LA CONSTITUCIÓN PROVINCIAL DE SANTA FE,

EL SISTEMA ELECTORAL Y LA TÉCNICA LEGISLATIVA

∗
por: Jorge Omar Rinaldi y Héctor Pérez Bourbon

Introducción

En el presente trabajo nos proponemos mostrar la importancia de la técnica

legislativa en punto a la fidelidad que debe guardar el texto normativo respecto de
la decisión política que ha tomado el legislador.

Como se verá, muchas veces se redactan las normas de manera tal que
usualmente dan el resultado que se quiso obtener pero, al no preverse
adecuadamente cuáles son las posibilidades fácticas, aparecen resultados
distintos y aun contrarios al deseado.

Un claro ejemplo de ello es lo que podrá suceder en la Provincia de Santa

Fe cuando se hagan las próximas elecciones de autoridades provinciales,
previstas para el domingo 24 de Julio de 2011.

Lo que quiso decirse y lo que dice la normativa santafesina.

La Constitución de la Provincia de Santa Fe actualmente vigente data del

año 1962.

De la lectura de los diarios de sesiones de esa Convención Constituyente

surge que el espíritu y la voluntad de los convencionales fue otorgar al partido
gobernante la mayoría en una de las Cámaras Legislativas con el fin de permitirle
gobernar con cierto respaldo. Ello fue expresado largamente durante el debate
parlamentario.

No entramos a juzgar aquí si ese criterio es bueno o es malo, ni si es

beneficioso o perjudicial para el sistema democrático. Simplemente nos
preguntamos, ¿fue correctamente trasladada a un texto escrito esta decisión?

Veamos.


Los autores son miembros fundadores del Instituto de Ciencia y Técnica Legislativa.
 La constitución establece en su Sección Tercera la organización del Poder
Legislativo dedicando el Capítulo I a la Cámara de Diputados. Allí encontramos lo
siguiente:

“Art. 32º - La Cámara de Diputados se compone de cincuenta

miembros elegidos directamente por el pueblo, formando al efecto la
Provincia un solo distrito, correspondiendo veintiocho diputados al
partido que obtenga mayor número de votos y veintidós a los
demás partidos, en proporción de los sufragios que hubieren logrado.
Los partidos políticos incluirán en sus listas de candidatos por lo menos
uno con residencia en cada departamento.
Juntamente con los titulares se eligen diputados suplentes para
completar períodos en las vacantes que se produzcan.” 1
(el resaltado es nuestro)

Es decir, al partido más votado le corresponde el 56% de las bancas, con

independencia de cuál haya sido el porcentaje de votos obtenido.

El porcentaje asegurado (56%) parece lo suficientemente alto como para

que nunca el partido más votado se vea perjudicado en relación con lo que
sucedería por una distribución D’Hondt. Muy difícilmente algún partido obtiene
más del 56% de los votos como para quedarse, en un sistema proporcional, con
ese porcentaje de bancas.

1
Una norma semejante contiene la Constitución de la Provincia de Chubut:
ARTICULO 124.- El Poder Legislativo es ejercido por una Cámara de Diputados integrado por
veintisiete miembros, elegidos directamente por el pueblo de la Provincia en distrito único. El
elector vota por una lista de dieciséis diputados titulares y ocho suplentes para reemplazar a
aquéllos en casos de renuncia, muerte o impedimento.
Al partido más votado le corresponden dieciséis bancas y las once restantes se distribuyen a
su vez entre los demás partidos por el sistema proporcional, respetándose el orden en que están
colocados los candidatos en las respectivas listas oficializadas.
Asimismo, la Constitución de la Provincia de Entre Ríos establece lo siguiente:
ARTÍCULO 91
Los diputados serán elegidos directamente por el pueblo de la Provincia, en distrito único, por un
sistema de representación proporcional; pero que asegure al partido mayoritario la mayoría
absoluta de la representación. La ley determinará la forma de distribuir el resto de la
representación. Se elegirán también lista de suplentes por cada partido o agrupación para
reemplazar a los que cesen en su mandato por muerte, renuncia o cualquiera otra causa.
Tratándose de los elegidos por las minorías se incorporarán los candidatos titulares de las listas
proclamadas que no hayan resultado electos.
En ambos casos el resaltado es nuestro.
 Parecería, entonces, haberse logrado el objetivo buscado: el partido que
gana, así sea por un voto, se asegura una cómoda mayoría en la Cámara baja de
la provincia.

La ambigüedad del texto normativo.

Si bien fue clara la voluntad de los miembros de la Asamblea, esto no se

tradujo en un texto escrito claro y preciso.

Como vemos, el texto escrito sólo menciona al “partido que obtenga mayor
número de votos” sin aclarar en que categoría de votos.

El nuevo sistema electoral que ha implementado la Provincia de Santa Fe

de boleta única, tiene como particularidad que a cada categoría electoral
corresponde una boleta identificada con un color determinado y el nombre del
partido y de sus candidatos con el agregado de la foto del principal candidato por
categoría.

Así, la boleta es única para cada categoría en el sentido de que cualquiera

sea el candidato (y consecuentemente el partido) al que el ciudadano quiera votar
lo hace con la misma boleta.

Pero, en rigor, la boleta no es única sino que son cinco boletas, una para
cada categoría. Esto es: una para la categoría de Gobernador y Vicegobernador,
otra para el cargo de Senador Departamental, otra para los cargos de Diputados
Provinciales, otra para los Intendentes y Presidentes Comunales, y por último la
categoría de Concejales de las ciudades santafesinas.

Las fotos que aparecen en las boletas, entonces, son respectivamente: la

del candidato a gobernador (no aparece la foto del vice), la del candidato a
senador (es un cargo uninominal), la del primero de la lista de candidatos a
diputados, la del candidato a intendente y la del primero de la lista de candidatos
a concejales.

Con sus cinco boletas en la mano, el elector, concurre a un box donde

marca su voluntad en cada una de ellas. Luego, coloca cada una de las cinco
boletas, dobladas, en cada una de las cinco urnas preparadas al efecto,
identificada por el color de cada boleta.
 Es decir, que son cinco elecciones distintas que se realizan en forma
simultánea. De hecho, el recuento final de votos se hace cinco veces, una por
cada urna y categoría.

En consecuencia, “partido que obtenga mayor número de votos” en una

categoría no tiene por qué ser necesariamente “partido que obtenga mayor
número de votos” en todas las categorías.

¿Cuál es “partido que obtenga mayor número de votos” a que se refiere el

precepto constitucional en el artículo transcripto más arriba?

Indudablemente, para ser coherente con lo que quisieron decir los

convencionales parecería que debería ser “partido que obtenga mayor número de
votos” en la categoría de Gobernador y Vice y, por ende, resulte ganador de ese
cargo. El Gobernador contaría, así, con el 56% de los legisladores en la Cámara
de Diputados.

Sin embargo, la letra del precepto constitucional no parecería dejar dudas

de que “partido que obtenga mayor número de votos” se refiere a la categoría de
diputados. Sería absurdo que un partido que ha obtenido la mayor cantidad de
votos en esa categoría tuviera menos diputados que otro partido que ha obtenido
menos votos.

Lo que ha sucedido hasta ahora en la Provincia es que el partido que ganó

la categoría de gobernador se impuso también en la categoría de diputados con lo
que esta distinción resultó irrelevante.

No obstante, esto puede variar en las próximas elecciones.

Pruebas al canto.

Aun en el sistema tradicional de la denominada “lista sábana” en la que en

cada boleta de un partido político figuran todos los candidatos de ese partido para
las distintas categorías existe el corte de boleta. En el escrutinio de mesa siempre
se encuentran boletas cortadas porque un elector decidió dar su voto a
gobernador al candidato de un partido pero optó por dar su voto para senador,
diputados, intendente o concejales a los candidatos de otro u otros partidos.
 Lo novedoso del sistema instrumentados en las internas simultáneas,
abiertas y obligatorias realizadas en Santa Fe el pasado 22 de mayo es que no
hubo corte de boleta por la sencilla razón de que las boletas ya venían cortadas.
En consecuencia, al elector le resultaba mucho más sencillo efectuar esa
distribución de votos para las distintas categorías entre diferentes partidos.

Ese “corte de boleta” automático ha producido resultados algo

sorprendentes.

Veamos algunos de esos resultados como ejemplo.2

categoría gobernador y vice diputados provinciales

Cand. a
Candidato a
Partido Votos Primero de lista Votos gobernador al
gobernador
que apoyaba
UNION PRO 235.49
Total Partido Total Partido 66.640
FEDERAL 1
TORRES DEL
NICOTRA TORRES DEL
candidatos/listas SEL MIGUEL 235.491 66.640
NORBERTO SEL
IGNACIO
FRENTE SANTA FE 677.60 639.94
Total Partido Total Partido
PARA TODOS 0 9
RUBEO LUIS
270.499 148.626 ROSSI
ROSSI AGUSTIN DANIEL
OSCAR BUSATTO
49.982 ROSSI
LEANDRO
PEROTTI OMAR
203.387 LACAVA MARIO A. 107.096 PEROTTI
ANGEL
candidatos/listas
BIELSA RAFAEL BIELSA M. 303.90
192.176 BIELSA
ANTONIO EUGENIA 8
MERCIER JUAN CIAURRO
11.538 13.472 MERCIER
CARLOS ANTONIO
MARTINEZ
16.865 SIN CANDIDATO
ALBERTO
FRENTE
650.67 569.35
PROGRESISTA, Total Partido Total Partido
7 9
CIVICO Y SOCIAL
BONFATTI LAMBERTO RAUL
292.486 223.688 BONFATTI
ANTONIO JUAN A.
BARLETTA
MARIO 201.164 TESSIO GRISELDA 206.336 BARLETTA
DOMINGO
GIUSTINIANI DI POLLINA
candidatos/listas 152.012 51.579 GIUSTINIANI
RUBEN HECTOR EDUARDO
CACERES LUIS TATE ALICIA
5.015 26.377 CÁCERES
ALBERTO ESTER
MILLET JUAN
32.496 SIN CANDIDATO
CARLOS
BONETTO RENE A. 28.883 SIN CANDIDATO

2
Nos referiremos, por razones prácticas, sólo a lo que sucedió con los votos de UNION PRO
FEDERAL, del FRENTE SANTA FE PARA TODOS (preponderantemente del Partido Justicialista)
y del FRENTE PROGRESISTA, CIVICO Y SOCIAL (alianza del radicalismo, el socialismo y otros
partidos). De los restantes partidos ninguno tiene chances reales de resultar triunfador en las
elecciones generales.
 Como puede verse, en la mayoría de los casos los votos del candidato a
gobernador superaron a los que logró la lista de diputados que lo acompañaba.

En el caso de Agustín Rossi, incluso, el candidato a gobernador tuvo más

votos que la suma de sus dos listas de diputados.

Igualmente, Miguel (Torres) Del Sel casi cuadruplicó los votos de la lista de
diputados que llevaba.

Pero hubo también algunos casos inversos:

a) El de Griselda Tessio que superó por algo más de cinco mil votos a su
candidato a gobernador, Mario Barletta lo que, de cualquier manera, no
altera prácticamente el resultado final de la composición de la lista
definitiva.3

b) El de Alicia Tate que más que quintuplicó los votos obtenidos por su
referente, Luis Cáceres y que le permite alcanzar el lugar número
diecinueve en la lista definitiva de Frente Progresista Cívico y Social,
lista de la que habría quedado excluida de contar sólo con los cinco mil
y algo de votos que obtuvo su candidato a gobernador.

c) El de Antonio Ciaurro, que acompañaba la candidatura a gobernador de

Juan Carlos Mercier en el Frente Santa Fe para Todos, y a quien
aventajó por casi dos mil votos lo que, de cualquier modo, no le alcanza
para obtener un lugar en la lista definitiva de ese partido.

d) De los que encabezaban listas de diputados que no apoyaban ninguna

candidatura de gobernador, sólo Juan Carlos Mollet y René Antonio
Bonetto lograron, respectivamente, los puesto catorce y diecisiete en la
lista definitiva del Frente Progresista Cívico y Social; los votos obtenidos
por Alberto Rubén Martínez no le alcanzan para integrar la lista
definitiva del Frente Santa Fe para Todos.

Pero el caso más notable, y que es lo que nos mueve a escribir este
artículo, es el de María Eugenia Bielsa (resaltada en el cuadro), cabeza de lista de

3
En los casos en que el partido presentó más de una lista de diputados que concurrieron a la
interna, la lista definitiva del partido se integra mediante una distribución D’Hondt entre las
diferentes listas, de acuerdo con los votos obtenidos en esa categoría (diputados).
candidatos a diputados que apoyaba la candidatura de su hermano, Rafael Bielsa,
para gobernador, en el Frente Santa Fe para Todos.

Aunque Rafael Bielsa salió tercero, con casi 80.000 votos por debajo del
ganador, Agustín Rossi, la lista que encabezaba María Eugenia Bielsa fue la más
votada no sólo dentro de ese Frente sino a nivel general en toda la provincia. Más
aún; María Eugenia Bielsa aventajó a todos los candidatos de todas las
categorías. Más del 17% del total de personas que concurrieron a las urnas
votaron por ella.

Un desapasionado análisis de los resultados permite inferir, a nuestro

juicio, que el sistema produjo una fuerte personalización en el voto de la
ciudadanía. Parecería que se votó más al candidato que al partido o a la línea
interna.4

¿Que pasaría si se vuelven a repetir, ahora en la elección general,

resultados como los de la interna, cosa perfectamente factible?

Puede suceder que el partido que resulte ganador en la categoría

Gobernador sea uno y en la categoría Diputados sea otro. Aquí estamos en
problemas con la Constitución. No en lo que dice, sino en lo que no dice.

Lo que dice es que “corresponden veintiocho diputados al partido que

obtenga mayor número de votos”. Lo que no dice es cómo hacer para que esa
norma y ese resultado se correspondan con lo que fue la voluntad de los
convencionales constituyentes en el sentido de asegurar al Ejecutivo mayoría en
la Cámara de Diputados.

Conclusión.

La Técnica Legislativa, la correcta traducción de la voluntad de legislador a

un texto escrito, es de fundamental importancia y configura una etapa
insoslayable en la elaboración de normas jurídicas.

4
Parecería también que esta fuerte personalización se tradujo, en muchos casos, en un rechazo
general al sistema. Para la categoría Gobernador la suma de votos en blanco, anulados, etc.
alcanza al 10% del total de concurrentes a los comicios. Para la categoría de diputados este
número se eleva al 22%. Ello lleva a pensar, asimismo, acerca de la poca importancia que le
otorga la ciudadanía a las elecciones legislativas.
 Una buena idea del legislador, si está mal escrita, puede llegar a ser una
mala idea.

Mayo de 2011