CUPRINS –

Capitolul I

A) Introducere – Consideraţii generale asupra

fenomenului administrativ.

Capitolul II
Administraţia publică
1. Definiţie şi concept.
2. Terminologie; scurt istoric al doctrinei; noţiunea
de organ al administraţiei publice; definiţia noţiunii de
organ al administraţiei publice
3. Etimologie; autorităţile care realizează
administraţia publică; sistemul autorităţilor publice din
România
4. Noţiunea de administraţie publică; cercetarea
ştiinţifică a acesteia în dreptul comparat; ştiinţele care
au ca obiect administraţia publică.
Funcţia publică
1. Concept.
2. Noţiune şi trăsături ale funcţiei publice
Noţiunea de funcţionar public

Capitolul III
Prefectul
1. Istoricul instituţiei prefectului
2. Prefectul ca autoritate de tutelă administrativă
3. Prefectura şi aparatul tehnic de specialitate;
structura aparatului tehnic de specialitate.
4. Atribuţiile prefectului conform Legii Administraţiei
Publice Locale 69/1991

Capitolul IV
Concluzii
A) Propuneri de lege ferenda
1. Legea privind statutul funcţionarilor publici
2. Legea numărul 29/1990
 Consideraţii generale asupra fenomenului
administrativ

Cunoaşterea ştiinţifică a unei anumite materii presupune

identificarea noţiunilor cu care operează ştiinţa care are drept obiect
materia respectivă, ca prin intermediul acestor noţiuni să se dezvăluie
esenţa fenomenului de cercetat.
De asemenea dreptul se grupează pe ramuri, în funcţie de
obiectul specific de reglementare iar identificarea acestui obiect
specific reprezintă o sarcină a ştiinţei dreptului, în general a ştiinţelor
juridice de ramură, în particular operaţie care presupune, înainte de
toate, fundamentarea noţiunii centrale din sfera demersului ştiinţific
respectiv.
În dreptul administrativ, valoare de noţiune centrală are
noţiunea de administraţie publică, care a fost amplu şi diferit
analizată, atât în literatura juridică interbelică cât şi în cea de după
cel de-al doilea război mondial.
Uneori sfera administraţiei publice s-a identificat cu sfera
administraţiei de stat, alteori administraţia realizată de organisme
statale era privită doar ca dimensiune a administraţiei publice,
făcându-se distincţia între administraţia publică de stat şi
administraţia publică a comunităţilor locale.
Apoi, administraţia de stat în unele perioade s-a identificat cu
activitatea organelor administraţiei de stat, iar în alte perioade
legislative, de regulă după adoptarea de noi Constituţii, s-a extins şi la
activitatea altor organe de stat. Exemplul cel mai elocvent în această
privinţă ni-l oferă articolul 48 din Constituţia României, care admite
existenţa actului administrativ în cazul oricărei autorităţi publice.
Delimitarea conţinutului şi sferei acestei noţiuni are nu numai o
importanţă teoretică ci şi una practică, privind sfera dreptului
persoanei vătămate de o autoritate publică pe de o parte, respectiv
sfera contenciosului administrativ pe de alta parte. Cum, în ştiinţa
dreptului nu se poate face abstracţie de dreptul pozitiv este de la sine
înţeles că delimitarea conţinutului şi sferei noţiunii de administraţie
publică presupune o operaţie de explicare a reglementărilor juridice în
vigoare prin raportare la ceea ce am putea denumi constante ale
doctrinei într-un sistem democratic.
Pentru aceasta ne apar ca fiind strict necesare atât evocările
istorice şi de drept comparat, cât şi analiza genului proxim
fenomenului administrativ. Astfel, doctrina interbelică din ţara noastră
în spiritul principiului separaţiei puterilor, constant a admis ca dreptul
administrativ cuprinde regulile după care se exercită activitatea
puterii executive dar conţine discuţii ample cu privire la limitele
acestei puteri faţa de puterea legislativă, respectiv faţă de puterea
judecătorească.
De aici şi varietatea de soluţii teoretice asupra conţinutului şi
sferei noţiunii de “administraţiune a statului” sau pur şi simplu de
“administraţiune”. În literatura juridică de după război şi până în 1989
discuţiile cu privire la noţiunea de administraţie de stat au fost
concentrate pe următoarele direcţii principale:
a) corelaţia dintre formele fundamentale de realizare a puterii
de stat şi categoriile de organe de stat.
b) Calificarea activităţii economice în raport cu activitatea
administrativă .
 c) Raportul dintre caracterul de activitate juridica a
administraţiei de stat şi caracterul acesteia de activitate
politică.
d) Obiectul de cercetare al dreptului administrativ, respectiv al
ştiinţei administraţiei.
Cât priveşte doctrina occidentală se poate reţine ca schimbările
de optică, mai ales în Franţa după 1958, cu privire la conceptul
funciar al separaţiei puterilor s-au reflectat şi în modul de înţelegere a
administraţiei publice. Astfel se admite ideea că participarea
diverselor organe publice la treburile administrative variază în funcţie
de regimurile politice, dar în toate regimurile vom găsi în fruntea
administraţiei autorităţi constituţionale care au o origine politică.
Prezentarea unui punct de vedere asupra acestei noţiuni care
să dea satisfacţie exigenţelor ştiinţifice actuale, ne obligă mai întâi la
o succintă analiză a fenomenului administrativ în general. Normele
dreptului administrativ în raport cu normele dreptului constituţional
“guvernează şi orientează” reglementările juridice civile din sfera
administraţiei publice, dând sensul exercitării competenţei organelor
administraţiei de stat sau ale comunităţilor locale.
În orientările unor doctrinari1 asupra obiectului dreptului
administrativ se pretinde ca dreptul civil, dreptul muncii etc.,
reglementează conţinutul competenţei organelor administraţiei de
stat iar normele de drept administrativ reglementează doar
modalităţile de exercitare a competenţei organelor administraţiei de
stat. Dreptul administrativ reglementează două categorii de raporturi
sociale:
1
Vezi A.Iorgovan, Tratat de Drept Administrativ, Vol. I+II, Editura
Nemira, 1996, Ediţia a II-a , revăzută şi adăugită.
V.Prisăcaru , Tratat de Drept Administrativ român , Partea Generală , Editura
Lumina Lex , Bucureşti , 1993
 a) cele care privesc aplicarea legii, respectiv prestarea de
servicii publice, în limitele legii de către structuri statale şi
alte subiecte publice.
b) Cele care privesc soluţionarea litigiilor dintre autorităţile
administraţiei publice şi cetăţeni.
Dreptul administrativ poate fi definit ca ramură a dreptului
public care reglementează relaţiile sociale din sfera administraţiei
publice, precum şi pe cele de natură conflictuală dintre autorităţile
administraţiei publice sau alte autorităţi statale, pe de o parte şi cei
vătămaţi în drepturile lor prin actele administrative ale acestor
autorităţi pe de alta parte. Prima categorie de relaţii sociale poate fi
mai departe ordonată pe subcategorii după cum este vorba de
aspecte privind organizarea, funcţionarea sau garantarea unor valori
din sfera administraţiei publice.
Societatea omenească organizată în stat suveran are interesul,
dar şi calitatea ca între persoanele fizice şi juridice sa domneasca
ordinea, înlăturând dezordinea, să păzească graniţele ţării şi
securitatea statului, să asigure o instruire a populaţiei, circulaţia
cetăţenilor, asigurarea veniturilor băneşti necesare acoperirii
cheltuielilor funcţionarii organelor sale, gospodărirea domeniului
public şi alte necesităţii pentru buna funcţionare a statului. Pentru
realizarea acestor sarcinii, statul înfiinţează servicii publice, de
menţinere a ordinii, de educaţie, finanţe publice, de pază a graniţelor
ţării etc.
Toate aceste servicii publice, organizate într-un sistem de
organe, alcătuiesc administraţia publică. Raporturile sociale dintre
organele administraţiei publice, precum şi dintre acestea şi particulari
(persoane fizice ore şi juridice) sunt reglementate de normele
dreptului administrativ şi devin raporturi juridice de drept
administrativ.
 Capitolul I
1.Administraţia publică

Definiţie. Concept. Terminologie.

Administraţia publică se deosebeşte, în primul rând, de
administraţia particulară tocmai prin caracterul său public, fiind prin
aceasta pusă în folosul şi interesul general al societăţii sau al unei
colectivităţi anume. Administraţia publică nu se confundă, nu se
identifică nici cu administraţia de stat, întrucât ea are o sferă mai
largă de cuprindere şi se realizează nu numai prin activitatea
organelor statului ci şi prin activitatea altor subiecţii, inclusiv a
autorităţilor administraţiei publice locale, a regiilor autonome şi a
instituţiilor publice.
Administraţia publică are ca obiect realizarea valorilor care
exprimă interesele statului sau a unei colectivităţi distincte,
recunoscută ca atare de stat, valori care sunt exprimate în acte
elaborate de puterea legiuitoare. Prin însăşi obiectul său –
organizarea executării şi executarea legii – administraţia publică e
strâns legată de puterea legiuitoare şi de puterea judecătorească ale
cărei hotărâri sunt aplicate şi executate în cadrul administraţiei
publice, la nevoie putându-se recurge la mijloace de constrângere
statală.
Administraţia publică e strâns legată şi de puterea executivă
dar nu se identifică întocmai cu puterea executivă arătând o sferă mai
largă de cuprindere. Aşa cum am menţionat mai înainte administraţia
publică se realizează atât de organele puterii executivă (guvernul şi
ministerele) cât şi de autorităţile administraţiei publice locale, care nu
sunt organe ale puterii executive precum şi de regii autonome şi
instituţii social-culturale care, de asemenea, nu sunt organe ale
puterii executive. Conţinutul administraţiei publice este dat de două
categorii de activităţi : activităţi cu caracter dispozitiv şi activităţi
prestatoare.
Prin activităţile executive cu caracter de dispoziţie se stabileşte
ce trebuie să facă sau să nu facă, ce le este permis sau interzis
subiecţilor de drept, persoanelor fizice sau juridice, administraţia
publică putând interveni în anumite cazuri cu aplicarea de sancţiuni
pentru nerespectarea conduitei prescrise. Această activitate
executivă cu caracter de dispoziţie se realizează prin acte juridice şi
fapte materiale de către organele administraţiei publice şi funcţionării
acestora ca activităţi specifice principale.
Acesta este un proces complex şi laborios care parcurge mai
multe etape : documentare, studii, avize, variante, opţiuni, deliberări.
Activităţile executive cu caracter de prestaţie se realizează tot pe
baza şi în executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice
sau juridice. Prestaţiile sunt realizate de organele administraţiei
publice şi funcţionarii acestora în cele mai diverse domenii din
activitate .
Si această categorie de activităţi se realizează tot prin acte
juridice şi mai ales prin fapte materiale, pe baza şi în condiţiile
prevăzute de lege. Uneori prestaţiile se execută în baza unor
contracte încheiate între subiecţii administraţiei publice şi beneficiarii
prestaţiilor. Activităţile de organizare a executării legii şi de executare
în concret a legii, de natura celor două categorii menţionate mai sus,
se desfăşoară nu numai de organele administraţiei publice ci şi de
cele legiuitoare şi judecătoreşti.
 Aceste activităţi apar ca activităţi subsidiare celor care sunt
specifice acestor organe, iar organele care le realizează par nu ca
subiecţi ai puterii legiuitoare sau ai celei judecătoreşti, ci ca autorităţi
administrative, ca organe de conducere administrativă ale instituţiilor
respective. Activităţile de organizare a executării legii şi de executare
a acesteia se realizează şi de către organizaţii particulare, activitatea
lor fiind şi de interes public, prevăzută de lege în conformitate cu
prevederile acesteia.
Aceşti subiecţi e drept nu fac parte din sistemul de organizare a
administraţiei publice. Administraţia publica poate fi definită ca
activitatea de organizare şi de executare în concret a legii, cu
caracter dispozitiv şi prestator, care se realizează în principal de
organele administraţiei publice şi în subsidiar şi de celelalte organe
ale statului, precum şi de organizaţii particulare şi de interes public.
Noţiunea de administraţie publică, faţă de precizările de mai
sus, în accepţiunea formal – organică, evocă următoarele autorităţi
publice : Preşedintele României, Guvernul, ministerele şi alte organe
subordonate direct Guvernului, organe centrale de specialitate
autonome, instituţii subordonate ministerelor: organe locale de
specialitate subordonate ministerelor conduse de prefect; organe
autonome locale şi instituţii subordonate acestora.
În sens material funcţional noţiunea de administraţie publică
evocă acte juridice şi operaţiuni materiale prin care se execută legea,
fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sau,
după caz, prestarea directa de servicii publice. Într-o formulare
concentrată, administraţia publică poate fi definită ca ansamblul
activităţilor Preşedintelui României, Guvernului, autorităţilor
administrative autonome centrale, autorităţilor administrative
autonome locale şi, după caz, structurilor subordonate acestora prin
care, în regim de putere publica se aduc la îndeplinire legile sau, în
limitele legii se prestează servicii publice.
Din definiţie desprindem următoarele note dominante :
a) Activitate realizată numai de autorităţi executive
şi administrative pe care le intitulăm autorităţile
administraţiei publice.
b) Activitatea de aducere la îndeplinire a legii sau,
după caz de organizare sau realizare efectivă a serviciilor
publice.
c) Activitate ce se realizează în regim de putere
publică, adică prin intermediul prerogativelor, acordate de
Constituţie şi legi, ce fac să prevaleze interesul public atunci
când este în conflict cu interesul particular.
Având în vedere exigenţele logicii formale şi varietatea
terminologiei din doctrina de drept public, apreciem că pentru o mai
bună înţelegere a concepţiei asupra administraţiei publice sunt
necesare explicaţii mai ample. Se ştie că orice definiţie trebuie să
arate genul proxim şi diferenţa specifică. Chiar dacă nu este exprimat
expres prin definiţie rezultă ca administraţia publică este o specie a
activităţii publice, o formă a vieţii politice.
Faţă de cele subliniate anterior nu se mai poate spune că
administraţia publică este clasicul “executiv” sau “formă
fundamentală de activitate a statului”, cum se susţinea pe baza
Constituţiei din 1965.
Administraţia publică de azi nu mai poate fi clasicul “executiv”
pentru simplu motiv că “fenomenul executiv” a devenit altul. La ora
actuală ţinându-se seama de noile realităţi constituţionale, doctrina
operează cu noţiunea de “executiv” pentru a evoca activitatea
publică, ce nu este nici legiferare şi nici justiţie, realizată de autorităţi
cu caracter constituţional şi cu origine politică, care impulsionează
administraţia publică formând de fapt conducerea acesteia.
Administraţia publică nu mai este nici formă de realizare a
puterii de stat pentru că în sistemul democratic al Constituţiei
României din 1991, ca de altfel în sistemul tuturor constituţiilor
democratice, nu numai statul este persoana morală de drept public.
Faţă de reglementările din ţara noastră, această calitate în mod
neândoielnic aparţine şi unităţilor administrativ teritoriale.
Administraţia locală, în baza principiului autonomiei locale, este ca
esenţă, administraţie publică şi nu administraţie de stat.
Faptul că unele autorităţi administrative prin care se realizează
autonomia locală au şi atribuţii de administraţie de stat, nu înseamnă
că toată activitatea lor este statală. Astfel, instituţia autonomiei locale
ar fi o pură ficţiune, cum a fost în România socialistă. Nu mai puţin,
autonomia locală nu poate însemna “stat în stat”, motiv pentru care
în toate sistemele democratice din lume întâlnim “tutela
administrativă”.
Diferenţa specifică ar putea fi comentată prin referire la
a) Subiectele care realizează administraţia publică
din sfera autorităţilor publice.
b) Conţinutul administraţiei publice.
c) Scopul administraţiei publice.
 Terminologie
În cursurile de drept administrativ ori de ştiinţa administraţiei se
analizează în mod tradiţional, într-o diviziune separată organizarea
administraţiei publice. Cu toate ca sunt foarte mari diferenţieri de la
un curs la altul, se poate spune ca în linii generale sunt elaborate
elementele fundamentale ale unei teorii generale a organizării
administraţiei publice, unele dintre ele fiind puse ca veritabile
constante ale dreptului public, în particular ale dreptului
administrativ.
Despre necesitatea unor structuri politico – administrative se
vorbeşte pretutindeni. Ceea ce a caracterizat însă doctrina
administrativă în cei peste 100 de ani în care spiritul ştiinţifico –
teoretic a înlocuit empirismul şi hazardul, a fost o continua
reelaborare a noţiunilor şi construcţiilor sale teoretice, de unde şi
varietatea de opinii amintită mai sus. Această varietate de opinii,
începând cu semnificaţia etimologică a cuvântului “organizare” şi
terminând cu ultimele teorii asupra corelaţiei : sistem – structura –
funcţie, reprezintă un fenomen firesc.
Opiniile existent deşi nu întotdeauna evidenţiază fecunditatea
gândirii administrative reflectă însă cu certitudine preocuparea
permanentă a teoreticienilor de a da fundamentare ştiinţifică
realităţilor, respectiv instituţiilor guvernării, instituţii de drept public
aflate în orice societate, într-o schimbare incomparabil mai mare
decât “instituţiile de drept privat” conservatoare prin definiţie. Pentru
a da o explicaţie acestor orientări doctrinare diferite, trebuie sa avem
în vedere şi alţi factori ca, de exemplu, condiţiile social-istorice
concrete în care au apărut anumite organisme administrative, într-o
ţară sau alta, tradiţia dar şi spiritul constituţional al vremii.
 Scurt istoric al doctrinei

Organizarea administraţiei de stat, ca fenomen, apare o dată cu

statul; teoriile ştiinţifice însă despre aceasta organizare se conturează
mult mai târziu, odată cu apariţia ştiinţei administraţiei şi a ştiinţei
dreptului administrativ, deci prin secolul al XIX – lea. Este vorba de
cercetarea sistematică a acestui fenomen care începe sa se realizeze
odată cu conturarea ştiinţelor respective, pentru ca teorii izolate sau
fragmentare cu privire la organizarea administraţiei, la guvernare în
general s-au formulat încă din antichitate.
Avem în vedere nu numai pe marii filosofi dar chiar pe unii
tribuni ai republicii sclavagiste, sau pe unii împăraţi, oameni luminaţi
care au elaborat teorii relativ bine structurate după care au înfăptuit
sau au dorit să înfăptuiască guvernarea. Este suficient sa-i cităm pe
Marcus Aurelius şi Diocleţian. Desigur că nu întotdeauna guvernarea
şi organizarea administraţiei publice în vederea realizării acesteia a
avut la bază idei filosofice. Nu trebuie sa uităm că au fost de-a lungul
istoriei antichităţii, inclusiv în imperiul roman ca de altfel şi în evul
mediu, regi şi împăraţi, şi nu putini la număr care nu ştiau nici măcar
să citească necum să mai vorbim despre o instrucţie spirituală.
În lucrările de ştiinţa administraţiei, când se analizează factorii
care au contribuit la evoluţia organizării administraţiei de stat, implicit
la apariţia adevăratelor sisteme administrative, se insistă îndeosebi
asupra factorului militar şi cel geografic. Este clar ca evoluţia
organizării administrative este legată de evoluţia organizării armatei,
însăşi ideea de ierarhie vine de la ideea subordonării specifice
fenomenului militar.
 Cum nu putem vorbi despre o organizare de stat în general şi
vorbim despre organizarea unui stat anume, este logic să vorbim şi
despre organizarea administrativă a unui anume stat, nu despre o
organizare administrativă abstractă.
Numai puţin, existenţa tipurilor istorice de state duce la
existenţa tipurilor de organizare administrativă. Aceasta îndreptăţeşte
să se afirme că fiecărui tip de stat i-a fost proprie o anumita
organizare administrativă, aspectele de natura geografică,
psihologică, etc.; dialectic vorbind, sunt elemente care, fără îndoială
au influenţat organizarea administraţiei, de-a lungul istoriei omenirii,
dat nu pot fi apreciat drept cauze ale organizării administraţiei de
stat, adevăratele cazuri se identifică cu cele ale puterii şi ale
necesităţii instituţionalizării sale.
1.2. Noţiunea de organ al administraţiei publice.
Sistemul organelor administraţiei publice

1.1. Punerea problemei în literatura românească interbelică

Se ştie că în Constituţia din 1923, ca şi în Constituţia din 1966,

se operează ca regulă, cu noţiunea de putere, dar în sens de
autoritate, existând un titlu “Despre puterile statului”, ceea ce a
determinat şi o anumită predilecţie a autorilor pentru cuvântul
“putere” chiar atunci când aveau în vedere organe, adică autorităţi de
stat, sau după caz ale unităţilor administrativ – teritoriale. În acest
context de preocupări doctrinare, dar şi legislative, s-a impus
conceptul de persoană morală de drept public sau de persoana
politico-teritorială, care venea în dezvoltarea discuţiilor mai vechi cu
privire la personalitatea statului.
 Statul, judeţul, comuna, şi stabilimentele publice sunt persoane
morale de drept public în sensul ca ele sunt destinate sa facă
administraţiune publică, activitatea lor făcută pentru şi în interesul
colectivităţii, este reglementată de dreptul public. În sistemul juridic
modern din România, după apariţia Codului Civil, în 1866,
jurisprudenţa a adoptat teoria ficţiunii persoanelor juridice, conform
căreia persoanele juridice nu pot fiinţa decât printr-un act de putere
publică, dat de către stat şi anume prin lege.
Constituţia din 1923 a stabilit principiul după care “dreptul de
liberă asociaţiune nu implică în sine dreptul de a crea persoane
juridice” (articolul 29) iar Legea pentru persoanele juridice
(asociaţiuni şi fondaţiuni) din 6 februarie 1924 precizează chiar în
primul articol : ”persoanele juridice de drept public se creează numai
prin lege”.
În concluzie, pe lângă stat, judeţ sau comună mai existau şi
alte persoane morale de drept public care se înfiinţau prin lege, între
care ponderea cea mai importantă o formau aşa numitele
“stabilimente publice” adică, într-o formulare actualizată, instituţiile
publice care prestau un serviciu public. Persoanele morale de drept
public, inclusiv stabilimente publice, aveau dreptul de a folosi puterea
publica, litigiile acestora cu particularii erau litigii de drept public, de
competenţa instanţelor de contencios administrativ.
Literatura din perioada la care ne referim mai oferă şi cu
noţiunea de stabilimente de utilitate publică, pentru a evoca însă o
persoana morală de drept privat, ce urmăreşte un scop general.

1.2. Punerea problemei în literatura românească postbelică

 De la început se impune a preciza ca între specialiştii de drept
administrativ care au scris între 1948 şi 1989 nu s-a ajuns la o
concepţie unitară a noţiunii de organ al administraţiei de stat. Acest
lucru este explicabil, într-un fel dacă avem în vedere varietatea de
opinii existente cu privire la conţinutul şi sfera noţiunii de
administraţie de stat însăşi. Pe de alta parte, existau opinii diferite, în
special între specialiştii de drept constituţional şi cei de teoria
generală a statului privitoare la noţiunea de organ al statului, în
general.
Dincolo de nuanţări autorii de drept administrativ au reţinut ca
pentru definirea noţiunii de organ al administraţiei de stat, ca de altfel
a noţiunii de organ de stat nu avea relevanta calitatea de persoana
juridica ori “funcţionarea pe baza principiilor autogestiunii economico
– financiare “, cum se pretindea mai ales de autorii de drept civil.
Uneori legislaţia venea cu exemple de organe ale administraţiei
ministeriale care în ansamblul lor erau “proiectate” sa funcţioneze pe
baza celebrului principiu “socialist” al autogestiunii economico –
financiare.
De pildă articolul 3 din fostul Decret nr.420/1982 preciza ca
Departamentul pentru Contractarea , Achiziţionarea şi Păstrarea
Produselor Agricole, se organizează şi funcţionează pe baza
autoconducerii şi autogestiunii economico – financiare, cu
personalitate juridică, în conformitate cu normele legale cu privire la
organizarea şi conducerea ministerelor şi celorlalte organe centrale
de stat. Asemenea “inovaţii” veneau sa confirme unele teorii şi să
infirme altele.
În caz contrar, s-ar fi nesocotit “tocmai principiul fundamental
ce a fost pus la temelia organizării unităţilor economice:
autogestiunea economico – financiară”, întrucât prin acest principiu
cum se susţinea în doctrina vremii, “s-a făcut o cotitură radicală :
organele economice sunt călăuzite de un principiu total diferit de cel
al organelor administraţiei de stat, pentru care problema rentabilităţii
nu se pune în aceiaşi termeni”. Se conturase astfel un concept de
drept civil, unitatea economică de stat care evoca şi realităţi de drept
public.
Se impune a sublinia ca autorul de drept privat, citat nu a avut
în vedere şi structuri ale administraţiei ministeriale ci numai
structurile subordonate administraţiei ministeriale, cele pe care
generic le denumea unităţi economice de stat.
De principiu, autorii de drept public au admis teza după care
calitatea de organizaţie economică nu trebuie opusă calităţii de organ
al administraţiei de stat, în cazul uneia şi aceleiaşi structuri
organizatorice şi potrivit unora şi aceloraşi norme juridice. De aici nu
trebuie sa se înţeleagă că cele două calităţi erau privite într-un raport
de interdependenţă de către toţi autorii de drept public, unii atrăgeau
atenţia ca nu orice organizaţie economică avea şi calitatea de organ
al administraţiei de stat şi invers, nu orice organ al administraţiei de
stat era şi organizaţie economică.
Teza majoritară a autorilor de drept public era însă, în sensul ca
orice organizaţie economică de stat era şi organ al administraţiei de
stat. Se aprecia ca elementul hotărâtor în calificarea unei “structuri
organizatorice” ca organ al administraţiei de stat îl reprezenta
existenţa calităţii de subiect de drept administrativ, interesant sa se
ştie cine poate avea calitatea de subiect activ în raporturile de drept
administrativ, “deoarece în aceste raporturi juridice totdeauna
subiectul activ trebuie sa fie un organ al administraţiei de stat”,
calitate de care , în baza fostei Legi Nr. 1/1967 era legată şi aplicarea
regimului juridic administrativ.

1.3. Punerea problemei în legislaţia românească actuală

Constituţia României din 1991 în spiritul constituţionalismului

acestui sfârşit de secol operează cu noţiunea de autoritate publică
prin care înţelege să evoce, în primul rând organe de stat, respectiv
organe ale administraţiei locale, realizată pe baza principiului
autonomiei locale.
“Parlamentul” este organul reprezentativ suprem al poporului
român şi unica autoritate legiuitoare a ţării, fiind în consonanţă cu
articolul 2 care stabileşte principiul exercitării de către poporul român
a suveranităţii naţionale prin organele sale reprezentative şi prin
referendum. Noţiunea de autoritate publică sau pluralul – autorităţile
publice – sunt utilizate şi pentru a evoca agenţii ori funcţionarii publici
care intră în contact direct şi nemijlocit cu cetăţeanul apărându-i sau
după caz încălcându-i un drept fundamental dar sensul principal al
sintagmei “autoritate publică” este de organ public, deci colectiv
organizat de oameni care exercită prerogative de putere publică, fie
într-o activitate statală, fie într-o activitate din administraţia locală
autonomă.
Identificarea noţiunii de autoritate publică cu noţiunea de
organ public rezulta şi din articolul 110 în care se menţionează că
“Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, în cadrul
controlului parlamentar al activităţii lor sunt obligate sa prezinte
informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat
sau de comisiile parlamentare prin intermediul preşedinţilor
acestora”. În optica legiuitorului constituant român din 1991 Guvernul
este un organ al administraţiei publice şi ca orice organ al
administraţiei publice are obligaţia de a prezenta informări
Parlamentului, fiind supus controlului parlamentar.
Referitor la structura administrativa externa, observăm
interrelaţiile dintre administraţia publică de stat şi administraţia
locală, inclusiv tutela administrativă. Astfel legiuitorul constituant face
vorbire despre : ministere, autorităţi administrative autonome, alte
organe de specialitate, consiliul local, primar, consiliul judeţean,
prefect, servicii publice descentralizate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe centrale, fiind tot atâtea categorii principale de
organe ale administraţiei publice.
Sfera organelor administraţiei publice nu se poate opri la cele
de mai sus pentru simplu motiv ca tocmai realizarea prerogativelor
constituţionale ale unora din acestea conduce la formarea de noi
organe, fie sub forma de instituţie bugetară fie sub formă de regie ori
societate comercială. Astfel dezvoltând textele cu valoare de principiu
ale Constituţiei, Legea Administraţiei Publice Locale Numărul 69-1991
republicată , în articolul 21 litera h, stabilea atribuţia consiliului local
de a “înfiinţa instituţii şi agenţi economici de interes local”, care se
regăseşte şi în articolul 59 litera m la consiliul judeţean.
În plus, consiliul local, de la început a avut şi dreptul de a
înfiinţa instituţii de binefacere de interes local (articolul 21 litera t).
Ambele atribuţii sunt menţionate în versiunea din 1996 a legii.

Sistemul organelor Administraţiei Publice

 Putem spune ca organul administraţiei publice este o categorie
de autoritate publică, anume categoria care, potrivit Constituţiei şi
legilor este chemată sa execute legea sau în limitele legii sa presteze
servicii publice, uzând în acest scop de prerogative specifice puterii
publice. Potrivit acestuia orice organ al administraţiei publice este
persoană morală de drept public, intrând în raporturi juridice de drept
administrativ în nume propriu.
În concluzie definim organul administraţiei publice ca fiind acea
structură organizaţională care, potrivit Constituţiei şi legii are
personalitate de drept public şi acţionează, din oficiu, pentru
executarea legii sau prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sub
controlul direct sau indirect al Parlamentului.
Faţă de dispoziţiile Constituţiei delimităm următoarea structură
administrativă externă :
I) Administraţia centrală :
a) Organele supreme ale administraţiei publice –
Preşedintele României şi Guvernul.
b) Organele centrale de specialitate – ministere şi
alte organe subordonate Guvernului; autorităţile autonome.
c) Instituţii centrale subordonate ministerelor sau
autorităţilor autonome.

II) Administraţia de stat din teritoriu :

a) Prefectul
b) Comisia administrativă
c) Serviciile ministerelor şi ale celorlalte organe
centrale.
 III) Administraţia locală :
a) Consiliul local şi primarul
b) Consiliul judeţean

Convenim ca noţiunea de administraţie locală şi deci organ al

administraţiei locale sa fie folosită pentru a evoca numai autorităţile
desemnate de jos în sus, prin votul popular care realizează principiul
autonomiei locale, în judeţe şi în comune. Pentru simplificarea
limbajului, dar şi pentru a marca deosebirile, prefectul va fi calificat
organ de tutelă administrativă, iar serviciile publice descentralizate
ale ministerelor şi celorlalte organe centrale, din unităţile
administrativ – teritoriale cum este prevăzut în articolul 122 alineatul
2 din Constituţie le vom califica simplu servicii publice statale din
teritoriu.

1.3 Etimologie; ştiinţele care au ca obiect

administraţia publică; sistemul autorităţilor publice
din România; structura sistemului administraţiei
publice.

Etimologie

Cunoaştem ştiinţifică a unei anumite materii presupune după

cum este unanim admis identificarea noţiunilor cu care operează
ştiinţa care are drept obiect materia respectivă ca prin intermediul
acestor noţiuni să se dezvăluie esenţa fenomenului de cercetat. De
asemenea este general admis că dreptul se grupează pe ramuri în
funcţie de obiectul specific de reglementare, iar identificarea acestui
obiect specific reprezintă o sarcină a ştiinţei dreptului, în general a
ştiinţelor juridice de ramură, în particular, operaţie care presupune
înainte de toate, fundamentarea noţiunii centrale din sfera demersului
ştiinţific respectiv.
În dreptul administrativ valoare de noţiune centrală are
noţiunea de administraţie publică, care a fost amplu şi diferit
analizată, atât în literatura juridică interbelică cât şi în cea de după
cel de-al doilea război mondial. Uneori sfera administraţiei publice s-a
identificat cu sfera administraţiei de stat, alteori administraţia
realizată de organisme statale era privit doar ca o dimensiune a
administraţiei publice, făcându-se distincţia între administraţia
publică de stat şi administraţia publică a comunităţilor locale.
Apoi, administraţia de stat în unele perioade legislative s-a
identificat cu activitatea organelor administraţiei de stat, iar în alte
perioada legislative s-a extins şi la activitatea altor organe de stat.
Exemplul cel mai elocvent în această privinţă ni-l oferă articolul 48 din
Constituţia României, care admite existenţa actului administrativ în
cazul oricărei autorităţi publice. Delimitarea conţinutului şi sferei
acestei noţiuni are nu numai o importanţă teoretică, ci şi una practică
privind sfera dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică, pe
de o parte, respectiv sfera contenciosului administrativ, pe de altă
parte.
Cum, în ştiinţa dreptului nu se poate face abstracţie de dreptul
pozitiv, este de la sine înţeles că delimitarea conţinutului şi sferei
noţiunii de administraţie publică presupune o operaţie de explicare a
reglementărilor juridice în vigoare prin raportare la ceea ce am putea
denumi constante ale doctrinei într-un sistem democratic. Pentru
aceasta ne apar ca fiind strict necesare atât evocările istorice şi de
drept comparat, cât şi analiza genului proxim + fenomenul
administrativ.
Astfel, doctrina interbelică din ţara noastră în spiritul separaţiei
puterilor, constant a administraţiei ca dreptul administrativ cuprinde
regulile după care se exercită activitatea puterii executive, dat
conţine discuţii ample cu privire la limitele acestei puteri faţă de
puterea legislativă, respectiv faţa de puterea judecătorească. De aici
şi varietatea de soluţii teoretice asupra conţinutului şi sferei noţiunii
de “administraţiune a statului” sau pur şi simplu de
“administraţiune”. În literatura juridică de după război şi până în 1989
discuţiile cu privire la noţiunea de administraţie de stat au fost
concentrate pe următoarele direcţii principale :
a) Corelaţia dintre formele fundamentale de realizare a puterii
de stat şi categoriile de organe de stat.
b) Calificarea activităţii economice în raport cu activitatea
administrativă.
c) Raportul dintre caracterul de activitate juridică al
administraţiei de stat şi caracterul acesteia de activitate politică.
d) Obiectul de cercetare al dreptului administrativ, respectiv al
ştiinţei administraţiei.
În ceea ce priveşte doctrina occidentală, se poate reţine ca
schimbările de optică, mai ales în Franţa după 1958, cu privire la
conceptul funciar al separaţiei puterilor, s-au reflectat şi în modul de
înţelegere al administraţiei publice. Se admite ideea că participarea
diverselor organe publice la treburile administrative variază în funcţie
de regimurile politice, dar în toate regimurile vom găsi în fruntea
administraţiei autorităţi constituţionale care au o origine politică.
 Ştiinţele care au ca obiect administraţia publică

Există o serie de ştiinţe care au ca obiect principal administraţia

publică. În cazul ştiinţelor referitoare la administraţia publică trebuie
folosit cu atenţie şi discernământ termenii de “mulţi” şi
“interdisciplinar”. Trebuie să avem în vedere ca printr-o abordare,
mulţi şi inter disciplinară a realităţii concrete a fenomenologiei
administrative să se realizeze o concepţie clară a categoriilor incluse
în sistematica “ştiinţelor administrative” a posibilităţilor de utilizare, a
limitelor de interpretare şi de aplicare a rezultatelor.
Privind, în limita acestor exigenţe metodologice, sistematica
ştiinţelor despre administraţia publică, va trebui sa spunem ca, prin
eliminare, ipoteza care ne da cele mai mari satisfacţii este cea a
metacriteriului de ştiinţificitate, cu rol de “dirijare” a cercetării, rol pe
care îl are fie ştiinţa administraţiei, fie ştiinţa dreptului administrativ,
ramura a ştiinţei dreptului.
Grafic, această sistematică a ştiinţelor ce au ca obiect
administraţia publică poate fi reprezentată în felul următor:
 Sociologia 5. Politica
administraţiei administraţiei
1. Psihologia 6. Economia
administraţiei 7. Demografia
2. Istoria 8. Geografia
administraţiei 9. Etnologia
3. Tehnica 10. Informatica
administraţiei 11. Cibernetica
4. Dreptul etc.
administrativ

I. Obiectul de III. Ştiinţa dreptului

cercetare. administrativ
II. Ştiinţa administraţiei
 Funcţia publică
1.1.Concept
Într-un stat de drept, suveranitatea statului se va realiza prin
organele celor 3 puteri: organele puterii legislative, ale celei
executive şi ale puterii judecătoreşti. De altfel, în Constituţie sunt
reglementate, în Titlul II, intitulat “Autorităţile publice” pe rând,
organele care exercită puterile statului.
Toate aceste organe sunt înfiinţate pentru a realiza interesele
generale ale societăţii în cadrul suveranităţii statului. Ele îşi
îndeplinesc atribuţiile în limitele stabilite de organele reprezentative
ale statului.
În acest sens, articolul 2 (1) din Constituţia României prevede:
“Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită
prin organele sale reprezentative şi prin referendum, iar în aliniatul
(2) al aceluiaşi articol se arată că: “nici un grup şi nici o persoană nu
pot exercita suveranitatea în nume propriu” text inspirat din articolul
3 al Declaraţiei drepturilor omului, adoptată în Franţa.
Înfiinţându-se, potrivit Constituţiei, organele proprii ale fiecărei
puteri primare sarcina de a înfăptui, în practică, o anumită funcţie –
legislativă, executivă şi judecătorească – care se exercită în scopul
satisfacerii intereselor generale ale societăţii.
Determinant de ceea ce le deosebeşte cele trei puteri îşi
creează organe care să îndeplinească funcţiile specifice ce le revin.
În concepţia noastră, noţiunea de funcţiune a statului are o
accepţiune mai largă, în sensul că ea cuprinde totalitatea funcţiunilor
statului prin care se realizează suveranitatea acestuia, fără deosebire
de faptul că aceste funcţiuni înfăptuiesc sarcinile puterii legislative,
executive sau judecătoreşti.
 Pentru realizarea funcţiilor statului se înfiinţează servicii
publice corespunzătoare, care , la rândul lor, sunt dotate cu atribuţii,
puteri şi competenţe specifice sarcinilor pe care acestea le realizează
în scopul satisfacerii intereselor generale ale societăţii – scopul şi
finalitatea statului şi al entităţilor sale social administrativ-teritoriale.
În doctrina din ţara noastră şi din străinătate se susţine, de
regulă, că funcţiunea publică este de natura puterii executive.
Considerăm că există o noţiune a funcţiunii publice în sens larg,
care cuprinde ceea ce am arătat până acum şi o noţiune a funcţiunii
publice în sens restrâns, care are în vedere numai funcţia publică
executivă.
Dar, pentru a ajunge la noţiunea de funcţie publică în sens
restrâns, este necesar să facem, mai întâi, unele consideraţii cu
privire la noţiunea de funcţie publică în sens larg.
Doctrina românească dinaintea celui de-al doilea război mondial
susţinea într-o opinie că: “orice serviciu public, sub orice formă s-ar
prezenta, dezvoltă o activitate proprie absolut necesară existenţei şi
progresului său, numită funcţiune administrativă, care e caracteristică
tuturor activităţilor sociale”.2
Din definiţia dată rezultă că autorul consideră că serviciul public
este egal - ca sens – cu funcţiunea publică şi că, funcţiunea publică
se exercită numai pentru realizarea atribuţiilor administraţiei publice.
În schimb, P. Negulescu susţinea că : “funcţiunea publică apare
deci ca o grupare de activităţi, de puteri şi de competiţii în scop de a
da satisfacţie unor anumite interese generale”.3

2
M.Văraru , Op.cit. pag.129
3
P.Negulescu, Op.cit. pag 522
 Şi în doctrina juridică dinainte de Revoluţia din Decembrie 1989
s-au făcut încercări, în cadrul legislaţiei atunci în vigoare, de a se
defini funcţiunea publică.
În acest sens, A. Iorgovan susţinea că: “prin funcţii de stat
înţelegem situaţia juridică a persoanei fizice – investită legal cu
atribuţii în realizarea competenţei unui organ de stat – ce contribuie
în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul
raportului juridic complex dintre persoanele fizice respective şi
organul care l-a investit”.4
În această noţiune nu se mai face legătura între funcţiunea
publică şi serviciu public, ci între funcţiunea de stat (publică) şi
funcţionarul de stat (public).
Ceea ce ne interesează, pentru a determina noţiunea de
funcţiune publică este legătura cu serviciul public, pentru că nu pot
exista funcţiuni publice decât în cadrul serviciilor publice, în timp ce
funcţionarii publici sunt persoane fizice, cu o anumită pregătire de
specialitate, care ocupă temporar o anumită funcţiune publică.
Puterea executivă pentru a-şi realiza sarcinile proprii de
satisfacere a intereselor generale ale societăţii, creează, în condiţiile
legii, diferite şi numeroase servicii publice care, pentru a-şi înfăptui
sarcinile specifice sunt dotate cu acele atribuţii care le asigură
îndeplinirea competenţelor pentru care au fost înfiinţate, sunt dotate
cu funcţiuni publice.
Odată cu crearea unui serviciu public, se creează şi funcţiunile
publice corespunzătoare, care au atribuţiile, puterile şi competenţele
stabilite prin lege sau prin actul de înfiinţare, dat în baza legii.

4
A.Iorgovan, Op.cit. , pag.222
 2.2. Noţiune şi trăsături ale funcţiei publice

Din cele ce preced rezultă că, în opinia noastră, funcţia publică

este:
a) O totalitate de atribuţii, de puteri şi de competenţe de
specialitate cu care sunt dotate la înfiinţare, serviciile
publice;
b) Funcţiile publice ale unui serviciu public sunt cuprinse în
statul de funcţii întocmit şi aprobat, potrivit legii;
c) Atribuţiile, puterile şi competenţele funcţiei publice se
stabilesc în raport de sarcinile specifice pe care serviciile
publice le exercită, în vederea satisfacerii intereselor
generale ale societăţii;
d) Atribuţiile, puterile şi competenţele funcţiei publice se
exercită în mod continuu şi permanent;
e) Atribuţiile, puterile şi competenţele funcţiei publice se
realizează de către funcţionarii publici numiţi sau aleşi în
funcţia respectivă;
f) Persoana fizică care doreşte să ocupe o funcţie publică
trebuie să îndeplinească condiţiile de studii şi stagii cerute de
statul de funcţii al serviciului public;
g) Pentru munca prestată, în cadrul funcţiei publice pe care o
ocupă, funcţionarul public primeşte un salariu lunar şi alte
drepturi băneşti, prevăzute de lege;
h) Funcţia publică se desfiinţează de către organul care a
înfiinţat-o prin acte juridice de aceeaşi natură
Ţinând seama de elementele menţionate, într-o încercare de
definire a acestei noţiuni putem considera că funcţia publică este
acea grupare de atribuţii, puteri şi competenţă, stabilită potrivit legii,
din cadrul unui serviciu public, înfiinţat în scopul satisfacerii în mod
continuu şi permanent, de către funcţionarii publici, numiţi sau aleşi
în aceste funcţii, a intereselor generale ale societăţii.
Definind noţiunea de funcţie publică, P. Negulescu arată că
“funcţia publică este complexul de puteri şi competenţe, organizate
de lege pentru satisfacerea unui interes general, în vederea de a fi
ocupată, în chip temporar, de un titular (sau mai mulţi) persoană
fizica, care, exercitând puterile în limitările competenţei, urmăreşte
realizarea scopului pentru care a fost creată funcţiunea”5.
Statul şi autorităţile publice organizate de acesta pentru
realizarea suveranităţii sale înfiinţează la nivel central şi în unităţile
administrativ – teritoriale servicii publice care să asigure satisfacerea
unor interese generale, a unor nevoi specifice locuitorilor.
Serviciile publice apar ca forme organizatorice (genul organelor,
instituţiilor, regiilor) în cadrul cărora se desfăşoară şi se realizează
activităţi concrete, de către anumite persoane care au o pregătire de
specialitate tocmai pentru a realiza aceste activităţi cu maximă
eficienţă. Aceste activităţi (atribuţii) competente, sunt funcţiile
publice.
Întâlnim “funcţii publice” în sfera oricărei puteri a statului, iar
Constituţia României şi alte acte normative folosesc această noţiune,
în diverse sintagme, legând-o de fiecare din aceste puteri şi de
autorităţile publice care o exercită.
În legea numărul 69 / 1991 privind administraţia publică locală
întâlnim referiri la “funcţia de primar” - articolul 41 alineatul 2 şi
articolul 46 – “funcţia de secretar al consiliului” – articolul 48 –

5
P.Negulescu, Op.cit. , pag.531
“funcţia din cadrul serviciilor publice locale” – articolul 51, funcţia de
prefect” – articolul 96 alineatul 3.
Legile referitoare la salarizarea funcţionarilor publici din cele
trei puteri se referă la: “funcţii de execuţie”, “funcţii de execuţie de
specialitate specifice”, “funcţii de conducere”.
Şi prin unele Hotărâri ale Guvernului, mai ales cele referitoare la
salarizarea în instituţiile bugetare sau în regiile autonome, se
întâlnesc dispoziţii referitoare la “funcţii de execuţie pe grade
profesionale”, “funcţii de execuţie pe trepte profesionale”, ”funcţii de
conducere”.
Conţinutul fiecărei funcţii publice adică acele atribuţii, puteri,
competenţe proprii, care o deosebesc de alte funcţii publice sunt
stabilite, de regulă, însăşi actul care o înfiinţează – Constituţie, legi
sau, în ţara acestora, prin hotărâri ale guvernului, ordine şi
instrucţiuni ale miniştrilor, hotărâri ale consiliilor judeţene şi locale.
Acelaşi act o poate şi desfiinţa, atunci când autoritatea competentă
consideră că nu mai este necesară, sau că acele atribuţii pot fi
realizate în cadrul altei funcţii.
La regiile autonome, funcţiile publice sunt create prin actul de
constituire a acestora.
Într-o analiză mai detaliată, am putea considera că funcţiei
politice, inclusiv celei din sfera administraţiei publice, îi sunt specifice
următoarele trăsături:
a) Reprezintă un complex de atribuţii şi puteri cu care este
investit un funcţionar public dintr-un serviciu public.
b) Funcţia publică are caracter de continuitate, apare ca o
necesitate permanentă şi de interes general, chiar dacă
unele se realizează intermitent sau o singură dată.
 c) Persoana care o deţine trebuie să aibă învestitura legală şi s-
o exercite în executarea legii.
d) Funcţia publică nu poate constitui obiectul unei înţelegeri
între părţi şi nu poate fi stabilită prin contract. Având o bază
legală ea poate fi însă schimbată în mod unilateral, fără
acordul persoanei care o deţine, desigur tot de către cel care
a creat-o
e) Funcţia publică se ocupă prin numire sau prin alegere, în
condiţiile legii.
Funcţia publică reprezintă un ansamblu de atribuţii, de
competenţe şi puteri în cadrul unui serviciu public, stabilite potrivit
legii, cu care sunt investiţi, numiţi sau aleşi funcţionarii publici, în
vederea satisfacerii în mod continuu şi permanent a unui interes
general.
În virtutea unor funcţii pe care le deţin, unele persoane răspund
de desfăşurarea activităţii într-o unitate sau sector de activitate,
având dreptul de a lua decizii în acest scop; acestea sunt funcţii de
conducere.
În organele administraţiei publice putem întâlni ca funcţii de
conducere: ministrul şi adjuncţii acestuia, director şi director general,
şef serviciu şi şef birou, prefect, subprefect, primar, viceprimar, etc.
În aceste cazuri, cel ce deţine o funcţie nu are dreptul de
decizie, nu răspunde pentru întreaga activitate a organului sau
sectorului de activitate, obligaţiile sale profesionale fiind în principal
cu caracter prestator; acestea sunt funcţii de execuţie. Sfera acestora
e foarte largă şi poartă diverse denumiri, în raport şi de pregătirea de
specialitate a celui ce deţine funcţia: medie, inginer, jurist, inspector,
etc.
 La rândul lor, aceste funcţii se pot grupa în funcţii de execuţie
pe grade profesionale şi funcţii de execuţie pe trepte profesionale.
În aparatul Parlamentului, Preşedenţiei şi al Guvernului sunt
prevăzute funcţii de specialitate.

Funcţionarul public

1.1.Noţiunea de funcţionar public

Statul, judeţul şi comuna, pentru a-şi realiza sarcinile ce le

revin înfiinţează o diversitate de servicii publice de legiferare, de
soluţionare, cu putere de adevăr legal, a conflictelor juridice care apar
în societate şi de realizare a atribuţiilor puterii executive, insistând cu
deosebire asupra serviciilor publice administrative despre care am
arătat că sunt acele organisme administrative înfiinţate prin lege sau
pe baza legii de către stat, judeţul sau comuna pentru satisfacerea în
mod continuu a unor interese specifice ale membrilor societăţii.
Aceste organisme sunt încadrate cu personal de o anumită
pregătire de specialitate, iar baza lor materială este asigurată de
către stat, judeţul sau comuna.
Pentru a-şi realiza sarcinile pentru care au fost create
serviciile publice sunt dotate încă de al înfiinţare, cu funcţii publice
care sunt, în opinia noastră, acele grupări de atribuţii, puteri şi
competenţe, stabilit potrivit legii, în cadrul serviciilor publice,
înfiinţate în scopul satisfacerii, în mod continuu şi permanent, de
către funcţionarii publici, numiţi sau aleşi în aceste funcţii, a
intereselor generale ale societăţii.
Pentru ca serviciile publice să-şi realizeze sarcinile pentru care
au fost organizate este necesar ca funcţiile publice - să fie acele
grupări de atribuţii, puteri şi competenţe – să fie ocupate de persoane
fizice cu o pregătire de specialitate, care să realizeze, în practică,
sarcinile serviciilor publice, astfel cum acestea sunt grupate în
funcţiile publice cu care au fost dotate, încă de la înfiinţarea serviciilor
publice.
Persoanele fizice care ocupă, în condiţiile legii funcţiile publice
din cadrul serviciilor publice, se numesc funcţionari publici.
De la această regulă fac excepţie persoanele fizice care
alcătuiesc organele reprezentative ale statului – cele două camere ale
Parlamentului - ale judeţului – comisiile judeţene – şi ale comunelor –
consiliilor locale – care nu au calitatea de funcţionari publici pentru
că, în primul rând, ei sunt reprezentanţii ţării, ai judeţului sau
comunei şi, în al doilea rând, prin activitatea nepermanentă, limitată
în timp – de regula, la 4 ani – pe care o desfăşoară, prin modul de
lucru – numai în sesiuni – şi prin alte trăsături ei se deosebesc de
funcţionarii publici.
Faţă de regula şi de excepţia de la ea, vom considera că sunt
funcţionari publici persoanele fizice, cetăţeni români, care deţin, în
condiţiile legii, o funcţie publică într-un serviciu public al statului ,
judeţului sau comunei.
Noţiunea de funcţionar public a fost definită pentru prima dată
în legislaţia noastră în legea pentru Statutul funcţionarilor publici din
19 iunie 1923 – unul din primele statute ale funcţionarilor publici din
această parte a Europei – care în articolul 1 prevedea: “ sunt
funcţionari publici cetăţenii români, fără deosebire de sex, care
îndeplinesc un serviciu public permanent, la stat, judeţ, comună, sau
la instituţiile ale căror buget este supus aprobării Parlamentului,
Guvernului sau consiliilor judeţene sau comunale.”
 Această definiţie a fost criticată atât de P. Negulescu, cât şi de
J. Vermeulen.6
Mai mult, în acelaşi loc P. Negulescu, dând o altă definiţie
noţiunii de funcţionar public arată ca: “Funcţionarii publici sunt acum
cetăţeni care, fiind numiţi de autoritatea competentă şi investiţi în
mod legal cu atributele funcţiilor lor, prestează în mod permanent o
anumită activitate, ce nu este exclusiv manuală, în scop de a face să
funcţioneze un serviciu public în schimbul unui salariu plătit
periodic”,7 iar A. Teodorescu susţine că: “funcţionarul public este
persoana care în schimbul unei remuneraţii, îndeplineşte sau
colaborează în mod permanent la îndeplinirea unui serviciu public
depinzând de autoritatea administrativă a statului, judeţelor sau
comunelor”8.
În literatura de specialitate dinainte de Revoluţia din Decembrie
1989, Antonie Iorgovan definea noţiunea de funcţionar de stat ca
fiind: “persoana fizică care este investită în mod legal, prin actul de
voinţă unilaterală a unui organ de stat, cu sarcina îndeplinirii pe un
timp limitat sau nedeterminat a unei funcţii de stat, în vederea
realizării competenţei organului din structura căruia face parte funcţia
respectivă”.9
Fiecare din aceste definiţii are meritele şi neajunsurile ei, dar nu
ne propunem să le analizăm deoarece, deşi este importantă noţiunea
de funcţionar public, observăm că în codul funcţionarilor publici
aprobat prin Legea din 8 iunie 1940, modificat şi republicat prin Legea
pentru cadrul funcţionarilor publici din 10 martie 1942, nici nu era
dată o asemenea definiţie, şi, cu toate acestea după cum se prevede
6
J Vermeulen, Op.cit., pag. 34 şi urm.
7
P. Negulescu , Op.cit, pag.540 şi urm.
8
A.Teodorescu, Tratat , Vol.I , pag. 257
9
A.Iorgovan, Op. Cit., pag 224
în articolul 2, dispoziţiile cuprinse în partea întâi au fost aplicate
tuturor funcţionarilor publici, iar dispoziţiile cuprinse în partea a doua
au fost aplicate numai funcţionarilor administrativi şi funcţionarilor de
specialitate, cu unele excepţii, cuprinse în articolul 49 (funcţionarii
publici de specialitate ce fac parte din diferite corpuri organizate, cum
ar fi: membrii ordinului judecătoresc, membrii corpului ofiţerilor şi
subofiţerilor, membrii corpului medicilor, ş.a.m.d.) şi articolul 199
(referenţilor stagiari şi oficiilor de studii ).
Pornind de la constanta că persoana fizică care ocupă în
condiţiile legii o funcţiune publică, este funcţionar public, şi de la
prevederile constituţionale şi legale cercetate, încercăm să
desprindem câteva elemente care să nu conducă la o definiţie proprie
a serviciilor publice.
Astfel:
a) Toate serviciile publice – organe ale administraţiei publice,
centrale şi locale ( dar şi celelalte organe ale statului care
realizează sarcinile specifice ale puterii legislative şi
judecătoreşti) instituţiile publice şi regiile autonome de
interes public – sunt dotate, încă de la înfiinţare, cu funcţii
publice;
b) Sunt grupări de atribuţii, puteri şi competenţe stabilite
potrivit legii pentru realizarea sarcinilor specifice ale
fiecărui serviciu public de către persoanele fizice care ocupă,
în condiţiile legii, funcţia publică respectivă;
c) Pentru ca o persoană să poată ocupa o funcţie publică e
necesar ca aceasta să fie cetăţean român. În acest sens în
articolul 16 (3) din Constituţie se prevede că funcţiile şi
demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de
 persoane care au numai cetăţenia română şi domiciliul în
ţară;
d) Investirea într-o funcţie publică se face pe bază de concurs
ori ca urmare a alegerii;
e) Persoana fizică care ocupă o funcţie publică trebuie să
desfăşoare o activitate continuă şi permanentă, evident cu
respectarea programului de lucru al serviciului respectiv;
f) Pentru activitatea depusă, persoana fizică are dreptul la un
salariu stabilit potrivit legii, pentru a se întreţine pe el şi
familia lui;
g) Pe durata ocupării funcţiei publice, persoana fizică are
anumite drepturi şi obligaţii;
h) Cu excepţia funcţionarilor publici care potrivit legii sunt
inamovibili, toţi funcţionarii publici se bucură de stabilitate;
Din elementele menţionate putem concluziona că: funcţionarul
public este acea persoană fizică care , cu respectarea condiţiilor
cerute de lege, a fost investit prin numire sau alegere, într-o funcţie
publică pentru a desfăşura contra unui salariu, o activitate continuă.
Pe timpul cât deţine funcţia publică persoana fizică are anumite
drepturi şi-i revin anumite obligaţii.
Pe baza trăsăturilor şi consideraţiilor pe care le-am făcut în
legătură cu funcţia publică putem preciza şi noţiunea de funcţionar
public, înţelegând prin aceasta persoana numită sau aleasă într-o
funcţie publică cu caracter de permanenţă în serviciile autorităţilor
publice centrale sau locale, ori instituţiile publice care aparţin
acestora.
Nu sunt funcţionari publici persoanele care desfăşoară o
activitate pe baza unei convenţii civile în serviciul unei autorităţi
publice, centrale sau locale, într-o instituţie publică subordonată
acestora sau regie autonomă aflată sub autoritatea lor.
În dreptul penal, conţinutul şi trăsăturile de funcţionar public
sunt mai largi. În acest sens, sunt consideraţi funcţionari publici chiar
şi acele persoane care nu au o învestitură legală sau nu o au chiar de
loc, adică acei funcţionari de fapt care exercită permanent sau
temporar cu orice titlu o însărcinare în serviciul unui organ de stat,
întreprindere sau organizaţie economică de stat. Precizările făcute cu
privire la clasificarea funcţionarilor publici privesc desigur şi pe
funcţionarii publici.
Vom avea deci funcţionari publici de conducere şi funcţionari
publici de execuţie, funcţionari aleşi şi funcţionari numiţi, funcţionari
militari şi funcţionari civili etc.
Spre deosebire de funcţionari de execuţie cei care deţin funcţii
de conducere au un grad mai mare de răspundere şi independenţă.
 CAPITOLUL II

1.1.Istoricul instituţiei prefectului

Reconsiderarea sistemului administraţiei publice în România

după Revoluţia di decambrie1989, cu instituţiile sale caracteristice
face necesară şi reapariţia instituţiei prefectului, precizarea rolului
său în cadrul acestui sistem. Ţinând seama de importanţa instituţiei
se impune schiţată evoluţia sa şi a competenţelor prefectului în cadrul
legislaţiei administrative româneşti. Prima apariţie a instituţiei
prefectului în administraţia societăţii româneşti datează din a doua
jumătate a secolului al XIX –lea, fiind consacrată prin Legea pentru
înfiinţarea consiliilor judeţene din 2 aprilie 1864 inspirată după
modelul francez al timpului.
Ideea de descentralizare administrativă pusă în germene da
Regulamentul organic şi reluată de Convenţia de la Paris a fost
manifestată pentru prima dată în proiectul pe care Barbu Catargi
prezidentul celui dintâi guvern comun al Principatelor Unite l-a
întocmit în anul 1862. Acesta organiza judeţele în 4 prefecturi
generale :
a) De nord cu capitala la Iaşi.
b) Maritimă cu capitala la Galaţi.
c) De centru cu capitala în Bucureşti
d) Occidentală cu capitala în Craiova.
Fiecare prefectură generală avea un consiliu general. Prefectul
era reprezentantul guvernului; din această cauză el avea prestanţă
asupra tuturor celorlalte autorităţi, exercitând o acţiune de
supraveghere şi control asupra funcţionarilor din prefectura sa. El
avea dreptul de a reforma şi chiar a anula actele acestor funcţionari
afară de cei depinzători de Ministerul de Război şi Justiţie ori de către
ori ele ar fi fost contrarii legilor, dispoziţiilor luate de ministere şi chiar
propriilor sale ordine.
Tot prefectului îi revenea paza şi menţinerea siguranţei şi
ordinii publice. Acest proiect a fost respins sub cuvânt că “este rău
venit într-un moment în care trebuiau luate dimpotrivă măsurile de
unificare completă”. Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene
organizează pentru prima oară administraţia judeţelor tării,
“concepţia ei reprezentând un sistem real şi metodic”. Judeţul nu este
numai o simplă subdiviziune administrativă a statului, ci şi o persoană
juridică investită cu o anumită putere publică şi drepturi patrimoniale.
Comisar al guvernului pe lângă consiliu şi executor al deciziilor
acestuia era prefectul, numit de puterea centrală.
Prefectul avea dreptul de a asista la toate deliberările
consiliului, putând face acestuia orice propuneri ar fi crezut de
cuviinţă. În cazul când consiliul sau comitetul permanent ar fi luat
hotărâri în afara atribuţiilor lor sau împotriva interesului judeţului,
prefectul era dator să facă recurs la guvern, în termen de 10 zile,
notificând aceasta consiliului sau comitetului. Recursul era suspensiv
de executare timp de 30 de zile de la data notificării iar, dacă
guvernul nu se pronunţa în acest termen, deliberarea devenea
executorie.
 Instituţia prefectului, prin legea din 1 martie
1883, care modifica prevederile legii din 1864 şi a celei din
31 martie 1872, suferă o restrângere a atribuţiilor care îi
reveneau, el nemaifiind “agent executor al deciziunilor
consiliului şi comitetului pe care le încredinţează
prezidentului comitetului permanent. Prefectul trebuie să îi
dea acestuia concursul necesar”.
 Prin legea din 1 noiembrie 1892 privind
organizarea autorităţilor administrative exterioare
dependente de Ministerul de Interne şi fixarea
circumscripţiunilor administrative, instituţia prefectului era
abilitată cu atribuţii care conturau deplin aceasta funcţie.
 În legea pentru unificarea administrativă din
1925 instituţia prefectului era tratată ca reprezentând
autoritatea centrală, având atribuţii de control şi fiind
totodată “capul administraţiei judeţene”.
 Legea pentru organizarea administraţiei locale
din 1929 este prima lege administrativă care delimitează
autorităţile colectivităţilor locale, alese, de cele ale
administraţiei centrale, numite. Legea din 1929 aduce în
planul vieţii administrative a tării o nouă instituţie şi anume
“Comisia administrativă a judeţului”, al cărei preşedinte era
prefectul, având aceeaşi compunere ca a fostului consiliu de
prefectură dar, la care se adaugă participarea de drept a
preşedintelui delegaţiei permanente judeţene.
 În contextul “legii administrative din 27 martie
1936” instituţia prefectului capătă mai multă substanţă, ea
devenind figura principală a vieţii administrative locale.
Astfel, legea rezerva un rol deosebit de important prefectului,
care era reprezentantul guvernului în judeţ şi şeful
administraţiei judeţene.
 Prefectul este, aşa cum susţinea M. Waline, o creaţie
napoleoniană10; ea a fost creată în anul al şaptelea de la Marea
Revoluţie Franceză; până la modificarea Constituţiei Franţei din anul
1958, prefectul era reprezentantul guvernului şi şeful administraţiei
departamentului în care funcţiona.
După 1958 prefectul este : reprezentantul statului, al
intereselor naţionale; reprezentantul guvernului; organ de
administraţie generală; organ de coordonare a serviciilor statului din
departament. În ţara noastră, funcţia de prefect a fost instituită prin
Legea pentru consiliile judeţene numărul 396 din 2/14 aprilie 1864
care în articolul 91 prevede că : prefectul ca, cap cal administraţiunei
judeţene, dirige toate lucrările acestei administraţiuni şi execută
hotărârile consiliului judeţean”. Prefectul, după cum prevede alineatul
2 al articolului 3, era comisar al guvernului pe lângă consiliul
judeţean.
În această calitate, el supraveghea legalitatea actelor adoptate
de consiliul judeţean şi de declaraţia permanent, iar atunci când
constata că acestea erau ilegale, avea dreptul şi datoria ca în termen
de 10 zile de la adoptarea actului respectiv, dacă a participat la
şedinţă sau de la data la care i s-a adus actul la cunoştinţă, să facă
recurs la Guvern. Recursul, prevede articolul 95 alineatul 3, era
suspensiv de executare. Primind recursul, Guvernul era dator sa se
pronunţe asupra lui, în termen de 20 de zile de la primire iar dacă nu
se pronunţa în acest termen, actul consiliului judeţean sau al
delegaţiei permanente îşi produce efectele pentru care a fost
adoptat.
Guvernul, admiţând recursul, nu avea dreptul să modifice actul
ci numai să-l infirme în întregime, în cazurile în care constata că actul
10
M.Waline , Op.cit., pag 362
nu se putea amenda, îl restituia Consiliului Judeţean sau delegaţiei
permanente, cu observaţiile sale, şi amâna aprobarea sau
respingerea recursului până nu i se spunea actul respectiv modificat
de către cei care l-au adoptat, din nou verificării sale. Prin aceeaşi
lege s-a înfiinţat funcţia de subprefect care era reprezentantul
prefectului în conducerea plăşilor în care era împărţit judeţul.
Subprefectul, prevede articolul 106 astfel cum a fost modificat
prin Legea din 31 mai 1894, vizitează toate comunele plăşii sale,
inspectează registrele de stare civilă şi verifică starea caselor
comunale cel puţin de 2 ori pe an. După modificarea Legii nr.
396/1864 în anul 1904 subprefectul a devenit inspector comunal iar în
urma modificării aceleiaşi legi, în anul1908,acesta a devenit
administrator de plasă prim pretorul de mai târziu.
Poziţia prefectului de comisar al guvernului şi de conducător al
administraţiei judeţene s-a menţinut şi prin Legea pentru unificarea
administrativă din 1925. Potrivit legii pentru organizarea
administraţiunii locale din 3 august 1929 prefectul era numit prin
decret regal, la propunerea Ministerului de Interne. Din reglementările
cuprinse în această lege rezultă ca prefectul avea o triplă calitate cu
atribuţii corespunzătoare. Astfel :
a) Ca delegat al autorităţii centrale, prefectul de
judeţ, prevede articolul 272, reprezintă guvernul şi puterea
executivă şi stă în legătură cu fiecare minister prin directorul
ministerial şi prin serviciile ministeriale locale.
b) Ca reprezentant al guvernului, prefectul, potrivit
prevederilor articolului 273 exercită controlul şi
supravegherea tuturor administraţiunilor locale din judeţ, în
care calitate el poate cere pedepsirea funcţionarilor
 c) Prefectul era, potrivit articolului 276 şeful poliţiei
în judeţ şi exercita atribuţiile sale poliţieneşti în conformitate
cu dispoziţiile articolelor 68 şi 69 din Legea de organizare a
poliţiei generale a statului din 21 iulie 1929.
În afară de atribuţiile ce-i reveneau în calităţile menţionate,
prefectul se îngrija de publicarea legilor şi regulamentelor şi veghea
la aplicarea lor; era dator să dea concursul la îndeplinirea deciziilor
executorii ale consiliului judeţean şi delegaţiei consiliului judeţean;
supraveghea toate instituţiile de binefacere şi asistenţă socială care
depindeau de stat, judeţ sau comună; raporta departamentului
respectiv observaţiile ce ar avea de făcut asupra funcţionării
diferitelor servicii publice.
Pentru a fi numit prefect legea prevedea anumite condiţii
(vârsta minimă 30 de ani, studii superioare) şi stabilea anumite
incompatibilităţi. Astfel , potrivit articolului 270, prefectul nu poate
ocupa nici o altă funcţiune publică plătită de stat, judeţ sau comună,
nici exercita vreo profesiune liberă, nici a face parte ca administrator
sau cenzor în consiliile societăţilor civile sau comerciale, cooperative
sau bănci populare din cuprinsul judeţului sau a căror activitate se
întindea în acelaşi judeţ. Din modul de numire şi din atribuţiile sale
reiese că, în concepţia legiuitorului din 1929, prefectul era unul politic
şi nu administrativ.
Punându-şi întrebarea ce se înţelege prin prefectul politic şi prin
prefectul administrativ, J. Vermeulen susţinea că : “prefectul politic
este acel organ reprezentând autoritatea centrală în judeţ şi numit de
guvern în majoritatea cazurilor propus de Ministerul de Interne.
Prefectul administrativ este funcţionarul de carieră recrutat potrivit
anumitor dispoziţii legale, servind drept chezăşie pregătirea
profesională care se află în mod permanent în fruntea judeţului
pentru desemnarea intereselor sale de ordin local”.11
Instituţia prefectului a funcţionat potrivit organizării din 1929,
cu unele întreruperi – august 1938 – septembrie 1940 – până la
adoptarea Legii nr. 17/1949 asupra organizării consiliilor populare.
După peste 40 de ani, funcţia de prefect, ca reprezentant al
guvernului a fost reînfiinţată prin Legea administraţiei publice locale
Nr. 69/1991.

1.2. Prefectul ca autoritate de tutelă administrativă

Deşi instituţia prefectului este reglementată în Legea

administraţiei publice locale nr. 69/1991 – articolul 96 – 105 – şi care
prevede atribuţiile şi rolul său pe plan local, articolul 122 din
Constituţie prevede că prefectul este reprezentantul Guvernului pe
plan local. De la instituirea pentru prima dată prin Legea pentru
consiliile judeţene din 2 – 14 aprilie 1864 şi până la adoptarea Legii
administraţiei publice locale nr. 69/1991 – cu excepţia anilor 1948 –
1990 funcţiei de prefect s-au urmat două soluţii şi anume : prefectul
administrativ şi prefectul politic.
Legea din 1991, ca şi cea din 1929 a mers pe varianta prefectul
politic, care se caracterizează printre altele, prin aceea că el este
numit de Guvern şi că, pentru a fi numit în această funcţie, legea nu
cere o anumită pregătire de specialitate juridică, ci doar calitatea
politică care să-i atragă numirea, de către Guvern ca reprezentant al
său într-un judeţ şi în municipiul Bucureşti. Dacă serviciile publice

11
J.Vermeulen, Studiu critic al atributiilor prefectului în Legea noastră pentru unificarea
administrativa; Revista de drept public, nr.1/1927, pag.82
descentralizate ale organelor de specialitate ale administraţiei publice
centrale sunt serviciile publice în teritoriu ale acestora, tot aşa şi
prefectul, ca reprezentant al Guvernului este funcţionarul public
numit de acesta care îşi desfăşoară activitatea nu la sediul
Guvernului ci în teritoriu în capitalele judeţelor şi în municipiul
Bucureşti.
Prefectul are, într-un anume fel rolul serviciilor publice
descentralizate în unităţile administrativ teritoriale, cu deosebirea că,
în timp ce acestea din urmă realizează pe plan local, atribuţiile de
specialitate ale organelor administraţiei publice centrale care le-au
organizat, prefectul realizează pe plan local, atribuţiile de conducere
a serviciilor publice descentralizate, după cum Guvernul exercită, la
nivelul întregii ţări conducerea generală a administraţiei publice –
articolul 101 din Constituţie.
Autonomia locală, mai ales într-un stat unitar nu poate fi
concepută decât în anumite limite. Aceste limite sunt iminente, unele
având o determinare economică obiectivă, altele fiind determinate de
considerente politice. Este de neconceput într-un stat de drept ca sa
fie nesocotită legea, autoritatea executivului central sau a justiţiei pe
motiv de autonomie locală. Autonomia locală nu poate fi realizată
decât în cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei
locale fiind însuşi unul din acestea.
În toate ţările democratice la nivelul unităţii administrativ –
teritoriale cu gradul cel mai mare de extensie este un reprezentant al
statului, mai exact al executivului central, cu rolul de a veghea asupra
aplicării legi de către autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv
ale comunităţilor autonome. După sistemul francez tradiţional acest
rol la noi l-a avut prefectul. Potrivit articolului 122 prefectul este
reprezentantul Guvernului la nivel judeţean dar, privind
reglementarea în ansamblul ei desprindem următoarele calităţi ale
prefectului:
1. Reprezentant al Guvernului
2. Şef al serviciilor statului din judeţ (municipiul
Bucureşti)
3. Autoritate de tutelă administrativă pentru
supravegherea respectării legii de către autorităţile
administraţiei publice locale.
Ca reprezentant al Guvernului prefectul este supus “jocului
politic” iar funcţia sa are caracter politic. Cât priveşte calitatea sa de
şef al serviciilor publice statale trebuie sa reţinem că nu se face
distincţie între serviciile publice exterioare ale ministerelor şi serviciile
publice exterioară ale autorităţilor centrale de specialitate. Ca
autoritate de supraveghere a respectării legii de către autorităţile
administraţiei publice locale, prefectul are dreptul sa atace în
contenciosul administrativ orice act al unui consiliu ales, al unui
primar sau al oricărui organ executiv creat potrivit legii, la nivel
judeţean, atunci când apreciază că acesta este ilegal.
Pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile Constituţia
prevede principiul suspendării, de drept a actului atacat, fiind
consacrată o normă de protecţie atât a persoanei în faţa unor
eventuale abuzuri ale autorităţii administraţiei publice locale, cât şi a
intereselor naţionale, în raport cu cele locale. În practica
administrativă şi de contencios administrativ s-a pus problema de a
ştii dacă acţiunea în justiţie a prefectului ca autoritate de tutelă
administrativă poate fi circumstanţială şi condiţionată de îndeplinirea
unor termene cum e cel prevăzut în articolul 101 alineatul 2 din Legea
69/1991 fiind sesizată şi Curtea Constituţională.
Dreptul prefectului de a ataca în justiţie actele administrative
pe care le estimează ilegale nu poate fi condiţionat pe termene de
decădere, ar însemna, urmare a respingerii acţiunii pentru tardivitate
ca sa fie “autorizate” a înfiinţa acte juridice contrare legii şi
Constituţiei, ceea ce nu poate fi acceptat. Constituţia în articolul 1
alineatul 3 precizează foarte clar că România este stat de drept, iar în
articolul 16 alineatul 2 se arată că “Nimeni nu este mai presus de
lege”.

1.3. Prefectura şi aparatul tehnic de specialitate

Constituţia şi Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991 au

creat şi organizat instituţia prefectului ca autoritate administrativă ce
lucrează ca reprezentant al Guvernului în judeţe şi în municipiul
Bucureşti. Ţinând seama de atribuţiile ce-i revin prefectul nu le-ar
putea îndeplini dacă nu ar avea un aparat tehnic de specialitate, şi
pentru aceasta, în articolul 105 din Legea nr. 69/1991 s-a prevăzut că
prefectura are un aparat tehnic de specialitate a cărui structură şi
atribuţii se stabilesc prin hotărârea Guvernului.
Potrivit prevederilor articolului 283 din Legea pentru
organizarea administraţiunii locale din 1929, prefectul avea unul sau
mai mulţi funcţionari administrativi la dispoziţia sa după cum stabilea
directorul ministerial local, care formau cabinetul prefectului. În
articolul102 din Legea nr. 69/1991 legiuitorul a folosit pentru a
desemna aparatul tehnic de specialitate al prefectului noţiunea de
prefectură însă, nicăieri în această lege nu sunt prevăzute atribuţii şi
competenţe pentru prefectură, ci numai pentru prefect.
Acelaşi lucru se întâmplă şi cu primăria pentru că şi aceasta
cuprinde aparatul tehnic de specialitate prin care primarul îşi exercită
atribuţiile ce-i revin din legi hotărâri ale Guvernului ori ale Consiliului
local, comunal sau orăşenesc. La fel şi cu preşedinţia care cuprinde
aparatul tehnic de specialitate cu ajutorul căruia Preşedintele
realizează atribuţiile ce îi revin din Constituţie şi din legi. Considerăm
ca primăria, prefectura şi preşedinţia cuprind aparatul tehnic de
specialitate cu ajutorul căruia primarii, prefecţii şi Preşedintele
realizează sarcinile ce le revin potrivit Constituţiei şi legilor tării.
Aceste noţiuni mai au însă şi un alt sens şi anume acela de
clădire în care îşi au sediul primarii, prefecţii şi Preşedintele. Dacă
pentru clădirea în care îşi desfăşoară activitatea Preşedintele în
vorbirea curentă se foloseşte expresia de “Cotroceni” pentru clădirile
în care îşi desfăşoară activitatea în mod curent primarii şi prefecţii se
folosesc noţiunile de “primărie şi prefectură”. În concluzie noţiunile de
primărie, prefectură şi preşedinţie au două sensuri şi anume: primul,
acela de aparatul tehnic de specialitate cu ajutorul căruia aceşti
funcţionari publici îşi realizează atribuţiile ce le revin din Constituţie
şi legi şi, al doilea acela de clădirea în care aceştia îşi desfăşoară în
mod permanent activitatea.
Potrivit prevederilor articolului 1 din Hotărârea Guvernului nr.
118/1992, la prefecturi se organizează un aparat tehnic de
specialitate care asigură realizarea atribuţiilor ce revin potrivit legii,
prefectului şi comisiei administrative, iar potrivit articolului 6 din
aceeaşi hotărâre, prin aparatul tehnic de specialitate al prefecturilor
se asigură îndeplinirea atribuţiilor stabilite de lege pentru prefect, în
ceea ce priveşte controlul actelor autorităţilor administraţiei publice
locale şi judeţene, precum şi de coordonare a serviciilor publice ale
ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice
centrale, organizate în unităţile administrativ – teritoriale.
Acelaşi articol cuprinde atribuţiile principale ale aparatului
tehnic de specialitate al prefecturilor, atribuţii determinate de acelea
care revin prefecturii.
 Astfel :
A. Cu privire la controlul (legalităţii) actelor administrative
adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale sau
judeţene:
a) verifică legalitatea actelor adoptate sau emise de
autorităţile administraţiei publice locale sau judeţene şi
formulează propuneri prefectului, în scopul aprecierii
legalităţii acestora;
b) controlează respectarea obligaţiei – autorităţilor
administrative publice locale şi judeţene – de transmitere
a actelor (administrative), în termenele stabilite de lege
şi informează prefectul cu privire la cele constatate;
c) întocmeşte documentaţia necesară sesizării instanţei de
contencios administrativ şi înştiinţează autorităţile
pârâte;
d) întocmeşte rapoarte şi informări cu privire la organizarea
executării legii şi a altor acte normative de către
consiliile locale, judeţene şi primării (şi preşedinţii
consiliilor judeţene);
e) urmăreşte pregătirea şi aducerea la îndeplinire a
măsurilor de apărare care nu au caracter militar;
f) urmăreşte modul în care se aduce la îndeplinire ordinele
emise de prefect şi informează asupra eventualelor
încălcări ale acestora;
g) elaborează documentaţia necesară şi întocmeşte
propuneri în vederea sesizării Guvernului, în cazurile
prevăzute de lege, pentru dizolvarea consiliului local,
 precum şi pentru demiterea consilierilor sau, după caz, a
primarilor;
h) elaborează semestrial rapoarte cu privire la lucrările şi
acţiunile de interes naţional ce se desfăşoară pe teritoriul
judeţului.

B. Cu privire la coordonarea serviciilor publice descentralizate:

a) prezintă periodic şi ori de câte ori este necesar informări
cu privire la respectarea legilor şi a ordinii de drept pe
teritoriul judeţului şi face propuneri corespunzătoare
pentru restabilirea legalităţii şi a ordinii publice;
b) periodic şi ori de câte ori evenimentele cu caracter
deosebit o impun, informează, pe prefect, în legătură cu
stadiul organizării şi aplicării măsurilor de apărare care
nu au caracter militar; păstrează un contact permanent
cu autorităţile militare şi poliţieneşti pentru a informa în
timp util pe prefect asupra oricărei probleme care
prezintă importanţă pentru securitatea cetăţenilor şi a
bunurilor din judeţ;
c) informează periodic, în conlucrare cu autorităţile şi
instituţiile publice competente, asupra stării infracţionale
şi asupra modului a drepturilor cetăţenilor şi face
propuneri corespunzătoare pentru prevenirea
infracţiunilor şi pentru respectarea drepturilor omului.
d) Informează periodic asupra activităţii desfăşurate de
serviciile publice ale ministerelor şi ale celorlalte
autorităţi ale administraţiei publice locale organizate în
judeţ şi semnalează eventualele divergenţe dintre
 acestea şi autorităţile administraţiei publice, locale şi
judeţene, propunând soluţii de conciliere
corespunzătoare;
e) Elaborează şi supune prefectului spre aprobare
(emitere), proiectele de ordine, cu consultarea organelor
şi serviciilor de specialitate ce asigură contrasemnarea
acestora de către conducătorii organelor sau serviciilor
de specialitate.
 C. Alte atribuţii ale aparatului tehnic de3 specialitate al
prefecturilor sunt următoarele:
a) Asigură convocarea consiliilor locale în şedinţa de
constituire;
b) Furnizează trimestrial principalele date statistice cu
privire la starea generală economică, socială,
culturală şi administrativă a judeţului anual
întocmeşte un raport cu privire la aceste aspecte.
c) Aduce la cunoştinţa publică prin afişare şi publicare
ordinele cu caracter normativ emise de prefect şi
comunică persoanelor juridice sau fizice interesate
ordinele care nu au caracter normativ;
d) Analizează şi propune prefectului, în condiţiile legii,
numirea, confirmarea sau eliberarea din funcţie a
secretarilor consiliilor locale;
e) Asigură secretariatul tehnic al comisiei administrative.
În anexele 1 şi 2 la Hotărârea Guvernului numărul 118 / 1992
sunt prevăzute:
a) structura aparatului tehnic de specialitate al
prefecturilor judeţene (anexa numărul 1);
b) structura aparatului tehnic de specialitate al prefecturii
municipiului Bucureşti şi al sectorului agricol Ilfov (anexa
numărul 2)
Structura aparatului tehnic de specialitate al prefecturilor din
judeţe este următoarea:
- director general de prefectură
- serviciul juridic şi contencios
 - serviciul de coordonare al serviciilor publice ale ministerelor
şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi
serviciul secretariat administrativ şi relaţii cu publicul

Structura aparatului tehnic de specialitate al

prefecturii al municipiului Bucureşti şi al sectorului agricol
Ilfov este:
- director general de prefectură
- direcţia juridic şi contencios
- direcţia coordonare a serviciilor publice ale ministerelor şi ale
celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale
- direcţia secretariat – administrativ şi relaţii cu publicul
Atât în anexa numărul 1 cât şi în anexa numărul 2 au fost
menţionaţi, ca făcând parte din aparatul tehnice de specialitate al
prefecturilor, atât prefectul cât şi subprefectul.
Prefecturile judeţene au 30-40 de posturi, iar prefectura
municipiului Bucureşti şi a sectorului agricol Ilfov are 60 de posturi.
După cum prevede articolul 3 din Hotărârea Guvernului
numărul 118 / 1993, iar numărul de personal al aparatului tehnic de
specialitate al prefecturilor se stabileşte de către Departamentul
pentru Administraţie Publică Locală, cu avizul Ministerul Finanţelor şi
al Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale, la propunerea prefectului.
Numirea şi eliberarea din funcţie a aparatului tehnic de
specialitate se fac potrivit articolului 4 de către prefect. Salarizarea
acestui personal se face după cum prevede articolul 3 din aceeaşi
Hotărâre, potrivit legii, adică potrivit Anexei numărul 9 la Legea
numărul 40 / 1991 cu privire la salarizarea Preşedintelui şi guvernului
României precum şi a personalului preşedenţiei, guvernului şi al
celorlalte organe ale puterii executive, astfel cum a fost modificată
prin Legea numărul 33 / 1993.
 1.4. Atribuţiile prefectului conform Legii
Administraţiei Publice Locale Nr. 69/1991

Conform dispoziţiilor articolelor 107/111 din Legea

Administraţiei Publice Locale Nr. 69/1991 , Prefectul are diferite
atribuţii.
Articolul 107 – prefectul şi subprefectul nu pot fi deputaţi sau
senatori, membrii ai consiliului judeţean şi în consiliile locale sau
primari şi nu pot îndeplinii o funcţie de reprezentare profesională cu
caracter naţional, o altă funcţie publică sau o funcţie ori activitate
profesională salarizată în cadrul regiilor autonome, societăţilor
comerciale sau oricăror organizaţii ori unităţi cu scop lucrativ.
Articolul 108 – (1) în calitate de reprezentant al guvernului,
prefectul veghează ca activitatea consiliilor locale sau judeţene şi a
primarilor se desfăşoară conform legii.
- (2) între prefecţii, pe de o parte, şi consiliile locale, judeţene
şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de
subordonare.
Articolul 109 – prefectul conduce serviciile publice
descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale
din unităţile administrativ-teritoriale.
Articolul 110 –(1) prefectul, ca reprezentant al Guvernului
îndeplineşte următoarele atribuţii principale:
a) asigură realizarea intereselor naţionale, respectarea
legilor şi a ordinii publice
 b) exercită controlul cu privire la legalitatea actelor
administrative ale autorităţilor publice locale şi
judeţene.
c) avizează numirea sau eliberarea din funcţie a
conducătorilor serviciilor publice descentralizate.
d) dispune luarea măsurilor corespunzătoare pentru
prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor
cetăţenilor, prin organele legal constituite
e) răspunde, în condiţiile stabilite de lege, de
pregătirea şi aducerea la îndeplinire a măsurilor de
apărare care nu au un caracter militar; autorităţile
militare şi organele locale ale Ministerului de Interne
au obligaţia să informeze pe prefect asupra oricărei
probleme care poate avea importanţă pentru judeţ.
f) prezintă anual Guvernului, un raport asupra stării
generale economice, sociale, culturale şi
administrative a judeţului, inclusiv realizarea
programului de guvernare.

(2) prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de

lege sau însărcinări date de guvern.
Articolul 111- (1) în exercitarea controlului cu privire la
legalitatea actelor autorităţilor administraţiei publice locale şi
judeţene, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ şi actele acestora.
 Capitolul III
1.Concluzii

1.1. Concluzii

Cu privire la relaţia dintre puterea executivă şi administraţie

trebuie să reţinem următoarele aspecte:
a) termenul de administraţie a fost folosit în două sensuri, un
sens funcţional ( material ) – exemplu consiliul municipal şi
primarul sunt însărcinaţi cu administraţia locală şi un sens
derivat, organic ( un personal care îndeplineşte servicii de
administraţie ) – exemplul acesta fiind punctul de vedere al
Administraţiei Finanţelor.
b) Dreptul administrativ a fost constituit pe două idei
1. administraţia nu este singura problemă a
executivului
2. administraţia este exclusiv o problemă a
executivului
În perioada formării “concepţiei tradiţionale “ autorii de drept
administrativ au fost nevoiţi să propună teza puterii publice pentru a
putea explica mai pe larg noţiunea de administraţie.
Statul posedă o voinţă proprie superioară, prin natura sa,
voinţei indivizilor. Cred că tocmai aceste idei au permis să se
formuleze teoria inexistenţei răspunderii statului în anumite sectoare
de activitate administrativă, ajungându-se apoi la fundamentarea
“actelor discreţionare “, acte pentru care administraţia nu “este
supusă nici unui judecător “.
 Conform doctrinei reies următoarele noţiuni în ceea ce priveşte
noţiunea de administraţie :
în esenţa sa, administraţia este exercitată de puterea
executivă, cu excluderea raporturilor executivului cu organismele de
drept internaţional.
Administraţia se realizează sub un regim de putere politică prin
prerogative şi constrângeri exorbitante de la dreptul comun.
Când administraţia se realizează, excepţional, sub un regim de
drept comun, ea nu pune probleme juridice specifice.
Se poate defini administraţia ca fiind exerciţiul puterii executive
sub un regim de putere publică.
Trebuie remarcat că puterea publică nu se caracterizează
numai prin derogări “ în plus “ de la regimul juridic al simplilor
particulari dar şi prin derogări “ în minus “.
Alături de prerogativele administraţiei există anumite
constrângeri, care sunt cunoscute de simplii particulari : persoanele
private pot să se decidă pentru alegerea unui lucru din orice motiv
( interes, generozitate, capriciu ) care nu este nici ilicit, nici imoral, pe
când administraţia nu se poate decide decât pentru motive de
interes public; întreprinderile private pot să-şi atragă liber angajaţii şi
funcţionarii, pe când administraţia trebuie să deschidă concurs pentru
recrutarea de personal şi să recurgă la licitaţie pentru plasarea
afacerilor sale.
Astfel, puterea politică este definită ca un regim juridic,
caracterizat prin prerogative şi prin constrângeri exorbitante de la
dreptul comun, recunoscute sau impuse celor care acţionează pentru
exercitarea suveranităţii naţionale.
 Nu toţi autorii fundamentează cele două dimensiuni ale
administraţiei publice prin prisma noţiunilor de ordine publică şi,
respectiv, servicii publice (cum s-a întâmplat în literatura franceză
interbelică ) ca apoi să poată stabili corespondenţa acestor ” noţiuni
clasice ” cu noţiunile constituţionale actuale.
Făcând o scurtă analiză observăm că sistemul constituţional
român din 1991 este mai aproape de sistemul francez din 1958 ( şi nu
de cel din 1946 ori de cel din 1875 ) şi aceasta inclusiv sub aspect
terminologic.
Constituţia din 1991 consacră, în articolul 119 (1), principiul
potrivit căruia ” administraţia publică din unităţile administrativ
teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al
descentralizării serviciilor publice”.
Pe baza acestui principiu rolul şi importanţa acestor organe a
administraţiei publice vor creşte pe măsură în raport direct , cu
creşterea gradului de autonomie locală a unităţilor administrativ –
teritoriale.
În opinia mea, legea administraţiei publice locale numărul 69 /
1991 trebuia să dea viaţă principiului constituţional potrivit căruia
administraţia publică din unităţile administrativ - teritoriale se
întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al descentralizării
serviciilor publice.12
Aceste două principii îşi pot demonstra finalitatea lor care
constă, pe de o parte, în acordarea autonomiei locale, iar pe de altă
parte, în asigurare conducerii unitare a puterii executive - a
administraţiei publice – în statul de drept unitar român, numai dacă
sunt bine reglementate, cu luarea în considerare a cerinţelor fiecăruia
din aceste două principii.
12
Vezi Constitutia României
 În condiţiile în care într-un judeţ sunt organizate peste 25 de
servicii publice descentralizate, ca urmare a aplicării principiilor
descentralizării serviciilor publice, este dificil de văzut sub ce formă şi
prin ce servicii publice se mai aplică celălalt principiu – cel al
autonomiei locale.
În lipsa unei legi care să reglementeze organizarea şi
funcţionarea serviciilor publice, inclusiv ale serviciilor publice
descentralizate, constatăm că, deşi aceste servicii publice ale puterii
executive îşi desfăşoară activitatea în unităţile administrativ –
teritoriale, Legea administraţiei publice locale numărul 69 / 1991 nu
reglementează nimic, sau aproape nimic, în legătură cu ele – serviciile
publice descentralizate.
Administraţia ne apare ca o funcţie autonomă alături de
legislativ şi de justiţie, fundamentând această soluţie pe
transformările structurale care s-au produs în raporturile dintre
administraţie şi legislativ.
Altădată reglementarea domeniului rezervat legii semnifică
faptul că legiuitorul este competent pentru determinarea întinderii
puterii administraţiei; astăzi ea semnifică faptul că legiuitorul trebuie
să precizeze el însuşi întinderea ce se permite libertăţilor
fundamentale.
Pe această linie de idei se menţionează faptul că atunci când
administraţia exercită puterea sa discreţională, când ea singură îşi
alege căile şi mijloacele necesare pentru atingerea scopurilor, este
ea însăşi, adică funcţiune autonomă.
Trebuie reţinut că ” exercitarea puterii discreţionale pune în
valoare suveranitatea de stat a statului pur, fără intermediere de
ordin legislativ ” şi, dimpotrivă, reducerea puterii discreţionale ar
conduce la reducerea nu numai a autonomiei administraţiei ci şi a
participaţiei sale la puterea publică a statului ” făcând ca dintre cele 3
puteri administraţia să devină cea mai slabă. Locul administraţiei ” în
trinitatea puterilor ” este dat tocmai de sfera puterii sale
discreţionale.
Am încercat să delimitez administraţia realizată de organele
administrative de administraţia realizată de celelalte structuri statale
( organele puterii de stat, judecătoreşti şi procuraturii ) imaginând şi o
expresie grafică.
Faţă de fondul comun de idei al doctrinei din acea perioadă am
reţinut următoarele note de conţinut ale administraţiei de stat, în
sens de fapt administrativ politico – statal.
a) este o specie a fenomenului administrativ
b) este o activitate de conducere a executării şi de
executare efectivă ( concretă ) a legilor şi a actelor organelor
statului, executarea concretă a legilor presupunând şi
realizarea diferitelor servicii publice.
c) Este o formă de realizare a puterii de stat.
Opiniile din dreptul public elaborate pe baza celor trei constituţii
socialiste, reprezintă o continuare a disputelor teoretice din perioada
interbelică, dar în alte condiţii legislative, determinate de un alt regim
politic.
Autorii au încercat să se menţină în filonul ideilor sănătoase ale
dreptului public, chiar dacă erau obligaţi la compromisuri
terminologice de vreme ce unele expresii tradiţionale au fost pur şi
simplu interzise, între care : separaţia puterilor, domeniu public,
interes public etc.
2.Propuneri de lege ferenda

1.1. Propunerile de perfecţionare a proiectului legii

privind Statutul funcţionarilor publici .

a) Art. 1 alin. 2, reformulare : ” Funcţionar public este persoana,

numită sau aleasă, într-o funcţie publică, cu caracter de
continuitate din structura unei autorităţi publice, centrale sau
locale, ori a unei instituţii publice subordonată acestora.
Funcţionarii publici pot fi numiţi şi în cadrul regiilor autonome de
interes naţional. ”
b) Art. 1alin 2. reformulare : ” calificarea unei funcţii ca fiind funcţie
publică se face prin lege sau prin actul de înfiinţare, organizare şi
funcţionare al instituţiei publice sau regiei autonome, ţinându-se
seama exclusiv de atribuţiile care presupun folosirea autorităţilor
publice” .
c) Art. 1 alin. 4, text nou ” Autorităţile şi instituţiile publice, precum şi
regiile autonome, în structura cărora se constituie funcţii publice,
vor fi desemnate, în cuprinsul prezentei legi, prin cuvântul instituţii
”.
d) Art. 2, reformulare : ” Pentru persoanele care ocupă funcţii publice
în aparatul Parlamentului şi al celorlalte instituţii ale republicii,
precum şi pentru magistraţi, militari şi poliţişti, prevederile
prezentului statut se aplică în măsura în care, prin legi organice
sau statute speciale , nu se dispune altfel ” .
e) Art. 3 alin. 1, reformulare : ” g) îndeplineşte condiţiile de studii
administrative sau, după caz, de studii în înaltă specialitate,
prevăzute de lege ”.
f) Art. 4 alin. 2, reformulare : « Jurământul are următorul conţinut :
”Jur să respect Constituţia, să ocrotesc demnitatea , drepturile şi
libertăţile fundamentale ale omului, să aplic în mod corect şi fără
părtinire legile ţării, să aduc la îndeplinire conştiincios îndatoririle
ce-mi revin, potrivit funcţiei, şi să păstrez secretul profesional. Aşa
să-mi ajute Dumnezeu ! ”».
g) Art. 4, alin 5 se trece la Capitulul VII ( Dispoziţii tranzitorii ) într-un
articol separat, înainte art. 92 din proiect. Pe cale de consecinţă
logică, alin. 6 devine alin. 5.
h) Art. 5, alin. 2, reformulare: ” Declaraţia se face în scris, pe propria
răspundere şi cuprinde şi averea soţului şi copiilor minori ”.

1.2.Legea Nr. 29/1990

I. Reformularea art. 1 (Legea numărul. 29 din 1990),

introducându-se, potrivit Constituţiei sau tradiţiei, următoarele:
a) expresia cel vătămat (în locul expresiei ”orice persoană
fizică sau juridică”).
b) Expresia de autoritate publică (în locul celei de ”autoritate
administrativă”)
c) Expresia în drepturile sau interesele legitime ( în locul
expresiei ” în drepturile sale, recunoscute de lege”)
d) Un nou alineat cu privire la recursurile Curţii de Apel (sau,
după caz, Curţii Supreme) pentru exces de putere.
e) Un nou alineat cu privire la judecarea litigiilor privind
contractele administrative, bunurile publice, serviciile
publice şi lucrările publice, precum şi controlul de tutelă
administrativă.
II. Reformulare art. 2, în felul următor:
a) actele cu caracter politic ale Parlamentului, Preşedintelui
României şi Guvernului, în raporturile constituţionale dintre
aceste autorităţi publice.
b) Actele de gestiune ale autorităţilor publice pentru
administrarea patrimoniului privat al statului (unităţilor
administrativ – teritoriale), precum şi a patrimoniului privat
propriu.
c) Actele administrative referitoare la siguranţa naţională a
României.
d) Actele adunării cu caracter diplomatic referitoare la politica
externă a României
e) Actele administrative de aplicare a legii privind regimul
stării de asediu şi cel al celei de urgenţă.
f) Actele de comandament cu caracter militar.

III Gruparea articolelor 3 şi 4 într-un singur articol, pe

următoarele idei:
a) generalizarea recursului pentru toate actele cu caracter
jurisdicţional.
b) Reglementarea expresă a competenţei Curţii de Apel, cu
recurs la Curtea Supremă.
IV. Reformularea articolului 5, renunţându-se la acţiunea
administrativă prealabilă.
V. Restructurarea articolului 6 şi art. 15, 16,17, introducându-se
recurs pentru soluţiile judecătorilor, în materie de contencios
administrativ, la tribunal şi rămânând tribunalul numai ca instanţă de
recurs.
 Curtea de Apel, la fel ca judecătoria, ar trebui să rămână numai
instanţă de fond, pentru alte motive decât judecătoria.
VI. Regândirea articolului 7, renunţându-se la taxa de timbru
pentru reclamant, dar introducându-se o taxa în sarcina pârâtului,
dacă a căzut în pretenţii.
VII. Reformularea articolului 8, în funcţie de noua concepţie a
articolului 1.
VIII. Modificarea articolului 10 alin. 3, în sensul introducerii unei
amenzi sub formă de cotă procentuală, eventual la salariul celui în
cauză, raportat la salariul mediu pe economie.
IX. Reformularea articolului 11 aliniat 1, atât sub aspectul
tehnicii de redactare, cât şi al fondului:
a) trebuie să apară distincţiile, explicate pe larg în lucrare, între
constatarea ilegalităţii şi pronunţarea nulităţii.
b) Trebuie să apară soluţiile în cazul litigiului ce are ca obiect
excesul de putere, precum şi al litigiilor privind contractele
administrative, bunurile publice, serviciile publice ori
lucrările publice şi tutela administrativă.
X. Reformularea articolului 12, să rezulte mai clar că acţiunea în
domeniu poate fi independentă de acţiunea în anulare.
XI. Reformularea articolului 13, pentru a se contura mai exact
conţinutul şi sfera noţiunii de bază ”funcţionarul autorităţii pârâte
care a elaborat actul”.
XII. De meditat dacă ”ancorarea” în dreptul comun procedural
nu trebuie circumstanţiată, ţinând seama de unele decizii discutabile
ale C.S. justiţie (decizia numărul 75 din 1992) şi (Decizia Curţii
Supreme de Justiţie, în plen de 7 judecători, numărul 57 din 7
septembrie 1992).
 XII. Schimbarea ordinii unor articole şi gruparea tratării unei
materii într-un singur loc.
XIV. Introducerea dispoziţiilor procedurale strict necesare
formulării recursurilor ”pentru excesul de putere”, cu observarea şi a
articolului 122 din Constituţie, respectiv pentru judecarea litigiilor
privind contractele administrative, bunurile publice, serviciile publice
ori lucrările publice.
 BIBLIOGRAFIE

 Emil Bălan– Administraţia publică şi prefectul ca

funcţionar public.
 Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ,
volumul I+II
 Antonie Iorgovan – Drept administrativ, volumul
I+II
 Antonie Iorgovan – Tratat elementar de drept
administrativ, volumul . IV
 Mircea Preda – Curs de drept administrativ,
partea generală + partea specială
 Mircea Preda – Drept administrativ, partea
specială
 Valentin Prisăcaru – Tratat de drept administrativ
 Octav Cozmânca, Mircea Preda – Legea
administraţiei publice locale.