BRASIL: AGENDA EXTERNA 2000

Há futuro para o comércio exterior brasileiro após 2000?

Rubens Ricupero
Secretário Geral da Unctad

A tradição histórica do nosso comércio exterior é antiga, mas convém não

exagerar: 500 anos depois, é tempo de deixar de depender de mercadorias
de demanda estagnada nos mercados internacionais

“É deprimente”, dizia-me um amigo, “ouvir as autoridades e empresários brasileiros discorrerem sobre o que
esperam das futuras negociações comerciais. Dá a impressão de que voltamos ao tempo do Marechal
Dutra, quando o governo proclamava nas mensagens ao congresso que o Brasil era e seria sempre um país
essencialmente agrícola”.

Não há nessas palavras nenhuma crítica malévola às nossas autoridades, cujo único pecado seria o realis-
mo de constatar que não temos muito a demandar em outras áreas da negociação. Nem, muito menos, al-
guma censura contra um fato irrecusável, embora um tanto decepcionante: o de que, fora do setor do
agribusiness, não há praticamente muitas outras áreas da atividade empresarial que demonstrem interesse
constante pelas negociações multilaterais.

A observação chama a atenção para um aspecto que nem sempre merece realce no debate sobre nosso
medíocre desempenho no comércio mundial ao longo das duas últimas décadas. Trata-se de destacar que
nosso problema central é muito mais de oferta que de barreiras no acesso aos mercados de fora.

Não se nega, é claro, que essas barreiras existem e nos prejudicam de forma significativa, como nos
demonstram, com energia e competência, os estudos publicados por nossas embaixadas, sobretudo em países
industrializados. Sem falar das dificuldades em matéria de agricultura, são bem conhecidos os problemas em
antidumping, direitos compensatórios contra vários tipos de aço e outros manufaturados, os picos tarifários, as
barreiras técnicas, etc. Temos de continuar o esforço de remover tais obstáculos, apesar de reconhecermos que
enfrentamos aqui o núcleo duro, o hard core do protecionismo: não é por coincidência que esses setores
resistiram a todas as rodadas e permanecem quase como tabus fora do alcance da liberalização, (as regras
extravagantes do antidumping são praticamente intocáveis nos Estados Unidos, por exemplo).

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Ainda que, por hipótese absurda, pudéssemos resolver a prazo médio os entraves do acesso a mercados
em agribusiness e no contencioso tradicional, será que isso bastaria para dar ao comércio de exportação
brasileiro perspectiva de fôlego razoável?

Duvido que alguém se atreva a dar resposta afirmativa a essa questão. Acabamos de viver experiência que
nos mostrou novamente o dilema de que somos prisioneiros. Não obstante uma desvalorização cambial
brutal e talvez exagerada, só muito gradualmente começamos a vislumbrar, 12 meses mais tarde, os
primeiros sinais de tímida recuperação na balança comercial e assim mesmo graças mais à redução das
importações do que aos ganhos com as exportações. Não que essas últimas não tenham aumentado
ultimamente em volume. O problema é que em valor os resultados tardam em se fazer expressivos, pois a
maior parte de nossas vendas ainda se concentra no domínio de bens intermediários cujos preços deprimi-
dos continuam a jogar no sentido da deterioração dos nossos termos de intercâmbio.

É basicamente por essa razão que limitar o horizonte negociador à agricultura pode resolver talvez o
problema da Argentina, mas nunca terá o mesmo potencial para o Brasil, país que, mesmo no campo do
agribusiness, oferece panorama com numerosos pontos fracos.

Chega até a ser irônico esse retorno quase exclusivo à dimensão agrícola justamente quando se vai come-
morar o aniversário dos 500 anos do país. Como se sabe, esta é uma terra que começou a ser colonizada
devido ao valor relativo de algumas exportações primárias e extrativas, sobretudo o pau-brasil e só alguns
anos mais tarde iria descobrir no açúcar e na agroindústria açucareira um fator de valorização econômica de
mais peso. O Brasil é talvez o único país do hemisfério cujo próprio nome provém de uma mercadoria do
capitalismo mercantilista do século XVI. A tradição histórica do nosso comércio exterior é antiga, mas
convém não exagerar: 500 anos depois, é tempo de deixar de depender de mercadorias de demanda
estagnada nos mercados internacionais e de modesto valor adicionado.

Acresce que, exceto nas fantasias de fim de século, ninguém leva a sério a possibilidade de progressos
rápidos na negociação agrícola. Na melhor análise que li sobre as razões do fiasco de Seattle, David
Woods, antigo porta-voz do GATT e hoje editor do boletim analítico World Trade Agenda, afirma serem
razoáveis as perspectivas de avanço em matéria de serviços, mas indaga com preocupação se os
exportadores agrícolas não insistirão em estabelecer um vínculo entre progresso em serviços e algum
movimento equivalente em agricultura. E explica sua preocupação: “Pois é perfeitamente claro que nada se
moverá em matéria de comércio agrícola. Essa foi sempre a situação. Ainda que a reunião ministerial (de
Seattle) tivesse sido bem-sucedida, poucos negociadores agrícolas esperavam muito movimento nesse ano
por duas razões. Primeiro, embora a União Européia tivesse sugerido estar disposta no final a contemplar
negociações que poderiam levá-la além das reformas previstas no pacote Agenda 2000, aprovado pela
União no início do ano, seria politicamente impossível esboçar algum gesto cedo. Além disso, as
perspectivas de curto prazo para a reforma agrícola na UE têm muito mais a ver com sua ampliação em
direção ao leste (europeu), com vistas a incorporar várias economias agrárias de bom tamanho e po-
tencialmente de alto custo, do que com a OMC.”

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Woods levanta também outro ponto. Segundo sua interpretação, o Grupo de Cairns não acredita, no fundo,
que os europeus negociarão seriamente, a não ser sob pressão, à medida que nos acerquemos do término
da trégua ou peace clause em 2003, quando passaria a ser possível recorrer ao sistema de solução de
controvérsias contra os subsídios europeus à exportação. Ora, essa é também uma hipótese questionável,
diz ele, já que os julgamentos dos painéis da OMC podem revelar-se meio duvidosos ou excessivamente
demorados para obter mudanças na União Européia, a julgar pela reação que tiveram os europeus no caso
das bananas. Por outro lado, é bem possível que a União Européia exija a prorrogação da peace clause
como preço para se engajar em negociações para valer.

A conclusão disso tudo não é difícil: as negociações sobre agricultura serão lentas, devido tanto às eleições
americanas como ao processo europeu, complicadas e de resultados duvidosos, quase seguramente
aquém do objetivo de eliminar por completo os subsídios às exportações. O que sobra, portanto, para os
objetivos brasileiros nas negociações comerciais? Não grande coisa, uma vez que são igualmente pouco
encorajadores os sinais em outros temas de interesse para nós: antidumping, subsídios, picos tarifários (ex-
pressão resistida pelos americanos), reabertura substancial dos acordos em TRIMs – de importância para a
indústria automobilística (o requisito do conteúdo local, o chamado índice de nacionalização) – e em TRIPs.

A diferença em relação à Rodada Uruguai é que, graças à liberalização, já não somos obrigados a uma
oposição sistemática como foi o caso em serviços e nos novos temas em geral. Não se pode dizer, entre-
tanto, que se tenha ampliado tanto a agenda do que desejamos, além, naturalmente, das reivindicações
tradicionais resumidas acima e que devem continuar a ser perseguidas vigorosamente, mesmo que não
alimentemos ilusões sobre a possibilidade de resultados a curto prazo.

Em última análise, o futuro do comércio brasileiro vai depender de três grandes categorias de fatores:

1) o quadro macroeconômico e a infra-estrutura;

2) a coerência entre a política no Mercosul, na Alca e no sistema multilateral;

3) a ampliação da oferta de produtos e serviços exportáveis.

O quadro macroeconômico melhorou substancialmente com a adoção de câmbio mais realista. Como
responsável em certo momento pelo lançamento da moeda, sempre lamentei a decisão errônea de recorrer
a uma valorização excessiva e exagerada por período demasiadamente prolongado. Na última vez em que
falei no Congresso Nacional como ministro da Fazenda, tive a oportunidade de comentar que, no passado,
o Brasil se havia distinguido dos seus vizinhos latino-americanos por ter cometido menos freqüentemente o
pecado de uma moeda rígida e insustentável. Felizmente, o país voltou a ter agora a possibilidade de adotar
uma política eficaz de exportação, o que não ocorria até um ano atrás e a moeda passou a fazer jus ao no-
me, refletindo o real, não o sonho.

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Falta muito, todavia, para se melhorar o sistema tributário e, de maneira geral, a eficiência da infraestrutura
de serviços de transportes e comunicações sem a qual ninguém pode hoje aspirar ao êxito no comércio
internacional.

A compatibilidade entre as políticas nos níveis sub-regional, regional e multilateral é a chave para a
definição de uma estratégia brasileira de inserção no mundo. É óbvio que não podemos nem replicar o
México, em termos de integração quase total com o mercado norte-americano, nem, no outro extremo, fazer
opção drástica em favor do multilateralismo. No primeiro caso, porque a diversificação de destino de nossas
exportações e de origem das importações não permite jogar todas as fichas num só tabuleiro; porque é im-
plausível também que o Brasil possa obter um mínimo de receptividade política interna e externa para
negociação que logo derivaria para setores sensíveis para os Estados Unidos (suco de laranja, aço,
antidumping) e para nós (a sobrevivência da nossa indústria). No segundo caso, porque a estreiteza da
oferta exportável e a limitada competitividade não nos abriu grandes oportunidades de prevalecer em
mercados muito disputados como o europeu, o japonês e o asiático.

É correta, por isso, a política que o Brasil vem seguindo há algum tempo e que se poderia resumir como a
de tentar harmonizar sucessivos círculos concêntricos, ordenados segundo a ordem de prioridade
decrescente: primeiro o Mercosul, depois a América do Sul, em seguida a negociação com os Estados
Unidos sobre a área quimérica de “livre comércio” hemisférica e, por fim, o sistema multilateral.

No fundo, o caminho sub-regional não é apenas o melhor: provavelmente é o único meio que permite a um
país como o nosso o tempo necessário para adquirir a competitividade mínima a fim de integrar-se à
globalização sem ser esmagado. É o que se vê, por exemplo, em dois fatos irrecusáveis: 1) mais de 80% da
expansão das exportações da América Latina, no decorrer da década de 90, se realizou dentro do espaço
hemisférico, de acordo com dados da Cepal; 2) tanto para o Brasil, como para seus vizinhos, é no comércio
sub-regional que se concentra a maior parte de suas exportações de manufaturados, enquanto em relação
a mercados terceiros como os na Europa e no Japão, o padrão é sempre o de exportar produtos primários e
importar manufaturas.

O desafio de manter a coerência das esferas é duplo. De um lado, o problema é interno ao Mercosul: como
preservar a coesão de uma união aduaneira cujos membros aderem a políticas cambiais opostas? Até que
se adquira uniformidade de regimes cambiais ou se alcance um mínimo de estabilidade no setor, os
governos e, em especial o do Brasil, terão de demonstrar excepcional senso de maturidade e
responsabilidade para superar as tensões.

Do outro lado, isto é, do lado de fora, a ameaça maior vem dos Estados Unidos, não do sistema multilateral,
o qual, como vimos na primeira parte, não só está em crise de dinamismo neste momento, como pouco teria
a nos oferecer em termos capazes de tentar os membros do Mercosul a sacrificar o processo sub-regional
para correr atrás das vantagens globais.

Ameaça aqui deve entender-se o potencial de atração do gigantesco mercado norte-americano, cuja força
gravitacional sobre cada um dos países latino-americanos não pode ser subestimada. Após o impasse de

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Seattle, é provável que os Estados Unidos voltem a valorizar a abordagem bilateral, onde seu poder de
mercado lhes possibilita atingir resultados a curto prazo. Foi o que sempre fizeram, de modo pendular, nas
fases em que a Rodada Uruguai entrou em parafuso (após Montreal e Bruxelas, por exemplo). Já há sinais,
aliás, nesse sentido, como, por exemplo, a disposição de acelerar as negociações laboriosas para um acordo
de livre comércio com o Chile. De qualquer forma, os desdobramentos futuros nesse contexto vão depender
não só do processo político interno norte-americano, da evolução do déficit comercial e do sentimento mais ou
menos protecionista que essa evolução poderá gerar, como, acima de tudo, da capacidade que terá o
Mercosul de oferecer resposta efetiva a esse renovado desafio. Essa resposta terá de passar necessaria-
mente pela criação, dentro do bloco, de oportunidades de comércio para todos os seus membros que superem
sem ambigüidades a perspectiva de obter maiores ganhos junto ao mercado do norte. Como se pode deduzir,
trata-se de equações com muitas variáveis e não menor número de incógnitas.

Finalmente, chegamos à questão do comércio vista pelo ângulo do supply side, da oferta de
bens e serviços. Por todas as razões sobejamente conhecidas, dentre as quais avultam a paralisia dos
investimentos por longo tempo e a valorização cambial ultimamente, o Brasil afronta o novo século com
pauta exportadora que pouco mudou nos derradeiros 20 anos. Para agravar ainda mais a situação, boa
parte dessa pauta é constituída por produtos de baixo dinamismo no comércio mundial, isto é, cuja deman-
da tem permanecido estagnada. A solução de tal problema tinha de passar por duas hipotecas felizmente
hoje resgatadas. A primeira era o câmbio, a segunda a retomada dos investimentos (neste segundo caso, o
resgate é parcial, pois os investimentos que se reanimaram têm sido sobretudo os de origem estrangeira).
Mas se essas eram condições necessárias para solucionar a questão, não eram de nenhuma maneira, ao
mesmo tempo, condições necessárias e suficientes.

De fato, não é preciso muito esforço para concluir que os investimentos estrangeiros, por exemplo, têm se
concentrado quase exclusivamente em privatizações de serviços de telecomunicações, eletricidades,
serviços bancários ou destinados ao mercado interno, isto é, aos setores non tradeable, não destinados à
exportação. Contrariamente ao México, onde o investimento veio para aproveitar o Nafta e exportar para os
Estados Unidos, entre nós são raras, fora das exceções da indústria automobilística com vistas ao
Mercosul, as iniciativas que objetivam expandir a geração de exportações. Nesse sentido, se não forem
criadas condições favoráveis, o investimento estrangeiro pode até agravar o “estrangulamento externo”, não
só pelo lado da remessa de lucros, dividendos e repatriação de capital, mas também porque tem havido
excessiva concentração em aquisição de firmas brasileiras, com supressão dos departamentos de pesquisa
e desenvolvimento tecnológico dessas empresas e o risco de que as compras façam parte da estratégia de
transnacionais para ter maior acesso a nosso mercado e não para exportar.

É preciso, por esse motivo, definir uma política que vise influir sobre os investimentos, nacionais ou
estrangeiros, com o objetivo de gradualmente expandir e enriquecer a pauta de bens e serviços exportáveis.
Essa política deveria assumir a forma de uma estratégia de competitividade tecnológica, pois é só por meio
da pesquisa que teremos condições de capturar parcelas crescentes do valor agregado na cadeia de
produção. Exemplos de como fazer isso é o que não falta, sejam provenientes de Cingapura, Malásia, India
(em eletrônica, software, por exemplo), seja das economias avançadas.

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Os instrumentos rombudos, ineficazes e corrompidos da velha política industrial foram abandonados em
favor de fórmulas muito mais sofisticadas e eficientes. Basta atentar, por exemplo, no programa europeu
Esprit (European Strategic Programme for Research and Development in Information Technology), que vem
financiando o reforço da base tecnológica européia para enfrentar a competição dos Estados Unidos e do
Japão. Iniciado como um plano piloto em 1983, Esprit tem sido renovado a intervalos regulares de quatro
anos, fornecendo às “12 Grandes” firmas européias no campo da tecnologia da informação os recursos e as
oportunidades para desenvolver nada menos de 561 projetos de pesquisa e desenvolvimento. Outra
iniciativa de envergadura é o programa Prometheus, destinado a fortalecer o papel da Europa no mercado
da automação eletrônica e que incluíu todas as principais empresas automobilísticas européias e mais de
100 dos seus supridores (com exclusão, evidentemente, das firmas rivais dos Estados Unidos e do Japão).
Tampouco é preciso insistir no papel central desempenhado pelos governos europeus na consolidação e
expansão da indústria de aeronaves.

Os Estados Unidos, contudo, não ficam muito atrás em termos de joint ventures de pesquisa. O programa
Sematech, por exemplo, foi lançado em 1987, principalmente a fim de permitir reverter a tendência de perda
do mercado de semicondutores para competidores japoneses. Esse clube exclusivo de empresas de
semicondutores e de seus fornecedores recebeu do governo americano ajuda anual de US$ 100 milhões
durante oito anos. No caso da indústria automobilística, o governo Clinton iniciou em 1993 a “Iniciativa para
uma nova geração de veículos”, restrita aos três gigantes americanos do automóvel e seus supridores.

É claro que, em nosso caso, os recursos teriam de ser mais modestos e diferentes as áreas de prioridade.
Ausente do Brasil há muito tempo, não disponho de informação a fim de poder dizer se algo está em curso
para definir essa indispensável estratégia de competitividade exterior. Faço votos para que seja esse o caso,
já que é essa a melhor maneira de nos prepararmos para enfrentar os desafios de comércio no século XXI.