Monografia Avelar

UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
CENTRO DE ESTUDOS AVANÇADOS DE GOVERNO

ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ORÇAMENTO PÚBLICO
II CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM ORÇAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS
MARCOS DA COSTA AVELAR
O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO COMO

FERRAMENTA PARA O ATINGIMENTO DOS OBJETIVOS DA
POLÍTICA PÚBLICA SOCIAL BRASILEIRA
Brasília
2007
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
CENTRO DE ESTUDOS AVANÇADOS DE GOVERNO
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ORÇAMENTO PÚBLICO
II CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM ORÇAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS

Brasília
2007

Monografia apresentada ao II Curso de

Especialização em Orçamento e Políticas
Públicas do Centro de Estudos Avançados de
Governo da Universidade Brasília e Associação
Brasileira de Orçamento Público para obtenção
do título de Especialista em Orçamento e Políticas
Públicas
Orientador: Prof. Bruno Cesar Grossi de Souza
Brasília
2007

Monografia apresentada ao II Curso de

Especialização em Orçamento e Políticas
Públicas do Centro de Estudos Avançados de
Governo da Universidade Brasília e Associação
Brasileira de Orçamento Público para obtenção
do título de Especialista em Orçamento e Políticas
Públicas
Aprovada em _____/_____/____
BANCA EXAMINADORA
_____________________
Orientador: Bruno Cesar Grossi de Souza
_____________________
Co-orientador: Paulo du Pin Calmon
Dedico a meu pai, amigo eterno, que mesmo
não estando mais presente é fonte de
inspiração deste trabalho e de toda minha vida.
.
AGRADECIMENTO
Agradeço à minha família pela paciência e
incentivo, ao meu orientador e aos meus
colegas que tanto me ajudaram com opiniões e
correções no desenvolvimento deste estudo.
.
RESUMO
Este estudo questiona se o processo orçamentário brasileiro apresenta-se

adequado como ferramenta para o atingimento dos objetivos da Política Pública Social
Brasileira. Para tanto faz inicialmente um histórico do orçamento público que se
acredita já existia no Egito, na Grécia e em Roma Antigos e seus tipos principais, base
zero, incremental, orçamento-programa e orçamento por desempenho. Em seguida
apresenta o processo orçamentário brasileiro comparando-o com as formas de
orçamentação existentes. Analisa os indicadores do orçamento da área social no Brasil,
assim entendida como os orçamentos dos Ministérios da Educação, da Previdência
Social, da Saúde, do Trabalho e Emprego e do Desenvolvimento Social e Combate a
Fome, seus tipos – de processo e de resultado – o seu acompanhamento e o atingimento
de suas metas. Verifica a alocação dos recursos orçamentários em função dos
atingimento dos resultados dos programas. Mostra que não existe atualmente
preocupação em levantar-se os resultados dos programas visto que o atingimento de
resultados não é fator determinante para a alocação dos recursos no orçamento, a
estrutura programática do orçamento brasileiro, formada por programas voltados a
solução de problemas ou ao aproveitamento de oportunidades e ações voltadas a entrega
de bens ou serviços à população, por si só, não é suficiente para que o processo
orçamentário brasileiro apresenta-se adequado como ferramenta para o atingimento dos
objetivos da Política Pública Social Brasileira.
Palavras-chave: Orçamento Público; Avaliação de resultados; Alocação de Recursos

Públicos
4
LISTA DE TABELAS
Tabela I - PLOA 2000 a 2005 – Área Social..................................................... 32

Tabela II - LOA 2000 a 2005 – Área Social ...................................................... 32
Tabela III - Lei + Créditos 2000 a 2005 – Área Social ...................................... 33
Tabela IV - Execução Orçamentária 2000 a 2005 – Área Social ..................... 33
Tabela V - Indicadores por Programas Finalísticos da Área Social.................. 36
Tabela VI - Nº de Programas da Área Social com Indicadores de resultado ... 37
Tabela VII - Atingimento das Metas dos Indicadores ....................................... 38
Tabela VIII - Atingimento das Metas dos Indicadores de Resultado ................ 38
Tabela IX - Crescimento dos Recursos em função dos resultados .................. 39
Tabela X - Recursos orçamentários versus atingimento dos objetivos ............ 40
Tabela XI - Crescimento dos Recursos versus atingimento dos objetivos ....... 40
Tabela XII - Variação dos recursos significantes dentro do exercício .............. 42
Tabela XIII - Variação dos Recursos dentro do exercício................................. 43
TABELA XIV – Dotação do programa em estudo, por ações........................... 50
TABELA XV – Execução do programa em estudo, por ações.......................... 51
TABELA XVI – Valores totais do Programa em estudo.................................... 52
Tabela XVII - Nº de alunos da Educação de Jovens e alunos ......................... 52
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO I - Lei Orçamentária Anual + Créditos: 2000 a 2005 ....................... 31

GRÁFICO II – DISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS DA ÁREA SOCIAL ............ 34
GRÁFICO III - Recursos disponíveis para o programa em estudo................... 54
3
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ............................................................................................ 9
2. PROBLEMA: ............................................................................................. 12
3. HIPÓTESES:............................................................................................. 13
3.1. Hipótese abrangente:......................................................................... 13
3.2. Hipóteses Intermediárias: .................................................................. 13
4. BREVE HISTÓRICO DO ORÇAMENTO................................................... 14
4.1. Orçamento por Desempenho............................................................. 16
4.2. O Novo Orçamento por Desempenho................................................ 19
5. O ORÇAMENTO BRASILEIRO................................................................. 20
5.1. O Processo Formal do Orçamento Brasileiro..................................... 20
5.2. Instituições envolvidas no Processo Orçamentário Brasileiro............ 21
5.2.1. Elaboração do Projeto de Lei...................................................... 21
5.2.2. Aprovação do Projeto de Lei....................................................... 23
5.3. A Estrutura do Orçamento no Brasil................................................... 27
5.4. O processo alocativo no orçamento brasileiro ................................... 28
5.4.1. Avaliação do Plano ..................................................................... 28
5.4.2. Avaliação da Execução Orçamentária ........................................ 29
5.4.3. Alocação dos recursos orçamentários ....................................... 30
6. A ADEQUAÇÃO DO ORÇAMENTO BRASILEIRO À SOLUÇÃO DOS
PROBLEMAS DA ÁREA SOCIAL .................................................................... 31
6.1. A evolução dos recursos da área social............................................. 31
6.2. Os resultados dos programas da área social..................................... 35
6.3. Resultados obtidos pelo orçamento ................................................... 37
6.4. Alocação de recursos versus resultado obtido................................... 39
6.5. A evolução dos recursos ao longo do exercício................................. 41
7. ESTUDO DE CASO .................................................................................. 44
7.1. Brasil Alfabetizado e Educação de Jovens e Adultos ........................ 44
7.2. Análise dos Dados ............................................................................. 52
8. CONCLUSÃO ........................................................................................... 55
9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................... 58
ANEXO I - CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL............................................... 59
ANEXO II - CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL .................................................... 70
ANEXO III - Avaliação dos agregadores por programa finalístico da Área Social
......................................................................................................................... 73
9
1. INTRODUÇÃO
O Brasil é um país com fortes desigualdades sociais e regionais, alta
concentração de renda, taxa de educação baixíssima, índices de pobreza elevada, etc.
Nesse contexto a participação do Governo, de forma a mudar esse quadro, instaurando
as condições para a melhora dos indicadores e conduzindo grande parcela da população
desprivilegiada a uma melhora de suas condições de vida, torna-se necessária.
Nesse cenário, o estudo do orçamento público apresenta-se como fonte

imprescindível de informações acerca das políticas públicas a serem implementadas e a
forma como as mesmas inserem-se na economia nacional.
Vários estudos têm sido desenvolvidos sobre a melhor forma de organizar os

gastos públicos. A estruturação do orçamento por programas voltados a solução de
problemas ou ao aproveitamento de oportunidades. A construção de indicadores que
permitam medir o seu impacto na sociedade. A priorização dos recursos para aqueles
que têm obtido os melhores resultados.
Assim, a análise da estrutura do orçamento nacional e do processo de escolha na

alocação dos recursos torna-se importante no sentido em que nos permite observar se o
orçamento brasileiro apresenta-se em consonância com as técnicas mais atuais.
Ao mesmo tempo em que a elaboração, a execução do orçamento tem sido

objeto de estudos, o tempo entre o início da elaboração da peça orçamentária e o final
de sua execução, aproximadamente 18 (dezoito) meses, aos quais deve-se somar ainda o
prazo para avaliação dos seus resultados, que deve ser promovida de forma a gerar
subsídios para o orçamento do próximo exercício e concomitante a sua elaboração, faz
com que ocorram mudanças nas prioridades da sociedade e dos seus representantes.
Com isso é comum observar-se alterações de prioridades a partir do início de sua

execução. Uma política considerada prioritária em março de um ano pode deixar de sê-
lo a partir de abril do outro. No mesmo período as forças ativas do parlamento podem
ser alteradas via eleições ou nova composição de maiorias.
10
O conhecimento histórico dessas alterações poderá permitir aos executores das

políticas públicas uma melhor previsão de seus dispêndios e da maneira como os
anseios da sociedade chegam até o governo.
O reconhecimento da necessidade de uma avaliação constante do processo

orçamentário, nele incluído, o planejamento, a elaboração do Projeto de Lei, sua
aprovação parlamentar, sua execução financeira, e o atingimento de suas metas e de
seus objetivos, apresenta-se como mais uma justificativa para a elaboração esse estudo.
Finalmente, por ser o autor do estudo, servidor público, ligado à Secretaria de

Orçamento Federal, instituição integrante do Governo Federal, responsável pela
consolidação do orçamento federal e de seu acompanhamento e avaliação, a
possibilidade de que o mesmo possa ser conhecido por seus responsáveis e apresentar
novas informações capazes de melhorar a ação do Estado Brasileiro no que diz respeito
ao orçamento nacional, cria um incentivo a mais no seu desenvolvimento.
Nas próximas páginas apresenta-se o problema a ser estudado, as hipóteses a

serem testadas, uma pequena evolução história do processo orçamentário e os desafios
para a moderna orçamentação, a metodologia a ser empregada ao longo desse estudo.
Para o desenvolvimento desse estudo, inicialmente far-se-á uma descrição do

orçamento brasileiro e seu processo com o intuito de verificar sua capacidade de
representar a política social brasileira, em seguida promover-se-á análise dos
indicadores dos programas e das ações que compõem o orçamento brasileiro,
verificando sua existência e adequação aos princípios de planejamento aceitos.
Em outra etapa, será promovido levantamento a respeito dos resultados

alcançados ao longo do período de 2000 à 2005, comparação dos recursos alocados à
área social do Governo Federal com o total dos recursos livres do orçamento e
verificação da execução desses recursos comparando-a ao Projeto de Lei Orçamentária
– PLOA encaminhado ao Congresso nacional, à Lei Orçamentária Anual – LOA e à
dotação total ao final dos exercícios.
11
Finalmente, de forma a confrontar os resultados para a área social, na última

parte do estudo será promovido o estudo de um programa específico do governo,
voltado à Educação de Jovens e Adultos.
12
2. PROBLEMA:
O processo orçamentário brasileiro apresenta-se adequado como ferramenta para

o atingimento dos objetivos da Política Pública Social Brasileira?
Para os fins deste estudo, entende-se como política social aquela desenvolvida
pelos Ministérios da Educação, da Previdência Social, da Saúde, do Trabalho e
Emprego e do Desenvolvimento Social e Combate a Fome.
13
3. HIPÓTESES:
3.1. Hipótese abrangente:
O processo orçamentário brasileiro apresenta-se inadequado como ferramenta

para o atingimento dos objetivos da Política Pública Social Brasileira.
3.2. Hipóteses Intermediárias:
1. O orçamento da área social não reflete as prioridades da política nacional.
2. Os programas da área social não possuem indicadores de desempenho adequados.
3. O processo orçamentário não é conduzido com foco nos objetivos.
4. A execução orçamentária está dissociada do orçamento aprovado.

14
Excluído: METODOLOGIA:
(talvez para o texto final não seja
4. BREVE HISTÓRICO DO ORÇAMENTO interessante incluir este tópico.
Pois ele traduz mais uma idéia
de projeto e não de versão final.
Se você quiser mantê-lo, acredito
que ele possa ser inserido na
O orçamento, como ferramenta de planejamento, gestão e controle, existe desde Introdução).¶
¶
a idade antiga. Os egípcios já utilizavam o orçamento na construção das pirâmides e os Para o desenvolvimento desse
estudo, inicialmente far-se-á uma
romanos tinham forte controle dos gastos com suas legiões e territórios anexados, ao coletânea dos principais conceitos
a serem utilizados, pela
mesmo tempo, a construção dos intrincados sistemas hídricos de suas principais cidades acompanhamento histórico da
evolução do orçamento.¶
¶
e a grande rede de estradas para a manutenção da integridade do império exigiram No segundo momento, iniciar-se-
á a descrição do orçamento
grande planejamento e orçamentação efetiva. brasileiro e seu processo com o
intuito de verificar sua capacidade
de representar a política social
Na idade média, os barões ingleses revoltados com a ânsia arrecadatória do rei brasileira, testando-se as hipóteses
1 e 2, utilizando-se método
estatístico e pesquisa documental.¶
impõem grandes restrições a seu governo, implantando o controle de seu direito de ¶
Na terceira etapa, para a
arrecadar os tributos, exigindo que antes de fazê-lo, este deveria dirigir-se ao verificação da hipótese 3,
promover-se-á análise dos
parlamento com a discriminação de cada tributo cobrado, sua alíquota e sua estimativa indicadores dos programas e das
ações que compõem o orçamento
de arrecadação. Neste momento, o orçamento passa a atuar como autorização para brasileiro, verificando sua
existência e adequação aos
princípios de planejamento aceitos,
tributar a sociedade. com a utilização de método
comparativo e pesquisa
documental.¶
Como o conhecemos hoje, orçamento como estimativa de receitas e autorização ¶
Na quarta etapa, para a
verificação das hipóteses 4, 5 e 6,
(ou determinação) para gastos, surge no final do século XIX, espalhando-se será promovido levantamento a
respeito dos resultados alcançados
rapidamente por todo o mundo. ao longo do período de 2000 à
2005, comparação dos recursos
alocados à área social do Governo
Ao final da Segunda Guerra Mundial começa a surgir uma nova abordagem do Federal com o total dos recursos
livres do orçamento e verificação
da execução desses recursos
tema, concomitantemente ao crescimento do Welfare State, ou como o conhecemos no comparando-a ao Projeto de Lei
Orçamentária – PLOA
Brasil, Estado do Bem-Estar Social, toma força o Orçamento por Desempenho. encaminhado ao Congresso
nacional, à Lei Orçamentária
Inicialmente conhecido como orçamento programa, teve como marco do início de sua Anual – LOA e à dotação total ao
final dos exercícios, mediante
utilização o PPBS (Sistema de Planejamento e Orçamentação por Programas) método estatístico a partir de
pesquisa documental.¶
¶
Americano. Finalmente na última parte do
estudo serão apontadas sugestões
de melhoria do processo e da
O Sistema de Planejamento e Orçamento por Programas foi adotado nos Estados estrutura do orçamento brasileiro.¶
¶
Unidos como sistema completo de preparação do Orçamento inicialmente pelo ¶
¶
¶
departamento de Defesa em 1961 estendendo-se, posteriormente, aos governos
estaduais e locais e também a alguns outros países.
Este sistema possui três etapas básicas que vinculam o planejamento com o
orçamento através de programas. A etapa de planejamento, a etapa de programação e a
15
terceira etapa que consistia na tradução de cada programa plurianual em conjunto de

ações anuais específicas.
Segundo Diamond (2000, p. 96–99) este sistema acabou sendo em grande parte
abandonado por vários motivos. Em parte devido a sua introdução generalizada em
organismos que não estavam preparados para utilizá-lo. Apesar de seu nome o Sistema
de Orçamentação e Planejamento por Programas - PPBS não era um sistema único mais
sim composto de vários sistemas de cada estrutura da Administração Pública faltando
liderança central ao processo de reforma. Também pela falta de compromisso do
legislativo que insistia em receber o orçamento na forma tradicional. Havia ainda,
problemas práticos importantes que nunca foram resolvidos: a definição dos programas,
como desenvolver programas e subprogramas ao redor de determinado objetivo e como
determinar os custos do mesmo.
Apesar do fracasso do PPBS a orçamentação por programas continuou sendo

utilizada nos EUA.
A publicação, em 1965, por parte da Organização das Nações Unidas – ONU, de

um Manual para Orçamentação por programas e desempenho, a orçamentação por
programas espalhou-se como uma ferramenta de planejamento de desenvolvimento. Na
década de sessenta quase 50 países introduziram variantes da orçamentação por
programas e por desempenho, porém, não na escala dos EUA. No final da década de
setenta a maioria dos países Latino-americanos, vários asiáticos e alguns africanos
haviam introduzido versões de orçamentação por programas.
No entanto, seus resultados não foram os esperados, indicando que em sua

maioria, os países não estavam preparados para a implantação do modelo que, trazia
entre as pré-condições para o seu sucesso exigências de sólidos procedimentos
operativos, disciplina financeira, métodos eficientes de registro de informações físicas e
financeiras, e estreita coordenação entre o órgão central de orçamento e as demais
unidades da Administração.
Nos EUA, depois do sistema PPBS, houve breves iniciativas tais como, o
orçamento base zero, que tiveram seu impacto limitado sendo utilizados pelo poder
executivo com pouca ou nenhuma participação do Congresso.
16
Diversas normas foram implementadas e chamadas de Novo Manejo Público.

Com ênfase no resultado da produção e no desempenho do orçamento e particularmente
o uso da informação dobre o desempenho do orçamento. Estavam acompanhadas de
outras reformas importantes da utilização do gasto público: a introdução de maior
flexibilidade para os entes do governo; a introdução de ordenação contratual; e a
mudança do sistema contábil do recebido para o sistema contábil do dispêndio e da
orçamentação.
4.1. Orçamento por Desempenho
Ao examinar a progressão do antigo modelo de orçamentação por desempenho

introduzido nos Estados Unidos ao final da primeira metade do século passado até o
novo modelo de orçamentação por desempenho, Diamond (2005, p. 99-102) percebe
que, usando uma classificação de modelos orçamentários derivada deste exame, pode-se
considerar que muitas economias dos mercados emergentes têm introduzido alguma
forma de orçamento por resultado.
Ainda Segundo Diamond, não é fácil para os países em desenvolvimento tomar

as medidas necessárias para a implantação total da nova forma de orçamentação e para
consegui-lo devem implementar quatro elementos básicos:
a) Qualquer estrutura de programa existente deverá fixar-se em um contexto

mais amplo de planejamento e política orçamentária, devendo integrar um plano
estratégico de gastos em médio prazo que conecte os objetivos da política com os planos
detalhados do orçamento anual.
b) Redesenho da programação de forma a estrutura dos programas atuais para

eliminar restrições institucionais e de informação que, com freqüência, impedem sua
utilização pelos administradores de orçamentos.
c) Melhora dos sistemas de determinação de custo do orçamento.
d) Implantação de novo sistema de redução de custos e incentivos

orçamentários, com o reconhecimento que a utilização do orçamento é somente uma
dimensão da utilização eficaz dos recursos públicos.
17
Da análise dessas questões surgem alguns pontos chaves para a orçamentação

por desempenho.
Primeiro: um elemento essencial em todos os sistemas é o conceito de programa

e a reestruturação do orçamento sobre esta base. Um programa é considerado como
qualquer grupo de atividades e projetos apropriados e, significativamente, integrado a
um único administrador, que consome recursos para contribuir para um objetivo
específico de política. Assim os custos e o desempenho podem ser avaliados e os
recursos dos governos podem ser utilizados de forma mais eficiente/eficaz através de
um sistema de incentivos que reforça a obrigação de reduzir os gastos.
Segundo: a orçamentação por programas resiste até hoje apesar de suas críticas.
Terceiro: é universalmente difícil sua implementação exitosa por qualquer país e

em qualquer de suas formas. E para tanto, a estrutura do programa deverá ser: fixada em
um marco regulatório mais amplo; definida em um modelo que respalde a tomada de
decisão política e as prioridades; estruturada em um modelo que assegura a
responsabilização; e integrada em um modelo mais amplo de utilização do orçamento
que deva cumprir a gestão.
Assim, a existência de um marco estratégico mais amplo da estrutura do

programa. O núcleo essencial da orçamentação por desempenho é uma estrutura
significativa de programa para as operações do governo. Porém, o desenho de uma
estrutura de programa, operacional para o orçamento, não poderia ser considerada,
simplesmente, como uma forma de re-classificar os gastos do governo, mais sim,
deveria partir da revisão das atividades do governo e o modo em que as mesmas são
executadas e decidir: reconsiderar suas respectivas regras e missões; revisar o modo em
que podem organizar-se melhor para realizar sua missão; redesenhar a distribuição de
custos e os sistemas de informações financeiras para melhorar a eficiência da
administração; e revisar a eficiência e a eficácia das operações e a provisão de bens e
serviços.
Neste sentido, os países em desenvolvimento devem, fundamentalmente,

redesenhar sua estrutura de programa para permitir um novo enfoque da orçamentação
por desempenho. Essa reestruturação de programas requer ser colocada no contexto de
18
um plano estratégico mais amplo para as operações de governo fortaleçam o vinculo

entre a política e o planejamento na orçamentação.
Neste contexto, a revisão das estruturas de programas deverá assegurar que

exista uma clara declaração de política uma lista de objetivos que defina de forma
adequada o objetivo dos programas e os resultados esperados dos mesmos. Desse modo
a característica principal de um programa é uma coleção de atividades governamentais
que compartilham algum conjunto comum de objetivos, ou seja, a estrutura do programa
esta baseada na política.
São pré-condições para o êxito na implantação de uma orçamentação por

programas: a existência de normas que resolvam a questão do nível de vinculação das
atividades/projetos básicos que são mais úteis para definir um programa, a definição da
abrangência institucional do programa que deve definir se cada programa existira em
apenas uma unidade ou se existirão programas multi-setoriais e a existência de
adequados sistemas de manejo da informação e de determinação de custos.
Dessa forma um orçamento moderno deve basear-se em uma estrutura, tanto

formal quanto processual que permita a busca e o atingimento da solução dos problemas
da sociedade.
Porém, não se deve subestimar as implicações de proceder a uma reengenharia

de seus orçamentos por programas para adotar o enfoque da nova orçamentação por
desempenho. Tem-se sustentado que a estrutura do programa deverá fixar-se em um
marco estratégico mais amplo. É necessário criar um vínculo significativo entre política
e orçamentação e aceitar que o papel central da estrutura de programa é traduzir
políticas amplas em atividades e projetos que podem ser custeados com requisitos de
recursos identificados, aprovados, como dotações orçamentárias.
A capacidade de levar a cabo exitosamente a vinculação de políticas com

programas através de mecanismos de planejamento estratégico requer os conhecimentos
práticos para construir marcos de orçamento em médio prazo com programas bem
definidos. Requer, também, outros conhecimentos e sistemas adequados de
apresentação de informações para deixar clara a relação entre os recursos usados pelo
programa e seus insumos e o resultado político.
19
4.2. O Novo Orçamento por Desempenho
Nos Estados Unidos da América, na década de 90 do século passado, em

decorrência de reformas promovidas pelo Congresso surgiram novas abordagens
voltadas para a administração voltada para desempenho. Essas novas abordagens, em
seu conjunto, tentavam redirecionar o processo orçamentário de forma a incorporar ao
processo o uso das informações sobre desempenho no momento das escolhas1.
Esse movimento de reforma da política de gastos públicos também se observou

em outros países como Reino Unido, Austrália e Nova Zelândia.
Ressalte-se que essa nova forma de gestão pública introduz grande flexibilidade
para os órgãos do governo, mecanismos de gestão baseados em contratos de
desempenho e a contabilização baseada no critério da competência em substituição ao
critério de caixa.
Desta forma, esse novo modelo é mais do que um aperfeiçoamento do

orçamento-programa, pois, exige que a formatação dos programas orçamentários esteja
integrada a modelo mais amplo de gestão governamental.
Ao mesmo tempo pressupõe que o desempenho precisa ser especificado e

relatado a todos os gestores, que os órgãos devem ter ampla liberdade para gerir
apropriadamente seus insumos e que sejam penalizados os maus gestores e premiados
aqueles que superam as metas propostas.
Atualmente estão em curso algumas propostas como a da Reforma Universitária

e a dos Hospitais de Ensino que já prevêem maior autonomia para seus gestores e a
celebração de contratos de gestão que determinam metas de desempenho a serem
cumpridas.
1
Segundo Matias-Pereira (2006, p. 243-245) as principais características dessa nova forma de
orçar eram: agregação de todos os custos associados ao resultado, observando o número de
agências envolvidas na sua produção; definição de resultados em termos de indicadores para
avaliação da qualidade de bens e serviços entregues à sociedade, de forma análoga ao que é
feito no setor privado; ênfase nos custos totais, inclusive nos indiretos; comparação com o atual
nível de produto/resultado para medir a eficiência e a efetividade.
20
5. O ORÇAMENTO BRASILEIRO
5.1. O Processo Formal do Orçamento Brasileiro
A Constituição da República Federativa do Brasil determinou a forma como

deve ser tratado o processo orçamentário no Brasil.
Estipulou a existência de três leis: a Lei do Plano Plurianual - PPA, que

apresenta a forma do plano e vigerá por quatro anos, deverá ser encaminhada até o dia
31 de agosto. Em sua forma atual, determina, que qualquer alteração, deva ser
encaminhada por projeto de lei ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto.
Para a determinação das diretrizes do processo orçamentário determinou a

existência de uma segunda lei, A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, cujo projeto
deve ser encaminhado anualmente, pelo poder executivo ao Congresso Nacional – CN
até o dia 15 de abril, devendo ser aprovada até o dia 30 de junho. Essa lei é a que
apresenta as diretrizes para a elaboração do projeto de lei do orçamento e tem vigência
da data de sua promulgação até o dia 31 de dezembro do exercício seguinte.
Embora na LDO só devessem constar as diretrizes, as prioridades e as metas

para o processo de elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA e sua
tramitação, na prática, em face da falta de regulamentação das determinações
constitucionais, lei complementar em substituição à Lei no 4.320 de 1964, hoje ela
engloba mais do que isso sendo usada para promover as regulamentações necessárias a
todo o processo.
Finalmente, a Lei Orçamentária Anual - LOA, que tem vigência até o último dia
do exercício para o qual foi aprovada. Deve ser encaminhada ao Congresso Nacional até
o dia 31 de agosto, da mesma forma que a Lei do PPA.
A questão dos prazos de encaminhamento pode prejudicar o alinhamento das

prioridades. Note-se que para o primeiro ano de vigência do plano a LDO indica que as
prioridades são aquelas contidas no plano, de forma a manter a integridade do conjunto
de leis. Nos anos subseqüentes, a revisão do PPA é encaminhada ao Congresso
Nacional na mesma data que a LOA. Assim, tanto a preparação dos projetos de lei
21
quanto à discussão dos mesmos no Congresso Nacional devem acontecer

concomitantemente.
De forma a evitar incongruências entre as duas normas, a legislação em vigor

determina que qualquer alteração na LOA deve guardar a compatibilidade com o PPA,
impedindo que no caso de haverem alterações, por parte do CN, as leis possam perder
seu alinhamento, deixando de compor peça única apenas com periodicidade diferente
para transformarem-se em duas peças distintas com tratamento e acompanhamento
distintos.
Da mesma forma, os dois institutos são ao mesmo tempo complementares e

sobrepostos, o PPA parte de objetivos e metas estratégicos, subdividindo-se, na
estrutura atual, em desafios e mega-objetivos e tendo como elementos principais os
programas e as ações. A LOA possui uma classificação funcional e uma estrutura
programática, organizada por Órgãos (instituições que executarão a programação nela
autorizada) e contendo informações a respeito das fontes de seu financiamento e outras
informações a cerca de tipo de bens ou serviços gerados, a forma de aplicação dos
recursos, etc.
Assim, em algum momento o Brasil deverá promover uma revisão desses

instrumentos e de seus prazos, de forma a permitir a integração real sendo um, diretriz
para o outro. Desta forma, o PPA apresentaria as prioridades de longo prazo, a LDO as
diretrizes para o próximo exercício e a LOA a forma de sua implementação.
5.2. Instituições envolvidas no Processo Orçamentário Brasileiro
O processo de elaboração do Orçamento Brasileiro está dividido em dois

grandes momentos. A elaboração do projeto e a aprovação do mesmo.
5.2.1. Elaboração do Projeto de Lei
A elaboração, a cargo do poder executivo, está inserida no Sistema de

Planejamento e Orçamento Federal. Compõem este sistema, todos os Órgãos da
Administração Direta, todas as autarquias e fundações e, ainda, as empresas estatais de
duas maneiras: aquelas que recebem recursos públicos (dependentes), que têm seu
orçamento integralmente discriminado e aquelas que não necessitam de apoio
22
financeiro do Estado (independentes) que integram apenas pelo total de seus

investimentos.
O sistema possui três níveis: o órgão central, os órgãos setoriais e as unidades

orçamentárias.
É órgão central desse sistema o Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão na forma da Secretaria de Orçamento Federal - SOF, no que se refere a
orçamento e a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos – SPI, no que se
refere ao planejamento.
A existência de duas secretarias, uma para tratar do planejamento e outra do

orçamento não implica na distinção dessas duas atividades. O processo orçamentário
inicia-se com o estudo da realidade (diagnóstico) momento em que se procura levantar
os principais problemas da sociedade apontando suas causas.
Em segundo momento parte-se para a elaboração de estratégias de forma a

solucionar tal problema. Em seguida para o levantamento dos custos e das
possibilidades de financiamento da ação. Este é o momento de elaboração do plano e do
orçamento. Assim o plano representa o planejamento de médio prazo (quatro anos) e o
orçamento o planejamento de curto prazo (um ano).
O fato da existência de duas instituições tem levado alguns autores a indicar sua
distinção. Ao tratar das etapas do orçamento Domingos Poubel (2004, p. 69) divide o
processo de alocação de recursos em seis etapas e indica que o planejamento seria a
etapa de elaboração do PPA, LDO e LOA; a programação seria o momento em que os
órgãos programariam suas ações com base nos objetivos dos programas de governo; a
orçamentação a etapa de operacionalização da elaboração do orçamento; a execução
quando os fatos e atos são praticados na Administração Pública para a implementação
da ação governamental; o controle seria o momento de verificação da execução física e
financeira das ações e a avaliação, promoveria o diagnóstico e a análise dos resultados e
da efetividade da execução das ações de governo.
Note-se que por ser o orçamento um processo cíclico, a última fase de um ciclo
torna-se a primeira fase de outro. Desta forma a avaliação apresentada por Poubel como
23
última etapa do ciclo de alocação de recursos só o é se o analisarmos estanque sem

considerar a sua característica de repetir-se ano a ano.
Os órgãos setoriais de orçamento e planejamento são representados pelas

Subsecretarias de Planejamento e Orçamento dos diversos ministérios, dos tribunais
superiores, das casas do poder legislativo, do Ministério Público da União e do Tribunal
de Contas da União.
As unidades orçamentárias representam a menor unidade da divisão institucional

constante do orçamento. São as unidades orçamentárias que realmente executam o
orçamento disponibilizando produtos e serviços à sociedade.
5.2.2. Aprovação do Projeto de Lei
A estrutura do Parlamento brasileiro é bi-cameral, formado pelo Senado Federal

e pela Câmara dos Deputados. Dessa forma, as leis tramitam nas duas casas. No caso de
projeto de iniciativa do Poder Executivo, o mesmo inicia sua tramitação na Câmara e
após sua aprovação nessa casa é encaminhado para votação no Senado.
A Câmara dos Deputados é dividida em 20 (vinte) Comissões Permanentes com

o objetivo de facilitar a análise dos projetos de lei. Assim, tem-se a seguinte estrutura de
Comissões na Câmara dos Deputados:
 Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural – CAPADR
 Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional – CAINDR
 Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática – CCTCI
 Constituição e Justiça e de Cidadania – CCJC
 Defesa do Consumidor – CDC
 Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio – CDEIC
 Desenvolvimento Urbano – CDU
 Direitos Humanos e Minorias – CDHM

24
 Educação e Cultura – CEC
 Finanças e Tributação – CFT
 Fiscalização Financeira e Controle – CFFC
 Legislação Participativa – CLP
 Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável - CMADS
 Minas e Energia – CME
 Relações Exteriores e de Defesa Nacional – CREDN
 Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado – CSPCCO
 Segurança Social e Família – CSSF
 De Trabalho, de Administração e Serviço Público – CTASP
 Turismo e Desporto – CTD
 Viação e Transportes – CVT
No caso da análise das leis que compõem o orçamento, PPA, LDO e LOA e as
referentes às alterações orçamentárias e do PPA, a tramitação, por determinação da
Constituição, é especial. Tramitando diretamente no Congresso Nacional, inicia sua
análise pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, que por
ocasião da análise dos projetos de lei recebidos, conforme pareceres preliminares, de
maneira a permitir uma melhor avaliação qualitativa dos mesmos subdivide-se em áreas
temáticas.
Estas áreas temáticas são:
a - Poderes do Estado e Representação, com as matérias relativas aos Poderes

Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público da União, à Presidência da
República e ao Ministério das Relações Exteriores, seus órgãos, entidades e
fundos;
25
b - Justiça e Defesa, com as matérias relativas aos Ministérios da Justiça e da

Defesa, seus Órgãos, entidades e fundos;
c - Fazenda, Desenvolvimento e Turismo, com as matérias relativas aos

Ministérios da Fazenda, do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e
do Turismo, seus órgãos, entidades e fundos, aos Encargos Financeiros da
União, às Operações Oficiais de Crédito, às Transferências a Estados, Distrito
Federal e Municípios e ao Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária
Federal;
d - Agricultura e Desenvolvimento Agrário, com as matérias relativas aos

Ministérios da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e do Desenvolvimento
Agrário, seus órgãos, entidades e fundos;
e - Infra-Estrutura, com as matérias relativas aos Ministérios dos Transportes,

das Comunicações e de Minas e Energia, seus órgãos, entidades e fundos;
f - Educação, Cultura, Ciência e Tecnologia e Esporte, com as matérias

relativas aos Ministérios da Educação, da Cultura, da Ciência e Tecnologia e
do Esporte, seus órgãos, entidades e fundos;
g - Saúde, com as matérias relativas ao Ministério da Saúde, seus órgãos,

entidades e fundos;
h - Trabalho, Previdência e Assistência Social, com as matérias relativas aos

Ministérios do Trabalho e Emprego, da Previdência Social e do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, seus órgãos, entidades e fundos;
i - Integração Nacional e Meio Ambiente, com as matérias relativas aos

Ministérios da Integração Nacional e do Meio Ambiente, seus órgãos,
entidades e fundos; e
j - Planejamento e Desenvolvimento Urbano, com as matérias relativas aos

Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão e das Cidades, seus órgãos,
entidades e fundos.
26
Após a aprovação das subcomissões, a matéria é encaminhada para o plenário da

Comissão Mista para análise. Na Comissão Mista os parlamentares têm o direito de
apresentar emendas aos projetos2, onde, após a análise de todas as emendas
apresentadas e do projeto inicial, o relator anteriormente escolhido consolida o texto
apresentando, se necessário, um substitutivo para apreciação do plenário.
2
A apresentação de emendas ao Projeto de Lei Orçamentária Anual pode ser promovida no
plenário da Comissão Mista, bem como nas comissões setoriais ou subcomissões de análise
específicas.
27
5.3. A Estrutura do Orçamento no Brasil
O orçamento brasileiro possui classificação institucional-funcional e estrutura

programática.
A classificação institucional destina-se a apresentar o órgão e a unidade

responsáveis pela execução das programações a seu encargo e a classificação funcional
objetiva indicar em que áreas serão aplicados os recursos. Por exemplo, a merenda
escolar possui classificação institucional no órgão 26 - Ministério da Educação, unidade
298 – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, responsável pela distribuição
da mesma, com classificação funcional na função 12 – Educação, subfunção 271 –
Ensino Fundamental.
A classificação institucional com a relação de todos os órgãos integrantes do

orçamento e de suas unidades orçamentárias é apresentada no Anexo I e, a classificação
funcional com a relação das funções e das subfunções encontra-se no Anexo II.
Existem diversas formas de planejar. Na tentativa de unificar a linguagem

utilizada no momento da elaboração dos planos plurianuais o governo brasileiro com a
coordenação do Ministério do Planejamento toma como base do processo o
Planejamento Estratégico Situacional - PES.
Os programas destinar-se-ão a solucionar um problema ou aproveitar uma

oportunidade de forma a melhorar as condições de vida da população e apresentarão
objetivos, justificativa de sua implementação, prazo de execução e indicadores da
situação atual do problema e dos resultados esperados. Cada programa possui um
Gerente responsável pela sua execução e avaliação e pelo atingimento de seus objetivos.
Desta forma, os programas surgem da análise da situação atual da sociedade e do

desejo de mudança do futuro pela atuação no presente. A análise da situação atual
mostra-se pelo seu indicador e o desejo de sua mudança, expresso no objetivo do
programa é quantificado pela meta do indicador dos resultados esperados.
De acordo com o PES, para a criação de um programa deve-se analisar

inicialmente a situação problema identificando-se suas causas e conseqüências. A
28
solução de um problema parte do ataque a suas causas e não a suas conseqüências. Se as

empresas não contratam mais empregados por falta de mão-de-obra qualificada não
adianta reduzir impostos sobre a folha de pagamentos que não haverá mais contratações.
A solução para o problema seria atuar na qualificação do trabalhador.
Relacionadas as causas dos problemas parte-se para a análise das mesmas de

forma a identificar as diversas maneiras de elimina-las relacionando para cada uma, os
agentes interessados, os custos envolvidos, o prazo de execução, etc.
Com isso obtêm-se um rol de possíveis ações para a solução dos problemas.
Cada ação deve indicar, sua finalidade, sua descrição, sua localização espacial, o agente
responsável, o prazo de sua execução, e os custos envolvidos ao longo do período. Para
cada ação é nomeado um coordenador, responsável por sua execução, avaliação e pelo
atingimento de suas metas.
Esta estrutura formal, indicada pelo Manual de Elaboração do Plano Plurianual,

respaldado pelo Planejamento Estratégico Situacional confere ao orçamento Brasileiro a
forma do Orçamento Programa e do Novo Orçamento por Desempenho.
5.4. O processo alocativo no orçamento brasileiro
O processo alocativo inicia-se com a avaliação da execução do orçamento e do

PPA do ano anterior. Enquanto as áreas orçamentárias preparam relatórios de execução
orçamentária as áreas de planejamento trabalham na preparação do relatório de
avaliação do PPA.
5.4.1. Avaliação do Plano
A avaliação do PPA tem inicio com os coordenadores de ação, passa pelos

gerentes dos programas, pelas unidades de planejamento, pelos setoriais de
planejamento e termina na Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos –
SPI.
Para a sistematização dessa avaliação existe sistema informatizado através do

qual são adicionadas as informações e gerado seus relatórios. Na avaliação consta o
indicador de resultado seu número esperado e o obtido. O sistema solicita informações a
29
respeito do atingimento das metas e das justificativas pelo seu não atingimento, solicita
ainda, informações acerca dos principais resultados obtidos, sugestões para melhora no
desenho do programa e na sua forma de implementação.
Embora a primeira informação do sistema corresponda aos números dos

indicadores, toda a análise de obtenção dos resultados gira em torno do produto das
ações, perdendo de vista a consecução do objetivo do programa, passando a justificar a
existência de cada ação pelo atingimento das metas das mesmas, ou seja, pelos produtos
entregues a sociedade, tais como: número de crianças nas escolas públicas, número de
leitos nos hospitais, número de transplantes efetuados, número de trabalhadores
“qualificados”, número de famílias atendidas, número de aposentadorias concedidas,
número de atendimentos efetuados.
Esse tipo de análise deixa de lado a verificação se as ações implementadas estão

contribuindo para a solução do problema ou para a melhora das condições de vida da
população. A informação do número de atendimentos efetuados só será indicativa de
melhora se comparada com o número de atendimentos necessários ou solicitados.
Na consolidação da avaliação do plano pela SPI, é chamado para auxiliá-la o

Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas – IPEA, nesse momento são revistos os
números dos indicadores de resultado e adicionadas novas informações sobre os
produtos entregues, ainda assim permanece a avaliação centrada na execução das ações
e na procura por justificativas pelo não atingimento de metas.
Nesse sentido as justificativas centram-se na insuficiência de insumos para a

realização das ações, sejam recursos financeiros sejam recursos humanos ou materiais.
Os insumos necessários a execução das ações deveriam ser levantados quando da
elaboração do plano e as metas e os objetivos mensurados de acordo com sua
disponibilidade. Dessa forma, teoricamente, já estariam computados quando de sua
definição.
5.4.2. Avaliação da Execução Orçamentária
A avaliação da execução orçamentária é promovida pelos técnicos da Secretaria

de Orçamento Federal – SOF, em conjunto com os representantes de cada órgão.
30
Centra-se na capacidade de execução dos programas e ações por cada unidade

orçamentária. Neste sentido, o foco da análise reside na comparação entre os recursos
disponibilizados e os executados, entendidos como tal os valores empenhados até o final
do exercício.
Esta análise não se preocupa com o atingimento das metas nem se os recursos
foram efetivamente utilizados, como é o caso de transferências para as quais é registrada
a sua execução pelo volume de recursos transferidos não sendo verificada a real
aplicação dos mesmos. Outro ponto a se questionar é a existência de restos a pagar que,
com autorização na legislação vigente, permite que os recursos orçamentários de um
exercício sejam utilizados em outro.
5.4.3. Alocação dos recursos orçamentários
Enquanto o plano tem como unidade principal o programa, o orçamento é

definido por instituição. Dessa forma os limites orçamentários são distribuídos pelo
Ministério do Planejamento por órgão.
Para a definição dos limites é levada em consideração a capacidade de execução

dos programas e ações pelas unidades orçamentárias e a prioridade política de cada
programa/ação.
Após a distribuição dos limites inicia-se fase de discussões internas ao poder

executivo de forma a alinhar os recursos alocados a cada instituição com as prioridades
do governo.
Promovidos os ajustes o orçamento é consolidado pela SOF para

encaminhamento ao Congresso Nacional.
O orçamento brasileiro possui forma e estrutura de orçamento/programa com

possibilidade de utilização do mesmo para a orçamentação por desempenho.
Porém, o seu processo não condiz com a orçamentação por programa ou por
desempenho haja vista a distribuição dos recursos estar centrada na capacidade de
utilização dos recursos (insumos) em detrimento da capacidade de atingimento dos
objetivos dos programas (resultados).
31
6. A ADEQUAÇÃO DO ORÇAMENTO BRASILEIRO À SOLUÇÃO

DOS PROBLEMAS DA ÁREA SOCIAL
6.1. A evolução dos recursos da área social
A partir do surgimento do Estado do Bem-estar Social, no qual o Estado deve ser

o provedor de todas as necessidades da população, estas têm aumentado mais que
proporcionalmente ao crescimento populacional.
Atualmente no Brasil, país inserido na moderna versão do Estado, sendo

reconhecido como “democrático de direito”, observa-se que as prioridades políticas têm
transitado em torno da política social.
Tal fato pode ser comprovado pela evolução dos recursos disponibilizados aos
órgãos ligados a esta área e representados neste estudo.
O gráfico a seguir mostra a evolução dos recursos disponibilizados aos

Ministérios da Educação, da Previdência Social, da Saúde, do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome e do Trabalho e Emprego desde o ano de 2000 até 2005.
GRÁFICO I - Lei Orçamentária Anual + Créditos: 2000 a 2005
300
Bilhões
250
200
150
100
50
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: SIDOR
32
Como se observa, os recursos disponibilizados são crescentes, com maior

incremento a partir de 2003.
Para que a análise possa ser mais exemplificadora deve-se analisar quatro
momentos específicos: o encaminhamento do Projeto de Lei Orçamentária - PLOA, a
própria Lei Orçamentária Anual - LOA, os recursos ao final do exercício que neste
estudo serão chamados de Lei + Créditos e a execução desses recursos no momento da
liquidação dos mesmos.
Tabela I - PLOA 2000 a 2005 – Área Social

Em R$ bilhão
Descrição do Órgão 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005
Ministério da Educação 12,39 15,42 16,73 17,70 18,82 20,70
Ministério da Previdência Social 67,83 78,66 89,42 109,49 129,47 145,83
Ministério da Saúde 19,64 24,86 27,64 28,46 35,80 39,28
Ministério do Trabalho e Emprego 9,48 10,59 13,89 18,90 26,77 29,55
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à 0,00 0,00 0,00 0,00 8,86 15,81
Fome
TOTAL 109,34 129,54 147,68 174,55 219,72 251,16
Fonte: SIDOR
A tabela anterior traz os números referentes aos valores encaminhados ao

Congresso Nacional. Como se observa, no período estudado, os recursos alocados ao
Projeto de Lei Orçamentária Anual mais que dobraram, passando de R$ 109,3 bilhões
em 2000 para R$ 251, 2 bilhões em 2005, um crescimento de 129,71%.
Tabela II - LOA 2000 a 2005 – Área Social

Em R$ bilhão
Fome
TOTAL 110,53 134,82 150,69 179,14 218,82 253,94
Fonte: SIDOR
33
Da mesma forma que o momento do PLOA, a Lei Orçamentária Anual cresce

anualmente de forma que os recursos alocados em 2005 são 129,75% maiores que em
2000, passando de R$ 110,5 milhões para R$ 253,9.
No que se refere aos recursos disponibilizados ao final do exercício pode-se

observar a tabela a seguir:
Tabela III - Lei + Créditos 2000 a 2005 – Área Social

Em R$ bilhão
Fome
TOTAL 120,94 138,86 158,98 193,97 234,07 267,65
Fonte: SIDOR
Da mesma forma que o PLOA e que a LOA, os recursos disponibilizados

também crescem e atingem em 2005 R$ 267,7 bilhões ante o valor de R$ 120,9 bilhões
em 2000, crescimento de 121,32%.
No que se refere à execução dos recursos a tabela a seguir é representativa de

sua evolução.
Tabela IV - Execução Orçamentária 2000 a 2005 – Área Social

Em R$ bilhão
Fome
TOTAL 118,37 134,96 154,84 187,28 221,06 253,39
Fonte: SIDOR
Como se observa a execução ao partir de R$ 118,4 bilhões em 2000 e atingir R$

253,4 bilhões em 2005 apresenta evolução de 114,07%.
34
Ao comparar o crescimento nos quatro momentos estudados observar-se-á que o

maior crescimento ocorreu no momento da LOA e o menor na execução. Tal fato pode
ser explicado pela crescente necessidade de geração de superávits primários por conta
da atual política de equilíbrio da economia.
O gráfico a seguir auxilia-nos a estudar a participação de cada ministério na

composição da área social.
GRÁFICO II – DISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS DA ÁREA SOCIAL

TOTAL
300
Bilhões
250 Ministério da Educação
200
Ministério da
Previdência Social
150
Ministério da Saúde
100
50 Ministério do Trabalho e
Emprego
0 Ministério do
2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 Desenvolvimento Social
e Combate à Fome
Fonte: SIDOR
Observa-se que em 2003, com a posse do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, o
Ministério da Previdência e Assistência Social, foi desmenbrado em Ministério da
Previdência Social e Ministério da Assistência Social que posteriormente teve sua
denominação alterada para Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome3 e
cuida das ações de assistência e de combate à fome.
O órgão com maior participação nos recursos da área social em todo o período
estudado é o Ministério da Previdência Social. Da mesma forma é aquele que apresenta
a maior elevação na execução de recursos. Esta posição de destaque no grupo pode ser
3
A série histórica apresentada no gráfico não possui o alinhamento das despesas. Desta forma
os recursos estão alocados nos Ministérios que os utilizaram no momento de sua execução.
35
explicada por ser este ministério o responsável pelo pagamento das aposentadorias e
pensões do regime previdenciário.
O maior crescimento dos recursos utilizados pelo Ministério da Previdência é

explicado pelo incremento real concedido ao salário mínimo nacional que impacta
diretamente as contas da previdência, pois nenhum aposentado pode receber beneficio
inferior ao mesmo.
6.2. Os resultados dos programas da área social
Como visto anteriormente, o Manual de Elaboração do Plano Plurianual exige

que cada programa possua pelo menos um indicador e que esse se refira aos resultados
que se quer promover na sociedade.
Embora não exista na programação nenhuma distinção existem dois tipos

principais de programas: aqueles voltados para a alteração da realidade e aqueles
voltados apenas para o funcionamento da máquina pública, tais como: Gestão e
Participação em Organismos internacionais, Gerenciamento das Políticas Públicas,
objetivando a congregação de todas as ações voltadas a organismos internacionais.
Este tipo de programa não possui indicadores de resultado visto que seu objetivo
é aglutinar ações comuns a vários órgãos sem a necessidade de promover alterações na
sociedade.
Embora, teoricamente, este tipo de programa apresente-se como uma distorção,

sua existência é necessária na prática, de forma a registrar as despesas que não
interferem diretamente na construção do futuro.
Para a análise da qualidade dos indicadores do orçamento, neste estudo,

desconsiderar-se-á este tipo de programa analisando-se apenas aqueles que se propõem
a solução de problemas ou ao aproveitamento de oportunidades, visto que são os
programas que afetaram a sociedade brasileira no futuro que chamaremos de programas
finalísticos.
Um indicador de qualidade precisa atender pelo menos a quatro requisitos

básicos: estar relacionado com o problema a que o programa pretende resolver; indique
36
as alterações na realidade apresentadas pela ação do agente; ser medido em período de

tempo que permita a avaliação da atuação governamental e possuir baixo custo de
levantamento de forma à não onerar demasiadamente o programa no qual se insere.
Existem dois grupos principais de indicadores, os de resultado ou de impacto,

que medem as alterações da realidade e os de processo que medem a qualidade dos
serviços e produtos ofertados.
Os órgãos da área social assim entendido os Ministérios da Educação, da

Previdência Social, da Saúde, do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e do
Trabalho e Emprego têm juntos 196 (cento e noventa e seis) indicadores, distribuídos
entre 72 (cinqüenta e cinco) programas finalísticos.
A tabela a seguir apresenta os dados referentes a esses indicadores:
Tabela V - Indicadores por Programas Finalísticos da Área Social

Indicadores Indicadores / Programa
ÓRGÃO Programas (percentual)
Resultado Processo Total Resultado Processo Total
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO 13 30 17 47 2,31 1,31 3,62
MINISTÉRIO DA SAÚDE 29 36 37 73 1,24 1,28 2,52
MINISTÉRIO DO TRABALHO E 16 13 22 35 0,81 1,38 2,19
EMPREGO
MINISTÉRIO DO 5 5 22 27 1,00 4,40 5,40
DESENVOLVIMENTO SOCIAL E
COMBATE À FOME
MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA 9 8 6 14 0,89 0,67 1,56
SOCIAL
TOTAL 72 92 104 196 1,28 1,44 2,72
Fonte: SIGPLAN
Em média existem 2,72 indicadores por programa sendo 1,28 de resultado e 1,44
de processo. O órgão que apresenta a maior média de indicadores de resultado por
programa é o Ministério da Educação com média de 2,31 indicadores por programa, e o
que apresenta a menor média é o Ministério do Trabalho e Emprego com 0,81 indicador
de resultado por programa.
Encontrar-se médias superiores a um não significa que todos os programas

possuam indicadores de resultado. A tabela a seguir apresenta a quantidade de
programas com e sem indicadores de resultado .
37
Tabela VI - Nº de Programas da Área Social com Indicadores de resultado

ÓRGÃO Total Com Indic % Sem Indic %
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO 13 11 84,62% 2 15,38%
MINISTÉRIO DA SAÚDE 29 21 72,41% 8 27,59%
MINISTÉRIO DO TRABALHO E 16 12 75,00% 4 25,00%
EMPREGO
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO 5 5 100,00% 0 0,00%
SOCIAL E COMBATE À FOME
MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA 9 7 77,78% 2 22,22%
SOCIAL
TOTAL 72 55 77,46% 16 22,54%
Fonte: SIGPLAN
Como se observa, os órgãos objeto desse estudo possuem 72 programas

finalísticos, dos quais 16 não possuem indicadores de resultado restringindo-se apenas a
medir a evolução da qualidade do produto ou serviços ofertados sem, no entanto, medir
o atingimento de seus objetivos.
Nesse sentido, o único órgão que possui indicador de resultado para todos os
seus programas é o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, onde
existem ainda 4,4 indicadores de processo por programa.
6.3. Resultados obtidos pelo orçamento
A última avaliação do Plano Plurianual ocorreu em 2006 com dados estatísticos

de 2005, desta forma os últimos resultados levantados dos indicadores são deste
período.
A seguir procurar-se-á verificar se as metas referentes aos indicadores dos

programas finalísticos têm sido atingidas ao longo do processo.
Para tanto, comparou-se o resultado obtido pelos indicadores com as metas

anteriormente estipuladas para o período. Esse levantamento gerou a tabela constante do
Anexo III resumida a seguir.
38
Tabela VII - Atingimento das Metas dos Indicadores

METAS DOS INDICADORES Quantidade % do total
Superadas 24 12,24%
Atingidas 29 14,80%
Não atingidas 60 30,61%
Indicador não verificado 83 42,35%
TOTAL 196 100,00%
Fonte: SIDOR e SIGPLAN
Como pode ser observado, apenas 12,24% dos indicadores tiveram as metas
superadas, enquanto que 30,61% dos indicadores não atingiram as metas estipuladas.
Ao mesmo tempo, de forma preocupante, 42,35% dos indicadores não foram levantados
em 2005.
Considerando-se que para a análise do alcance dos objetivos dos programas os

indicadores mais importantes são os de impacto procedeu-se a mesma análise apenas
para estes.
Nesta situação os números são melhores, tanto os referentes aos percentuais de

indicadores com as metas atingidas e superadas quanto àqueles cujos dados não foram
levantados como nos mostra a seguir.
Tabela VIII - Atingimento das Metas dos Indicadores de Resultado
METAS DOS INDICADORES DE RESULTADO Quantidade % do total

Superadas 13 14,13%
Atingidas 14 15,22%
Não atingidas 29 31,52%
Indicador não verificado 36 39,13%
TOTAL 92 100,00%
Embora tendo seu percentual reduzido em relação ao total dos indicadores, o

percentual de 39,13% para os indicadores não verificados no ano em tela preocupa
aqueles que esperam pela melhora da atuação governamental.
Com os dados da tabela observa-se que menos de 30% das metas dos
indicadores foram atingidas ou superadas, indicando necessidade de reavaliação do
39
formato dos programas, pois se considerando apenas os indicadores levantados, ainda

assim, a maioria das metas não foi atingida.
6.4. Alocação de recursos versus resultado obtido
Promoveu-se análise dos resultados obtidos em 2005, com os recursos alocados

para 2006, verificando o crescimento dos recursos dos diversos programas,
comparativamente aos resultados obtidos.
Para tanto se calculou a média de atingimento dos objetivos para todos os

indicadores de cada programa, atribuindo-se notas de zero para a não verificação dos
resultados até quatro para os indicadores que superaram seus objetivos.
A partir desse cálculo foi gerada a tabela a seguir que apresenta a evolução dos
recursos alocados entre os programas com os diferentes níveis de atingimento. Chama a
atenção o fato de que nenhum programa conseguiu superar as metas de seus
indicadores.
Tabela IX - Crescimento dos Recursos em função dos resultados

Em R$ milhão
Objetivos dos Programas Execução 2005 PL 2006 Crescimento % Crescimento
Superados Não verificado Não verificado Não verificado -
Atingidos 3.268,02 3.732,98 464,96 14,23%
Possível Atingimento 12.572,69 13.691,98 1.119,29 8,90%
Não atingidos 180.759,74 209.271,00 28.511,26 15,77%
Indicador não verificado 231,08 95,34 -135,74 -58,74%
TOTAL 196.831,53 226.791,30 29.959,77 15,22%
Observa-se que os programas cujos indicadores não forma verificados em 2005

teve grande redução de recursos para o exercício de 2006. Ao mesmo tempo, os
programas que tiveram o maior aumento foram os que não atingiram os resultados.
A diferença entre o percentual de elevação de recursos entre os programas que

não atingiram seus objetivos e aqueles que os atingiram é pequena, inferior a 2%, porém
com vantagem para os primeiros.
40
Duas outras informações são relevantes, quais os grupos de programas com mais
recursos disponíveis e em quais ocorreram as maiores variações.
Tabela X - Recursos orçamentários versus atingimento dos objetivos

Em R$ milhão
Objetivos dos Programas Execução 2005 % do total
Superados 0 0,00%
Atingidos 3.268.016.302 1,66%
Possível Atingimento 12.572.692.446 6,39%
Não atingidos 180.759.739.273 91,83%
Indicador não verificado 231.081.920 0,12%
TOTAL 196.831.529.941 100,00%
Fonte SIDOR e SIGPLAN
A tabela anterior mostra-nos que os programas que não atingiram seus objetivos
detiveram 91,83% dos recursos disponíveis no exercício de 2005 e aqueles que
realizaram seus objetivos apenas 1,66%, possibilitando presumir que o não atingimento
dos mesmos não se deveu a falta de recursos.
Tabela XI - Crescimento dos Recursos versus atingimento dos objetivos

Em R$ 1,00
Objetivos dos Programas Crescimento dos Recursos % do Total
Superados 0 0,00%
Atingidos 464.960.078 1,55%
Possível Atingimento 1.119.292.438 3,74%
Não atingidos 28.511.258.590 95,17%
Indicador não verificado -135.741.632 -0,45%
TOTAL 29.959.769.474 100,00%
Fonte SIDOR e SIGPLAN
Da mesma forma, 95,17% do aumento dos recursos foram promovidos nos

programas que não atingiram seus objetivos, porém, houve retração dos recursos a
disposição dos programas cujos indicadores não foram calculados.
Tal redução deve ser vista como indicação da preocupação dos órgãos centrais
de impor a avaliação da programação. Entretanto, a preocupação com a obtenção dos
41
resultados não está clara, visto que os resultados dos indicadores pouco têm
influenciado na definição dos recursos disponibilizados.
Desta forma, é importante frisar que a avaliação do plano plurianual não tem se
centrado na avaliação dos resultados dos programas mais sim, se preocupado
principalmente com a execução financeira de cada ação.
Verificar as razões que levaram o Estado brasileiro a manter grandes somas de

recursos em programas que não têm obtido os resultados esperados é assunto para novos
estudos. Porém cabem algumas considerações.
Os ministérios responsáveis pela Política Social do Governo, envolvidos nesse

estudo, possuem em sua programação diversas ações cuja alocação de recursos é
obrigatória por determinação legal seja constitucional ou infraconstitucional.
Os Ministérios da Educação e da Saúde por terem entre suas unidades, Escolas

Técnicas, Agrotécnicas, Universidades Federais e Hospitais faz com que a despesa com
pessoal, e, portanto incompressível, seja bastante elevada.
O Ministério da Previdência Social é o responsável pelo pagamento dos

benefícios previdenciários com elevado aporte de recursos e cujas metas não se referem
a alterações na sociedade mais sim a prestação de um serviço e que pela política de
aumentos reais do salário mínimo tem tido seguidos aumentos em sua necessidade de
financiamento.
6.5. A evolução dos recursos ao longo do exercício
A possibilidade de promover-se alterações nos recursos alocados à cada

programa do orçamento em um mesmo exercício possibilita a presunção de que se o
mesmo não está de acordo com a política do setor seus recursos serão distribuídos a
outros programas mais colados à política setorial.
Para a verificação do alinhamento do orçamento com as políticas da área social

foi verificada ano a ano a variação do orçamento pelos créditos suplementares, especiais
e extraordinários.
42
Como o objeto de estudo não diferencia um tipo de outro analisando apenas o

resultado da alteração e não seu tipo, não foi feita essa distinção, relacionando-se apenas
os valores totais de alteração a cada exercício.
Para os efeitos desse estudo serão consideradas variações significativas apenas

aquelas superiores a 10% e as inferiores ou iguais a 10% consideradas como de ajuste
de custos ou de alinhamento interno.
A tabela a seguir apresenta um resumo ano a ano das reduções superiores a 10%
da LOA, efetivadas por meio de créditos nos programas da área social.
Tabela XII - Variação dos recursos significantes dentro do exercício

Em R$ milhões
ITEM 2000 2001 2002 20034 2004 2005
LOA 110.526 134.820 150.693 179.137 218.822 253.938
Total da Redução Superior a 10% 190 12 616 164 513 1.161
Percentual 0,17% 0,01% 0,41% 0,09% 0,23% 0,46%
Número de programas 116 125 105 115 122 118
Número de programas com 9 2 5 6 14 11
redução significativa
Percentual 7,76% 1,60% 4,76% 5,22% 11,48% 9,32%
Fonte: SIDOR
No ano de 2000, dos 116 programas existentes apenas nove tiveram redução de
recursos superior a 10%, e o total das mesmas chega a R$190 milhões, correspondentes
a apenas 0,17% do valor da LOA.
Em 2001, ocorreu redução em dois dos 125 programas totalizando R$ 12

milhões, equivalentes a 0,01% dos R$ 134,8 bilhões da LOA.
Da mesma forma, em 2002, as alterações foram significativas em 5 programas e

totalizaram R$ 616 milhões, 0,41 % da LOA.
No ano seguinte, 2003, ao totalizar R$164 milhões, atinge 0,09% dos recursos
consignados na LOA.
4
No ano de 2003 foi criado o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome por
desmembramento do Ministério da Previdência e Assistência Social neste sentido foram
desconsideradas as reduções referentes a movimentação dos recursos de um ministério ao
outro.
43
No exercício de 2004, foram promovidas reduções significativas em 14

programas, atingindo o montante de R$ 513 milhões, o que significa 0,23% da LOA.
Foi nesse ano que ocorreram alterações significativas no maior número de programas.
Finalmente, o ano de 2005 foi aquele em que em que o total das reduções
superiores a 10% dos recursos alocados inicialmente aos programas atingiu o maior
valor, R$ 1.161 milhões correspondentes a 0,46% da dotação aprovada inicialmente no
Congresso Nacional.
Tabela XIII - Variação dos Recursos dentro do exercício

Em R$ milhões
ITEM 2000 2001 2002 20035 2004 2005
LOA 110.526 134.820 150.693 179.137 218.822 253.938
Total da Redução Superior a 10% 247 269 699 449 710 1.260
Percentual 0,22% 0,20% 0,46% 0,25% 0,32% 0,50%
Número de programas 116 125 105 115 122 118
Número de programas com redução significativa 23 17 17 20 31 25
Percentual 19,83% 13,60% 16,19% 17,39% 25,41% 21,19%
Fonte: SIDOR
Ao questionar a possibilidade do total das reduções não significantes atingir

valores consideráveis elaborou-se a tabela anterior, onde pode-se verificar que mesmo
consideradas todas as variações dos programas as mesmas não ultrapassam, em
qualquer dos exercícios estudados o percentual de 0,50%.
O nível de variação inferior a 0,50% mostra que a execução orçamentária tem

ocorrido em conformidade com a política social indicada pelo Plano Plurianual e pela
Lei Orçamentária Anual aprovados anualmente pelo Congresso Nacional.
5
No ano de 2003 foi criado o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome por
desmembramento do Ministério da Previdência e Assistência Social neste sentido foram
desconsideradas as reduções referentes a movimentação dos recursos de um ministério ao
outro.
44
7. ESTUDO DE CASO
7.1. Brasil Alfabetizado e Educação de Jovens e Adultos
Com o objetivo de verificar os dados obtidos no capítulo anterior passa-se a

estudar um programa específico. Para tanto, foi escolhido o programa “Brasil
Alfabetizado e Educação de Jovens e Adultos” do Ministério da Educação.
Tal escolha baseia-se no fato de seus indicadores referentes a taxas de

analfabetismo e taxas de escolaridade da população, serem verificados anualmente, o
que facilita a comparação com os valores nele alocados.
Anualmente, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE realiza a

Pesquisa Nacional de Amostragem por Domicílios - PNAD, que apresenta a taxa de
analfabetismo da população, e o Instituto de Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira –
INEP, o Censo Escolar, no qual são verificadas as matrículas nos cursos presenciais na
Educação de Jovens e Adultos, no ensino fundamental e no ensino médio.
O Programa em questão surge no PPA 2000/2003, no ano de 2000, relacionado

ao problema da existência de grande parcela da população de jovens e adultos que não
tiveram acesso ao ensino fundamental ou não lograram concluí-lo na idade própria,
focado na população acima de 14 anos que não teve acesso ou não completou o ensino
fundamental na idade própria e possuía como indicadores:
- Taxa de analfabetismo na população acima de 15 anos que media 14,7 em

1997.
- Taxa de analfabetismo na população de 15 a 24 anos que media 6,3 em 1997.
Durante todo o PPA 2000/2003, não ocorreram alterações em seus atributos

básicos, problema, objetivo, público alvo e indicadores que permaneceram os mesmos
até seu final em 2003.
Com o PPA 2004/2007, foi criado o programa BRASIL ALFABETIZADO em

substituição ao anterior, relacionado ao seguinte problema: “De acordo com o Censo de
2000 do IBGE, 13,6% da população de 15 anos e mais é analfabeta. Em algumas
regiões do Brasil, esse quadro é ainda mais grave: 26,2% na Região Nordeste e 16,3%
45
na Região Norte. Nas Regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste, 7,7%, 8,1% e 10,8% de
analfabetos, respectivamente. As taxas diminuem, mas ainda estão longe do ideal. Dessa
forma, a implantação do Programa se justifica pela necessidade de inserção social de
cerca de 16,3 milhões de brasileiros com 15 anos e mais de idade, cujo exercício da
cidadania está limitado por não dominarem o mundo da leitura e da escrita”.
Seu objetivo era criar oportunidade de alfabetização a todos os jovens e adultos e

estava focado na população de jovens e adultos analfabetos com 15 anos ou mais, que
estavam fora da escola formal e possuía como indicadores:
- Taxa de Analfabetismo da População na Faixa Etária de 15 a 24 anos que valia

4,2 em 2001.
- Taxa de Analfabetismo da População na Faixa Etária de 25 a 34 anos, calculado

em 7,6 e 2001.
- Taxa de Analfabetismo da População na Faixa Etária de 35 anos ou Mais que

valia 18,8 em 2001.
Com a revisão do PPA para o exercício de 2005, o programa passa a ser

denominado BRASIL ALFABETIZADO E EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS
tendo como problema: “O alto índice de analfabetismo e os baixos índices de
escolaridade da população brasileira de 15 anos e mais são desafios a serem enfrentados
por uma política pública de educação, entendida como direito de todos. Vale ressaltar
que em 2000, em apenas 0,3% dos municípios brasileiros, essa população possuía
escolaridade média equivalente ao ensino fundamental completo”.
Seu objetivo passa a ser garantir acesso e permanência de jovens e adultos a

programas educacionais que visam atender as suas necessidades específicas de
aprendizagem e formação, e seu público alvo a população de jovens e adultos com 15
anos e mais, não alfabetizados ou com baixa escolaridade e os educadores que atuam
nesta modalidade de ensino.
Desta forma, para possibilitar sua avaliação passa a contar com os seguintes
indicadores:
46
- Percentual da População na Faixa Etária de 15 Anos ou mais com Escolaridade

entre a 4ª Série e 7ª Série que valia 29,4 em 2002.
- Percentual da População na faixa Etária de 15 Anos ou mais com Escolaridade

Inferior a 4ª Série, calculado em 26,0 em 2002.
- Taxa de Analfabetismo da População na Faixa Etária de 15 a 24 anos, referente a

3,7 em 2002.
- Taxa de Analfabetismo da População na Faixa Etária de 15 Anos ou mais,

levantado em 11,8 em 2002.
- Taxa de Analfabetismo da População na Faixa Etária de 25 a 34 anos que valia

7,1 em 2002.
- Taxa de Analfabetismo da População na Faixa Etária de 35 anos ou Mais,

referente a 18,1 em 2002.
Para a obtenção de seus objetivos, ao longo do período estudado, o programa foi

formado com as ações a seguir relacionadas:
Em 2000: “Alfabetização Solidária para Jovens e Adultos”, “Fomento a Projetos

Especiais para Oferta de Ensino Fundamental a Jovens e Adultos”, “Formação
Continuada de Professores de Jovens e Adultos” e “Material Didático-pedagógico para
Educação de Jovens e Adultos”.

Continuada de Professores de Jovens e Adultos”, “Garantia de Padrão Mínimo de
Qualidade para a Educação de Jovens e Adultos”, “Material Didático-Pedagógico para
Educação de Jovens e Adultos” e “Veiculação de Programas de Rádio-Escola para
Jovens e Adultos”.

Continuada de Professores de Jovens e Adultos”, “Garantia de Padrão Mínimo de
Qualidade para o Ensino Fundamental de Jovens e Adultos (Recomeço - Programa
47
Supletivo)”, “Material Didático-Pedagógico para Educação de Jovens e Adultos” e

“Produção e Distribuição de Programas da Rádio-Escola para Jovens e Adultos”.
Em 2003: “Alfabetização de Jovens e Adultos - Incentivo da União para os

alfabetizadores”, “Capacitação de Alfabetizadores”, “Fomento a Projetos Especiais para
Oferta de Ensino Fundamental a Jovens e Adultos”, “Formação Continuada de
Professores de Jovens e Adultos”, “Garantia de Padrão Mínimo de Qualidade para o
Ensino Fundamental de Jovens e Adultos (Recomeço - Programa Supletivo)”, “Material
Didático-Pedagógico para Educação de Jovens e Adultos”, “Produção e Distribuição de
Programas da Rádio-escola para Jovens e Adultos” e “Publicidade de Utilidade
Pública”.
Em 2004: “Apoio à Ampliação da Oferta de Vagas do Ensino Fundamental a

Jovens e Adultos”, “Apoio à Distribuição de Material Didático para Alfabetização”,
“Apoio à Distribuição de Merenda Escolar aos Alfabetizandos Jovens e Adultos”,
“Apoio a Projetos Especiais para Oferta de Ensino Fundamental a Jovens e Adultos” ,
“Apoio ao Transporte Escolar para Alfabetizandos Jovens e Adultos”, “Concessão de
Bolsa ao Alfabetizador”, “Distribuição de Obras Literárias com Linguagem Própria para
o Recém-Alfabetizado” , “Gestão e Administração do Programa” e “Publicidade de
Utilidade Pública”.
Em 2005: “Apoio a Ações Assistenciais aos Alunos da Educação de Jovens e

Adultos”, “Apoio à Ampliação da Oferta de Vagas do Ensino Fundamental a Jovens e
Adultos”, “Apoio à Capacitação de Alfabetizadores de Jovens e Adultos”, “Apoio à
Capacitação de Professores de Jovens e Adultos”, “Apoio à Capacitação dos
Profissionais Atuantes na Educação Básica de Jovens e Adultos”, “Apoio à
Distribuição de Material Didático para a Educação de Jovens e Adultos”, “Apoio a
Projetos Especiais para Oferta de Educação Básica a Jovens e Adultos”, “Avaliação
Nacional de Competências da Educação de Jovens e Adultos – ANCEJA”, “Concessão
de Bolsa ao Alfabetizador”, “Fomento à Leitura e Acesso às Bibliotecas por Jovens e
Adultos”, “Gestão e Administração do Programa”, “Publicidade de Utilidade Pública” e
“Universidade na Educação de Jovens e Adultos – UNIEJA”.
48
Em 2006: “Apoio à Ampliação da Oferta de Vagas do Ensino Fundamental a

Jovens e Adultos - Fazendo Escola”, “Apoio a Iniciativas para Melhoria da Qualidade
da Educação de Jovens e Adultos”, “Apoio à Capacitação de Alfabetizadores de Jovens
e Adultos”, “Apoio a Ações Assistenciais aos Alunos da Educação de Jovens e
Adultos”, “Avaliação Nacional de Competências da Educação de Jovens e Adultos –
ANCEJA”, “Concessão de Bolsa ao Alfabetizador”, “Gestão e Administração do
Programa”, “Incentivo à Leitura de Jovens e Adultos” e “Publicidade de Utilidade
Pública”.
No período de 2000 a 2003, considerando o objetivo do programa, voltado para:

“Contribuir para a educação de jovens e adultos que não tiveram acesso ao Ensino
Fundamental ou não lograram concluí-lo na idade própria”, os indicadores restritos as
taxas de analfabetismo não medem totalmente a ação do programa voltado a
possibilidade de conclusão do ensino fundamental a jovens e adultos com 15 anos ou
mais.
No ano de 2004, o objetivo passa a ser a: “Criar oportunidade de alfabetização a

todos os jovens e adultos”, dessa forma as taxas de analfabetismo tornam-se indicadores
da efetividade do programa ao medir as alterações na sociedade por ele produzidas.
A partir de 2005, com a nova alteração do foco do programa e a mudança de seu

objetivo para: ”Garantir acesso e permanência de jovens e adultos a programas
educacionais que visam atender as suas necessidades específicas de aprendizagem e
formação”, os indicadores de taxa de analfabetismo deixam de medir integralmente sua
efetividade tornando-se necessária a inclusão de outros.
Desta forma, foram incluídos os indicadores: “Percentual da População na Faixa

Etária de 15 Anos ou Mais com Escolaridade entre a 4ª Série e 7ª Série” e “Percentual
da População na faixa Etária de 15 Anos ou Mais com Escolaridade Inferior a 4ª Série”,
que dariam maior qualidade a sua avaliação por estarem vinculados a seu objetivo.
Observa-se que ao longo de todo o período estudado o programa sempre teve

duas vertentes, uma de promover a alfabetização e outra vinculada à continuação dos
estudos de seu público-alvo de forma a permitir-lhe a conclusão do ensino fundamental.
49
Desta forma, mesmo com as alterações do texto do “objetivo do programa”, sua

abrangência permanece a mesma, com mudança, apenas, de seu foco e de sua
prioridade.
Assim, o conjunto de ações utilizado pelo programa para o atingimento de seus

objetivos esteve sempre ligado ao mesmo público alvo.
Embora, o objetivo do programa expresse alteração de foco do programa da

alfabetização para o ensino fundamental, foram alocados, entre os anos de 2000 e 2006,
R$ 1,6 bilhões, apenas na principal ação voltada à erradicação do analfabetismo.
A alocação de recursos nos Projetos de Leis Orçamentárias encaminhados ao

Congresso Nacional ao longo do Período pode ser observado na Tabela a seguir.
50
TABELA XIV – Dotação do programa em estudo, por ações.

Em R$ mil
Ação 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Apoio à Ampliação da Oferta de 0 198.218 327.642 325.506 124.213 390.213 448.213
Vagas do Ensino Fundamental a
Jovens e Adultos - Fazendo Escola
Alfabetização Solidária para 0 52.848 102.600 0 0 0 0
Jovens e Adultos
Produção e Distribuição de 0 555 555 555 0 0 0
Programas da Rádio-Escola para
Jovens e Adultos
Apoio a Iniciativas para Melhoria 10.000 15.000 15.000 94.000 4.663 4.663 16.000
da Qualidade da Educação de
Jovens e Adultos
Material Didático-pedagógico para 6.884 10.000 10.000 10.000 634 4.096 0
Educação de Jovens e Adultos
Formação Continuada de 10.000 15.000 15.000 15.000 0 0 0
Professores de Jovens e Adultos
Concessão de Bolsa ao 0 0 0 0 162.152 204.750 204.750
Alfabetizador
Capacitação de Alfabetizadores de 0 0 0 0 6.000 12.075 12.375
Jovens e Adultos
Publicidade de Utilidade Pública 0 0 0 2.000 1.000 1.350 1.500
Apoio ao Transporte Escolar para 0 0 0 0 500 2.400 2.400
Alfabetizandos Jovens e Adultos
Gestão e Administração do 0 0 0 0 2.070 1.500 2.000
Programa
Distribuição de Obras Literárias 0 0 0 0 6.000 661 0
com Linguagem Própria para o
Recém-Alfabetizado
Serviço de Bibliotecas Itinerantes 0 0 0 0 200 0 0
Fornecimento de Óculos para 0 0 0 0 4.800 0 0
Alunos Portadores de Deficiência
Visual
Apoio à Distribuição de Meren- da 0 0 0 0 799 0 0
Escolar aos Alfabetizandos Jovens
e Adultos
Apoio à Capacitação de Profes- 0 0 0 0 0 3.692 0
sores de Jovens e Adultos
Avaliação Nacional de Compe- 0 0 0 0 0 1.600 4.252
tências da Educação de Jovens e
Adultos – ANCEJA
Fomento à Leitura e Acesso às 0 0 0 0 0 6.000 3.000
Bibliotecas por Jovens e Adultos
Universidade na Educação de 0 0 0 0 0 100 0
Jovens e Adultos – UNIEJA
TOTAL 26.884 291.621 470.797 447.061 313.032 633.100 694.490
Fonte: SIDOR
51
Já no que se refere à execução os valores passam a ser os expostos a seguir:
TABELA XV – Execução do programa em estudo, por ações.

Em R$ mil
Ação 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Apoio à Ampliação da Oferta de Vagas 0 186.110 305.881 298.325 390.213 448.213 412.213
do Ensino Fundamental a Jovens e
Adultos - Fazendo Escola
Alfabetização Solidária para Jovens e 24.302 79.155 102.593 0 0 0 0
Adultos
Produção e Distribuição de Programas da 0 495 555 553 0 0 0
Rádio-Escola para Jovens e Adultos
Apoio a Iniciativas para Melhoria da 7.396 5.207 14.708 72.257 1.766 4.241 12.300
Qualidade da Educação de Jovens e
Adultos
Material Didático-pedagógico para 5.407 5.812 6.566 5.999 0 3.365 0
Educação de Jovens e Adultos
Formação Continuada de Professores de 5.918 6.047 9.816 6.211 0 0 0
Jovens e Adultos
Concessão de Bolsa ao Alfabetizador 0 0 0 96.341 153.672 197.749 162.071
Capacitação de Alfabetizadores de 0 0 0 1.299 6.196 12.059 7.949
Jovens e Adultos
Publicidade de Utilidade Pública 0 0 0 3.500 500 1.458 1.369
Apoio ao Transporte Escolar para 0 0 0 0 0 0 400
Alfabetizandos Jovens e Adultos
Gestão e Administração do Programa 0 0 0 0 0 1.500 1.800
Distribuição de Obras Literárias com 0 0 0 0 2.671 661 0
Linguagem Própria para o Recém-
Alfabetizado
Serviço de Bibliotecas Itinerantes 0 0 0 0 0 0 0
Fornecimento de Óculos para Alunos 0 0 0 0 0 0 0
Portadores de Deficiência Visual
Apoio à Distribuição de Merenda Escolar 0 0 0 0 0 0 0
aos Alfabetizandos Jovens e Adultos
Apoio à Capacitação de Professores de 0 0 0 0 0 2.684 0
Jovens e Adultos
Avaliação Nacional de Competências da 0 0 0 0 0 271 3.780
Educação de Jovens e Adultos –
ANCEJA
Fomento à Leitura e Acesso às 0 0 0 0 0 940 2.940
Bibliotecas por Jovens e Adultos
Universidade na Educação de Jovens e 0 0 0 0 0 100 0
Adultos - UNIEJA
Bolsa Alfabetizado 0 0 0 0 0 0 0
TOTAL 43.022 282.827 440.119 484.485 555.018 673.240 604.822
Fonte: SIDOR
A tabela a seguir apresenta a evolução dos valores totais do programa ao longo

do período estudado.
52
TABELA XVI – Valores totais do Programa em estudo

Em R$ milhões
Exercício PL LOA Lei + Créditos Executado
2000 26,9 31,8 46,7 43,0
2001 291,6 281,0 319,4 282,8
2002 470,8 479,9 459,9 440,1
2003 447,1 457,6 519,7 484,5
2004 313,0 315,0 563,4 555,0
2005 633,1 634,7 685,4 673,2
2006 694,5 694,7 621,0 604,8
Total 2.877,00 2.894,70 3.215,50 3.083,40
Fonte: SIDOR
* Os valores referentes à Lei + Créditos e Executado no ano de 2007 são estimados pela média das proporções dos
anos anteriores em relação à LOA.
7.2. Análise dos Dados
Observa-se que ao longo do período ocorreram alterações do foco do programa

em dois momentos, primeiro em 2003, quando o programa especializa-se na questão da
alfabetização de jovens e adultos e, em 2004, quando novamente, volta a abordar toda a
educação de jovens e adultos.
Durante o período estudado, de 2000 a 2006, foi alterada a forma de

apresentação dos resultados do Censo Escolar. Até o ano de 2003 eram verificados à
parte os estudantes das classes de alfabetização, dado incluído no ensino fundamental,
classes de 1ª a 4ª séries a partir de 2004.
Os dados referentes ao número de alunos da educação de jovens e adultos em

cursos presenciais são apresentados a seguir:
Tabela XVII - Nº de alunos da Educação de Jovens e alunos
Anos Alfabetização Ensino Fundamental Ensino Médio Total Geral

1ª a 4ª Série 5ª a 8ª Série Total
2000 169.879 843.470 1.428.644 2.272.114 873.224 3.315.217
2001 153.725 1.151.429 1.485.459 2.636.888 987.376 3.777.989
2002 117.479 1.353.463 1.434.650 2.788.113 874.001 3.779.593
2003 106.806 1.551.018 1.764.869 3.315.887 980.743 4.403.436
2004 - 1.553.483 1.866.192 3.419.675 1.157.593 4.577.268
2005 - 1.488.574 1.906.976 3.395.550 1.223.859 4.619.409
2006 - - - 3.516.225 1.345.165 4.861.390
Fonte: MEC/INEP/SEEC
53
Como se pode observar o número de matriculas total da educação de jovens e

adultos é crescente, porém tal crescimento tem sido sustentado pelo ensino médio e
pelas séries finais do ensino fundamental, afastando-se do objetivo primaz do programa
que é a redução do analfabetismo no Brasil.
A preocupação com a possibilidade da avaliação do impacto do programa é

crescente visto que o número de indicadores cresce, saindo de dois no ano da criação do
programa para três em 2003 e finalmente, a partir de 2005, seis indicadores.
Tal preocupação com a possibilidade de verificação dos resultados do programa

não é mantida no momento da avaliação anual do PPA, pois, mesmo com a divulgação
dos índices, os mesmos não são considerados em sua avaliação, restringindo-se a
mesma, ao lançamento dos produtos ou serviços entregues a população.
Para uma análise do desempenho do programa, torna-se de melhor compreensão

a utilização dos indicadores, por sua existência desde o ano de 2000:
- Taxa de Analfabetismo da População na Faixa Etária de 15 a 24 anos, referente a

6,3 em 1997, 3,7 em 2002, 3,2 em 2004 e 2,9 em 2005.
- Taxa de Analfabetismo da População na Faixa Etária de 15 Anos, ou Mais,

referente a 14,7 em 1997, 11,8 em 2002, 11,4 em 2004 e 11,1 em 2005.
O PPA 2000/2003 estimava que ao seu final a Taxa de Analfabetismo da

População na Faixa Etária de 15 a 24 anos encontrar-se-ia em 4,0% e a Taxa de
Analfabetismo da População na Faixa Etária de 15 Anos, ou mais, estaria em 12,0% o
que foi atingido já em 2002, porém o PPA 2004/2007 não alcança os mesmos
resultados. Objetivando atingir 2,29% para o primeiro indicador e 8,19% para o
segundo, atinge em 2005, 2,9% e 10,2% respectivamente.
54
GRÁFICO III - Recursos disponíveis para o programa em estudo
800,0
700,0
Em R$ milhões
600,0
PL
500,0
LOA
400,0
Lei + Créditos
300,0
Executado
200,0
100,0
0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fonte: SIDOR
Os recursos à disposição do programa como mostra-nos o gráfico anterior são

crescentes até o exercício de 2005 tendo pequena redução em 2006.
O total de recursos utilizados pela União com o programa estudado monta em

aproximadamente R$ 3,1 bilhões, com média anual de R$ 440,5 milhões de reais, em
valores nominais.
Enquanto o PPA 2000/2003 utilizou R$ 1,25 bilhões tendo atingido seus

objetivos, o PPA 2004/2007, despendeu recursos no valor total de R$ 1,85 bilhões, sem
obter, no entanto, os resultados esperados.
Como se pode observar a obtenção dos resultados não tem sido utilizada como
fator determinante da alocação de recursos, embora durante o primeiro PPA estudado os
objetivos tenham sido alcançados, a avaliação do programa não reflete seus resultados,
pois, não indica em qualquer momento os números verificados dos seus indicadores.
Tal fato corrobora o observado quando se promoveu a comparação geral da área

social. Em ambos os casos, observou-se que os resultados dos programas e a alocação
de recursos aos mesmos permanecem desalinhados, sem relação de causa e efeito entre
os mesmos.
55
8. CONCLUSÃO
No período estudado, a Área Social, prioritária da sociedade brasileira recebeu
recursos de forma crescente. Na Lei Orçamentária de 2000 foram alocados R$ 110,5
milhões e em 2005 estes recursos chegaram a R$ 253,9 milhões, representando um
crescimento de 129,75%. Assim, ao destinar cada vês mais recursos para a área social,
prioritária para a sociedade brasileira, o orçamento da área social reflete as prioridades
da política nacional o que faz com que a Hipótese Intermediária 1 seja rejeitada.
Como mostrou a Tabela V no Capítulo 6, a área social possui 72 programas

finalísticos, ou seja, voltados à solução de problemas ou aproveitamento de
oportunidades, com 196 indicadores. Desses indicadores, apenas 92 mostram resultados
e 16 programas não os possuem, o que demonstra a dificuldade em construir-se tais
indicadores.
Assim, grande parte dos programas da área social não possui indicadores de
resultado adequados, nesses programas tem-se medido tão somente a melhora da
prestação dos serviços ou a entrega dos produtos. Com isso, a Hipótese Intermediária 2
é confirmada.
Analisando apenas os indicadores de resultado observou-se que 70,65% dos

mesmos não atingiram seus resultados ou não foram verificados. Ao expandir-se o
atingimento dos resultados aos programas, constatou-se que nenhum programa superou
suas metas, ou seja, nenhum pelo menos atingiu todas as metas de todos os indicadores.
Comparando esse dado com a alocação dos recursos percebeu-se que os

programas que não atingiram seus objetivos ou não tiveram os mesmos mensurados
detinham em 2005, 91,8% dos recursos disponíveis para os programas da área, para
2006 este percentual passa a 92,3%. Outro dado importante é que estes programas
responderam por 94,6% do aumento de recursos entre os anos de 2005 e 2006. Estes
dados fazem com que a Hipótese Intermediária 3 seja aceita.
È importante verificar também a variação dos recursos ao longo do exercício.

Neste sentido observou-se que os recursos disponibilizados aos programas ao final do
exercício não se referem a alterações da priorização inicial do orçamento visto que as
56
alterações orçamentárias que promoveram reduções significativas nas dotações dos

programas foram sempre marginais se comparadas a totalidade do orçamento da área
social. Desta forma, a execução orçamentária não esteve dissociada do orçamento
aprovado sendo rejeitada a Hipótese Intermediária 4.
A primeira vista pode parecer que a escolha do programa “Brasil Alfabetizado e

Educação de Jovens e Adultos” mostrou-se equivocada por possuir todos os indicadores
de resultado, pois a comparação do percentual de programas de resultado em
comparação com o total de indicadores do programa com a totalidade dos programas
finalísticos da área social ficou prejudicada.
No entanto, no que diz respeito às demais informações obtidas do estudo da

totalidade da área social do governo, a análise do programa corrobora todas.
Seus indicadores estão indicados na avaliação do plano plurianual como não

verificado e os recursos alocados são crescentes ao longo dos anos independentemente
do atingimento dos objetivos dos programas.
Mais do que isso, a análise do programa em questão indica que os responsáveis

pelo preenchimento do sistema de acompanhamento e avaliação do plano plurianual,
sabedores da não correlação entre os resultados alcançados pelos programas e os
recursos disponibilizados não se preocupam com a demonstração do atingimento das
metas de seus objetivos.
Pelo exposto, o orçamentário brasileiro, enquanto ferramenta possui formato que

possibilita a busca e a obtenção dos resultados esperados com razoável grau de
transparência ao indicar os problemas a serem atacados e seus objetivos, os produtos ou
serviços a serem entregues à população com suas metas.
Porém, processo orçamentário, por não estar de acordo com a ferramenta, por
não possuir indicadores de resultado adequados, por não medir estes resultados, por não
considerar os resultados observados no momento da definição dos recursos a serrem
alocados, não se apresenta adequado como ferramenta para o atingimento dos objetivos
da Política Pública Social Brasileira.
57
Neste sentido, a Hipótese Abrangente deste estudo que indicava que: O processo
orçamentário brasileiro apresenta-se inadequado como ferramenta para o atingimento
dos objetivos da Política Pública Social Brasileira, deve ser em pare rejeitada.
58
9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
MATIAS-PEREIRA, J., “Finanças Públicas: a política orçamentária no Brasil”

3a ed. – São Paulo, Atlas, 2006.
CASTRO, D., Contabilidade pública no Governo Federal: guia para reformulação

do ensino e implantação da lógica do SIAFI nos governos municipais e estaduais
com utilização do excel. São Paulo, Atlas, 2004.
DIAMOND, J. “De la pressupuestación por programas a la presupuestación por

desempeño : el desafio para lãs economias de los mercados emergentes”. - 57 -
Revista Internacional de Presupuesto Público – ASIP, Año XXXIII - Marzo - Abril,
2005
59
ANEXO I - CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL
Código Órgão/Unidade Orçamentária

01000 CÂMARA DOS DEPUTADOS
01101 Câmara dos Deputados
01901 Fundo Rotativo da Câmara dos Deputados
02000 SENADO FEDERAL
02101 Senado Federal
02103 Secretaria Especial de Informática - Prodasen
02104 Secretaria Especial de Editoração e Publicação
02901 Fundo Especial do Senado Federal
02903 Fundo de Informática e Processamento de Dados do Senado Federal
02904 Fundo da Secretaria Especial de Editoração e Publicação
03000 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
03101 Tribunal de Contas da União
10000 SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
10101 Supremo Tribunal Federal
10102 Conselho Nacional de Justiça
11000 SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
11101 Superior Tribunal de Justiça
12000 JUSTIÇA FEDERAL
12101 Justiça Federal de Primeiro Grau
12102 Tribunal Regional Federal da 1ª Região
13000 JUSTIÇA MILITAR DA UNIÃO
13101 Justiça Militar da União
14000 JUSTIÇA ELEITORAL
14101 Tribunal Superior Eleitoral
14102 Tribunal Regional Eleitoral do Acre
14103 Tribunal Regional Eleitoral de Alagoas
14104 Tribunal Regional Eleitoral do Amazonas
14105 Tribunal Regional Eleitoral da Bahia
14106 Tribunal Regional Eleitoral do Ceará
14107 Tribunal Regional Eleitoral do Distrito Federal
14108 Tribunal Regional Eleitoral do Espírito Santo
14109 Tribunal Regional Eleitoral de Goiás
60
14110 Tribunal Regional Eleitoral do Maranhão

14111 Tribunal Regional Eleitoral de Mato Grosso
14112 Tribunal Regional Eleitoral de Mato Grosso do Sul
14113 Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais
14114 Tribunal Regional Eleitoral do Pará
14115 Tribunal Regional Eleitoral da Paraíba
14116 Tribunal Regional Eleitoral do Paraná
14117 Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco
14118 Tribunal Regional Eleitoral do Piauí
14119 Tribunal Regional Eleitoral do Rio de Janeiro
14120 Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Norte
14121 Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul
14122 Tribunal Regional Eleitoral de Rondônia
14123 Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina
14124 Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo
14125 Tribunal Regional Eleitoral de Sergipe
14126 Tribunal Regional Eleitoral de Tocantins
14127 Tribunal Regional Eleitoral de Roraima
14128 Tribunal Regional Eleitoral do Amapá
14901 Fundo Partidário
15000 JUSTIÇA DO TRABALHO
15101 Tribunal Superior do Trabalho
15102 Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região - Rio de Janeiro
15103 Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região - São Paulo
15104 Tribunal Regional do Trabalho da 3ª Região - Minas Gerais
15105 Tribunal Regional do Trabalho da 4ª Região - Rio Grande do Sul
15106 Tribunal Regional do Trabalho da 5ª Região - Bahia
15107 Tribunal Regional do Trabalho da 6ª Região - Pernambuco
15108 Tribunal Regional do Trabalho da 7ª Região - Ceará
15109 Tribunal Regional do Trabalho da 8ª Região - Pará/Amapá
15110 Tribunal Regional do Trabalho da 9ª Região - Paraná
15111 Tribunal Regional do Trabalho da 10ª Região - Distrito Federal/Tocantins
15112 Tribunal Regional do Trabalho da 11ª Região - Amazonas/Roraima
15113 Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região - Santa Catarina
15114 Tribunal Regional do Trabalho da 13ª Região - Paraíba
15115 Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região - Rondônia/Acre
15116 Tribunal Regional do Trabalho da 15ª Região - Campinas/SP
15117 Tribunal Regional do Trabalho da 16ª Região - Maranhão
15118 Tribunal Regional do Trabalho da 17ª Região - Espírito Santo
15119 Tribunal Regional do Trabalho da 18ª Região - Goiás
61
15120 Tribunal Regional do Trabalho da 19ª Região - Alagoas

15121 Tribunal Regional do Trabalho da 20ª Região - Sergipe
15122 Tribunal Regional do Trabalho da 21ª Região - Rio Grande do Norte
15123 Tribunal Regional do Trabalho da 22ª Região - Piauí
15124 Tribunal Regional do Trabalho da 23ª Região - Mato Grosso
15125 Tribunal Regional do Trabalho da 24ª Região - Mato Grosso do Sul
16000 JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS
16101 Tribunal de Justiça do Distrito Federal
16103 Justiça da Infância e da Juventude
20000 PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
20101 Presidência da República
20102 Gabinete da Vice-Presidência da República
20114 Advocacia-Geral da União
20118 Agência Brasileira de Inteligência - ABIN
20120 Arquivo Nacional
20121 Secretaria Especial dos Direitos Humanos
20122 Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres
20124 Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca
20125 Controladoria-Geral da União
20126 Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial
20154 Procuradoria-Geral Federal – PGF
20204 Instituto Nacional de Tecnologia da Informação - ITI
20401 RADIOBRÁS - Empresa Brasileira de Comunicação S.A.
20926 Fundo Nacional Antidrogas - FUNAD
20927 Fundo de Imprensa Nacional
20928 Fundo Nacional para a Criança e o Adolescente - FNCA
22000 MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E
ABASTECIMENTO
22101 Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
22202 Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
22211 Companhia Nacional de Abastecimento
22906 Fundo de Defesa da Economia Cafeeira
24000 MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA
24101 Ministério da Ciência e Tecnologia
24201 Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientifico e Tecnológico
24204 Comissão Nacional de Energia Nuclear
24205 Agência Espacial Brasileira
24206 Indústrias Nucleares do Brasil S.A.
24207 Nuclebrás Equipamentos Pesados S.A.
24901 Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
62
25000 MINISTÉRIO DA FAZENDA

25101 Ministério da Fazenda
25103 Receita Federal do Brasil
25104 Procuradoria Geral da Fazenda Nacional
25201 Banco Central do Brasil
25203 Comissão de Valores Mobiliários
25208 Superintendência de Seguros Privados
25903 Fundo de Compensação e Variações Salariais
25904 Fundo de Estabilidade do Seguro Rural
25913 Fundo Especial de Treinamento e Desenvolvimento
25914 Fundo de Garantia à Exportação - FGE
26000 MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
26101 Ministério da Educação
26104 Instituto Nacional de Educação de Surdos
26105 Instituto Benjamin Constant
26201 Colégio Pedro II
26202 Centro Federal de Educação Tecnológica de Alagoas
26203 Centro Federal de Educação Tecnológica do Amazonas
26205 Centro Federal de Educação Tecnológica de Campos
26206 Centro Federal de Educação Tecnológica do Ceará
26207 Centro Federal de Educação Tecnológica do Espírito Santo
26208 Centro Federal de Educação Tecnológica de Goiás
26210 Centro Federal de Educação Tecnológica de Mato Grosso
26211 Centro Federal de Educação Tecnológica de Ouro Preto
26212 Centro Federal de Educação Tecnológica do Pará
26213 Centro Federal de Educação Tecnológica da Paraíba
26214 Centro Federal de Educação Tecnológica de Pelotas
26215 Centro Federal de Educação Tecnológica de Pernambuco
26216 Centro Federal de Educação Tecnológica do Piauí
26217 Centro Federal de Educação Tecnológica de Química de Nilópolis
26218 Centro Federal de Educação Tecnológica do Rio Grande do Norte
26219 Centro Federal de Educação Tecnológica de Santa Catarina
26220 Centro Federal de Educação Tecnológica de São Paulo
26221 Centro Federal de Educação Tecnológica de Sergipe
26222 Centro Federal de Educação Tecnológica de Roraima
26223 Escola Técnica Federal de Palmas
26230 Fundação Universidade Federal do Vale do São Francisco
26231 Universidade Federal de Alagoas
26232 Universidade Federal da Bahia
26233 Universidade Federal do Ceará
63
26234 Universidade Federal do Espírito Santo

26235 Universidade Federal de Goiás
26236 Universidade Federal Fluminense
26237 Universidade Federal de Juiz de Fora
26238 Universidade Federal de Minas Gerais
26239 Universidade Federal do Pará
26240 Universidade Federal da Paraíba
26241 Universidade Federal do Paraná
26242 Universidade Federal de Pernambuco
26243 Universidade Federal do Rio Grande do Norte
26244 Universidade Federal do Rio Grande do Sul
26245 Universidade Federal do Rio de Janeiro
26246 Universidade Federal de Santa Catarina
26247 Universidade Federal de Santa Maria
26248 Universidade Federal Rural de Pernambuco
26249 Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro
26250 Fundação Universidade Federal de Roraima
26251 Fundação Universidade Federal do Tocantins
26252 Universidade Federal de Campina Grande
26253 Universidade Federal Rural da Amazônia
26254 Universidade Federal do Triângulo Mineiro
26255 Universidade Federal do Vale do Jequitinhonha e Mucuri
26256 Centro Federal de Educação Tecnológica Celso Suckow da Fonseca
26257 Centro Federal de Educação Tecnológica de Minas Gerais
26258 Centro Federal de Educação Tecnológica do Paraná
26260 Universidade Federal de Alfenas
26261 Universidade Federal de Itajubá - UNIFEI
26262 Universidade Federal de São Paulo
26263 Universidade Federal de Lavras
26264 Universidade Federal Rural do Semi Árido
26265 Centro Federal de Educação Tecnológica do Maranhão
26268 Fundação Universidade Federal de Rondônia
26269 Fundação Universidade do Rio de Janeiro
26270 Fundação Universidade do Amazonas
26271 Fundação Universidade de Brasília
26272 Fundação Universidade do Maranhão
26273 Fundação Universidade do Rio Grande - RS
26274 Fundação Universidade Federal de Uberlândia
26275 Fundação Universidade Federal do Acre
26276 Fundação Universidade Federal de Mato Grosso
64
26277 Fundação Universidade Federal de Ouro Preto

26278 Fundação Universidade Federal de Pelotas
26279 Fundação Universidade Federal do Piauí
26280 Fundação Universidade Federal de São Carlos
26281 Fundação Universidade Federal de Sergipe
26282 Fundação Universidade Federal de Viçosa
26283 Fundação Universidade Federal de Mato Grosso do Sul
26284 Fundação Faculdade Federal de Ciências Médicas de Porto Alegre
26285 Fundação Universidade Federal de São João Del Rei
26286 Fundação Universidade Federal do Amapá
26290 Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
26291 Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
26292 Fundação Joaquim Nabuco
26294 Hospital de Clínicas de Porto Alegre
26298 Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
26301 Centro Federal de Educação Tecnológica da Bahia
26302 Escola Agrotécnica Federal de Alegre – ES
26303 Escola Agrotécnica Federal de Alegrete – RS
26304 Escola Agrotécnica Federal de Araguatins – TO
26305 Escola Agrotécnica Federal de Bambuí
26306 Escola Agrotécnica Federal de Barbacena – MG
26307 Escola Agrotécnica Federal de Barreiros – PE
26308 Escola Agrotécnica Federal de Belo Jardim – PE
26309 Centro Federal de Educação Tecnológica Bento Gonçalves
26310 Escola Agrotécnica Federal de Cáceres – MT
26311 Escola Agrotécnica Federal de Castanhal – PA
26312 Escola Agrotécnica Federal de Catu – BA
26313 Escola Agrotécnica Federal de Colatina – ES
26314 Escola Agrotécnica Federal de Concórdia – SC
26315 Escola Agrotécnica Federal de Crato – CE
26316 Escola Agrotécnica Federal de Cuiabá – MT
26317 Escola Agrotécnica Federal de Iguatu – CE
26318 Escola Agrotécnica Federal de Inconfidentes – MG
26319 Centro federal de Educação Tecnológica de Januária
26320 Escola Agrotécnica Federal de Machado – MG
26321 Escola Agrotécnica Federal de Manaus – AM
26322 Escola Agrotécnica Federal de Muzambinho – MG
26323 Centro Federal de Educação Tecnológica de Petrolina
26324 Centro Federal de Educação Tecnológica de Rio Pomba
26325 Escola Agrotécnica Federal de Rio Verde – GO
65
26326 Escola Agrotécnica Federal de Salinas – MG

26337 Escola Agrotécnica Federal de Urutaí - GO
26338 Escola Agrotécnica Federal de Vitória de Santo Antão - PE
26339 Escola Agrotécnica Federal de São Gabriel da Cachoeira - AM
26340 Escola Agrotécnica Federal de Sombrio - SC
26341 Escola Agrotécnica Federal de Ceres - GO
26342 Escola Agrotécnica Federal de Colorado do Oeste - RO
26343 Escola Agrotécnica Federal de Codó - MA
26344 Escola Agrotécnica Federal Antônio José Teixeira - BA
26345 Escola Agrotécnica Federal do Rio do Sul - SC
26346 Escola Agrotécnica Federal de Santa Inês - BA
26347 Escola Agrotécnica Federal do Senhor do Bonfim – BA
26350 Fundação Universidade Federal da Grande Dourados
26351 Universidade Federal do Recôncavo da Bahia
26352 Fundação Universidade Federal do ABC
28000 MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO
EXTERIOR
28101 Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
28202 Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial –
Inmetro
28203 Instituto Nacional da Propriedade Industrial – INPI
28233 Superintendência da Zona Franca de Manaus – Suframa
28904 Fundo de Garantia para Promoção da Competitividade – FGPC
30000 MINISTÉRIO DA JUSTIÇA
30101 Ministério da Justiça
30107 Departamento de Polícia Rodoviária Federal – DPRF
30108 Departamento de Polícia Federal – DPF
30202 Fundação Nacional do Índio - FUNAI
30211 Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE
30905 Fundo de Defesa de Direitos Difusos
30907 Fundo Penitenciário Nacional
30909 Fundo para Aparelhamento e Operacionalização das Atividades-Fim da
Policia Federal
30911 Fundo Nacional de Segurança Pública – FNSP
32000 MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA
32101 Ministério de Minas e Energia
32202 Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais - CPRM
32263 Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM
32265 Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP
32266 Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL
33000 MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
66
33101 Ministério da Previdência Social

33201 Instituto Nacional do Seguro Social
33904 Fundo do Regime Geral de Previdência Social
34000 MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO
34101 Ministério Público Federal
34102 Ministério Público Militar
34103 Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios
34104 Ministério Público do Trabalho
34105 Escola Superior do Ministério Público da União
34106 Conselho Nacional do Ministério Público
35000 MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES
35101 Ministério das Relações Exteriores
35201 Fundação Alexandre de Gusmão
36000 MINISTÉRIO DA SAÚDE
36201 Fundação Oswaldo Cruz
36208 Hospital Cristo Redentor S.A.
36209 Hospital Fêmina S.A.
36210 Hospital Nossa Senhora da Conceição S.A.
36211 Fundação Nacional de Saúde
36212 Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA
36213 Agência Nacional de Saúde Suplementar
36215 Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia
36901 Fundo Nacional de Saúde
38000 MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO
38101 Ministério do Trabalho e Emprego
38201 Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Segurança e Medicina do Trabalho
38901 Fundo de Amparo ao Trabalhador
39000 MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES
39101 Ministério dos Transportes
39202 Companhia de Navegação do São Francisco - FRANAVE
39207 Valec - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.
39250 Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT
39251 Agência Nacional de Transportes Aquaviários - ANTAQ
39252 Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT
39901 Fundo da Marinha Mercante - FMM
41000 MINISTÉRIO DAS COMUNICAÇÕES
41101 Ministério das Comunicações
41231 Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL
41902 Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações - FUST
67
41903 Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações –

FUNTTEL
42000 MINISTÉRIO DA CULTURA
42101 Ministério da Cultura
42201 Fundação Casa de Rui Barbosa
42202 Fundação Biblioteca Nacional
42203 Fundação Cultural Palmares
42204 Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN
42205 Fundação Nacional de Artes
42206 Agência Nacional do Cinema – ANCINE
42902 Fundo Nacional de Cultura
44000 MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE
44101 Ministério do Meio Ambiente
44201 Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis – IBAMA
44202 Companhia de Desenvolvimento de Barcarena - CODEBAR
44205 Agência Nacional de Águas - ANA
44206 Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro - JBRJ
44901 Fundo Nacional de Meio Ambiente - FNMA
47000 MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO
47101 Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
47204 Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA
47205 Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE
47210 Fundação Escola Nacional de Administração Pública - ENAP
49000 MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO
49101 Ministério do Desenvolvimento Agrário
49201 Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - Incra
51000 MINISTÉRIO DO ESPORTE
51101 Ministério do Esporte
52000 MINISTÉRIO DA DEFESA
52101 Ministério da Defesa
52111 Comando da Aeronáutica
52121 Comando do Exército
52131 Comando da Marinha
52133 Secretaria da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar
52201 Agência Nacional de Aviação Civil
52211 Caixa de Financiamento Imobiliário da Aeronáutica
52222 Fundação Osório
52901 Fundo do Ministério da Defesa
52902 Fundo de Administração do Hospital das Forças Armadas
52903 Fundo do Serviço Militar
68
52911 Fundo Aeronáutico

52912 Fundo Aeroviário
52921 Fundo do Exército
52931 Fundo Naval
52932 Fundo de Desenvolvimento do Ensino Profissional Marítimo
53000 MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL
53101 Ministério da Integração Nacional
53201 Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do
Parnaíba – CODEVASF
53204 Departamento Nacional de Obras Contra as Secas - DNOCS
53205 Agência de Desenvolvimento da Amazônia - ADA
53206 Agência de Desenvolvimento do Nordeste - ADENE
53901 Fundo Constitucional de Financiamento do Norte - FNO
53902 Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste - FCO
53903 Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE
54000 MINISTÉRIO DO TURISMO
54101 Ministério do Turismo
54201 Embratur - Instituto Brasileiro de Turismo
55000 MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À
FOME
55101 Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
55901 Fundo Nacional de Assistência Social
56000 MINISTÉRIO DAS CIDADES
56101 Ministério das Cidades
56201 Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. - Trensurb
56202 Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU
56901 Fundo Nacional de Segurança e Educação do Trânsito - FUNSET
56902 Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social - FNHIS
71000 ENCARGOS FINANCEIROS DA UNIÃO
71101 Recursos sob Supervisão do Ministério da Fazenda
73000 TRANSFERÊNCIAS A ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E
MUNICÍPIOS
73104 Recursos sob Supervisão do Ministério de Minas e Energia
73107 Recursos sob Supervisão do Ministério da Educação
73108 Transferências Constitucionais - Recursos sob Supervisão do Ministério
da Fazenda
73109 Recursos Sob Supervisão do Ministério do Esporte
73111 Recursos sob Supervisão do Ministério do Meio Ambiente
73901 Fundo Constitucional do Distrito Federal – FCDF
74000 OPERAÇÕES OFICIAIS DE CRÉDITO
69
74101 Recursos sob a supervisão da Secretaria do Tesouro Nacional – Ministério

da Fazenda
74201 Recursos sob Supervisão da Superintendência de Seguros
Privados/SUSEP-Ministério da Fazenda
74202 Recursos sob Supervisão da Agência Nacional de Saúde
Suplementar/ANS –Ministério da Saúde
74203 Recursos sob Supervisão do Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária/INCRA - Min. do Desenv. Agrário
74901 Recursos sob Supervisão do Fundo de Defesa da Economia
Cafeeira/Funcafé – MAPA
74902 Recursos sob Supervisão do Fundo de Financiamento ao Estudante do
Ensino Superior/FIEES - Min. da Educação
74903 Recursos sob Supervisão do Fundo Nacional de Desenvolvimento/FND –
Ministério do Desenv., Ind. e Com. Exterior
74904 Recursos sob Supervisão do Fundo da Marinha Mercante/FMM -
Ministério dos Transportes
74905 Recursos sob Supervisão do Fundo para o Desenv. Tecnol. Das
Telecomunicações/FUNTTEL - Min das Comunicações
74906 Recursos sob Supervisão do Fundo de Terras e da Reforma Agrária/Banco
da Terra - Min. do Desenv. Agrário
74907 Recursos sob Supervisão do Ministério da Integração Nacional
74908 Recursos sob Supervisão do Fundo Geral de Turismo/FUNGETUR –
Ministério do Turismo
74911 Recursos sob Supervisão do Fundo Nacional de Habitação de Interesse
Social – FNHIS
75000 REFINANCIAMENTO DA DÍVIDA PÚBLICA MOBILIÁRIA
FEDERAL
90000 RESERVA DE CONTINGÊNCIA
90000 Reserva de Contingência
FONTE: Manual Técnico de Orçamento – MTO02
70
ANEXO II - CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL

FUNÇÕES E SUBFUNÇÕES DE GOVERNO
(Anexo da Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, publicada no DOU de 15 de
abril de 1999)
FUNÇÕES SUBFUNÇÕES
01 – Legislativa 031 – Ação Legislativa
032 – Controle Externo
02 – Judiciária 061 – Ação Judiciária
062 – Defesa do Interesse Público no Processo
Judiciário
03 - Essencial à Justiça 091 – Defesa da Ordem Jurídica
092 – Representação Judicial e Extrajudicial
04 – Administração 121 – Planejamento e Orçamento
122 – Administração Geral
123 – Administração Financeira
124 – Controle Interno
125 – Normatização e Fiscalização
126 – Tecnologia da Informação
127 – Ordenamento Territorial
128 – Formação de Recursos Humanos
129 – Administração de Receitas
130 – Administração de Concessões
131 – Comunicação Social
05 - Defesa Nacional 151 – Defesa Aérea
152 – Defesa Naval
153 – Defesa Terrestre
06 - Segurança Pública 181 – Policiamento
182 – Defesa Civil
183 – Informação e Inteligência
07 – Relações Exteriores 211 – Relações Diplomáticas
212 – Cooperação Internacional
08 – Assistência Social 241 – Assistência ao Idoso
242 – Assistência ao Portador de Deficiência
243 – Assistência à Criança e ao Adolescente
244 – Assistência Comunitária
09 – Previdência Social 271 – Previdência Básica
272 – Previdência do Regime Estatutário
273 – Previdência Complementar
274 – Previdência Especial
10 – Saúde 301 – Atenção Básica
302 – Assistência Hospitalar e Ambulatorial
303 – Suporte Profilático e Terapêutico
304 – Vigilância Sanitária
305 – Vigilância Epidemiológica
306 – Alimentação e Nutrição
71
11 – Trabalho 331 – Proteção e Benefícios ao Trabalhador
332 – Relações de Trabalho
333 – Empregabilidade
334 – Fomento ao Trabalho
12 – Educação 361 – Ensino Fundamental
362 – Ensino Médio
363 – Ensino Profissional
364 – Ensino Superior
365 – Educação Infantil
366 – Educação de Jovens e Adultos
367 – Educação Especial
13 – Cultura 391 – Patrimônio Histórico, Artístico e
Arqueológico 392 – Difusão Cultural
14 – Direitos da Cidadania 421 – Custódia e Reintegração Social
422 – Direitos Individuais, Coletivos e Difusos
423 – Assistência aos Povos Indígenas
15 – Urbanismo 451 – Infra-Estrutura Urbana
452 – Serviços Urbanos
453 – Transportes Coletivos Urbanos
16 – Habitação 481 – Habitação Rural
482 – Habitação Urbana
17 – Saneamento 511 – Saneamento Básico Rural
512 – Saneamento Básico Urbano
18 - Gestão Ambiental 541 – Preservação e Conservação Ambiental
542 – Controle Ambiental
543 – Recuperação de Áreas Degradadas
544 – Recursos Hídricos
545 – Meteorologia
19 – Ciência e Tecnologia 571 – Desenvolvimento Científico
572 – Desenvolvimento Tecnológico e Engenharia
573 – Difusão do Conhecimento Científico e
Tecnológico
20 – Agricultura 601 – Promoção da Produção Vegetal
602 – Promoção da Produção Animal
603 – Defesa Sanitária Vegetal
604 – Defesa Sanitária Animal
605 – Abastecimento
606 – Extensão Rural
607 – Irrigação
21 – Organização Agrária 631 – Reforma Agrária
632 – Colonização
72
22 – Indústria 661 – Promoção Industrial
662 – Produção Industrial
663 – Mineração
664 – Propriedade Industrial
665 – Normalização e Qualidade
23 – Comércio e Serviços 691 – Promoção Comercial
692 – Comercialização
693 – Comércio Exterior
694 – Serviços Financeiros
695 – Turismo
24 – Comunicações 721 – Comunicações Postais
722 – Telecomunicações
25 – Energia 751 – Conservação de Energia
752 – Energia Elétrica
753 – Petróleo
754 – Álcool
26 – Transporte 781 – Transporte Aéreo
782 – Transporte Rodoviário
783 – Transporte Ferroviário
784 – Transporte Hidroviário
785 – Transportes Especiais
27 – Desporto e Lazer 811 – Desporto de Rendimento
812 – Desporto Comunitário
813 – Lazer
28 – Encargos Especiais 841 – Refinanciamento da Dívida Interna
842 – Refinanciamento da Dívida Externa
843 – Serviço da Dívida Interna
844 – Serviço da Dívida Externa
845 – Transferências
846 – Outros Encargos Especiais
73
ANEXO III - Avaliação dos agregadores por programa finalístico da

Área Social
Processo Valor 2005

ÓRGÃO / PROGRAMA / INDICADOR ou Period. Ano Báse
Resultado Ref. Final Apur. Espect. Ating.
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
Brasil Alfabetizado e Educação de Jovens e Adultos
Percentual da População na Faixa Etária de 15 Anos ou Mais R Qüinqüenal 2002 29,40 25,60 N/L 27,50 N/L
com Escolaridade entre a 4ª Série e 7ª Série
Percentual da População na faixa Etária de 15 Anos ou Mais R Qüinqüenal 2002 26,00 18,90 N/L 22,45 N/L
com Escolaridade Inferior a 4ª Série
Taxa de Analfabetismo da População na Faixa Etária de 15 a 24 R Qüinqüenal 2002 3,70 2,29 N/L 3,00 N/L
anos
Taxa de Analfabetismo da População na Faixa Etária de 15 Anos R Qüinqüenal 2002 11,80 8,19 N/L 10,00 N/L
ou Mais
Taxa de Analfabetismo da População na Faixa Etária de 25 a 34 R Qüinqüenal 2002 7,10 4,30 N/L 5,70 N/L
anos
Taxa de Analfabetismo da População na Faixa Etária de 35 anos R Qüinqüenal 2002 18,10 12,90 N/L 15,50 N/L
ou Mais
Brasil Escolarizado
Índice de Adequação de Escolaridade da População na Faixa R Qüinqüenal 2002 0,75 0,85 N/L 0,80 N/L
Etária de 11 a 18 anos
Número Médio de Séries Concluídas da População na Faixa R Qüinqüenal 2002 4,00 4,43 N/L 4,22 N/L
Etária de 10 a 14 anos
Desenvolvimento da Educação Especial
Taxa de Escolas Públicas da Educação Básica com R Qüinqüenal 2002 4,90 12,50 N/L 8,70 N/L
Acessibilidade Física
Taxa de freqüência à Escola da População na Faixa Etária de 0 a R Qüinqüenal 2002 11,70 31,40 N/L 21,55 N/L
3 anos
Taxa de freqüência à escola da população na faixa etária de 4 a 6 R Qüinqüenal 2002 67,00 77,00 N/L 72,00 N/L
anos
Desenvolvimento do Ensino da Pós-Graduação e da Pesquisa Científica
Índice de Doutores Titulados no País R Anual 2002 4,01 5,48 4,79 4,75 A
Índice de Mestres Titulados no País R Anual 2002 13,41 18,44 18,44 15,93 S
Índice de Qualidade da Pós-graduação Nacional R Anual 2002 4,00 4,07 4,27 4,04 S
Desenvolvimento do Ensino Fundamental
Taxa de Distorção Idade-Série no Ensino Fundamental R Qüinqüenal 2003 33,90 25,00 N/L 29,45 N/L
Taxa de Freqüência à Escola da População na Faixa Etária de 7 a R Qüinqüenal 2002 96,90 97,16 N/L 97,03 N/L
14 anos
Desenvolvimento do Ensino Médio
Número Médio de Séries Concluídas da População na Faixa R Qüinqüenal 2002 6,70 7,20 N/L 6,95 N/L
Etária de 15 a 17 Anos
Taxa de Distorção Idade-Série no Ensino Médio R Qüinqüenal 2002 49,30 43,90 N/L 46,60 N/L
Taxa de Freqüência Bruta ao Ensino Médio R Qüinqüenal 2002 75,90 85,90 N/L 80,90 N/L
Taxa de Freqüência Líquida ao Ensino Médio da População na R Qüinqüenal 2002 40,00 48,00 N/L 44,00 N/L
Faixa Etária de 15 a 17 Anos
Educação para a Diversidade e Cidadania
Índice de Igualdade da Educação do Campo R Qüinqüenal 2002 0,58 0,67 N/L 0,63 N/L
Índice de Igualdade da Educação Escolar Indígena R Qüinqüenal 2002 0,47 0,47 N/L 0,47 N/L
Índice de Igualdade das Ações Educativas Complementares R Qüinqüenal 2002 0,71 0,80 N/L 0,76 N/L
74
Índice de Igualdade das Diversidades Étnico-Raciais R Qüinqüenal 2002 0,77 0,85 N/L 0,81 N/L
Índice de Igualdade de Gênero R Qüinqüenal 2002 0,95 0,98 N/L 0,97 N/L
Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores da Educação Básica
Taxa de Docentes com Nível Superior Atuando na Pré-Escola R Anual 2003 31,30 86,26 40 58,78 N
Taxa de Docentes com Nível Superior Atuando no Ensino R 2003 36,10 87,22 47,7 61,66 N
Fundamental de 1ª a 4ª série
Taxa de Docentes com Nível Superior Atuando no Ensino R 2003 77,10 95,42 83,2 86,26 N
Fundamental de 5ª a 8ª série
Taxa de Docentes com Nível Superior Atuando no Ensino R 2003 90,20 98,04 95,6 94,12 A
Médio
Taxa Docentes com Nível Superior Atuando em Creche R 2003 17,70 83,54 29 50,62 N
MINISTÉRIO DA SAÚDE
Alimentação Saudável
Taxa de Prevalência de Anemia Ferropriva em Crianças R anual 1998 45 41 30,2 43,00 S
Taxa de Prevalência de Desnutrição em Crianças Menores de 2 R anual 2002 9,6 6,3 7,7 7,95 A
anos nas Áreas Cobertas por Agentes Comunitários de Saúde
Taxa de Prevalência de Desnutrição Infantil R anual 1997 5,7 3,7 2,9 4,70 S
Taxa de Prevalência de Obesidade em Adultos R anual 1989 8 8 8 8,00 A
Atenção à Saúde da População em Situações de Urgências, Violências e outras Causas Externas
Coeficiente de Letalidade Hospitalar por Causas Externas R anual 2003 2,65 2,29 2,66 2,47 N
Coeficiente de Letalidade Hospitalar por Urgências R 2003 40,6 36,5 N/L 38,55 N/L
Atenção à Saúde de Populações Estratégicas e em Situações Especiais de Agravos
Coeficiente de Letalidade Materna Hospitalar no SUS R 2002 29,8 22,4 N/L 26,10 N/L
Coeficiente de Mortalidade Infantil R 2002 27 22 N/L 24,50 N/L
Coeficiente de Mortalidade Neonatal R 2002 17 14,5 N/L 15,75 N/L
Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde
Índice de Pesquisas Publicadas em Revistas de Relevante R anual 2003 55 80 86,8 67,50 S
Importância para a Comunidade Científica
Número de Patentes Depositadas R anual 2003 2 4 3 3,00 A
Número de Pesquisas Realizadas na Região Nordeste R anual 2003 120 210 137 165,00 N
Número de Pesquisas Realizadas na Região Norte R anual 2003 56 97 69 76,50 N
Número de Pesquisas Realizadas na Região Sudeste R anual 2003 1130 1313 2750 1.221,50 S
Controle da Tuberculose e Eliminação da Hanseníase
Coeficiente de Detecção de Hanseníase em Menores de 15 Anos R 2003 0,83 0,75 N/L 0,79 N/L
Coeficiente de Prevalência de Hanseníase R anual 2004 1,71 1,4 1,48 1,56 A

Taxa de Cura da Tuberculose R anual 2002 72,2 80 73,1 76,10 N
Taxa de Cura de Hanseníase R anual 2002 72 90 69,24 81,00 N
Educação Permanente e Qualificação Profissional no Sistema Único de Saúde
Taxa de Cobertura de Capacitação dos Profissionais de Saúde R anual 2003 20 75 75 47,50 S
Taxa de Qualificação de Profissionais da Área de Enfermagem R anual 2005 51 100 92,6 75,50 A
como Auxiliar de Enfermagem
Saneamento Rural
Taxa de Cobertura de Abastecimento de Água em Áreas R anual 2004 26 75 54 50,50 A
Indígenas
Taxa de Cobertura de Abastecimento de Água em Áreas Rurais R anual 2002 22,7 30 26 26,35 N
Taxa de Cobertura de Esgotamento Sanitário em Áreas Rurais R anual 2002 16 26 20 21,00 N

75
Segurança Transfusional e Qualidade do Sangue

Índice de Desempenho do Ciclo do Sangue R anual 2003 0,53 0,8 0,6 0,67 N
Taxa de Doação de Sangue R anual 2002 1,73 2 1,75 1,87 N
Vigilância e Prevenção de Doenças e Agravos Não Transmissíveis
Taxa de Óbitos por Doenças Cardiovasculares na Faixa Etária de R anual 2003 10,28 9 10,1 9,64 N
30 a 49 Anos em Relação ao Total de Óbitos pelo Mesmo Grupo
de Doenças nos Maiores de 30 Anos
Vigilância Epidemiológica e Controle de Doenças Transmissíveis

Coeficiente de Incidência de Paralisia Flácida Aguda R anual 2003 1,2 1 1,1 1,10 A
Incidência de Raiva Humana Transmitida por Animal Doméstico R anual 2002 6 1 1 3,50 S
Incidência do Sarampo R anual 2002 0 0 0 0,00 A

Taxa de Casos de Doenças de Notificação Compulsória R anual 2003 66 80 70,1 73,00 N
Encerrados Oportunamente
Taxa de Letalidade por Leishmaniose Visceral (Calazar) R anual 2002 6 5,5 6,6 5,75 N
Taxa de Municípios com pelo menos 80% de Cobertura Vacinal R anual 2002 83 85 71,25 84,00 S
Canina
Vigilância, Prevenção e Atenção em HIV/AIDS e outras Doenças Sexualmente Transmissíveis
Coeficiente de Incidência de AIDS R anual 2000 14,2 10,3 17,2 12,25 N
Coeficiente de Mortalidade por AIDS R anual 1998 6,7 6 6,01 6,35 A
Vigilância, Prevenção e Controle da Malária e da Dengue
Coeficiente de Incidência de Dengue R anual 2003 195,72 83,16 101,4 139,44 A
Coeficiente de Incidência de Malária na Amazônia Legal R anual 2003 1705 1180 2407 1.442,50 N
MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO

Democratização das Relações de Trabalho
Taxa de Eficácia das Mediações R anual 2003 50,11 71,84 54,32 60,98 N
Taxa de Resolução de Conflitos R anual 2003 59,4 77,87 67,27 68,64 N
Economia Solidária em Desenvolvimento
Taxa de Crescimento de Empreendimentos Certificados R anual 2002 1 1,2 0 1,10 N
Taxa de crescimento de postos de trabalho gerados pela R anual 2002 1 1,12 1,08 1,06 A
economia solidária
Erradicação do Trabalho Infantil
Taxa de Trabalho Infantil R anual 2000 8 7 5,7 7,50 S
Primeiro Emprego
Participação relativa de jovens do Programa Primeiro Emprego - R 2003 8,98 19,8 N/L 14,39 N/L
PNPE no total de admissões
Rede de Proteção ao Trabalho
Taxa de Regularização dos Estabelecimentos Fiscalizados R anual 2002 84,89 89,5 89,83 87,20 S
Resíduos Sólidos Urbanos

Taxa de Municípios com Destino Final Adequado de Resíduos R 1999 29 41 N/L 35,00 N/L
Sólidos
Desenvolvimento Centrado na Geração de Emprego, Trabalho e Renda
Geração de Postos de Trabalho Formais R 2003 15000 19965 N/L 17.482,50 N/L
Qualificação Social e Profissional
Taxa de Encaminhamento Pós-Qualificação ao Mundo do R anual 2003 17,7 85 87,5 51,35 S
Trabalho
Segurança e Saúde no Trabalho
Coeficiente de Acidentes Decorrentes do Trabalho R anual 2002 16,1 11,77 14,96 13,94 N
Coeficiente de Doenças Relacionadas ao Trabalho R anual 2002 8,26 6,03 11,1 7,15 N
Coeficiente de Mortalidade por Acidentes de Trabalho R anual 2002 12,1 8,35 11,3 10,23 N
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME
76
Acesso à Alimentação
Taxa de Segurança Alimentar R 2002 0 3,3 N/L 1,65 N/L
Economia Solidária em Desenvolvimento
Número Índice da Quantidade de Postos de Trabalho Gerados R 2003 103 105 N/L 104,00 N/L
pela Economia Solidária
Proteção Social Básica
Índice de Gini da Proteção Básica R N/L N/L 0,00 N/L
Proteção Social Especial
Índice de Gini da Proteção Especial R N/L N/L 0,00 N/L
Transferência de Renda com Condicionalidades - Bolsa Família
Taxa de Pobreza R N/L N/L 0,00 N/L
MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
Arrecadação de Receitas Previdenciárias
Número-Índice de Crescimento Real da Arrecadação R anual 2003 100 110,8 120,18 105,40 S
Previdenciária
Previdência Complementar
Taxa de Ativos Totais das Entidades Fechadas de Previdência R anual 2002 14,22 20,07 15,93 17,15 N
Privada em Relação ao Produto Interno Bruto (PIB)
Taxa de Cobertura do Sistema de Previdência Complementar R anual 2002 9,9 13,97 9,62 11,94 N
Previdência Social Básica

Taxa de Proteção da População acima de 60 anos pela R anual 2002 81 85 77,86 83,00 N
Previdência
Taxa de Retorno de Segurados Reabilitados para o Mercado de R anual 2002 62 66 59 64,00 N
Trabalho
Regimes de Previdência dos Servidores Públicos da União, Estados, Municípios e Distrito Federal
Taxa de Variação da Necessidade de Financiamento dos R 2002 4,5 2,5 N / L 3,50 N/L
Regimes Próprios de Previdência
Educação Previdenciária
Taxa de Proteção Previdenciária R anual 2002 61,7 63,5 62,6 62,60 A
Taxa de Variação de Contribuintes Individuais, Empregados R anual 2001 -0,99 2,5 0 0,76 N
Domésticos, Segurados Facultativos e Segurados Especiais
Fonte: SIGPLAN

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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA

CENTRO DE ESTUDOS AVANÇADOS DE GOVERNO

MARCOS DA COSTA AVELAR

O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO COMO

MARCOS DA COSTA AVELAR

O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO COMO

O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO COMO

Monografia apresentada ao II Curso de

Orientador: Prof. Bruno Cesar Grossi de Souza

O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO COMO

Monografia apresentada ao II Curso de

não estando mais presente é fonte de

inspiração deste trabalho e de toda minha vida.

Agradeço à minha família pela paciência e

incentivo, ao meu orientador e aos meus

colegas que tanto me ajudaram com opiniões e

correções no desenvolvimento deste estudo.

Este estudo questiona se o processo orçamentário brasileiro apresenta-se

Palavras-chave: Orçamento Público; Avaliação de resultados; Alocação de Recursos

Tabela I - PLOA 2000 a 2005 – Área Social..................................................... 32

GRÁFICO I - Lei Orçamentária Anual + Créditos: 2000 a 2005 ....................... 31

Nesse cenário, o estudo do orçamento público apresenta-se como fonte

Vários estudos têm sido desenvolvidos sobre a melhor forma de organizar os

Assim, a análise da estrutura do orçamento nacional e do processo de escolha na

Ao mesmo tempo em que a elaboração, a execução do orçamento tem sido

Com isso é comum observar-se alterações de prioridades a partir do início de sua

O conhecimento histórico dessas alterações poderá permitir aos executores das

O reconhecimento da necessidade de uma avaliação constante do processo

Finalmente, por ser o autor do estudo, servidor público, ligado à Secretaria de

Nas próximas páginas apresenta-se o problema a ser estudado, as hipóteses a

Para o desenvolvimento desse estudo, inicialmente far-se-á uma descrição do

Em outra etapa, será promovido levantamento a respeito dos resultados

Finalmente, de forma a confrontar os resultados para a área social, na última

O processo orçamentário brasileiro apresenta-se adequado como ferramenta para

3.1. Hipótese abrangente:

O processo orçamentário brasileiro apresenta-se inadequado como ferramenta

3.2. Hipóteses Intermediárias:

1. O orçamento da área social não reflete as prioridades da política nacional.

2. Os programas da área social não possuem indicadores de desempenho adequados.

3. O processo orçamentário não é conduzido com foco nos objetivos.

4. A execução orçamentária está dissociada do orçamento aprovado.

terceira etapa que consistia na tradução de cada programa plurianual em conjunto de

Apesar do fracasso do PPBS a orçamentação por programas continuou sendo

A publicação, em 1965, por parte da Organização das Nações Unidas – ONU, de

No entanto, seus resultados não foram os esperados, indicando que em sua

Diversas normas foram implementadas e chamadas de Novo Manejo Público.

4.1. Orçamento por Desempenho

Ao examinar a progressão do antigo modelo de orçamentação por desempenho

Ainda Segundo Diamond, não é fácil para os países em desenvolvimento tomar

a) Qualquer estrutura de programa existente deverá fixar-se em um contexto

b) Redesenho da programação de forma a estrutura dos programas atuais para

c) Melhora dos sistemas de determinação de custo do orçamento.

d) Implantação de novo sistema de redução de custos e incentivos

Da análise dessas questões surgem alguns pontos chaves para a orçamentação

Primeiro: um elemento essencial em todos os sistemas é o conceito de programa

Terceiro: é universalmente difícil sua implementação exitosa por qualquer país e

Assim, a existência de um marco estratégico mais amplo da estrutura do

Neste sentido, os países em desenvolvimento devem, fundamentalmente,

um plano estratégico mais amplo para as operações de governo fortaleçam o vinculo

Neste contexto, a revisão das estruturas de programas deverá assegurar que

São pré-condições para o êxito na implantação de uma orçamentação por

Dessa forma um orçamento moderno deve basear-se em uma estrutura, tanto

Porém, não se deve subestimar as implicações de proceder a uma reengenharia

A capacidade de levar a cabo exitosamente a vinculação de políticas com