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EVALUACIÓN DE DAÑOS EN CARRETERAS PRODUCIDOS POR

DESASTRES NATURALES, DE ACUERDO A METODOLOGÍA CEPAL

Oriel Olivares
Ingeniero Civil, Jefe Subdepto. Administración Directa, Dirección de Vialidad

RESUMEN

La Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL) aplica una

metodología especial para la evaluación de los daños que sufre un país cuando es
afectado por desastres naturales, tales como temporales, huracanes, terremotos, etc. Esta
metodología se encuentra sistematizada en el “Manual para la estimación de los efectos
socioeconómicos de los desastres naturales”, publicada en Santiago de Chile el año
1991, que es el resultado de numerosos ejercicios desarrollados por esa organización de
Naciones Unidas por más de 20 años.

La metodología contempla la evaluación de daños en los sectores sociales, daños a la

infraestructura, daños en los sectores productivos y los efectos sobre el medioambiente.
En el presente trabajo se abordará los daños a la infraestructura y particularmente a la
del transporte por carreteras.

El trabajo finaliza presentando el resumen de una aplicación de la metodología citada a

la evaluación de los daños ocasionados por el Huracán Georges, que afectó a la
República Dominicana en el mes de Septiembre de 1998.

INTRODUCCIÓN

En Chile, en alguna parte de su territorio, se enfrenta cada año algún fenómeno natural
con características de desastre, provocando grandes daños materiales y afectando
severamente a nuestra frágil infraestructura vial. Pero ésta no es una característica
exclusiva de nuestro país, ya que América Latina y el Caribe, por su ubicación
geográfica y por condiciones naturales, conforman una región castigada con frecuencia
por fenómenos naturales.

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), basándose en

estadísticas y estimaciones complementarias, realizadas en las décadas de los 70 y 80,
llegó a determinar que en la región de América Latina y el Caribe los desastres naturales
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han originado más de 6.000 pérdidas de vidas humanas y perjuicios económicos por un
valor de más de 1.500 millones de dólares en un año promedio.
Estas cifras resultan alarmantes, pero sólo nos revelan el impacto de los desastres
naturales, sobre la vida de las personas y sobre el desarrollo económico de nuestros
países. En los países industrializados el monto de los daños materiales es muy elevado,
en tanto que las pérdidas de vidas son usualmente bajas, gracias a la existencia de
efectivos sistemas de prevención. En los países en vías de desarrollo, en cambio, el
número de pérdidas de vidas originados por los desastres es siempre muy elevado,
debido a la carencia de esquemas de prevención; por su parte, las pérdidas materiales,
aunque menores que en los países desarrollados, son usualmente muy significativas para
el desarrollo de un país.

En la CEPAL existe desde hace mucho tiempo una clara consciencia de la necesidad de
abocarse a diseñar y llevar a la práctica esquemas y medidas de planificación y
prevención que permitan aminorar estas pérdidas y por otra parte, disponer de los
medios para determinar el monto y tipo de daños ocasionados después de cada desastre,
como una herramienta indispensable para orientar las tareas de rehabilitación y
reconstrucción.

Para dar respuesta a la segunda de las necesidades planteadas, la Secretaría de la

CEPAL, elaboró un documento, a partir de algunos avances conceptuales presentados
por la Oficina de Coordinación de las Naciones Unidas para el Socorro en Casos de
Desastres (UNDRO), acerca de la Prevención y mitigación de desastres; además de las
propias experiencias recogidas por mas de 20 años en las prestación de asistencia a los
gobiernos de países afectados, en la evaluación de los efectos directos e indirectos de
los desastres. Todo ello levó a las autoridades de la CEPAL a la convicción de que sería
altamente conveniente, conceptualizar y normar todas estas ideas, de tal manera que
pudieran surgir de ellas una guía de aplicación general.

Así fue como se concretó esta idea, mediante la realización de un texto que se centra en
la evaluación socioeconómica de los efectos de un desastre, denominado “Manual para
la estimación de los efectos socioeconómicos de los desastres naturales”, publicado en
Santiago de Chile el año 1991.

LA METODOLOGÍA DE CEPAL

CEPAL elaboró el Manual antes citado, con la finalidad de ofrecer una metodología
uniforme y coherente a las personas o instituciones que estén relacionadas con la
identificación y cuantificación de los daños causados por un desastre natural.

Este Manual se ha estructurado en cinco partes, las que consideran los siguientes
aspectos:
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La primera parte versa sobre aspectos metodológicos y conceptuales de tipo general; la

segunda se refiere a la estimación de los efectos del desastre sobre los sectores sociales,
a saber, la población afectada, la vivienda, la salud y la educación; en la tercera parte se
describen los efectos sobre la infraestructura de servicios como son agua potable y
alcantarillado, transporte y comunicaciones, electricidad y energía; la cuarta, contempla
los daños a los sectores productivos: agropecuario, industria y comercio; y finalmente,
en la quinta parte se presenta la metodología correspondiente tanto a la agregación de
los daños directos e indirectos, como la que se refiere a la medición de los efectos del
fenómeno sobre los principales agregados macroeconómicos.

Para los efectos del presente trabajo, interesa especialmente la tercera parte, referida a la
infraestructura de servicios y dentro de ella, el sector Comunicación y Transporte.

El sector Comunicaciones y Transporte es muy amplio y diversificado, ya que abarca

todo lo relacionado con el transporte terrestre, el cual a su vez puede ser por carretera o
por ferrocarril, el transporte marítimo y el aéreo. Mientras que las Comunicaciones
abarcan las telefónicas, correos y telégrafos.

Un desastre natural puede ocasionar daños muy importantes al sector, tanto en su

infraestructura física, lo que llamaremos “daño directo”, así como a los servicios que
presta el sector, los que se denominarán “daño indirecto”. Dada la interrelación de este
sector con el resto de la economía; los efectos secundarios que se produzcan pueden
llegar a ser apreciables.

Los daños directos, en el caso de las carreteras, se refieren principalmente a la pérdida

o daño a cualquiera de sus elementos o a la pérdida de vehículos. Entre éstos los más
comunes son los daños a la infraestructura de la carretera, como sus terraplenes, cortes,
puentes, túneles, obras de arte, etc. los cuales provocan la interrupción del tránsito
vehicular.

Para la cuantificación de los daños directos, la metodología recomienda recopilar los

antecedentes recogidos por diversas fuentes, especialmente los organismos estatales
responsables de las administraciones de carreteras, pero reconoce como indispensable
efectuar una visita a las zonas afectadas, aunque sea de carácter muestral.
Es importante señalar que el daño directo producido por el desastre natural en estudio,
debe evaluar el costo de la infraestructura en el estado que se encontraba
inmediatamente antes de ocurrido el desastre, teniendo en cuenta su edad media y su
estado de conservación. No se debe confundir esta evaluación con el costo de
reconstrucción, ya que éste último representaría reponer el elemento por uno nuevo, el
que seguramente será modernizado.

La cuantificación de estos costos requiere de un conocimiento amplio del evaluador, ya

que en un corto plazo debe recopilar la información necesaria que le permita determinar
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los volúmenes de obras dañadas y luego aplicar costos unitarios que sean
representativos para el país y la zona afectada.
Generalmente, la información más fidedigna es posible encontrarla en los organismos
gubernamentales, como el Ministerio de Obras Públicas del respectivo país, donde se
encuentran expertos en el área de infraestructura; sin embargo, se debe tener presente
que en algunas circunstancias es posible que las estimaciones oficiales de la magnitud
de los daños directos pequen por exceso o por defecto. Algunos gobiernos, motivados
por el propósito natural de conseguir la mayor ayuda internacional posible durante el
período de emergencia, suelen presentar, en un primer momento, estimaciones abultadas
de los daños; por otro lado, por razones de política interna y con el fin de mantener la
calma entre la población, se opta por no revelar la verdadera magnitud de los daños,
transmitiendo cifras subevaluadas.

Los daños indirectos en las carreteras, se deben fundamentalmente a la suspensión del

tránsito vehicular por una ruta, obligando al uso de alternativas de mayor recorrido, o
bien generando mayor costo de operación de los vehículos al transitar por la misma en
mal estado u obligando al uso de otros modos de transporte.

Los costos indirectos que pueden generarse a raíz de un desastre natural, puede
clasificarse en general en cuatro categorías:

i).- Mayores costos de operación de vehículos en las mismas rutas empleadas antes del
desastre
ii).- Mayores costos de operación del tránsito de vehículos por desvíos debido a la
intransitabilidad de las rutas habituales
iii).- Mayores costos o menores excedentes resultantes del uso de modos alternativos de
transporte, y
iv).- Pérdida de excedentes por supresión del movimiento de personas y carga a raíz de
los mayores costos de transporte provocados por el desastre.

Una vez definido el problema, se debe revisar las posibles fuentes de información
acerca de los costos de transporte que se necesitan. En general, dichos costos forman
parte de las metodologías para la evaluación técnico-económica de proyectos viales.
Otra buena fuente de información respecto al costo operacional de los vehículos, la
constituye el HDM que el Banco Mundial ha promovido a casi todos los países de
América Latina.
Se debe tener presente que los costos de operación del transporte dependen de muchos
factores, tales como: el tipo de vehículo, el tipo de superficie de rodadura, condición o
estado de la misma (rugosidad), cantidad de curvas (sinuosidad), pendientes y
gradientes (montañoso), etc. Por lo tanto, al evaluador deberá procurar tener los costos
para distintas condiciones, de modo tal de representar lo mejor posible las condiciones
reales.

Otra variable fundamental en la estimación del daño indirecto, es contar con datos de
los flujos de tránsito en la zona, una vez que haya ocurrido el desastre, lo cual es muy
difícil de conseguir; ante lo cual el evaluador deberá estimar el volumen de tránsito en
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base a las matrices conocidas de éste, antes del desastre; adquiriendo especial relevancia
la estratigrafía del tráfico, es decir, los porcentajes de vehículos livianos, camiones y
buses.

EVALUACIÓN DE LOS DAÑOS OCASIONADOS POR EL HURACÁN

GEORGES, EN LA REPÚBLICA DOMINICANA.

En respuesta a una solicitud del Secretariado Técnico de la Presidencia de la República

Dominicana, la CEPAL, a través de su Sede Subregional de México, asumió la
responsabilidad de efectuar la evaluación socioeconómica y ambiental de los efectos del
Huracán Georges. Para ello se integró un equipo interdisciplinario de funcionarios y
consultores de la institución que realizó una misión entre los días 19 y 31 de Octubre de
1998, que visitó las principales zonas afectadas por el desastre, recopiló información de
diversas fuentes, gubernamentales, del sector privado, de otros organismos
internacionales y realizó estimaciones propias acerca de los daños.

La misión estuvo integrada por 8 profesionales, de los cuales se tiene 1 Coordinador de

la Misión y economista global; 1 experto agrícola de CEPAL México; 1 economista
experto en sectores sociales de CEPAL México; 1 economista experto en sectores
productivos de CEPAL México; 1 arquitecto experto en el sector vivienda de CEPAL
Chile; 1 ingeniero, experto en medio ambiente, consultor de Costa Rica; 1 ingeniero
eléctrico, experto en el sector energía, consultor de Nicaragua y 1 ingeniero civil,
experto en infraestructura vial, consultor de Chile.

El Huracán Georges hizo impacto sobre el territorio de la República Dominicana en la

Isla Saona, en la parte Este del país, el Martes 22 de Septiembre de 1998, a las 9 A.M.
hora local. Se movió entre las ciudades de San Pedro de Macorís y La Romana cerca de
las 11 A.M., siguiendo un curso hacia el oeste-noroeste, a una velocidad de
desplazamiento de 22 Km/hora, alcanzando a las 3 P.M. de ese día una posición norte-
noreste a 10 Km. De Santo Domingo, la capital del país, sobre Villa Mella. Tomó ya
tierra adentro un curso más hacia el noreste, pasando próximo a la localidad de Bonao a
las 7 P.M. e internándose en territorio Haitiano hacia la medianoche.

En su decurso sobre territorio Dominicano presentó un ojo de aproximadamente 50 Km.

de diámetro, con categoría 2 – 3 de la escala Saffir – Simpson, ocasionando una secuela
de destrucción y muerte, centenares de miles de damnificados, cuantiosos daños a la
agricultura, suspensión de servicios en particular de energía eléctrica que se prolongó
por varios días e incluso semanas en algunas localidades. Erosionó severamente las
laderas de los cerros, derrumbó árboles, y como consecuencia de las intensas y
prolongadas lluvias, se ocasionaron inundaciones y crecidas de tal magnitud que
provocaron la rotura de puentes, tramos de carreteras y la pérdida de viviendas
emplazadas en áreas vulnerables.
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De acuerdo a lo informado por la Dirección Meteorológica, en una estación de Santo

Domingo, el agua caída superó los 409 milímetros en un período de 15 horas y 28
minutos, con vientos máximos sostenidos de 170 Km/hora y ráfagas de entre 200 y 220
Km/h.; mientras en el aeropuerto de Punta Cana se observaban marejadas generadas por
el huracán que en ese sector alcanzaron entre 4,5 y 5,0 m.

Población Afectada.- A diferencia de otros países donde se han observado estos

desastres naturales, han tenido consecuencias locales en su territorio y han afectado sólo
a una parte de la población, en la República Dominicana la totalidad de sus habitantes
sufrieron los trastornos del huracán Georges.
El número de muertos llegó a 235 personas, con 595 heridos y 59 desaparecidos, según
las cifras oficiales.

El número de damnificados que perdieron parcial o totalmente su vivienda, llegó a

296.637 personas que representan aproximadamente el 4% de la población total del
país. La población afectada de manera secundaria alcanza una cifra de 4.218.601
personas, aproximadamente un 53% de la población.

Daños en los sectores productivos.

Se incluyen en este sector los daños a la agricultura, ganadería, sector pecuario y el

pesquero.

En términos del monto de los daños, el sector agropecuario fue el más afectado por el
fenómeno, como resultado primero de los vientos que con gran fuerza arrancó árboles,
plantas, frutas y derribó instalaciones; en segundo lugar las intensas lluvias provocaron
desbordamientos de ríos que arrasaron sembradíos, inundaron campos y destruyeron
suelos cultivados en los márgenes de los ríos. La suma de los daños en estos sectores
alcanza un total de 527 millones de dólares, de los cuales 441 corresponden a daños
directos y 86 a los indirectos.

Daños en sectores de Industria, comercio y turismo.

Si bien el mayor daño se produjo en los sectores productivos, las demás actividades
económicas tuvieron igualmente una afectación de variada importancia. Los sectores de
la industria manufacturera nacional, las actividades de procesamiento para
reexportación que realizan en un número importante de zonas francas, las instalaciones
para el turismo que es de gran importancia en este país, y el comercio minorista,
sufrieron pérdidas tanto directas como indirectas que en suma, alcanzan las cifras de
323 millones de dólares para la industria, 175 para el turismo y 56 para el comercio.
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Daños en los sectores sociales.

Estos abarcan Educación, Salud y Vivienda.

En el sector Educación se vieron afectadas un total de 1.334 escuelas, de las cuales 203
quedaron completamente destruidas, 367 sufrieron daños parciales, 321 perdieron sus
techos y 443 fueron habilitadas como albergues para los refugiados, con el deterioro que
esta situación extraordinaria les significa. El daño directo a 57 millones de dólares y el
indirecto a 12.

El sector Salud no sufrió daños muy cuantiosos en sus instalaciones, sino más bien
algunos hospitales quedaron inhabilitados por la destrucción del equipamiento, de este
modo el daño directo sólo fue de 6 millones de dólares y el indirecto se estimó en 16.
El sector Vivienda resultó severamente afectado, de acuerdo a los datos proporcionados
por el Instituto Nacional de Vivienda (INVI), un total de 171.000 viviendas habrían
sufrido daño, dentro del cual 49.000 fueron destruidas completamente. Los daños
directos se estimaron en 107 millones de dólares y los indirectos en 125.

Daños en el Sector Infraestructura.

Contempla los sectores de Agua Potable y alcantarillado, Energía y electricidad, y

Transporte y telecomunicaciones.

El servicio de agua potable y alcantarillado es de responsabilidad de Corporaciones

municipales en las ciudades importantes y del Instituto Nacional de Agua Potable y
Alcantarillado (INAPA) en el resto del país. Los daños provocados por el huracán se
derivaron principalmente por daños provocados a las redes eléctricas que afectaron el
funcionamiento de los equipos y sistemas eléctricos, también sufrieron daño los
acueductos que cruzan ríos, las obras de toma, las estaciones de bombeo, las plantas de
tratamiento, los pozos de captación y finalmente se produjeron cortes en los caminos de
acceso y en las redes de distribución. Los daños directos e indirectos, se estimaron en 8
y 9 millones de dólares respectivamente.

El sector energía y electricidad se vio afectado severamente en su conjunto, aunque

particularmente los mayores daños se produjeron en las redes de transmisión y
distribución, mientras que en menor grado las plantas de generación de energía
eléctrica. Los daños directos e indirectos se estimaron en 27 y 62 millones de dólares
respectivamente.

Daños en el sector Transporte y Comunicación.

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Los caminos y carreteras que constituyen la red nacional, sufrieron severos daños, en su
carpeta de rodadura, su plataforma, sus obras de arte menores y sus puentes, como
consecuencia del fenómeno en estudio.

Los daños en este sector, más que a los fuertes vientos del huracán, deben atribuirse a
las lluvias que alcanzaron intensidades inusuales, provocando grandes crecidas de los
caudales de los cauces naturales; además los vientos provocaron la caída de numerosos
árboles que fueron arrastrados por las aguas y al llegar a singularidades como los
puentes y alcantarillas produjeron obstrucciones tales que por el efecto de
embalsamiento de las aguas llevaron al colapso a algunas estructuras, mientras que las
que resistieron el embate de las aguas, indujeron los desbordes que arrasaron con los
terraplenes de acceso (“approaches”) o inundaron grandes extensiones de la plataforma
de los caminos en los sectores bajos.

Como consecuencia de lo señalado, se registraron daños en 112 puentes, que

representan una longitud total de 5.350 metros lineales. De ellos 55 fueron destruidos,
que suman una longitud de 2.400 metros lineales, los cuales deberán ser reconstruidos;
el resto sufrió daños en sus accesos y en parte de su estructura, pero se estima que
podrán se reparados. Paralelamente se destruyeron un total de 828 alcantarillas que
representan unos 16.560 metros, de éstas 165 corresponden a cajones de hormigón
armado con un total de 3.300 metros lineales, mientras que el resto son alcantarillas de
tubos de hormigón.

Las carreteras principales presentan daños en una longitud estimada de 230 Km. Si se
considera la cantidad de carreteras afectadas, éstas representan aproximadamente el
20% del total. Por otra parte los caminos vecinales presentan daños en una longitud neta
de 2.000 Km., que equivale a un 40% de ellos. Todo lo anterior sin considerar un
número no determinado de caminos y carreteras afectados solamente por el daño en
alguno de sus puentes, los que se contabilizaron separadamente.

En virtud de lo descrito se puede apreciar el grave impacto del fenómeno sobre la

infraestructura vial, afectando la casi totalidad de las comunicaciones terrestres, ya que
no existen vías alternas o ferrocarriles. Incluso para la atención de la emergencia se tuvo
que recurrir a puentes aéreos y a uso de helicópteros para llegar a las numerosas
localidades que quedaron aisladas. De ahí que el incremento en el costo del transporte,
tanto de carga como de las personas, ha generado un monto importante de los daños
indirectos. Estos daños se refieren fundamentalmente al mayor costo de operación del
parque automotriz ya sea por suspensiones del tránsito vehicular, mayores recorridos al
transitar por variantes y el tener que transitar por caminos en mal estado, mientras se
realizan las reparaciones correspondientes.

Los daños directos a la infraestructura vial se han evaluado en un monto de 127,1

millones de dólares, los cuales consideran el valor de las obras afectadas al momento de
ocurrir el evento. Ello, si bien representaría la inversión necesaria para reponerlas al
estado en que se encontraban antes del desastre, es sin duda inferior al costo de
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reconstrucción de las obras dañadas. Este ultimo se ha estimado en un valor de 250

millones de dólares. Así por ejemplo, en el caso de los puentes se consideró en la
evaluación del daño directo la longitud del puente existente; mientras que en la del costo
de reconstrucción se considera la longitud modificada que deberá tener la nueva
estructura.

En cuanto a los daños en puertos, de acuerdo a lo informado por la Autoridad Portuaria

Dominicana, habrían sufrido algún tipo de daños los puertos de San Pedro de Macorís,
Haina y Santo Domingo; sin embargo sólo en el de San Pedro se evaluaron los daños
directos, los cuales ascienden al valor 2,5 millones de dólares. No se estimaron daños
indirectos, por cuanto las fuentes informaron que prácticamente no se afectó el
movimiento de naves.

En relación con los aeropuertos, sólo se reportan daños directos en el de Las Américas,
por un valor estimado de 4,5 millones de dólares; mientras que los daños indirectos se
obtuvieron a partir de la menor recaudación en el período del 22 al 30 de Septiembre,
considerado como el de emergencia y asciende a un monto de 0,4 millones de dólares.
Habría habido alguna afección menor en los aeropuertos de los centros turísticos de La
Romana y Punta Cana, de propiedad privada, y que ya estaban operando normalmente
al momento de la visita.

En el sector de las telecomunicaciones, la principal empresa del país es CODETEL, la

que reportó daños directos por un valor de 40 millones de dólares. No se registraron
daños indirectos porque según se informó, sólo hubo suspensiones momentáneas del
servicio.

En cuanto a las edificaciones públicas, excluyendo aquellas que se registran en otros

sectores como los planteles educativos y culturales y los centros de salud, hubo alguna
afectación en diversos edificios de las Secretarías de Estado, de las Fuerzas Armadas y
otros organismos públicos. Se han estimado en 16,3 millones de dólares. No se
computan daños indirectos por cuanto en todos los casos se informó que se había
mantenido el servicio, aunque en algunos casos con costos mayores a las condiciones
normales.

Los daños totales incluidos los directos y los indirectos para todos estos sectores y
subsectores se elevan a la suma de 348 millones de dólares. (Ver Tabla I.)
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TABLA I.
DAÑOS EN TRANSPORTE Y TELECOMUNICACIONES
(Millones de dólares)
Sector y Subsector Daños totales Daños directos Daños indirectos

TOTAL: 348,4 190,1 158,2

TRANSPORTE 292,0 133,8 158,2

Puentes Destruidos (2.404 m) 32,2 11,5 20,6
Puentes Dañados (2.953 m) 14,4 6,9 8,5
Carreteras Principales (230 km) 63,1 23,1 40,1
Caminos Vecinales (2.000 km) 168,7 80,0 88,7
Alcantarillas (16,560 m) 5,6 5,6
Puertos 2,4 2,4
Aeropuertos a/ 4,7 4,3 0,4

TELECOMUNICACIONES 40,0 40,0

EDIFICACIONES PUBLICAS 16,3 16,3

a/ No incluye daños directos de equipos meteorológicos.

Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de la Secretaría de Obras
Públicas y Comunicaciones y cálculos propios.