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Apenas para que não reste dúvidas quanto a que, efetivamente, se propõe a
discutir, transcreve-se o dispositivo legal que rege a matéria referente aos percentuais limites
para alterações dos contratos administrativos:
§1º O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou
supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do
valor inicial atualizado do contrato e, no caso particular de reforma de edifícios ou de
equipamentos, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acréscimos.
O poder de alteração unilateral tem sua compostura e extensão qualificadas na lei. Assim, é
cabível ‘quando houver modificação do projeto ou das especificações para melhor adequação
1
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. São Paulo:
Malheiros, 2006. p. 605.
técnica aos seus objetivos’ ou ‘quando necessária a modificação do valor contratual em
decorrência de acréscimos ou diminuição quantitativa de seu objeto’ (art. 65, I, da Lei
8.666/93), acréscimos ou supressões, estes, que, na conformidade do §2º do mesmo artigo, não
podem exceder de 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial do contrato no caso obras,
serviços ou compras, e de 50% (cinquenta por cento) no caso de acréscimos em reformas de
edifícios ou equipamentos (§1º do art. 65). Deve-se entender por valor inicial do contrato seu
valor substancial, ou seja, com a correção monetária cabível. (itálicos originais)
O §1º do artigo 65 estabelece um limite para os acréscimos ou supressões que se fizerem nas
obras, serviços ou compras, sendo de até 25% do valor inicial atualizado do contrato e, no caso
de reforma de edifícios ou equipamentos, até 50% para os seus acréscimos. Pelo §2º, inciso II,
do mesmo dispositivo, incluído pela Lei nº 9.648/98, nenhum acréscimo ou supressão poderá
exceder os limites estabelecidos no parágrafo anterior, salvo ‘as supressões resultantes de
acordo celebrado entre os contratantes’.
[...]
Além disso, a lei ainda estabelece limite quantitativo às alterações (art. 65, §1º) e qualitativo
(art. 65, §4º), na medida em que, ao permitir acréscimos e supressões de obras, serviços ou
compras, impõe ao contratado a obrigação de acatá-los até o montante de 25% ou 50%
(conforme o caso) do valor do contrato, não podendo os acréscimos implicar alterações do seu
objeto.
Tais autores, como se vê, com a devida vênia, não conseguem transcender a
literalidade da lei, o que em nada auxilia o aplicador do Direito ao se defrontar com o caso
concreto.
Do mesmo modo, ambas as leis qualificam os limites dentro dos quais é permitida a variação
quantitativa em referência:
2
Ver, a propósito, BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Extensão das alterações dos
contratos administrativos : a questão dos 25%. Revista Eletrônica de Direito
Administrativo Econômico, Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, nº 4, nov/dez
2005, jan 2006. Disponível na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em
29 de agosto de 2010.
3
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2001. pp. 249 e
257.
4
Revista de Direito Administrativo nº 198, pp. 363 e seguintes.
‘O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou
supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% do valor inicial do contrato
e, no caso particular de reforma do edifício ou de equipamento, até o limite de 50% para os
seus acréscimos’ (§1º do art. 55 do Decreto-Lei nº 2.300/86 e §1º do art. 65 da Lei nº
8.666/93).
Com redação esdrúxula, a alínea “b” refere-se a alterações quantitativas do objeto contratado.
A dificuldade reside em a lei utilizar como parâmetro não a prestação propriamente dita, mas o
valor do contrato. Admite que a Administração introduza alterações (acréscimos ou
supressões) que acarretem modificação de até 25% no valor inicial do contrato, quando se
tratar de obras, serviços ou compras; quando se tratar de reforma de edifício ou equipamento, o
limite será de 50%¨. Como apurar o valor da alteração? Não haverá dificuldade quando o
contrato versar sobre unidades específicas e divisíveis, cujo valor individual possa ser
discriminado. Quando, porém, existir preço global, torna-se inviável estimar a dimensão
econômica do acréscimo ou da supressão. Suponha-se, por exemplo, o contrato para construção
de uma edificação. Poder-se-ia afirmar que a redução de 25% da obra corresponderia a uma
redução de 25% do preço? É evidente que não. Diante dessa dificuldade, a lei determina que a
ausência de preços unitários no contrato será solucionada através de solução negociada de
comum acordo entre as partes. Logo, o problema é remetido para o âmbito negocial, escapando
da prerrogativa unilateral da Administração.
Mesmo quando existam preços unitários, continuam a existir problemas. A lei olvida os
princípios básicos de uma economia de escala. Quanto maior a quantidade, tanto menor o custo
unitário. Logo, não se pode cogitar de simples redução ou acréscimo em quantidades. Reduzir
25% das quantidades não significa necessariamente reduzir 25% do preço; acrescentar 25% nas
quantidades não importa obrigatoriamente acrescentar 25% do preço. Em uma encomia de
escala, a redução ou o acréscimo nas quantidades podem não ser acompanhadas de variações
aritméticas no preço. Portanto, o particular tem direito de exigir elevação no preço unitário
quando forem reduzidas as quantidades desde que demonstre a alteração do seu preço de custo.
Por igual, a Administração pode impor a redução do preço unitário quando o acréscimo reduzir
o custo.
Finalmente, em análise das mais profundas, cita-se Jessé Torres Pereira Júnior6,
em transcrição que, conquanto longa, merece ser trazida na íntegra para que não haja perda de
conteúdo (embora nem todas as conclusão sejam pacíficas):
5
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. São
Paulo: Dialética, 2005. p. 514.
6
PEREIRA JÚNIOR, Jessé Torres. comentários à lei das licitações e contratações da
administração pública. Rio de Janeiro: Renovar, 1997. pp. 452 e ss.
[...] A Administração não deve arriscar a validade do contrato ao acrescer-lhe valor que não
possa tipificar defeito insanável na especificação ou na estimação do objeto, posto que isto
induz nulidade (arts. 7º, §6º, e 14, conforme o objeto seja obra, serviço ou compra).
(a) indo-se além dos percentuais determinados na lei, em relação ao valor do contrato;
As primeiras:
(a) a Administração pode promover as alterações qualquer que seja o objeto do contrato
(obras, serviços ou compras);
(b) os limites de 25% e de 50% referem-se tanto à hipótese da alínea ‘a’ quanto à da alínea ‘b’
do inciso I;
As segundas:
(a) os limites de 25% e de 50% incidem sobre o valor inicial ‘atualizado’ do contrato, e não
sobre o valor nominal à data de sua celebração (o critério desta atualização haverá de ser o
prescrito no ato convocatório e no contrato, consoante o disposto nos arts. 40, XIV, e 55,
III);
(b) à Administração é vedado ultrapassar tais limites a qualquer título, seja para acréscimo ou
supressão (o que era admitido, como exceção, no art. 55, §4º, do Dec-lei nº 2.300/86).
Anote-se, por fim, que os percentuais limitadores referem-se ao valor do contrato, não ao valor
da licitação. Assim, se se trata de licitação dividida por itens, e a cada um destes corresponder
um licitante vencedor (portanto, um contrato para cada qual), os acréscimos ou supressões
levarão em conta o valor de cada contrato, e, não, o do somatório de todos os itens licitados.
Esta parte inicial visou a demonstrar que, embora haja uma profusão
doutrinária em relação ao art. 65, §1º, da Lei nº 8.666, de 1993, todos os autores mostram-se
silentes ao que se entende por uma nova metodologia de cálculo do percentual desses limites,
à moda do que aparece na jurisprudência do TCU, o que agora passa-se a analisar.
Acórdão nº 1.031/20057
42. Entende-se que em todo projeto possam se fazer necessárias correções, advindas de fatores
supervenientes ou de situações de difícil previsão. É prevendo essa possibilidade que o art. 65
da Lei. 8.666/93 admite que os contratos administrativos sofram supressões ou acréscimos até
o limite de 25% de seu valor original. Mas não é admissível que se licite e contrate com base
em estimativa superficial, na qual itens obviamente necessários ao objeto da contratação não
sejam lembrados, como no caso em comento. (original sem grifos).
No item 41, acima, vê-se que houve uma análise em separado das alterações
sofridas no contrato. No entanto, investigando mais além, a Ementa do Acórdão já evidencia a
peculiaridade da situação e a ausência de uma efetiva decisão no sentido dessa nova
tendência:
7
Disponível em <http//: www.tcu.gov.br>. Acesso em 29 de agosto de 2010.
d) alteração indevida do mês de referência dos preços unitários de novos serviços acrescidos,
uma vez que, ao invés de se considerar a data da proposta, tomou-se data posterior,
atinente à elaboração de novos orçamentos;
e) a fixação dos preços estimados para a nova licitação das obras em patamar 17% acima
daqueles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção
Civil – Sinapi, não obstante esse percentual não ultrapassasse o limite de 30% estabelecido
pelo art. 93 da Lei 10.524/2002.
Acórdão nº 1.733/20098
30. Não resistem a uma análise perfunctória as justificativas. Não pode a Administração admitr
que os licitantes utilizem os preços unitários de suas planilhas a seu bel-prazer com único
intuito de vencer uma licitação, mesmo que se trate de uma empreitada por preço global.
A proposta de preços do contratado não pode ser uma peça de ficção, montada minuciosamente
para se auferir vantagens extraordinárias.
9.9.3. abstenha-se de autorizar a celebração de termos aditivos que extrapolem o limite de 25%
previsto no art. 65, §§ 1º e 2º, Lei nº 8.666/1993, podendo tais limites ser ultrapassados
somente quando atendidos cumulativamente todos os pressupostos estabelecidos na Decisão nº
215/1999-TCU-Plenário; esclarecendo ainda que: I - o limite de 25 % não se refere ao saldo
dos acréscimos menos os decréscimos, e sim ao total tanto dos acréscimos quanto dos
decréscimos; II - para se efetuar o cálculo do valor possível a ser aditado, deve-se, além de
atualizar o valor inicial do contrato, atualizar também os valores dos aditivos já efetuados; III -
o valor encontrado considerando a atualização do contrato se refere ao valor possível de ser
aditado na data em questão, mas, para se efetuar o aditivo a preços iniciais, deve-se deflacionar
o valor encontrado até a data-base; (destaques acrescidos).
Acórdão nº 749/20109
35. Passemos, agora, a analisar o item "b" da audiência: a questão do limite de 25% previsto no
art. 65, § 1º da Lei nº 8.666/1993. Defendemos aqui a seguinte tese: quando o objeto não
mudar, o cômputo deste limite deve ser feito em relação ao valor inicial atualizado do
9
Disponível em <http//: www.tcu.gov.br>. Acesso em 29 de agosto de 2010.
contrato. Entretanto, caso haja descaracterização do mesmo, tal limite deve ser calculado
em relação aquilo que remanesceu do valor inicial. Expliquemos.
36. A Lei de licitações estabeleceu esse marco de 25% sobre o valor inicial atualizado,
supondo, implicitamente, que o objeto da licitação permaneceu inalterado. Se ela o
fizesse, também, em relação a situações na qual o mesmo fosse mudado, seria muito fácil
burlar os princípios que regem os certames licitatórios. Imagine-se que a Administração abrisse
concorrência tendo como objeto a prestação dos serviços A e B, custando X reais cada.
Assinado o contrato com a empresa vencedora, assina-se um termo aditivo, suprimindo
totalmente a prestação de A e adicionando um serviço C, que também custa X reais. O valor
global da obra nem teria sido alterado, ou seja, estar-se-ia dentro do limite dado art. 65, §
1º da Lei nº 8.666/1993. Entretanto, o objeto da licitação teria sido drasticamente
alterado. Ou seja, se supusermos que o limite de 25% sobre o valor inicial atualizado do
contrato vale para todas as situações, muito fácil seria burlar a própria Lei de Licitações.
37. Assim, acreditamos que para nos mantermos no espírito da Lei, o cômputo de tal limite
quando há descaracterização do objeto deveria ser feito em função do valor dos
quantitativos e dos serviços remanescentes que foram originalmente previstos. No
exemplo anterior, o aumento do contrato teria excedido os 25%, passando a 100%. (destaques
acrescidos).
Deve-se ter em conta, antes de mais nada, que o Tribunal de Contas da União
tem por mandamento constitucional a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta federal (art. 70),
sendo certo que prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos
quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária
(parágrafo único do art. 70)10.
10
Na redação dada pela EC nº 19, de 1998.
Por corolário lógico, somente nas hipóteses em que se tenha recursos federais
envolvidos é que os demais órgãos ou entidades da federação hão de submeter-se ao controle
daquela Corte de Contas, conforme já decidiu o Supremo Tribunal Federal:
Cuida-se aqui de fiscalização de empresa – TERRACAP – formada pelo Distrito Federal e pela
União, (...) com capital permanente à União (49%) e ao Distrito Federal (51%). No entanto, a
despeito da participação da União, trata-se de ente da administração local. (...) Esta condição
de titularidade local do controle societário – e, consequentemente, político-gerencial – tornou-
se verdadeiramente inequívoco com a plena autonomia política (e não apenas administrativa, já
parcialmente exercida) do Distrito Federal face à União, consequente à Constituição de 5 de
outubro de 1988. E disto resulta, obviamente, a impertinência para o caso do caput do art. 70
da Constituição, (...). (...) a interpretação deste inciso II do art. 71 deve ser feita em
consonância com o disposto no art. 70 e seu parágrafo único da Constituição, atribuindo-se a
competência do Tribunal de Contas da União quando houver, especificamente,
responsabilidade de administradores e responsáveis dos órgãos da administração pública, direta
e indireta, no âmbito da utilização de recursos públicos federais. (...) a questão aqui não diz
com a delimitação sobre a abrangência, objetiva e subjetiva, da competência fiscalizatória
do TCU, relativamente aos órgãos, entidades, sociedades ou recursos da União, mas sim
com matéria estritamente federativa, porque não se pode anuir com a adoção de medidas
invasivas (...) da União sobre órgãos, entidades ou sociedades sob o controle de Poder
Público estadual ou municipal (...).” (MS 24.423, voto do Rel. Min. Gilmar Mendes,
julgamento em 10-9-2008, Plenário, DJE de 20-2-2009.)11 (destaques acrescidos)
No Brasil, o caráter não jurisdicional da atuação das Cortes de Contas leva as decisões tomadas
a uma ampla revisão judicial, não apenas de feição constitucional pela Suprema Corte.
[...]
Pode-se ter como ponto de partida para o exame da questão da plenitude da tutela jurisdicional
o entendimento exposto pelo Supremo Tribunal Federal, na Súmula nº 437: ‘A Administração
pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles
não se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.’ O
teor da súmula bem expressa o sentido e a amplitude do direito subjetivo, consagrado pela
jurisprudência brasileira, na esteira, sem dúvida, do que vem sendo defendido pela doutrina,
preocupada com a garantia do administrado frente à administração.
11
Disponível em <http: //www.stf.jus.br>. Acesso em 29 de agosto de 2010.
12
CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra. “Da necessidade de aperfeiçoamento do
controle judicial sobre a atuação dos Tribunais de Contas visando a assegurar a
efetividade do sistema” in Revista do Tribunal de Contas da União, Brasília, TCU, 2006. p.
12.
Aliás, bastaria recorrer-se ao disposto no art. 5º, XXXV, da CRFB, de 1988
para recordar que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a
direito”.
De há muito, entende-se que o limite fixado pelo art. 65, §1º, da Lei de
Licitações é calculado com base no valor inicial do contrato, sem que se façam distinções
sobre, de um lado, os acréscimos e, de outro, os decréscimos, considerando aceitável a banda
de variação de 25% para mais ou para menos.
Não bastasse a evidente lógica de que o que importa – desde que respeitado o
objeto licitado e contratado – é o valor final do contrato após os aditamentos realizados,
conforme interpretação sistemática do art. 65, §1ª, tem-se que até a interpretação gramatical
do dispositivo – conquanto não exclusiva como parâmetro hermenêutico – é também
elucidativa.
13
Levantamento realizado junto à Consultoria do Informativo Zênite (www.zenite.com.br).
Segundo o dicionário Houaiss da Língua Portuguesa14, a conjunção ou “serve
para ligar palavras ou orações indicando: 1.1 alt. alternância ou exclusão (aceitam doações de
gêneros alimentícios ou cobram ingressos).”
Logo, como conclusão lógica, do ponto de vista gramatical, no artigo 65, §1º
tem-se uma situação de alternância e não de exclusão. Caso contrário haveria uma vírgula
antes do ou e o verbo estaria no singular.
CONCLUSÕES
14
HOUAISS, Antônio & VILLAR, Mauro de Salles. Dicionário Houaiss da língua portuguesa.
Rio de Janeiro: Objetiva, 2001.
15
Conforme Manual de Redação da PUCRS. Disponível em
<http://www.pucrs.br/manualred/verbal.php>. Acesso em 29 de agosto de 2010.
3. Não há orientação doutrinária ou de Cortes de Contas Estaduais ou
Municipais quanto à metodologia de cálculo de acréscimos ou supressões.
A uniformidade diz respeito à observância do objeto licitado e contratado e
da margem de variação de 25%, salvo hipóteses excepcionalíssimas a
serem analisadas caso a caso;