tzv. modularnih podsistema unutar
sebe, koji omogu}avaju prilago|avanje sistema na promene u okolini i u njemu
samom. U suprotnom, dolazi do stagnacije, pa ~ak i kolapsa sistema.53
Prekretnica u metodologiji prou~avanja uprave, kao i tehnologiji
upravljanja, nastupa sredinom, a naro~ito se razvija u drugoj polovini 20. veka,
50
Uporedi: Slobodan Perovi}, Kriza pravnog sistema, Pravni `ivot, br. 11, 1987.
51
Miroslav Pe~ujli}, Metodologija dru{tvenih nauka, Beograd, 1982, str. 45-46.
Uporedi: Rajko Tomovi}, Radivoj Petovi}, Moderni pogledi na upravljanje sistemima,
52

Beograd, 1970.
53
Lovro {turm, Zna~enje sistemskog upavljanja za javnu upravu, Zbornik Pravnog fakulteta
u Zagrebu, br. 3-4, 1987, str. 429.
264 Stevan Lili}

pojavom kibernetske modelistike zasnovane na egzaktnim matemati~kim


modelima upravljanja i organizovanja slo`enih regulacionih procesa primenom
informati~ke tehnologije.54 U transdisciplinarnim metodolo{kim i tehnolo{kim
okvirima kibernetike kao op{te nauke o upavljanju, ~iji je predmet komunikacija
i kontrola u slo`enim dinami~kim sistemima,55 nastaje i razvija se ~itav spektar
regulacionih koncepcija, upravlja~kih tehnika i novih tehnologija, kao {to su
sistemska analiza, linearno i dinami~ko programiranje, operaciona istra`ivanja,
projekt menad`ment, poslovna logistika, teorija igara, tzv. cost-benefit analiza,
formulacija strategije, automatska obrada podataka itd.56 Kibernetska modelistika
prilazi upravi prvenstveno sa aspekta uloge informacija u procesu ostvarenja
upravnih aktivnosti, postavljaju}i tako funkciju upravljanja u kontekst regulacije
sistema.57 Najop{tije posmatrano, kibernetski model polazi od toga da se svaki
sistem sastoji od dva podsistema: a) onog koji upravlja (upravlja~ki sistem) i b)
onog kojim se upravlja. Informacije ~ine supstrat (su{tinu) upravljanja i mogu
biti: direktne (koje teku od upravlja~kog podsistema ka sistemu kojim se upravlja)
i povratne (koje teku od podsistema kojim se upravlja ka upravlja~kom
podsistemu). Povratne informacije, odnosno povratna veza (tzv. feed-back), kao
oblik regulacije, odnosno kontrole aktivnosti sistema, koriste rezultate ostvarenih
aktivnosti sistema radi korigovanja njegovih budu}ih aktivnosti, i tako zatvaraju
tzv. komunikacioni krug.
Za odre|ivanje teorijskog pojma uprave sa stanovi{ta kibernetske modelistike,
posebno je zna~ajan tzv. kibernetski model uprave, koji je sa~inio francuski
stru~njak za upravu Lisjen Mel (Lucien Mehl). Prema ovom modelu, uprava je
fenomen koji se javlja kod slo`enih sistema u okviru ljudske zajednice. Prema
Melu, organizacije, kao kompleksni i dinami~ki socijalni sistemi sa finalitetom,
predstavljaju slo`ene dru{tvene celine koje se obrazuju radi postizanja nekog cilja
(tzv. finalitet).58 U okviru jedne organizacije (npr. dr`ave), aktivnosti ljudi mogu
54
Uporedi: Lee Loevinger, Jurimetics – The Next Step Forwaral, Minnesota Law Review;
no. 5, 1949; Stevan Lili}, Kibernetika modelistika i odre|ivanje upravne funkcije, Pravni `ivot, br.
11, 1985.
Uporedi: Norbert Wiener, Cybernetics: Or Control and Communication in The Animal
55

and The Machine (1948), Cambridge, 1968.


56
Uporedi: William House, The Impact of Information Technology on Management Opera-
tions, Prinston, 1971.
57
Uporedi: Ross Ashby, Self-Regulation and Requisite Variety (1956), F. Emery (Editor),
Systems Thinking, Harmondsworth, 1969; Ross Ashby, An Introduction to Cybernetics, London,
1956, i dr.
58
Uporedi: Lucien Mehl, Za kibernetsku teoriju upravnog delovanja, (E. Pusi}, Problemi
upravljanja, Zageb, 1971, str. 115-174); Lucien Mehl, La cybernetique et l’administration, La
Revue Administrative, Paris, no. XII, 1959, str. 542-567. i dr.
Legitimitet upravnog delovanja 265

se posmatrati bilo kao regulatorske (upravlja~ke) aktivnost, bilo kao efektorske


(realizatorske) aktivnosti. Regulatorske aktivnosti dalje mogu biti selektorske
aktivnosti (aktivnosti odre|ivanja cilja) i transduktorske aktivnosti (aktivnosti
sprovo|enja cilja u izvr{enje). Osim toga, postoje i kontrolne aktivnosti (aktivnosti
kontrole realizacije ostalih aktivnosti) u vidu feed-back aktivnosti. Polaze}i sa
stanovi{ta kibernetske modelistike, sadr`ina teorijskog pojma uprave mo`e se
odrediti kao vr{enje transduktorskih aktivnosti, tj. kao skup aktivnosti kojima se
ciljevi neposredno sprovode u materijalnu realizaciju (efekat). Poseban doprinos
kibernetske modelistike u odre|ivanju teorijskog pojma uprave ogleda se u
sadr`inskom odre|ivanju upravnih aktivnosti kao aktivnosti „transduktorskog
karaktera” kojima se op{ti ciljevi sistema sprovode u neposredno izvr{enje. U
tom smislu, dono{enje upravnih akata od strane organa uprave i drugih ovla{}enih
subjekata bila bi tipi~na transduktorska aktivnost kojom se op{ti cilj (utvr|en u
zakonu) sprovodi u realizaciju radi postizanja odgovaraju}eg efekta (pona{anje ljudi).

5. SOCIJALNA REGULACIJA
Op{ti privredni i dru{tveni razvoj,59 uz veliki obim dr`avne intervencije i
normativnu regulativu, ukazuju na okolnost da se socijalna regulacija u vo|enju
javnih poslova ne mo`e vi{e posmatrati kao marginalna aktivnost u odnosu na
osnovne dru{tvene procese. Socijalna regulacija koju sprovodi uprava i sama sada
postaje osnovni dru{tveni proces i ~ini bitnu pretpostavku ekonomske efikasnosti,
kulturnog razvoja i op{teg dru{tvenog napretka u uslovima razvijenog industrijskog
i urbanizovanog dru{tva.60
Krajem 19. i po~etkom 20. veka uprava se javlja kao inicijator i koordinator
dru{tveno neophodnih i korisnih poslova (u zdravstvu, prosveti, saobra}aju,
komunikacijama, komunalnim slu`bama i sl.), a atributi vlasti, iako nisu sasvim
nestali, vi{e ne predstavljaju osnovnu sadr`inu upravne aktivnosti dr`ave. Funkcije
uprave ne samo da postaju sve brojnije, ve} i sve slo`enije i te`e. Jedva da postoji
neki posao u radu dr`avne uprave ili u proizvodnji koji je nekada bio jednostavan,
da sada nije postao izuzetno slo`en. Kao klasi~an primer uspe{ne intervencije
dr`ave u procese socijalne regulacije navodi se korist, ekonomi~nost i uspe{nost
dr`avne po{tanske slu`be SAD krajem pro{log veka.61 Ove okolnosti ukazuju i na
to da problemi upravljanja u privredi i javnim slu`bama postaju sve slo`eniji i
59
Uporedi: John Naisbitt, Megatrendovi – Deset novih smjerova razvoja koji mijenjaju na{
`ivot, Zagreb, 1985.
60
Uporedi: Eugen Pusi}, Dru{tvena regulacija, Zagreb, 1989.
61
Uporedi: Woodrow Wilson, The Study of Public Administration (1887), Washington D.C.,
1955.
266 Stevan Lili}

brojniji, kao i da op{ti principi i tehnologija upravljanja dr`avom i privredom


me|usobno sve vi{e konvergiraju.62
U 20. veku javljaju se i prve kompleksne analize u savremenom industrijskom
dru{tvu koje kombinuju politi~ko i tehnolo{ko stanovi{te, i koje kao sredi{nje
pitanje postavljaju odnos uprave i politi~ke vlasti. Polaze}i od sadr`inskog jedinstva
tehnologije obavljanja upravnih aktivnosti kao brojnih i slo`enih funkcija
upravljanja, kako u „javnom” (dr`avnom), tako i u „privatnom” (poslovnom)
sektoru, umesto dotada{njeg teorijskog pojma dr`avno-pravne uprave, nastaje tzv.
ciljno-racionalni (zweckrational) koncept moderne upravne organizacije.63 Ovaj
model nagla{ava dvostruku ulogu uprave: sa jedne strane, uprava se mo`e
posmatrati kao instrument za vr{enje politi~ke vlasti („uprava kao vlast”), a sa
druge, kao organizacija za vr{enje javnih slu`bi („uprava kao slu`ba”).
Rezultati ovih prou~avanja, posebno tzv. velikih upravnih sistema (npr.
zdravstvene slu`be, dr`avne uprave, industrijske korporacije, saobra}ajne mre`e,
urbani konglomerati i sl.), pokazuju da se u slo`enim savremenim uslovima `ivota
upravljanje ne mo`e odvijati proizvoljno, ve} prema odre|enim pravilima. U tom
smislu, upravnu delatnost, kao stru~nu, racionalnu i kontinuiranu delatnost, mogu
obavljati samo profesionalni i depolitizovani upravni slu`benici. Sa druge strane,
kako postavljanje politi~kih ciljeva nije stvar stru~nosti ve} politike, upravni
slu`benici ne treba da se bave politikom, jer je to posao politi~ara.
U ovakvim okolnostima, uprava ostvaruje svoju socijalnu funkciju ne kao in-
strument vlasti, ve} prvenstveno kao regulator dru{tvenih procesa. U slo`enim i
dinami~nim uslovima savremenog `ivota, upravo je uprava ta organizacija koja
raspola`e velikim stru~nim znanjem, ljudskim potencijalom i materijalnim resursima
za efikasnu socijalnu regulaciju. Istovremeno, sa porastom uloge uprave kao
instrumenta socijalne regulacije, opada njena uloga kao vr{ioca politi~ke vlasti i prinude.
Koncept uprave kao sistema socijalne regulacije podrazumeva, dakle, da se
aktivnostima uprave u regulaciji dru{tvenih procesa ne pristupa kao vladanju
ljudima, ve} kao procesu legitimnog uticaja na pona{anje ljudi prema unapred
postavljenim standardima. Kao {to je istaknuto, koncept uprave kao sistema za
socijalnu regulaciju polazi od stanovi{ta da uprava, kao sistem ljudske saradnje,
ima za cilj neutralisanje negativnih efekata neizvesnosti (kontingentnosti) koja
proizilazi iz mogu}eg nelegitimnog pona{anja drugih ljudi u dru{tvenoj interakciji,
a ne iz uspostavljanja dominacije dr`ave nad ljudima primenom autoritativnih
sredstava i metoda vlasti.
62
Uporedi: The Administrative Implications of Regional Economic Integration: The Case
of the European Commanity, ISAA, Bruxelles, 1990; Stevan Lili}, Polazne osnove tehnolo{ke
transformacije upravnog sistema, Pravni `ivot, br. 1-2, 1991. i dr.
63
Uporedi: Maks Veber, Privreda i dru{tvo (1921), Beograd, 1976.
Legitimitet upravnog delovanja 267

Polaze}i od iznetog, mo`e se re}i da je osnovna socijalna funkcija i dru{tvena


uloga uprave, odnosno dr`ave u tome da svojim aktivnostima ostvari op{te
blagostanje dru{tva (welfare). Drugim re~ima, op{te ciljeve dru{tva dr`ava realizuje
ostvarivanjem op{tih, odnosno javnih interesa (bono publico) kao onih interesa
koji stoje iznad pojedina~nih (li~nih ili grupnih) interesa. Uostalom, upravo se
prema ovom merilu mogu jasno razlikovati demokratske od autoritativnih dr`ava,
posebno ranije socijalisti~ke od savremenih socijalnih dr`ava. Tako, dok se u
socijalisti~kim dr`avama op{ti ciljevi dru{tva prvenstveno realizuju autoritativnim
putem i vr{enjem vlasti (npr. kako je to tvrdio A.I. Denisov), dotle se u socijalnim
dr`avama javni interesi prvenstveno realizuju neautorativnim putem i obavljanjem
javnih slu`bi (npr. kako to tvrdi Leon Digi).

6. LEGITIMITET UPRAVNOG DELOVANJA


U poslednjih dvadesetak godina, dinamika razvoja uprave i upravnog prava u
razvijenim zemljama ukazuje na rasprostranjen proces administrativne deregulacije,
ali i na proces stvaranja novih administrativnih institucija, posebno u me|unarodnim
i regionalnim okvirima. U Evropi, ovi procesi imaju dva osnovna toka.
Sa jedne strane, u okvirima integracionih procesa zapadne Evrope, oli~enim,
pre svega, u pravu i institucijama Evropske unije (Evropske zajednice), posebno
je aktuelno pitanje „implementacije prava Zajednice od strane dr`ava ~lanica”, u
smislu da: „... implementacija prava Zajednice ne mo`e biti posmatrano kao
‘automatski’ ili ‘stati~an’ proces primene imperativnih pravnih akata Zajednice;
naprotiv, to je proces uzajamnog uticaja izme|u Zajednice i dr`ava ~lanica. (...)
Uprave dr`ava ~lanica su nacionalne uprave, oblikovane tradicijom i iskustvom u
nacionalnom konktekstu. Otuda je i za primenu jednog akta Zajednice od posebnog
zna~aja i upore|ivanje odgovaraju}ih nacionalnih uprava.”64
Sa druge strane, u biv{im socijalisti~kim zemljama srednje i isto~ne Evrope,
nestaju ~itavi arsenali propisa o „posebnim” uslovima i upravnim merama iz
perioda administrativne hiperregulacije dru{venih odnosa, a u okviru njih i razna
administrativna ograni~enja, pre svega u oblasti slobode kretanja, svojine i javnog
`ivota. Kako se isti~e: „... izazovi sa kojima su suo~ene javne uprave u srednjoj i
isto~noj Evropi, pre svega, podrazumevaju redefinisanje njihove uloge u dru{tvu.
(...) Sledstveno tome, uspesi reforme javne uprave u najve}oj meri zavise od
politi~kog, pravnog, dru{tvenog i privrednog razvoja.”65
64
Heinrich Siedentopf, Jaques Ziller, Making European Policies Work: The Implementa-
tion of Community, Legislation in the Member States, London, 1988, str. 1, 7.
65
Joachim Jens-Hesse (Editor), Administrative Transformation in Central and Eastern Eu-
rope: Towards Public Sector Reforms in Post-Communist Societies, Oxford, 1993, str. VI.
268 Stevan Lili}

Kao op{ta prethodna napomena, mo`e se re}i da se upravno pravo Evropske


unije razvija i kroz proces uskla|ivanja (harmonisation) upravnog prava pojedinih
dr`ava ~lanica sa pravom Unije. Primera radi, evo kako se upravno pravo Evropske
unije primenjuje u Francuskoj, gde Dr`avni savet i danas nastavlja sa tradicijom
da svojim odlukama i praksom stvara nove upravno-pravne institute: „... Duboke
promene u upravnom pravu Francuske posledica su odre|ene politike
internacionalizacije i decentralizacije u me|unarodnopravnom sistemu. Tu se isti~e
da je Dr`avni savet vi{e godina, ~itavim nizom svojih odluka jasno u sudskoj
praksi prihvatio superiorost me|unarodnog prava, i posebno superiornost prava
Evropske zajednice prema nacionalnim pravu Francuske. U tom smislu, Dr`avni
savet je svojom odlukom prihvatio da op{ta na~ela francuskog prava mogu biti
izvedena iz me|unarodnih konvencija kao, na primer, u materiji prava izbeglica;
da su direktive Evropske zajednice obavezne za dr`ave ~lanice Zajednice; da se
francuski zakoni, ~ak i oni doneti kasnije, koji nisu saglasni sa me|unarodnim
ugovorima, ne mogu primenjivati saglasno ~lanu 55. Ustava Francuske Republike;
da je sudija ovla{}en da sam tuma~i me|unarodne konvencije, ne pitaju}i
Ministarstvo inostranih poslova, kao i da francuski zakonodavac mora po{tovati
pravo izvedeno iz prava Evropske zajednice, odnosno uredbi (regulativa) i direktiva
Zajednice.”66
U odnosu na aktuelno stanje na{eg znanja i prakse u vezi sa upravnim pravom,
uo~ava se velika potreba upoznavanja i prilago|avanja na{e upravne nauke i na{eg
upravnog zakonodavstva, pre svega u smislu napu{tanja prevazi|enih koncepcija
o upravi kao instrumentu politi~ke vlasti, sa jedne strane, ali i u smislu „hvatanja
koraka” sa savremenim tokovima upravnog prava, sa druge strane. Ovo se naro~ito
odnosi na najnovije procese u okviru uporednog i me|unarodnog upravnog prava,
a posebno sa onim procesima sa kojima se tradicija upravnog prava suo~ava u
zemljama Evropske unije, jer je: „... saradnja izme|u dr`ava, privreda i dru{tava
u okviru zapadne Evrope daleko prevazi{la tradicionalne modele odnosa izme|u
nacionalnih dr`ava”.67

66
Draga{ Denkovi}, Guy Braibant, Le droit administratif français, Anali Pravnog fakulteta
u Beogradu, br. 3-4, 1993, str. 452.
67
William Wallace (Editor), The Dynamics of European Integration, London, 1990, str. 21.
Legitimitet upravnog delovanja 269

B. UPRAVA KAO VLAST I UPRAVA KAO SLU@BA

Eugen Pusi}

PROBLEMI UPRAVLJANJA*
Nije namjena ovog uvoda da bude historijat uprave ili upravne teorije.
Akceleracija dru{tvenog razvoja je takva, da ve}ina onoga {to je re~eno prije
~etrdeset godina o upravi djeluje danas kao selja~ka kola na gradskim ulicama. A
ono {to se govori danas bit }e, vjerojatno, jednako neaktuelno za dvadeset godina.
Vrijeme nije za smirene historijske analize, za stalo`enu retrospektivu. Rankeov
izazov da utvrdimo „kako je zapravo bilo”, ne mo`e zasada odvratiti pa`nju od
fascinantnih mogu}nosti, „kako }e mo`da biti”.
Pa ipak, usmjerenost pa`nje na aktuelne zadatke i prema budu}nosti ne treba
potencirati do te mjere da se potpuno izgubi dimenzija vremena. Vrijeme se prote`e
iz pro{losti u budu}nost, i te{ko da ima neka metoda utvr|ivanja smjera budu}eg
razvoja koja se ne bi, bar u osnovnim crtama, slu`ila ekstapolacijom pro{losti.
Kao kompromis izme|u ova dva protuslovna razmi{ljanja, pojavljuje se ideja
o „perspektivnom skra}enju” vremena. Rezime razvoja je to sumarniji {to smo
dalje od sada{njice, a s ve}om blizinom razabire se sve vi{e detalja.

1. OP]I PREGLED RAZVOJA


U dvostrukosti smisla izraza „uprava” i „upravljanje” sadr`ana je, u neku
ruku simboli~ki, i sva problematika pojave. U dubini historije odvaja se negdje
politi~ko upravljanje teritorijalnom zajednicom od upravljanja pojedinca svojom
ku}om i zemljom. U procesu teritorijalizacije – kako ga opisuje Engels – javna
vlast uspostavlja monopol fizi~ke sile nad podru~jem i nad ljudima koji na njemu
stanuju. Razmjerno nediferencirani odnosi gentilnog dru{tva ustupaju mjesto
podvajanju na dvije oblasti upravljanja: upravljanje dr`avom na temelju politi~ke
vlasti i upravljanje imovinom na temelju privatnog vlasni{tva. U gradovima-
dr`avama robovlasni~ke epohe, a naro~ito u rimskim kodifikacijama, podjela na
res publica i res privata dobiva za ono vrijeme najpotpuniji izraz.
* Eugen Pusti}, Problemi upravljanja (uvodna studija), Naprijed, Zagreb, 1971, str. 9–112.
270 Eugen Pusi}

S propa{}u robovlasni~kih sistema antike i nastavkom feudalne politi~ke


rascjepkanosti dr`avni i privatni poslovi stapaju se opet u novovrsno jedinstvo.
Upravljanje feudalnog vlastelina svojim posjedom zna~i razumno raspore|ivanje
ljudi i sredstava radi postizavanja ekonomskih rezultata, i ujedno vr{enje vlasti na
tom podru~ju, izvr{avanje takvih ovlasti koje bismo bez oklijevanja ozna~ili
politi~kima. U kasnijem razvoju jo{ se i kod monarha prosvije}enog apsolutizma
zadr`ava patrimonijalna orijentacija za koju izme|u ekonomskog upravljanja
zemljom kao kraljevom imovinom i politi~kog upravljanja dr`avom ne postoji
bitna razlika.
Me|utim, postupnim kasnijim odvajanjem politi~kog pojma upravljanja od
ekonomskog nastala je odmah jo{ jedna nova podvojenost. U politi~kom upra-
vljanju izdvaja se dono{enje glavnih odluka i zacrtavanje osnovnih smjernica od
svakodnevnog ostvarivanja tih odluka i svrha u okviru postavljenih smjernica. U
politi~kom smislu uprava postaje egzekutiva, izvr{avanje, i po~inje se principijelno
razlikovati od zakonodavstva i vladanja, na~elnog vo|enja dr`avne politike. Van
dr`avne uprave ova se diferencijacija pojavljuje tek mnogo kasnije, kad je velika
organizacija u privredi i van nje stala tra`iti u biti istu podjelu rada kao, ranije,
velika dr`avna organizacija. U tom razvoju nastaju oni odnosi koji se onda u
prvoj polovici XX stolje}a ~esto prihva}aju nekriti~ki kao vje~ni i jedino mogu}i.
Politi~ko upravljanje u dr`avi razlikuje se principijelno od ekonomskog – kako
ga mo`emo zvati radi jednostavnosti – u velikoj organizaciji s podru~ja privrede
i drugih dru{tvenih djelatnosti van dr`avne domene. A unutar svake od ovih dviju
oblasti odvaja se opet vrhovno odlu~ivanje u parlamentima, vladama, skup{tinama
dioni~ara, upravnim vije}ima sveu~ili{ta i bolnica, od uprave u smislu svako-
dnevnih poslova prakti~nog tehni~kog ostvarivanja postavljenih ciljeva u dr`avi,
u tvornici, u ustanovi.
Tehnolo{ke i dru{tvene promjene u XX stolje}u, pojava vrlo velikih organi-
zacionih sistema, {irenje utjecaja dr`ave na sve ve}i broj djelatnosti u dru{tvu i
po~eci prevladavanja tog utjecaja, sve ve}a tehni~ka specijalizacija u radu i ujedno
sve jasnija svijest ljudi o interesima i sukobima interesa koji u dru{tvu postoje,
sve odlu~nija akcija na ostvarenju tih interesa u okviru racionalnije i potpunije
kontrole dru{tvenih procesa, sve ozbiljnija kritika institucije politi~ke vlasti dovode
do ponovnog pribli`avanja odvojenih elemenata „uprave” i „upravljanja”. Sve je
te`e razumjeti {to se doga|a u upravljanju dru{tvenim poslovima, ako odvojimo,
nekom nu`no proizvoljnom crtom, dono{enje odluka od njihovog izvr{avanja.
Isto tako ima sve manje razloga da razlikujemo nastanak i djelovanje interesa,
njihov sukob i pomirivanje, od tehni~kih procesa u ostvarivanju interesa, u okviru
bilo koje organizacije. Spirala se kre}e prema ta~ki na kojoj se ve} ranije nalazila,
samo je sada razvojni proces dosegao opet vi{i nivo.
Problemi upravljanja 271

Temelj je ~itavog ovog kretanja objektivni razvoj dru{tvenih odnosa. Ali


jednako je zna~ajan, za na{e razmatranje, odraz tog kretanja u svijesti ljudi. U
po~etku, svijesti o pojavi uprave i upravljanja uop}e nema. Ljudi do`ivljavaju i
odnose kooperacije i odnose vlasti kao {to do`ivljavaju isprva sve dijelove svoje
prirodne i dru{tvene okoline. S vrlo jakim emotivnim anga`iranjem, tako re}i
iznutra, kao sudionici, akteri ili objekti, a ne mogu jo{ ~itavu pojavu sagledati
izvana, kao racionalni promatra~i. Kad je razina ljudske svijesti po prvi put dosegla
tu visinu, prvi je korak deskripcija, opisivanje institucije vlasti, struktura upra-
vljanja, odnosa na zajedni~kom radu. Na puko opisivanje nadovezuje se onda,
kao slijede}i korak, instrumentalno stanovi{te. Uprava i upravljanje treba da
poslu`e odre|enim svrhama, koje se mijenjaju ve} prema podru~ju i prema ljestvici
prihva}enih vrijednosti, odr`avanju postoje}eg politi~kog ure|enja,
discipliniranom izvr{avanju volje politi~kih odnosno odlu~uju}ih tijela, {to ekono-
mi~nijem i efikasnijem obavljanju odre|enih poslova – i osnovno je pitanje, kako
}e oni tim svrhama poslu`iti {to bolje. Tek postupno, i poslije svih ovih nu`nih
pripremnih faza, probija se analiti~ka metoda, polaze}i od pitanja kako se stvari
zapravo odvijaju i koje zakonitosti vladaju pojavama uprave i upravljanja, koji se
problemi pojavljuju nezavisno od onog {to bi ljudi htjeli odnosno od zadataka
koje su upravnim organizacijama namijenili.
Najzanimljivija je za nas, svakako, ova najnovija etapa. Koje je rezultate
dao analiti~ki pristup upravi? Iz ~ega je proisteklo i kako se odrazilo ponovno
pribli`avanje dr`avnog i nedr`avnog upravljanja, konvergencija politi~kog
odlu~ivanja i tehni~kog izvr{avanja? Koji su dru{tveni korijeni, a koje posljedice
za dru{tvo novog stila u obavljanju dru{tvenih poslova?
Polazimo od podijeljenosti. Dr`avna uprava razlikuje se od privatne. A
uprava, kao tehni~ko izvr{avanje, i na dr`avnom i na privatnom sektoru nije isto
{to i dono{enje politi~kih odluka, izbor izme|u glavnih interesnih alternativa.
Ovu podijeljenost slijedi i klasifikacija odgovaraju}ih disciplina. „Vi{a” sfera odlu-
~ivanja je, tradicionalno, predmet politi~ke znanosti ako se radi o odlukama
„politi~ke klase” u dr`avnim poslovima, a ekonomije ako su u pitanju interesne
odluke privatnih vlasnika privrednih poduze}a. Dr`avnom upravom bavi se znanost
„javne” uprave, ili znanost upravnog prava, a upravljanjem u privrednim
poduze}ima opet posebna disciplina, koja se u raznim zemljama krsti raznim
imenima, kao, na primjer, „poslovna administracija” ili „znanost o ekonomiji
pogona”. U razvojnom lancu koji }emo pratiti sva se ova ~etiri niza sve vi{e
ispreple}u. I premda odgovaraju}e znanstvene specijalnosti nisu izgubile svoj
posebni identitet, a nema ni razloga da ga izgube, jer za svaku ima sve vi{e posebnog
posla {to dublje analiziraju strukturu svojih predmeta, to ipak biva sve jasnije, da
napredovanja mo`e biti samo kroz sintezu rezultata na svim podru~jima.
272 Eugen Pusi}

Specijalizacija ne protivurje~i integraciji, ve} je nadopunjuje i zajedno s njom


stvara onu napetost koja je potrebna da se odr`i struktura dru{tvenog „polja”.

2. UPRAVA KAO ISKLJU^IVI INSTRUMENT POLITI^KE VLASTI


Politi~ka vlast apsolutne monarhije u posljednjem razdoblju evropskog
feudalizma nastala je postupno, u borbi s jakom feudalnom konkurencijom.
Tragove te borbe ona nosi na sebi, u ideologiji i praksi, do samog svog nestanka u
slomu feudalnog ure|enja. Bodin i Hobbes i drugi teoreti~ari monarhijskog
suvereniteta ve} samim svojim pretjerivanjem pokazuju nesigurnost koja je mu~ila
njihove gospodare. Na idejnom planu monarhovoj se vlasti suprotstavljaju
religiozne granice i tradicije slobode i jednakopravnosti velmo`a, crkve, slobodnih
gradova. A u prakti~noj politici smetaju ih i ograni~avaju institucije izbornosti
monarha, stvarna tehni~ka i broj~ana jednakost suparnika, pravo vazala na ustanak
i osobito na~elno dvostrani karakter evropskog lenskog odnosa, koji je i suverena
obvezivao na lojalnost prema svojim plemi}kim podanicima. U tim uvjetima vodio
je monarh kao „otac svojih naroda” neprestani rat sa svojom „djecom” i glavna
mu je mudrost bila u tom ratu koncentrirati premo}ne snage u odlu~nome momentu
na pravome mjestu. Evo kako o tome pi{e jedan od majstora ove dvorske strategije:
„Pojedine snage gra|ana moraju se s op}im snagama nalaziti uvijek u takvom
odnosu, da je mjera snaga otpora gra|ana u svakom slu~aju manja od mjere
prinudnih snaga dr`ave”.1
U toj situaciji izgra|uje se, kao glavno oru|e apsolutisti~ke monarhije,
dr`avna uprava u suvremenom smislu rije~i. Koje je moglo biti politi~ko zna~enje
te pojave, a koje njezine dru{tvene posljedice?
Pojava moderne uprave, krajem XVII stolje}a, kao instrumenta politi~ke
dr`avne vlasti pridonijela je, me|u ostalim, dozrijevanju svijesti ljudi o vlastitom
polo`aju na jednom sektoru dru{tvenog polja, u dru{tveno-politi~kim odnosima.
Piramida vlasti bila je do tada uglavnom jedinstvena. Njezin politi~ki, odlu~uju}i
dio razlikovao se od upravnog, izvr{uju}eg vi{e ad hoc kao razli~iti stupnjevi u
biti iste hijerarhije; uprava nije imala samostalne institucionalne egzistencije,
njezino odvajanje nije bilo uvjetovano samim sistemom; dijelovi su zapravo bili
dijelovi pro indiviso. Tek gra|ansko demokratske revolucije XVIII i XIX stolje}a
zna~ile su u tome zna~ajnu promjenu. Upravu kao politi~ki instrument s posebnim
organizacionim i dru{tvenim identitetom razvile su, u Evropi, istina, uglavnom
ve} kasno-feudalne apsolutisti~ke monarhije. Ali tek su gra|anske revolucije
suprotstavile monarhovoj upravi zakonodavna tijela kao izraz dominantnog
1
Joseph vo Sonnenfels, Grundsätze der Polizei, Handlung und Finanz, Wien, 1796, knjiga
I, str. 42.
Problemi upravljanja 273

politi~kog utjecaja nove klase, i na taj na~in tom posebnom identitetu uprave i
njegovim o~iglednim politi~kim implikacijama dale, putem kontrasta, punu
vidljivost.
Sve je to potpuno jasno, kao obi~no, tek u retrospektivi. Kod suvremenika
koji su do`ivljavali po~etke ovog raslojavanja probijala se svijest o tome da je u
strukturama vlasti do{lo do bitnih novosti, tek postupno, pa i onda kad ih je taj
razvoj stavljao pred neposredne politi~ko-organizacione zadatke koje su morali
rje{avati bez odlaganja.
U klasi~nim formulacijama doktrine diobe vlasti suprotstavlja se zakono-
davnoj u prvom redu izvr{na vlast, kao sublimirana uspomena na monarhovu
samovlast iz doba apsolutizma, a ne uprava. Locke i tu apstraktnu izvr{nu vlast
podre|uje zakonodavnoj, a upravu progla{ava posvema za quantité négligeable:
„Izvr{na vlast, ma kome povjerena osim osobi koja sudjeluje i u zakono-
davstvu, o~igledno je podre|ena i odgovorna zakonodavnoj vlasti koja mo`e da
je promijeni i ukloni kako joj se svidi... O drugim ministarskim i podre|enim
vlastima u dr`avi ne trebamo govoriti. One se mno`e do takve beskona~ne
raznolikosti u razli~itim obi~ajima i ustavima pojedinih dr`ava, da ih je nemogu}e
sve posebno opisivati. Samo toliko im mo`emo posvetiti pa`nje – a to je dovoljno
za na{u svrhu – da ka`emo da nijedna od njih nema nikakvih vlasti osim onih koje
su izri~itom odredbom i povjeravanjem na njih prenesene, i sve su one odgovorne
nekoj drugoj vlasti u dr`avi.”2
Ovo je politi~ka pozicija gra|anske klase u razdoblju dolaska gra|anstva na
politi~ku vlast. U to doba gra|anska klasa vidi u zakonodavnim skup{tinama
mogu}nost svog autenti~nog predstavni{tva, a upravu smatra, i to s pravom,
politi~ki sumnjivim instrumentom feudalne monarhije. Vrlo brzo, naravno, to se
stanovi{te mijenja. Po dolasku na vlast nova klasa otkriva politi~ku neophodnost
izvr{no-upravnog aparata i pod uvjetima novog dru{tveno-politi~kog ure|enja.
Uprava postaje sve vi{e ravnopravni partner u diobi vlasti.
U doba zrelosti gra|anskog dru{tva ravnopravnost zakonodavstva i uprave
dobiva svoj najtipi~niji izraz u obnovljenim organskim teorijama. Tako ka`e Stein:
„Nema sumnje, da ovi elementi (scil. dr`ave) moraju postojati u bi}u osobe
kao takve, jer dr`avu smatramo savr{enim oblikom osobe – makar i u nastajanju
– i bitne zna~ajke osobnosti postoje i u dr`avi, samo u razvijenijem obliku.”3
Stein smatra da osoba ima dvije bitne karakteristike: „samoodre|enje” (die
Selbstbestimmung), kojemu je organ zakonodavstvo, i „~in” (die That) pomo}u
2
John Locke, The Second Treatise of Government (1690), cit. po izd. 1952, The Liberal
Arts Press, New York, str. 86, t. 152.
3
Dr Lorenz Stein, Die Verwaltungslehre – Erster Theil, Die Lehre von der vollziehenden
Gewalt, Stuttgart, 1865, str. 4.
274 Eugen Pusi}

kojeg se samoodre|enje ostvaruje u vanjskom svijetu, a koji je zadatak uprave. –


„Uprava u {irem smislu – ka`e Stein – je apstraktni ~in dr`ave”,4 a dijeli se na
vladanje (Regierung) i upravu u u`em smislu.
Suprotno politi~ko stanovi{te, a bazirano, u biti, na istom shva}anju neva`ne
uloge uprave kao {to je bilo Lockeovo, formulirao je Saint-Simon. U svojoj ~uvenoj
paraboli on uspore|uje posljedice za dru{tvo koje bi izazvao gubitak najsposobnijih
umnih i fizi~kih proizvo|a~a s posljedicama do kojih bi doveo nestanak najva`nijih
upravlja~a u Francuskoj:
„Zamislimo, da Francuska iznenada izgubi svojih pedeset najboljih fizi~ara,
pedeset najboljih kemi~ara, pedeset najboljih matemati~ara, pedeset najboljih
pjesnika, pedeset najboljih kipara, pedeset najboljih glazbenika i pedeset najboljih
knji`evnika.
Zamislimo, da je izgubila i pedeset svojih najboljih mehani~ara, isto toliko
najistaknutijih gra|anskih i vojnih graditelja, artiljerijskih stru~njaka, arhitekata,
pedeset najboljih lije~nika, kirurga, pedeset najboljih apotekara, najboljih pomo-
raca, pedeset najboljih urara.
Pretpostavimo, osim toga, da Francuska izgubi istog dana svojih pedeset
prvih bankara, dvije stotine najboljih trgovaca, {est stotina najboljih ratara, pedeset
prvih vlasnika talionica itd...
Zamislimo sad jo{, da na{a zemlja izgubi tog dana jo{ i svojih pedeset najboljih
tesara, pedeset najboljih stolara, pedeset najboljih kova~a, pedeset najboljih bravara
itd...
Predo~imo sebi, dakle, da Francuska jednog dana izgubi tri tisu}e najboljih
u~enjaka, umjetnika, proizvo|a~a i privrednika.
Kako su svi ti Francuzi najglavniji proizvo|a~i na{e zemlje, oni, koji daju
najva`nije proizvode, oni koji upravljaju radovima najkorisnijim za na{ narod i
tako ga ~ine plodnim u znanosti, umjetnosti, proizvodnji i privredi, ba{ su ti ljudi
cvijet francuskog dru{tva. Od svih Francuza oni su svojoj zemlji najkorisniji, oni
Francusku ~ine slavnom, oni najsna`nije ubrzavaju nenu civilizaciju i procvat.
Na{ bi narod onog ~asa, kad bi ih izgubio, postao tijelom bez du{e, odmah bi
zaostao za narodima, s kojima se danas natje~e, a ostao bi iza drugih sve dotle,
dok ne bi nadoknadio taj gubitak; dok mu ponovo ne bi narasla glava. Francuska
bi trebala najmanje ~itavo jedno pokoljenje da popravi tu nesre}u, jer su ljudi koji
se isti~u radom od pozitivne koristi, pravi izuzetak, izuzecima napose tog roda
priroda ba{ ne obiluje.
Prije|imo sada na drugu pretpostavku. Pretpostavimo, da je Francuska
zadr`ala sve genijalne ljude {to ih ima u znanosti, umjetnosti, privredi i proizvodnji,
ali joj se desila nesre}a, pa je istoga dana izgubila gospodina kraljeva brata
4
Stein, op. cit., str. 17.
Problemi upravljanja 275

monsignora vojvodu Orleanskog, monsignora vojvodu Burbonskog, gospo|u


vojvotkinju od Angoulema, gospo|u vojvotkinju od Berryja, gospo|u vojvotkinju
Orleansku, vojvotkinju Burbonsku i gospo|icu Condé.
Zamislimo, da je Francuska izgubila isti ~as sve krunske velmo`e, sve dr`avne
ministre (s lisnicom ili bez nje), sve dr`avne savjetnike, sve predsjednike dr`avnog
savjeta, sve svoje mar{ale, nadbiskupe, biskupe, generalne vikare i kanonike, sve
prefekte i potprefekte, sve ministarske ~inovnike i sve suce, a povrh toga jo{ i
deset tisu}a posjednika, najbogatiih me|u njima, koji u`ivaju plemi}ke povlastice.
Ta bi nezgoda sigurno rastu`ila Francuze, jer su dobra srca, pa ne bi mogli
ravnodu{no promatrati kako iznenada nestaje toliko njihovih zemljaka. Taj,
me|utim, gubitak trideset tisu}a osoba, za koje se misli da su najva`nije u dr`avi,
ne bi Francuzima nanio nikakve boli, osim {to bi mo`da dirnuo u njihov osje}aj,
jer posljedica toga ne bi bilo nikakvo politi~ko zlo za dr`avu. Nikakva zla ne bi
bilo u prvom redu zbog toga, jer bi se vrlo lako popunila mjesta koja su ostala
prazna. Ima velik broj Francuza koji bi jednako dobro znali vr{iti du`nosti kraljeva
brata kao i Monsieur. Ima ih mnogo koji su sposobni da zauzmu mjesto princa ba{
kao i monsignor vojvoda od Berryja, monsignor vojvoda od Angoulema, monsi-
gnor vojvoda Burbonski. Mnoge bi Francuskinje bile isto tako dobre princeze
kao gospo|a vojvotkinja od Angoulema, gospo|a vojvotkinja od Berryja, gospo|a
Orleanska, Burbonska i gospo|ica Condé.
Predsoblja na dvoru puna su dvorjanika spremnih da zauzmu mjesta krunskih
velmo`a. U vojsci ima mnogo oficira koji su isto tako dobre vojskovo|e kao i
na{i sada{nji mar{ali. Koliko ima ~inovnika po poduze}ima koji vrijede ba{ toliko,
koliko i na{i dr`avni ministri! Koliko ima upravnih ~inovnika sposobnih da vode
poslove departmana bolje od prefekata koji su sada u slu`bi. Koliko ima odvjetnika
koji su isto tako dobri pravnici kao i na{i suci! Koliko li je `upnika koji su isto
toliko sposobni kao i na{i kardinali, na{i nadbiskupi, generalni vikari i na{i
kanonici! {to se ti~e onih deset tisu}a posjednika s plemi}kim povlasticama, njihovi
}e nasljednici i bez {egrtovanja znati da u svojim salonima do~ekuju goste, ba{
kao {to su to znali oni od kojih su te salone naslijedili.
Francuska mo`e samo onda napredovati, ako napreduju nauke, umjetnosti,
privreda i proizvodnja. I eto, ni prin~evi, ni krunske velmo`e, ni biskupi, ni mar{ali
Francuske, ni prefekti, ni dokoni posjednici ne rade za napredak znanosti,
umjetnosti, privrede i proizvodnje. Svemu tome ne mogu nikako pomo}i, nego
samo {koditi, jer se upinju da vlast teorija, do kojih se do{lo naslu}ivanjem produ`e
nad pozitivnim znanjem. Oni moraju {koditi procvatu naroda, jer u~enjacima,
umjetnicima, proizvo|a~ima i privrednicima oduzimaju onaj stupanj po{tovanja
koji im po pravu pripada. Oni {kode razvoju naroda jer tro{e svoja nov~ana sredstva
na na~in koji izravno ne koristi znanosti, umjetnosti, privredi i proizvodnji. Oni
276 Eugen Pusi}

tome {kode, jer godi{nje od poreza, {to ga je narod platio, oduzimlju nekih tri do
~etiri stotine milijuna, primaju}i pla}e, mirovine, nagrade, od{tete itd. za rad, koji
narodu ni{ta ne koristi.
Te na{e pretpostavke osvjetljuju najva`niju ~injenicu sada{nje politike i tu
~injenicu one tako postavljaju, da je jedinim pogledom oka mo`emo obuhvatiti u
~itavoj njenoj veli~ini. Te na{e pretpostavke dokazuju neizravno, ali jasno, kako
je na{ dru{tveni poredak jo{ jako nesavr{en; kako ljudi jo{ uvijek podnose da se
nad njima vlada silom i lukav{tinom, i kako je ljudski rod politi~ki jo{ uvijek
zaglibljen u nemoralu. Zaglibljen je zbog toga, jer su u~enjaci, umjetnici, proizvo-
|a~i i privrednici – ti jedini ljudi ~iji je rad od pozitivne koristi za dru{tvo (koje za
njih ni{ta ne tro{i) – u podlo`nom polo`aju prema prin~evima i ostalim ljudima
koji vladaju dugotrajnom vje`bom, a ina~e su, jedan manje, drugi vi{e, nesposobni.
Dru{tvo se politi~ki zaglibilo u nemoral, jer oni, koji dijele ~asti i ostale
narodne nagrade zahvaljuju svoju vlast samo slu~aju ro|enja, laskanju, spletkama
i drugim malo ~asnim poslovima. Zaglibilo se, jer oni, koji su du`ni da upravljaju
javnim poslovima, dijele svake godine me|u sobom polovinu poreza, a ni tre}inu
od onih da}a, kojih se osobno ne domognu, ne upotrebljavaju na korist naroda
kojim upravljaju.
Te pretpostavke nam pokazuju da je sada{nje dru{tvo zapravo svijet postavljen
na glavu.”5
Ovdje je zapravo gra|anski ekonomski „laisser faire” samo radikaliziran i
doveden do krajnje konzekvence. Rezultat je negiranje ~itave organizacije vlasti
i uprave samog gra|anskog dru{tva i prva vizija „kibernetske utopije”,6 dru{tva u
kojem koordinacija slijedi logiku pojedinih funkcija, dru{tva u kojem je vlast
izgubila svoj raison d'être:
„U dru{tvu koje je organizirano s pozitivnom svrhom da radi na podizanju
svog blagostanja putem nauke, umjetnosti, obrta i vje{tina, najva`niju odluku, to
jest koja odre|uje smjer u kojem dru{tvo treba da se kre}e, ne donose vi{e ljudi
kojima su povjerene dr`avne funkcije. Ovu odluku donosi samo dru{tvo. Pored
toga, cilj i svrha takve organizacije tako je jasna i odre|ena, da nema vi{e mjesta
za proizvoljnost ljudi, pa ni za proizvoljnost zakona (...) U takvom poretku gra|ani
kojima su povjerene razne dru{tvene funkcije, ~ak i najvi{e, vr{e, s izvjesnog
gledi{ta, ipak samo podre|ene uloge, jer njihova je funkcija, ma kako bila va`na,
5
Henri de Saint-Simon, L’Organisateur, Vol. IV, str. ¸17-26. (cit. po Izbor djela Saint Simona
i Fourriera – Kultura, str. 56-61). ^ini se da je Saint-Simon u nabrajanju francuskih upravlja~a
mimoi{ao kralja samo iz obzirnosti prema krivi~nom zakonu. On je zbog ovog teksta zaista i bio
optu`en, ali ga je sud oslobodio.
6
Theo Pirker, Von der Herrschaft über Menschen zur Verwaltung der Dinge, Archives
européennes de sociologie, No. 1, 1964, str. 65-82.
Problemi upravljanja 277

jedino u tome da se kre}u u pravcu koji nisu sami izabrali (...). Djelatnost vladanja
svedena je tada na ni{ta, ili gotovo na ni{ta, ukoliko zna~i djelatnost zapo-
vijedanja.”7
Pod takvim uvjetima „na mjesto vladanja osobama dolazi upravljanje
stvarima”.8

3. MARX I ENGELS O UPRAVI


U historijatu ideja o upravi i upravljanju Marx i Engels nadovezuju se na
tradiciju pisaca utopijskog socijalizma, ali metoda kojom obra|uju taj kao i druge
probleme kojima se bave, kvalitativno je nova. S utopistima ih povezuje gledanje
na upravu kao isklju~ivo politi~ki instrument dr`ave koji slu`i ugnjetavanju.9 A
razlikuje ih analiti~ka metoda kojom Marx i Engels nastoje, u okviru svoje op}e
teorije razvoja dru{tva, protuma~iti uvjete nastanka i vjerojatnog prestanka dr`ave
i dr`avne uprave.10
Dr`ava nastaje na odre|enom nivou razvoja proizvodnih snaga, povodom
nastanka privatnog vlasni{tva, raslojavanja dru{tva na klase, kao institucija pomo}u
koje vladaju}a klasa, kao institucija pomo}u koje vladaju}a klasa dr`i eksploatiranu
u trajnoj pokornosti. Glavna obilje`ja dr`ave su teritorijalna podjela, javna vlast i
porezi. „Ta javna vlast postoji u svakoj dr`avi, ona se sastoji ne samo od naoru`anih
ljudi ve} i od materijalnih dodataka, tamnica i prinudnih ustanova svih vrsta, o
kojima gentilno ure|enje nije ni{ta znalo... ona ja~a u razmjeru sa zao{travanjem
klasnih suprotnosti u okviru dr`ave i s pove}anjem teritorija i broja stanovnika

Saint-Simon, L’Organisateur, vol. IV, str. 17-26, izd. 1819, cit. po Georgesu Gurvitchu,
7

Les fondateurs français de la sociologie contemporaine; Saint-Simon et P. J. Proudhon, Les Cours


de Sorbone, Paris 1955.
8
H. de Saint-Simon, Catéchisme des Industriels, izd. 1823-24, cit. po Gurvitchu, op. cit.,
str. 29.
9
Marx se, u analizi kapitalisti~ke proizvodnje, bavi razvojem i ulogom kooperacije, koju
definira kao „oblik rada mnogo njih, koji u istom procesu proizvodnje, ili u razli~nim ali povezanim
procesima proizvodnje rade naporedo i zajedno po jednom planu” (Kapital, I. sv. – Kultura, 1947
– str. 273), te isti~e da i onda kad na~in rada ostane isti “upotreba ve}eg broja radnika ima za
posljedicu revoluciju u materijalnim uslovima procesa rada” (ibid., str. 272). Dok se njegova
ekonomska, politi~ka i dru{tvena teorija osniva na ovoj ~injenici, Marx se ne zadr`ava na njezinim
vjerojatnim upravnim posljedicama.
10
Teorijska analiza nastanka i prestanka dr`ave sadr`ana je, prije svega, u Engelsovom
Anti-Dühringu (Herrn Eugen Dührings Umwälzung der Wissenschaft, 1878) i njegovom Porijeklu
porodice, privatnog vlasni{tva i dr`ave (1884). Politi~ki na~elni stavovi u odnosu na dr`avu izra`eni
su ve} u Marxovim ranim radovima, u Bijedi filozofije i u Komunisti~kom manifestu (oba spisa iz
1847), a na ulogu uprave u dr`avi osvr}e se Marx ne{to detaljnije jedino u Gra|anskom ratu u
Francuskoj (1871).
278 Eugen Pusi}

dr`ava koje se me|usobno grani~e.”11 Me|utim, dru{tvo budu}nosti mo}i }e


podmirivati materijalne potrebe svih svojih ~lanova uslijed znatnog pove}anja
proizvodnosti. Zasnovano na ostvarenoj radikalnoj revoluciji koja ukida otu|enje,
ono }e biti dru{tvo bez klasa, pa ne}e trebati ni dr`ave kao oru|a za politi~ko
ugnjetavanje. Na prijelazu iz kapitalizma u socijalizam dr`ava ispunjava svoj
posljednji zadatak kao oru|e revolucionarnog proletarijata. „Prvi akt u kojem
dr`ava nastupa kao predstavnik ~itavog dru{tva – uzimanje u posjed sredstava za
proizvodnju u ime dru{tva – ujedno je i njezin posljednji samostalni akt kao dr`ave.
Intervencija dr`avne vlasti u dru{tvene odnose postaje suvi{na na jednom podru~ju
za drugim, pa tada i sama od sebe prestaje. Namjesto vladanja ljudima dolazi
upravljanje stvarima i vo|enje proizvodnih procesa. Dr`ava se ne ’ukida’, ona
’odumire’ ”. 12
Bit klasne dr`ave kapitalizma gledaju Marx i Engels u diktaturi gra|anske
klase koja se ostvaruje preko dr`avnog ugnjeta~kog aparata, u prvom redu preko
uprave (birokracije), kako je Marx naziva ve} u svojoj Kritici Hegelove filozofije
dr`avnog prava i opet u Osamnaestom Brumaireu Louisa Bonapartea. Prva
iskustva Pari{ke komune utvr|uju Marxa u uvjerenju, da u proleterskoj revoluciji
treba „ne da se kao dosad birokratsko-vojni stroj prenese iz jednih ruku u druge,
ve} da se razbije”.13 [to to konkretno zna~i, protuma~io je Marx na osnovu
iskustava Pari{ke komune. Glavna mjera u kojoj Marx vidi put prirodne i bezbolne
likvidacije birokratskog aparata je deprofesionalizacija upravnih funkcija. Ukidanje
staja}e vojske, oduzimanje politi~kih funkcija policiji, a zatim uvo|enje izbornosti
i opozivnosti svih javnih slu`benika, te odredba da se javna slu`ba bilo kakvog
karaktera mo`e platiti maksimalno prosje~nom nadnicom kvalificiranog radnika.
Op}e vodstvo upravnog aparata, poslovi vlade, pre{lo bi na predstavni~ke skup{tine
koje se pretvaraju u „radno tijelo, izvr{no i zakonodavno u isto vrijeme”.14 Ovako
organizirane lokalne zajednice povezivale bi se me|usobno putem okru`nih
skup{tina i nacionalne skup{tine, sastavljene iz predstavnika koji su svakodobno
opozivi i vezani na instrukcije svojih bira~a. U takvom ure|enju vidi Marx
„kona~no otkriveni politi~ki oblik u kojem se mo`e izvr{iti ekonomsko oslobo|enje
rada”.15
11
Friedrich Engels, Porijeklo porodice, privatnog vlasni{tva i dr`ave, Kultura, 1950, str.
174.
12
Friedrich Engels, Herrn Eugen Dührings Umwälzung der Wissenschaft, 6. izd., Stuttgart,
1907, str. 302. Cit. prema izd. Naprijed, str. 295.
13
Karl Marx, Gra|anski rat u Francuskoj, Kultura, 1947, str. 58.
Karl Marx, Der Bürgekrieg in Frankreich, u knjizi Karl Marx und Friedrich Engels:
14

Ausgewählte Schriften, Band I, DIETZ, Veriag, Berlin, 1960, str. 491.


15
Navedeno djelo, nap. prijevod, Kultura, 1947, str. 61.
Problemi upravljanja 279

Utjecaj Saint-Simonove misli na marksisti~ku koncepciju dr`ave i uprave


nije samo u tome {to je Engels preuzeo krilaticu o zamjenjivanju vladanja ljudima
upravljanjem stvarima. Ova se povezanost o~ituje i u shva}anju dr`ave i uprave,
isklju~ivo kao aparata politi~ke vlasti vladaju}e, parazitske klase i, dosljedno,
njihovo negiranje u cjelosti, razbijanje tog aparata u revoluciji. Zatim, pretpostavka
o jednostavnosti upravnih funkcija koje se mogu, ukoliko su uop}e potrebne,
obavljati usput, pored proizvodnog rada i drugih dru{tveno potrebnih i kreativnih
djelatnosti. Te, kona~no, uvjerenje da takve funkcije ne tra`e nikakvu posebnu
stru~nost pa da stoga i ne treba da predstavljaju posebnu profesiju. U tim pogledima
kako Saint-Simona tako Marxa i Engelsa izra`ava se stvarnost njihova vremena.

4. UPRAVA KAO VLAST I UPRAVA KAO SLU@BA – WILSON I


LENJIN
Vremena se, me|utim, mijenjaju. Razvoj industrijskog dru{tva stvara
modernu veliku upravu na dvije linije. Koncentracijom u privatno-vlasni~koj
privredi, nastajanjem korporacije, dioni~arskog dru{tva i drugih oblika povezivanja,
sve elasti~nijih u odnosu na zahtjeve sve ve}e ekspanzije i rasta privrednih
organizacija. A s druge strane, nastajanjem jedne nove dr`avne uprave koja vi{e
nije samo anga`irana u vlasti, ve} preuzima na sebe zadatke izgradnje i odr`avanja
„infrastrukture” nastaju}eg industrijaliziranog i urbaniziranog dru{tva.
Tim se razvojem mijenjaju u dva pravca zajedni~ke pretpostavke na kojima
su izgra|ena, politi~ki divergentna, stanovi{ta Lockea i socijalista. Dr`avna uprava
nije vi{e isklju~ivo instrument vlasti: ona, pored toga, postaje nosilac dru{tveno
neophodnih poslova, poslova bez kojih suvremeno dru{tvo ne bi moglo uop}e
postojati i djelovati. Za vr{enje ovih poslova autoritativne vlasti koje dr`avna
uprava ima kao oli~enje dr`avnog monopola fizi~ke sile predstavljaju katkada
koristan dodatak i pomagalo, ali nisu vi{e bit same funkcije. Djelatnost dr`avne
uprave – centralne i lokalne – u prosvjeti, zdravstvu i socijalnim slu`bama, u
saobra}aju i komunikacijama, u komunalnim slu`bama, u raznim informacionim
djelatnostima, direktno anga`iranje dr`ave u privrednim pothvatima, i uop}e sve
ve}i broj poslova na sve ve}em broju podru~ja, sve se to bitno razlikuje od klasi~nih
resora vojske i vanjskih poslova, policije i poreza, vladanja i su|enja. Ove nove
funkcije dr`avne uprave ne bi vi{e mogle nestati – poput Saint-Simonove „elite”
upravlja~kih danguba – a da to nitko ne primijeti. Uprava kao vlast nije, naravno,
prestala pojavom uprave kao slu`be. Naprotiv, prva se slu`i drugom i dobiva time
novu dimenziju utjecaja na dru{tvo. ^itav odnos ljudi u dru{tvu prema dr`avnoj
upravi postaje time slo`eniji i ambivalentan.
S druge strane, oligopolno i monopolno povezivanje u privredi, zajedno s
dr`avnom regulativnom i usmjeravaju}om intervencijom, demonstrira da poslovi
280 Eugen Pusi}

upravljanja nisu neki dodatak koji se obavlja usput, pored same proizvodne i
druge osnovne privredne djelatnosti. U privredi koja raste po opsegu organizacija,
koja se sve vi{e specijalizira i u sve ve}oj me|usobnoj zavisnosti ispreple}e, upra-
vljanje – od pojedine radne jedinice do op}edru{tvenog planiranja – postaje
neophodni uvjet funkcioniranja i prvi preduvjet uspjeha.
Prva politi~ka reagiranja na ovu novu situaciju nastoje da razviju tradicionalna
shva}anja i da ih prilagode novim potrebama. Kao nastavlja~ tradicija Lockea
interesantan je i karakteristi~an Woodrow Wilson, koji se bavio politi~kim
znanostima prije nego {to je postao politi~ar i ratni predsjednik SAD:
„Ima jedva i jedan posao dr`avne uprave – pi{e Wilson jo{ 1887. – koji je
nekad bio jednostavan, a da danas nije slo`en... i u isto vrijeme kad funkcije
upravljanja postaju svakim danom sve slo`enije i te`e, postaju nerazmjerno brojnije.
Uprava svagdje ulazi u nove pothvate. Korisnost, jeftino}a i uspje{nost dr`avne
po{tanske slu`be, na primjer, upu}uje na doskora{nje uspostavljanje dr`avne
kontrole nad telegrafskim sistemom. Pa ako na{a dr`ava i ne po|e putem evropskih
dr`ava, koje kupuju i same izgra|uju telegrafske i `eljezni~ke linije, nema sumnje
da }e ona na neki na~in morati zagospodariti nad gospoduju}im privatnim
kompanijama.”16
U toj situaciji Jacksonova koncepcija bezupravne demokracije, gdje svi
slu`benici „rotiraju” kad god se promijeni stranka na vlasti, nije vi{e primjenjiva.
„Tehni~ki {kolovani upravni slu`benici postat }e uskoro neophodni.”17 I zaista,
svega ~etiri godine prije ovog Wilsonovog spisa prvi put je bitnije ograni~en 'spoils-
system', sistem plijena, u okviru kojeg je stranka koja je pobijedila na izborima
zaposjela sva mjesta u dr`avnoj upravi, od sekretara saveznih departmana do
po{tara, svojim politi~kim prista{ama i izbornim korte{ima.
Ipak, Wilson jo{ ne vidi pune implikacije nadolaze}eg etatizma. Njegova je
prva pomisao, kako usavr{iti jedan od osnovnih mehanizama ameri~kog politi~kog
i ustavnog ure|enja, diobu vlasti. „Ako prou~avanje upravljanja mo`e osigurati
najbolje principe na kojima bi trebalo temeljiti ovu diobu, u~init }e neprocjenjivu
uslugu ustavnoj nauci. Uvjeren sam da Montesquieu nije u toj stvari rekao zadnju
rije~.”18 Wilson naro~ito nagla{ava neke faktore koji bi diobi vlasti dali novu
snagu za nove prilike. On razmi{lja kako „osigurati u upravi odnose jasne
odgovornosti koja }e upravu u~initi dostojnom povjerenja”.19 Mo`da bi se to dalo
posti}i poja~anim utjecajem javnog mi{ljenja na upravu, ali se pri tome valja
16
Woodrow Wilson, The Study of Public Administration, izd. 1887, cit. po izd. 1955, Public
Affairs Press, Washington D. C., str. 6.
17
Wilson, op. cit., str. 18.
18
Wilson, op. cit., str. 16.
19
Wilson, ibid., str. 16.
Problemi upravljanja 281

~uvati pretjeravanja, jer neprestano upletanje javnog mi{ljenja u poslove


svakodnevnog upravljanja mo`e i}i na {tetu efikasnosti uprave. „Problem je kako
u~initi javno mi{ljenje efikasnim, a da ne bude na smetnju.”20 Mo`da je
najzanimljivija Wilsonova ideja o pro{irenju unutar-sistemske ravnote`e od
funkcija centralne dr`avne vlasti na nove dimenzije:
„Na{a je du`nost da o`ivotvorimo {to je mogu}e bolje federalnu organizaciju,
sisteme unutar sistema: da op}ina, grad, pojedina dr`ava i federacija `ive sli~nom
snagom i da budu podjednako zdravi, time da svatko bude bezuvjetno vlastiti
gospodar a svi ipak me|usobno povezani u suradnji, spajaju}i neovisnost sa
spremno{}u da jedni drugima pomognu.”21
Najinteresantnija pojava iz druge linije, koja vodi od Saint-Simona preko
Marxa i Engelsa, svakako je Lenjin. Lenjin je zatekao carsku Rusiju, otprilike
100 godina zaostalu iza Njema~ke, i stoga sli~niju po svojim politi~kim strukturama
njema~kim prilikama koje su gledali Hegel i Marx (propadanja feudalnog
apsolutizma) nego razvijenoj kapitalisti~koj dr`avi. Prema tome je i njegovo
reagiranje na „prepotentno, neodgovorno, potkupljivo, divlje, neznala~ko i
parazitsko rusko ~inovni{tvo”22 od po~etka nagla{eno negativno i antagonisti~ko.
U svojoj analizi ove pojave Lenjin polazi od Marxa. Birokracija mu je ~isto
„bur`ujska ustanova”,23 proletarijatu neprijateljska dru{tvena snaga,2 4 koju samo
proletarijat mo`e onemogu}iti razbijanjem bur`oaskog stroja i „posvema{njom
demokratizacijom birokracije (ukidanjem prerogativa, uvo|enjem izbornosti svih
~inovnika, potpunim ukidanjem cenzusa, neposrednom odgovorno{}u ~inovnika
narodu)”.25
Premda, prema tome, Lenjin od o~etka nije nastojao da upotebljava izraz
„birokracija” u vrijednosno neutralnom smislu, ipak je ve} razmjerno rano po~eo
analiti~ki razlikovati razne stupnjeve negativnosti i razne aspekte „birokratizma”.
„Birokratizam, uzet op}enito, mo`e zna~iti kancelari{tinu, zatezanje, papirnatost,
dopisivanje. Takav je birokratizam lo{... Birokratizam mo`e zna~iti naru{avanje
zakonitih i... ’prirodnih’ prava svake opozicije, borbu s manjinom nepravilnim
sredstvima. Takav je birokratizam mogu}... ali u njemu nema ni~ega na~elnog.
20
Wilson: op. cit., str. 18.
21
Wilson: op. cit., str. 23.
22
Zada~i ruskih social-demokratov (napisano 1897), u V. I. Lenjin: So~injenija (IV rusko
izd., Moskva, T. II, 1946. str. 313) (na{ prijevod: V. I. Lenjin, Izabrana dela, Kultura, Beograd,
1960, Tom III, str. 144).
23
Ekonomi~eskoje soder`anije narodni~estva i kritika jevo v knjige g. Struve (napisano
1895), u op. cit. T. I. str. 400, na{ prijevod: Tom I, str. 398.
24
Kapitalizm i parlament (1912), op. cit., T. XVIII, str. 112.
25
Zada~i ruskih social-demokratov, str. 312-313, na{ prijevod: Tom III, str. 144.
282 Eugen Pusi}

Treba se boriti protiv njega, boriti se izradom ustavnih garancija prava manjine...
No osim ovih zna~enja birokratizma, antiautonomizma i dr. mogu}e je i njihovo
razumijevanje u stvarnom, na~elnom smislu, ne kao odvojenih nepravilnosti,
krajnosti i sl., ve} kao op}ih principa ~itave organizacije”.26
U predve~erje oktobarske revolucije i ruska je uprava promijenila strukturu
i karakter. Bolj{evici su razradili plan oru`anog ustanka baziran na pretpostavci,
da osvajanjem klju~nih ta~aka upravne mre`e – u glavnim gradovima – dobivaju
kontrolu nad ~itavom zemljom. A to je pretpostavka po kojoj se oktobarska i
tehni~ki razlikuje od, primjerice, francuske revolucije 130 godina ranije, kad takva,
bar relativno jedinstveno koordinirana mre`a upravnih slu`bi, nije postojala.
Lenjin, razmi{ljaju}i o ulozi upravog aparata poslije revolucije, uo~ava tu
promjenu i njezine implikacije. Uprava vi{e nije isklju~ivo stroj vladanja i
ugnjetavanja. U njoj ima slu`bi i djelatnosti koje }e morati da se nastave u gotovo
nepromijenjenom obliku. U njoj rade „agronomi”, „veterinari”, „po{tari”,
„`eljezni~ari” i drugi tehni~ari, koje Lenjin izrijekom spominje, a koje }e radni~ka
dr`ava trebati ba{ tako kao {to ih je trebala kapitalisti~ka. Kao {to je trideset
godina ranije Wilsona impresionirala po{ta efikasnom organizacijom, jeftino}om
i korisno{}u, sli~an sud o njoj donosi Lenjin:
„Jedan o{troumni njema~ki socijal-demokrat sedamdesetih godina pro{log
stolje}a nazvao je po{tu obrascem socijalisti~kog gospodarstva. Danas je po{ta
gospodarstvo koje je organizirano na na~elu dr`avno-kapitalisti~kog monopola.
Imperijalizam postepeno pretvara sve trustove u organizacije sli~nog tipa. Nad
’prostim’ trudbenicima koji su preoptere}eni radom i gladni stoji ovdje ista ta
bur`oaska birokracija. Ali mehanizam dru{tvenog gospodarenja ovdje je ve}
pripremljen. Treba svrgnuti kapitaliste, slomiti `eljeznom rukom naoru`anih
radnika otpor ovih eksploatatora, razbiti birokratski stroj suvremene dr`ave, i pred
nama je, oslobo|en od parazita, tehni~ki visoko opremljen mehanizam koji u
potpunosti mogu staviti u pogon sami ujedinjeni radnici, uzimaju}i u slu`bu
tehni~are, kontrolore, knjigovo|e, pla}aju}i sva~iji rad, kao i rad svih uop}e
’dr`avnih’ ~inovnika, radni~kom nadnicom.”27
U toj analizi zbijeno je u malo rije~i mnogo elemenata nove situacije u odnosu
na upravu. Dr`avna uprava postala je nosilac dru{tveno-potrebnih djelatnosti;
dr`avna uprava i velika privatno-kapitalisti~ka uprava pribli`avaju se me|usobno
po organizacionim problemima koje name}u; u velikim se organizacijama radi
dvovrsna djelatnost, obavljanje samog stru~nog zadatka organizacije („doljnji sloj”)
i upravljanje radom drugih ljudi („gornji sloj”); „gornji sloj” upravnih organizacija
26
S boljnoj golovi na zdorovuju (1905), op. cit. T. VIII, str. 278-279.
27
Vladimir Ilji~ Lenjin: Gosudarstvo i rjevoljucija, So~injenija, Tom 25, str. 398. (Na{
prijevod: Tom XI, str. 219).
Problemi upravljanja 283

dose`e u sferu politike i, prema tome, nosi klasnopoliti~ko obilje`je vladaju}e


politi~ke grupe. I kao {to Wilson na novu upravu nastoji primijeniti stare recepte,
diobu vlasti, tako i Lenjin nastoji prolematici moderne uprave u proleterskoj
revoluciji prilagoditi radikalnu negativisti~ku tadiciju Saint-Simona, Marxa i
Engelsa. Stari stroj treba razbiti. Ali taj „stroj” vi{e ne uklju~uje svu dr`avnu
upravu, „Tehni~ki aparat” javnih slu`bi nije zahva}en ovim razbijanjem. On dobiva
samo novog poslodavca u liku nove politi~ki odlu~uju} grupe, „naoru`anih
radnika”. Koordinacija prili~no razgranatog sistema javnih slu`bi, me|utim,
ostavljena je u biti sensimonovskim metodama:
„Kapitalisti~ka je kultura sagradila krupnu proizvodnju, tvornice, `eljeznice,
po{tu, telefone i dr., a na tome je temelju ogromna ve}ina funkcija stare ’dr`avne
vlasti’ postala tako jednostavnom i mo`e se svesti na takve najjednostavnije
operacije registracije, zapisivanja, provjeravanja, da }e ove funkcije postati
pristupa~ne svima pismenim ljudima, da }e se ove funkcije u potpunosti mo}i
vr{iti za obi~nu radni~ku nadnicu, da je mogu}e (i da treba) oduzeti ovim
funkcijama svaku sjenu bilo ~ega privilegiranog, ’na~elnikovskog’.
Takav po~etak, a na bazi krupne proizvodnje, dovest }e sam po sebi do
postepenog ’odumiranja’ svakog ~inovni{tva, k postepenoj izgradnji takvog
poretka... kad }e sve jednostavnije funkcije nadzora i ra~unovodstva ispunjavati
svi po redu, kad }e, zatim, te funkcije postati navikom i, kona~no, otpasti kao
posebne funkcije posebnog sloja ljudi.”28
Shva}anje o jednostavnosti zadataka upravljanja potje~e od Saint-Simona.
Saint-Simon je imao pred o~ima prve po~etke industrijskog razvoja s razmjerno
malim familijarnim firmama u prvom zamahu liberalnog kapitalizma, i uspore|ivao
ih s parazitskom, pre`ivjelom i anahronisti~kom dr`avnom upravom burbonske
Restauracije, koja je, osim toga, u o~ima Francuza nosila na sebi biljeg poraza u
opreci sa slavnim danima Napoleonova carstva. Ta je uprava, zaista, i manje
radikalnim misliocima nego {to je bio Saint-Simon morala izgledati `alosna i
nepotrebna, zapreka onome {to se ~inilo kao jedina nada Francuske, brza
industrijska i privredna izgradnja. Marx i Engels preuzimaju te stavove, jer tako|er
vide u dr`avnoj upravi parazitsku birokraciju koja slu`i odr`avanju bankrotirane
politi~ke vlasti, od Kritike Hegelovog dr`avnog prava do Osamnaestog Brumairea
Louisa Bonapartea i Gra|anskog rata u Francuskoj i povezuju ovu ocjenu sa
svojom globalnom teorijom dru{tva, ugra|uju je u osnove marksisti~ke doktrine.
Odatle je preuzima Lenjin. Ali ona u njegovom sistemu predstavlja element koji
se ne mo`e potpuno i prirodno uklopiti u cjelinu.

28
Lenjin, op. cit., str. 392 (na{ prijevod: Tom XI, str. 214 i 218).
284 Eugen Pusi}

Ako dr`avna uprava kao instrument politi~ke vlasti slu`i isklju~ivo odr`avanju
klasne strukture dru{tva i odnosa eksploatacije, onda iz pretpostavke o nestanku
klasa i eksploatacije slijedi logi~ki nu`no zaklju~ak o nepotrebnosti i dr`ave i
uprave. Kod Engelsa je, dakle, teza o odumiranju dr`ave neizbje`iva kao konze-
kvenca njegovih premisa, a shva}anje o isklju~ivo politi~koj ulozi dr`ave
razumljivo kao odraz stanja koje je jo{ trajalo za njegova `ivota. Lenjin, me|utim,
uo~ava bitno novi i druga~iji karakter „tehni~kog aparata” javnih slu`bi. Ako taj
aparat ostaje prakti~ki nepromijenjen i u socijalizmu, gdje mo`emo vrlo lako
predvidjeti ~ak i njegovo {irenje – uslijed nacionalizacije sredstava za proizvodnju
i poja~ane uloge dr`ave u privrednoj izgradnji, industrijalizaciji i revolucionarnom
dru{tvenom preobra`aju – onda pitanje koordinacije tog aparata, njegovog
usmjeravanja, pitanje dru{tvenog planiranja njegovog rada, problem njegovog
tehni~kog i politi~kog kontroliranja, ostaje na dnevnom redu i predstavlja krupan
op}e-dru{tveni zadatak.
Kako se koordinacija novog „tehni~kog aparata” javnih slu`bi uop}e postizavala
u to doba? Mo`da je zaista glavna metoda za povezivanje te nove mre`e javnih
slu`bi bila stara, tradicijom posve}ena i u tisu}godi{njoj praksi proku{ana metoda
„vladanja nad ljudima”. „Organi politi~ke vlasti” utvr|ivali su okvire i ciljeve rada
„organa uprave”, odmjeravali im sredstva, postavljali i smjenjivali rukovodioce,
formirali i rasformirali same organizacije. A unutar upravnog aparata odr`avao se
princip vladanja nad ljudima u hijerarhijskoj nadre|enosti i podre|enosti, u pravu
nare|ivanja „vi{ih”, u du`nosti slu{anja „ni`ih”, u odgovornosti i u sankcijama. Pa
ako i stvarnost nije uvijek u potpunosti odgovarala ovim shemama konstitucionalne
i administrativne doktrine, nema sumnje da se zadatak osiguranja cjeline i integriranje
u dru{tvo novih, po svojoj funkcionalnoj prirodi neautoritativnih upravnih slu`bi,
vr{io i vr{i metodama vlasti, vladanjem nad ljudima.
Ove su metode tehni~ki neadekvatne i ljudski neprihvatljive u socijalisti~kom
dru{tvu. Nema sumnje. Ali time zadatak povezivanja ~itavog upravnog sistema
nipo{to ne prestaje. „Upravljanje stvarima i rukovo|enje sistema nipo{to ne
prestaje”. „Upravljnje stvarima i rukovo|enje procesima proizvodnje” predstavlja
dru{tveni posao koji je znatno te`i, u tehni~kom pogledu, i neusporedivo slo`eniji
od vladanja ljudima. Gdje je nekad bilo dovoljno osigurati naprosto takvu
koncentraciju fizi~ke sile kojoj u danoj zajednici nije bilo konkurencije, pa onda
sve interesne sukobe rje{avati dominacijom jedne grupe, a o pitanjima dru{tvene
ekonomi~nosti bilo koje dr`avne djelatnosti uop}e ne razbijati glavu – sada se sve
jasnije postavlja dvostruki problem: osigurati tehni~ku i dru{tvenu optimalnost
upravnog sistema i podjednako omogu}iti kontinuirano dru{tveno i pojedina~no
najpovoljnije rje{avanje interesnih konflikata koje djelovanje tog sistema nepre-
stano izaziva. Vrlo je vjerojatno da }e taj proces s vremenom postati savr{eniji,
Problemi upravljanja 285

predvi|anja pouzdanija, uskla|ivanja prihvatljivija, odnosi humaniji, ravnopravniji,


slobodniji – ali je vrlo malo vjerojatno da }e posao sam postati jednostavniji.
Smjela analiza iz Dr`ave i revolucije nije zavr{etak Lenjihovih iskustava s
„birokracijom”. Po{to je bur`oaski dr`avni stroj u revoluciji razbijen „u
parampar~ad”,29 Lenjin mora svega ~etiri mjeseca kasnije (o`ujak-travanj 1918)
konstatirati da dolazi do „birokratske degeneracije” sovjetske vlasti.30 „Sovjeti,
koji su po svom programu organi upravljanja trudbenika, u stvari se pojavljuju
kao organi upravljanja za trudbenike putem najnaprednijeg sloja proletarijata, ali
ne putem trudbeni~kih masa.”31
Na VIII kongresu RKP(b) u o`ujku 1919. Lenjin dolazi do gotovo
rezigniranog zaklju~ka, da „mi ne mo`emo `ivjeti bez toga aparata”.32 I sva njegova
kasnija nastojanja da analizira izvore i otkrije sredstva protiv birokratske po~asti
u sovjetskoj dr`avi nisu vi{e dosegla sistemati~nost njegovih izvoda u Dr`avi i
revoluciji. S jedne strane, „boriti se s birokratizmom do kraja, do pune pobjede
nad njim, mogu}e je samo tada, kad svo stanovni{tvo bude sudjelovalo u
upravljanju”.33 Ali druge, prakti~ne potrebe tra`e striktniju organizaciju, te Lenjin
vidi „jedini lijek protiv birokratizma” u „individualnoj odgovornosti i provjeravanju
stvarnog rada”.34 Izvor birokratizma mu je jednom staro ~inovni{tvo koje se
zadr`alo u sovjetskim ustanovama,35 drugi put nizak kulturni nivo i vojno-politi~ki
stil u radu,36 rezultat gra|anskog rata,37 pa onda opet rascjepkanost selja{tva i
poljoprivredne proizvodnje.3 8 Katkada vidi birokratizam u nesposobnosti i
nediscipliniranosti sitnih ~inovnika, te pi{e detaljna pravila o ure|enju ureda i na
~inu kancelarijskog rada.39 Ali drugi put ukazuje na birokratizam i u „vrhovima”,
29
Gosudarstvo i rjevoljucija, str. 444, 457 (Na{ prijvod: Tom XI, str. 263 i 269-70).
O~erjednije zada~i sovjetskoj vlasti (1918), op. cit. T. XXVII, str. 244 (Na{ prijevod:
30

Tom 12, str. 217-219).


31
VIII sjezd RKP(b), referat o partijskom programu (1919) op. cit. T. XXIX, str. 161 (Na{
prijevod: Tom 13, str. 96).
32
Ibid., str. 160 (Na{ prijevod: Tom 13, str. 95-96).
33
Ibid., str. 161 (Na{ prijevod: Tom 13, str. 96).
34
Projekt dirktivi na{~ot raboti STO i SNK, a tak`e malogo SNK (1922), op. cit. T. XXXV.
str. 464.
35
Doklad na ob{~em sobraniji komunistov Zamoskovorje~ja (1920), op. cit. T. XXXI, str.
406. (Na{ prijevod: Tom 14, str. 91).
36
Na{e vne{neje i vnutreneje polo`enije i zada~i partiji (1920), ibid. str. 393 (Na{ prijevod:
Tom 14, str. 108).
37
O prodovoljstvenom nalogje (1921), op. cit. T. XXXII, str. 330 (Na{ prijevod: Tom 14,
str. 299).
38
X sjezd RKP(b) (1921), op. cit. ibid. str. 182 (Na{ prijevod: Tom 14, str. 238).
39
Nabrosok pravil ob upravljeniji sovjetskimi u~re`denijami (1918), op. cit., T. XXVIII.
286 Eugen Pusi}

i „u zagradi budi re~eno, birokracija postoji kod nas ne samo u sovjetskim


ustanovama, ve} i u partijskim”.40 U svom radu O prodovoljstvenom nalogje, kojim
uvodi i tuma~i novu ekonomsku politiku, Lenjin ka`e: „Razmjena, to je sloboda
trgovine, to je kapitalizam. On je koristan u toj mjeri u kojoj nam poma`e da se
borimo s rascjepkano{}u sitnog proizvo|a~a, a do izvjesne mjere i s
birokratizmom”.41 Ni jedna mu mjera nije bila previ{e radikalna, da se iza|e na
kraj s jednom pojavom koju je smatrao direktno opre~nom socijalizmu.
Lenjinove pretpostavke o pojednostavljenju poslova upravljanja nisu na{le
potvrdu u razvoju prve socijalisti~ke dr`ave. Ali ono {to je svakako bilo mnogo
ozbiljnije, to je da metode upravljanja u Sovjetskom Savezu – pod uvjetima
ekonomske i kulturne nerazvijenosti – za njegova `ivota nisu postale ni bitno
manje prinudne ni tehni~ki mnogo efikasnije.

5. MAX WEBER O UPRAVI


I Wilson i Lenjin uo~avaju bitne promejene do kojih je u modernoj dr`avnoj
upravi dovelo dvojstvo njezine uloge: instrumenta vlasti i nosioca slu`be. Ali to
ih dvojstvo obojicu interesira prvenstveno sa stanovi{ta politi~ke akcije. Pridonosi
li nova situacija mogu}nosti politi~ke kontrole uprave ili ne? I kako treba
izmijenjenim prilikama prilagoditi tradicionalna shva}anja?
U isti mah, me|utim, diferencijacija i porast dru{tvene uloge uprave dovode
do prve kompleksne analize pojave uprave i upravljanja kako u politi~kom tako u
tehni~kom pogledu. Ta je analiza vezana za ime Maxa Webera.
U svojoj najdetaljnijoj razradi „birokracije”, u 6. poglavlju tre}eg dijela
Wirtschaft und Geselschaft Weberu je polazna ta~ka ba{ onaj problem koji je
ovdje u centru pa`nje, problem odnosa uprave i politi~ke vlasti. Me|utim,
analiziraju}i taj problem Weber nastoji da ocrta ujedno {to potpuniju sliku moderne
uprave, i da njezinu ulogu u dru{tvu i u politi~kim odnosima dovede sistematski u
vezu s karakteristikama njezine funkcije i strukture i polo`ajem ljudi u upravnim
organizacijama. U tome je njegov doprinos nov i prelazi ono {to je do tada o toj
problematici re~eno.
1. Prije svega, a to je za njegovu koncepciju moderne uprave najodlu~nije,
on vidi i nagla{ava njezinu dvostruku funkciju, s jedne strane kao instrument za
vr{enje i odr`avanje vlasti, a s druge kao sistem organizacija za vr{enje javne
slu`be, obavljanja djelatnosti koje su korisne u op}em interesu. Najjasnije uo~ava
Weber taj presudni dualizam moderne uprave – koji sto godina ranije uop}e nije
postojao kao problem – tamo gdje ga nalazi ba{ u stadiju nastajanja. Jo{ 1905. u
40
O RABKRIN-e (1923), op. cit., T. XXXIII, str. 452.
41
O prodovoljstvenom nalogje, str. 342. (Na{ prijevod: Tom 14, str. 312).
Problemi upravljanja 287

svom prvom ~lanku povodom revolucije u Rusiji razlikuje Weber upravu-slu`bu


u zemstvima, koja obuhva}a {kolstvo, statistiku, zdravstvo, veterinu, gradnju cesta,
poljoprivrednu nastavu i drugo, od uprave-vlasti centralnih organa koju on u
ruskom slu~aju ocjenjuje negativno kao „parazita koji slu`i samo odr`avanju
postoje}e politi~ke raspodjele vlasti, gotovo bez ikakvih stvarnih interesa, osim
mo`da u financijskom pogledu”.42
Druga osnovna funkcionalna karakteristika, kojom Weber ide daleko ispred
svojih suvremenika, jest bitno jedinstvo upravne funkcije na svim podru~jima, a
posebno u tzv. javnoj i privatnoj sferi, dr`avne uprave s jedne a kapitalisti~ke
privredne uprave u poduze}u s druge strane. „Taj poredak – tj. birokratski –
primjenjiv je u na~elu jednako u privrednim, karitativnim ili drugim organizacijama
koje idu za bilo kojim privatnim idealnim ili materijalnim ciljevima, kao i u
politi~kim i hijerokratskim organizacijama zajednica, {to se mo`e i historijski
dokazati (s manjim ili ve}im odstupanjima od ~istog tipa).”43
U ovom okviru vidi Weber slijede}e osnovne zna~ajke uprave kao funkcije:
– Upravljanje se ne vr{i proizvoljno, ve} po „op}im vi{e-manje iscrpnim
pravilima, kojima se mogu nau~iti”.44
– Upravljanje se odvija u propisanim formama. Taj formalizam zna~i naprosto
put najmanjeg otpora u nastojanju, da se isklju~i proizvoljnost iz upravljanja i
osigura za{tita bilo kojih postoje}ih „`ivotnih {ansi” (Lebenschancen), u smislu
subjektivnih, u prvom redu imovinskih, prava.45
– Upravljanje postaje neosobno, i u toj se neosobnosti ispreple}u pozitivne i
negativne osobine, funkcije i disfunkcije moderne uprave u jednu cjelinu.
Upravljanje se odvija sine ira et studio, bez mr`nje i bez strasti, pa stoga i bez
ljubavi i odu{evljenja, pod pritiskom priprostih pojmova o du`nosti; idealni
slu`benik vr{i svoju slu`bu „bez obzira na osobu”, formalno jednako „sa sve”, tj.
za sve interesente u istom stvarnom polo`aju”.46
– Upravljanje se osniva na spisima (aktima).47
– Postoji tendencija prema tajnosti znanja koje je potrebno za upravljanje.
Na tajnosti po~iva, jednim dijelom, mo} moderne uprave.48 S druge strane,
42
Max Weber, Gesammelte politische Schriften, J. C. Mohr – Paul Siebeck, Tübingen,
1958, str. 31-32.
43
Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, u “Grundriss der Socialökonomik”, III Abteilung,
J. C. Mohr, Tübingen, 1921, str. 127.
44
Ibid., str. 651.
45
Ibid., str. 130.
46
Ibid., str. 129.
47
Ibid., str. 651.
48
Ibid., str. 671. i od istog autora: Gesammelte politische Schriften, str. 64.
288 Eugen Pusi}

me|utim, pojavljuje se opasnost, da „uprava koja je zatvorila sva vrata i sama


tapka u mraku”.
– Upravljanje dobiva sve ve}i kontinuitet,49 i time podlogu za ~vr{}e
„agregatno stanje”, za upravnu strukturu.
2. U strukturnom pogledu podloga je upravljanja, za Webera, organizacija,
ali organizacija u kojoj tipi~na opreka diobe rada i povezivanja djelatnosti u
izvr{enju pojedina~nih zadataka dobiva ve}u ~vrstinu i nove specifi~ne osobine”
– Podjela rada izvr{ena je na relativno stabilni sistem nadle`nosti (Kompe-
tenzen). Time je uveden paralelizam, karakteristi~an za pojam nadle`nosti, izme|u
prava i du`nosti. Nadle`nost zna~i s jedne strane slu`beniku du`nost, a s druge
skup ovlasti zapovijedanja (Befehlsgewalten), koje su potrebne radi izvr{enja
du`nosti. Te su ovlasti pravilima podijeljene i tim istim pravilima ograni~ene.
Du`nosti se odnose samo na slu`benu sferu i ne zadiru u li~nu slobodu onih koji
ih vr{e.50
Time djelatnost uprave postaje Gesellschaftshandeln (u stvari organizirana
djelatnost) i tako znatno efikasnija od ranije puke „zajedni~ke djelatnosti”
(Gemeinschaftshandeln).51 Weber ovdje primjenjuje ponatu Tönniesovu dvopo-
djelu, da bi razlikovao predvidivost i pouzdanost u djelovanju upravne organizacije
od spontane ili kvazi spontane masovne akcije i od ograni~enog dometa male
grupe ~iji ~lanovi moraju biti u neprestanom li~nom kontaktu.
– Takva struktura obilje`ava organizaciju kao „nadle{tvo” u javnoj upravi ili
„pogon” u privredi, dok tipi~ne organizacione jedinice u tim organizacijama,
formirane oko manipulacije spisima, Weber naziva „biroom” ili „kontorom” (u
privredi).52
U nadle{tvu, odnosno u pogonu tipi~na organizaciona hijerarhija postaje
hijerarhija slu`bi, tj. ~vr{}a i neosobna podre|enost i nadre|enost samih radnih
mjesta, koja pru`a mogu}nost instancione kontrole i u korist onih kojima se putem
upravnih organizacija vlada.53
U strukturi moderne uprave vidi Weber tendenciju prema monokrati~nosti,
prema odlu~ivanju pojedinaca u vode}im ulogama na raznim nivoima.
Kolegijalnost kao oblik odlu~ivanja predstavlja mu iznimku i sama je po sebi
manje efikasna.53
3. Naro~ito plasti~no ocrtava Weber polo`aj ljudi u modernoj upravi,
karakteristike upravnih slu`benika:
49
Ibid., str. 650.
50
Ibid., str. 651. i 129.
51
Ibid., str. 669.
52
Ibid., str. 651.
53
Ibid., str. 650.
Problemi upravljanja 289

– U modernoj upravi prevladava profesionalizam, kako u tom smislu da je


slu`ba slu`benika glavno zanimanje, tako i u onom da se za nju tra`i posebno
stru~na sprema, {kolovanje, „kvalifikacija”.54 Slu`ba postaje poziv (Beruf), u
principu do`ivotna djelatnost slu`benika,55 i time implicira odnos „vjernosti”.
U specijaliziranom znanju sadr`ana je potrebna snaga, {to Weber uvijek opet
nagla{ava,56 i u tome je moderni slu`benik nadmo}an svakome osim privatnom
kapitalisti~kom poduzetniku.57 Weber razlikuje stru~no znanje ste~eno izobrazbom
(Fachwissen) od slu`bene informiranosti koja izvire iz same upravne funkcije
(Dienstwissen). I ovdje, me|utim, ostaje kod Webera stalno budna svijest o
istodobnoj prisutnosti prednosti i nedostataka u upravi. Svjedod`ba o polo`enim
ispitima slu`i ~inovnicima ~esto naprosto kao „ulaznica u carstvo slu`benih
beneficija (der Amtspfründen)”.58
– Slu`benik je li~no slobodan, ali je odvojen od materijalnih sredstava
upravljanja, koja se nalaze pod kontrolom „politi~kih gospodara”. Stoga se u slu`bu
stupa ugovorom, a ne postoji, kao u nekim ranijim formacijama, pravo „vlasni{tva”
na slu`bu.59
– S druge strane, slu`benika ve`e slu`bena disciplina, koju Weber definira
kao „{ansu da se odre|eni krug ljudi, na osnovu uvje`banog stava, pokori primljenoj
zapovijedi smjesta automatski i shematski”, ili, politi~ki jo{ zna~ajnije, kao
„konzekventno racionalizirano, tj. planski uvje`bano, precizno izvr{enje dobivene
zapovijedi, kojom se odri~e bezuvjetno svake vlastite kritike”.60 U takvoj krutoj
disciplini vidi Weber drugu stranu odre|ene dru{tvene samosvijesti ~inovni{tva.61
– Slu`benik je imenovan, a ne izabran. Izbor je Weberu inkompatibilan s
„pravnim” karakterom slu`benika u „~istom tipu birokratske” uprave.62
– Slu`benik moderne uprave prima pla}u u novcu. I ovdje Weber iznimke
smatra naprosto udaljavanjem od ~istog tipa.63
54
Ibid., str. 650.
54
Ibid., str. 650–651.
55
Ibid., str. 654.
56
Ibid., str. 128. i od istog autora: Parlament und Regierung, str. 28.
57
Ibid., str. 129.
58
Max Weber, Parlament und Regierung, str. 57–58; Soziologie-Weltgeschichtliche Analysen-
Politik, str. 331.
59
Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, str. 126–127.
60
Ibid., str. 28. i 642.
61
Ibid., str. 657.
62
Ibid., str. 126–127. i 653.
63
Ibid., str. 126–127. i 654.
290 Eugen Pusi}

– Slu`beniku je osigurano regulirano napredovanje u okviru hijerarhije slu`bi,


koje se s obzirom na specijalni do`ivotni karakter pretvara u „karijeru” (Lauf-
bahn).64
– Polo`aj slu`benika predmet je posebnog pozitivnog dru{tvenog vrednovanja
koje je najja~e tamo gdje postoji najve}a potreba za stru~no {kolovanim
~inovni{tvom, jaka i „nepropusna” socijalna diferencijacija i tamo gdje slu`benici
potje~u prete`no iz vi{ih dru{tvenih slojeva.65
4. Nema sumnje, da je dru{tvena uloga uprave, a posebno njezin odnos prema
politi~koj vlasti, za Webera centralno pitanje ~itave problematike „birokracije”.
Najve}i dio VI poglavlja posve}en je dru{tvenim pretpostavkama i dru{tvenim
posljedicama razvoja i postojanja moderne uprave. Pri tome su pretpostavke i
posljedice ~esto izmije{ane ({to nije rezultat Weberove nesistemati~nosti i
nedovr{enosti tog dijela njegovog opusa, ve} naprosto vjerna slika stvarnosti):
– porast upravnih organizacija i zadataka uprave i mijenjanje tih zadataka u
kvalitativnom pogledu,66
– porast koli~ine dru{tvenih materijalnih sredstava i ljudi koji se mogu odvojiti
od drugih dru{tvenih namjena,67
– prevladavanje nov~ane privrede.68
S modernom su upravom, nadalje, u me|usobnom funkcionalnom odnosu
uvjeti koji mogu biti i posljedice:
– ve} spomenuta koncentracija sredstava upravljanja u rukama politi~kih
„gospodara”;
– nivelacija socijalnih razlika, koju uprava tra`i a ujedno je i stvara svojim
nastojanjem da osigura {to {iru bazu za potencijalnu regrutaciju svojih slu`benika;
– izvjesna plutokratizacija uprave, s obzirom na selektivni faktor skupog
prethodnog {kolovanja.69
Osnovna unutarnja karakteristika koja je presudna za dru{tveno-politi~ki
zna~aj uprave jesu njezine tehni~ke prednosti pred svakom alternativnom metodom
upravljanja. „Preciznost, brzina, odre|enost, poznavanje materijala u spisima,
kontinuitet, diskrecija, jedinstvenost, striktno podre|ivanje, u{teda na trvenjima,
64
Ibid., str. 126-127. i 655.
65
Ibid., str. 652.
66
Ibid., str. 658-659.
67
Ibid., str. 660. Weber ovdje govori o „konzumptivno” raspolo`ivim sredstvima i time,
implicite, ukazuje na interesantnu hipotezu, da bi ekonomski faktor mogao djelovati usporavaju}e
na razvoj uprave, u zemljama gdje su sredstva, pored potro{nje, namijenjena u prvom redu
privrednim investicijama, primjerice radi industrijalizacije.
68
Ibid., str. 655.
69
Ibid., str. 129-130. i 669.
Problemi upravljanja 291

na stvarnim i li~nim tro{kovima pove}avaju se do optimuma kod strogo birokratske,


a naro~ito kod monokratske uprave putem {kolovanih ~inovnika pojedinaca,
nasuprot svim kolegijalnim, po~asnim i neprofesionalnim oblicima upravljanja.”70
Vlast i uprava povezani su po samoj svojoj definiciji. „Sva se vlast o~ituje i
funkcionira kao uprava. Svaka uprava treba na neki na~in vlast, jer uvijek treba
da za njezino vo|enje netko ima u rukama nekakve ovlasti zapovijedanja.”71 Ipak,
u tom jedinstvu vlasti i uprave Weber razlikuje vlastodr{ce („jednog ili vi{e vo|a
koji ne izvodi vlast zapovijedanja koju vr{e ili prisvajaju od drugih vo|a zvat
}emo gospodarima”) njihov aparat („a ljude koji im se na navedeni na~in stavljaju
specijalno na raspolo`enje – zvat }emo – njihovim aparatom”).72 Moderna je uprava
neobi~no efikasno sredstvo vladanja, a ujedno raspola`e potencijalnom „vrlo
velikom, pod normalnim uvjetima premo}nom” vlastitom mo}i.73
Kao svoj politi~ki stav i sud o vrijednosti Weber zastupa odlu~no stanovi{te
da uprava i upravni slu`benici ne treba da sudjeluju u politici – definiranoj kao
„te`nja prema udjelu u vlasti ili prema utjecaju na raspodjelu vlasti, bilo me|u
dr`avama bilo unutar dr`ave me|u grupama ljudi koje ona obuhva}a”. Upravni
slu`benik treba da stoji „iznad stranaka”, a to zna~i u stvari izvan borbe za vlast u
svoje ime. A „borba za vlast i za vlastitu odgovornost za svoju politiku, koja
proisti~e iz vlasti, to je `ivotni element kako politi~ara tako poduzetnika”. Upravni
je slu`benik premo}an po svom stru~nom znanju. „Ali postavljanje politi~kih
ciljeva nije stvar stru~nosti i politiku ne treba da odre|uje stru~ni slu`benik kao
takav.” Mnoge neda}e suvremene njema~ke politike tuma~i Weber „vla{}u
upravnih ~inovnika” koji su „potpuno zakazali”, kad su se na{li pred politi~kim
pitanjima.74
Ipak, birokracija sve vi{e, i neposredno i posredno, prodire u politiku, postaje
grupa „za sebe”, svjesna svog identiteta, svojih interesa i institucionalnih ciljeva.
Weber ukazuje na {ire dru{tvene opasnosti ovog prodiranja birokracije u
politiku i pove}anja njezina dru{tvenog utjecaja. Ve} u doba starog Rima pojava
70
Ibid., str. 660-661.
71
Ibid., str. 607. Vlast katkada zna~i za Webera ba{ „udio u upravljanju” pa i u tako
prozai~nom obliku kao {to je „utjecaj na popunjavanje slu`bi” (Parlament und Regierung, str. 43).
72
Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, str. 611.
73
Ibid., str. 671. Shva}anje o pojmovnom jedinstvu vlastite mo}i uprave i njezine
instrumentalne efikasnosti tako je izra`eno kod Webera, da se tvrdnje s tim u vezi katkada ~ine
kontradiktornima. „U modernoj dr`avi – ka`e Weber na str. 13-14. Parlament und Regierung –
nalazi se stvarna vlast... nu`no i neopozivo u rukama ~inovni{tva.” Dok se na str. 16. tvrdi da je
raspolaganje sredstvima upravljanja u rukama one sile koju „birokratski aparat izravno slu{a i
kome je na raspolaganju”.
74
Max Weber, Politik als Beruf u Gesammelte politische Schriften, str. 494; Parlament und
Regierung, str. 34, 60. i 56.
292 Eugen Pusi}

„birokracije” umrtvljuje ekonomsku i politi~ku inicijativu.75 Birokratizacija


politi~kih partija smanjuje va`no svojstvo elasti~nosti kod njih i time ograni~ava
mogu}nost politi~kog manevra, spre~avaju}i, na primjer, fuziju politi~kih partija.76
Ba{ birokracija, a ne demokracija, kao {to se to ~esto tvrdi, pridonosi „atomizaciji”
dru{tva, te se u krajnjim slu~ajevima, kao na primjer u carskoj Rusiji po~etkom
XX stolje}a, mo`e govoriti o „ratu birokracije protiv dru{tva”. Weber citira
primjedbu jednog ameri~kog radnika, da su mo`da „bolji ~inovnici na koje mi
pljujemo, nego vr{i (evropski) koji pljuju na vas”.77 Najva`niji je novi politi~ki
element epohe birokracije zna~ajno pove}anje stabilnosti vlasti oslonjene na
modernu upravu. Ta je vlast pod normalnim okolnostima gotovo neoboriva
tradicionalnim sredstvima. Odatle i pojava, da se nekadanji stil revolucija sve
vi{e zamjenjuje tehnikom dr`avnog udara.78
S Weberom po~inje suvremena, analiti~ka faza u promatranju i istra`ivanju
uprave.

6. KLASI^NA [KOLA UPRAVNE TEHNIKE


Sinteza nije opreka diferencijaciji, ve} obi~no polazna ta~ka novog i jo{
detaljnijeg usmjeravanja u specijalnim pravcima. Veliki dio suvremene upravne
znanosti nadovezuje na Webera. Ali autori koji ga spominju ne pripadaju istom
smjeru. Jedni ispituju ulogu upravnog sistema kao cjeline u dru{tvu, a posebno u
politi~kim odnosima. Drugi se, naprotiv, bave unutarnjom strukturom upravnih
organizacija i njihovim funkcioniranjem sa stanovi{ta {to potpunijeg i {to
ekonomi~nijeg postizavanja onih vanjskih ciljeva zbog kojih je pojedina orga-
nizacija stvorena. I ma kolika bila u po~etku subjektivna apoliti~nost ove druge
grupe, ma koliko prevladavala kod nje isklju~ivo tehni~ka i instrumentalna
orijentacija u odnosu na upravu, kroz historijat prou~avanja uprave posljednjih
trideset godina provla~i se kao crvena nit tendencija pribli`avanja tehni~kih i
politi~kih gledi{ta. Analiti~ka metoda ne mo`e a da ne ispituje karakter ciljeva i
intresa kojima uprava slu`i, ako `eli dati potpuniji i op}enitiji odgovor na pitanja
njezine uspje{nosti kao oru|a ili oru`ja. A raspravljanje o politi~koj ulozi uprava
i upravljanja mora ostati na nivou op}enite spekulacije, pa i puke beletistike – kao
{to postoje}a literatura stvarno pokazuje – ako nije uspjelo analiti~ki prodrijeti u
strukture i modalitete funkcioniranja upravnih organizacija. Politi~ko je zna~enje
75
Max Weber, Soziologie-Weltgeschichtliche Analysen-Politik, str. 56.
76
Max Weber, Parlament und Regierung, str. 24.
77
Max Weber, Soziologie-Weltgeschichtliche Analysen-Politik, str. 393; Gesammelte
politische Schriften, str. 79. i 579.
78
Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, str. 672.
Problemi upravljanja 293

uprave u prvom redu ba{ u njezinom tehni~kom potencijalu. Da bismo mogli


pratiti ovu konvergenciju, presudnu za pro~avanje problema upravljanja danas i u
doglednoj budu}nosti, moramo pogledom obuhvatiti, bar ukratko, oba razvojna
toka. Do sada smo razmatrali gotovo isklju~ivo politi~ki tok. Da vidimo sada iz
kakvih je izvora poteklo i kako se razvilo tehni~ko mi{ljenje o upravi i upravljanju.
Ve} smo navikli na to da sve znanosti po~inju sa starim Grcima. Histori~ari
upravo, me|utim, mogu bez mnogo muke prona}i i starije primjere gdje su se
ljudi, u nastojanju da zajedni~ki obave neke poslove, susretali s problemima
centralizacije i decentralizacije, delegacije, izbora podesnih kadrova, komunikacije
i mnogim drugim pitanjima „moderne” upravne tehnike. Tako Mojsije, prema
Bibliji, prima savjet da ~itav narod podijeli na jedinice po tisu}u, pa stotitu, pa
pedeset i deset ljudi, da svakoj od tih jedinica stavi na ~elo „brze, bogobojazne i
pouzdane” vo|e koji }e odlu~ivati u „malim stvarima”, a velike iznositi pred njega
i o svemu ga izvje{tavati.79
Sistematsko bavljenje tehnikom izvr{avanja upravnih poslova pojavljuje se,
gotovo istodobno s razmatranjem politi~kih implikacija, onda kad i velika
profesionalna dr`avna uprava sama, u XVII i XVIII stolje}u, u vezi s birokracijom
monarhijskog apsolutizma. Kameralisti, kako su se ti rani upravni tehni~ari zvali,
naro~ito u srednjoj Evropi, bili su, tako re}i, teoreti~ari ~istog iskustva. Sve {to su
vidjeli, bilje`ili su vjerno i primali bez kritike, dr`e}i se one Hegelove, da je sve
{to postoji samim time i razumno. I tako su, polaze}i od moralno-politi~kih zasada
vladareve slave i samovlasti – vidjeli smo primjer ove orijentacije kod Sonnefelsa8 0
– i destiliraju}i u svoje principe kvintesenciju onoga {to su carski i kraljevski
~inovnici stvarno radili, izgra|ivali postupno ~itave sisteme i pisali ud`benike na
temelju kojih se vladaju}a praksa, bez daljnjih pitanja, reproducirala u novim
generacijama „vladarevih slugu”.
Novi zamah upravne tehnike, po~etkom XX stolje}a, vezan je za „upravnu
eksploziju” u privredi. U to doba obiteljska firma, kao da tada vladaju}i oblik
privrednog poduze}a, definitivno ustupa mjesto korporaciji, dioni~kom dru{tvu,
koncernu i drugim formama neosobne velike organizacije. Nije, stoga, slu~ajno
da oba glavna klasi~na autora upravno-tehni~kog smjera, Frederick W. Taylor i
Henri Fayol, dolaze iz privrede, da nastoje generalizirati svoja vlastita opa`anja
i prakti~na iskustva u organizaciji poslova u tvornici i vo|enju privrednog
poduze}a, te da i po svom obrazovanju ne pripadaju pravnim ili politi~kim
strukama, tradicionalnom mati~nom tlu za upravne znanosti, ve} da su tehni~ari,
in`enjeri.80
79
Cit. prema H. A. Brasz, A. Kleijn i J. in’t Veld, Inleiding tot de Bestuurswetenschap,
Vuga-Boekerij, Arnhem, 1962, str. 23.
80
Str. 13.
294 Eugen Pusi}

Mo`da nam ba{ ova posljednja okolnost mo`e pomo}i da bolje shvatimo
kako njihove prednosti tako i nu`nu ograni~enost njihova pristupa. Svaki posao,
pojedina~ni ili grupni, za njih zna~i tehni~ki proces koji je po samoj svojoj naravi
podvrgnut pravilima tehni~ke racionalnosti, te ima stoga i svoj tehni~ki optimum,
to jest onu teoretski odredivu ta~ku u kojoj je omjer izme|u uloga – sredstava,
vremena, radne snage itd. – i postignutih rezultata najpovoljniji. Misao o „jednom
jedinom najboljem putu” za obavljanje svakog zamislivog posla vjerojatno je
najosnovnija i najkarakteristi~nija od svih Taylorovih ideja.81 Ali isklju~iva i
dominantna orijentacija na praksu ujedno je i glavni razlog relativne teoretske
jalovosti ovih po~etnih napora. U dilemi izme|u dugotrajnog, mukotrpnog i ~esto
naizgled prakti~ki nekorisnog empirijskog istra`ivanja, i brzih generalizacija koje
su ~esto teoretski naivne ali su zato prakti~ki odmah primjenjive i upotrebive,
upravni su se tehni~ari odlu~ili za ovaj drugi put. Ovaj je izbor jasno uvjetovan
sredinom u kojoj su radili, a opravdava ga i ~injenica da je empirijsko socijalno
istra`ivanje bilo u to doba jo{ u toj mjeri nerazvijeno,82 da se gotovo i nije mogla
vidjeti neka veza izme|u njega i bilo kakve prakti~ne svrhe. Bilo tome kako mu
drago, iz ovakve je situacije proiza{la jedna preskriptivna upravna disciplina koja
je, s jedne strane, nastojala utvrditi ona pitanja koja se javljaju kao generi~ka kod
svakog upravljanja, a s druge, formulirati odre|eni broj maksima, pravila ili
preporuka o tome kako treba postupati u tim pitanjima pa da se ostvari tehni~ki
optimum u svakoj kolektivnoj djelatnosti.
Kao primjer najbolje }e nam poslu`iti djelo Fayola, s obzirom na to da se
Taylor bavi isprva posve tehni~kim mjerenjem vremena i pokreta kod manuelnog
rada, pa je ova ~isto kvantitativna orijentacija prisutna donekle i u njegovim
kasnijim op}im razmi{ljanjima. Fayol, naprotiv, od po~etka razmatra kvalitativni
problem vo|enja u velikim organizacijama, te je u tom smislu bli`i kasnijoj
pro{irenoj primjeni upravno-tehni~kih na~ela van privrede. U svom glavnom djelu,
Administration industrielle et générale, izdanom 1916. godine,83 Fayol daje uzorak
mnogih budu}ih rasprava o istom predmetu. Nabrajaju se i opisuju „elementi
administracije”, to jest generi~ki problemi i podru~ja pa`nje koji se pojavljuju u
svim organizacijama bez obzira koji im je vanjski cilj, i utvr|uju „principi
administracije”, to jest op}enite upute kako treba postupati ako `elimo da
organizacija dobro funkcionira. Elementi svakog upravljanja, prema Fayolu, su
81
Glavno djelo ovog autora, posve}eno op}im problemima upravljanja na nivou organizacije
kao cjeline je: The Principles of Scientific Management, New York, 1911.
82
Renate Mayntz, The Study of Organizations – A Trend Report and Bibliography, Current
Sociology, No. 3-1964, str. 95-96.
83
Ovdje se citira prema prijevodu Dimitrijevi}a: Administracija i organizacija industriskih
i drugih tehni~kih preduze}a, Beograd, 1920.
Problemi upravljanja 295

predvi|anje, organizacija, zapovijedanje, koordinacija i kontrola.84 Pod nazivom


„principa administracije” Fayol raspravlja o nizu momenata kod kojih ja~e nagla-
{ava vrijednosnu ocjenu, naime svoje uvjerenje da te zna~ajke pridonose uspjehu
samo djelatnosti. To su podjela rada, autoritet, disciplina, jedinstvo zapovijedanja,
jedinstvo u upravljanju, pot~injavanje pojedina~nih interesa op}im, sistem
nagra|ivanja, centralizacija, hijerarhija, naredba i red, pravednost, stabilnost oso-
blja, inicijativa, osiguranje jedinstva osoblja.85 Ve} sami nazivi ovih „principa”
jasno pokazuju kakav model upravljanja Fayol ima pred o~ima. Patrijarhalno-
autoritativne metode preuzete su ovdje iz starog francuskog obiteljskog poduze}a
s vlasnikom pojedincem, generalizirane i uzdignute na rang op}ih na~ela
upravljanja. Interesantna je paralela s organskom teorijom dr`ave kako smo je,
primjernice, susreli kod L. von Steina.86 I Fayol temelji neke svoje principe na
organskim analogijama. „Kao {to je podela rada, isto je tako i centralizacija stvar
~isto prirodna; ona se u prirodi sastoji u tome, {to se u celom organizmu `ivo-
tinjskom ili socijalnom utisci susti~u ka mozgu i