Gosudarstvennoe Upravlenie I Gosudarstvennaya Sluzhba

"Государственное управление и государственная служба в современной
России: монография" Документ предоставлен КонсультантПлюс

(Уманская В.П., Малеванова Ю.В.) Дата сохранения: 28.09.2021
...
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В.П. УМАНСКАЯ, Ю.В. МАЛЕВАНОВА
Сведения об авторах:
Уманская В.П., доктор юридических наук, доцент, профессор Департамента дисциплин

публичного права факультета права НИУ ВШЭ - предисловие, гл. 1 - 3.
Малеванова Ю.В., кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента дисциплин

публичного права факультета права НИУ ВШЭ - гл. 4, 5.
Рецензенты:
Россинский Б.В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры

административного права и административного процесса Московского государственного
юридического университета имени О.Е. Кутафина, заслуженный юрист РФ.
Дугенец А.С., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник ФКУ НИИ
ФСИН России, заслуженный юрист РФ.
Предисловие
Вопросы государственного управления традиционно находятся в центре внимания

юридической науки. Определение содержания и сущности государственного управления оказывает
весомое влияние на методологию исследования данной проблемы. Точное представление о
понятии государственного управления имеет также важное практическое значение, способное
оказать воздействие на правотворческую и правоприменительную деятельность. С учетом этого в
монографии исследуются сложившиеся в настоящее время научные подходы к понятию
государственного управления.
Авторами представлен анализ взглядов на соотношение государственного управления и

исполнительной власти. Ранее в законодательстве СССР использовался термин "государственное
управление". С принятием Конституции РФ 1993 г. в оборот введен новый термин -
"исполнительная власть". В работе рассматривается сущность исполнительной власти и
определяются подходы к формулировке понятия органа исполнительной власти.
В современных условиях система государственного управления подвергается глобальным

преобразованиям. В стране произошла трансформация принципов организации и формирования
системы органов государственной власти, системы государственной службы, изменилась
экономическая система, произошли коренные изменения в правосознании граждан и лиц,
непосредственно осуществляющих разработку государственной политики, появились новые,
современные информационные, телекоммуникационные, юридические технологии, механизмы
управления организацией и персоналом, выработки управленческих решений. Все это
предопределило возникновение перед государством ряда новых задач, одной из которых является
КонсультантПлюс www.consultant.ru Страница 1 из 149

надежная правовая поддержка
...
необходимость повышения эффективности государственного управления.
Система государственного управления может быть эффективной только в случае правильного

использования механизмов и инструментов правотворческой деятельности, точного выбора
способов и средств воздействия, а также определения форм правового регулирования. В
монографии подробно рассмотрены правовые акты органов исполнительной власти, являющиеся
важнейшей формой реализации государственного управления. Показаны современные подходы к
определению понятия нормативного правового акта, сложившиеся в науке и нашедшие отражение
в практической деятельности. Раскрыты понятие, признаки и система правовых актов органов
исполнительной власти.
Однако, как отмечал канцлер Германии Отто фон Бисмарк, "с плохими законами и хорошими
чиновниками вполне можно править страной. Но если чиновники плохи, не помогут и самые
лучшие законы". Эта мысль актуальна и сегодня. Поэтому в работе рассматриваются вопросы
совершенствования государственной службы как важнейшего элемента системы государственного
управления.
Представлены новеллы проводимой реформы системы государственной службы. Особое

внимание уделено проблемам поступления на государственную гражданскую службу и ее
прохождения, правовому статусу государственных гражданских служащих.
Одной из важнейших задач государственного управления, связанных с повышением его

эффективности, является противодействие коррупции государственных и муниципальных
служащих. Коррупция затрудняет нормальное функционирование всех государственных
институтов, препятствует проведению социально-экономических преобразований, а также
порождает недоверие граждан к государственной власти. В работе большое внимание уделено
внедряемым в последнее время механизмам противодействия этому явлению, этическим и
нравственным регуляторам антикоррупционного поведения государственных гражданских
служащих, а также правовой природе их ответственности за коррупционные правонарушения.
Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
§ 1. Современные задачи государственного управления
Каждому этапу развития государства и общества соответствуют определенный уровень

состояния и эффективности механизмов государственного управления, набор инструментов и их
соотношение при воздействии на общественные отношения. С усложнением задач, стоящих перед
государством, возникает потребность в совершенствовании управления обществом.
Грамотная организация деятельности органов исполнительной власти, разграничение их

полномочий, использование современных управленческих технологий, построение качественной
системы государственной службы, а также эффективность правового регулирования обеспечивают
достижение целей государственного управления, оказывают существенное влияние на развитие
страны и, как следствие, на качество жизни наших граждан. В связи с этим на протяжении ряда лет
вопросы совершенствования деятельности органов исполнительной власти и государственной

...
службы в Российской Федерации имеют первостепенное значение, это одна из приоритетных задач
реформирования системы государственного управления. Последовательное осуществление
административной реформы, модернизация государственной гражданской службы, реализация
долгосрочной стратегии развития страны, формирование открытого правительства, создание
электронного информационного пространства, борьба с коррупцией, повышение доступности и
качества государственных услуг и т.д. - все это следует рассматривать не как разрозненные меры
по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти, а как единую стратегию
реформирования государственного управления. Указанные преобразования как по содержанию,
так и по подходу к их реализации свидетельствуют о том, что объектом реформирования должны
стать все элементы системы государственного управления.
В настоящее время объявлена так называемая регуляторная гильотина, которая призвана

устранить противоречивые, избыточные и устаревшие требования, подлежащие проверке при
проведении государственного контроля и надзора. Правительством РФ разработан проект
Федерального закона "Об обязательных требованиях" <1>, которым определяются понятие
требований, полномочия по их установлению, а также условия и порядок их установления. Другим
направлением совершенствования контрольно-надзорной деятельности должно стать принятие
нового Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле",
регламентирующего детальные правила, касающиеся организации и процедур проведения такой
деятельности. В разработанном законопроекте предлагается новый подход к проведению проверок,
вводится система профилактики правонарушений <2>. Кроме того, по поручению Правительства
РФ разработана Концепция нового Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее -
КоАП РФ) <3>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL:

https://regulation.gov.ru/projects#departments=6&npa=91298 (дата обращения: 04.04.2019).
<2> См.: Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL:

https://regulation.gov.ru/projects#search=%D0%BE%D0%B1&npa=81764 (дата обращения:
04.04.2019).
<3> См.: опубликована Концепция нового Кодекса Российской Федерации об

административных правонарушениях // Правительство России. URL:
http://government.ru/news/36971.
Концепция нового КоАП РФ предполагает установление административной ответственности

с учетом общего риск-ориентированного подхода, заложенного при осуществлении мероприятий
государственного контроля (надзора) и применении мер административного принуждения.
Проводимые преобразования тесным образом взаимосвязаны. По сути, это еще один виток
административной реформы, начало которой было положено в 2000-х гг. Сначала она касалась
развития государственной службы, устранения административных барьеров, совершенствования
системы органов власти и разграничения их полномочий; активно велась работа над

...
законодательством об административных процедурах. Одновременно было подготовлено

несколько законопроектов "Об административных процедурах" <1>. Тогда же инициативно
обсуждалось формирование административной юстиции. Однако Кодекс административного
судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) был принят много позднее - 8 марта 2015 г.
--------------------------------
<1> Проекты Федерального закона "Об административных процедурах" были разработаны

Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ,
Государственным университетом - Высшей школой экономики, группой депутатов
Государственной Думы во главе с В.В. Похмелкиным, а также группой депутатов во главе с Л.К.
Слиской.
С 2010 г. административная реформа приобрела новые векторы развития: активно стали

вводиться механизмы противодействия коррупции; были внедрены антикоррупционная экспертиза
нормативных правовых актов и оценка их регулирующего воздействия. Но в итоге всех этих
преобразований 2000 - 2015 гг. отношения в сфере публичного управления оказались чрезмерно
зарегулированными <1>.
--------------------------------
<1> См.: Старилов Ю.Н. Российский закон об административных процедурах должен стать
неотъемлемой частью современного административного законодательства // Вестник ВГУ. Серия:
Право. 2015. N 3. С. 20.
Колоссальное количество правовых актов не только создает избыточное регулирование, но и

порождает избыточный объем контрольной и надзорной деятельности. Сегодня наша страна
является одним из мировых лидеров по количеству контрольно-надзорных органов. Только на
федеральном уровне контроль осуществляют более 50 органов. Современная система контроля
является чрезмерно громоздкой и затратной <1>.
--------------------------------
<1> По информации Минэкономразвития России, издержки бизнеса от избыточного

административного давления оцениваются различными экспертами от 2 до 5% ВВП, что в
денежном выражении составляет от 1,5 трлн руб. до 3,5 трлн руб. // URL: https://econom.gov.ru.
Правительством РФ в рамках проводимой реформы представлены три направления

совершенствования законодательства:
1) законопроект о "регуляторной гильотине". Проект Федерального закона "Об обязательных

требованиях", основным предметом которого являются определение понятия обязательных
требований, регламентация правил их принятия, разработки, жизненного цикла, принципов
установления и процесса пересмотра и актуализации, подготовленный Минэкономразвития России

...
в соответствии с поручением Президента РФ, 7 июня 2019 г. был размещен для публичного
обсуждения <1>.
--------------------------------
<1> См.: URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=81764.
Одним из концептуальных замечаний к данному законопроекту является неопределенность

распространения его положений на обязательные требования, которые устанавливаются
нормативными правовыми актами субъектов РФ.
При этом в случае выведения из-под действия положений законопроекта таких требований
представляется, что данный закон не сможет претендовать на статус базового нормативного
правового акта в данной сфере, так как не в полной мере систематизирует регулирование
общественных отношений, связанных с установлением обязательных требований.
В связи с этим представляется необходимым проработать вопрос о доработке законопроекта в

данной части, в том числе с участием представителей субъектов РФ;
2) законопроект о контроле и надзоре. Проект Федерального закона "О государственном

контроле (надзоре) и муниципальном контроле" <1> содержит детальные правила, касающиеся
организации такой деятельности.
--------------------------------
<1> См.: URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=91298.
Задача проводимой реформы состоит в том, чтобы контроль был эффективным. Поскольку в
действующем законодательстве нет механизмов, которые позволяют определить, что или кто
является предметом контроля, в новой версии законопроекта содержатся дефиниции понятий
предмета и объекта контроля.
Ключевым нововведением является установление широкой линейки инструментов. Вводится

обширный набор инструментов проверок, который включает перечень действий, например, можно
запросить любые документы, приехать на место, взять объяснения. Допускается и инспекционный
визит - возможность приехать на объект и посмотреть, без запроса документов, визуально
провести осмотр помещений, чтобы установить, имеются ли какие-либо грубые нарушения.
Расширяется сфера применения контрольных закупок (в настоящее время в отдельных сферах они
не применяются). В законопроекте данная процедура существенным образом детализируется, а
также предусматриваются возможности проведения рейдового обследования нескольких объектов.
Законопроект предусматривает переход от "палочной системы" к единственному показателю

эффективности - снижению ущерба в соответствующей сфере.

...
Другой задачей реформы является смещение карательного акцента контроля на его

превентивную (профилактическую) функцию. Контроль, который сегодня имеет карательный
характер, должен стать более дружелюбным для предпринимателей. Это произойдет за счет того,
что контрольные мероприятия должна сменить профилактика как система мер по предотвращению
правонарушений. В законопроекте определен набор профилактических мероприятий, которые в
настоящее время не могут проводиться в силу отсутствия соответствующего законодательства.
С указанной целью предлагается ввести специальный режим осуществления

государственного контроля - мониторинг (аналог существующего в Налоговом кодексе РФ (далее -
НК РФ) налогового мониторинга), при проведении которого контрольно-надзорный орган
получает постоянный доступ к сведениям об объектах контроля отдельного подконтрольного
субъекта, а субъект освобождается от проведения в отношении его плановых контрольно-
надзорных мероприятий;
3) Концепция нового Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Чрезмерное и противоречивое правовое регулирование, отсутствие четких процедур контроля

за соблюдением обязательных требований неизбежно приводят к увеличению административных
правонарушений, причем не только их количества, но и их видов.
На сегодняшний день в КоАП РФ внесено колоссальное количество поправок более чем 300
федеральными законами. В связи с этим вполне обоснованны опасения, что, пока идет разработка
нового кодекса, будет подготовлено такое количество поправок к моменту его принятия, что
действующая редакция станет неактуальной.
Новая Концепция КоАП РФ призвана завершить данную работу по правовому

регулированию. Все предлагаемые изменения будут пронизаны единым - риск-ориентированным -
подходом. И проведение государственных проверок в рамках государственного контроля, и
привлечение к административной ответственности должны будут соотноситься с теми рисками,
которые создают угрозу общественно значимым общественным интересам.
Таким образом, в российском правовом пространстве и в законодательстве сегодня

происходят качественные изменения, которые обусловлены объективными процессами развития
страны, внутренними и внешними тенденциями модернизации и внедрения новых подходов
государственного управления. Все это и создало предпосылки к проведению нового
полномасштабного этапа административной реформы.
§ 2. Научные подходы к понятию государственного управления
Государственное управление представляет собой разновидность социального управления,

которое обеспечивает организацию конкретных социальных процессов и отношений в
определенную систему, согласованность действий, упорядоченность общественных систем, их
необходимую стабильность и устойчивость. Социальное управление и правовое регулирование
деятельности людей неизбежно связаны с государственной властью. В свою очередь, как полагают

...
авторы словаря по социологии, "власть - это форма социальных отношений, характеризующаяся

способностью влиять на характер и направление деятельности и поведения людей, социальных
групп и классов посредством экономических, идеологических и организационно-правовых
механизмов, а также с помощью авторитета, традиции, насилия... Сущностью власти являются
отношения руководства, господства и подчинения" <1>. Она немыслима без принуждения, которое
в соответствии с конкретными обстоятельствами и характером власти приобретает различные
содержание и форму. Несомненно то, что "без управления невозможно осуществлять власть" <2>.
--------------------------------
<1> Краткий словарь по социологии. М., 1989. С. 29.
<2> Политология / Отв. ред. Б.И. Краснов. М., 1991. Вып. 1. С. 53.
Наибольшей концентрации государственное управление достигает именно при реализации

исполнительной власти. Еще В. Еллинек рассматривал государственное управление как
государственную деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством <1>.
Таким образом, он отождествлял государственное управление с исполнительной деятельностью
государства. Исходя из реализуемых функций и видов этой деятельности государственное
управление традиционно связано с осуществлением прежде всего исполнительной власти.
--------------------------------
<1> См.: Jellinek W. Verwaltungsrecht. Berlin, 1931. S. 6.
В СССР государственное управление рассматривалось как "исполнительная и

распорядительная деятельность государственных органов" <1>. Такой подход сложился в силу
особенностей организации государственных органов. Государственно-партийный механизм
подменил собой государственно-правовые институты, вследствие чего произошло сращивание
различных видов государственной деятельности. А.Е. Лунев, указывая на отсутствие в СССР
разделения властей, отмечал, что деятельность органов управления, именуемая исполнительно-
распорядительной, включает деятельность, направленную на исполнение законов, и деятельность
по реализации властных полномочий, предоставленных органу <2>.
--------------------------------
<1> Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1949. С. 3 - 4.
<2> См.: Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974. С. 8 -
13.
В Конституциях 1924, 1936, 1977 гг. термины "государственное управление" и "органы

государственного управления" отражали осуществление представительных функций, функций
правотворчества, исполнительно-распорядительных, а также контрольно-надзорных. В целом

...
содержание правительственной власти в советское время определялось принципом полновластия

Советов депутатов трудящихся (Советов народных депутатов). Реализация полновластия Советов
предполагала осуществление исполнительных и распорядительных полномочий государственной
власти Советами министров и исполнительными комитетами Советов на основе их
подконтрольности и подотчетности Советам как органам, осуществляющим государственную
власть в полном ее объеме <1>. Государственное управление обеспечивалось в основном не
самими Советами, а их управленческими органами. Составным элементом управления
государственными делами являлась деятельность органов государственного управления: высших
исполнительных и распорядительных органов государственной власти - Совета Министров СССР,
Советов министров союзных и автономных республик; министерств, государственных комитетов и
иных ведомств; исполнительных комитетов Советов разных уровней. Но, как указывал Р.С.
Павловский, отдельные вопросы государственного управления непосредственно разрешались и
органами государственной власти - Верховным Советом СССР, Верховными советами союзных
республик, местными советами <2>.
--------------------------------
<1> См.: Попов Л.Л., Мигачева Е.В., Тихомиров С.В. Государственное управление в России и
зарубежных странах: административно-правовые аспекты / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2012. С. 185
- 186.
<2> См.: Павловский Р.С. Административное право и государственное управление в СССР.

Текст лекций. Харьков, 1985. С. 40.
В результате политических, экономических, социальных и правовых преобразований

Конституция РФ 1993 г. закрепила принцип разделения властей: согласно ст. 10 государственная
власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
При этом в Конституции РФ не содержатся понятия "государственное управление", "органы
государственного управления". Как отмечает Ю.М. Козлов, вместо термина "государственное
управление" в оборот введен новый термин - "исполнительная власть" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право
Российской Федерации. М., 2000. С. 6.
Анализ развития взглядов на соотношение государственного управления и исполнительной

власти позволяет выделить две трактовки государственного управления.
Согласно первой государственная управленческая деятельность в Российской Федерации

реализуется только органами исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне
субъектов РФ. Такое понимание государственного управления базируется на существовавшей в
Советском Союзе практике формирования государственных органов. В советской науке
административного права анализу государственного управления как подзаконной исполнительно-
распорядительной деятельности государственного аппарата уделялось большое внимание <1>.

...
Например, Ц.А. Ямпольская государственное управление определяла как исполнительно-

распорядительную деятельность Советского государства, которая состоит в непосредственном
руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других
государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в
актах государственного управления <2>. В.М. Манохин под государственным управлением
понимал организующую исполнительно-распорядительную деятельность органов государства,
осуществляемую на основе и во исполнение законов <3>.
--------------------------------
<1> См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и
исполнительная власть: содержание и соотношение / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2011. С. 50.
<2> См.: Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный

период. М., 1954. С. 58.
<3> См.: Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина. М., 1977. С. 13.
Сторонники другой трактовки придерживаются иной точки зрения. Так, по мнению А.А.
Мишина, цель государственного управления заключается в повседневном соблюдении требований
социалистических законов и подзаконных актов <1>. При этом государственное управление
предполагает осуществление органами управления полномочий юридически властного характера,
"возможность при исполнении воли вышестоящих органов, и прежде всего велений закона,
принимать определенные действия по собственной инициативе, то есть распоряжаться" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Мишин А.А. Административное право зарубежных социалистических стран: Учеб.
пособие. М., 1985. С. 8.
<2> Стайнов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. М.,
1960. С. 9.
В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление

государственной власти. При таком подходе понятие государственного управления является более
объемным, нежели понятие исполнительной власти, поскольку в этом случае государственное
управление представляет собой общую функциональную характеристику государственной власти,
включая все три ее ветви.
Широкий подход базируется на том, что государственное управление представляет собой

деятельность государственной власти по упорядочению общественных отношений. Содержание
государственного управления в широком смысле производно от функций государства, которые
реализуются на основе разделения государственной деятельности в зависимости от ветвей власти.
Государственные функции выполняют все государственные органы, все они реализуют единую

...
государственную власть, и поэтому их деятельность характеризуется как государственное

управление.
В основе широкого подхода лежит следующая концепция: на современном этапе развития

государства, когда произошло существенное расширение объема государственного управления,
оно осуществляется не только органами исполнительной власти, но и другими субъектами
государственной деятельности (законодательными и представительными, а также судебными и
иными государственными органами, прокуратурой, Счетной палатой РФ, Центральным банком
РФ, избирательными комиссиями и др.).
Такого подхода придерживается ряд известных авторов <1>. Впервые его элементы нашли
отражение в учебнике "Советское административное право", в котором под государственным
управлением понималась исполнительно-распорядительная деятельность всех подзаконных
органов государства <2>. Однако в силу господствовавшей в советский период парадигмы
государственного управления такой подход подвергся критике. Например, Г.И. Петров
рассматривал управленческую (исполнительную и распорядительную, административную)
деятельность как практическое осуществление функций Советского государства на основе и во
исполнение законов в целях построения коммунистического общества. Ею заняты специальные
органы - органы государственного управления <3>.
--------------------------------
<1> См., например: Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. Л., 1960;
Козлов Ю.М. Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963; Тихомиров Ю.А.
Советы и развитие государственного управления. М., 1963; Россинский Б.В., Старилов Ю.Н.
Административное право: Учебник. 4-е изд. М., 2009.
<2> См.: Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право: Учебник. М.,
1959. С. 7.
<3> См.: Петров Г.И. Указ. соч. С. 3 - 12.
В 1960-е гг. представленный широкий подход получил развитие. В этот период в процесс
государственного управления активно начали включаться представительные органы и
общественные организации, особое значение стали приобретать Советы, и ряд функций
управления постепенно передавали их постоянным комиссиям. В науке и на практике начали
формироваться новые подходы. Ю.М. Козлов высказал и обосновал следующее мнение:
государственное управление не есть исключительная сфера деятельности органов администрации
<1>. Эту позицию фактически поддержал Ю.А. Тихомиров <2>, который, определяя
государственную власть как один из видов социального управления, утверждал, что "всякое
проявление власти есть управление" <3>. Власть, по мнению Ю.Н. Старилова, - это необходимое
средство регулирования социальных процессов; она формирует единую, отвечающую публичным
интересам организационно-управляющую волю и обеспечивает создание социального порядка,
демократических основ жизни общества <4>. Похожее мнение высказала И.Л. Бачило,

...
рассматривая управление в социальной сфере как целенаправленное организационно-

распорядительное воздействие субъектов на объекты, призванное обеспечить жизнедеятельность
последних в соответствии с потребностями и задачами общества, что реализуется в конкретных
действиях субъекта <5>.
--------------------------------
<1> См.: Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963. С. 21 - 22.
<2> См.: Тихомиров Ю.А. Советы и развитие государственного управления.
<3> Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 38.
<4> См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 28.
<5> См.: Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и
реализации). М., 1976. С. 44.
Как отмечал А.А. Мишин, функции социалистического государства выполнялись всеми

органами государственной власти, государственного управления, суда и прокуратуры.
Следовательно, о государственном управлении можно говорить в широком смысле, понимая под
ним целенаправленное властное воздействие государства на поведение людей, коллективов и
общества в целом с учетом регулирования социальных процессов и достижения оптимальной
организации общества в интересах господствующего класса <1>. Аналогичной точки зрения
придерживался Р.С. Павловский, который указывал, что управление государственными делами
обеспечивается органами советского государства - Советами народных депутатов, их
управленческим аппаратом, судами и прокуратурой. Оно проявляется в принятии законодательных
актов и в иных формах правотворчества, реализации нормативных правовых актов и контроле, в
правосудии и прокурорском надзоре. В комплексе все это является государственным управлением
в широком смысле <2>.
--------------------------------
<1> См.: Мишин А.А. Указ. соч. С. 7.
<2> См.: Павловский Р.С. Указ. соч. С. 39.
В последние годы особое внимание широкому подходу к государственному управлению

уделяли Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов. Так, Б.В. Россинский отмечает, что "в соответствии с
современными представлениями государственное управление понимается в широком смысле этого
слова как совокупная деятельность всех ветвей власти, других государственных структур, хотя
реализация методов государственного управления занимает разный объем в их работе" <1>. По
мнению Ю.Н. Старилова, "государственное управление в широком смысле характеризует всю

...
деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов

права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие как подбор,
расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения,
дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т.д.) в той или
иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы
публичной власти" <2>.
--------------------------------
<1> Россинский Б.В. Административное право: Учеб.-метод. пособие. М., 2001. С. 11.
<2> Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 34.
Представляя собой разновидность социального управления, государственное управление

направлено на упорядочение общественных отношений, регулирование и организацию всех сфер и
областей жизни общества. При таком подходе к государственному управлению деятельность
законодательных органов, направленную на регулирование общественных отношений, также
можно рассматривать как управленческую. "Правотворческая деятельность органов
исполнительной власти, - писал К.С. Бельский, - продолжает в границах своей компетенции
деятельность, которую начал законодатель. Хотя в нашей юриспруденции проводится четкая
граница между законами и подзаконными актами, нужно признать, что в практическом плане и те
и другие должны рассматриваться как акты, обладающие одинаковой юридической силой" <1>.
--------------------------------
<1> Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 36.
В настоящее время органы судебной власти приобрели не свойственные им ранее

полномочия по осуществлению абстрактного нормоконтроля. В советский период суды в основном
рассматривали дела и налагали меры ответственности. Как указывал Р.С. Павловский, подчиняясь
только закону, суды рассматривают конкретные уголовные или гражданские дела, осуществляют
юрисдикционную деятельность, устанавливают определенные юридические факты <1>. В отличие
от органов исполнительной власти они не правомочны издавать нормативные правовые акты.
Значение судебной практики в правотворчестве сводилось к толкованию и конкретизации
действующего законодательства. В СССР обобщение и изучение судебной практики
осуществлялось Верховным Судом СССР и Верховными судами союзных республик, которые
выносили постановления и руководящие разъяснения об условиях и порядке применения судами
тех или иных законоположений <2>. Издание таких документов являлось в тот период основным
способом реализации судебной нормоустановительной функции.
--------------------------------
<1> См.: Павловский Р.С. Указ. соч. С. 42.

...
<2> См.: Боботов С.В. Роль судебной практики в правотворчестве // СССР - Франция:
социальные аспекты правотворчества (по материалам Второго советско-французского
симпозиума). М., 1980. С. 81.
С.Н. Братусь и А.В. Венгеров указывали, что такие правоположения должны соответствовать
общему смыслу закона, его цели. Тем не менее они являются хотя и подзаконными, но новыми
положениями нормативного характера и только в этом смысле своеобразными новыми "нормами",
поскольку их ранее не было и без них невозможно регулировать конкретные отношения,
осуществлять правоприменительную деятельность <1>. В связи с этим С.В. Боботов указывал, что
"со временем в связи с возросшим объемом решаемых судами дел и усилением внимания
законодателя к судебным решениям роль судебной практики будет повышаться и в
предзаконодательной работе, и в самом нормотворчестве" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Судебная практика в советской правовой системе. М., 1975. С. 39 - 40.
<2> Боботов С.В. Указ. соч. С. 81.
Кроме того, признание Конституционным Судом РФ правового акта или отдельных его
положений неконституционными влечет в соответствии с Конституцией РФ (ч. 6 ст. 125) утрату
ими юридической силы. Решения Суда действуют непосредственно, и поэтому отмены не
соответствующего Конституции РФ правового акта принявшим его органом не требуется, так как
этот акт считается отмененным, т.е. недействительным. Б.А. Страшун указывает на то, что
признание тех или иных актов либо отдельных их положений конституционными или
неконституционными имеет выраженное нормативное значение и по форме может рассматриваться
как правовая норма (норма особого характера, квазинорма) <1>. Нормативный характер решений
Конституционного Суда РФ подтверждается не только научными выводами, представленными в
литературе, но и судебной практикой <2>. Наличие нормативного характера у решений
Конституционного Суда РФ позволяет включить этот Суд в общую систему правового
регулирования.
--------------------------------
<1> См.: Федеральное конституционное право России. Основные источники по состоянию на

15 сентября 1996 г.: Учеб. пособие / Сост. Б.А. Страшун. М., 1996. С. 159.
<2> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П "По
делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного
Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета -
Хасэ Республики Адыгея".

...
Таким образом, наряду с деятельностью органов исполнительной и законодательной власти

работа органов судебной власти также направлена на упорядочение и поддержание
функционирования системы общественных отношений, которое реализуется благодаря
целенаправленному управленческому воздействию, оформленному в виде управленческих
решений.
Кроме того, государственное управление осуществляется государственными органами, не

относящимися ни к одной ветви власти, например органами прокуратуры, Счетной палатой,
Центральным банком РФ, избирательными комиссиями и др.
Сущность государственного управления определяется прежде всего кругом субъектов,

осуществляющих управление, и содержанием управляющего воздействия. Определение видов
управляющего воздействия зависит от конкретных субъектов управления.
В настоящей работе в качестве основных субъектов государственного управления предметом

исследования явились система органов исполнительной власти, должностные лица
государственных органов и система государственных служащих РФ, а в качестве форм реализации
государственного управления раскрываются лишь основные - нормативные и ненормативные
правовые акты. Авторами намеренно не исследуются все виды субъектов государственного
управления, которые выделяются в рамках широкого подхода. Это позволило сконцентрироваться
на изучении приоритетных задач совершенствования системы государственного управления в
современной России.
Глава 2. СИСТЕМА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Понятие исполнительной власти

и органа исполнительной власти
Исполнительная власть традиционно рассматривается как одна из трех ветвей

государственной власти, в функциональном и организационном смысле самостоятельная и
независимая в своих отношениях с другими ветвями власти.
В научной литературе сложилось несколько подходов к рассмотрению исполнительной

власти.
Многие авторы характеризуют исполнительную власть как вторичную подзаконную ветвь

государственной власти, имеющую универсальный предметный и организующий характер и
направленную на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2001. С.
382.

...
Другой подход к понятию исполнительной власти заключается в рассмотрении ее через

субъектный состав. Например, И.Л. Бачило определяла исполнительную власть как ветвь
государственной власти, выраженную системой органов исполнительной власти, осуществляющих
государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе
законодательства РФ и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий
исполнительно-распорядительного характера <1>.
--------------------------------
<1> См.: Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Отв. ред.
И.Л. Бачило. М., 1998. С. 31.
Другие авторы рассматривают понятие и содержание исполнительной власти во взаимосвязи

с ее основными функциями. Под функциями исполнительной власти следует понимать основные
направления деятельности, в рамках которых осуществляются ее государственно-властные формы.
К.С. Бельский выделяет два уровня функций исполнительной власти <1>. Первый уровень
составляют функция охраны общественного порядка, регулятивно-управленческая функция,
функция обеспечения прав и свобод граждан. Ко второму уровню относятся "вспомогательные"
функции: нормотворческая, оперативно-исполнительная и юрисдикционная.
--------------------------------
<1> См.: Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. N 3.
С. 14 - 21.
Одним из важнейших признаков исполнительной власти является ее масштабность. В

предметы ведения исполнительной власти входят практически все сферы общественной жизни:
социальное обеспечение, экономика, образование, наука, культура, здравоохранение, обеспечение
безопасности и общественного порядка, организация обороны и внешней политики.
Эти обстоятельства порождают другой характерный признак: исполнительная власть

реализуется непрерывно.
Третий признак характеризует исполнительную власть как самостоятельную, обособленную

и обеспеченную ресурсами власть. Масштабы и характер ее деятельности обусловливают
необходимость соответствующего ресурсного обеспечения. Для эффективного функционирования
исполнительной власти важно не только финансовое и материальное обеспечение, но и
достаточное количество кадров, технических средств, правовых инструментов, организационных и
идеологических ресурсов.
Деятельность исполнительной власти напрямую зависит от компетентности ее аппарата.

Поэтому исполнительную власть отличают от законодательной и судебной ветвей власти

...
преемственность и профессионализм государственных служащих. Деятельность исполнительной

власти осуществляется на профессиональной основе.
Исполнительная власть призвана способствовать реализации прав и законных интересов

граждан, обеспечивать общественный порядок, регулировать общественные отношения в
различных областях и сферах жизнедеятельности общества. В целях решения данных задач
исполнительная власть осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность.
Исполнительную власть в Российской Федерации характеризует признак федерализма. В

соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть осуществляется на уровне как
Российской Федерации, так и субъектов РФ.
Таким образом, можно дать следующее определение исполнительной власти: это

самостоятельная, функционально и организационно обособленная ветвь государственной власти,
выполняющая функции государственного управления и осуществляющая исполнительно-
распорядительную деятельность на основе предоставленных властных полномочий в лице
соответствующих государственных органов.
Орган исполнительный власти является особым видом государственных органов, обладает

специфическими признаками, функциями и полномочиями.
Рассмотрим более подробно сложившиеся в науке подходы к понятию государственного

органа.
В советский период из-за сращивания законодательных и исполнительных функций власти

органы государственного управления определялись как "часть государственного аппарата" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Козлов Ю.М. Советское административное право. М., 1990.
В настоящее время взгляды на орган исполнительной власти изменились. Одни авторы

рассматривают государственный орган как часть государственного механизма, другие - как
коллектив граждан, третьи - как государственную организацию.
Государственный орган представляет собой организационно и структурно обособленную

часть государственного механизма, наделенную в установленном Конституцией РФ порядке
государственно-властными полномочиями, правовыми и материально-финансовыми средствами
для решения задач и осуществления функций государственной власти Российского государства.
Сходные определения даны во многих работах ученых-государствоведов и представителей науки
административного права <1>.
--------------------------------

...
<1> См., например: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти
современной России. М., 2003. С. 46.
По мнению Ю.М. Козлова, орган исполнительной власти - это структурное подразделение

государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для
повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь
(исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-
культурной и административно-политической сферами жизни общества <1>.
--------------------------------
<1> См.: Козлов Ю.М. Административное право: Учебник для вузов. М., 1999. С. 147 - 150.
Схожее определение содержится в учебнике административного права под редакцией Л.Л.

Попова и М.С. Студеникиной: орган исполнительной власти - часть организационно-правового
механизма государства, которому в соответствии с принципом разделения властей оно поручает
практическое осуществление исполнительно-распорядительной деятельности в различных
областях хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни общества
<1>.
--------------------------------
<1> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М.,
2008. С. 111 - 112.
Близкой позиции придерживалась И.Л. Бачило. Она рассматривала орган исполнительной

власти как самостоятельную структурную единицу в системе исполнительной власти,
реализующую функции государственного управления в пределах предоставленных полномочий в
определенной сфере, предмете (объекте) государственного ведения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Отв. ред.
И.Л. Бачило. С. 31.
Другого подхода придерживается Д.Н. Бахрах. По его мнению, под органом исполнительной
власти следует понимать коллектив граждан, состоящий из государственных служащих и иных
работников. Д.Н. Бахрах указывает, что орган исполнительной власти обладает всеми признаками,
характерными для государственного органа. Так, он представляет собой организованный
коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, выполняющий
государственные функции; наделенный собственной компетенцией и выступающий в
правоотношениях от своего имени; его образование, структура, цели и формы деятельности
регулируются правом <1>.

...
--------------------------------
<1> См.: Бахрах Д.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой
статус) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России: Сб.
матер. М., 2003. С. 66.
Высказывается также точка зрения, согласно которой орган исполнительной власти является
политическим учреждением, созданным для участия в осуществлении функций этой власти и
наделенным с этой целью полномочиями исполнительно-распорядительного характера <1>.
--------------------------------
<1> См.: Алехин А.А., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право
Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. А.А. Алехина.
4-е изд. М., 2002. С. 96.
Отдельного внимания заслуживает позиция Ю.Н. Старилова, который считает, что "орган
исполнительной власти - это государственная организация" <1>.
--------------------------------
<1> Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М., 2002. С. 444.
Исходя из приведенных определений государственного органа, можно выделить следующие

основные его признаки.
1. Государственный орган наделен властными полномочиями, т.е. юридически

закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени
государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию.
Государственно-властное полномочие характеризуется тем, что:
а) порядок формирования и деятельности органа, его структура и компетенция (права и

обязанности) закрепляются нормами права;
б) орган государства наделен правом издания юридических актов, содержащих обязательные

общие и индивидуальные правовые предписания;
в) установленные этими актами предписания обеспечиваются прежде всего мерами

убеждения, воспитания, поощрения, будучи одновременно с тем охраняемыми от нарушений
возможностью применения принудительной силы государства;
г) государственный орган опирается на материальное обеспечение своих предписаний

...
благодаря возможности распоряжаться определенной частью средств из государственного

бюджета.
Наличие у организации (учреждения) перечисленных выше взаимосвязанных элементов,

образующих понятие государственно-властного полномочия, позволяет определить ее как
государственный орган. Обладание властными полномочиями - важнейший признак
государственного органа.
2. Государственному органу свойственны определенные экономическая и организационная

обособленность и самостоятельность. Это обеспечивается принципом разделения властей. Ветви
власти могут только контролировать деятельность друг друга, но ни в коем случае не вмешиваться
в нее.
3. Каждый государственный орган сообразно своей компетенции выполняет

свойственные ему функции. Механизм государства действует через отдельные государственные
органы: функции государства в целом осуществляются посредством функций отдельных
государственных органов. Государственный орган, выполняя свои функции, тем самым
одновременно участвует в реализации различных функций государства.
4. Особый статус органа исполнительной власти утверждается вышестоящим органом

государственной власти. Каждый орган государственной власти занимает определенное место в
системе исполнительной власти и образует иерархическую соподчиненность органов. Построение
вертикальной системы органов характерно только для исполнительной власти в отличие от
законодательной и судебной ветвей власти. Именно вертикаль органов исполнительной власти
позволяет эффективнее решать управленческие задачи.
5. Для выполнения своих функций государственные органы располагают необходимыми

материальными средствами. Государственное финансирование и наличие собственной
материально-технической базы являются гарантиями качественного осуществления полномочий
органа исполнительной власти.
6. Представление о государственном органе было бы неполным без указания на то, что его
физическим воплощением являются люди, составляющие коллектив данного органа.
Характерной чертой является сложная внутренняя структура аппарата органа исполнительной
власти.
Таким образом, орган исполнительной власти представляет собой организационно и

структурно обособленную часть государственного механизма, наделенную в установленном
Конституцией РФ порядке государственно-властными полномочиями, правовыми и материально-
финансовыми средствами для выполнения задач и осуществления функций государственной
власти Российского государства.
§ 2. Система и структура федеральных органов

исполнительной власти

...
Основу современной системы органов исполнительной власти в России заложила

Конституция РФ, согласно которой государственная власть в Российской Федерации
осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10).
Ученые обращают внимание на неполную конституционную характеристику системы

исполнительной власти, что порождает проблему соотнесения понятий и терминов между собой в
целях выработки единого представления об органе исполнительной власти, а также о системе в
целом.
Что касается характеристики системы исполнительной власти, то согласно ст. 110

Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство
РФ. Его состав, как и порядок назначения министров, также определяется в Конституции. Статья
110 сводит по существу всю исполнительную власть к деятельности Правительства РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции

Российской Федерации // Государство и право. 1996. N 1. С. 12 - 23.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве

Российской Федерации" детализирует положения Конституции РФ. В нем определяется правовой
статус Правительства РФ, устанавливаются его основные полномочия, регулируются
взаимоотношения с Президентом РФ и федеральными органами исполнительной власти. Кроме
того, в отличие от Конституции РФ Правительство РФ определяется в нем как "высший
исполнительный орган государственной власти Российской Федерации".
К сожалению, в Конституции РФ не названы никакие иные органы исполнительной власти в

Российской Федерации, кроме Правительства РФ.
Кроме того, в ней не дается достаточно полного системно-структурного определения

исполнительной власти. Такая неполнота конституционного регулирования восполняется иными
нормативными актами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти"; Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и
структуры федеральных органов исполнительной власти".
Вопрос о том, какими нормативными актами должна регулироваться деятельность

федеральных органов исполнительной власти, рассматривался Конституционным Судом РФ по
запросу Государственной Думы от 23 апреля 1997 г. <1> По смыслу п. "г" ст. 71, п. "н" ст. 72, ч. 1 и
2 ст. 76, а также ч. 1 ст. 77 Конституции РФ определение видов федеральных органов

...
исполнительной власти, поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов

организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется
посредством федерального закона. Однако это, по мнению Суда, не исключает возможность
регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний
Конституции РФ, устанавливающих полномочия Президента РФ (ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а
также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства РФ (ст. 110, 112,
113 и 114).
--------------------------------
<1> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 23 апреля

1997 г. N 1360-II ГД (в ред. от 16 декабря 1998 г.) "Об обращении в Конституционный Суд
Российской Федерации".
Такая правовая позиция выражена Конституционным Судом РФ в Постановлении от 27

января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1)
Конституции Российской Федерации". В данном Постановлении указано, что до принятия
соответствующих законодательных актов по вопросам установления системы федеральных
органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности Президент РФ может
издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Другой причиной обращения Государственной Думы в Конституционный Суд РФ была

неопределенность в понимании ряда конституционных положений. С одной стороны, как указано в
запросе, в ст. 71 (п. "г") Конституции РФ говорится, что в ведении Российской Федерации
находится установление системы федеральных органов исполнительной власти, в ст. 76 (п. 1) - что
по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и
федеральные законы. С другой стороны, ст. 112 (ч. 1) устанавливает обязанность Председателя
Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения его на должность представить
Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. По
мнению Государственной Думы, указанные конституционные нормы не поддаются однозначному
толкованию. В связи с этим не ясно, что подразумевается под понятиями "система" и "структура"
федеральных органов исполнительной власти (идентичны данные понятия или они имеют
различный смысл).
Позиция Государственной Думы заключается в том, что система федеральных органов

исполнительной власти должна определяться законодательным путем, а понятие ее структуры
является более узким и традиционно интерпретируется как внутренняя организация федеральных
органов исполнительной власти.
Давая толкование понятия "структура федеральных органов исполнительной власти",

содержащегося в ч. 1 ст. 112, Конституционный Суд РФ учел, что эта статья относится к гл. 6
Конституции РФ, регулирующей вопросы формирования и деятельности Правительства РФ, и
системно взаимосвязана с п. "д" ст. 83, устанавливающей полномочия Президента РФ по
предложению Председателя Правительства РФ назначать на должности заместителей
Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Из этих конституционных положений
следует, что структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель

...
Правительства согласно ч. 1 ст. 112 предлагает Президенту РФ, включает перечень этих органов
как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве РФ (ч.
2 ст. 112).
Структура и компетенция федеральных органов исполнительной власти предопределяются

задачами и полномочиями Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти,
закрепленными в ст. 114 Конституции РФ и конкретизированными в Законе "О Правительстве
Российской Федерации". Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные
органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством РФ структуру федеральных
органов исполнительной власти.
Таким образом, установление системы федеральных органов исполнительной власти, а также

порядка их организации и деятельности согласно п. "г" ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ
осуществляется федеральным законом.
В настоящее время система и структура органов исполнительной власти устанавливаются

Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти" (далее - Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314) и от 15 мая 2018 г.
N 215 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 создал правовые основания для

организационно-функциональной перестройки федеральных органов исполнительной власти. В
нем закреплена действующая система федеральных органов исполнительной власти, состоящая из
федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, которая была
сформирована в результате проводимой реформы.
Необходимость реформирования системы органов исполнительной власти осознавалась

ведущими политиками еще в 1996 г. И не только они, но и многие ученые отмечали громоздкость
государственного аппарата, избыточность органов исполнительной власти и множество проблем в
разграничении функциональных задач между ними.
Впервые идея формирования системы федеральных органов исполнительной власти,

состоящей из трех звеньев, была озвучена в концепции административной реформы 1997 - 1998 гг.
Однако политические обстоятельства и отсутствие четкой стратегии реформирования не
позволили осуществить кардинальные изменения. Структура федеральных органов
исполнительной власти и их кадровый состав менялись несколько раз в год, в то время как
требовалась реформа всей системы исполнительной власти.
Следующий этап реорганизации государственного управления был связан с разработкой в

2000 г. концепции административной реформы.
В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных

органов исполнительной власти" на федеральном уровне насчитывалось 58 органов
исполнительной власти: федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные

...
комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры и иные федеральные

органы исполнительной власти. Перечисленные органы находились в подчинении Правительства
РФ, что создавало громоздкую и сложно управляемую систему.
Функциональная размытость федеральных органов исполнительной власти неизбежно

приводила к сосредоточению в одних и тех же органах функций правотворчества, координации,
регулирования, управления, контроля, оказания административных услуг. Такое
противоестественное сочетание функций не только снижало степень эффективности деятельности,
но и являлось одним из сильных коррупционных факторов. Слабым местом остаются
неопределенные и подчас расплывчатые юридические характеристики функций и полномочий
государственных органов, а также их взаимоотношений <1>. Функциональная размытость
неизбежно влекла за собой несогласованность действий различных органов исполнительной
власти, дублирование функций и пробелы в их реализации.
--------------------------------
<1> См.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе закона // Институты административного

права России / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1999. С. 91.
В качестве остаточного явления компетенция многих государственных органов

формировалась с точки зрения отраслевого управления. Такая отраслевая (объектная)
специализация зачастую порождала ситуации, когда орган исполнительной власти готовит
нормативные правовые акты, организует их исполнение и контролирует проводимую на их основе
работу, за которую сам же и несет ответственность.
Работа государственного аппарата в России не способствовала решению стратегических

задач, совершенствованию управленческой деятельности, ее содержания, принципов и методов
<1>. В связи с этим руководством страны была поставлена задача разработки концепции развития
России на длительную перспективу, проведения в стране административной реформы, создания
новой системы государственного управления, усиления исполнительной вертикали власти и
модернизации ее системы.
--------------------------------
<1> На это указывалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 18

апреля 2002 г.
Серьезная работа по анализу и конкретизации функций (полномочий) исполнительной власти

была предпринята в ходе деятельности Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений
о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами
исполнительной власти, органами субъектов РФ и органами местного самоуправления. Основным
материалом этой работы являлись тексты более чем 300 федеральных законов и положения об
органах исполнительной власти РФ и субъектов Федерации. Анализ позволил выявить более 5 тыс.
функций, возложенных на государственные органы как на федеральном, так и на региональном

...
уровне. Результаты были использованы при оптимизации состава федеральных органов

исполнительной власти.
Комиссия определила полномочия исходя из их классификации (регулятивные,

исполнительно-распорядительные и контрольные). Регулятивные полномочия реализуются в
нормативных актах, исполнительно-распорядительные - в предписанных ими действиях (если они,
в свою очередь, не сводятся к нормотворчеству, например изданию подзаконных актов),
контрольные - в проверке соответствия объектов и процессов нормативным актам. Данная
классификация однозначно помещает осуществление власти в контекст правотворчества и
правоприменения, что адекватно природе демократического государства.
Предложенный способ формирования системы федеральных органов исполнительной власти

на основе выделения специализированных функций органов был закреплен Указом Президента РФ
от 9 марта 2004 г. N 314. Основным критерием образования федеральных органов исполнительной
власти являются осуществляемые ими функции, которые подразделяются на
правоустанавливающие, контрольно-надзорные и функции по оказанию государственных услуг.
Указом от 9 марта 2004 г. установлено, что в систему федеральных органов исполнительной

власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти,

осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в установленной актами Президента и Правительства РФ сфере деятельности.
Возглавляет федеральное министерство входящий в состав Правительства РФ министр РФ
(федеральный министр).
На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов,

федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ федеральное министерство
самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности.
В установленной сфере деятельности федеральное министерство не вправе осуществлять

функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом,
кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти,

выполняющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также
специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны
государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Возглавляет
федеральную службу руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по
надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.
В пределах своей компетенции федеральная служба издает индивидуальные правовые акты

на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов

...
федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы.

Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении
Правительства РФ.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти,

выполняющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг,
по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением
функций по контролю и надзору. Возглавляет федеральное агентство его руководитель (директор).
Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.
В пределах своей компетенции федеральное агентство издает индивидуальные правовые акты

на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и
федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности
федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ.
Руководство федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными

агентствами может осуществляться Президентом РФ или Председателем Правительства РФ.
Особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти
предусмотрены ст. 32 Закона "О Правительстве Российской Федерации". Президент РФ в
соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными
законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих
вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения
чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по
представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и
заместителей руководителей этих органов.
Кроме того, Президент РФ руководит непосредственно и через федеральных министров

деятельностью указанных федеральных органов исполнительной власти. Он распределяет
функции между указанными федеральными органами исполнительной власти.
Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными

законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность указанных
федеральных органов исполнительной власти, а также руководит деятельностью федеральных
органов исполнительной власти, ведающих иными вопросами, не относящимися к сферам
обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения
чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Порядок взаимоотношений федеральных министерств, федеральных служб и федеральных

агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок выполнения
ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах. Положения о
федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет
Президент РФ, утверждаются им.

...
Федеральная служба и федеральное агентство не вправе осуществлять в установленной сфере

деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами
Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Вопрос о том, какими актами (указами
Президента или постановлениями Правительства) устанавливается исключение из общего запрета
на реализацию нормотворческой деятельности, зависит от того, кем осуществляется руководство
федеральным органом исполнительной власти. Как правило, указом Президента или
постановлением Правительства в положение об органе исполнительной власти включается норма,
предусматривающая право на осуществление нормативно-правового регулирования.
Рассмотрим более подробно функции, возложенные на федеральные органы исполнительной

власти.
Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на

основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов,
федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами
местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами
правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
С.А. Авакьян указывает, что роль министерств определена несколько искусственно, так как
нельзя изо дня в день разрабатывать стратегию. Делается это один раз на относительно большой
отрезок времени. Чем же потом заниматься министерству, если оно не может выполнять
правоприменительные функции, ничем не управляет и контрольных полномочий не имеет? <1>
--------------------------------
<1> См.: Авакьян С.А. Административная реформа началась: что в перспективе? //

Российская Федерация сегодня. 2004. N 10. С. 2.
Под функциями по контролю и надзору понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной

власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и
гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами,
федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил
поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их

должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида
деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых

актов.

...
Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление

полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного
федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям
и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление
находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление

федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им
федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по
регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области
образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных
федеральными законами.
В сформированной системе сохранилась возможность конфликта интересов. Вначале

предполагалось, что будет создана трехвидовая система органов, а в результате система
получилась трехзвенной. Разница состоит в том, что созданные по примеру матрешки звенья не
являются независимыми. Система по-прежнему базируется на иерархическом принципе.
Большинство федеральных служб и федеральных агентств подчиняется министерствам, и
конфликта интересов при такой ситуации вряд ли удастся избежать <1>.
--------------------------------
<1> См.: Краснов М. В новой системе заложена советская логика // Время новостей. 2004. 30
марта.
В результате создания такой системы не произошло сокращения федеральных органов

исполнительной власти, наоборот, их общее количество увеличилось. В соответствии с Указом
Президента РФ от 15 мая 2018 г. N 215 "О структуре федеральных органов исполнительной
власти" функционируют 75 федеральных органов исполнительной власти.
В структуру федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства,

федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет
Президент РФ или Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства,
подведомственные этим федеральным министерствам, а также федеральные службы и
федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.
Следует отметить, что существует комплексная проблема определения "способов и

принципов" формирования структуры органов исполнительной власти. Данная структура
нестабильна и практически зависит от политического усмотрения Президента РФ. Например,
вышеназванным Указом Министерство образования и науки РФ было преобразовано в
Министерство просвещения РФ и Министерство науки и высшего образования РФ.
Указами Президента РФ в структуру федеральных органов исполнительной власти вносятся

изменения и дополнения. Статус и объем функций любого федерального органа исполнительной

...
власти может измениться в любой момент, часто по не вполне очевидным причинам.
В настоящее время при формировании структуры органов исполнительной власти в меньшей

степени используется отраслевой подход, применявшийся в советские годы. Переход от объектно-
ориентированной к проблемно-ориентированной системе установления исполнительной власти
должен привести к снижению затрат, уменьшению межведомственных согласований. В отдельных
случаях просматривается и территориально-региональный критерий создания министерств. В
качестве примера можно привести Министерство РФ по делам Северного Кавказа или
Министерство РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики.
Анализ нормативно-правовой базы, а также практики формирования структуры федеральных

органов исполнительной власти свидетельствует об отсутствии какого-либо научного подхода и
объективных критериев при образовании органов исполнительной власти и разграничении
компетенции между органами. В связи с этим требуется выяснение и закрепление критериев их
образования и определения предметных сфер деятельности, компетенции и правового статуса в
целом.
§ 3. Система органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации
Конституцией РФ и действующим законодательством установлена иерархическая система

органов исполнительной власти, действующая в рамках всей страны. В ее состав входят
федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. В
соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах полномочий Российской Федерации по
предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы
исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, система органов исполнительной
власти в Российской Федерации создается и функционирует в соответствии с принципами
федерализма, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном
управлении.
В настоящее время в соответствии со ст. 65 Конституции РФ в составе Российской Федерации

находятся: республики (22), края (9), области (46), города федерального значения (3), автономная
область (1), автономные округа (4).
В Конституции РФ в самом общем виде определены основы образования исполнительных

органов власти субъектов РФ. Так, согласно ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 субъекты РФ самостоятельно
формируют систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного
строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов
государственной власти, установленными федеральным законом.
На основании конституционных положений принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N

184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В
соответствии с ним субъекты РФ формируют свои системы законодательств, устанавливающие

...
общие принципы организации органов исполнительной власти.
Система органов исполнительной власти в субъектах РФ выстраивается по аналогии с

федеральной системой. Этот важный принцип позволяет обеспечить единство исполнительной
власти на всех уровнях.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется

высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего

исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) определяется конституцией
(уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта
РФ.
Например, в Российской Федерации в настоящее время существуют следующие

наименования должности высшего должностного лица субъекта РФ: губернатор, президент
республики (Республика Татарстан), глава республики, глава - председатель правительства, глава
администрации, мэр.
В целях уточнения порядка определения субъектами РФ наименования должности высшего

должностного лица субъекта РФ принят Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 406-ФЗ "О
внесении изменения в статью 18 Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации". В нем предусмотрено, что наименование должности высшего
должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта РФ) не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование
должности главы государства - Президента РФ.
Следует сказать, что по состоянию на 1 августа 2019 г. все субъекты РФ, кроме Республики
Татарстан, привели свое законодательство в соответствие с новыми требованиями федерального
законодательства.
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа

государственной власти субъекта РФ) обладает следующими полномочиями:
представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти,

органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при
осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и
соглашения от имени субъекта РФ;
формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в

соответствии с законодательством субъекта РФ и принимает решение об отставке высшего

...
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта

РФ ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам, поставленным законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта РФ;
обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с

иными органами государственной власти субъекта РФ и в соответствии с законодательством РФ
может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с
федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами
местного самоуправления и общественными объединениями;
издает указы (постановления) и распоряжения.
Акты высшего должностного лица субъекта РФ и акты высшего исполнительного органа

государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к
исполнению в субъекте РФ и не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам,
принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения
Федерации и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ,
конституции (уставу) и законам субъекта РФ.
В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим

исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Наименования высшего
исполнительного органа в субъектах не отличаются разнообразием: это либо администрация, либо
правительство соответствующего субъекта РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно

действующим органом исполнительной власти субъекта РФ. Наименование высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его
формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом
исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Например, во многих республиках
сформированы и действуют правительства, в отдельных областях функционируют администрации.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает

исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов
Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов
субъектов РФ на территории субъекта РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и

осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта
РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки,
образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения
и экологии.

...
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ:
осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав

и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка,
противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;
обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного

бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для
представления их высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;
управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта

РФ, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ в
соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;
осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией

(уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами
исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.
Финансирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и

возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта РФ осуществляется за счет средств
бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется его

высшим должностным лицом в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Полномочия
этих органов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Таким образом, субъекты РФ обладают широкими полномочиями по формированию системы

органов исполнительной власти несмотря на то, что данный вопрос находится в совместном
ведении Российской Федерации и ее субъектов. Органы исполнительной власти на региональном
уровне организованы на основании таких же принципов, что и на федеральном уровне. Это
позволяет создать единую систему органов и обеспечить их эффективное взаимодействие.
Глава 3. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Правовой акт как форма реализации

Эффективность деятельности органов исполнительной власти и государственных служащих,

качество государственного управления напрямую зависят от системы правового регулирования. И

...
здесь основную роль играет правотворческая деятельность органов исполнительной власти и их

должностных лиц, которая направлена на формирование правового пространства, правовое
обеспечение государственной политики, соблюдение норм законодательства, создание условий для
реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан.
В современных условиях в связи с существенными преобразованиями, проводимыми в

стране, правовые акты органов исполнительной власти приобрели особое значение.
Реализация государственного управления (исполнительной власти) осуществляется в

определенных формах. Форма (от лат. forma - внешний вид) представляет собой какой-либо
элемент установленного вида с определенными характеристиками, структурой, способами
построения или проведения чего-либо. "Издание любого правового акта управления - одна из форм
управленческой деятельности (установление или изменение правовых норм), отражающая ее
характерные черты" <1>.
--------------------------------
<1> Васильев Р.Ф. Исследование актов государственного управления (необходимость,

направления) // Акты управления (вопросы теории): Межвуз. сб. науч. тр. Иваново, 1987. С. 8.
Поэтому для детального исследования государственного управления необходимо определить

способы внешнего выражения его деятельности.
Использование понятий "форма государственного управления" и "форма реализации

исполнительной власти" зависит от круга субъектов, осуществляющих государственное
управление. Если понимать государственное управление в широком смысле, то целесообразно
применять термин "форма государственного управления" или "форма реализации управленческой
деятельности", так как помимо субъектов исполнительной власти государственное управление
осуществляют иные субъекты, например органы законодательной и судебной власти,
государственные органы, должностные лица.
Государственная власть реализуется посредством разнообразных действий, определяющих ее

содержание, которые совершаются государственными органами и их должностными лицами в
соответствии с компетенцией.
Формы управления используются в целях реализации возложенных на государственный

орган функций и решения задач, исполнения соответствующих полномочий. От правильного
выбора формы управления, от компетентного сочетания различных форм деятельности зависят
эффективность государственного управления, качество принимаемых решений и т.д.
Определение формы управления обусловливается прежде всего компетенцией конкретного

органа, правовыми или нормативными правовыми предписаниями, устанавливающими порядок
реализации соответствующих полномочий. Игнорирование указанных оснований выбора формы
управления может привести к нарушению принципов законности и целесообразности. Незаконные

...
или нецелесообразные управленческие действия могут быть оспорены и отменены в

установленном порядке.
Важнейшей формой реализации государственного управления являются правовые акты. Они

охватывают все сферы жизнедеятельности общества, предопределяют в нормативном виде
решение социальных, политических и экономических проблем, возникающих в ходе
общественного развития. Большинство управленческих действий и решений находит внешнее
выражение в виде как разнообразных нормативных правовых актов, так и актов, изданных по
оперативным вопросам. Именно правовые акты органов исполнительной власти позволяют
оптимальным образом влиять на общественные отношения, регулировать процессы управления.
В литературе приводятся различные определения форм и видов деятельности, в рамках

которых реализуется исполнительная власть. Так, Р.С. Павловский под формой государственного
управления понимает "внешнее выражение содержания, рамки конкретных управленческих
действий, совершаемых непрерывно органами государственного управления, служащими их
аппарата" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Колокольцев А.Н. Административный договор как правовая форма управления //
Право и политика. 2007. N 9.
Ю.М. Козлов считал, что форма деятельности органов исполнительной власти - это внешнее
выражение видов их действий, предусмотренных нормами административного права,
совершаемых в целях осуществления возложенных на них задач, функций и полномочий <1>.
--------------------------------
<1> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 247 - 250.
Р.Ф. Васильев указывал, что формы управленческой деятельности определяются как способы
выражения ее содержания; способы осуществления, проявления и выражения методов управления;
внешнее практическое выражение функций управления в конкретных действиях; внешнее
организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата
государственного управления; выделенные в самостоятельные группы родственные по характеру
одинаковые или сходные в своем внешнем проявлении действия; системы внутренне
взаимосвязанных способов осуществления функций государственного управления и т.д. <1>
--------------------------------
<1> См.: Васильев Р.Ф. Акты управления (понятие и юридические свойства): Дис. ... д-ра
юрид. наук. М., 1980. С. 191 - 192.

...
Аналогичного мнения придерживается Г.В. Атаманчук, понимая под формой управленческой

деятельности "внешние постоянно и типизированно фиксируемые выражения (проявления)
практической активности государственных органов по формированию и реализации
управленческих целей и функций и обеспечению их собственной жизнедеятельности" <1>.
--------------------------------
<1> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2004. С. 243 -
244.
Таким образом, в большинстве определений прослеживается общий подход, состоящий в том,

что формы управления - это внешнее выражение соответствующей деятельности. Особое
внимание надо обратить на следующее: в определениях подчеркивается, что деятельность по
реализации государственного управления носит однородный, родственный, "типизированный"
характер. В силу данных характеристик все формы управленческой деятельности обладают
свойствами целостности, что объединяет их в единую систему.
Несмотря на большое количество различных дефиниций, практически все авторы едины в

подходах к определению форм государственного управления. Однако такого единства не
наблюдается при определении форм государственного управления.
"В науке предложено несколько классификаций форм исполнительно-распорядительной

деятельности, каждая из которых, в той или иной степени отличаясь от других классификаций, по-
своему верно подчеркивает особенности тех или иных действий исполнительного характера", -
писал В.И. Новоселов <1>.
--------------------------------
<1> Новоселов В.И. Акты государственного управления и укрепление законности в СССР:

Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1965. С. 8.
Р.Ф. Васильев рассматривает следующие формы: издание нормативных актов управления и

их применение, установление норм права, применение норм права, издание индивидуальных актов
управления, издание административных актов, издание актов управления, совершение иных
юридически значимых действий, организационная работа, проведение непосредственных
организационных мероприятий, осуществление общественно-организационной деятельности,
совершение материально-технических действий, материально-технических операций, гражданско-
правовые сделки, заключение договоров, меры непосредственного принуждения и т.д. <1>
--------------------------------
<1> См.: Васильев Р.Ф. Акты управления (понятие и юридические свойства). С. 191 - 192.
И.И. Евтихиев выделял следующие формы государственного управления: материально-

...
технические действия, организационные мероприятия; гражданско-правовые сделки; меры

непосредственного принуждения; акты государственного управления <1>. Данную классификацию
подвергал критике Е. Старосьцяк: деятельность по принудительному исполнению является
определенной функцией государственного аппарата, для осуществления которой применяются
различные формы, и именно поэтому действия по принудительному исполнению не могут
считаться однородной группой <2>. Этот автор подразделял формы государственного управления
следующим образом: установление общеобязательных норм; издание административных актов;
заключение договоров; осуществление общественно-организационной деятельности; совершение
материально-технических действий <3>.
--------------------------------
<1> См.: Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности: Автореф. дис. ... д-
ра юрид. наук. М., 1948.
<2> См.: Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1960. С. 28 -

29.
<3> Там же. С. 16.
Ю.М. Козлов в качестве форм государственного управления предлагал рассматривать издание

правовых актов, деятельность, влекущую юридические последствия или имеющую юридическую
направленность (регистрационную, разрешительную, надзорную и т.д.) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. С. 247 - 250.
Ю.Н. Старилов отмечает, что немецкими учеными И. Рихтером и Г.Ф. Шуппертом

выделяются "следующие формы управления:
1) правотворчество (постановления, уставы, административные предписания);
2) административные акты;
3) публично-правовые договоры;
4) простое административное действие;
5) частноправовая административная деятельность (например, предоставление субсидий)"

<1>.
--------------------------------

...
<1> Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 423.
Кроме того, Ю.Н. Старилов предлагает разграничить публично-правовые и частноправовые

формы осуществления управления. В рамках публично-правовых форм он выделяет
нормоустановление, установление волеизъявления и реальные административные акты.
Наиболее общей классификацией форм государственного управления в зависимости от

правовых последствий, с которой соглашаются многие авторы, является разделение их на
правовые и неправовые формы <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Советское административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. С. 175;
Алехин А.Л., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 222.
В литературе выделяются следующие правовые формы государственного управления:
1) издание нормативных правовых актов;
2) издание ненормативных и индивидуальных правовых актов;
3) заключение публично-правовых договоров (административных договоров, международных

соглашений);
4) совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на

основе закона или изданного правового акта управления (проведение государственной
регистрации, составление протоколов, проведение проверок или обследований, выдача
разрешительных документов).
К неправовым формам государственного управления относятся:
1) осуществление организационных действий (реализация информационных функций,

проведение заседаний, совещаний);
2) выполнение материально-технических действий (обеспечение материалами, техникой и

другими средствами, осуществление делопроизводства, транспортное обслуживание) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 426 - 427; Остапенко И.А.
Административный акт и административный договор как правовые формы государственного
управления. Волгоград, 2010.

...
Правовые формы управления всегда связаны с осуществлением органами государственной

власти и органами местного самоуправления властных полномочий правоустановительного,
правоприменительного, регулятивного и правоохранительного характера <1>. Вместе с тем
следует отметить, что не всегда использование правовых форм управления связано с реализацией
властных полномочий в рамках предметов ведения, возложенных на конкретный орган.
Осуществление властных полномочий в перечисленных формах государственного управления
может быть направлено на обеспечение внутреннего управления, совершение
внутриорганизационных или внутриаппаратных действий. В качестве примера можно привести
работу кадровых служб государственных органов, которая отвечает всем признакам правовых
форм управления (нормативно установленная, носит правоприменительный характер, ей присуще
властное волеизъявление), но не связана с реализацией прямых функциональных задач и
обязанностей государственного органа.
--------------------------------
<1> См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 427.
К неправовым формам относится внешнее выражение в управленческой деятельности,

которая направлена на обеспечение государственно-властных полномочий.
Наличие властного волеизъявления характеризует любой вид управленческой

деятельности. Отличие правовой формы управления заключается в том, что властное
волеизъявление имеет юридический характер, а это предопределяет юридическое содержание
самого управления.
Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а

потому они в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-
правовых форм управления <1>. Наличие юридических последствий как отличительный признак
обусловлено правовым характером управленческой деятельности и значением данной
деятельности в качестве либо юридических фактов, либо доказательств в судебном процессе, либо
регулятора общественных отношений. Неправовые формы управления тоже порождают
определенные последствия, но не юридического характера.
--------------------------------
<1> См.: Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 247 - 250.
Таким образом, правовыми формами управления являются действия государственного органа

в пределах его компетенции, юридически оформленные в соответствии с установленными
требованиями, содержащие властное волеизъявление и влекущие юридические последствия, т.е.
обладающие свойствами юридического факта.
"Издание разнообразных актов управления составляет важную сторону исполнительно-

распорядительной деятельности, и в настоящее время это - наиболее действенный и широко

...
применяемый инструмент управления в повседневной деятельности органов исполнительной

власти Российской Федерации" <1>. Акты управления как главное средство выражения и
реализации конкретных государственно-властных полномочий по управлению оказывают большое
влияние на все другие средства управления, в значительной мере предопределяют их, степень их
использования <2>. Большинство управленческих решений находит выражение в форме правовых
актов. С ними связано использование всех средств государственного управления, осуществление
важнейших задач государства, а также функций государственных органов и их должностных лиц.
На основе правовых актов создаются все органы государственной власти, определяются их задачи,
функции, компетенция, порядок деятельности. В связи с этим представляется актуальным и
целесообразным детально исследовать сущность и природу правовых актов.
--------------------------------
<1> Абдурахманов А.А. Правовые акты управления в механизме административно-правового

регулирования общественных отношений. М., 2005. С. 7.
<2> См.: Васильев Р.Ф. Исследование актов государственного управления (необходимость,

направления). С. 6.
§ 2. Понятие и признаки правовых актов

Анализ многочисленных дефиниций понятия "правовой акт государственного управления"

(далее термины "правовые акты управления", "административные правовые акты" и "акты
исполнительной власти" будут использоваться как синонимичные), предлагаемых в различные
периоды становления юридической науки, свидетельствует об отсутствии единства в
существующих подходах. Каждый из предложенных вариантов отражает определенную сторону
правового регулирования или подчеркивает отдельные существенные характеристики
административных правовых актов.
Любой правовой акт исполнительной власти представляет собой отдельное правовое явление,
которое обладает специфическими признаками.
За более чем вековой период ученые-административисты выявили и изучили огромное

количество характеристик правовых актов органов исполнительной власти. Их анализ позволяет
выявить схожие представления о признаках правовых актов.
Всестороннее изучение свойств и признаков правовых актов позволяет лучше отразить их

сущность и специфику. Основные признаки правовых актов исполнительной власти обусловлены
родовыми понятиями правовых актов или юридических актов.
1. Правовой акт исполнительной власти имеет государственно-властный характер. В связи

с тем что административный правовой акт исходит непосредственно от государственной власти и
отражает публичные интересы, в нем находит выражение властное волеизъявление. Юридически

...
оно представляет собой категоричное, обязательное для исполнения предписание. В нем

проявляются авторитет и сила государства. По мнению С.С. Алексеева, независимо от органа или
организации, принявших акт, "во всех случаях он выражает волю государства" <1>.
--------------------------------
<1> Алексеев С.С. Проблемы теории права. Нормативные юридические акты. Применение
права. Юридическая наука (правоведение): Курс лекций: В 2 т. Т. 2. Свердловск, 1973. С. 24.
2. Правовой акт исполнительной власти всегда содержит управленческое решение,

направленное на решение конкретных общественных задач и основанное на действующем
законодательстве. Большинство официальных правовых документов отвечает всем признакам,
характерным для административных правовых актов, но лишь документы, в которых содержатся
управленческие решения, могут рассматриваться в качестве таковых.
3. Правовой акт принимается уполномоченным субъектом в рамках определенного

предмета ведения и компетенции, закрепленной за ним законодательством. В большинстве случаев
такими субъектами являются органы исполнительной власти, их должностные лица и
государственные служащие. Кроме того, издавать административные правовые акты могут
должностные лица и государственные служащие аппаратов законодательных (представительных) и
судебных органов государственной власти РФ и субъектов Федерации. В качестве
уполномоченных субъектов на издание административных правовых актов могут выступать также
государственные органы и их должностные лица, не относящиеся ни к одной ветви власти,
например Центральный банк РФ, органы прокуратуры, избирательные комиссии и т.д.
Административный правовой акт может быть издан как единолично органом государственной
власти или его должностным лицом, так и коллегиально.
Полномочия на издание административных правовых актов в зависимости от субъекта

управленческой деятельности определяются Конституцией РФ, федеральными конституционными
законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и
Правительства РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, законами и подзаконными правовыми
актами субъектов РФ. Одновременно с полномочиями нормативно закрепляется и круг предметов
ведения, по которым тот или иной субъект может издавать правовые акты.
4. Правовой акт исполнительной власти принимается в одностороннем порядке. Он

предназначен для регулирования общественных отношений, и адресаты содержащихся в нем
предписаний не могут влиять на решения уполномоченного субъекта. Однако это не означает, что
уполномоченные субъекты, издающие правовые акты, не учитывают волю граждан, общественные
интересы или нужды юридических лиц. Во многих случаях именно публичная инициатива со
стороны физических или юридических лиц, выраженная в заявлениях, обращениях, жалобах,
ходатайствах и т.д., является основанием для издания индивидуальных правовых актов.
Ряд административных правовых актов издается совместно двумя или более

государственными органами, поэтому об односторонности волеизъявления нельзя говорить в
буквальном смысле. В данном случае односторонний порядок подразумевает, что властные

...
полномочия на издание правового акта принадлежат только одной стороне этих правоотношений -
государственным органам.
5. Правовому акту присуща специальная форма и нормативно установленная процедура

принятия. Внешняя форма изложения актов управления может быть устной или письменной.
Форма административного акта - это внешнее выражение содержащейся в нем воли, мотивов и
целей его принятия. В отношении письменных актов в законодательстве четко определены
конкретные формы их издания в зависимости от субъекта принятия административного правового
акта и его содержания. Например, согласно Конституции РФ Президент РФ издает указы и
распоряжения (ч. 1 ст. 90), а Правительство РФ - постановления и распоряжения (ч. 1 ст. 115). Для
правовых актов федеральных органов исполнительной власти предусмотрены следующие формы:
приказ, распоряжение, постановление, правило, инструкция и положение. Определение формы
акта влияет не только на эффективность реализации содержащихся в нем правовых положений, но
и на его законность. Ю.А. Тихомиров обращает особое внимание на "правильный выбор формы
правового акта, с учетом его места в правовой системе и классификационных признаков как
официальных, так и доктринальных" <1>. При этом следует учитывать не только иерархию
правовых актов, но и качественные различия между ними, их соотношение и
взаимообусловленность.
--------------------------------
<1> Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ. пособие. М.,
1999.
Форма акта находится во взаимозависимости с процедурой его издания и способом

обнародования. Для каждой формы правового акта исполнительной власти законодательно
установлена специальная процедура разработки и издания, строгое соблюдение которой также
обеспечивает законность акта.
6. Официальный характер правового акта исполнительной власти обусловлен

государственно-властной природой уполномоченных на их издание субъектов, специальной
формой и порядком принятия. Правомерность правовых актов и их неукоснительное соблюдение
обеспечиваются государством. Особое значение имеет официальное опубликование правовых
актов исполнительной власти как средство донесения государственных решений, направленных на
организацию общественных отношений, до населения.
7. Правовой акт порождает определенные юридические последствия, такие как

регулирование общественных отношений или установление общеобязательных правил поведения.
Нормативные правовые акты определяют границы должного поведения путем установления,
изменения или отмены юридических норм. Однако не все правовые нормы устанавливают правила
поведения, т.е. предусматривают необходимое, допустимое или запрещенное деяние. Отдельные из
них закрепляют принципы, цели законодательства, их основной задачей является создание
правовых границ должного общественного поведения. Индивидуальные правовые акты
регламентируют конкретные общественные отношения в сфере управления. А.И. Елистратов
подчеркивал, что "признаком, отличающим административный акт от других государственных

...
актов, является свойство осуществляемой им функции правового порядка. Воля, выражающаяся в

административном акте, направлена на установление, изменение или прекращение конкретных
юридических отношений или состояний" <1>.
--------------------------------
<1> Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 189.
8. Правовые акты исполнительной власти имеют императивный характер. Правила

поведения, содержащиеся в них, обязательны для всех адресатов, которых по своему содержанию
они прямо или косвенно касаются. Предписания в правовых актах могут быть рассчитаны на
неопределенный круг лиц, т.е. являются нормативными и общеобязательными. Иные правовые
акты (ненормативные) регулируют индивидуальные правоотношения и подлежат
неукоснительному исполнению только строго определенными субъектами, на которых они
рассчитаны. Правовой акт исполнительной власти обеспечивается властным принуждением,
которое создает возможность для осуществления контроля за соблюдением правовых
предписаний, содержащихся в акте, и применения соответствующих мер (предупредительных, мер
пресечения или восстановительных).
Обязательность правовых актов исполнительной власти имеет двусторонний характер. Они

обязательны для исполнения как учреждениями, должностными лицами, отдельными гражданами
или организациями, на которых они рассчитаны, так и теми государственными органами, которые
их издавали. Такой порядок обеспечивает стабильность деятельности государственной
администрации и придает законную силу правовым актам, устанавливает их презумпцию
законности и обязательности, пока обратное не будет доказано в установленном порядке.
9. Правовые акты исполнительной власти являются подзаконными, т.е. принимаются на

основе и во исполнение законов. Основной принцип заключается в том, что правовой акт
исполнительной власти не должен противоречить закону как акту, обладающему большей
юридической силой. Административные акты должны не только формально основываться на
законе, но и соответствовать его содержанию и издаваться в целях, предписанных законом.
Многие положения федеральных законов нуждаются в конкретизации и не могут быть

реализованы сами по себе. Как правило, предметом законодательного регулирования являются
общие положения материального характера, которые не детализируют процедурные вопросы. В
общих законах прямо предусматривается издание конкретных административных правовых актов,
в других указывается на необходимость подзаконного регулирования. Поэтому для реализации
законодательных норм административные правовые акты детализируют процедурные вопросы,
устанавливают четкие правила осуществления предписаний, содержащихся в законодательных
актах. Однако правовой акт исполнительной власти может быть принят и при отсутствии
соответствующего закона. В случае принятия законодательного акта такой правовой акт должен
быть приведен в соответствие с ним.
10. Административные правовые акты являются частью иерархической системы

правовых актов. Помимо того что административный правовой акт должен соответствовать

...
законам, он не должен противоречить правовым актам вышестоящих органов. Совокупность

административных правовых актов представляет собой единую систему, которая является
неотъемлемой частью системы законодательства.
Правовая система - это организованная и упорядоченная правовая целостность,

характеризующаяся:
а) определенными видами правовых актов;
б) общими правовыми принципами правотворчества;
в) системными зависимостями и связями между правовыми актами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Указ. соч. С. 6.
Место правовых актов в иерархии обусловливается их юридической силой. Юридическая

сила правовых актов зависит от компетенции и властных полномочий издавших их органов. Акты
высших органов власти имеют высшую юридическую силу по отношению к актам нижестоящих
органов.
Субординация административных правовых актов также определяется в зависимости от того,

на основании, во исполнение какого правового акта они изданы. Правовые акты органов
исполнительной власти не должны противоречить вышестоящим правовым актам. Совокупность
правовых актов является единой системой, в которой все правовые нормы взаимосвязаны между
собой, что обеспечивает стабильность действующего правового регулирования. Как указывает
Н.М. Марченко, "сложившаяся и поддерживаемая в каждой стране иерархия нормативных
правовых актов имеет важнейшее значение для упорядочения процесса правотворчества и
правоприменения, для создания и поддержания режима законности и конституционности" <1>.
--------------------------------
<1> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.М. Марченко. 2-е изд. М., 1998. С.
99.
Целесообразно также остановиться на особенностях, которые хотя и не позволяют

отграничить административный акт от других видов юридических актов, но являются достаточно
значимыми для изучения.
1. Большое количество административных правовых актов выделяет их из всего массива

законодательства. Это обусловлено тем, что они представляют собой единственную форму
выражения управленческих решений; только в них проявляются действия органов

...
государственного управления.
2. Правовые акты исполнительной власти характеризуются масштабностью сфер правового

регулирования. С их помощью регулируются не только административные, но и общественные
отношения, составляющие предмет других отраслей права. Правовые акты исполнительной власти
регулируют, например, финансовые, налоговые, трудовые, экологические и многие другие
правоотношения. Эта особенность предопределяется универсальностью государственного
управления, которое затрагивает практически все сферы жизнедеятельности общества.
3. Оперативность разработки и принятия правовых актов исполнительной власти отличает

их от других видов правовых актов, например законодательных. Более простой порядок издания
правовых актов исполнительной власти позволяет обеспечить своевременность правового
закрепления и претворения в жизнь управленческих решений. Различия в процедуре принятия и
изменения правовых актов отражают их неодинаковую значимость в системе правового
регулирования. Более упрощенная процедура принятия и изменения правовых актов
исполнительной власти обусловливает их нижестоящую юридическую силу по сравнению с
законодательными актами и, как следствие, меньшую стабильность в качестве регуляторов
общественных отношений.
4. Незамедлительный и продуктивный характер реагирования правовых актов на

изменение общественных отношений и жизненных потребностей в сфере государственного
управления - еще одна их отличительная особенность. Правовые акты исполнительной власти
выполняют правоприменительную функцию, что позволяет проанализировать все возможные
последствия в контексте конкретных поставленных задач и использовать действенные меры по их
решению.
5. Множественность видов и многообразие форм правовых актов исполнительной власти

предопределяет сложные и разнородные управленческие отношения. От формы актов зависит их
юридическая сила.
6. Неоднородность правовых актов исполнительной власти как по юридической силе, так и

по юридическому значению обусловлена большим количеством субъектов управленческой
деятельности, наделенных правотворческими полномочиями, и различиями в их правовом статусе.
В зависимости от уровня полномочий правотворческого органа определяется юридическая сила
правового акта в иерархии актов. Значение правовых актов исполнительной власти
предопределяется целями, ради которых они изданы, и правовыми последствиями, возникающими
в результате их принятия.
7. Правовой акт исполнительной власти обладает целевой ориентацией. В нем в

концентрированной форме выражены социальные интересы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кулинич С.А. Правовые акты органов исполнительной власти: Дис. ... канд. юрид.

...
наук. М., 2006. С. 30.
Итак, проведенный анализ позволяет сделать вывод, что под правовым актом исполнительной
власти понимается внешняя форма выражения управленческих действий, содержание которых
состоит в установлении, изменении или прекращении действия правовых норм или юридических
отношений, а целью является исполнение или применение норм действующего законодательства
или создание нового распорядительного регулирующего властного волеизъявления
уполномоченным компетентным субъектом в одностороннем порядке в соответствии с
установленной (определенной) процедурой, порождающего юридический эффект. Однако при этом
следует учитывать, что нельзя расчленять единую деятельность администрации (речь идет о той
деятельности, которая имеет правовой характер и вызывает определенные юридические
последствия) на ряд "функций" и их противопоставлять <1>.
--------------------------------
<1> См.: Евтихиев И.И. Указ. соч. С. 394.
§ 3. Современные взгляды на понятие

нормативного правового акта
Преобладающий в науке и в законодательстве позитивистский подход <1> связывает систему

правового регулирования прежде всего с системой общеобязательных и формально-определенных
норм, которые выражают управленческие решения государства, издаются, санкционируются и
охраняются государством и являются властным регулятором общественных отношений.
Действительно, данный правовой инструмент является мощным правовым средством, который при
наличии необходимых юридических фактов оказывает серьезное воздействие на общественные
отношения. Однако в литературе неоднократно подчеркивалось, что такой узкий подход
существенно деформирует систему правового регулирования, так как на общественные отношения
большое влияние оказывают и судебные решения, и практическая деятельность органов
исполнительной власти, и правовая культура, нормы морали и т.д.
--------------------------------
<1> Позитивистское понимание права исходит из того, что право - это нормы, изложенные в
законах и других нормативных актах. Вне позитивного (писаного, официально и документально
выраженного) законодательства право не существует. Г. Кельзен объявил свою теорию "чистой",
так как стремился подчеркнуть идею о том, что право абсолютно автономно и его действенность
определяется исключительно юридическими нормами.
Вместе с тем довольно ощутимое влияние позитивизма на систему отечественного правового

регулирования не привело к должному развитию в законодательстве таких базовых и основных
понятий, как правовая норма, нормативный правовой акт, нормативность, нормативные свойства и
т.д. Многие наиболее важные проблемы остаются до сих пор нерешенными. Например, на
законодательном уровне четко не установлены виды правовых актов федеральных органов
исполнительной власти <1>, их соотношение, процессуальные особенности издания и др.

...
--------------------------------
<1> Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении

Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и
их государственной регистрации" закреплены шесть видов нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти, однако на практике в основном принимаются только
приказы и распоряжения. Кроме того, отдельные федеральные органы исполнительной власти
издают нормативные правовые акты в не предусмотренных законодательством формах.
Несмотря на то что в судах на протяжении продолжительного времени сложилась обширная

практика оспаривания нормативных правовых актов, до последнего времени проблеме
формулировки определения понятия "нормативный правовой акт" как законодателями,
правоприменителями, так и представителями судебной ветви власти не уделялось должного
внимания. Неоднократные попытки разработки проектов федерального закона "О нормативных
правовых актах" <1> терпели неудачи. Что касается субъектов РФ, то анализ их действующего
законодательства свидетельствует, что более чем в 65 из них <2> приняты региональные законы,
предусматривающие виды правовых актов органов государственной власти и регулирующие
порядок их издания.
--------------------------------
<1> Например, в 1996 г. в Государственную Думу РФ был внесен законопроект N 96700088-2

"О нормативных правовых актах Российской Федерации" (12 мая 2004 г. был снят с рассмотрения).
В 2013 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения был подготовлен
инициативный законопроект "О нормативных правовых актах в Российской Федерации". Однако
он не был внесен в Государственную Думу.
<2> В 23 субъектах РФ такие законы носят название "О нормативных правовых актах...", в
отдельных субъектах - "О правовых актах...", "О правотворчестве и нормативных правовых
актах..." (например, в Республиках Алтай, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Марий
Эл, Северная Осетия - Алания, Хакасия, в Карачаево-Черкесской Республике, Ненецком
автономном округе, Забайкальском крае, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, в
Воронежской, Костромской, Курганской, Липецкой, Нижегородской, Новосибирской, Омской,
Самарской, Тверской, Томской и Челябинской областях).
Первоначально Пленумом Верховного Суда РФ "под нормативным правовым актом

понимался изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной
власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые
нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на
неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились
конкретные правоотношения, предусмотренные актом" <1>. Впоследствии данное определение
утратило силу, а указанные признаки нашли отражение в другом Постановлении Пленума
Верховного Суда <2>, но лишь существенные, характеризующие нормативный правовой акт
(издание акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти,
органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм

...
(правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на

неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на
изменение или прекращение существующих правоотношений).
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых

вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых
актов противоречащими закону".
<2> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике
рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".
Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ "под нормативными правовыми актами

понимались акты, принятые органами государственной власти, органами местного
самоуправления, иными органами, должностными лицами, содержание которых составляют
правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие
юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в
действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июля 2013 г. N 58 "О

некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами
дел об оспаривании нормативных правовых актов".
До последнего времени Конституционный Суд РФ также не дал определения нормативного

правового акта, а исследовал данный вопрос применительно к отдельным ситуациям. В частности,
он использовал определения, данные в Постановлении Государственной Думы <1> и в Приказе
Минюста России <2>, согласно которым нормативный правовой акт - это письменный
официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в
пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых
норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное
предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
Однако следует заметить, что данное определение неоднократно подвергалось критике со стороны
научной общественности <3>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Государственной Думы РФ от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об

обращении в Конституционный Суд Российской Федерации".
<2> См.: Приказ Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88 "Об утверждении Разъяснений о
применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов

...
исполнительной власти и их государственной регистрации".
<3> См., например: Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010.
С. 229 - 241.
Проблема понятия нормативного правового акта, его соотношения с ненормативным

правовым актом в очередной раз стала предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ. В
Постановлении от 31 марта 2015 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4
статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и
абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в
связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть" он довольно спорным
образом истолковал традиционные характеристики нормативных правовых актов в ходе
рассмотрения дела по заявлению ОАО "Газпром нефть" о признании недействительным положения
письма Федеральной налоговой службы.
Позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в данном Постановлении, состоит в том,

что он рассматривал нормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный
неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит
конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным
государственным предписанием, обязательным для исполнения. При принятии решения по делу
Суд исходил из того, что полномочия налоговых органов по информированию налогоплательщиков
о законодательстве о налогах и сборах (подп. 4 п. 1 ст. 32 НК РФ) можно рассматривать как право
принимать акты информационно-разъяснительного характера, которые в силу принципа
ведомственной субординации имеют обязательный характер для территориальных налоговых
органов. Из этого, по мнению Конституционного Суда РФ, следует, что такие акты опосредованно
через правоприменительную практику обязательны для налогоплательщиков, т.е. для
неопределенного круга лиц.
Необходимо подчеркнуть, что обязательность правовых актов не предопределяет наличие

нормы в правовом акте. Индивидуальные правовые акты также носят обязательный характер для
тех лиц, которым они адресованы.
Если правовой акт действительно рассчитан на неопределенный круг лиц и содержит нормы
права, то прежде всего должны быть соблюдены его форма, вид, порядок подготовки, издания и
опубликования в соответствии с процедурами, установленными для нормативного акта.
Конституционный Суд РФ вместо того, чтобы внести ясность в решение данного вопроса,
фактически предложил иную формулировку: "акт федерального органа исполнительной власти,
содержащий разъяснения налогового законодательства, который формально не является
нормативным правовым актом". Однако это не в полной мере соотносится с принципами
формальной определенности, точности, ясности и согласованности правовых норм в системе
действующего правового регулирования, которые провозглашаются Конституционным Судом РФ.
Представляется, что при рассмотрении указанного дела Конституционный Суд РФ должен

был дать соответствующее определение или хотя бы установить признаки и критерии,

...
позволяющие признать акт в качестве нормативного правового.
Такая правовая неопределенность в вышеназванном Постановлении Конституционного Суда

РФ, а равно и в гл. 21 "Производство по административным делам об оспаривании нормативных
правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными
свойствами" КАС РФ породила необходимость разграничить понятия нормативного правового акта
и акта, обладающего нормативными свойствами.
Подобная попытка была предпринята Пленумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 25

декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых
актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными
свойствами".
В данном Постановлении не дается определения нормативного правового акта, в нем лишь

перечисляются его признаки: "Признаками, характеризующими нормативный правовой акт,
являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной
власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или
должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для
неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на
урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих
правоотношений" (п. 2). Указанные признаки расширяют понятие нормативного правового акта:
помимо традиционных актов органов государственной власти и местного самоуправления оно
охватывает и акты иных органов и уполномоченных организаций.
Одновременно указывается, что существенными признаками, характеризующими акты,

содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются:
издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными
органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них
результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в
правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.
Разъяснения, данные Пленумом Верховного Суда РФ в вышеуказанном Постановлении, - еще

один важный шаг на пути к разработке оптимального определения нормативного правового акта.
Однако представляется, что данный вопрос нуждается в дальнейшем рассмотрении.
С целью более точного определения нормативного характера правового акта представляется

целесообразным провести классификацию признаков нормативного правового акта по форме и
содержанию.
1. Формальные признаки нормативных правовых актов. Наиболее очевидными

признаками нормативности правового акта являются его соответствующая форма и вид.
Правовые положения нормативного акта должны быть формально определены. Под формой
правового акта понимается внешнее выражение государственно-властного воздействия на

...
общественные отношения. Нормативный правовой акт в обязательном порядке должен иметь

документальное воплощение, т.е. выражаться в письменной форме, которая призвана четко
определять границы должного поведения. Издание актов в письменной форме требует соблюдения
определенных правил юридической техники, указания реквизитов. Их издание должно
осуществляться исключительно в предусмотренных в законодательстве формах и видах <1>.
--------------------------------
<1> Установленные в упоминавшемся выше Постановлении Правительства РФ от 13 августа

1997 г. N 1009 виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти не
соответствуют сложившейся практике. Наиболее широко распространенным видом правовых
актов является приказ. Значительно реже в правотворческой деятельности федеральных органов
исполнительной власти встречается такой вид актов, как распоряжение. Правила, инструкции и
положения практически не издаются как самостоятельные виды актов, а утверждаются в основном
приказами или распоряжениями. Нормативные правовые акты в виде постановлений в практике
федеральных органов исполнительной власти не встречаются.
Ошибка при определении вида правового акта может иметь технический характер, не
оказывая влияние на соблюдение других принципиально важных требований, предъявляемых к
нормативным правовым актам. Однако в случае неправильного выбора формы издание
нормативного правового акта, скорее всего, будет осуществляться с нарушением обязательных
процедур.
В 1975 г. Министерство юстиции СССР утвердило рекомендации по подготовке нормативных

актов министерств и ведомств. Однако вопрос унификации видов правовых актов в советские годы
так и не был решен.
В настоящее время в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г.

N 1009 нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в
виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Этот перечень
видов нормативных правовых актов <1> является исчерпывающим.
--------------------------------
<1> Такое многообразие видов нормативных правовых актов предопределено исторически.

Еще в практике советских органов государственного управления наблюдалось разнообразие
правовых актов. Органами советского государственного управления издавалось более 10 видов
актов: постановления, инструкции, положения, рекомендации, указания, разъяснения, письма,
правила, порядки, распоряжения и др.
Вторым формальным признаком, позволяющим провести отличие нормативного правового

акта от ненормативного, являются конкретные процедуры его разработки и издания, зависящие
от содержания проекта правового акта.

...
На данное обстоятельство указано в п. 37 уже упоминавшегося выше Постановления

Пленума Верховного Суда РФ от 28 декабря 2018 г. N 50: "Поскольку при рассмотрении дел об
оспаривании нормативных правовых актов полномочия судов ограничены проверкой законности
соответствующих актов, данная правовая норма подлежит применению лишь в случаях, когда в
нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность
соответствующего органа, организации или лица принять нормативный правовой акт или
соответствующие положения нормативного правового акта".
Особые требования к подготовке и принятию нормативных правовых актов должны

рассматриваться в качестве правовых гарантий обеспечения законности данных актов. Для
нормативных правовых актов должен быть установлен четкий порядок подготовки, издания,
опубликования и вступления в силу. Акты, принятые с нарушением соответствующих процедур,
следует рассматривать как дефектные.
Без соблюдения специальных требований и правил, касающихся нормативных актов, могут

приниматься лишь внутриведомственные (локальные) либо индивидуальные акты, имеющие
правоприменительный или разъяснительный характер. Государственная регистрация нормативных
правовых актов призвана обеспечить законность и гарантировать соблюдение прав и законных
интересов лиц, в отношении которых принят акт. При этом необходимо иметь в виду, что такого
рода акты не являются нормативными и не могут расцениваться в таком качестве.
В Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 предусмотрены общие

процедуры подготовки, издания и опубликования нормативных правовых актов: порядок
согласования с заинтересованными органами, прохождения правовой, лингвистической,
антикоррупционной экспертиз, государственной регистрации нормативных правовых актов в
Министерстве юстиции РФ. Общий порядок их опубликования установлен Указом Президента РФ
от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента
Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти".
Однако перечисленных актов явно недостаточно для регулирования такого сложного

процесса, как разработка и издание правовых актов управления. Фактически правотворческая
деятельность органов исполнительной власти представляет собой самостоятельное производство
<1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Уманская В.П. Производство по принятию нормативных правовых актов
государственного управления как часть административного процесса: воздействие идей
профессора В.Д. Сорокина // Административное право и процесс. 2014. N 3.
Восполняя пробел, сохранившийся еще с советского периода, современные федеральные

органы исполнительной власти разрабатывают и издают собственные правила подготовки
нормативных правовых актов <1>. При этом во многих из них дублируются положения,

...
содержащиеся в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009. Вместе с тем

каждый орган исполнительной власти устанавливает свои собственные особенности подготовки и
издания правовых актов <2>. А это, в свою очередь, может негативно сказаться на координации
правотворческого процесса органов исполнительной власти, привести к нарушениям порядка
согласования проектов правовых актов.
--------------------------------
<1> См.: Приказ МВД России от 27 июня 2003 г. N 484 "Об утверждении Правил подготовки
нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России"; Приказ Министерства
природных ресурсов РФ от 24 июня 2003 г. N 545 "О совершенствовании законопроектной и
нормативно-правовой работы Министерства природных ресурсов Российской Федерации"; Приказ
МЧС России от 15 января 2019 г. N 16 "Об утверждении Правил подготовки нормативных
правовых актов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и их государственной
регистрации"; Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному
надзору от 24 декабря 2009 г. N 1053 "О Порядке подготовки нормативных правовых актов
Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и их
государственной регистрации"; Приказ Федеральной службы судебных приставов от 4 декабря
2009 г. N 499 "Об утверждении Положения о порядке подготовки нормативных правовых актов
Федеральной службы судебных приставов и направления их на государственную регистрацию";
Приказ Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям от 11 июня 2009 г. N 165 "О
порядке подготовки и представления нормативных правовых актов Роспечати на государственную
регистрацию и проведение независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов на
коррупциогенность".
<2> В качестве позитивного примера можно привести Приказ Федеральной таможенной

службы от 1 декабря 2016 г. N 2266 "О подготовке нормативных правовых актов в Федеральной
таможенной службе", в котором указывается, что издание нормативных правовых актов ФТС
России в виде писем, телеграмм, телетайпограмм не допускается.
Особое значение имеет официальное опубликование нормативных правовых актов, поскольку

с этим связано вступление правового акта в юридическую силу. В соответствии с ч. 3 ст. 15
Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы
официально для всеобщего сведения. Практика оспаривания правовых актов в суде, связанная с
нарушениями порядка их опубликования, довольно обширна <1>. Вследствие несоблюдения
установленных процедур могут быть нарушены гарантируемые государством права и законные
интересы граждан.
--------------------------------
<1> См., например: решение Верховного Суда РФ от 9 августа 2000 г. N ГКПИ00-178.
В качестве еще одного формального признака нормативного правового акта следует

...
рассматривать наличие нормотворческих полномочий у государственного органа, издавшего

его.
Важным условием издания нормативного правового акта является соблюдение предметов

ведения и компетенции органа государственной власти. Это один из важнейших способов
обеспечения законности правового акта. Правовой акт, изданный с нарушением компетенции,
изначально не может считаться принятым и вступившим в законную силу.
Соблюдение нормотворческой компетенции органа государственной власти может быть

установлено с определенной точностью. Этот признак является не оценочной характеристикой, а
показателем, который точно может быть объективно установлен. В связи с этим он может быть
отнесен к группе формальных признаков.
Наличие нормотворческой компетенции в определенной мере может свидетельствовать о

нормативном характере правового акта, в то время как отсутствие нормотворческих полномочий у
конкретного органа государственной власти указывает на то, что правовой акт не может быть
нормативным.
Нелишним будет подчеркнуть, что издание правовых актов как нормативных, так и не
нормативных, в том числе имеющих разъяснительный характер, должно осуществляться прежде
всего в рамках компетенции федерального органа исполнительной власти. Если федеральный
орган исполнительной власти обладает нормотворческими полномочиями, то правовые акты,
содержащие норму права, должны издаваться в предусмотренных законодательством формах и в
соответствии с процедурой подготовки таких актов. Если же федеральный орган исполнительной
власти не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование <1>, то никакие акты данного
органа не могут обладать нормативными свойствами.
--------------------------------
<1> Например, в Постановлении Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об

утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" предусмотрено, что ФНС России не
вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование,
кроме случаев, определяемых федеральными законами, указами Президента РФ и
постановлениями Правительства РФ.
Издание нормативного правового акта органом государственной власти возможно только при
соблюдении одновременно двух условий. Во-первых, орган государственной власти должен быть
наделен нормотворческими полномочиями, т.е. правом издавать нормативные правовые акты. Во-
вторых, его нормотворческие полномочия должны распространяться на конкретные сферы его
деятельности. При издании нормативного правового акта орган государственной власти не может
выходить за пределы своего ведения. Таким образом, в законодательстве должен быть закреплен
круг вопросов, по которым данный государственный орган может издавать нормативные правовые
акты.
2. Содержательные признаки нормативных правовых актов. Важнейшим отличительным

...
признаком нормативного правового акта от ненормативного является наличие в нем нормы

права. Нормативные правовые акты устанавливают новую норму права, изменяют либо отменяют
действующую норму права, тем самым регулируя общественные отношения.
Однако на практике не возникало бы столько проблем, если бы с легкостью можно было

выявлять в правовых актах органов государственной власти нормативные положения.
Традиционно в теории права и науке административного права под правовой нормой, как уже
отмечалось выше, понимается общеобязательное правило поведения, рассчитанное на
неопределенный круг лиц и многократное (длительное) применение.
Определение нормы права как "правила поведения" представляется не вполне корректным,

так как наряду с нормативными предписаниями, устанавливающими границы должного или
запрещенного поведения, еще существуют нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы-задачи
(цели), нормы-декларации.
В зарубежном законодательстве такого рода нормы имеют даже большее значение по

сравнению с остальными. В отечественном законодательстве закреплены принципы законности,
равенства всех перед законом, федерализма и др. В европейском законодательстве <1> широко
применимы такие принципы, как открытость и публичность рассмотрения дел, гласность принятия
решения, доступность и прозрачность административных процедур, недопустимость произвола и
злоупотребления правом. Неотъемлемой частью государственного управления за рубежом
являются: принципы соразмерности - "большее включает меньшее", запрет бессмысленного
применения права, запрет сверхформализма и др.
--------------------------------
<1> В законах об административных процедурах Германии (1976 г.), Польши (1980 г.), Дании
(1985 г.), Италии (1990 г.), Австрии (1991 г.), Португалии (1991 г.).
Данные принципы составляют основу системы права. В связи с этим при определении нормы
права корректнее вести речь не о "правилах поведения", а об "общих установлениях", о
"положениях" либо "предписаниях".
Проблема определения юридического содержания правовых положений во многом

обусловлена и тем, что нормы административного права зачастую формулируются в
законодательстве в усеченном виде. В них могут отсутствовать отдельные элементы. Кроме того,
элементы нормы права могут содержаться в разных частях одного правового акта либо в разных
правовых актах. Такое положение дел существенно осложняет определение нормативного
содержания правовых актов.
Одним из наиболее важных признаков нормативности является распространение правовых

предписаний действия на неопределенный круг лиц. Он указывает на то, что нормативные
положения являются неперсонифицированными, т.е. распространяются на широкий круг лиц.

...
Предположим, что адресатами правовых актов Президента РФ, Правительства РФ или

органов исполнительной власти являются сотрудники органов исполнительной власти, например
МВД России или Министерства обороны РФ. Максимальная штатная численность сотрудников
МВД составляет почти 900 тыс. человек <1>. Штат Вооруженных Сил РФ с 1 июля 2017 г.
составляет свыше 1,9 млн человек <2>. Можно ли утверждать, что правовой акт, рассчитанный на
численность в 1 млн или более сотрудников, является ненормативным, поскольку круг его
адресатов четко определен? Затрагивая права и свободы граждан, создавая новое или изменяя
прежнее правовое регулирование, такой правовой акт будет являться нормативным, поскольку
распространяется на широкий круг лиц.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 1 октября 2018 г. N 580 "О внесении изменений в Указ
Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 248 "Вопросы Министерства внутренних
дел Российской Федерации" и Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 2014 г. N 300 "О
некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации".
<2> См.: Указ Президента РФ от 17 ноября 2017 г. N 555 "Об установлении штатной
численности Вооруженных Сил Российской Федерации".
Таким образом, необходимо исходить не из формальной определенности (неопределенности)

круга лиц и не из количества адресатов, на которых рассчитан правовой акт. Распространенность
правового акта на неопределенный (широкий) круг лиц свидетельствует о том, что данный акт
неперсонифицирован, не рассчитан на конкретное лицо или конкретный случай, а имеет
универсальный (типовой) характер.
Нормативный правовой акт, являясь предписанием общего значения, распространяет свое

действие не на конкретные отношения, а на совокупность однотипных общественных отношений
(на определенный вид). Этим обусловлено наличие у нормативных правовых актов характеристик,
указывающих на то, что правовой акт рассчитан на многократное или неоднократное применение
и на неопределенный срок действия.
Согласно позиции Конституционного Суда РФ такие признаки, как неоднократность и

неопределенный круг лиц, могут проявляться косвенно. Например, разъяснения, адресованные
подведомственным организациям (структурным подразделениям или территориальным органам),
хотя напрямую и не касаются граждан, но так или иначе будут применяться к ним
подведомственными организациями.
По словам статс-секретаря, заместителя Министра юстиции РФ Ю.С. Любимова, в настоящее

время очень много актов, которые маскируются под рекомендательные, а на самом деле являются
нормативными <1>. Поэтому в Минюсте России рассматривают в качестве рекомендательных
акты, только если в каждом пункте указано "рекомендуется". Если же слово "рекомендуется"
упоминается только в первой статье, а дальше излагаются нормативные правила, практика
воспринимает их как обязательные. Для того чтобы снизить количество ошибочных толкований
норм права федеральными органами исполнительной власти, следует, по мнению заместителя

...
министра юстиции, ввести коллегиальное принятие таких решений или повысить уровень
должностных лиц, которые могут давать разъяснения.
--------------------------------
<1> См.: Юристы подвели первые итоги оспаривания разъяснений органов исполнительной
власти. URL: https://www.eg-online.ru/article/316910.
"В системе МВД России, - отметил Ю.С. Любимов, - вообще запрещено давать разъяснения,
так как все вопросы, касающиеся прав граждан, должны регламентироваться нормативными
актами, прошедшими регистрацию в Министерстве юстиции РФ" <1>. Необходимо реализовать
принцип, согласно которому общественные отношения, касающиеся прав граждан, должны быть
урегулированы нормативными правовыми актами, представляющими собой четко выверенные
документы, прошедшие необходимые процедуры разработки, согласования, экспертизы и
обнародования.
--------------------------------
<1> Там же.
Таким образом, анализ сложившейся правотворческой деятельности и судебной практики

свидетельствует о том, что проблема определения нормативного правового акта приобретает новые
направления развития. В целях обеспечения единообразной судебной практики Верховным Судом
РФ сформулированы признаки нормативного правового акта. При этом делается существенная
оговорка, что признание того или иного акта нормативным правовым зависит от анализа его
содержания, который осуществляется соответствующим судом. Федеральные органы
исполнительной власти по-своему трактуют понятие нормативных актов и их соотношение с
актами ненормативного характера.
Формируемые государственными органами признаки нормативных правовых актов, их

существенные характеристики постепенно будут отшлифовываться и совершенствоваться.
§ 4. Система правовых актов федеральных органов

Правотворческая практика Правительства РФ. Акты Правительства РФ обладают

мощным правотворческим потенциалом, являются динамичными и эффективными, так как их
разработка, принятие и исполнение возможны в сжатые сроки. Данные акты представляют собой
действенный инструмент правового регулирования, поэтому небезынтересно рассмотреть их с
точки зрения соотношения с законодательными актами, выделить виды и формы, в которых они
могут издаваться, а также обозначить сложившиеся тенденции в правотворческой деятельности
Правительства РФ.
Значение правовых актов Правительства РФ определено в ст. 115 Конституции РФ: "На
основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов,

...
нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации

издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение". Эта же норма
продублирована в ст. 23 Закона "О Правительстве Российской Федерации". На первый взгляд из
данного положения следует, что все правовые акты Правительства РФ направлены только на
реализацию вышестоящих правовых актов и являются по отношению к ним вторичными.
Действительно, правовые акты Правительства РФ являются подзаконными и зачастую носят
вторичный характер. Однако Правительство РФ может выступать инициатором правового
Еще Н.М. Коркунов писал, что наряду с актами властвования, являющимися простым
исполнением велений закона, всегда необходимо совершаются также акты властвования, вносящие
собой в государственную жизнь нечто новое. В актах первого рода проявляется, так сказать,
охранительная и в своем содержании подчиненная закону функция властвования. В актах второго
рода - функция творческая, свободная, подчиненная закону только в своих формах <1>.
--------------------------------
<1> См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право: В 2 т. Т. I. СПб., 1892. С. 3.
В отличие от подзаконных законодательные акты могут издаваться "на пустом месте", в

отсутствие какого-либо акта. Таким образом, законом осуществляется первичное регулирование.
Подзаконные акты в основном служат для вторичного регулирования общественных отношений. В
законе могут содержаться прямое указание на целесообразность издания определенного акта и
поручение органу принять соответствующий нормативный правовой акт либо лишь общее
положение о необходимости дополнительного подзаконного регулирования.
Проведенный анализ свидетельствует о большом количестве правовых актов, принятых в

целях реализации положений федеральных законов и указов Президента РФ. Так, в период с 1
января 2018 г. по 1 января 2019 г. было издано 1 528 постановлений, из них более 600 (около 40%)
содержат прямое указание на то, что они приняты во исполнение конкретных федеральных
законов. При этом иногда указываются конкретные статьи федеральных законов, на реализацию
которых направлены правовые акты Правительства РФ. Небольшой процент правовых актов
Правительства РФ направлен на исполнение указов Президента РФ. В общем количестве
постановлений такие акты составляют менее 100 постановлений (около 1,5%).
Издание правовых актов Правительства РФ во исполнение федеральных законов и указов

Президента РФ, с одной стороны, является положительной тенденцией, свидетельствующей о том,
что органы государственной власти работают в тесной взаимосвязи. С другой стороны,
выявленные показатели указывают на наличие сильной зависимости правотворческой
деятельности Правительства РФ от необходимости обеспечивать вышестоящие нормы
дополнительным подзаконным правовым регулированием. В связи с этим практически не остается
сферы для принятия самостоятельных управленческих решений, выработки первичных правовых
актов, действий на основе усмотрения. Иными словами, в деятельности Правительства РФ
наблюдается тенденция к преобладанию исполнительной функции по сравнению с
распорядительной.

...
Однако несмотря на то что количество постановлений Правительства РФ, принятых во

исполнение федеральных законов и указов Президента РФ, достаточно велико, многие положения
вышестоящих правовых актов остаются необеспеченными подзаконным правовым
регулированием.
Рассмотрим отдельные формы правовых актов Правительства РФ подробнее.
Федеральные программы, концепции и планы действий можно объединить в одну группу

актов, которые имеют целеполагающий характер и рассчитаны на формирование моделей
развития социальной и экономической сфер.
Федеральные целевые программы, государственные программы являются базовыми

формами актов Правительства РФ. Это объясняется тем, что они охватывают почти все виды
полномочий Правительства РФ в различных сферах. В 2018 г. были приняты Постановления
Правительства РФ об утверждении федеральной целевой программы <1>, государственной
программы <2> и программы <3>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2018 г. N 420 "О федеральной целевой
программе "Развитие уголовно-исполнительной системы (2018 - 2026 годы)".
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 25 октября 2018 г. N 1272 "Об утверждении

Государственной программы "Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных
участников уголовного судопроизводства на 2019 - 2023 годы".
<3> См.: Постановление Правительства РФ от 15 февраля 2018 г. N 158 "О программе

"Фабрика проектного финансирования".
Другой разновидностью правовых актов являются концепции, которые формируют и

фиксируют систему взглядов на социальные, экономические проблемы. Как и в федеральных
целевых программах, в концепциях Правительство РФ определяет основные направления развития
тех или иных отраслей экономики. Основное различие этих разновидностей актов состоит в том,
что федеральные целевые программы содержат конкретный перечень мероприятий,
предусмотренных на определенный период времени для определенной отрасли, а концепции, как
правило, предусматривают более общее определение направлений работы государственных
органов с планом мероприятий по реализации концепции.
Анализ правовых актов показывает, что до 2000 г. концепции утверждались постановлениями

Правительства РФ, а после - его распоряжениями. В общей сложности за 1995 - 2000 гг.
Правительством РФ было утверждено не более 15 концепций. С 2000 г. по настоящее время издано
около 60 концепций. В 2018 г. и в первой половине 2019 г. концепции не принимались.

...
Для реализации ранее принятых программ или на основании концепций, утвержденных в

данной области, Правительство РФ принимает планы действий, которые рассчитаны на
конкретные сроки их выполнения. Они содержат перечень мероприятий, указание на исполнителей
и требуемый результат. В отличие от программ и концепций в планах действий не приводятся
обоснования оптимальности выбранного решения в сфере государственного управления. Эта
информация содержится в первичных документах, на основании которых эти планы разработаны.
Данные акты носят организационный характер, поэтому в их отношении, как и в отношении
концепций, наблюдается тенденция перехода от установления данной формы актов
постановлениями к их утверждению распоряжениями Правительства РФ.
Другую группу составляют регламентирующие акты, например такие, как правила,

порядки, инструкции, методики, и др.
Одной из наиболее распространенных форм актов, утверждаемых постановлениями

Правительства РФ, являются правила.
В 2018 г. Правительством РФ было принято почти 350 постановлений, утверждающих

правила. Этот вид актов составляет более 20% от общего количества постановлений (1 528).
Распространенность данной разновидности правовых актов объясняется следующим. Во-

первых, в ходе реализации своей компетенции Правительство РФ с помощью этих актов
регулирует процедуры исполнения государственных функций в экономической и социально-
культурной сферах. Во-вторых, данными актами регламентируется порядок осуществления
гражданами, предприятиями и учреждениями хозяйственной деятельности. В-третьих,
устанавливаются процедурные нормы для всех органов исполнительной власти, координируется
их деятельность и определяются способы их взаимодействия <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. N 1009 "О порядке

совместного осуществления Министерством здравоохранения и социального развития Российской
Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации функций по нормативно-
правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и
по организации такого контроля".
Схожими по содержанию являются акты "Об утверждении порядка..." или "О порядке...". В
2018 г. было издано 48 постановлений Правительства РФ, утверждающих порядок (около 3%).
Акты такой формы закрепляют способы реализации определенной деятельности, очередность
проведения каких-либо действий.
Еще одной разновидностью правовых актов Правительства РФ являются методики,

методические рекомендации или указания, направленные на упорядочение какой-либо
деятельности. В 2018 г. было принято 18 постановлений Правительства РФ "Об утверждении
методики...".

...
Методики могут утверждать механизмы выполнения отдельных государственных функций,

способы распределения средств федерального бюджета или расчета различных показателей.
Наименее распространенной формой регламентирующих актов являются инструкции. За

весь период деятельности Правительством РФ было утверждено не более 10 инструкций. В их
числе инструкции о порядке заполнения, выдачи и учета удостоверений, о мерах по реализации
федеральных законов. Ни в 2018, ни в первой половине 2019 г. не было принято ни одного
правового акта, утверждающего или изменяющего инструкции. По одному постановлению,
утверждающему инструкции, было принято в 2015, 2016 и 2017 гг.
Учитывая сложившуюся практику, можно сделать следующий вывод. Правительству РФ как

высшему органу исполнительной власти, обладающему общей компетенцией, не свойственно
разрабатывать и издавать акты, регулирующие частные вопросы реализации отдельных процедур.
Такая форма актов, как инструкции, больше характерна для федеральных органов исполнительной
власти.
Еще одну группу составляют статутные акты. Наиболее распространенной разновидностью

таких актов являются положения, утверждаемые постановлениями Правительства РФ.
Традиционно в литературе положения рассматриваются как акты, определяющие статус и порядок
деятельности государственных органов или государственных организаций.
Исходя из содержания этих актов можно выделить правоустанавливающие (так,

постановлениями Правительства РФ утверждаются положения о федеральных органах
исполнительной власти) и направленные на установление порядка осуществления экономической,
социальной и иных видов деятельности.
Четвертую группу актов составляют перечни, номенклатуры, реестры, классификаторы и

списки. Это так называемая табельная группа актов, которые содержат списки чего-либо в
систематическом или последовательном порядке.
Самой распространенной разновидностью актов данной группы являются перечни. В

зависимости от содержания они могут утверждаться либо постановлениями, либо распоряжениями
Правительства РФ. Перечни, которые затрагивают права или обязанности, направлены на создание
определенных правоотношений, на реализацию какой-либо государственной функции или
деятельности, т.е. имеют нормативный характер и утверждаются постановлениями Правительства
РФ. Акты, которые не содержат нормативных положений, а закрепляют лишь перечисление каких-
либо категорий, утверждаются распоряжениями Правительства РФ.
Постановлениями Правительства РФ помимо реестров и классификаторов утверждено

около 70 списков. Такая форма актов, как номенклатура, утверждалась Правительством РФ до
1996 г., причем как постановлениями, так и распоряжениями. Более поздние акты Правительства
РФ не содержат номенклатур.
Проведенный анализ позволяет наряду с закрепленными видами актов, такими как

...
постановления и распоряжения Правительства РФ, выделить следующие по содержанию

разновидности правовых актов Правительства РФ: федеральные целевые программы, концепции,
планы (они образуют целеполагающую группу актов); правила, порядки, инструкции, требования,
методики (составляют регламентирующую группу); положения, уставы (являются статутными
актами); перечни, номенклатуры, реестры, классификаторы и списки (формируют табельную
группу актов).
Таким образом, как показывает исследование, со временем происходит корректировка

разновидностей правовых актов Правительства РФ.
В качестве положительной тенденции следует отметить увеличение количества первичных

актов, т.е. актов, принятие которых не предусмотрено действующим законодательством. Они
принимаются в инициативном порядке, поскольку Правительство РФ стремится к устранению
пробелов в правовом регулировании, особенно в тех случаях, когда в федеральных законах
существует прямое указание на необходимость издания соответствующих нормативных правовых
актов.
В то же время принимаемые Правительством РФ правовые акты в большой степени

нуждаются в доработке, отдельные проблемы правотворческой деятельности Правительства РФ до
сих пор сохраняются. Представляется, что повышению эффективности и качества правовых актов
Правительства РФ могло бы способствовать выделение их различных разновидностей по
содержанию, установление четких различий между ними и предметов их правового
Правотворческая практика федеральных органов исполнительной власти. По своей

правовой природе правовые акты федеральных органов исполнительной власти составляют самую
сложную и многообразную часть законодательства. В силу своей отраслевой и функциональной
направленности они наиболее многочисленны, чем обусловлена актуальность проведения многих
теоретических и практических исследований по данной проблеме.
В процессе повседневной реализации компетенции федеральных органов исполнительной

власти возникает потребность в конкретизации и детализации норм федеральных законов,
нормативно-правовой регламентации отношений, не урегулированных или частично
урегулированных законами. Эта задача решается посредством издания актов федеральных органов
исполнительной власти. По мнению Р.Ф. Васильева, "при всем множестве актов управления среди
них нет хотя бы двух, которые были бы абсолютно тождественными. Каждый акт имеет свою
специфику, выраженную содержанием предписаний и совокупностью элементов его юридической
природы, а следовательно, может рассматриваться как отдельное правовое явление" <1>.
--------------------------------
<1> Васильев Р.Ф. Исследование актов государственного управления (необходимость,

направления). С. 9.

...
Содержание и характер предписаний правовых актов федеральных органов исполнительной

власти предопределяются сущностью реализуемых с их помощью функций и полномочий
государственных органов.
Базовые полномочия федеральных органов исполнительной власти по принятию правовых

актов предусмотрены Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314. В соответствии с ним
федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в установленной актами Президента и Правительства РФ сфере деятельности.
Федеральные службы и федеральные агентства в пределах своей компетенции издают
индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности
нормативно-правовое регулирование. Сказанное не касается случаев, предусмотренных указами
Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Таким образом, основными органами исполнительной власти, которые вправе издавать

нормативные акты, являются федеральные министерства.
Правовые акты федеральных министерств занимают особое место в системе

законодательства. Прежде всего это предопределено положением данных органов в
государственном механизме, а также характером выполняемых ими функций и задач. Акты
министерств многочисленны, так как они призваны осуществлять детальное регулирование
оперативных вопросов. Особое место данных правовых актов обусловлено статусом и обширными
полномочиями этих федеральных органов по разработке государственной политики.
Федеральные службы и федеральные агентства наделяются полномочиями по изданию

нормативных правовых актов указами Президента РФ, если руководство данными органами
осуществляет глава государства. Согласно ст. 32 Закона "О Правительстве Российской Федерации"
Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами,
федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти,
ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел,
предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий,
утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает
руководителей и заместителей руководителей этих органов. В остальных случаях федеральные
службы и федеральные агентства наделяются полномочиями по изданию нормативных правовых
актов постановлениями Правительства РФ.
Некоторые федеральные службы в соответствии с положениями о них не вправе

осуществлять нормативно-правовое регулирование. Однако в отдельных указах Президента РФ
или постановлениях Правительства РФ такие их полномочия предусмотрены. Например, в
соответствии с п. 7 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному
надзору <1> данная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности
нормативно-правовое регулирование, а также управление государственным имуществом и
оказание платных услуг. Вместе с тем согласно Постановлению Правительства РФ от 14 декабря
2009 г. N 1009 нормативно-правовое регулирование в сфере контроля за качеством и
безопасностью пищевых продуктов осуществляется Федеральной службой по ветеринарному и
фитосанитарному надзору в соответствии с ее полномочиями. Этим же Постановлением

...
Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

предоставлены нормотворческие полномочия.
--------------------------------
<1> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327.
Объем нормотворческих полномочий федеральных министерств выявить достаточно сложно.

Ярким примером сказанного является Постановление Правительства РФ от 26 августа 2013 г. N
739 "Об отдельных вопросах государственного регулирования, контроля и надзора в сфере
финансового рынка Российской Федерации", в котором предусмотрены дополнительные
нормотворческие полномочия Министерства труда и социальной защиты РФ и Министерства
финансов РФ.
Отдельные положения о федеральных службах, помимо наделения их полномочиями по

изданию нормативных правовых актов, возлагают на них функции по разработке государственной
политики. Например, такими широкими полномочиями в данной сфере обладают Федеральная
служба охраны РФ и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному
надзору (Ростехнадзор).
При этом следует отметить, что в последние годы неоправданно широкие полномочия
некоторых федеральных служб были сокращены. Так, функций по разработке государственной
политики оказались лишенными Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка и
Федеральная таможенная служба.
Выполняют функции по разработке и реализации государственной политики и нормативно-

правовому регулированию федеральные агентства, например Федеральное космическое агентство.
Кроме того, совмещают функции по контролю и надзору с функциями по предоставлению
государственных услуг Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральное агентство по
рыболовству.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2009 г. N 314 такие полномочия

предусмотрены в отношении федеральных министерств, так как разработка государственной
политики является наиболее важной функцией государственного управления. Хотя в данном Указе
прямого запрета на осуществление федеральными службами и федеральными агентствами
подобных функций не установлено, представляется, что это является прерогативой федеральных
министерств.
Наделение федеральных служб и федеральных агентств функциями по разработке

государственной политики в определенной сфере может привести к различного рода коллизиям.
Во многих законах и иных правовых актах не упоминается наименование конкретного органа
исполнительной власти, а используется юридическая конструкция "федеральный орган
исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в сфере...". Как правило, под таким

...
федеральным органом подразумевается министерство. Однако на практике данным органом может

оказаться федеральная служба или федеральное агентство. Зачастую разобраться в подобных
ситуациях бывает непросто.
Таким образом, около 1/3 федеральных служб и федеральных агентств изначально на

основании положений о них выполняют нормотворческие функции, которые Указом Президента
РФ от 9 марта 2009 г. N 314 не были для них установлены.
Анализ положений о федеральных органах исполнительной власти свидетельствует о том,

что в них используются различные способы закрепления правотворческих полномочий
соответствующих органов.
Положения могут содержать указание на то, что нормативные правовые акты принимаются
федеральным органом исполнительной власти в определенной сфере или области, если эти
вопросы не являются предметом регулирования Конституцией РФ, федеральными
конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ или Правительства
РФ. Иными словами, федеральный орган фактически ничем не ограничен, кроме своей
компетенции.
Аналогичным способом закрепления правотворческих полномочий является указание на то,

что федеральный орган исполнительной власти принимает нормативные правовые акты по
вопросам, относящимся к сфере его деятельности. Хотя в данном случае конкретные вопросы
не перечисляются, представляется, что таким способом устанавливается более узкий круг
предметов правового регулирования.
Другой способ заключается в перечислении нескольких общих вопросов, относящихся к

компетенции федерального органа. Например, Федеральная служба по техническому и
экспортному контролю осуществляет нормативно-правовое регулирование вопросов обеспечения
безопасности информации в ключевых системах информационной инфраструктуры;
противодействия техническим разведкам; технической защиты информации; проведения
экспортного контроля <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1085 "Вопросы Федеральной службы по
техническому и экспортному контролю".
Отдельные положения о федеральных органах исполнительной власти содержат прямой

перечень принимаемых ими нормативных правовых актов. В частности, Положение о
Министерстве здравоохранения Российской Федерации <1> содержит перечень, включающий
более чем 200 наименований нормативных правовых актов, Положение о Министерстве труда и
социальной защиты Российской Федерации <2> - 168. Такой способ закрепления правотворческих
полномочий является весьма спорным, так как в законодательстве невозможно предусмотреть все
отношения, нуждающиеся в правовом регулировании. Поэтому, как правило, подобные перечни

...
являются открытыми. Кроме того, подробное перечисление всех правовых актов, которые
федеральный орган правомочен принимать, делает положение о нем слишком громоздким.
Единственным положительным моментом использования таких перечней является прямое
указание на обязанность федерального органа издать какой-либо определенный правовой акт.
--------------------------------
Существуют также закрытые перечни конкретных нормативных правовых актов, которые

уполномочены издавать федеральные органы исполнительной власти. Но в настоящее время такой
способ определения нормотворческих полномочий встречается крайне редко.
Что касается видов правовых актов федеральных органов исполнительной власти, то в

положениях о последних никаких указаний на этот счет не содержится.
Следует отметить, что совершенствование правотворческой деятельности и классификация

видов правовых актов федеральных органов исполнительной власти не утрачивают свою
актуальность.
Направления развития современной правотворческой деятельности органов исполнительной

власти были заложены еще в советские годы. Становление правотворческой деятельности
происходило в несколько этапов. В 1975 г. Министерство юстиции СССР утвердило рекомендации
по подготовке нормативных актов министерств и ведомств. Однако общей классификации видов
правовых актов органов государственного управления данные рекомендации не содержали. В
связи с этим органы государственного управления вынуждены были самостоятельно регулировать
виды правовых актов и порядок их подготовки и издания. Так, в 1977 г. Госкомтруд СССР утвердил
правила подготовки проектов нормативных актов, регламентирующие порядок разработки и
оформления проектов актов, а также внесения их на рассмотрение Комитета. Министерством
электротехнической промышленности СССР также были приняты методические рекомендации по
подготовке проектов ведомственных актов. В 1982 г. Министерство тяжелого и транспортного
машиностроения СССР в своем регламенте определило порядок подготовки нормативных актов и
внесения проектов правовых актов в Совет Министров СССР, а также методы организации их
контроля.
Но вопрос, касающийся унификации видов правовых актов, в советские годы так и не был
решен. С 1993 г. правотворческая деятельность органов исполнительной власти регулировалась
Указом Президента РФ от 21 января 1993 г. N 104 "О нормативных актах центральных органов
государственного управления Российской Федерации" и Постановлением Правительства РФ от 23
июля 1993 г. N 722 "Об утверждении Правил подготовки ведомственных нормативных актов". В
настоящее время действует уже неоднократно упоминавшееся выше Постановление Правительства
РФ от 13 августа 1997 г. N 1009. Примечательно, что в течение последних пяти лет в него 14 раз
вносились изменения.

...
Данное Постановление содержит исчерпывающий перечень видов нормативных правовых

актов, которые принимаются федеральными органами исполнительной власти (постановления,
приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения). Такое многообразие их видов
предопределено исторически. Еще в практике советских органов государственного управления
наблюдалось разнообразие правовых актов. Органами советского государственного управления
издавалось более 10 их видов: постановления, инструкции, положения, рекомендации, указания,
разъяснения, письма, правила, порядки, распоряжения и др.
Самым распространенным видом правовых актов является приказ. Текст этого

распорядительного документа, как правило, состоит из двух частей: констатирующей и
распорядительной. В 2018 г. было принято около 220 приказов, утверждавших правила, в 2017 г. -
около 235. В 2018 г. приказами было утверждено 45 инструкций, в 2017 г. - 35. Всего
федеральными министерствами, службами и агентствами в 2017 г. было издано около 3 800, в 2018
г. - около 3 250 приказов, зарегистрированных в Минюсте России.
Значительно реже федеральными органами исполнительной власти принимаются

распоряжения. В 2017 г. Минюстом России было зарегистрировано всего два распоряжения
федеральных органов исполнительной власти, а в 2018 г. - три.
Другой вид нормативных правовых актов - постановления. Но в практике федеральных

органов исполнительной власти они не встречаются. Ученые-административисты сходятся во
мнении, что постановления как вид правовых актов являются официальными документами
коллективных органов власти, принимаемыми в коллегиальном порядке <1>. В связи с этим они не
в полной мере соответствуют природе федеральных органов исполнительной власти. Правда,
Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) принимает постановления о наложении
штрафа по делу об административном правонарушении, однако они являются не нормативными, а
индивидуальными актами.
--------------------------------
<1> См.: Керимов Д.А. Источники советского социалистического права: Дис. ... канд. юрид.
наук. Л., 1950. С. 303.
Нормативные правовые акты, регламентирующие процедурные вопросы, издаются в виде

правил и инструкций. Правила представляют собой правовой акт, направленный на
регулирование какой-либо деятельности, взаимодействия субъектов правоотношений или
осуществления некой операции. Правилами устанавливаются нормы и требования, обязательные
для соблюдения. Инструкция - это правовой акт, издаваемый в целях закрепления процедур,
регулирующих отдельные направления деятельности федерального органа исполнительной власти,
либо в целях разъяснения и определения процедуры применения определенного нормативного
акта либо отдельных его положений. В инструкции может устанавливаться порядок исполнения
законодательных актов, правовых актов Президента и Правительства РФ. Таким образом,
инструкция является нормативным актом, в котором детализируются положения законов,
закрепляется процедура исполнения тех или иных дел, устанавливается порядок совершения
действий и принятия решений.

...
До 2005 г. правила и инструкции в качестве самостоятельных видов актов встречались, хотя и

довольно редко <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Правила оформления кадастрового плана территории для расчета
кадастровой стоимости земельных участков (утв. Росземкадастром 5 марта 2004 г.).
Такой вид правовых актов, как положение, отдельно в правотворческой деятельности органов
исполнительной власти также не принимается. В положениях определяются статус органа
исполнительной власти, его полномочия, компетенция, задачи, права, обязанности,
ответственность, закрепляются взаимоотношения с другими органами, а также порядок
осуществления управленческой деятельности. Положение принимается в том случае, если в нем
устанавливаются системно связанные между собой правила, касающиеся вопросов, отнесенных к
компетенции федеральных органов исполнительной власти. В 2018 г. было издано почти 250
приказов об утверждении положений, в 2017 г. - более 260. В настоящее время значение
положений как вида правовых актов, носящих статутный характер, учреждающих деятельность
органов или организаций, практически утрачено. Многие положения фактически закрепляют
порядок осуществления какой-либо деятельности, процедуры выполнения определенных функций.
Таким образом, анализ практики принятия правовых актов федеральных органов

исполнительной власти позволяет сделать вывод, что ими фактически издаются два вида актов -
приказы и распоряжения, которыми утверждаются различные по форме и содержанию акты.
Следует отметить, что существующая практика обусловлена историческим развитием
ведомственного нормотворчества. В советские годы приказами министра могли утверждаться
положения, правила, уставы, наставления и т.д. <1>
--------------------------------
<1> См.: Розин Л.М. Акты государственного управления в механизме правового

регулирования // Акты управления (вопросы теории): Межвуз. сб. науч. тр. / Под ред. Р.Ф.
Васильева. С. 35.
Федеральные министерства, службы и агентства по-своему решают проблемы

правотворческой деятельности. В силу определенных обстоятельств они отказываются от
принятия некоторых видов правовых актов либо вводят собственные виды, которые, по их
мнению, в большей степени отражают содержание их деятельности.
В целях обеспечения законности нормативные правовые акты федеральных органов

исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина,
устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, подлежат
обязательной государственной регистрации.
По данным публичного доклада Минюста России, в 2018 г. на государственную регистрацию

...
поступило 6 134 нормативных правовых акта федеральных органов исполнительной власти, иных
органов и организаций. Из них зарегистрировано 3 689, отказано в государственной регистрации
46, возвращено без государственной регистрации 2 359, признано не нуждающимися в
государственной регистрации 40.
Анализ правовых актов, поступающих на государственную регистрацию в Минюст России,

позволяет осуществлять мониторинг правотворческой деятельности федеральных органов
исполнительной власти и выявлять проблемы и нарушения.
Основной проблемой является нарушение законодательно установленных полномочий

органов государственной власти на федеральном и региональном уровне. Федеральные органы
исполнительной власти вторгаются в компетенцию друг друга, выполняют не свойственные им
функции, издают правовые акты по предметам, относящимся к ведению других органов власти.
Много нарушений наблюдается в процедуре издания нормативных правовых актов. В

частности, это несоблюдение порядка согласования проектов нормативных правовых актов и
получения на них соответствующих заключений. Например, Минэкономразвития России отмечает,
что разработчики не представляют проекты нормативных актов для проведения оценки
регулирующего воздействия, направляют проекты актов на регистрацию в Минюст России с
отрицательными заключениями, без учета высказанных замечаний или направляют проекты актов
на оценку регулирующего воздействия после их принятия. В целях предотвращения таких
нарушений Минэкономразвития России предлагает внести в Правила подготовки ведомственных
актов и Регламент Правительства РФ соответствующие дополнения, закрепив обязанность
разработчиков прикладывать заключения об оценке регулирующего воздействия при направлении
на государственную регистрацию в Минюст России ведомственных актов либо внесении в
Правительство РФ проектов актов в случаях, когда следует провести оценку регулирующего
воздействия. При этом Минюст России должен будет лишь фиксировать факт наличия заключения
об оценке регулирующего воздействия в отношении направляемых на государственную
регистрацию ведомственных актов. При выявлении фактов принятия ведомственных актов без
оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России будет во внеочередном порядке
проводить экспертизу таких актов на предмет их отмены.
Другой проблемой является несоблюдение требований законодательства РФ о порядке

вступления нормативных правовых актов в силу.
Однако нормативные правовые акты лишь создают предпосылки для возникновения

управленческих отношений. Осуществление государственного управления непрерывно и
повседневно требует дополнения нормативного правового регулирования индивидуальными
предписаниями, направленными на уточнение правовых положений и взаимодействия участников
управленческих отношений. Индивидуальные акты играют роль юридических фактов,
трансформирующих общие нормативные предписания в содержание конкретных правоотношений,
определяя при этом всю совокупность их элементного состава <1>.
--------------------------------

...
<1> См.: Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов. Казань, 1975. С. 9.
Принятие индивидуального правового акта необходимо, когда правовая норма может быть
реализована только посредством издания конкретизирующего акта, в котором общие права и
обязанности, предусмотренные в норме, будут применены в отношении конкретного лица.
Применение норм права приводит в действие механизм абстрактного правового регулирования.
В Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 отсутствует четкая

регламентация видов правовых актов, являющихся ненормативными.
На практике виды ненормативных правовых актов намного разнообразнее. Вопросы,

касающиеся видов индивидуальных правовых актов, не являются предметом регулирования
указанного Постановления. Федеральные органы исполнительной власти также не уделяют
данному вопросу достаточного внимания. Ни в регламентах органов, ни в специальных актах,
посвященных процедуре подготовки и принятия ведомственных актов, данный вопрос не
урегулирован. Полагаем, что целесообразно на законодательном уровне закрепить основные виды
индивидуальных актов и определить их содержание. Чем рациональнее используются
индивидуальные акты в качестве средства организации правоотношений (применение требований
правовых норм непосредственно к интересам конкретных лиц), тем эффективнее будет
государственное управление.
Таким образом, для правильного выбора способа и метода воздействия при решении
управленческих задач необходимо четкое понимание федеральным органом исполнительной
власти соотношения форм и видов различных правовых актов.
Эффективность государственного управления во многом зависит от упорядочения

правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, правильного и
четкого применения правовых актов. В связи с этим необходимо закрепить исчерпывающий
перечень видов правовых актов (как нормативных, так и ненормативных), которые вправе
принимать федеральные органы исполнительной власти, а также четко определить юридическую
природу этих актов, круг вопросов, по которым они принимаются, и их соотношение между собой.
Рациональное и качественное государственное управление возможно лишь на основе правильного
использования того или иного вида правовых актов в соответствии с их значением, местом и
ролью в механизме правового регулирования.
Глава 4. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Реформирование и развитие системы

государственной службы Российской Федерации
Государственная служба является первоначальным элементом системы государственного

управления. Организация и построение эффективных органов государственной власти немыслимы
без формирования качественной системы государственной службы.

...
На систему государственной службы возложены важнейшие функции государственного

управления, выполнение которых необходимо для обеспечения существования государства.
Государственная служба играет важную роль в реализации заложенных Конституцией РФ

принципов и задач государственного управления, в ч. 4 ст. 32 которой в качестве одной из
важнейших форм участия граждан в управлении делами государства и общества определена
государственная служба.
Формирование законодательства о государственной службе было обусловлено быстрыми

темпами организации и преобразования системы органов исполнительной власти, механизмов
государственного управления, потребностью в совершенствовании институтов контроля,
государственного принуждения и воздействия.
В первую очередь необходимо выделить конституционно-правовые основы реформирования

системы государственной службы РФ. В России должна была быть создана новая, значительно
расширенная и измененная нормативная база государственной службы, состоящая из Конституции
РФ, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных нормативных правовых актов,
а также актов субъектов РФ.
Представляется, что все преобразования в сфере государственной службы можно

подразделить на несколько этапов. Начало первого этапа - 1993 - 2001 гг. - связано с принятием
Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2267 "Об утверждении Положения о федеральной
государственной службе". Данное Положение стало первым комплексным нормативным правовым
актом, правда, подзаконным, регулирующим вопросы федеральной государственной службы.
Позднее был принят Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной
службы Российской Федерации" (далее - Закон об основах государственной службы), в котором
регламентировался широкий круг вопросов, связанных с организацией государственной службы,
ее прохождением, социальной защитой государственных служащих, и впервые давалось легальное
определение государственной службы: профессиональная деятельность по обеспечению
исполнения полномочий государственных органов (ст. 2). С его принятием стало ясно, кого именно
следует причислять к государственным служащим. К ним были отнесены только лица,
замещавшие государственные должности государственной службы в государственных органах, а
не в любых государственных организациях.
Не принижая значения данного Закона для того периода реформирования государственной

службы, следует отметить ряд проблем, с которыми наше государство столкнулось на пороге XXI
в. по рассматриваемым вопросам.
Во-первых, отсутствовала целостная система государственной службы. Большая часть

государственно-служебных отношений продолжала регулироваться трудовым законодательством, а
также специальными нормативными правовыми актами - в отношении правоохранительной и
военной службы (см. Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" (утратил силу),
Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе",
Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" и др.).

...
Таким образом, в России хотя и сложились конституционные основы государственной

службы как механизма управления государством, кардинально отличающегося от советской
системы управления, но единая нормативная правовая база регулирования государственно-
служебных отношений все же не была создана. К тому же государственная служба и на
федеральном уровне, и на уровне субъектов РФ осуществлялась как служба в отдельном
государственном органе, что было недопустимо для эффективного государственного управления.
Во-вторых, имели место недостаточная результативность деятельности органов

государственной власти и их аппаратов, а также снижение престижа государственной службы и
авторитета самих служащих, слабая эффективность механизма противодействия коррупции на
государственной службе. Также можно отметить низкий уровень социальной защищенности
государственных служащих, несоответствие государственных гарантий степени возлагаемой на
них ответственности, а также уровню ограничений и запретов.
Указанные, как и многие иные, проблемы послужили предпосылками для второго этапа
реформирования государственной службы в России (2001 - 2007 гг.). В соответствии с поручением
Президента РФ от 24 ноября 2000 г. N Пр-2331 была разработана и утверждена им 15 августа 2001
г. N Пр-1496 Концепция реформирования системы государственной службы Российской
Федерации, которая положила начало разработке комплекса мероприятий, направленных на
решение названных проблем. К сожалению, приходится признать, что и к настоящему времени не
все из них решены.
Лейтмотивом вышеназванной Концепции проходила идея перехода от частноправового

регулирования отношений в сфере государственной службы к публично-правовому.
Провозглашалось, что государственная служба должна стать поистине государственной,
публичной, конкурентоспособной и соответствовать запросам современного общества. Именно на
основе этой Концепции осуществлялись преобразования в сфере государственной службы. Так,
должны были быть реализованы мероприятия федеральной программы "Реформирование
государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", утвержденной Указом
Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 и продленной на 2006 - 2007 годы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 12 декабря 2005 г. N 1437 "О продлении срока реализации
федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003
- 2005 годы)" на 2006 - 2007 годы".
Среди главных направлений реформирования государственной службы РФ на данном этапе

можно, в частности, выделить следующие: создание комплексной нормативно-правовой основы
регулирования государственной службы; разработка эффективных механизмов проведения
кадровой политики в сфере государственной службы в целях оптимизации состава
государственных служащих; формирование системы управления государственной службой.
К сожалению, ни одно из этих начинаний тогда полностью не было осуществлено. В

указанный период были лишь приняты два Федеральных закона: от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О

...
системе государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон о системе

государственной службы) и от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе
Российской Федерации" (далее - Закон о гражданской службе), а также ряд подзаконных
нормативных правовых актов, регулирующих вопросы прохождения государственной гражданской
службы <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110 "О проведении аттестации
государственных гражданских служащих Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 1
февраля 2005 г. N 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными
гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений
(профессионального уровня)"; Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на
замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации";
Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных
чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным
государственным гражданским служащим"; Указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г. N 159 "О
примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы
Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской
Федерации".
Кроме того, велось реформирование правовых основ военной службы. В рамках приведения в
соответствие с новым законодательством о государственной службе в упоминавшиеся выше
Федеральные законы "О воинской обязанности и военной службе", а также "О статусе
военнослужащих" было внесено несколько десятков поправок. Попутно следует отметить, что до
сих пор не принят отдельный федеральный закон о военной службе.
Что касается вопросов реформирования правоохранительной службы, то здесь все еще

сложнее. Закон о правоохранительной службе в свое время принят не был. Федеральным законом
от 13 июля 2015 г. N 262-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей
силу части 19 статьи 323 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской
Федерации" в систему государственной службы с 1 января 2016 г. вместо правоохранительной
службы вошла государственная служба иных видов, о которых далее будет сказано подробнее.
Таким образом, отставание реформирования военной и правоохранительной службы от

гражданской не позволило завершить создание комплексной нормативной правовой базы
государственной службы, а следовательно, обеспечить соотносительность основных условий и
оплаты труда, основных государственных социальных гарантий, включая пенсионное обеспечение,
и установление ограничений и обязательств при прохождении государственной службы различных
видов.
Следует также констатировать, что формирование системы управления государственной

службой РФ поныне находится лишь на начальной стадии реализации. Подтверждение тому -
указание в качестве основных задач следующего этапа ее реформирования. К сожалению,

...
положения Закона о системе государственной службы нельзя считать полностью реализованными,

так как система государственной службы без органа управления таковой не может называться
системой.
Третий этап реформирования и развития государственной службы начался с утверждения

Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261 федеральной программы "Реформирование и
развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)".
Необходимо отметить, что данная программа была утверждена после вступления в силу
Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее -
Закон о противодействии коррупции), что сказалось на ее содержании.
Основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы

РФ на этом этапе являлись:
формирование системы государственной службы как целостного государственно-правового

института, создание системы управления государственной службой;
внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов

кадровой работы;
повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной

служебной деятельности государственных служащих.
Необходимо отметить, что большинство задач и направлений реформирования

государственной службы совпадают с теми, что были намечены на предыдущем этапе,
следовательно, можно сделать неутешительный вывод, что многое из запланированного в рамках
реформы системы государственной службы без малого за 10 лет реализовано не было. Также
необходимо констатировать и несостоятельность самой программы, так как, во-первых, она не
была согласована с другими стратегическими документами, во-вторых, в ней не был определен
единый ответственный исполнитель, в-третьих, и это, возможно, самое важное, ее финансовое
обеспечение было явно недостаточным для проведения системных преобразований.
Еще одним значимым нормативным правовым актом третьего периода реформирования и

развития государственной (гражданской) службы можно считать Указ Президента РФ от 7 мая
2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного
управления". В соответствии с ним Правительству РФ было поручено в срок до 1 июля 2012 г.
представить предложения по внедрению новых принципов кадровой политики в систему
государственной гражданской службы, а именно:
формирование перечня квалификационных требований на основе компетентностного подхода

в зависимости от конкретных должностных обязанностей и функций, а также от принадлежности к
определенным профессиональным группам;

...
расширение использования механизма ротации;
развитие института наставничества на государственной гражданской службе;
введение на государственной гражданской службе системы профессионально-

функциональных групп с разработкой классификации должностей государственной гражданской
службы с учетом особенностей деятельности государственных органов, отражающих отраслевую
структуру государственного управления, и др.
Во исполнение данного поручения по указанию Правительства РФ Министерством труда и

социальной защиты РФ был подготовлен Методический инструментарий по установлению
квалификационных требований к должностям государственной гражданской службы (далее -
Методический инструментарий). Соответствующие изменения были внесены в Закон о
гражданской службе только в 2016 г., о чем будет сказано ниже.
Кроме того, в соответствии с п. 7 Плана выполнения мероприятий по внедрению в 2012 -

2016 годах новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы
в рамках реализации подп. "р" п. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных
направлениях совершенствования системы государственного управления", утвержденного
заместителем Председателя Правительства РФ - руководителем Аппарата Правительства РФ В.Ю.
Сурковым от 1 октября 2012 г. N 5378п-П17, а также в рамках мероприятий федеральной
программы "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации
(2009 - 2013 годы)" Министерство труда и социальной защиты РФ осуществляло реализацию
пилотного проекта по внедрению в отдельных федеральных государственных органах
наставничества на государственной гражданской службе.
В этой работе принимали участие восемь федеральных государственных органов. Целью

участия в проекте являлась разработка предложений по развитию института наставничества на
гражданской службе, способствующего карьерному росту гражданских служащих, в том числе
включенных в кадровый резерв, для последующей разработки проектов нормативных правовых
актов по внедрению наставничества на гражданской службе. Таким образом, по результатам
реализации пилотного проекта в феврале - июне 2013 г. должны были быть разработаны: проект
Федерального закона о внесении изменений в Закон о гражданской службе (срок - октябрь 2013 г.)
и проект указа Президента РФ об утверждении Положения о наставничестве (срок - февраль 2014
г.). По состоянию на июль 2019 г. данные нормативные правовые акты так и не приняты.
Справедливости ради необходимо отметить положительный опыт субъектов РФ по

внедрению в государственных органах института наставничества на государственной гражданской
службе субъекта РФ <1>. Печально, что до сих пор многие проблемы внедрения данной кадровой
технологии не нашли должного решения в законодательстве о государственной службе <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление губернатора Новосибирской области от 20 ноября 2012 г.

...
N 228 "Об утверждении Положения о наставничестве в Администрации Губернатора

Новосибирской области и Правительства Новосибирской области, исполнительных органах
государственной власти Новосибирской области"; Закон Воронежской области от 3 июня 2013 г. N
81-ОЗ "Об организации наставничества в государственных органах Воронежской области";
Постановление губернатора Самарской области от 6 сентября 2013 г. N 218 "Об утверждении
Положения о наставничестве на государственной гражданской службе Самарской области";
Постановление губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 29 ноября 2012 г. N 170-ПГ
"О наставничестве на государственной гражданской службе Ямало-Ненецкого автономного
округа".
<2> Подробнее о развитии института наставничества см.: Ростовцева Ю.В. К вопросу

развития института наставничества на государственной гражданской службе // Административное
право и процесс. 2014. N 5. С. 57 - 60.
В 2014 г. Минтрудом России разработан проект Указа Президента РФ "О федеральной

программе "Развитие государственной гражданской службы Российской Федерации (2015 - 2018
годы)" и плане мероприятий по развитию государственной гражданской службы Российской
Федерации на 2015 - 2018 годы", но он так и не был утвержден <1>. Очевидно, проблем здесь
кроется много, среди которых и согласование объема финансирования запланированных
мероприятий, и определение ответственных за их исполнение государственных органов.
--------------------------------
<1> Находится на стадии рассмотрения. URL: http://regulation.gov.ru.
В проекте предусматривались основные направления развития гражданской службы, которые

полностью повторяют или же несколько расширяют принципы кадровой политики в системе
государственной гражданской службы, предусмотренные Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. N
601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления".
Приходится признать, что темпы реформирования и развития гражданской службы явно

снижены, мероприятия стали осуществляться разрозненно и бессистемно. 21 октября 2015 г. было
проведено очередное заседание Комиссии при Президенте РФ по вопросам государственной
службы и резерва управленческих кадров. На заседании рассматривались перспективы
дальнейшего развития государственной службы РФ. Отмечалось, что после последовательной
реализации двух федеральных программ в России созданы условия, позволяющие
переформатировать процесс организации развития государственной службы. В частности,
предлагалось осуществлять его на основе определяемых Президентом РФ основных направлений
развития путем реализации утверждаемого Правительством РФ соответствующего трехлетнего
плана <1>.
--------------------------------
<1> См.: URL: http://www.kremlin.ru/events/councils/by-council/3/50535.

...
В ноябре 2015 г. на официальном сайте regulation.gov.ru Минтрудом России опубликован

проект Указа Президента РФ "Об основных направлениях развития государственной гражданской
службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы". С принятия данного Указа 11 августа 2016 г.
начался следующий, четвертый, этап реформирования и развития гражданской службы.
Основными направлениями развития государственной гражданской службы РФ на 2016 -

2018 гг. являлись:
а) совершенствование управления кадровым составом государственной гражданской службы

и повышение качества его формирования;
б) совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских

служащих РФ, повышение их профессионализма и компетентности;
в) повышение престижа гражданской службы;
г) совершенствование антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы.
В Указе говорилось о необходимости:
до 2019 г. осуществить переход к использованию федеральными государственными органами

единой информационной системы управления кадровым составом гражданской службы;
до 2018 г. внедрить в федеральных государственных органах электронный кадровый

документооборот и обеспечить автоматизированную проверку сведений, представляемых
гражданами, поступающими на федеральную государственную гражданскую службу;
до 2018 г. внедрить единую методику проведения конкурсов;
начиная с 2017 г. обеспечивать кандидатам на замещение вакантных должностей гражданской

службы и включение в кадровый резерв государственных органов возможность представления в
электронном виде документов для участия в конкурсе.
Надо признать, что в целом выполнение запланированных мероприятий было осуществлено.

В следующих параграфах данной работы будут проанализированы основные из них и отмечены
проблемы и перспективы развития гражданской службы.
Реализация вышеназванных задач основывалась на распоряжении Правительства РФ от 12

сентября 2016 г. N 1919-Р "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") по реализации
основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на
2016 - 2018 годы".

...
Следует также отметить, что все действия, включенные в план мероприятий ("дорожной
карты") по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы РФ
на 2016 - 2018 годы, осуществлялись федеральными государственными органами в рамках
текущей деятельности и за счет средств федерального бюджета, выделяемых данным органам для
руководства и управления в рамках осуществляемых ими функций. Представляется, что такой
способ финансирования является наиболее оптимальным и будет способствовать повышению
ответственности исполнителей указанных мероприятий.
В настоящее время положено начало реализации пятого этапа развития гражданской службы.
Указом Президента РФ от 24 июня 2019 г. N 288 были утверждены основные направления ее
развития на 2019 - 2021 гг. Большое внимание в нем уделено вопросам совершенствования порядка
отбора кандидатов на замещение должностей гражданской службы.
Развитие государственной гражданской службы направлено также на "совершенствование

порядка назначения на должности государственной гражданской службы", "стимулирование
гражданских служащих к повышению эффективности своей профессиональной служебной
деятельности, развитие системы государственных правовых и социальных гарантий на
гражданской службе", "внедрение новых форм профессионального развития гражданских
служащих", "ускоренное внедрение информационно-коммуникационных технологий в
государственных органах в целях повышения качества кадровой работы".
Кроме того, в Указе уделено внимание внедрению единой методики прохождения испытания
на гражданской службе в федеральных органах исполнительной власти и обеспечению
совершенствования на основе единых методологических подходов порядка проведения аттестации
гражданских служащих. Упоминается в нем и о совершенствовании порядка проведения
аттестации гражданских служащих. Следует отметить, что данный вопрос был забыт в период
реформирования и развития гражданской службы. Вопросы проведения аттестации упоминаются в
законодательстве впервые <1>.
--------------------------------
<1> Автор этих строк еще в 2007 г. высказывала ряд идей относительно совершенствования
методологических подходов порядка проведения аттестации гражданских служащих. См.:
Ростовцева Ю.В. Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации:
правовые и организационные проблемы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
Хочется верить, что в процессе реализации мероприятий по развитию государственной

службы будут приняты все необходимые меры по совершенствованию нормативной правовой
базы, что позволит завершить качественное преобразование системы государственной службы,
оптимизировать ее организацию и функционирование на основе установленных принципов,
внедрить в этой сфере современные кадровые, информационные, образовательные,
управленческие и антикоррупционные технологии.
§ 2. Понятие и система государственной службы

Российской Федерации

...
В условиях модернизации государственного управления в Российской Федерации, как уже

указывалось, особое внимание уделяется реформе государственной службы, возрастает ее роль как
правового механизма, призванного обеспечить реализацию функций государства, от которого в
решающей степени зависит эффективность функционирования всех сфер жизни общества.
Государственная служба - важнейший институт государства. Она на всем пространстве

России должна быть в высшей степени организационно отлажена, законодательно урегулирована,
укомплектована специалистами высшей квалификации, способными анализировать происходящие
процессы, обеспечивать организацию и проведение в жизнь принятых решений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Текст лекций.
Екатеринбург, 1995. С. 11.
Изучение государственной службы необходимо начать с определения ее понятия. Еще

дореволюционные юристы пытались сформулировать дефиницию государственной службы. Под
государственной службой понималась в основном совокупность отношений, возникающих между
государством и лицами, которые являются его служащими и проводят в жизнь волю государства.
Например, О. Эйхельман считал, что государственная служба есть "исполнение лицом, по

собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности,
по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в учреждениях государственного
управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой
чинов, знаков отличия и пенсии" <1>.
--------------------------------
<1> Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России и Устава

о службе по определению от правительства. Киев, 1890. С. 76.
По мнению А.Д. Градовского, основоположника государственного права как науки в России,

"под именем государственной службы мы разумеем известное юридическое отношение,
возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной
должности" <1>.
--------------------------------
<1> Градовский А.Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. СПб., 1908. С. 47.
Видный государствовед Н.М. Коркунов под службой государству понимал всякую

деятельность на пользу государству, а в узком смысле определял ее как особое публично-правовое
отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием

...
обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению

определенной задачи государственной деятельности <1>. Если учесть, что Н.М. Коркунов
рассматривал государственную службу в широком смысле слова как социальный институт,
который представляет собой устойчивую форму организации совместной деятельности лиц,
"совершаемую от лица государства", и реализует функции государства, то становится очевидно,
что государственная служба возникла с момента образования государства.
--------------------------------
<1> См.: Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 271.
Долгое время понятие "государственная служба" не фиксировалось в законодательстве.

Впервые оно было нормативно закреплено в п. 1 ст. 2 Закона об основах государственной службы,
где под государственной службой понималась профессиональная деятельность граждан РФ по
обеспечению исполнения полномочий только государственных органов и лиц, замещающих
государственные должности Российской Федерации и ее субъектов. Позднее оно было
скорректировано в ст. 1 Закона о системе государственной службы.
В соответствии с п. 1 ст. 1 указанного Закона государственная служба РФ - это

профессиональная служебная деятельность граждан России по обеспечению исполнения
полномочий:
Российской Федерации;
федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
субъектов РФ;
органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ;
лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами

для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами

субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов
РФ.
В настоящее время к числу субъектов, для обеспечения исполнения полномочий которых

предназначена государственная служба, относятся также Российская Федерация и ее субъекты.
Сейчас служба в государственных организациях рассматривается как обычная наемная

работа, не имеющая ничего общего с государственной службой.

...
Закон о системе государственной службы вводит новую видовую классификацию

государственной службы.
Если ранее согласно Закону об основах государственной службы государственная служба

подразделялась только на федеральную и субъектов РФ, то теперь единая система государственной
службы подразделяется не только в зависимости от уровня осуществления государственной
власти, но и в зависимости от правового положения государственных служащих.
В соответствии с Законом о системе государственной службы система государственной

службы первоначально включала государственную гражданскую, военную и правоохранительную
службу. Однако данная система не получила реализации в полной мере. В частности, положение о
том, что функционирование системы государственной службы обеспечивается федеральными
законами о видах государственной службы, не было реализовано в отношении
правоохранительной службы.
Одной из причин, по которой федеральный закон о правоохранительной службе не был

принят, называется отсутствие в законодательстве РФ определения понятия "правоохранительный
орган", т.е. в нем не закреплены критерии и признаки, которым этот орган должен соответствовать
<1>. Не определены также государственные органы, которые являются правоохранительными.
Представляется, что такое обоснование не может рассматриваться как истинная причина
отсутствия закона о правоохранительной деятельности.
--------------------------------
<1> См.: Разъяснения Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и

вопросам местного самоуправления (по состоянию на 13 июля 2015 года). URL:
http://komitet4.km.duma.gov.ru.
Прежде всего перед законодателем стояла задача определить, какие должности будут
относиться к правоохранительным видам деятельности. Общеизвестна практика совмещения
различных должностей нескольких видов государственной службы в рамках одного органа
государственной власти. Необходимо было определить характерные черты, свойственные
правоохранительной службе как особому виду деятельности, направленной на выполнение
правоохранительных функций, а также установить порядок ее прохождения.
В полной мере заслуживает поддержки позиция Б.В. Россинского. По его мнению, коренным
отличием правового положения государственных служащих в традиционно называемых
"правоохранительных органах" и в некоторых других органах исполнительной власти (например, в
системах МЧС России, МИД России) от правового положения государственных служащих
обычной федеральной государственной гражданской службы является наличие у государственных
служащих, проходящих службу в органах и организациях, относящихся к этим системам,
специального звания или дипломатического ранга <1>.
--------------------------------

...
<1> См.: Россинский Б.В. О необходимости уточнения понятия государственной службы //

Модернизация экономики России. Итоги и перспективы: В 2 кн. Кн. 2. М., 2003. С. 194 - 195.
Единая система государственной службы, указывает Б.В. Россинский, должна включать такие
виды государственной службы, как: 1) федеральная гражданская служба и государственная
гражданская служба субъекта РФ; 2) федеральная государственная служба в Вооруженных Силах
РФ, других войсках и воинских формированиях РФ; 3) федеральная государственная служба лиц,
имеющих специальные звания или дипломатические ранги <1>.
--------------------------------
<1> См.: Россинский Б.В. О законодательной дефиниции государственной службы // История

становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 162.
К сожалению, в законодательстве не обобщена специфика правового положения

государственных служащих, которые осуществляют правоохранительную деятельность в
различных органах государственной власти. И вследствие этого вопрос о содержании, которое
законодатель вложил в понятие "государственная служба иных видов", остается открытым.
Прежде чем перейти к рассмотрению видов служебной деятельности, которые могли бы быть
включены в понятие "государственная служба иных видов", необходимо остановиться на
отдельных аспектах, не вызывающих сомнения.
Во-первых, в соответствии с п. 3 ст. 2 Закона о системе государственной службы

государственная служба иных видов является видом федеральной государственной службы. И в
силу этого правовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.
Во-вторых, данным Законом устанавливается, что государственная служба иных видов

регламентируется федеральными законами. Таким образом, речь идет о служебной деятельности
граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и федеральных
По сути, законодательно закреплены только эти два положения, на основании которых можно
предполагать, какие виды служебной деятельности могут быть отнесены к понятию
"государственная служба иных видов".
После внесенных изменений перечень видов государственной службы стал открытым и

включает не три вида государственной службы, а неопределенное количество. Такой подход в
определенной степени тяготеет к практике, когда по каждому виду правоохранительной службы
принимается отдельный правовой акт.
Рассмотрим отдельные виды государственной службы, которые могли бы быть отнесены к

рассматриваемому понятию.

...
В качестве бесспорного достижения необходимо отметить принятие Федерального закона от

19 июля 2018 г. N 197-ФЗ "О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и
о внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих
уголовные наказания в виде лишения свободы". Данный Закон готовился длительное время и его
вступление в силу является долгожданным событием. В нем предусмотрено, что служба в
уголовно-исполнительной системе - это вид федеральной государственной службы,
представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях в
уголовно-исполнительной системе РФ. Кроме того, необходимо подчеркнуть, что этим Законом
обеспечивается взаимосвязь всех видов государственной и муниципальной службы, а сама служба
в уголовно-исполнительной системе встраивается в единую систему государственной службы.
К иным видам государственной службы следует отнести и службу в органах внутренних дел.
Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах
внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации" данная служба осуществляется в соответствии с основными принципами
построения и функционирования системы государственной службы РФ. Устанавливается
взаимосвязь службы в органах внутренних дел, государственной службы иных видов и
муниципальной службы. Перечень типовых должностей в органах внутренних дел и
соответствующих им специальных званий утверждается Президентом РФ.
В ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах
Российской Федерации" закреплено, что служба в таможенных органах является особым видом
государственной службы граждан РФ, осуществляющих профессиональную деятельность по
реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему
правоохранительных органов РФ. Однако данный Закон не устанавливает взаимосвязь службы в
таможенных органах с государственной службой иных видов и муниципальной службой.
В качестве государственной службы иных видов можно также рассматривать службу в

органах прокуратуры и в Следственном комитете РФ.
В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре

Российской Федерации" служба в органах и организациях прокуратуры является федеральной
государственной службой. Прокурорские работники являются федеральными государственными
служащими, исполняющими обязанности по должности федеральной государственной службы. И
хотя указанный Закон прямо не предусматривает взаимосвязь с другими видами государственной
службы, в части ограничений, запретов и обязанностей сотрудников прокуратуры он содержит
отсылки к Закону о государственной гражданской службе.
Служба в Следственном комитете РФ является федеральной государственной службой, а

сотрудники Комитета являются федеральными государственными служащими, исполняющими
обязанности по замещаемой должности федеральной государственной службы с учетом
особенностей, предусмотренных федеральными законами <1>.
--------------------------------

...
<1> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете
Российской Федерации".
В Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах" деятельность

приставов не определяется как особый вид государственной службы. Однако анализ правового
положения судебных приставов позволяет отнести ее к иным видам государственной службы. В
последние годы в экспертном и научном сообществе активно обсуждается необходимость
подготовки новой редакции Федерального закона о службе судебных приставов, которая бы могла
в полной мере закрепить их особый правовой статус. Однако, к сожалению, эта идея остается пока
нереализованной.
Наряду с действующим правовым регулированием необходимо отметить и планируемые

изменения законодательства. В частности, в феврале 2017 г. в Государственную Думу был внесен
подготовленный Верховным Судом РФ проект Федерального закона N 102341-7 "О
государственной судебной службе Российской Федерации". По мнению его разработчиков, в связи
с важной ролью судебной власти и спецификой выполняемых ею функций судебную службу РФ
целесообразно выделить в самостоятельный вид государственной службы. Данный законопроект
направлен на установление особого статуса государственного служащего судебной службы РФ,
правовых, организационных и финансово-экономических условий прохождения государственной
судебной службы. Однако Правительство РФ в своем заключении справедливо указало на то, что
внесенный законопроект не позволяет установить наличие специфики служебной деятельности в
судебных органах <1>.
--------------------------------
<1> См.: Заключение Правительства РФ от 10 февраля 2017 г. N 946п-П17 на проект

Федерального закона "О государственной судебной службе Российской Федерации", внесенный в
Государственную Думу Верховным Судом РФ. Доступ из СПС "КонсультантПлюс". URL:
http://asozd.duma.gov.ru/.
В начале 2000-х гг. активно обсуждалась идея о необходимости выделения в качестве

самостоятельного вида государственной службы парламентской службы, поскольку служебная
деятельность государственных служащих в Федеральном Собрании обладает особой спецификой,
так как сопряжена с обеспечением законодательного процесса. Тем не менее предложение о
формировании парламентской службы не нашло воплощения.
Отдельного внимания заслуживает институт государственной гражданской службы.

Государственная гражданская служба - это публично-правовой институт, представляющий собой
профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях гражданской службы,
содержанием которой является оказание государственных услуг и осуществление публичных
функций <1>.
--------------------------------
<1> Данное определение соответствует положениям и принципам, которые предусмотрены в

...
Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации.
Как указывает А.А. Гришковец, недостаточно лишь назвать гражданскую службу публично-
правовым институтом. Ее следует таковым сделать путем внесения основополагающих изменений
в законодательство, закрепления в нем неких постулатов, наличие которых позволит
идентифицировать деятельность кадров государственного аппарата как гражданскую службу, а не
обычную наемную работу <1>.
--------------------------------
<1> См.: Гришковец А.А. Государственная гражданская служба: проблемы становления //

Административная реформа: проблемы развития и совершенствования / Труды Института
государства и права РАН. 2006. N 2. С. 107.
Необходимо подчеркнуть, что гражданская служба представляет собой профессиональную

служебную деятельность на должностях гражданской службы, которая принципиально отличается
от всех других видов практической и духовной деятельности человека <1>. "Профессиональная
деятельность" и есть то основополагающее понятие, которое находится в центре всех
предлагаемых законодателем мер по реформированию гражданской службы. Однако в
законодательстве о государственной службе его определение отсутствует.
--------------------------------
<1> См.: Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики. М., 2007. С.
74.
В современной литературе под профессиональной деятельностью понимается активность

человека, направленная на преобразование предмета труда с целью получения результата,
отвечающего общественным и личным материальным и духовным потребностям <1>.
--------------------------------
<1> См.: Акмеология: Учебник / Под общ. ред. А.А. Деркача. М., 2002. С. 308 - 309.
По мнению американского теоретика и практика государственного управления Ф.К. Мошера,

под профессиональностью следует понимать: 1) четко и разумно очерченное поле деятельности; 2)
наличие высшего образования; 3) пожизненную карьеру. По его мнению, профессионализм и
государственность взаимосвязаны друг с другом. Профессионализм выступает как связующее
звено между теоретическими знаниями, с одной стороны, и целями деятельности государства - с
другой <1>.
--------------------------------
<1> См.: Mosher F.C. The Professional State Public Administration. Concept and Cases. Boston;

...
Toronto, 1996. P. 173 - 192.
Таким образом, профессионализм гражданских служащих подразумевает:
1) наличие соответствующего образования, компетентности, знаний и опыта работы;
2) наличие организаторских способностей, умения грамотно и эффективно (с высокой

степенью результативности) решать возникающие управленческие задачи, при этом использовать
как традиционные, так и нетрадиционные методы;
3) постоянное занятие только гражданской службой (запрет на предпринимательство и т.п.),

превращение ее в своеобразный образ жизни;
4) своевременное и полное выполнение четко прописанных функциональных обязанностей.
Гражданская служба отличается от других видов профессиональной деятельности тем, что не

является службой конкретному органу государственной власти, а тем более конкретному
руководителю. С ее помощью реализуется власть государства в интересах общества. Нельзя не
согласиться с И. Бентамом, что "на государственной службе все пронизано идеями власти и
властвования, защиты государственных и общественных интересов, прав и свобод гражданина и
человека. А в идеале - благодеяния, добра и счастья" <1>.
--------------------------------
<1> Бентам И. Введение в основания нравственности и законодательства. М., 1998. С. 10.
Гражданская служба имеет профессиональный характер с точки зрения как целей и качества
выполняемых действий, так и эффективности исполнения функций. В то же время, как верно
отметил В.В. Черепанов, гражданская служба носит политико-административный характер по
результатам своей деятельности и правовой характер по своей сути <1>.
--------------------------------
<1> См.: Черепанов В.В. Указ. соч. С. 74.
Если учесть, что гражданская служба - это профессиональная деятельность, то службу

гражданина в качестве гражданского служащего следует рассматривать как профессию.
Под профессией гражданского служащего понимается вид основной, стабильной и

конкретной служебной деятельности лица, владеющего комплексом определенных знаний и
навыков, приобретенных в результате специальной подготовки и опыта службы. Поступая на
гражданскую службу, служащие должны стремиться посвятить ей наиболее активную часть своей
трудовой жизни, а не использовать в качестве стартовой площадки для последующего перехода на

...
более престижную и высокооплачиваемую работу в коммерческие структуры.
Основной нормативный правовой акт для государственной гражданской службы - Закон о

гражданской службе, который устанавливает правовые, организационные и экономические основы
государственной гражданской службы.
На государственных гражданских служащих в определенной степени распространяется

трудовое законодательство. Однако Закон о гражданской службе устанавливает однозначный
приоритет специального законодательства о государственной службе над нормами трудового
права, определяя, что последние могут применяться к отношениям, связанным с гражданской
службой, лишь в части, не урегулированной данным Законом (например, вопросы материальной
ответственности государственных гражданских служащих, предоставления учебного отпуска
государственному гражданскому служащему и др.).
Многие вопросы организации государственной гражданской службы в настоящее время

урегулированы подзаконными актами, а также актами федеральных органов исполнительной
власти, в которых предусматриваются особенности прохождения государственной службы в
конкретных государственных органах.
Субъекты РФ также могут принимать законы и подзаконные акты в сфере государственной

гражданской службы. Правотворчество субъектов РФ в этой сфере весьма динамично.
Конституции и уставы большинства субъектов РФ содержат положения о государственной

службе РФ. В уставах некоторых субъектов РФ выделены даже специальные разделы,
посвященные регулированию государственной службы данного субъекта РФ (например, Устав
Пензенской области от 10 сентября 1996 г., Устав Астраханской области, принятый Законом
Астраханской области от 9 апреля 1997 г. N 21/2007-ОЗ и др.).
Отличительной особенностью регионального законодательства являлась тенденция к

воспроизводству норм и положений федерального законодательства на всех этапах
реформирования государственной службы.
Таким образом, ключевая роль в развитии системы государственной службы субъектов РФ

принадлежит Закону о гражданской службе. Значительная часть вопросов, ранее относящихся к
компетенции субъектов РФ по правовому регулированию государственной гражданской службы,
сегодня принадлежит Российской Федерации. Общие принципы построения и основополагающие
правовые институты государственной службы (прохождение государственной службы, статус
государственных служащих, прекращение государственной службы) должны быть едиными для
федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов РФ.
Хочется надеяться, что реформа государственной службы позволит повысить уровень и

качество правового регулирования государственной службы, имея в виду создание ее
законодательных основ.

...
§ 3. Поступление на государственную гражданскую службу

по конкурсу, ее прохождение с использованием современных
кадровых технологий и прекращение
Конкурсные правоотношения, реализующиеся в процессе прохождения государственной

гражданской службы, в качестве своей первоосновы имеют ряд принципиальных положений,
непосредственно закрепленных в российском законодательстве.
По мнению В.С. Нечипоренко, конкурс заключается в особом порядке подбора кадров на

определенные должности на основании решения конкурсной комиссии как коллегиального органа;
это решение об избрании на должность одного из участников конкурса является обязательным для
администрации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Нечипоренко В.С. Вакантные должности государственной службы: пути

совершенствования отбора // Государственная гражданская служба в России: опыт и проблемы
становления: Матер. Всерос. науч.-практ. конф. / Под общ. ред. А.И. Турчинова. М., 2005. С. 123.
Анализируя понятие "конкурс" как один из способов установления квалификации

работников, Н.В. Закалюжная характеризует его как организационно-правовую форму определения
квалификации работников, выражающуюся в особом порядке отбора наиболее подходящих с точки
зрения деловых качеств претендентов на соответствующую должность (работу), проводимого
работодателем в соответствии с установленными правилами и положениями в целях
рационального использования персонала, содействия развитию стабильных трудовых
правоотношений, а также обеспечения равенства лиц, поступающих на работу (должность) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Закалюжная Н.В. Организационно-правовые формы определения квалификации

работников: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 32.
Законодатель, конкретизируя конституционное право граждан РФ на равный доступ к

государственной службе, устанавливает четыре вида требований к гражданину, поступающему на
гражданскую службу:
1) наличие гражданства РФ;
2) достижение возраста 18 лет;
3) знание государственного языка РФ;
4) соответствие квалификационным требованиям, установленным Законом о гражданской

...
службе.
На гражданскую службу вправе поступать только граждане РФ. Иностранные граждане и

лица без гражданства такого права не имеют. Отсутствует право поступления на гражданскую
службу и у лиц, имеющих двойное гражданство, если международным договором РФ прямо не
предусмотрена такая возможность.
Несмотря на то что Трудовой кодекс РФ (далее - ТК РФ) допускает прием на работу по

общему правилу с 16 лет, право поступления на гражданскую службу возникает у гражданина с 18
лет. Повышение возраста по сравнению с общими требованиями, установленными ТК РФ,
обусловлено спецификой профессиональной служебной деятельности гражданского служащего,
его более высокой по сравнению с другими работниками ответственностью за выполнение
возложенных функций, а также особыми требованиями, предъявляемыми Законом о гражданской
службе.
Исчерпывающий перечень квалификационных требований к должностям гражданской

службы содержится в ст. 12 Закона о гражданской службе.
В зависимости от категорий и групп должностей гражданской службы к гражданским

служащим предъявляются соответствующие квалификационные требования, связанные с уровнем
образования, стажем гражданской службы или стажем (опытом) работы по специальности,
направлению подготовки, профессиональными знаниями и умениями, необходимыми для
исполнения должностных обязанностей, а также при наличии соответствующего решения
представителя нанимателя, - к специальности, направлению подготовки <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 30 июня 2016 г. N 224-ФЗ "О внесении изменений в
Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и
Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы

устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы,
областью и видом профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Конкретизация квалификационных требований к соответствующим должностям гражданской

службы, учрежденным в конкретных государственных органах, проявляется в должностных
регламентах.
К числу квалификационных требований к уровню профессионального образования

претендентов на должности категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты"
высшей и главной групп должностей гражданской службы относится наличие высшего
образования не ниже уровня специалитета, магистратуры.

...
Данные квалификационные требования не применяются:
к гражданам, претендующим на замещение указанных должностей гражданской службы, и

гражданским служащим, замещающим указанные должности, получившим высшее
профессиональное образование до 29 августа 1996 г.;
гражданским служащим, имеющим высшее образование не выше бакалавриата, назначенным

на указанные должности до дня вступления в силу настоящих изменений, в отношении
замещаемых ими должностей гражданской службы (1 июля 2016 г.).
Для замещения должностей гражданской службы категорий "руководители", "помощники

(советники)" ведущей группы должностей гражданской службы, категории "специалисты"
ведущей и старшей групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие
специалисты" главной и ведущей групп должностей гражданской службы обязательно наличие
высшего образования.
Для замещения должностей гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты"

старшей и младшей групп должностей гражданской службы обязательно наличие
профессионального образования.
Следующим квалификационным требованием к должностям гражданской службы является

стаж гражданской службы или стаж (опыт) работы по специальности или направлению
подготовки, который необходим для замещения должности гражданской службы той или иной
группы. Стаж службы (работы) представляет собой временной интервал приобретения
профессионального опыта и его качество. Под профессиональным опытом понимается часть
жизненного опыта, накопленного в сфере профессиональной деятельности.
Данные требования предъявляются к уровню владения конкретной предметной областью

должности и свидетельствуют о квалификации специалиста.
Согласно ч. 5 ст. 12 Закона о гражданской службе квалификационные требования к стажу

гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки для
федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ, для гражданских
служащих субъекта РФ - законом субъекта РФ.
На федеральном уровне первоначально был принят Указ Президента РФ от 27 сентября 2005

г. N 1131 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы
(государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных
государственных гражданских служащих". В настоящее время действует Указ Президента РФ от 16
января 2017 г. N 16 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской
службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для
замещения должностей федеральной государственной гражданской службы".

...
В Указе Президента РФ от 12 октября 2017 г. N 478 "О внесении изменений в Указ

Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. N 16 "О квалификационных требованиях к
стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению
подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной
гражданской службы" были снижены минимальные требования к стажу государственной службы и
работы по специальности, необходимые для замещения должностей федеральной государственной
гражданской службы:
для высших должностей - с шести до четырех лет (для стажа работы по специальности - с
семи до четырех лет);
для главных должностей - с четырех до двух лет (для стажа работы по специальности - с пяти
до двух лет).
Для ведущих должностей требования к стажу отменены.
Помимо этого, минимальные квалификационные требования к стажу для лиц с дипломом

специалиста или магистра с отличием размером в один год теперь устанавливаются для замещения
главных, а не ведущих должностей.
Указом Президента РФ от 2 февраля 2013 г. N 87 "Вопросы федеральной государственной

гражданской службы" срок федеральной государственной гражданской службы иным служащим,
достигшим предельного возраста пребывания на гражданской службе, замещающим должности
гражданской службы категории "руководители" высшей группы должностей гражданской службы,
с их согласия может быть продлен назначившими их на должность федеральными органами
государственной власти, федеральными государственными органами или соответствующими
должностными лицами, но не свыше чем до достижения возраста 70 лет.
Развитие института гражданской службы создает организационно-правовые возможности,

которые формируют в Российской Федерации государственную гражданскую службу, являющуюся
важным элементом результативности и эффективности всей системы государственной власти.
Этот институт является основным в реализации различных государственных программ и

направлений национальной политики. Чтобы подобная деятельность функционировала в нужном
русле, должен быть установлен контроль за субъектами, которые осуществляют любые процедуры
и процессы, связанные с государственной службой. Прежде всего это особенности принятия на
службу - ведь именно от того, кто осуществляет действия по реализации функций того или иного
органа, зависит не столько деятельность определенного министерства, агентства или службы,
сколько жизнь и деятельность всех граждан страны. Каждый гражданин в категориях служащих
должен неукоснительно соблюдать требования, предъявляемые для реализации функций и
решения различных процедурных вопросов, а также осознавать свою ответственность; от работы
каждого служащего зависит функционирование всей системы власти в стране.
Следует отметить, что если должностным регламентом федерального государственного

...
гражданского служащего предусмотрены квалификационные требования к специальности,

направлению подготовки, которые необходимы для замещения должности федеральной
государственной гражданской службы, то при исчислении стажа работы по специальности,
направлению подготовки в указанный стаж включаются периоды работы по этой специальности,
этому направлению подготовки после получения гражданином (федеральным государственным
гражданским служащим) документа об образовании и (или) о квалификации по указанным
специальности, направлению подготовки.
Если же должностным регламентом федерального государственного гражданского служащего

не предусмотрены квалификационные требования к специальности, направлению подготовки, то
при исчислении стажа работы по специальности, направлению подготовки в указанный стаж
включаются периоды работы гражданина (федерального государственного гражданского
служащего), при выполнении которой получены знания и умения, необходимые для исполнения
должностных обязанностей по должности федеральной государственной гражданской службы,
после получения им документа о профессиональном образовании того уровня, который
соответствует квалификационным требованиям для замещения должности федеральной
государственной гражданской службы.
Помимо уровня профессионального образования, стажа гражданской службы или стажа

(опыта) работы по специальности, направлению подготовки до 2016 г. устанавливались требования
к профессиональным знаниям и навыкам.
Законодательство не содержало перечня квалификационных требований к профессиональным

знаниям и навыкам гражданских служащих, они устанавливались непосредственно
представителем нанимателя соответствующего государственного органа <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Приказ Минфина России от 22 декабря 2009 г. N 142н "Об утверждении
квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для
исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими
служащими федеральных служб, находящихся в ведении Министерства финансов Российской
Федерации, и их территориальных органов, назначаемыми на должность Министром финансов
Российской Федерации"; Приказ Росаккредитации от 23 января 2012 г. N 30 "Об утверждении
квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для
исполнения должностных обязанностей федеральных государственных гражданских служащих
центрального аппарата Федеральной службы по аккредитации"; Приказ Минтранса России от 17
декабря 2009 г. N 236 "О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и
навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей государственными
гражданскими служащими Министерства транспорта Российской Федерации"; Приказ
Рособоронзаказа от 2 февраля 2007 г. N 38 "Об утверждении квалификационных требований к
профессиональным знаниям и навыкам федеральных государственных гражданских служащих
центрального аппарата Федеральной службы по оборонному заказу" и др.
Минтруд России утвердил Справочник квалификационных требований к специальностям,

...
направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей

государственной гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной
деятельности государственных гражданских служащих. В нем предусмотрены базовые
квалификационные требования и профессионально-функциональные требования, которые
устанавливаются в зависимости от области профессиональной деятельности.
На сегодняшний день подобные требования содержатся в должностных регламентах.
В соответствии со ст. 22 Закона о гражданской службе поступление гражданина на

гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским
служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса.
Конкурс заключается в компетентной оценке профессионального уровня претендентов на
замещение должности и их соответствия установленным для данной должности
квалификационным требованиям.
В ч. 2 указанной статьи перечисляются случаи, когда конкурс не проводится. Постановлением

Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2009 г. N 2-П ч. 4 данной статьи, предусматривающая
случаи, в которых конкурс для замещения должности государственной гражданской службы может
не проводиться, признана соответствующей Конституции РФ.
Порядок проведения конкурса на замещение вакантных должностей урегулирован

Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской
службы Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112.
Для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы правовым

актом соответствующего государственного органа образуется конкурсная комиссия <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Приказ Минфина России от 21 апреля 2011 г. N 49н "Об утверждении
Порядка и сроков работы конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение вакантных
должностей государственной гражданской службы в Министерстве финансов Российской
Федерации и Методики проведения конкурса на замещение вакантных должностей
государственной гражданской службы в Министерстве финансов Российской Федерации"; Приказ
Минэкономразвития России от 11 февраля 2009 г. N 43 "Об утверждении Методики проведения
конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, сроков и
порядка работы конкурсных комиссий Министерства экономического развития Российской
Федерации" и др.
В состав конкурсной комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им

гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и
кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором проводится конкурс
на замещение вакантной должности гражданской службы), представитель соответствующего
органа по управлению государственной службой, а также представители научных и

...
образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению

государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов
- специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных
данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее 1/4 от общего
количества членов конкурсной комиссии.
Вопрос о вознаграждении независимых экспертов на федеральном уровне решен

Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2005 г. N 509 "О порядке оплаты труда
независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий,
образуемых федеральными государственными органами". Оплата их труда осуществляется на
основе договора, заключенного между федеральным государственным органом и независимым
экспертом, из средств федерального бюджета, предназначенных на содержание федеральных
государственных органов и их аппаратов. Так, ставка почасовой оплаты труда независимых
экспертов, включаемых в состав аттестационной комиссии, установлена в размере 80 руб. В
субъектах РФ финансирование расходов на оплату труда независимых экспертов осуществляется
из средств региональных бюджетов. При этом ставка почасовой оплаты их труда в отдельных
субъектах устанавливается в размере более 80 руб. (например, Постановлением губернатора
Московской области от 26 октября 2006 г. N 142-ПГ "Об оплате труда независимых экспертов,
включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, а также комиссии по соблюдению
требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Московской
области и урегулированию конфликта интересов, образуемых органами государственной власти
Московской области и государственными органами Московской области" такая ставка установлена
в размере 220 руб.).
В состав конкурсной комиссии в федеральном органе исполнительной власти, при котором в

соответствии со ст. 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате
Российской Федерации" образован общественный совет, а также в органе исполнительной власти
субъекта РФ, при котором в соответствии с нормативным правовым актом субъекта РФ образован
общественный совет, включаются представители указанных общественных советов. Общее число
этих представителей и независимых экспертов должно составлять не менее 1/4 от общего числа
членов конкурсной комиссии.
За последние два года произошло много изменений в сфере организации и проведения

конкурса.
В Указе Президента РФ от 11 августа 2016 г. N 403 "Об Основных направлениях развития

государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы" в числе
основных направлений развития государственной гражданской службы на 2016 - 2018 гг.
значилось "создание единого информационно-коммуникационного пространства в системе
гражданской службы". В этих целях было запланировано внедрить электронный кадровый
документооборот и автоматизированную проверку сведений, представляемых гражданами,
поступающими на службу, а также осуществить переход к использованию федеральными
государственными органами единой информационной системы управления кадровым составом.
В конце 2017 г. в законодательство о государственной службе были внесены изменения,

направленные на развитие информатизации кадровой работы государственных органов <1>. Одна

...
из новелл законодательства связана с использованием государственных информационных систем

(ГИС) на государственной службе. В настоящее время в сфере государственной службы
используется ГИС "Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров" <2>,
в рамках которой функционирует Единая информационная система управления кадровым составом
(ЕИСУ КС).
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2017 г. N 423-ФЗ "О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования государственных
информационных систем на государственной гражданской службе Российской Федерации".
<2> URL: https://gossluzhba.gov.ru.
В целях информационного обеспечения федеральной гражданской службы и оптимизации

работы кадровых служб федеральных государственных органов используется федеральная
государственная информационная система в области государственной службы в порядке,
определяемом Правительством РФ <1>. При этом сведения из личного дела гражданского
служащего должны храниться не просто на электронных носителях в самом государственном
органе, а в базах государственных информационных систем. Актуальными становятся вопросы
защиты от несанкционированного доступа и копирования такой информации, которая на
сегодняшний день не обеспечена. До сих пор отсутствует нормативная основа применения
криптографической защиты информации.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 5 марта 2018 г. N 227 "О некоторых мерах по
внедрению информационных технологий в кадровую работу на государственной гражданской
службе Российской Федерации" (вместе с "Правилами представления документов в электронном
виде кандидатом для участия в конкурсах на замещение вакантной должности государственной
гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв федерального
государственного органа", "Правилами автоматизированной проверки сведений, представленных в
электронном виде кандидатом для участия в конкурсах на замещение вакантной должности
государственной гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв
федерального государственного органа").
Законом о гражданской службе для информационного обеспечения государственной

гражданской службы субъектов РФ и оптимизации работы кадровых служб государственных
органов субъекта РФ в нормативном правовом акте должно быть предусмотрено использование
федеральной государственной информационной системы в области государственной службы или
создание государственной информационной системы в области государственной гражданской
службы субъектов РФ.
При этом государственная информационная система субъектов РФ должна быть совместима с

федеральной государственной информационной системой в области государственной службы и

...
соответствовать требованиям к объему и содержанию сведений о кадровом обеспечении

государственных органов, подлежащих хранению, обработке и передаче информации в
электронном виде <1>.
--------------------------------
<1> Например, в Республике Татарстан еще в 2014 г. была введена государственная

информационная система "Единая информационная система кадрового состава государственной
гражданской службы Республики Татарстан и муниципальной службы в Республике Татарстан".
Одним из нововведений относительно применения ЕИСУ КС стал новый порядок

организации и проведения конкурса на государственной гражданской службе. Все сведения о
конкурсе размещаются на сайтах государственного органа и ЕИСУ КС. С 1 октября 2017 г. имеется
возможность представления в государственный орган гражданином (гражданским служащим)
документов для участия в конкурсе на замещение вакантных должностей для включения в
кадровый резерв в электронном виде посредством единой системы <1>. Однако до марта 2018 г.
нормативно-правовая база предоставления такой информации не была создана. Постановлением
Правительства РФ от 5 марта 2018 г. N 227 утверждены меры по внедрению информационных
технологий в кадровую работу на государственной гражданской службе РФ. Чтобы откликнуться
на вакансию, необходимо пройти регистрацию на портале, подключить личный кабинет и
заполнить анкету, которая имеет вид электронного документа, аналогичного форме, утвержденной
распоряжением Правительства РФ от 26 мая 2005 г. N 667-р. Следует отметить, что через личный
кабинет можно отправить анкету и копии документов об образовании и трудовой деятельности в
соответствующий орган. При этом направляемые на конкурс документы должны соответствовать
ряду технических требований (формат документов, их размер и объем информации). Кроме того,
документы должны быть подписаны электронной подписью лица, которое указано в анкете как ее
подписавшее. Электронная подпись должна соответствовать требованиям законодательства РФ к
простой или усиленной квалифицированной электронной подписи. Больше в акте Правительства
РФ о порядке применения электронной подписи ничего не говорится. Как известно, простая
электронная подпись подтверждает факт формирования документа и подпись посредством
введения кодов, паролей, путем присвоения логина и пароля. Несколько иной порядок получения
усиленной квалифицированной электронной подписи. Во-первых, необходимо обратиться в
соответствующий удостоверяющий центр, во-вторых, подпись должна подтверждаться
специальным сертификатом, в-третьих, это всегда платно.
--------------------------------
<1> См.: Сороко А.В., Бакланов П.А., Солодова М.В. и др. Информационно-
коммуникационные технологии на государственной гражданской службе Российской Федерации //
Государственная служба. 2018. N 1. С. 33.
Представляется, все эти вопросы необходимо урегулировать на законодательном уровне

применительно к порядку представления документов в электронном виде кандидатом для участия
в конкурсах на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ и
включение в кадровый резерв федерального государственного органа.

...
Просмотр документов осуществляется уполномоченным лицом государственного органа,

ответственным за работу с единой системой в части приема документов, в срок, не превышающий
двух рабочих дней со дня поступления документов в единую систему. Сведения в документах,
поступивших в государственный орган, должны быть проверены в соответствии с Правилами,
утвержденными Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2018 г. N 227.
Важно обеспечить защиту и конфиденциальность персональных данных гражданских

служащих при их обработке, а также осуществлять автоматизированный контроль
своевременности прохождения всех этапов государственной гражданской службы.
Однако следует констатировать, что обеспечить проведение проверки таких сведений в

автоматическом режиме удалось не в полной мере. Представляется, что это уже следующий этап
развития информатизации кадровой работы государственных органов.
Следующая группа нововведений касается форматов и методов оценки при проведении

конкурса. Конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими
документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы,
осуществлении другой трудовой деятельности, а также на основе конкурсных процедур с
использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым
актам РФ методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов.
В рамках реализации Основных направлений развития государственной гражданской службы

на 2016 - 2018 годы было запланировано утверждение единой методики проведения конкурса.
Правительством РФ была утверждена единая методика проведения конкурсов на замещение
вакантных должностей государственной гражданской службы РФ и включение в кадровый резерв
государственных органов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 31 марта 2018 г. N 397 "Об утверждении

единой методики проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной
гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв государственных
органов".
С 18 апреля 2018 г. государственные органы, организуя и проводя конкурсы, должны

руководствоваться данным документом. При этом утвержденные ранее в государственных органах
методики проведения конкурсов требовалось привести в соответствие с ней.
Однако на сегодняшний день это осуществлено не во всех государственных органах.
Обязательными методами оценки при проведении конкурсов стали тестирование и

индивидуальное собеседование.

...
В качестве дополнительных методов оценки при проведении конкурсов Правительство РФ

рекомендует в зависимости от категории и группы должностей применять анкетирование,
проведение групповых дискуссий, написание реферата или иных письменных работ, подготовку
проекта документов.
Необходимо отметить, что все методы могут классифицироваться в соответствии с целевым

назначением на практические и прогностические. Большинство методов относятся к
практическим, т.е. позволяют оценить конкретные знания претендента (например, тестирование).
С помощью прогностических методов можно делать соответствующие прогнозы о будущей
деятельности оцениваемого (например, подготовка проекта документа и др.). Очевидно, что
каждый из этих методов обладает определенными достоинствами, но результаты, полученные с
помощью этих методов, нельзя рассматривать, не подвергая сомнению. Поэтому для получения
адекватных оценок целесообразно применять методы в совокупности, тем самым как бы
подтверждая первоначальную оценку результатами последующих методов, что позволит более
объективно оценить уровень профессионализма претендентов на замещение должностей
гражданской службы и выявить их потенциальные возможности.
При оценке профессиональных и личностных качеств кандидатов конкурсная комиссия

исходит из соответствующих квалификационных требований к вакантной должности гражданской
службы и других положений должностного регламента по этой должности, а также иных
положений, установленных законодательством РФ о государственной гражданской службе.
Заседание конкурсной комиссии проводится при наличии не менее двух кандидатов.

Заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее 2/3 от общего числа ее
членов. Решения по результатам проведения конкурса принимаются открытым голосованием
простым большинством голосов членов комиссии, присутствующих на заседании. При равенстве
голосов решающим является голос председателя комиссии.
В качестве одного из приоритетных направлений формирования кадрового состава

государственной службы Закон о гражданской службе называет применение современных
кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении. Содержание
кадровых технологий представляет собой совокупность последовательно производимых действий,
приемов, операций, которые позволяют либо получить информацию о возможностях человека
(способностях, профессиональных знаниях, умениях, навыках), либо сформировать качества,
требуемые для организации, либо изменить условия их реализации. Кадровые процессы должны
сопровождаться внедрением современных информационных технологий, которые требуют
высокого уровня культуры и грамотности государственных гражданских служащих в
информационно-коммуникационной сфере. Зачастую на практике отдельные государственные
служащие относятся к использованию и освоению информационных технологий с определенным
недоверием и пренебрежением. Представляется необходимым в рамках текущих изменений в
сфере профессионального развития государственных гражданских служащих больше внимания
уделять данным вопросам, обеспечивать повышение квалификации служащих, в том числе с
использованием новых информационно-компьютерных технологий.
В теории и практике организации гражданской службы особая роль отводится процессу ее

...
прохождения, который непосредственно влияет на формирование службы как профессиональной

деятельности и на повышение ее эффективности. Прохождение гражданской службы связано с
рядом жестко регламентированных служебных действий и кадровых процедур, которые
содействуют служебному росту гражданских служащих, обеспечивают успешное выполнение ими
должностных обязанностей.
Говоря о прохождении гражданской службы, следует отметить, что ни в законодательстве, ни

в юридической литературе нет четкого и единого определения этого понятия. Рассмотрим его в
трех временных промежутках: до 1995 г. (советский и первые годы постсоветского периода), 1995 -
2003 гг. (период действия Закона об основах государственной службы); после 2003 г. (когда были
приняты и вступили в силу Закон о системе государственной службы и Закон о гражданской
службе).
Как известно, трудовые отношения советских государственных служащих регулировались

нормами трудового права. Вместе с тем В.М. Манохин отмечал, что отношения, складывающиеся
в процессе деятельности государственных служащих и направленные на практическую
организацию исполнения государственных задач и функций, имеют специфический, относительно
самостоятельный характер и поэтому должны быть урегулированы специальным
законодательством <1>. Однако советское законодательство недостаточно полно регулировало
вопросы, связанные с прохождением государственной службы. Очевидно, это было связано не
только со слабым развитием законодательства в данной области, но и с недостаточной
теоретической разработкой проблем государственной службы. В основу организации работы с
кадрами государственных органов были положены принципы партийности и номенклатуры
должностей.
--------------------------------
<1> См.: Манохин В.М. Правовое регулирование советской государственной службы //

Советское государство и право. 1968. N 1. С. 35.
На законодательном уровне были урегулированы вопросы прохождения службы лишь в

отдельных отраслях управления - иностранные дела, морской флот, милиция, прокуратура, а также
отдельные вопросы прохождения службы - совместная служба родственников, совместительство и
заместительство и т.д. В ряде отраслей народного хозяйства и управления, как правило, в отраслях
транспорта и организациях государственного надзора, действовали уставы и положения службы -
морского флота, государственной лесной охраны, охраны государственных заповедников,
рыболовного надзора, в которых определялись организация и порядок прохождения службы
(например, Положение о государственной лесной охране Союза ССР, утвержденное
Постановлением СНК СССР от 26 августа 1939 г., Устав службы рыболовного надзора,
утвержденный Постановлением СНК СССР от 15 апреля 1938 г., и др.).
Институт прохождения советской государственной службы складывался из организации

подбора кадров, осуществления перемещения работников по службе, установления и реализации
способов увольнения с государственной службы <1>. Формально подбор, расстановка и
передвижение кадров осуществлялись с учетом политических, профессиональных и личных

...
качеств служащих, реально же все вопросы продвижения по службе решались по единоличному

решению руководителя. Результатом этого было отсутствие необходимого уровня
профессионализма государственных служащих.
--------------------------------
<1> См.: Аппарат управления социалистического государства: В 2 ч. Ч. 2. М., 1977. С. 205.
С принятием Закона об основах государственной службы институт прохождения

государственной службы впервые получил четкое законодательное закрепление. Вопросам
прохождения государственной службы посвящена гл. IV (ст. 21 - 25) Закона, где речь шла о
возникновении, развитии и прекращении государственно-служебных отношений. Законодатель
устанавливал порядок прохождения государственной службы, начиная с условий поступления на
службу, которые предусматривают ряд обязательных требований.
Широко распространен взгляд на прохождение службы как на практическое осуществление

функций государства в рамках конкретных полномочий по должности <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Манохин В.М. Государственная служба. М., 1966. С. 10.
По мнению Д.Н. Бахраха, "прохождение - это один из аспектов службы, который, кроме того,
включает ее осуществление (реализацию должностных полномочий), систему отбора, подготовки
кадров, материальное обеспечение и т.д." <1>. Прохождение службы - это динамика служебного
статуса лица, занимающего должность государственной службы, процесс пребывания в должности
<2>. Ю.Н. Старилов рассматривает прохождение государственной службы с практической точки
зрения как "длящийся процесс, начинающийся с возникновения государственно-служебных
отношений", т.е. с момента замещения служащим государственной должности, "с дальнейшим
перемещением работника по службе, проведением оценки и аттестации, и заканчивающийся
прекращением государственно-служебных отношений" <3>.
--------------------------------
<1> Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. С. 35.
<2> Там же.
<3> Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 389.
В соответствии с ч. 5 ст. 12 Закона о системе государственной службы прохождение

государственной службы включает: назначение на должность, присвоение классного чина,
дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный

...
экзамен, а также другие обстоятельства (события) в соответствии с данным Законом,

федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми
актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. В качестве других
обстоятельств могут выступать, например, повышение квалификации и профессиональная
переподготовка государственного служащего, привлечение его к дисциплинарной ответственности,
поощрение и другие обстоятельства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред.
Н.Ю. Хаманевой. М., 2005. С. 214.
Как можно заметить, в настоящее время законодатель обозначил начало прохождения

государственной службы с момента назначения на должность, тем самым предопределив, что
условия поступления и отбор лиц на государственную службу будут предшествовать процессу
прохождения службы. Подобный подход представляется правильным и рациональным.
С учетом публичного характера гражданской службы можно сформулировать следующее

определение понятия "прохождение гражданской службы": это длящийся процесс практического
служения государству и обществу гражданина, поступившего на гражданскую службу на
основании акта назначения на должность и осуществляющего в соответствии со служебным
контрактом и должностным регламентом соответствующий вид управленческой или иной
государственно-служебной деятельности во имя общественного блага и в публичных интересах.
В понятии "прохождение гражданской службы" следует выделить две составляющие:


временную и содержательную.

Временная составляющая охватывает период, начинающийся с акта назначения
гражданина на должность гражданской службы, продолжающийся все время исполнения
полномочий по должности и заканчивающийся прекращением служебных отношений,
освобождением от замещаемой должности и увольнением с гражданской службы. На данном этапе
реализуется правовой и социальный статус служащих государственного аппарата.
Вторая составляющая относится к содержанию этого периода, процесс прохождения

гражданской службы заполняется определенными юридическими механизмами.
Под юридическим механизмом института прохождения гражданской службы понимается

система взаимосвязанных правовых и организационных мер, посредством которых регулируются
государственно-служебные отношения. В Законе о гражданской службе выделены три
юридических механизма прохождения гражданской службы: должностной регламент, аттестация,
квалификационный экзамен (ст. 47 - 49). Разумеется, это не отражает всей многогранности
прохождения гражданской службы, куда должны входить: назначение на должность, права и
обязанности служащего, ограничения и запреты, испытание в целях проверки соответствия
служащего замещаемой должности, должностной регламент, аттестация, квалификационный

...
экзамен, присвоение классных чинов гражданской службы, профессиональная переподготовка,

повышение квалификации и стажировка гражданского служащего, перевод на другую должность,
оплата труда, отпуск, поощрение, дисциплинарная ответственность и прекращение службы <1>.
Представляется, что такой юридический механизм, как прекращение службы, также должен
входить в период прохождения гражданской службы. Однако, исходя из названия ст. 12 Закона о
системе государственной службы ("Поступление на государственную службу, ее прохождение и
прекращение"), можно сделать вывод, что законодатель рассматривает прохождение и
прекращение службы как различные ее этапы. Аналогичный смысл прослеживается и в ст. 2
Закона о гражданской службе, согласно которой предметом регулирования данного Закона
являются отношения, связанные с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и
прекращением.
--------------------------------
<1> Данный перечень в большей степени соответствует понятию "прохождение

государственной службы", раскрываемому в Концепции реформирования системы
государственной службы Российской Федерации.
Следует согласиться с В.В. Щукиным, что "подобный подход представляется неверным, так
как увольнение (прекращение службы. - Примеч. автора) с государственной службы происходит
еще в период самой службы, и выделение отдельного этапа "прекращения службы" не имеет
смысла" <1>.
--------------------------------
<1> Щукин В.В. Правовые и организационные основы системы государственной службы в

Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 19.
Прохождение гражданской службы регулируется двумя видами правовых актов. Акты

первого вида устанавливают общий для всех гражданских служащих порядок прохождения
службы. К ним можно отнести, во-первых, Закон о гражданской службе, который предусматривает
общие правила установления испытательного срока, права, обязанности, ограничения и запреты
для гражданских служащих, общие условия проведения аттестации и квалификационного экзамена
и т.д., во-вторых, уже упоминавшиеся выше Указы Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110, N
111, N 112 и N 113, которые более детально регулируют отдельные моменты прохождения
гражданской службы.
Правовые акты второго вида, являющиеся индивидуальными актами, служат юридическими

фактами для возникновения, изменения и прекращения государственно-служебных отношений для
конкретного гражданского служащего (например, акт государственного органа о назначении
гражданского служащего на должность гражданской службы). Они служат важным средством
оперативного решения текущих вопросов управления.
Прохождение гражданской службы - процесс индивидуальный и управляемый. Он

основывается на взаимодействии нескольких субъектов управления. Таковыми выступают, с одной

...
стороны, органы государственной власти, их руководители и кадровые службы, а с другой - сами

служащие.
Первая группа субъектов направляет служебную деятельность гражданских служащих,

способствует их профессиональному развитию и служебному росту, обеспечивает осуществление
механизмов прохождения службы. Вторая группа субъектов - гражданские служащие -
представляет собой одну из самых активных сторон прохождения службы. Именно от
заинтересованности и целеустремленности гражданских служащих в значительной степени
зависит их служебное и материальное положение, место в служебной иерархии, которое они
смогут занять в соответствии с профессиональной подготовкой и способностями.
Необходимо отметить, что эффективность государственного управления определяется

главным образом профессионализмом гражданских служащих. Низкий уровень их
профессионализма и компетентности приведет к тому, что будут приниматься низкокачественные
управленческие решения, оторванные от правовой и экономической реальности, и это в итоге
негативно скажется на качестве управления в стране.
Напомним, что, по словам Отто фон Бисмарка, "с плохими законами и хорошими
чиновниками вполне можно править страной. Но если чиновники плохи, не помогут и самые
лучшие законы". Прошло много лет, но его слова актуальны и сегодня.
За годы реформирования и развития государственной службы РФ нормативная база

профессионального обучения, повышения квалификации и профессиональной переподготовки
государственных служащих претерпела серьезные изменения.
Последние произошли не так давно. Во исполнение упоминавшегося выше Указа Президента

РФ "Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской
Федерации на 2016 - 2018 годы" были внесены изменения в Закон о гражданской службе, в
соответствии с которыми устанавливается новый подход к профессиональному развитию
гражданских служащих <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 29 июля 2017 г. N 275-ФЗ "О внесении изменений в
Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Выделим основные новеллы законодательства в данной сфере.
1. Приоритетным направлением формирования кадрового состава государственной

гражданской службы является подготовка кадров и профессиональное развитие государственных
служащих. Исключено равенство между совершенствованием профессионального мастерства и
дополнительным профессиональным образованием, а само понятие "дополнительное
профессиональное образование" заменено на "профессиональное развитие".

...
2. Помимо традиционного дополнительного профессионального образования, включающего

повышение квалификации и профессиональную переподготовку, у служащих теперь имеется
возможность участия и в иных мероприятиях по профессиональному развитию.
Необходимо отметить, что в Законе о гражданской службе не содержится перечень иных

мероприятий по профессиональному развитию, в которых может участвовать гражданский
служащий. Летом 2018 г. Минтруд России разработал проект Указа Президента РФ "О
профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации"
<1>, который был принят в феврале 2019 г. <2>
--------------------------------
<1> Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
<2> См.: Указ Президента РФ от 21 февраля 2019 г. N 68 "О профессиональном развитии

государственных гражданских служащих Российской Федерации" (вместе с "Положением о
порядке осуществления профессионального развития государственных гражданских служащих
Российской Федерации").
3. Профессиональное развитие гражданского служащего осуществляется в течение всего

периода прохождения им гражданской службы, т.е. непрерывно. Кроме того, отменено
обязательное требование о повышении квалификации гражданского служащего не реже одного
раза в три года.
В советский период относительно характера отношений, возникающих при повышении

квалификации рабочих и служащих, высказывались различные точки зрения. Одни ученые (Н.Г.
Александров, А.Ф. Трошин, А.С. Пашков и др.) считали, что это право работника, другие (Е.М.
Догадов, В.В. Цветков) - что юридическая обязанность <1>.
--------------------------------
<1> См.: Артемова В.Н. Повышение квалификации рабочих и служащих (правовые вопросы).
Минск, 1972. С. 39.
В постсоветский период в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 сентября

1994 г. N 1047 "Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных
служащих федеральных органов исполнительной власти" (утратило силу) повышение
квалификации служащих проводилось в соответствии с имеющимися потребностями, но не реже
одного раза в пять лет, т.е. здесь опять прослеживался обязательный характер.
Произошедшая отмена обязательной периодичности повышения квалификации

представляется логичной, так как профессиональное обучение, будь то повышение квалификации
или иные мероприятия профессионального развития, не должно восприниматься гражданскими
служащими как формальное обязательное, отнимающее время от исполнения служебных

...
обязанностей. Они должны быть сами заинтересованы в непрерывном профессиональном

развитии, выполняя тем самым обязанность, предусмотренную ст. 15 Закона о гражданской
службе, направленную на поддержание на должном уровне квалификации. Кроме того, этому есть
и более банальные объяснения: анализ данных Росстата позволяет сделать вывод, что требование
законодательства об очередности обучения (один раз в три года) в отношении каждого
государственного служащего зачастую не выполнялось из-за недостаточности финансирования и
количества направляемых на обучение служащих согласно государственному заказу.
В то же время сегодня появились конкретные основания для участия служащего в

мероприятиях по профессиональному развитию. По нашему мнению, такие изменения могут
негативно сказаться на всеобщности профессионального развития. Может возникнуть ситуация,
когда одни служащие действительно будут непрерывно участвовать во всех мероприятиях
профессионального развития, а другие - годами сидеть и ждать, когда появятся необходимые
основания.
4. Предусмотрен новый инструмент осуществления дополнительного профессионального

образования - государственный образовательный сертификат на дополнительное
профессиональное образование гражданского служащего, который позволит осуществлять
профессиональное развитие служащих по современным востребованным направлениям вне рамок
государственного заказа, но по решению представителя нанимателя.
Таким образом, термин "профессиональное развитие" согласно международным стандартам в

наибольшей степени соответствует понятию "непрерывное образование" и образованию, которое
дает человеку возможность адаптироваться к жизни в постоянно меняющихся условиях и быть
способным к самообразованию. Самообразование очень важно в современных условиях развития
государственного управления. Однако этому уделяется недостаточно внимания в государственных
органах. Ниже к данному вопросу мы еще вернемся.
Современная система профессионального развития должна быть нацелена на постоянное

обновление и углубление знаний как важнейшего фактора развития профессионализма. Основные
показатели профессионализма содержатся в квалификационных требованиях для замещения
должностей гражданской службы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Справочник квалификационных требований к специальностям, направлениям

подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей государственной
гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности
государственных гражданских служащих (утв. Минтрудом России). Доступ из СПС
"КонсультантПлюс".
Несмотря на проводимые мероприятия по совершенствованию системы квалификационных

требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые
необходимы для замещения должностей государственной гражданской службы, до сих пор они не

...
в полной мере унифицированы, что приводит к различным подходам к пониманию квалификации,

уровня профессиональной подготовленности служащих.
В п. 5 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в

Российской Федерации" квалификация определяется как уровень знаний, умений, навыков и
компетенции, характеризующий подготовленность к выполнению определенного вида
профессиональной деятельности. Таким образом, законодатель ввел в описание квалификации
новое понятие "компетенция".
К сожалению, ни в указанном Законе, ни в связанных с ним подзаконных актах не дается

дефиниция этого весьма многозначного понятия. В утратившем силу Приказе Минобрнауки
России от 29 марта 2012 г. N 239 "Об утверждении федеральных государственных требований к
минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ
профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских
служащих, а также к уровню профессиональной переподготовки государственных гражданских
служащих" предусматривалось, что лица, закончившие обучение по программам дополнительного
профессионального образования, должны обладать, в частности, высоким уровнем правосознания
и правовой культуры, способностью к аналитической обработке информации, способностью
применять современные информационно-коммуникационные технологии и др. Понятие
компетенции не раскрывалось.
В Приказах Минобрнауки России об утверждении федерального государственного

образовательного стандарта высшего юридического образования <1> содержатся перечни
общекультурных, общепрофессиональных и профессиональных компетенций для выпускников
вузов. Они должны знать, уметь и владеть навыками в рамках компетенции.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Минобрнауки России от 1 декабря 2016 г. N 1511 "Об утверждении
федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению
подготовки 40.03.01 Юриспруденция (уровень бакалавриата)"; Приказ Минобрнауки России от 16
ноября 2016 г. N 1424 "Об утверждении федерального государственного образовательного
стандарта высшего образования по специальности 40.05.02 Правоохранительная деятельность
(уровень специалитета)"; Приказ Минобрнауки России от 19 декабря 2016 г. N 1614 "Об
утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по
специальности 40.05.01 Правовое обеспечение национальной безопасности (уровень
специалитета)".
Таким образом, компетенция определяется через совокупность знаний, умений и навыков.

Подтверждение этому можно найти и в российских, и в зарубежных научных исследованиях. Так,
О.Н. Олейникова и А.А. Муравьева определяют компетенцию как "совокупность знаний,
понимания, опыта и ценностных отношений, которые могут быть продемонстрированы по
завершении обучения (курса, образовательной программы). При этом результаты обучения могут
быть освоены в процессе не только формального образования, но и неформального и спонтанного
обучения" <1>. По определению английского исследователя С.Б. Пэрри, компетенция - это "группа

...
знаний в определенной области (related knowledge), навыков и отношений, которые влияют на

значительную часть профессиональной деятельности (роли или зоны ответственности), которые
связаны с выполнением деятельности, которые могут быть измерены вопреки принятым
стандартам (against well-accepted standarts) и которые могут быть развиты через обучение" <2>.
--------------------------------
<1> Олейникова О.Н., Муравьева А.А. Сертификация квалификаций: основные принципы и

процедуры. М., 2011. С. 68.
<2> Parry S.B. The Quest for Competencies: Competency Studies Can Help You Make HR
Decision, but the Results are Only as Good as the Study. Training, 33, 48 - 56. URL:
http://hr-portal.ru/article/chto-est-kompetenciya-konstruktivistskiy-podhod-kak-vyhod-iz-zameshatelstva.
Учитывая вышесказанное, представляется, что обучение гражданских служащих должно

быть направлено на освоение ими определенной компетенции во взаимосвязи с
профессиональными стандартами и квалификационными требованиями к профессиональным
знаниям, навыкам и умениям, что должно быть четко определено в нормативных правовых актах
(например, в Указе Президента РФ о профессиональном развитии служащего).
Возвращаясь к последним нововведениям в сфере профессионального развития гражданских

служащих, в целом можно отметить положительную динамику в регулировании вопросов
профессионального развития. Но вместе с тем все еще существует ряд проблем и недостатков.
К сожалению, до настоящего времени так и не созданы механизмы для реализации основных

приоритетов профессионального развития служащих, не осуществлены меры по сокращению
сроков формирования и утверждения государственного заказа и направления денежных средств
государственным органам <1>.
--------------------------------
<1> Ранее об этом писали: Кузнецов О.А. Дополнительное образование государственных

служащих // Кадровик. Кадровый менеджмент (управление персоналом). 2009. N 6. С. 19 - 21;
Склярова Н.Д. Государственный заказ на дополнительное профессиональное образование
федеральных государственных служащих: проблемы и пути их решения // Вестник Российской
правовой академии. 2015. N 3. С. 78 - 83.
Статья 63 Закона о гражданской службе в новой редакции гласит, что государственный заказ
на мероприятия по профессиональному развитию гражданских служащих включает
государственный заказ не только на дополнительное профессиональное образование, как это было
предусмотрено ранее <1>, но и на иные мероприятия по профессиональному развитию служащих.
--------------------------------

...
<1> См.: Указ Президента РФ от 28 декабря 2006 г. N 1474 "О дополнительном

профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации"
(приложение 2).
Согласно ч. 3 новой редакции ст. 63 государственный заказ на мероприятия по

профессиональному развитию утверждается Правительством РФ после дня вступления в силу
федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый
период.
На первый взгляд может показаться, что такие нововведения направлены на сокращение

сроков формирования государственного заказа, однако реальность такова, что Правительство РФ
утвердило государственный заказ на мероприятия по профессиональному развитию федеральных
государственных гражданских служащих на 2018 г. лишь в августе 2018 г. <1>
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 1 августа 2018 г. N 898 "Об отдельных

вопросах организации мероприятий по профессиональному развитию федеральных
государственных гражданских служащих в 2018 году".
Все это осложняется еще и изменениями в системе финансирования профессионального

развития служащих. В соответствии с подп. 23 п. 1 ст. 21 Федерального закона от 5 декабря 2017 г.
N 362-ФЗ "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов"
бюджетные ассигнования на профессиональное развитие в 2018 г. предусмотрены в объеме
248,289 млн руб. (для сравнения: в 2008 г. - 831 млн руб.).
Кроме финансирования мероприятий по профессиональному развитию служащих

посредством государственного заказа, Закон о гражданской службе предусматривает еще два
новых варианта: в рамках государственного задания и за счет средств государственного органа, в
котором служащий замещает должность гражданской службы.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 1 августа 2018 г. N 898 на выполнение

государственного заказа предусмотрено 108,129 млн руб., на обучение гражданских служащих на
основании государственных образовательных сертификатов - 20 млн руб., на выполнение
государственного задания на оказание государственных услуг по реализации дополнительных
профессиональных программ - 120,159 млн руб. Такой объем финансирования лишь частично
может обеспечить потребности государственных органов в профессиональном развитии
служащих. Число служащих, направляемых на повышение квалификации, по сравнению с
прошлым годом сократилось более чем в два раза.
Кроме того, как можно заметить, большая часть финансовых средств направлена на
выполнение государственного задания на оказание государственных услуг по реализации
дополнительных профессиональных программ организациями, подведомственными
Правительству РФ и (или) отдельным федеральным государственным органам. К числу таких
организаций относятся: ФГБОУ ВО "Российская академия народного хозяйства и государственной

...
службы при Президенте Российской Федерации"; ФГБОУ ВО "Московский государственный

университет имени М.В. Ломоносова"; ФГАОУ ВО "Национальный исследовательский
университет "Высшая школа экономики" и ФГБОУ ВО "Финансовый университет при
Правительстве Российской Федерации".
Несмотря на то что такие нововведения практически лишают возможности участвовать в

мероприятиях по профессиональному развитию служащих другие образовательные организации,
они создают предпосылки для формирования единой организационной и учебно-методической
базы подготовки служащих.
По нашему мнению, в условиях постоянного сокращения финансирования на цели

профессионального развития и появления новых современных форм обучения, таких как
адаптационные мероприятия, наставничество, мероприятия по обмену опытом, вводные тренинги,
учебные семинары, служебные подготовки, компьютерные симуляторы, мастер-классы,
нормативную базу которых еще только предстоит разработать, нельзя допустить отмирание
традиционной системы дополнительного профессионального образования (ДПО), включающей
повышение квалификации и профессиональную переподготовку.
Для этого необходимо на практике обеспечить взаимосвязь законодательства о

государственной службе и об образовании в части дополнительного профессионального
образования <1>. Программы ДПО должны быть конкурентоспособными, практико-
ориентированными и нацелены на индивидуальное планирование профессионального развития
служащего, а их содержание - соответствовать конкретным должностным (служебным)
обязанностям служащего.
--------------------------------
<1> См.: ст. 76 Закона "Об образовании в Российской Федерации".
Представляется, что стратегию дополнительного профессионального образования

необходимо выстраивать с учетом задач и потребностей, которые ставят государственные органы
перед своими служащими. Программы ДПО должны быть нацелены на развитие компетенции
гражданских служащих, в том числе высокого уровня правосознания, коммуникативных и
управленческих навыков, способности к аналитической обработке информации, нетерпимости к
коррупционному поведению.
Чтобы реализация программ ДПО была направлена на обеспечение возможности получения

прикладных знаний, которые можно было бы применить в процессе профессиональной служебной
деятельности, программы должны разрабатываться совместно с профильными подразделениями
государственных органов. К тому же очень важно продумать содержание, структуру и форму
подачи информации в ходе обучения. Такие занятия должны способствовать развитию
практических знаний слушателей в соответствующей сфере. Таким образом, обучение служащих
должно быть максимально приближено к решению реальных государственных задач.

...
В то же время необходимо, чтобы государственный орган (в лице представителя нанимателя

или сотрудника кадровой службы, а возможно, и непосредственного руководителя) четко понимал,
кого именно и с какой целью он направляет на обучение. Например, нет смысла направлять на
повышение квалификации по узкопрофильной тематике государственного служащего, который не
выполняет обязанности, связанные с темой обучения.
Поэтому одним из важнейших вопросов является формирование целей обучения. Они

должны зависеть от того, какие конечные результаты будут достигнуты благодаря
дополнительному профессиональному образованию как со стороны государственного органа, так и
со стороны самого служащего.
Во избежание формализованного образовательного процесса нельзя игнорировать

определение потребности в обучении, а также формирование целей обучения. И, как следствие, мы
имеем еще одну проблему - снижение мотивации государственных служащих к прохождению
обучения, так как его результаты не создают достаточных возможностей для их
профессионального развития и должностного роста.
Погрузившись в повседневную служебную деятельность, служащий не имеет мотивации к

прохождению обучения, понимая, что ему придется и во время обучения продолжать разбирать
служебные дела. Или, наоборот, воспринимает направление на повышение квалификации как
мини-отпуск, особенно если это будет происходить в другом городе, но при этом не проявляет
никакого интереса к обучению.
И как бы качественно ни было организовано повышение квалификации служащих, вне зоны

возможностей образовательных организаций находится дальнейшая мотивация служащих
применить полученные знания на практике. Как правило, после обучения служащий возвращается
с богатым багажом знаний на свое служебное место с вопросом: будет ли это способствовать его
дальнейшему карьерному росту, повышению оплаты труда?
В связи с этим представляется, что к факторам мотивации, которые могли бы заинтересовать

служащего и побудить его к профессиональному обучению, можно отнести:
связь целей обучения с непосредственным выполнением служебных обязанностей;
перспективы должностного роста и материального стимулирования;
заинтересованность самим процессом обучения;
заинтересованность со стороны непосредственного начальника или представителя

нанимателя в дополнительном профессиональном образовании служащих.
Для этого необходимо связать профессиональное развитие с процедурой прохождения

аттестации служащих. Она должна заключаться в оценке не только профессиональной служебной

...
деятельности служащего на соответствие должности, но и уровня профессионального развития,

достигнутых результатов обучения, которые должны влиять на успешное выполнение служащим
должностных обязанностей. При этом следует создать унифицированную систему оценки
достижения гражданскими служащими определенного уровня профессионального развития.
Таким образом, необходимо стремиться к мотивации гражданских служащих и связывать

повышение их профессионального уровня с карьерным ростом. Мотивация должна подогреваться
еще и самими государственными органами в лице их руководителей и кадровых служб, которые
должны обеспечить контроль профессионального развития служащих при проведении оценочных
мероприятий и создавать условия для их профессионального роста.
Особое внимание следует уделить дистанционному обучению при реализации мероприятий

профессионального развития гражданских служащих. Это могут быть чат-занятия, вебинары,
онлайн-трансляции. Такие мероприятия позволят повысить профессионализм и компетенцию
служащих в любой точке нашей страны, при этом они будут способствовать экономии ресурсов и
сокращению расходов финансовых средств на обучение.
Необходимо выделить обязательное направление профессионального развития служащих -

правовую подготовку в аспекте противодействия коррупции <1>, в которую должны входить:
антикоррупционное обучение (образование) государственных гражданских служащих в

рамках дополнительного профессионального образования;
антикоррупционное просвещение государственных гражданских служащих (тренинги,

семинары, круглые столы) в рамках иных мероприятий профессионального развития;
саморазвитие и самоподготовка государственных гражданских служащих в аспекте

противодействия коррупции.
--------------------------------
<1> См.: Малеванова Ю.В. Некоторые вопросы правовой подготовки государственных

гражданских служащих в аспекте противодействия коррупции // Актуальные проблемы
административного и административно-процессуального права: Сб. ст. по матер. ежегодной
Всерос. науч.-практ. конф. "Сорокинские чтения", посвященной 70-летию д-ра юридических наук,
профессора, заслуженного деятеля науки РФ, заслуженного юриста РФ Ю.Е. Аврутина, 24 марта
2017 г. / Под ред. Ю.Е. Аврутина, А.И. Каплунова. СПб., 2017. В 3 ч. Ч. III. С. 71 - 76.
§ 4. Правовой статус государственных гражданских служащих
Государственная гражданская служба немыслима без своего основного субъекта -

государственного гражданского служащего (далее также - гражданский служащий). Качественное
и правильное решение органами государственной власти экономических, политических,

...
социальных задач во многом зависит от конкретной деятельности гражданских служащих. "В

любой системе социального управления, непосредственно или, в конечном счете, люди управляют
людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой
безжизненные структуры, правовые статусы и системы взаимосвязей. В большинстве современных
государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представительных
органов, органов исполнительной власти, судов, прокуратуры и других органов государства" <1>.
Гражданским служащим принадлежит важная роль в становлении и развитии государства.
Реализуя задачи и функции государства, они непосредственно проводят в жизнь общества
государственную политику. "В своей работе они используют технические средства, но в основном
их достижения, эффективность деятельности всего аппарата зависят от организации труда, умения,
добросовестности, активности служащих" <2>. Реформирование гражданской службы в
Российской Федерации логически предполагает нормативное закрепление понятия "гражданский
служащий", подробную регламентацию его правового положения (статуса).
--------------------------------
<1> Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993. С. 3.
<2> Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание,

принципы // Государство и право. 1995. N 12. С. 13.
В соответствии со ст. 13 Закона о гражданской службе гражданский служащий - гражданин

РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Он осуществляет
профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с
актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за
счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.
В современных условиях гражданские служащие решают ряд задач, в первую очередь

направленных на соблюдение правовых и демократических основ государства, обеспечение
социальной стабильности общества, защиту прав и свобод граждан.
Успех профессиональной служебной деятельности гражданского служащего во многом

зависит от определения его правового положения (статуса).
Понятия "статус", "состояние", "положение" используют, когда речь идет о положении того
или иного субъекта правового общения. "При этом, за сравнительно редким исключением, -
отмечал Л.Д. Воеводин, - не делается каких-либо различий между терминами "положение" и
"статус". Чаще всего они понимаются как синонимы" <1>.
--------------------------------
<1> Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 12.
Гражданский служащий приобретает статус на основе законодательства в связи с замещением

...
должности гражданской службы. Именно определенная должность в органе государственной

власти является базовой характеристикой правового положения гражданского служащего, который
в данном качестве обладает общим статусом государственного служащего. В общем виде его
правовой статус можно определить как содержание государственно-служебных правоотношений,
т.е. самую сущность этих правоотношений. С изменением характера этих отношений меняется и
правовой статус гражданского служащего (например, повышение, понижение, временное
исполнение и т.д.) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-

правовое исследование. Воронеж, 1996. С. 145.
Под правовым статусом гражданских служащих понимается совокупность юридических

элементов, выражающих специфику прав и обязанностей, свобод и правоограничений
(ограничений и запретов), социально-правового обеспечения и гарантий, требований к
служебному поведению, поощрений и ответственности, определяющих сущность государственных
гражданско-служебных отношений, субъектами которых они являются.
Статус гражданского служащего должен быть публично-правовым и регламентироваться

нормами административного права, а не трудового, как это было до недавнего времени. В
настоящее время Закон о гражданской службе вобрал в себя нормы трудового законодательства и
наиболее полно регулирует государственно-служебные отношения, при этом законодатель
акцентирует внимание на вопросах нового статуса гражданских служащих, их правах и
обязанностях, ограничениях, запретах, разрешении конфликтов интересов на гражданской службе,
прохождении гражданской службы и т.д.
Однако ТК РФ до сих пор может применяться к отношениям гражданской службы, но не в

полном объеме, а лишь в случаях, не урегулированных указанным Законом и другими актами
федерального законодательства о гражданской службе. Если обратиться к зарубежному опыту, то
можно увидеть, что в ряде европейских стран правовой статус гражданских служащих
регулируется нормами не трудового, а исключительно административного права. Это характерно
для Франции, Германии, Великобритании и др.
Необходимо подчеркнуть, что статус гражданского служащего должен кардинально

отличаться не только от статуса работников по трудовому договору, но и от других видов
государственных служащих.
Особенности статуса гражданских служащих, отличающие его от статуса наемных

работников и иных категорий государственных служащих, в частности, состоят в том, что:
гражданская служба подразделяется на федеральную гражданскую службу и гражданскую

службу субъекта РФ;

...
предусмотрен порядок приобретения и прекращения статуса;
на законодательном уровне установлены ограничения и запреты, связанные с гражданской

службой;
государственному служащему предоставляются определенные государственные гарантии.
Данные признаки должны лежать в основе законодательства РФ о государственной

гражданской службе.
Содержание правового статуса гражданского служащего составляют комплекс прав и

обязанностей, определенные правоограничения (ограничения и запреты), гарантии реализации
прав и исполнения обязанностей, требования к служебному поведению и ответственность
гражданского служащего. Права и обязанности гражданских служащих являются наиболее
важными элементами их правового статуса. Для эффективного выполнения ими государственных
функций необходимо, чтобы круг стоящих перед ними задач и объем служебных полномочий был
четко регламентирован нормами права.
Г.В. Мальцев определял "систему прав и обязанностей как сердцевину, центр правовой
сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем" <1>.
--------------------------------
<1> Мальцев Г.В. Права личности: юридическая норма и правовая действительность. М.,
1976. С. 50.
Служебные права предоставляются гражданскому служащему для успешного осуществления

деятельности. Они могут быть подразделены на две группы. Первая группа прав относится к
существу служебной деятельности (права на: ознакомление с документами, определяющими права
и обязанности; получение информации; посещение предприятий; принятие решений и участие в
их подготовке; участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности;
продвижение по службе; профессиональное развитие). Вторую группу составляют служебные
права, сопутствующие статусу гражданских служащих (права на: пенсионное обеспечение с
учетом стажа гражданской службы; ознакомление со всеми материалами своего личного дела;
требование служебной проверки для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство;
объединение в профсоюзы для защиты своих прав; обращение в соответствующие
государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой,
и др.).
Характерная черта правового положения гражданского служащего - должностной рост

(карьера). Гражданский служащий имеет право на продвижение по службе и увеличение
денежного содержания, ибо, поступая на гражданскую службу, стремится посвятить ей наиболее
активную часть трудовой жизни.

...
Продвижение по службе является результатом оценки органа государственной власти,

государственного квалификационного экзамена; аттестации гражданского служащего;
профессионального конкурса.
Интерес представляет опыт многих зарубежных стран по вопросам продвижения

гражданского служащего по службе. Там общим основанием изменения должности гражданских
служащих служит оценка их профессиональных качеств гражданской и служебной деятельности.
Однако для каждой страны характерны свои специфические особенности. Во Франции
продвижение чиновника по службе осуществляется в последовательности, предусмотренной
Табелем о рангах или квалификационными списками, и включает продвижение в эшелоне и в
чине. Любой чиновник, получивший повышение в чине, обязан принять должность, которая
соответствует его новому званию <1>.
--------------------------------
<1> См.: Пилипенко А.Н. Государственная служба Франции // Государственная служба в

зарубежных странах: Сб. обзоров законодательства. М., 1996. С. 125.
Должностной рост во всех случаях связан с увеличением оплаты труда гражданского

служащего, которая производится в виде денежного содержания. По мнению А.А. Гришковца,
денежное содержание необходимо рассматривать "как плату за должность, а если точнее - как
плату за исполнение функции гражданского служащего. И ошибочно видеть в нем обычную
заработную плату наемного работника" <1>. Денежное содержание должно обеспечивать
гражданскому служащему и его семье качество жизни, соответствующее уровню развития
общества и государства, предоставить ему возможность полностью посвятить себя
профессиональной деятельности, службе государству.
--------------------------------
<1> Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы

Российской Федерации. М., 2003. С. 224.
В Законе о гражданской службе (ч. 2 ст. 14) впервые предусмотрено право гражданского
служащего на выполнение иной оплачиваемой работы (ранее он мог заниматься только научной,
педагогической и иной творческой деятельностью).
Законодатель предусматривает несколько условий, необходимых для реализации данного

права. Во-первых, заниматься иной оплачиваемой работой гражданский служащий может, если это
не повлечет за собой конфликта интересов. Во-вторых, он должен предварительно уведомить
представителя нанимателя о своем намерении. В свою очередь, если представитель нанимателя
сочтет, что иная оплачиваемая работа повредит интересам гражданской службы, он может
возражать против данной деятельности. При этом в законодательстве РФ о государственной
гражданской службе ничего не говорится о форме предварительного уведомления и о требованиях
к его содержанию.

...
По нашему мнению, целесообразно было бы нормативно закрепить, что предварительное

уведомление должно направляться представителю нанимателя в письменной форме с указанием
определенных сведений о характере дополнительной деятельности служащего, наличие которых
необходимо для осуществления контроля со стороны представителя нанимателя с тем, чтобы
исключить возможность возникновения конфликта интересов на гражданской службе.
В ст. 15 Закона о гражданской службе перечислены основные служебные обязанности всех

гражданских служащих. Конкретные обязанности по соответствующим должностям гражданской
службы определяются должностными регламентами, устанавливающими "точные границы
полномочий, выход за которые законодательство квалифицирует как превышение служебных
обязанностей или злоупотребление ими".
Гражданский служащий обязан: соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные

законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы
и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение; исполнять
поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных
законодательством РФ; поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего
исполнения должностных обязанностей; соблюдать ограничения; не нарушать запреты,
установленные законодательством РФ о государственной гражданской службе; выполнять
обязательства и требования к служебному поведению и т.д.
Гражданские служащие обязаны проходить государственную дактилоскопическую

регистрацию <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ "О государственной

дактилоскопической регистрации в Российской Федерации".
Гражданские служащие не вправе исполнять данное им неправомерное поручение. При

получении от руководителя поручения, являющегося, по мнению служащего, неправомерным, он
должен представить в письменном виде обоснование неправомерности данного поручения с
указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при его исполнении, и
получить от руководителя подтверждение в письменной форме этого поручения. В случае
получения такого подтверждения гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В
случае исполнения служащими неправомерного поручения гражданские служащие и давший это
поручение руководитель несут ответственность в соответствии с законодательством.
Заслуживает определенного внимания новое положение, закрепленное в Законе о

гражданской службе, которое касается возникновения и урегулирования конфликта интересов на
гражданской службе. Ниже данный вопрос будет рассмотрен подробнее.
В целях противодействия коррупции установлена обязанность гражданских служащих

подавать представителю нанимателя сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и

...
обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах

имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Ежегодно 30 апреля завершается очередной срок подачи справок о доходах, расходах, об

имуществе и обязательствах имущественного характера для государственных гражданских
служащих, замещающих должности гражданской службы, включенные в перечень, установленный
нормативными правовыми актами РФ. Практика свидетельствует о многочисленных нарушениях
закона, допускаемых служащими (как государственными, так и муниципальными) при
предоставлении сведений о доходах и имуществе <1>.
--------------------------------
<1> См., например: За предоставление недостоверных сведений о доходах и имуществе 16

сотрудников органов внутренних дел Макаровского района привлечены к дисциплинарной
ответственности // Прокуратура Сахалинской области: URL: http://www.sakhalinprokur.ru/news.php?
id=4492; По требованию прокуратуры Милютинского района 45 муниципальных служащих
привлечены к дисциплинарной ответственности за предоставление недостоверных сведений о
доходах и имуществе // Прокуратура Ростовской области: URL:
http://www.prokuror.rostov.ru/ne_4700930; По требованию прокурора Тюменской области наказано
13 чиновников Управления Росприроднадзора по Тюменской области за предоставление
недостоверных сведений о полученных доходах // Прокуратура Тюменской области: URL:
http://www.proctmo.ru/news/news_3849; По результатам проверки исполнения антикоррупционного
законодательства муниципальные служащие привлечены к дисциплинарной ответственности //
Прокуратура Республики Бурятия: URL: http://prokuratura-rb.ru/?p=11629; Прокуратурой
Верхнеландеховского района приняты меры прокурорского реагирования... // Прокуратура
Ивановской области: URL: http://prokuratura.ivanovo.ru/прокуратурой-верхнеландеховского-р-4-5.
Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, включенную в

перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 15 и
ч. 1 ст. 20 Закона о гражданской службе и ч. 1 ст. 8 Закона о противодействии коррупции ежегодно,
не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, должен подавать представителю нанимателя
такие сведения. Согласно Закону о противодействии коррупции невыполнение гражданским
служащим такой обязанности является правонарушением, влекущим освобождение его от
замещаемой должности, увольнение с гражданской службы. Кроме того, в соответствии с
изменениями, внесенными в Закон о гражданской службе в 2011 г., непредставление гражданским
служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо
недостоверных или неполных сведений расценивается как основание для увольнения служащего в
связи с утратой доверия (ст. 59.2 Закона о гражданской службе).
Так, гражданский служащий Федерального агентства по рыболовству (Росрыболовство) был

освобожден от занимаемой должности и уволен в связи с утратой доверия по причине
представления им заведомо неполных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера. В справке о доходах он не указал счета банковских карт, на которые
производились зачисления денежных средств от физических лиц <1>.

...
--------------------------------
<1> См.: решение Мещанского районного суда г. Москвы от 10 июля 2012 г.; Апелляционное
определение Московского городского суда от 20 сентября 2012 г. по делу N 11-22664;
Кассационное определение Московского городского суда от 19 марта 2013 г. по делу N 4г/2-
1833/13.
Вопросы ответственности за непредставление гражданским служащим сведений о своих

доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах,
расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и
несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений
будут рассмотрены ниже.
Государственная гражданская служба связана с рядом правоограничений (ограничений и

запретов) для лиц, состоящих на ней, а любое ограничение прав, согласно ст. 55 Конституции РФ,
возможно только по федеральному закону.
Закон о гражданской службе устанавливает ряд ограничений и запретов, связанных с

гражданской службой (ст. 16, 17).
Необходимость установления таких ограничений и запретов была признана еще

государствоведами дореволюционной России. Например, А.Д. Градовский отмечал: "Нахождение
на службе сопряжено... с ограничением некоторых частных прав. Ограничения эти вытекают... из
того соображения, что власть, сопряженная с должностью, не должна быть обращаема в средство
извлечения каких-либо частных выгод и что должностное лицо должно поставить себя выше
всяких подозрений в этом отношении" <1>.
--------------------------------
<1> Градовский А.Д. Начала русского государственного права: В 3 т. Т. 2. СПб., 1881. С. 106.
Советские ученые не уделяли данной проблеме должного внимания, и вскоре она вообще
выпала из научного поля зрения. В настоящее время законодатель устанавливает комплекс
ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, с целью предотвращения различного
рода злоупотреблений в деятельности гражданских служащих и создания условий их
независимости от государственных и негосударственных организаций, исходя из того, что
гражданские служащие должны всецело посвятить себя службе государству, ставить служебные
интересы выше собственных.
Ю.Н. Старилов считает, что "правоограничения являются одним из важнейших признаков,

отделяющих правовой статус гражданских служащих от служащих организаций частного сектора"
<1>. И это действительно так, ибо правовая природа ограничений и запретов заключается в том,
что они являются юридическими категориями - правами, т.е. элементами статуса гражданина,
которых гражданский служащий лишается на время замещения должности гражданской службы.

...
--------------------------------
<1> Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: история становления правовой

теории, современное состояние и перспективы развития // Правовая наука и реформа
юридического образования: Сб. науч. тр. Вып. 3: Публичное право: проблемы современного
развития. Воронеж, 1995. С. 98.
Особого внимания заслуживает специальная система ограничений и запретов для

государственной гражданской службы. При этом следует учитывать разницу между системой
ограничений и системой запретов.
Ограничения имеют статусный характер и, как правило, относятся к тем или иным
характеристикам личности субъекта.
Запреты же, напротив, представляют собой динамическую категорию, относящуюся к сфере

деятельности субъектов.
Иными словами, ограничение - это то, кем не должен быть субъект, претендующий на
замещение должности или уже ее замещающий, запрет - то, чего не должен делать этот субъект.
Таким образом, в соответствии со ст. 16 Закона о гражданской службе гражданин не может

быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на
гражданской службе в случае:
1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда,

вступившим в законную силу. Порядок признания лица недееспособным или ограничения
дееспособности определен в гл. 31 Гражданского процессуального кодекса РФ (ст. 281 - 286).
Очевидно, что лицо, признанное недееспособным или дееспособность которого ограничена,

не может понимать значения своих действий, осуществлять служебную деятельность, а
следовательно, быть допущенным к замещению должности гражданской службы;
2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных

обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда,
вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в
установленном федеральным законом порядке судимости;
3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим

государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных
обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин,
или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с
использованием таких сведений;

...
4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее

прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения
диспансеризации, Перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения
утверждены Приказом Минздравсоцразвития России от 14 декабря 2009 г. N 984н;
5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья,
сестры, родители и дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение
должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или
подконтрольностью одного из них другому;
6) выхода из российского гражданства или приобретения гражданства другого государства;
7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не

предусмотрено международным договором РФ;
8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на

гражданскую службу;
9) непредставления установленных Законом о гражданской службе сведений или

представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера при поступлении на гражданскую службу;
10) утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях

несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании
конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия
коррупции Законом о гражданской службе и Законом о противодействии коррупции;
11) признания его не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных

оснований, в соответствии с заключением призывной комиссии (за исключением граждан,
прошедших военную службу по контракту) - в течение 10 лет со дня истечения срока,
установленного для обжалования указанного заключения в призывную комиссию
соответствующего субъекта РФ, а если указанное заключение и (или) решение призывной
комиссии соответствующего субъекта РФ по жалобе гражданина на указанное заключение были
обжалованы в суд, - в течение 10 лет со дня вступления в законную силу решения суда, которым
признано, что права гражданина при вынесении указанного заключения и (или) решения
призывной комиссии соответствующего субъекта РФ по жалобе гражданина на указанное
заключение не были нарушены. Данное положение распространяется на правоотношения,
возникшие с 1 января 2014 г.;
12) непредставления сведений, предусмотренных ст. 20.2 Закона о гражданской службе.
В 2016 г. в Закон о гражданской службе была введена статья 20.2 "Представление сведений о
размещении информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет". Основой

...
данных нововведений является Конвенция ООН против коррупции 2003 г., которая рекомендует
государствам-участникам устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных
лиц представлять соответствующим органам декларации о внеслужебной деятельности и занятиях,
в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве
публичных должностных лиц (ч. 5 ст. 8).
Статья 20.2 Закона о гражданской службе предусматривает, что сведения об адресах сайтов и
(или) страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, на которых
гражданин, претендующий на замещение должности гражданской службы, гражданский
служащий размещали общедоступную информацию, а также данные, позволяющие их
идентифицировать, представителю нанимателя подают:
1) гражданин, претендующий на замещение должности гражданской службы, - при

поступлении на службу за три календарных года, предшествующих году поступления на
гражданскую службу;
2) гражданский служащий - ежегодно за календарный год, предшествующий году

представления указанной информации, за исключением случаев размещения общедоступной
информации в рамках исполнения должностных обязанностей гражданского служащего.
Статья 17 Закона о гражданской службе в развитие общих обязанностей и ограничений

гражданского служащего, закрепленных в ст. 15 и 16 данного Закона, предусматривает ряд
дополнительных ситуаций, которые несовместимы с замещением должности гражданской службы.
Эти обстоятельства законодатель называет запретами, связанными с гражданской службой.
Целевое назначение запретов, очевидно, заключается в повышении эффективности деятельности
всей системы государственной службы и лиц, на ней занятых.
В случае возникновения таких ситуаций или совершения гражданским служащим

перечисленных в ст. 17 Закона о гражданской службе действий к нему могут быть применены
меры ответственности вплоть до прекращения служебного контракта и увольнения с гражданской
службы по п. 14 ч. 1 ст. 33 данного Закона.
Гражданским служащим в связи с прохождением гражданской службы запрещается:
1) замещать должности гражданской службы в случае:
а) избрания или назначения на государственную должность, за исключением случая,

установленного ч. 2 ст. 6 Закона "О Правительстве Российской Федерации";
б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том

числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном

...
органе;
2) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц,

участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой
организацией (за исключением участия в управлении политической партией; участия в съезде
(конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-
строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного
потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости; участия на
безвозмездной основе в управлении указанными некоммерческими организациями (кроме
политической партии) в качестве единоличного исполнительного органа или вхождения в состав
их коллегиальных органов управления с разрешения представителя нанимателя в порядке,
установленном нормативным правовым актом государственного органа), кроме случаев,
предусмотренных федеральными законами, и случаев, если участие в управлении организацией
осуществляется в соответствии с законодательством РФ от имени государственного органа
(данные положения действуют с 1 января 2019 г.).
Запрет на предпринимательскую деятельность существовал в дореволюционной России: в

соответствии с Уставом о службе гражданской чиновнику категорически запрещалось лично или
через жену участвовать в железнодорожных, пароходных, кредитных и других долевых
товариществах и компаниях, за исключением товариществ и компаний, занимающихся
переработкой на месте сельскохозяйственной продукции, произведенной в принадлежащих им
имениях <1>.
--------------------------------
<1> См.: Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империей.

Одесса, 1912. С. 174.
В настоящее время под предпринимательской деятельностью в административно-правовом

смысле понимается систематическая организованная деятельность (специальные средства
производства, определенный технологический процесс, налаженный рынок сбыта и т.д.),
направленная на извлечение прибыли, которая является основной целью этой деятельности и
носит постоянный характер. Гражданские служащие не могут заниматься производством и
реализацией товаров, оказанием услуг и выполнением работ с целью извлечения прибыли. Им
запрещено приобретать имущественные права на материальные объекты (фирменные
наименования, товарные знаки и др.), а также запрещено владеть, пользоваться и распоряжаться
имуществом, которое используется в производственном процессе и составляет материальную
основу предпринимательской деятельности;
3) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым

может быть получен доход;
4) быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в государственном органе,

в котором они замещают должности гражданской службы, если иное не предусмотрено
действующим законодательством;

...
5) получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от

физических и юридических лиц (подарки, ссуды, услуги и т.д.). Подарки, полученные
гражданскими служащими в связи с протокольными мероприятиями, со служебными
командировками и другими официальными мероприятиями, признаются федеральной
собственностью и собственностью субъекта РФ и передаются гражданскими служащими по актам
в государственный орган, в котором они замещают должности гражданской службы, за
исключением случаев, установленных Гражданским кодексом РФ.
Гражданские служащие, сдавшие подарки, полученные ими в связи с протокольными

мероприятиями, служебными командировками или другими официальными мероприятиями, могут
их выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами.
В настоящее время действует Постановление Правительства РФ от 9 января 2014 г. N 10 "О

порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным
положением или исполнением служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка,
реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации";
6) выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за

счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок,
осуществляемых в соответствии с законодательством РФ, по договоренности государственных
органов РФ, государственных органов субъектов РФ или муниципальных органов с
государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными
или иностранными организациями;
7) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства

материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также
передавать их другим лицам;
8) разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения,

отнесенные к сведениям конфиденциального характера <1>, или служебную информацию,
ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 "Об утверждении Перечня сведений
конфиденциального характера".
9) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой

информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая
решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором
гражданские служащие замещают должности гражданской службы, если это не входит в их
должностные обязанности.
Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. N 14-П "По делу о

...
проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О

государственной гражданской службе Российской Федерации" и статьи 20.1 Закона Российской
Федерации "О милиции" в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина" данное
положение признано не противоречащим Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-
правовому смыслу не может рассматриваться как не допускающее публичного выражения
государственным служащим мнения, суждения, оценки, в том числе в средствах массовой
информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая
решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором
гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его
должностные обязанности. При этом предполагается, что при оценке правомерности действий
государственного гражданского служащего или сотрудника милиции (полиции) необходимо
учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их
общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным)
ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в
результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие
возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо
общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного
выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства;
10) принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и

специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных
организаций, а также политических партий, других общественных объединений, если в их
должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;
11) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а

также для агитации по вопросам референдума;
12) использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других

общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично
выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданских
служащих, если это не входит в их должностные обязанности;
13) создавать в государственных органах структуры политических партий, других

общественных (за исключением профсоюзов, ветеранских и иных органов общественной
самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;
14) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного

спора;
15) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных
органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на
территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным
договором РФ или законодательством РФ;

...
16) заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой

деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств,
международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если
иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.
Кроме того, гражданскому служащему, его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям

запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в
иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться
иностранными финансовыми инструментами в случаях, предусмотренных Федеральным законом
от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады),
хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за
пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными
финансовыми инструментами".
В случае если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами,

акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) приводит или может привести к
конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции
(доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с
гражданским законодательством РФ.
Ряд запретов действует и после увольнения служащих с гражданской службы. В частности,

они не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц
сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие им известными в
связи с исполнением должностных обязанностей. Гражданин, замещавший должность
гражданской службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными
правовыми актами РФ, в течение двух лет после увольнения с гражданской службы не может без
согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению
государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов замещать на
условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации
работу (оказывать данной организации услуги) на условиях гражданско-правового договора
(гражданско-правовых договоров) в случаях, предусмотренных федеральными законами, если
отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные
(служебные) обязанности гражданского служащего. Согласие соответствующей комиссии по
соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию
конфликта интересов (далее - комиссия по урегулированию конфликта интересов) дается в
порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами РФ <1>. Данный запрет установлен в
целях противодействия коррупции и дублируется в Законе о противодействии коррупции.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению
требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию
конфликта интересов".
Необходимо отметить, что Конвенция ООН против коррупции (п. 1 ст. 12) предусматривает

...
обязанность каждого государства, ратифицировавшего данный документ, принять меры по

предупреждению коррупции в частном секторе и установить административные санкции,
применяемые в случае несоблюдения таких мер.
Подпункт "e" п. 2 ст. 12 предписывает установить ограничения "деятельности бывших

публичных должностных лиц... в частном секторе после их выхода в отставку или на пенсию" при
должных условиях и на разумный срок, "когда такая деятельность или работа прямо связаны с
функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в период их нахождения в
должности или за выполнением которых они осуществляли надзор".
Текст ст. 12 Закона о противодействии коррупции по сути дублирует и конкретизирует текст

Конвенции ООН.
Однако следует отметить, что в российском законодательстве о противодействии коррупции и

о государственной службе нет определения понятий "публичное должностное лицо" и
"должностное лицо". Дефиниция понятия "должностное лицо" в общем виде содержится в
Уголовном кодексе РФ и КоАП РФ применительно к привлечению должностных лиц к
юридической ответственности.
В науке изучению категории "должностное лицо" посвящен ряд работ <1>. При этом, в
частности, П.И. Кононов, раскрывая понятие должностного лица в административном праве,
предлагает выделить несколько групп данных лиц: публичные должностные, частные
должностные и частно-публичные должностные лица <2>. Возникает вопрос: необходимо ли
закрепление в законодательстве понятия "публичное должностное лицо" в связи с наличием
данного определения в ст. 2 вышеназванной Конвенции?
--------------------------------
<1> См., например: Волженкин Б.В. К вопросу о понятии должностного лица как субъекта
должностных преступлений // Советское государство и право. 1991. N 11; Кононов П.И.
Административная ответственность должностных лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.,
1994; Засов К.П. Понятие должностного лица в законодательстве и юридической практике //
Современное право. 2003. N 8; Лазарева Н.С. Дисциплинарная и административная
ответственность советских должностных лиц: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1948; Ямпольская Ц.А.
О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы административного права.
М., 1949; Петров Ю.А. К понятию должностного лица // Правоведение. 1974. N 6.
<2> См.: Кононов П.И. Должностные лица в административных правоотношениях: понятие и

виды // Полицейское право. 2007. N 1(9).
Как показывает анализ законодательства, в нашей стране к лицам, осуществляющим

публичные функции согласно указанной Конвенции, могут быть отнесены лица, занимающие
государственные должности РФ и субъектов РФ, федеральные государственные служащие и
государственные служащие субъектов РФ, а также лица, замещающие муниципальные должности,

...
и муниципальные служащие.
Однако следует иметь в виду, что в законодательстве РФ антикоррупционные ограничения и

запреты в большинстве своем относятся не просто к государственным служащим, а к
государственным служащим, замещающим отдельные должности, связанные с коррупционными
рисками и включенные в специальные перечни должностей, и представляется, что это не всегда
должностные лица. Поэтому важно определить, что же мы понимаем под публичным
должностным лицом относительно применения положений Конвенции против коррупции.
Возможно, следует закрепить это в Законе о противодействии коррупции как общее понятие.
Первоначально рассматриваемый запрет, предусмотренный в Законе о гражданской службе,

был абсолютным, а после принятия во многом продублировавшего его Закона о противодействии
коррупции стал относительным, т.е. трудоустройство возможно, но с согласия комиссии по
урегулированию конфликта интересов. Обращаясь в комиссию за получением согласия, бывший
служащий должен уточнить, включена ли его должность в соответствующий перечень должностей,
и оценить служебные обязанности по ней на предмет наличия отдельных функций
государственного управления в отношении организации, в которую он трудоустраивается.
Сделать выводы относительно должности достаточно просто, чего не скажешь об отдельных

функциях государственного управления. Зачастую это затруднительно не только для бывших
служащих, но и для членов комиссии. Следовательно, необходимо закрепить понятие и критерии
осуществления функций государственного управления в федеральном законодательстве.
Согласно ст. 19.29 КоАП РФ административным правонарушением признается привлечение

работодателем либо заказчиком работ (услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового
договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового
договора государственного гражданского служащего, замещающего должность, включенную в
перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного
гражданского служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований,
предусмотренных Законом о противодействии коррупции.
В соответствии с ч. 4 ст. 12 Закона о противодействии коррупции и Правилами сообщения

работодателем о заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ
(оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной
службы <1>, работодатель при заключении такого договора обязан в 10-дневный срок сообщить об
этом, если такая должность входила в соответствующий перечень, представителю нанимателя по
последнему месту службы гражданина. За несоблюдение этого требования в ст. 19.29 КоАП РФ
предусмотрена ответственность в виде административного штрафа. Судебная практика по данной
статье достаточно обширна <2>.
--------------------------------
<1> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 21 января 2015 г. N 29.

...
<2> См., например: Постановление мирового судьи судебного участка N 346 Хорошевского
района города Москвы от 29 сентября 2015 г.; решение судьи Савеловского районного суда города
Москвы от 22 октября 2015 г., Постановление Московского городского суда от 10 мая 2016 г. N 4а-
545/2016.
Однако по смыслу диспозиции указанной статьи административная ответственность может

наступать и при невыполнении иных требований Закона о противодействии коррупции, например
в случае принятия на работу бывшего гражданского служащего без согласия указанной комиссии,
как это и было первоначально разъяснено в Обзоре судебной практики 2016 г. <1>
--------------------------------
<1> Обзор судебной практики по делам о привлечении к административной ответственности,

предусмотренной статьей 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях, утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 30 ноября 2016 г.
Несмотря на то что согласно законодательству бывшие служащие имеют право замещать

должности в организациях в установленных случаях только с согласия комиссии, в ТК РФ не
предусмотрена обязанность гражданина получать согласие комиссии по урегулированию
конфликта интересов перед заключением трудового или гражданско-правового договора с
организацией, в отношении которой он выполнял функции государственного управления, как это
сделано, например, в отношении обязанности сообщать работодателю сведения о последнем месте
своей службы. Равно как не установлена обязанность работодателя требовать от бывшего
служащего представления согласия комиссии на трудоустройство и отказывать в приеме на работу
в случае его отсутствия. Следовательно, данные деяния не являются противоправными и не
образуют состава административного правонарушения.
Данная позиция подтверждается в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28

ноября 2017 г. N 46 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судьями дел о
привлечении к административной ответственности по статье 19.29 Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях", где говорится, что несоблюдение обязанностей,
предусмотренных в ч. 1 и 2 ст. 12 Закона о противодействии коррупции, бывшим государственным
служащим не является основанием для привлечения к ответственности работодателя.
Безусловно, в настоящий момент такая позиция объяснима и без внесения соответствующих

изменений в КоАП РФ и ТК РФ. В противном случае представляется необходимым изменить
формулировку диспозиции ст. 19.29 КоАП РФ, определив объективную сторону правонарушения.
Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что в целях повышения роли

антикоррупционных механизмов на государственной гражданской службе данные вопросы
должны быть решены на законодательном уровне.
Глава 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ

КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

...
§ 1. Нормативно-правовое регулирование в сфере

противодействия коррупции
Одной из важнейших задач государственного управления, особенно в последние десятилетия,

является противодействие коррупции государственных и муниципальных служащих.
Сродни злокачественной опухоли, которая медленно "съедает" человека изнутри, коррупция

уничтожает систему государственной власти и управления, разрушает моральные и нравственные
устои общества. Эти болезни человечества победить очень сложно. И явно недостаточно
воздействовать лишь на течение болезни, необходимо выявлять причины данного явления и
устранять их.
По данным Института проблем управления РАН, более 60% прироста национального дохода
зависит от фактора эффективности государственного управления, которое, в свою очередь,
обеспечивается деятельностью государственных служащих. Одним из самых серьезных
препятствий на пути формирования эффективной системы государственной службы является
коррупция.
В Российской Федерации в основном сформированы правовая и организационная основы

противодействия коррупции. Законодательство РФ в целом соответствует международным нормам
и принципам. Однако многие базовые проблемы остаются до сих пор нерешенными.
За последнее время в Российской Федерации принято больше 100 нормативных правовых

актов, которые так или иначе затрагивают вопросы борьбы с коррупцией. Начало
антикоррупционной кампании в постсоветский период можно связать с Указом Президента РФ от
4 апреля 1992 г. N 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы". Однако
первый опыт был весьма неудачным из-за отсутствия комплексной системы противодействия
коррупции и механизмов реализации антикоррупционных норм, что привело к еще большему
увеличению коррупционных проявлений и постепенному повышению уровня коррупции до
катастрофических размеров.
Осознание необходимости осуществления комплексных системных мер по противодействию

коррупции пришло после подписания в декабре 2003 г. Конвенции ООН против коррупции с
последующей ее ратификацией в марте 2006 г. <1> Важным событием после ратификации
указанной Конвенции стало принятие в 2008 г. Закона о противодействии коррупции, в котором
раскрываются понятия "коррупция" и "противодействие коррупции".
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ "О ратификации Конвенции
Организации Объединенных Наций против коррупции".
Противодействие - это "действие, препятствующее другому действию" <1>. В нашем случае

первое действие - это целенаправленная деятельность всех субъектов антикоррупционной

...
политики государства по профилактике коррупции, борьбе с ней и минимизации и (или)

ликвидации последствий коррупционных правонарушений, а второе - не что иное, как сама
коррупция, которая согласно Закону о противодействии коррупции определяется как перечень
деяний, запрещенных Уголовным кодексом РФ. Исследование понятия "коррупция" до сих пор
вызывает острейшие дискуссии среди теоретиков и практиков, однозначного понимания такого
социального явления, как коррупция, среди юристов нет <2>.
--------------------------------
<1> Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 23-е изд. М., 1990. С.
623.
<2> См.: Малеванова Ю.В. К вопросу о разграничении отдельных видов коррупционного

поведения государственных гражданских служащих // Российский следователь. 2018. N 6. С. 55.
Очевидно, что деятельность по противодействию коррупции должна осуществляться на всех

уровнях государственной власти и управления во взаимодействии с институтами гражданского
общества. Следует подчеркнуть системный характер противодействия коррупции, так как
антикоррупционная политика государства может быть эффективна, лишь когда она осуществляется
системно и по всем направлениям <1>.
--------------------------------
<1> См.: Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской

Федерации от 12 ноября 2009 г.
Система - это "определенный порядок в расположении и связи действий; форма организации

чего-либо; нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и
находящихся во взаимной связи частей" <1>. Представляется, что деятельность по
противодействию коррупции необходимо рассматривать как систему, особое значение в которой
приобретает зависимость свойств одного ее элемента от свойств другого, что определяется как
связь между этими элементами. Только при таких условиях антикоррупционная деятельность
государства будет эффективна.
--------------------------------
<1> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 717.
Практика зарубежных стран в сфере противодействия коррупции свидетельствует о том, что

одним из важнейших документов является национальная антикоррупционная стратегия
государства, которая должна содержать основные принципы, организационно-правовые,
социально-экономические меры и механизмы реализации антикоррупционной политики.
Конкретные мероприятия по реализации стратегии должны быть закреплены в соответствующих
планах противодействия коррупции, где устанавливаются сроки, ответственные лица, средства для

...
реализации запланированных мероприятий, а также могут определяться конкретные области

осуществления антикоррупционных действий (например, государственная служба,
правоохранительная деятельность, судебная система, государственные закупки), подверженные
более высоким коррупционным рискам.
Национальная стратегия должна быть направлена на создание прочной основы для

комплексной борьбы с коррупцией в рамках стратегически определенного периода времени.
Большинство антикоррупционных стратегий разрабатывается с долгосрочными целями,
охватывающими периоды от пяти до 10 лет <1>. Далее цели, задачи и мероприятия могут быть
скорректированы, а также изменены или обновлены текущие стратегии.
--------------------------------
<1> См., например: The National Anti-Corruption Strategy in the Republic of Serbia for the Period
2013 - 2018. Pursuant to Article 8. Para.1 of the Law on the National Assembly // Official Gazette of the
RS. No. 9/10.
В нашей стране Национальная стратегия противодействия коррупции была утверждена

Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 "О Национальной стратегии противодействия
коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы". В ней
закреплены цели и задачи, основные принципы и механизм ее реализации. Вместе с тем в данном
документе не анализируется антикоррупционная политика в стране, не оценивается эффективность
существующей системы, а главное - инструментарий указанной политики. Кроме того, такой
значимый правовой акт был утвержден одним Указом Президента РФ со срочным документом -
Национальным планом противодействия коррупции. Более того, упоминание, что Национальный
план принимается в целях реализации национальной стратегии, содержалось только в
Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 13 марта 2012 г. N 297 "О Национальном плане
противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты
Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции".
К сожалению, такое положение дел умаляет значимость Национальной стратегии

противодействия коррупции. Представляется необходимым с учетом международной практики
пересмотреть ее положения и придать ей характер стратегического базового документа по
осуществлению антикоррупционной политики.
В целях реализации положений Закона о противодействии коррупции было принято большое

количество нормативных правовых актов. Среди них можно назвать и федеральные законы, и
указы Президента РФ, и постановления Правительства РФ. Кроме того, значительную часть в
правовом регулировании противодействия коррупции занимают нормативные правовые акты
федеральных органов государственной власти.

...
Таким образом, можно констатировать, что нормы о противодействии коррупции, принятие

которых отнесено к ведению Российской Федерации, содержатся в значительном числе
нормативных правовых актов различной юридической силы. На наш взгляд, требуется
систематизировать и упорядочить основные правовые нормы, регулирующие отдельные аспекты
противодействия коррупции, в едином нормативном правовом акте - Законе о противодействии
коррупции. Все антикоррупционные правовые нормы должны находиться в системной логической
связи между собой и образовывать правовую базу антикоррупционной системы государства.
Анализ антикоррупционных нормативных правовых актов РФ позволяет выделить основные

направления антикоррупционной деятельности. Во-первых, это определение сущности коррупции
как социального явления. Во-вторых, закрепление стандарта антикоррупционного поведения,
определение того, что есть коррупционное правонарушение, а что - преступление. В-третьих,
выявление и пресечение коррупционных правонарушений и преступлений, установление
юридической ответственности. И наконец, выявление и устранение причин коррупции.
Федеральные государственные органы согласно Закону о противодействии коррупции

осуществляют такое противодействие в пределах своих полномочий. В наибольшей степени
коррупции подвержена деятельность органов исполнительной власти, так как именно они
наделены такими полномочиями, как регистрация и лицензирование отдельных видов
деятельности, экспертиза и сертификация товаров и услуг, и другими контрольно-надзорными и
разрешительными полномочиями <1>.
--------------------------------
<1> См.: Субанова Н.В. Разрешительная система - приоритетная сфера противодействия

коррупции // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. N 4. С. 63 - 68.
Представляется, что полномочия по организации и осуществлению в пределах компетенции

мероприятий по противодействию коррупции должны быть закреплены в числе основных
полномочий федеральных органов исполнительной власти. Однако анализ 72 положений о
федеральных органах исполнительной власти показал обратное. Так, упоминание о
противодействии коррупции среди функций или полномочий федеральных органов
исполнительной власти встречается в 13 положениях: в трех Положениях о федеральных
министерствах (МВД России, Минтруда России, Минкультуры России <1>), в восьми Положениях
о федеральных службах (ФСИН России, ФССП России, ГФС России, ФСБ России, Росгвардии,
Росфинмониторинге, ФТС России, Росреестре <2>) и в двух Положениях о федеральных
агентствах (ГУСП России, Рослесхозе <3>).
--------------------------------
<1> См. соответственно: Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. N 699 "Об утверждении
Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о
территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту
Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. N 610 "Об
утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации";

...
Постановление Правительства РФ от 20 июля 2011 г. N 590 "О Министерстве культуры Российской

Федерации".
<2> См. соответственно: Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1314 "Вопросы

Федеральной службы исполнения наказаний"; Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1316
"Вопросы Федеральной службы судебных приставов"; Указ Президента РФ от 7 апреля 2014 г. N
213 "Вопросы Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации"; Указ Президента
РФ от 11 августа 2003 г. N 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской
Федерации"; Указ Президента РФ от 30 сентября 2016 г. N 510 "О Федеральной службе войск
национальной гвардии Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 13 июня 2012 г. N 808
"Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу"; Постановление Правительства РФ
от 16 сентября 2013 г. N 809 "О Федеральной таможенной службе"; Постановление Правительства
РФ от 1 июня 2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и
картографии".
<3> См. соответственно: Указ Президента РФ от 31 декабря 2017 г. N 651 "Вопросы Главного
управления специальных программ Президента Российской Федерации"; Постановление
Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства".
При этом необходимо помнить, что МВД России, ФСБ России и другие правоохранительные
органы осуществляют не только профилактику коррупции, но и борьбу с ней, которая заключается
в выявлении и расследовании коррупционных преступлений.
Вероятно, можно предположить, что о данных полномочиях говорится как об иных функциях
в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами
и нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ. Однако даже подобное
упоминание не везде присутствует и большинство положений о федеральных органах
исполнительной власти содержит исчерпывающий перечень полномочий.
По нашему мнению, необходимо внести соответствующие изменения в положения о

федеральных органах исполнительной власти, закрепив в качестве одного из их полномочий
организацию и осуществление в пределах компетенции мероприятий по противодействию
коррупции, а в числе полномочий руководителя органа исполнительной власти - организацию
работы по противодействию коррупции (профилактика коррупционных правонарушений).
Национальный план противодействия коррупции на соответствующий период - основной

программный документ по данным вопросам - содержит комплекс мероприятий в указанной
сфере. Осуществление таких мероприятий возлагается на федеральные органы государственной
власти, которые, опираясь на базовый документ, утверждают ведомственные антикоррупционные
планы.
В настоящее время действует Национальный план противодействия коррупции на 2018 - 2020

годы, утвержденный Указом Президента РФ от 29 июня 2018 г. N 378. Согласно данному
документу федеральные государственные органы, в том числе федеральные органы
исполнительной власти, до 1 сентября 2018 г. обновили свои планы по противодействию

...
коррупции на указанный период. В качестве примеров подобных правовых документов можно

привести: Приказ Минпросвещения России от 29 августа 2018 г. N 8, Приказ Минздрава России от
21 августа 2018 г. N 551, Приказ Росздравнадзора от 14 августа 2018 г. N 5408, Приказ Росстата от
2 августа 2018 г. N 475, Приказ Росприроднадзора от 21 августа 2018 г. N 322. Ведомственные
антикоррупционные планы имеют похожую структуру, содержат конкретизацию положений
Национального плана противодействия коррупции и утверждаются согласно Типовому плану
противодействия коррупции федерального органа исполнительной власти, одобренному
Правительственной комиссией по проведению административной реформы (протокол заседания от
15 июня 2012 г. N 134).
Необходимо отметить, что многие мероприятия, предусмотренные в ведомственных планах

противодействия коррупции, прописаны в общем виде (например, проведение мероприятий по
повышению эффективности реализации требований законодательства о противодействии
коррупции или обеспечение действенного функционирования комиссии и др.), недостаточно
конкретно формулируются и результаты их выполнения (например, повышение эффективности
мер и мероприятий по противодействию коррупции).
В целях реализации основных антикоррупционных предписаний федеральные органы

исполнительной власти принимают и другие ведомственные правовые акты: положения о
комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта
интересов; кодексы служебного поведения и этики служащих; перечни должностей, замещение
которых связано с коррупционными рисками; планы проведения ротации; порядки уведомления
при возникновении конфликта интересов; порядки сообщения о получении подарков; порядки
уведомления о склонении служащего к коррупции и др.
Следует заметить, что федеральные органы исполнительной власти и их должностные лица

сталкиваются с рядом сложностей при подготовке соответствующих антикоррупционных
документов. Учитывая это, зачастую требуются разъяснения и методические рекомендации по
применению федерального законодательства о противодействии коррупции. В настоящее время
эти полномочия осуществляет Минтруд России. Как показывает анализ ведомственных
антикоррупционных актов, основное внимание в них уделяется вопросам противодействия
коррупции в системе государственной службы, т.е. четко прослеживается внутриведомственная
направленность антикоррупционных мероприятий. Однако внешние мероприятия по
противодействию коррупции, в которых должен участвовать тот или иной орган исполнительной
власти совместно с иными органами, в ведомственных правовых актах практически не
раскрываются и не предусматриваются в планах по противодействию коррупции. С нашей точки
зрения, это серьезное упущение, так как подобные государственные органы имеют ряд
полномочий по противодействию коррупции в рамках предмета управления (экономика, культура,
здравоохранение, образование и т.п.).
Таким образом, федеральные органы исполнительной власти осуществляют

профилактическую деятельность в сфере противодействия коррупции, а борьбой с коррупцией
занимаются правоохранительные органы. В настоящее время в России нет специализированного
государственного органа по противодействию коррупции. Международные исследования
показывают, что в ряде стран такие органы создаются, например в Великобритании (Serious Fraud
Office) <1>.

...
--------------------------------
<1> См.: Nicholas J. Lord. Responding to Transnational Corporate Bribery Using International
Frameworks for Enforcement: Anti-Bribery and Corruption in the UK and Germany // Criminology &
Criminal Justice. 2014. Vol. 14(1). P. 102.
Представляется, что пришло время для создания подобного органа в нашей стране. Это
существенно изменит ситуацию с коррупцией. К тому же специализированные
антикоррупционные органы должны иметь четко сформулированную правовую основу своей
деятельности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Дивайн В., Хоппе Т. Основные понятия и концепции антикоррупционной

деятельности: Учеб. пособие. М., 2013. С. 56.
На наш взгляд, главное, чтобы все элементы существующей антикоррупционной системы

были взаимосвязанными и работоспособными, а деятельность по противодействию коррупции
стала идейной основой организации и функционирования органов государственной власти и
управления.
§ 2. Внедрение антикоррупционных стандартов,

регламентирующих вопросы предотвращения и урегулирования
конфликта интересов на государственной гражданской службе
Предотвращение и урегулирование конфликта интересов является одним из важнейших

антикоррупционных стандартов поведения на государственной гражданской службе.
Вопросы по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов на

государственной службе уже длительное время значатся среди основных в антикоррупционной
политике государства и находят отражение в национальных планах по противодействию
коррупции. Основа такого внимания к этим вопросам заложена в Конвенции ООН против
коррупции, в п. 4 ст. 7 которой говорится, что каждое государство-участник стремится в
соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства создавать,
поддерживать и укреплять системы, которые способствуют прозрачности и предупреждают
возникновение коллизии интересов.
В настоящее время используются универсальные понятия "конфликт интересов" и "личная

заинтересованность" (соответственно ч. 1 и ч. 2 ст. 10 Закона о противодействии коррупции).
Возможность возникновения конфликта интересов должна рассматриваться как ситуация,

непосредственно связанная с потенциальной реализацией полномочий и возможностью получения
доходов или выгод.

...
Государственный гражданский служащий обязан принять меры по предотвращению и

урегулированию конфликта интересов, в том числе уведомить о возможности его возникновения в
письменной форме представителя нанимателя, а последний должен принять меры по
предотвращению возникновения ситуации конфликта интересов.
Во исполнение п. 10 Национального плана противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы

Минтрудом России разработаны Методические рекомендации по вопросам привлечения к
ответственности должностных лиц за непринятие мер по предотвращению и (или)
урегулированию конфликта интересов <1>, в которых предусмотрены особенности проведения
проверки соблюдения служащими обязанности принимать меры по предотвращению и
урегулированию конфликта интересов, сроки применения юридической ответственности и
основания для применения взыскания. В качестве основания для применения взысканий названа
личная заинтересованность, обусловленная возможностью получения доходов (включая доходы,
полученные в виде имущественной выгоды), а также иных выгод. Под иными понимаются
исключительно выгоды имущественного характера (материальное преимущество), к которым
согласно вышеназванным Методическим рекомендациям относятся: получение выгод
(преимуществ), обусловленных такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание
получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, ускорение
сроков оказания государственных (муниципальных) услуг, продвижение на вышестоящую
должность или предоставление более престижного места службы (работы), содействие в
получении поощрений и наград, научной степени и т.д.
--------------------------------
<1> См.: письмо Минтруда России от 26 июля 2018 г. N 18-0/10/П-5146 "О методических
рекомендациях по вопросам привлечения к ответственности должностных лиц за непринятие мер
по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов".
Безусловно, конечная цель получения таких выгод может выражаться в материальных благах.
Однако следует отметить, что в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г.
N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о
превышении должностных полномочий" под иной личной заинтересованностью понимается
"стремление должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное
такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное
положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса,
скрыть свою некомпетентность" и т.п.
Таким образом, возникает вопрос: получение выгод (преимуществ), обусловленных такими

побуждениями, как карьеризм, семейственность, относится к выгодам имущественного или
неимущественного характера?
Безусловно, конфликт интересов - это еще не коррупция, однако если недооценить

возникшую конфликтную ситуацию и оперативно не урегулировать конфликт, это может породить
коррупцию.

...
Конфликта интересов невозможно избежать простым запретом. Он нуждается в определении,

выявлении и разрешении, и в этом заключается большинство сложностей. На практике
чрезвычайно трудно охарактеризовать конфликт интересов, так как не всегда четко определены
критерии, границы, позволяющие разграничить государственные и частные интересы. К тому же
определением понятия "конфликт интересов" охватываются не только уже реально возникшие
конфликтные противоречивые ситуации, но и гипотетически возможные в будущем.
Конфликт интересов возникает (может возникнуть) не только между личной

заинтересованностью государственного служащего и правами, законными интересами граждан,
организаций и государства. Он может быть связан и с работой государственного служащего по
совместительству в организации, в которой он выполняет иную оплачиваемую работу, а также
может возникнуть после увольнения гражданина с государственной службы в случае его
трудоустройства в течение двух лет в организации, если отдельные функции государственного
управления данными организациями входили в его должностные (служебные) обязанности. И
очевидно, что механизм разрешения конфликта в двух приведенных примерах будет различный.
После внесения изменения в определение конфликта интересов расширен круг лиц,

охватываемых данным понятием. Теперь к этим лицам относятся не только государственные и
муниципальные служащие, но и лица, замещающие государственные и муниципальные
должности, работники государственных и негосударственных организаций.
Еще одна проблема касается нового законодательного определения понятия "личная

заинтересованность". Принципиально важно, что отныне личная заинтересованность служащего
связана с получением доходов, выгод и преимуществ не только им и (или) его родственниками
(свойственниками), но и гражданами или организациями, с которыми служащий и (или) его
близкий родственник (свойственник) связаны имущественными, корпоративными или иными
близкими отношениями. Например, это может быть коллега, друг или подруга. Однако выявить
интерес таких лиц не всегда просто.
Кроме того, понятие "личная заинтересованность" является многосоставным и достаточно

сложным для правоприменителя, в том числе членов комиссии по урегулированию конфликта
интересов, которые принимают важные решения в отношении служащих. Неверно истолковав
данное понятие, члены комиссии могут принять неправильное решение относительно привлечения
к юридической ответственности служащего, вплоть до применения дисциплинарного взыскания в
виде увольнения в связи с утратой доверия. В связи с этим требуются дополнительные
разъяснения компетентных органов в целях обеспечения единства правоприменения.
К тому же и сам государственный служащий не всегда способен адекватно оценить ситуацию,

при которой возникает или может возникнуть конфликт интересов, а непринятие им мер по
предотвращению и (или) урегулированию конфликта, стороной которого является служащий,
считается коррупционным правонарушением и влечет дисциплинарное взыскание в виде
увольнения в связи с утратой доверия. Поэтому следует разрабатывать и внедрять механизмы
минимизации личной заинтересованности в осуществлении должностных (служебных)
полномочий путем обеспечения прозрачности и контроля (в том числе общественного) за
служебной деятельностью государственных служащих. Весьма важно также прорабатывать

...
дополнительные способы предотвращения и (или) урегулирования конфликта интересов на

государственной службе с учетом возможности возникновения у служащих личной
заинтересованности как материального, так и нематериального характера. К дополнительным
способам предотвращения и (или) урегулирования конфликта интересов на государственной
службе относятся следующие: ограничение доступа государственного (муниципального)
служащего к конкретной информации; установление коллегиального порядка принятия решений
по вопросам, с которыми связан конфликт; усиление контроля выполнения служащим
должностных (служебных) обязанностей, в ходе выполнения которых возникает конфликт, и др.
Значительную роль в вопросах выявления конфликта интересов и его урегулирования играет

деятельность самих комиссий по урегулированию конфликта интересов. Необходимо обеспечить
отказ от формального подхода к проведению заседаний комиссий и их эффективную работу,
которая во многом зависит от совершенствования правового регулирования (особенно в части
процессуальных норм) и методического обеспечения деятельности. Поэтому требуется постоянно
осуществлять научный анализ и интерпретацию результатов мониторинга соблюдения
государственными служащими требований к служебному поведению, предотвращению и
урегулированию конфликта интересов с целью совершенствования организационных механизмов
его выявления и предотвращения.
§ 3. Этические и нравственные регуляторы антикоррупционного

поведения государственных гражданских служащих
Как уже отмечалось, в течение 10 последних лет в Российской Федерации принято большое
количество нормативных правовых актов по вопросам противодействия коррупции на
государственной гражданской службе. Однако правоприменительный опыт России и зарубежных
стран в рассматриваемой сфере убеждает, что необходимо усилить влияние этических норм на
реализацию антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных служащих.
Еще в Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы, утвержденном
Указом Президента РФ от 1 апреля 2016 г. N 147, данная задача значилась среди основных. Однако
приходится констатировать отсутствие системных изменений в данной сфере.
Бесспорно, прав А.Ф. Ноздрачев, делая вывод, что "совершенствование этических основ
государственной службы предполагает определение места этических правил в системе запретов и
ограничений на государственной службе, а также механизмов, обеспечивающих повседневный
контроль за соблюдением этических норм. Обязанность соблюдать требования этики и служебного
поведения в силу рекомендательного характера их положений в настоящее время не подкреплена
применением соответствующих мер ответственности, в связи с чем не достигается их
добросовестное повседневное соблюдение" <1>.
--------------------------------
<1> Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности

организаций: причины, предотвращение, урегулирование: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. А.Ф.
Ноздрачев. М., 2016. С. 171.

...
Два года назад автор настоящего исследования, участвуя во Всероссийской научно-

практической конференции памяти Н.Г. Салищевой "Актуальные проблемы и перспективы
развития административного права и процесса", выдвинула тезис, согласно которому для
эффективной антикоррупционной политики государства требуются не только теоретическое
осмысление процесса развития этических и нравственных качеств гражданских служащих, но и
формирование этического режима, т.е. совокупности этических принципов, инфраструктуры и
механизмов, обеспечивающих их соблюдение, а также использование этического аудита <1>.
Попутно надо отметить, что следует согласиться с Ю.В. Ирхиным, который к основным
компонентам этического режима относит наличие этического кодекса, оценку этики служащих,
наличие советника по этике и этический аудит <2>.
--------------------------------
<1> См.: Стахов А.И. Административное право и процесс в России: проблемы и перспективы
(Обзор выступлений участников Всерос. науч.-практ. конф. памяти Н.Г. Салищевой) // Российское
правосудие. 2018. N 4. С. 94 - 107.
<2> См.: Ирхин Ю.В. Возрастающая роль этических кодексов государственной службы в
управленческих парадигмах и практиках: сравнительный анализ. URL:
https://cyberleninka.ru/article/n/rol-eticheskih-kodeksov-gosudarstvennoy-sluzhby-v-upravlencheskih-
paradigmah-i-praktikah-sravnitelnyy-analiz.
Правда, в нашем государстве понятие "этический режим" <1> не получило должного

распространения. Все рассуждения о влиянии этических и нравственных норм на
антикоррупционное поведение ни к чему не приведут, пока не будут сформированы практические
механизмы их реализации.
--------------------------------
<1> Интересен опыт Великобритании по данному вопросу. См., например: Ирхин Ю.В. Указ.
соч.
Рассмотрим результаты внедрения этических ценностей в систему государственной службы и

механизмы их реализации.
Прежде всего следует упомянуть Кодекс этики и служебного поведения государственного

служащего. Основа принятия данного Кодекса была заложена Конвенцией ООН против коррупции,
согласно ч. 1 ст. 8 которой в целях борьбы с коррупцией каждое государство-участник поощряет,
помимо прочего, неподкупность, честность и ответственность своих публичных должностных лиц
в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы. В частности, каждое
государство-участник стремится применять в рамках своих институциональных и правовых
систем кодексы или стандарты поведения для правильного, добросовестного и надлежащего
выполнения публичных функций (ч. 2 ст. 8).
В отношении такого документа, как нравственный кодекс (кодекс этики), высказываются

...
различные точки зрения. Согласно одной из них это документ формальный, искусственно
созданный и, следовательно, никаким образом повлиять на служебное поведение работника не
может. В соответствии с другой точкой зрения, которую мы поддерживаем, он может помочь
служащим ориентироваться в служебной деятельности, решать сложные нравственные проблемы,
так как в нем собраны этические постулаты для гражданских служащих. Этический кодекс - это
система морально-нравственных стандартов поведения особой группы людей (государственных
гражданских служащих), главная задача которой - обеспечить реализацию функций государства.
Вопрос о природе этического кодекса до сих пор остается открытым. Проблема соотношения
правовых и моральных норм имеет глубокие корни. Существует мнение, что моральные и
этические нормы не могут быть обязательными, их устанавливает само общество. Частично это
действительно так. В то же время опыт зарубежных стран (США, Канады, Великобритании,
Японии, Армении, Кыргызстана, Азербайджана и др.) убеждает в возможности принятия
официального документа, который сочетал бы этико-правовые предписания для гражданских
служащих.
Первые активные попытки создания подобного кодекса в нашей стране и закрепления

принципов служебного поведения относятся к началу 2000-х гг., когда был разработан проект
Федерального закона N 85554-3 "Кодекс поведения государственных служащих Российской
Федерации" <1>. Однако он не был поддержан. Его основные положения позднее частично нашли
отражение в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов
служебного поведения государственных служащих".
--------------------------------
<1> Данный проект был внесен депутатами Государственной Думы В.Н. Южаковым, В.А.
Рыжковым, Б.Е. Немцовым, Н.Д. Ковалевым, В.Н. Лысенко, С.С. Митрохиным 25 апреля 2001 г.
С 2011 г. в соответствии с Типовым кодексом этики и служебного поведения государственных

служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (далее - Типовой кодекс) <1>,
который объединил уже существующие нормы и положения, предусмотренные Законами о
гражданской службе и о противодействии коррупции, а также вышеназванным Указом от 12
августа 2002 г. N 885, в федеральных органах государственной власти <2>, а также в органах
государственной власти субъектов РФ <3> были приняты подобные кодексы.
--------------------------------
<1> Одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию

коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол N 21).
<2> См., например: Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных

гражданских служащих Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации (утв. распоряжением Руководителя Аппарата Государственной Думы РФ от 14 марта
2011 г. N 2-40); Приказ Минюста России от 23 марта 2011 г. N 93 "Об утверждении Кодекса этики и

...
служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Минюста России и

его территориальных органов"; Приказ Роспотребнадзора от 14 июля 2011 г. N 665 "Об
утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских
служащих Роспотребнадзора"; Приказ Председателя Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2011
г. N 12 "Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских
служащих аппарата Конституционного Суда Российской Федерации"; письмо Росреестра от 10
марта 2011 г. N 08-498 "Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения государственных
гражданских служащих Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и
картографии".
<3> См., например: Приказ заместителя мэра Москвы в правительстве Москвы, руководителя
аппарата мэра и правительства Москвы от 19 мая 2011 г. N 29-ДПР "Об утверждении Кодекса
этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Аппарата мэра и
Правительства Москвы"; Кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских
служащих органов исполнительной власти и аппарата правительства Тульской области (утв.
решением Совета по кадровой политике при губернаторе Тульской области от 24 марта 2011 г. N
1); Постановление губернатора Хабаровского края от 25 марта 2011 г. N 29 "Об утверждении
кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих органов
исполнительной власти Хабаровского края".
Правоприменительная практика по вопросам внедрения кодексов этики показывает, что в

большинстве случаев они не работают. Почему так происходит? Попытаемся разобраться.
Анализ кодексов этики федеральных органов исполнительной власти показал, что такие
документы имеют различную внешнюю форму выражения (например, приказ, письмо и др.), что
не может положительно влиять на повышение их роли в системе государственно-служебных
отношений.
Относительно содержания кодексов необходимо отметить, что в большинстве своем они

дословно воспроизводят положения Типового кодекса.
Еще одной проблемой является недостаточная конкретизация правил этического поведения

гражданских служащих. Нередко такие правила имеют разные названия (требования к служебному
поведению, принципы служебного поведения и т.д.). Поэтому прежде всего необходимо на
законодательном уровне решить данный вопрос. В частности, требуется разъяснить, что этические
принципы служебного поведения служащих, такие как открытость, честность, беспристрастность,
лидерство и др., представляют собой руководящие начала, лежащие в основе их деятельности.
В Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы, утвержденном

Указом Президента РФ от 11 апреля 2014 г. N 226, был затронут вопрос о совершенствовании
Типового кодекса. Однако никаких действий в этом направлении не последовало.
В октябре 2017 г. Министерство труда и социальной защиты РФ разработало Рекомендации

по соблюдению государственными (муниципальными) служащими норм этики в целях
противодействия коррупции и иным правонарушениям <1>.

...
--------------------------------
<1> См.: письмо Минтруда России от 11 октября 2017 г. N 18-4/10/В-7931 "О направлении
Рекомендаций" (вместе с "Рекомендациями по соблюдению государственными (муниципальными)
служащими норм этики в целях противодействия коррупции и иным правонарушениям").
Согласно этому документу служащим при исполнении служебных обязанностей надлежит

руководствоваться основополагающими морально-этическими ценностями, такими как честность
и беспристрастность. Они не должны совершать неэтичных поступков как в служебное, так и во
внеслужебное время. Неэтичный поступок может быть рассмотрен на заседании комиссии по
урегулированию конфликта интересов с последующим применением мер как моральной
ответственности (устное замечание; предупреждение о недопустимости совершения неэтичного
поступка; требование о публичном извинении), так и дисциплинарной в случае, если совершение
неэтичного поступка повлекло нарушение установленных ограничений, запретов и требований.
К сожалению, при всей важности положений рассматриваемых Рекомендаций они не имеют

обязательного характера. Представляется, что соответствующие изменения необходимо внести в
общие принципы служебного поведения, в Типовой кодекс и принимаемые на его основе кодексы
этики и служебного поведения в государственных органах.
При этом следует отметить, что в нормах Закона о гражданской службе, устанавливающих
обязанности и требования к служебному поведению государственных служащих, ничего не
говорится о соблюдении этических норм, о кодексе этики (этическом кодексе). Вместе с тем
закреплено требование не совершать поступки, порочащие честь и достоинство гражданского
служащего (п. 8 ст. 18), в то время как в общих принципах служебного поведения (подп. "и" п. 2),
Типовом кодексе (подп. "и" п. 11), а также в кодексах этики государственных органов помимо
общих принципов (правил) служебного поведения предусмотрена обязанность служащих
соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения. Такая
формулировка более широкая и охватывает поступки, порочащие честь и достоинство.
Анализ судебной практики, сложившейся после принятия Типового кодекса, показывает, что
судьи в своих решениях констатируют факты нарушения норм служебной, профессиональной
этики и правила делового поведения в дополнение к фактам нарушения других требований к
служебному поведению (например, подп. "к" п. 2, подп. "м" п. 2 Указа от 12 августа 2002 г. N 885,
п. 9 и 13 ч. 1 ст. 18 Закона о гражданской службе) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение Московского городского суда от 30 июня 2011 г. по делу N 33-19881;
Определение Московского городского суда от 21 марта 2011 г. N 4г/6-1806; Определение
Московского городского суда от 10 февраля 2011 г. по делу N 33-2314.
Исходя из материалов судебной практики неэтичным поступком, в частности, признается:

нарушение норм служебной этики, выразившееся в публичном агрессивном поведении и

...
нанесении оскорбления руководству; нарушение требований к служебному поведению -

некорректное обращение с гражданином, выразившееся в предложении заявителю разрешить его
проблемы с помощью денег; нарушение требований к служебному поведению - некорректное
обращение со старшим специалистом 1-го разряда, выразившееся в несдержанном поведении с
подчиненным, в неумении владеть собой, сдерживать отрицательные эмоции, при отсутствии
навыков строить конструктивные и доброжелательные отношения с подчиненным. Во всех
перечисленных случаях государственные служащие были привлечены к дисциплинарной
ответственности за несоблюдение этических правил, которое привело к нарушению требований,
установленных Законом о гражданской службе (п. 9 и 13 ч. 1 ст. 18).
В законодательстве зарубежных стран о государственной службе к числу основных

обязанностей служащих отнесено соблюдение норм этики. Например, в ст. 23 "Основные
обязанности гражданского служащего" Закона Республики Армения от 4 декабря 2001 г. N 3Р-272
"О гражданской службе" закреплена обязанность служащих соблюдать нормы этики,
утвержденные Советом по гражданской службе.
В ст. 14 Закона Туркменистана от 26 марта 2016 г. N 363-V "О государственной службе" среди
основных обязанностей служащих содержится обязанность соблюдать государственную и
трудовую дисциплину, нормы служебной этики.
В ст. 21 Закона Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. N 204-З "О государственной службе в
Республике Беларусь" также предусмотрена обязанность государственных служащих соблюдать
культуру общения и другие нормы служебной этики.
В соответствии со ст. 18 Закона Азербайджанской Республики от 21 июля 2000 г. N 926-IQ "О

государственной службе" служащие обязаны соблюдать правила этичного поведения.
В Законе Кыргызской Республики от 30 мая 2016 г. N 75 "О государственной гражданской

службе и муниципальной службе" помимо обязанности служащих соблюдать Кодекс этики
государственного гражданского служащего и муниципального служащего (ст. 21) в гл. 8
предусмотрены антикоррупционные механизмы.
Необходимо также отметить, что в этих странах принят Кодекс этики государственного
служащего.
Возможно, пришло время и в нашем государстве изменить способ влияния этических и

нравственных норм на соблюдение служащими запретов, ограничений и требований,
установленных в целях противодействия коррупции.
В конце 2018 г. Министерство труда и социальной защиты РФ утвердило Методику

формирования и развития профессиональной культуры государственного органа. Она разработана
в целях оказания методической и практической помощи руководителям государственных органов и
кадровым службам в формировании и повышении профессиональной культуры, которая
основывается на совокупности общих ценностей, миссии, принципах и правилах поведения.

...
Бесспорно, оценка этики поведения служащих, особенно замещающих должности

руководителя, очень важна. Руководители должны строить отношения с подчиненными и
коллегами с учетом антикоррупционных требований к служебному поведению, положений о
предотвращении и урегулировании конфликта интересов, обеспечивать нормальный моральный
климат в коллективе.
Особое значение приобретает публичное одобрение (осуждение) служебного поведения

служащих. С одной стороны, необходимо распространять практику проведения конкурсов
"Лучший государственный гражданский служащий государственного органа", "Лучший
государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации" <1>. Также следует в
каждом государственном органе создать электронную доску почета гражданских служащих.
Данные мероприятия стимулируют служащих к безупречному исполнению своих служебных
обязанностей, соблюдению антикоррупционных требований.
--------------------------------
<1> Например, в Республике Татарстан ежегодно проводится конкурс "Лучший

государственный гражданский служащий Республики Татарстан" в соответствии с Положением "О
республиканском конкурсе "Лучший государственный гражданский служащий Республики
Татарстан", утвержденным Указом Президента Республики Татарстан от 16 мая 2014 г. N УП-479.
Лауреаты конкурса в торжественной обстановке награждаются дипломом "Лучший
государственный гражданский служащий Республики Татарстан" и денежным призом в размере 50
тыс. руб.
С другой стороны, необходимо публично осуждать государственных гражданских служащих,

нарушивших требования, предъявляемые к служебному поведению, ограничения и запреты,
установленные законодательством о противодействии коррупции, и имеющих дисциплинарные
взыскания, особенно за коррупционные правонарушения.
Бесспорно, важными являются также вопросы формирования этической инфраструктуры,

которую образуют органы (структурные подразделения) и должностные лица, в обязанности
которых входит обеспечение соблюдения этических норм.
В настоящее время вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению

и (или) касающиеся урегулирования конфликта интересов в отношении государственных
служащих, рассматриваются комиссией по урегулированию конфликта интересов. Однако
комиссия проводит заседания уже по факту поступившей информации о несоблюдении
государственным служащим требований к служебному поведению и (или) требований
законодательства о противодействии коррупции. В связи с этим полномочия по обеспечению
соблюдения этических норм необходимо возложить на подразделение государственного органа по
профилактике коррупционных и иных правонарушений.
Все вышеназванные мероприятия должны осуществляться параллельно с этическим аудитом

(систематическим мониторингом) и комплексным анализом, в какой степени действия
государственного органа соответствуют этическим нормам. Этический аудит способствует

...
формированию этических приоритетов и ориентиров, совершенствованию служебной

деятельности гражданских служащих. Тем самым в системе государственной службы можно будет
усилить влияние этических правил и образцов поведения на профессиональную служебную
деятельность служащих, с превращением этической составляющей их культуры в неотъемлемую
часть их профессионального развития.
Таким образом, очевидно, что одним из условий эффективности антикоррупционной

политики государства является высокий уровень правовой культуры государственных служащих.
§ 4. Дисциплинарная ответственность государственных

гражданских служащих за коррупционные правонарушения
Дисциплинарная ответственность государственных служащих в целом и за коррупционные

правонарушения в частности является самостоятельным видом юридической ответственности в
системе государственного управления. Дисциплинарная ответственность играет основную роль в
обеспечении законности государственной гражданской службы.
В отношении установления ответственности за коррупционные правонарушения можно

отметить повышение потенциала дисциплинарной ответственности. В 2011 г. законодатель термин
"коррупционное правонарушение" поместил не в КоАП РФ, а в Закон о гражданской службе,
установив, что за несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, требований о
предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей,
установленных в целях противодействия коррупции, на него налагаются следующие взыскания:
замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии <1>. Тогда же
вступили в силу изменения в Закон о гражданской службе, в соответствии с которыми конкретные
коррупционные правонарушения являются основанием для увольнения гражданского служащего в
связи с утратой доверия к нему представителя нанимателя.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ "О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
государственного управления в области противодействия коррупции".
Необходимо обратить внимание и на то, что законодатель не употребляет термин

"дисциплинарные взыскания", говоря о коррупционных правонарушениях. Это породило
дискуссии о правовой природе ответственности за коррупционные правонарушения <1>. Однако,
как указал Верховный Суд РФ, дисциплинарный проступок, в том числе коррупционный, является
единственным основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности <2>.
--------------------------------
<1> См.: Коробченко В.В., Иванкина Т.В. Правовая природа ответственности гражданских
служащих за коррупционные правонарушения // Актуальные проблемы российского права. 2016. N
7(68). С. 31 - 41.

...
<2> См.: Обзор практики по рассмотрению в 2012 - 2013 годах дел по спорам, связанным с
привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности
за совершение коррупционных проступков. Утвержден Президиумом Верховного Суда РФ 30 июля
2014 г.; Обзор практики применения судами в 2014 - 2016 годах законодательства Российской
Федерации при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за
несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции. Утвержден
Президиумом Верховного Суда РФ 30 ноября 2016 г.
Обратимся к наиболее распространенному составу коррупционного правонарушения, за

которое гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия: непредставление
им сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Аналогичная обязанность предусмотрена в
п. 9 ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 20 Закона о гражданской службе.
Согласно внесенным в 2011 г. изменениям в указанный Закон непредставление гражданским

служащим таких сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений
расценивается как основание для увольнения служащего в связи с утратой доверия (ст. 59.2) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Апелляционное определение Верховного Суда Республики Башкортостан от 28

декабря 2016 г. по делу N 33-25671/2016.
Приведем несколько примеров из судебной практики, когда государственные гражданские

служащие были уволены в связи с утратой доверия по причине представления недостоверных или
неполных сведений о доходах своей супруги (супруга).
Так, государственная гражданская служащая ИФНС России по г. Орску Оренбургской

области была уволена в связи с утратой доверия, так как в разд. 4 справки о доходах, расходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера ее супруга не указала счета, открытые в
ПАО Сбербанк России, с остатками денежных средств в сумме 1 564 080,14 руб., 1 427 672,32 руб.,
77,25 руб. и 4,14 руб. Кроме того, в разд. 1 указанной справки неверно указана сумма дохода,
полученного от вкладов в банках и иных кредитных организациях в размере 149 139,99 руб. <1>
--------------------------------
<1> См.: решение Ленинского районного суда г. Орска Оренбургской области от 9 ноября
2017 г. по делу N 2-1276/2017.
Гражданский служащий Управления Роспотребнадзора по Республике Башкортостан был

уволен в связи с утратой доверия, так как в справке о доходах, расходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера супруги не был указан доход в размере 63 950 руб. 21
коп. <1>

...
--------------------------------
<1> См.: решение Октябрьского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от 23

сентября 2016 г. по делу N 2-10484/2016.
Примечательно, что, рассматривая подобные случаи, судьи приходят к выводу, что

применение других мер ответственности (в том числе с учетом положительных характеристик
служащего и длительной предшествующей добросовестной службы) невозможно, поскольку
действующий Закон не предоставляет руководителю права избрания для такого служащего иной,
более мягкой меры ответственности, чем увольнение. Основанием для отмены решений об
увольнении в связи с утратой доверия чаще всего служит лишь нарушение установленной
процедуры увольнения.
Таким образом, в законодательстве установлена ответственность в виде увольнения в связи с

утратой доверия за непредставление сведений в принципе и представление заведомо (синонимы:
сознательно, умышленно) неполных и недостоверных сведений. Однако не может и не должен
лишь единственный факт представления неполных и недостоверных сведений квалифицироваться
как коррупционное правонарушение, влекущее увольнение в связи с утратой доверия. По нашему
мнению, при выявлении несоответствий представленных сведений фактическим данным
(например, о полученных доходах, имуществе и его размере) необходимо выяснять все
обстоятельства дела.
Очень важно правильно квалифицировать деяние гражданского служащего, сопряженное с

непредставлением либо представлением заведомо недостоверных или неполных сведений, и
применить к нему дисциплинарное взыскание, соответствующее характеру и тяжести
коррупционного правонарушения.
В связи с этим в помощь подразделениям государственных органов по профилактике

коррупционных правонарушений Минтруд России определил критерии привлечения к
ответственности служащих за совершение коррупционных правонарушений <1>.
--------------------------------
<1> См.: письмо Минтруда России от 21 марта 2016 г. N 18-2/10/П-1526 "О критериях
привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения" (вместе с "Обзором практики
привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение
ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта
интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции").
Согласно ст. 59.3 Закона о гражданской службе взыскания за коррупционные правонарушения

применяются представителем нанимателя на основании доклада о результатах проверки,
проведенной подразделением по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а в
случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по урегулированию
конфликта интересов, - и на основании рекомендации указанной комиссии.

...
Порядок проведения проверки регламентирован в Указе Президента РФ от 21 сентября 2009 г.

N 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами,
претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и
федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными
служащими требований к служебному поведению". В соответствии с п. 28 Положения о проверке
по результатам проверочных мероприятий, утвержденного данным Указом, должностному лицу,
уполномоченному назначать гражданина на должность федеральной государственной службы или
назначившему государственного служащего на указанную должность, предоставляется доклад, в
котором в отношении государственного служащего должно содержаться одно из следующих
предложений: 1) об отсутствии оснований для применения мер юридической ответственности; 2) о
применении мер юридической ответственности; 3) о предоставлении материалов проверки в
комиссию по урегулированию конфликта интересов.
Если доклад о результатах проверки направляется в комиссию по урегулированию конфликта

интересов, то решение будет приниматься на основании рекомендации указанной комиссии.
Необходимо отметить, что в законодательстве о государственной гражданской службе, а также о
противодействии коррупции не предусматриваются основания, при наличии которых доклад о
результатах проверки подлежит обязательному направлению в данную комиссию.
Согласно Положению о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению

федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденному
Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821 (далее - Положение о комиссиях по
урегулированию конфликта интересов), все решения комиссии имеют рекомендательный характер
(за исключением дачи согласия на трудоустройство после увольнения) и в случае выявления
нарушений законодательства предусматривают возможность применения конкретной меры
ответственности.
Представляется, что содержащаяся в Положении о комиссиях по урегулированию конфликта

интересов формулировка "рекомендует применить конкретную меру ответственности" дает
возможность рекомендовать не только меру юридической ответственности, но и моральное
порицание, что исключается в случае привлечения к ответственности по результатам
антикоррупционной проверки, без направления материалов проверки в указанную комиссию.
Это представляется вполне логичным. Однако вызывает недоумение формулировка п. 23

указанного Положения, согласно которому помимо рекомендации применить конкретную меру
ответственности может быть указано на недопустимость нарушения требований к служебному
поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов.
Учитывая это, целесообразно внести изменения в Положение о комиссиях по

урегулированию конфликта интересов, предусмотрев в соответствующих пунктах, что комиссия
может принимать также решения: 1) об отсутствии оснований применять меру юридической
ответственности; 2) о применении конкретной меры юридической ответственности; 3) об указании
на недопустимость нарушения требований к служебному поведению и (или) требований об
урегулировании конфликта интересов. Такие изменения позволят единообразно подходить к
решению схожих вопросов, связанных с совершением гражданскими служащими коррупционных

...
правонарушений в разных государственных органах, и тем самым обеспечить важную

составляющую противодействия коррупции - профилактику коррупционных правонарушений
среди гражданских служащих, не являющихся участниками конкретной рассматриваемой на
комиссии ситуации.
Федеральным законом от 1 июля 2017 г. N 132-ФЗ "О внесении изменений в отдельные

законодательные акты Российской Федерации в части размещения в государственной
информационной системе в области государственной службы сведений о применении взыскания в
виде увольнения в связи с утратой доверия за совершение коррупционных правонарушений"
предусмотрено ведение реестра лиц, уволенных в связи с утратой доверия. Он, как видно из
названия данного акта, охватывает не только сферу государственной гражданской службы, но и
иные виды государственной службы. Предполагалось, что данный реестр будет вестись с 1 января
2018 г., однако по факту он ведется с апреля 2018 г., так как 5 марта 2018 г. было принято
Постановление Правительства РФ N 228 "О реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия",
утвердившее Положение о реестре.
В настоящее время указанный реестр размещается на Федеральном портале государственной

службы и управленческих кадров. По состоянию на июль 2018 г. он содержал 215 фамилий, по
данным на сентябрь 2018 г. в нем числилось 394 фамилии, в марте 2019 г. - 1 062, в июле - 1 423, в
августе - 1 530 фамилий.
Информация о лицах, уволенных в связи с совершением определенных коррупционных

правонарушений, является открытой и публичной, и при поступлении гражданина на новое место
работы (службы) эти сведения могут быть учтены новым работодателем (представителем
нанимателя).
Однако законодательство о государственной службе не предусматривает однозначного

запрета на прием на службу лиц, уволенных в связи с утратой доверия, хотя последующий прием
таких лиц на службу вновь (во всяком случае в течение определенного времени), вероятно,
нежелателен.
Таким образом, остро стоит вопрос о создании механизма "недопуска" (в течение

определенного срока) на службу лиц, совершивших наиболее серьезные дисциплинарные
проступки, подобного административно-правовому механизму дисквалификации. Об этом
неоднократно говорилось в научной литературе <1>. Безусловно, к данному вопросу необходимо
подойти дифференцированно, учитывая характер правонарушения и последствия его совершения,
что стало основанием к увольнению по утрате доверия.
--------------------------------
<1> См., например: Чаннов С.Е. Дисциплинарная и административная ответственность

государственных и муниципальных служащих: вопросы эффективности // Журнал российского
права. 2018. N 2. С. 59 - 69.

...
В 2018 г. Закон о гражданской службе был дополнен положениями об упрощенном порядке

привлечения к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения <1>. Теперь в
соответствии с ч. 1 ст. 59.3 указанного Закона "с согласия гражданского служащего и при условии
признания им факта совершения коррупционного правонарушения взыскание, за исключением
увольнения в связи с утратой доверия, может быть применено на основании доклада
подразделения кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике
коррупционных и иных правонарушений о совершении коррупционного правонарушения, в
котором излагаются фактические обстоятельства его совершения, и письменного объяснения
такого гражданского служащего".
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 3 августа 2018 г. N 307-ФЗ "О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования контроля за
соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции".
Представляется, что подобные нововведения могут вызвать ряд вопросов. Во-первых, данная
норма является диспозитивной. Во-вторых, не ясно, каким образом должно быть получено
согласие гражданского служащего. В-третьих, о каких конкретно коррупционных
правонарушениях и взысканиях (за исключением увольнения в связи с утратой доверия) идет речь
при применении упрощенного порядка привлечения к ответственности? В-четвертых, не будут ли
дача согласия и признание факта совершения коррупционного правонарушения являться
препятствием для обжалования применения взыскания в будущем?
Заслуживает внимания и то, что увеличены сроки привлечения гражданских служащих к

дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения. Анализ судебной практики
свидетельствует, что иногда нарушались сроки привлечения к дисциплинарной ответственности
служащих за коррупционные правонарушения, а также возникали вопросы относительно
исчисления подобных сроков.
В настоящее время взыскания за коррупционные правонарушения применяются не позднее

шести месяцев со дня поступления информации о совершении гражданским служащим
коррупционного правонарушения и не позднее трех лет со дня его совершения. Как видим, сроки
увеличены в несколько раз, что свидетельствует об ужесточении ответственности за
коррупционные правонарушения.
10 июля 2019 г. в первом чтении был рассмотрен проект Федерального закона N 719227-7 "О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях
совершенствования законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции" <1>,
согласно которому в шестимесячный срок привлечения к дисциплинарной ответственности не
будут включаться периоды временной нетрудоспособности, пребывание в отпуске, другие случаи
уважительного отсутствия гражданского служащего, а также время производства по уголовному
делу. Представляется целесообразным принятие указанных изменений.
--------------------------------

...
<1> URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/719227-7#bh_hron.
Еще одна проблема, требующая решения на законодательном уровне, касается возможности

гражданского служащего уволиться по собственной инициативе в период проведения
подразделением по профилактике коррупционных и иных правонарушений проверки в отношении
его. Если такое заявление от служащего поступило, а проверка еще длится, то представитель
нанимателя не может ему отказать в увольнении, в противном случае будет нарушен
конституционный принцип запрета на принудительный труд. Единственный выход - завершить
проверку. Но и в том случае, когда в течение двух недель после подачи служащим заявления об
увольнении будет установлен факт совершения им коррупционного правонарушения, могут быть
сложности, например при временной нетрудоспособности служащего в этот период.
Таким образом, весьма важно обеспечить неотвратимость ответственности служащих за

коррупционные правонарушения. Для этого необходимо сформировать эффективный
организационный механизм юридической ответственности гражданских служащих за
коррупционные правонарушения, в том числе путем ограничения дискреционных полномочий


Gosudarstvennoe Upravlenie I Gosudarstvennaya Sluzhba

Загружено:

Сведения о документе

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Gosudarstvennoe Upravlenie I Gosudarstvennaya Sluzhba

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

"Государственное управление и государственная служба в современной

России: монография" Документ предоставлен КонсультантПлюс

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

В.П. УМАНСКАЯ, Ю.В. МАЛЕВАНОВА

Уманская В.П., доктор юридических наук, доцент, профессор Департамента дисциплин

Малеванова Ю.В., кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента дисциплин

Россинский Б.В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры

Вопросы государственного управления традиционно находятся в центре внимания

Авторами представлен анализ взглядов на соотношение государственного управления и

В современных условиях система государственного управления подвергается глобальным

КонсультантПлюс www.consultant.ru Страница 1 из 149

необходимость повышения эффективности государственного управления.

Система государственного управления может быть эффективной только в случае правильного

Представлены новеллы проводимой реформы системы государственной службы. Особое

Одной из важнейших задач государственного управления, связанных с повышением его

Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

§ 1. Современные задачи государственного управления

Каждому этапу развития государства и общества соответствуют определенный уровень

Грамотная организация деятельности органов исполнительной власти, разграничение их

КонсультантПлюс www.consultant.ru Страница 2 из 149

В настоящее время объявлена так называемая регуляторная гильотина, которая призвана

<1> См.: Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL:

<2> См.: Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL:

<3> См.: опубликована Концепция нового Кодекса Российской Федерации об

Концепция нового КоАП РФ предполагает установление административной ответственности

КонсультантПлюс www.consultant.ru Страница 3 из 149

законодательством об административных процедурах. Одновременно было подготовлено

<1> Проекты Федерального закона "Об административных процедурах" были разработаны

С 2010 г. административная реформа приобрела новые векторы развития: активно стали

Колоссальное количество правовых актов не только создает избыточное регулирование, но и

<1> По информации Минэкономразвития России, издержки бизнеса от избыточного

Правительством РФ в рамках проводимой реформы представлены три направления

1) законопроект о "регуляторной гильотине". Проект Федерального закона "Об обязательных

КонсультантПлюс www.consultant.ru Страница 4 из 149

<1> См.: URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=81764.

Одним из концептуальных замечаний к данному законопроекту является неопределенность

В связи с этим представляется необходимым проработать вопрос о доработке законопроекта в

2) законопроект о контроле и надзоре. Проект Федерального закона "О государственном

<1> См.: URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=91298.

Ключевым нововведением является установление широкой линейки инструментов. Вводится

Законопроект предусматривает переход от "палочной системы" к единственному показателю

КонсультантПлюс www.consultant.ru Страница 5 из 149

Другой задачей реформы является смещение карательного акцента контроля на его

С указанной целью предлагается ввести специальный режим осуществления

3) Концепция нового Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Чрезмерное и противоречивое правовое регулирование, отсутствие четких процедур контроля

Новая Концепция КоАП РФ призвана завершить данную работу по правовому

Таким образом, в российском правовом пространстве и в законодательстве сегодня

§ 2. Научные подходы к понятию государственного управления

Государственное управление представляет собой разновидность социального управления,

КонсультантПлюс www.consultant.ru Страница 6 из 149

авторы словаря по социологии, "власть - это форма социальных отношений, характеризующаяся

<1> Краткий словарь по социологии. М., 1989. С. 29.

Наибольшей концентрации государственное управление достигает именно при реализации

<1> См.: Jellinek W. Verwaltungsrecht. Berlin, 1931. S. 6.

В СССР государственное управление рассматривалось как "исполнительная и

<1> Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1949. С. 3 - 4.

В Конституциях 1924, 1936, 1977 гг. термины "государственное управление" и "органы

КонсультантПлюс www.consultant.ru Страница 7 из 149

содержание правительственной власти в советское время определялось принципом полновластия

<2> См.: Павловский Р.С. Административное право и государственное управление в СССР.

В результате политических, экономических, социальных и правовых преобразований

Анализ развития взглядов на соотношение государственного управления и исполнительной

Согласно первой государственная управленческая деятельность в Российской Федерации